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METODOLOGIA PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE INDICADORES:

UMA APLICAÇÃO NO PLANEJAMENTO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE
TRANSPORTES

Thesis · November 2004

DOI: 10.13140/RG.2.1.4905.2007

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32 5,933

1 author:

Marcos Thadeu Queiroz Magalhães

University of Brasília
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 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

METODOLOGIA PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE

INDICADORES: UMA APLICAÇÃO NO PLANEJAMENTO E
GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES

MARCOS THADEU QUEIROZ MAGALHÃES

ORIENTADORA: YAEKO YAMASHITA

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM TRANSPORTES

PUBLICAÇÃO:T.DM-015A/2004

BRASÍLIA/DF: NOVEMBRO/2004
 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

METODOLOGIA PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE

INDICADORES: UMA APLICAÇÃO NO PLANEJAMENTO E GESTÃO
DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES

MARCOS THADEU QUEIROZ MAGALHÃES

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE

ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE TECNOLOGIA DA
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, COMO PARTE DOS REQUISITOS
NECESSÁRIOS À OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE.

APROVADA POR:

______________________________________________
YAEKO YAMASHITA, PhD. (UnB)
(Orientadora)

______________________________________________
JOAQUIM JOSÉ GUILHERME DE ARAGÃO. PhD. (UnB)
(Examinador Interno)

______________________________________________
MARIA INES PEDROSA NAHAS, Dra. (PUC-MG)
(Examinadora Externa)

DATA: BRASÍLIA, 30 DE NOVEMBRO DE 2004

ii
FICHA CATALOGRÁFICA

MAGALHÃES, MARCOS THADEU QUEIROZ

Metodologia para Desenvolvimento de Sistemas de Indicadores: Uma Aplicação no
Planejamento e Gestão da Política Nacional de Transportes, 2004.
xvii, 135 p., 210x297 mm (ENC/FT/UnB. Mestre, Transportes, 2004).
Dissertação de Mestrado – Universidade de Brasília, Faculdade de Tecnologia.
Departamento de Engenharia Civil e Ambiental.
1- Planejamento e Gestão 2- Planejamento Nacional de Transportes
3- Indicadores 4- Apoio à Decisão
I-ENC/FT/UnB II- Título (Série)

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

MAGALHÃES, Marcos Thadeu Q.(2004). Metodologia para Desenvolvimento de Sistemas de

Indicadores: Uma Aplicação no Planejamento e Gestão da Política Nacional de Transportes.
Dissertação de Mestrado, Publicação T.DM-015A/2004, Departamento de Engenharia Civil e
Ambiental, Universidade de Brasília, 135p.

CESSÃO DE DIREITOS

NOME DO AUTOR: Marcos Thadeu Queiroz Magalhães

TÍTULO DA DISSERTAÇÃO DE MESTRADO: Metodologia para Desenvolvimento de Sistemas
de Indicadores: Uma Aplicação no Planejamento e Gestão da Política Nacional de Transportes.
GRAU/ANO: Mestre/2004

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta dissertação de

mestrado e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos.
O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta dissertação de mestrado pode
ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.
________________________________________
Marcos Thadeu Queiroz Magalhães
Email: mthadeumagalhaes@yahoo.com.br / thadillo@unb.br / thadillo@ceftru.unb.br

iii
DEDICATÓRIA

À Deus.
À minha família.
À Minha Esposa, Mariana.
Ao meu avô João...

A todos aqueles que sonham...

que apertam os olhos para ver ao longe
uma mais nítida imagem, e que mesmo descalços
não têm medo, por mais distante que o seja,
de caminhar naquela direção.

iv
 AGRADECIMENTOS

À minha orientadora, Profa. Yaeko, por tudo, todas as oportunidades e, principalmente, pela
frase que me fez decidir sair de minha casa e vir pra longe começar meu mestrado: “Acho que
vai valer a pena!”...e por ter estado certa disso! Pelo privilégio de poder conviver, aprender e
trabalhar ao seu lado com tantos desafios e de forma tão gratificante. Pelo exemplo e dedicação
à Universidade e o constante incentivo ao desenvolvimento de seus alunos. Palavras não
conseguem expressar minha gratidão e admiração.

A Parágua, poeira de estrelas, guia, mentor, pelo encorajamento, pelas broncas, por me mostrar
que sempre há o que aprender. Pelos conselhos, cobranças e pelos incentivos. Pela excelente
contribuição à minha formação e ao profissional que sou. Pela humanidade, pelas conversas
animadas e pelas constantes novidades a cada encontro, manifestação de puro espírito criativo.

À minha pequena grande mãe que sempre me incentivou, que de tantas coisas abdicou para que
tivéssemos, eu e minha irmã, o melhor que pudesse nos proporcionar. Que, mesmo de coração
apertado, me ajudou a perseguir meus sonhos! Pelos valores que hoje fazem parte do que sou.
Pelos erros e acertos.

A João por estar ao lado dela, e ser um grande pai.

À minha esposa, Mariana, pelo tempo que suportou longe. Por se juntar a mim neste sonho de
vida. Por estar ao meu lado, para o bom ou ruim. Pelo seu amor. Por ver o pior de mim, e
conseguir se manter ao meu lado.

À minha irmã, pelas brigas, pelos risos, pela vida que compartilhamos, por tudo o que
passamos juntos.

A Tia Tina, Tio Paulinho, Tata e Dão, e Vó Lígia, pelos momentos alegres, boas lembranças e
o eterno carinho.

A Jú, Marcelinho. Andillo, Matillo, Ed, Anilla, Rafillo, Brunillo, Meri Loo Jones, Maynard,
Daniel, Joe, Ernesto, Tato, Pequeno Uel, pela amizade, que se mantém mesmo com a distância

v
e com o tempo. Pela convivência, pelos bons momentos, por fazerem parte daquela família que
escolhemos.

A Floriano pelo exemplo de persistência e ética. Pela amizade e parceria desde o início de
minha carreira.

A Tia Tina, Tio Tadeu, Juninho, Netinho e Bárbara, pela acolhida em Brasília e, mesmo depois
de tanto tempo distante, me deixar fazer parte de suas vidas. Pelos risos e pelo suporte.

A Paty, por ser a companheira na épica aventura de vir para Brasília. Por tudo que passamos,
por todos os desafios enfrentados. Pela força e pelo incentivo. Pela lendária caminhada Asa
Norte-Asa Sul. Por ser a referência de casa quando tudo tinha ficado tão distante.

A Letícia, que conheci por Paty, pela amizade, apesar dos encontros esporádicos. Por ser outro
referencial quando cheguei em Brasília.

Às moradoras da Casa das 7 Mulheres, principalmente Égina, Tati e Cris, pelo pouso
temporário antes de me integrar ao Centoitão.

Aos amigos de Brasília: George (ou Georgette?) e Ednardo, companheiros do Lendário

Centoitão!, que, desde os primeiros dias de Counter Strike, se tornaram os irmãos que não tive.
E Túlio, que se juntou a nós, formando a família da Embaixada do PIOCERIA; Carlota, pelo
alto astral e os bolos deliciosos e por chorar ouvindo forró; a LG (Mininu), companheiro de
batalha; Luís Cláudio (ou Andretti?), Rozangela (Ró), Ana Claúdia, Tito, Lili, Pati, Zeca,
Ferrari, Jeanine, Daliana, André Gustavo, Pastor e Elisângela pelo prazer da convivência e as
boas lembranças.

A “Julin”, pela acolhida no mestrado, pela amizade e pelos emails inspiradores.

A Daniel Aldigueri, que se mostrou um bom amigo e cheios de lições e conselhos valiosos. A
Bruno e Tiago, pelas batalhas na hora do almoço pra desestressar! E a Marcelo Queiroz, o
homem do sótão, pela amizade.

Aos colegas de turma: PG, Érika, Ítalo, Juliana, Klebert e Kelya, Geisa e César, Moisés, Denis
e Rodrigo (que onde quer que esteja, rogo para que esteja em paz) por terem feito parte da
minha história no programa.

vi
Aos professores do mestrado: Adelaida, Carlos Henrique, Joaquim, Maria Alice, Matsuo, Paulo
César, Zé Alex e Zé Augusto pelos ensinamentos valiosos que carregarei daqui pra frente.

À CAPES, pela bolsa que permitiu que me mantivesse em Brasília, cursando o Mestrado.

E a todos demais que caminharam comigo, mesmo que por um pequeno tempo, mas que
deixaram ensinamentos e lembranças.

vii
 RESUMO

Metodologia para Desenvolvimento de Sistemas de Indicadores: uma Aplicação no

Planejamento e Gestão da Política Nacional de Transportes

Os indicadores são elementos fundamentais no planejamento e gestão. É a partir deles que

os diversos agentes tem conhecimento de uma dada situação e tomam suas decisões. Apesar
de ser um elemento estratégico para o planejamento nacional, o setor de transportes não
possui, ainda, uma sistemática consolidada para o planejamento e gestão baseada em
indicadores. Diversas experiências no desenvolvimento de sistemas de indicadores
falharam por não conseguir inseri-los coerentemente no processo de tomada de decisão.
Este trabalho buscou contornar este problema do desenvolvimento de uma metodologia que
integrasse o sistema de indicadores com o processo de planejamento e gestão. Isto foi feito
através da sistematização de diversas experiências existentes, tomando-se os aspectos
considerados mais apropriados e relevantes. Além disso, utilizou-se o ciclo PDCA de
gestão, o processo estratégico de planejamento e os níveis de decisão para desenvolver um
modelo de organização da informação que servisse de base para o sistema de indicadores.
A metodologia foi aplicada no Ministério dos Transportes, considerando apenas o
planejamento e gestão da estrutura de circulação no Brasil. Desenvolveu-se, também, o
índice de cobertura espacial. A proposta foi validada no Ministério, mas existem diversas
barreiras, notadamente organizacionais, à sua implementação.

viii
 ABSTRACT

Methodology for Development of Indicators Systems: an Application to Planning and

Management of the National Transportation Policy.

Indicators are essential elements to the Planning and Management Process. They are the
basis of knowledge of a given situation and of decision to different agents. In spite of being
a strategic element to national planning, the Transportation Sector stills in need of a well
established systematic process for planning and management based on indicators usage. At
international and national levels, several previous experiences on indicators systems
development have failed because they had not succeeded in fully insert these elements in
the decision-making process in a coherently way. This research aimed to solve this problem
through the development of a methodology which is capable of integrating indicators to the
planning and managing process. This was achieved by the systematization of several
previous experiences, focusing on the most appropriate and relevant aspects to development
of indicators systems. The PDCA cycle, the strategic planning process and the decision-
making levels were also used to provide an integrated information structuring model for the
system. In addition, The Spatial Coverage Index was developed. Finally, the proposal was
validated by the Transportation Ministry Staff although several barriers to its
implementation, especially of organizational matter, were identified.

ix
 SUMÁRIO

1- INTRODUÇÃO ............................................................................................ 1

1.1 - PROBLEMA .................................................................................................. 2

1.2 - OBJETIVO ..................................................................................................... 2

1.3 - HIPÓTESES ................................................................................................... 3

1.4 - ESTRUTURAÇÃO DO ESTUDO................................................................. 3

2- PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES ................................................. 5

2.1 - PROCESSO TRADICIONAL DE PLANEJAMENTO................................. 5

2.2 - PROCESSO ESTRATÉGICO DE PLANEJAMENTO................................. 8

2.3 - PLANEJAMENTO NACIONAL (E REGIONAL) DE TRANSPORTES.. 11

2.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS EM PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES

...................................................................................................................... 17

3- INDICADORES.......................................................................................... 19

3.1 - CONCEITOS: DADO, INDICADOR, ÍNDICE, INFORMAÇÃO E

CONHECIMENTO ...................................................................................... 20

3.2 - CARACTERÍSTICAS E FUNÇÕES DOS INDICADORES...................... 24

3.3 - TIPOS DE INDICADORES......................................................................... 26

3.4 - RECURSOS PARA APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE INDICADORES

...................................................................................................................... 27

3.5 - MODELOS DE ESTRUTURAÇÃO DE SISTEMA DE INDICADORES. 29

x
 3.6 - DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE INDICADORES ................. 39

3.7 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE INDICADORES .............................. 45

4- METODOLOGIA PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMA DE

INDICADORES PARA PLANEJAMENTO E GESTÃO..................... 49

4.1 - METODOLOGIA GERAL PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS

DE INDICADORES..................................................................................... 49

4.2 - BASE CONCEITUAL: A DELIMITAÇÃO DO CONCEITO DE

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE TRANSPORTES ....................... 55

4.3 - MODELO GERAL PARA A ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA DE

INDICADORES COERENTES AO PROCESSO ESTRATÉGICO DE
PLANEJAMENTO: INDICADORES, NÍVEIS DE DECISÃO E O
PROCESSO DE PLANEJAMENTO ........................................................... 57

4.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE METODOLOGIA PARA

DESENVOLVIMENTO DE SISTEMA DE INDICADORES DE
ESTRUTURA DE CIRCULAÇÃO ............................................................. 63

5- ESTUDO DE CASO: DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA DE

INDICADORES GLOBAIS E TÁTICOS PARA O PLANEJAMENTO
DA PROVISÃO DE ESTRUTURA DE CIRCULAÇÃO PELO
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES ..................................................... 66

5.1 - DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA DE INDICADORES:

APLICAÇÃO DA METODOLOGIA .......................................................... 67

5.2 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE O ESTUDO DE CASO:

DESENVOLVIMENTO DE INDICADORES GLOBAIS E TÁTICOS
PARA O PLANEJAMENTO DA PROVISÃO DE ESTRUTURA DE
CIRCULAÇÃO PELO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES DO BRASIL
...................................................................................................................... 97

xi
6- VALIDAÇÃO DA METODOLOGIA E ANÁLISE DOS
RESULTADOS ......................................................................................... 103

6.1 - ATIVIDADE 10: VALIDAÇÃO DO PROJETO DE INDICADORES.... 103

6.2 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE VALIDAÇÃO DA METODOLOGIA

E ANÁLISE DOS RESULTADOS............................................................ 123

7- CONCLUSÕES......................................................................................... 126

7.1 - CONSIDERAÇÕES SOBRE A METODOLOGIA PROPOSTA ............. 127

7.2 - SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS ........................................ 129

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 131

xii
 LISTA DE QUADROS

Quadro 2.1 - Planejamento: Processo Tradicional x Processo Estratégico ......................... 9

Quadro 3.1 - Prós e Contras da Utilização de Indicadores e Índices................................. 23

Quadro 3.2 - Requisitos de um bom indicador .................................................................. 25

Quadro 3.3 - Tipos de Indicadores por Função ................................................................. 26

Quadro 3.4 - Tipos de Indicadores por Nível de Análise .................................................. 27

Quadro 3.5 - Pontos positivos e negativos de cada modelo de indicador.......................... 38

Quadro 3.6 - Características para a Definição de Conjuntos de Indicadores..................... 40

Quadro 3.7 - Caracterização dos Conjuntos de Indicadores. ............................................ 41

Quadro 5.1 - Componentes Organizacionais do Ministério dos Transportes. ................... 72

Quadro 5.2 - Objeto, missão, princípios e objetivos do setor de transportes..................... 73

Quadro 5.3 - Coerência entre diretrizes de seleção e indicadores existentes..................... 87

Quadro 5.4 - IC e as diretrizes para o Indicador de Nível de Provisão.............................. 93

Quadro 5.5 - Indicadores selecionados e respectivas fórmulas. ........................................ 94

Quadro 5.6 - Conjuntos de Indicadores planejamento da provisão de estrutura de

circulação...................................................................................................... 95

xiii
 LISTA DE FIGURAS

Figura 2.1 - Processo Tradicional de Planejamento Contínuo. .......................................... 7

Figura 2.2 - Etapas do Processo Estratégico .................................................................... 10

Figura 2.3 - Técnicas de Intervenção no Desenvolvimento Urbano ................................ 12

Figura 2.4 - Ambiente de Circulação, macro-objeto do planejamento de transporte e seus

componentes ................................................................................................. 14

Figura 2.5 - Finalidades dos Sistemas Federal, Estadual e Municipal de Viação propostas
no Projeto de Lei 1.1176/1995. .................................................................... 16

Figura 3.1 - Dado, Indicadores, Índices e Informação ..................................................... 21

Figura 3.2 - Dados, Indicadores e Agregação: Inputs do Processo de Análise................ 22

Figura 3.3 - Recursos de Análise: Linha-Base (A); Limiar (B); e Metas (C). ................. 28

Figura 3.4 - Estrutura de Indicadores em Nível de Projeto .............................................. 31

Figura 3.5 - Modelo PSR.................................................................................................. 33

Figura 3.6 - Estrutura do Modelo PSIR............................................................................ 34

Figura 3.7 - Modelo DPSIR ............................................................................................. 35

Figura 3.8 - Relacionamento entre as classes dos modelos PSR, DSR, PSIR e DPSIR. 37

Figura 4.1 - Metodologia Proposta para Montagem de Sistemas de Indicadores. ........... 50

Figura 4.2 - Proposta de compreensão do planejamento de transportes dentro de um

contexto estratégico de planejamento........................................................... 56

Figura 4.3 - Ciclo PDCA.................................................................................................. 58

xiv
Figura 4.4 - Ciclo PDC proposto...................................................................................... 59

Figura 4.5 - Encadeamento entre planejamento estratégico, tático e operacional e o ciclo

PDC proposto ............................................................................................... 60

Figura 4.6 - O Ciclo PDC, as Etapas do Processo Estratégico de Planejamento e os

Níveis de Decisão ......................................................................................... 60

Figura 4.7 - Compatibilização entre os tipos de indicadores, o Processo Estratégico de

Planejamento e o Ciclo PDC ........................................................................ 62

Figura 5.1 - Parte da Metodologia a ser Implementada no Estudo de Caso (Etapa de

Elaboração)................................................................................................... 68

Figura 5.2 - Estrutura do Ministério conforme Decreto 4.721/2003................................ 71

Figura 5.3 - Quatro temas base para o desenvolvimento do sistema de indicadores para
planejamento e gestão do setor de transportes no Brasil.............................. 74

Figura 5.4 - Modelo baseado no Ciclo de Planejamento para Organização da Informação

sobre a Dotação de Estrutura de Circulação no Âmbito do Ministério. ....... 78

Figura 5.5 - Proposta de Modelo de Fluxo de Informação no Planejamento da Estrutura

de Circulação dentro do Ministério dos Transportes.................................... 79

Figura 5.6 - Situação Hipotética: Municípios com área diferente mas mesma extensão de
rodovia. ......................................................................................................... 84

Figura 5.7 - O problema do Tudo-ou-Nada na análise dos indicadores baseados na

extensão viária e seus compósitos. ............................................................... 88

Figura 5.8 - Expansão longitudinal de um núcleo urbano acompanhando a rodovia e a

expansão concêntrica de núcleos urbanos polarizados por ferrovias. .......... 89

Figura 5.9 - Buffers da rede rodoviária ............................................................................ 90

Figura 5.10 - Os municípios e buffers das rodovias. .......................................................... 91

xv
Figura 6.1 - Mapa do Indicador Extensão Rodoviária. .................................................. 106

Figura 6.2 - Mapa do Indicador Densidade Espacial Rodoviária................................... 107

Figura 6.3 - Mapa do Indicador Índice de Cobertura Espacial Rodoviária.................... 108

Figura 6.4 - Mapa do Indicador Extensão Ferroviária. .................................................. 110

Figura 6.5 - Mapa do Indicador Densidade Espacial Ferroviária................................... 111

Figura 6.6 - Mapa do Indicador Índice de Cobertura Espacial Ferroviária.................... 112

Figura 6.7 - Exemplo para utilização do indicador de eficiência para análise de projetos. .
.................................................................................................................... 114

Figura 6.8 - A malha rodoviária (a) e os indicadores extensão rodoviária (b), densidade
espacial rodoviária (c) e índice de cobertura rodoviária (d)....................... 118

Figura 6.9 - A malha ferroviária (a) e os indicadores extensão ferroviária (b), densidade
espacial ferroviária (c) e índice de cobertura ferroviária (d). ..................... 120

xvi
 ABREVIATURAS

ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários

ANTP – Associação Nacional de Transportes Públicos

ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres

CCMPO – Chittenden County Metropolitan Planning Organization

CEROI – Cities Environment Reports On The Internet

CONIT – Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte

DER – Departamento de Estradas de Rodagem

DNIT – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes

DPSIR – Drivers-Pressures-Statse-Impact-Response Model

DSR – Drivers-State-Responses Model

EEA – European Environmental Agency

IISD – International Institute for Sustainable Development

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development

PDCA – Plan, Develop, Control and Act Cycle

PIB – Produto Interno Bruto

PSR – Pressures-State-Responses Model

PSIR – Pressures-State-Impacts-Responses Model

xvii
 1 - INTRODUÇÃO

Figura 1:

Nos últimos anos, o setor público federal tem sido pressionado pelos mais diversos
organismos, principalmente pelas fontes internacionais de financiamento, no sentido de
aprimorar seu processo de planejamento e gestão como requisito para a liberação de recursos.

A Lei 10.233 de 2001 reestruturou o setor público federal de transportes instituindo elementos
de integração de planejamento, como o Conselho de Integração das Políticas de Transporte –
CONIT, e de regulação, as Agências, Além disso, essa lei reiterou o objeto do setor de
transportes: o Sistema Nacional de Viação. Entretanto, ela não detalha o Sistema Nacional de
Viação de forma adequada ao estabelecimento de vínculos entre União, Estados e Municípios
no Planejamento Nacional de Transportes. Esta definição, contudo, faz parte do Projeto de Lei
1.176 de 1995, em tramitação na Câmara Federal.

No que concerne ao planejamento e gestão do setor de transportes, a legislação existente é

muito confusa sobre aspectos fundamentais, a exemplo da definição de objetivos, princípios,
bem como quais os recursos a serem monitorados e utilizados para a gestão e tomada de
decisão no setor. Estes elementos são de vital importância, sendo a base para definição de um
sistema de indicadores necessário ao planejamento e gestão dos transportes.

Entre os setores mais avançados na utilização de indicadores para condução política está a
Economia. Atualmente, toda a política econômica é desenvolvida sobre elementos como taxas
de juros, inflação, PIB, câmbio, cotações da bolsa, poupança interna, entre muitos outros. Esta
estruturação é favorecida por todo um arcabouço teórico (teoria macro e microeconômica)
consolidado e consagrado.

Apesar de ser considerado um elemento estratégico de desenvolvimento (Banco Mundial,

1994), o setor público de transportes não consolidou ainda uma sistemática de planejamento,
ficando, muitas vezes, restrito a soluções de questões pontuais, quando deveria estar
preocupado com a coordenação e gestão global do setor. Em parte como conseqüência disto,
não existe um sistema de indicadores coerente com as necessidades do planejamento e gestão

1
do setor e, em geral, quando existem indicadores, estes são desconexos e/ou muito específicos,
úteis apenas para estudos técnicos e muito pontuais.

Os indicadores são elementos fundamentais no processo de tomada de decisão. É sobre ele que
os decisores tomam conhecimento dos elementos a eles relevantes e desenvolvem os meios
para a consecução dos objetivos. Além disso, é sobre os indicadores que eles podem analisar
seu desempenho, eficiência, eficácia e efetividade, analisando a assertividade de suas decisões.

1.1 - PROBLEMA

A maioria das iniciativas existentes para desenvolvimento de indicadores de transportes falha

por não possuir um método estruturado de elaboração que, considerando o processo de
planejamento e gestão e os diferentes agentes, seja capaz de situar os indicadores
coerentemente dentro do processo de planejamento e tomada de decisão. A prática geral
consiste na definição ah hoc dos indicadores, reconhecidamente inadequada (IISD, 1999),
quando o coerente seria que estes surgissem de forma natural e simultânea ao processo de
planejamento.

A literatura internacional (Segnestam, 2002) aponta que as iniciativas existentes para o

desenvolvimento de sistemas de indicadores preocupam-se, em sua maioria, com as bases de
dados e desenvolvimento de softwares sem antes formular adequadamente seu escopo, ou seja,
as ferramentas e a forma de integração aos processos que deles deveriam fazer uso. Como
resultado, tem-se sistemas caros e de caducidade precoce, ou que foram incapazes de ser
incorporados ao processo de trabalho, dificultando a condução de políticas e o cumprimento
dos objetivos estabelecidos para o setor de transportes.

1.2 - OBJETIVO

Isto posto, aponta-se como objetivo desta pesquisa o desenvolvimento de uma metodologia
para a construção de sistemas de indicadores que, orientados ao uso, sejam concebidos de
forma integrada ao processo de planejamento e gestão, e que possam servir efetivamente para
a elaboração, desenvolvimento, implementação e avaliação da política nacional de transportes.
Além disso, busca-se o desenvolvimento de um modelo de organização que seja integrado ao
processo de planejamento e gestão.

2
1.3 - HIPÓTESES

O desenvolvimento de um sistema de indicadores para elaboração, desenvolvimento,

implementação e avaliação da política nacional de transportes deve ser orientado ao uso e
baseado em elementos gerais e estáveis a mudanças políticas. Além disso, deve ser coerente
com o processo de planejamento.

