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POLCENTRO UNIVERSITÁRIO SALESIANO DE SÃO PAULO

UNISAL - Campus São Joaquim

Mestrado Acadêmico em Direito

Juliana Kryssia Lopes Maia

A (IN) EFETIVIDADE DO DIREITO SOCIAL À MORADIA (DIGNA E

SUSTENTÁVEL) E A SUA (IN) EFICIENTE CONCRETIZAÇÃO:
primeiras reflexões

LORENA – SP

2020
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CENTRO UNIVERSITÁRIO SALESIANO DE SÃO PAULO

UNISAL - Campus São Joaquim

Mestrado Acadêmico em Direito

Juliana Kryssia Lopes Maia

A (IN) EFETIVIDADE DO DIREITO SOCIAL À MORADIA (DIGNA E

SUSTENTÁVEL) E A SUA (IN) EFICIENTE CONCRETIZAÇÃO:
PRIMEIRAS REFLEXÕES
Dissertação de Mestrado apresentada como
exigência parcial para obtenção do grau de Mestre
em Direito no Centro Universitário Salesiano de
São Paulo à Comissão Julgadora do Centro
Universitário Salesiano de São Paulo, sob a
orientação da Professora Dra. Regina Vera Villas
Bôas.

Área de Concentração: Concretização dos Direitos Sociais, Difusos e Coletivos

Disciplina Eletiva da Linha de Pesquisa: Os Direitos Sociais na Segunda Dimensão dos

Direitos Humanos e na Constituição Federal

Linha de Pesquisa I – Direitos Sociais, Econômicos e Culturais.

LORENA – SP

2020
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 4

CENTRO UNIVERSITÁRIO SALESIANO DE SÃO PAULO

UNISAL - Campus São Joaquim

Juliana Kryssia Lopes Maia

A (IN) EFETIVIDADE DO DIREITO SOCIAL À MORADIA (DIGNA E

SUSTENTÁVEL) E A SUA (IN) EFICIENTE CONCRETIZAÇÃO:
PRIMEIRAS REFLEXÕES

Dissertação de Mestrado apresentada como

exigência parcial para obtenção do título de Mestre
em Direito no Centro Universitário Salesiano de
São Paulo, sob a orientação da Professora Dra.
Regina Vera Villas Bôas.

Dissertação defendida e aprovada em 19 de fevereiro de 2021, pela comissão

julgadora:

_____________________________________________

______________________________________________

_______________________________________________
 5

À minha querida e amada família, que é o motivo e o

incentivo para cada passo em minha vida.
 6

AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, a DEUS, que me possibilitou realizar este trabalho,

mesmo diante de tantos desafios, me abençoando com saúde e proteção.
À minha mãe, por tudo e sempre. Por ser minha melhor amiga e incentivadora.
Aos meus filhos, meus maiores tesouros, por simplesmente existirem em minha vida
e, ainda, pela compreensão e amor nos momentos mais difíceis dessa jornada. Ao
meu marido por todo o amor, incentivo e apoio.
Aos professores da UNISAL, em especial às Professoras: Regina Vera, minha
orientadora, sempre tão amável e atenciosa por quem nutro imensa admiração e
carinho e Daisy Rafaela, minha co-orientadora por toda a dedicação e apoio durante
todo o curso de Mestrado.
Àqueles e àquelas que tiveram a paciência de ler este trabalho e dar suas valiosas
contribuições (Professor Pablo Serrano, Professora Grasiele).
Aos colegas de sala e a todos que, direta ou indiretamente, colaboraram para a
conclusão deste trabalho, em especial Marina, Nathália e Diogo. À minha sobrinha
Maria Eduarda que prestou maravilhoso auxílio em minha apresentação para banca
final!
À Bruna, tão prestativa e atenciosa que sempre nos auxilia em todos os momentos.
Aos grupos de estudos e pesquisa que foram fundamentais para a minha formação
e pesquisa.
Aos amigos e amigas da vida toda, sem os quais o mundo não seria o mesmo para
mim. Em especial, aos meus amigos, professores maravilhosos da Universidade
Iguaçu (Lívia, Cesar, Michelly, Daltro, Emilson e Mayra) por todo o incentivo e apoio
desde que os conheci.
À minha amiga, comadre e sócia Thaisinha, por estar presente sempre em minha
vida e em tudo!
Agradeço, ao fim, pela possibilidade de realizar este estudo!
“Não queremos ver um Brasil pequeno e outro grande, já feito. Não! Queremos, isto
sim, descobrir como é que eles se ligam entre si; como é que cada um depende do
outro, e como os dois formam uma realidade única que existe concretamente
naquilo que chamamos de “pátria”. Roberto da Matta
 7

“Nós pensamos às vezes que pobreza é apenas estar com

fome, sem roupas e sem moradia. A pobreza de ser
indesejado, odiado e ignorado é a verdadeira pobreza.”
Madre Teresa de Calcutá
“Direito à Moradia constitui a base de sustentação para o
exercício de inúmeros outros direitos conexos, como o
direito à intimidade, ao sossego, à integridade física e
psíquica, à segurança, à propriedade (não
necessariamente do espaço físico onde exerce), à
liberdade, à saúde, à identidade cultural, a ir, vir e
permanecer, ao trabalho, ao lazer, ao descanso, ao meio
ambiente saudável, à inviolabilidade do domicílio, entre
tantos outros.”
Salvador de Souza
 8

RESUMO

O presente estudo aborda o direito social à moradia (digna e sustentável) como

direito humano fundamental, previsto expressamente na Constituição Federal
brasileira, e para tanto teve como enfoque a linha de pesquisa de direitos sociais,
econômicos e culturais. Buscou-se analisar o direito à moradia à luz do princípio da
dignidade da pessoa humana, o qual ganha força após momentos internacionais e
nacionais de graves violações à pessoa humana e, também à luz da (in) eficiência
da concretização do direito à moradia, o que impõe reflexões sobre as políticas
públicas habitacionais que objetivam assegurar referido direito. Nesse sentido, após
constatar-se a existência de diversas carências da população, relacionadas à
habitação, principalmente por aquela de menor poder aquisitivo, faz-se necessário
realizar-se um especial recorte epistemológico nas políticas públicas sociais que
almejam garantir o direito à moradia à população mais vulnerável, economicamente.
Buscou-se afirmar (ou divergir) sobre a realidade vivida pela população mais pobre,
economicamente, a qual, segundo doutrina contemporânea, enfrenta grandes e
inúmeras dificuldades relacionadas à efetivação do direito social à moradia (digna e
sustentável), o que pode ser corroborado, também, pela compreensão atual dos
vocábulos “direito à moradia”, “moradia digna”, “dignidade humana”, “estado de bem-
estar social”, entre outros. A identificação e apreciação de prestações estatais no
setor, marcadas por políticas habitacionais brasileiras - do período de 1964 até o
Programa do governo federal “Minha casa Minha vida”, seguidas pela preocupação
atual a sustentabilidade – corroboram as reflexões da presente pesquisa. A
metodologia da pesquisa se vale do método de revisão bibliográfica e documental,
visitando obras clássicas e contemporâneas doutrinárias, revistas especializadas e
periódicos qualificados, além da jurisprudência pertinente, trazendo à baila conceitos
e teorias jurídicas e filosóficas, que reflitam sobre a realidade e possibilidade de
melhoria da moradia (digna), a partir de ambientes seguros e sustentáveis..

Palavras-chave: Direito Fundamental à moradia. Moradia digna. Políticas Públicas

Habitacionais. Sustentabilidade. Efetividade do Direito à moradia (digna)
 9

ABSTRACT

The present study addresses the social right to housing (dignified and sustainable)
as a fundamental human right, expressly provided for in the Brazilian Federal
Constitution, and for that purpose the research line on social, economic and cultural
rights was focused on. We sought to analyze the right to housing in the light of the
principle of human dignity, which gains strength after international and national
moments of serious violations of the human person and, also in light of the (in)
efficiency of the realization of the right to housing, which imposes reflections on
public housing policies that aim to ensure that right. In this sense, after verifying the
existence of several needs of the population, related to housing, mainly due to the
lower purchasing power, it is necessary to carry out a special epistemological cut in
social public policies that aim to guarantee the right to housing most economically
vulnerable population. We sought to affirm (or diverge) about the reality experienced
by the poorest population, economically, which, according to contemporary doctrine,
faces great and numerous difficulties related to the realization of the social right to
housing (dignified and sustainable), which can be corroborated , also, due to the
current understanding of the words "right to housing", "dignified housing", "human
dignity", "social welfare state", among others. The identification and appreciation of
state benefits in the sector, marked by Brazilian housing policies - from the period
from 1964 to the federal government's program “Minha casa Minha vida”, followed by
the current concern for sustainability - corroborate the reflections of this research.
The research methodology uses the bibliographic review method, visiting classic and
contemporary doctrinal works, specialized journals and qualified periodicals, in
addition to pertinent jurisprudence, bringing up legal and philosophical concepts and
theories, which reflect on the reality and possibility of improving housing (dignified),
from safe and sustainable environments.

Keywords: Fundamental right to housing. Decent housing. Public Housing Policies.

Sustainability. Effectiveness of the Right to housing (dignified)
 10

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................12

2 DIREITO SOCIAL À MORADIA DIGNA ........................................................17

2.1 Direito à moradia digna: um direito humano

fundamental ...................................................................................................................
.................17
2.2 Moradia: conceito e distinções e sua relação com a dignidade humana na
ordem consitucional....................................................................................................26
2.3 O Estado de Bem estar social: a atuação em prol dos vulneráveis
socioeconômicos........................................................................................................32
2.4 Relação entre habitação, pobreza e falta de moradia
digna...........................................................................................................................34
2.5 Aporofobia e atuação Estatal: a concretização do direito à moradia digna como
justiça social ..............................................................................................................38

3 ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS NO BRASIL.......46

3.1 Elaboração, implementação e controle de Políticas Públicas que garantam

Direitos fundamentais ..............................................................................................47
3.2 Políticas públicas para a concretização do Direito à moradia digna: aspectos
relevantes a partir do advento do Estatuto da Cidade...............................................53
3.3 A (in) eficiência de políticas públicas para a efetivação do direito à moradia:
de 1964 ao Programa Minha casa, Minha
Vida............................................................................................................................59

4 SUSTENTABILIDADE E MORADIA DIGNA: ALTERNATIVAS PARA

EFETIVIDADE DO DIREITO À MORADIA................................................................74

4.1 Conceito de Sustentabilidade e princípio do desenvolvimento sustentável e sua

relação com a dignidade humana..............................................................................74
 11

4.2 Direito à cidade sustentável: reflexos do Estatuto da Cidade na consolidação

do direito à moradia digna..........................................................................................81
4.3 A promoção da dignidade da pessoa humana com práticas que visem inclusão
social a partir da moradia digna: construir o possível e mudar a realidade..............96

5 CONCLUSÃO ........................................................................................................99
REFERÊNCIAS .....................................................................................................104
 12

1 INTRODUÇÃO

A presente dissertação apresenta o estudo que relaciona o direito social

à moradia digna e alguns de seus desdobramentos, a partir do elenco de
direitos fundamentais sociais dispostos no artigo 6º da vigente Constituição da
República Federativa do Brasil.
O direito à moradia digna foi reconhecido e implementado como
pressuposto para a dignidade da pessoa humana, desde 1948, com a
Declaração Universal dos Direitos Humanos e, foi recepcionado pela vigente
Constituição da República Federativa do Brasil, por meio da Emenda
Constitucional nº 26 no ano de 2000, em seu artigo 6º, caput.
A proteção do direito à moradia é previsto, também, nas diretrizes da
política urbana - função social da cidade, das terras públicas e proteção jurídica
da posse-, que prevê, expressamente, o princípio da função social da
propriedade (artigo 5º, inciso XXIII).
Deve-se ainda, ressaltar o princípio do desenvolvimento sustentável, ao
analisar a correlação entre os artigos 3º, 170 e 225 da CF/88, a fim de se
promover a integração do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do
meio ambiente urbano, para a vida humana digna e o bem de todos. É no meio
ambiente urbano onde se busca e se concretiza o direito à moradia adequada,
nos termos do ordenamento interno e internacional.
Para se concretizar tão importante direito social é necessário o exercício
da atividade administrativa pelos gestores públicos, que devem no uso de suas
atribuições adotar diversas ações e medidas a fim de trazer soluções para a
problemática que envolve as políticas sociais habitacionais no Brasil e
satisfazer as necessidades das pessoas de baixa renda (pobres).
Desta forma, o agir estatal se desdobra na necessidade de elaborar e
implementar políticas públicas que de fato promovam a dignidade da pessoa
humana, entretanto, muitas vezes verificam-se práticas que acabam se
tornando ferramentas de exclusão territorial e social, aumentando a violência
as quais as pessoas pobres são expostas, o que se pretendeu tratar neste
estudo.
Em relação ao direito à moradia digna, desde 1991, o Comitê de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais editou o Comentário Geral n. 4, que tratou de
 13

definir moradia adequada, sendo uma diretriz essencial a ser observada

quando da efetivação deste direito.
Verifica-se que, de forma progressiva, o direito à moradia vem ganhando
proteção, tanto no ordenamento jurídico nacional como no internacional,
evoluindo a partir de conteúdo diferenciado, que passa a conceber o direito à
moradia digna como aquela que é direcionada a proporcionar o bem estar do
indivíduo, se efetivando a partir de então o conceito de “moradia digna”.
O conceito de moradia digna diz respeito a um abrigo que se mantém
conectado a uma rede de infraestrutura urbana, sendo o vocábulo “moradia”
entendido como um local salubre, que dispõe de condições mínimas de
sobrevivência para o indivíduo, como saneamento – água, tubulação para
esgoto, coleta de lixo, pavimentação – e luz elétrica. Refere-se a um lugar
seguro e acessível aos serviços públicos básicos, entre outros, escolas, postos
de saúde, praças, pontos de ônibus e transportes coletivos.
Aliado ao conceito de moradia, é necessário agregar-se o de moradia
digna e sustentável, o qual pode ser apresentado como uma proposta de
solução de relevantes problemas sociais e ambientais, uma vez que, poderia
ser uma forma de solucionar os problemas relacionados à políticas públicas
que implementam o direito à moradia que levam a exclusão territorial, social e à
violência.
A sustentabilidade utilizada como ferramenta para assegurar a qualidade
de vida nos locais onde se instalam moradias de interesse social e baixa renda
podem concretizar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, cidade sustentável e o direito fundamental social à moradia digna
(adequada e sustentável).
O presente estudo se fez a partir de algumas hipóteses e possibilidades
de o direito fundamental à moradia digna concretizar-se a partir da elaboração
e concretização de políticas públicas que incentivem à sustentabilidade com à
observância da situação cultural e regional das pessoas humanas a serem
atendidas no momento da elaboração e implementação das políticas públicas
habitacionais.
Necessário destacar-se que o conceito contemporâneo de moradia deve
abranger os conceitos de dignidade da pessoa humana, local adequado à
sobrevivência da pessoa e a concretização da sustentabilidade, o que requer
 14

considerar, entre outros os dispostos na Constituição da República Federativa

do Brasil e as diretrizes da Política Nacional de Habitação.
O objetivo é refletir e sobre a possibilidade de a população, em especial
a de baixa renda, obter acesso à moradia digna a partir da sustentabilidade ,
demonstrando o direito da pessoa de possuir um lar/habitação, um lugar digno
para viver e se relacionar, com todos os seus desdobramentos a partir de
práticas sustentáveis.
Apesar de se verificar que existe uma progressiva evolução da tutela
jurídica da moradia, é fato que ainda há uma grande demanda por moradia
digna, que se concretiza em habitação para a população de baixa renda.
A falta de moradia está ligada à deficiência de políticas públicas, que são
na maioria das vezes ineficazes e, também, à cultura regional, que
historicamente segue padrões (sociais e jurídicos) voltados ao atendimento dos
direitos e interesses individuais, somente, deixando ao segundo plano os
interesses e direitos coletivos e difusos de pessoas pobres.
Atualmente, observa-se, em grande parte do território nacional, a
existência de políticas públicas que buscam concretizar interesses e direitos
difusos e coletivos, porém, ainda, existem inúmeras barreiras, conflitos,
problemas a serem enfrentados, razão pela qual, este estudo busca apresentar
a possibilidade de práticas com fulcro na sustentabilidade a fim de se efetivar o
direito à moradia digna.
Este estudo é relevante socialmente, considerando que ainda estamos
evoluindo no que diz respeito a políticas públicas que busquem unir a
implementação de políticas habitacionais e a inclusão territorial da população
de baixa renda.
Para o desenvolvimento deste estudo utilizou-se o método de revisão
bibliográfica, visitando obras clássicas e contemporâneas doutrinárias, revistas
especializadas e periódicos qualificados, além de jurisprudência pertinente,
trazendo à baila conceitos e teorias jurídicas e filosóficas, que reflitam sobre a
realidade e possibilidade de melhoria da moradia (digna), a partir de ambientes
seguros e sustentáveis
O objetivo geral, da pesquisa é analisa o tema “Moradia digna e
sustentável” considerando-se os estudos já desenvolvidos e as legislações
pertinentes. Como objetivos específicos, pretende-se: investigar o conceito de
 15

moradia digna e relacionar com a sustentabilidade para a garantia da vida

digna da pessoa humana de baixa renda.
A pertinência do presente tema se mostra urgente, em razão de existir
um déficit habitacional para as pessoas pobres, sendo estes, muitas vezes
vítima de exclusão social e territorial. Sendo, portanto, necessário o estudo
científico-jurídico fazendo-se demonstrar a possibilidade de se promover a
dignidade da pessoa humana pobre com a concretização do direito à moradia
digna, adequada e sustentável.
O tema tem relevância, em caráter pessoal, por ser a autora, operadora
do Direito, procuradora no Estado do Rio de Janeiro, que tem a preocupação
diuturna do papel do ente público na concretização dos Direitos Sociais, como
no estudo, o direito à moradia adequada.
O presente estudo, relacionará, portanto, o Direito Social à moradia
digna com a sustentabilidade e apresentará como as Políticas Públicas
adotadas hodiernamente, podem propiciar a propagação da violência em
habitações de baixa renda fazendo muitas vezes, com que as pessoas
contempladas, deixem estas habitações. Demonstrando, possíveis alternativas
para que as pessoas de baixa renda, contempladas pela moradia, permaneçam
na localidade, com segurança e dignidade.
Para isto, a seção 2 trata do direito social a moradia digna, sua evolução
na ordem jurídica interna. Apresentam-se conceito e distinções terminológicas,
relacionando com a dignidade da pessoa humana e, a atuação do Estado de
bem estar social em prol dos vulneráveis socioeconômicos, relacionando-se
moradia, habitação e pobreza.
A seção 3 apresenta a evolução das políticas públicas de 1964 até o
Programa do Governo Federal “Minha casa, Minha Vida” e aspectos relevantes
a partir do Estatuto da Cidade, demonstra-se a existência de políticas públicas
ineficientes, consolidando-se a exclusão social e territorial, evidenciando-se a
realidade vivida pela população mais pobre, economicamente, e inúmeras
dificuldades enfrentadas para dar efetividade ao direito fundamental à moradia.
Tratando-se do direito social à moradia adequada, a seção 4 apresenta
a relação com o princípio do Desenvolvimento Sustentável e como a
sustentabilidade influencia na vida digna. Considerando-se o direito a cidade
sustentável, apresentam-se práticas sustentáveis e eficientes que promovem a
 16

inclusão social e territorial e mostra-se que é possível a atuação do Estado,

com políticas públicas eficientes na promoção do direito social à moradia digna
e adequada.
 17

2 DIREITO SOCIAL À MORADIA DIGNA

O presente capítulo tratará do direito social à moradia digna e

sustentável, com delineamento histórico da consolidação dos direitos
fundamentais e sociais, dos principais conceitos, da relação do direito à
moradia, como direito fundamental, imprescindível a dignidade humana. Para a
concretude do direito à moradia digna são fundamentais a efetividade das
políticas públicas, que devem ser eficientes.
Passa-se a seguir a tratar de tal temática, analisando-se o direito à
moradia digna como direito fundamental que deve ser implementado e
assegurado a partir de políticas públicas eficientes que resguardem a dignidade
da pessoa humana.

2.1 Direito à moradia digna: um direito humano fundamental

“Direitos Humanos” é uma expressão que tem como principal fonte a

Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações
Unidas (ONU), de 1948, sendo utilizada para se referir a direitos protegidos no
âmbito do Direito Internacional, e “Direitos Fundamentais” seriam os direitos
humanos reconhecidos, positivados e protegidos em seu âmbito interno pelos
Estados:
Em que pese sejam ambos os termos (“direitos humanos” e “direitos
fundamentais”) comumente utilizados como sinônimos, a explicação
corriqueira e, diga-se de passagem, procedente para a distinção é de
que o termo “direitos fundamentais” se aplica para aqueles direitos do
ser humano reconhecidos e positivados na esfera do direito
constitucional positivo de determinado Estado, ao passo que a
expressão “direitos humanos” guardaria relação com os documentos
de direito internacional, por referir-se àquelas posições jurídicas que
se reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de sua
vinculação com determinada ordem constitucional, e que, portanto,
aspiram à validade universal, para todos os povos e tempos.(
SARLET, 2006, p. 35-36.)

O Direito a moradia digna é um direito humano fundamental, fruto de

todo um percurso histórico de conquistas de direitos pela pessoa humana.
De acordo com o Professor Pablo Serrano, “os direitos humanos
envolvem as necessidades essenciais da pessoa humana” (SERRANO,
2017.p.179). E o direito à moradia é fundamental uma vez que essencial a
 18

própria sobrevivência digna da pessoa humana, de acordo com José Afonso da

Silva trata-se de:
[...] situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza,
não convive e às vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais do
homem no sentido de que a todos, por igual, devem ser, não apenas
formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.
(SILVA, 2009, p.178)

Ressalte-se ainda que os Direitos Humanos são a base de proteção

dos seres humanos contra os abusos e as violações de condições mínimas
para uma sobrevivência digna, devendo ser garantidos e efetivados pelo
Estado, conforme ensinamento de Bobbio:

(...) os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são

direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias,
caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra os
velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e
nem de uma vez por todas.(BOBBIO, 2004,p.21)

Enfatizando essa fundamentalidade dos direitos sociais, Flavia

Piovesan afirma que, “não há direitos fundamentais sem que os direitos sociais
sejam respeitados” (PIOVESAN, 2013, p.96).
Com a queda do regime nazista e o fim da Segunda Guerra Mundial,
após todas as barbaridades experimentadas por diferentes grupos de pessoas
no âmbito mundial, a teoria dos direitos fundamentais foi ganhando forças
paulatinamente.
Conforme destaca Marmelstein, após esse período de horrores vividos
com o regime nazista os juristas europeus se viram diante de uma “crise de
identidade” proveniente do estado de transição vivido à época, já que o
nazismo foi um “banho de água fria” para aqueles juristas de maior prestígio
que se filiavam a corrente do positivismo ideológico (MARMELSTEIN, 2011,
p.10).
O direito positivo trazia em seu alicerce uma força obrigatória fazendo
com que suas normas fossem obedecidas de forma incondicional tanto pelas
autoridades públicas quando pelos cidadãos, qualquer que seja o conteúdo
destas normas, sendo este argumento utilizado pelos nazistas para
“legalização do mal”1 (MARMELSTEIN, 2011, p.11). Uma vez firmado no
1
Importante destacar, que a Hannah Arendt tratou do tema “banalização do mal”, em seus
estudos, ao analisar sob a ótica da filosofia política, as atrocidades do regime nazista.
 19

positivismo clássico foi exatamente este argumento o utilizado pelos

advogados que defenderam nazistas perante o Tribunal de Nuremberg, ou
seja, a justificativa era que existiam normas e que os nazistas apenas as
cumpriam.
Assim, o processo de mudanças instalado mundialmente após a
Segunda Guerra Mundial fez nascer a ideia de pós-positivismo, colocando a
dignidade da pessoa humana como ponto central (valores e princípios a ela
relacionados), deixando de lado a antiga forma de pensar a convivência social
(SERRANO, 2017, p.172) em substituição à norma pura e sua obediência
incondicional.
Neste sentido, sobre o pós-positivismo, Serrano destaca:

Após 1945, a filosofia e a jus-filosofia começaram a se preocupar com

uma justiça que não poderia estar assentada unicamente no Direito
positivado. Viu-se que os valores humanos não poderiam ser
negligenciados, nem ideologia, interesses econômicos ou crenças
religiosas poderiam colocar em crise a dignidade humana e a Vida.
(SERRANO, 2017. p.172)

A dignidade humana é então reconhecida como uma qualidade que

não pode ser dissociada da pessoa, sendo a ela inerente e ainda, uma
“qualidade intrínseca do ser humano, cuja existência independe de valores
externos. Esse atributo tem por origem tudo aquilo que faz o homem um ser
absolutamente especial e sem igual natureza” (MONTEIRO, 2014,p.25).
Corroborando o exposto acima, Sarlet transcreve em sua obra um dos
mais importantes pensamentos de Immanuel Kant se referindo às qualidades
da pessoa humana:

No reino dos fins tudo tem um preço ou uma dignidade. Quando uma
coisa tem um preço, pode pôr-se em vez dela qualquer outra como
equivalente; mas quando uma coisa está acima de todo o preço, e
portanto, não permite equivalente, então tem ela dignidade…Esta
apreciação dá pois a conhecer como dignidade um valor de uma tal
disposição de espírito e põe-na infinitamente acima de todo o preço.
Nunca ela poderia ser posta em cálculo ou confronto com qualquer
coisa que tivesse um preço, sem de qualquer modo ferir a sua
santidade. (KANT apud SARLET, 2009, p. 36)

Destaque-se que em seu texto a Declaração Universal da ONU de

1948, no artigo 1º, ressalta a dignidade da pessoa humana, considerando-a
universal: “Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e
 20

direitos. Dotados de razão e consciência, devem agir uns para com os outros
em espírito e fraternidade”
Assim, como diversos outros direitos humanos fundamentais o tema
“moradia” foi debatido no âmbito do Direito Internacional, em 1948 (pós-
segunda guerra), período em que se iniciou a internacionalização e afirmação
dos direitos humanos.
Para Menezes:

A Declaração Universal dos Direitos Humanos é um documento

fundante da vigente ordem jurídica internacional que nada mais é do
que a superestrutura do socioambientalismo global do capital. Este
reconhecimento do direito à moradia – e também de outros direitos
que expressam necessidades básicas dos trabalhadores – foi
certamente um avanço na luta jurídica. Mas isto não significou a
satisfação mundial das necessidades habitacionais dos trabalhadores
(MENEZES, 2017, p. 38).

