Elaboração Legislativa

no Executivo: Legística,
Governança e Avaliação
Módulo

2 Técnicas de elaboração
de atos normativos e
políticas públicas
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s
Eduardo Gomes Barnabé (Conteudista, 2021).
Ivo Pereira da Silva (Conteudista, 2021).
Teresinha de Jesus Araújo Magalhães Nogueira (Conteudista, 2021).
Equipe responsável:
Lavínia Cavalcanti M. Teixeira dos Santos, (Coordenadora, 2021).
Ana Carolina Petrocchi Rodrigues, (Coordenadora Web, 2021).
Maria Karoline Domingues, (Revisão de texto, 2021).
Letícia de Oliveira Martins Duarte, (Implementação Moodle, 2021).
Gabriel Bello Henrique Silva, (Implementação Moodle, 2021).
Michelli Batista Lopes, (Implementação Moodle, 2021).
Jônatas Gomes, (Implementação Rise, 2021).
Ana Paula Medeiros Araújo (Produção Gráfica, 2021)
Caroline M. Coutinho (Diagramação, 2021)
Curso produzido em Brasília 2021.
Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB / CDT /
Laboratório Latitude e Enap.

Enap, 2021
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
Unidade 1 - Elaboração Legislativa..................................................... 4
1.1 Elaboração legislativa parlamentar...................................................................4
1.2 Elaboração legislativa governamental...............................................................5

Unidade 2 - Harmonização na elaboração de atos normativos e políticas

públicas............................................................................................. 6
2.1 Tipologia de Atos Normativos...........................................................................6
2.2 O papel do ciclo das políticas públicas e a consolidação dos atos normativos.8

Unidade 3 - Efetividade e Executoriedade: Legislação e Políticas

Públicas........................................................................................... 10
3.1 Diálogo intra e intergovernamental................................................................10
3.2 Circuito de informações..................................................................................11

Referências...................................................................................... 12

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Módulo

Técnicas de elaboração de atos

normativos e políticas públicas
Unidade 1 - Elaboração Legislativa
Ao final desta unidade você será capaz de diferenciar os métodos de elaboração legislativa nas
esferas parlamentar e governamental.

1.1 Elaboração legislativa parlamentar

A autoridade da lei foi posta como princípio democrático por excelência e a figura do legislador passou a
ser o grande representante da nova ordem expressa no movimento da codificação entre o fim do século
XVIII e durante todo o século XIX. A busca pela segurança jurídica e a composição das leis na língua dos
nacionais foram grandes conquistas que deram materialidade ao princípio da legalidade.

Tal como o compreendemos hoje, o parlamento é uma instituição relativamente recente,

desenvolvida na Inglaterra do século XII (herdeira do modelo consagrado pelo período romano
republicano), a partir de demandas sociais, e conformada no séc. XVIII pelos ideais da Revolução
Francesa, que consagrou a supremacia da lei como fonte do legítimo poder.

Com o desenvolvimento da democracia no séc. XX, somado ao fortalecimento do constitucionalismo

após a segunda guerra mundial, vimos na segunda metade do século uma preocupação com a
efetividade dos direitos e com o aperfeiçoamento de técnicas para sua elaboração. No início,
grande parte dos estudos na seara do direito parlamentar dizia respeito à redação legislativa e
ao procedimento de elaboração disciplinado pela Constituição e pelos regimentos/regulamentos
das casas legislativas.

Os corpos legislativos se aperfeiçoaram para assessorar os parlamentares e propiciar um ambiente

de circulação de informações dirigidas à atividade da legislação, que define o grau os limites
do exercício do poder por parte das funções executiva e judiciária. Um exemplo modelar dessa
convergência entre zelo na produção normativa ancorada em assessoria técnica de qualidade é
encontrado no Parlamento Britânico.

Nos países com corpos técnicos de assessoramento é possível verificar que os processos de
elaboração legislativa (leis ou regulamentos) recebem diversos insumos informacionais típicos
da economia do conhecimento.