Como hipóteses secundárias a serem confirmadas ao longo do processo, apontam-se:

• a legislação existente ou em tramitação contêm elementos suficientes para a definição do

escopo geral do sistema de indicadores, bem como da seleção de princípios que
ultrapassem mudanças políticas;

• a integração do processo estratégico de planejamento, do ciclo PDCA (qualidade), dos

níveis de tomada de decisão e de indicadores sintetiza um modelo de organização da
informação adequado e coerente ao desenvolvimento do sistema de indicadores.

1.4 - ESTRUTURAÇÃO DO ESTUDO

Para a consecução dos objetivos propostos e para a validação das hipóteses apontadas, o
presente estudo foi estruturado em 7 capítulos.

O primeiro capítulo introduz o estudo, contextualizando a pesquisa e apresentando seus

objetivos e hipóteses.

O segundo capítulo revisa os conceitos de planejamento e planejamento de transportes,

abordando os processos tradicional e estratégico. Revisa também o objeto e os objetivos do
planejamento nacional de transportes, a fim de subsidiar o desenvolvimento da metodologia e
dos indicadores propriamente ditos.

Em seguida, no terceiro capítulo, são revisados os conceitos de indicadores, detalhando com

base na literatura existente, nacional e internacional, características e tipos dos indicadores,
bem como modelos de estruturação de informação e as metodologias para desenvolvimento de
sistemas de indicadores existentes.

3
O capítulo 4 detalha a metodologia desenvolvida e os modelos de macro-ambiente de
planejamento e de organização da informação, produzidos para embasar conceitualmente a
metodologia proposta.

O capítulo 5 aplica a metodologia ao desenvolvimento de um sistema de indicadores globais e

táticos para o planejamento da provisão de estrutura de circulação pelo Ministério dos
Transportes, correspondendo apenas à Etapa de Elaboração, responsável pela definição do
sistema.

No penúltimo capítulo (6) é apresentada e discutida a última atividade da etapa de elaboração

do sistema de indicadores: a Validação do Projeto. São apresentados os levantamentos de
disponibilidade de dados e tecnologias, geração dos indicadores propostos e as contribuições
obtidas de entrevistas realizadas com membros do Ministério dos Transportes.

Por fim, sistematiza-se os resultados obtidos e apresenta-se recomendações para futuros

estudos.

4
 2 - PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES

O planejamento tem ganho grande importância nos últimos anos. Dada a crescente escassez de
recursos para investimento no setor de transportes e as exigências de organismos financiadores
e fiscalizadores por maiores retornos sobre as aplicações de recursos, os gestores têm sido
pressionados no sentido da busca de efetividade, eficácia e eficiência, objetivos estes
alcançados apenas através de um planejamento sério e as adequadas ferramentas de gestão.

O presente capítulo busca prover uma visão geral sobre o planejamento nacional de
transportes, a fim de possibilitar, no desenvolvimento da pesquisa, uma melhor compreensão
de como os indicadores podem e devem atuar neste processo.

Com esta finalidade, estruturou-se este capítulo da seguinte forma: inicialmente, são revisados
os processos tradicional e estratégico de planejamento, reconhecendo suas peculiaridades; e,
em seguida, delimita-se o conceito de planejamento nacional de transportes, seu objeto e
objetivos, com base em experiências internacionais e na legislação existente ou em elaboração
no Brasil.

2.1 - PROCESSO TRADICIONAL DE PLANEJAMENTO

Planejamento, segundo Ferrari (1979), é um método contínuo destinado à solução racional de

problemas que afetam uma sociedade espacialmente e temporalmente localizada e
determinada, antecipando suas conseqüências num momento futuro. É, portanto, um processo
continuado que segue métodos científicos para a condução da análise e elaboração de
soluções.

O processo tradicional de planejamento contínuo envolve uma visão sistêmica e é composto

de diversas etapas, ilustradas na Figura 2.1, a saber:

• definição de objetivos e metas, etapa na qual são definidos os resultados finais

desejados do processo de planejamento (objetivos) e resultados parciais com prazo
definido (metas);

5
• coleta de dados, que consiste no levantamento de dados e informações sobre o(s)
objeto(s) de análise;

• análise das condições existentes, que diagnostica a situação atual com base nos dados
coletados subsidiando a etapa propositiva;

• elaboração de alternativas, etapa propositiva que define possíveis soluções aos

problemas encontrados;

• análise de alternativas, investigação de cada alternativa particular quanto a sua

eficiência na solução dos problemas apontados;

• avaliação e escolha, seleção das melhores alternativas para implementação;

• implementação, ápice do processo de planejamento, consiste na operacionalização do

plano;

• e, avaliação continuada, que consiste no constante monitoramento das ações

implementadas pelo plano, com vistas a adequá-las ao ambiente dinâmico no qual são
implementadas.

6
 Uso de Modelos

Figura 2:

Figura 2.1 - Processo Tradicional de Planejamento Contínuo. Modificado Federal

Highway Administration apud Papacostas e Provedouros (1978)

Em resumo, segundo Güell (1997), o enfoque metodológico do planejamento tradicional, que

teve seu maior vigor nas décadas de 60 e 70, pode ser caracterizado por:

• predomínio do produto, separando o projeto de sua execução, enfocando o plano como

um produto em si;

• setorial, restrito a objetos específicos isolados de um contexto mais amplo;

• normativo, centralizado e tecnocrático;

• limitado a fixação de objetivos;

• orientado para a oferta, focalizando elementos como uso do solo, infra-estruturas,

equipamentos, etc;

7
 • sujeito aos limites administrativos, sem uma visão integrada e coerente com a
espacialidade dos fenômenos;

• e, de participação aberta, o que nem sempre garante a participação dos verdadeiros

agentes.

A conseqüência deste tipo de enfoque, que não abordava a sustentabilidade política, foi a falha
sistemática de implementação de grande parte dos planos, notadamente urbanos. Um outro
agravante para a inviabilização de diversos planos era a sua caducidade precoce, resultante
principalmente do tempo dispendido em coleta de dados exaustivas e nos trâmites legais, a
exemplo dos Planos Nacionais de Viação (GEIPOT, 2003).

2.2 - PROCESSO ESTRATÉGICO DE PLANEJAMENTO

Face às ingerências inerentes ao processo tradicional de planejamento, surge, dentro da

iniciativa privada, um outro paradigma de planejamento: a visão estratégica. Este paradigma
incorporava ao planejamento e gestão conceitos da estratégia militar a saber (Galdón apud
Güell, 1997):

• definição clara dos objetivos;

• economia de forças, propiciando um aproveitamento mais eficiente dos recursos;

• concentração de esforços, atuando através do tempo e do espaço sobre os objetivos

específicos mais significativos para a consecução do objetivo principal, mas sem
esgotar todos os recursos num único ponto;

• ação unificada, requerendo atuação harmônica e conjunta a fim de evitar a confusão e

sobreposição desnecessária de esforços;

• e, flexibilidade, propiciando soluções alternativas para os problemas potenciais.

As definições para planejamento estratégico são as mais diversas. Segundo Lucas (2001), o
planejamento estratégico é um processo dinâmico através do qual são definidos os caminhos
que a empresa deve trilhar por meio de um comportamento proativo, levando em conta a
análise do seu ambiente e em consonância com sua razão de existir, a fim de construir o seu
futuro desejado. Já Güell (1997) define como planejamento estratégico como um método

8
sistemático de gerir as mudanças na empresa com o propósito de competir vantajosamente no
mercado, adaptar-se ao seu entorno, redefinir produtos e maximizar os benefícios. Este
processo dá lugar a uma série de estratégias para que a empresa expanda seu crescimento, sua
rentabilidade ou sua eficiência levando em consideração os pontos fortes e fracos presentes
assim como as ameaças e oportunidades presentes e futuras.
O processo estratégico de planejamento pode, assim, ser visto como um novo paradigma que
se contrapõe a diversos enfoques metodológicos do processo tradicional, como sintetizado por
Lucas (2001), no quadro 2.1.
Quadro 1:
Quadro 2:

Quadro 2.1 - Planejamento: Processo Tradicional x Processo Estratégico

Processo Tradicional Processo Estratégico
Centralizador Participativo
Projetivo Prospectivo
Passado e Presente Passado-Presente-Futuro
Problemas Oportunidades
Constrói o Futuro Prepara o Futuro
Espera Acontecer Faz Acontecer
Rígido Flexível
Estático Dinâmico
Eficiente Eficaz e Eficiente
Quantitativo Quantitativo e Qualitativo
Formulação Demorada Formulação Rápida
Proativo Proativo e Reativo

Seguindo estes princípios, o Plano Estratégico, se materializa como um documento que

declara uma missão, um conjunto de objetivos e uma série de ações com respectivas alocações
de recursos (Güell, 1997; Feliciano Neto et al., 1988), mas sua maior importância reside no
processo que ele desencadeia.

O processo estratégico de planejamento (Güell, 1997; Tarapanoff, 2001), definido pela

metodologia anteriormente ilustrada, consiste nas seguintes etapas (Figura 2.2):

9
 Figura 2.2 - Etapas do Processo Estratégico (Güell, 1997)

Tomando como base as definições postas para o processo estratégico de planejamento

empresarial, pode-se generalizar cada uma das etapas da seguinte forma:

• Início do Plano: Nesta etapa é definida a liderança do processo. Tenta-se, também,

identificar os principais agentes socioeconômicos envolvidos, estabelecer uma estrutura
organizativa e participativa, além de uma política de comunicação para difundir
publicamente os objetivos do plano;

• Caracterização dos Modelos de Desenvolvimento: Estes modelos descrevem os padrões

de desenvolvimento físico, econômico e social que conduziram ao estabelecimento das
condições atuais e estabelecem o marco de referência para a análise interna e externa;

• Análise Externa: Relaciona as oportunidades, potencialidades e ameaças derivadas dos

acontecimentos externos, mas que estão fora de controle. Consta de três temas: entorno,
demanda e competidores;

• Análise Interna: Diagnosticam os principais elementos da empresa considerados de

importância estratégica, identificando pontos fortes e fracos, problemas e restrições;

• Formulação da Visão Estratégica: Corresponde ao modelo de futuro desejado para a

comunidade ou os diversos agentes envolvidos. Os ajustes necessários à adequação entre a
visão desejada e a realidade existente permitem a seleção daqueles temas mais
fundamentais para o desenvolvimento;

10
• Desenvolvimento de Estratégias: Baseada na formulação da visão desejada, as
estratégias são desenvolvidas para possibilitar a consecução dos objetivos definidos,
compondo programas de atuação com seus respectivos planos de ação;

• Implantação: Consiste na aplicação e operacionalização das definições postas no plano;

• Revisão: Consiste na avaliação e ajuste de programas e ações no sentido da consecução

dos objetivos definidos.

2.3 - PLANEJAMENTO NACIONAL (E REGIONAL) DE TRANSPORTES

Até aqui foram mostradas a diferença entre o processo de planejamento tradicional e o

estratégico, sua metodologia e etapas. Resta, ainda, abordar especificamente o planejamento
nacional (e Regional) de transportes.

2.3.1 - Definição do Planejamento de Transportes

Grande parte da bibliografia sobre planejamento de transportes e modelos restringe-se ao

planejamento de transporte urbano, estando o planejamento nacional (e regional) de
transportes não adequadamente definido. Assim, nesta seção, tenta-se desenvolver o conceito
do planejamento nacional (e regional) de transportes através de analogias e generalizações dos
conceitos utilizados para o transporte urbano.

A ANTP (1997) define como planejamento de transportes “a atividade que define a infra-
estrutura necessária para assegurar a circulação de pessoas e mercadorias e que organiza os
sistemas de transporte que estão sujeitos à regulamentação pública, inclusive a tecnologia e
nível de serviço a ser ofertado”.

11
Dimitriou (apud Vasconcellos, 2000) propõe uma visão holística do planejamento, na qual o
planejamento de transportes se insere no planejamento urbano-regional como um elemento de
apoio ao desenvolvimento, e não ao transporte como fim em si mesmo. Ele ainda define como
o papel do planejamento de transportes neste processo a garantia da acessibilidade,
racionalização dos sistemas de transporte existentes e a distribuição dos benefícios gerados
considerando os diferentes grupos socioeconômicos e as diferentes regiões geográficas.
Vasconcellos (2001), baseado nesta visão, define três técnicas de intervenção com diferentes
poderes de controle sobre o espaço, a saber:

• Planejamento Urbano, que define os padrões de uso e ocupação do solo, associados a

diferentes motivos;

• Planejamento de Transportes, que define a estrutura de circulação, inclusive seus

pontos de acesso e conexões, em horizontes de médio e longo prazo. Também define
oferta física e operacional dos sistemas de transporte.

• Planejamento da Circulação, que define como o espaço disponível para a circulação

será distribuído entre os diversos usuários.

Figura 2.3 - Técnicas de Intervenção no Desenvolvimento Urbano: Planejamento

Urbano, de Transportes e da Circulação (Vasconcellos, 2001).

Por generalização, o planejamento nacional (e regional) de transportes estaria integrado ao

planejamento nacional (e regional), englobando também o planejamento da circulação.

12
2.3.2 - O Objeto do Planejamento de Transporte: Os Sistemas de Transporte e o
Ambiente de Circulação

O principal objeto do planejamento de transporte são os sistemas de transporte. Sistema de

transporte é um conjunto de elementos que têm como função permitir que pessoas e bens se
movimentem (Setti&Widmer, 1997) e tem como componentes funcionais: os veículos, as vias,
os terminais e o plano de operação. Este conceito, no entanto, é insuficiente pois desconsidera
as interações entre os sistemas de transporte e outros sistemas relevantes, a exemplo do meio
ambiente, social e econômico.

Vasconcellos (2001), no entanto, sugere uma classificação diferenciada. Ele concebe o

transporte como algo integrado a uma série de estruturas que formam o ambiente construído.
O ambiente construído (Harvey apud Vasconcellos, 2001) é “(...) um vasto sistema de
recursos criados pelo homem, compreendendo valores de uso incrustados no meio físico e que
podem ser utilizados para produção no meio, troca e consumo(...)”.

Como foi dito anteriormente, planejamento de transportes tem como objetos a estrutura de
circulação, inclusive seus pontos de acesso e conexões, e a definição da oferta operacional
dos sistemas de transporte.

Estrutura de circulação é a parte do ambiente construído que permite a circulação física de

pessoas e mercadorias. É o suporte físico da circulação propriamente dita, por onde os
veículos, ou meios de circulação, se deslocam. Esses dois elementos se combinam formando o
sistema de circulação. Da combinação entre o sistema de circulação e o ambiente construído
tem-se o ambiente de circulação, o objeto do planejamento de transportes. A estrutura dessas
dimensões pode ser vista na Figura 5.

13
 Figura 2.4 - Ambiente de Circulação, macro-objeto do planejamento de transporte e
seus componentes (Vasconcellos, 2001)

No Brasil, o objeto do planejamento nacional de transportes é o Sistema Nacional de Viação,

definido pela Lei 10.233 de 2001 (Brasil, 2001). O projeto de Lei 1.176 de 1995 (Brasil,
1995), em tramitação na Câmara Federal, define como componentes do Sistema Nacional de
Viação o Sistema Federal, Estadual e Municipal, que incluem as infra-estruturas de todos os
modos de transporte existentes no país, no estado ou no município.

Generalizando, o ambiente de circulação é o objeto do planejamento de transportes, tanto ao

nível nacional, quanto regional e urbano. O ambiente construído é um macro-ambiente, objeto
e resultado do planejamento nacional como um todo, que tem algumas de suas dimensões
influenciadas pelo planejamento de transportes, determinando a necessidade do planejamento
integrado.

2.3.3 - Objetivos do Planejamento de Transportes

Foi dito que o planejamento de transportes tem como objeto o ambiente de circulação.
Atuando sobre estes elementos, os planejadores buscam, de maneira geral, equilibrar a oferta e
a demanda por transportes, além de compatibilizar as intervenções necessárias com o
desenvolvimento econômico e sustentabilidade ambiental.

O CCMPO – Chittenden County Metropolitan Planning Organization (2000) define os

seguintes objetivos (ou princípios) para o planejamento [regional] de transportes:

14
 a. garantia da mobilidade de pessoas e mercadorias;

b. garantia da utilização dos limitados recursos financeiros da melhor maneira em termos

de custo-benefício;

c. utilização dos investimentos em transporte para melhorar a sustentabilidade econômica

e ambiental da região;

d. proporcionar alternativas sustentáveis de transporte.

No âmbito do planejamento nacional, a Lei 5.917 de 1973 (Brasil, 1973), mais conhecida
como a lei do Plano Nacional de Viação, e a Lei 10.233 de 2001 (Brasil, 2001), que
reestruturou o setor de transportes, estabelecem como objetivos essenciais do Sistema
Nacional de Viação, objeto do planejamento de transportes:

a. a dotação viária adequada ao país;

b. operação racional e segura dos transportes; e,

c. o desenvolvimento econômico e social e a integração nacional.

O projeto de Lei 1.176 de 1995 expande ainda mais estes objetivos, fixando princípios para o
Sistema Nacional de Viação. Estes princípios são:

• a integração, que visa a compatibilização dos sistemas em nível internacional, nacional,

regional e local;

• a racionalidade, que busca a eficácia e eficiência dos investimentos e operação;

• descentralização, ou repartição dos encargos entre União, Estados e Municípios, além do

envolvimento da iniciativa privada,

• liberdade, ou garantia de livre escolha aos usuários;

• auto-sustentabilidade ambiental, ou a manutenção do equilíbrio ecológico das áreas

afetadas; e,

15
• desenvolvimento social, econômico, científico e tecnológico.

Este projeto de lei nº 1.176 de 1995 estabelece, ainda, finalidades específicas para cada
componente do sistema nacional de viação (Figura 2.5).

Figura 2.5 - Finalidades dos Sistemas Federal, Estadual e Municipal de Viação

propostas no Projeto de Lei 1.1176 de 1995.

Conforme pode ser percebido na Figura 2.5, a integração entre os sistemas federal, estadual e
municipal é um elemento central entre os objetivos definidos, reforçando a necessidade de um
planejamento nacional integrado com os demais níveis.

16
2.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS EM PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES

Neste capítulo tentou-se mostrar os dois principais processos de planejamento, comparando

algumas de suas características. Buscou-se, ainda, abordar o planejamento (nacional e
regional) de transportes, identificando seu objeto e objetivos.

Dado o que foi visto neste capítulo, cabem os seguintes tópicos conclusivos:

• Sobre os processos de planejamento

+ O processo estratégico de planejamento, dada sua concepção metodológica voltada à

implementação e busca de resultados, apresenta grandes vantagens sobre o processo
tradicional, que muitas vezes se impõe como produto em si e não como um meio para
obtenção de resultados, sua razão de ser.

+ O grande mérito do processo estratégico é atuar de forma a concertar a ação dos

diversos atores, orientando-os de forma coerente na consecução dos objetivos
desejados. Desta maneira, cada agente envolvido torna-se capaz de compreender e
desenvolver seu papel na construção da realidade desejada.

+ A etapa de análise é, no processo estratégico, um elemento fundamental, pois baliza a

percepção dos agentes sobre o contexto em que estão atuando, identificando os pontos
fortes e fracos, oportunidades e ameaças existentes. É ela, portanto, que serve de base
para o levantamento e seleção de estratégias disponíveis a cada agente.

+ O processo de planejamento é, essencialmente, tomada de decisão. A grande vantagem

do processo estratégico é sua capacidade de envolver os diversos níveis de decisão,
enquanto que o processo tradicional, geralmente fica restrito a decisões táticas e
operacionais.

+ Independente do processo (estratégico ou tradicional), é necessário realizar

monitoramento constante. O monitoramento irá gerar elementos capazes de informar
os gestores sobre o desenvolvimento do processo e seus resultados.

• Sobre Planejamento (Nacional e Regional) de Transportes

17
+ O planejamento de transportes e circulação, planejamento urbano, regional e nacional
são dimensões inter-relacionadas de um grande ambiente de planejamento. O conceito
sistematizado por Vasconcellos (2001) (Item 2.3.2) permite a integração conceitual do
planejamento de transportes com o planejamento nacional, regional e urbano pela
incorporação do elemento “ambiente construído”.

+ O Ambiente de Circulação é o objeto do planejamento de transportes. Ele possui

vínculos com o Ambiente Construído, resultado de todas as ações humanas, que
determina a necessidade da integração entre o planejamento (nacional, regional ou
urbano) de transportes e dos demais setores.

+ Resta sistematizar uma visão conjunta dos planejamentos urbano, regional, de

transportes e circulação na qual possam ser consideradas diversas dimensões espaciais
(urbana, regional e nacional) e as interfaces com o planejamento de transportes e de
circulação.

18
 3 - INDICADORES

Os indicadores são, hoje, elementos centrais no processo de tomada de decisão, a exemplo da

Economia, principal exemplo de utilização desses elementos no planejamento e gestão de um
setor. Eles são os principais elementos de informação e é sobre eles que o conhecimento sobre
diversos temas é construído pelos tomadores de decisão. Eles determinam, portanto, o que e
como se percebe determinado objeto, afetando diretamente as decisões.

Os indicadores podem ser utilizados para abordar os mais diversos aspectos, tanto questões
econômicas, quanto sociais, políticas, ambientais, e muitas outras. Apesar dessa multiplicidade
de temas, o conceito geral de indicador, suas características e aplicações, ultrapassam, no
entanto, estas especificidades temáticas. Desta forma, não importa se são econômicos, sociais,
políticos, de saúde, ambientais, de desenvolvimento sustentável ou qualquer outro tema: se um
dado elemento é considerado um indicador, independente de seu tema, significa que ele possui
características e funções fundamentais que o distinguem de qualquer outra coisa.

Este capítulo busca revisar o tema dos indicadores junto à bibliografia nacional e internacional
a fim de contribuir para a construção da visão crítica necessária ao desenvolvimento de um
sistema capaz de ser efetivamente incorporado no processo de planejamento e gestão.

Com este objetivo, o presente capítulo revisa e define conceitos básicos de dado, indicador,
índice, informação e conhecimento, para nivelamento e a consistência dos termos utilizados.
Em seguida, levanta as características e funções de indicadores, tipos existentes, além de
recursos de apresentação e análise, modelos de organização e metodologias existentes para o
desenvolvimento de sistemas de indicadores.

19
3.1 - CONCEITOS: DADO, INDICADOR, ÍNDICE, INFORMAÇÃO,
CONHECIMENTO E SISTEMA DE INDICADORES

Quando se aborda o tema “indicador”, alguns termos vêm à tona. São eles: dado, indicador,
índice, informação e conhecimento. Inúmeras definições existem para estes termos, no
entanto, é conveniente reduzir seu universo de denotação.

Dado é o mais básico componente de um indicador (Segnestam, 2002), sendo, segundo

Correia (2004), a representação de valores selecionados a partir de um domínio de atributos
pertencentes a uma entidade. As definições de entidade, atributo e valor do atributo,
sistematizadas por Correia (2004), são:

• Entidade: fenômeno do mundo real que possui um significado bem definido;

• Atributo: característica definida de uma entidade, ou ainda, uma propriedade descritiva

que é associada a uma entidade;

• Valor do Atributo: qualidade ou quantidade específica atribuída a um atributo.

Desta forma, um objeto, ou entidade, pode ser representado através de diversos dados. No
entanto, de acordo com o nível de análise, a representação de uma entidade através de uma
grande quantidade de dados é contraproducente e pouco ajuda no processo de tomada de
decisão. É nesta lacuna de elementos de síntese que os indicadores desempenham seu papel.

Os indicadores são, assim, parâmetros representativos, concisos e fáceis de interpretar que são
usados para ilustrar as características principais de determinado objeto de análise (CEROI,
2004).. O Ministério do Meio Ambiente - Espanha (apud Royuela, 2001) define como
indicador a variável que, socialmente dotada de significado adicional àquele derivado de sua
própria configuração científica, reflete de forma sintética uma preocupação social e a insere
coerentemente no processo de tomada de decisão. São meios para um fim e não um fim em si
(Federation of Canadian Municipalities, 2002; Segnestam, 2002). Alguns indicadores podem,
ainda, ser combinados originando um índice, que é também um indicador, geralmente usado
em níveis mais agregados de análise (nacional, regional, internacional).

20
Para Nahas (2003), um índice é uma agregação matemática, um conceito vinculado a uma
estrutura formal de cálculo. De maneira geral, o índice é uma agregação, proposta de
representação de todo um sistema, ou tema, por um único elemento, normalmente
adimensional, sendo utilizado em aproximações iniciais e proporcionando uma descrição geral
sobre o tema analisado. Assim, um índice é, também, um indicador, e sua distinção é feita
apenas para valorizar a agregação de dados, as regras de relacionamento entre estes dados,
além de sua estrutura de cálculo.

A análise do indicador, sob determinado contexto e enfoque e orientado a um determinado

fim, gera a informação que, segundo Segnestam (2002), é a base do processo de tomada de
decisão. A informação é, portanto, o resultado da análise de indicadores e índices, sendo
politicamente relevante. A relação entre dado, indicador, índice e informação está ilustrada na
Figura 3.1.

Figura 3:

Figura 3.1 - Dado, Indicadores, Índices e Informação. (Segnestam, 2002).

Nesta pesquisa, entende-se por conhecimento a representação mental que se possui de um

elemento existente, quer material quer conceitualmente. O conhecimento é formado pela
informação sistematizada extraída dos indicadores. Na maioria das vezes, o conhecimento
acerca de qualquer elemento é limitado, pois ele representa apenas o espectro das dimensões
percebidas.