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, o conceito de direito à moradia

foi aos poucos evoluindo tanto no âmbito internacional, quanto no Brasil. E, a
partir daí, este conceito passou a ser entendido de forma ampla, a fim de
enfatizar a moradia como local de proteção à família e de convivência social:

Pensar o direito de propriedade é trazer à baila, sobretudo, o desejo e

a necessidade da moradia digna. É trazer ao cenário jurídico a
história dos direitos humanos, com a consciência de que eles sempre
revelaram as necessidades, interesses e forças dominantes de cada
época vivida pelo homem, lembrando que a moradia sempre
significou a possibilidade de segurança de o homem poder estar
fixado à terra, de proteger a sua família, de estabelecer com base
firme a sua convivência social. (SILVA; RAMPAZZO; VILLAS BÔAS;
RODRIGUEZ, 2018, p.13)

A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, adotada pela

Resolução 217-A (III) da Assembleia Geral da ONU, reunida em Paris, em 10
de dezembro de 1948, em seus artigos 22 a 27, previu expressamente e de
forma inédita, os direitos econômicos, sociais e culturais, e entre estes o direito
à moradia. Este importante documento surgiu com a finalidade primordial de
originar no ordenamento jurídico-internacional um valor fundamental e global
da primazia da dignidade humana, ou seja, da pessoa como um fim em si
mesma (ABREU, 2011, p. 11).
O direito humano à moradia encontra-se, desde então, exposto na
declaração de direitos, no art. XXV, 1º, que assim dispõe:
 21

Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si

e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e
direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez,
viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência
fora de seu controle. (grifo nosso)

Após ser expressamente reconhecido nesta declaração, o direito à

moradia foi então previsto e assegurado em outros documentos e tratados
internacionais, e seu ápice foi o Pacto Internacional de direitos econômicos,
sociais e culturais (PIDESC), de 1966, ratificado pelo Brasil, 26 anos depois,
através do Decreto 591 de 24 de janeiro de 1992.
Neste mesmo contexto, além do PIDESC, no mesmo ano,
aproveitando-se de certo esfriamento das acirradas relações internacionais
entre os blocos capitalista e comunista, temos outro documento internacional
da Assembleia Geral da ONU: o Pacto Internacional de Direitos Civis e
Políticos (PIDCP) (RAMOS, 2014, p.73).
A Declaração Universal dos Direitos Humanos e os dois pactos formam
a Carta Internacional dos Direitos Humanos, com alcance universal, incluindo
várias espécies de direitos essenciais (RAMOS, 2014, p.74).
O art. 11, § 1º do Pacto, traz a seguinte previsão:

Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda

pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e sua família,
inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim
como a uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os
Estados Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a
consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a
importância essencial da cooperação internacional fundada no livre
consentimento.

É importante ressaltar que neste documento (supracitado), já havia a

previsão de que a moradia, assim como a alimentação e vestimentas, por
exemplo, deveriam ser “adequadas”. Já contendo, portanto, nesta expressão
uma agregação do conceito de moradia aos elementos que a devem integrar
para que seja assegurado o direito à moradia digna e adequada.
Importante ainda, mencionar dois importantes documentos oriundos de
duas grandes conferências promovidas pela ONU sobre a problemática dos
assentamentos humanos, respectivamente em 1976 (Declaração de Vancouver
 22

sobre Assentamentos Humanos - Habitat I) e posteriormente em 1996, em

Istambul, Turquia, da qual resultou a assim designada Agenda Habitat II, tido
como o mais completo documento na matéria, do qual também o Brasil é
signatário (SARLET, 2008, p. 03).
Para Sarlet,

Já por ocasião da Declaração de Vancouver (1976) restou

assegurado que a moradia adequada constitui um direito básico da
pessoa humana. Por ocasião da Agenda Habitat II (Declaração de
Istambul, de 1996), além de reafirmado o reconhecimento do direito à
moradia como direito fundamental de realização progressiva,
mediante remissão expressa aos pactos internacionais anteriores (art.
13), houve minuciosa previsão quanto ao conteúdo e extensão do
direito à moradia (art. 43) bem como das responsabilidades gerais e
específicas dos Estados signatários para a sua realização, que
voltarão a ser objeto de referência (SARLET, 2008, p. 04)

Em âmbito nacional, a Constituição Federal de 1988 inova no

ordenamento jurídico com importantes mudanças, notadas pelo viés garantista
adotado em seu corpo textual, posicionados especialmente no Título II - sob o
nome Direitos e Garantias Fundamentais e especialmente quanto ao Direito à
moradia previsto na Capítulo II que trata dos direitos sociais no art. 6º, incluído
expressamente na Constituição por meio da Emenda Constitucional 26, no ano
2000.
Os direitos fundamentais são o ponto central da Constituição Federal,
previstos nos artigos: 1º, inciso III, 5º, §1º e § 2º, ambos da Constituição
Federal de 1988:
Artigo 1º: A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constituem-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
[...]
III – a dignidade da pessoa humana;

Artigo 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e a propriedade, nos termos seguintes:
[...]
§ 1º - As normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm
aplicação imediata.
§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela
adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte.
 23

Para Serrano, não haveria como separar o Direito dos valores

humanos (SERRANO, 2017. p.173) uma vez que a partir das teorias pós-
positivistas passou-se a considerar necessário a discussão de novos
problemas como jurídicos o que antes não se considerava. E assim, no Brasil,
a Constituição de 1988, foi consequência dos anseios da sociedade após um
longo período de supressão e negação de direitos, vivenciados no país e as
atrocidades cometidas à época da Ditadura Militar.
Para alguns doutrinadores, e entre eles, Paulo Bonavides, a
Constituição de 1988 foi muito além do que apenas prever (positivar) novos
direitos e instrumentalizar garantias, a Constituição de 1988 enraizou e
aparelhou as entidades públicas e os cidadãos da base de um Estado Social.
Fazendo a leitura sistemática da Carta Política, fica mais visível e fácil chegar a
esta conclusão (BONAVIDES, 2005, p.371).
Os Direitos e garantias fundamentais são em verdade, cláusulas
pétreas, ressalvadas no artigo 60, § 4º, inciso IV da Constituição Federal, e por
serem princípios constitucionais, os direitos fundamentais são imprescindíveis
à proteção da dignidade humana. Em razão de tudo isso a própria Constituição
Federal concedeu aos direitos fundamentais a importância merecida fazendo
previsão expressa da possibilidade de intervenção da União em Estado ou no
Distrito Federal visando assegurar a observância dos direitos da pessoa
humana, previsto no artigo 34, VII, alínea “b” da Constituição Federal de 1988:

A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto

para:
[...]
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
b) direitos da pessoa humana.

Quanto à proteção da moradia, a Constituição no artigo 5º, inciso XI,

é clara ao dispor que:
[...]
XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo
penetrar sem o consentimento do morador, salvo em caso de
flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o
dia, por determinação judicial;

O Direito à moradia é um direito essencialmente fundamental, não só

porque está assegurado constitucionalmente, mas também porque responde a
 24

uma necessidade fundamental da pessoa humana, constitui elemento

primordial para sua dignidade. Este direito responde a uma necessidade
primária do homem, condição indispensável para uma vida digna, eis que a
casa é o asilo inviolável do cidadão, a base de sua individualidade, e, acima de
tudo, como apregoou Edwark Coke, no século XVI “a casa de um homem é o
seu castelo” (NOLASCO, 2008, p. 87).
Ainda, de acordo com Nolasco (2008, p. 87):

A moradia é o lugar íntimo de sobrevivência do ser humano, é o local

privilegiado que o homem normalmente escolhe para alimentar-se,
descansar e perpetuar a espécie. Constitui o abrigo e a proteção para
si e os seus; daí nasce o direito à sua inviolabilidade e à
constitucionalidade de sua proteção.
Há vínculo de dependência entre esses dois direitos. O direito à
moradia tende ao direito de morar e só se satisfaz com a aquisição
deste em sua plenitude. Para isto, é preciso que concorram todos os
elementos da moradia.
Quem conseguiu terreno, mas não a casa, satisfez apenas em parte
seu direito à moradia. O mesmo acontece com quem possui a casa,
mas não por tempo suficiente, exigido pelas demais relações da vida
(trabalho, convívio, cultura, educação dos filhos). Assim, ao direito de
morar são extensivos os mesmos princípios que ordenam o direito à
moradia.

Paulatinamente, as Nações Unidas vêm ampliando e evoluindo o

conceito de moradia, que não é apenas uma habitação (espaço físico),
agregando a este conceito elementos, até firmar o conceito de moradia
adequada, e assim temos que:

A moradia, assim, transpassa os limites que compõem o seu espaço

físico, tendo em vista tratar-se de espaço em que o homem e a sua
família realizam a existência sagrada do lar, fortalecendo os seus
laços de amor materno, paterno e fraterno, possibilitando a
convivência do grupo social, além de permitir a absorção da
convivência comunidade (SILVA; RAMPAZZO; VILLAS BÔAS;
RODRIGUEZ, 2018,p.16-17).

Desta forma o direito à moradia, não se exaure em um teto e suas

paredes, mas deve-se agregar a isso o direito de toda pessoa a ter acesso a
um lar de fato, local para se desenvolver como ser humano e ainda, cercado de
uma comunidade segura que lhe permita viver em paz, assegurando sua saúde
física e mental.
Ora, não é possível pensar ou admitir o desenvolvimento humano sem
um lar para morar, afinal sem uma casa onde irá descansar, se alimentar, fazer
 25

a sua higiene pessoal, receber amigos, parentes, correspondência, como

alcançar um trabalho formal sem um lar?
Uma casa é necessária para satisfação das necessidades elementares
da pessoa humana de maneira digna. O Comitê de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais, na sexta sessão de 1991, após analisar diversos relatórios
emitiu a Observação Geral n.4. Este documento consiste numa interpretação
normativa sobre o direito à moradia em âmbito internacional. Segundo a
Relatoria Especial da Organização das Nações Unidas (ONU) pela Moradia
Adequada, uma habitação adequada deve incluir: segurança da posse;
disponibilidade de serviços, infraestrutura e equipamentos públicos; custo
acessível; habitabilidade; não discriminação e priorização de grupos
vulneráveis; localização adequada; e adequação cultural (ONU, 1991, p.111-
112).
A partir de ser assegurado o direito à moradia digna e adequada, a
pessoa humana passa a ter a chance de se desenvolver por completo,
possibilitando a si e aos seus a capacidade de viver de forma digna e plena
como ser humano:

A construção e a concretização do direito à moradia consideram,

entre outros, a possibilidade de acesso adequado do homem e de sua
família ao direito à cidade, acompanhado da inserção de mecanismos
urbanísticos, inclusive por meio de financiamentos de programas
habitacionais; ao acesso aos serviços públicos básicos, às condições
elementares de saneamento e saúde, ao acesso à rede de
transportes públicos e às áreas de lazer, podendo frequentar e
conhecer os programas de gestão democrática participativa,
reveladores da transparência do Poder Público, a partir de controles
sociais coercitivos, tão importantes à realização dos direitos sociais
do homem. (SILVA; RAMPAZZO; VILLAS BÔAS; RODRIGUEZ,
2018).

A realidade brasileira, que se percebe ao realizar uma análise histórica,

nos mostra que a formação e expansão de áreas de habitação ilegais estão
diretamente ligadas à forma como o Estado realizou a urbanização
(excludente) e como foi o processo de construção habitacional durante todo o
século XX, verifica-se que o mercado imobiliário capitalista, os baixos salários e
a desigualdade social presentes desde o início da formação da sociedade
brasileira, tornaram inacessível o direito à moradia para a maior parte dos
indivíduos, que em sendo produto e produtor dos processos de periferização,
 26

segregação, degradação ambiental, má qualidade de vida e violência nas

cidades. (HOLZ; MONTEIRO, 2020).
Destaque-se que o direito à moradia digna exige por parte do Estado
uma prestação negativa (de defesa) e outra positiva com caráter prestacional,
ou seja, exige do Estado o dever de ação e de proteção quanto a este direito
fundamental. Neste sentido, afirma Sarlet que:

o direito à moradia exerce simultaneamente a função de direito de

defesa e direito a prestações, incluindo tanto prestações de cunho
normativo, quanto material (fático) e, nesta dupla perspectiva, vincula
as entidades estatais e, em princípio, também os particulares, na
condição de destinatários deste direito, muito embora se possa
controverter a respeito do modo e intensidade desta vinculação e das
consequências jurídicas possíveis de serem extraídas a partir de cada
manifestação do direito à moradia [...] (SARLET, 2010).

Tendo em vista que a Constituição brasileira se assenta na dignidade da

pessoa humana e tem como objetivo construir um sociedade justa, livre e
solidária, conforme disposto em seu preâmbulo e artigos 1º e 3º, pode-se
concluir a importância da moradia como direito humano fundamental, já que é
um direito essencial para a dignidade da pessoa humana. Assim, é possível
afirmar que desde 05 de outubro de 1988, a moradia é um direito fundamental,
e a Emenda Constitucional nº 26/2000 veio para que não pairassem dúvidas
sobre tal afirmativa.

2.2 Moradia: conceito e distinções e sua relação com a dignidade da

pessoa humana
Uma das mais importantes e basilares opiniões refletidas na
Orientação Geral n. 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
está contido no item 7, que assim afirma:

Na opinião do Comité, o direito ao alojamento não deve entender-se

em sentido restrito. Não se trata aqui de proporcionar um simples teto
a servir de abrigo ou de considerar o direito ao alojamento
exclusivamente como um bem. Pelo contrário, deve ser visto como o
direito a um lugar onde seja possível viver em segurança, em paz e
com dignidade. No mínimo, por duas razões. Primeiro, o direito ao
alojamento está inteiramente ligado a outros direitos humanos e aos
princípios fundamentais que formam as premissas do Pacto. Assim,
“a dignidade inerente à pessoa humana”, de que decorrem os direitos
enunciados no Pacto, exige que a expressão “alojamento” seja
interpretada de modo a ter em conta diversas outras considerações e,
principalmente, o facto de que o direito ao alojamento deve ser
 27

assegurado a todos sem discriminação alguma com base nos

rendimentos ou no acesso a outros recursos económicos.(ONU.
1991, p.111)

De acordo com Marcelo Novelino, o princípio da dignidade da pessoa

humana é a base das constituições contemporâneas, sendo um valor
constitucional supremo que irá nortear a criação, a interpretação e a aplicação
de todas as normas constitucionais, principalmente, os direitos fundamentais.
(NOVELINO, 2012, p. 12)
A relação existente entre a dignidade da pessoa humana e os direitos
fundamentais é inegável, sendo esta fundamento daquela, conforme Sarlet:

o que se pretende sustentar de modo mais enfático é que a dignidade

da pessoa humana na condição de valor (e princípio normativo)
fundamental que ‘atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais’,
exige e pressupõe o reconhecimento e proteção dos direitos
fundamentais de todas as dimensões (ou gerações, se assim
preferirmos). Assim, sem que reconheçam à pessoa humana os
direitos fundamentais que lhe são inerentes, em verdade, estar-se-á
negando-lhe a própria dignidade.. (SARLET, 2012, p. 94)

No contexto deste trabalho, faz-se importante definir o que é moradia,

habitação, casa, para situar este direito dentro dos direitos sociais e sua
importância para a dignidade da pessoa humana.
A este respeito, importante citar os ensinamentos do antropólogo
Roberto DaMatta, que, define “casa”, não como um simples local físico em que
a pessoa se abriga e se alimenta, mas sim um espaço profundamente
totalizado numa forte moral, sendo a esfera onde os cidadãos se realizam
individualmente (1984, pp. 16-17), assim:

quando falamos da “casa”, não estamos nos referindo simplesmente

a um local onde dormimos, comemos ou que usamos para estar
abrigados do vento, do frio ou da chuva. Mas – isto sim – estamos
nos referindo a um espaço profundamente totalizado numa forte
moral. Uma dimensão da vida social permeada de valores e de
realidades múltiplas (DAMATTA, 1984, p. 16-17).

Para José Afonso da Silva,

o direito à moradia significa ocupar um lugar como residência; ocupar

uma casa, apartamento etc., para nele habitar. No "morar"
encontramos a ideia básica da habitualidade no permanecer
ocupando uma edificação, o que sobressai com sua correlação com o
residir e o habitar, com a mesma conotação de permanecer ocupando
 28

um lugar permanentemente. O direito à moradia não é

necessariamente direito à casa própria. Quer-se que se garanta a
todos um teto onde se abrigue com a família de modo permanente,
segundo a própria etimologia do verbo morar, do latim "morari", que
significava demorar, ficar. Mas é evidente que a obtenção da casa
própria pode ser um complemento indispensável para a efetivação do
direito à moradia (SILVA, 2006, p. 314).

Desta forma, pode-se entender que “morar” é uma necessidade que

tem os seres humanos para se desenvolver pessoalmente, no âmbito familiar,
profissional e afetivo, conforme leciona Luciano de Souza Godoy:

Um indivíduo, para se desenvolver como pessoa, para nascer,

crescer, estudar, formar sua família, adoecer e morrer com dignidade,
necessita de um lar, de uma moradia, da sede física e espacial onde
irá viver. E o acesso a essa moradia (...) há de ser patrocinada,
tutelada e resguardada pelo Poder Púbico, incluindo também as
situações em que o próprio indivíduo não puder implementá-lo por
esforço próprio, isto é, com economias próprias ( 2006, p. 48).

Já para Carli, a moradia é condição primordial para formação da

personalidade e para desenvolvimento como ser humano:

Consubstancia atributo essencial da personalidade, pois é no lócus

doméstico que as pessoas desenvolvem seu caráter, dão seus
primeiros passos rumo ao processo de crescimento espiritual, físico e
intelectual. Enfim, é, primeiramente, no espaço do lar, concretizado
num teto com paredes, portas, janelas e banheiro, que o indivíduo se
sente protegido e seguro para iniciar o aprendizado da vida em
relação (2009, p. 11).

Sobre o tema, Villas Bôas e Nascimento trazem relevantes

considerações, que demonstram o alcance do direito à moradia frente às
necessidades mais básicas da vida humana:

A moradia abriga o homem, no seu todo - seu corpo e aquilo que está
dentro dele, que lhe permite as superações dos limites. O homem
completo, traz consigo a necessidade de proteger a si próprio e a sua
família, abrigando a todos, de maneira a não lhes permitir exposições
às intempéries e às violências da vida. (VILLAS BÔAS;
NASCIMENTO, 2019,p.70)
O local onde se “mora” é então um bem jurídico com autonomia e sua
função é a tutela da privacidade, da intimidade ou da identidade pessoal. E
assim, não resta dúvida de que o lugar destinado à moradia é essencial ao
desenvolvimento da personalidade do indivíduo enquanto ser-humano.
 29

Como já dito, o direito à moradia foi incorporado ao artigo 6º da

Constituição Federal, através da Emenda Constitucional nº 26 de 14 de
Fevereiro de 2000. A Constituição Federal desde então passou a prever no art.
6º:

São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

É imprescindível ressaltar que mesmo antes da supracitada emenda

constitucional tal direito já se encontrava consagrado na Carta Maior quando já
previa a responsabilidade do Estado na promoção de programas habitacionais
e de saneamento, e de acordo com Silva:

O direito à moradia já era reconhecido como uma expressão dos

direitos sociais por força mesmo do disposto no art. 23, IX, segundo a
qual é da competência comum da União, Estado, DF e Municípios,
promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento (SILVA, 2006, p. 314).

Dos conceitos firmados acima se pode chegar à conclusão de que o

direito à moradia tem forte relação com os direitos da personalidade, sendo um
atributo essencial, principalmente no que tange à integridade da vida e à
intimidade da pessoa humana, conforme assevera Silva (2006, p. 314):

a casa como asilo inviolável comporta o direito de vida domésticas

livre de intromissão estranha, o que caracteriza a liberdade das
relações familiares, (a liberdade de viver junto sobre o mesmo teto),
as relações entre pais e seus filhos menores, as relações entre os
dois sexos (a intimidade sexual).

Neste contexto, pode-se afirmar que o direito à moradia integra a

garantia do chamado “mínimo existencial”.
Conforme Ricardo Lobo Torres, pode-se dizer que o direito ao mínimo
existencial é mínimo necessário para sobrevivência digna do ser humano:
Sem o mínimo necessário à existência cessa a possibilidade de
sobrevivência do homem e desaparecem as condições iniciais de
liberdade. A dignidade humana e as condições materiais da
existência não podem retroceder aquém de um mínimo, do qual nem
os prisioneiros, os doentes mentais e os indigentes podem ser
privados. (TORRES, 1989)
 30

Para Daniel Sarmento (2020) “o direito à moradia integra o mínimo

existencial, sendo um componente importante do princípio da dignidade da
pessoa humana”. Para o autor, o direito ao mínimo existencial pode ser
encarado tanto como um limite ao Estado e aos particulares quanto uma
necessidade prestacional do Estado na concretização de direitos essenciais à
vida digna:
O direito ao mínimo existencial corresponde à garantia das condições
materiais básicas de vida. Ele ostenta tanto uma dimensão negativa
como uma positiva. Na sua dimensão negativa, opera como um limite,
impedindo a prática de atos pelo Estado ou por particulares que
subtraiam do indivíduo as referidas condições materiais
indispensáveis para uma vida digna. Já na sua dimensão positiva, ele
envolve um conjunto essencial de direitos prestacionais.
(SARMENTO, 2008)

Por sua vez, Luís Roberto Barroso (2020) sustenta que, o estado
democrático de direito tem como pontos centrais a dignidade da pessoa
humana e os direitos fundamentais:
O Estado constitucional de direito gravita em torno da dignidade da
pessoa humana e da centralidade dos direitos fundamentais. A
dignidade da pessoa humana é o centro de irradiação dos direitos
fundamentais, sendo frequentemente identificada como o núcleo
essencial de tais direitos. Os direitos fundamentais incluem: a) a
liberdade, isto é, a autonomia da vontade, o direito de cada um eleger
seus projetos existenciais; b) a igualdade, que é o direito de ser
tratado com a mesma dignidade que todas as pessoas, sem
discriminações arbitrárias e exclusões evitáveis; c) o mínimo
existencial, que corresponde às condições elementares de educação,
saúde e renda que permitam, em uma determinada sociedade, o
acesso aos valores civilizatórios e a participação esclarecida no
processo político e no debate público. Os três Poderes – Legislativo,
Executivo e Judiciário – têm o dever de realizar os direitos
fundamentais, na maior extensão possível, tendo como limite mínimo
o núcleo essencial desses direitos.(BARROSO, 2020)

A Organização das Nações Unidas (ONU) na promoção de eventos

visando à defesa e promoção da dignidade da pessoa humana, tem inserido a
questão do direito à moradia digna como um direito humano importante e
urgente no contexto global, entendendo que este deve ser discutido e
analisado por todos os países membro visando dar-lhe efetividade.
Neste contexto, evento de suma importância foi a Conferência sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento (ocorrida em 1992 no Rio de Janeiro) “ECO
92” promovida pela ONU, que na Agenda 21, em seu capítulo 7
(assentamentos humanos), item 6, relacionado ao direito à moradia, afirma:
 31

O acesso a uma habitação sadia e segura é essencial para o bem-

estar econômico, social, psicológico e físico da pessoa humana e
deve ser parte fundamental das ações nacionais e internacionais. (...)
O direito à moradia é um direito humano básico, que está inserido na
Declaração Universal dos Direitos Humanos, e no Pacto Internacional
de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e estima que pelo menos
um bilhão de pessoas não têm acesso a uma habitação sadia e
segura. (AGENDA HABITAT, 1997, p.02).

A moradia, portanto, é indissociável da vida do ser humano sendo um

valor essencial. A moradia consiste em uma necessidade básica do ser
humano e consiste na ocupação de um espaço que dê oportunidade para
satisfação de outras necessidades. O ato de habitar é totalizante e só se
realiza de maneira total, ou seja, não pode ser fracionado ou fragmentado, pois
morar é um ato contínuo (RODRIGUES,1991, p. 17 ).
Por isso, o ser humano necessita de um espaço para habitação ou de
um domicílio para habitar, como forma de assegurar abrigo e sobrevivência.
Desta forma, a habitação constitui aspecto central no elenco das necessidades
humanas básicas (SILVA,1992, p. 32).
A partir dos entendimentos doutrinários expressos e ainda por previsão
expressa em importantes documentos internacionais e na própria Constituição
do Brasil, é possível afirmar que a moradia integra o mínimo existencial, não
devendo ser entendida apenas como uma unidade habitacional e, assim a falta
de uma moradia digna viola o mínimo existencial da pessoa humana.
Ademais, sendo o direito à moradia um direito humano fundamental
este é também “um direito inerente à condição humana” (MONTEIRO, 2014, p.
30). Por tudo isso é que se pode afirmar que o direito à moradia é fundamental
e dar efetividade a este direito através de políticas públicas eficientes é medida
que se impõe a fim de assegurar e garantir que não seja ferido o direito basilar
do ser humano que é o direito à ter sua dignidade preservada e protegida.

