Orelhas do livro: O Estudo das Relações Internacionais do Brasil, 1999

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 Índice
(desta versão reformatada)

Introdução: o estudo das relações internacionais do Brasil 11

1. O Brasil no contexto econômico mundial: 1820-1992 18

1.1. O Brasil de 1820 a 1870: partida difícil, baixa dispersão mundial 20
1.2. O Brasil de 1870 a 1900: crescimento modesto, ascensão do café 21
1.3. O Brasil de 1900 a 1913: aumentam as distâncias internacionais 22
1.4. O mundo entre 1913 e 1950: catástrofes econômicas e sociais 23
1.5. O grande crescimento de 1950 a 1973: a Ásia e o Brasil decolam 25
1.6. Crise e crescimento de 1973 a 1992: as diferenças se acentuam 26
1.7. Desempenho do Brasil e da economia mundial: visão geral 28
Lista de tabelas e quadros analíticos:
1.1. Evolução histórica do PIB per capita, países selecionados, 1820-1992 (anexo ao livro)
1.2. Taxas de crescimento demográfico, países selecionados, 1820-1992 31
1.3. Variação do volume das exportações, países selecionados, 1820-1992 32
1.4. Exportações de mercadorias em % do PIB, 1820-1992 33
1.5. Desvio histórico comparativo do PIB per capita do Brasil, 1820-1992 34
1.6. Evolução histórica comparada do PIB per capita, 1820-1992 35

2. A periodização das relações internacionais do Brasil 36

2.1. Tipologia cronológica das relações internacionais do Brasil 37
2.2. A era colonial como parte constitutiva da periodização 39
2.3. Cronologia temática das relações internacionais do Brasil 41
2.4. Dos primórdios ao processo de independência, 1415-1808 42
2.5. Independência e consolidação do Estado, 1808/1822-1844/1850 44
2.6. Apogeu e declínio do Império: 1850-1889 45
2.7. A República se afirma, 1889-1902 46
2.8. A era do Barão, 1902-1912 47
2.9. A República dos bacharéis, 1912-1930 47
2.10. Crise e fechamento internacional: 1930-1945 47
2.11 Uma política exterior tradicional: 1945-1960 49
2.12. A política externa independente: 1961-1964 50
2.13. A volta ao alinhamento, 1964-1967 50
2.14. Revisão ideológica e busca de autonomia tecnológica: 1967-1985 51
2.15. Redefinição das prioridades e afirmação da vocação regional: 1985-2000 52
Lista de tabelas e quadros analíticos: (tabelas em anexo ao livro)
2.1. Vetores das relações econômicas internacionais do Brasil, 1500-2000
2.2. Estrutura e contexto da diplomacia econômica no Brasil, 1808-1891
2.3. Evolução conceitual da diplomacia econômica no Brasil, séculos XIX-XX

3. A estrutura constitucional das relações internacionais no Brasil 55

3.1. O controle constitucional das relações exteriores 56
3.2. A experiência constitucional brasileira 59
3.3. As relações internacionais segundo a Constituição de 1988 60
3.4. Implicações para a política externa do Brasil 66
3.5. As emendas constitucionais da ordem econômica 69
3.6. Estrutura constitucional e sistema político 76

9
 Lista de tabelas e quadros analíticos: (tabelas em anexo ao livro)
3.1. Emendas constitucionais com impacto nas relações econômicas internacionais
3.2. Dispositivos constitucionais discriminatórios ao investimento estrangeiro

4. A produção brasileira em relações internacionais: tendências e perspectivas 83

4.1. Peculiaridades do campo relações internacionais no Brasil 83
4.2. Elaboração crescente, reflexão difusa: produção e grandes eixos analíticos 87
4.2.1. A “pré-história” das relações internacionais no Brasil 88
4.2.2. A “acumulação primitiva” da disciplina na academia 90
4.2.3. A explosão dos anos 80 e a “abertura” diplomática 93
4.2.4. A academia desafia o “monopólio” diplomático 96
4.3. Orientações disciplinares, escolhas teórico-metodológicas 97
4.3.1. Sistema e estrutura como paradigmas de análise 100
4.3.2. A história como experiência única de inserção internacional 104
4.4. Autores e obras: balanço seletivo 107
4.4.1. Dos founding fathers aos pesquisadores profissionais 108
4.4.2. As revistas e os foros brasileiros de relações internacionais 112
4.5. O Brasil e o mundo: tendências analíticas 114
4.6. Perspectivas do estudo das relações internacionais no Brasil 117
Lista de tabelas e quadros analíticos: (tabelas em anexo ao livro)
4.1. Cursos de graduação e de pós-graduação em relações internacionais
4.2. Cursos de pós-graduação vinculados à temática das relações internacionais
4.3. Instituições voltadas para o ensino e pesquisa em relações internacionais
4.4a e 4.4b. Revistas brasileiras de relações internacionais (conceitos stricto et lato sensi)
4.5. Produção brasileira em relações internacionais, 1945-1999

5. Cronologia das relações internacionais do Brasil, 1415-2000 119

5.1. Primórdios das descobertas 119
5.2. Do descobrimento à união ibérica 121
5.3. A economia colonial 124
5.4. Crise do sistema colonial 128
5.5. O processo da independência 130
5.6. A consolidação do Estado 133
5.7. Ascensão e declínio do Império 134
5.8. República Velha: a diplomacia do café 138
5.9. O Brasil na crise do entre guerras 141
Lista de tabelas e quadros analíticos:
5.1. Relações internacionais e política externa do Brasil, 1944-2000 (anexo ao livro)

Bibliografia geral 144

Periódicos específicos da área 171
Outras fontes de consulta 172
Sites 172

10
 Introdução
O estudo das relações internacionais do Brasil

All written history is a compound

of past and present.
C. V. Wedgwood

Os estudiosos da política externa e os especialistas das relações internacionais do Brasil

– professores da área, pesquisadores acadêmicos e os muitos alunos dos diversos cursos de
graduação e de pós-graduação hoje existentes nas esferas pública e privada do ensino
universitário – há muito se ressentem da falta de um manual didático ou de uma obra de
referência suscetível de comportar, num único volume, um conjunto disperso de análises e de
informações hoje constantes de livros de história diplomática, de manuais de direito
internacional, de monografias sobre temas da política externa, de ensaios de política
internacional, de diretórios sobre organizações internacionais ou de compêndios bibliográficos.
Parece claro, contudo, que tendo em vista uma tal diversidade de objetivos finalistas e
tal variedade de públicos a que supostamente se dirigiria um instrumento analítico e
bibliográfico do tipo do acima apontado, qualquer obra que pretendesse cumprir fiel e
integralmente com metas tão ambiciosas apresentaria, inevitavelmente, características
editoriais – substantivas e formais – que a aproximariam, pelo volume e pela densidade de
conteúdo, de uma verdadeira enciclopédia das relações internacionais do Brasil.
Esta obra não aspira, obviamente, preencher uma tal lacuna. Ela pretende, ao menos,
apresentar-se como um manual prático, introdutório ao estudo das relações exteriores do Brasil,
numa perspectiva essencialmente didática. Ela o faz compilando não apenas informações
cronológicas e fatuais, mas também indicações bibliográficas e, sobretudo, efetuando um
balanço da produção acadêmica e propriamente profissional (isto é, “diplomática”) elaborada
ao longo das últimas décadas sobre os temas mais relevantes da inserção internacional do Brasil.
A ênfase, refletindo vários anos de pesquisa orientada em fontes de arquivo e em torno da
documentação bibliográfica especializada, recaiu sobre as relações econômicas internacionais
do Brasil. Essas relações são vistas numa perspectiva histórica de largo prazo, refletindo uma
velha preocupação deste autor com o locus próprio do Brasil no sistema econômico regional e
internacional.
Por que, poder-se-ia indagar, um direcionamento do objeto próprio desta obra nas
relações econômicas internacionais do Brasil, e não, de forma mais direta, nas relações