Agora, para melhor ilustrar a relação entre dados, indicadores e índices no que diz respeito à
agregação e número, observe-se a Figura 3.2. Nela percebe-se que, no universo de “entradas”
ou “inputs” do processo de análise, os dados primários são os mais numerosos, representados
pela base da pirâmide. À medida que estes dados são tratados e agregados, eles reduzem em
número e ganham em poder de significação e, conseqüentemente, de informação. No topo da
pirâmide ficam os indicadores e índices, estes últimos refinamentos e agregações de dados
analisados e mesmo de outros indicadores, possuindo maior carga de significação.

21
 Figura 3.2 - Dados, Indicadores e Agregação: Inputs do Processo de Análise (Segnestam,
2002).

Apesar de um índice contemplar mais informações que um único indicador, isto nem sempre
quer dizer que um seja melhor que o outro. Segnestam (2002) discute os prós e contras da
utilização de índices e conjunto de indicadores e seus argumentos estão apresentados no
Quadro 3.1.

22
 Quadro 3:

Quadro 3.1 - Prós e Contras da Utilização de Indicadores e Índices. Adaptado de

Segnestam (2002).
Índices
Benefícios Problemas
• O nível de agregação permite a • Dificulta a avaliação da qualidade,
obtenção de uma visão geral e pois oculta as partes individuais do
identificação de pontos indicador;
contrastantes; • dificuldade de manuseio de
• explora o relacionamento entre variáveis cujas unidades são
diversas variáveis. diferentes ou não mantém proporção
direta;
• a agregação exige, muitas vezes, a
ponderação entre as variáveis;
• adequados para comparação de
macro-unidades territoriais (país,
regiões), nem sempre possuindo
valor para a formulação de políticas.
Conjunto de Indicadores
Benefícios Problemas
• Garantia de qualidade dos • As interações entre tendências
indicadores é mais facilmente econômicas, sociais e ambientais
atingida; bem como entre sistemas nem
• maior flexibilidade na escolha dos sempre são representadas
indicadores que irão compor o adequadamente;
conjunto; • redundância de indicadores, gerando
• o Conjunto pode ser formado de representações desequilibradas sobre
indicadores amplamente utilizados e diferentes aspectos;
aceitos pelo Público e especialistas. • sua avaliação é difícil dada a
diversidade de aspectos coberta
pelos diferentes indicadores.

A seleção entre a utilização de um índice ou um conjunto de indicadores deve, portanto, levar

em consideração seu fim, quem irá utilizá-lo, para quê e quais suas reais necessidades de
informação.

Chiavenato (1982) define como sistema, um conjunto de elementos, dinamicamente inter-

relacionados, que estabelecem uma rede de comunicações e relações em função da
dependência recíproca entre eles, desenvolvendo uma atividade ou função para atingir um

23
objetivo. Isto posto, entende-se por sistema de indicadores o conjunto formado por
indicadores, ferramentas de visualização e análise, bases de dados, soluções tecnológicas e
usuários, cujo objetivo é o apoio à tomada de decisão.

3.2 - CARACTERÍSTICAS E FUNÇÕES DOS INDICADORES

Na seção anterior foi visto que o dado é a base dos indicadores, índices e da informação e que
os indicadores diferenciam-se dos dados pela sua capacidade de prover informação. Partindo
desta noção, poder-se-ia acreditar que todo o dado analisado pode ser considerado um
indicador. Esta crença é, no entanto, inválida.

Um dos princípios fundamentais de um indicador é seu poder de síntese e elevado poder de

representação, características estas nem sempre presentes em todo dado analisado. Diante da
infinidade de dados existentes, para se selecionar dentre eles indicadores é conveniente adotar
um critério que garanta a qualidade, utilidade e eficácia na provisão de informação, cuja
geração é sua função fundamental. Para tanto, a literatura geral orienta para a seleção baseada
em algumas características apontadas como essenciais.

São características necessárias a um indicador, segundo Royuela (2001), Segnestam (2002),

TCU (2000) e Federation of Canadian Municipalities (2002):

• relevância à escala da análise (espacial e temporal);

• adequação às necessidades do grupo-alvo (especialistas, gestores, Público, etc.);

• pertinência aos objetivos do planejamento;

• facilidade de compreensão, clareza, simplicidade e ausência de ambigüidades;

• viabilidade, dentro do contexto da disponibilidade de dados e grandeza de custos de

obtenção;

• reduzidos em número;

• e, representatividade, aproximando ao máximo possível de um consenso.

24
A OECD (2002) sistematiza os requisitos em três classes, conforme o quadro 3.2:

Quadro 3.2 - Requisitos de um bom indicador (OECD, 2002).

1.1. Representatividade
1.2. Simplicidade
1.3. Captar mudanças
1. Relevância para 1.4. Servir de base para comparações em nível
formulação de políticas internacional
1.5. Escopo abrangente
1.6. Possuir valores de referência para dar significação
aos valores que assume
2.1. Cientificamente fundamentado
2.2. Baseado em padrões internacionais e possuir um
2. Adequação à Análise consenso internacional sobre sua validade
2.3. Poder ser utilizado em modelos econômicos, de
previsão e em sistemas de informação
3.1. Viável em termos de tempo e recursos
3. Mensurabilidade 3.2. Documentado adequadamente
3.3. Atualizado em intervalos regulares

Outro critério importante no processo de seleção dos indicadores é observar a capacidade

destes em cumprir suas funções. Segundo Royuela (2001), as funções de um indicador são:

• prover informações sobre os problemas enfocados;

• subsidiar o desenvolvimento de políticas e estabelecimento de prioridades,

identificando fatores-chave;

• contribuir para o acompanhamento das ações definidas; e,

• ser uma ferramenta de difusão de informações em todos os níveis.

Por definição, os indicadores condensam informação, possibilitam a aproximação a problemas

complexos através da simplificação e servem como elementos de difusão de informação
devendo sua seleção ser bastante cuidadosa. Segnestam (2002) chama a atenção para o fato de
não existir um conjunto universal de indicadores, mas sim, diversos conjuntos, cada um
correspondendo a propósitos e públicos-alvo específicos. A OECD (2003) observa, ainda, que
as características dos indicadores apresentadas nesta seção qualificam um indicador ideal e
que nem sempre se realizarão na prática. Cabe, portanto, ao especialista definir o conjunto

25
mais apropriado à abordagem do tema específico, à escala de análise, às necessidades do
público-alvo e compatível com a disponibilidade e qualidade dos dados existentes.

3.3 - TIPOS DE INDICADORES

Para responder às diferentes necessidades de informação e respaldar diversos tipos de análise,

existem diferentes tipos de indicadores. Estes diferentes tipos podem ser classificados em
função do nível de análise a que se prestam, como também pela sua função, ou dimensão de
representação.

Se classificados por sua dimensão de representação os indicadores podem ser: descritivos, de

desempenho ou eficácia, de eficiência e global (EEA, 1999). A caracterização de cada tipo
está sintetizada no Quadro 3.3.

Quadro 3.3 - Tipos de Indicadores por Função. Adaptado de EEA (1999).

Tipo de Indicador Descrição
Descrevem, caracterizam um determinado tópico. Refletem
Descritivo como está a situação, sem referência de como deveria ser.
São os indicadores gerados pelo modelo DPSIR
Comparam as condições atuais com uma série de valores
Desempenho ou Eficácia
de referência, a exemplo de metas ou resultados esperados.
Possibilitam a avaliação da eficiência das ações, refletindo
Eficiência qual a relação, quantitativa e qualitativa, entre meios
empregados e resultados obtidos.
São os mais abstratos e sintéticos dos indicadores. São, em
Global geral, índices, agregações de diversos indicadores
transmitindo uma visão geral sobre o tópico tratado.

Por outro lado, se classificados pelo nível de análise a que se prestam, tem-se: Indicadores
Operacionais, Funcionais e Estratégicos (Federation of Canadian Municipalities, 2002),
caracterizados no Quadro 3.4.

26
 Quadro 3.4 - Tipos de Indicadores por Nível de Análise (Federation of Canadian
Municipalities, 2002).
Tipo de Indicador Descrição
São em geral dados desagregados sobre determinado objeto
Operacional
que é usado nas decisões do dia-a-dia.
São resultados da análise de indicadores operacionais
diversos, mas relacionados, a fim de se obter uma visão geral
Tático ou Funcional
sobre determinado tópico, utilizado em níveis intermediários
de decisão.
Permitem avaliações globais de objetivos e/ou ideais mais
Estratégico
amplos, utilizados nos níveis mais altos de decisão.

3.4 - RECURSOS PARA APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE INDICADORES

Para que um indicador cumpra sua função, duas etapas são fundamentais. A análise, processo
pelo qual se gera informação, e apresentação, que consiste em dotar os indicadores de uma
forma que o torne mais facilmente compreensível.

Existem, atualmente, diversas ferramentas e recursos que facilitam a apresentação e análise

dos indicadores, cada um possuindo características específicas e sendo adequados a diferentes
situações e objetivos. Algumas destas ferramentas e recursos são aqui apresentadas.

Para a análise dos indicadores, Segnestam (2002) apresenta como recursos de análise os
seguintes elementos: linhas-base; limiares; metas e comparadores.

• Linha-Base (Figura 3.3A): é um valor de referência em torno do qual o valor do fator

monitorado irá variar. Utiliza-se para acompanhar a evolução dos resultados/impactos
de uma atividade que pode assumir valores tanto positivos quanto negativos,
identificando variações;

• Limiar (Figura 3.3B): é um valor limite, sob o qual o valor de determinado fator
monitorado pode variar. É utilizado para monitorar fatores que, se assumirem valores
superiores ao do limiar, podem gerar efeitos indesejados, funcionando como um
alarme;

27
 • Metas (Figura 3.3C): funciona da mesma forma que o limiar, só que em sentido
oposto. É, portanto, um valor desejado para o fator monitorado. É usado para
monitorar se determinado fator está respondendo ou não às expectativas estabelecidas.
Indicam resultados;

• Comparações: é o recurso fundamental na análise dos indicadores, residindo boa parte

das aplicações dos indicadores na comparação entre países, regiões, grupos de renda,
empresas e outros elementos. Vale observar que os recursos apresentados
anteriormente são, também, comparações, só que em relação a valores pré-definidos.

C
A B

Figura 3.3 - Recursos de Análise: Linha-Base (A); Limiar (B); e Metas (C).

A Figura 3.3 introduz outro ponto importante: a forma de apresentação dos indicadores.
Existem diversas formas de apresentação, cada uma com suas vantagens e desvantagens,
funcionando como elementos muitas vezes complementares. Entre as mais comuns estão as
apresentações textuais, as tabelas, os gráficos e os mapas (Segnestam, 2002).

• Textos: apresentam os indicadores na forma de um texto, descritivo ou analítico.

Geralmente são a forma mais básica de apresentação dos indicadores, sendo
complementado por outros elementos. Seu principal papel é direcionar a
análise/discussão, focalizando-a sobre o enfoque desejado;

• Tabelas: são muito usadas em apoio ao texto. São capazes de resumir os indicadores,
apresentando-os de forma bastante sintética, sendo adequadas para a apresentação de
diversos indicadores ao mesmo tempo sobre um determinado objeto. Não são,

28
 entretanto, bons recursos para realizar análises comparativas, principalmente quando
são muitos os indicadores analisados;

• Gráficos: são excelentes ferramentas para realizar comparações, mas para manter a
clareza da apresentação não devem representar muitos indicadores ao mesmo tempo;

• Mapas: mapas podem agregar tabelas e gráficos dependendo do tipo que se venha a
utilizar. Assim como os gráficos, são excelentes ferramentas para comparação, mas são
limitados quanto à quantidade de indicadores que podem apresentar. Uma outra
vantagem dos mapas é a possibilidade de visualização espacial dos indicadores, ou
seja, analisar o indicador como, onde e quais relações espaciais ele estabelece. A
geração de mapas temáticos é uma das funções mais básicas dos Sistemas de
Informação Geográfica (SIG).

3.5 - MODELOS DE ESTRUTURAÇÃO DE SISTEMA DE INDICADORES

A prática da montagem de sistema de indicadores tem mostrado que, em algumas situações,

quando não claramente definidos os problemas que se deseja abordar, gera-se conjunto de
indicadores ineficientes, com grande número de redundâncias, dificuldade de interpretação e
assimetria de qualidade e profundidade de análise. Muitos destes problemas podem ser
sanados com a utilização de modelos de sistematização de indicadores.

Para Segnestam (2002), os modelos servem como meio para a estruturação de sistemas de
indicadores, facilitando sua interpretação e garantindo que os indicadores selecionados
consigam traduzir uma ampla gama de aspectos do problema abordado. Diferentes níveis de
análise e detalhamento, bem como estrutura e propósito do monitoramento exigem diferentes
modelos de indicadores.

Existem, atualmente, diversos modelos de indicadores. Muitos deles são refinamentos de

modelos pré-existentes, adaptados às especificidades do objeto de interesse e do nível de
análise. Diferentes níveis de análise demandam diferentes modelos. Segnestam (2002)
sistematiza os diversos modelos de indicadores em três categorias:

29
 • Modelo Baseado no Ciclo de Projeto, mais conhecido como entrada-saída-resultado-
impacto, utilizado normalmente para monitorar a efetividade de um projeto;

• Modelo PSR (Pressure-State-Response) – Pressão-Estado-Resposta - e suas variantes,

o DSR (Drivers-State-Response) – Causas-Estado-Resposta -, PSIR (Pressure-State-
Impact-Response) – Pressão-Estado-Impacto-Resposta - e o DPSIR (Driver-Pressure-
State-Impact-Response) – Causa-Pressão-Estado-Impacto-Resposta – desenvolvidos
pela OECD (Organisation for Economic Co-Operation and Development) e a EEA
(European Environment Agency), adequados e amplamente aplicados para análises em
níveis tático e estratégico de planejamento;

• Modelo Baseado em Temas, utilizado para nível estratégico de decisão.

3.5.1 - Modelo Entrada-Saída-Resultado-Impacto: Análise em Nível de Projeto

Para análise em nível de projeto, o próprio ciclo de projeto pode auxiliar na definição de um
modelo. Segnestam (2002) sistematiza os seguintes passos:

• Passo 01: Entradas são necessárias para a implementação de diversos componentes do

projeto;

• Passo 02: O projeto é implementado e um determinado número de saídas é obtido pela

finalização do projeto;

• Passo 03: As saídas, combinadas de maneira complexa, resultam em impactos

desejados, especificados nos objetivos do projeto.

Em conseqüência disto, seriam determinados os seguintes conjuntos de indicadores

(Segnestam, 2002) – Figura 3.4:

• Indicadores de Entradas, que monitoram os recursos aplicados;

• Indicadores de Saídas, que medem os produtos e serviços providos pelo projeto;

30
 • Indicadores de Resultado, que medem os resultados de curto-prazo do projeto,
referindo-se aos componentes e suas respectivas saídas; e,

• Indicadores de Impacto, que monitoram os resultados de longo-prazo, relacionando-se

aos objetivos do projeto.

Figura 3.4 - Estrutura de Indicadores em Nível de Projeto. Adaptado de Segnestam (2002).

Em algumas situações, a diferenciação entre indicadores de saída e de resultado pode gerar

ambigüidade, já que estes elementos nem sempre podem ser distinguidos um do outro. Nestas
situações, indica-se que estas categorias sejam mescladas em uma só.

31
3.5.2 - Modelos PSR, DSR, PSIR, DPSIR e Estruturação por Temas: Análise em Nível
Nacional, Regional e Internacional

Em níveis de análise mais agregados, os indicadores baseados na estrutura de projeto são

difíceis de identificar e perdem, na maioria dos casos, sua relevância. Para contornar este
problema, diversos organismos desenvolveram modelos de estruturação de indicadores, cuja
grande contribuição é a organização do processo de modelagem e análise de determinado
objeto, na tentativa de englobar suas mais diversas nuances.

A OECD – Organisation for Economic Co-Operation and Development desenvolveu o modelo

PSR (Pressure-State-Response), a partir das proposições de Friend e Rapport (apud OECD,
2002), muito utilizado atualmente no desenvolvimento de diversos sistemas de indicadores,
notadamente os ambientais.

O modelo PSR é baseado no conceito de causalidade: as atividades humanas exercem pressões

sobre o ambiente alterando seus elementos quantitativa e qualitativamente (estado). A
sociedade responde a essas mudanças através de respostas setoriais, econômicas e ambientais.
A Figura 3.5 ilustra a estrutura do modelo.

32
 Figura 3.5 - Modelo PSR. Adaptado de Royuela (2001).

Para melhor compreensão do modelo, cabe detalhar as definições de Indicadores de Pressão,

Estado e Resposta definidas pela OECD (2002):

• Pressões são resultados das atividades humanas sobre o ambiente. Indicadores de pressão
cobrem pressões diretas, indiretas e ocultas e estão freqüentemente relacionados à
produção e padrões de demanda/consumo;

• Estado indica a qualidade do objeto de análise, e os efeitos e impactos decorrentes das

pressões. Os indicadores de estado podem indicar qualidade ou quantidade e, em geral,
refletem os objetivos últimos das políticas. Em muitos casos, medir a condição de um
determinado objeto pode ser muito difícil e custoso. Nestes casos, alternativamente, pode-
se utilizar a medição das pressões.

• Respostas mostram até que ponto a sociedade responde aos impactos. São exemplos de
indicadores de resposta os gastos governamentais, taxas e subsídios entre outros fatores.

Apesar de ser amplamente usado e ser dotado de grande flexibilidade, o modelo PSR nem
sempre é adequado para as diversas situações nas quais a montagem de sistema de indicadores
é necessária. A prática internacional já desenvolveu diversos modelos adaptados da estrutura

33
do PSR consistindo basicamente de um maior detalhamento dos elementos componentes do
modelo. Isso ocorre com o DSR, no qual as pressões são substituídas pelas causas, sendo
adequado para situações onde a identificação das pressões é bastante difícil.

O modelo PSIR é outro refinamento que, por sua vez, introduz indicadores de impacto com o
objetivo de captar as alterações resultantes das pressões. A estrutura do modelo está ilustrada
na figura 3.6.

Figura 3.6 - Estrutura do Modelo PSIR. Adaptado de Segnestam (2002).

Por último, o modelo DPSIR, atualmente adotado pela EEA – European Environment Agency
-, é mais um refinamento do modelo PSR. O modelo DPSIR tem sua estrutura apresentada na
figura 3.7. Sua construção lógica, baseada na do modelo PSR, tenta captar as relações de
causalidade. O propósito das categorias do DPSIR é tornar a informação interpretativa, e não
meramente descritiva (CEROI, 2004).

34
 Figura 3.7 - Modelo DPSIR. Adaptado de CEROI (2004)

Para melhor compreensão do modelo, cabe introduzir a definição de cada categoria e qual seu
relacionamento com as demais. Para isso, utilizar-se-á a sistematização apresentada pelo
CEROI (2004):

a. Forças Motrizes ou Causas

São as influências e atividades humanas (causas, agentes) que, quando combinadas às

condições do ambiente, determinam mudanças (positivas ou negativas). Esta categoria deve
incluir: (i) causas passadas, presentes e projetadas; (ii) tendência de alterações nestas forças;
(iii) localização geográfica e extensão desta influência; e, (iv) a natureza desta influência.

Para exemplificar, tome-se o problema “congestionamento”. Um exemplo de causa seria o uso

extensivo de automóveis.

35
b. Pressões

São as pressões sobre a funcionalidade e qualidade do sistema, resultantes das forças motrizes,
ou causas. As informações desta categoria devem explicar: (i) sinergias e pressões cumulativas
resultantes de diversas forças motrizes, onde for aplicável; (ii) escala espacial da pressão; e,
(iii) projeções para seu comportamento no curto, médio e longo prazo.

Continuando o exemplo do congestionamento, o grande número de viagens feitas por

automóveis pode ser considerado como pressão.

c. Estado

Refere-se à situação atual do sistema ou recurso, de caráter qualitativo e quantitativo. Deve

incluir: (i) descrição do estado atual; e, (ii) tendências recentes, considerando todos os dados
disponíveis sobre o tema.

Como exemplo de indicadores de estado do congestionamento ter-se-ia o tempo médio de

viagem, velocidades operacionais dos sistemas de transporte público, etc.

d. Impactos

Os impactos se referem às respostas do ambiente às pressões sobre o sistema. Deve incluir: (i)
mudança na qualidade/quantidade dos recursos; (ii) alterações na funcionalidade do sistema;
(iii) efeitos sobre outros sistemas; (iv) sinergias e impactos cumulativos; (v) horizonte
temporal dos efeitos (ex. curto prazo, etc.); (vi) tempo necessário para reparar, reverter
tendência, ou melhorar qualidade; e, (vii) a extensão espacial dos impactos.

Para o caso do congestionamento, impactos seriam as mudanças nos tempos de viagem,

alterações nas velocidades operacionais do transporte público, etc.

e. Respostas

São as reações às mudanças ambientais. Respostas incluem ações: (a) para mitigar, adaptar ou
proteger a sociedade dos impactos negativos sobre o ambiente; (b) para interromper ou
reverter os danos ambientais já causados; e (c) para proteger e conservar os recursos naturais.

36
Devem ser incluídos nesta categoria: (i) acordos internacionais; (ii) leis nacionais; (iii)
estratégias de gestão requeridas por lei; (iv) recomendações para políticas e estratégias
sustentáveis; (v) níveis de mobilização e fiscalização; e, (vi) eficácia das políticas e estratégias
atualmente utilizadas.

Por fim, como exemplo de respostas ao congestionamento poder-se-ia citar investimentos em

transporte público, restrição à circulação de automóveis etc.

Os modelos subseqüentes aos PSR são, portanto, refinamentos deste. Assim, pode-se
representar o relacionamento entre as classes componentes do PSR, DSR, PSIR e DPSIR
conforme a figura 3.8.

Figura 3.8 - Relacionamento entre as classes dos modelos PSR, DSR, PSIR e DPSIR.

Observando a figura 3.8, percebe-se que há um aumento de complexidade no sentido PSR-

DPSIR. No entanto, resta saber quais as principais implicações desta alteração de
complexidade. Segnestam (2002) revisou os diversos modelos e seus comentários sobre as
vantagens e desvantagens de cada um podem ser sistematizados conforme o quadro 3.5.

37
 Quadro 3.5 - Pontos positivos e negativos de cada modelo de indicador (Segnestam,
2002).
Modelo Vantagens Desvantagens
• Introduz a noção de • Pode sugerir
causalidade na relacionamentos
estruturação de sistemas lineares;
de indicadores. • não reflete o efeito do
PSR ambiente degradado
sobre o bem estar
humano;
• Adequado apenas a
temas ambientais.
• Mais adequado à • Não considera as
acomodação de mudanças no “estado”.
DSR aspectos sociais,
econômicos e
institucionais.
• Indicador de estado • Complexidade;
pode focalizar • necessidade de grande
separadamente as compreensão sobre o
características físicas objeto de análise;
mensuráveis, políticas
PSIR existentes e as práticas • dificuldade de
gerenciais; preenchimento de todas
• captura mais claramente as categorias do
as alterações geradas modelo.
pelas pressões sobre o
estado.
• Sintetiza todas as • Complexidade;
categorias num único • necessidade de grande
modelo, fornecendo compreensão sobre o
uma visão geral do objeto de análise;
DPSIR problema/objeto.
• dificuldade de
preenchimento de todas
as categorias do
modelo.

Segnestam (2002) aponta, ainda, mais um modelo: o baseado em temas e subtemas. Esse
modelo trabalha basicamente com índices globais, em nível de decisão estratégico,
selecionando os temas mais relevantes para agenda do tomador de decisão. Estes temas são,

38
em geral, grandes preocupações a exemplo de: desenvolvimento econômico, desenvolvimento
social, sustentabilidade, entre outros.

Como foi visto até aqui, existem diversos modelos para a estruturação de indicadores. Para
optar por um ou outro se indica alguns critérios, a saber:

• adequação à metodologia de análise do problema proposto;

• facilidade na identificação das causas, pressões, estado, impactos e resposta;

• nível de análise (Operacional, Tático ou Estratégico) e, portanto, nível de detalhamento

necessário; e,

• estrutura e propósito do monitoramento.

3.6 - DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE INDICADORES

A literatura existente sobre metodologia de definição de indicadores tende a um ponto comum

no que diz respeito às etapas do processo de montagem de um sistema de indicadores. Apesar
de uma tendência ao consenso, são poucas as experiências que apresentam uma sistematização
metodológica. Nesta seção, busca-se sistematizar uma proposta metodológica baseada em
definições existentes na bibliografia.

Uma das formas de desenvolver sistemas de indicadores é seguir a metodologia proposta pela
OECD (2003) para os sistemas de indicadores ambientais. Nesta metodologia são criados
diversos conjuntos de indicadores seguindo uma série de características definidas, resumidas
no Quadro 3.6, a seguir:

39
 Quadro 3.6 - Características para a Definição de Conjuntos de Indicadores.
Sistematizado a partir de OECD (2003).
Característica Descrição
Propósito / Finalidade Define o fim ao qual se destina o conjunto de
indicadores, seu papel principal.
Público-Alvo O principal usuário a que se destina, tendo, portanto,
especificidades ao tipo de informação que procura.
Características e Escopo Número, objeto (Nível de Análise), consenso existente,
se deriva de outros indicadores, seu relacionamento
com outros conjuntos de indicadores, temas abordados,
e necessidades de adaptação.
Abrangência Nível/Escala de decisão (Nacional, Internacional,
Local, etc.).
Modelo de Estruturação Qual o modelo de estruturação utilizado (ex. PSR,
DSR, PSIR, DPSIR, Nível de Projeto, etc.).
Meios e Forma de Publicação De que maneira será publicado. Quais as publicações
que irá compor.