2.3 O Estado de Bem estar social: a atuação em prol dos vulneráveis

socioeconômicos

O Estado de Bem-estar Social é um modelo político organizacional

onde o Estado se encontra no centro das obrigações referentes a promoção
 32

social e econômica. Tem sua origem no século XIX, e é o principal modelo

político que se opõe ao modelo liberal.
O welfare state se consolidou na Europa na década de 1960, ao
universalizar direitos sociais (ESPING-ANDERSEN, 1991), apoiando-se em
governos democráticos e nos direitos civis dos indivíduos.
A ideia de um Estado de Bem-Estar ou Estado Social trouxe uma nova
maneira de como o Estado deve interpretar as demandas da sociedade
causadas pelos impactos que advém do mercado. A partir de então o Estado
passou a entender que não pode deixar a pessoa humana a mercê dos
movimentos do mercado, necessitando agir preventivamente e
repressivamente, para diminuir o impacto deste “mercado” nas vidas das
pessoas. Ao interpretar o Estado Social, Esping-Andersen, em “As Três
Economias Políticas do Welfare State”, afirma que:

Quando os direitos sociais adquirem o status legal e prático de

direitos de propriedade, quando são invioláveis, e quando são
assegurados com base na cidadania em vez de terem base no
desempenho, implicam uma "desmercadorização" do status dos
indivíduos vis-à-vis o mercado. Mas o conceito de cidadania social
também envolve estratificação social: o status de cidadão vai
competir com a posição de classe das pessoas, e pode mesmo
substituí-lo. O welfare state não pode ser compreendido apenas em
termos de direitos e garantias. Também precisamos considerar de
que forma as atividades estatais se entrelaçam com o papel do
mercado e da família em termos de provisão social. (ESPING-
ANDERSEN, 1991)

Assim, convencionou-se que deveria se identificar o Estado de Bem-

Estar ou welfare state, como aquele que sugere modificações no campo
econômico e social através da implementação de políticas públicas
protecionistas, visando solucionar as situações de riscos que advém de
desequilíbrios causados pelo mercado e que atingem os indivíduos dentro da
sociedade.
Somente no período pós Segunda Guerra Mundial é que percebe mais
claramente e que pode falar com mais propriedade sobre as experiências de
Estado de bem-estar.
Analisando a realidade brasileira, tem-se que as políticas sociais
sempre estiveram ligadas a diferentes políticas públicas com o
desenvolvimento de projetos econômicos de diferentes regimes políticos,
 33

deixando em segundo plano a adoção de medidas para que de forma efetiva

pudesse melhorar as condições de vida da população criando padrões mínimos
de igualdade social. Os objetivos sempre estiveram pautados na necessidade
de legitimar diferentes regimes políticos, o que se desdobrou numa
desigualdade no desenvolvimento dos direitos sociais. (LOBATO, 2002, p.89)
No Brasil, a expansão e consolidação do welfare state teve seu início
no período pós-1964, sob um governo autoritário. Porém na década de 1970:

a crise fiscal da sociedade salarial levou o desenho e a imposição de

políticas econômicas neoliberais e o desmantelamento do estado de
Bem Estar Social. Isso afetou profundamente a coesão social, quando
situações de precariedade se generalizaram e informalidade do
trabalho, deixando um número crescente de trabalhadores
desprotegidos, aumentando os altos níveis de pobreza e
desigualdade. (AMARAL, 2019)

Importante fator a se destacar na realidade do modelo brasileiro,

conforme Lenaura Vanconcelos Lobato foi o desenvolvimento das políticas
sociais com caráter antidemocrático. Percebe-se, numa análise da história do
Brasil, que de 1923 a 1985, as políticas sociais se desenvolveram mais
expressivamente em períodos autoritários, demonstrando baixa interferência e
atuação da sociedade e pouca transparência das ações governamentais,
criando ainda, organizações burocratizadas. (LOBATO, 2016, p.89)
Pode-se perceber que mesmo já existindo um longo período desde o
fim do Regime Militar e afirmação da democracia tendo como marco principal a
Constituição de 1988, essas características ainda estão presentes em diversos
setores estruturais da política social.
A Constituição de 1988 prevê em capítulo específico sobre a ordem
social, direitos como o acesso à saúde, previdência, assistência, educação e
moradia e ainda, segurança, lazer e trabalho. A noção de cidadania foi a base
de construção desse novo modelo expresso no texto Constitucional, ocorre
que, apenas essa previsão não é capaz de resolver o principal problema: a
concentração de renda.
A Constituição representa um marco legal que rompeu algumas velhas
estruturas, porém baseou-se em fundamentos pouco sólidos no seio da
sociedade brasileira, como cidadania, democracia e solidariedade social.
 34

Apesar de representar um novo pacto social, possui bases frágeis, que por si
só não foram capazes de romper com a “velha ordem”.
Conforme muito bem destacado por Regina Vera Villas Bôas e Grasiele
Augusta Nascimento ao tratar da vulnerabilidade da pessoa humana
desprovida de teto:

... a vigente Constituição da República Federativa do Brasil revela, em

seu preâmbulo, a instituição de um Estado Democrático que deve
assegurar - como valores supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e desprovida de preconceitos, que se funda na harmonia
social, tendo compromissos com as ordens interna e internacional,
quanto à solução pacífica das controvérsias - “o exercício dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça ”. (VILLAS BÔAS,
NASCIMENTO, 2019, p.56)

As previsões constitucionais de uma nova ordem social, previstas na

Carta de 1988, impõem uma nova forma de Estado.
A questão da desigualdade social não seria resolvida com o fato de ter
previsão constitucional este ou aquele direito, na verdade o que influencia
diretamente na resolução desta problemática são os valores da sociedade, os
velhos padrões de políticas sociais que não vêm evoluindo satisfatoriamente e
ainda, o fato de que os projetos que vieram após a Constituição terem se
desdobrado em um estado de bem estar social incompleto e sem capacidade
de atender aos anseios dos indivíduos.

2.4 Relação entre habitação, pobreza e falta de moradia digna

A questão da desigualdade pode ser entendida de diversas formas a

depender da ótica de quem a percebe, Marconi Catão, traz importantes
vertentes sobre a desigualdade social:
[...] existem abordagens distintas sobre o fenômeno da desigualdade,
sendo uma delas vinculada ao aspecto da exploração, que não deve
ser vista como um elemento isolado, segundo o marxismo; mas, sim,
como um fato multidimensional, haja vista que tem haver tanto com
as relações distributivas e funcionais, que ocorrem no âmbito das
esferas de produção do mercado, quanto com a própria delimitação
de limites entre incluídos e excluídos, envolvendo também a
participação dos mesmos nas relações sociais. Já a teoria proposta
por Weber considera a desigualdade como discriminação, ao invés de
exploração; então, de acordo com a corrente weberiana, tal
possibilidade é bem mais intensa, pois é exteriorizada tanto pelas
desigualdades de oportunidades de vida como pela forma como ela
 35

afeta a dignidade pessoal, expressando-se por intermédio de traços

inatos à pessoa, como o sexo, a idade e/ou por meio dos aspectos
culturais e étnicos. (CATÃO, 2015, p.1015.)

Porém para este trabalho será abordado o fenômeno da pobreza,

considerando-se para tal, essa como a forma mais grave de exclusão.
Para isso, faz-se necessário estabelecer o que é a pobreza e quem
é o pobre a que se refere este trabalho. Na verdade, esta não é tarefa fácil e
nem muito menos o objetivo central desta pesquisa. Porém, para que se possa
perceber a relação existente entre habitação, pobreza e a carência moradia
digna para os pobres é necessário abordar este conceito.
Para Lia Vasconcelos:

Muitos são os estudiosos que se debruçam sobre o tema e muitos

foram os índices criados até hoje. A forma mais simples e mais usada
costuma ser o estabelecimento de uma linha de pobreza dividindo
pobres e não-pobres. A variável central para a construção dessa
fronteira normalmente é a renda per capita de uma família comparada
com o custo de satisfação das necessidades básicas. A referência é o
preço de uma cesta básica de alimentos. Assim, são consideradas
em situação de indigência as famílias e pessoas cuja renda per capita
é inferior ao custo da tal cesta básica de alimentos.
(VASCONCELOS, 2007)

A falta ou insuficiência de renda é utilizada, na maioria das vezes,

como principal indicador da pobreza. E é essa pobreza que se pretende aqui
abordar, a pobreza relacionada a baixa ou ausência de renda suficiente para
suprir as carências básicas para uma vida humana digna.
Analisando a situação brasileira, Dowbor ressalta a desigualdade
social que assola o país:

O mundo que enfrentamos se caracteriza por crescente e dramática

desigualdade, com 1% detendo mais riqueza do que os 99%
seguintes, e 26 famílias com mais do que a metade mais pobre da
população, 3,8 bilhões de pessoas. No Brasil seis famílias
acumularam mais riqueza do que os 105 milhões na base da
pirâmide. A desigualdade atingiu níveis eticamente, politicamente e
economicamente insustentáveis. (DOWBOR, 2020, p.81)

De acordo com Ermínia Maricato, diversas mudanças políticas que

ocorreram na década de 1930, a partir da regulamentação do trabalho urbano,
dos incentivos dados à área industrial inclusive construção de infraestrutura
industrial, impulsionaram o movimento migratório campo-cidade, e assim,
 36

foram responsáveis pela modificação na imagem das cidades verificada no fim

do século XX. (MARICATO, 2003, p.152)
Ainda de acordo com Maricato, tal modificação das cidades
brasileiras, ocorrida no fim do século XX, se mostra diretamente relacionada a
condições de violência crescente, poluições das águas e do ar, criança
desamparada, trânsito de veículos caóticos, enchentes (MARICATO, 2003,
p.152) e então nesta época percebe-se a disseminação de extensas áreas de
concentração de pobreza nas áreas urbanas que se viam antes, localizadas na
zona rural do país. Verifica-se o crescimento acelerado de periferias urbanas
que desencadeou o processo de segregação e exclusão social brasileiro:

A segregação urbana ou ambiental é uma das faces mais importantes

da desigualdade social e parte promotora da mesma. À dificuldade de
acesso aos serviços e infra-estrutura urbanos (transporte precário,
saneamento deficiente, drenagem inexistente, dificuldade de
abastecimento, difícil acesso aos serviços de saúde, educação e
creches, maior exposição à ocorrência de enchentes e
desmoronamentos etc.) somam-se menos oportunidades de emprego
(particularmente do emprego formal), menos oportunidades de
profissionalização, maior exposição à violência (marginal ou policial),
discriminação racial, discriminação contra mulheres e crianças, difícil
acesso à justiça oficial, difícil acesso ao lazer. A lista é interminável.
(MARICATO, 2020. P.152)

Neste aspecto do aumento e disseminação da pobreza e consequente

exclusão social tem-se a pobreza como a responsável direta pelo crescimento
da desigualdade social, consequência da diminuição, ou defasagem, nas
políticas sociais o que refletiu diretamente na questão habitacional. Pode-se
dizer, que o nível de desigualdade é um fenômeno social que gradua as
diferenças econômicas e sociais fazendo com que alguns indivíduos se tornem
excluídos. Assim, pode-se concluir que “o aumento da desigualdade dentro de
um grupo social tem como fonte geradora a má distribuição de renda e a
ausência ou baixo investimento nas áreas como a da educação, saúde e
habitação”(SILVA, SANTOS, 2020).
E conforme Villas Bôas, a pobreza engloba as mais diversas áreas vida
humana:
o estado de pobreza que passa por todas as violências sofridas pelo
homem, nas variadas esferas de sua vivência - econômica, social,
ética, moral, ambiental, tecnológica, entre tantas outras – muitas
vezes, alcança amplitude intensa, podendo resultar dificuldades
extremas sem volta à saúde e/ou à vida humana, como é o caso da
fome extrema (pobreza extrema). Tem-se, assim, uma contradição:
 37

de um lado, o homem como uma construção perfeita; de outro lado, a

materialização imperfeita das garantias, direitos, interesses e valores
sociais construídos em benefício do homem, como é o caso, por
exemplo, da ausência de alimentos e/ou de alimentação adequada,
causando a sua pobreza pela fome extrema. (VILLAS BÔAS, 2002.
P.45-46)

No que se refere aos aspectos da pobreza, Maria Ozanira Silva e Silva

ressalta:
A pobreza absoluta tem como critério para sua definição o
atendimento das necessidades mínimas para reprodução biológica,
referindo-se a uma renda insuficiente para obtenção dos bens e
serviços considerados essenciais para permitir a reprodução
puramente física das pessoas (nutrição, vestuário, moradia, saúde,
aquecimento).Pelo critério relativo, sociocultural, tem-se a pobreza
relativa que considera a estrutura e a evolução da renda média de um
determinado país. (SILVA. 2009. P157)

De acordo com Vitor de Andrade Monteiro, a ONU apresentou no ano

de 2009 relatório ao Conselho de Direitos Humanos, onde demonstrou que
existem aproximadamente um bilhão de favelados no mundo e em relação ao
Brasil este mesmo documento assevera que “em dados recentes, que 34% da
população, o equivalente a 54 milhões de pessoas moravam em habitações
inadequadas, ou seja, 1 em cada 3 brasileiros não possui habitação digna”
(MONTEIRO, 2013.p.53).
Para Clarete Trzcinski e Augusto Jobim do Amaral: “A pobreza urbana
é reflexo da questão social devido à falta de um Estado de Bem Estar-Social e,
sobretudo, dos baixos salários que exclui a população da estrutura social.”
(2020, p. 30)
Deste modo, a pobreza se mostra como sinônimo da impossibilidade
de contribuição com o mercado de consumo, o que inclui o consumo
habitacional, e o desemprego surge como a falta de capacidade de participar
da atividade laboral, sendo esses elementos responsáveis pela exclusão social,
(Maricato, 2003, p.153): “A exclusão social não é passível de mensuração, mas
pode ser caracterizada por indicadores como a informalidade, a irregularidade,
a ilegalidade, a pobreza, a baixa escolaridade, o oficioso, a raça, o sexo, a
origem e, principalmente, a ausência da cidadania.” (MARICATO,2003, p.153)
Verifica-se que existe uma concordância entre diversos autores de que
a questão da pobreza está intimamente relacionada com a exclusão no aspecto
 38

habitacional, sendo esta exclusão produto de um processo de “urbanização à

brasileira”:
O fato é que a habitação historicamente sempre se posicionou a
margem da concepção de direito, por não atingir a parcela da
população com menor renda. Pois, as desigualdades sociais e a
concentração de renda, são características da sociedade brasileira, e
se manifestam fisicamente nos espaços segregados das cidades.
Nelas, as carências habitacionais constituem, talvez, o maior
problema: a falta de moradia digna para população mais carente, que
responde por 92% do déficit habitacional brasileiro .Diante disso,
visualiza-se em termos de Política Habitacional no Brasil, que ela tem
sido pautada pela insuficiência, precariedade, exclusão, sendo que os
modelos adotados têm se revelado insuficientes e inadequados
(TRZCINSKI; AMARAL, 2019, p.33).

A habitação popular se tornou reconhecidamente uma expressão da

questão social brasileira, a partir de 1964, onde conforme já dito foi um período
ditatorial e que marcou início do welfare state no Brasil, com a implementação,
por exemplo, da política pública do Sistema Financeiro de Habitação. Sistema
este considerado por alguns motivos ineficaz, entre eles o fato de não ter
atingido a população de baixa renda motivo do surgimento do programa
(TRZCINSKI, AMARAL, 2020, p. 29).

2.5 Aporofobia e atuação Estatal: a concretização do direito à moradia

digna como justiça social

Antes de adentrar o tema da concretização do direito fundamental à

moradia, foi importante demonstrar a ligação da concretização do direito à
moradia e a dignidade da pessoa humana. A utilização da expressão dignidade
da pessoa humana é muito antiga, desde as primeiras civilizações, porém, o
que se verifica é que tal expressão é aplicada somente para os graus mais
altos da sociedade desde a antiguidade. Sarlet, neste sentido, afirma que:

No pensamento filosófico e político da Antiguidade Clássica,

verifica-se que a dignidade (dignitas) da pessoa humana dizia
em regras, com a posição social ocupada pelo indivíduo e o
seu grau de reconhecimento pelos demais membros da
comunidade, daí poder falar-se em uma quantificação e
modulação da dignidade, no sentido de se admitir a existência
de pessoas mais dignas ou menos dignas. (SARLET, 2002, p.
30)
 39

Daí percebe-se que desde a antiguidade já existia uma noção

equivocada de que a dignidade da pessoa humana (o seu valor) estava
relacionada a posição ocupada por ela na sociedade.
O direito fundamental à moradia, como já exposto, está intimamente
ligado ao princípio da dignidade da pessoa humana, princípio fundamental da
Carta de 1988. Neste sentido manifestou-se Rizzatto Nunes:

Se torna necessário identificar a dignidade da pessoa humana como

uma conquista da razão ético-jurídica, fruto da reação à história de
atrocidades que, infelizmente, marca a experiência humana. (…) Se
extrai dessa experiência histórica o fato de que a dignidade nasce
com o indivíduo. O ser humano é digno porque é. (…) Então, a
dignidade nasce com a pessoa. É-lhe nata. Inerente à sua essência.
(NUNES, 2002, p. 48.)

Pode-se afirmar que a efetividade do princípio da dignidade da pessoa

humana está diretamente relacionada com a pessoa possuir um lugar digno de
moradia, ou seja, um lugar digno para habitar, um ambiente onde se verifique a
oferta dos serviços públicos essenciais, em especial, saneamento básico (água
potável/tratamento de esgoto), energia elétrica e coleta de lixo. Aliado a isto,
importante pensar que a análise histórica conceitual do princípio da dignidade
da pessoa humana demonstra o quanto desde o início da civilização tem-se o
equivocado conceito de quanto mais elevada a classe social mais digno é
aquele indivíduo.
Ocorre que respeitar os direitos fundamentais significa, em especial,
que se reconheça e garanta a sua dignidade individual, que é, irrenunciável e
inalienável, devendo ser “reconhecida, respeitada, promovida e protegida, não
podendo, contudo (no sentido ora empregado) ser criada, concedida ou
retirada (embora possa ser violada), já que reconhecida e atribuída a cada ser
humano como algo que lhe é inerente” (SARLET, 2012, p. 49-50).
Ao discorrer sobre a importância do direito à moradia, José Afonso da
Silva aduz que “não há marginalização maior do que não se ter um teto para si
e para a família.” (SILVA, 2001, p. 318). Pode-se dizer, que a pessoa que não
possui um teto para habitar não chega a ser considerado um cidadão e, assim,
tem a sua dignidade humana ferida. “Esse ser humano é quimérico, utópico,
pois, não esqueçamos a utopia: o não-lugar, o lugar daquilo que não acontece
e não tem lugar, o lugar do alhures. Esse ser humano está em um não lugar, é
 40

um não cidadão ou é cidadão em negativo e, por não dispor de um teto para

morar, está em estado de necessidade” (CANUTO, 2010, p. 271).
Neste passo, a partir de estudos realizados na academia, por razão do
desenvolvimento do presente mestrado em Direito no UNISAL Lorena-SP, na
disciplina “Tributos e Direitos Sociais”, ao analisar os custos dos Direitos, a
concretização dos Direitos Sociais, relacionando a Economia, a Filosofia e a
Sociologia com o Direito, foi possível analisar a questão das desigualdades
sociais e econômicas com a pobreza e a miséria.
Nesta ocasião, por conta de um seminário sobre o tema, sob
coordenação acadêmica da Professora Daisy Rafaela, estudiosa do tema, foi
apresentado o neologismo “aporofobia” cuja origem deu-se pelos estudos de
Adela Cortina2, filósofa espanhola e teve o novo vocábulo, o reconhecimento
como a palavra do ano de 2017 pela Fundación del Español Urgente
(FUNDÉU, 2017), cuja origem é do grego άπορος (á-poros), aquele sem
recursos, pobre, e φόβος (fóbos), que significa medo, aversão, desse modo
aporofobia nomeia o rechaço, aversão, temor e/ou preterição aos pobres
(CORTINA, 2017), considerando as vulnerabilidades socioeconômicas de
pessoas, e a relação que existe no tocante a diversos fatores, não apenas os
econômicos, mas também sociais, culturais e outros que corporificam as
desigualdades, e que se fazem presentes no dia-a-dia, assim, Cortina afirmam:
“aporofobia es un atentado diario, casi invisible, contra la dignidad, el bienser y
el bienestrar de las personas concretas hacia las que se dirige.” (2017, p. 15).
De acordo com Soares:

(...) na raiz de todas essas formas de fobias sociais está a aporofobia,

a rejeição ao pobre, aquele que não participa do jogo político-
econômico senão para demandar, para exigir do Estado, e do
contrato político, atenção sem possibilidade de devolução financeira.
Esta condição, aporofobia, para a autora, representa um atentado
diário, universal, quase invisível, contra a dignidade, de pessoas
concretas às quais o preconceito é direcionado e vinculado a
características negativas de um coletivo. O reconhecimento de que
somos todos aporófobos, afirma a autora, nos permite modificar as
raízes sociais e culturais para evitar essa forma de preconceito,
agindo com compromisso para a defesa da igualdade e da dignidade
das pessoas com compaixão.(SOARES, 2020)

2
catedrática em Ética e Filosofia Política na Universidade de Valência, Espanha. Cujo livro, “Aporofobia”
foi lançado no Brasil em 05 de novembro de 2020, pela editora Contracorrente.
 41

Sob o ponto de vista conceitual, a pobreza, está relacionada a

escassez de recursos, e até mesmo a privação de certos direitos, advindos da
falta de acesso as políticas públicas e a falta de uma renda capaz de trazer
dignidade à pessoa humana. Diversos são os conceitos de pobreza, que de
acordo com Daisy Rafaela da Silva (2009, p. 157) podem ter duas vertentes:

A pobreza absoluta tem como critério para sua definição o

atendimento das necessidades mínimas para reprodução biológica,
referindo-se a uma renda insuficiente para obtenção dos bens e
serviços considerados essenciais para permitir a reprodução
puramente física das pessoas (nutrição, vestuário, moradia, saúde,
aquecimento). Pelo critério relativo, sociocultural, tem-se a pobreza
relativa que considera a estrutura e a evolução da renda média de um
determinado país.(2009, p. 157)

Tradicionalmente, a pobreza é vista como um fenômeno primariamente

econômico, definido por renda inferior a um patamar pré-estabelecido. No
entanto, embora a renda ainda seja um indicador bastante utilizado, atualmente
a pobreza tem sido vista como um fenômeno multidimensional, ou seja,
envolvendo apenas a dimensão econômica, mas também política, social,
cultural e aspectos relativos ao conceito de qualidade de vida segundo a
percepção, o do indivíduo (DINIZ; DINIZ, 2009).
Na linha da escassez, de modo específico a carência material, há
graus de pobreza, conforme Jeffrey Sachs (2005) apresentou:

Há muitas definições, bem como debates intensos sobre o número

exato de pobres, onde eles vivem e como sua quantidade e suas
condições econômicas mudam ao longo do tempo. É útil começar
com o que estão todos de acordo e depois mencionar algumas das
áreas de discussão. Em termos de definição, é importante distinguir
três graus de pobreza: pobreza extrema (ou absoluta), pobreza
moderada e pobreza relativa. Pobreza extrema ou miséria significa
que as famílias não podem satisfazer as necessidades básicas de
sobrevivência. Elas sofrem de fome crônica, não têm acesso à saúde,
não dispõem de água potável e esgoto, não podem oferecer
educação para alguns ou todos os filhos e talvez não tenham um
abrigo rudimentar – um teto para proteger da chuva, uma chaminé
para tirar a fumaça do fogão – e artigos básicos como sapatos. Ao
contrário das pobrezas relativa e moderada, a miséria só ocorre nos
países em desenvolvimento. A pobreza moderada refere-se, em
geral, a condições de vida em que as necessidades básicas são
satisfeitas, mas com muita dificuldade. A pobreza relativa é, em geral,
interpretada como sendo uma renda familiar abaixo de uma
determinada proporção da renda média nacional. Os relativamente
pobres, em países de alta renda, não tem acesso a bens culturais,
entretenimento, recreação e à saúde e educação de qualidade, bem
como a outros privilégios da mobilidade social ascendente.
 42

Assim, faz-se importante apresentar esta nomenclatura pois, com ela é

possível identificar, nomear aquilo que já é sabido e vivido por muitos, mas não
existia uma designação do que seria a “discriminação aos pobres” e por
consequência, com fulcro nesta pesquisa, demonstrar a importância de se
garantir moradia digna, como uma forma de pensar e se elaborar políticas
públicas não excludentes.
As políticas públicas para garantir o direito à moradia, v.g. “Minha casa,
Minha vida” não são em sua maioria excludentes, quando se trata deste
aspecto no presente estudo, se faz, no sentido de reforçar a necessidade de se
aparelhar os espaços públicos onde se fazem estas moradias, garantindo-se os
demais direitos como, direito ao lazer, direito a segurança pública, direito ao
transporte, direito de ir e vir, direito ao saneamento básico, assim como o
direito a cidade sustentável, dentre outros direitos para que se possa viver de
forma digna, sem que se conviva num ambiente carecedor da presença do
Estado.
A aporofobia ocorre em todos os âmbitos seja sob a ótica pública ou
privada, esse desprezo pode se dar de forma subliminar e muitas vezes não
percebida, de forma explícita e até mesmo em violência física, individual ou
coletiva. Ela não se configura apenas em face de uma pessoa física e sim há
uma forma, culturalmente engendrada na sociedade, em que a pessoa pobre
ou miserável, uma comunidade pobre (baixa renda), sofre por ser um pobre, há
um o ódio se alimenta contra um determinado grupo e apenas por pertencerem
aquela “categoria” de pessoas, os indivíduos são rechaçados.(CORTINA,
2017).
A pobreza carrega consigo uma série de consequências, Daisy Rafaela
da Silva afirma que “a pobreza concretiza a violação dos direitos humanos,
negando não somente a individualidade, mas a própria humanidade, pela falta
de moradia, educação, saneamento, segurança social, saúde, liberdade,
acesso à informação, aos benefícios da ciência, trabalho etc. que somados ao
preconceito que sofrem pela situação imposta, a aporofobia, se consolida
dificultando ainda mais uma pequena ascensão social” (SILVA, 2018).
Assim, a pobreza impede as liberdades, e todos os fatores que fazem a
pessoa estar na condição de pobreza e as formas de atuar ou não atuar do
 43