11
exteriores ou, simplesmente, na política externa do País? A pretensão do autor, com efeito, foi
a de oferecer uma introdução didática que transcendesse claramente o mero escopo de um
estudo sobre a diplomacia brasileira ou o de um volume de referência sobre as relações
exteriores do Brasil, para abarcar a diversidade conceitual e a abrangência temática de uma
disciplina, as relações econômicas internacionais, que do ponto de vista propriamente
metodológico, se apresenta como um objeto claramente multidisciplinar, envolvendo tanto a
politologia e a historiografia acadêmicas, como o direito internacional e a ciência econômica.
Com efeito, a academia costuma separar, zelosamente, os métodos e objetos próprios à
teoria política das relações internacionais e à abordagem histórica daqueles que enquadram
uma visão jurídica ou econômica dessa mesma problemática. São compreensíveis as muitas
razões que militam para uma delimitação estrita entre esses campos disciplinares, ainda que o
bridge-building conceitual e mesmo substantivo entre eles seja constante na moderna teoria
social. Mas tal demarcação de fronteiras metodológicas não apresenta maior significado para
os objetivos perseguidos por esta obra, que percorre indistintamente os mais diferentes campos
de interesse acadêmico e os mais diversos setores de interesse da diplomacia propriamente
profissional. História econômica, ciência política, direito econômico internacional, história
narrativa e sociologia do desenvolvimento devem poder combinar-se em favor de uma visão
integrada da inserção internacional do Brasil nos quase dois séculos de emergência enquanto
nação independente.
Estabelecidas algumas premissas que motivaram a elaboração desta obra — que poderia
ser vista como uma espécie de introdução metodológica, ou mesmo como incitação, à
preparação de um verdadeiro manual das relações internacionais do Brasil — vejamos, embora
com brevidade, como ela foi construída, que questões principais ela busca abordar e a que
objetivos didáticos ela responde. Antes de mais nada, pode-se dizer que o volume é do tipo self-
containing, isto é, ele se basta a si mesmo em suas dimensões e objetivos próprios, mas pode
também ser visto como uma introdução à pesquisa mais ampla em torno dos elementos fatuais
e analíticos que ele contém, seja por meio de uma consulta às obras especializadas provocada
pela leitura das entradas constantes de sua cronologia, seja através da avaliação da produção
brasileira nessa área, referida criteriosamente na bibliografia geral.
A montagem desta obra sobre foi guiada por uma preocupação do autor em responder
às cinco questões clássicas que todo aprendiz de jornalista maneja na introdução a seu ofício
— o quê, quem, quando, onde, como? —, acrescidas de uma pergunta substantiva que poderia
ser feita a um estudioso criterioso das relações internacionais do Brasil: por quê? Esse método
requer uma explicação e uma justificação. Não sendo uma enciclopédia, esta obra não pretende,

12
obviamente, esgotar cada um dos temas que nela constam, mas tão simplesmente fornecer uma
abordagem acadêmica, embora sumária, dos problemas em foco e remeter às obras
especializadas disponíveis, indicadas na bibliografia. Daí o enfoque sintético adotado em cada
um dos capítulos, o que, está claro, não impede a existência de explicações por vezes mais
detalhadas em relação a um determinado problema — como, por exemplo, o da estrutura
constitucional das relações internacionais do Brasil — ou, paralelamente, digressões históricas
que poderiam parecer deslocadas, mas que encontram justificativa na busca de uma perspectiva
brasileira aos problemas do sistema econômico mundial.
A primeira questão é, portanto, evidenciar o que aconteceu que motive sua inscrição
num registro documentado sobre as relações exteriores do País. Trata-se, portanto, de cobrir
não todos os eventos vinculados à história diplomática brasileira, mas essencialmente os
processos ou os grandes temas das relações econômicas externas do Brasil, que enquadraram
sua inserção econômica internacional e sua experiência histórica específica de relações
exteriores. O primeiro capítulo responde a essa preocupação de inserir o Brasil no contexto
econômico mundial, ao examinar seu desempenho econômico no longo prazo, numa
perspectiva comparada à de outros países, fornecendo a moldura histórica para o tratamento
acadêmico das relações econômicas internacionais do País.
Essa perspectiva ampla é seguida, no segundo capítulo, de um esforço de periodização
das relações econômicas internacionais do Brasil. A ênfase está mais claramente voltada para
a origem dos fatos ou problemas que enquadram as relações econômicas internacionais do
Brasil, do que propriamente para a ação dos atores responsáveis pela sua condução ou que
tiveram influência nessas relações, entendendo-se igualmente como atores entidades coletivas
ou grupos sociais. Esse ensaio de periodização não comporta, mesmo a despeito de
determinadas passagens “descritivas”, uma abordagem do tipo fatual: ele trata mais de políticas
do que de homens, e a análise se detém mais nos processos do que nos eventos, mais nas
tendências do que nas ações dos “personagens” (raramente mencionados). A abordagem se deu,
portanto, pelo lado das ações coletivas, mais do que pelo das iniciativas individuais, pela
descrição geral de processos, mais do que pela reconstituição dos eventos significativos, mais
pelo geral do que pelo particular. Esse segundo capítulo deve ser lido em conexão com o último,
que busca traçar uma cronologia abrangente dessas relações internacionais, especialmente em
sua vertente econômica.
A questão do quem remete, não a personagens, mas à comunidade de estudiosos de
relações internacionais do Brasil. Ela foi exaustivamente tratada no longo ensaio sobre a
produção brasileira nessa área. Estão devidamente catalogados e analisados nesse capítulo