Com base nestas características, a OECD define 5 principais conjuntos de indicadores: (i)
Indicadores-Chave; (ii) Indicadores Centrais; (iii) Indicadores Setoriais; (iv) Indicadores
Derivados; e (v) Indicadores de Mitigação. O Quadro 3.7 caracteriza estes conjuntos
indicadores em função das categorias apresentadas no Quadro 3.6.

40
 Quadro 3.7 - Caracterização dos Conjuntos de Indicadores. Adaptado de OECD
(2003).
Indicadores
Indicadores- Indicadores Indicadores Indicadores de
Derivados de
Chave Centrais Setoriais Mitigação
Contabilidade
- Proporcionar - - Promover e monitorar as - Medição da
uma visão Acompanhamento principais questões quando as mitigação das
geral sobre de progresso e políticas são elaboradas e pressões oriundas
questões- fatores implementadas; do crescimento
chave e relacionados e - Ferramenta para avaliação de econômico;
Propósito /
tendências monitoramento de desempenho e avanços . - Ferramenta para
Finalidade
relacionadas; políticas; avaliação de
- Ferramenta - Ferramenta para desempenho e
de avaliação de avanços.
comunicação desempenho.
pública.
- Público; - Público; - Governos Nacionais;
- Tomadores - Governos - Tomadores de Decisão em Nível Tático e
de decisão em Nacionais; Operacional.
nível - Comunidade
Público-Alvo
estratégico. Internacional;
- Tomadores de
Decisão em nível
estratégico.
- Número - Número - Grande número - Inclusos - Indicadores
reduzido (10- reduzido (aprox. de indicadores; entre os derivados de
15), 50); - Um conjunto Indicadores outros conjuntos
Características selecionados - Familiar a por setor; Centrais; de indicadores;
e Escopo dentre os diferentes - Adicionais aos - Desagregados
Indicadores usuários e indicadores - Utilizados
Centrais. conjuntos de centrais. juntamente com
indicadores. outros conjuntos.
- Nível - Nacional compatível com uso em comparações - Nível Nacional;
Nacional, internacionais; - Por setor.
compatível - Níveis sub-nacionais e setoriais.
Abrangência
com uso em
comparações
internacionais.
- Modelo - Modelo PSR; - Modelo de - Métodos de - PSR ou DPSIR
PSR; - Modelo baseado Análise Política Contabilidade. com foco em
Modelo de
- Modelo em temas. (variante do pressões e causas
Estruturação
baseado em PSR).
Temas-Chave.
- Indicadores- - Indicadores - Transporte; - Fluxo de - Indicadores de
Chave. Centrais; - Energia; Material; Mitigação.
Meios e Forma
- Relatório - Agricultura; - Gastos.
de Publicação
Síntese. - Consumo
doméstico.

Os Indicadores-Chave e Indicadores Centrais são, segundo a classificação apresentada na

seção 3.3, indicadores estratégicos. Os indicadores Setoriais transitam entre o nível tático e o
estratégico, enquanto que os demais transitam entre o nível tático e o operacional.

41
Uma outra experiência, mais restrita, com a definição de conjuntos de indicadores para temas
específicos é apresentada por Lantelme (1994) para aplicação no Setor de Construção Civil.
Apesar de definir conjuntos de indicadores por tema, não define quem são seus usuários, e
qual o nível de decisão associado.

Por sua vez, Segnestam (2002) propõe uma metodologia mais geral, que clarifica a estrutura
proposta pela OECD (2003) e cujos passos são:

ETAPA CONCEITUAL:

• Desenvolvimento de um modelo para organização da informação: pode-se desenvolver

um modelo de acordo com a necessidade ou adotar um já existente, desde que haja um
consenso por parte dos usuários dos indicadores sobre sua adequação. Deve ser capaz de
estruturar o que vai ser monitorado, os relacionamentos entre os diversos aspectos e a
identificação de elementos intervenientes;

• Definição de critérios de seleção, conjunto de indicadores e métodos e ferramentas de

análise: para que os indicadores sejam de fácil interpretação e de ampla aceitação deve
haver um critério de seleção claro e amplamente aceito. A partir da definição do modelo de
organização e dos critérios de seleção, os conjuntos de indicadores e índices podem ser
identificados e/ou elaborados;

• Estabelecimento de uma rede de consultoria/participação: Neste ponto determina-se se

um método que envolva participação de diversas instituições é desejável. Caso positivo,
deve-se implementar e operacionalizar esta rede o mais cedo possível. Em diversos
projetos, a participação de diversos atores é um fator-chave para a sustentabilidade da
iniciativa. Uma das formas de se implementar o processo participativo é a realização de
workshops no qual se tem a oportunidade de identificar objetivos e necessidades, trocar
experiências, fazer contatos e proporcionar treinamento no uso e desenvolvimento de
indicadores;

42
ETAPA PRÁTICA:

• Mapeamento de Dados e desenvolvimento de bases de dados para o conjunto de

indicadores e ferramentas de análise: Consiste na pesquisa das bases de dados existentes
abordando disponibilidade, produção e uso de dados, necessidades existentes e prazos para
que todos os dados possam ser adicionados à base. Desenvolvimento de indicadores e
índices e a aplicação das ferramentas de análise fazem parte desta etapa.

Para Segnestam (2002) estas seriam as etapas básicas de um projeto de indicadores. No

entanto, em algumas situações ela ainda indica outros quatro passos complementares,
principalmente em contextos onde se busca melhor qualidade de resultados para a tomada de
decisão ou pesquisas científicas. São elas:

• Desenvolvimento de capacidades e ferramentas de visualização de informação e

análise de relações causa-efeito: Para as informações cuja finalidade é o suporte ao
processo de tomada de decisão, deve-se apresentá-las numa forma que permita a análise
das relações causais e permita a visualização destas análises;

• Desenvolvimento de estudos para a validação dos resultados do projeto de

indicadores: na inexistência de experiências anteriores que consagrem os indicadores
definidos para um determinado projeto, a metodologia e as definições adotadas devem se
validadas para que sua viabilidade possa ser comprovada antes de sua efetiva
implementação. Nestas situações, indica-se um teste para que se verifiquem estes pontos
antes da efetiva implementação do sistema de indicadores;

• Disseminação de informação e ferramentas: é interessante que toda a experiência na

montagem dos indicadores seja documentada a fim de que a metodologia possa ser
utilizada e replicada em outras situações;

• Definição de ações e implementação: como os indicadores são meios para um

determinado fim, é interessante que todo projeto de indicadores possa conduzir à
elaboração de ações, medidas mitigadoras e a implementação destas como uma
conseqüência direta.

43
Finalmente, a Federation of Canadian Municipalities (2002) destaca uma etapa importante
num projeto de indicadores: a montagem de um sistema de gestão da informação. Um sistema
de gestão da informação tem como finalidade armazenar e disponibilizar dados para análise
onde, quando, para quem e como são necessários. É, portanto, um passo essencial na
disseminação da informação em diversos níveis, um dos principais objetivos de um sistema de
indicadores (Royuela, 2001).

Para a Federation of Canadian Municipalities (2002), um sistema de gestão da informação

deve permitir que os dados coletados possam ser:

• adicionados o mais próximo possível de sua fonte e armazenados em um só lugar;

• facilmente extraídos e compartilhados entre diversos agentes;

• analisados em termos de custo;

• possuir padrões de coleta e qualidade;

• flexíveis para se adequar a mudanças de prioridades;

• agregados provendo uma visão geral de partes do sistema ou do sistema analisado como
um todo;

• analisados temporalmente permitindo a observação de variações e geração de previsões; e,

• analisados por diversas funções.

Desta forma, garantir-se-ia a viabilidade econômica, facilidade de manutenção, qualidade da

informação, flexibilidade e adequação do sistema a seu fim específico.

44
3.7 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE INDICADORES

Este capítulo buscou levantar os principais aspectos relativos a Indicadores. Espera-se que os
aspectos aqui abordados sejam capazes de contribuir para o desenvolvimento de uma visão
crítica desses elementos como recursos de suporte à tomada de decisão, evitando a tentadora
“confiança cega” por parte daqueles que os utilizam.

Dado o que foi visto neste capítulo, cabem os seguintes tópicos conclusivos:

• Sobre conceitos, características e tipos dos indicadores

+ Indicadores econômicos, sociais, políticos, de saúde, ambientais, de desenvolvimento

sustentável são, antes de tudo, indicadores. A definição de indicador e suas
características fundamentais independem de especificidades temáticas.

+ Os indicadores, ou conjuntos de indicadores, fazem parte de um modelo de

representação de um determinado objeto, sendo, portanto, simplificações por definição.
Desta forma, são cabidas a eles as críticas que geralmente recaem sobre os modelos.

+ Por se tratar de simplificações, ou modelos, e estarem sujeitos a todas as críticas

cabíveis às simplificações, não se deve confiar cegamente em qualquer conjunto de
indicadores. A todo tempo surgem novos modelos, mais aprimorados e baseados em
novas teorias. Deve-se, portanto, confiar enquanto não houver alternativas melhores e
mais aprimoradas, desenvolvidas através de pesquisas e trabalhos científicos.

+ Um conjunto de indicadores deve ser capaz de captar todo o espectro informacional

relevante para a tomada de decisão, ou seja, deve suprir todas as necessidades de
informações do processo de tomada de decisão.

+ Nenhum conjunto de indicador é capaz de prover uma análise imparcial. Sua

formulação é fundamentalmente viesada pelos aspectos considerados mais importantes
na modelagem.

+ As duas classificações de tipos dos indicadores, apresentadas na seção 3.3 deste

capítulo, apesar de serem aparentemente distintas, mesclam em si características da

45
 outra. É interessante, portanto, desenvolver um único modelo que seja capaz de captar
estas nuances, tomando, talvez, como ponto de partida os níveis de decisão.

+ Indicadores são elementos que, dada sua simplicidade e reconhecido valor

informacional, podem ser utilizados por diversos tipos de usuários. Essa característica
é fundamental num contexto em que os gestores nem sempre são especialistas nas
áreas que atuam (ex. cargos políticos), mas precisam tomar a decisão de forma correta
e criteriosa.

• Sobre os recursos de apresentação e análise

+ As formas de apresentação são formas de direcionamento de análise e devem ser

usadas com critério e rigor.

+ Cada recurso de apresentação e análise tem vantagens e desvantagens. A adequação

entre as características particulares de cada um ao uso desejado deve ser considerado
quando de sua seleção.

• Sobre os modelos de estruturação

+ A definição de um conjunto de indicadores passa por um processo de abstração e

reflexão do objeto a ser analisado ou monitorado. Uma definição clara do objeto, ou
problema, é essencial para um bom conjunto de indicadores. Caso não haja esta
definição, existe grande probabilidade de que os indicadores não sejam bem
selecionados, acabando por não desempenhar corretamente sua função.

+ Apesar de existirem diversos modelos de estruturação de sistemas de indicadores, não

existe um modelo definitivo. Cada um possui vantagens e desvantagens e a adoção por
um ou outro depende de sua adequação ao contexto de características do objeto de
estudo e disponibilidade de dados. Por vezes pode ser necessário adequar um modelo
preexistente às especificidades de cada caso. A maioria dos modelos apresentados são
refinamentos de outros já existentes.

+ Quando não existe uma compreensão aprofundada sobre o elemento a ser monitorado
pelos indicadores, deve-se optar preferencialmente por modelos mais simplificados, a

46
 exemplo do PSR ou o modelo baseado em temas. O modelo DPSIR exige grande
compreensão do objeto de análise.

+ Os modelos apresentados não distinguem os diferentes níveis de decisão, os tipos de

indicadores nem os diferentes usuários do sistema e suas necessidades de informação.
Eles, no entanto, são boas ferramentas de estruturação de análise e sistematização de
um problema, identificando e modelando as variáveis a serem monitoradas e
selecionando os indicadores.

• Sobre as metodologias de desenvolvimento de sistemas de indicadores

+ Na definição de sistemas de indicadores existem diversas alternativas quanto ao escopo

e conjunto de indicadores, à tecnologia utilizada para a disseminação da informação, às
ferramentas de análises passíveis de uso, entre outros elementos que devem ser
cautelosamente analisados. A definição destes elementos de forma inadequada pode
tornar inviável o sistema.

+ Existem, atualmente, diversos organismos que trabalham na geração de indicadores,

cada um possuindo conceitos e metodologias diferenciados num primeiro olhar.
Analisando-se cada definição e metodologia atentamente, é possível identificar que
muitas delas partem de um mesmo princípio, sendo, muitas vezes semelhantes e
mesmo complementares. Assim, é necessário, ainda, um esforço de sistematização e
integração dos diversos conceitos e metodologias, relacionando os diversos tipos de
indicadores, os diversos níveis de decisão e as etapas do processo estratégico de
planejamento. É interessante, ainda, integrar as diversas metodologias e indicações
para montagem de um sistema de indicadores numa só estrutura, mais completa.

47
+ As experiências nacionais tendem a considerar como sistemas de indicadores o que
nesta pesquisa é chamado de conjunto de indicadores. Chamam de metodologia de
desenvolvimento de sistemas de indicadores, o que aqui é chamado de
desenvolvimento metodológico de indicadores, ou seja, formas de representação. Outro
ponto importante é que, na maioria das iniciativas existentes, não se estabelece um
vínculo entre os indicadores e o processo de planejamento, limitando-os apenas a
diagnósticos e mapeamentos, mas sem referência ao processo de planejamento e
gestão.

+ Há a necessidade do desenvolvimento de uma cultura de desenvolvimento de sistemas

de indicadores, na qual estes sejam elementos desenvolvidos juntamente com o
processo de planejamento, gestão e debate político, e não ad hoc a estas etapas, como
geralmente acontece.

48
 4 - METODOLOGIA PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMA DE
INDICADORES PARA PLANEJAMENTO E GESTÃO

Quadro 4:

Os capítulos anteriores revisaram importantes bases para o desenvolvimento de uma visão

crítica sobre o uso dos indicadores. Como foi visto, os indicadores são partes integrantes do
processo de planejamento, notadamente o processo estratégico. Numa tomada de decisão,
quanto mais alto na hierarquia estiver o gestor, maior o número de variáveis e mais diversos
são os impactos relacionados às suas decisões. Este fato conduz, naturalmente, à idéia de que
decisões complexas devem ser tomadas com especialistas.

No entanto, o fato é que as decisões mais complexas são, em geral, atribuídas a cargos
políticos, e representantes políticos raramente são especialistas nas áreas em que estão
atuando. A metodologia de cálculo dos indicadores é, então, desenvolvida por especialistas na
área (assessoria) de forma a representar a preocupação do gestor na tomada de decisão. Como
foi visto, os indicadores permeiam todo o processo de decisão, do nível estratégico ao
operacional, aumentando em número do primeiro para o segundo.

Este presente capítulo busca sistematizar a metodologia para o desenvolvimento do sistema de

indicadores. Esta metodologia, apresentada na seção 3.1, tem como fundamento o conceito de
planejamento estratégico de transportes integrado em níveis nacional, regional e urbano,
apresentado na seção 3.2. Neste capítulo, é apresentado ainda o modelo de estruturação de
informação desenvolvido sobre o conceito de planejamento integrado contemplando os
diversos níveis, estratégico tático e operacional, a ser utilizado na Etapa 05 da metodologia.

4.1 - METODOLOGIA GERAL PARA DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE

INDICADORES

No capítulo anterior foram apresentadas algumas metodologias de desenvolvimento de

sistemas de indicadores. Desta apresentação foi possível perceber que nenhuma delas era
completa, pois havia pelo menos um elemento importante não considerado.

49
Assim, analisando conjuntamente as metodologias apresentadas, percebe-se que são
complementares. Desta forma, é possível sintetizar o que foi apresentado no seguinte processo
de montagem de indicadores (Figura 4.1).

Figura 4:

Figura 4.1 - Metodologia Proposta para Montagem de Sistemas de Indicadores.

50
Este processo incorpora algumas definições ao processo proposto por Segnestam (2002),
apresentado no Capítulo 3. A metodologia proposta (Figura 4.1) é composta de 14 atividades
divididas em 2 etapas, elaboração e implementação. A etapa de elaboração é composta por 10
atividades e é o momento mais importante do desenvolvimento do sistema de indicadores
sendo determinante da viabilidade de todo o sistema. A etapa de implementação é composta
por 4 atividades, e é a parte mais custosa do processo, pois prevê a elaboração de base de
dados, desenvolvimento de softwares e treinamento de pessoal. Cada uma destas etapas e suas
respectivas atividades estão descritas a seguir.

ETAPA DE ELABORAÇÃO:

• Atividade 01 - Definição do agente que vai coordenar o processo: garante que haverá
um agente que catalisa e coordena o processo. Este agente deve ocupar uma posição de
neutralidade e credibilidade para que não se estabeleçam resistências desde o início do
processo;

• Atividade 02 - Estabelecimento de uma rede de cooperação: neste ponto opta-se, ou

não, por um processo participativo. Apesar do desenvolvimento “intra-muros” de um
sistema de indicadores ser a solução mais fácil, rápida e menos polêmica, existe sempre o
risco da inaceitabilidade do sistema por falta de consenso. Desta forma, apesar de mais
trabalhoso, o processo participativo pode conduzir a melhores resultados, com sistemas
melhor aceitos entorno do qual existe um consenso que o sustenta, incluindo os principais
agentes. Esta etapa prevê também a inclusão de especialistas na área, que possam
enriquecer o escopo do sistema e adicionar certo rigor científico necessário à formulação
dos indicadores. A identificação dos principais agentes é aqui desenvolvida, e é essencial
para o planejamento estratégico;

• Atividade 03 - Planejamento Estratégico e Análise de Processos de Decisão (3): essa

etapa é fundamental no desenvolvimento de um sistema de indicadores. Antes de
proceder-se a qualquer outra etapa deve-se verificar se já existe um planejamento
estratégico. Esta importância decorre do fato que o Planejamento Estratégico define
elementos como visões, preocupações, princípios e objetivos que são norteadores das
decisões e, portanto, elementos de orientação no desenvolvimento do sistema de

51
 indicadores. A análise crítica de processos de decisão é essencial na compreensão,
identificação e crítica dos critérios sobre os quais os agentes decidem, critérios estes que
são os elementos a serem representados no sistema de indicadores. É a etapa necessária a
contextualização do sistema, determinando sua orientação às necessidades reais e práticas;

• Atividade 04 - Definição dos grupos-alvo e necessidades de informações (4): os

principais agentes, ou usuários do sistema, são identificados e suas necessidades de
informação sistematizadas, ou seja, determina-se o que cada um precisa saber para
desempenhar seu papel. Em função deste levantamento, são definidos os elementos a
serem representados no sistema de indicadores e os perfis de necessidades de informação,
a fim de orientar a definição dos conjuntos de indicadores;

• Atividade 05 - Desenvolvimento de um modelo para a organização da informação:

como foi comentado no capítulo anterior, os modelos de estruturação servem como
ferramenta de análise e sistematização de um problema. É, portanto, uma ferramenta de
desenho do sistema de indicadores e da definição das necessidades de informação.
Dependendo do grupo-alvo e suas necessidades de informação, pode-se adotar um modelo
de organização diferenciado. Estes modelos auxiliam na determinação do que é relevante
para o conjunto de indicadores, qual o nível de refinamento necessário para cada tipo de
problema, evitando que existam ambigüidades e repetições;

• Atividade 06 - Definição de critérios de seleção: esta etapa desenvolve para cada

elemento, ou preocupação, a ser representado no sistema quais as diretrizes, ou critérios,
para a seleção dos indicadores. São exemplos de critérios que podem ser utilizados: escala
espacial e temporal, adequação aos tipos de análises desejados, clareza, complexidade de
cálculo, disponibilidade, representatividade dos dados utilizados entre outros. A principal
função destes critérios é constituir parâmetros para a seleção dos indicadores (e dados
utilizados) e identificação da necessidade de desenvolvimento de novas metodologias
(Atividade 07).

52
• Atividade 07 - Desenvolvimento metodológico e seleção dos indicadores: com base nos
elementos a serem representados no sistema e critérios de seleção definidos, procede-se ao
levantamento dos indicadores existentes. Uma vez concluído este levantamento, analisa-se
e discute-se qual dos indicadores deve ser utilizado para representar cada elemento do
sistema. Se não houver um consenso ou se não existirem indicadores adequados, deve-se
proceder ao desenvolvimento de novos indicadores.

O desenvolvimento de novos indicadores consiste na elaboração de uma metodologia de

representação para o elemento enfocado. Esta metodologia engloba desde a
fundamentação teórica quanto os procedimentos de coleta e cálculo do indicador. Um
exemplo deste desenvolvimento, na literatura nacional, é apresentado por Nahas (2003)
para o IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana.

Esta etapa é bastante dinâmica, pois as metodologias de representação são elementos em

constante reformulação e desenvolvimento.

• Atividade 08 - Definição de conjuntos de indicadores: selecionados os indicadores para

cada elemento do sistema, procede-se à definição dos conjuntos de indicadores. Conjuntos
de indicadores são concebidos como o escopo de indicadores necessários a cada grupo-
alvo para o pleno desempenho de suas atividades. Portanto, estes conjuntos são
direcionados a responder as necessidades de informação de cada usuário.

• Atividade 09 - Definição de ferramentas de análise: consiste na definição das

ferramentas de análises, ou quais recursos analíticos cada grupo-alvo precisa ter a
disposição para utilizar de forma integral seu conjunto de indicadores (ex. mapas,
ferramentas de estatística e análise espacial, tabelas, gráficos, etc.).

• Atividade 10 - Validação dos resultados do projeto de indicadores: conforme definido

por Segnestam (2002), deve-se verificar a aceitabilidade e viabilidade do sistema de
indicadores em casos onde não existem experiências anteriores. Trata-se de uma pesquisa
prévia sobre aceitação pelos diversos grupos-alvo e disponibilidade de recursos, dados,
tecnologia para a montagem do sistema de indicadores (que corresponde a uma versão

53
 reduzida da etapa de implementação), além de possíveis testes estatísticos dos indicadores.
Isto evita que um projeto inviável seja posto efetivamente em prática.

Se o sistema for considerado inviável, pode-se rever o processo nos seguintes pontos:

a. desenvolvimento metodológico e seleção dos indicadores;

b. definição dos critérios de seleção;

c. desenvolvimento dos modelos de organização da informação; e,

d. definição dos grupos-alvo e necessidades de informação.

Sendo viável, procede-se à etapa seguinte: a implementação do sistema.

ETAPA DE IMPLEMENTAÇÃO:

• Atividade 11 - Mapeamento e Coleta de Dados: consiste no levantamento de dados

disponíveis e das possíveis formas de obtenção de novos dados que se mostrem
necessários. Deve-se considerar também a aplicação de metodologias para a avaliação da
qualidade dos dados e definição de procedimentos de coleta.

• Atividade 12 - Definição e Desenvolvimento da Tecnologia: nesta etapa se avalia e

seleciona, ou desenvolve, uma tecnologia específica para o desenvolvimento da base e do
sistema de informação (necessidade de informatização, sistemas operacionais, bancos de
dados e softwares e pacotes de desenvolvimento, definição da arquitetura do sistema, etc.).

• Atividade 13 - Desenvolvimento da Base de Dados e Sistema: aqui, parte-se para a

coleta, tratamento, conversão, inserção e verificação dos dados mapeados na etapa 8,
adotando as definições da etapa 9. As funcionalidades desejadas (visualização, edição,
consulta, ferramentas de análise, etc.) são implementadas, constituindo o sistema.

• Atividade 14 - Desenvolvimento de Recursos Humanos: consiste na formação de

recursos humanos capazes de utilizar adequadamente o sistema para o desenvolvimento de
suas atividades. Aqui, são previstos cursos, oficinas, workshops, incentivos a
desenvolvimento acadêmico, entre outros.

54
Por fim, dois outros processos devem ocorrer naturalmente a reboque do desenvolvimento
desta metodologia. O primeiro é a disseminação de informações e ferramentas, ou seja, a
documentação de todo o sistema, possibilitando a troca de experiências. O segundo é a
definição de ações e implementação, como resultado da formação de conhecimentos e
alternativas através do uso dos indicadores pelos diversos gestores.

4.2 - BASE CONCEITUAL: A DELIMITAÇÃO DO CONCEITO DE

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE TRANSPORTES

O desenvolvimento do sistema de indicadores com a utilização da metodologia proposta

requer uma base conceitual sobre o planejamento que ainda não foi claramente definida no
escopo desta pesquisa.