Estado, podem caracterizar-se como a expressão de aporofobia, pois é uma

das forma de violação dos direitos humanos de primeira dimensão.
De acordo com Miguel Ángel Medina, o senado federal espanhol, em
2018 discutiu a inclusão da aporofobia como agravante no código penal.
Interessante se faz, fazer a relação relatada abaixo, na Espanha com o direito
à moradia e as ações em face moradores de rua que relatam as agressões que
sofrem. Eis trecho da referida reportagem:

Há pouco tempo, três jovens entraram no terminal de caixa

eletrônico onde durmo, na Gran Vía, e roubaram uma sacola
com minhas coisas. Outro dia, bêbados vieram tirar dinheiro e
me chutaram enquanto riam. Em outras ocasiões são insultos:
‘Olhe pra você, sujo de merda.’” Raúl, argentino de 53 anos,
relata com voz pausada o desprezo e as agressões que sofre
por dormir na rua. Sua história, comum a várias pessoas que
pernoitam na Plaza Mayor de Madri, deixa claro que o recente
caso de Benidorm — um grupo de ingleses pagou 100 euros
(430 reais) a um mendigo para que tatuasse seu nome na testa
— está longe de ser uma exceção. Jesús, de 65 anos, vive
numa passagem que conecta a Plaza Mayor com a rua
homônima. “Um dia, eu caminhava pela rua Barquillo, porque
havia combinado com o assistente social, e um homem me
perguntou que horas eram. Quando respondi, ele de repente
começou a me bater. Eu pedi que me deixasse em paz, mas
me deu dois socos”, recorda. A passagem onde empilha seus
papelões — que divide com outras quatro pessoas —
desemboca na entrada do estacionamento e de um
restaurante. “Às vezes passam pessoas violentas, que gritam e
me insultam. Em outras, nos dizem que damos nojo, que temos
que tomar banho. Mas é preciso seguir adiante do jeito que
for”, admite.” (EL PAÍS, 2020)
Assim, faz-se mister analisar o quanto às políticas habitacionais
brasileiras se constituem ações governamentais que atendem as necessidades
e promovem as pessoas que se encontram em situação de pobreza ou miséria,
ou agravam a sua condição, não basta assegurar um local para se viver, o
direito à moradia digna reveste-se de outros atributos, como tratado na
presente dissertação.
Sobre a pobreza e seus impactos na sociedade, tem-se importantes
considerações feitas por Regina Villas Bôas:
A materialização da liberdade do homem, ser essencialmente social,
caminha, sempre, de mãos dadas, com a igualdade, razão pela qual
se pode afirmar que a desigualdade, que acomete a construção da
vida social do homem, tem ao seu lado, habitualmente, a pobreza,
causando inúmeros problemas à convivência social. A pobreza
desafia a materialização da igualdade social, no combate às
 44

violências cotidianas e, notadamente à extrema pobreza,

violências estas que adquiriram raízes profundas, na sociedade
moderna, as quais vão se tornando fluidas e difusas, no
caminhar da sociedade pós-moderna. (VILLAS BÔAS, 2020,p.46)
(grifo nosso)

Adela Cortina tratou da erradicação da pobreza, neste sentido,

Soares ao estudar sua obra, assim asseverou que, para ela,

Erradicar a pobreza, reduzir a desigualdade, corresponde ao

conteúdo explorado no sétimo capítulo. A insistência no investimento
na educação, e na criação de instituições promotoras de ideais
igualitários, ganha novos contornos teóricos com a afirmação de que
o peso das instituições econômicas e da vida econômica é
extraordinário e decisivo na conformação no modo de pensar e atuar.
De onde surge a questão: eliminar a pobreza é um dever de justiça ou
uma obrigação de beneficência? A autora apresenta distinções
teóricas de definição de limites métricos de pobreza, e a definição de
Amartya Sen de pobreza como falta de liberdade para tomar as
rédeas da própria vida. À pergunta se a pobreza é evitável, a autora
argumenta que os filósofos gregos consideravam a pobreza voluntária
a condição necessária para filosofar, e a forma involuntária, inevitável.
Somente no fim do século XVIII admite-se que a pobreza é evitável,
com as teorias, econômica, de Adam Smith, e moral, de Kant. No
entanto, a ideia de eliminação da pobreza surgirá somente nos anos
sessenta e setenta do século XX tomando a forma de proteção e
promoção das pessoas pobres, com garantia de direitos, afirmação
da dignidade da pessoa, e empoderamento para sair da condição de
pobreza, e conferir justiça social. Essa é a posição deontológica de
Rawls e Sen de que uma sociedade será justa se, nela, a distribuição
de custos e benefícios é tal que nenhuma outra confere mais
benefícios para os menos avantajados. De modo que bens primários
básicos (Rawls) ou o empoderamento das capacidades básicas (Sen)
sejam a meta para a igualdade social, e erradicação da pobreza,
como prescrito está nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(2000), e nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (2015), da
Organização das Nações Unidas.(SOARES, 2020)

Portanto, garantir o direito à moradia digna e possibilitar a justiça social,

é garantir a promoção do desenvolvimento sustentável, embora viva-se num
mundo globalizado cuja economia, por vezes, impede a concretização de
direitos, neste sentido:

Diante da assimetria entre a real globalização econômica e a

ausência de uma ética e uma política igualmente globalizadas que
permitam dispor os bens da globalização a serviço das pessoas,
algumas propostas são apresentadas para o século XXI: em primeiro
lugar, reduzir as desigualdades como forma de justiça para
erradicar a pobreza e impulsionar o crescimento econômico,
eliminando ou reduzindo a corrupção e o clientelismo
institucional político e econômico, apostando na economia real e
reduzindo o papel da financeira, harmonizando o sistema fiscal
proporcional, reforçando as políticas de bem-estar social,
promovendo igualdade de oportunidades de acesso à educação e à
saúde, e ao crédito para a criação de projetos empresariais, e
 45

igualdade no trato a todos os cidadãos por parte da

administração pública; em segundo lugar, unir o poder da economia
aos ideais universais no mundo globalizado.(SOARES, 2020) (Grifo
nosso)

O Estado tem que ser de fato promotor do bem-estar social

promovendo o tratamento igualitário de todos os cidadãos, independentemente
de sua condição socioeconômica.
Considerando-se dados estatísticos quantitativos, a título de exemplo,
pode-se afirmar que determinado Estado garantiu moradia a muitos cidadãos,
entretanto, qualitativamente, não se alcançou o exigido para ser “adequada” e
garantir a dignidade humana, caracterizando-se mais uma vez na “subliminar”
exclusão social do já excluído, cidadão pobre.
 46

3 ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS NO BRASIL

Conforme já exposto, o direito à moradia, é um direito social e um

direito fundamental que exige do Estado uma atuação positiva para sua
concretização e por isso os direitos fundamentais são também chamados
direitos prestacionais. De acordo com Marcelo Novelino:

A implementação de tais direitos ocorre mediante políticas públicas

concretizadoras de certas prerrogativas individuais e/ou coletivas,
destinadas a reduzir as desigualdades sociais existentes e a garantir
uma existência humana digna. (NOVELINO, 2015, p.519)

Assim, o Estado guarda com os direitos sociais uma relação que

consiste em verdadeira obrigação de fazer ao ente público, e o objeto desta
obrigação é concretizar, dar efetividade a esses direitos: respeitando-os,
protegendo-os e implementando-os. E para isso, necessita elaborar e
implementar políticas públicas eficientes, que assegurem a dignidade da
pessoa humana como principio basilar da Constituição:

não restam dúvidas de que todos os órgãos, funções e atividades

estatais encontram-se vinculados ao princípio da dignidade da pessoa
humana, impondo-lhes um dever de respeito e proteção, que se
exprime tanto na obrigação por parte do Estado de abster-se de
ingerências na esfera individual que sejam contrárias a dignidade
pessoal, quanto no dever de protegê-la (a dignidade pessoal de todos
os indivíduos) contra agressões oriundas de terceiros, seja qual for à
procedência, vale dizer, inclusive contra agressões oriundas de outros
particulares, especialmente – mas não exclusivamente – dos assim
denominados poderes sociais (ou poderes privados). (SARLET,2009,
p. 121)

Assim, é possível afirmar que é dever do Estado resguardar o

respeito à dignidade humana, impondo limites à sua própria atuação, seja
impedindo que sejam desrespeitados tais preceitos ou ainda, possibilitando sua
proteção, promoção e realização concreta de políticas públicas para assegurar
uma vida digna para a população.
O Estatuto da cidade traz diferentes instrumentos visando dar
efetividade ao direito à moradia digna. Ressalte-se que não se almeja aqui
aprofundar os diferentes instrumentos existentes visando concretizar o direito à
moradia, mas sim as políticas públicas habitacionais de construção de
moradias voltadas à população mais vulnerável economicamente.
 47

3.1 Elaboração, implementação e controle de Políticas Públicas que

garantam Direitos fundamentais

De acordo com Norberto Bobbio, “não há direito sem obrigações, e

não há nem direito e nem obrigação sem uma norma de conduta” (BOBBIO,
2006, p. 10).
Desta forma, a norma de direito fundamental é uma forma de criar
uma obrigação para implementar direitos fundamentais e consequentemente
traz uma sanção para a omissão daquele que deveria agir, por certo que tanto
na forma, quanto na implementação desta norma, haverá o conceito de
verdade e justiça daqueles que criam e daqueles que implementam. Pode ser
que esteja aí o grau de discricionariedade existente neste agir.
A concretização dos direitos fundamentais como norma obrigatória
e, ainda, sendo considerados princípios constitucionais são resultados da
evolução histórica destes direitos o que nos permite compreender também as
mudanças ocorridas ao longo dos tempos.
Para Robert Alexy, “entre o conceito de norma de direito
fundamental e o conceito de direito fundamental há conexões estreitas. Sempre
que alguém tem um direito fundamental, há uma norma que garante esse
direito” (ALEXY, 2008, p. 50). A lei sempre se prestará a impor um
comportamento do agente administrativo que seja perfeito, tanto quando regula
uma situação em concreto por meio de uma norma jurídica, como quando o faz
através de norma jurídica discricionária. O objetivo do ordenamento jurídico é
sempre a total satisfação da finalidade legal, tanto assim o é que o comando da
norma é sempre alcançar o interesse público.
Para Serrano, é preciso reconhecer que:

Nem toda norma é jurídica, algumas delas são morais, religiosas e

tantas outras de etiqueta que, mesmo não sendo jurídicas existem
para prescrever condutas: devemos fazer ou não fazer alguma coisa
porque existe uma proibição ou permissão. A norma jurídica também
tem esse sentido, sendo assim, ela é uma “proposição prescritiva”
que objetiva a organização social (SERRANO, 2017, p.61).

O alcance de uma atitude perfeita por parte do administrador passa

pela ideia de buscar atos que traduzam a justiça para aqueles que necessitam
 48

em determinados momentos históricos. Para Bobbio, “devemos concluir que

não existem direitos fundamentais pela própria natureza, pois o que parece
fundamental numa época histórica e numa determinada civilização não é
fundamental em outras épocas e em outras culturas.” (BOBBIO, 2006, p.13)
Importante destacar as palavras de Gilmar Mendes ao tratar dos
direitos fundamentais:

Os direitos fundamentais assumem posição de definitivo realce na

sociedade quando se inverte a tradicional relação entre Estado e
indivíduo e se reconhece que o indivíduo tem, primeiro, direitos, e,
depois, deveres perante o Estado, e que os direitos que o Estado tem
em relação ao indivíduo se ordenam ao objetivo de melhor cuidar das
necessidades dos cidadãos. (2014, p. 144)

Os princípios constitucionais são positivados nas constituições

versando sobre direitos fundamentais, podendo ser explícitos (escritos) ou
implícitos (deduzida sua existência em face do contexto e intenção), de
maneira que é (BOBBIO, 2006, p. 21-22) posto pelo Estado e, portanto,
conhecido em razão da vontade do legislador, destacando que exercem efeito
irradiante para todo o sistema jurídico e são onipresentes (ALEXY, 2003).
Os Direitos Fundamentais, são relacionados ao mínimo
imprescindível para a subsistência do ser humano, de maneira que devem ser
atendidos e assegurados a todos.
Embora os direitos fundamentais sejam direitos da pessoa humana e
por si mesmos universais têm por certo que são também constitucionais na
medida em que inseridos na Carta Maior. Sua evolução acompanha a evolução
da sociedade, de maneira que podem sofrer limitações ou ampliação com base
nos anseios sociais e assim, necessitam de ações firmes para sua
implementação e efetividade. (BOBBIO, 2004, p. 09)
Por sua vez, leciona Gilmar Mendes que, “Os direitos e garantias
fundamentais, em sentido material, são, pois, pretensões que, em cada
momento histórico, se descobrem a partir da perspectiva do valor da dignidade
humana (MENDES, 2014, p.146)”.
De acordo com Bandeira de Melo, política pública seria um conjunto
de atos unificados por ato condutor que os reuniria ao objetivo, meta ou alvo
comum de realizar um projeto de governo para o país (2013, p.830-831).
 49

Várias são as concepções de políticas públicas e assim não se

percebe um entendimento uníssono sobre este conceito que abarca uma série
de atores:

A ideia de política pública é algo complexo, pois não há uma teoria

completa e definida sobre o tema, mas sim vários conceitos que
formam o que pode ser traduzido como política pública. As políticas
públicas estão diretamente associadas ao Estado. Contudo, há outros
atores que agem na construção delas, tanto de cunho privado como
público.(GIANEZINI et all, 2020, p.1070)

O conceito de políticas públicas pode possuir sentidos diferentes. No

sentido político, encara-se a política pública como um processo de decisão, em
que há naturalmente conflitos de interesses. Por meio das políticas públicas, o
governo decide o que fazer ou não fazer. Em outro sentido as políticas públicas
são um conjunto de projetos, programas e atividades realizadas pelo governo,
que se efetivam pelo ato administrativo por exemplo.

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do

poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder
público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do
Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou
formuladas em documentos (leis, programas, linhas de
financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem
aplicações de recursos públicos. Nem sempre porém, há
compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as
ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-
ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois
representam opções e orientações dos que ocupam cargos
(TEIXEIRA, 2002, p.02)

Uma política pública pode tanto ser parte de uma política de Estado
ou uma política de governo. Vale a pena entender essa diferença: uma política
de Estado é toda política que independente do governo e do governante deve
ser realizada porque é amparada pela constituição. Já uma política de governo
pode depender da alternância de poder. Cada governo tem seus projetos, que
por sua vez se transformam em políticas públicas:

cabe distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”.

Nem sempre “políticas governamentais” são públicas, embora sejam
estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se
destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de
elaboração é submetido ao debate público. (TEIXEIRA, 2002, p. 02)
 50

Faz-se necessário ainda, ressaltar que Constituição Federal de 1988

possibilita o controle, por exemplo, jurisdicional do exercício da atividade
administrativa, nos termos do seu artigo 5º, inciso XXXV.
Desta forma, o controle da Administração Pública é um poder de
fiscalização e correção exercido pelos três poderes: Executivo, Legislativo e
Judiciário e ainda, pelos cidadãos, sempre com o objetivo de que a atuação da
Administração Pública esteja em conformidade com os princípios
constitucionais administrativos. Sobre o tema, nos ensina Gilmar Mendes:

O fato de os direitos fundamentais estarem previstos na Constituição

torna-os parâmetros de organização e de limitação dos poderes
constituídos. A constitucionalização dos direitos fundamentais impede
que sejam considerados meras autolimitações dos poderes
constituídos – dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário –,
passíveis de serem alteradas ou suprimidas ao talante destes.
Nenhum desses Poderes se confunde com o poder que consagra o
direito fundamental, que lhes é superior. Os atos dos poderes
constituídos devem conformidade aos direitos fundamentais e se
expõem à invalidade se os desprezarem. (MENDES, 2014, p.152)

Importante ressaltar que o Poder Judiciário atua no campo da estrita

aplicação da lei que fora elaborada pelo Poder Legislativo, enquanto o Poder
Executivo atua no campo de sua aplicação em função de interesses públicos.
Isso se dá justamente em respeito ao Princípio da separação dos Poderes,
como salientado pelo filósofo iluminista Montesquieu (1993, p. 181).
Analisando jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal,
reconheceu-se que, conforme ementa :

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM

AGRAVO. DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA. IMÓVEL
PÚBLICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. INÉRCIA DO PODER
PÚBLICO. DIRETRIZES E INSTRUMENTOS DA POLÍTICA
URBANA. APLICABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL
DESPROVIDO.
1.É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário
pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação
dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em
defesa de direitos fundamentais.
2. O exercício do poder de polícia de ordenação territorial pode ser
analisado a partir dos direitos fundamentais, que constituem, a toda
evidência, o fundamento e o fim da atividade estatal.
3. Na presença de instrumentos do Estatuto das Cidades (Lei nº
10.257/01) para efetivar as diretrizes constitucionais, é razoável exigir
do poder público medidas para mitigar as consequências causadas
pela demolição de construções familiares erigidas em terrenos
irregulares.
 51

4. Diante da previsão constitucional expressa do direito à moradia

(art. 6º, CF) e do princípio da dignidade humana (art. 1º, III, CF), é
consentâneo com a ordem normativa concluir não ser discricionário
ao poder público a implementação de direitos fundamentais, mas
apenas a forma de realizá-la.” (A RE 908.144-AgR, rel. min. Edson
Fachin, j. 17-8-2018, 2ª T, DJE de 27-8-2018.)”

No julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com

Agravo 908.144 do Distrito Federal da Relatoria do Ministro Edson Fachin, o
STF fixou o entendimento de que, não ofende o Princípio da separação dos
poderes o fato de ser imposta a obrigação de implementar políticas públicas, a
fim de que se assegurem direitos fundamentais porém, é preciso ressaltar, que
a forma de implementar tais direitos está no limite do ato discricionário do
Poder Executivo em sua função precípua de administrar.
Desta forma, tem se firmado o entendimento de que a fórmula da
reserva do possível na perspectiva da teoria dos custos dos direitos é
impossível se invocar legitimar o injusto inadimplemento de deveres estatais de
prestação constitucionalmente impostos ao Estado.
Tem-se a teoria da “restrição das restrições” (ou da “limitação das
limitações”), havendo o controle jurisdicional de legitimidade sobre a omissão
do Estado, a partir da atividade de fiscalização judicial que se justifica pela
necessidade de observância de certos parâmetros constitucionais (proibição de
retrocesso social, proteção ao mínimo existencial, vedação da proteção
insuficiente e proibição de excesso).
Tudo isso porque, a discricionariedade permite ao Poder Público
estabelecer quais são os atos a serem realizados, e não decidir acerca da sua
realização ou não, já que a obrigação de sua efetivação, em sede de direitos
constitucionalmente previstos, encontra-se na própria Lei Fundamental.
De modo que o Poder Judiciário não vai dizer à Administração
Pública o que deve ser feito, pois isto a própria Constituição já fez, mas sim
exigir que sejam implementadas as políticas públicas constitucionalmente
previstas.
Assim, tendo em vista que o Poder Judiciário desenvolve um papel
de guarda maior do Direito, entende-se possuir ele competência para intervir no
ato administrativo, mesmo que discricionário, sempre que o agente público
atuar de maneira contraria ao Direito como um todo ou então for omisso.
 52

Portanto, a atual tendência é a de manter fiscalizado o espaço livre

de entendimento da Administração, espaço este gerado justamente pela
discricionariedade. Assim, diante deste novo paradigma, não se pode
simplesmente afirmar que, em matéria de conveniência e oportunidade, não
pode o Judiciário examiná-las. Aos poucos, o caráter de liberdade total do
administrador vai sendo substituído pela análise da motivação dos atos
administrativos, a fim de permitir o controle.
Não havendo mais a possibilidade de se encarar a
discricionariedade administrativa como um direito próprio da atividade
administrativa. Especialmente no que pertence à proteção de direitos
fundamentais, não se mostra nem um pouco razoável admitir a hipótese de
vedar ao Judiciário ajustar o rumo de políticas públicas insuficientes, contanto
que assim se faça com cautela e sempre de modo excepcional, conforme se
depreende da análise das recentes jurisprudências do S.T.F.
A Separação dos Poderes, teoria sustentada por Montesquieu, prevê
a existência de autonomia entre os três Poderes como um pressuposto para
um Estado Democrático.
Nos termos do art. 2º da CF/88, os Poderes do Estado, a despeito
de independentes entre si, são, do mesmo modo, harmônicos, configurando o
que a doutrina denomina de sistema de freios e contrapesos, situação que
somente será possível alcançar por meio de intervenções recíprocas de uns
nos outros, desde que, consoante já afirmado, em bases excepcionais e dentro
do estritamente necessário.
Pelo sistema de freios e contrapeso, as atividades passam a ser
realizadas, independentemente, por cada órgão, sendo um controle do poder
pelo próprio poder, tendo cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário)
autonomia para exercer sua função primordial, mas podendo ser controlado
pelos outros poderes. tal teoria foi balizada pelo STF nos seguintes termos:

Separação e independência dos poderes: freios e contrapesos:

parâmetros federais impostos ao Estado-Membro. Os mecanismos de
controle recíproco entre os poderes, os ‘freios e contrapesos’
admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre
constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida
em que guardem estreita similaridade com os previstos na
Constituição da República: precedentes (...). (ADI 1.905-MC, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, j. 19.11.98, DJ de 05.11.2004).
 53

Na prática, tem se percebido, a partir da análise das jurisprudências

dos Tribunais Superiores que, o controle do mérito administrativo pelo
Judiciário, é legítimo, devendo ser realizado o controle e intervenção do poder
judiciário em tema de implementação de políticas públicas, quando configurada
a hipótese de abusividade governamental, seja por ato comissivo ou omissivo.
A formulação e implementação de políticas públicas não se inclui,
ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário,
porquanto, nesse domínio o encargo reside, primariamente, nos Poderes
Legislativos e Executivo. Entretanto, em hipóteses excepcionais, poderá
atribuir-se ao Poder Judiciário, quando os órgãos estatais competentes,
descumprirem os encargos políticos-jurídicos que sobre eles recaem, vierem a
comprometer a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos,
impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas
revestidas de conteúdo programático, visando alcançar a tão almejada justiça
nas relações entre Estado e administrados.
Verifica-se que no Brasil a elaboração e implementação de políticas
públicas visando dar efetividade ao direito humano fundamental à moradia,
vem sendo realizadas de forma precária/ineficiente o que só fez aumentar os
problemas que envolvem o direito à moradia.
Adiante será realizada a análise das políticas públicas que se
desenvolveram ao longo dos anos no Brasil, visando dar efetividade ao direito
à moradia digna.

3.2 Políticas públicas para a concretização do Direito à moradia digna:

aspectos relevantes a partir do advento do Estatuto da Cidade

De acordo com Bandeira de Melo, política pública seria ainda, um

conjunto de atos unificados por ato condutor que os reuniria ao objetivo, meta
ou alvo comum de realizar um projeto de governo para o país (BANDEIRA DE
MELLO, 2013, p. 830).
Por sua vez, para Saule Jr, para que se possa assegurar o direito à
moradia se faz necessária uma atuação positiva por parte do Estado:

o direito à moradia como integrante dos direitos sociais, para ter

eficácia jurídica e social, pressupõe a ação positiva do Estado por
 54

meio da execução de políticas públicas, no caso, em especial, da

promoção da política urbana e habitacional (SAULE JR, 2004, p.
152).

Não se pode perder de vista que dar efetividade e concretizar

direitos sociais está diretamente relacionado ao dever dos atores inseridos nas
esferas do Poder Político em elaborar e implementar políticas públicas que
viabilizem esse direito, e se assim não for corre-se o risco de tornar o texto
constitucional uma ficção jurídica.
Portanto, é dever do Estado, nas suas três esferas, promover
programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais
que proporcionam uma melhor qualidade de vida, levando-se em consideração
as condições regionais, culturais e sociais da pessoa humana.
Não significa dizer que cabe ao Estado a obrigação de dar uma
habitação para cada pessoa, mesmo porque concretizar direitos sociais
esbarra na reserva do possível. Mas ainda assim, deve o poder público cumprir
seu dever constitucional e implementar políticas públicas que visem a redução
do déficit habitacional.
Importante ressaltar que o direito à moradia é um direito universal,
uma vez que abrange e é necessário para todos os cidadãos,
independentemente de qualquer outro requisito, tal como sexo, raça, credo,
convicção político-filosófica ou sua condição econômica, devendo estes
requisitos ser observados quando da concretização do direito. Neste sentido:

Há a violação do direito à moradia sempre que for implantado um

sistema infraconstitucional ou qualquer ato advindo de autoridade
pública que importe em lesão a esse direito, em redução, desproteção
ou atos que inviabilizem o seu exercício, porque o direito à moradia
goza de proteção (por intermédio dos três poderes) de respeitar,
proteger, ampliar e facilitar esse direito fundamental. Dessa forma,
toda e qualquer legislação infraconstitucional que suprima, dificulte ou
impossibilite o exercício do direito à moradia por um indivíduo – tem-
se a sua violação – ainda que por norma validamente constituída e
promulgada – é tida como violadora do direito à moradia. (SOUZA,
2008, p. 117).

Para Hely Lopes Meirelles, é preciso ressaltar que, buscar o

significado do vocábulo “política” se torna um desafio para aqueles que lidam
com o direito público. Política é a forma utilizada pelo gestor público visando
conduzir a Administração Pública ao atingimento do interesse público. A
 55

política se rege pelos princípios éticos comuns e pelo alcance do bem comum.
O alcance do interesse público é o seu maior objetivo:

A Política, como forma de atuação do homem público, não tem rigidez

científica, nem orientação artística. Rege- -se - ou deve reger-se - por
princípios éticos comuns e pelas solicitações do bem coletivo. Guia-
se por motivos de conveniência e oportunidade do interesse público,
que há de ser o seu supremo objetivo. (MEIRELLES,2016, p. 48).