13
quarto não apenas os estudos de acadêmicos reconhecidos das disciplinas envolvidas nesse
campo (historiografia, ciência política, economia, direito etc.), como também os trabalhos de
profissionais da diplomacia e as instituições e instrumentos (revistas especializadas e outras de
caráter geral) que contribuíram para a constituição, nas últimas duas décadas, de uma
comunidade já importante de interessados no avanço desses estudos no Brasil. Esse capítulo é
provavelmente o de maior escopo analítico dos trabalhos incluídos neste livro, representando
uma verdadeira “cartografia” da produção brasileira relevante nesse campo.
As questões do quando e onde não suscitam, presumivelmente, maiores indagações,
uma vez que se trata de matérias de fato. Com efeito, não é difícil precisar quando e onde o
Brasil assumiu um determinado compromisso externo ou esteve envolvido em alguma questão
internacional: entrada em guerra, assinatura de acordo, entrada em organismo multilateral,
conflito comercial, bastando examinar uma simples relação cronológica de eventos e processos,
aliás presente no capítulo final deste volume. Mas, ambos os conceitos também têm a ver com
o contexto histórico e geográfico no qual se desenvolveram tais eventos ou processos e com o
caráter propriamente elusivo destes últimos. Quando, por exemplo, tem início a integração
regional: com os primeiros projetos bolivarianos? Com as tentativas da ALALC-ALADI nos
anos 60-80? Com os esforços bilaterais Brasil-Argentina ou, finalmente, com o Tratado de
Assunção e o Mercosul? Como delimitar geograficamente seu âmbito, em face de projetos
continentais ou hemisféricos que ameaçam diluir a especificidade própria da integração política
e econômica — e não simplesmente comercial — em que se encontra presentemente engajado
o Brasil no formato de uma união aduaneira? Quando, em outra vertente, o Brasil deixou de ser
uma nação “periférica” e marginal para as relações internacionais contemporâneas e tornou-se,
presumivelmente, uma “potência emergente”, candidato natural a um assento permanente no
Conselho de Segurança das Nações Unidas? São questões importantes que tornam por vezes
difícil responder aos requisitos objetivos de um quando e de um onde tais como delimitados
pelo trabalho historiográfico. Em outros termos, determinados eventos ou processos ainda estão
sujeitos a debate, quando não a controvérsias entre especialistas.
O como e o porque de tais eventos ou processos, finalmente, são, sem dúvida alguma,
as questões mais difíceis de responder ou de tratar num volume sintético e introdutório como
este. Ademais do caráter confidencial ainda subjacente a determinados eventos ou processos
contemporâneos — o que configura uma prática corrente e normal das chancelarias —, essas
questões envolvem, necessariamente, um certo grau de subjetividade quanto aos limites da
explicação histórica e uma certa dose de “ideologia” no que se refere à abrangência da
generalização de tipo sociológico que caberia imprimir a uma determinada questão em

14
particular. Abordando, por exemplo, a questão do protecionismo tarifário e não-tarifário, como
enquadrar as diferentes fases da política econômica externa do Brasil e, mais especificamente,
de sua política comercial, em face das exigências por vezes contraditórias em termos de
necessidades fiscais ou de objetivos industrializantes que possam ter motivado a ação dos
dirigentes políticos e dos responsáveis econômicos por determinadas ações tomadas ao longo
de nossa história econômica? Como separar, por outro lado, ações internas das pressões
externas em relação a determinadas questões das relações internacionais do Brasil, na
problemática do meio ambiente, por exemplo, ou naquela ainda mais difícil da chamada
“cláusula social”, cujo precedente histórico mais óbvio é a questão do tráfico no século XIX?
Essas questões não podem obviamente receber uma resposta simples, mas seu debate
escaparia aos limites deste volume, que procura restringir seu conteúdo a uma explicação tanto
quanto possível sintética, remetendo em seguida o leitor a outras obras especializadas sobre um
determinado assunto ou processo. A história, como lembra a frase de Colingwood na epígrafe,
é sempre uma história que mistura recordações do passado com elementos do tempo presente,
querendo ele com isso dizer que os homens inevitavelmente refletem suas preocupações
momentâneas ou não deixam de imprimir interpretações indiscutivelmente contemporâneas ao
lançarem-se na abordagem dos problemas do passado. Como afirmou, aliás, o novelista
William Faulkner, “the past is never dead; it is not even past”.
O autor não tem a pretensão de subtrair-se a esses limites da “recuperação” histórica e
a tais condicionantes da explicação sociológica, mas, ao oferecer a presente obra ao público
interessado, ele pretende modestamente enfatizar seu comprometimento com uma interpretação
a mais possível objetiva e imparcial do processo histórico das relações internacionais do Brasil.
Ele buscou, assim, enquadrar o conceito de como através de uma descrição sumária sobre as
formas de desenvolvimento histórico de um determinado evento ou processo, assim como o de
por que tentando definir as razões e os condicionantes de cada evento ou processo selecionado
no contexto mais global das relações internacionais do Brasil.
Não se pode, contudo, dizer que tais problemáticas tenham sido equacionadas ou sequer
esgotadas nesta obra, tanto porque elas transcendem os esforços individuais de um pesquisador
ou estudioso individual. Os problemas metodológicos vinculados ao estudo das relações
internacionais do Brasil, bem como algumas das principais contribuições historiográficas para
o entendimento das grandes questões do passado das relações exteriores do País já foram
abordados por este autor em ensaios específicos, divulgados anteriormente em revistas

15
especializadas ou em livros.1 Da mesma forma, a discussão dos problemas mais importantes
vinculados à presença internacional do Brasil, assim como a descrição sistemática dos atos
diplomáticos que enquadraram, historicamente, sua inserção internacional vem sendo feita
numa série de trabalhos de pesquisa cuja referência pode ser útil para o detalhamento de
determinadas questões aqui abordadas de forma sumária.2
Uma dessas questões, por exemplo, é a da “estrutura institucional” das relações
internacionais no Brasil. O capítulo terceiro oferece, nesse sentido, uma discussão sobre o
relacionamento Executivo-Legislativo na área da política externa e sobre a implicação de
determinados dispositivos “internacionais” da Carta promulgada em 5 de outubro de 1988 para
a política externa governamental. Releve-se a preservação da distribuição tradicional de
competências entre os poderes, contrabalançada pelo reforço do papel do Congresso na
apreciação e na aprovação dos atos internacionais. A ênfase atribuída pelos constituintes à
soberania do País e à afirmação dos interesses nacionais no campo econômico refletiu-se
diretamente na administração das relações econômicas externas, não sem um certo
constrangimento do Executivo e um intenso debate sobre as melhores formas de inserir o País
no sistema econômico internacional. Muitos desses dispositivos “nacionalistas” foram, como
se sabe, objeto de revisão substantiva na fase recente.
Mas, outras questões permanecem latentes em qualquer empreendimento ou esforço que
se pretenda abrangente e sistemático a propósito das relações internacionais do Brasil, como
por exemplo o dos objetivos nacionais permanentes, temática sempre presente nos estudos de
relações internacionais do Brasil. Esses objetivos não deixam de corresponder, de certo modo,
aos grandes temas da política externa brasileira, que são, como tais, historicamente recorrentes:
afirmação e preservação da independência nacional, integridade territorial e manutenção da paz
e da segurança militar, desenvolvimento econômico e social, elevação do status do País como

1 Entre outros trabalhos do autor, podem ser citados: “Sete teses idealistas sobre a inserção internacional
do Brasil” (1996a), “A economia da política externa: a ordem internacional e o progresso da Nação”
(1996b) e “Estrutura institucional das relações econômicas internacionais do Brasil: acordos e
organizações multilaterais de 1815 a 1997”, (1997c), coletados no livro Relações internacionais e
política externa do Brasil (1998c); sobre a diplomacia econômica no imediato pós-Segunda Guerra,
ver “Os limites do alinhamento: liberalismo econômico e interesse nacional, 1944-1951” (1993c) e “A
diplomacia do liberalismo econômico” (1996d); consultar a bibliografia geral ao final desta obra.
2 Ver, a esse propósito, o ensaio “A democratização da sociedade internacional e o Brasil: ensaio sobre
uma mutação histórica de longo prazo (1815-1997)” (1997d), cujos argumentos foram desenvolvidos
no livro O Brasil e o multilateralismo econômico (1999b); “OCDE, UNCTAD e OMC: uma
perspectiva comparada sobre a macroestrutura política das relações econômicas internacionais”
(1998c); “Os anos 1980: da nova Guerra Fria ao fim da bipolaridade” (1997a). Sobre as origens da
diplomacia econômica brasileira, o autor apresentou tese ao Curso de Altos Estudos do Itamaraty,
Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império
(1997b), cuja versão completa encontra-se em curso de publicação (1999e).