O capítulo 2 discutiu o conceito de planejamento, comparando o enfoque tradicional e o

enfoque estratégico. Buscou, ainda, mostrar o planejamento estratégico como um processo
sistematizado que permeia diversos níveis de análise e decisão que busca a coordenação dos
objetivos, ações e metas. A presente seção busca sistematizar os conceitos expostos no
Capítulo 2 para a determinação: (i) do lugar do planejamento estratégico de transportes dentro
de um contexto maior do planejamento, isto dentro de uma visão integrada; e, (ii) a
compreensão da extensão do uso dos indicadores dentro deste macro-ambiente. Esta
sistematização irá orientar todo o desenvolvimento do sistema de indicadores para o
planejamento e gestão do setor de transportes.

Como foi visto, Vasconcellos (2001) propõe um modelo de planejamento tripartite composto
por: Planejamento Urbano, Planejamento de Transportes e Planejamento da Circulação. Esta
visão, no entanto, ainda não consegue posicionar e representar o Planejamento de Transportes
dentro de um contexto estratégico, pois, apesar de indicar um processo interativo entre as três
partes não representa adequadamente sua posição relativa a contextos mais amplos de
planejamento, como os planos regionais e nacionais.

Dada esta restrição, propõe-se aqui um modelo para a compreensão do planejamento de

transporte dentro de um contexto estratégico de planejamento. A Figura 4.2 deve ser analisada
como a representação de um conjunto com subconjuntos e mostra os planejamentos nacional,

55
regional e urbano, tendo como macro-ambiente de planejamento (ou universo) a escala
nacional, de forma análoga aos níveis estratégico, tático e operacional. Tomando como base
este contexto de planejamento mais amplo, o planejamento estratégico de transportes (com a
utilização do termo “estratégico” para reforçar seus pressupostos metodológicos,
diferenciando-o do processo tradicional), permeia os diversos níveis territoriais e decisórios,
traçando missão, desejos gerais e grandes linhas de ação com base nos diferentes níveis de
planejamento.

Figura 4.2 - Proposta de compreensão do planejamento de transportes dentro de um

contexto estratégico de planejamento.

Ainda segundo este modelo proposto, o planejamento da circulação está contido no

planejamento de transportes que por sua vez se insere nos processos de planejamento urbano,
regional e nacional.

De forma resumida e tendo como base disposições legais presentes na legislação brasileira e
em outras iniciativas de planejamento de transportes em nível internacional (Brasil, 2001;
Brasil, 2003; CCMPO, 2000), pode-se caracterizar o planejamento estratégico de transporte da
seguinte forma:

56
• Definição: forma sistemática de gerenciar as mudanças nos sistemas de transporte criando
o melhor futuro possível. É um processo criativo que lança as bases de uma atuação
integrada de longo prazo, estabelecendo um sistema contínuo de tomada de decisão em
transportes, que considera riscos, identifica ações específicas, formula indicadores para o
acompanhamento de resultados e envolve os mais diversos agentes sociais e econômicos
ao longo de todo o processo.

• Missão: Coordenar o desenvolvimento dos sistemas de transporte da região considerada

(município, estado, região, país, etc.), integrando-o aos demais níveis territoriais de
planejamento, servindo de apoio ao desenvolvimento nacional e regional, de forma
articulada em diferentes níveis (Nacional, Regional e Local).

• Princípios Gerais: racionalização dos recursos disponíveis; garantia de mobilidade e

acessibilidade; garantia da conectividade; e, provisão de alternativas sustentáveis de
transporte.

4.3 - MODELO GERAL PARA A ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA DE

INDICADORES COERENTES AO PROCESSO ESTRATÉGICO DE
PLANEJAMENTO: INDICADORES, NÍVEIS DE DECISÃO E O PROCESSO
DE PLANEJAMENTO

Tendo em vista a base conceitual desenvolvida na seção 3.2, esta seção desenvolve um modelo
de estruturação compatível com o ciclo de planejamento para ser adotado na etapa 05 da
metodologia proposta. Para desenvolvimento deste modelo, fazer-se-á uso de diversas
analogias e construções conceituais, como será visto a seguir.

Inicialmente, dos quadros 3.3 e 3.4, apresentados na seção 3.3 do capítulo 3, pode-se
depreender a correspondência entre cada tipo de indicador e o nível de análise desenvolvido.
De fato, os dois quadros poderiam ser fundidos num só. Para melhor compreender como essa
fusão acontece, pode-se fazer uso do ciclo PDCA.

57
O ciclo PDCA é apontado por Corrêa (2004) como um dos principais instrumentos de gestão
de processos.

Ele é composto de 4 fases: P (Plan=Planejar), D (Do = Fazer), C (Check = Verificar) e A

(Action = Agir Corretivamente) – Figura 4.3.

Figura 4.3 - Ciclo PDCA (Corrêa, 2004).

Corrêa (2004) define as etapas da seguinte forma:

a. Planejar (P): definir metas, horizontes, métodos e técnicas. Pode ser planejamento
estratégico, plano de ação, um conjunto de padrões, etc.;

b. Fazer (D): treinar e educar os empregados, executar as tarefas e coletar os dados para
verificação do processo;

c. Verificar (C): comparar as metas definidas com os resultados obtidos;

d. Agir (A): agir corretivamente, corrigir. Eliminar causas identificadas como geradoras dos
desvios encontrados.

Considerando que tanto a etapa D como a etapa A têm caráter executivo seria possível
simplificar o modelo PDCA mesclando estas categorias. Como resultado, tem-se o ciclo PDC,
mostrado na figura abaixo:

58
 Figura 4.4 - Ciclo PDC proposto.

Neste ciclo, a etapa P corresponde às definições macro, tais como estabelecimento da missão,
dos objetivos e dos princípios. A etapa D corresponde à viabilização das definições postas na
etapa P, a execução propriamente dita. A avaliação e monitoramento, por sua vez,
correspondem à etapa C.

A vantagem de se optar por este ciclo é sua correspondência ao processo estratégico de

planejamento contínuo, no qual se planeja, implementa, avalia e retorna ao planejamento
(visto no capítulo 2). Além disso, é incorporada a noção de que as ações corretivas devem ser
planejadas e implementadas, diferentemente do PDCA que é passível de interpretações de que
tais estágios inexistam.

Tomando como base no ciclo PDC proposto é possível representar cada nível de planejamento
(estratégico, tático e operacional) como um ciclo composto, correspondente às etapas do PDC.
O planejamento operacional, por exemplo, corresponde à etapa D do planejamento tático e,
por conseguinte, este à etapa D do planejamento estratégico. Os relacionamentos propostos
aqui estão ilustrados na Figura 4.5.

59
 Figura 4.5 - Encadeamento entre planejamento estratégico, tático e operacional e o ciclo
PDC proposto.

A partir destas definições e fazendo uso da estrutura estratégica de planejamento apresentada

por Güell (1997), discutida no capítulo 2, é possível sistematizar o seguinte diagrama que
integra o processo de planejamento, o ciclo PDC e os níveis de decisão apresentado na Figura
4.6:

Figura 4.6 - O Ciclo PDC, as Etapas do Processo Estratégico de Planejamento e os Níveis

de Decisão. Elaborado a partir de Güell (1997) e Corrêa (2004).

60
A Figura 4.6 apresenta as etapas do processo estratégico de planejamento e os conceitos
propostos pelo PDC. Dela é possível extrair as seguintes definições:

• A etapa P do PDC engloba a caracterização dos modelos de desenvolvimento, análise

interna e externa e formulação da visão estratégica, que corresponde à tomada de decisão
em nível estratégico. Desta etapa resultam a missão, os objetivos e os princípios;

• A etapa D, que para o nível estratégico engloba as decisões táticas e operacionais,

corresponde aos estágios de desenvolvimento de estratégias (nível tático) e implantação
(nível operacional), agregando, assim, os encadeamentos apresentados na Figura 4.5. Das
decisões táticas resultam diretrizes e planos de ação, enquanto que das decisões
operacionais resultam atividades, ações e procedimentos.

• A etapa C corresponde à revisão, ou controle do processo.

Deve-se observar que este processo pode ocorrer para o planejamento em nível tático e
operacional.

Resta, ainda, relacionar a tipologia dos indicadores propostas por Segnestam (2002) e
Federation of Canadian Municipalities (2002) e identificar as correspondências entre os esses
indicadores e o processo estratégico de planejamento e o ciclo PDC. Para isso, utilizar-se-á
como recurso a adaptação da figura anterior, dividindo-a em Informação, processo e produtos.
Como proposta de síntese apresenta-se a Figura 4.7.

61
 Figura 4.7 - Compatibilização entre os tipos de indicadores, o Processo Estratégico de
Planejamento e o Ciclo PDC. Desenvolvido a partir de Güell (1997), Segnestam (2002)
e Federation of Canadian Municipalities (2002).

Da Figura 4.7 podem-se depreender os seguintes pontos:

• Uma decisão estratégica gera missão, objetivos e princípios;

• Uma decisão tática gera diretrizes e planos de ação (atividades);

• Uma decisão operacional gera e executa ações; e ,

• Uma decisão estratégica é baseada em indicadores estratégicos (globais), essa

correspondência ocorre para os demais níveis de decisão;

• O ciclo pode ser entendido da seguinte forma: a informação (indicador) alimenta (subsidia)
o processo (tomada de decisão) e gera produtos. Estes produtos têm algum tipo de
manifestação no mundo real sobre a qual se obtêm informação, recomeçando o ciclo;

• A definição das informações necessárias ocorre de cima para baixo (do nível estratégico
para o operacional) e a consolidação destas ocorre de baixo para cima (operacional para
estratégico);

• O nível de agregação e síntese aumenta de baixo para cima, enquanto que o detalhamento
aumenta de cima para baixo;

62
• Existem quatro ciclos Informação-Processo-Produto em função dos níveis de decisão
envolvidos: (i) o ciclo completo, composto por todos os níveis de decisão (estratégico-
tático-operacional); (ii) o ciclo Estratégico, que envolve apenas os níveis estratégico e
tático; (iii) o ciclo tático, composto pelos níveis tático e operacional; e, (iv) o ciclo
operacional, restrito ao nível operacional.

Este será o modelo utilizado para a organização da informação para o desenvolvimento do

sistema de indicadores para o planejamento e gestão do setor de transportes.

4.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE METODOLOGIA PARA

DESENVOLVIMENTO DE SISTEMA DE INDICADORES

Este capítulo sintetizou uma metodologia para o desenvolvimento de sistemas de indicadores,

e buscou definir alguns conceitos norteadores para a aplicação da metodologia direcionada ao
setor de transportes, com foco especial na estrutura de circulação.

Buscou-se, no desenvolvimento desta metodologia, incluir e compatibilizar diversos conceitos

e metodologias atualmente disponíveis para o desenvolvimento de sistemas de indicadores no
sentido da geração de uma síntese que fosse capaz de eliminar as lacunas das experiências
estudadas e prover uma visão mais ampla e integrada do processo.

Dado o que foi visto neste capítulo, cabem os seguintes tópicos conclusivos:

• Sobre a Metodologia Geral para Desenvolvimento de Sistemas de Indicadores

+ O desenvolvimento de um sistema de indicadores passa, necessariamente, por: uma

etapa conceitual, no qual são definidos os indicadores e que é parte integrante do
processo de planejamento; e, uma etapa prática, na qual este o sistema é implementado.

+ Um sistema de indicadores deve ser fundamentalmente útil. Isto quer dizer que ele é
direcionado às necessidades de seus usuários. Por isso deve-se ter bem definido quais
são os grupos-alvo e o que cada um deve, precisa e quer saber.

63
 + O desenvolvimento da etapa conceitual é o que garante a sustentabilidade e
aceitabilidade do sistema. Deve-se sempre ter em mente que o sucesso de um indicador
é dado, principalmente, pela sua aceitação por parte dos diversos usuários.

+ É essencial que antes de proceder à etapa prática, seja feita, ainda, na etapa conceitual,
a análise de viabilidade do sistema de indicadores, considerando todos os aspectos e
atividades previstas para a etapa de implementação, principalmente no que diz respeito
à disponibilidade de dados, de tecnologia e de recursos financeiros.

• Sobre a Base Conceitual: a Delimitação do Conceito de Planejamento Estratégico de

Transportes

+ A situação do processo de planejamento de transportes dentro de um ambiente

complexo de planejamento, considerando os planejamentos urbano, regional e
nacional, contribui para a identificação de diferentes níveis e princípios de decisão e,
conseqüentemente, para a determinação dos grupos-alvo para o desenvolvimento dos
conjuntos de indicadores componentes do sistema.

+ O estabelecimento, mesmo que de forma preliminar, de uma missão e macro-objetivos

para o planejamento de transportes é o passo inicial para a construção de um sistema
de indicadores de transportes. Isto feito, deve-se partir para a discussão de como, para
cada grupo-alvo, o objeto de estudo deve ser analisado.

• Sobre o Modelo Geral para a Estruturação do Sistema de Indicadores coerentes ao

Processo Estratégico de Planejamento: Indicadores, Níveis de Decisão e o Processo de
Planejamento

+ A visualização integrada do processo de planejamento, níveis de decisão e indicadores

é essencial para concatenar o desenvolvimento do sistema. Desta forma, pode-se obter
um sistema de indicadores enxuto, útil, direcionado para as reais necessidades de seus
usuários, produzindo as informações necessárias aos conhecimentos desejados pelos
tomadores de decisão.

64
+ Os indicadores são elementos necessários para o monitoramento dos resultados do
planejamento. Como pode ser depreendido do modelo apresentado na seção 4.3, é
sobre eles que as decisões são tomadas, sendo gerados pelos resultados das ações
definidas em nível tático, orientadas pelas definições estratégicas.

+ O número de indicadores decresce do nível operacional para o nível estratégico. O

mesmo acontece com os produtos das decisões operacionais, táticas e estratégicas. O
nível estratégico define objetivos e princípios, que são desdobrados no nível tático, em
diretrizes, estratégias e planos de ação e que, por fim, são destrinchadas em diversas
ações e procedimentos em nível operacional.

+ Apesar de ser tentador simplificar, não se deve confundir o processo estratégico de

planejamento com o planejamento estratégico. O primeiro denota a metodologia
estratégica de planejamento, apresentada anteriormente neste capítulo, enquanto que o
segundo agrega o nível de decisão (estratégico, macro) e metodologia estratégica.
Desta forma, pode-se conceber um ciclo macro de planejamento que envolve decisões
estratégicas, táticas e operacionais, desenvolvidas segundo o processo estratégico de
planejamento. É possível, ainda, conceber que dentro do chamado Planejamento
Estratégico existem decisões estratégicas, táticas e operacionais.

+ Decisões estratégicas são responsáveis por definições gerais (filosofias, princípios e

ideais), os resultados ulteriores. Desenvolvem missões, macro-objetivos e princípios.

+ Decisões táticas traçam, ou desenvolvem, os caminhos, ou alternativas, para a

implementação das definições estratégicas no sentido de atingir os resultados
desejados. Desenvolvem diretrizes, estratégias e programas e planos de ação.

+ Decisões operacionais definem procedimentos, maneiras de executar as ações

especificadas no nível tático.

+ Políticas são o conjunto formado pelos produtos das decisões estratégicas, táticas e
operacionais.

65
 5 - ESTUDO DE CASO: DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA DE
INDICADORES GLOBAIS E TÁTICOS PARA O PLANEJAMENTO
DA PROVISÃO DE ESTRUTURA DE CIRCULAÇÃO PELO
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES

Quadro 5:

O capítulo 2 (Planejamento de Transportes), o capítulo 3 (Indicadores) e o capítulo 4

(Metodologia para Desenvolvimento de Sistemas de Indicadores) tiveram como fim específico
subsidiar o desenvolvimento de um sistema de indicadores de dotação de estrutura de
circulação para auxiliar no processo de planejamento de transportes.

Antes de proceder-se ao estudo de caso é preciso ter claro que a construção de um sistema de
indicadores é uma modelagem, uma proposta de compreensão de um objeto de estudo
orientada a um fim específico. É uma representação direcionada, que atribui diferentes pesos
para cada elemento analisado, de acordo com uma metodologia de avaliação específica, ou
seja, reflete a forma de pensar e a compreensão das pessoas que a desenvolveram, num
determinado momento histórico. O PIB, por exemplo, foi pensado como uma forma de
representar o desenvolvimento econômico. No entanto, sua suficiência e metodologia nem
sempre são consensuais, estando constantemente sujeitas a críticas e revisões.

A adequação e aceitabilidade de um sistema de indicadores dependem, por conseguinte, da

discussão e crítica exaustiva por parte dos usuários, acadêmicos ou não, de sua base científica,
de sua aplicabilidade e utilidade e da conveniência de sua mensagem para os mais diversos
agentes.

Este presente capítulo desenvolve, com base na metodologia e conceitos dispostos no capítulo
anterior, o sistema de indicadores de provisão a ser utilizado no planejamento do Sistema
Nacional de Viação, tendo como referência as competências do Ministério dos Transportes.
Esta pesquisa se limitou à etapa de elaboração, pois a etapa seguinte (implementação)
dependeria do real interesse e empenho do Ministério de Transportes e entidades vinculadas,
além de outros organismos interessados, no sentido de complementar e discutir o projeto de

66
sistema de indicadores de transportes, bem como de desenvolver as atividades restantes, o que
requer razoável investimento de tempo e recursos financeiros.

5.1 - DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA DE INDICADORES: APLICAÇÃO DA

METODOLOGIA

Nesta seção, a metodologia proposta foi aplicada para o desenvolvimento de um sistema de

indicadores para o planejamento da provisão de estrutura de circulação (terminais e vias),
direcionados aos níveis tático e estratégico, ou seja, à formulação, monitoramento e avaliação
de políticas, macro-objetivos, diretrizes e planos de ação.

O escopo dos indicadores, como será visto, foi limitado de forma a viabilizar a metodologia
proposta na seção 4.1 do capítulo anterior, dentro das disponibilidades de tempo e recursos
financeiros. Os indicadores aqui propostos são partes (sub-temas) de um sistema mais amplo
que, em termos ideais, sintetizaria toda a necessidade de informação do Setor Público de
Transportes.

A aplicação da metodologia ficará restrita à Etapa de Elaboração (Figura 5.1) que corresponde
atividades de 01 a 10, apresentadas na seção 4.1 do capítulo anterior.

67
 Figura 5:

Figura 5.1 - Parte da Metodologia a ser Implementada no Estudo de Caso (Etapa de

Elaboração).

ATIVIDADE 01: DEFINIÇÃO DO AGENTE QUE VAI COORDENAR O PROCESSO

A escolha do agente que irá coordenar o processo é de grande importância para a viabilização
do processo. Muitas vezes, este agente se impõe naturalmente através de iniciativa própria, ou
mesmo no exercício de suas atividades.

Para o estudo de caso, o agente mais adequado para coordenar este processo é o Ministério dos
Transportes. Em relação à estrutura regimental do Ministério, seria responsável pela
coordenação e supervisão a Secretaria Executiva, juntamente com a Secretaria de Política

68
Nacional de Transportes. Esta adequação decorre do Decreto 4.721 de 2003 (Brasil, 2003) que
define como competência da Secretaria Executiva a coordenação dos diversos componentes da
estrutura do Ministério e como competências da Secretaria de Política Nacional de Transporte,
especificamente do Departamento de Avaliação da Política Nacional de Transportes, a
coordenação, manutenção e atualização de dados necessários ao processo de planejamento das
políticas de transporte.

ATIVIDADE 02: ESTABELECIMENTO DE UMA REDE DE COOPERAÇÃO

Como foi dito no capítulo anterior, para se garantir a viabilidade do sistema de indicadores,
deve-se formar uma rede de discussão que inclua os principais agentes envolvidos no
planejamento da estrutura de circulação, bem como outros interessados.

Neste sentido, o sistema de indicadores deveria ser discutido pelo:

+ Ministério dos Transportes e entidades vinculadas (DNIT, ANTT, ANTAQ, etc.),

+ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

+ Conselho Nacional de Integração das Políticas de Transporte – CONIT,

+ Universidades,

+ Ministério Público e Tribunal de Contas,

+ as Secretarias de Transportes dos Estados,

+ os DERs,

+ Prefeituras,

+ Concessionárias Ferroviárias, Rodoviárias, Portuárias,

+ sociedade civil organizada e outros interessados.

Este processo de discussão é demorado e contínuo e, por isso, não foi possível implementá-lo
no escopo desta pesquisa. Reconhece-se, no entanto, a necessidade desta etapa para a garantia
da aceitabilidade dos indicadores, uma vez que eles serão os elementos-base de elaboração,

69
desenvolvimento, implementação e monitoramento das políticas, programas e projetos do
setor.

No entanto, foram consultados alguns membros do Ministério dos Transportes para que
possam contribuir com críticas ao desenvolvimento deste sistema e opinar sobre a adequação e
aplicabilidade da metodologia ao planejamento e gestão do setor de transportes. Afinal, a
questão é saber se o produto da pesquisa é relevante e coerente com o desenvolvimento de
suas atribuições.

ATIVIDADE 03: PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E ANÁLISE CRÍTICA DOS

PROCESSOS DE DECISÃO

Esta atividade foi constituída pela análise da legislação na busca aos princípios, objetivos,
diretrizes, organização e competências do setor público de transportes, além de identificar os
usuários do sistema de indicadores a ser gerado. Estes seriam elementos de certa estabilidade
no longo prazo, retardando a obsolescência precoce do modelo devido a mudanças políticas.
Neste sentido o enfoque é conduzido sobre competências, elementos estáveis, ao invés de
orientar a prioridades, elementos de grande variabilidade.

Antes de proceder à análise da legislação existente, é conveniente, para fins de

direcionamento, retomar alguns elementos expostos no Capítulo 2.

Para que o setor de transportes pudesse responder aos objetivos a ele colocados, desenvolveu-
se uma complexa estrutura institucional dotada de diversos níveis hierárquicos e competências
específicas.

A configuração institucional corrente do setor nacional de transportes foi dada pela Lei 10.233
de 2001 (Brasil, 2001) que passou a agregar o Conselho Nacional de Integração de Políticas de
Transportes, o Ministério dos Transportes, Agências Reguladoras e Departamento de Infra-
Estruturas, entre outros.

Enquanto o CONIT é um elemento de articulação interministerial dos assuntos relevantes ao

setor de transportes, o Ministério dos Transportes é o principal responsável pelo planejamento
nacional do setor. Sua estrutura é determinada pelo Decreto 4.721 de 2003 (Brasil, 2003) e

70
detalhada pela Portaria nº399 de 2004 (Brasil, 2004) estando apresentada na Figura 5.2 a
seguir.

Figura 5.2 - Estrutura do Ministério conforme Decreto 4.721/2003 (Brasil, 2003).

Tendo como foco principal as competências do Ministério dos Transportes relacionadas ao

planejamento de transportes, especificamente do Sistema Nacional de Viação, pode-se
sintetizar o quadro 5.1, baseado nas disposições do Decreto 4.721 de 2003, indicando o
elemento componente da estrutura organizacional, suas competências e o nível de decisão
associado.

71
 Quadro 5.1 - Componentes Organizacionais do Ministério dos Transportes e suas
competências no Planejamento do Sistema Nacional de Viação (Brasil, 2003).
Componente
Subcomponente Competências Nível de Decisão
Organizacional
Secretaria de Departamento de planejar, coordenar e avaliar a Política Nacional de Estratégico
Política Planejamento e Transportes e de sua infra-estrutura;
Nacional de Avaliação de promover estudos e pesquisas necessários ao processo Estratégico
Transportes Políticas de de planejamento e avaliação da Política Nacional de
Transporte Transportes e a integração física do Sistema Nacional
de Viação com os sistemas viários de países limítrofes;
coordenar a manutenção e a atualização dos dados Estratégico
estatísticos de transportes, necessários ao processo de
planejamento da Política Nacional de Transportes;
elaborar e coordenar a implementação do planejamento Estratégico/Tático
estratégico do setor de transportes;
propor medidas que incentivem a multimodalidade na Tático
operação de transportes e a competitividade e
universalização dos serviços de transportes.

Secretaria de Departamento de fornecer subsídios para a elaboração da proposição Tático

Gestão de Programas de orçamentária e do Plano Plurianual de Investimentos
Programas de Transportes referente ao setor de transportes;
Transporte formular e propor, acompanhar e avaliar os programas Tático
e ações do Plano Plurianual de Investimentos, no que
concerne ao setor de transportes;
orientar a implementação dos programas de transportes Tático
terrestres nas entidades vinculadas e em outras esferas
de governo, induzindo melhorias na gestão;
elaborar informações que permitam a divulgação dos
benefícios e resultados dos empreendimentos
realizados no desenvolvimento da viação;
analisar e avaliar as propostas de mudanças de escopo Tático
nos empreendimentos do setor de transportes.
DNIT – Departamento Nacional de implementar as políticas formuladas pelo Ministério Operacional
Infra-Estrutura de Transportes dos Transportes e pelo Conselho Nacional de
Integração de Políticas de Transporte - CONIT para a
administração, manutenção, melhoramento, expansão e
operação da infra-estrutura do Sistema Federal de
Viação;
exercer, observada a legislação que rege portos, Operacional
hidrovias, ferrovias e rodovias, o poder normativo
relativamente à utilização da infra-estrutura de
transportes, integrante do Sistema Federal de Viação;
estabelecer padrões, normas e especificações técnicas Operacional
para a elaboração de projetos e execução de obras
viárias;
administrar e operar diretamente, ou por meio de Operacional
convênios de delegação ou cooperação, os programas
de construção, operação, manutenção e restauração de
rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e
instalações portuárias.