A política irradia-se e atinge toda a administração, podendo-se

entender como as três esferas de Poder, toda vez que gestores públicos criam
normas ou agem, com moral e de forma legal, fazendo com que a função
governamental vá de encontro as necessidades do povo, atinjam aos anseios
da comunidade em geral. E acrescenta Meirelles:

O que existe, a nosso ver, é sempre ato administrativo, ato legislativo

ou ato judiciário informado de fundamento político. O impropriamente
chamado ato político não passa de um ato de governo, praticado
discricionariamente por qualquer dos agentes que compõem os
Poderes do Estado. A lei é um ato legislativo com fundamento
político; o veto é um ato executivo com fundamento político. Daí a
existência de uma Política legislativa, de uma Política administrativa,
de uma Política judiciária (MEIRELLES, 2016, p.48)

A forma utilizada pelo Estado, na sua função administrativa, para

implementar o direito à moradia visando o alcance dos interesses públicos será
o ato administrativo a ser praticado pelos gestores públicos a partir das
políticas públicas elaboradas. O agir estatal se dará a partir de um ato
administrativo do gestor.
Di Pietro, conceitua o ato administrativo como sendo a declaração
do ente estatal ou de quem o represente, com observância do comando legal e
sob o regime jurídico de direito público, que produz efeitos jurídicos imediatos e
que se sujeita ao controle do Poder Judiciário (DI PIETRO, 2017, p. 180).
Todos os atos administrativos editados pelo Poder Público estão
limitados pela lei, tendo em vista que a Administração Pública está vinculada
ao princípio da legalidade estrita, por disposição expressa da própria Carta
Constitucional. Porém, de acordo com o grau de liberdade que é concedido,
pela legislação à Administração Pública, faz-se uma divisão entre os atos
administrativos – atos administrativos vinculados e atos administrativos
discricionários.
 56

Pode-se considerar que, quando todos os elementos do ato

administrativo estiverem disciplinados por normas jurídicas claras e dispostas
por conceitos determinados, será o caso de ato vinculado. Se ao contrário, o
legislador permitir ao administrador público, liberdade para sua atuação,
também dentro dos parâmetros legais, estaremos diante do ato discricionário.
Nos termos de Carvalho Filho, atos vinculados são aqueles que o
agente pratica reproduzindo os elementos que a lei previamente estabelece. Ao
agente nesses casos, não é dada liberdade de apreciação da conduta, porque
se limita, na verdade, a repassar para o ato administrativo o comando estatuído
na lei. Não havendo qualquer tipo de subjetivismo ou valoração, mas apenas a
averiguação de conformidade entre o ato e a lei (CARVALHO FILHO, 2005, p.
107).
Os atos administrativos discricionários também impõem ao
administrador público atuar de acordo com o sistema jurídico positivado,
porquanto também como os atos vinculados, os discricionários também estão
disciplinados na lei. E na maior parte das vezes são nestes últimos onde estão
os maiores problemas visto que estes são normalmente pautados pelos
Princípios da Administração Pública.
Segundo Carvalho Filho (2005, p. 112), os atos administrativos
denominados de discricionários não possuem uma liberdade irrestrita de agir
para os administradores, qualquer ponderação a ser feita pelo administrador
deve estar em harmonia com o fim previsto na lei, de modo que o objetivo que
a legislação preveja seja atingido. Não estando em consonância com a
legislação pátria, o ato não é licitamente produzido, posto que esteja em
afronta com o princípio da legalidade, hoje edificado à categoria de princípio
administrativo ou ainda, em afronta a outros Princípios do direito administrativo.
Mas, todavia, o ordenamento jurídico brasileiro, trata desses atos de
forma diferente, ou seja, segundo Carvalho Filho (2005, p. 112), a própria lei
autoriza que o agente público a proceder a uma avaliação de conduta, tomando
sempre em consideração a inafastável finalidade do ato. A valoração incidirá
sobre o motivo e o objeto do ato, de modo que este, na atividade discricionária,
resulta essencialmente da liberdade de escolha entre alternativas igualmente
justas, traduzindo, portanto, certo grau de subjetivismo.
 57

Para Bandeira de Mello (2000, p. 38), mérito é “o campo de

liberdade” previsto pela própria lei e que, concretamente, venha a remanescer
no caso real prático, a fim de que o administrador público, com base em
critérios de conveniência e oportunidade, se decida entre as diversas soluções
possíveis, sempre com vistas, é claro, ao atendimento da finalidade legal.
Entende-se como discricionariedade administrativa a possibilidade
de o agente público atuar de acordo com um juízo de conveniência e
oportunidade acerca da prática de determinado ato administrativo, presente
sempre quando na edição dos atos administrativos discricionários.
Justen Filho (2005, p.154) conceitua discricionariedade
administrativa como sendo “o modo de disciplina normativa da atividade
administrativa que se caracteriza pela atribuição do dever-poder de decidir
segundo a avaliação da melhor solução para o caso concreto.”
Assim, percebe-se que o “o poder” discricionário é simplesmente o
dever que a Administração Pública tem de alcançar a finalidade legal. Neste
contexto, é certo que a discricionariedade do administrador não é um poder
que ele possui de fazer o que bem entender. Ele está, pelo contrário, submisso
aos fins que a norma legal lhe impõe.
Muitas vezes surgem situações de emergência que levam a uma
noção mitigada de legalidade impossibilitando que seja feita a diferenciação
entre atos vinculados e discricionários, mas permitindo apenas que se
diferenciem os graus de vinculação. Segundo Binenbojm (2008, p. 39), “ao
maior ou menor grau de vinculação do administrador à juridicidade
corresponderá, geralmente, maior ou menor grau de controlabilidade judicial
dos seus atos”
O legislador constituinte brasileiro ao prever a política de
desenvolvimento urbano a ser desenvolvida no país, indicou que esta deveria
ser realizada pelo Poder Municipal, conforme art. 182 da CF de 1988:

Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório

para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e de expansão urbana (...).
 58

Desta forma, a Constituição Federal de 1988 além de determinar

que a política de desenvolvimento urbano seja executada pelo Poder Municipal,
ainda determina que de forma obrigatória seja criada outra lei em âmbito
municipal, denominada Plano Diretor, como instrumento fundamental desta
política urbana.
Com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183 da
Constituição, em âmbito federal, tem-se ainda o Estatuto da cidade (lei
10.257/2001) estabelecendo as diretrizes gerais a serem obedecidas quanto à
execução de políticas públicas urbanas regulando o uso da propriedade voltada
ao bem comum:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e
183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto

da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental.

Percebe-se que o Estatuto da Cidade, logo no artigo primeiro, já traz a

previsão de que o uso da propriedade deve se atrelar ao bem coletivo, ao bem
estar dos cidadãos e ao equilíbrio do meio ambiente. A partir de tal norma, fica
impossível separar o “direito à propriedade” destes três elementos trazidos
expressamente pela norma.
A legislação deixa claro o caráter transindividual do direito à
propriedade revelando expressamente que a propriedade e seu uso estão
intimamente relacionados com a necessidade de proteção ao meio ambiente.
Conforme, Humberto Gustavo Teixeira no artigo “O direito
transindividual à moradia e o Estatuto da Cidade enquanto norma ambiental”:

o Estatuto da Cidade, por sua natureza, não é uma lei autoaplicável.

Ela é um instrumento dado ao Município para que este dê
aplicabilidade e efetividade ao instituto da função social da
propriedade. Todavia, sua implementação depende de aprovação, por
lei, do Plano Diretor ou do zoneamento e de demais leis correlatas
que tenham como objeto áreas com imóveis passíveis á reforma
urbana (2020)

Como medida para se efetivar o direito à moradia, a Lei 10.527/01,

denominada Estatuto da Cidade, previu que o Município é competente para
elaborar e implementar a política urbana local, cumprindo a função social da
 59

cidade devendo sua gestão ser exercida de forma democrática, participativa,

elegendo como instrumento básico desta política municipal o Plano Diretor,
conforme previsão expressa do artigo 182, § 1º da Constituição Brasileira.
Sobre a elaboração do Plano Diretor pelos Municípios, Saule Júnior
ressalta que, a elaboração deste com a participação ativa da sociedade é uma
das preocupações do Estatuto da Cidade:
O plano diretor como instrumento do planejamento participativo, para
garantir o direito de a comunidade participar de todas as fases do
processo, deve conter mecanismos democráticos que permitam a
prática da cidadania ativa, compreendendo mecanismos referentes a
sua fase de elaboração, tais como o direito de obter informações, de
apresentar proposições e emendas, as audiências públicas e o
referendo, bem como referentes a sua fase de execução e revisão
através do sistema de planejamento democrático (SAULE JR, 1997,
p. 78).

De acordo com Hely Lopes Meireles (2003, p. 513), o plano diretor é

“complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento
global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e
administrativo, desejado pela comunidade local”.
No entendimento de Saule Jr.,

o direito à cidade compreende os direitos inerentes às pessoas que

vivem nas cidades de ter condições dignas de vida, de exercitar
plenamente a cidadania, de criar, ampliar direitos fundamentais
(individuais, econômicos, sociais, políticos e ambientais), de participar
da gestão da cidade, de viver em um ambiente sadio ecologicamente
equilibrado e sustentável. (SAULE JR., 1997, p.77)

Para a efetividade de tal direito, são necessárias políticas públicas, já

que o Estatuto da Cidade está disponível aos gestores municipais para a
concretização do direito à moradia da população sendo necessário dar
efetividade no âmbito de cada município, a partir das diretrizes previstas no
Plano Diretor, o que será abordado a seguir.

3.3 A (in) eficiência de políticas públicas para a efetivação do direito à

moradia: de 1964 ao Programa Minha casa, Minha Vida

Nesta parte do estudo, visa-se demonstrar a evolução das políticas

públicas de construções habitacionais no Brasil visando à concretização do
 60

direito à moradia, iniciando-se a partir do ano de 1964, buscando evidenciar se

estas efetivamente concretizaram o direito fundamental à moradia digna.
Conforme Maricato, a política habitacional no Brasil, até o início do
século passado, teve uma participação governamental realizada de forma
muito insignificante (CANUTO, 2008, p.182) continuando, a autora afirma que a
principal preocupação dos governantes neste período era com as condições
sanitárias das cidades a fim de evitar o surto de doenças da época, havendo
uma mudança a partir de 1930, como se constata a seguir:

A década de 1930, com a intensificação da industrialização, houve

uma concentração populacional nas cidades e em consequência, um
déficit na oferta de moradias. Foi então, que o Estado começou a
intervir no processo habitacional, criando, dentro do sistema
previdenciário, também instituído nesse período, os Institutos de
Aposentadorias e Pensões – IAP, que, também, financiavam projetos
de habitação. (CANUTO, 2008, p.182)

Com o advento da lei Nº 4.380, em 21 de agosto de 1964, foi instituído

o Plano Nacional de Habitação No Brasil, que criou ainda, o Banco Nacional de
Habitação (BNH), o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e ainda, o
Sistema Financeiro de Habitação, que primeiro era financiado pelo Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) após o ano de 1967, pela
administração do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), conforme
aponta Santos (1999).
Ato contínuo, também foram criados, nos diferentes estados, as
Companhias de Habitação (COHAB), com a função de “adquirir
financiamentos, contratar construtoras e repassar as habitações a preço de
custo aos consumidores finais (as classes de renda mais baixa”); os
consumidores finais ficavam com o encargo do pagamento do financiamento às
COHAB. (ZAPELINI, LIMA, GUEDES, 2017, p.163)
Em 1964, 5 meses após o Golpe Militar, os militares tentaram frear a
enorme crise habitacional vivida no país, neste contexto foi criado o Banco
Nacional de Habitação (BNH) através da Lei n.º 4.380 de 1964, buscando obter
apoio da massa popular através de uma política permanente de financiamento
imobiliário e ainda, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e o Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo. Na mesma época, também surgiu a
 61

correção monetária criada para tornar este sistema autossustentável. ocorre

que o BNH, teve outra finalidade que não só resolver o déficit habitacional
verificado à época, conforme Canuto:

O BNH foi criado também para incentivar a indústria da construção

civil, a fim de provocar uma reação na economia, O BNH passou a
centralizar a política habitacional do país, agrupando instituições
públicas e privadas, sendo que o seu capital provinha de recursos do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, criado em 1966.
Nessa mesma época foi criado o Sistema de Brasileiro de Poupança
e Empréstimo – SBPE para viabilizar uma maior captação de
recursos das cadernetas de poupança privadas. Em setembro de
1967, o BNH tornou-se o gestor do FGTS e enfrentou o primeiro
escândalo de corrupção, com a intervenção na Cooperativa
Habitacional da Guanabara. (CANUTO, 2008, p.183)

Em 1975, ocorreu uma mudança na indexação do FGTS, o que não

parece ter trazido solução para as famílias de baixa renda já que o
financiamento era especificamente voltado para famílias com renda superior a
cinco salários-mínimos:

A partir de 1975, as COHAB passaram a financiar habitações para

famílias com renda superior a cinco salários mínimos e o SFH,
embora tenha concedido mais de 400.000 financiamentos no período
1976-1982, apenas 33,5% do volume financiado destinou-se às
famílias de baixa renda (SANTOS, 1999), perdendo, assim, sua
função original l: Noal e Janczura (2011) observam que a atuação do
BNH tornou-se “elitizada”; enquanto as captações do FGTS foram
significativamente positivas, o BNH conseguiu amenizar os efeitos
das oscilações adversas, mas, após quase dez anos de forte inflação,
o Sistema passou a enfrentar graves problemas, como a
remuneração abaixo da inflação do FGTS, o aumento da
inadimplência e ações judiciais (com ganho de causa para os
mutuários) que exigiam a mudança nos cálculos dos juros (SANTOS,
1999). (ZAPELINI; LIMA; GUEDES; 2017, p.158)

De acordo com Clarete Trzcinski e Augusto Jobim do Amaral, foi a

partir de 1964 que a questão da habitação popular foi reconhecida como uma
questão social, sendo este período considerado também o mais importante
pela presença estatal, ao implementar a política pública baseada do Sistema
Financeiro de Habitação, ocorre que segundo os autores este sistema não foi
eficiente na solução e concretização do direito à moradia:

Porém o sistema foi considerado ineficaz, por não atingir a população

de mais baixa renda, foco principal de sua existência; por
 62

inadimplência e redução drástica da captação de recursos, aliada a

combinação de uma conjuntura recessiva, entra numa profunda crise,
sendo extinto em 1986...Com o processo de democratização, em
1988, através da Constituição Federal, a política habitacional é
identificada pelo Estado, forçado pela pressão popular de garantir a
moradia digna como um direito do cidadão. (TRZCINSKI; AMARAL.
2019, p.29)

A Constituição de 1988 foi apontada como o principal marco no

restabelecimento da democracia no período pós Golpe Militar, através do
retorno da escolha dos representantes políticos, e por conferir autonomia
política, administrativa, legal e financeira aos estados e municípios (SOARES;
MACHADO, 2018, p.81). Esse marco legal trouxe ainda a previsão de
instrumentos de atuação conjunta entre os entes federativos, como visto no
capítulo que tratou sobre o Estatuto da cidade (CUNHA, MEDEIROS; AQUINO,
2010, p.70).
Desta forma, tendo como marco a Constituição Federal de 1988
(CF/88), posteriormente o, já mencionado, Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257,
de 10.06.2001) e ainda as legislações municipais advindas destas primeiras
como por exemplo: Lei Orgânica do Município e Plano Diretor, o Município
passa a ter, a importante atribuição, de legislar sobre a estruturação e
ordenação do espaço urbano, através de institutos como o zoneamento,
loteamento, controle de construções, paisagismo, uso e ocupação do solo,
código de posturas, tais instrumentos devem trazer consigo orientações que
devem dizer respeito tanto às condições de acesso dos cidadãos aos seus
direitos fundamentais (emprego, habitação, serviços de água e saneamento
básico, entre outros) quanto à proteção ao meio ambiente e patrimônio natural,
incluindo, também, aqueles direitos relacionados com o respeito aos aspectos
sociais e econômicos. (CATÃO, 2015, p.1005)
Faz-se importante mencionar que a partir de 1996, já no período pós-
ditadura militar, foram elaboradas políticas públicas referentes à Habitação,
porém assim como nas políticas habitacionais anteriores os documentos de
1996 e 1998 não foram eficazes em resolver o déficit habitacional da população
de baixa renda, ao contrário, conforme demonstra Marcello Beckert Zapelini,
Jéssica Gomes Lima e Mariana Correia Guedes o déficit habitacional teve um
aumento significativo neste período:
O Governo Fernando Henrique publicou, por meio da Secretaria de
Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento, dois
 63

documentos referentes à política habitacional: a Política Nacional de

Habitação (1996) e a Política de Habitação: Ações do Governo
Federal (1998). Uma característica importante deste período refere-se
ao fato de que os programas não atingiram a população de baixa
renda: Bonduki (2008) afirma que o déficit habitacional cresceu 40,9%
na faixa de renda inferior a 2 salários mínimos, enquanto que, na
faixa superior a 5 salários mínimos, o déficit reduziu-se em 26,5%. É
relevante apontar também, neste período, a aprovação do Estatuto da
Cidade em 2001, após 13 anos de debate no Congresso Nacional: o
Estatuto gerou novos instrumentos urbanísticos que permitem a
legalização fundiária e efetivam a função social da propriedade.
(2017, p.158.)

Verifica-se então que o ano de 1996 foi o marco da política habitacional

do Governo FHC se estendendo até 2002, e como já dito não teve a eficácia
necessária para diminuir o déficit habitacional brasileiro.
Analisando a habitação de interesse social, verifica-se no período que
vai de 1988, com a entrada em vigor da Constituição Federal, à 2003, quando
foi criado o Ministério das Cidades, um vácuo deixado pelo fato do Banco
Nacional de Habitação – BNH ter sido extinto e pela falta de uma nova política
pública organizada em âmbito federal com a finalidade de conduzir a questão
do déficit habitacional brasileiro.
Como se vê, o modelo adotado pelo Brasil para o financiamento
habitacional, a partir de 1966, foi fundamentado basicamente em dois principais
instrumentos: o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), sendo os dois submetidos à
regulação pública dentro do Sistema Financeiro da Habitação:

Em síntese, o modelo adotado pelo Sistema Financeiro Habitacional,

e que continua em vigor, foi o de criação de instrumentos de captação
de poupanças privadas (voluntárias e compulsórias), remuneradas a
baixas taxas de juro, mas garantidas pelo governo federal contra a
inflação e contra a possível falência dos agentes financeiros.
Estes recursos deveriam ser aplicados primordialmente em
investimentos habitacionais, tanto na esfera da produção quanto na
do consumo. (CARDOSO; ARAGÃO, 2013, p. 17)

A partir de 2003, no primeiro governo de Luís Inácio Lula da Silva,

iniciou-se um novo marco das políticas públicas habitacionais. Este período,
que inclui o Governo Dilma, é marcado “pela formulação de uma agenda
política com temas sociais. A criação do Ministério das Cidades definiu a
responsabilidade de elaborar, de maneira participativa e federativa, a Política
 64

Nacional de Desenvolvimento Urbano, incluindo uma nova política para o setor

da habitação, em particular da Habitação de interesse social (HIS)”. Sobre o
Governo Lula:

constata-se que ao longo dele foram criados novos programas, como

o Crédito Solidário, em 2004, o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), o Urbanização de Favelas, em 2007, e o Minha
Casa, Minha Vida, em 2009, além de diversas iniciativas
complementares, como: redução de custas cartoriais e o marco da
regularização fundiária, que permitem afirmar que existe, ao menos
em elaboração, uma Política Nacional de Habitação.
(MOREIRA,2013, p. 25)

Em 2009, surge o “Programa Minha Casa, Minha Vida” (PMC MV) e, de

acordo com Moreira, o programa trouxe metas importantes e inclusive
consideradas audaciosas para reduzir o déficit habitacional com foco na
população de baixa renda, o programa foi aprovado pela Medida Provisória nº
459, publicada em 25 de março de 2009, posteriormente convertida na Lei no
11.977, de 7 de julho 2009, e pelo Decreto no 6962, de 17 de setembro de
2009:

Lançado pelo Governo Federal em março de 2009 (Medida Provisória

nº 459/2009, de março de 2009, convertida na Lei nº 11.977, de 07 de
julho de 2009), cuja meta era realizar a construção de um milhão de
moradias, sanando cerca de 15,0% do déficit habitacional do País. As
metas do programa eram audaciosas. Segundo a Caixa Econômica
Federal (CEF) (2012), o MCMV tinha como objetivos:
a) redução significativa do déficit habitacional crônico brasileiro;
b) favorecimento da regularização fundiária urbana;
c) criação de fonte de demanda de capital e trabalho como medida
anticíclica frente aos impactos sofridos pelo país devido à crise
mundial de 2008; e
d) aumento do investimento na construção civil. (MOREIRA, 2013, p.
25)

Para entender o Programa Minha Casa Minha Vida é preciso ter um

enfoque amplo, de modo que englobe os aspectos econômicos e políticos, que
caracterizam a política habitacional brasileira aliado ao cenário internacional a
partir da década de 1990. (CARVALHO; STEPHAN, 2016, p. 285)
O Ministério das Cidades, foi criado em 2003, sendo o responsável
pela política habitacional do Brasil desde então, tendo como objetivos
precípuos promover o acesso à moradia digna abarcando neste conceito um
mínimo de sustentabilidade, segurança e habitabilidade visando diminuir o
 65

déficit habitacional, neste mesmo contexto tem-se também a criação da

Secretaria Nacional de Habitação com o objetivo de desenvolver ações
voltadas à urbanização e regularização dos assentamentos já existentes, bem
como, produção de novas habitações. Ermínia Maricato, em entrevista à
Raquel Rolnik, faz crítica às falhas existentes no Ministério das Cidades,
principalmente quando ressalta que política urbana não deve significar política
para obras apenas:

Ele tem política para obras e não política urbana. Política urbana não
é uma soma de obras. É importante que haja recursos, mas política
urbana é controle do uso e ocupação do solo. É isso que favorece o
meio ambiente, dá sustentabilidade e justiça social. É o que ninguém
faz. Pela constituição, é uma responsabilidade do município. A
legislação torna isso complexo. O Governo Federal, quando faz
grandes obras para a Copa, na medida em que isso não é regulado,
está na verdade incentivando a especulação imobiliária, mesmo que
ele não queira. (ROLNIK, 2020)

Esse período que se iniciou após a criação do Ministério das Cidades

teve como marco a retomada do planejamento estatal no setor habitacional e
urbano. E o programa Minha Casa Minha vida, acabou por ser o ponto central
da nova política habitacional, e se desenvolveu em duas fases, a fase inicial do
programa se deu entre os anos de 2009 a 2011, tendo como objetivo inicial
construir um milhão de moradias o que como já dito foi considerada uma meta
audaciosa, para isso foi “alocado R$ 34 bilhões de reais (R$ 25,5 bilhões do
Orçamento Geral da União, R$ 7,5 bilhões do FGTS e R$ 1 bilhão do BNDES -
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)” (MONTEIRO;
VERAS, 2017)
No Início, fase 1, o programa visava contemplar famílias com renda de
até 10 salários mínimos, de forma escalonada, conforme abaixo:

400 mil unidades habitacionais (uhs) para famílias que se enquadram

na faixa de renda 1 (um) que é de zero a 3 salários mínimos; 400 mil
uhs para famílias que se inserem na faixa de renda 2 (dois) que é
acima de 3 a 6 salários mínimos e 200 mil uhs para as famílias da
faixa de renda 3 (três) que é acima de 6 a 10 salários mínimos.(...)
Em 2010 a meta de 1 milhão de habitações construídas tinha sido
alcançada pelo PMCMV fase 1 (um) (MONTEIRO; VERAS. 2017.)

Foi em meados de 2011, durante a gestão de Dilma Rousseff como

Presidente da República que foi lançada a segunda fase do programa Minha
 66

casa, Minha Vida, com algumas alterações em suas regras, especialmente

quanto às faixas de renda que passaram a ser fixas:

faixa de renda 1 (um) - contempla as famílias com renda de até

R$1.600,00, que na fase 1 (um) do programa era de zero a três
salários mínimos; faixa de renda 2 (dois) - famílias com renda acima
R$ 1.600,00 até R$ 3.100,00, que na fase 1 (um) era acima de três a
seis salários mínimos; e faixa de renda 3 (três) - famílias com renda
acima de R$ 3.100,00 até R$ 5.000,00, que na fase 1 (um) do
PMCMV era acima de seis a dez salários mínimos. (MONTEIRO;
VERAS. 2017.

E ainda, houve considerável aumento da meta de construção,

conforme se pode perceber:
O PMCMV 2 (dois), 2011 a 2014, teve como meta a construção de 2
milhões de moradias com um investimento de R$71,7 bilhões até
2014, sendo R$ 62,2 bilhões do Orçamento Geral da União e R$9,5
bilhões do FGTS. Ele abrange as capitais estaduais e suas
respectivas regiões metropolitanas, o Distrito Federal e os municípios
com população igual ou superior a 50 mil habitantes. Pode ainda
atender municípios com população entre 20 e 50 mil habitantes desde
que contemple alguns requisitos: população urbana superior ou igual
a 70%; a taxa de crescimento da população superior a 5%, entre o
período de 2007 a 2010 e taxa de crescimento populacional superior
à taxa verificada no respectivo estado, no período de 2000 a 2010.
(MONTEIRO, VERAS. 2017).