16
ator de relevo no plano mundial, plena inserção internacional e afirmação renovada dos valores
da nacionalidade: cooperação internacional, democracia e direitos humanos. Estas também são
as grandes questões das relações internacionais do Brasil que, por estarem implícitas ao modo
particular de afirmação do País no mundo, comparecem de um modo ou de outro na maior parte
dos argumentos que compõem este livro.

17
1. O Brasil no contexto econômico mundial: 1820-1992

Os historiadores, sobretudo os que trabalham na área do crescimento econômico, mas

também acadêmicos de disciplinas afins como a sociologia do desenvolvimento, concordam
em reconhecer na experiência brasileira de expansão econômica uma das de maior dinamismo
no século XX, pelo menos até seu último quarto. O professor Angus Maddison, por exemplo,
analisando o crescimento das dez principais economias do mundo nos cem anos a partir do
último terço do século XIX, constatou que foi o Brasil o país no qual o crescimento nominal do
produto bruto foi o mais rápido dentre aqueles inseridos de maneira central ou periférica no
sistema econômico mundial: a taxa de expansão do seu PIB, entre 1870 e 1987, foi de 4,4% ao
ano, em média, desempenho poucas vezes igualado na história econômica mundial (Maddison,
1989).
Com efeito, entre 1870 e 1987, o PIB global brasileiro foi multiplicado 157 vezes, contra
apenas 84 vezes para o Japão e 53 para os Estados Unidos, as duas outras economias de grande
dinamismo neste século e meio desde o início da segunda Revolução Industrial. Mesmo
considerando-se apenas o período final desse corte temporal, o desempenho da economia
brasileira foi igualmente impressionante: entre 1957 – data decisiva no processo de
modernização brasileira, com a implantação da indústria automobilística – e 1986, a expansão
do PIB brasileiro foi de 594,9%, contra um aumento acumulado de apenas 150,4% para o PIB
dos Estados Unidos. Em consequência, a distância que separava o PIB nominal brasileiro do
dos EUA foi significativamente encurtada: de mais de 44 vezes, em 1957, para “apenas” 16
vezes mais em 1986.
Entretanto, a despeito desse alto desempenho nominal, a economia que mais avançou
em termos de renda per capita foi a do Japão, com um crescimento da ordem de 2,7% ao ano
no mesmo período, contra apenas 2,1% para o Brasil, este basicamente penalizado pelo seu alto
“dinamismo” demográfico. Com efeito, a razão básica para a diferença de crescimento líquido
em relação ao Japão e aos Estados Unidos se situa inteiramente na vertente do crescimento
demográfico, duas vezes mais importante no Brasil ao longo do período mais recente, o que
reduziu proporcionalmente a expansão do seu PIB per capita. De fato, entre o terço final do
século XIX e meados do XX, o número de brasileiros simplesmente triplicou: de um total de
10 milhões de habitantes em 1872 – data do primeiro recenseamento oficial –, a população
brasileira alcançou 41 milhões de pessoas em 1940 e 51 milhões em 1950, tendo simplesmente

18
triplicado desde então. A taxa de crescimento demográfico, que era de 2,34% ao ano entre 1940
e 1950, passou a 3,17% nos anos 50. Ela caiu moderadamente para 2,91% ao ano entre 1960 e
1970 e mais ainda a partir dos anos 80 e 90, situando-se atualmente num patamar de relativo
equilíbrio (menos de 1,6% ao ano), embora com taxas ainda significativas para as zonas rurais
e entre os estratos mais pobres da população.
Adicionalmente à chamada “bomba demográfica”, que diluiu os frutos da expansão do
produto bruto, uma combinação de fatores externos adversos a partir dos anos 70 (choques do
petróleo em 1973 e 1979, crise da dívida externa em 1982) e, sobretudo, de obstáculos
propriamente internos desde essa época (aceleração da inflação entre meados dos 80 e
princípios dos 90, ruptura de confiança na administração e desorganização geral da economia)
atuou no sentido de reduzir um ritmo de crescimento econômico bastante satisfatório até então.
Em consequência, a distância relativa entre o PIB nominal e o PIB per capita do Brasil em
relação aos países mais avançados voltou a aumentar.
O programa de estabilização econômica iniciado em 1994 não permitiu, infelizmente, a
retomada dos índices de crescimento econômico que tinham caracterizado a economia
brasileira no período mais intenso de seu processo industrializador. A chamada globalização
financeira permitiu tanto o acesso a novas fontes de capitais para financiar os déficits
acumulados em transações correntes como criou novos focos de instabilidade em virtude da
inversão repentina e brutal de alguns desses fluxos. A presente fase de crises e de turbulências
financeiras nas economias emergentes, invertendo a (até então) “irresistível ascensão” das
economias asiáticas – e levando muitas delas a um relativo declínio –, ainda está muito próxima
para permitir ao observador uma análise isenta e de maior profundidade quanto à verdadeira
tendência do ciclo econômico naquela região e, de modo geral, nas economias emergentes. Não
há, de toda forma, certeza quanto à natureza dos desenvolvimentos conjunturais nessas
economias, inclusive na brasileira, razão pela qual uma análise de tipo estrutural deve se deter
na fixação das grandes tendências de desenvolvimento conhecidas no passado.
Com efeito, a despeito dos percalços observados na fase recente, uma visão objetiva do
desenvolvimento econômico do Brasil deve privilegiar a perspectiva de médio e de longo prazo,
alternativamente à análise das conjunturas de menor amplitude temporal. Historicidade e
comparabilidade são componentes indispensáveis de qualquer análise acadêmica em relações
internacionais. Em outros termos, para melhor colocar em relevo o desempenho relativo do
Brasil em face de outros países, num mesmo período de tempo, é essencial adotar uma
perspectiva comparada e de maior fôlego em relação ao ritmo e às características de seus
respectivos processos de desenvolvimento. Uma tal perspectiva depende, em grande medida,

19
da disponibilidade de dados uniformes sobre esse desenvolvimento ao longo do tempo, bem
como da possibilidade de que esses indicadores sejam homogêneos em relação àqueles obtidos
para outros países no mesmo espaço temporal. A base comum dessas medidas de progresso
material aparece como uma condição indispensável à boa análise comparativa.
Para esta análise introdutória sobre o desempenho econômico relativo do Brasil no
contexto do sistema econômico mundial nos 170 anos decorridos desde 1820 utilizamo-nos da
metodologia e das informações quantitativas compiladas em estudo comparativo de amplo
espectro do Prof. Angus Maddison (1995), cujos cálculos econométricos, apresentados de
forma resumida na Tabela 1.1, formam a base dos parágrafos seguintes. Os valores expressos
a seguir em dólares, salvo menção expressa em contrário, foram calculados por Maddison
utilizando como referência de comparação, para a maior parte dos casos, o valor do “dólar
internacional” de 1990, estimado com base no conceito de paridade do poder de compra.
Complementos úteis à tabela sobre a evolução dos valores do PIB per capita (e suas taxas
médias de crescimento) para os países selecionados na amostra, são as tabelas 1.2, 1.3 e 1.4,
relativas ao crescimento populacional, à evolução do crescimento das exportações e à parte
percentual destas nos produtos dos países, cujos valores relativos podem ser diretamente
relacionados ao desempenho do PIB per capita.