72
Em suma, do quadro 5.1, sobre as competências do Ministério dos Transportes e entidades
vinculadas em relação à estrutura de circulação, pode-se depreender que:

• a Secretaria de Política Nacional de Transportes tem competências estratégicas e táticas,

sendo seu objeto específico as políticas de transporte e concepção dos respectivos
programas;

• a Secretaria de Gestão de Programas de Transportes é essencialmente tática,

desenvolvendo e acompanhando programas e projetos em acordo com a política nacional
de transportes; e,

• o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT tem competências

operacionais, executando as definições vindas do Ministério.

Apesar de o DNIT ser aqui contextualizado, ele não faz parte do escopo do estudo, uma vez
que suas atribuições são predominantemente operacionais. Assim sendo, não serão
desenvolvidos indicadores direcionados às suas necessidades de informação específicas.

Sobre as disposições legais existentes (Brasil, 1973; Brasil, 1995; Brasil, 2001; Brasil, 2003)
foram sistematizados objeto, missão, princípios e objetivos do setor de transportes,
apresentados no Quadro 5.2, a fim de orientar o desenvolvimento do sistema de indicadores:

Quadro 5.2 - Objeto, missão, princípios e objetivos do setor de transportes.

Objeto Missão Princípios Objetivos
Sistema Nacional de Exercer - Interesse Nacional e - Provisão de Infra-
Viação adequadamente suas desenvolvimento; Estrutura;
competências no que - integração; - operação racional e
diz respeito à Política - qualidade; segura dos transportes;
Nacional de - liberdade; - desenvolvimento
Transportes, - preservação do Meio- social e econômico;
englobando todos os Ambiente; - integração nacional e
modos. - sustentabilidade. internacional

Como foi comentada anteriormente, a sistematização dos elementos estratégicos do setor é

importante para a seleção de elementos mais estáveis a mudanças políticas, evitando que o
modelo se torne inviável por alterações no contexto político. Desta forma, foram
sistematizadas quatro grandes preocupações/competências do setor de transportes, sobre as

73
quais seria desenvolvido o sistema de indicadores para planejamento e gestão: provisão de
Infra-Estrutura; operação racional e segura, integração nacional e internacional; e,
desenvolvimento social e econômico.

Figura 5.3 - Quatro temas-base para o desenvolvimento do sistema de indicadores para

planejamento e gestão do setor de transportes no Brasil.

Com vistas a definir melhor os limites de cada objetivo, entender-se-á por:

• provisão de infra-estrutura, a existência de terminais e vias em número, extensão e

localização adequados às necessidades de atendimento do território nacional;

• operação racional e segura dos transportes, os elementos de operação do sistema

determinantes da eficiência, a exemplo da qualidade das vias, segurança viária, qualidade
da provisão de serviços, estrutura de mercado, entre outros;

• integração nacional e internacional, a possibilidade e facilidade de comunicação entre

diferentes territórios provida pelo transporte;

74
• desenvolvimento social e econômico, a contribuição do transporte para o
desenvolvimento das atividades econômicas, redução de desigualdades regionais,
desenvolvimento da mobilidade, entre outros.

Estas definições devem ser mais discutidas e aprimoradas caso se deseje implementar um
completo sistema de indicadores. A relevância destas categorias pode ser também questionada
necessitando adequá-las de acordo com a conveniência dos usuários do sistema.

Para fins específicos desta pesquisa, restringiu-se o estudo da estrutura de circulação e o

desenvolvimento dos indicadores apenas ao objetivo da provisão de infra-estrutura.

ATIVIDADE 04: DEFINIÇÃO DOS GRUPOS-ALVO E RESPECTIVAS

NECESSIDADES DE INFORMAÇÃO

No estudo de caso proposto são considerados como grupos-alvos: o Público, o Ministro, a

Secretaria Executiva, a Secretaria de Política Nacional de Transportes e a Secretaria de
Gestão de Programas de Transportes. Cada um deles está detalhado a seguir.

a. Público

O Público, quer cidadãos isolados, sociedades civis organizadas ou outros grupos, são as
origens das pressões políticas. Eles buscam a satisfação de seus interesses através de
demandas orientadas sobre as instituições públicas.

Com esta compreensão, é necessário que o Público possa avaliar seu estado em termos de
provisão de infra-estrutura, de forma a orientar suas pressões políticas. Ele deve ser capaz de
perceber se está numa condição favorável ou desfavorável e orientar suas ações para a
mudança desta situação. Ele pode, ainda, perceber sua situação em relação aos demais,
estabelecendo uma comparação.

O estabelecimento de indicadores para orientar as pressões evita que sejam feitas demandas
sobre o Ministério dos Transportes que não estejam no escopo de suas competências.

Assim, são necessidades de informação específicas, o Nível de Provisão, para avaliar sua
situação e orientar as pressões políticas.

75
b. Ministro dos Transportes

O ministro é a personificação do ministério. Sobre ele recaem as pressões políticas e cabem a

ele, em última instância, as decisões. Estas pressões, como comentado anteriormente, são
oriundas do Público que, avaliando suas condições de dotação, pressiona o governo, através de
seus canais, no sentido da obtenção resultados desejados.

Desta forma, o Ministro deve ter condições de acompanhar estas preocupações, bem como
avaliar o desempenho das soluções propostas para cada uma destas pressões e estabelecer e
cobrar resultados. Sua preocupação deve ser mínima sobre questões específicas, como meios
para a consecução dos resultados estabelecidos, liberando mais tempo para desempenho das
funções políticas inerentes ao seu cargo.

Sendo assim, são necessidades de informação específicas:

+ o Nível de Provisão, para acompanhar e informar os grupos de Pressão; e,

+ a Eficácia em relação às metas de provisão, para acompanhar o funcionamento do

Ministério.

c. Secretaria Executiva (SE)

A Secretaria Executiva, subordinada ao Ministro, é a responsável pela coordenação do

Ministério como um todo. Desta forma, ela precisa ser capaz de acompanhar o
desenvolvimento das secretarias e entidades vinculadas ao ministério.

A respeito das pressões enfocadas aqui – a provisão – esta secretaria deve observar tanto as
preocupações oriundas da instância superior, quanto os elementos que permitam avaliar o
desempenho da atuação do Ministério sobre estas preocupações.

Desta forma, são necessidades de informação específicas:

+ o Nível de Provisão e a Eficácia em relação às metas de dotação, para responder às

demandas do ministro; e,

76
 + a Eficiência das Políticas, programas e projetos em relação à provisão, para
acompanhar os produtos do Ministério.

d. Secretaria de Política Nacional de Transportes (SPNT)

A Secretaria de Política Nacional de Transportes é a principal responsável pelo

desenvolvimento de políticas e pela coordenação de programas e planos de ação. Assim, deve
ser capaz de, a partir de elementos técnicos, construir uma proposta politicamente viável de
consecução dos resultados demandados. Deve, ainda, ser capaz de acompanhar as políticas e
programas de forma a fazer e orientar as devidas correções e adequações aos resultados
desejados.

Com base nesta visão, são necessidades de informação específicas:

+ o Nível de Provisão, para avaliação e estabelecimento de prioridades;

+ eficácia em relação às metas de provisão, para avaliação da assertividade de

políticas; e,

+ eficiência de programas e projetos em relação à provisão, para avaliar, selecionar e

acompanhar os meios para a consecução dos objetivos e metas estabelecidos.

e. Secretaria de Gestão de Programas de Transporte (SEGES)

A Secretaria de Gestão de Programas de Transporte é a responsável pela proposição,

desenvolvimento e implementação dos programas, planos de ação e projetos para a
consecução da Política Nacional de Transportes, elaborada pela Secretaria de Política
Nacional de Transportes. Deve ser capaz de formular os programas, planos de ação e projetos
e avaliar o desempenho e resultado, efetuando as devidas correções quando necessário.

Sendo assim, as necessidades específicas de informação são: Eficácia e Eficiência dos

programas e projetos em relação à provisão, para avaliar, selecionar e acompanhar os
meios para a consecução dos objetivos e metas estabelecidos e desempenho dos programas.

77
ATIVIDADE 05: DESENVOLVIMENTO DE UM MODELO PARA ORGANIZAÇÃO
DA INFORMAÇÃO

Como modelo de organização da informação, utilizou-se o modelo proposto no capítulo

anterior, reproduzido a seguir:

Figura 5.4 - Modelo baseado no Ciclo de Planejamento para Organização da Informação

sobre a Dotação de Estrutura de Circulação no Âmbito do Ministério.

Com base no modelo da Figura 5.4, buscou-se situar os grupos-alvo de acordo com o nível de
decisão característico de suas atividades. Assim, classificou-se como estratégico o Ministro e o
Público. A Secretaria Executiva e a Secretaria de Política Nacional de Transportes foram
consideradas tanto estratégicas como táticas, dadas suas competências específicas. A
Secretaria de Gestão de Programas de Transporte foi classificada como tática. O DNIT,
eminentemente operacional, apesar de contextualizado, não faz parte do escopo do estudo de
caso.

A vantagem deste modelo é organizar a informação de forma coerente com as etapas do

processo de planejamento, considerando os níveis de decisão. Com sua utilização, espera-se
estruturar indicadores que sejam capazes de disciplinar o processo de planejamento e seu
acompanhamento, sendo plenamente incorporado pelos tomadores de decisão e grupos de
pressão.

78
Este modelo concebe que existe um fluxo de informação entre os grupos-alvo e que este fluxo
é essencial ao processo de elaboração, desenvolvimento, implementação e gestão da política
de transportes. Este esquema é apresentado na Figura 5.5 abaixo:

Figura 5.5 - Proposta de Modelo de Fluxo de Informação no Planejamento da Estrutura de

Circulação dentro do Ministério dos Transportes.

Segundo o esquema apresentado na Figura 5.5, o processo ocorre da seguinte forma:

Inicialmente, o Público, insatisfeito, observa seu nível de provisão, compara-o com os dos
demais e o identifica como problema. Ele pressiona, então, o ministério no sentido de
melhorar sua situação, ou seja, elevar o nível de provisão.

79
O ministro percebe as pressões existentes e, para satisfazê-las, define uma meta para o nível de
provisão e a repassa para a Secretaria Executiva.

A Secretaria Executiva aciona a estrutura do Ministério e repassa as metas definidas pelo

ministro. Com base nestas metas, a Secretaria de Política Nacional de Transportes define as
diretrizes e metas para a provisão de estrutura de circulação, materializados na Política
Nacional para o Setor. Estes elementos são passados para a Secretaria de Gestão dos
Programas de Transportes que desenvolve e gere os programas definidos.

Os programas são implementados e têm impacto. A partir do monitoramento deste impacto a

Secretaria de Gestão pode avaliar o desempenho dos programas e seu próprio desempenho e
informar tanto a Secretaria de Política Nacional quanto a Secretaria Executiva.

Com base nas informações disponibilizadas pela Secretaria de Gestão, a Secretaria de Política
Nacional de Transportes pode avaliar a assertividade dos programas e da política como um
todo, avaliar a consecução das metas estabelecidas e informar a Secretaria Executiva.

A Secretaria Executiva, de posse das informações oriundas da Secretaria de Gestão e da

Secretaria de Política Nacional, pode verificar o cumprimento das metas estabelecidas, bem
como avaliar o desempenho das duas Secretarias no desenvolvimento de suas atribuições.

A Secretaria informa, então, o Ministro das metas atingidas que, por sua vez, divulga os
resultados na forma do indicador do nível de provisão.

O Público observa os resultados, comparando o indicador anterior e o atual, e reiniciando o

ciclo.

Este ciclo sintetiza um modelo de planejamento e gestão orientado por indicadores. Este
processo já acontece na Economia, setor no qual o uso de indicadores é extensivo (ex. PIB,
taxa de juros, cotação do dólar, etc.).

ATIVIDADE 06: DEFINIÇÃO DE CRITÉRIOS DE SELEÇÃO

A definição dos critérios de seleção dos indicadores levou em consideração o item 3.2 no qual
são apontadas as principais características e requisitos de um bom indicador. Teve-se, no

80
entanto, a consciência de que boa parte dos apontamentos são condições ideais e que
geralmente não podem ser integralmente satisfeitas.

Isto posto, concentrou-se a atenção nas expectativas determinadas pelas necessidades de

informação específicas do caso estudado, estabelecendo-se diretrizes para o desenvolvimento
e seleção dos indicadores a serem utilizados. A seguir estão descritas as diretrizes
correspondentes para cada uma das necessidades de informação:

a. Diretriz Geral:

Os indicadores devem ser adequados ao Modelo baseado no ciclo de planejamento definido na

Atividade 05, ou seja, deve ser possível, a partir do indicador estratégico, desdobrar
indicadores de eficácia e eficiência que permitam o necessário fluxo de informação para
formulação, acompanhamento e revisão das políticas e programas.

b. Diretrizes Específicas:

• Para o indicador de Nível de provisão:

O indicador de nível de provisão deve: representar a dotação, partindo do pressuposto que

exista uma condição ótima; ser aplicável a diferentes unidades de agregação espacial; refletir o
acesso físico que cada ponto do território tem em relação ao sistema considerado; considerar
os diferentes modos sob a competência direta do Ministério dos Transportes; considerar o
comportamento espacial inerente à dotação de estrutura de circulação; ser adequado ao
estabelecimento de metas; e, ser geral a ponto de não se perder em detalhes táticos (meios para
o fim), pouco interessantes para o nível de decisão a que está associado.

• Para o indicador de eficácia em relação à provisão:

O indicador de eficácia em relação ao nível de provisão deve: ser baseado no indicador

utilizado para o nível de provisão; refletir o sucesso em relação à consecução da meta
estabelecida; e, ser medido em percentual.

81
• Para o indicador de eficiência em relação à provisão:

O indicador de eficiência em relação ao nível de provisão deve: ser baseado no indicador

utilizado para representar a provisão; ser útil para avaliar programas e projetos no que diz
respeito a sua eficiência sobre o indicador global; e, relacionar a quantidade de recursos
investidos e a variação desse indicador.

ATIVIDADE 07: DESENVOLVIMENTO METODOLÓGICO E SELEÇÃO DOS

INDICADORES

Nesta etapa consiste de 4 passos: o primeiro é o (a) levantamento dos indicadores existentes; o
segundo consiste na (b) avaliação segundo as diretrizes dos indicadores levantados; o terceiro,
(c) desenvolvimento de um indicador que atenda aos requisitos apontados na etapa anterior,
caso os que foram identificados não atendam; e, por fim, (d) selecionam-se os indicadores. O
processo será centrado nos indicadores para representação da provisão da estrutura de
circulação, sobre o qual serão definidos os demais indicadores previstos no estudo de caso.

a. Levantamento dos Indicadores Existentes para Representação da Provisão de

Estrutura de Circulação

A existência de indicadores como elementos para mensuração do nível de transporte de uma

região não é algo recente. No Brasil, diversos organismos, a exemplo do extinto GEIPOT, têm
colhido e divulgado diversos dados sobre o setor há mais de 20 anos. No exterior, a exemplo
dos Estados Unidos e Europa, institutos e órgãos governamentais têm tido empenho
semelhante, senão superior, na geração de dados sobre o setor. De maneira geral, no que diz
respeito à análise de dotação estrutura de circulação, a experiência internacional concentra o
foco na análise das malhas rodoviária e ferroviária. (OECD, 1999; EEA, 2004; Banco
Mundial, 1994).

Nesta seção são levantados e analisados os principais indicadores, nacionais e internacionais,

de dotação de infra-estrutura de transportes, especificamente a estrutura de circulação.

82
• Indicador 01: Extensão Viária

Este indicador contabiliza a extensão de vias (rodoviário, ferroviário, hidroviário ou

dutoviário) para uma determinada unidade de agregação (município, micro-região, meso-
região etc.). É o mais simples dos indicadores utilizados atualmente para mensurar a oferta de
malha viária, utilizado tanto no Brasil quanto no exterior (GEIPOT, CNT, Eurostat e Banco
Mundial) (IPEA, 2003). Sua fórmula pode ser escrita na forma,

(5.1)

em que EVia|X: extensão da rede viária na região X

ei: extensão da via i

X: região de estudo X

Este indicador é utilizado tanto em análises cross-section, comparando diversas regiões,

quanto em análises temporais, indicando a evolução durante o tempo, e principalmente em
forma tabular.

Dada a sua formulação, este indicador apresenta algumas limitações. Considere-se uma
situação hipotética (Figura 2) na qual se tem dois municípios de áreas diferentes mas com a
mesma extensão de malha rodoviária. A análise da dotação utilizando este indicador, que
contabiliza a extensão absoluta da malha, indicaria que os municípios possuem o mesmo nível
de provisão (x), o que, para um gestor, poderia indicar que o município 1 está tão bem quanto
o 2, sendo assim incorreto. Esta mesma analogia serve se considerarmos a população
residente.

83
 Figura 5.6 - Situação Hipotética: Municípios com área diferente mas mesma extensão de
rodovia.

Um bom indicador deve servir como base para comparações. A extensão rodoviária não é,
portanto, adequada para realizar comparações de dotação entre unidades territoriais com áreas
diferentes, como acontece na divisão político-administrativa do Brasil. Ele serve, no entanto,
como um proxy para estimação de investimentos na malha viária, uma vez que existe uma
correlação direta entre o valor investido e a expansão da malha.

• Indicador 02: Densidade (Espacial) da Rede Viária

Este indicador, que vence algumas limitações do anterior, representa a relação entre a extensão
de vias (rodoviário, ferroviário, hidroviário ou dutoviário) e a área da unidade de agregação
(município, micro-região, meso-região, etc.). É um indicador mais interessante para a
avaliação da oferta de infra-estrutura rodoviária, sendo utilizado pela CNT, Banco Mundial e
União Européia (IPEA, 2003). Sua fórmula pode ser escrita na forma,

84
 (5.2)

em que DVia|X: densidade (espacial) da rede viária na região X

ei: extensão da via i

X: região de estudo X

AX: área da região X

Do exemplo apresentado no item anterior, pode-se inferir que este indicador melhor representa
a dotação, já que consiste numa média entre a extensão e a área territorial, que no exemplo
anterior resultaria num resultado mais desfavorável para o município 1. Ele, no entanto,
concebe que todos os pontos da área considerada têm o mesmo nível de acesso, noção que
contradiz a maior parte das teorias da geografia dos transportes (Cox, 1976; Taaffe et al.,
1996) que, baseadas em modelos gravitacionais, concebe a acessibilidade (e mesmo a força de
influência) como inversamente proporcional à distância.

• Indicador 03: Densidade (Populacional) da Rede Viária

É apenas uma variação do anterior. Ao invés de ponderar a malha pela área da unidade de
agregação considerada, pondera-se sobre sua população. Tenta ser, portanto, um indicador de
acesso à infra-estrutura e pode ser escrito na forma,

85
 (5.3)

em que DVia|X: densidade (populacional) da rede viária na região X

ei: extensão da via i

X: região de estudo X

PX: população de X

De forma semelhante ao anterior, este indicador não considera as áreas das aglomerações
populacionais, considerando a população igualmente distribuída pela unidade territorial
considerada.

b. Avaliação dos Indicadores segundo Diretrizes Estabelecidas

Para avaliar como os indicadores de nível de provisão levantados respondem às diretrizes

postas como critérios de seleção (Atividade 06), sintetizou-se o quadro 5.3 que cruza as
diretrizes e os indicadores.

86
 Quadro 5.3 - Coerência entre diretrizes de seleção e indicadores existentes.
Densidade
Densidade Espacial
Extensão Viária Populacional da
da Rede Viária
Rede Viária
Não Não Não
Existência de
(quanto mais, (quanto mais, (quanto mais,
Condição Ótima
“melhor”) “melhor”) “melhor”)
Aplicável a
diferentes unidades Não Sim (Não considera
Sim
de agregação (Vide Fig. 25) espaço)
espacial
Refletir o nível
acesso físico que
cada ponto do
Não Sim (Média) Não
território tem em
relação ao sistema
considerado
Considerar os
diferentes modos Não Não Não
sob a competência (não há como (mas pode-se dividir (mas pode-se dividir
direta do representar portos e número de portos e número de portos e
Ministério dos aeroportos) aeroportos pela área) aeroportos pela área)
Transportes
Considerar o
comportamento
espacial inerente à Não Não Não
estrutura de
circulação
Ser adequado ao
estabelecimento de Sim Sim Sim
metas
Ser geral Sim Sim Sim

Como é percebido do quadro 5.3, os indicadores levantados não respondem a todas as

diretrizes postas. Neste caso, é necessário desenvolver um novo indicador que responda aos
critérios desejados.

c. Desenvolvimento Metodológico

O principal problema dos indicadores levantados anteriormente é que eles são todos baseados
na contabilização da extensão de vias pela unidade territorial considerada.

87
O Problema do Tudo-ou-Nada

Existe um sério problema quando se considera apenas a extensão viária ou seus compósitos
para a formulação de indicadores: o problema do tudo-ou-nada. Seus efeitos são mais graves
quando se consideram dados mais desagregados, a exemplo de municípios. A Figura 5.7
ilustra o problema.

Figura 5.7 - O problema do Tudo-ou-Nada na análise dos indicadores baseados na extensão

viária e seus compósitos.

No caso acima, apesar de estarem muito próximos à malha, os municípios 1, 2, 3 e 4 não

possuem nenhuma estrada passando por eles. Nestes casos, os indicadores de extensão viária e
densidade se igualariam a 0, indicando que eles não possuem acesso à infra-estrutura, o que
não é totalmente verdadeiro, uma vez que o acesso às rodovias pode ser feito por estradas
vicinais e outros caminhos que nem sempre podem ser representados na base.

Dado o exposto, enfatizando as limitações inerentes à formulação dos indicadores

apresentados, é necessário o desenvolvimento de um indicador que, considerando o
comportamento espacial da infra-estrutura de transporte, seja livre das limitações discutidas.

Proposta: o Índice de Cobertura Espacial

A metodologia ora desenvolvida para representar o nível de provisão de estrutura de

circulação busca responder às diretrizes postas na seção 5.1.6. Neste sentido, a incorporação

88
da dimensão espacial da estrutura de circulação é um elemento fundamental no
desenvolvimento desta metodologia.

A Dimensão Espacial da Malha

Taaffe et al. (1996), ao analisar as interferências dos transportes na organização do território,

consideram que os diferentes modos de transporte possuem diferentes comportamentos
espaciais.

Analisando-se as interferências de rodovias no desenvolvimento das aglomerações urbanas

(Mumford, 1998) percebe-se que elas seguem um padrão linear, formando uma faixa ao longo
de toda a sua extensão, comportamento um pouco parecido com o uso da rede de rios como
estrutura de circulação. Portos, aeroportos e ferrovias, por sua vez, possuem um tipo de
cobertura que corresponde a um padrão pontual. A Figura 5.8A mostra o desenvolvimento de
uma aglomeração humana em sentido predominantemente longitudinal (como ocorreu, e ainda
ocorre em muitas cidades brasileiras às margens de rodovias), e 5.8B mostra um padrão de
desenvolvimento concêntrico, característico das cidades originadas por estações ferroviárias.

Figura 5.8 - Expansão longitudinal de um núcleo urbano acompanhando a rodovia (A) e a

expansão concêntrica que caracterizou o desenvolvimento de núcleos urbanos
polarizados por ferrovias (B).

É desejável que um indicador de provisão de estrutura de circulação considere em sua

formulação este comportamento espacial da malha.

89
Índice de cobertura Espacial de Malha: Proposta Conceitual

A noção de cobertura espacial, semelhante à de área de influência, é freqüentemente utilizada

em análises de posicionamento de instalações de serviço público e antenas de
telecomunicação. A área de cobertura pode ser entendida como uma região no entorno de
algum elemento do mundo real, na qual podem ser percebidas as influências deste elemento.
Levando em conta o comportamento espacial indicado na seção anterior, pode-se dizer que a
área de influência de uma rodovia constitui-se duma faixa ou região ao redor da malha. Estas
faixas são comumente chamadas de buffers (Figura 5.9).

Figura 5.9 - Buffers da rede rodoviária. Cada tom representa uma faixa de distância do
ponto à rede.

A vantagem de utilizar o conceito de área de cobertura para a formulação do indicador é a

eliminação do problema Tudo-ou-Nada que ocorre quando se computa apenas a extensão
viária por unidade de agregação de área, além de conseguir trabalhar com elementos como
portos e aeroportos. O problema Tudo-ou-Nada está ilustrado na Figura 5.7. A Figura 5.10,
abaixo, mostra a situação dos mesmos municípios considerados na Figura 5.7., agora
considerando a cobertura da malha. O município 4, por exemplo, seria classificado como
desprovido de infra-estrutura, mas aqui se percebe que grande parte de seu território está em
faixa próxima a uma via, o que representa melhor a realidade.

90
 Figura 5.10 - Os municípios da figura 3 e buffers das rodovias.

Procedimentos para Composição do Índice de cobertura Espacial de Malha Rodoviária

Dada à complexidade de cálculos exigidos e a necessidade de uma base georreferenciada, a

utilização de um SIG é uma condição para a composição do indicador. São, ainda, necessários
para a composição: malha digitalizada das rodovias e limites das áreas de agregação a serem
utilizadas. Satisfeitas as condições anteriores, procede-se aos seguintes passos:
i. Criação dos buffers

Nesta etapa são geradas as faixas de distância (sem superposição) dos pontos em relação às
rodovias. O intervalo de distância pode ser definido através de diversos critérios como
custo máximo, distância máxima de influência, entre outros.
ii. Reclassificação

Este procedimento permite que se criem classes de faixas, tornando possível a inserção de
uma nova classe para distâncias superiores à distância máxima estabelecida para o buffer,
bem como unindo faixas de distância em uma única.
iii. Interseção com os limites da unidade espacial de agregação

Esta operação “fatia” os buffers para cada unidade de área desejada. Isto gera, para cada
faixa de distância, áreas estanques dentro da região considerada para análise, permitindo a
consulta do perfil de cobertura para a área de estudo.