O Minha Casa, Minha Vida foi considerado, quando de sua criação, um

programa exitoso por partir de uma política pública que teve como principal
objetivo a redução do déficit habitacional, uma vez que, conforme já visto, anos
após ter findado o BNH foi a primeira política pública voltada à construção de
novas habitações. Porém, tal programa também é marcado por alguns erros
que se repetem como em outros programas, o principal deles é a problemática
habitacional ser reduzida à necessidade de se construir casas, sem considerar
outros fatores que compõe o conceito de “moradia adequada”:

Hoje, afinal, o Brasil tem um Plano Nacional de Habitação, que

trabalha com um cenário para 20 anos. A meu ver, o que falta para o
Minha Casa, Minha Vida é o que sempre faltou na maioria dos
programas habitacionais brasileiros: uma visão mais estrutural do que
deve ser esse combate ao déficit. O combate ao déficit não pode se
resumir apenas aos números. E desde os tempos do Banco Nacional
da Habitação, o BNH, que foi criado pelos militares na década de
1960, a questão habitacional no Brasil foi quase sempre tratada como
meramente quantitativa, e o sucesso ou fracasso dos programas
medido pelo número de unidades construídas. É óbvio que deveria ter
outros fatores envolvidos, como a maior articulação deles com
políticas urbanas e sociais. (MARICATO, 2009, p.62)
 67

Percebe-se que dar efetividade e concretizar o direito à moradia

significa muito mais do que apenas construir novas habitações, mas sim
propiciar que essas habitações sejam dignas e adequadas ao desenvolvimento
do ser humano.
Construir conjuntos habitacionais em localidades distantes e sem
integração com os serviços urbanos essenciais, conforme já dito, não é algo
novo no Brasil, e isso acarreta problemas que demonstram que ao invés de
incluir e conferir eficácia ao direto fundamental à moradia adequada na verdade
o que se verifica, a cada dia, é mais exclusão da população de baixa renda
“quando se instala um conjunto fora da cidade, é preciso levar a cidade até o
conjunto” (MARICATO, 2009, p.63) esse investimento na maioria das vezes
não acontece gerando problemas que vão desde transformar o transito caótico
na cidades até mudanças climáticas conforme assevera Raquel Rolnik e
Nakano:

O modo de produção de moradias populares para além dos limites da

cidade tem consequências graves que acabam prejudicando a todos.
Além de encarecer a extensão das infraestruturas urbanas, que
precisam alcançar locais cada vez mais distantes, o afastamento
entre os locais de trabalho, os equipamentos urbanos e as áreas de
moradia aprofundam as segregações socioespaciais e encarecem os
custos da mobilidade urbana. As longas viagens diárias entre a
residência e os locais de trabalho ou de ensino congestionam as vias
e os transportes coletivos, prejudicando a qualidade de vida coletiva.
Ademais, o predomínio das opções sobre pneus – especialmente os
automóveis que usam combustíveis fósseis e emitem gás carbônico –
contribui para a poluição do ar, o aquecimento global e as mudanças
climáticas, cujos efeitos já estão afetando milhões de pessoas no
mundo inteiro.(ROLNIK,NAKANO, 2009)

Na verdade a parceria feita entre o Estado e o mercado imobiliário a

fim de dar efetividade ao Direito à moradia acaba por ser um problema, quando
pensamos na localização das habitações que serão oferecidas, resta evidente
que o empresário, visando lucro, irá optar por construir em terrenos em que
possa garantir rentabilidade ao seu negócio:

[...] o fato é que se trata de um programa feito pelo Governo Federal e

pelos empresários. Claro que é louvável um programa que cria
empregos e reserva 16 bilhões de reais em subsídios para a
população de zero a três salários mínimos, e prevê amplos recursos
para a regularização fundiária. Mas não serão os organismos
metropolitanos, nem os municipais, que, no final das contas, irão
definir qual a melhor localização das novas moradias, dos novos
 68

bairros. Está de novo se pensando em coisas muito grandes, em

megaconjuntos - o formato preferido das construtoras e empresas
imobiliárias, quando há tanto espaço vazio, mal - aproveitado ou
passível de retrofit nas áreas centrais das grandes cidades. É o
mercado que vai comprar as terras e definir aonde os conjuntos vão
se localizar. É a velha inversão de papéis, o rabo abanando o
cachorro. Todos esses investimentos - para lá de bem-vindos - vão
ser jogados na nossa cultura patrimonialista de
administração do solo, por mais que o programa fale que os
empreendimentos devem estar inseridos no tecido urbano.
(MARICATO, 2009, p.63)

Ainda assim, é preciso destacar que enquanto todos os programas

habitacionais anteriores foram pensados para o atendimento de uma faixa de
renda e um grupo de família de forma específica, o Minha casa, Minha vida, foi
criado para atender famílias com renda de zero a dez salários mínimos, que
são as pessoas integrantes do grupo mais vulnerável da sociedade e ainda,
possibilita que outros grupos se beneficiem das linhas de crédito ofertadas pelo
mercado. Porém, ao viabilizar a construção de moradias para praticamente
todas as faixas de renda e principalmente, ao levar a população de baixa renda
para as periferias das cidades, isolando-as, enfatiza uma das maiores
fragilidades desta política habitacional:

De fato, o modelo de financiamento de habitação popular que vigora

no Brasil é ainda muito concentrador. Quase tanto como nos tempos
do BNH. O grosso dos recursos fica na Caixa Econômica Federal e
de lá vai para os vários programas. Em termos de recursos,
praticamente não há participação do mercado imobiliário privado
nessa área. Porque esse mercado é altamente restritivo, e
tradicionalmente produz para poucos. E tradicionalmente produtos de
luxo. Nem para a classe média ele produz. Aliás, o programa Minha
Casa, Minha Vida inclui imóveis de 500 mil reais. Isso é um
escândalo. Mas por que a classe média entrou em um programa tão
abertamente subsidiado? Porque para produzir para a classe média e
para as classes populares, o mercado exige condições subsidiadas,
porque acha que sem isso o projeto não dará retorno. É um problema
sério, histórico, do mercado imobiliário brasileiro. Os bancos privados
tampouco querem saber de financiar imóveis, por causa do passivo
ruim do país nessa área. O Brasil teve tantos planos econômicos, e
tantas mudanças de regras financeiras, que qualquer financiamento
podia acabar em embate judicial. Hoje o país está financeiramente
estável, mas o medo dos bancos permanece. (MARICATO, 2009,
p.62)

O programa possui pontos negativos, como já dito, e transferir para o

empresário responsável pela construção das habitações o direito de escolher o
local onde irá construir é motivo de muita preocupação, as consequências
 69

desta possível “má escolha” são diversas. Raquel Rolnik, em 2012, já analisava
o programa traçando uma comparação entre o Minha Casa Minha Vida e a
política habitacional empregada no Chile, prevendo como estaria o programa
nos próximos 10 (dez) anos no Brasil:

As centenas de milhares de casas e apartamentos da supostamente

exitosa política habitacional chilena produziram um território marcado
por uma segregação profunda, onde o “lugar dos pobres” é uma
periferia homogênea, de péssima qualidade urbanística e, muitas
vezes, também, de péssima qualidade de construção, marcada ainda
por sérios problemas sociais, como tráfico de drogas, violência
doméstica, entre outros. Para se ter uma ideia, vários conjuntos
habitacionais já foram demolidos e muitos outros se encontram em
estudo para demolição. Deixada para o mercado a decisão de onde e
como deveria ser produzida, encarada como um produto que se
compra individualmente, como um carro ou uma geladeira, a cidade
que resultou é simplesmente desastrosa. Nada nos leva a supor, que,
em menos de dez anos, não estaremos enfrentando no Brasil o
mesmo cenário com o programa “Minha Casa, Minha Vida”. (ROLNIK,
2012)

A exclusão territorial e por consequência social advindas da forma

como são implementadas políticas públicas visando assegurar o direito à
moradia, acarretam violência das mais diversas espécies, em reportagem do
dia 22/03/2015, intitulada “Todos os condomínios do ‘Minha casa, minha vida’
no Rio são alvos do crime organizado” o Jornal Extra trouxe a realidade vivida
por famílias de baixa renda que vivem nestes condomínios, dando início a uma
série de reportagens que se estenderam ao longo dos anos. (O GLOBO, 2020)
Na supramencionada reportagem foram colhidos relatos de mais de
200 pessoas, entre elas moradores, policiais, promotores, síndicos dos
condomínios constatando a ineficiência do Estado em conferir efetividade ao
direito à moradia digna. Os relatos descrevem situações que envolvem tanto o
tráfico de drogas, com brigas entre facções rivais quanto de milicianos e ainda,
fraudes no Programa:

As cerca de 80 famílias expulsas não foram escolhidas ao acaso.

Todas vieram das proximidades de Manguinhos, favela dominada por
uma facção rival. A vendedora Maria*, de 54 anos, se lembra com
exatidão da noite, em abril do ano passado, em que foi obrigada a
deixar, com seus quatro filhos, o apartamento recém-decorado.
— Os bandidos perguntaram, armados, de onde nós tínhamos vindo.
Quando viram meu contrato com meu antigo endereço em
Manguinhos, deram um dia para sair — lembra Maria. (O GLOBO,
2020)
 70

Em uma das ações nesses empreendimentos, a 31ª DP (Ricardo de

Albuquerque) prendeu, em novembro do ano passado, o presidente
da Associação de moradores do Gogó da Ema, Carlos Henrique de
Oliveira, por envolvimento na invasão do condomínio Minha Casa,
Minha Vida, em Guadalupe. Segundo investigações, ele e Paulo
Aquino, que foi candidato a deputado estadual e também teve
mandado de prisão expedido pela Justiça, agiram como
organizadores da invasão. Carlos Henrique, de acordo com a
delegacia, também responde a um inquérito por vender vagas no
condomínio. (EXTRA, 2020)

Em outra reportagem: “Violência ameaça até ações sociais em

conjuntos do ‘Minha casa, minha vida’ no Rio” de 21/05/2017, o Jornal Extra
relata que nesta data, até os mesmos serviços sociais dirigidos a população
mais necessitada estava sendo suspenso em razão da ação de criminosos nos
conjuntos habitacionais.

Desde o início de maio, as atividades de gestão condominial e

patrimonial em 11 conjuntos do “Minha casa, minha vida” no estado,
realizadas por empresas terceirizadas vinculadas à Caixa Econômica
Federal, estão suspensas. O motivo, como consta em um
comunicado remetido à Brasília por funcionários do banco público no
Rio, obtido pelo EXTRA, é a situação de violência urbana nos
empreendimentos.
A medida afetou nove condomínios da Estrada do Curral Novo, em
Nova Iguaçu. No local, onde há ao todo 2.680 apartamentos, vivem
hoje 2.546 famílias. No documento, relata-se a existência de
barricadas montadas pelo tráfico na entrada do local e a disputa por
território envolvendo milicianos. Os bandidos vinham controlando até
mesmo a própria gestão patrimonial dos conjuntos. (EXTRA, 2020)

A situação embora grave, e de conhecimento das autoridades públicas,

conforme se percebe das reportagens acima citadas onde tanto a Caixa
Econômica Federal, quanto autoridades policiais e o próprio Ministério das
cidades enviaram notas a respeito das questões levantadas pela imprensa,
parece estar longe de uma solução eficaz.
Tanto assim, que existe um Projeto de Lei em trâmite perante o
Congresso Nacional que visa dar prioridade nos projetos habitacionais de baixa
renda para mulheres em situação de vulnerabilidade por violência doméstica:

Projeto de Lei n° 4692, de 2019

Ementa: Altera a Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, que “dispõe
sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS,
cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e
institui o Conselho Gestor do FNHIS”, e a Lei nº 11.977, de 7 de julho
de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida, para
 71

conferir prioridade à vítima de violência doméstica nos programas

sociais de acesso à moradia e estabelecer critérios para a concessão
do benefício.
Explicação da Ementa:
Estabelece prioridade de atendimento à mulher vítima de violência
doméstica no Programa Minha Casa Minha Vida e a elas reserva dez
por cento das unidades edificadas em programas habitacionais
públicos ou subsidiados com recursos públicos. (SENADO FEDERAL,
2020)

A pergunta que deve ser respondida é como uma mulher que sai de
uma situação de violência doméstica pode encontrar em um conjunto
habitacional de baixa renda, com os problemas acima relatados, um lugar
digno para morar.

Faz-se necessário inicialmente trazer um conceito de segurança

pública, onde se percebe que esta consiste:

Elemento necessário à prática democrática, é indissoluvelmente

compatibilizada com a manutenção da ordem pública. Através desta
se garante a incolumidade das pessoas e o patrimônio público e
privado. Os objetivos mencionados consubstanciam um dever do
Estado para com os seus cidadãos, que têm direito à própria
segurança, vinculando-se, contudo, às responsabilidades que dela
decorrem. A lei disciplina a organização e o funcionamento dos
órgãos de segurança pública, tendo em vista a eficiência de suas
atividades. (MORAES, 2010, p.80)

A situação da violência urbana não é um problema encontrado apenas

nos conjuntos habitacionais do Programa Minha Casa, Minha Vida, esta é uma
problemática que afeta diversos setores por toda a sociedade, inclusive os
conjuntos habitacionais de baixa renda, corroborando esta afirmativa tem-se
que o Governo Federal, desenvolveu um Programa junto ao Ministério da
Justiça denominado Pronasci (Programa nacional de segurança pública com
cidadania) criado através da lei 11.530 /2007 onde se busca a nível nacional
combater a criminalidade que consterna o país, “Busca uma intervenção mais
qualificada no âmbito da segurança pública no Brasil, agregando à repressão
elementos de justiça e integração entre estado e comunidade. (JUSTIÇA,
2020).
Visando dar efetividades as medidas previstas no programa, este traz a
possibilidade de serem celebrados contratos, acordos, convênios e consórcios
com organizações não governamentais (Nos), organismos internacionais e até
mesmo convênios entre a União, Estados e Municípios.
 72

A violência (CALDEIRA, 2000) é um dos maiores problemas

enfrentados por todos aqueles que vivem em áreas urbanas e especialmente, e
isso não é diferente em aglomerados urbanos onde vivem as pessoas de baixa
renda. A violência é sentida por todos os setores da sociedade sendo vivida no
dia a dia das pessoas:

Portanto, o modelo de uma sociedade hierarquizada como a nossa,

repleta de diferenças, com papéis sociais múltiplos, de modelos não
hegemônicos, de desrespeito a todas as formas de vida, seja
humanos, animal ou vegetal, faz com que as pessoas convivam
diariamente com a violência (FALAVIGNO; POZZEBON, 2018, p. 09).

E ainda, é preciso ressaltar que a pobreza e as diferenças sociais se

relacionam diretamente com as violências sofridas pelos indivíduos sendo elas,
também, uma forma de violência:

Nesse sentido, o estado de pobreza que passa por todas as

violências sofridas pelo homem, nas variadas esferas de sua vivência
- econômica, social, ética, moral, ambiental, tecnológica, entre tantas
outras – muitas vezes, alcança amplitude intensa, podendo resultar
dificuldades extremas sem volta à saúde e/ou à vida humana, como é
o caso da fome extrema (pobreza extrema). Tem-se, assim, uma
contradição: de um lado, o homem como uma construção perfeita; de
outro lado, a materialização imperfeita das garantias, direitos,
interesses e valores sociais construídos em benefício do homem,
como é o caso, por exemplo, da ausência de alimentos e/ou de
alimentação adequada, causando a sua pobreza pela fome extrema.
(VILLAS BÔAS, 2020, p.45)

Atualmente, temos a violência como algo crescente com a sociedade

globalizada, porém que ainda se assenta na exploração/dominação geradas
pelo capitalismo, pelas relações de gênero patriarcais e pelo racismo (ROCHA,
2014). Outros exemplos são apresentados por Bonamigo e Chaves (2014),
como as agressões contra pessoas em diferentes espaços; agressões
específicas contra crianças, adolescentes e mulheres (incluindo as sexuais) no
espaço familiar; violências no espaço da escola (agressões entre colegas e
entre alunos e professores, presença de armas, ameaças, furtos e roubos
relacionados ao patrimônio da; violências no trânsito (colisões e
atropelamentos); violências contra o patrimônio (furtos e roubos de bens
públicos e privados); tráfico e porte de drogas; porte de armas; sequestro-
relâmpago; aplicação de pequenos golpes que implicam em extorsão
 73

financeira; preconceitos étnicos, homoafetivos, contra pessoas pobres,

violência estatal (materializada na postura autoritária e no uso excessivo da
força presentes nas ações públicas no campo da segurança), entre outras. O
que faz observar o quão complexo é o fenômeno da violência. Neste sentido,

A não concretização dos direitos sociais fundamentais, notadamente

dos direitos dispostos no artigo 6º, do texto constitucional, nega a
liberdade do homem, valor maior da expressão humana, porque a
ameaça e/ou viola. A não efetivação, por exemplo, do direito social
fundamental à educação, à saúde, ao trabalho, à alimentação, à
moradia, ao lazer, à previdência social, entre outros, provoca o
empobrecimento e afasta, rapidamente, a atitude de empoderamento
do homem, em face da vida, perdendo ele a sua liberdade e, junto
com ela, o resplandecer dos valores da sua essência humana.
(VILLAS BÔAS, 2020, p.46)

Assim, não dar efetividade aos direitos fundamentais faz com que o
homem perca seus valores intrínsecos propiciando campo fértil para as mais
variadas formas de violência. Registre-se que o objetivo deste trabalho não é
aprofundar as questões que envolvem a violência urbana mas sim demonstrar
o quanto políticas habitacionais (in) eficientes tem os mais variados
desdobramentos no dia a dia das pessoas, inclusive no aumento da violência.
 74

4 SUSTENTABILIDADE E MORADIA DIGNA: ALTERNATIVAS PARA

EFETIVIDADE DO DIREITO À MORADIA

A estreita relação existente entre o ser humano e o meio ambiente se

confunde com a própria história, sendo tão antiga quanto, uma vez que é
essencial à existência e sobrevivência humana estar em algum espaço físico a
partir do qual possa dele se prover com um mínimo de condições.
Mas é preciso ressaltar que durante essa longínqua relação foram
surgindo vários obstáculos para que essa relação possa ser considerada
harmoniosa e equilibrada, uma vez que se verifica existir uma posição de
domínio do ser humano em detrimento do meio ambiente.
Anualmente a mídia traz notícias relatando o número de pessoas que
ficam desabrigadas em razão de enchentes, deslizamentos. Muito embora essa
situação se repita todos os anos, a população que vive nessas áreas alega que
não possuir outro local para morar, sendo “forçadas” a renunciar a tudo,
inclusive sua dignidade e muitas vezes da própria vida em nome de seu direito
fundamental: moradia!
O conceito de moraria comporta a sustentabilidade nas mais diversas
formas de vê-la. Como visto o direito à moradia não se trata do simples “ter
onde morar”, mas, sim, “morar com dignidade” o que inclui a sustentabilidade.

4.1. Conceito de Sustentabilidade e desenvolvimento sustentável e sua

relação com a dignidade humana

A dignidade da pessoa humana, como já exposto, é um princípio

fundamental, inerente ao ser humano e essencial para consolidação de um
Estado Democrático de Direito merecendo respeito e proteção a fim de permitir
a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, despida de
desigualdades sociais e discriminação (MORAES, p.48,2001) devendo, assim,
ser enfatizado o alcance desse princípio:

[...] a dignidade da pessoa humana: concede unidade aos direitos e

garantias fundamentais, sendo inerente às personalidades humanas.
Esse fundamento afasta a ideia de predomínio das concepções
transpessoalistas de Estado e Nação, em detrimento da liberdade
individual. A dignidade é um valor espiritual e moral inerente à
 75

pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação

consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a
pretensão ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-se
um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve assegurar, de
modo que, somente excepcionalmente, possam ser feitas limitações
ao exercício dos direitos fundamentais, mas sempre sem
menosprezar a necessária estima que merecem todas as pessoas
enquanto seres humanos.(MORAES, 2001, p. 48.)

Desta forma, é possível compreender que a dignidade da pessoa

humana traz unicidade a todos os outros direitos e garantias fundamentais,
sendo na verdade, integrante da personalidade do indivíduo e fazendo parte da
essência de cada um.
Barroso, ao analisar o papel da Dignidade Humana nas relações
contemporâneas da sociedade, chega a importantes conclusões sobre sua
evolução (BARROSO, 2012, p.04-05), sendo certo que o fim da segunda
guerra mundial, conforme já exposto, pode ser encarado como um marco
histórico de relevância:

A dignidade da pessoa humana, na sua acepção contemporânea, tem

origem religiosa, bíblica: o homem feito à imagem e semelhança de
Deus. Com o Iluminismo e a centralidade do homem, ela migra para a
filosofia, tendo por fundamento a razão, a capacidade de valoração
moral e autodeterminação do indivíduo. Ao longo do século XX, ela
se torna um objetivo político, um fim a ser buscado pelo Estado
e pela sociedade.
Após a 2ª Guerra Mundial, a ideia de dignidade da pessoa humana
migra paulatinamente para o mundo jurídico, em razão de dois
movimentos. O primeiro foi o surgimento de uma cultura pós-
positivista, que reaproximou o Direito da filosofia moral e da filosofia
política, atenuando a separação radical imposta pelo positivismo
normativista. O segundo consistiu na inclusão da dignidade da
pessoa humana em diferentes documentos internacionais e
Constituições de Estados democráticos.
[...] No âmbito do direito constitucional, a partir do segundo pós-
guerra, inúmeras Constituições incluíram a proteção da dignidade
humana em seus textos (BARROSO, 2012,p.04-05). Grifo nosso

Em âmbito nacional, (LAZZARI, DANIELLI, p.1517, 2013) a

Constituição Brasileira de 1988 elegeu como um dos seus fundamentos a
Dignidade da Pessoa Humana valorizando e enfatizando merecidamente os
direitos fundamentais guardando estreita relação com o desenvolvimento
sustentável já que este é considerado o próprio desenvolvimento do ser
humano:
o Desenvolvimento Sustentável abrange essencialmente o equilíbrio
entre o crescimento econômico, equidade social e proteção do meio
ambiente.
 76

A Sustentabilidade guarda estreita relação com o princípio da

Dignidade da Pessoa Humana, pois a razão maior do
desenvolvimento é o ser humano. (LAZZARI, DANIELLI, 2013,
p.1526)

Ademais, Sarlet entende que se é negado o respeito pela vida e pela

integridade física e moral do ser humano, não se verificando a garantia de
condições mínimas para que o indivíduo possa viver de forma digna e ainda,
onde não se verificar a limitação do poder, ou seja, a partir do momento que a
liberdade e a autonomia, a igualdade (de direitos e de dignidade) e ainda, os
direitos fundamentais tiverem o devido reconhecimento, não há que se falar em
garantia da Dignidade Pessoa Humana. (SARLET, 2002, p. 84-85.)
Nesse contexto, Ermínia Maricato assevera que:

criar um caminho de planejamento e gestão que contrarie o rumo

predatório - social e ambiental - que as cidades brasileiras seguem
atualmente exige alguns pressupostos: criar a consciência da cidade
real e indicadores de qualidade de vida, criar um espaço de debate
democrático e dar visibilidade aos conflitos, executar reforma
administrativa sem privilégios e troca de favores, formação de
quadros e agentes para uma ação integrada, aperfeiçoamento e
democratização a informação, um programa especial para regiões
metropolitanas, considerar a bacia hidrográfica como referência para
o planejamento e gestão e formular políticas de curtíssimo, médio e
longo prazo com potencial transformador. (MARICATO, p.69)

Para conceituar sustentabilidade é preciso realizar uma análise, pelo

menos sob dois aspectos que são (LEME, 2012, p. 71): as ações humanas e
seus efeitos ao longo do tempo, observando os seus efeitos presentes e
futuros e ao projetar os efeitos das ações humanas no futuro deverão ser
pesquisados quais os efeitos irão perdurar e quais serão as consequências
(LEME, 2012, p. 71). E, ainda de acordo com Leme:

Não há necessariamente que se atrelar, nessa operação inicial, o

conceito de equidade intergeracional. Essa noção somente viria a
compor o quadro dos elementos da sustentabilidade, quando
juntássemos ao termo sustentabilidade o conteúdo ambiental,
passando-se a um novo conceito - o de sustentabilidade ambiental.
Então, teremos três elementos a serem considerados: o tempo, a
duração de efeitos e a consideração do estado do meio ambiente em
relação ao presente e ao futuro.(LEME. 2012)
 77

Já o conceito de desenvolvimento surgiu a partir da “Declaração sobre

o Direito ao Desenvolvimento” , Resolução 41/128, da ONU , de 4 de dezembro
de 1986 (LEME, p.72, 2012):

Encontra-se, no segundo período do Preâmbulo da Declaração, o

conceito de desenvolvimento: “é um processo global, econômico,
social, cultural e político que visa a melhorar continuamente o bem-
estar do conjunto da população e de todos os indivíduos, embasado
em suas participações ativa, livre e significativa no desenvolvimento e
na partilha equitativa das vantagens que daí decorrem”. O art. 2- da
mesma Declaração, em seu parágrafo primeiro, assinala que “o ser
humano é o sujeito central do desenvolvimento e deve, portanto, ser
participante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento

Aliando os dois conceitos apresentados, o Princípio do

Desenvolvimento Sustentável consta da Constituição de 1988, e tem como
objetivo precípuo equilibrar o uso dos recursos naturais para que este se de
maneira sustentável, sendo a sua principal proteção os próprios seres
humanos. Isto se deu a partir a partir do relatório da ex-primeira-Ministra da
Noruega Harlem Brundtland datado de abril de 1987 como o titulo “Nosso
Futuro Comum”, posteriormente conhecido como relatório de Brundtland em
razão do nome de sua relatora:

O relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável como

aquele que “satisfaz as necessidades do presente sem pôr em risco a
capacidade das gerações futuras de terem suas próprias
necessidades satisfeitas”. Cunhou, assim, a expressão “equidade
intergeracional” – intergeneration equity
A sustentabilidade, pois, pode ser considerada o objetivo maior do
direito ambiental correspondendo a “administração racional dos
sistemas naturais, de modo a que a base de apoio de vida seja
repassada em condições iguais ou melhores às gerações futuras”.
Em outras palavras, “consiste na possível conciliação entre o
desenvolvimento, a preservação do meio ambiente e melhoria da
qualidade da vida”. (BELTRÃO, 2014, p.71.)