1.1. O Brasil de 1820 a 1870: partida difícil, baixa dispersão mundial

Em 1820, às vésperas de iniciar sua vida como Nação independente, o Brasil dispunha
de um PIB per capita de 670 dólares, valor que representava cerca da metade da renda média
das economias “desenvolvidas” de então (países da Europa ocidental, Estados Unidos, Canadá,
Austrália), que se situava em torno de 1.235 dólares. O índice brasileiro estava um pouco abaixo
do PIB per capita do Japão (704) e era 13% inferior ao do México (760). Deve-se observar que,
em virtude do nível ainda incipiente de industrialização, a dispersão de rendas entre os países
se situava então em um patamar relativamente baixo (inferior a 4:1, segundo Maddison),
comparativamente à enorme distância atual (mais de 70:1, na média).
Em 1870, ou seja, 50 anos depois, o Brasil apresenta um PIB per capita de 740 dólares,
moderadamente inferior a uma hipotética média latino-americana, estimada por Maddison em
783 dólares, com base em valores estimados para sete países da região (Argentina, Chile,
Colômbia, México, Peru e Venezuela, além do próprio Brasil). Esse valor representava quase
a metade do PIB per capita da Argentina (1.311), que já despontava como o grande fornecedor
de produtos alimentares (carne e trigo) para os países europeus. A distância do PIB per capita
brasileiro em relação à média europeia tinha quase dobrado em meio século, uma vez que esta

20
era três vezes superior (1.986 dólares), contra um distanciamento ainda maior em relação aos
EUA, cuja renda média era então de 2.748 dólares. Mas, o Brasil já tinha ultrapassado o México
(que regrediu para 710) e alcançado o Japão, então com 741 dólares per capita. O processo da
dispersão de renda per capita entre os países tinha começado então seu movimento ascensional,
com o aprofundamento da revolução industrial e a aceleração da revolução técnico-científica
nos países de cultura europeia.
Em qualquer hipótese, o crescimento real do Brasil naquele meio século tinha sido
extremamente modesto, à razão de 0,2% de média anual, contra uma média aritmética de 0,9%
para os países da Europa ocidental e de 1,3% ao ano para os EUA. Essa taxa reduzida foi, ainda
assim, o dobro daquela experimentada pelo Japão “feudal” de então, que tinha conhecido, entre
1820 e 1870, um ritmo de apenas 0,1% de crescimento anual em seu PIB per capita. Não
obstante seu fechamento ao mundo até 1870 – e, portanto, ao estoque de conhecimentos
técnicos acumulados até então –, o Japão nunca foi colônia de exploração como o Brasil, que
sempre acumulou “para fora”, mesmo depois de 1822. Em todo caso, a inserção econômica
internacional do Brasil era então bem superior à do Japão, já que nosso país exportava, em
1870, cerca de 76 milhões de dólares (ou 7,8 dólares per capita), contra apenas 15 milhões de
dólares, no total, para o país asiático (0,4 per capita), que tinha recém iniciado, lembre-se, seu
processo de abertura para o exterior, no seguimento da “revolução Meiji”. O Reino Unido era
então o líder mundial em exportações, com 971 milhões de dólares (31 dólares per capita),
contra apenas 541 milhões para a França, 424 para a Alemanha e 403 para os EUA (14, 11 e 13
dólares per capita, respectivamente).

1.2. O Brasil de 1870 a 1900: crescimento modesto, ascensão do café

Em 1900, 30 anos depois, o Brasil conhece, de acordo com os dados de Maddison, uma
regressão no PIB per capita, então reduzido a 704 dólares, provavelmente sob impacto de um
aumento na taxa de crescimento demográfico (natalidade e imigração), ao passo que a
Argentina dava uma arrancada espetacular, passando de 1.311 a 2.756 dólares, mais do que o
dobro da média latino-americana (1.311) e um pouco inferior à média da Europa ocidental
(2.899). O Japão também já tinha decolado para um PIB per capita de 1.135 dólares, ainda
assim um valor aproximadamente quatro vezes inferior aos índices respectivos dos EUA
(4.096) e do Reino Unido (4.593). O período era caracterizado, vale lembrar, por uma
intervenção mínima do Estado na vida econômica, pela liberdade de movimento e migração
internacional de capital, ordem monetária internacional relativamente estável e liberdade de
conversão de moedas (o Brasil teve taxas de câmbio flutuantes) e um certo liberalismo no

21
comércio internacional (com tarifas altas em países como Brasil e EUA, e baixas no Reino
Unido).
O Brasil apresentava então, a despeito de ser o maior exportador de café e do boom da
borracha, a menor renda per capita dos países mais importantes da América Latina, pois que
era ultrapassado pelo Chile (1.949), novamente pelo México (1.157), pela Colômbia (973) e
mesmo pelo modesto Peru (817). Cabe reconhecer que o crescimento de seu PIB per capita foi
extremamente modesto no período, uma vez que, entre 1870 e 1913, a taxa média anual foi de
apenas 0,3%, contra 2,5% para a Argentina e 1,7% para o México. A taxa de crescimento
estimada por Maddison foi de 1,5% para o continente como um todo, valor comparável ao
crescimento anual médio do PIB dos países da Europa ocidental (1,3%), superior ao do Japão
(1,4%), mas inferior ao dos EUA (1,8%) e do Canadá (2,2%).

1.3. O Brasil de 1900 a 1913: aumentam as distâncias internacionais

Precisamente, nesse ano de 1913, o PIB per capita do Brasil continuava a se situar em
níveis modestos, de apenas 839 dólares, para uma média de 1.733 no caso dos países latino-
americanos selecionados na amostragem de Maddison. A Argentina, com 3.797 dólares, estava
num patamar 4,5 vezes superior ao Brasil e superava então a própria França, que apresentava
um PIB per capita de “apenas” 3.452 dólares, bastante próxima à média europeia (que era então
de 3.482). A distância do Brasil em relação aos países dinâmicos de cultura ocidental (Austrália,
Canadá, Nova Zelândia e EUA) tinha se tornado bem maior, uma vez que estes, com uma renda
média de 5.051 dólares, perfaziam 6 vezes o valor do PIB per capita do Brasil.
O Japão, por sua vez, com um PIB per capita de 1.334 dólares em 1913, ainda estava
bem abaixo da média europeia ou dos ocidentais “periféricos” (ou da própria Argentina), mas
conservava a mesma vantagem nominal, em relação ao Brasil que aquela apresentada em 1900,
de cerca de 60% superior à renda brasileira. Ambos os países aumentaram significativamente
o PIB global, passando o Japão a 17 bilhões de dólares (de 1965) e o Brasil a 2,8 bilhões, mas
este último continuava a estar mais inserido na economia mundial (com exportações de 13,3
dólares per capita) do que o Japão (exportando em 1913 menos de 7 dólares por pessoa), embora
a distância nesse setor tenha diminuído em relação aos valores de 1870 (7,8 e 0,4 dólares).
Em todo caso, às vésperas da Primeira Guerra Mundial, o Brasil permanecia
manifestamente “subdesenvolvido”, sobretudo se comparado à Argentina que, em 43 anos,
tinha aumentado a distância em relação ao PIB per capita brasileiro de 1,7 para 4,5 vezes mais.
Apesar de ter experimentado uma aceleração notável de sua taxa global de crescimento
econômico no período (2,3% de crescimento médio do PIB, entre 1870 e 1913), o Brasil esteve