91
 iv. Transformação da tabela de dados

Este procedimento depende de manipulação de dados, podendo ser feito com uma
instrução em linguagem SQL (usada no Access) ou outra funcionalidade específica do
pacote SIG utilizado. O objetivo é resumir a tabela de dados gerada pelo processo anterior
contabilizando quanto de área cada região de estudo possui para cada tipo de faixa de
distância (buffer).
v. Composição do Indicador

Conforme a 1ª Lei da Geografia de Tobler (“Tudo está relacionado a tudo, mas as coisas
próximas estão mais relacionadas que as distantes”) (Teixeira, 2003), o poder de atração,
ou influência, de uma rodovia decresce com o aumento da distância. Desta forma, sugere-
se a atribuição de pesos diferenciados para cada faixa de distância. O indicador poderia,
assim, ser escrito da seguinte forma,

(5.4)
em que ICX: Índice de cobertura espacial para a região X
γ (i): Função que determina o peso atribuído à i-ésima faixa de
cobertura (buffer) tal que γ (i) ∈ [0;1]
Ai: Área da i-ésima faixa (buffer) pertencente a X
AX: Área da região de estudo X
n: Número de faixas.

Com IC X ∈ [0;1] , sendo que os valores próximos a zero (Péssimo) indicam precariedade
de cobertura/acesso à estrutura de circulação e valores próximos a 1 (Ótimo) indicam boa
dotação de estrutura de circulação.

Para verificar a coerência destee indicador proposto às diretrizes postas para o indicador de
nível de provisão, observe o Quadro 5.4.

92
 Quadro 5.4 - IC e as diretrizes para o Indicador de Nível de Provisão.
DIRETRIZ IC
SIM
Existência de Condição (ao dimensionar o tamanho da faixa e a função de
Ótima peso, o conceito de uma condição ótima é
inserida)
SIM
Aplicável a diferentes
(o indicador está relacionado ao espaço coberto
unidades de agregação
pela malha, podendo ser calculado para qualquer
espacial
espaço geográfico)
Refletir o nível acesso
físico que cada ponto do
SIM
território tem em
(as faixas e a função peso traduzem esta noção)
relação ao sistema
considerado
Considerar os diferentes
modos sob a SIM
competência direta do (pode ser calculado para eventos pontuais como
Ministério dos portos e aeroportos)
Transportes
Considerar o
SIM
comportamento espacial
(a noção de faixa de influência incorpora esta
inerente à estrutura de
noção)
circulação
Ser adequado ao
estabelecimento de SIM
metas
Ser geral SIM

Como foi desenvolvido em função dos critérios contidos no quadro acima, o IC cobre todos os
pontos definidos.

d. Seleção dos Indicadores

Como foi estabelecido na diretriz geral do item 5.1.6, os indicadores devem ser adequados ao
Modelo baseado no ciclo de planejamento definido no item 5.1.5 e desdobrados a partir do
indicador estratégico. Desta forma, tem-se o quadro 5.5, a seguir.

93
 Quadro 5.5 - Indicadores selecionados e respectivas fórmulas.

Elemento Indicador Fórmula Observações

ICX: Índice de cobertura
espacial para a região X
γ (i): Função que determina o
n

∑ γ (i) A
01 - Índice peso atribuído à i-ésima faixa
Nível de i de cobertura (buffer) tal
de Cobertura que γ (i ) ∈ [0;1]
Provisão IC X = 1
AX Ai: Área da i-ésima faixa
(buffer) pertencente a X
AX: Área da região de estudo X
n: Número de faixas.
EF: Eficácia em Relação às
02 - Metas de Dotação
Eficácia em
Percentual ∆IC X (t1 ) DICX(t1): Índice de cobertura
Relação às
da Meta EF = × 100 espacial para a região X após
Metas de
Atingido ∆IC X meta intervenção
DICXmeta: Índice de
Provisão
(%) cobertura espacial para a região
X definido na meta
EfExt: Eficiência em relação
03 - Relação à Extansão Construída
entre ∆IC X E: Extensão de via
Variação IC Ef Ext = ∆ICX : Variação do Índice de
e Extensão E cobertura espacial para a região
X após a intervenção
Construída intervenção
EfInstt: Eficiência em relação
04 - Relação à Instalação Construída

∆IC X
Inst: Instalações
entre
Ef Inst =
Construídas
Variação IC ∆ICX : Variação do Índice de
e instalação Inst cobertura espacial para a região
construída X após a intervenção
intervenção
Eficiência EfIMon: Eficiência em relação
05 - Relação
em Relação à Instalação Construída
entre
à Provisão
Variação IC ∆IC X Mon: Valor Monetário

e Unidade
Ef Mon = ∆ICX : Variação do Índice de
cobertura espacial para a região
Mon X após a intervenção
Monetária
intervenção
Investida
EfInterv: Eficiência do Desenho
06 – da Intervenção
Relação DICX(real): Variação do
entre a ∆ICx (real ) Índice de cobertura espacial
Variação IC Ef Interv = obtido com a intervenção na

obtida e a ∆ICx (ideal ) Região X

DICX(ideal): Variação
Ideal por Índice de cobertura espacial
Intervenção máximo que poderia ser gerado
pela intervenção na Região X

94
ATIVIDADE 08: DEFINIÇÃO DOS CONJUNTOS DE INDICADORES

Com base nos grupos-alvo e nas necessidades de informações sistematizadas na Atividade 04,
o quadro 5.6 sintetiza os conjuntos de indicadores a serem utilizados.

Quadro 5.6 - Conjuntos de Indicadores planejamento da provisão de estrutura de

circulação.

Conjunto de
Grupo-Alvo Indicadores
Indicadores

Conjunto 01
Público Índice de Cobertura
(Estratégico)

Conjunto 02 Índice de Cobertura

Ministro
(Estratégico) Percentual da meta atingido (%)

Índice de Cobertura
Percentual da meta atingido (%)
Secretaria Executiva
Relação entre variação IC e extensão
Conjunto 03 construída
(Estratégico/Tático) Secretaria de
Relação entre variação IC e instalação
Política Nacional de
construída
Transportes
Relação entre variação IC e unidade
monetária investida

Percentual da meta atingido (%)

Relação entre variação IC e extensão
construída
Secretaria de Gestão Relação entre variação IC e instalação
Conjunto 04 (Tático) de Programas de construída
Transporte
Relação entre variação IC e unidade
monetária investida
Relação entre a variação IC obtida e a
ideal por intervenção

95
ATIVIDADE 09: DEFINIÇÃO DE FERRAMENTAS DE ANÁLISE

Todos os indicadores propostos têm como base o IC que é um indicador calculado através de
ferramentas de análise espacial. Algumas das ferramentas necessárias foram mencionadas na
seção Atividade 07 mas o escopo completo está listado a seguir.

• Ferramentas para a geração do indicador IC:

Para o cálculo do IC são necessárias:

+ operações de geração de buffers;

+ operações raster;

+ operações de interseção de feições;

+ operações de agregação;

+ operações entre campos de tabela; e,

+ operações de consulta em tabelas de dados.

• Ferramentas para a geração dos demais indicadores:

Para cálculo dos demais indicadores:

+ operações tabulares.

• Ferramentas para a visualização e análise dos indicadores:

Para visualização e análise dos indicadores são:

+ ferramentas de geração de mapas temáticos com diferentes algoritmos de classificação

de distribuição de dados;

+ ferramentas de geração de relatórios;

96
 + ferramentas de agregação e desagregação de dados;

+ ferramentas de consulta a mapas e tabelas de dados; e,

+ ferramentas de simulação (ex. analisar impactos da inserção de uma via).

• Ferramentas para a disseminação das informações:

+ relatórios gerenciais e estatísticos;e,

+ ferramentas de publicação de dados na Web.

Etapa de Elaboração é um processo que exige intensa participação e discussão. No entanto,

não foi possível realizar estas discussões no desenvolvimento do estudo de caso para esta
pesquisa. Alternativamente, optou-se, apenas para fins de viabilização do estudo de caso,
substituir a participação durante a elaboração pela validação dos produtos por parte de
membros do Ministério dos Transportes.

Esta validação faz parte da última atividade prevista para esta etapa: a Validação do Projeto de
Indicadores. O desenvolvimento desta atividade e a discussão dos resultados é o escopo do
próximo capítulo.

5.2 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE O ESTUDO DE CASO:

DESENVOLVIMENTO DE INDICADORES GLOBAIS E TÁTICOS PARA O
PLANEJAMENTO DA PROVISÃO DE ESTRUTURA DE CIRCULAÇÃO PELO
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES DO BRASIL

Este capítulo buscou percorrer o caminho metodológico apontado para o desenvolvimento de

um sistema de indicadores coerente com o processo de planejamento. Dado o tempo
disponível para o desenvolvimento da pesquisa, limitou-se o escopo deste sistema apenas ao
tema da provisão de estrutura de circulação, além de simplificar algumas atividades que
exigem envolvimento dos diversos usuários do sistema.

97
Dado o exposto neste capítulo, cabem os seguintes tópicos conclusivos:

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 01: Definição do agente que vai coordenar o

processo

+ O agente mais indicado para coordenar o desenvolvimento do sistema de indicadores é

o Ministério dos Transportes;

+ Dentro da estrutura regimental do Ministério dos Transportes, os responsáveis pelo

processo seriam a Secretaria Executiva juntamente com a Secretaria de Política
Nacional de Transportes.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 02: Estabelecimento de uma Rede de

Cooperação

+ Não foi viável o desenvolvimento desta etapa no escopo desta pesquisa. Entretanto,
quando do desenvolvimento efetivo de um sistema de indicadores para o planejamento
e gestão do setor de transportes pelo poder público federal, deve-se estabelecer uma
rede de cooperação entre o Ministério do Planejamento, Ministério dos Transportes e
entidades vinculadas (DNIT, ANTT, ANTAQ, etc), Conselho Nacional de Integração
das Políticas de Transporte – CONIT, Universidades, Ministério Público e Tribunal de
Contas, as Secretarias de Transportes dos Estados, os DERs, Prefeituras,
Concessionárias Ferroviárias, Rodoviárias e Portuárias, a sociedade civil organizada e
outros interessados.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 03: Planejamento Estratégico e Análise Crítica

dos Processos de Decisão

+ O desenvolvimento do sistema de indicadores deve ser fundamentado em temas que

sejam estáveis no longo prazo e independentes das prioridades assumidas um ou outro
governo.

+ O objeto do planejamento de transportes nacional é o Sistema Nacional de Viação.

98
 + A missão do Ministério dos Transportes, responsável pelo planejamento de transportes,
é o exercício adequado de suas competências no que diz respeito à Política Nacional de
Transporte, englobando todos os modos.

+ Os princípios norteadores da elaboração da Política Nacional de Transportes são: a

garantia do interesse nacional e desenvolvimento; a integração; qualidade; liberdade;
preservação do meio-ambiente; e a sustentabilidade.

+ São objetivos do planejamento nacional de transportes: a provisão de infra-estrutura; a

operação racional e segura dos transportes; o desenvolvimento social e econômico; e a
integração nacional.

+ A provisão engloba apenas a garantia da facilidade de acesso espacial ao transporte, ou

seja, a proximidade espacial dos diversos pontos do território nacional às vias e
terminais.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 04: Definição dos Grupos-Alvo e Respectivas

Necessidades de Informação

+ Os grupos-alvo considerados para o desenvolvimento do sistema de indicadores foram:

o Público-Geral, o Ministro de Transportes, a Secretaria Executiva, a Secretaria de
Política Nacional de Transportes e a Secretaria de Gestão dos Programas de
Transporte.

+ Limitou-se o levantamento de grupos-alvo para fins de viabilizar a pesquisa. No

eventual desenvolvimento do sistema outros agentes podem ser incluídos a exemplo do
CONIT, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, entre outros. Esses grupos
foram considerados de forma generalizada dentro do Público-Geral.

99
• Sobre o desenvolvimento da Atividade 05: Desenvolvimento de um Modelo para
Organização da Informação

+ O modelo desenvolvido busca integrar o desenvolvimento dos temas relevantes e dos

indicadores de forma coerente com o processo estratégico de planejamento e do
monitoramento contínuo, necessário para a garantia da assertividade e efetividade do
processo.

+ O modelo de fluxo de informação apresentado indica um processo de planejamento e

gestão, no qual o principal direcionador da ação do estado seria o Público-Geral. Isto
não quer dizer que o Estado não possa agir proativamente antecipando-se às pressões
oriundas do Público-Geral.

+ Apesar de ser desenvolvido especificamente para o tema da Provisão de Estrutura de

Circulação, este modelo de fluxo de informações pode ser generalizado para outras
dimensões, exigindo, entretanto, sua validação.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 06: Definição de Critérios de Seleção

+ O indicador de nível de provisão é a base do sistema de indicadores produzido.

+ O indicador global, ou estratégico, a ser selecionado para o nível de provisão deve ser,
necessariamente, desdobrado em indicadores de eficácia e eficiência, com vistas a
embasar os desenvolvimentos tático e operacional (diretrizes, programas e ações).

+ Como o nível de provisão é o efeito a ser obtido pelas ações do Ministério, o indicador
de eficácia representa também a efetividade, que indica se os efeitos desejados foram
alcançados.

100
• Sobre o desenvolvimento da Atividade 07: Desenvolvimento Metodológico e Seleção
dos Indicadores

+ Os indicadores existentes não conseguem responder adequadamente aos requisitos

estabelecidos para o indicador de provisão de estrutura de circulação.

+ O indicador para representação do nível de provisão deve considerar os aspectos

espaciais inerentes à estrutura de circulação. Este aspecto foi o elemento conceitual
orientador do desenvolvimento da metodologia do índice de cobertura espacial.

+ O cálculo do índice de cobertura espacial considera padrões lineares (rodovias) e

pontuais (portos, ferrovias, aeroportos) separadamente.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 08: Definição dos Conjuntos de Indicadores

+ Foram definidos 4 conjuntos de indicadores: dois estratégicos, um estratégico/tático e

um tático.

+ Os conjuntos estratégicos são mais gerais, correspondem aos grupos-alvo Público-

Geral e o Ministro dos Transportes, e são direcionados ao desenvolvimento de
objetivos. O conjunto estratégico/tático é direcionado à Secretaria Executiva e a
Secretaria de Política Nacional de Transportes, a fim de acompanhar a consecução dos
objetivos definidos pelos agentes estratégicos, bem como orientar o desenvolvimento
das diretrizes e avaliação das políticas e programas. O conjunto tático é direcionado à
Secretaria de Gestão a fim desenvolver os programas e acompanhar seus resultados.

• Sobre o desenvolvimento da Atividade 09: Definição de Ferramentas de Análise

+ As ferramentas necessárias para o sistema são: ferramentas para geração dos

indicadores e ferramentas para a visualização e análise destes, além de ferramentas
para disseminação das informações.

+ Para a geração dos indicadores são necessárias ferramentas de manipulação de feições

geográficas (buffers, e operações booleanas) e operações tabulares.

101
+ Para a visualização e análise dos indicadores são necessárias ferramentas de
classificação de dados, exibição de mapas, consultas e geração de relatórios.

+ São também necessárias ferramentas para disseminação de informações a exemplo de

relatórios gerenciais e estatísticos em diversas mídias, além de ferramentas de
publicação de dados na Web.

102
6 - VALIDAÇÃO DA METODOLOGIA E ANÁLISE DOS RESULTADOS

Figura 6:

O estudo de caso se propôs a percorrer todas as atividades da etapa de elaboração para um

elemento pontual, a provisão de estrutura de circulação, parte de um escopo mais abrangente
necessário ao desenvolvimento de um sistema de indicadores para planejamento e gestão do
setor de transportes. Esta aplicação visou a validação da metodologia proposta.

O presente capítulo apresenta o desenvolvimento da Atividade 10. Comenta, inicialmente, a

forma como foi conduzida a validação e, em seguida, analisa os resultados obtidos.

6.1 - ATIVIDADE 10: VALIDAÇÃO DO PROJETO DE INDICADORES

A validação da metodologia e dos indicadores propostos foi concebida em 3 etapas:

prospecção de dados; prospecção de tecnologia; e validação do modelo e indicadores
propostos, por membros do Ministério dos Transportes.

6.1.1 - Prospecção de Dados

Conforme o desenvolvimento da Atividade 9 do capítulo anterior, o índice de cobertura

espacial, base do sistema de indicadores, requer o uso de diversas ferramentas de análise
espacial para seu cálculo. Requer ainda uma base georreferenciada que possibilite ao menos
uma primeira aproximação e o teste de geração dos indicadores.

No que concerne à disponibilidade de dados, existem atualmente algumas bases digitais da

malha viária. Uma delas é a base do Projeto de Identificação de Oportunidades de Parcerias
Público e/ou Privadas no Brasil, produzida pelo Consórcio Brasiliana, sob a designação de
InGEO. Uma outra é a base do IBGE, a Carta Digital do Brasil ao Milionésimo, parte de uma
iniciativa global capitaneada pelo International Steering Committee for Global Map – ISCGM.

A última é a base sistematizada para o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA

sobre Infra-Estrutura Econômica. Apesar de não existir um consenso sobre qual a melhor base,

103
tampouco informações confiáveis sobre o grau de precisão dos dados nelas contidos, são bases
que podem ser utilizadas para análises gerais, que não exijam grande precisão geográfica e que
tolerem algumas imprecisões, o que caracteriza o tipo de análise de nível estratégico e tático.

6.1.2 - Prospecção de Tecnologia

Atualmente, tecnologia não é um fator limitante. A disponibilidade de recursos tecnológicos é

imensa e soluções prontas já existem, tanto gratuitas quanto comerciais, para os mais diversos
aspectos relativos ao sistema proposto. Desde soluções de banco de dados até complexas
ferramentas de modelagem e mineração de dados.

O ponto mais sensível é a integração de aplicações e funcionalidades. Dependendo das

diretrizes adotadas para o sistema (ex. uso de software livre) haverá a necessidade de pesquisa
para desenvolver soluções. Em algumas situações esta integração pode ser alcançada através
de reengenharia de processos, ao invés de desenvolvimento de sistemas computacionais.

Outro ponto importante é que, independente da solução adotada, capacitação é uma palavra-
chave. Apenas através da formação dos recursos humanos é que haverá a efetiva integração do
sistema de indicadores e suas ferramentas computacionais nas práticas cotidianas de seus
usuários.

6.1.3 - Geração do índice de cobertura espacial e outros indicadores

Para validação dos indicadores propostos procedeu-se à geração do índice de cobertura

espacial para os modos rodoviários e ferroviários, com comportamentos baseados em padrões
de linha e ponto, respectivamente.

Como base, utilizou-se as feições geográficas existentes na base compilada para o IPEA,
contendo as rodovias federais e estaduais e as ferrovias existentes, mesmo que desativadas. A
escolha pela utilização da Base IPEA decorreu do maior conhecimento sobre as características
dos elementos nela contidas, conhecimento este ainda não sistematizado sobre as demais
bases.

Para efeitos de comparação, gerou-se, também, o indicador extensão viária e o indicador de

densidade espacial de malha, este mais utilizado internacionalmente para análise da provisão

104
de infra-estrutura. Os modos aéreo e portuário não foram considerados neste momento pois
não foram encontrados, na literatura pesquisada, indicadores de provisão consagrados para
realizar a comparação.

• Índice de cobertura espacial rodoviária

Para o cálculo do índice de cobertura espacial rodoviária, utilizou-se a premissa que cada
rodovia possui uma “hinterlândia”, área dentro da qual a influência de uma rodovia é maior
que as das demais rodovias próximas (Taaffe et al., 1996) e que a distância máxima de
influência é 50km, distância a partir da qual é improvável a utilização da rodovia. Os 50km de
banda tentam incorporar a possibilidade de existência de estradas vicinais, não mapeadas, que
façam o acesso dos pontos mais distantes à rodovia considerada.

Foram definidas arbitrariamente 10 faixas de 5Km a partir do eixo rodoviário, numeradas de 1

a 11, com a seguinte estrutura de pesos: γ 0-5Km=1,0; γ 5-10Km=0,9; γ 10-15Km=0,8; γ 15-20Km=0,7;

γ 20-25Km=0,6; γ 25-30Km=0,5; γ 30-35Km=0,4; γ 35-40Km=0,3; γ 40-45Km=0,2; γ 45-50Km=0,1;

γ +50Km=0,0. Esta estrutura de pesos traduz a noção de que o poder de polarização e a
possibilidade de uso de uma rodovia decrescem em função da distância. Uma função linear
γ (i) = 1 − 0,1(i − 1) para { i ∈ Ν | i ≤ 11 } representando a estrutura de pesos foi selecionada
apenas para efeitos de simplificação.

O indicador de extensão viária foi gerado calculando-se a extensão viária em cada município
através de um SIG. O indicador de densidade foi calculado dividindo-se a extensão viária pela
área do município correspondente.

Como método de classificação dos índices para visualização em mapa utilizado foi o
Algoritmo de Jenks (Minami, 2000), que divide as classes em função de diferenças
significativas entre os eventos.

Os mapas resultantes para o indicador de extensão viária, densidade espacial e índice de

cobertura espacial rodoviária podem ser observados nas Figuras 6.1 a 6.3. As áreas mais
escuras são aquelas onde o índice assume valores mais elevados, indicando,melhor nível de
provisão.

105
Figura 6.1 - Mapa do Indicador Extensão Rodoviária.

106
Figura 6.2 - Mapa do Indicador Densidade Espacial Rodoviária.

107
 Figura 6.3 - Mapa do Indicador Índice de Cobertura Espacial Rodoviária.

• Índice de cobertura espacial ferroviária

Para o cálculo do índice de cobertura espacial ferroviária, utilizou-se a premissa que o acesso
às ferrovias é feito através de suas estações e cada estação possui uma “hinterlândia” (Taaffe
et al., 1996) e que a distância máxima de influência é 50km, distância a partir da qual é
improvável a utilização da estação. Os 50km de banda tentam incorporar a possibilidade de
acesso às estações através de rodovias e estradas vicinais.

108
Assim como para as rodovias, foram definidas arbitrariamente 10 faixas de 5Km a partir da
estação, numeradas de 1 a 11, com a seguinte estrutura de pesos: γ 0-5Km=1,0; γ 5-10Km=0,9;

γ 10-15Km=0,8; γ 15-20Km=0,7; γ 20-25Km=0,6; γ 25-30Km=0,5; γ 30-35Km=0,4; γ 35-40Km=0,3; γ 40-

45Km=0,2; γ 45-50Km=0,1; γ +50Km=0,0. Esta estrutura de pesos traduz a noção de que o poder de
polarização e a possibilidade de uso de uma estação decrescem em função da distância. Uma
função linear γ (i ) = 1 − 0,1(i − 1) para { i ∈ Ν | i ≤ 11 } representando a estrutura de pesos foi
selecionada apenas para efeitos de simplificação.

Os demais indicadores, extensão e densidade espacial foram calculados de forma análoga aos
indicadores de extensão e densidade rodoviária.

Como método de definição dos intervalos de classe para visualização em mapa utilizado foi o
Algoritmo de Jenks (Minami, 2000), que divide as classes em função de diferenças
significativas entre os eventos.

Os mapas resultantes para o indicador de extensão viária, densidade espacial e índice de

cobertura espacial ferroviária podem ser observados nas Figuras 6.4 a 6.6. As áreas mais
escuras correspondem aos locais onde o índice assume os maiores valores, indicando melhor
nível de provisão.

109
Figura 6.4 - Mapa do Indicador Extensão Ferroviária.

110
Figura 6.5 - Mapa do Indicador Densidade Espacial Ferroviária.

111
 Figura 6.6 - Mapa do Indicador Índice de Cobertura Espacial Ferroviária.

• Indicadores de eficácia e eficiência em relação à provisão

Todos os indicadores de eficácia e eficiência são baseados no índice de cobertura, que

representa o nível de provisão que, por sua vez, é apontado nesta pesquisa como um dos
objetivos do planejamento de transportes.

O funcionamento de cada um dos indicadores dentro do sistema é explicado de forma

simplificada a seguir.

112
+ Funcionamento do indicador de eficácia

Tomando a Figura 6.3, suponha-se que exista um grupo nacionalmente importante que
tenha interesse econômico no noroeste baiano (área que possui menor nível de dotação na
região). No entanto, para se produzir nessa região, estes empresários pressionam o governo
no sentido de prover estradas. O Ministério dos Transportes, que pode estabelecer metas
diferenciadas para local, estabelece uma meta de elevação do índice de dotação daquela
região de 0,35 para 0,75, uma variação de 0,40.

A estrutura do Ministério é acionada pela Secretaria Executiva para a consecução desta

meta. Após a formulação e implementação das políticas e respectivos programas os
impactos são mensurados e a variação medida do índice de provisão foi de 0,20, com o
índice passando de 0,35 para 0,55. A eficácia, portanto, foi de 50%.