Na verdade, a dignidade da pessoa humana está intimamente

relacionada com o conceito de sustentabilidade e de desenvolvimento
sustentável, já que a sustentabilidade como já visto pretende justamente
proporcionar uma melhoria da qualidade de vida do indivíduo para os dias
atuais e sem esquecer as futuras gerações, assim como o desenvolvimento
 78

que busca melhorar o bem estar da população e nesta esteira apontam João
Batista Lazzaro e Adilor Danieli:

A Dignidade da Pessoa Humana, como fundamento do estado

democrático de Direito, encontra-se inserida nas vertentes que
integram o Desenvolvimento Sustentável. Na avaliação de Belinda
Pereira da Cunha a Sustentabilidade ou as Sociedades Sustentáveis
buscam as melhores condições para o ser humano, destinatário dos
recursos naturais, para as gerações presentes e futuras, o que inclui
circulação de bens e riquezas, moradia, educação, lazer, transporte,
segurança, emprego e trabalho digno. (LAZZARI, DANIELLI, 2013,p.
1517)

Desta forma, resta evidente que a dignidade da pessoa humana é

um desdobramento a ser alcançado pelo princípio do desenvolvimento
sustentável verificando-se que os dois guardam estreita relação, já que o
princípio do desenvolvimento sustentável se preocupa justamente com a
melhoria da qualidade de vida do ser humano proporcionando, assim, uma
existência digna às pessoas.
De acordo com Bonavides (2003, p.569) “o direito ao desenvolvimento
caracteriza-se por ser um direito de terceira geração, juntamente com o direito
ao meio ambiente, e tem “por destinatário o gênero humano mesmo, num
momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de
existencialidade concreta" de proteção ao meio ambiente e ao crescimento
harmônico entre o desenvolvimento econômico-social, qualidade do meio
ambiente, e equilíbrio ecológico. A partir da aprovação da emenda
Constitucional número 42 o artigo 170, VI, passou a ter a seguinte redação:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho

humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e
de seus processos de elaboração e prestação.

O artigo 170 reconhece tacitamente o Princípio do Desenvolvimento

Sustentável, e está inserido no capítulo que prevê os princípios gerais que
regem a atividade econômica no Brasil. Assim, tem-se que as atividades
econômicas devem se pautar em práticas que assegurem a dignidade da
 79

pessoa humana respeitando a livre inciativa e valorizando o trabalho humano,

nesta esteira prevê a proteção do meio ambiente.
Já no artigo 186, da Constituição há de forma expressa o Princípio do
Desenvolvimento Sustentável, quando faz a definição da função social da
propriedade:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural

atende simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de
trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.

O princípio do desenvolvimento sustentável não tem a função de travar

o desenvolvimento econômico, mas sim, tem como objetivo trazer um equilíbrio
entre a economia e o meio-ambiente, uma vez que muitas vezes o
desenvolvimento e fomento das atividades econômicas podem se desdobrar
em degradação ambiental, assim como ocorre, com as construções
habitacionais. Neste sentido segue transcrito julgado do Supremo Tribunal
Federal:

(...) A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART.

3º, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE
DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE
OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA
ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio do desenvolvimento
sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos
internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de
obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da
ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado,
quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais
relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não
comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais
significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio
ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das
pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras
gerações. (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 3540/DF, Rel. Min. Celso de
Mello, DJ 03.02.2006, p. 14)
 80

Conforme Paulo Bessa, é possível afirmar que o nível do bem estar

e a renda da população estão diretamente relacionados ao grau de
desenvolvimento sustentável e proteção do meio ambiente encontrado no país.
Ainda de acordo com o autor, é possível perceber que os maiores problemas
do meio ambiente, sempre se encontram nas localidades mais pobres, e as
grandes vítimas acabam sendo sempre os menos desafortunados, para o autor
“... há uma relação perversa entre condições ambientais e pobreza” (BESSA,
2010, p.24-25.)
Constata-se, nas palavras da professora Regina Vera Villas Bôas,
que o homem é vítima de suas próprias atitudes ao agir com arrogância e sem
preocupação com o meio ambiente, retardando o desenvolvimento sustentável.

“O desenvolvimento sustentável entendido como princípio jurídico

egocêntrico é contemplado como fundamental, juntamente com os
princípios antropocêntricos. A sociedade livre e democrática que se
transforma em sociedade complexa é ameaçada pela arrogância do
próprio homem, que deixa a natureza desprotegida, provocando
riscos e perigos ao meio ambiente, além de propiciar situações de
pobreza e de miséria, devido ao desmazelo relacionado ao
esgotamento dos recursos naturais, que são finitos. Entre outros
males, o homem pós-moderno provoca - a partir do hiperconsumo -
danos ambientais, acumulando no planeta resíduos sólidos (lixos) em
quantidade demasiada e sem adequada acomodação; causa
poluições (da água, ar, solo, entre outras), retardando o
desenvolvimento sustentável” (VILLAS BÔAS, 2018, p.07)

Nesta esteira é possível constatar a necessidade de mudança de

atitude do ser humano, atentando-se de que o princípio do desenvolvimento
sustentável deve servir de norte para a elaboração e implementação de
políticas públicas que visem assegurar o direito à moradia para a população de
baixa renda, reafirmando a sintonia que deve prevalecer entre o
desenvolvimento urbano e o próprio bem estar da população que vive nas
cidades, compatibilizando ações federais e municipais. Corroborando tal
entendimento José Afonso da Silva esclarece:

A concepção de política de desenvolvimento urbano da Constituição

decorre da compatibilização do art. 21, XX, que dá competência à
União para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, com o
art. 182, que estabelece que a política de desenvolvimento urbano
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e é executada
 81

pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em

lei. (SILVA, 2006, p. 817)

Assim, o artigo 182 da Constituição Federal traz a previsão de

necessidade de elaboração de uma legislação específica a nível nacional sobre
o tema. E desta forma, com base neste artigo, a União elaborou o Estatuto da
Cidade - Lei Federal 10.257/01, e assim, com a Constituição Federal, tem a
função de determinar as diretrizes da Política Urbana Nacional a serem
seguidas no Brasil.
Da mesma maneira, existe a necessidade de elaboração de legislação
municipal para que o Município possa com coerência e harmonia conduzir sua
política pública urbana com olhos voltados a assegurar a dignidade da pessoa
humana a partir de políticas públicas eficientes que assegurem o direito ao bem
estar da população. E então, por expressa previsão constitucional, é tarefa dos
Municípios elaborar o Plano Diretor definido, no § 1º do artigo 182, quando
determina que o “plano diretor aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana”
Já o Estatuto da Cidade tem a função de prever um “arsenal normativo
capaz de municiar a Reforma Urbana em muitos de seus propósitos,
especialmente na implementação de políticas focadas na redução da
desigualdade social e na construção democrática das cidades.” (DUARTE,
2012, p. 97)
E conforme Fiorillo, “... o Estatuto da Cidade, como lei que estabelece o
equilíbrio ambiental no âmbito das cidades, criou a garantia do direito à cidades
sustentáveis como uma das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2º, I, da lei n.
10.257/2001” (FIORILLO, 2013.p.568).

4.2 Direito à cidade sustentável: reflexos do Estatuto da Cidade na

consolidação do direito à moradia digna

Como objetivos insculpidos na Constituição Federal de 1988 encontram-

se a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades regionais, neste
sentido, deve-se compreender que há uma estreita relação entre as políticas
 82

econômicas, políticas e sociais e as questões que envolvam as práticas para a

inclusão social a partir da moradia digna para que a pessoa humana possa
viver com dignidade.
Na verdade, é possível considerar que o conceito de sustentabilidade
pode se atrelar não só à moradia, mas também a outros direitos fundamentais
como à educação visando a inclusão social a fim de assegurar o
desenvolvimento do ser humano, como muito bem destacam Regina Veras
Villas Bôas e Maria Aparecida Alckimin, o que vai gerar efeitos positivos para
toda a sociedade:

A Agenda 2030 coloca metas para o desenvolvimento humano e

global com sustentabilidade, de modo a preservar os valores
humanos, ambientais e culturais, com destaque ao papel da
educação permanente para inclusão e para a sustentabilidade, logo, a
percepção é de que a educação é a base para o desenvolvimento
inclusivo e sustentável, tornando-se um desafio para a sociedade
contemporânea formar o cidadão de forma integral, razão pela qual a
transversalidade nos currículos escolares contribui para formar o
cidadão com conhecimento técnico, profissional e especialmente
consciente de quem é e do que necessita na sociedade capitalista e
de latente degradação ambiental e de valores humanos. (VILLAS
BÔAS; ALCKMIN, 2020, p.111)

Muito mais do que conforto ergonômico, acessibilidade as múltiplas

necessidades e deficiências das pessoas, a inclusão social perpassa por
questões materiais e imateriais, passa pela eficiência nas políticas públicas
locais, para que o lugar da moradia seja harmônico, por isso, o município tem
um papel fundamental para que outra realidade seja possível.
Assim, a dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos da
República, como já exposto, e deve ser observada para que se garanta o
direito à moradia, um direito social que é essencial para a garantia do mínimo
existencial. Coaduna deste entendimento Novelino ao expor que:

Da consagração constitucional desta dignidade decorrem dois

mandamentos distintos: por um lado, surge uma determinação para o
Estado envidar todos os esforços necessários e possíveis a fim de
promover meios que proporcionem, a todo e qualquer cidadão, o
acesso aos valores, bens e utilidades indispensáveis a uma vida
digna e o pleno desenvolvimento da personalidade; por outro, a
imposição de observância e proteção no sentido de impedir qualquer
tipo de violação, seja do próprio Estado, seja por terceiros, à
dignidade da pessoa humana. (NOVELINO, 2008a, p. 208).
 83

Trata-se de um poder-dever do poder público e não somente mera

faculdade, esta atuação positiva do Estado busca garantir o mínimo aos seus
cidadãos, isto é, utilidades imprescindíveis como saúde, moradia, segurança,
educação, lazer, enfim, necessidades básicas de todo ser humano, que tem o
direito a uma saudável qualidade de vida.
A ideia do mínimo existencial é observada de modo preciso por Novelino:

A obrigação do Estado de proteger a dignidade da pessoa humana

engloba não apenas a expectativa do indivíduo de não ser tratado de
forma arbitrária, mas também a de que o Estado garanta, cada vez
mais, sua existência material. Esta acepção, ligada ao valor
igualdade, possui um caráter positivo, por exigir prestações materiais
e jurídicas por parte do Estado (NOVELINO, 2008b, p. 213).

Conforme diz Nelson Nery:

Daí que, desde há muito, se tem entendido que o sistema jurídico

constitucional brasileiro tenha buscado uma noção de isonomia, o que
se aproxima do ideal platônico, encampado por Rui Barbosa, no
sentido de que se devam tratar os desiguais, desigualmente, na
medida de sua desigualdade, para que possa pretender obter uma
igualdade. (NERY JUNIOR, 1995, p. 40).

Com a Carta Maior de 1988, os entes federados receberam

incumbências específicas, comuns e suplementares, para que possam
administrar de modo eficaz os setores que lhes compete, inclusive o Município
como ente autônomo da federação.
No dia 4 de junho de 1998, através da Emenda Constitucional nº. 19
fomos acrescentados ao caput do artigo 37, da Constituição Federal o princípio
da eficiência.

Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional,

de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.

Mas o que significa ser eficiente? O que é uma política pública eficiente?
Significa atuar com o objetivo de produzir efeitos desejados, fazer o melhor
com aquilo que se possui, agir de modo a alcançar verdadeiramente os
desígnios da Administração Pública. De modo crítico assevera Paulo Modesto:
 84

Nunca houve autorização constitucional para uma

administração pública ineficiente. A boa gestão da coisa
pública é obrigação inerente a qualquer exercício da função
administrativa e deve ser buscada nos limites estabelecidos
pela lei. A função administrativa é sempre atividade finalista,
exercida em nome e em favor de terceiros, razão pela qual
exige legalidade, impessoalidade, moralidade,
responsabilidade, publicidade e eficiência dos seus exercentes.
O exercício regular da função administrativa, numa democracia
representativa, repele não apenas o capricho e o arbítrio, mas
também a negligência e a ineficiência, pois ambos violam os
interesses tutelados na lei. (MODESTO,2020)

O Estado antes não era ao menos suscetível de ser responsabilizado, tal

posição foi evoluindo gradativamente com o surgimento da responsabilidade
subjetiva, mas, entretanto, desde que houvesse os pressupostos da culpa, isto
é, desde que provado que o agente público agiu com negligência, imperícia ou
imprudência.
A responsabilidade estatal moderna surgiu no final do século XIX e foi
felizmente adotada pela Constituição Federal de 1988, no §6º, de seu artigo 37
e pelo novo Código Civil brasileiro. Denominada teoria do risco, melhor dizer,
teoria da responsabilidade objetiva, em síntese significa que o Estado tem a
obrigação de reparar o dano causado a um terceiro por conduta de um agente
estatal havendo culpa ou não, o risco aparece no comprometimento de que
sempre que um dano for causado por alguém que assumiu o risco de praticar
determinada atividade este deve ser reparado.
Não é diferente a responsabilidade do Município, ente federativo dotado
de características que possivelmente não encontremos em nenhum outro lugar
do mundo senão aqui em nosso país. De modo preciso Costa afirma que:

O Município é a base da organização política brasileira, porque nele

ocorre a verdadeira relação entre a sociedade e o Poder Público. As
necessidades dos cidadãos são mais objetivas, ao passo que a forma
de reivindicá-las tem maiores possibilidades de êxito, dada a
proximidade maior entre governantes e governados. Na verdade, o
Município vem a ser uma escola de civismo e de democracia
(COSTA, 2006).

A Lei fundamental de 1988 entregou aos Municípios grandes

responsabilidades em termos de organização política possibilitando que
elegessem seus representantes; organização administrativa, autorizando-os a
realizar obras, prestar serviços e conferindo-lhes o poder de polícia;
organização financeira, dando-lhes competência e capacidade tributária, isto é,
 85

os municípios podem criar tributos, desde que no âmbito de suas atribuições e

cobrá-los de seus habitantes e no que toca a interesses locais os Municípios
possuem autonomia normativa, para tanto os dotou de competência em seus
artigos 29 e 30. A partir da inovadora forma de federalismo, a qual possibilitou
maior autonomia aos Municípios do mesmo modo os atribuiu de forma
imperativa a realização de diversas tarefas, inclusive referentes a matéria
urbanística, nesta hipótese temos como cogentes o artigo182, da Constituição
Federal, a Lei Federal nº. 10.257/2001, denominada oficialmente de Estatuto
da Cidade e o Plano Diretor, instrumento trazido pelos dois diplomas
anteriormente referidos como mais um meio que o Município pode dispor para
viabilizar projetos de melhoria em toda infraestrutura local. A partir daí a cidade
alcançou grande valor na organização dos espaços da vida em sociedade.
Contudo, o que se percebe é que apesar dos entes federados serem
dotados de autonomia e possuírem modernos mecanismos para que possam
realizar efetivos avanços nas políticas públicas, o descaso ainda impera,
portanto não podemos esmorecer diante do comodismo estatal, as denúncias
por improbidade, a ação civil pública e tantas outras medidas podem ser
tomadas, não se pode crer que assim como o passado foi improdutivo e o hoje
se mostre ainda caótico não exista a possibilidade de um futuro promissor.
Como destaca Paulo Modesto:

Reclama-se do Estado, cada vez com maior impaciência, para que

otimize o seu agir e conduza em termos adequados a realização dos
fins prezados pela comunidade. Questiona-se a omissão no agir, a
aptidão do agir e a qualidade do agir estatal. Essas exigências não
são dirigidas a um Estado liberal, mas a um Estado Democrático e
Social, executor e fomentador da prestação de serviços coletivos
essenciais. É o Estado Social que não pode descuidar de agir com
eficiência, justificando os recursos que extrai da sociedade com
resultados socialmente relevantes. Essas exigências hoje não são
mais percebidas em termos meramente políticos ou econômicos.
Foram positivadas, forma entronizadas no sistema jurídico,
juridicizaram-se como exigências do ordenamento nacional.
(MODESTO,2020)

Imprescindível e urgente que a percepção individualista que a sociedade

teimava em sustentar fosse abandonada e que passássemos a agir segundo
uma perspectiva transindividual. Essa mudança de pensamento e
comportamento foi crucial para que Direito Urbanístico recebesse a atenção
que faz jus, pois foi a partir de estudos aprofundados dos espaços urbanos que
 86

primaram pela reestruturação das cidades que hoje podemos contar não
exclusivamente com normas constitucionais, mas também com leis elaboradas
por todos os entes federados, óbvio que de acordo com a competência
atribuída a cada qual, mas que buscam o mesmo fim: a satisfação do direito de
viver, morar, nas áreas urbanas com dignidade.
O Direito tem para se efetivar os direitos humanos fundamentais o
equivalente ao “trabalho de Hércules”, pois não bastam mais a existência de
normas que consigam solucionar conflitos de interesses meramente
particulares, visto que hoje existem conflitos bem mais complexos, os conflitos
de massas, por isso modelos retrógrados que não previam problemas trazidos
pela modernização das relações humanas cogentemente foram se adaptando
as novas situações e felizmente surgiram instrumentos capazes de senão
solucionar pelo menos apontar por onde devemos iniciar as transformações.
Nesta linha, bem esclarece Pedro Lenza:

Em uma sociedade de massa, industrialmente desenvolvida, é

natural que, além dos conflitos individuais, existam e aflorem
conflitos de massa, nunca antes imaginados, uma vez que a
'descomplexidade' social não produzia ambiente propício para
a sua eclosão, nem tampouco dos conflitos difusos,
transindividuais (LENZA, 2005, p. 28).

O Município é um, dentre os entes políticos destinados a executar a

política de desenvolvimento urbano, elaborando leis locais e exercendo seu
poder de polícia para coibir que estas sejam afrontadas. A importância do
Município é percebida por Fernandes do seguinte modo:

Visando ao cumprimento do próprio objetivo do urbanismo,

qual seja, o ordenamento das cidades para propiciar às
pessoas suas funções básicas de moradia, locomoção, lazer e
trabalho, ao Município cabe legislar sobre diversos aspectos,
mormente quanto à ordenação do espaço urbano, através do
Plano Diretor, do zoneamento, do loteamento, do controle das
construções e da composição paisagística, além do controle de
construções e posturas.
Conforme demonstrado acima, o Município possui papel de
destaque na federação brasileira em matéria urbanística, e tal
prerrogativa, verdadeiro poder-dever, decorre primariamente de
sua competência para tratar dos assuntos de interesse local,
atribuída pelo art. 30, I, da Constituição Federal (FERNANDES,
1998, p. 21).
 87

A Carta Maior de 1988 organizou um intricado sistema de distribuição de

competências. Ao se definir o papel do Município como ente federativo, deve-
se demarcar suas atribuições, e com este propósito faz-se imperativo exibir que
a Constituição Federal conferiu ao Município a possibilidade de atender a
interesses locais, no que se refere ao direito ambiental e direito urbanístico.
O dispositivo legal constitucional que dá titularidade ao Município de
legislar sobre Meio Ambiente é o Art. 30, I, dando-lhe autonomia para legislar
sobre “assuntos de interesse local”. Tal termo foi objeto de diversas discussões
doutrinárias, pois, alguns autores entendem que Carta Maior mitigou a
competência municipal, partindo da ideia de que quando houver interesse local
e também interesses de demais entes, no caso não seria mais exclusivo, por
isso, não seria mais competência do Município a elaboração de tais normas.
Ademais, aduz Meirelles que,

(...) o assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e

não pela exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao
do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não
seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é
apenas de grau, e não de substância.(2006)

Portanto, interesse local não é sinônimo de interesse exclusivo, mas

simplesmente, que se houver interesse da população de certo Município ou de
apenas parte dela, surge a faculdade deste interesse transformar-se em norma
municipal.
Coaduna Carrazza com este entendimento ao afirmar que, “interesse
local não quer dizer privativo, mas simplesmente local, ou seja, aquele que se
refere de forma imediata às necessidades e anseios da esfera municipal,
mesmo que, de alguma forma, reflita sobre necessidades gerais do Estado-
Membro ou do país” (CARRAZZA, 2004, p. 158).
Da mesma forma, explica Paulo Affonso Leme Machado:

O interesse local não precisa incidir ou compreender,

necessariamente, todo o território do Município, mas uma localidade,
ou várias localidades, de que se compõe um Município. Foi feliz a
expressão usada pela Constituição Federal de 1988. Portanto, pode
ser objeto de legislação municipal aquilo que seja da conveniência de
um quarteirão, de um bairro, de um subdistrito ou de um distrito
(MACHADO, 2006, p. 259).
 88

Questão de suma relevância é que todos os cidadãos tem direito à

cidade, mas não apenas fazendo parte dela como munícipes, mas como
habitantes de uma cidade que nos garanta uma vida digna e saudável.
Conclui, portanto, Fiorillo que,

A garantia do direito a cidades sustentáveis, a saber, o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, significa,
em consequência, importante diretriz destinada a orientar a política de
desenvolvimento urbano em proveito da dignidade da pessoa humana
e seus destinatários - os brasileiros e os estrangeiros residentes no
país, a ser executada pelo Poder Público municipal, dentro da
denominada tutela dos direitos materiais metaindividuais. (FIORILLO,
2006, p. 289).

Nesta esteira,
“A construção e a concretização do direito à moradia consideram,
entre outros, a possibilidade de acesso adequado do homem e de sua
família ao direito à cidade, acompanhado da inserção de mecanismos
urbanísticos, inclusive por meio de financiamentos de programas
habitacionais; ao acesso aos serviços públicos básicos, às condições
elementares de saneamento e saúde, ao acesso à rede de
transportes públicos e às áreas de lazer, podendo frequentar e
conhecer os programas de gestão democrática participativa,
reveladores da transparência do Poder Público, a partir de controles
sociais coercitivos, tão importantes à realização dos direitos sociais
do homem.” (SILVA; RAMPAZZO; VILLAS BÔAS; RODRIGUEZ.
2018. p.16-17).

O que é uma cidade? José Reis define de modo singular ao descrever

que,

Uma cidade é um lugar singular, diferenciado, reconhecido do

exterior: o sentido do orgulho. O que fez as cidades não foi a
existência de outras cidades (repetição trivial ou imitação), mas as
particularidades que cada uma soube criar. Uma cidade é uma
realidade social e política assente em relações pessoais e
institucionais de proximidade densas e intensas; é o seu caráter
individual que proporciona a criação de densidades relacionais; por
isso, uma cidade é mais do que uma aglomeração. Tão (ou mais)
importante do que a identidade (riscos de passividade contemplativa)
dos que vivem dentro da cidade é o reconhecimento exterior
(dinâmico por natureza): ele é prova de que a cidade é relevante e
cumpre o seu papel de cidade num quadro largo, que a transcende.O
espaço público consagra patrimônio, possibilita cultura e gera criação
porque viabiliza a co-presença de pessoas e instituições e acelera
interações. .(Disponível em: <
http://www.ces.uc.pt/jr/opin/2006ccc.pdf)
 89

As mazelas e o caos das cidades não são problemas enfrentados

apenas pelos gestores brasileiros, infelizmente a miséria se faz presente no
mundo todo. E neste sentido observa Fiorillo,

Nos outros países do mundo, as cidades se desenvolvem com a

mesma velocidade e até mais depressa, sendo certo que esse
desenvolvimento leva em quase toda parte a resultados muito
diferentes: os edifícios projetados pelos arquitetos e em conformidade
com os regulamentos, as cidades disciplinadas pelos planos
urbanísticos e providas com os serviços públicos, as ruas, os
parques, etc., dizem respeito somente a uma parte da população;
outra parte não está em condições de se servir deles, e se organiza
por sua própria conta em outros estabelecimentos irregulares muitas
vezes em contato direto com os regulares, mas nitidamente distintos:
o terreno é ocupado sem um título jurídico, as casas são construídas
com recursos próprios, os serviços faltam ou são introduzidos a
seguir, com critérios totalmente diversos daqueles que valem para o
resto da cidade. (FIORILLO, 2006, p. 282).

Na atual conjuntura em que se vive como cidadãos de uma sociedade

ativa e versátil, tem-se que deixar de atuar como seres autômatos para que
possamos transpor a barreira entre a demagogia e as discussões sérias que
visam diagnosticar os reais problemas das cidades. É um exercício de reflexão,
portanto imperioso esclarecer que, se realizado de modo eficaz acaba gerando
certa crise, pois ao analisar o meio em que se vive nos depara-se com uma
avalanche de situações desafiadoras, com força capaz de nos causar o
sentimento de impotência, porém é a partir desta “crise” que nascem ideias
oportunas, que serão sementes lançadas por um novo modelo de sociedade,
que tornarão possível entender a complexidade das relações humanas, e
compreender de uma vez por todas, que uma confortável existência está
seriamente comprometida pelo descaso com a natureza, mas, sobretudo com o
espaço físico onde se nasce, trabalha, habita, enfim, vive-se, alcunhado de
cidade. Compactua com este entendimento Paulo Bastos ao descrever que:

O sentimento de responsabilidade administrativa e o da solidariedade

social são derrotados diariamente pela força viva e incessantemente
renovada do interesse privado. Essas diversas fontes de energia
estão em perpétua contradição, e, quando uma ataca, a outra se
defende. Nessa luta, infelizmente desigual, o interesse privado triunfa
o mais das vezes, assegurando o sucesso dos mais fortes em
detrimento dos mais fracos. Mas do próprio excesso do mal surge, ás
vezes, o bem; e a imensa desordem material e moral da cidade
moderna terá talvez como resultado fazer surgir enfim o estatuto da
 90

cidade, que apoiado em uma forte responsabilidade administrativa,

instaurará as regras indispensáveis à proteção da saúde e da
dignidade humana (BASTOS,2007, p. 93).