22
abaixo da média ponderada dos países “desenvolvidos” dessa época (com 2,9% de crescimento
bruto anual, sendo que os EUA conheciam uma taxa de 4,2%). O crescimento per capita foi
ainda mais irrisório para o Brasil, estimado por Maddison em 0,2% ao ano entre 1880 e 1913,
contra 1,5% de média ponderada para os países “desenvolvidos” (que é também a média
japonesa) e 2% para os EUA.
O Brasil também acompanhou mal o dinamismo das exportações mundiais, cujo
crescimento, no período 1870-1913, se fez à razão de 3,3% ao ano. Praticando uma política
comercial que no geral era livre-cambista, o Brasil fixava seus níveis tarifários mais para fins
de arrecadação fiscal do que num sentido protecionista e industrializador; a especialização
agrária no café e em alguns outros poucos produtos primários (de baixa elasticidade-preço)
impediu, por outro lado, a necessária diversificação de sua pauta exportadora, a despeito mesmo
de um notável esforço de “promoção comercial” no período. Não obstante os elevados saldos
comerciais obtidos a partir da ascensão do café (e da borracha) no mercado mundial, a maior
parte dos valores assim liberados destinava-se ao pagamento do serviço da elevada dívida
externa então acumulada, bem como à cobertura dos investimentos estrangeiros realizados no
Segundo Império. A grande dependência do rendimento nacional em relação às exportações
representava, ademais, notável fragilidade econômica, pois que submetida à eventual
deterioração dos termos do intercâmbio e desorganizando a economia nacional em momentos
de queda dos preços mundiais ou de contração dos mercados externos.
Angus Maddison interpreta o baixo desempenho latino-americano, de uma forma geral,
como o resultado da herança socioinstitucional ibérica, a despeito de uma dotação favorável em
recursos naturais. De fato, a herança colonial da peonagem e da escravidão, da concentração de
terras e da negligência com a educação básica levaram a grandes e persistentes disparidades em
termos de renda, riqueza e oportunidades econômicas. O desenvolvimento capitalista também
foi dificultado por fortes tendências regulatórias por parte do Governo, como também pela
irresponsabilidade fiscal que acarretou a inflação crônica e, em alguns momentos, aproximou a
América Latina do colapso social. Entretanto, a América Latina esteve liberada do colonialismo
desde 1820 e a distância permitiu-lhe um grau substancial de imunidade às principais guerras
do século XX. Sempre houve um menor nível de renda per capita na maior parte da América
Latina do que na Europa ocidental, mas o crescimento da renda per capita foi mais rápido entre
1820 e 1950 na América Latina e o nível médio da renda per capita era mais alto em 1950 do
que na Europa meridional.

1.4. O mundo entre 1913 e 1950: catástrofes econômicas e sociais

23
 O período de entre guerras, assim como o imediato pós-segunda-guerra são atípicos para
a continuidade do exercício comparativo aqui conduzido, no sentido em que os equilíbrios
econômicos serão rompidos por conflitos destruidores na Europa e na Ásia, pela crise de 1929,
pela depressão e o protecionismo dos anos 30, pelo fechamento da América Latina ao mercado
mundial, enfim, por uma quebra geral da velha ordem econômica liberal, com o
desenvolvimento generalizado do intervencionismo estatal e a interrupção dos fluxos
monetários e financeiros. Os indicadores retidos por Maddison para 1950 não representam,
assim, um reflexo do potencial econômico dos diversos países ou regiões selecionadas por ele,
mas tão simplesmente o resultado da enorme concentração de riqueza nos EUA.
É bem verdade que, com um PIB per capita de 1.673 dólares em 1950, o Brasil
continuava a deter um rendimento inferior à metade do índice médio para a região latino-
americana, mas a distância em relação à Argentina, por exemplo, diminuiu bastante: esta, que
tinha aumentado o montante de seu PIB per capita a índices 3,9 e a 4,5 superiores aos valores
correspondentes aos do Brasil em 1900 e em 1913, respectivamente, já não fazia mais, com
4.987 dólares em 1950, do que 2,9 vezes o PIB per capita do Brasil. O Japão, imensamente
destruído pela guerra, detinha, com 1.873 dólares, um PIB per capita apenas 12% superior ao
do Brasil (é bem verdade que com uma população bem superior, de 83 milhões de habitantes,
para apenas 52 milhões no Brasil). O PIB per capita do Brasil era ainda próximo do da Grécia,
superior ao da Turquia e a de todos os outros países asiáticos, representando o dobro da média
dessa região (então em 863 dólares). Os EUA ostentavam então 9.573 dólares de PIB per capita,
contra uma média de 5.513 para os países da Europa ocidental: a distância em relação ao PIB
per capita brasileiro, que tinha aumentado bastante entre 1820 e 1913 (passando de +1,9 a +6,3),
vem a diminuir para “apenas” 5,7 vezes em 1950.
Deve-se reconhecer, nesse sentido, o relativo dinamismo do crescimento brasileiro no
período 1913-1950, estimado por Maddison em uma média de 1,9% reais (isto é, PIB per capita)
ao ano, contra apenas 1,2% para a Europa ocidental e 1,6% para os EUA. O crescimento
demográfico no Brasil, e na América Latina em geral, foi bastante intenso, em virtude de
afluxos migratórios e de uma alta taxa de natalidade (tanto de fecundidade como de fertilidade
nesse período), evidenciando assim uma taxa bruta de crescimento ainda maior. Os Estados
Unidos também tinham conhecido um aumento constante de sua população, mas passaram mais
cedo pelo processo de transição demográfica, isto é, a redução tanto das taxas de natalidade,
como de mortalidade. O Japão, que vinha conhecendo altas taxas de crescimento econômico no
período anterior à segunda guerra, contabilizou, em virtude das enormes destruições materiais
trazidas por ela, apenas 0,9% de crescimento real do produto no período global compreendido

24
entre 1913 e 1950. Sua recuperação foi, entretanto, bastante rápida, evidenciando o papel
absolutamente crucial do capital humano como fator de desenvolvimento.

