REVISTA IPEA Nº1600

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TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, maro de 2011
Repblica, DemocRacia e Desenvolvimento: contRibuies Da Diest/ipea paRa pensaR o bRasil contempoRneo

Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea
Governo Federal
secretaria de assuntos estratgicos da presidncia da Repblica ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento institucional Fernando Ferreira Diretor de estudos e Relaes econmicas e polticas internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de estudos e polticas do estado, das instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de estudos e polticas macroeconmicas Joo Sics Diretora de estudos e polticas Regionais, urbanas e ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de estudos e polticas setoriais, de inovao, Regulao e infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de estudos e polticas sociais Jorge Abraho de Castro chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison assessor-chefe de imprensa e comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: B52
sumRio
SINOPSE 1 INTRODUO .....................................................................................................................7 2 A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL....................................................................................11 3 A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA............37 4 O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL.............................................. 67
sinopse
Este texto rene as introdues dos trs volumes respectivamente, Repblica, Democracia, e Desenvolvimento que compem o livro Estado, Instituies e Democracia, produzido pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, ao longo de 2010 ano de sua instituio. Cada um desses trs textos representa mais que meras apresentaes dos captulos contidos naqueles volumes. Eles so, na verdade, uma espcie de sumrio analtico destes mesmos volumes como um todo, ou, mais pretensiosamente, guias de referncia para novas e necessrias agendas de pesquisa sobre os temas republicano, democrtico e do planejamento e desenvolvimento no Brasil. Da este TD/Ipea poder ser intitulado Repblica, Democracia e Desenvolvimento: contribuies da Diest para pensar o Brasil contemporneo.
Texto para Discusso 1 6 0 0
Repblica, Democracia e Desenvolvimento: contribuies da Diest para pensar o Brasil contemporneo
1 intRoDuo
Este texto rene as introdues dos trs volumes respectivamente, Repblica, Democracia, e Desenvolvimento que compem o livro Estado, Instituies e Democracia, produzido pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, ao longo de 2010 ano de sua instituio. Cada um desses trs textos representa mais que meras apresentaes dos captulos contidos naqueles volumes. Eles so, na verdade, uma espcie de sumrio analtico destes mesmos volumes como um todo, ou, mais pretensiosamente, guias de referncia para novas e necessrias agendas de pesquisa sobre os temas republicano, democrtico e do planejamento e desenvolvimento no Brasil. Da este TD/Ipea poder ser intitulado Repblica, Democracia e Desenvolvimento: contribuies da Diest para pensar o Brasil contemporneo. De modo mais geral, ele se insere num conjunto amplo mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado no Ipea de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Nacional. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, objetivava-se aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto do qual este TD faz parte, tem por objetivo, portanto, servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Trata-se, sabidamente, de projeto ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao Brasil conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Para tanto, foi concebido para dar concretude aos Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Nacional, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. Os documentos derivados deste projeto, at o momento, so:
Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada -
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana -
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas - edies 2009 e 2010 Srie Dilogos para o Desenvolvimento.1
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo, por meio da competncia e da dedicao
1. At o momento da publicao deste TD, apenas os volumes 1 e 2 haviam sido efetivamente publicados. Outros seis ttulos da mesma srie encontram-se no prelo, devendo estar todos publicados ao longo do primeiro semestre de 2011
institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. Alm desses, a instituio contou tambm com professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como com colaboradores externos voluntrios e servidores de outros rgos e instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos publicados. Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas: ao menos 230 profissionais, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa. Ao convnio que com esta mantm o Ipea deve-se especial gratido, pois os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Internamente ao Ipea, o projeto e os livros dele derivados jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, (Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers de Almeida, Mario Lisboa Theodoro, Joo Sics Siqueira, Jorge Abraho de Castro, Jos Celso Cardoso Jr. e Liana Maria Carleial), de inaugurar processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, em torno de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato.
No caso dos trs volumes elaborados pela Diest/Ipea, no se pode deixar de agradecer aos autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que contou, na Diest/Ipea, com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Alm deles, Carlos Henrique Romo de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos inerentes a um projeto com estas dimenses, tanto montante junto aos autores , como jusante junto ao editorial do Ipea. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. Portanto, a todos os autores e colaboradores, reiteram-se aqui os mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem roteiros extraordinariamente profcuos retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Tem-se muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas no resta dvida de que o material j em mos e as ideias ora em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos/e todas! Jos Celso Cardoso Jr. Diretor da Diest/Ipea e Coordenador do Projeto Perspectivas do Desenvolvimeto Brasileiro (2008/2010).
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2 a Repblica como ReFeRncia paRa pensaR a DemocRacia e o Desenvolvimento no bRasil*2