Após onze anos de tramitação o Senado aprovou a tão aguardada Lei

Federal nº. 10.257 de desenvolvimento urbano, conhecida como Estatuto da
Cidade, que entrou em vigor em outubro de 2001, lei que passou a disciplinar
no Brasil, com seus instrumentos mais que o simples exercício do direito da
propriedade urbana, mas as principais diretrizes do meio ambiente artificial.
Mukai sobre o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) ressalta que, “é
bem-vinda, sem dúvida, pois necessária para a correção do verdadeiro caos
urbano em que se transformou o País” (MUKAI, 2001, p. 59).
É indispensável que as cidades ofereçam todas as condições favoráveis
para o saudável convívio humano, capazes de propiciar a qualidade e a
sustentabilidade do meio ambiente urbano, para tanto, normas constitucionais,
e infraconstitucionais, especialmente, o Estatuto da Cidade traçam as
diretrizes.

Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e

183 da Constituição Federal será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto
da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental.

E quais as diretrizes do Estatuto da Cidade? São as elencadas em seu

Capítulo I, a seguir:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o
direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e
ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento
ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do Município e
 91

do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as

distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e
serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da
população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou
inadequado em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-
estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua
subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do
Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços
e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua
área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo
de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e
financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento
urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-
estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural
e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população
interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio
ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da
população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do
solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos
custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanização, atendido o interesse social.

O Estatuto da Cidade é um divisor de águas na história da Administração

Pública, pois este instrumento normativo possui o condão de transformar, de
redesenhar as atuais estruturas dos espaços urbanos, uma metamorfose no
 92

modo de pensar e agir da sociedade, o que é crucial para a evolução dos

planos urbanísticos brasileiros, mas para tanto, deve ser utilizado de modo
pleno, isto é, voltado a atender as tantas urgências da comunidade, para quiçá
no futuro possamos morar em cidades sustentáveis.
O Estatuto possibilitou acesso da sociedade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano, viabilizando o pleno exercício da democracia, vinculando os cidadãos e
gerando um real comprometimento. E apesar de algumas pessoas defenderem
a democratização como um processo que deve atender pré-requisitos, que
bem sabido nunca estão devidamente preenchidos pela sociedade brasileira, o
Estatuto dispõe sobre a gestão democrática como um imperativo inafastável.
Silva em sua insuperável lição sobre o assunto diz:

Uma visão elitista antepõe diversos tipos de pressupostos que

julga necessários à existência e realização da democracia. (...)
A contradição é evidente, pois supõe que o povo deve obter
tais requisitos para o exercício da democracia dentro de um
regime não democrático; que as elites devem conduzi-lo a uma
situação que justamente se opõe aos interesses delas e as
elimina. Teremos, enfim, a singularidade de aprender a fazer a
democracia em um laboratório não democrático. (...) A
democracia não precisa de pressupostos especiais. Basta a
existência de uma sociedade. Se seu governo emana do povo,
é democrática; se não, não o é (SILVA, 2001, pp. 130-132).

As cidades sustentáveis, embora não sejam metas de fácil consecução,

não são de forma alguma inatingíveis, porém, além de instrumentos que a
viabilizem é fundamental o empenho não somente da Administração Pública,
mas também de toda sociedade civil na defesa de um direito que não é público
nem privado, mas difuso.
Assim, para se alcançar e dar efetividade ao direito à moradia digna e
adequada é necessário enfatizar que a sociedade atue em conjunto com a
Administração Pública visando um ambiente melhor para se viver:

Depreende-se, ainda, dos estudos, que a complexidade reside no

mundo, na existência da natureza, da vida e da pessoa humana, na
sociedade e nas culturas. Essa complexidade revela a necessidade
de, constantemente, a sociedade se auto-organizar, de o indivíduo se
autodeterminar e conseguir viver em ambiente social, a partir de
postura ativa, criadora, recriadora e acolhedora das realidades do
mundo e da vida, o que inclui respeito à sociedade, ao meio ambiente
e a todo ser humano, que não deve ter a sua condição humana
 93

ultrajada, fato que lhe garante um teto e um solo dignos, fortalecendo

a sua condição humana e realizando a sua liberdade, seguida da
igualdade e da solidariedade. (VILLAS BÔAS; NASCIMENTO, 2017,
p.71).

O direito ambiental, que se desdobra no direito à cidade sustentável

pode ser caracterizado como direito constitucional de terceira
geração/dimensão, sendo um direito difuso e coletivo com previsão não só
constitucional, mas também na lei federal 10.257/2001, conforme Fiorillo:

Referido direito a cidades sustentáveis tem sua natureza jurídica

claramente estabelecida não só no plano constitucional (arts. 182,
183 e 225 da CF), mas particularmente em decorrência do que
determina o art. 53 da Lei nº 10.257/2001, que, ao acrescentar um
novo inciso ao art. 1º da Lei nº 7.347/85 37, outorga caráter de direito
metaindividual (difuso/coletivo) à denominada ordem urbanística.
(2014)

A política pública urbana necessita, para se completar, da política

voltada ao meio ambiente para satisfazer as exigências constitucionais como
direito metaindividual que é e, o Estatuto da Cidade pode ser visto como a
reunião das normas que regem tais ações a fim de alcançar a dignidade da
pessoa humana com a garantia das cidades sustentáveis e todos os seus
desdobramentos:

A garantia do direito a cidades sustentáveis, a saber, o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, significa,
em consequência, importante diretriz destinada a orientar a política de
desenvolvimento urbano em proveito da dignidade da pessoa humana
e seus destinatários — os brasileiros e os estrangeiros residentes no
País —, a ser executada pelo Poder Público municipal, dentro da
denominada tutela dos direitos materiais metaindividuais. (FIORILLO,
2014. p. 569)

Ao pensar a questão ambiental como elemento imprescindível para

assegurar o direito à cidade, é preciso assegurar que seja realizado um
planejamento a fim de que esta possa cumprir sua função social, assegurando
que não ocorram, enchentes, poluições, violência condições de moradias que
não ofereçam dignidade com consequente violação dos direitos fundamentais.
O plano diretor, em âmbito Municipal, tem a função de prever quais
serão os critérios a serem utilizados para ocupação do solo e também para
promover a proteção ambiental, sendo sua função principal disciplinar a ordem
 94

urbanística, conforme expressamente previsto na Lei nº 10.257/2001, art. 40,

§1º:
Art. 40. §1º O plano diretor é parte integrante do processo de
planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas.

Paulo Affonso Leme Machado conceitua ordem urbanística como “o

conjunto de normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso
da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do equilíbrio
ambiental e do bem-estar dos cidadãos”. (MACHADO,2009, p. 392)
Conforme Lucy Zague, a Carta de 1988 prevê ações que visam dar
efetividade ao direito à moradia digna, necessitando que os entes envolvidos,
em especial, os Municípios realizem ações efetivas neste sentido:

A Constituição Federal de 1988 no capítulo sobre Política Urbana dá

densidade normativa às ações para o desenvolvimento urbano, ao
controle sobre o uso da propriedade e eleva o planejamento urbano
como essencial e obrigatório indicando condições para viabilização de
moradia adequada, para que as cidades possam promover o acesso
aos direitos fundamentais do cidadão brasileiro. Instrumentos
jurídicos e políticos capacitam os entes federativos, em especial o
município, a promover a ordem urbana e melhores condições de
moradia para a população. (ZAGUE, 2014, p. 19).

Neste contexto, de acordo com o Ministério do Meio Ambiente, a

ideia de construção sustentável surge com objetivo de minimizar os impactos
ambientais produzidos pela construção civil e a necessidade de se
proporcionar qualidade de vida aos indivíduos de uma maneira geral, tendo os
governos municipais grande responsabilidade sobre tais ações, podendo desta
forma dar efetividade ao direito fundamental à moradia adequada:

No âmbito da Agenda 21 para a Construção Sustentável em Países

em Desenvolvimento, a construção sustentável é definida como: "um
processo holístico que aspira a restauração e manutenção da
harmonia entre os ambientes natural e construído, e a criação de
assentamentos que afirmem a dignidade humana e encorajem a
equidade econômica". No contexto do desenvolvimento sustentável, o
conceito transcende a sustentabilidade ambiental, para abraçar a
sustentabilidade econômica e social, que enfatiza a adição de valor à
qualidade de vida dos indivíduos e das comunidades. (MINISTÉRIO
DO MEIO AMBIENTE, 2020)
 95

O Conceito de construção sustentável é que sejam seguidos

parâmetros ambientais e de sustentabilidade e que tenham uma
preocupação com o meio ambiente em que estão inseridos, visando o
menor impacto possível, e que se utilize de forma correta os recursos
naturais disponíveis.(BRASIL ESCOLA, 2020)

Esse conceito de construção civil sustentável, é ainda abarcado pelos

objetivos a serem alcançados pelo Brasil conforme compromisso assumido no
ano de 2015 perante a Organização das Nações Unidas (ONU). Tal
compromisso implica que o Brasil canalize “seus esforços de políticas públicas
para que o país atinja, até 2030, as metas estabelecidas na Agenda 2030 para
o desenvolvimento sustentável” (IPEA,2020).
Juntamente com outros dezessete Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS), o objetivo do ODS 11 – Cidades e comunidades
sustentáveis – traz metas para o desenvolvimento a fim de “tornar as cidades e
os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis”:

OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

11. Cidades e Comunidades Sustentáveis
Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros,
resilientes e sustentáveis
Meta 11.1
Nações Unidas
Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada e
a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas.
Brasil
Até 2030, garantir o acesso de todos a moradia digna, adequada e a
preço acessível; aos serviços básicos e urbanizar os assentamentos
precários de acordo com as metas assumidas no Plano Nacional de
Habitação, com especial atenção para grupos em situação de
vulnerabilidade. +
Indicadores
11.1.1 - Proporção de população urbana vivendo em assentamentos
precários, assentamentos informais ou domicílios inadequados.
[...]
Meta 11.3
Nações Unidas: Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e
sustentável, e as capacidades para o planejamento e gestão de
assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis, em
todos os países.
Brasil
Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, aprimorar
as capacidades para o planejamento, para o controle social e para a
gestão participativa, integrada e sustentável dos assentamentos
humanos, em todas as unidades da federação. +
Indicadores
11.3.1 - Razão da taxa de consumo do solo pela taxa de crescimento
da população.
11.3.2 - Proporção de cidades com uma estrutura de participação
direta da sociedade civil no planejamento e gestão urbana que opera
de forma regular e democrática.
 96

[...]
Meta 11.c
Nações Unidas
Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de
assistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e
resilientes, utilizando materiais locais.
Brasil: Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de
assistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e
robustas, priorizando recursos locais. +
Indicadores
11.c.1 - Proporção do apoio financeiro aos países menos
desenvolvidos destinado à construção e modernização de edifícios
sustentáveis, resistentes e eficientes em termos de recursos,
utilizando materiais locais.
(IPEA,2020)

De acordo com Daisy Rafaela, Consuelo Yoshida e Tiago Cappi

(CONPEDI, 2020) o Estado deve articular ações em um mesmo complexo
geoeconômico e social, para o desenvolvimento e à minimização e superação
das desigualdades regionais. E ainda, de acordo com Villas Bôas e
Nascimento:
Compreendida a extensão do significado dos recursos naturais para a
sobrevivência da vida, a função social dos institutos do Direito,
notadamente do Direito de propriedade e, invocado o direito à
moradia, no contexto especial das garantias e dos direitos
fundamentais sociais da pessoa humana, imperiosa a necessidade da
oferta de moradia adequada e digna à pessoa humana, exigindo-se a
materialização de todas as garantias e direitos expostos na
Constituição da República Federativa do Brasil, nos textos
legislativos, nos pactos, e nas lições trazidas pelos doutrinadores,
implicando a efetividade destes direitos fundamentais sociais,
afastando as situações de vulnerabilidade da condição da pessoa
humana. (VILLAS BÔAS ; NASCIMENTO: 2019. P.68)

Garantir o direito à moradia de forma digna e adequada é assegurar a

dignidade da pessoa humana, num contexto de desigualdade e vulnerabilidade
social, econômica e geográfica em que se encontra grande parcela da
população brasileira.
[
4.3 A promoção da dignidade da pessoa humana com práticas que visem
inclusão social a partir da moradia digna: construir o possível e mudar a
realidade

Como visto até aqui, o direito à moradia digna é de extrema

importância, apesar de não ser uma realidade para grande parte da população:
 97

O déficit habitacional brasileiro perfaz 6.068.061 domicílios, desse

total, 5.315.251, ou 85,7%, estão localizados nas áreas urbanas.
Acresça-se que em 2014, são cerca de 11,275 milhões de domicílios
carentes de pelo menos um tipo de serviço de infraestrutura, o
correspondente a 19,5% dos domicílios particulares permanentes
urbanos do país (LIMA, 2019, p.03).

Um lugar adequado para morar é um dos grandes objetivos

almejados pela pessoa humana e constitui o meio mais eficaz para que se
realize em âmbito pessoal e familiar, este lugar deve possuir tamanho
adequado, condições de higiene e conforto para os seus moradores. A
problemática da moradia é percebida, com maior destaque, entre a população
situada nas faixas mais baixas de renda, onde se observa falta de habitações
e, também, precariedade no padrão de construção utilizado e falta de acesso
aos serviços urbanos básicos.
Por isso, não é aceitável perceber o direito à moradia como apenas
um direito à edificação da habitação. Uma moradia digna tem que atender aos
padrões da construção civil, mas também oferecer os serviços urbanos
essenciais, especialmente, os de saneamento básico, energia elétrica e coleta
de lixo. Como já amplamente demonstrado a moradia está relacionada às
necessidades vitais do ser humano, e, na lição de Ingo Sarlet:

a falta de uma moradia decente ou mesmo de um espaço físico

adequado para o exercício da atividade profissional evidentemente
acaba, em muitos casos, comprometendo gravemente os
pressupostos básicos para uma vida com dignidade. (SARLET, p.87)

É possível perceber importantes benefícios a partir de práticas

sustentáveis nos mais variados ramos da vida em sociedade, tanto empresarial
quanto na própria vida doméstica das pessoas:

Alguns benefícios da construção sustentável são redução no

consumo de água, reutilização e captação de água da chuva, redução
no consumo de energia, possibilidade de gerar a própria energia
necessária para funcionamento do edifício, diminuição de emissão de
carbono na atmosfera, redução de resíduos da construção e
tratamento correto com reciclagem, valorização do edifício a níveis de
venda e aluguel. No caso de empresas há uma demonstração de
comprometimento com a sustentabilidade e proteção ambiental,
redução dos custos operacionais e de manutenção e melhora da
qualidade de vida dos utilizadores do imóvel, bem como traz
benefícios para saúde dos ocupantes do prédio. Também conta
 98

muitas vezes com incentivos governamentais tributários, dependendo

do município, ou local que a construção está instalada.(BRASIL
ESCOLA, 2020)

Assim, verifica-se a possibilidade de se reduzirem custos com uma

casa sustentável o que pode ser considerado um facilitador do alcance da
dignidade da pessoa humana com reflexos benéficos na qualidade de vida de
toda a comunidade. Abaixo, segue um Modelo de habitação sustentável:

Fonte: Brasil Escola, 2020.

 99

5 CONCLUSÃO

O presente estudo analisou a existência de normas constitucionais e

infraconstitucionais no ordenamento jurídico brasileiro visando a garantia do
direito à moradia aliada à necessidade de implementação de políticas públicas
eficientes no sentido de promover o direito social à moradia digna, sendo este o
conjunto de tudo aquilo que deve agregar-se ao lugar para morar, uma vez que
este é um dever do Estado por meio dos instrumentos que tem a sua
disposição.
Foi importante relacionar o direito social à moradia digna e adequada
conectando-o com o conceito de desenvolvimento sustentável e cidade
sustentável, como uma possível solução aos problemas habitacionais, em face
da complexidade que a situação traz.
Constatou-se a existência de legislação em vigor suficientes para
garantir o direito à moradia, o que se percebe é que esse direito não vem
sendo encarado de maneira primordial, muitas vezes enfatizando interesses
exclusivamente econômicos e políticos, e deixando de lado o mais importante
que são os direitos sociais, onde o direito a moradia está inserido sendo,
inclusive, de observância obrigatória em um Estado social de direito, já que tem
como fim concretizar a dignidade da pessoa humana e portanto, a igualdade
social, que se desdobra tanto nos fundamentos do Estado brasileiro previsto no
art. 1º da Constituição Federal quanto nos objetivos da República previstos em
seu art. 3º.
Aplicar de forma efetiva o direito a moradia digna de forma a viabilizar e
garantir a dignidade da pessoa humana, se mostra cada dia mais difícil frente
ao crescimento exponencial da população brasileira e principalmente da falta
de capacidade dos entes estatais em implementar políticas públicas aptas de
assegurar os direitos sociais de forma satisfatória.
A partir da ideia de Estado de Bem-Estar ou Estado Social já se
percebia a necessidade do Estado de encontrar uma nova maneira para
interpretar e alcançar os anseios da sociedade a partir dos impactos causados
pelo mercado na vida das pessoas.
A partir da ideia do Welfare state, constatou-se que o Estado deve
perceber que a pessoa humana não pode ser exposta, ficando a mercê dos
 100

movimentos praticados pelo mercado, é preciso uma ação preventiva e

repressiva, para diminuir o impacto causados pelo “mercado” na vida das
pessoas. Devendo, assim, serem implantadas políticas públicas protecionistas
às vulnerabilidades as quais as pessoas humanas estão expostas, frente ao
mercado/economia.
Conforme visto, as cidades se desenvolveram sem que, ao mesmo
tempo, desenvolvessem satisfatoriamente os serviços públicos, uma vez que
não foram realizados os investimentos públicos urbanos necessários para que,
de maneira eficaz, justa e igualitária fosse possível conter o aumento
desenfreado da pobreza e da miséria, verificando-se que muitas das políticas
implementadas acabaram se mostrando ineficientes.
Em um Brasil marcado pelas discrepantes diferenças sociais, dar
efetividade ao direito à moradia significa implementar uma política pública que
facilite e assegure o acesso à moradia digna a todos, não com uma política
pública habitacional que se implemente com ações paliativas ou aleatórias,
construindo habitações minúsculas, padronizadas e sem levar em
consideração a realidade de cada pessoa, de cada cultura, sem analisar a
necessidade de cada indivíduo, ferindo assim, o princípio constitucional da
dignidade da pessoa humana, mas sim, buscando concretizá-la a cada
indivíduo a partir lugar digno onde ele possa morar, de fato.
É importante que se promova uma união de forças entre os entes
estatais para que numa sinergia entre poder político, patrimonial e econômico
com a finalidade da promoção da igualdade e consequentemente a redução da
exclusão social da parcela mais vulnerável da população, que são os mais
pobres.
As bases legislativas existentes no ordenamento jurídico brasileiro
preveem essa união de forças inclusive possibilitando a participação da
sociedade na gestão dos espaços públicos, na gestão da cidade e nas políticas
a serem implementadas para a garantia da cidade sustentável, sendo estes
instrumentos para garantia da moradia digna e sustentável.
Como visto, existe capítulo constitucional especificamente criado para
tratar das questões da política urbana fortalecendo a necessidade de
planejamento urbano das cidades e afirmando a responsabilidade Municipal,
principalmente nos Municípios com mais de 20 mil habitantes, de intervir em
 101

seus territórios executando da melhor forma possível soluções para os

problemas urbanos, entre eles, a problemática habitacional.
As medidas a serem efetivadas pelo Poder Público devem ser
embasadas no interesse social, devem se justificar nos anseios e necessidades
da própria sociedade e daquele grupo de indivíduos que se pretende alcançar e
o envolvimento dos cidadãos nesse processo é essencial, buscando assegurar
o planejamento urbano eficaz e capaz de desenvolver e administrar a cidade
através de uma gestão participativa da sociedade.
Assim, deve-se utilizar os meios disponíveis, no Estatuto da Cidade, no
plano diretor municipal, entre outros, para buscar uma solução justa para o
problema da habitação no Brasil, devendo esta solução estar de acordo com a
necessidade dos mais vulneráveis e necessitados que serão justamente os
beneficiados visando proporcionar a pessoa humana, o direito social à moradia
conforme previsto no Estatuto da Cidade.
Porém, é preciso enfatizar que, o déficit quantitativo e qualitativo
habitacional brasileiro reforça o quanto é necessária uma mudança de atitudes
e pensamentos, restando evidenciado que apenas a previsão em normas deste
direito primordial à dignidade humana não é suficiente para possibilitar a
modificação da situação atualmente vivida no Brasil.
A forma com que o Brasil, através de seus gestores, vem
implementando o direito previsto nas normas constitucionais e
infraconstitucionais, ou seja, as políticas habitacionais que são implantadas até
o momento, também não vem sendo desenvolvidas de maneira satisfatória.
Tradicionalmente, no Brasil, a política habitacional foi baseada em
ofertar subsídios e créditos aos cidadãos para que estes pudessem obter sua
moradia, sua propriedade. Ocorre que, as necessidades de habitação dos mais
vulneráveis, que são aqueles incluídos no grupo da população de baixíssima
renda, não são atendidas nessas políticas habitacionais.
A forma como vem sendo construídas as moradias populares
brasileiras, em regra fora dos centros das cidades, em regiões
marginais/periféricas e longínquas, trazem graves consequências aos
contemplados, que refletem em toda a sociedade, prejudicando a todos de uma
maneira geral.
 102

Instalar conjuntos habitacionais em locais distantes, além de tornarem

mais caras e difíceis de implementar as infraestruturas urbanas, o
distanciamento entre o local de trabalho, dos serviços públicos e das áreas de
moradia só fazem cristalizar as segregações socioespaciais, as exclusões
sociais, a aporofobia e elevam consideravelmente os custos para locomoção
dessas pessoas que “em números” já teriam sido agraciadas com um lugar
para morar.
As longas e cansativas viagens diárias feitas por esses moradores de
seus lares e aos locais de trabalho ou locais de estudo, só fazem congestionar
as ruas, lotam os transportes coletivos, demanda gastos com ônibus, trens,
metro, perde-se horas para lazer e descanso, além do dispêndio de valor para
custos de passagens, retirando este valor em detrimento de bens de consumo
de primeira necessidade, trazendo prejuízos para todas as pessoas que vivem
na cidade e fora dela e ainda, trazendo consequências ambientais e
consequentemente baixa qualidade de vida. Esse tipo de política pública não
proporciona qualidade de vida à população e nem assegura moradia digna e
adequada.
Restou evidenciado que a dignidade da pessoa humana se relaciona
diretamente com o conceito de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável,
constatando que a sustentabilidade visa de forma ampla e efetiva viabilizar a
sadia qualidade de vida das pessoas e lembrando-se das futuras gerações e
da mesma maneira, o desenvolvimento que busca melhorar o bem estar das
pessoas, garantindo dignidade ao seu dia a dia.
Encarar a problemática habitacional brasileira e consequentemente
assegurar a moradia digna, esbarra nesse desafio que é proporcionar e
assegurar a proteção e sustentabilidade ambiental.
Verificou-se, que é necessário, portanto, se realizar uma revisão no
modo de implementação das políticas públicas que asseguram o direito à
moradia, implementando um modelo de cidades sustentáveis como um
instrumento para se alcançar a moradia sustentável, visando trazer
possibilidade de solução para alguns dos problemas habitacionais atuais
atuando como um fator de inclusão social.
Ao se construir moradias sustentáveis, tem-se a construção de cidades
também, sustentáveis. Por esse motivo, se faz tão importante a discussão dos
 103

impactos causados pelos empreendimentos imobiliários, principalmente de

baixa e baixíssima renda, na qualidade de vida, na efetividade de garantia dos
direitos sociais, no espaço urbano e no dia a dia das cidades e da população.
No Brasil, as políticas habitacionais foram marcos importantes, não se
podendo duvidar de algum avanço visando o déficit habitacional, porém são
marcadas por profundos traços de desigualdades e exclusões socioterritoriais,
e não se pode esquecer que o ideal a ser alcançado nas políticas urbanas de
produção de moradias é alinhar cidades e urbanidades visando a garantia do
bem-estar e o desenvolvimento das pessoas, a partir da melhora em sua
qualidade de vida.
É importante perceber que a moradia sustentável inclui práticas
cotidianas que levam, melhorias na qualidade de vida da presente e das futuras
gerações, trazendo ainda para a sociedade, desenvolvimento econômico,
preservação/conservação do meio ambiente, devendo ser fomentado pelos
governos locais.
O modelo de cidades sustentáveis traz ideias do uso de espaços de
forma criativa, unindo tudo o que é necessário para uma vida digna no mesmo
bairro, facilitando a mobilidade dos cidadãos, concentrando os mais diversos
serviços essenciais, recreativos, comerciais com a moradia, promovendo uma
vida urbana mais inclusa e fundamentada na dignidade da pessoa humana.
São necessárias ações que procurem olhar para a pessoa humana não
apenas como um número mas sim, como uma pessoa humana que necessita
de um lugar digno para morar e conviver com sua família e seus amigos,
constituindo esse direito em verdadeira expressão assecuratória de um dos
objetivos essenciais da República Federativa do Brasil, um direito humano
reconhecido há tanto tempo, que é a dignidade da pessoa humana.
Universalizar o direito à moradia, vai muito além de fornecer um lugar
para morar, faz-se necessário, a implementação de uma política pública que
contemple verdadeiramente o conceito de moradia digna e adequada aliada à
necessidade de se desenvolver a cada dia um conceito de moradia sustentável
que servirá de base para a melhoria da qualidade de vida, proporcionando
inclusão social e assegurando ao mesmo tempo direito à moradia, proteção ao
meio ambiente e dignidade da pessoa humana, num ambiente harmônico.
 104

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