É nesse sentido que a função legislativa é compreendida como aquela com maior discricionariedade,
já que que cabe ao Parlamento definir a legalidade do seu próprio país e, portanto, o seu leque
de opções para justificar limitações à liberdade e, ao mesmo tempo, assegurar a concretização de
garantias constitucionais. Portanto, como cria a legislação, a atividade de legislação parlamentar
encontra seus limites na Constituição.

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1.2 Elaboração legislativa governamental
A complexização das atuações do Estado culminou com um novo incremento da atividade
legislativo-regulatória do Executivo e a ação estatal de cunho legislativo assumiu um caráter
estratégico diante dos desafios em consolidar planos de governo e efetivar políticas públicas. Nessa
perspectiva, a atividade de legislação/regulação é incremental, instrumental e necessita conciliar
a justificativa para densificação normativa e o zelo com um sistema no qual a identificação do
direito vigente não seja uma típica tarefa para especialistas.

É necessário, então, o desenvolvimento de uma metodologia de trabalho apta a ponderar as

atividades de legislação/regulação frutos do exercício das competências de cunho normativo
e de outros processos de saneamento do sistema normativo, tais como: revisão, revogação,
consolidação etc.

Ademais, os reclames sociais por uma maior transparência no trato do dinheiro público, que
incluiu toda a concepção de mecanismos legais para garantia de maior responsabilidade fiscal,
inseriu preocupações acerca do custo para implementação da lei e para a efetivação de direitos
fundamentais - tema que ainda está em desenvolvimento no Brasil.

Foi neste cenário que a Teoria da Legislação, a Legística e a Legisprudência

ganharam espaço para além do contexto científico-acadêmico. Todas essas
perspectivas salientam o papel da legislação/regulação no sucesso de
ações governamentais, na melhoria do bem-estar, na eficiência da máquina
pública, da livre iniciativa e do incremento da efetividade dos direitos
fundamentais.

Assim, como vimos, tanto nos países de direito escrito, (Europa continental, de onde o Brasil
recebeu sua grande influência) quanto de direito consuetudinário (países de língua inglesa), foi
expressa em uma grande quantidade de estudos, políticas de boa legislação, desenvolvimento
de metodologias e de sistemas de tecnologia da informação (legimática) a preocupação com:

• A qualidade da legislação.
• O aumento do seu nível de sua eficácia.
• O incremento da sua eficiência em realizar direitos e solucionar problemas.

Surgiu de organismos internacionais - como OCDE, OMC e FAO - e de executivos, grande parte
das iniciativas para planejar a ação legislativa e o desenvolvimento de rotinas para gestão dos
projetos de lei e de regulações (legislação de competência do Executivo, bem como da legislação
infralegal que retira sua validade de lei).

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Módulo

Técnicas de elaboração de atos

normativos e políticas públicas
Unidade 2 - Harmonização na elaboração de atos
normativos e políticas públicas
Ao final desta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer as relações entre a elaboração
de políticas públicas e de atos normativos, bem como a importância da coerência entre essas
ações.

2.1 Tipologia de Atos Normativos

Quando um dado problema público é trazido e sua solução passa pela atividade de produção
normativa, uma pauta de ações governamentais será necessária. Tal pauta, para fins de
implementação, deverá ser pensada sob o prisma daquilo que a ação governamental deve propiciar
para concretizar objetivos, direitos, deveres - competências derivadas da legislação.

Há um percurso entre a lei, nos documentos, e sua existência, no cotidiano dos seus afetados. E é
exatamente sobre esse percurso que a elaboração e o planejamento legislativo-regulatório atuam.

A elaboração de políticas públicas e das suas ações correspondentes, portanto, deve ser
harmonizada com os atos normativos necessários a concretizar e materializar comandos abstratos.
Em virtude desse imperativo conciliatório entre a ação governamental e uma legislação-regulação
eficiente que emerge o caráter instrumental da atividade de elaboração legislativa: ela deve
propiciar condições decisionais para solucionar problemas e não os intensificar.