O conceito de repblica no unvoco e tem sido empregado no pensamento e na anlise poltica para se referir a diferentes questes. Em termos bastante sintticos, as duas acepes mais comumente relacionadas a esta ideia se referem, de um lado, a uma forma de governo instituda pela vontade da comunidade poltica o que, no caso das experincias contemporneas, se contrape aos governos monrquicos e se aproxima dos regimes democrticos e, de outro, a uma forma de vida poltica fundada na primazia do interesse comum que requer o engajamento da comunidade na conduo da coisa pblica e se faz expressar de maneira especial nos princpios, nas prticas e nos procedimentos que conformam as instituies. Embora ambas as acepes no se oponham, e at se complementem, a discusso que se pretende fazer neste texto aborda a repblica a partir da segunda delas, interessando discutir especificamente o carter republicano ou no das instituies constitutivas do Estado brasileiro, entendido enquanto agncia primordial da comunidade poltica para gesto do que pblico. E por que recolocar em debate o tema republicano? Primeiramente, porque se reconhece que se trata de referncia importante na reflexo poltica atual. Nas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu como referncia importante nas reflexes sobre a poltica. Noes como virtude cvica, espao pblico, bem comum, bom governo, comunidade poltica, interesse bem compreendido, entre outras pertencentes gramtica da res publica, tm sido mobilizadas tanto para tematizar a sociabilidade corriqueira nos diferentes contextos de interao poltica, quanto para abordar a questo do desempenho e do aprimoramento do Estado e das instituies democrticas.13 A retomada do referencial republicano acontece em um contexto marcado por crises econmicas, de regulao estatal, de representao e de participao poltica manifestas muitas vezes em escala mundial que impulsionaram uma onda crtica endereada aos vrios aspectos da teoria poltica liberal e, em especial, s instituies e s prticas
* Esta seo corresponde Introduo do livro Estado, Instituies e Democracia (volume 1): repblica, organizado e editado por Alexandre dos Santos Cunha, Bernardo Medeiros e Luseni Aquino, todos da Diest/Ipea, para o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. 1. A respeito, ver Pocock (1975), Walzer (1980), Sandel (1982, 1984), Pettit (1997), Skinner (1998), Viroli (2002), Bignotto (1991, 2000, 2001, 2004) e Cardoso (2004).
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neoliberais.2 Remontando a uma longa tradio do pensamento poltico, o republicanismo contemporneo prope uma teoria da poltica que, em sntese, busca integrar as referncias modernas de liberdade individual e garantia de direitos subjetivos na esfera privada com as noes de virtude cvica e bem comum ligadas ao no espao pblico. No Brasil, a ecloso desse movimento coincide com o perodo de redemocratizao da vida poltica e de elaborao e vigncia do marco jurdicoinstitucional consubstanciado na Constituio Federal de 1988 (CF/88), que forneceu ao pas um arcabouo, em grande medida, inovador em face da tradio nacional. O texto constitucional no apenas reafirmou que o Brasil constitui uma repblica, como tambm estabeleceu algumas das balizas que visam favorecer a cultura republicana, ainda que no tenha delimitado completamente seus contornos. Alguns exemplos so a fixao do princpio da publicidade das contas e dos atos dos rgos pblicos; a incorporao da participao social na formulao de polticas em diversas reas, bem como do controle do Estado pela sociedade; o reconhecimento de associaes civis como os partidos polticos e os sindicatos como agentes do controle da constitucionalidade das leis; e a atribuio funcional de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses difusos ao Ministrio Pblico (MP). Ao lado dos direitos e dos deveres individuais e coletivos, essas e outras previses constitucionais tm contribudo para o surgimento de instigantes experincias no espao pblico especialmente em torno do Estado marcadas pela mobilizao de diferentes atores para tratar dos mais variados assuntos de interesse da sociedade. Assim, no volume 1 do livro Estado, Instituies e Democracia, dedicado reflexo sobre o Estado e sua configurao institucional no Brasil contemporneo, a repblica se impe como mote central. Enquanto forma de vida poltica que se organiza com base na primazia do interesse pblico, tambm estabelece parmetros importantes para pensar os rumos da democratizao e do desenvolvimento do pas temas que sero abordados, respectivamente, nos volumes 2 e 3 que completam o livro. De um lado, considera-se importante discutir se, vencidos mais de 25 anos desde a redemocratizao e o retorno ao governo civil, a experincia democrtica brasileira vem construindo
2. Nas palavras de Cardoso (2000, p. 28-29), a retomada contempornea da repblica carrega um acentuado agulho crtico (...) faz contraponto celebrao da expanso do mercado e da esfera dos interesses privados, retrao do espao pblico e das regulaes polticas. a agressividades terica e prtica do ultra-liberalismo, a rarefao da atmosfera social, que parecem suscitar a necessidade de devolver alguma densidade esfera do comum, dos interesses partilhados, da ao coletiva e da solidariedade poltica no seio das prprias sociedades democrtico-liberais contemporneas (...).
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uma trajetria republicana, ou seja, se as instituies e as prticas que conformam o Estado democrtico e social de direito no pas ecoam e respeitam o interesse pblico. De outro lado, em um contexto em que o tema do desenvolvimento volta a ganhar fora no debate poltico e inspira uma imagem projetada da nao no futuro, v-se como oportuno recolocar a referncia republicana como parmetro para analisar a adequao da configurao institucional presente do Estado em termos de sua estrutura, organizao e abertura ao escrutnio e ao controle dos atores que se movimentam no espao pblico aos objetivos do desenvolvimento. Esta introduo, ao tempo em que sintetiza os argumentos centrais dos 15 textos reunidos no volume 1, tambm busca inserir as reflexes apresentadas no marco da questo republicana, apontando possveis conexes com os problemas e as opes apontados em sua formulao contempornea e identificando alguns dos temas que emergem da leitura conjunta desses textos e que indicariam caminhos possveis para o esforo continuado de reflexo sobre as instituies e as prticas polticas brasileiras, tendo em vista o desenvolvimento do pas. 2.1 ORGANIZAO DO VOLUME Com base nas premissas anunciadas anteriormente, o referido volume dedica-se a compreender o Estado brasileiro do ponto de vista institucional e organizacional, discutindo as relaes entre poderes, o arranjo interfederativo, a dimenso burocrtica e os mecanismos de controle do Estado. Para tanto, divide-se em quatro partes. A Parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, concentra esforos no tema que, de certa forma, tem sido angular no republicanismo, ou seja, as relaes horizontais entre os poderes do Estado. Partindo da teoria clssica da tripartio dos poderes, procura compreender qual a conformao atual e de que modo se articulam e se coordenam as aes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio no pas. Os textos que abordam especificamente essa temtica so precedidos de um provocativo debate entre os professores Gabriel Cohn (Universidade de So Paulo USP) e Luiz Werneck Vianna (Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ), refletido no captulo 1, A atualidade da questo republicana no Brasil do sculo XXI. Nas entrevistas concedidas isoladamente aos
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editores do volume 1, ambos enfrentam o tema republicano, discutindo pontos como a incipiente democracia de massas brasileira, o problema da incluso social, os desafios governana estatal e o papel da burocracia e dos mecanismos de controle do Estado. Em linhas gerais, Cohn e Werneck Vianna parecem empenhados na tarefa de resgatar o espao prprio da prtica poltica na sociedade contempornea, tomando a cidadania como condio inescapvel do indivduo moderno. Ante a preponderncia da vida econmica sobre a poltica e a substituio do governo dos homens pela administrao das coisas (ARON, 1976 apud JASMIN, 2000, p. 73), a referncia republicana parece contribuir de forma privilegiada para aquela tarefa, ao enfocar de modo especial o aspecto constitucional do exerccio do poder da sociedade sobre si mesma.3 Ainda que por caminhos distintos, Cohn e Werneck Vianna estabelecem dilogo no apenas entre si, mas tambm com o republicanismo contemporneo. Suas referncias aos marcos da virtude cvica e do bem comum no partem de uma concepo moral ou finalista da comunidade poltica, como o fizeram o republicanismo clssico (de inspirao aristotlica e ciceroniana) ou at mesmo o humanismo cvico de Maquiavel. Diferentemente dessas vertentes do republicanismo, para as quais a natureza de um regime de governo reflete no apenas a delimitao da extenso do poder soberano, mas tambm a definio da finalidade da comunidade poltica (CARDOSO, 2000), ou a manifestao dos valores mais elevados da condio humana (BIGNOTTO, 2000b), o republicanismo contemporneo no ignora as exigncias da modernidade no que tange a uma compreenso pluralista da formao social. Com isso, o conceito de virtude cvica ganha novos contornos e, no lugar de corresponder a uma noo de irrefutvel conotao moral, passa a ser entendido mais estritamente como virtude poltica, como a capacidade e a disponibilidade dos indivduos de atuarem, a partir de interesses diversos, em um espao de compromisso para a gesto do que de todos. Ao discutir a questo da virtude e seu papel no espao pblico, Cohn e Werneck Vianna parecem acatar sem restries a afirmao de Walzer, um dos inspiradores do republicanismo contemporneo, segundo a qual o interesse pelas questes pblicas e a devoo s causas pblicas so os principais sinais da virtude cvica (WALZER, 1980 apud PUTNAM, 2000, p. 101).
3. A politeia termo original grego adotado por Plato e Aristteles e posteriormente traduzido para o latim como res publica , em sentido tcnico e preciso, refere-se ao aspecto constitucional da ordenao dos poderes da polis. Na origem da palavra, pode-se identificar a preocupao fundamental com a relao entre a natureza e a forma de vida de uma comunidade e seu regime de governo, enquanto organizao do poder ou constituio propriamente dita do governo. Ver Cardoso (2000).
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O mesmo se d com relao concepo do bem comum. Embora ambos reconheam que, no espao pblico, o bem comum prevalece sobre qualquer interesse particular, nenhum deles atribui contedo substantivo a essa noo, recusando poltica a possibilidade de fixao prvia de fins ltimos, definidos em termos substantivos. Ao contrrio, a ideia de bem comum comparece, em suas vises, em harmonia com a noo de liberdade, to cara modernidade e ao pensamento poltico em geral. Tambm neste ponto se pode identificar um dilogo prximo s formulaes do republicanismo contemporneo, para o qual a liberdade compreendida de maneira positiva, como a capacidade de livre ao e manifestao no espao pblico, sendo totalmente compatvel com a ideia de bem comum.4 Essa compatibilizao fica evidente na formulao de Werneck Vianna, que retoma a noo tocquevilleana de interesse bem compreendido para se referir ao mecanismo que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de todos. Tendo como cerne a identificao racional entre os interesses particulares e os da cidadania, essa noo expressa a condio de possibilidade da liberdade nas sociedades em franco processo de individualizao, o que dota esta doutrina, que moralmente fraca, de grande eficcia poltica (JASMIN, 2000). Outro aspecto que merece ser destacado diz respeito s relaes entre repblica e democracia. Ainda que se aproximem, os dois termos se referem a questes distintas. Em linhas gerais, a democracia tem a ver com a ampliao da participao do demos no exerccio do poder; a repblica, por sua vez, remete para as prprias condies de exerccio do poder, o que especialmente problemtico quando os que mandam devem tambm obedecer: Ora, toda a questo republicana est, justamente, no autogoverno, na autonomia, na responsabilidade ampliada daquele que ao mesmo tempo decreta a lei e deve obedecer a ela (RIBEIRO, 2000, p. 21). Outra distino marcante entre democracia e repblica se refere ao fato de que, enquanto a primeira se satisfaz com a frmula do
4. De fato, dois entendimentos distintos sobre a liberdade podem ser identificados na tradio republicana. O primeiro corresponde ideia de liberdade positiva, entendida como a liberdade de participar da autodeterminao coletiva da comunidade, o que Benjamin Constant e Isaiah Berlin associaram viso dos antigos, mas tambm est presente nas formulaes de Maquiavel, Montesquieu, Tocqueville e Hannah Arendt. O segundo entendimento remete ideia de estar livre da dominao, isto , da interferncia ilegtima e em desacordo com a lei. Esta noo est presente no republicanismo contemporneo, de forma mais elaborada nas formulaes de Pettit (1997) e, em certo sentido, compatvel com o individualismo da sociedade atual, estando inclusive mais prxima da concepo liberal de liberdade negativa, da liberdade como no interferncia o que, conforme alguns crticos, limita a possibilidade de se chegar ao consenso sobre o bem comum (BIGNOTTO, 2004). Uma diferena fundamental entre ambas, no entanto, o fato de que esta ltima v a lei como constrangimento necessrio para a proteo da liberdade dos indivduos, ao passo que aquela percebe a lei como fruto da ao e do assentimento de todos e cada um dos indivduos e expresso da prpria possibilidade de efetivao da liberdade.
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governo da maioria, a segunda enfrenta o desafio de promover a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004b, p. 46). Assim, se a constituio da vontade geral se resolve na teoria democrtica por meio da manifestao da vontade da maioria, o cerne do problema republicano est na concertao de todos os interesses para o bem comum, na regulao do (...) conflito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito que os acolhe (BIGNOTTO, 2004, p. 39). Nas palavras de Cardoso:
O que a repblica quer lembrar democracia to-somente a exigncia da encarnao institucional (e no meramente procedimental ou mesmo simblica) e a dimenso social e histrica das formulaes do direito. O que ela recorda democracia so as condies reais da produo e reproduo das leis, a exigncia de que uma efetiva concertao ou acomodao dos interesses sustente a sua promulgao, visto que a democracia tende a tom-las (...) como produzidas imediatamente pela universalidade da participao, pelo recurso ao voto e regra numrica da maioria, ou ainda apenas pela negao da particularidade, pela contestao popular da ordem estabelecida. (CARDOSO, 2004b, p. 64)
Respeitando essas distines, os dois entrevistados parecem convergir para uma compreenso processual da repblica, que resultaria da prpria democratizao. Werneck Vianna j apontara a necessidade de entender a repblica como uma construo histricoprocessual que resulta de um longo caminho de democratizao da esfera pblica, que se tornou permevel vontade dos indivduos (...) (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 131). No mesmo sentido, Cohn sinteticamente se refere ao percurso democracia como jogo democracia como aprendizado repblica, embora seja especialmente exigente quanto aos requisitos para a efetivao da experincia republicana, ao afirmar que, ao contrrio da democracia, que pode ser aperfeioada continuamente, (...) a repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de virtudes pblicas. Na sequncia do debate entre Cohn e Werneck Vianna, os trs captulos seguintes se dedicam reflexo sobre os poderes da Repblica brasileira. Como j se afirmou anteriormente, a partio do poder do Estado tem sido uma questo angular no pensamento republicano. No sem tenses, o princpio da separao e da harmonia entre os poderes, presente no republicanismo da Revoluo Francesa de 1789, foi
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paulatinamente cedendo lugar a um modelo de compartilhamento do poder poltico. Nesse contexto, as formas de controle recproco tambm ganharam relevncia, fazendo ecoar a doutrina de freios e contrapesos do republicanismo norte-americano. No caso brasileiro, em que a primeira experincia republicana significou, em grande medida, a incorporao das prerrogativas do Poder Moderador imperial Presidncia da Repblica, observou-se historicamente uma tendncia centralizao do poder poltico em torno do Executivo, o que conferiu a tnica das relaes entre os poderes no pas. No entanto, fenmenos relativamente recentes, como a adoo do controle concentrado da constitucionalidade das leis, exercido pelo rgo de cpula do Judicirio,5 vm conferindo novas nuances a essas relaes e ao equilbrio entre os poderes. Em tempos de disputas acirradas sobre o compartilhamento do poder poltico, presses em cadeia no interior do circuito decisrio e constantes conflitos de prerrogativas entre os poderes, os captulos 2 e 3 procuram desvendar a configurao, o desempenho e o padro de relacionamento estabelecido entre os Poderes Executivo e Legislativo, desde a CF/88. Partindo do pressuposto de que o presidencialismo e o federalismo so as instituies centrais do Poder Executivo brasileiro, o captulo 2, Poder Executivo: configurao histrico-institucional, recupera a trajetria de conformao do presidencialismo federativo no pas. De um lado, explora alguns dos mecanismos por meio dos quais a matriz horizontal consagrou a prevalncia do Executivo frente aos demais poderes, destacando como crucial a prerrogativa do chefe do Executivo de tomar decises com eficcia legal imediata. De outro, o texto discute alguns dos aspectos especficos do federalismo brasileira, evidenciando o fato de que a paulatina ampliao das atribuies, dos oramentos e da estrutura do governo federal, mesmo diante do processo de descentralizao em curso desde o final da dcada de 1970, reatualiza a matriz vertical da institucionalizao do Estado. De forma sugestiva, o texto chama ateno ainda para a importncia de se considerar a dimenso burocrtica na configurao do presidencialismo federativo brasileiro, dado
5. O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade das leis misto, combinando a forma difusa, exercida por qualquer juiz em face de uma pretenso de direito que envolva, em carter incidental, discusso da constitucionalidade, e a forma concentrada, em que a questo constitucional constitui a prpria motivao da demanda levada a juzo. A modalidade difusa de controle de constitucionalidade foi adotada desde a primeira constituio republicana, ao passo que a concentrada surgiu no incio da Ditadura Militar. A Constituio de 1988 referendou o sistema misto e instituiu instrumentos que conferem maior amplitude e eficcia ao controle concentrado. Em certo sentido, este contexto contribui para o aumento da tenso entre o Legislativo e o Judicirio, j que as leis aprovadas em conformidade com a vontade parlamentar podem ser derrubadas sob alegao judicial de inconstitucionalidade.
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o papel desempenhado pela burocracia no processo de definio e implementao das polticas, envolvendo a garantia de eficcia e eficincia das aes pblicas e a intermediao entre Estado e sociedade e entre os poderes do Estado. Os marcos adotados no resgate e na anlise da configurao institucional do presidencialismo federativo brasileiro servem, ao final do texto, proposio de que uma agenda inovadora de reflexo e pesquisa sobre os poderes do Estado esteja fundada na anlise de seu desempenho institucional, ou seja, das relaes entre o poder formalmente atribudo ao Estado, os processos desenvolvidos para seu exerccio e os produtos resultantes disto. Aceitando esse desafio metodolgico, o captulo 3, O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do Executivo, procura avaliar o desempenho institucional do Congresso nos ltimos 20 anos. A partir de ampla anlise quantitativa da atuao parlamentar, o texto busca determinar em que medida a instituio capaz de influenciar a produo de polticas pblicas, tanto elaborando iniciativas prprias quanto alterando significativamente as propostas do Poder Executivo, at mesmo contra a vontade deste. Debrua-se ainda sobre o exerccio dos poderes parlamentares de fiscalizao e controle, procurando conhecer o modo como a atividade do Poder Legislativo impacta a execuo das polticas pblicas pelo Poder Executivo. Apesar da literatura tradicionalmente classificar o Parlamento brasileiro como essencialmente recalcitrante e tendente ao comportamento venal, os dados empricos analisados no texto demonstram no ser verdadeiro que o Poder Legislativo bloqueie sistematicamente ou submeta-se agenda imposta pelo Poder Executivo. O texto indica que o Congresso brasileiro seria descrito de forma mais adequada como reativo-flexvel, ou seja, como um legislativo disposto a priorizar as polticas propostas pelo Executivo, negociando seu apoio. A partir de outra abordagem, o captulo 4, Judicirio, reformas e cidadania no Brasil, dedica-se a compreender as consequncias das recentes reformas do Poder Judicirio e sua relao com os outros poderes do Estado, em poca de acentuado ativismo judicial e progressiva judicializao das polticas pblicas. Na medida em que essas reformas vm sendo impulsionadas pelo Poder Executivo, em especial pelo exerccio do poder de agenda do presidente da Repblica sobre o Congresso Nacional, em nome da ampliao do acesso justia e de maior eficincia na prestao jurisdicional, torna-se pertinente avaliar se, para alm da atuao da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia (SRJ/MJ), a administrao pblica federal vem comportando-se de modo coerente com esses objetivos. Partindo do exame quantitativo do processamento
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de feitos nas Justias federal e estadual, o captulo prope uma anlise das reformas empreendidas sob o prisma da efetividade dos direitos subjetivos e das garantias processuais. Dessa forma, busca verificar os limites das reformas a partir de trs temas centrais: execuo fiscal, relaes de consumo e questes previdencirias em juizados especiais, evidenciando, de um lado, melhorias na prestao jurisdicional e no acesso justia e, de outro, o surgimento de novos problemas que levam a questionamentos sobre a organizao do Poder Judicirio, seu papel institucional e suas relaes com os outros poderes. Na sequncia, a Parte II do volume 1, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, volta-se para as relaes verticais entre a Unio e os entes subnacionais de governo, com destaque para as questes do desenvolvimento federativo e da descentralizao da execuo das polticas pblicas. No marco de uma repblica federativa, pautada pelo compartilhamento de poder nos nveis local, regional e nacional, a descentralizao administrativa pode funcionar como mecanismo propulsor do desenvolvimento e promotor da aproximao entre o cidado e a gesto da coisa pblica. No entanto, a histria republicana brasileira consagrou um modelo concentrador do poder poltico, que tem como vrtice no apenas o Executivo, na dimenso horizontal, mas tambm o governo central, na vertical. Em grande medida, isto est relacionado com a prpria formao do Estado nacional e s iniciativas que buscaram superar a fragmentao poltica e as prticas patrimonialistas e de cooptao herdadas dos tempos coloniais, por meio de uma estrutura fortemente hierarquizada de distribuio vertical do poder. O percurso trilhado desde ento no foi unidirecional, havendo alternncia entre movimentos de centralizao e descentralizao, sem que se tenha atingido algum tipo de equilbrio entre essas tendncias. Neste contexto, as relaes federativas enfrentaram inmeras limitaes ao seu desenvolvimento. Estiveram sempre sujeitas, de um lado, s vicissitudes dos diferentes momentos polticos e, de outro, s barganhas e aos arranjos de compromisso estabelecidos, caso a caso, entre o governo nacional e as oligarquias regionais e locais, o que, de maneira geral, contribuiu para obstruir o desenvolvimento e perpetuar as desigualdades territoriais. Desde o incio dos anos 1980, vive-se uma nova onda descentralizadora no pas. A descentralizao no apenas ganhou terreno no debate sobre os arranjos institucionais
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mais eficazes implementao de polticas pblicas, como tambm tem inspirado experimentos inovadores em diversas reas. Os captulos reunidos na Parte II do volume 1 se debruam sobre o conhecimento acumulado acerca dessas experincias ao longo das trs ltimas dcadas, com o objetivo de apresentar seus traos e suas dinmicas principais, bem como de refletir sobre os resultados obtidos, as dimenses a serem aprimoradas e as perspectivas atuais em termos do desenvolvimento da articulao federativa e da reconfigurao do Estado brasileiro e de sua relao com a sociedade para a proviso de servios e o exerccio do poder de polcia. Nesse esprito, o captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios, introduz a temtica das relaes intergovernamentais, da coordenao federativa e da descentralizao administrativa no Brasil contemporneo. Partindo do pressuposto de que a literatura brasileira sobre o federalismo preocupa-se fundamentalmente com o tema da descentralizao, deixando em segundo plano os problemas da coordenao federativa e do relacionamento entre os nveis de governo, o texto procura apresentar e analisar diferentes experincias de cooperao intergovernamental existentes no pas: os consrcios pblicos, os conselhos de gestores e os sistemas nicos de polticas sociais. Em que pese a novidade representada pela Lei de Consrcios Pblicos, de 2005, o texto revela a importncia de que atualmente se reveste esta institucionalidade na coordenao de esforos para a proviso de servios pblicos; em especial, nas reas de sade e meio ambiente. No que se refere aos conselhos de gestores, evidencia-se a diversidade de experincias presentes no pas, sendo possvel perceber que, em geral, organismos de alto grau de institucionalizao formal tendem a ter desempenho pior do que os informais, especialmente quando estes esto associados aos sistemas nicos de polticas sociais. Quanto a este arranjo, pode-se afirmar, a partir da anlise desenvolvida no captulo 5, que representa exemplo promissor de que, presentes os incentivos adequados, a cooperao federativa pode produzir resultados positivos em termos da eficincia e da efetividade na proviso de servios pblicos. O captulo 6, Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas: um balano crtico dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municpios brasileiros, procura compreender o fenmeno da descentralizao da execuo das polticas sociais em meio s restries impostas pela LRF. Se a descentralizao administrativa normalmente reconhecida como benfica, em virtude da maior proximidade existente entre os organismos de gesto e a cidadania, torna-se pertinente analisar
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at que ponto este princpio coerente com os mecanismos de controle financeiro criados pelo governo federal, os quais podem estar em contradio com as aspiraes da comunidade poltica local. Para analisar a questo, o texto recupera o processo de descentralizao das polticas sociais brasileiras, que se acelera nos anos 1980, ao mesmo tempo em que reconstri o movimento que resultou na aprovao da LRF, inserido no contexto macroeconmico mais amplo de recentralizao fiscal na Unio dos anos 1990. A partir disto, avana na anlise das mudanas introduzidas nas finanas pblicas dos entes subnacionais, para concluir com a anlise dos impactos polticos, institucionais, fiscais e de gesto/gerenciais exercidos pela LRF sobre os municpios. O texto sinaliza no sentido de que, se, do ponto de vista republicano, a imposio de certos padres e procedimentos de gesto dos recursos oramentrios tem o intuito de prevenir a corrupo e garantir o zelo com a coisa pblica, o governo nacional acaba criando obstculos experimentao de novos modelos de gesto e de controle social. Com essa atitude tutelar, termina por impedir que os municpios amaduream padres prprios de administrao pblica em nvel local e se tornem protagonistas da ao estatal. O arranjo federativo no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) e o impulso que este vem exercendo sobre as reformas e as mudanas organizacionais em estados e municpios so abordados no captulo 7, O desenvolvimento federativo do SUS e as novas modalidades institucionais de gerncia das unidades assistenciais. Considerada uma experincia bem sucedida, a trajetria do SUS tambm permite compreender quais so as limitaes enfrentadas pelo modelo de descentralizao da execuo de polticas pblicas por meio de sistemas nicos de polticas sociais, possibilitando avaliar sua coerncia com o interesse pblico. Tendo o SUS superado as dificuldades para promover adequadamente a coordenao federativa, a questo que se apresenta atualmente a da insuficincia dos modelos gerenciais previstos no direito administrativo brasileiro, em especial a Lei de Licitaes e o Regime Jurdico nico (RJU). Este precisamente o tema do captulo, que apresenta e discute novas institucionalidades que vm sendo propostas ou implementadas em diferentes unidades federadas com vista ampliao da efetividade na prestao de servios de sade. O texto delineia os pontos essenciais do debate atual em torno da demanda por mais autonomia na gesto das unidades assistenciais, que tem se concentrado nas possibilidades de flexibilizao encerradas nos novos modelos, em especial no que tange s formas de gesto de pessoas e ao regime de contratao de bens e servios, de carter preponderantemente privado.
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A reflexo que o texto deixa ao leitor remete ao ncleo da questo republicana expresso na tenso existente entre a preservao do carter pblico do SUS consubstanciado no princpio da direo nica do poder pblico e a garantia desses princpios na relao sempre cambiante com o setor privado. O captulo 8, Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos desafios, aborda a articulao federativa no mbito da poltica de segurana pblica. Em face da inexistncia de consenso sobre o que vem a ser segurana pblica e qual o teor das aes a serem empreendidas pelo Estado para garanti-la, o texto evidencia algumas das dificuldades inerentes coordenao federativa em um quadro em que polticas pblicas contraditrias podem ser adotadas pelos diferentes entes federados, conduzindo a constantes impasses e uma grande perda de efetividade nas aes do Estado. Essas dificuldades so agravadas no contexto recente pelo fato de que os rgos federais e municipais tm ampliado suas aes de segurana pblica tradicionalmente vistas como alada dos governos estaduais sem, no entanto, que se tenha clareza sobre a diviso de competncias que rege o pacto federativo do setor. Esta questo perpassa as anlises apresentadas no texto sobre os temas que tm pautado o debate sobre a segurana pblica no pas: a falta de transparncia e impermeabilidade das organizaes policiais brasileiras; o modelo de policiamento dominante no pas e possveis alternativas; a justia criminal, o tempo da justia e a questo da impunidade; os desafios envolvidos na gesto do sistema prisional; a necessidade de complementar as aes de represso da criminalidade com aes de preveno, entre outros. O captulo sinaliza ainda para a importncia de incrementar a interlocuo da sociedade com os gestores, as polcias e o sistema de justia e fomentar a participao da sociedade civil em todas as esferas do sistema de justia criminal, de modo a garantir a ampliao do circuito de atores que vm debatendo a poltica de segurana pblica no pas. A Parte III do volume 1, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e a repblica, volta o olhar para o interior do aparelho de Estado, procurando compreender se a burocracia estatal brasileira est migrando do modelo patrimonialista ao republicano. A fixao dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia para a administrao pblica, na CF/88, encerra um marco mnimo de referncias republicanas e busca afastar prticas h muito arraigadas na mquina pblica brasileira, como a ausncia de distino entre as esferas pblica e privada, o uso de recursos pblicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores por apoio poltico.
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Ainda que a corrupo, o patrimonialismo, o fisiologismo e at mesmo o nepotismo sejam fenmenos comuns e relativamente acolhidos na lgica poltico-institucional de diversas sociedades, so prticas que dilapidam no apenas o patrimnio pblico, mas tambm a qualidade da administrao e a confiana que os cidados tm nas instituies do mundo poltico, consequentemente comprometendo sua eficcia. Os parmetros estabelecidos na anlise clssica de Weber (1982, 1997) sobre o fenmeno burocrtico consagraram a compreenso de que as burocracias modernas, organizadas com base em regras racionais expressas em normas e regulamentos escritos, so responsveis no apenas pela conduo mais eficiente das funes da administrao pblica, mas tambm pelo prprio exerccio da dominao legtima. Assim, pensar a administrao pblica a partir do referencial republicano significa refletir sobre as condies para a conformao de uma burocracia qualificada tanto em termos de competncias tcnicas quanto no que tange capacidade de observar o estatuto poltico que rege as relaes sociais de dominao a partir de uma concepo do bem comum. em torno de questes como esta que se desenvolvem as anlises propostas na Parte III do volume 1, com foco na histria da organizao dos quadros e das carreiras do Estado e na discusso sobre a configurao atual do servio pblico federal. Os dois primeiros captulos desta parte percorrem a histria da administrao pblica brasileira, do seu modelo de gesto e de seus servidores pblicos, dividindo-a em dois blocos. O captulo 9, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo colonial a 1930, trata de um perodo em que a formao social brasileira, de cunho aristocrtico, agrrio e escravista, demandava do Estado basicamente as tarefas de arrecadao fiscal, defesa do territrio e manuteno da ordem, delegadas pela Coroa aos detentores do poder local. Ainda assim, o texto destaca que o perodo colonial assistiu o princpio da migrao para uma administrao minimamente racional, a partir das reformas pombalinas do fim do sculo XVIII. A transferncia da Famlia Real para o Brasil, em 1808, apesar de ter sido determinante na construo do Estado Nacional e na transio para a Independncia, trazendo maior autonomia administrativa e liberdade econmica para o pas, no teria alterado substancialmente a gesto da mquina pblica. Com a manuteno do poder nas mos das oligarquias rurais, os cargos pblicos que se multiplicavam eram preenchidos por meio de sistemas de clientela e utilizados como modo de apadrinhamento, caractersticos de um Estado patrimonialista, no qual no havia ntida distino entre a esfera pblica e a privada. O texto argumenta que, sendo
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excessiva em certos casos, disfuncional em outros, a burocracia estatal no constitua um aparato efetivamente racional, sequer funo de administrar o territrio. A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e poltico-administrativas impem novos padres para o crescimento de servios e empregos pblicos no Brasil, o que teve como contrapartida a ampliao das atividades estatais. a partir deste ponto que o captulo 10, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores de 1930 aos dias atuais, d sequncia anlise anterior, avanando at a atualidade. O texto mostra que as dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado, ampliando seu raio assistncia social e ao industrializante. Destaque especial cabe criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1936, com a funo de reorganizar e racionalizar a estrutura administrativa embora muitos dos rgos da administrao pblica ainda seguissem sendo criados para dar conta de interesses particulares, no raro sobrepondo-se aos j existentes. O captulo prossegue na anlise da burocracia estatal at seus marcos mais recentes, passando pela Reforma Administrativa de 1967 e pela CF/88. Esses dois momentos so tomados como marcos a partir dos quais vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores pblicos, selecionados necessariamente pela via do concurso pblico, embora convivendo ainda com vrios aspectos da herana patrimonialista. Fechando a anlise do tema burocrtico, o captulo 11, Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, enfoca o quadro atual, tratando especificamente do movimento de recomposio das carreiras pblicas federais aps o severo ajuste fiscal dos anos 1990. Considerando as recentes transformaes experimentadas pelo pas, como maior dinamismo econmico e incluso de camadas sociais, surgiram novas demandas por mais e melhores servios pblicos, para as quais o governo federal vem adotando uma poltica de gesto da fora de trabalho calcada em trs pilares: recomposio de quantitativos, implantao de novas carreiras e profissionalizao dos cargos de direo e assessoramento superior. O captulo alerta, no entanto, para dois aspectos: o mito do inchao da mquina pblica e o profundo desequilbrio existente entre as estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas presentes na administrao pblica federal. No primeiro caso, o que se verifica a recomposio dos quadros e substituio de terceirizaes irregulares
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por servidores concursados. A reduo do quantitativo de servidores pblicos, que teve incio em 1990, interrompeu-se em 2003, mas, ainda assim, um total de servidores civis na ativa consideravelmente inferior ao de 1989, encontrando-se no mesmo patamar de 1997. No tocante s estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas, um desenho institucional baseado na desconfiana quanto competncia ou honestidade dos servidores pblicos que atuam nas reas finalsticas gerou uma hipertrofia da primeira em relao segunda, e o modelo excessivamente centrado no combate ao gasto pblico com sua perversa estrutura de incentivos conduzindo cultura de inao e de averso ao risco por parte dos servidores pblicos mostrou suas insuficincias em um cenrio de crescimento. Concluindo o volume 1, a Parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse pblico, dedica-se precisamente a refletir sobre a defesa do interesse pblico no dia a dia das instituies estatais. De certo, o Estado democrtico de direito a possibilidade de expresso atual da repblica (CARDOSO 2000; WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000). Ainda que esta no deva ser reduzida quela formao histrica, as instituies e os procedimentos que esto na base do Estado democrtico de direito podem referendar princpios e valores de carter republicano, a comear da compreenso de que o prprio Estado est sujeito ao direito, s leis e s normas que visam materializar o bem comum e que o controle de seu aparelho administrativo visa, antes de qualquer coisa, defesa da prpria administrao e dos direitos dos cidados. As formas de controle variam conforme diferentes aspectos, como o momento de sua realizao (preventivo, concomitante ou corretivo), o objeto em foco (legalidade, mrito ou resultados), a tipologia das organizaes responsveis pelo controle (administrativo, judicirio, parlamentar ou social), entre outros. Os dois primeiros captulos da Parte IV do volume 1 abordam a questo do controle a partir da posio do rgo controlador em relao administrao pblica: se externo ou interno. O controle externo tratado no captulo 12, Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desafios contemporneos, que aponta sua insero no contexto de instituies promotoras da accountability horizontal, na medida em que desempenha a primordial funo de controlar os gastos pblicos com base nos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade e tambm com relao eficincia. Ademais, o rgo tem se revelado um importante instrumento para promover aes de responsabilizao daqueles que provocaram danos ao errio pblico. Com relao sua forma de atuao,
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se, de um lado, constatam-se avanos, promovendo a responsabilizao dos causadores de danos ao errio, de outro, surgem situaes que merecem melhor anlise. Uma delas a delimitao da sua competncia de atuao e a sobreposio com outros rgos de controle. o caso, por exemplo, da Avaliao de Programas e Projetos de Governo, que suscita dvidas quanto capacidade do rgo realizar avaliao de eficcia das polticas pblicas. Outro aspecto controverso a possibilidade de paralisao de obras pblicas em andamento, independentemente de manifestao do Congresso Nacional. No plano mais amplo, persistem dvidas sobre a demarcao de competncias entre rgos do controle externo e interno, do MP e do Parlamento. J o controle interno objeto do captulo 13, A construo institucional do sistema de controle interno do Executivo federal brasileiro, que pretende compreender especificamente as transformaes recentes do sistema de controle interno do Executivo federal, tendo em vista tanto as reformas legais e administrativas quanto o significado poltico dessas modificaes. O texto destaca como o apoio social e das instituies polticas e partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi fundamental para a criao e a estruturao deste sistema. Considerando-se o processo de reforma iniciado nos anos 1980, a criao da Secretaria Federal de Controle Interno, em 1994, representa um marco no sistema federal de controle interno. Ela vista tanto como consequncia quanto como motor de transformaes polticas relacionadas com a redemocratizao pela qual passaram a sociedade e as instituies brasileiras nos ltimos 20 anos, j que atua no s na transparncia da gesto pblica, como tambm na responsabilizao de gestores, reafirmando assim os princpios republicanos. Contudo, se preciso empenhar-se para que os princpios republicanos sejam internalizados pelas instituies polticas, em especial as estatais, como forma de garantir a prevalncia do pblico na vida poltica, tambm necessrio cuidar para que a repblica no seja simplesmente naturalizada. Esta tenso j foi denominada como dialtica dos procedimentos. Se estes requerem institucionalizao contnua, tambm exigem vitalidade, animao, sob pena de ficarem restritos s grandes mquinas burocrticas e perderem seu suporte sociolgico: a cidadania ativa, a opinio, a participao e o controle dos cidados comuns (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 133-134).6 A importncia de que o pblico seja continuamente reavivado em face da cultura privatista dos tempos atuais exigiria, inclusive, a implementao de polticas pblicas voltadas para este objetivo especfico:
6. Para uma crtica terica incisiva da repblica procedimental, ver Sandel (1984).
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Segue-se que a questo dos procedimentos bifronte, dependendo tambm de movimentos de baixo para cima que, quando inexistentes, devem ser estimulados por polticas pblicas que visem reanimao da sociabilidade, uma vez que, imersa no privatismo absoluto tal como Tocqueville temia que viesse a ocorrer na vida moderna ela acabaria, no limite, por inviabilizar o Estado Democrtico de Direito (ele no pode, por exemplo, conviver com taxas de participao eleitoral prximas de zero). (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 134)
no esprito da discusso sobre a vitalidade que deve impregnar a tica procedimental, de modo a garantir a defesa republicana das instituies polticas, que comparecem os captulos finais do volume 1, dedicados ambos ao tema do controle que a sociedade exerce, sem intermedirios, sobre o Estado. O captulo 14, Corrupo e controles democrticos no Brasil, debate um dos principais problemas para a gesto pblica e a democracia: a corrupo e os desafios relativos ao controle da sociedade sobre os atos administrativos do Estado. Para pensar em perspectivas de longo prazo sobre o problema, o texto resgata as diferentes vertentes analticas do conceito de corrupo em busca de nexos mais prximos com o tema do interesse pblico e, a partir disto, prope o fortalecimento do controle pblico no estatal. Diferentemente dos j consagrados controles burocrtico e judicial, essa modalidade se afasta das instituies estatais e exercida pela sociedade, por meio de movimentos, associaes civis e outras formas pblicas ou semiestatais, com base em uma concepo mais substantiva, e no estritamente formal, de interesse pblico. O texto chama ateno para o fato de que a retomada da capacidade de gesto e a busca de maior eficincia do setor pblico passam pela inverso da relao entre os controles burocrtico, judicial e pblico no estatal, com o restabelecimento do equilbrio entre essas trs dimenses. No caso brasileiro, em que as estratgias preponderantes de combate corrupo tm se voltado para a produo legislativa, as reformas da mquina pblica e a criminalizao crescente das prticas que esto no seu entorno, preciso tambm investir na ampliao crescente da participao social em atividades de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo a denncia de irregularidades, a participao em processos administrativos e a presena ativa em rgos colegiados. Esse um passo fundamental tanto para assegurar maior eficincia da gesto e efetividade das polticas pblicas, quanto para reforar o compromisso da sociedade com o desenvolvimento poltico, econmico e social do pas. Fechando a obra, o captulo 15, Por uma nova gesto pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis, aposta em uma via de carter societal para o aprimoramento
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da gesto pblica no pas. O texto aborda comparativamente os princpios e as estratgias empregados pela administrao pblica gerencial filha dos movimentos de reforma do Estado da dcada de 1980 e pela administrao pblica societal herdeira das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas e presente em experincias como os conselhos gestores e o oramento participativo. Tomando por base de anlise do modelo gerencial o caso mineiro do Choque de Gesto, o texto reconhece seus mritos, especialmente em relao a movimentos anteriores. No entanto, fundamenta a opo pela administrao societal no princpio de construo social cotidiana da gesto que est na base do modelo e nas possibilidades de participao e de controle social que este abre para a cidadania brasileira. 2.2 PERSPECTIVAS EM FACE DA ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA Os textos reunidos no volume 1 abarcam diferentes dimenses da organizao e do funcionamento das instituies que conformam o Estado brasileiro. Juntos, permitem colocar em perspectiva algumas questes sugeridas pelo referencial republicano, as quais so formuladas brevemente a seguir.
2.2.1 Repblica, instituies e democracia: o desafio do aprimoramento constante