+ Funcionamento do indicador de eficiência

Este indicador é mais adequado para a seleção de programas e projetos prioritários.

Suponha-se agora que existam dois projetos em consideração. Um deles prevê a
construção de uma estrada muito próxima a uma outra já existente. Um outro projeto prevê
a construção de uma ligação através de uma área isolada, distante de qualquer outra
rodovia.

Como exemplo de análise, utilizar-se-á o indicador 06 (EfInterv) do quadro 5.5 e a Figura

6.7, ilustrando a situação descrita pelo parágrafo anterior.

113
 Figura 6.7 - Exemplo para utilização do indicador de eficiência para análise de dois
projetos.

O indicador 06 estabelece a relação entre a variação real do IC e a ideal por intervenção, ou

seja, o aproveitamento dos impactos que poderiam ser gerados por uma intervenção. No caso
acima, o EfInterv seria maior para o Projeto 02 que para o Projeto 01. Isto se deve ao fato de
que, por estar situado muito próximo a uma rodovia já existente, suas áreas de influência se
sobrepõem, e, como o IC tem um valor máximo, parte da variação do índice que poderia ter
sido gerada é perdida. Se este indicador fosse utilizado para a seleção do projeto, optar-se-ia
então pelo Projeto 02.

Isto é, no entanto, uma abordagem simplificada para a compreensão da aplicação do indicador,

e não para a indicação de sua suficiência na avaliação de projetos.

114
6.1.4 - Validação da Proposta junto a Membros do Ministério dos Transportes

A validação da proposta ocorreu em 3 níveis: sobre o modelo de fluxo de informações; sobre

as necessidades de informações sistematizadas; e, sobre os indicadores propostos. Nas
entrevistas foram apresentados organogramas ilustrativos do fluxo de informação (Figura 5.5)
e temas (Figura 5.3), o escopo geral da metodologia desenvolvida para sistema de indicadores
(Figura 4.1); e, os mapas temáticos comentados no item 6.1.3 (Figuras 6.1 a 6.6).

As entrevistas foram realizadas com: um membro do Gabinete do Ministro, o Secretário e

parte da equipe da Secretaria de Política Nacional de Transporte e um membro da Secretaria
de Gestão de Programas de Transporte e o Secretário Executivo. Nestas ocasiões os materiais
referidos foram apresentados e os entrevistados eram argüidos sobre a relevância, coerência e
aplicabilidade das propostas no e pelo Ministério dos Transportes.

Entre as principais observações feitas pelos entrevistados e relevantes ao desenvolvimento de

um conjunto de indicadores para planejamento e gestão do setor de transportes estão:

» deve-se considerar um modelo que seja robusto a alterações organizacionais;

» o modelo deve ser adequado para suportar mudanças políticas e de prioridades do

governo;

» a condução dos trabalhos e as atribuições dos cargos estratégicos ainda são

dependentes do perfil do ministro dos transportes;

» existe uma pressão por parte do Tribunal de Contas no sentido do desenvolvimento

de indicadores de desempenho para avaliação e acompanhamento dos programas.
O Ministério do Planejamento tem semelhante determinação;

» a provisão de infra-estrutura rodoviária não é, hoje, uma prioridade do governo;

» existe grande pressão sobre o Ministério no sentido da sustentabilidade ambiental

das intervenções adotadas;

115
 » existem atualmente, dentro do Ministério, dificuldades de se desvencilhar de
problemas pontuais em prol de uma visão mais ampla do planejamento do setor;

» o índice de cobertura espacial foi considerado mais adequado que o indicador

densidade espacial para o planejamento;

» existe um desejo de ter disponível um sistema de indicadores mais completo,

contemplando as demais dimensões não abordadas no estudo de caso: operação
racional e segura, integração nacional e internacional, e desenvolvimento
econômico e social.

6.1.5 - Análise dos Resultados Obtidos

Com a finalidade de organizar a análise dos resultados providos pelo desenvolvimento da

Atividade 10, optou-se por dividir em: disponibilidade de dados, disponibilidade de
tecnologia, indicadores e, resultados das entrevistas.

• Disponibilidade de dados

Como resultado da prospecção por bases de dados para o sistema de indicadores observou-se
que existem dados disponíveis em fontes públicas suficientes para iniciar o processo de uso
dos indicadores propostos. Estes dados, no entanto, são adequados apenas pata primeiras
aproximações aos problemas enfocados pelos indicadores, não sendo aconselhável usa-los
para análises mais precisas. Isto decorre do fato de não existirem informações precisas sobre a
qualidade dos dados destas bases, incluindo sua precisão e exatidão.

Apesar da existência das bases apontadas (IBGE, InGEO e IPEA, esta última uma compilação
das anteriores), parece não haver atualmente um organismo engajado na atualização periódica
e sistemática desta base. Urge, portanto, a definição de tal agente a ser responsável por esta
atribuição. Seria adequado que este agente fosse o IBGE, por suas competências e expertise
em produção de bases cartográficas.

O desenvolvimento de um sistema de indicadores deve ser acompanhado de uma política de

informação que determine claramente as competências de geração de dados para alimentação
do sistema, definição esta ainda pouco desenvolvida na legislação existente.

116
• Disponibilidade de tecnologias

Em relação às necessidades de soluções tecnológicas para a implementação do sistema, como

foi dito, existe atualmente soluções diversas tanto comerciais quanto gratuitas.

O sistema de indicadores proposto exige a utilização de soluções SIG (Sistemas de Informação

Geográfico). No entanto, como a maioria dos softwares existentes é desenvolvida como
pacotes de ferramentas generalistas (apesar de alguns possuírem aplicações específicas), estes
sistemas são complexos e exigem formação específica para utilizá-los a contento.

Assim sendo, há a necessidade de desenvolvimento de uma solução que considere diversos

níveis de usuários, de necessidades de ferramentas e acesso a dados, integrados numa interface
amigável e orientados aos problemas específicos de cada tipo de usuário. Existem algumas
iniciativas neste sentido, a exemplo do projeto Sistema Espacial de Apoio à Decisão em
Transportes - SEAD-T, financiado pelo Fundo Setorial de Transportes, e desenvolvido por
uma rede de universidades brasileiras sob coordenação da UnB – Mestrado em Transportes.

• Os indicadores

As figuras 6.8 e 6.9 mostram os mapas temáticos de rodovias e ferrovias, respectivamente,

agrupados por municípios. A seleção de municípios como unidade de agregação decorreu da
intenção de apresentar os dados de modo mais desagregado possível, favorecendo a
identificação de desigualdades entre as regiões.

O mapa a da Figura 6.8 ilustra a distribuição da malha rodoviária nacional. Pode-se perceber a
concentração no eixo Sul-Sudeste, bem como nas áreas mais próximas ao litoral brasileiro,
fenômeno que pode ser explicado pela concentração dos investimentos nas Regiões Sul-
Sudeste, bem como a evolução histórica da ocupação do território no sentido litoral-interior.
Para se avaliar qual o indicador traduz melhor esse panorama, compare-se os mapas b, c e d na
Figura 6.7, representando respectivamente os indicadores extensão rodoviária, densidade
rodoviária (área) e o índice de cobertura espacial. O mais adequado, considerar-se-á aquele
que apresentar as áreas escuras que melhor acompanhem as tendências do mapa a.

117
 a b

c d

Figura 6.8 - A malha rodoviária (a) e os indicadores extensão rodoviária (b), densidade
espacial rodoviária (c) e índice de cobertura rodoviária (d).

Comparando com o mapa a com o mapa b da Figura 6.8 percebe-se que as áreas mais bem
providas estão classificadas como pouco favorecidas (faixa clara dominante ao longo do
litoral). Isto decorre do fato das áreas deste mapa representarem a extensão rodoviária
existente no município e, naturalmente, municípios de menores áreas, característicos nestas
regiões, possuem menor extensão de rodovias. Esta correlação entre área e extensão viária,
torna este indicador inadequado para a avaliação quando existe grande variabilidade no
tamanho dos municípios, como é o caso do Brasil.

118
Agora, observando o mapa c da Figura 6.8, representando a densidade viária por município,
pode-se perceber que este indicador consegue traduzir melhor o fenômeno da distribuição da
malha viária que o anterior explicitado pelas manchas mais escuras nas regiões Sul-Sudeste e
ao longo do litoral. No entanto, como é derivado da extensão rodoviária, ele está sujeito ao
problema do Tudo-ou-Nada (discutido no capítulo anterior, Atividade 07) determinando áreas
onde a densidade cai para níveis próximos à zero (áreas mais claras).

Por fim, o mapa d da Figura 6.8 representa o índice de cobertura espacial proposto. Neste
mapa, as machas mais escuras acompanham a distribuição da malha viária, aproximando-se
bastante do padrão do mapa a da Figura 6.8. A região Norte, que no mapa c apresenta,
segundo o indicador de densidade, completamente desprovida de malha viária, possui agora
algumas áreas onde existe cobertura do sistema. Note-se que o resultado do indicador é uma
função das faixas de distância (área de influência, ou hinterlândia) e dos pesos atribuídos a
cada uma. Se a área de influência for progressivamente reduzida e os pesos das áreas mais
distantes tenderem à zero, o indicador de cobertura se aproximará do de densidade.

Isto posto, conclui-se que existe uma significativa melhora na representação da malha viária
no sentido b - c – d da Figura 6.8, sendo que os indicadores dos mapas c e d, por
considerarem o espaço em sua composição, representam melhor a distribuição da malha,
sendo o d o que melhor consegue representar esta distribuição espacial.

A mesma análise feita para rodovias é perfeitamente aplicável para o caso das ferrovias
(Figura 6.9), mas com um destaque. Considerar o indicador de extensão ou densidade é
admitir que o acesso às vias possa acontecer em qualquer ponto, o que não é verdadeiro. O
índice de cobertura espacial foi calculado em função das estações existentes, pontos de acesso
à via férrea.

119
 a b

c d

Figura 6.9 - A malha ferroviária (a) e os indicadores extensão ferroviária (b), densidade
espacial ferroviária (c) e índice de cobertura ferroviária (d).

Por fim, vale ressaltar que existe a necessidade de maiores estudos para calibração da função
dos pesos, bem como a extensão máxima da influência da infra-estrutura a ser considerada. Os
valores aqui apresentados são apenas para ilustrar o funcionamento do indicador e suas
aplicabilidade na representação do elemento considerado, a provisão de estrutura de
circulação.

120
• Resultados das Entrevistas

Nas entrevistas pouco se questionou a metodologia geral concebida, sugerindo não haver
nenhum elemento que a invalide. Os pontos centrais de discussão foram: a seleção da provisão
como o elemento de representação do estudo de caso, o modelo de fluxo de informação e a
metodologia de representação da provisão de estrutura de circulação e o modelo de
planejamento adotado como base para o sistema.

Sobre a seleção da provisão de estrutura de circulação, alguns entrevistados consideraram

haver pontos mais relevantes a serem tratados e que ofereceriam maior contribuição para o
atual momento do Ministério. A sugestão, via de regra, direcionava-se para o desenvolvimento
de indicadores para os temas da Operação Racional e Segura e da Integração Nacional e
Internacional (Figura 5.3). Além destes, o tema do Desenvolvimento Econômico permeou a
discussão. No entanto, estes questionamentos não invalidam o desenvolvimento realizado no
escopo desta pesquisa, mas apontam as prioridades do governo. Argumentou-se com os
entrevistados que a seleção deste tema deveu-se apenas à viabilização da pesquisa e que, em
nenhum momento, era apontado como um tema prioritário de discussão, mas que deveria ser
considerado como um elemento do sistema de indicadores, já que faz parte dos objetivos do
setor de transportes.

Sobre o modelo de fluxo de informação, não houve grandes questionamentos. Apenas

observou-se a instabilidade existente na forma de condução dos trabalhos no Ministério dos
Transportes decorrente de fatores políticos e pessoais que poderia prejudicar este fluxo.

Sobre a metodologia de representação da provisão de estrutura de circulação, os

questionamentos ocorreram principalmente sobre o dimensionamento das faixas de influência
e dos pesos, e da sua insuficiência para representar outras dimensões do planejamento.
Argumentou-se com os entrevistados que o índice de cobertura tem como finalidade a
representação da provisão e que outros elementos poderiam ser acrescidos ao conjunto de
indicadores. Questionou-se, também a inexistência de um indicador de efetividade, indicando
a obtenção dos efeitos desejados. Alegou-se que, neste caso, um dos objetivos do setor de
transportes é a provisão, representada pelo índice de cobertura. Isto posto, quando se
estabelece metas para a provisão sobre o índice de cobertura, está se definindo o resultado

121
desejado e, assim, o indicador de eficácia indica também efetividade. Portanto, neste caso, não
há necessidade de indicadores específicos para esta dimensão.

Houve questionamento, por alguns entrevistados, da agregação por municípios. Segundo eles,
seria um nível de detalhamento muito alto para as competências do Ministério. Alegou-se que
a agregação por município auxilia na identificação de desigualdades, assim como ajuda a
perceber se o problema da provisão em cada ponto é responsabilidade da união, do estado ou
do município. Além do que, a União como articulador e coordenador de todo o processo, deve
atuar de modo integrado com estados e municípios, direcionando as ações em prol do interesse
nacional.

Deve-se observar que muitos dos questionamentos feitos nas entrevistas poderiam ter sido
contornados com a realização das discussões apontadas na metodologia (Atividade 02). Como
o desenvolvimento ocorreu sem um processo participativo e a consulta realizada ad hoc, não
foi possível difundir uma série de conceitos e fundamentos necessários à plena compreensão
do processo elaborado.

De forma geral, pode-se afirmar que a metodologia proposta e os modelos desenvolvidos são
válidos e podem ser aplicados ao desenvolvimento de um sistema de indicadores para o
Ministério. Além disso, outros elementos que podem oferecer dificuldades ao processo, a
saber:

+ baixo nível de maturidade organizacional do Ministério, que resulta a vulnerabilidade a

questões pessoais e políticas na definição e desenvolvimento dos processos
organizacionais;

+ entraves institucionais, que dificultam os relacionamentos e fluxos de informações

entre instituições do poder federal; e,

+ ausência de um efetivo elemento centralizador de uma base de dados nacional e de

uma política nacional de informação.

122
6.2 - TÓPICOS CONCLUSIVOS SOBRE VALIDAÇÃO DA METODOLOGIA E
ANÁLISE DOS RESULTADOS

Este capítulo teve como foco o desenvolvimento da Atividade 10 – Validação do Projeto de

indicadores. Esta atividade é a última prevista na metodologia antes da implementação do
sistema. É neste ponto em que a viabilidade e adequação do sistema são testadas para evitar o
dispêndio desnecessário de recursos. Confirmada a viabilidade do projeto, procede-se à
implementação do sistema.

No caso desta pesquisa, esta etapa objetivou apenas a validação da metodologia como um
todo, bem como a consistência dos resultados obtidos pelo estudo de caso.

Dado o que foi visto neste capítulo, cabem os seguintes tópicos conclusivos:

• Sobre a prospecção de dados

+ Existem bases capazes de servir de ponto de partida para o sistema proposto.

+ As bases existentes precisam, no entanto, ser atualizadas. Definição dos agentes a

serem responsáveis pela coordenação desta atualização e os procedimentos necessários
à coleta estão previstos na etapa de implementação.

+ O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE é uma boa instituição para

centralizar uma base nacional de dados, dado seu expertise, tanto com bases de dados
cartográficos quanto com pesquisas como o Censo Populacional, Agropecuário e
outros. O importante, no entanto, é definir claramente quem terá esta atribuição.

• Sobre a prospecção tecnológica

+ Soluções tecnológicas não são fatores limitantes atualmente, existindo uma série de
softwares tanto comerciais quanto gratuitos.

+ Dado o caráter generalista da maioria das soluções existentes, o desenvolvimento de

softwares mais específicos, com interface amigável e integrada, será necessário.

123
 + O Projeto SEAD-T, financiado pelo CNPq e desenvolvido por universidades
brasileiras sob coordenação da Universidade de Brasília - UnB, é um exemplo de
iniciativa de produção de uma solução integrada e de interface amigável.

• Sobre os indicadores

+ Foi possível, com as bases e tecnologias existentes, produzir o índice de cobertura

espacial.

+ O índice de cobertura espacial foi aprovado pelos entrevistados. Foi apontada, no

entanto, a necessidade de calibração do índice, bem como seu desenvolvimento para os
demais modos.

+ O índice de cobertura espacial representada melhor a disposição da malha em relação

aos indicadores extensão viária e densidade espacial da malha, o que pôde ser
concluído a partir das observações dos mapas temáticos gerados.

• Sobre as entrevistas

+ Não houve questionamentos sobre o processo apresentado pela metodologia geral para
desenvolvimento do sistema.

+ O desenvolvimento unilateral do sistema, deixando a crítica para uma etapa posterior

como forma de viabilização da pesquisa, prejudicou a compreensão de alguns pontos
por parte dos entrevistados, que foram apresentados à metodologia no momento das
entrevistas. A rede de cooperação, prevista na metodologia proposta, seria o elemento
de contorno deste problema.

+ A baixa maturidade organizacional do Ministério é um elemento de risco para o

desenvolvimento de qualquer sistema de indicadores, pois estabelece grande
vulnerabilidade a questões políticas e pessoais ao desenvolvimento dos processos
internos, sendo capaz de inviabilizar todo o sistema de indicadores.

124
+ Existe certa dificuldade em desenvolver uma visão mais global sobre o planejamento
nacional de transportes, integrando os diversos níveis territoriais. O Ministério ainda se
detém a problemas muito específicos quando deveria ocupar uma posição de
coordenação e gerência geral.

+ Foi colocado em dúvida por um dos entrevistados se o modelo de planejamento

estratégico empresarial seria o mais adequado para a abordagem de questões do Setor
Público. A abordagem desta questão, não desenvolvida no escopo desta pesquisa, é
colocada como sugestão para futuros estudos. O questionamento do modelo,
entretanto, não invalida a metodologia proposta.

125
 7 - CONCLUSÕES

Sistemas de indicadores são recursos essenciais para o planejamento e gestão dos mais
diversos setores. O uso de indicadores como elemento de tomada de decisão é algo
corriqueiro, muitas vezes inconsciente e permeia os mais diversos processos da vida humana,
desde a decisão de levar um guarda-chuva ao sair de casa até a decisão sobre quais as
prioridades de investimento do Governo Federal.

O setor de Transportes tem a necessidade de desenvolver uma cultura de uso de indicadores no

planejamento e gestão. Para isto, é necessária a compreensão do processo de planejamento,
considerando seus 3 níveis: estratégico, tático e operacional. É necessário, ainda, compreender
qual o papel dos agentes envolvidos e em que níveis de decisão eles atuam.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem agido no sentido de desenvolver esta

cultura para os mais diversos setores do planejamento nacional, iniciativa esta documentada
no atual Plano de Gestão do PPA 2004-2007 (Ministério do Planejamento, 2004).

Apesar disso, atualmente, o que prevalece são aplicações isoladas, em geral manifestas na
forma de estudos pontuais e específicos, sem a preocupação do desenvolvimento de um
consenso e aceitação dos indicadores como elementos representativos das preocupações de
diversos agentes. O debate sobre indicadores fica geralmente restrito à apresentação de novas
metodologias de representação, materializada em novos indicadores, mas sem apresentar um
sistema que seja erigido sobre necessidades específicas de cada um de seus usuários, dentro da
compreensão apresentada nesta dissertação. O resultado, como foi comentado ao longo deste
trabalho, é uma miríade de indicadores que supõe-se servir a todos, mas acaba servindo a
adequadamente a ninguém.

A presente pesquisa objetivou o desenvolvimento de uma metodologia para sistemas de

indicadores, conduzida de forma integrada ao processo de planejamento.

126
Em seu desenvolvimento foram revisados os conceitos de planejamento, planejamento
nacional de transportes, sistematizando seus objetos, princípios, finalidades e objetivos.
Revisou também os conceitos de indicadores, tipos, modelos de estruturação, além de
metodologias existentes para o desenvolvimento de sistemas de indicadores.

Como produtos, tem-se uma metodologia desenvolvida com base numa visão integrada de
planejamento, um modelo de organização da informação que considera a integração entre o
ciclo de planejamento estratégico, o ciclo PDCA (de garantia da qualidade), os níveis de
decisão e os tipos de indicadores. Tudo isso como forma de sistematizar um conjunto de
indicadores que, coerente com o processo de planejamento, pudesse ser incorporado
efetivamente na elaboração, desenvolvimento, implementação e avaliação da política nacional
para o setor de transportes. Isto posto, pode-se afirmar que o objetivo proposto foi atingido e
as hipóteses estabelecidas no primeiro capítulo foram confirmadas.

Este capítulo sintetiza toda a produção da pesquisa faz considerações sobre a metodologia
desenvolvida. Por fim, apontam-se sugestões e recomendações para futuras pesquisas.

7.1 - CONSIDERAÇÕES SOBRE A METODOLOGIA PROPOSTA

A simplificação de algumas etapas, principalmente a de discussão do sistema dentro de uma

rede de cooperação, prejudicou a disseminação de conceitos e premissas importantes para a
compreensão da metodologia proposta. Apesar de ter-se tentado passar estes conceitos no
momento das entrevistas, a quantidade de informação foi muito grande, limitando um pouco a
possibilidade de contribuição por parte dos entrevistados.

Não foi possível verificar se a Etapa de Implementação está concebida de forma completa, ou
se novas atividades precisam ser inseridas ou mesmo se a etapa precisa ser mais detalhada,
pois apenas a etapa de Elaboração foi testada. Apesar disso, validada a elaboração, a
implementação ocorre sem maiores barreiras, uma vez que os grandes problemas já foram
previstos e contornados na etapa anterior.

Sobre as hipóteses pode se afirmar que:

127
• a sistematização do objeto, princípios e objetivos da política nacional de transportes foi
feita sobre os textos das Leis 10.683 de 2003 e 10.233 de 2001, do Decreto-Lei 4.721 de
2003, do Projeto de Lei 1.176 de 1995 e da Lei 5.917 de 1973;

• o modelo de organização da informação apresentado une, num só conjunto, o processo de

planejamento e seus produtos, o ciclo PDCA, os níveis de decisão estratégico, tático e
operacional e os tipos de indicador. Desenvolveu-se também um modelo de fluxo de
informação baseado neste modelo;

• a condução do estudo de caso sugeriu a possibilidade de desenvolvimento do sistema em

estágios, a partir do desenvolvimento inicial do macro-escopo do sistema de indicadores (a
exemplo da Figura 5.3) em dimensões razoavelmente independentes. Cada dimensão pode
ser desenvolvida uma a uma até a composição de todo o sistema.

Recomenda-se, também para a aplicação da metodologia:

+ estabelecer a rede de cooperação o mais cedo possível e realizar um nivelamento

conceitual, a fim de tirar melhor proveito das contribuições que cada agente possa
fazer ao processo;

+ validar o modelo de fluxo de informação e identificar os elementos que oferecem

resistência a sua operacionalização;

+ incorporar a necessidade de formulação, ainda na etapa de elaboração, de um primeiro

esboço de Política de Informação, identificando quais os agentes responsáveis pela
coleta de dados, pela manutenção da base, pela coordenação da qualidade, entre outros
aspectos. Este esboço seria utilizado para iniciar os procedimentos necessários para a
articulação dos diversos agentes;

+ desenvolver durante a prospecção tecnológica o levantamento das tecnologias e análise

das vantagens e desvantagens de cada uma. Esta análise seria concluída com a
indicação das soluções a serem adotadas na etapa de implementação, facilitando

128
 inclusive o desenho do edital para licitação, ou mesmo do convênio com uma
instituição de pesquisa.

+ abordar modelos alternativos de planejamento estratégico voltados para o setor

público, verificando qual modelo seria o mais adequado.

7.2 - SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS

Como sugestões de futuras pesquisas, apontam-se:

+ desenvolvimento de um sistema de indicadores completo (estratégico, tático e

operacional) para o Ministério, abordando todas as dimensões levantadas, e
considerando as agências reguladoras e o DNIT, ou ainda o desenvolvimento de
sistemas específicos para as agências reguladoras ou o DNIT;

+ levantamento das necessidades de informações estratégicas, táticas e operacionais para

todo o setor público federal de transportes. Fazer o mesmo para níveis estadual e
municipal;

+ desenvolver novas metodologias de representação, desenvolvendo novos indicadores

para elementos já definidos;

+ calibrar e refinar a distância de influência e a função de pesos do índice de cobertura

espacial, e utilizá-lo para analisar as malhas de outros países;

+ utilizar o IC em modelos, relacionando-o com desenvolvimento econômico e social,

demanda por serviços em transportes, etc.;

+ desenvolver um Índice Global para o setor de transportes – IDT;

+ desenvolvimento de novas ferramentas de análise, a exemplo de ferramentas SIG para

análise de rede de transportes;

+ desenvolvimento de um protótipo, sobre o escopo produzido nesta pesquisa, de um

sistema amigável, disponibilizando diferentes interfaces e aplicações para cada tipo de
usuário, bem como, de acordo com cada tipo, o acesso a diferentes conjuntos de
indicadores. Validando, assim, a Etapa de Implementação;

129
+ desenvolvimento de um plano para elevação da maturidade organizacional do
Ministério dos Transportes.

130
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