Fonte: Esquema do Guia Suíço de Legislação Federal

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A escolha do devido tipo de ato normativo, primordialmente, deve atender:

1. À tipologia dos atos normativos, em razão da distinção entre atos de origem legislativa
(leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos, medidas provisórias, etc.)
e os demais infralegais (infelizmente a tipologia vigente dos executivos nacionais não
é homogênea, o que causa diversos tipos de conflitos dentro e fora da administração
pública).
2. Ao regime de competências.
3. E, sobretudo, à definição do grau nas alterações de condutas.

Nesse último quesito, no que tange à legislação, os tipos de normas também identificam o grau
de limitação da liberdade, por exemplo, se as condutas são obrigatórias, proibidas/vedadas ou
permitidas - quando expressam faculdades.

Os tipos normativos de origem legislativa acham-se dispostos na Constituição da República,

Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, que elencam os tipos próprios da
legislação federal (como Medidas Provisórias), emendas constitucionais, leis ordinárias, e definem
as leis complementares, decretos legislativos e resoluções.

O Decreto Federal nº 10.139 de 2019, para fins de consolidação e revisão dos atos normativos
inferiores a decreto, admite a existência de:

I. Portarias;
II. Resoluções;
III. Instruções normativas;
IV. Ofícios e avisos;
V. Orientações normativas;
VI. Diretrizes;
VII. Recomendações;
VIII. Despachos de aprovação; e
IX. Qualquer outro ato inferior a decreto com conteúdo normativo. (Grifo nosso)

A grande questão trazida pelo decreto sobre esse dado de realidade – da quantidade de tipos
normativos oriundos da atividade infralegal do governo federal – é a revelação da ausência de
uma definição que seja homogênea para todos os órgãos, que tem seus próprios tipos de atos
normativos. Esse modelo de total falta de homogeneidade é replicado nas esferas estaduais e
municipais.

O mesmo decreto determina que, a partir da sua vigência, os atos normativos infralegais, inferiores
a decretos serão os seguintes: portarias - atos normativos editados por uma ou mais autoridades

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singulares; resoluções - atos normativos editados por colegiados; instruções normativas - atos
normativos que, sem inovar, orientem a execução das normas vigentes pelos agentes públicos.

Todavia, a disposição admite que possa haver o uso excepcional de outras denominações de atos
normativos por força de exigência legal, edição de portarias, resoluções ou instruções normativas
conjuntas.

Essa questão diz respeito, ainda, à vigência de toda sorte de atos normativos, muitos com
designações e de diferentes origens, mas tratando dos mesmos assuntos, ou seja, de assuntos
conexos que compartilham o mesmo campo de ação governamental das suas respectivas políticas
públicas. Por isso que identificar qual é o direito que está valendo para determinadas áreas
costuma ser tarefa para especialistas, apesar de a Constituição criar o dever de que todos devam
conhecer a lei.

No Canadá, por exemplo, há uma tipologia definida de atos infralegais para toda a administração
pública, além de um dever de republicação do direito vigente ao final de cada ano – uma estratégia
de saneamento do sistema.

No Brasil, se considerarmos a existência de uma legislação multinível que inclui as esferas regionais
e locais, podemos ter ideia da grandiosidade do desafio na harmonização na elaboração de atos
normativos e políticas públicas.

2.2 O papel do ciclo das políticas públicas e a consolidação dos

atos normativos
O ciclo das políticas públicas deve ser conciliado com o ciclo de formação de atos normativos
para que tais políticas sejam efetivas e não reclamem uma interferência judicial para a garantia
da efetividade de direitos e de uma maior responsividade por parte dos gestores públicos.

A ausência de coerência entre ações governamentais e atos normativos provoca também o

fenômeno conhecido como inflação legislativa: o poder público, no afã de tentar reforçar a
efetividade da legislação/regulação, atua editando uma grande quantidade de atos normativos.

A percepção do senso comum da força do Direito em países de Civil Law acha-se ligada à crença
de que a lei tudo resolve. Isso não se confirma, todavia, sem que a lei seja planejada para bem
operar seus efeitos e os mesmos sejam aptos a reduzirem os impactos dos problemas, objetos
do seu respectivo foco.

Assim sendo, uma política de boa legislação deve estar ancorada no saneamento
do sistema normativo, pela via da consolidação, “tirando de circulação” atos
anacrônicos, ambíguos, repetitivos e/ou sem condições de serem aplicados.