Destaca-se, em primeiro lugar, a constatao de que a reflexo e a anlise sobre a repblica deve estar referida ao conjunto de instituies que conformam o arcabouo institucional da democracia. Tal afirmao encerra um duplo significado. De um lado, embute a assuno de que, embora o iderio de construo da repblica esteja tradicionalmente associado a uma perspectiva de transformao cultural e, no limite, tica no mbito das comunidades polticas, atualmente parece promissor centrar a anlise nas instituies polticas. Estas, ao estabelecerem marcos para a ao da cidadania e do prprio Estado, podem ser mais ou menos capazes de instituir o referencial republicano na gramtica da vida social. De outro, faz coro percepo corrente de que a repblica se projeta hoje como um qualificativo da democracia, que seu cenrio inescapvel. Sem se confundir com a democracia, inegvel que o referencial republicano acrescenta a esta uma qualidade fundamental, ao exigir que suas instituies se aprimorem constantemente no sentido de ecoar o interesse pblico. Essa dupla constatao exige de analistas polticos e pesquisadores que adotem como objeto de reflexo sistemtica no apenas o funcionamento rotineiro das diversas
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instituies polticas do pas, mas tambm as transformaes midas ou de grande envergadura por que estas passam, de modo que seja possvel avaliar se elas vm se tornando mais republicanas. Muitos estudos comprovam, por exemplo, que, ao longo das ltimas duas dcadas, a democracia brasileira tem dado sucessivas provas de consolidao, seja do ponto de vista das regras institudas ou da crescente adeso normativa dos cidados aos seus princpios. Adicionalmente, o Brasil tem vivido no apenas a solidificao das instituies representativas, mas tambm a expanso de arenas participativas que possibilitam o envolvimento da sociedade nos processos de deliberao e implementao de polticas pblicas, favorecendo o exerccio da liberdade positiva tal como concebida pela tradio republicana. A despeito desses avanos, cabe indagar se as instituies e os procedimentos da democracia tm sido capazes de refletir e dar vazo ao interesse pblico no pas. notrio o desgaste de instituies como os partidos, o sistema eleitoral, as relaes intergovernamentais ou o compartilhamento do poderes de Estado. Sua credibilidade tem sido abalada no apenas pelo desempenho insatisfatrio, marcado, entre outros aspectos, por pragmatismo eleitoral excessivo, personalizao do voto, (neo)populismo, ineficincia, morosidade, baixa qualidade dos servios prestados. Outro conjunto de problemas que as afeta est relacionado sua incapacidade de garantir o interesse pblico em primeiro lugar, expressa em fenmenos como corrupo, fisiologismo, falta de transparncia, centralizao do poder e insulamento do processo decisrio em relao sociedade. Conquanto sejam instituies basilares da democracia brasileira e que devem ser preservadas, seu aprimoramento envolve como desafio primordial o de torn-las mais republicanas. Entretanto, o pas tambm tem assistido a conformao de novidades relevantes em seu arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre elas a judicializao da poltica, tambm observada em vrias outras democracias contemporneas. Esse fenmeno vem sacudindo as interpretaes mais sedimentadas sobre a dinmica das relaes entre os poderes de Estado e dividindo a opinio dos analistas. Uns apontam o crescente recurso ao Judicirio para discutir temas polticos como uma ameaa as princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas aos diferentes poderes do Estado. Outros veem esse fenmeno positivamente, como um tipo de inovao institucional que benfico vida poltica e confere novos contornos s relaes entre os poderes face s exigncias contemporneas para a defesa dos direitos da cidadania.
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Na teoria da democracia, o recurso ao Judicirio visto como ferramenta disposio da cidadania para a defesa de direitos ameaados pela ao do Estado. Ao lado de princpios como a possibilidade de alternncia no poder e a liberdade de expresso, o recurso justia compe o leque de medidas que visam o respeito minoria e caracterizam a poltica democrtica como um jogo pautado em garantias mtuas pactuadas entre as partes. Contudo, observa-se que a principal regra destinada a regular a produo de orientaes para a deciso sobre os assuntos pblicos isto , a regra da maioria exclui sistematicamente alguns da vontade geral assim constituda. Esta minoria se v limitada a mobilizar seu poder de veto ou a atuar a posteriori, recorrendo ao Judicirio. medida que mais e mais aspectos da vida social so politizados e, pela dinmica democrtica, submetidos ao crivo da maioria, no balano mais geral, o que assume a forma de interesse pblico , de fato, um consenso que expressa uma vontade parcial, mesmo que majoritria. Esse fracionamento institucional da vontade promovido pela regra da maioria problemtico do ponto de vista republicano, que exige, ao mesmo tempo, um contexto institucional de no dominao (PETTIT, 1997; BIGNOTTO, 2004) e a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004, p. 46). Ainda que a lgica democrtica torne os consensos obtidos politicamente sempre provisrios, o referencial republicano lembra os atores polticos de que sempre necessrio buscar a construo de alvos mais universalizantes. Neste sentido, a repblica cobra da democracia o aprimoramento constante do jogo poltico para promover a incorporao crescente de todo o conjunto de pretenses legtimas que compe o intricado tecido social no processo de formao do interesse pblico.7 Nessa chave interpretativa, a judicializao da poltica pode ser compreendida como um movimento que permite compensar o dficit republicano do jogo democrtico. Quando se apresentam ao Judicirio pleitos que questionam o mrito de medidas tomadas pelo Executivo ou pelo Legislativo, exige-se decises que vo alm do reconhecimento de direitos em favor de indivduos, mas que podem representar a reverso no sentido de justia de resolues tomadas na arena poltica ou administrativa. exatamente o que se passa nos casos em que se demanda judicialmente ao poder pblico a disponibilizao de tratamentos ou medicamentos ainda no incorporados ao sistema de sade, ou quando
7. Integridade no significa ausncia de conflito entre as partes constitutivas da comunidade poltica. Como afirma Bignotto (2004, p. 39), na tica republicana, o poltico se funda no conflito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito que os acolhe. O desafio, neste sentido, incorporar o conflito como fundamento da vida poltica que no pode ser reduzido dimenso institucional, mas requer seu processamento na prpria construo do bem comum.
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partidos polticos com representao no Congresso Nacional questionam judicialmente a constitucionalidade de leis que foram aprovadas pelo prprio Legislativo ou de polticas pblicas adotadas pelo Executivo. A par de outros processos societais incluindo mudanas processuais relevantes no mbito do direito , e a despeito de todos os custos que costumeiramente a judicializao da poltica acusada de gerar, ela pode ser tomada como uma inovao institucional que contribui para a vida republicana, pois, alm de garantir a defesa de direitos afetados pela ao poltica de maiorias, permite a aquisio de novos direitos em temas que, por falta de consenso na sociedade, o legislador no tem condies de enfrentar como lembra Werneck Vianna (captulo 1) , ampliando, assim, o escopo do interesse pblico. Essas consideraes visam reforar a constatao referida anteriormente de que a institucionalizao da repblica requer o aprimoramento e at mesmo a radicalizao, ainda que incremental da poltica democrtica, na direo da democracia como aprendizado republicano, defendida por Cohn, capaz de torn-la mais apta a refletir o conjunto do demos, a comunidade poltica em sua integridade. Neste sentido, se a repblica ainda se mostra como experincia incompleta no pas, a tarefa que se apresenta para os analistas e os pesquisadores diz respeito no apenas a avaliar o desempenho presente das instituies bsicas da democracia brasileira. Um passo importante a ser dado tambm o de identificar as inovaes institucionais que tm potencial para favorecer o enraizamento da vida republicana e at mesmo prospectar os caminhos a serem trilhados neste sentido, em face das mudanas institucionais que se anunciam de tempos em tempos no pas.
2.2.2 O fortalecimento do carter pblico das instituies estatais

A segunda questo que se projeta a partir das anlises reunidas no volume 1 diz respeito necessidade de que as instituies estatais sejam especialmente consideradas no estudo sobre a penetrao da repblica no pas. Certamente, a esfera pblica no pode ser reduzida s instituies estatais. Boa parte do que se refere experincia republicana tem a ver com a dinmica societal mais ampla e a converso da cidadania em protagonista da ao e da deciso poltica. Afinal, a figura central no republicanismo o cidado, tomado enquanto membro de uma comunidade poltica efetiva (BIGNOTTO, 2004, p. 36). O prprio conceito de cidadania , a rigor, republicano, como assevera Cohn (captulo 1), e refletir sobre a questo da identidade entre os cidados, as leis que do forma jurdica comunidade poltica e o arranjo poltico-institucional uma tarefa de extrema relevncia.
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Entretanto, o Estado o principal instrumento de ao coletiva da comunidade poltica. Por isso, seus princpios de ao e organizao, enquanto condies para o exerccio do poder, so centrais na anlise da questo republicana do bom governo. Sob este enfoque, a agenda de reflexes sobre o Estado impe, para alm da discusso sobre a eficcia e as eficincias de suas aes, a anlise de sua legitimidade e adequao ao interesse pblico. Nesse sentido, preciso inquirir permanentemente as instituies estatais sobre seu carter republicano. Em que medida o presidencialismo centralizador brasileiro permite que o Legislativo, o Judicirio e o Executivo atuem de forma equilibrada e em franco compartilhamento do poder na efetivao dos direitos da cidadania assegurados pelo marco legal? O insulamento da burocracia uma estratgia aceitvel para garantir a qualidade tcnica das aes estatais e evitar sua captura por interesses particulares? At que ponto a lgica que orienta as atividades de controle desenvolvidas pelas prprias instituies estatais desde logo imprescindveis incorpora o carter radical que s a cidadania pode conferir ao interesse pblico? Quando o captulo 2 do volume 1 sugere que a reflexo sobre os poderes do Estado deve estar fundada na anlise de seu desempenho institucional, a mediao necessria entre o poder formalmente atribudo ao complexo estatal e os produtos resultantes de sua ao exige o estudo de um tema de inquestionvel dimenso republicana: os processos desenvolvidos no prprio Estado para o exerccio desse poder. neste mbito que se situa a discusso sobre a estrutura, a organizao e a abertura das instituies estatais ao escrutnio e controle dos atores que se movimentam no espao pblico, como forma de refletir-se sobre sua adequao ao interesse pblico. Nesse ponto, cabe ressaltar que a aplicao do referencial republicano s instituies estatais no se restringe preocupao com as formas de controle direto do Estado por parte da sociedade. inegvel que essa vigilncia uma dimenso crucial da atuao da sociedade civil na esfera pblica, que contribui para mitigar prticas como a corrupo e a dilapidao de recursos financeiros e do patrimnio pblico, podendo, inclusive, estimular a adoo de mecanismos de transparncia e accountability pelos rgos do Estado, bem como a prpria reviso de procedimentos e prticas adotados. Contudo, o controle ex post apenas uma das formas de aproximao entre sociedade e Estado com vista a garantir a primazia do interesse pblico nas vrias frentes de atuao estatal. extremamente relevante tambm que diferentes segmentos e organizaes da sociedade possam participar da definio da agenda do governo e da prpria gesto pblica, ampliando suas oportunidades de influir no direcionamento das aes do Estado.
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A descentralizao administrativa para proviso de servios pblicos, por exemplo seja no interior do Estado ou deste para a sociedade promove a desconcentrao do poder. Em contexto de pleno funcionamento das instituies democrticas, um mecanismo que pode potencializar o efeito dessas instituies e ampliar as oportunidades de encontrar, na prpria gesto da coisa pblica, condies de dilogo que neutralizem interesses nitidamente parciais e construam outros de carter mais universalizante. Neste sentido, o prprio Estado pode atuar como agente democratizante e promotor da repblica ao promover, nos processos de gesto, algumas das possibilidades de ampliao do espao pblico na sociedade. Independentemente de quem protagoniza a configurao deste cenrio, isto , se o prprio Estado que se abre na tentativa de dividir responsabilidades com a sociedade ou legitimar suas polticas, ainda que cooptando as bases de apoio ou a sociedade civil organizada que pressiona as fronteiras deste para garantir mais espao de participao no processo poltico e, assim, enseja a configurao de uma arena pblica no estatal , importa no livro reforar o carter promissor desse movimento. Alm de gerar oportunidades para aprofundar a participao poltica e promover a republicanizao das instituies estatais, pode representar uma mediao interessante entre a democracia como forma de instituio do poder e o desenvolvimento como objetivo das aes do Estado.
2.2.3 Repblica e desenvolvimento

Se a repblica um referencial importante para balizar a democracia brasileira e seu aprimoramento, bem como para avaliar o carter pblico das instituies estatais, tambm serve reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. Afinal, instituies republicanas robustas so um meio para garantir que as decises tomadas para promover o desenvolvimento contem com o envolvimento da comunidade poltica e, dessa forma, estejam cada vez mais prximas do interesse pblico. O tema do desenvolvimento que ser especialmente tratado no volume 3 do livro inspira uma imagem da nao no futuro, a qual, nas condies contemporneas, projetada no apenas em termos do crescimento econmico e da ampliao da qualidade de vida e do bem-estar social, mas tambm da sustentabilidade ambiental, do alargamento da participao democrtica e da construo de um sentido comum de cidadania. No debate sobre o desenvolvimento concebido em termos to abrangentes, a principal
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agncia de conduo dos assuntos pblicos, o Estado, ganha centralidade em virtude de sua capacidade sui generis de mediar os diferentes interesses presentes na comunidade poltica para a construo de um referencial universalizante que se projeta no futuro. preciso ter claro que o desenvolvimento de que se trata naquela publicao resulta necessariamente de esforos empreendidos por diferentes atores econmicos, polticos e sociais. Entretanto, requer coordenao, induo e potencializao por meio da ao estratgica do Estado. A histria das naes desenvolvidas e tambm das subdesenvolvidas mostra que as capacidades e os instrumentos de que dispe o Estado para regular o mercado, mediar a participao da sociedade na conduo dos assuntos pblicos e induzir e apoiar o desenvolvimento tm tido importncia decisiva em suas trajetrias de desenvolvimento. fato que, ainda hoje, o desenvolvimento muitas vezes reduzido a uma tarefa de ordem eminentemente tcnica, cuja garantia de sucesso pode justificar a negligncia em relao ao funcionamento das instituies democrticas e republicanas. Contudo, muitas evidncias h de que o avano alcanado por esses meios no se expande por toda a sociedade e no se enraza em bases slidas, no sendo sequer qualificvel como desenvolvimento. Se na histria de diferentes sociedades, como a brasileira, h tenses entre a democracia e o desenvolvimento, isso ganha dimenses ainda mais amplas quando se insere o referencial republicano na equao. Entretanto, as perspectivas de desenvolvimento efetivamente includente e sustentvel sinalizadas pela combinao entre um arranjo institucional democrtico arrojado e em aprimoramento contnuo, de um lado, e uma esfera pblica inclusiva e pujante, de outro, so suficientemente alvissareiras para justificar a necessidade de se envidar esforos na reflexo sobre a articulao entre democracia, repblica e desenvolvimento. Tarefa certamente inadivel para aqueles que pensam o Brasil e seu futuro.
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3 a DemocRacia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento Da DemocRacia*1