1.5. O grande crescimento de 1950 a 1973: a Ásia e o Brasil decolam

As mudanças decisivas nos desempenhos relativos dessas economias iriam se dar no
período posterior a 1950, em especial a partir dos anos 70, coincidindo aliás com uma expansão
notável do comércio internacional, transformado em verdadeiro motor do crescimento mundial.
Entre 1950 e 1973, o ritmo de crescimento econômico é importante em todas as regiões, à
exceção da África, com destaque para a Europa ocidental (3,8% de aumento anual médio do
PIB per capita, mas 5% para a Alemanha e Itália) e meridional (4,8% na média, com 5,8 na
Espanha e 5,7 em Portugal), ademais da Ásia (3,1% na média, mas 8% para o Japão). A América
Latina teve um desempenho apenas médio, com 2,4% de crescimento anual (similar à taxa dos
EUA).
O Brasil, contudo, se destacaria de forma absoluta na região, com 3,8% de aumento real
por ano, considerando-se, portanto, sua igualmente alta taxa de crescimento populacional, de
2,9% ao ano no período (enquanto o Japão já tinha diminuído a sua para 1,1%). Assiste-se nesse
período a um rápido processo de industrialização no Brasil, movido por ativas políticas
intervencionistas, ao mesmo tempo em que o próprio Estado se tornava fator inflacionário, ao
ordenar investimentos e gastos correntes não com base em arrecadação e poupança, mas em
emissões não cobertas pelo orçamento.
A natureza do crescimento é, portanto, diversa nos países dinâmicos, sobretudo no que
se refere à inserção internacional de cada uma das economias. Enquanto a Alemanha e o Japão
aumentam extraordinariamente o nível de suas respectivas exportações per capita (passando a
primeira de modestos 40 dólares em 1950, para 1.090 em 1973, e o segundo de 10 a 340 no
mesmo período), o Brasil marca passo, incrementando suas exportações de 26 dólares por
habitante para modestos 62 dólares no quarto de século decorrido.
O diferencial de taxas de crescimento populacional entre as regiões explica em parte o
aumento na dispersão dos indicadores relativos à renda pessoal. Enquanto os países da Europa
ocidental e meridional conheciam, nos anos 1950 a 1973, taxas de incremento anual de suas
populações de 0,8 e 0,9% respectivamente, a América Latina, a Ásia e a África experimentavam
taxas de 2,8, 2,3 e 2,7%, com o pico assinalado de 2,9% para o Brasil e de um controle notável
para o Japão, com apenas 1,1%. Os EUA experimentam um decréscimo, de uma taxa histórica
de 2,1% no período 1820-1950, para apenas 1,4% (mantido elevado devido ao afluxo de
imigrantes) nos anos 1950-1973. Nesse período, a dispersão de renda entre os EUA e os demais

25
países ocidentais diminui bastante, ao mesmo tempo em que esta continua a aumentar em
relação às demais regiões do mundo. A Ásia, que tinha crescido muito pouco até 1950, começa
a recuperar terreno desde então, e muitos países realizam um notável catch-up econômico e
social no quadro do fenômeno global da “divergência” de renda. Depois de 1950, a América
Latina continuou a crescer, mas o fez a um ritmo bem mais lento do que o dos países da OCDE
e da Ásia.
O Brasil chega assim a 1973 com um PIB per capita de 3.913 dólares, ainda inferior
(em 28%) ao da média latino-americana (de 5.017), mas já menor em 50% apenas em relação
à renda argentina (7.970). Ainda assim, a distância em relação ao Japão torna-se dramática,
uma vez que o país asiático tinha chegado a mais de 11 mil dólares em 1973, multiplicando 5
vezes seu PIB per capita de 1950, contra uma modesta duplicação no caso brasileiro. A distância
em relação aos demais países desenvolvidos, sobretudo os EUA, diminui moderadamente nesse
período, mas a recuperação mais importante para o Brasil se situa mesmo no interior da própria
região latino-americana: de 1:2 para 1:1,2).

1.6. Crise e crescimento de 1973 a 1992: as diferenças se acentuam

O ritmo de crescimento entre as regiões, que nunca foi uniforme ao longo de todo o
período aqui enfocado, torna-se ainda mais diferenciado na fase recente. Sob o impacto de
choques monetários, de grandes mudanças políticas na oferta energética e de uma aceleração
de fenômeno inflacionário, o crescimento diminuiu em todas as áreas, com exceção da Ásia.
Depois da recuperação das economias ocidentais no pós-guerra, a produtividade tendeu a
diminuir nos países mais avançados, processo acompanhado do fenômeno contraditório da
estagflação e de um aumento nas taxas de desemprego.
A despeito do choque petrolífero de 1973, que atingiu mais o Brasil, como importador
líquido, o crescimento na América Latina não diminuiu tanto como no centro capitalista: os
países se acomodaram com altas taxas de inflação e, os que não eram exportadores de petróleo,
foram capazes de atrair capitais nos mercados internacionais para financiar déficits de balanço
de pagamentos. O choque maior veio com a crise da dívida, nos anos 80, quando os fluxos
financeiros se interromperam e começou uma dramática drenagem de recursos reais: o serviço
da dívida aumenta exponencialmente e, com o aumento nas taxas de juros, a região torna-se
exportadora líquida de capitais. O Brasil, que tinha enfrentado mais um aumento da fatura
petrolífera em 1979, apresenta um comportamento errático desde então, com fases de
crescimento alternando-se com momentos de recessão, paralelamente a um gradual aumento da
inflação.

26
 O desempenho exportador do Brasil é altamente satisfatório, com uma grande
diversificação geográfica e qualitativa da pauta exportadora. O Brasil, que até essa época tinha
problemas de saldo em contas correntes, torna-se, por força mesma do problema da dívida, um
país estruturalmente exportador, que passa a liberar grandes saldos em sua balança comercial:
praticamente o terceiro excedente comercial do mundo depois da Alemanha e do Japão. Mas,
as diferenças são ainda consideráveis nesse setor, quando comparados os desempenhos dos
mesmos países. Na primeira fase desse período, que se estende até 1987, a Alemanha, ao
triplicar o nível de suas vendas externas, tornava-se o primeiro exportador mundial per capita
(com 3.000 dólares por habitante) enquanto o Japão multiplicava as suas por 4,4, atingindo
1.467 dólares per capita, quase duas vezes o índice dos EUA.
O Brasil, mesmo aumentando significativamente o volume e diversificando o destino
de suas exportações, saiu de seu modesto patamar de 62 dólares em 1973 para pouco mais de
191 dólares por habitante em 1987, valor bastante inferior aos 283 do México, cuja população
se situava na faixa dos 82 milhões de habitantes, para 140 do Brasil. Em 1992, o Brasil tinha
conseguido elevar suas exportações a 240 dólares per capita, um valor ínfimo comparado ao de
diversos exportadores dinâmicos da Ásia. De fato, a América Latina como um todo perde
espaço nos mercados internacionais: de uma participação de 7% nas exportações globais em
1982, a região não consegue colocar mais do que 5,7% em 1986, valor ainda reduzido para
5,5% em 1992. Em contraste, a Ásia, mesmo sem considerar o Japão (que passa,
individualmente, de 9 a 12,3%), aumenta sua participação nas vendas totais de 12,8%, em 1982,
para 19,8% em 1992. A Europa comunitária e a América do Norte também aumentam, embora
em níveis mais modestos, suas partes relativas nas exportações mundiais, sendo que a África,
o Oriente Médio e os socialistas experimentam dramáticos declínios nessa frente.
Precisamente, a dispersão de rendas se agrava na fase recente, não apenas entre países
desenvolvidos e em desenvolvimento, como também entre estes últimos, como resultado do
extraordinário dinamismo econômico demonstrado pelos países asiáticos e da relativa
estagnação da América Latina no decorrer dos anos 80. O Brasil, país relativamente dinâmico
a despeito de graves problemas macroestruturais, chega a 1992 dispondo de um PIB per capita
de 4.637 dólares, aproximando-se cada vez mais da Argentina (7.616). Este país,
surpreendentemente, foi um dos poucos no mundo (junto com o Chile) a não se beneficiar das
grandes taxas de crescimento dos anos 1950-1973, continuando a apresentar baixo desempenho
nas duas décadas seguintes. Como resultado, a relação das rendas respectivas, que em 1913 se
situava em 1:4,5 em favor da Argentina, tinha diminuído para 2 em 1973 e apenas 1,6 em 1992,
não considerando outros fatores de redução adicional do diferencial como a provável