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Essa atividade de eliminação do “estoque regulatório” e da concentração de um tema em um só
ato, ao invés de um aglomerado de atos normativos, permite que a coerência e a consistência
do sistema sejam elevadas. Deve ser ressaltado, no entanto, o valor da consulta pública como
ferramenta que propicia acesso a gargalos por parte dos afetados.

O governo federal brasileiro, por meio do Decreto Federal 10.139/2019, dispôs sobre a revisão
e a consolidação dos atos normativos editados por órgãos e entidades da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional. Essa ação de harmonização fará sentido desde que venha
acompanhada por ações de revisão capazes de incrementar, em todos os níveis, a qualidade da
legislação e regulação no que diz respeito a:

• Clareza.
• Avaliação de impacto prévia e a posteriori.
• Planejamento da implementação.
• Garantia de funcionamento de estruturas de aplicação.

O ciclo das políticas públicas exige que o problema público seja definido e justificado, que objetivos
sejam identificados e ações de implementação, planejadas. Portanto, o desenho do fluxo de
informações da elaboração legislativo-regulatório da Legística Material é harmonizado com o
mencionado ciclo.

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Módulo

Técnicas de elaboração de atos

normativos e políticas públicas
Unidade 3 - Efetividade e Executoriedade: Legislação e
Políticas Públicas
Ao final desta unidade você será capaz de identificar os limites de efetividade e executoriedade
relacionadas a legislação e políticas públicas.

O fenômeno da judicialização de políticas públicas reflete o hiato entre ações governamentais e

suas respectivas legislações e regulações. Essa situação é evidenciada nos diversos problemas no
plano da efetividade de direitos e na sua executoriedade (condições que a administração pública
assegure a sua implementação).

A implementação diz respeito à capacidade do governo de planejar como as regras estarão

presentes no cotidiano das pessoas, da gestão pública e das empresas. Essa operação, que consiste
em dotar de materialidade o direito, deve ser pensada de modo coerente de forma a harmonizar
o ciclo de políticas públicas e a atividade de elaboração legislativo-regulatória.

Quando uma legislação preexiste a uma política pública, uma adaptação necessita ser planejada
para que a harmonização possa contemplar as dimensões de eficácia social. A realizabilidade da
legislação é evidenciada pela sua adesão por parte da maioria dos seus afetados que contribuem
para maior eficiência dos objetivos do ato normativo e da sua eficácia técnica (as autoridades,
estruturas e atos normativos são aptos a responderem pela garantia das condições de sua
aplicação).

Assim, a legislação é um importante instrumental para a eficiência das políticas públicas

na medida em que possa influenciar comportamentos sociais. Nesse sentido, a elaboração
legislativo-regulatória se transforma em diversos tipos de ação em prol do incremento de maior
executoriedade: Obrigações e proibições, regimes de autorizações e concessões, disposições
financeiras, disposições penais, limitações administrativas, planejamento, disposições sobre
responsabilidade, etc.

3.1 Diálogo intra e intergovernamental

Como a estrutura de competências normativas é ampla e pode contemplar zonas de convergência
entre diversos órgãos e, inclusive, entre legislação de origem parlamentar e infralegal, a
transversalidade de certos temas recomenda a consulta e interações coordenadas entre os órgãos.

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Sistemas inteligentes podem propiciar uma interação dinâmica com a seleção de informações,
dados e indicadores relevantes para o tema objeto da ação legislativa.

3.2 Circuito de informações

A coparticipação entre os órgãos no circuito de informações necessárias ao processo de legislação/
regulação, típica da concertação na elaboração legislativo-regulatória, além de potencializar o
uso de dados e evidências necessários à tomada de decisões justificadas, pode ser um fator de
celeridade e maior sofisticação nas alternativas a serem apresentadas como garantia de maior
executoriedade. A boa prática da elaboração legislativa indica que as informações referentes à
reconstrução do cenário para correção do problema público, objeto da ação legislativa possam
contemplar diversas dimensões e perspectivas, assim, apoiem a criação de uma solução mais
sistêmica.

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