A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros que discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproximao at certo ponto original, tanto em nosso pensamento social quanto em nossa prxis poltica. A tarefa de construo de um projeto para o desenvolvimento de longo prazo, diante da qual o pas mais uma vez se v colocado, sempre teve foco em dois grandes temas: o crescimento econmico e a distribuio de renda. Os elementos polticos e institucionais que organizam as relaes sociais e ajudam a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram espao nessa agenda. A democracia, em particular, s pde entrar em cena como possvel resultante do desenvolvimento, na tica da teoria da modernizao ou como um de seus pressupostos abstratos, na viso mais recente de que, com a consolidao de instituies democrticas, j no se pode mais pensar o desenvolvimento nos mesmos termos e condies do perodo autoritrio. Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento, o volume 2 abre possibilidades para reconsiderar essas relaes e, no limite, reconhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento. Sob esse enfoque, o volume 2 oferece um amplo quadro descritivo e analtico da experincia democrtica contempornea no Brasil, com base na contribuio de especialistas empenhados em debat-la a partir de vrios ngulos. Os textos assim produzidos abordam tanto as conquistas alcanadas nestas mais de duas dcadas quanto os desafios e as perspectivas que se colocam para o futuro. Assim, o volume configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda de pesquisa voltada compreenso das possibilidades e das alternativas para o aprofundamento da nossa democracia e de sua articulao com o desenvolvimento. Esta introduo busca oferecer uma sntese das partes e dos captulos que compem o volume 2, bem como identificar os temas e os problemas cruciais que emergem desse conjunto de reflexes. Para tanto, o texto est dividido em duas sees principais. A primeira detalha as discusses e os argumentos contidos nos captulos do volume 2. A segunda apresenta o que, ao longo desses captulos e
* Esta seo corresponde Introduo do livro Estado, Instituies e Democracia (volume 2): democracia, organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da Diest/Ipea, para o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
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no processo de construo do volume 2, despontou como trs proposies centrais para a anlise contempornea da democracia brasileira. 3.1 ORGANIZAO DO VOLUME O volume 2 encontra-se dividido em trs partes, que organizam os debates e a relao entre os captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e desenvolvimento; as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no pas; e as condies e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil. Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com o desenvolvimento, o volume 2 aborda a dimenso mais propriamente institucional da democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com reflexes sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s relaes entre Estado, sociedade e mercado. A Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o debate, consiste de nico texto, o captulo 1, Democracia, representao e desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado em duas partes relativamente distintas. A primeira estabelece uma aproximao bastante original entre democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga contribuio do filsofo brasileiro lvaro Vieira Pinto, cujos termos sero explorados em maior profundidade ao final desta introduo, o texto avalia que a crescente presena das massas na vida poltica (a democratizao fundamental, nas palavras de Vieira Pinto) um elemento indispensvel a quaisquer processos de desenvolvimento nacional. A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a representao poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao. Nesse sentido, o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo representativo, com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que esto no corpo do demos. O pressuposto terico o de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os requisitos bsicos e suficientes da representao, pois podem estar presentes em cenrio de descolamento entre o corpo de representantes e o de eleitores. As razes para que isso ocorra no Brasil, sustenta, enfim, o texto, no estariam tanto em desenhos institucionais, mas sim no modo pelo qual o eleitorado se configurou historicamente no pas.
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Embora o captulo 1 limite seu campo de anlise ao tema da representao, ele oferece uma contribuio da qual todo o volume 2 se beneficiar: ele sugere avaliar as instituies e os processos democrticos a partir das possibilidades que estes criam para que as massas exprimam suas demandas e, com isso, formulem publicamente a exigncia de um projeto de desenvolvimento. Assim, e sobretudo a partir das contribuies da Parte II, pode-se pensar em uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se e como a representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as possveis combinaes entre energias participativas, decisionismo reformista e representao podem ensejar os processos de democratizao fundamental reclamados por Vieira Pinto. A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, rene textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira em sua dimenso mais propriamente institucional e avaliam as conquistas alcanadas e os desafios a serem enfrentados para ampli-la. Nesta parte, nossa institucionalidade democrtica retratada a partir de trs dimenses no estanques, mas que interagem umas com as outras: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso da morfologia institucional de nossa democracia nessas trs dimenses e em suas interaes recprocas expressa uma percepo que emerge do volume 2 como um todo, segundo a qual o regime poltico atualmente vigente no Brasil no pode ser reduzido a nenhuma destas trs dimenses especficas. Trata-se de um mosaico, ou um sistema multidimensional, que se alicera em: i) procedimentos eleitorais e regras que organizam a atuao dos partidos polticos e de representantes eleitos; ii) nas instituies participativas e em seus vnculos com a formulao e o controle de polticas pblicas; e iii) nos instrumentos de monitoramento e fiscalizao da atuao de burocracias pblicas. Em virtude dessa compreenso, o volume 2 adota uma forma que pode soar pouco convencional a alguns leitores. Enquanto a maior parte dos trabalhos nesta rea segmenta a anlise e se debrua apenas sobre uma ou outra das dimenses constitutivas da morfologia institucional da democracia brasileira, aqui a estratgia deliberada foi de justapor e aproximar reflexes a respeito de cada uma delas no interior de duas sees que contemplam, todavia: i) os avanos alcanados nas duas ltimas dcadas; e ii) os desafios a serem ainda enfrentados no quadro geral da nossa democracia. Os avanos a consolidao
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dos sistemas representativo (captulos 2 e 3) e participativo (captulo 4) e o aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia (captulos 5 e 6) compem, assim, a seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia. O captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e representantes no nvel federal, avalia o grau de responsividade de nosso sistema poltico, em particular, do Legislativo federal. Nesse sentido, analisa se e em que medida este sistema responde de fato s demandas de seus eleitores em trs momentos diferentes: no processo de distribuio das cadeiras por unidades da Federao (UFs), na alocao das cadeiras do Parlamento aps o processo eleitoral e na formulao das polticas pblicas. O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos e apresenta um balano positivo do nvel de responsividade do Parlamento e, de forma geral, do sistema poltico brasileiro. Por outro lado, a discusso insere-se em um debate mais amplo e promissor, que procura avaliar a qualidade dos sistemas democrticos vigentes em uma perspectiva que pretenda ir alm dos estudos que se circunscrevem avaliao das regras formais que conformam o Poder Legislativo. O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, ainda detido dimenso eleitoral/representativa de nossa experincia democrtica, analisa os efeitos que a presidencializao das disputas eleitorais produz sobre a dinmica das coligaes e das disputas eleitorais em nvel subnacional. O texto apresenta evidncias que apontam baixos retornos imediatos para grande parte dos partidos que integra as coligaes em pleitos para cargos majoritrios e proporcionais. O texto revela, ainda, que parcela bastante expressiva dos partidos pequenos ganha pouco ou, primeira vista, nada ao integrarem coligaes para cargos majoritrios, o que impe um desafio para novas pesquisas que compreendam e expliquem melhor a racionalidade que orienta esses partidos na arena poltico-eleitoral. Talvez sejam outros os ganhos esperados a mdio e longo prazos, e no apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleio. Em termos mais gerais, o captulo sublinha que as coligaes eleitorais majoritrias no so bons preditores das coalizes polticas de governo que se formaro, o que se evidencia na disparidade entre estas coligaes e a distribuio das cadeiras nas assembleias estaduais. Como o prprio texto ressalta as possibilidades de
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governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Esta anlise sobre as coalizes no nvel subnacional indicam, de outro lado, que uma das dimenses da responsividade do sistema, que a converso dos votos em cadeiras parlamentares, est abaixo do desejvel e, em certa medida, estabelece um contraponto avaliao positiva apresentada ao Legislativo federal no captulo 2. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal, introduz a discusso sobre o componente participativo e trata do crescimento e da consolidao da participao na formulao de polticas pblicas. Para tanto, so apresentados dados que corroboram os efeitos pressupostos na literatura normativa j disponvel sobre os impactos positivos da participao social na gesto das polticas, em particular a ampliao da oferta de servios. Sem desconhecer a necessidade de evidncias mais slidas sobre a relao de causalidade entre participao e oferta/qualidade dos servios pblicos, o texto apresenta um tema central para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura especializada, qual seja: a efetividade das instituies participativas e sua relao com o aprimoramento das polticas pblicas governamentais. O captulo tambm faz um balano dos dois governos Lula quanto adoo ou ampliao dos mecanismos de participao social na gesto das polticas pblicas federais, ressaltando o forte avano obtido nesse campo. Uma nota de precauo, que demanda controle atento dos analistas e da sociedade organizada, em que medida o governo de fato responsivo s deliberaes nas novas instncias participativas conselhos e conferncias, em especial e em que medida a pauta de deliberao dessas instncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou reflete apenas interesses e demandas governamentais. Os captulos 5 e 6 agregam seo IIa a necessria discusso sobre a dimenso do controle das burocracias pblicas. O captulo 5, Accountability e controle social na administrao pblica federal, analisa as mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) a partir dos dois conceitos que enuncia em seu ttulo. O texto avalia os avanos e os retrocessos luz destes conceitos e delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira. Em particular, o captulo destaca algumas continuidades e diferenas entre as gestes FHC e Lula e destaca obstculos a superar e mudanas necessrias para aprofundar as
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reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability adequados a uma gesto pblica mais eficiente e efetiva na obteno de resultados. O captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, avalia o recente desenvolvimento deste importante mecanismo na ampliao do controle social e da responsividade dos rgos pblicos na conduo das polticas. Em particular, o texto retoma a trajetria de institucionalizao deste mecanismo e indica em que arcabouo formal e lgica institucional ele se insere para potencializar sua capacidade de democratizar e aprimorar o controle da burocracia e a entrega de servios de qualidade ao cidado. Uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidao de um arcabouo democrtico no Brasil ao longo das ltimas duas dcadas, a seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies democrticas brasileiras, retoma a perspectiva analtica que conduz a um exame da institucionalidade democrtica brasileira a partir de suas trs dimenses constitutivas (o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia). Porm, nesta seo, diferentemente da anterior, os captulos enfatizam os dilemas e os desafios para o aperfeioamento das instituies democrticas no pas. O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, retoma as reflexes sobre a atuao do Parlamento e dos parlamentares, examinando os usos, por parte desses atores, dos mecanismos de democracia direta no Brasil no perodo destacado em seu ttulo. A CF/88, j no seu primeiro artigo, consagrou de forma inovadora o modelo misto de democracia representativa e direta que deveria vigorar no pas. Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia direta como referendos, plebiscitos e iniciativa popular , em termos da ampliao da responsividade e da confiana nos governos, subsidiando a tomada de decises mais eficazes e prximas vontade popular, j foram amplamente apontados pela literatura internacional. Porm, no caso brasileiro, mesmo aps mais de 20 anos da promulgao da atual Constituio, percebe-se que a utilizao de mecanismos de democracia direta permanece pouco explorada, no tendo recebido a mesma ateno dedicada ao aprimoramento dos instrumentos representativos por exemplo: urnas eletrnicas, ampliao de zonas eleitorais, alteraes no sistema partidrio etc. Nesse sentido, o captulo descreve a forma pela qual os instrumentos de democracia direta foram criados e regulamentados, resgatando o intenso debate sobre o tema no
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perodo da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando um conjunto de dados inditos sobre como e sob que condies esses instrumentos vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos por exemplo: quais os principais partidos polticos envolvidos, qual a distribuio regional da representao e quais os principais temas das propostas de consulta. Assim, este captulo aponta para as potencialidades e os desafios relacionados implementao de instrumentos de participao da sociedade por parte dos representantes democraticamente eleitos. Com base na anlise das propostas de convocao de mecanismos de participao direta por parte do Congresso Nacional e tambm das duas experincias concretas de realizao de plebiscito e referendo , conclui-se que, apesar dos efeitos positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar, os resultados encontrados no Brasil indicam incipincia na mobilizao destes mais da metade das propostas de consulta se refere a processos de modificao territorial, para os quais a utilizao de mecanismos de consulta exigida pela prpria Constituio. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam para possibilidades de maior desenvolvimento institucional e consequente maior utilizao desses instrumentos na esteira do aperfeioamento das prticas representativas. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas, aprofunda as reflexes sobre a dimenso participativa da democracia brasileira. No contexto da ampla disseminao de instituies participativas, como os conselhos, e de sua integrao cada vez mais orgnica no ciclo de formulao, implementao e controle das polticas pblicas, o texto retoma o dilema entre representao e participao e analisa a forma pela qual se configura a representao de interesses no interior de instncias de participao, como o Conselho Nacional de Sade (CNS), Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operao e a atuao dos conselhos e de seus conselheiros, o estudo prope que estes primeiros devem ser vistos como instituies representativas e investiga a natureza e as condies sob as quais tal representao constituda e operada no interior e por intermdio dos conselhos. O argumento de que estruturas institucionais por exemplo: forma de escolha do presidente do conselho, mtodos de indicao de representantes, existncia de cmara tcnica, formas de gesto de recursos etc. importam na organizao da representao de interesses, impactando a distribuio do poder de agenda, a composio dos setores representados e a expresso
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dos conflitos sociais nessas instncias participativas. Por isso, preciso questionar se, em cada caso, essas estruturas so adequadas ao tipo de poltica que se pretende implementar. O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, ainda na discusso da dimenso participativa da democracia, constri uma crtica forma pela qual esta vem se disseminando globalmente, por meio da atuao de agncias internacionais de desenvolvimento, uma verso padronizada (replicao do Manual da Boa Governana) do fomento da participao e do controle social na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. A hiptese desenvolvida no texto a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til ao aumento tanto da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia. Esse captulo descreve como os conceitos de governana e participao passaram a ser elementos-chave da agenda de implantao de projetos em pases perifricos, por parte de agncias como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em confluncia com a disseminao de prticas neoliberais e em resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento dos anos 1980. Por meio da reviso de estudos sobre uma srie de experincias de participao no Brasil desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos municipais de assistncia social at comits de bacia hidrogrfica e conselhos de gesto de recursos hdricos , o texto argumenta que, frequentemente, a disseminao de abordagens participativas se d de forma insensvel s desigualdades locais. Assim, ela promove o obscurecimento das relaes de poder e cria condies para a elitizao ou dominao do espao, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores proficientes no conhecimento e na linguagem tcnica envolvidos. O texto prope que a contextualizao da participao, por meio de desenhos institucionais sensveis s especificidades locais e s relaes de poder, bem como pautados por uma maior flexibilidade metodolgica, pode contribuir para que o conceito de participao seja no apenas uma retrica bem-sucedida, mas tambm um elemento ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento local.
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica do que no da aplicao prtica.
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O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, retoma a discusso sobre a burocracia e os mecanismos de controle democrtico do aparato administrativo do Estado. Neste captulo, porm, problematizam-se a relao entre burocracia e partidos polticos e os vnculos entre polticos e burocratas na produo de polticas pblicas. Aps a sistematizao das principais perspectivas na literatura sobre as relaes entre burocracia e poltica, o argumento desenvolvido no texto ressalta o dficit do controle democrtico da burocracia brasileira. Esta, em boa parte do sculo XX, tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas, seja em perodos autoritrios, seja em perodos democrticos, criando arenas decisrias restritas, nas quais partidos polticos e demais atores sociais tendem a se apresentar como meros coadjuvantes. Contrrio s concepes que consideram necessria a proteo do ncleo decisrio governamental face ao temor de presses polticas clientelsticas por parte dos partidos ou do Legislativo, o texto advoga que tal insulamento decisrio tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. Ao proteger a burocracia da poltica, esses arranjos instituem um dilema desnecessrio entre efetividade e apoio poltico, alm de esvaziar os partidos de sua capacidade de formular e implementar polticas pblicas. Nesse sentido, por meio de um esforo normativo-terico, o captulo recupera o papel dos partidos polticos como instituies por excelncia de mediao entre Estado e sociedade e resoluo pacfica de conflitos, potencialmente capazes de reconciliar os desideratos da representatividade e da efetividade na produo de polticas pblicas. O captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, fecha a seo sobre os dilemas e os desafios para o aprimoramento das instituies democrticas brasileiras. Aps as reflexes dos captulos anteriores sobre participao, representao e burocracia, ele dialoga com as expectativas de que a Justia participe no fortalecimento da democracia, argumentando que isso no ser possvel sem que a prpria Justia se torne democrtica, ou seja, se torne capaz de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis. Para examinar, assim, a qualidade democrtica da Justia no Brasil contemporneo, o captulo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana dos advogados populares no trato com essa instituio. Por meio da identificao e da anlise dos temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, o estudo
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revela os obstculos e os desafios pendentes para a construo de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos pobres e dos desfavorecidos. Com base em uma descrio do surgimento e da atuao dos advogados populares no Brasil e nos relatos da experincia destes operadores do direito, que se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relao entre o Estado e a sociedade, so identificadas trs principais tenses emergentes na relao entre esses atores e a Justia: i) uma em torno da definio do direito aplicvel e da indiferena da Justia diante de mudanas relevantes e bastante concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares, como os quilombolas; ii) uma tenso em torno dos vnculos entre a Justia e as estruturas de poder, os quais comprometem sua parcialidade, como o que se verifica nas razes rurais e agrrias do Judicirio brasileiro; e iii) uma tenso associada a estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas e se traduzem em preconceito contra os advogados populares. O enfrentamento dessas tenses sugere possveis caminhos no sentido de uma democratizao mais profunda da Justia no Brasil. Por fim, a Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilidades, indica alguns dos elementos da realidade brasileira, no mbito do Estado, do mercado e da sociedade, que interagem com o desenvolvimento da democracia e a direo que ele toma se de democratizao ou, ao contrrio, de desdemocratizao. Para alm da discusso sobre a estrutura institucional da democracia brasileira, os captulos que integram esta parte tematizam casos crticos nos quais as idas e vindas de nossa vivncia democrtica ganham substncia, como no da formao de valores, atitudes e comportamentos (captulos 12 e 14), no da reproduo de assimetrias de poder (captulo 13) e no da relao entre atores coletivos e o aparato do Estado (captulos 15 e 16). O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores, chama ateno para a capacidade de mobilizao democrtica do Estado e das polticas pblicas com carter distributivo. Examinando os resultados de pesquisas de opinio com carter longitudinal que incluem questes sobre adeso e apoio ao regime democrtico e s instituies representativas, o texto constri seu argumento em trs etapas. Em primeiro lugar, ele indica que os cidados brasileiros apresentam uma postura ambgua em relao democracia. De um lado, h grande preferncia normativa por este regime poltico em 2006, 70% dos entrevistados em pesquisa de
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opinio julgavam ser a democracia o melhor regime de governo, um crescimento de 21 pontos em relao a 1989. De outro lado, h grande desconfiana em relao s instituies democrticas mais tpicas, como os partidos polticos. Em segundo lugar, mostra que essa avaliao negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico, sobretudo no campo econmico. Por fim, o texto examina em que medida os programas sociais do governo federal atuam como intermedirios na percepo e na avaliao do desempenho do regime. Nessa ltima tarefa, o texto verifica que a presena do referencial dos programas sociais, medida pela condio de beneficirio direto ou de conhecedor de terceiros beneficirios de programas sociais federais como o Programa Bolsa Famlia (PBF), tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana institucional, satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e do desempenho do Presidente. Em outras palavras, os que figuram como beneficirios diretos ou conhecem beneficirios desses programas tendem a apresentar melhor avaliao do desempenho do regime e maiores grau de confiana nas instituies e apoio democracia. Abre-se neste ponto, portanto, um espao importante para se discutir em que condies o Estado atua como fora democratizante. O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, volta os olhos para as estruturas de mercado e questiona em que medida elas so capazes de orientar a produo de bens pblicos com conotao democrtica e democratizante. O campo de anlise o de produo e circulao da informao, o que, como sustenta o texto, adquire especial importncia em sociedades de contornos altamente miditicos. O captulo aponta evidncias de elevado grau de concentrao da propriedade dos meios de comunicao no Brasil, discutindo em que medida, para usar uma noo de Tilly (2007) que mais adiante ser trabalhada em profundidade, isso leva configurao de centros autnomos de poder no estatais que operam fora do controle pblico, com capacidade de alterar significativamente a distribuio dos recursos e, por vezes, ajudando a preservar estruturas de poder revelia de amplos segmentos organizados da sociedade, em coalizo, at mesmo, com a autoridade estatal.2
2. A existncia desses grupos autnomos no estatais, particularmente na esfera econmica, tambm discutida em captulos do volume 3 deste livro, ainda que de outra perspectiva.
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Alm de fazer essa anlise mais geral, o texto ainda examina o exemplo mais especfico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais da Assembleia Constituinte. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos, o texto resgata editoriais e reportagens que no apenas faziam aberta oposio s reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm tratavam estas em tom de grande pnico. Por fim, o captulo discute alternativas para a democratizao da mdia. Alm de chamar ateno para as movimentaes j orientadas a esse fim no mbito da sociedade civil e do prprio mercado, bem como para experincias internacionais bem-sucedidas, o texto relaciona sugestes, tanto no domnio poltico-legal, o qual inclui medidas como a participao da sociedade organizada no processo de concesso ou a proibio efetiva de concentrao e propriedade cruzada, quanto no domnio econmico, o qual inclui medidas como a publicizao de dvidas das empresas com o Estado, o financiamento pblico sistemtico a rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes, ou o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a benefcios governamentais concedidos a empresas de comunicao, por exemplo, a obrigatoriedade de implantao de uma ouvidoria independente. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo de uma cultura sensvel aos direitos humanos, examina narrativas clssicas sobre a sociedade brasileira, tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinio em relao a temas como violncia e corrupo. O ponto de partida o resgate das formulaes tericas que imputam aos brasileiros um baixo grau de identidade com ideais modernos associados democracia um bloqueio cultural que nos condenaria eterna distncia entre um sistema jurdico repleto de direitos e garantias e uma realidade social marcada por violaes diuturnas de direitos humanos. Em particular, o texto discute criticamente as teses sobre os dois Brasis, as quais, interpretando esses dados, enxergam nas classes mais abastadas um segmento com alto grau de adeso a valores democrticos e, em contrapartida, nas classes despossudas um segmento autoritrio. Para colocar essas narrativas prova, o texto distingue entre dois tipos de questes nas pesquisas de opinio: aquelas que abordam os valores democrticos em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem esses valores para fatos ou situaes mais cotidianos. Utilizando-se desse artifcio analtico, o texto revela que, embora os ricos tendem a dar respostas mais adequadas aos padres democrticos diante de questes mais abstratas, em questes mais concretas essa diferena perde significncia e, em alguns casos, at revertida em favor dos mais pobres.
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Assim, o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre os dois Brasis pode ser simplesmente a capacidade de dar a resposta correta, a qual os mais ricos, porque mais escolarizados, apresentariam. Isso no quer dizer que se deva ser indiferente s respostas incorretas dos pobres, mas sim que se deva, por um lado, buscar promover o pleno acesso destes ao direito educao e, por outro, enfrentar os fantasmas daquele nico Brasil, no qual valores contrrios democracia no apenas ainda circulam, mas tambm indicam um risco potencial de desdemocratizao. Com efeito, a dimenso dos valores tem sido vista como fundamental para o avano da democratizao no Brasil (BAQUERO, 2000, 2008). Valores contrrios aos direitos humanos permitem a introduo ou a reproduo de medidas que reincorporam desigualdades categricas nas polticas pblicas. Veja-se o que o captulo 14 diz sobre a proteo dos cidados, uma das quatro variveis importantes a definir a democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal, no bastasse ser dbil para parcelas importantes da sociedade, no universalmente defendida pela populao. Da a importncia, tambm, diz o texto, de uma slida poltica para a educao em direitos humanos. Os captulos 15 e 16 seguem examinando fatores sociais que interagem com o desenvolvimento da democracia. Partindo de uma crtica institucionalizao da participao social no Brasil, sobretudo no interior dos chamados conselhos de polticas pblicas, o captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, estabelece um contraponto entre a fora democratizante e promissora da sociedade civil e o que se vislumbra hoje como o carter despolitizador das estruturas participativas construdas no mbito do Estado. Percorrendo vrias dimenses da experincia dos conselhos, o texto identifica uma srie de pontos problemticos na forma pela qual a sociedade civil tem operado nessas instncias, tais como: a fragmentao das lutas, com a perda de centralidade dos movimentos sociais; a elitizao da representao; a burocratizao dos procedimentos; e o abandono da noo de direitos em favor da noo de bens e servios. Assim, o captulo conclui indicando ser necessrio fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para se construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, o que, reconhecidamente, uma tarefa complexa.
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O captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de So Paulo, por fim, encerra essas discusses, abordando uma profunda mudana ocorrida na realidade brasileira contempornea: a emergncia das organizaes da sociedade civil como atores fundamentais para se compreender a formao de redes de confiana e a incorporao destas na esfera pblica nas prprias decises alocativas de (re)distribuio de recursos pblicos operados pelo Estado.3 Nesse sentido, o captulo permite compreender que a presena de elementos democratizantes na sociedade civil brasileira, que tanto animou analistas e militantes a partir dos anos 1980, no algo natural e nem obra do acaso. Ela reflete um histrico de investimento por parte de organizaes e atores em determinada forma de fazer poltica. Isso fica claro quando se contrastam as experincias de constituio da sociedade civil em So Paulo e na Cidade do Mxico: embora esses processos tenham gerado resultados que, na aparncia, so muito semelhantes, uma anlise detalhada de quem investe na fundao e na manuteno das organizaes sociais, bem como da capacidade de atuao e do perfil vocacional destas nas duas localidades, deixa ver diferenas importantes. Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superiores s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem reivindicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao Executivo estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal (45% na Cidade do Mxico). Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou Clark (1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no governamentais (ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir seu encanto, por outro, o texto indica ser esse o movimento necessrio para se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento deste setor produziu, se que isso ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no aprimoramento da execuo das policies. Conhecer melhor as diferentes
3. Para muitos autores, este processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas pblicas, ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (REIS, 2009; NAJAM, 1996; WOLFE, 1986; SCHMITTER; STREECK, 1985).
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configuraes da sociedade civil e sua relao mutuamente constitutiva com os processos polticos especficos ao Estado um passo necessrio para vislumbrar o sentido do processo de democratizao da sociedade brasileira e (re)definir os rumos da interao entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.4 3.2 TRS PROPOSIES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASILEIRA Do conjunto de argumentos e discusses sintetizados na seo anterior, emergem importantes sugestes de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade. A seguir, estas so apresentadas na forma de trs proposies para se pensar a democracia brasileira.
3.2.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia

A primeira proposio a de que a democratizao do pas oferece novas e promissoras oportunidades para se pensar e se produzir desenvolvimento e a tarefa analtica e poltica com a qual as novas geraes se defrontam consiste exatamente em exercitar essas oportunidades, algo que, como j dito, desafia tanto o nosso pensamento social quanto nossa prxis poltica. A experincia histrica dos pases perifricos ou de capitalismo tardio sempre colocou democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles uma relao de autntico trade-off. Para se desenvolver, alegaram muitos, seria preciso abrir mo da democracia e dos inmeros pontos de estrangulamento que ela cria para os processos decisrios, na medida em que isso leva incluso de amplos contingentes da populao na vida social e poltica e traz a necessidade de se lidar com as mltiplas e quase sempre conflituosas expectativas destes em relao aos negcios pblicos. Como um possvel dado da nossa cultura poltica, a viso de antagonismo na relao entre democracia e desenvolvimento tem imprimido marcas nada desprezveis nos debates sobre os destinos do pas. comum, por exemplo, que mesmo em crculos presididos pela mais absoluta boa-f, atores dedicados a pensar
4. A nfase nesse sentido no terceiro setor porque esse o objeto de anlise deste autor e do captulo 16, mas o desafio aplicar esta postura crtica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a sociedade civil tem se apresentado na experincia democrtica brasileira. So includos nessa agenda, portanto, desde os movimentos sociais, predominantes na dcada de 1980 e cujo aparente declnio motiva tanto as inquietaes no captulo 15 quanto as recentes colocaes de Vianna (2007, 2009), at as formas que, eventualmente, venham a suceder o terceiro setor.
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ou planejar o desenvolvimento mostrem algum nvel de desconforto diante de interpelaes baseadas no argumento democrtico seja porque vislumbram a busca do desenvolvimento como tarefa de ordem eminentemente tcnica, por isso insuscetvel de ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado, seja porque entendem que a instaurao desse tipo de processo dificilmente permitiria chegar a algum resultado desejvel com a urgncia que nosso histrico de subdesenvolvimento requer. bem verdade que, a partir da dcada de 1990, tem emergido um forte discurso em favor da aproximao entre democracia e desenvolvimento algo que Santos (2007a) observou intrigado, indagando como era possvel que a democracia, antes considerada um artigo de luxo, acessvel apenas a um conjunto restrito de experincias nacionais, houvesse se transformado em pr-requisito para a sobrevivncia e o desenvolvimento de todos os pases do globo. bem verdade, ainda, que a emergncia desse discurso teve o mrito de galvanizar expectativas por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e com raras excees, como em Honduras de ajudar a garantir a permanncia do regime democrtico no Brasil e na Amrica Latina. No entanto, como Santos (2007a) sugere, essa tentativa de aproximao entre democracia e desenvolvimento, carreada por organismos multilaterais, como o BIRD, teve como custo uma reduo do significado tanto da democracia quanto do desenvolvimento. A primeira deixou de ser considerada como um contnuo processo de incluso social, econmica e poltica e passou a ser entendida como a mera manuteno de um regime poltico estvel. O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econmico em ritmo de marcha forada, baseado em um esforo decisivo de industrializao e de investimento em infraestrutura, e passou a ser entendido como insero em reificado mercado global, em muitos casos em condio que acentuava a relao de dependncia perante as economias centrais. Sob este enfoque, portanto, a relao entre democracia e desenvolvimento estava articulada pela tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulao internacional de mercadorias, servios e capital financeiro. Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos nacionais, essa forma especfica de aproximao entre democracia e desenvolvimento mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. Um importante levantamento
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sobre a democracia na Amrica Latina, coordenado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2004), por exemplo, verificou que mais de 54% dos entrevistados nesta regio, que acabara de enfrentar um perodo de redemocratizao com ajuste estrutural, apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.5 Isso que, para muitos, foi tomado como um sinal de baixo enraizamento da democracia na regio, pode tambm ser compreendido como um sinal de que, quando entendida apenas como um conjunto de regras estveis que facilite os fluxos mercantis e permita a participao em um mercado global, a democracia encontra baixssimo grau de ressonncia junto ao povo e ostentar nveis sempre precrios de institucionalizao. 6 Da que, embora seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tenso recproca se no por outra razo, porque isso cria um escudo de proteo frente aos impulsos autoritrios que eventualmente ainda circulem no pas ou na regio , fundamental construir uma viso mais complexa para cada um deles e para a relao entre ambos. Nesse aspecto, nossa compreenso avana a passos mais lentos que o desejvel. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernizao, que orientou os debates a partir de meados do sculo XX, j no responde mais aos desafios com os quais nos defrontamos. Ao mesmo tempo, ainda no dispomos de uma narrativa capaz de substitu-lo, quer no plano terico, quer, sobretudo, no sociopoltico. Resta, portanto, a tarefa de construir alternativas, quer ao modelo de trade-off, quer ao modelo de sntese minimalista. Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 1 do volume 2, Democracia, representao e desenvolvimento, foi forjada no Brasil h cerca de
5. Estes nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro em 2002, a qual incluiu 19.508 casos para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos 18 pases compreendidos no relatrio. A incluso desta pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam declarado preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo; todavia, as estatsticas no so mais animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos. Para mais informaes, ver PNUD (2004). 6. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente contra a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse como principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma minimalista do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em contextos de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do direito contra o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).
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50 anos pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Para ele, a crescente presena das massas na vida poltica do pas no seria um impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, avaliava o autor, esse era um elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento uma ideia luz da qual o processo do desenvolvimento compreendido e interpretado. Isso porque os elementos dessa ideologia s poderiam vir da conscincia das massas tal como, na viso de Vieira Pinto, estava a ocorrer nas manifestaes sociais de teor reivindicativo tpicas dos anos 1950. Ao fim e ao cabo, diz o texto que resgata as lies deste autor, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Essa proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das ltimas dcadas, a expresso desenvolvimento raramente tem sido mobilizada de maneira isolada e, tampouco, no sentido estrito de crescimento econmico em ritmo de marcha forada que lhe foi to caracterstico na dcada de 1970. Ao contrrio, ela tem sido qualificada por inmeros adjetivos, como sustentvel, inclusivo ou soberano. Mais que nunca, portanto, v-se que as solues para o desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da cidadania dialogar com a conscincia das camadas populares, para usar, mais uma vez, uma expresso de Vieira Pinto. E a existncia de um vigoroso arcabouo democrtico que pode garantir, em primeiro lugar, que essas demandas possam ganhar expresso na cena poltica e, em segundo lugar, que a partir delas se possa construir uma nova sntese para o desenvolvimento um projeto que seja no apenas programaticamente audacioso, mas tambm e, sobretudo, politicamente legtimo.
3.2.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade

A segunda proposio a de que preciso analisar a arquitetura institucional da democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Com isso, pretende-se destacar que a experincia democrtica vivenciada hoje no pas se constitui a partir de um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais reciprocamente constitutivos, que, por isso mesmo, no podem mais ser reduzidos a nenhuma das dimenses e terminologias especficas que comumente so mobilizadas para descrever sistemas democrticos. De um lado, as crticas s limitaes dos mecanismos representativos no que diz respeito a legitimidade dos
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processos de deciso e formao de vontade coletiva tm repercutido em esforos de maior aproximao entre representantes e representados e na mobilizao direta ou na ateno aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do sistema representativo. De outro lado, a disseminao e a expanso de prerrogativas de processos e instituies de participao cidad na definio de polticas pblicas tm chamado bastante ateno para a questo das relaes de representao que se constituem nesses espaos e, ao mesmo tempo, ajudam a constitu-los. Em meio a esses movimentos, observa-se tambm o processo de consolidao de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por parte de cidados, seus representantes polticos e rgos do prprio Estado, com vista ao combate corrupo e garantia de direitos civis, polticos e sociais no contexto de implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, as anlises constantes do volume 2 atestam a necessidade de pensar-se a institucionalidade que d base vivncia da democracia no Brasil a partir de trs dimenses. Cada uma delas dispe de princpios, formas organizacionais e mecanismos operativos especficos que, no entanto, informam e so informados pelos demais medida que a experincia democrtica se desenvolve historicamente. A primeira dimenso, a do sistema representativo, concentra as instituies que regem o funcionamento das eleies e os procedimentos para a competio entre as elites polticas, bem como para a formao e a atuao dos partidos polticos e a traduo de resultados eleitorais na formao de governos. Assim, esta dimenso remete ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, as quais so transpostas para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminam no processo de tomada de deciso sobre polticas pblicas. A segunda dimenso envolve as chamadas instituies participativas, incluindo as conferncias e os conselhos gestores de polticas pblicas nos trs nveis de governo, as experincias de oramento participativo e outras formas institucionais de participao. Tendo vivido uma expressiva disseminao desde que suas bases foram lanadas, na CF/88, estas instituies tm hoje inegvel importncia na realidade dos governos. Na gesto 2005-2008, por exemplo, municpios com mais de 100 mil habitantes possuam, em mdia, nada menos que 19 conselhos (PIRES; VAZ, 2010). Em algumas reas, como sade, assistncia
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social e direitos da criana e do adolescente, mais de 80% dos municpios no pas possuem conselhos. Em outras reas, como poltica urbana, meio ambiente e educao, verifica-se igualmente ampla disseminao dessas instituies. Ademais, as diversas instituies participativas concebidas na experincia democrtica brasileira tm sido integradas ao processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas de forma cada vez mais orgnica e padronizada, por meio da estruturao de sistemas que articulam instncias locais, estaduais e nacionais e so baseados na existncia de conselhos, na realizao de conferncias, na criao de instrumentos de financiamento como fundos setoriais etc. Nos ltimos oito anos, o governo federal reforou conselhos j existentes, criou novos em reas de menor tradio de participao e realizou um conjunto de conferncias que ajudou a estabelecer prioridades para os diferentes ministrios. Assim, o processo de participao no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado7 que se pode falar na existncia de um autntico sistema participativo, que envolve formas normativas, organizacionais e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a participao dos cidados nas decises sobre polticas. Por fim, a terceira dimenso da arquitetura institucional da democracia brasileira o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia. Tal como nas outras dimenses, mudanas promovidas pela CF/88 e reformas subsequentes vm gerando um processo cumulativo de adoo de mecanismos de responsabilizao, transparncia e prestao de contas por parte da administrao, os quais so comumente chamados de instrumentos de accountability. Tais mecanismos visam prevenir formas de corrupo e garantir direitos na efetivao de polticas pblicas, bem como contrapor-se ao insulamento e prevalncia da especializao e do discurso tcnico tpicos das burocracias modernas, por meio da ampliao do escrutnio destas por parte de atores da sociedade e do prprio Estado.8 Eles envolvem: o controle de procedimentos e da atuao dos agentes administrativos, por meio do direito administrativo e do aparato de controle interno, com a Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral
7. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento terico ao termo instituies participativas. 8. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avano dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao por parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009).
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da Unio (AGU), Polcia Federal (PF) etc.; o controle de resultados, facilitado pela revitalizao do planejamento e introduo de metas, pela gratificao por desempenho e pela competio interna no setor pblico; o controle parlamentar e judicial, com a operao dos freios e dos contrapesos advindos da atuao do Congresso Nacional, do Tribunal de Contas da Unio (TCU), do Ministrio Pblico (MP) e da Justia etc.; e, por fim, mas no de somenos importncia, o controle social, com a ampla disseminao de ouvidorias, comits de usurios de servios, conselhos, parcerias com ONGs etc.9 Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete quilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram demodiversidade: nesta viso, a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de formatos no s enriquece, mas tambm representa sinal da consolidao de relaes mais democrticas entre Estado e sociedade. A percepo dessas trs dimenses como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira no s expande perspectivas analticas anteriores, mas tambm cria espao para a identificao e a problematizao daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa para as prximas dcadas: as vrias interaes entre cada uma das trs dimenses e seus elementos constitutivos, as quais so reveladoras de entrelaamentos, tenses, complementaridades ou incomunicabilidades, mas, sobretudo, de ricas possibilidades para um experimentalismo institucional.10 Nos textos do volume 2, bem como em outros trabalhos de ponta da academia, essa perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob vrias maneiras e proporcionado vrias contribuies relevantes para a melhor compreenso da nossa democracia. Para alguns autores, por exemplo, pensar o sistema representativo no Brasil hoje tem significado compreender como, e sob que condies, seus operadores tpicos parlamentares, partidos polticos etc. mobilizam ou no instituies do sistema participativo. Assim, descortinam-se potencialidades para um maior uso dos mecanismos de democracia direta (referendo, plebiscito ou iniciativa popular) por parte do Congresso
9. O volume 1 da publicao inclui anlises e discusses interessantes sobre o aparato institucional e organizacional do controle no Brasil. 10. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998), no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades para que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/contextualizado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas. Trata-se de um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na prtica e na atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como elemento de contnua reflexo e aprimoramento da democracia.
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Nacional (captulo 7), ou discutem-se os efeitos (presses e oportunidades) que decises tomadas em espaos tpicos de participao, como as conferncias nacionais, podem ter sobre a dinmica e a produo legislativa (POGREBINSCHI; SANTOS, 2010). Em outros casos, a reflexo sobre o sistema participativo no Brasil tem consistido em problematizar questes nativas dos debates sobre o sistema representativo, como a constituio de lideranas, grupos e mecanismos de representao de interesses. Assim que estudos sobre a dinmica interna dos espaos de participao (regras do jogo, estruturas organizacionais e dinmicas de interao) tm recorrido em boa medida aos insights, s experincias e s avaliaes do funcionamento de casas legislativas e suas instituies representativas (FARIA; RIBEIRO, 2010; ALMEIDA, 2010; captulo 8 do volume 2). Portanto, ainda que consagrada no debate terico da literatura nacional e internacional e devidamente refletida nas contribuies que compem o volume 2, a polarizao entre a representao e a participao torna-se consideravelmente relativizada no contexto brasileiro, quando a nossa experincia democrtica examinada em perspectiva de multidimensionalidade.11 Mas essa forma de anlise no tem se restringido apenas relao entre representao e participao. A reflexo sobre a operao das instituies que compem o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa aproximao da dimenso da participao, tendo em vista a proliferao, na gesto pblica, de
11. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica dual e conflituosa (ver captulo 2). Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as literaturas especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista (ingovernabilidade e instabilidade) sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico brasileiro que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da CF/88, os estudos sobre o sistema representativo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente satisfatrio do Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes Legislativo e Executivo (ver captulos 2 e 3 do volume 2; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MELO, 2006). Em outras palavras, a trajetria de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas. Diferentemente, os estudos sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que suscitaram elevadas expectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que talvez haja limitaes estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente atribudas de transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios. Por um lado, devem-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies participativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la desses construtos para o aprimoramento da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.
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mecanismos de controle social, como comits de usurios, ouvidorias etc. J o exame da relao entre o sistema de controles da burocracia e o sistema representativo tem gerado provocativos diagnsticos de incomunicabilidades, em alguns casos, e tenses, em outros: se, por um lado, o controle congressional da burocracia frequente fonte de conflito e paralisia, por outro, a participao substantiva dos operadores do sistema representativo parlamentares e partidos, em especial na formulao de polticas pblicas ainda incipiente ou pouco explorada (captulo 10). Em suma, com a consolidao gradual dos dispositivos constitucionais e o amadurecimento das anlises sobre as dimenses e as caractersticas da atual experincia democrtica brasileira, pode-se afirmar que esta marcada por uma arquitetura institucional, ainda em construo, assentada em um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais que podem ser resumidos em trs dimenses especficas, mas que interagem reciprocamente: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso de tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma nova compreenso sobre a vivncia da democracia no pas e para uma promissora agenda de pesquisa.
3.2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao entre Estado e sociedade

A terceira proposio a de que a democracia deve ser pensada/analisada segundo uma perspectiva processual e contingente, a qual enfatiza uma dinmica permanente de movimentos de democratizao e suas possibilidades de retrocesso, de desdemocratizao. Nesse sentido, os textos do volume 2 ensejam a anlise a respeito da medida do avano produzido e dos riscos de retrocesso na democratizao das relaes entre Estado e sociedade, ou, prximo terminologia de Tilly (2007), dos obstculos que se impem ao aprofundamento da democracia brasileira e deixam espreita processos de desdemocratizao. Ao retomar a discusso de um tema cannico das cincias sociais, esse autor considera ser mais democrtica uma sociedade quanto mais as relaes polticas entre Estado e seus cidados caracterizarem-se por serem: i) amplas; ii) igualitrias; iii) protegidas; e iv) mutuamente comprometidas. A amplitude retrata o grau em que parcelas da sociedade tm acesso aos direitos de cidadania. A igualdade refere-se ao grau em que os cidados tm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania,
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sem distines tnicas, raciais, de gnero ou quaisquer outras. A proteo retrata a garantia dada aos cidados de que no sofrero aes arbitrrias do Estado.12 O mtuo comprometimento indica o grau de confiana entre Estado e cidados na fora executria de decises pblicas.13 Democratizao e desdemocratizao so processos decorrentes do avano ou retrocesso nessas quatro variveis e se refletem em mudanas nos padres de interao entre Estado e sociedade. O processo de democratizao das relaes entre Estado e sociedade tem relao intrnseca com trs processos fundamentais, indispensveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado nacional: a formao de redes de confiana na esfera pblica, o insulamento da poltica das desigualdades categricas e a inexistncia de centros de poder autnomos. Quando estes trs processos dominantes avanam, amplia-se a democratizao. Quando o sinal desses processos se inverte, ocorrem retrocessos democrticos. A formao de redes de confiana na esfera pblica expressa a integrao de grupos de confiana como redes de parentesco, grupos religiosos, redes de crdito pessoal, organizaes econmicas, grupos polticos e outros esfera pblica, bem como sua submisso consentida s decises definidas no mbito estatal, conectando os diferentes grupos sociais em uma comunidade poltica que reconhece o Estado como ator que faz valer os compromissos, os direitos e as obrigaes destes. O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)existncia de obstculos concesso de direitos e obrigaes pblicas em decorrncia de diferenciaes adscritas ou atribudas (raa, gnero, classe social, nacionalidade e religio). Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos bsicos so: a reduo do controle do poder estatal por grupos que representem interesses privados e a adoo de procedimentos que evitem que mecanismos de diferenciao sejam operantes na sociedade, tais como voto secreto, democratizao do acesso mdia, mecanismos de impessoalidade administrativa, entre outros. Os centros autnomos de poder indicam a existncia de grupos com poder poltico que operam fora do controle ou da regulao da esfera pblica e dos canais
12. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos; e no outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal. (TILLY, 2007, p. 15). 13. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a capacidade de enforcement.
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formais de interao entre Estado e cidados. Exemplos de grupos autnomos de poder so grupos paramilitares, linhagens com poder paralelo ao Estado, chefes polticos que atuam revelia do Estado e grupos de mdia. O enfraquecimento de centros de poder autnomo resulta e reflete na ampliao da participao poltica, na equalizao dos recursos polticos e das oportunidades fora do aparato estatal e na conteno do poder coercitivo de grupos ou setores no estatais. Se esta introduo se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007), porque ela apresenta grande ressonncia com dado bloco de anlises contido no volume 2. Em primeiro lugar, ele aponta, bem ao modo do que se pretende ressaltar no volume 2, que, para alm da implementao de eleies livres, justas e competitivas, na contnua relao que se estabelece entre o Estado e a sociedade que reside o problema fundamental da democracia.14 Em segundo lugar, se entendidos como ilustrativos de um processo de longo prazo e, neste processo, da forma pela qual se estrutura a relao da democracia com a confiana, a desigualdade e os centros autnomos de poder, os diferentes textos do volume 2 no s denotam importantes avanos alcanados, mas tambm apontam obstculos cruciais que ainda no foram superados. Com efeito, a ampliao do controle da burocracia pblica, a maior responsividade do Poder Legislativo frente s demandas sociais15 e a consolidao de um sistema participativo aparecem ao longo do volume 2 como indicativos de mudanas positivas nos trs movimentos que permitem maior democratizao, quais sejam: a excluso de desigualdades categricas na capacidade de deliberao pblica, a incorporao das redes de confiana na esfera pblica e a reduo de centros de poder autnomos que sejam obstculos redistribuio de recursos pblicos. A proliferao de instituies participativas, por exemplo, sugere importante avano na reduo de centros autnomos de poder e na incluso de grupos at ento ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A reduo dos nveis de desigualdade e, em particular, a realizao de direitos de cidadania de uma frao antes excluda deste universo parecem igualmente representar a incorporao de redes de confiana na esfera pblica, na medida em que amplia a legitimidade do regime democrtico e das decises por ele produzidas entre os cidados (captulo 12). O mesmo tem ocorrido com a disseminao dos conselhos de polticas pblicas em todos os nveis de governo e nas diferentes reas destas polticas,
14. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas. 15. Atestados pela incorporao por parte deste das deliberaes produzidas nas instncias participativas.
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na medida em que isso tem estimulado os cidados a se integrarem na arena pblica para deliberar sobre policies setoriais. Retomando-se a trajetria poltica desde 1988, portanto, possvel afirmar que o regime poltico permitiu a um nmero maior de grupos sociais dirigir suas demandas ao Estado, obter maior probabilidade de resposta estatal para suas demandas o processo de reconhecimento de identidades e garantias bsicas exemplo e vocalizar suas demandas com maior nvel de segurana contra a represso estatal ou de grupos no estatais que detenham instrumentos de coero. Alm disso, o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incorporao de novos grupos ao processo decisrio, ao passo que o comprometimento do Estado com decises tomadas em conjunto com os cidados restou fortalecido ante ampliao do controle social. Todavia, vrios outros textos do volume 2 permitem notar uma srie de limites e desafios ainda colocados a esse processo de democratizao e que, no limite, representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratizao. No que diz respeito ao sistema representativo, por exemplo, verifica-se uma crtica no apenas trajetria de hiperdistino entre representao parlamentar e identidades coletivas (captulo 1), mas tambm uma resistncia do Parlamento em mobilizar ferramentas, como os mecanismos de democracia direta, as quais poderiam reduzir esse fosso e ampliar a legitimidade das decises e do sistema poltico (captulo 7). No que diz respeito ao sistema participativo, verificam-se questionamentos sobre diversos aspectos, como o excessivo poder de agenda do governo, a supremacia da tcnica em relao poltica, a burocratizao das instituies e dos processos participativos, ou a existncia de motivaes particularistas e de distanciamento das bases quando da atuao dos conselheiros, de maneira incompatvel com o ideal de democratizao que orientou a formao destes espaos de deliberao (captulos 8, 9 e 15). O debate sobre o insulamento da burocracia em relao ao sistema poltico (captulo 10) serve, no fundo, de crtica a ambos. Por um lado, ele chama ateno para a persistncia de concepes tecnocrticas no Executivo. Por outro lado, suscita um questionamento sobre um possvel dficit de legitimidade dos partidos polticos na proposio de solues de poltica pblica, trazendo, ainda que de maneira remota, um debate sobre como reformar o sistema poltico e criar incentivos para o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos.
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O debate sobre a dificuldade do sistema de justia para incorporar demandas e direitos de diferentes movimentos sociais, indicada na anlise da atuao dos advogados populares (captulo 11), por fim, coloca um desafio duplamente instigante para os analistas e os cidados: considerar o sistema de justia como mais uma arena relevante na democratizao das relaes sociais e polticas, de um lado, mas questionar sobre o grau de permeabilidade democrtica deste sistema, por outro. bom notar, em todo caso, que o desenvolvimento da democracia (a consolidao das vrias dimenses da democracia, que interagem umas com as outras e geram produtos com significado prprio, seja de democratizao, seja de desdemocratizao) no se d no vazio, mas sim em meio a uma realidade social, poltica, econmica e cultural que a influencia. A Parte III do volume 2 d alguns exemplos indicirios desse campo de pesquisa, no mbito do Estado (polticas pblicas de distribuio), do mercado (concentrao de propriedade dos meios de comunicao) e da sociedade (padres problemticos de atuao nos conselhos de polticas pblicas). tarefa das anlises e das pesquisas vindouras compreender melhor esses fatores e como eles impactam nossa democracia. Nesse particular, um processo que parece merecer especial ateno o das formas de produo e disseminao de valores democrticos junto populao, pois, como se nota no captulo 14, sem isso a consolidao e o funcionamento de instituies formais resultam em democracia de fachada. Valores democrticos podem e de fato coexistem no Brasil com inmeros outros valores que desafiam a institucionalidade democrtica. Ao fomentar prticas deliberativas e o engajamento dos cidados em processos decisrios, a institucionalidade democrtica pode atuar na produo desses valores, sendo componente fundamental para estimular e sedimentar novas atitudes e prticas que gradualmente vo se consolidando na cultura poltica. Por outro lado, prticas sociais produzidas externamente s instituies democrticas podem interpelar concepes autoritrias que eventualmente circulem nestas ltimas, forando-as a um processo de democratizao (SOUSA JR., 2002). As formas pelas quais instituies democrticas, prticas sociais e cultura poltica se combinam e interagem, fortalecendo ou minando as possibilidades de avano da democratizao so, portanto, relevantes e, talvez, no tenham sido devidamente exploradas no livro. Em suma, a compreenso da democracia sob um enfoque processual e contingente ou seja, como tarefa sempre inacabada, inserida em contexto
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social amplo e cujos resultados nunca tm sentidos inequvocos introduz um componente crtico fundamental em um debate sobre perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que frequentemente mencionada como a mais longeva experincia democrtica brasileira, tambm certo que deve haver vigilncia e investimento de energia poltica no apenas para o aperfeioamento das instituies democrticas, mas tambm para a prpria manuteno da democracia no horizonte das formas possveis e desejveis de governana no pas.
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4 o estaDo bRasileiRo e o Desenvolvimento nacional*2

A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isso, esse modelo foi perdendo legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau, proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas que haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente 30 anos. Acrescido a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos Estados Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de governana global em curso, j que esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica econmica como das instituies e regras do jogo do modelo liberal. Por esses e outros motivos, no mesmo sentido dos apontados nos captulos introdutrios dos volumes 1 e 2 do livro, extremamente oportuna a retomada da discusso a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1 Tema este que
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* Esta seo corresponde Introduo do livro Estado, Instituies e Democracia (volume 3): desenvolvimento, organizado e editado por Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, todos da Diest/Ipea, para o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. 1. Vale dizer: Desenvolvimento entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas, portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas que dimenses so estas? Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no IPEA, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: (1) insero internacional soberana; (2) arranjo macroeconmico que compatibilize, simultaneamente, crescimento econmico, estabilizao monetria e gerao adequada de postos de trabalho; (3) logstica de base, infraestrutura econmica, social e urbana; (4) estrutura tecnolgica e produtiva avanada e regionalmente integrada; (5) sustentabilidade ambiental; (6) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada (CARDOSO JR., 2009, p. 5).
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retorna ao centro da discusso nacional e para o qual o Ipea busca contribuir por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. O volume 3, que em conjunto com outros dois, compe o livro 9 da srie, Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia, tem a pretenso de compreender a atual conexo entre o Estado brasileiro, em especial suas formas de atuao no campo econmico, e a questo do desenvolvimento nacional. A tese principal que emana de uma interpretao de conjunto derivada da leitura dos captulos do volume 3 a de que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo que se chamar neste livro de funo planejamento governamental, funo que tambm vai se estruturando institucionalmente neste perodo. Capacidades e instrumentos, por sua vez, que esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais, entende-se o exerccio de funes indelegveis de Estado como sejam, entre outras, as de especificao e enforcement, e, consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional e arrecadao tributria, e as de criao e gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica , as quais, uma vez regulamentadas por instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de influncia, mormente no campo econmico domstico. De tais capacidades, decorrem instrumentos governamentais para o exerccio de aes planejadas pelo Estado. Neste documento, tais instrumentos esto identificados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados de forma direta ou indireta pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento ou, de forma mais geral, decises de alocao de parte da riqueza geral da sociedade , cujo poder extraordinrio para induzir ou, at mesmo, moldar determinadas configuraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais. Por outro lado, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam, com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas
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polticas no interior dos aparelhos de Estado, que, por sua vez, fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal. No por outro motivo que se assume, no livro, que o Estado no como muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade plena de operao. sim parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.2 Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais, em termos de canalizao e resoluo dos conflitos, limitam a autonomia efetiva das decises estatais cruciais e fazem que o Estado brasileiro seja, ao mesmo tempo, o lcus de condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos financeiros, logsticos, humanos, etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores. Nesse sentido, o texto que se segue visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga no sentido de atualizar a discusso, requalificando os termos do debate no contexto da realidade brasileira atual, marcada por transformaes estruturais em mbitos amplos da economia, da poltica e da sociedade. 4.1 CONTEXTO HISTRICO-TERICO
4.1.1 Estado, economia e capitalismo

Historicamente, como j discutido em trabalhos seminais de Marx (1986), Weber (1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do Estado moderno, tal como se veio a conhec-lo no sculo XX, teve sua origem intimamente
2. Um detalhamento mais rigoroso desta discusso pode ser visto em Przeworski (1995), que est, por sua vez, resenhado e comentado em Cardoso Jr. (2006).
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relacionada ao prprio incio do modo capitalista de produo. Por esse motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer estudo sobre a natureza e as formas de ao do Estado na atualidade , no possvel separar, seno para fins didticos, as esferas do Estado e da economia, uma vez que alguns parmetros definidores de um parecem ser tambm os da outra. De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados modernos estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o monoplio da formulao e da implementao das leis; iii) o monoplio da implementao e da gesto da moeda; e iv) o monoplio da arrecadao tributria. Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente referidos aos grandes fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto : i) a garantia e a proteo da propriedade privada; ii) a confiana na validade e no cumprimento dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e iv) a regulao do conflito distributivo e a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial privado.
QUADRO 1
Fundamentos histricos dos Estados nacionais Monoplio do uso da violncia Monoplio da formulao e da implementao das leis Monoplio da implementao e da gesto da moeda Monoplio da arrecadao tributria Fonte e elaborao prprias. Fundamentos histricos das economias capitalistas Garantia da propriedade privada Confiana na validade e no cumprimento dos contratos Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda Regulao do conflito distributivo e garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial
Dessa forma, na opinio de conjunto derivada do volume 3, a discusso anterior poderia ser resumida no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode tudo. Essa talvez seja uma forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus objetivos supostamente refletindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no pode se movimentar para fora de alguns parmetros definidores da sua existncia. Como j apontado por aqueles mesmos pensadores citados, o problema que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal de produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis, enquanto os fundamentos do
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Estado, conquanto formalmente gerais, so na verdade aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas. H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas (os reinos do pblico Estado e do privado capitalismo), que, inclusive, parece se ampliar, em cada caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto mais os valores capitalistas avanam em mbito mundial e se difundem como padro normal/esperado dos comportamentos nacionais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especficos de cada Estado em particular, j que continuam vinculados a um s territrio e populao; portanto, com cdigos culturais e normas processuais no necessariamente convergentes s exigncias gerais capitalistas. Segundo, quanto mais assimtricas (tardia e perifrica) se tornam as experincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e de formao dos respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a dificuldade dos pases em tornarem convergentes os interesses de ambas as esferas no mesmo espao social, bem como em fazerem convergir aceleradamente suas experincias nacionais ao padro dominante em termos mundiais. Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus interesses ou, at mesmo, no chamado interesse nacional , indo com isso de encontro a alguns princpios do regime econmico capitalista s at o ponto em que essa prtica no contribusse para ameaar seus fundamentos definidores.3
3. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, um Estado no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a confiana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, nem tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois outros fundamentos definidores de uma economia capitalista. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especificidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio da formulao e da imposio das leis, o monoplio da criao e da gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascidos, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que gradativamente se tornava imperativo assegurar a proteo propriedade privada, a confiana na ordem legal e na validade dos contratos, a estabilidade do valor real da moeda e a previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial.
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De toda sorte, mesmo operando restritamente a tais marcos gerais, e supondo que essa interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias configuraes institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se verificar no mundo capitalista, disto a linhagem atual de trabalhos que buscam explicar e exemplificar as inmeras variedades de capitalismos.4 A implicao deste raciocnio de que cabe a cada sociedade nacional definir, no bojo de suas respectivas regras de operao poltica, os arranjos institucionais mais adequados ou satisfatrios a garantirem trajetrias sustentveis de desenvolvimento, tais que sem romper definitivamente com os parmetros j indicados, mesmo assim lhes seja possvel oferecer nveis elevados de bem-estar econmico e social s suas respectivas populaes, ao longo do tempo. As mudanas nas formas de atuao do Estado-Nao ao longo do tempo evidenciam que ele antes de tudo um elemento intrnseco e indissocivel prpria sociedade e ao seu movimento histrico, sendo que as formas de atuao e/ou interao do Estado, bem como sua estrutura organizacional, no devem ser entendidas nem como reflexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados, nem como elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte primria do processo reprodutivo. Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como entidade monoltica nem homognea, j que ele se constitui no que Codato chamou de sistema estatal, isto :
(...) [um] sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, entendido como o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas (funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...). [Nesse contexto, fazem] parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o governo propriamente dito), a administrao civil (ou burocracia), o judicirio, as assemblias parlamentares, os governos locais e o aparelho repressivo (foras armadas e polcia) (CODATO, 1997, p. 36-37).
As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez, os movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado e que so
4. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
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fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa determinadas foras sociais no mbito do Estado. Assim, a poltica pblica no pode ser apreendida pela ideia de que ela seria configurada como desenho de especialistas ou campo neutro. Ao contrrio, ela deve ser vista como resultado da interao e dos conflitos de um processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e dos interesses da burocracia estatal, dos movimentos populares que atravessam o Estado e dos grupos sociais mais poderosos que detm o poder econmico.
4.1.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumentos para o planejamento governamental
Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvimento se delineou de forma clara a partir da dcada de 1930, com a transio de uma ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial no esteio do perodo Vargas (1933-1954). Esse processo veio acompanhado da configurao de um novo aparato estatal que gradualmente foi se distanciando dos particularismos e imediatismos da Repblica Velha (1891-1930). Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na dcada de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir. Se uma restaurao do projeto liberal, pautado pela teoria das vantagens comparativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho, ou um novo projeto de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.5 Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento passaram a ser conceitos associados, tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como para boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o avano da industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos industriais voltados produo de bens no durveis, intermedirios e de capital , consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista que durou at os anos finais da dcada de 1970. Naquele eixo, o Estado assumiu papel central em virtude da dinmica da industrializao pautada no trip Estado capital estrangeiro capital privado nacional e dos amplos planos de expanso da industrializao, tais como o
5. O clssico debate de 1945 entre Roberto Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Eugnio Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010).
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Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1955-1961) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo Ernesto Geisel (1974-1979). Ao longo de todo o perodo, a funo planejamento viria a ser o eixo central desse processo, j que por meio dele que seria definida a expanso dos setores econmicos prioritrios. Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inflao representaram o esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especificamente durante o governo Sarney (1985-1989), no existia definio clara no que diz respeito ao eixo a ser seguido pelo capitalismo brasileiro. Reformular o modelo desenvolvimentista ou aderir ao modelo neoliberal associado ao processo de globalizao? Havia uma disputa de projetos que s foi parcialmente resolvida a partir do governo FHC (1994-2002), apesar das estratgias de desregulamentao e desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no fim do governo Sarney (1985-1989) e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992). O Plano Real, iniciado no governo Itamar (1993-1994) e consolidado no governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos, mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do Estado na abertura econmica comercial e financeira para fomentar a competitividade de preos e assim forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se, portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo da mquina pblica seriam os responsveis pela inflao, funcionando como os principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade. Nesse contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e por reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.6
6. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais) so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e as capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS, 2004, p. 28-29).
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Celso Furtado, em exposio na abertura de mesa redonda do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu bem os efeitos desse pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo! O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo! (CDES, 2004, p. 7-8).
Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do pas, bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes fases desse processo, evidencia que a estruturao histrica e institucional deste ltimo abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes indelegveis sobretudo no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que ele ainda possui capacidades no desprezveis para operar vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento. A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvolvimento liberal, o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais argumenta-se neste livro poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas. A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do estado de confiana e pela paralisia real da economia mundial.7
7. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A respeito, ver Ipea (2009, 2010).
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Nesse sentido, o Estado brasileiro utilizou raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e fiscal, alm de instrumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo com isso considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional, considerando a independncia poltica do Estado, o interesse pblico sobre interesses particulares, bem como a preponderncia das instituies e dos princpios da Repblica e da democracia sobre o mercado. 4.2 ORGANIZAO DO VOLUME O livro Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia foi dividido em trs volumes, cujo terceiro dedicado a abordar a temtica do Estado brasileiro e do desenvolvimento nacional. Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma delas pretende trazer tona discusses especficas que se articulam aos objetivos enunciados anteriormente. A Parte I, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo, realiza discusso analtica a respeito da relao histrica entre planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando aspectos especficos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo). A Parte II, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, por seu turno, intenta mostrar que o Estado brasileiro, ao ter se estruturado histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo ao desenvolvimento. Em particular, ao resgatar as formas pelas quais o Estado nacional foi assumindo e estruturando funes exclusivas no campo da regulao e da garantia da propriedade, da tributao e da gerao e do controle da moeda e da dvida pblica, torna-se claro que ele possui, nesta entrada do sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis para operar aquelas funes como vetores do planejamento governamental. A Parte III, Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento, por fim, discute a atuao do Estado brasileiro fundamentalmente no domnio econmico, destacando alguns dos principais ativos estatais, tais como: empresas estatais e bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso passveis de serem operados como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
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4.2.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo

O papel do Estado na promoo do desenvolvimento um tema cuja relevncia acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas implicaes normativas e prticas, dificilmente pode ser minimizada. Neste quadro, o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da programao de suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios, dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual. A compreenso dessa funo estatal, considerada fundamental para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento, demanda observao e anlise de como ela foi historicamente exercida, bem como dos fatores que a impulsionam e restringem. Diante disso, o eixo central da Parte I do volume 3, composta pelos captulos 1 a 6, constitudo pelo resgate histrico (passado, presente e futuro) e analtico (auge, declnio e condies para a reconstruo) acerca do papel do Estado, em especial sobre sua funo de organizador e impulsionador do desenvolvimento, destacando-se de forma mais especfica a experincia brasileira. O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008, busca compreender como se configurou o movimento geral dos pases da periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, em direo a reformas orientadas para o mercado. Para tanto, em primeiro lugar, o captulo descreve a trajetria histrica dos variados padres de crescimento dos pases capitalistas centrais (Estados Unidos e Europa), entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960, destacando o papel dos Estados neste processo, bem como suas diferenas institucionais. Em seguida, realizada uma breve anlise dos fatores que produziram a crise do capitalismo organizado e, consequentemente, a reestruturao neoliberal no ltimo quartel do sculo XX. O captulo segue argumentando que os pases da periferia capitalista, entre 1980 e 2000, buscaram desenvolver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes orientadas para o mercado. Descreve-se, de forma detalhada, cada um dos eixos dessa nova orientao liberal, tais como a abertura comercial, a desregulamentao
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financeira, a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fiscal e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade nacional gerou particularidades especficas frente ao modelo geral, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das respostas diferenciadas destes pases crise internacional deflagrada em fins de 2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no domnio econmico. O captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, busca compreender em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina desde a dcada de 1950 at os dias atuais. Partindo de uma caracterizao de contexto da regio, a anlise avana para o interior do prprio Estado, observando os principais traos das organizaes criadas em diferentes pases para realizar a tarefa de conceber o planejamento. Neste captulo, diz-se que ao fim da Segunda Guerra Mundial as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava as possibilidades de crescimento econmico da regio. A planificao, protagonizada pelos diversos governos, passava a ser vista como o meio capaz de ultrapassar as barreiras de realidades complexas e adversas. Para realiz-la, os pases latino-americanos criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo segue argumentando que em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de implementao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, se no sua completa ausncia em alguns casos. Isso facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do dficit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eficcia, mesmo quando finalmente efetivados. Por outro lado, a despeito dessas dificuldades, bem como das promessas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser
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ainda mais decisivas para o refluxo do planejamento na Amrica Latina a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a crise de financiamento dos governos nacionais, em especial pela forte restrio dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas dessas organizaes foram fechadas, e as que se mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica. O captulo 3, Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil, enseja, especificamente, estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no pas, reconstituindo seus principais passos, com o desafio de reabilitar essa funo estatal, mas agora em novas bases. A anlise histrica empreendida no captulo reconstitui a trajetria de estruturao das organizaes dedicadas ao planejamento no Brasil e enfatiza que esta atividade teria sido equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. Portanto, o grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento no pas estaria em combinar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. A busca da reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento estaria a derivar, no presente momento, do fracasso decorrente das estratgias implementadas pelos pases latino-americanos ao longo da dcada de 1990, tendo por base o Consenso de Washington. Descrentes do dogma neoliberal que reduzia o Estado a funes mnimas, mas, ao mesmo tempo, atentos aos erros e desvios nas estratgias desenvolvimentistas passadas, os pases latino-americanos em geral, e o Brasil em particular, estariam a empreender esforos de concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao estatal, na atual quadra de desenvolvimento desses pases. Cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no contexto atual no apenas devem se distanciar das experincias latino-americanas anteriores, como
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tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identificar e materializar a vontade coletiva. Nesse sentido, o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, toma tal experincia como inovao institucional importante do momento presente, vislumbrando seu funcionamento em um nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade. Logo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) mereceria um olhar atento s possibilidades que esse espao oferece para o exerccio democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento. Nesse sentido, argumenta-se que o primeiro desafio que se coloca a essa nova institucionalidade o de identificar as aspiraes da coletividade nacional, amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm se complexificou e, se mesmo antes j no era fcil obter consensos, hoje, sem dvida, as dificuldades so muito maiores. O captulo reconhece a existncia e defende o uso de modelos neocorporativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia do CDES, como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo modelo de institucionalizao estaria a complementar as instncias representativas tradicionais, sem obviamente substitu-las ou com elas conflitar. O argumento desenvolvido no sentido de identificar funes diferentes a tais instncias representativas, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre interesses sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes. O captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado, realiza uma discusso a respeito das dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, mostrando que se faz indispensvel reequilibrar e ressignificar essas duas dimenses para que o Estado possa reconstruir suas capacidades e reconectar seus instrumentos em prol do desenvolvimento nacional. O captulo afirma ter predominado, durante grande parte do sculo XX, um tipo de planejamento sem aparato administrativo adequado que o suportasse e, por isso, mal compensado, em vrias ocasies, pela montagem de um tipo de administrao paralela voltada exclusivamente busca de objetivos priorizados pelos diversos governos.
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Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de instituies e instrumentos mais modernos, mas desprovidos, contudo, de sentido ou contedo estratgico, isto : nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria. Em particular, portanto, o captulo busca desnudar as contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88), sob a gide dos planos plurianuais (PPAs), e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se pelo esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990, torna-se possvel e necessrio voltar a discutir o tema da natureza, dos alcances e dos limites do Estado e do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Neste sentido, conclui o captulo, o binmio planejamento e gesto necessita agora (...) ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria. Argumenta, em suma, que no cabe ao Estado apenas realizar as coisas que j realiza de modo melhor e mais eficiente, mas tambm induzir e fomentar as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, atuao esta que central em virtude das heterogeneidades, desigualdades e injustias que ainda marcam a nao brasileira. No captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro, amplia-se a discusso precedente sobre o planejamento, olhando para o futuro dessa atividade. Nele, vislumbram-se novos desafios decorrentes do mix de incertezas resultante das mudanas no padro produtivo-tecnolgico, no qual o insumo crtico o conhecimento codificado em unidades de informao passa a dominar o ato produtivo. Impulsionado pelas possibilidades desse novo padro tcnico-produtivo, o planejamento deve ser capaz de lidar com sociedades crescente e aceleradamente mais complexas. Por sua vez, a acelerao das inovaes insere descontinuidades radicais, rompendo as simetrias histricas e impedindo que o futuro possa ser esboado como reflexo linear do passado. Assim, o planejamento governamental, instrumento do Estado no estabelecimento de estratgias para a promoo do desenvolvimento, se confronta com desafios que exigem uma nova abordagem em seu processo de concepo, implementao e, at mesmo, avaliao.
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Em linhas gerais, os captulos dessa Parte I da publicao mostram que a experincia passada nos revela a fragilidade de estruturas criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo em que identificam a necessidade no contexto presente, marcado pela complexificao das dinmicas sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais interesses e perspectivas diferentes possam ser estabelecidos. Por fim, o futuro nos indica que novas concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em contextos radicalmente distintos, ainda que de maior dificuldade, que tendem a mudar com maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal na construo de novas possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
4.2.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil

Nessa que a Parte II do volume 3 dedicado aos temas que ligam Estado, instituies, planejamento e desenvolvimento, busca-se identificar, ao longo dos captulos 7 a 11, alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao planejada e coordenada em prol de estratgias mais robustas e eficazes de desenvolvimento. claro que nesse esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isso se justifica pelo peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das sociedades em sua tarefa cotidiana para a gerao, repartio e apropriao do excedente econmico. Em outras palavras: independentemente do tipo de organizao estatal se republicano ou monrquico etc. e independentemente do regime de governo presente se democrtico, autoritrio ou totalitrio etc. , a dinmica social em geral fortemente determinada por contedos de natureza econmica. Entre tais contedos, os mais importantes derivam de funes consideradas clssicas ou fundadoras do Estado, ou, dito de outro modo, funes inerentes prpria razo de existncia dos Estados modernos e contemporneos, conforme j apresentadas na seo 1.1 anteriormente. No captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil, intenta-se relativizar a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes capitalistas,
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devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais e objetivos pblicos. L est dito que a conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico. Com isso, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes, mas desde que referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem-pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema. O captulo argumenta ser isso no s desejvel como possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados na seo 1.1, os quais ligam e condicionam, mutuamente, os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista. Focando especificamente o caso nacional, o captulo examina a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social do pas. Aps exemplificar o argumento j referido a partir de questes histricas concretas ligadas s problemticas da propriedade fundiria e urbana, o captulo procura demonstrar que o caso brasileiro particularmente complexo porque, no pas, o exerccio da soberania estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e dirigido por interesses privados ou particularistas.8 No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem ser considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de 1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto encontram ainda imensas dificuldades para serem implementados.
8. O resultado deste processo pode ser visto pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no pas, pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria, pelas imensas dificuldades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em implementar planos diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de problemas auto-evidentes, como os do lixo e esgoto urbano, do transporte pblico, da ocupao desordenada do espao, do preo de venda e aluguel de moradias etc.
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Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade, essa parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra das funes clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do poder pblico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam elas clssicas ou contemporneas, vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto anteriormente, seja ao planejamento governamental e gesto cotidiana das polticas pblicas, como tratado ao longo de toda a Parte I. Mas colocado o tema dessa perspectiva, torna-se imediatamente claro que no se trata, nesse ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria do Estado se bruta ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao, pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade , nem tampouco de discutir a efetividade, a eficcia ou a eficincia do gasto pblico implementado a partir de determinada capacidade arrecadatria ou de financiamento pblico. Ao contrrio, trata-se, isso sim, de discutir a evoluo e a composio da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais. Ao longo dos captulos 8 e 9, respectivamente, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964 e Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009, portanto, faz-se um trabalho de reconstituio histrica de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fiscal e tributao, bem como s foras sociais que vm influenciando e determinando o formato das estruturas tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica econmica e de financiamento do desenvolvimento nacional. No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a federao.
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Na anlise realizada em ambos os captulos sobre o caso brasileiro, pode-se confirmar que, de um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/ cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado de orientao desenvolvimentista, que teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel, j que apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no foram suficientes para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tampouco se mostraram viveis reformas de profundidade em sua estrutura, dado o pacto poltico que sustentou as aes do Estado brasileiro at o fim da dcada de 1950. Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) no binio 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964. Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado, transformando-o em efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada desse instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980. Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real em 1994, a funo tributao vem sendo manejada como mero instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se, como afirma o captulo, em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao. Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis, profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais com bem mais eficincia. Alm da unificao do fisco, em 2008, com a unio da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em nica estrutura que passou a ser denominada Supereceita, esse processo vem sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos fiscos estaduais e
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municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico (MP). Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da cooperao federativa. Por fim, nos captulos 10 e 11 dessa parte, discute-se uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada funo de gerao e controle da moeda em mbito nacional. No captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico, a discusso feita tendo por base a constatao histrico-terica de que, sendo as sociedades contemporneas, economias monetrias da produo, e sendo a moeda, nestas sociedades, um bem-pblico de inestimvel importncia para a organizao dos mercados e para o funcionamento de todas as atividades produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais, cabe a estes Estados construir as condies para disporem de autonomia e soberania monetria, pois isso faz aumentar as suas capacidades para disporem de recursos estratgicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito nacional. Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i) a estabilizao do valor real e do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples: manuteno da inflao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico capitalista; e ii) a estruturao de instrumentos econmicofinanceiros e de canais operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, se converte em fonte (funding) de financiamento de atividades produtivas voltadas ao desenvolvimento.9
9. Ambas as perspectivas so tributrias de teorias monetrias de inspirao e influncia tanto marxista como keynesiana, teorias estas que obviamente no descuidam daquelas outras trs funes clssicas da moeda: moeda como unidade de conta, meio de pagamento e reserva de valor, funes estas especficas e importantes em si, mas menos necessrias na argumentao j referida, posto que todas elas esto contempladas e subentendidas na funo j destacada porque s assim so possveis de estabilizao do seu valor real e do seu poder de compra. Ver Marx (1986) e Keynes (1982).
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Em ambos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo, isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema econmico como um todo), est-se diante de funes tipicamente estatais, que somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las tendo por e estando sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico. Se esta , ento, a suposio geral do captulo 10, toda a discusso ali travada tendo por base a realidade do Banco Central do Brasil (Bacen), ou seja, a autoridade monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atuao justamente neste meio-fio que a gesto e o controle monetrio stricto senso (funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necessrios construo do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico. Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no ser exclusividade brasileira, o captulo argumenta que o desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos BCs, como guardies da riqueza financeira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema financeiro delega a estes bancos a funo de emprestador de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia, sob a justificativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez. Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o Bacen passou progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a posio diferenciada, porque hierarquicamente superior, que o banco passou a desfrutar. Nesse novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de 19981999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s polticas
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fiscal e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inflao. Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a capacidade de o Bacen exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam nebulosas, constituindo uma deficincia do processo democrtico nacional. To importante quanto o Bacen para o gerenciamento da base monetria do pas, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida pblica federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de financeirizao dos fluxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico neste sentido, pois grande parte desses fluxos e estoques financeiros de riqueza encontra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia, pelo prprio Tesouro Nacional, ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de governo exclusivamente responsvel pelo manejo da dvida mobiliria externa e interna indexada e conversvel na moeda domstica. No captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de planejamento e resultados recentes, portanto, trazido discusso o outro lado da gesto da poltica monetria conduzida pelo Bacen, isto , o da gesto da dvida pblica lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro. Como mostra o captulo, este processo, iniciado em meados da dcada de 1980 com a criao da STN e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , se confundiu no Brasil com a separao institucional entre gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria,
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antes concentradas no Banco Central do Brasil. Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida federal acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para as finanas e para a macroeconomia brasileira de modo geral e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica das prticas de governana consagradas internacionalmente. A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado no gerenciamento da dvida pblica segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a longo prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, de solvncia e de sustentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo desta funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos. Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confivel nos termos do mercado for o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer: resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida, mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela dispor como veculo de funding para o financiamento da atividade produtiva em seu espao territorial. Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima instncia, tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada diretamente pelo Bacen e subsidiariamente pela STN, por meio do controle de liquidez que se faz por meio da emisso de ttulos pblicos, como por garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir, tambm, seu papel de financiadora do desenvolvimento, cabe STN por intermdio da sua subordinao institucional ao Ministrio da Fazenda (MF) fazer que os graus de confiana e de solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis. Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN, no deve esconder, por fim, que normalmente a dvida pblica que permite a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so de suma importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de recursos pblicos voltados ao crescimento
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econmico, que se discutem a seguir na Parte III do volume 3, todos necessrios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
4.2.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento

Com o avano do projeto liberalizante na dcada de 1990, o Estado brasileiro assumiu como objetivo maior a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, tendo em vista estratgias de desregulamentao e de encolhimento do aparelho estatal. Este, portanto, deveria assumir o papel de disciplinador da atividade econmica privada (Estado regulador), em vez de atuar de forma direta na atividade econmica (Estado-produtor). Naquele contexto, o Estado brasileiro foi perdendo suas capacidades e seus instrumentos para promover e conduzir o desenvolvimento nacional, basicamente em virtude: i) das reformas administrativas, que, independentemente dos seus erros e acertos, tiveram como eixo central a busca pela melhoria da gesto cotidiana do Estado, pautada pela Reforma Gerencial, em detrimento de instrumentos mais robustos de planejamento governamental; e ii) da adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que teve como objetivo vender, iniciativa privada, empresas estatais, mesmo vrias delas tendo exercido papel central na configurao do modelo de desenvolvimento brasileiro entre 1930 e 1980. Estas mudanas foram apoiadas com maior nfase no governo Collor e consolidadas ao longo do governo FHC. Assim sendo, o principal fio condutor entre os captulos 12 e 16 dado pela descrio e anlise de importantes instrumentos de que dispe o Estado brasileiro ainda hoje, para alavancar o desenvolvimento nacional. O captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, centra seu foco de anlise naquelas que teriam sido as quatro grandes reformas da administrao pblica no sculo XX (a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1937, o Decreto-Lei no 200 da Reforma Administrativa do PAEG em 1967, as mudanas constitucionais de 1988 e a chamada Reforma Gerencial da dcada de 1990) e em seus impactos sobre as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico. Por meio deste percurso, torna-se possvel compreender porque a permanncia da estrutura administrativa reformada no regime militar, com as concepes de
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eficincia e racionalidade empresarial aplicadas ao setor pblico em geral, mormente ao gerenciamento das empresas estatais, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e dos limites da atuao do Estado brasileiro naquele domnio. Com vista a tal objetivo, pode-se dizer que o captulo est organizado em torno de trs argumentos principais, a seguir resumidos. Em primeiro lugar, a ideia de que a reforma administrativa de 1967 sobretudo no que deriva do Decreto-Lei no 200/1967 , teria engendrado forte contraposio entre o interesse pblico e o privado, sobretudo quando visto de perto o tratamento conferido s empresas estatais. A questo que, apesar de sua personalidade de direito privado, estas ltimas esto submetidas a regras especiais decorrentes do fato de serem parte integrante da administrao pblica.10 Por outro lado, as constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969, incorporaram o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Com isso, as empresas estatais deveriam perseguir condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor privado. Alm disso, sua autonomia na gesto econmica deveria estar garantida, pois se entendia serem elas apenas vinculadas em vez de subordinadas aos respectivos ministrios, os quais somente poderiam efetuar algum controle sobre os resultados operacionais destas. Como resultado, as estatais passaram a ter como objetivo maior a busca por lucros, em vez de uma atuao orientada em funo da estruturao de polticas pblicas. Em segundo lugar, a constatao de que os princpios gerais inscritos sob a reforma de 1967 continuaram em vigor sob a CF/88, ampliando-se, portanto, os conflitos entre o novo direito constitucional e o antigo mas vigente direito administrativo. Enquanto o direito constitucional de 1988 afirmava ser da responsabilidade do administrador pblico buscar os interesses gerais da sociedade, o direito administrativo afirmava ser da lgica do setor produtivo estatal comportar-se segundo a eficincia e a racionalidade privadas.
10. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. Sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.
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Em terceiro lugar, o captulo argumenta ter a reforma gerencial da administrao pblica e a criao das agncias reguladoras nos anos 1990 contrariado o fundamento norteador da poltica pblica, na medida em que a separou da prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista dos anos 1990, diz o captulo, criaram-se duas reas distintas de atuao para o poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias , que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias deu-se pelo entendimento dominante de que a principal tarefa do Estado deveria ser garantir adequadamente o funcionamento dos mercados, o que argumenta o captulo estaria a contrariar outra das obrigaes do prprio Estado, que vem a ser concretizar direitos por meio de prestaes positivas de servios pblicos. Ou seja: Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado. Em concluso, o captulo lana mo da crise internacional recente para lembrar que o Estado e suas empresas vm sendo novamente utilizados como instrumentos de correo das falhas intrnsecas do sistema econmico. Com isso, faz-se necessrio repensar a estrutura e as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico, levando em conta a preponderncia de instituies democrticas sobre o mercado, bem como a independncia poltica do Estado em relao a interesses particulares, nos processos complexos de tomada de decises. Tendo, portanto, os contedos do captulo 12 como pano de fundo, organizam-se em sequncia os demais captulos desta parte do volume, os quais tratam de explicitar e detalhar aspectos importantes acerca da natureza e das formas de operao das empresas estatais, dos bancos pblicos, dos fundos pblicos e dos fundos de penso, todos estes, instrumentos potenciais do Estado para o planejamento de sua atuao direta no pas. O captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil, tem dois objetivos que esto interligados. O primeiro descrever as atividades desenvolvidas pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST) rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas empresas. O segundo mostrar o papel das empresas estatais no cenrio econmico brasileiro, sobretudo no
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perodo mais recente, quando se verificou seu renascimento, em virtude do papel anticclico no enfretamento da crise econmica. O captulo descreve, em primeiro lugar, a importncia histrica das empresas estatais para o modelo de desenvolvimento brasileiro, mostrando as transformaes institucionais dos rgos de coordenao e monitoramento dessas empresas, desde o surgimento da Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST), criada pelo Decreto no 84.128, de outubro de 1979, passando pelas transformaes que redundaram no DEST, em janeiro de 1999, at as novas demandas destinadas a esse departamento, sob o governo Lula, associadas ao fortalecimento e ao desempenho das empresas pblicas. Em seguida, apresentado o universo das empresas estatais (setor produtivo estatal e instituies financeiras federais), destacando-se como se deu a evoluo, entre 1995 e 2009, da sua quantidade, do nmero de empregados e de suas despesas globais expressas por meio do Programa de Dispndios Globais (PDG).11 Cabe destacar que os dados apresentados evidenciam duas tendncias diferentes ao longo do perodo. A primeira (1995-2000), em que se verificou uma significativa reduo do nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados e do volume de dispndio global. Situao esta fruto do avano do PND, durante o governo FHC. A segunda tendncia (2003-2009) foi marcada pelo crescimento do nmero de empresas estatais, ampliando assim sua fora de trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil. A discusso a respeito da atuao dos bancos pblicos federais no sistema econmico aprofundada no captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira. Mais especificamente, esse captulo realiza uma anlise detalhada do papel desempenhado recentemente pelos bancos pblicos federais brasileiros para manuteno do ciclo de crescimento, destacando suas trs principais formas de atuao, descritas a seguir.
11. O DEST subdivide o Setor Produtivo Estatal (SPE) em quatro grupos, a saber: i) Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras); ii) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras); iii) empresas dependentes do Tesouro Nacional; e iv) demais empresas independentes do SPE.
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Em primeiro lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores econmicos tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as diversas regies do pas. Nessa dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de financiamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies. Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Esse tipo de interveno, bem como sua relevncia, exemplificado por meio da atuao dos bancos pblicos federais durante o aprofundamento da crise financeira global, a partir de setembro de 2008, uma vez que estes ampliaram o crdito no momento em que o crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta. Como consequncia, verificou-se ampliao da participao dos bancos pblicos federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento. Por fim, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancarizao, que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc. O captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capacidade de interveno, continua a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especificamente, este captulo enseja apresentar o estado da arte dos principais fundos pblicos do governo federal brasileiro (Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos Constitucionais de Financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO) e os fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia), mostrando a institucionalidade, os mecanismos de funcionamento e de gesto destes fundos, os instrumentos de poltica pblica que so viabilizados por estes, bem como seu desempenho recente no que diz respeito ao seu resultado fiscal e aos instrumentos de poltica por eles amparados.
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Aps retrato detalhado de cada um dos fundos, o captulo conclui pela necessidade de aprofundamento das anlises e dos estudos a respeito do papel que desempenham no sistema econmico e dos impactos dos instrumentos de polticas pblicas viabilizados por estes. Destacando-se ser essa tarefa no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou poderiam ser beneficiados por esse tipo de poltica, tanto de forma direta quanto indireta, o captulo sugere haver, ainda assim, recursos financeiros mobilizveis e instrumentos de polticas pblicas no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e de financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas s ainda perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira. Na parte final do volume 3, o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo, continua a discusso, iniciada nos captulos 13, 14 e 15, a respeito da importncia dos instrumentos de financiamento de logo prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgicas nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo mostra como o Estado brasileiro dispe de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente, do desenvolvimento nacional. Em primeiro lugar, o captulo descreve as caractersticas dos planos de aposentadoria e de penso no Brasil, destacando a diferena entre os dois tipos de regime financeiro. O primeiro o de repartio, que pressupe a solidariedade institucional entre os poupadores, como o so o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico. O segundo tipo o de capitalizao, em que cada participante contribui periodicamente para o plano, visando receber o pagamento do seu benefcio ao fim do perodo de contribuio. O regime financeiro de capitalizao pode ser dividido em entidades abertas de previdncia complementar (EAPCs) e em entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs), que tambm so denominadas de fundos de penso, destinados unicamente aos trabalhadores de determinada empresa. Aps a caracterizao dos fundos de penso no Brasil, o captulo mostra que mudanas institucionais e regulatrias recentes (Leis complementares (LCs)
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nos 108/2001 e 109/2001) definiram novos padres na composio das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos trabalhadores, bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos fundos. Essa mudana na gesto, no entanto, ainda no teria se traduzido em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos principais fundos de penso no Brasil, pautada ainda basicamente por ttulos pblicos. No entanto, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fundos.12 Com isso, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes rentveis e sustentveis passaria por uma soluo coletiva, pela via da ampliao das aplicaes do fundo em investimentos produtivos que influenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas. Por fim, o captulo sustenta que a aplicao de recursos dos fundos de penso em instrumentos como os fundos de investimento em participao (FIPs) e os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDCs) so apropriados para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso, bem como servem para ampliar as opes de financiamento dos investimentos de longo prazo no Brasil. Cabe destacar que os bancos pblicos, em especial o BNDES, poderiam funcionar como mobilizadores e catalizadores desses instrumentos. 4.3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos 16 captulos do volume 3, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desenvolvimento, identifica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o planejamento do desenvolvimento que se pretende para o Brasil.
12. Embora o captulo no discuta diretamente a questo, h indicaes de que no desconhece a relevncia dos argumentos contidos em Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio da ocupao e da gesto dos fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe trabalhadora, j que oriundos em grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a ressignificao terica de ambas as categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades do Estado agir e investir em funo de objetivos e interesses pblicos, ou no circunscritos meramente ao objetivo de maximizao de lucros segundo lgica estritamente privada.
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Essa uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de vrios elementos, entre os quais se poderiam destacar:
O poder do pensamento neoliberal no Brasil, que ainda muito representativo e que foi responsvel por rechaar e menosprezar alternativas que articulassem Estado, planejamento e desenvolvimento. Nessa perspectiva, as preocupaes voltaramse, predominantemente, para a estabilidade monetria, sem levar em conta seus efeitos sobre os resultados e a qualidade das polticas pblicas. Essa preocupao excessiva com o curto prazo evidenciada por uma nfase em gesto pblica sem que esta tivesse sido acompanhada pela sofisticao do planejamento governamental, ou, por assim dizer, por um planejamento intensivo em gesto (captulos 3, 5, 6 e 12 deste volume). A atual complexidade da realidade contempornea em geral e do contexto brasileiro em particular, ambas reconfiguradas por meio de redes de interesses extremamente intrincadas e que tanto impossibilitam a restaurao do planejamento de tipo autoritrio e/ou normativo, empregado anteriormente no Brasil, como imprimem a necessidade de se pensar criativa e experimentalmente em formas superiores de articulao entre Estado, mercado e sociedade, em prol do desenvolvimento (captulo 6).
Fica evidente, portanto, que no se trata de fechar questo sobre os novos fatores intervenientes em curso, mas sim de tentar propor caminhos e alternativas de atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra histrica em que se encontra a nao.
4.3.1 Complexificao e planejamento

Planejar, como expresso no captulo 6, implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. A complexificao da sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro tecnolgicoprodutivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo de tempo histrico e as formas de sociabilidade; e ii) a configurao de uma rede de interesses extremamente complexa e interdependente, que dificulta sua distino por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento. Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo (ps) industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas pela sigla small BANG (bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular) tem gerado profundas modificaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sensao de
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acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica corrida em torno da produo de equipamentos de informtica e telecomunicaes cada vez mais/menos sofisticados, como na vida individual e coletiva, alterando, inclusive, as formas de relacionamento entre as pessoas (captulo 6 do volume 3 e captulo 1 no volume 1 do livro). O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento, codificado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias e genes, que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em substituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a mo de obra etc. Como dito no captulo 6 do volume 3, esse novo insumo produtivo (o conhecimento) domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real, tornando tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle. A continuidade, portanto, foi trocada por descontinuidades radicais em que o fim de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo prazo, mesmo que isso signifique um perodo relativamente curto de tempo. Na verdade, o que se tem verificado um encurtamento entre os perodos de transies histricas, por meio dos quais a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia de maneira significativa os horizontes temporais.13 Sendo assim, se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso (captulo 6). No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado intensas modificaes nas formas de relacionamento social e ampliado a complexidade das situaes. Alm disso, a complexidade ampliada ainda mais com a entrada de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isso, por um lado, gera um efeito positivo para a democratizao da democracia (captulo introdutrio ao volume 2 deste livro) e, por outro, cria mais dificuldades em construir consensos no que diz respeito configurao de projetos nacionais.
13. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isso, associado irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente, dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (PRIGOGINE, 1996).
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Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discriminar). (...) Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada, que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises. Para ele, ainda,
(...) continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o contrrio que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais complexos e no com os mais fceis. (...) No se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a questo do planejamento como uma coisa nova. a sociedade lquida, mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, esta que toda a tarefa do planejamento (OLIVEIRA, 2009, p. 60).
Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, prope-se, neste livro, algumas diretrizes possveis para ressignificar o planejamento, nesse novo cenrio de complexidade:
Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional (captulos 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de coordenao geral das aes de planejamento (captulos 3 e 5). Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e de tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo (captulos 3, 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar (captulos 3, 5 e 6).
Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamento, que incorpore ao mesmo tempo a complexidade brasileira em vrias de suas dimenses
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e segmentos sociais representativos da diversidade nacional. Ou como bem registrou a entrevista com o socilogo Gabriel Cohn no captulo 1 do volume 1 do livro, um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa do prprio Estado , pode contribuir para o desenvolvimento (...). O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica [Estado] indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula (...) com uma sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos (igualdade social e poltica e virtude cidad).
4.3.2 Concertao e desenvolvimento

Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no suficientes, para um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo, vale dizer: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. E, na base deste desenvolvimento, preciso identificar os arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertao social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as quais, certamente, no podero ser construdas ao acaso, nem tampouco sero fruto de deliberaes impostas verticalmente. Na verdade, a construo de projetos ou de estratgias nacionais s se configura quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil organizada e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores ao desenvolvimento, de sorte que: Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Tambm do captulo introdutrio do volume 2 do livro, possvel saber que a crescente presena das massas na vida poltica do pas no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, esse pode ser considerado elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento, apenas possvel por meio de processo contnuo, cumulativo e crescente de tomada de conscincia da populao em geral acerca de sua situao socioeconmica e de suas capacidades e potencialidades transformadoras. Chama-se a este processo de tomada de conscincia das massas, de democratizao fundamental da sociedade, por meio da qual a populao que ampararia ideologicamente bem como garantiria as condies objetivas mnimas para a aposta desenvolvimentista do pas.
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Nessas condies, ser que a democracia representativa formalmente constituda no pas consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada a atual conjuntura histrica brasileira caracterizada por teia de interesses extremamente complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia, ao reforar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos, em boa medida, no estaria conseguindo funcionar, segundo autores como Agamben (2004a, 2004b) e Canfora (2007a, 2007b), como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos. Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam funcionar como espaos inovadores de negociaes dos processos decisrios, cujo substrato ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Neste sentido, tais mecanismos poderiam funcionar como uma espcie de via alternativa entre Estado, mercado e sociedade, ainda mais em contexto de crise ou transio histrica, em que recursos ideolgicos e materiais das instituies democrticas tradicionais se esvaem. A despeito disso, essa tarefa no nada simples em face da dificuldade de legitimao dessas inovaes institucionais. iminente o perigo de que esses novos espaos possam ser dominados por interesses pequenos, ou de que possam se tornar espaos de exerccios autoritrios. Por outro lado, vislumbra-se a chance de que em tais espaos, as representaes ali postadas possam, na verdade, exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes de concertao poltica, com vista a influenciar as decises de Estado para alm dos interesses corporativos.
4.3.3 Repblica, democracia e desenvolvimento

Articular ao mesmo tempo repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que, quase sempre, essas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes. Na verdade, preciso pensar formas mais complexas para integrar essas dimenses, por fundamentais que so para a construo de novo processo civilizatrio no pas. O volume 3 buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvolvimento nacional. Desenvolvimento este que, j se sabe, no pode ser apreendido apenas como
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crescimento econmico; ao contrrio, deve incorporar tambm dimenses polticas, sociais, ambientais, e valorativas, em ltima instncia. Adicionalmente, advoga-se, no conjunto dos trs volumes que compem o livro, que o desenvolvimento delineado anteriormente, sobretudo quando focado na experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republicana for a configurao institucional do Estado (volume 1) e democrticos seu regime e sua forma de organizao poltica (volume 2). Em sntese, advoga-se que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do termo, apenas far-se-ia possvel em contexto histrico fundado no aperfeioamento da Repblica, como forma de organizao e funcionamento do Estado e da cidadania, e no aprofundamento da democracia, como forma de organizao e funcionamento do sistema poltico, de expresso e representao de interesses e de participao social e controle pblico sobre o Estado e sobre o mercado. Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso, necessariamente, buscar ampliar e incorporar democracia seu sentido substantivo: democratizar a democracia como preconizado ao longo do volume 2 do livro, para que, a partir do aprendizado humano que esse processo engendra, se possa conferir contedo efetivo aos princpios democrticos, alando-os, a longo prazo, condio de valores qui republicanos (igualdade social e virtudes cvicas), como sugerido pelo volume 1. Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspectos processuais e contingenciais, indo alm da concepo minimalista que est associada regularidade de regras bem definidas e estveis (volume 2), pois h tambm uma dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial (volume 1). Em outras palavras: a democracia como regime de aprendizado que pode engendrar, a longo prazo, valores republicanos que envolvam subordinao de interesses menores a outros alvos de carter mais universalizante. Nessa longa jornada civilizatria, o Estado aparece como pea importante, no como fim em si mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliao da esfera pblica. neste sentido que se afirma ser o Estado nacional ainda um agente fundamental no processo de desenvolvimento dos pases. Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Estados que exerceram aes e polticas que interferiram decisivamente em suas respectivas trajetrias. O Brasil no foge a essa regra.
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REFERNCIAS
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Repblica, DemocRacia e Desenvolvimento: contRibuies Da Diest/ipea paRa pensaR o bRasil contempoRneo

ISSN 1415-4765 JEL: B52

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Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -

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2 a Repblica como ReFeRncia paRa pensaR a DemocRacia e o Desenvolvimento no bRasil*2

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2.2.1 Repblica, instituies e democracia: o desafio do aprimoramento constante

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2.2.2 O fortalecimento do carter pblico das instituies estatais

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2.2.3 Repblica e desenvolvimento

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3 a DemocRacia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento Da DemocRacia*1

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