27
importância maior do mercado de trabalho informal no Brasil. Embora aumentando
momentaneamente sua distância em relação aos níveis de rendimentos prevalecentes nos países
desenvolvidos, o Brasil também tinha se aproximado bastante da renda média de sua região, já
que esta era apenas 20% mais elevada que o PIB per capita do Brasil: tanto o País avançou
como a América Latina estagnou no decurso dos 80.
Esse avanço foi entretanto extremamente modesto em termos históricos, pois que, de
1973 a 1992, o ritmo anual de crescimento do PIB per capita no Brasil não ultrapassou 0,9%
(mas, ele foi de -0,2% para a Argentina e de -1,7% para o Peru), contra uma média aritmética
de 1,8% para os países da Europa ocidental e 1,4% para os EUA. Na América Latina, cujo
desempenho geral foi de apenas 0,4% de crescimento por ano, os países de melhor desempenho
foram a Colômbia e o Chile, ambos com taxas anuais de aumento do PIB per capita de 1,9% de
1973 a 1992. Em contraste, o ritmo anual conhecido na Ásia foi de 3,5% de crescimento médio
anual, com os picos de 6,9% para a Coréia do Sul, de 6,2% para Taiwan, 5,2% para a China e
“apenas” 3% para o Japão. Tanto os países africanos como os socialistas enfrentavam nesse
período taxas negativas de 0,4 e 0,8% respectivamente, conhecendo uma deterioração
dramática das condições de vida.

1.7. Desempenho do Brasil e da economia mundial: visão geral

Ao longo do período 1820-1992, demonstrando um desempenho constantemente
positivo em face de todas as demais regiões do mundo, a América Latina conseguiu manter
uma participação crescente no produto mundial, embora em ligeira diminuição na fase recente.
Assim, mesmo aumentando sua parte na população mundial de apenas, 1,9% do total, em 1820,
para 6,4% em 1950 e 8,5% em 1992, a região latino-americana realizou um desempenho
relativamente satisfatório em termos de crescimento do produto global, saindo de um modesto
2,2% do total da produção mundial, em 1820, para 7,5% em 1950 e 8,2% em 1973, mas caindo
para 8% em 1992. Com efeito, ela passa de um ritmo de crescimento anual do produto global
de apenas 1,9% no período 1820-1900, para uma taxa de 3,6% no meio século seguinte, até
atingir 5,3% ao ano na fase de grande crescimento dos anos 1950-1973.
O período recente foi, entretanto, de um desempenho medíocre em termos históricos,
de apenas 2,8% de crescimento anual do PIB, ainda assim com grandes contrastes internos.
Quando confrontado o ritmo de crescimento do produto bruto ao do aumento do PIB per capita,
o desempenho da América Latina é menos espetacular, em vista das altas taxas registradas de
aumento de sua população. Efetivamente, a região que, entre todas neste século, conheceu as
taxas mais elevadas de expansão demográfica, passou de um crescimento anual médio do

28
produto per capita de apenas 0,4% no período 1820-1900, para 1,7% na primeira metade deste
século e 2,5% entre 1950 e 1973, para cair a apenas 0,5% ao ano na fase recente (1973-1992).
Ainda assim, a largo prazo seu desempenho pode ser considerado como relativamente
satisfatório. A renda per capita da América Latina era provavelmente nove vezes mais elevada
em 1992 do que em 1820. Considerando portanto esse desempenho positivo em termos de
crescimento do produto, um dos fatores responsáveis pelo relativo atraso latino-americano foi
o incremento dramático de sua base populacional, o que deve ter contribuído para aumentar a
distância da região em relação à renda média dos países desenvolvidos (e uma maior
convergência em face do aumento da renda global e do desempenho das outras regiões em
desenvolvimento).
Nos últimos dois períodos cobertos pelos índices de Maddison, a Ásia foi a região que
mais cresceu no mundo, tanto em termos globais como em base per capita, mas seu
comportamento de longo curso foi menos regular do que o da América Latina. A fase recente
viu, entretanto, a afirmação da região asiática, que aumenta sua participação no PIB mundial
de 24,7% em 1973 para 36,9% em 1992, quando todas as demais regiões viam suas partes mais
ou menos diminuídas.
O Brasil não teve um padrão de desempenho econômico muito diferente daquele
observado para a América Latina como um todo, mas seu desempenho foi bem mais satisfatório
em termos de crescimento no período de pouco mais de um século que vai de 1870 aos anos
80. Abstraindo-se, portanto, as fases iniciais (1820-1870) e final (década de 1980) do período
histórico considerado, o Brasil pode legitimamente orgulhar-se de um desempenho econômico
bastante satisfatório, pelo menos em termos de incremento material de sua base produtiva.
Assim, a despeito do deliberado ou involuntário intervencionismo estatal a partir dos anos 30 –
alguns diriam provavelmente graças a ele –, os desafios externos e internos ao crescimento
econômico do País foram enfrentados com resultados positivos, logrando-se um grau razoável
de expansão da oferta global. Critérios básicos da produção bruta foram, assim, amplamente
atendidos, se logrando, portanto, um “progresso” material, o que não significa, contudo, um
alto grau de desenvolvimento social ou cultural para a maior parte da população, uma vez que
foram preservados os baixos padrões educacionais. No que se refere ao desempenho material,
em todo caso, as tabelas 1.5 e 1.6 colocam o crescimento do PIB per capita brasileiro em
perspectiva comparada com o dos demais países selecionados na análise, evidenciando-se um
comportamento algo errático ao longo do tempo, com progressos sensíveis seguidos de fases
menos brilhantes.
Aspectos menos positivos desse processo de crescimento foram evidenciados na

29
inadaptação da sociedade e da máquina do Estado às necessidades do progresso tecnológico,
na irresponsabilidade fiscal e na permissividade emissionista e inflacionária dos responsáveis
governamentais, na extrema desigualdade da repartição da renda global disponível (e uma
intolerável concentração desta última nos estratos mais ricos), bem como em uma tolerância
dramática da elite em relação aos baixos padrões culturais da maior parte da população.
Outras insuficiências de seu processo de desenvolvimento revelam-se, ainda
atualmente, no baixo coeficiente de abertura externa da economia brasileira, resultado de um
processo de meio século (de 1930 a 1980) de fechamento internacional no seguimento da crise
de 1929 e da depressão dos anos 30. Com efeito, como evidenciado na Tabela 1.4, o Brasil
conhece uma “involução” ao longo do período, saindo de um percentual das exportações em
relação ao PIB equivalente a mais do que o dobro da média mundial em 1870 (11,8% contra
5,0%) para cerca de um terço daquela média em 1992 (4,7% para 13,5%), o que denota uma
considerável perda de dinamismo, uma vez que o comércio exterior é, reconhecidamente, um
dos mais poderosos indutores do crescimento econômico, da modernização tecnológica e dos
ganhos de competitividade.
Uma evolução positiva para uma maior inserção econômica internacional começou,
entretanto, a ser observada desde meados dos anos 80 e início dos 90, quando se dá a partida,
timidamente no começo, a processos de reforma tarifária e de liberalização comercial e de
integração econômica com a Argentina, este último acelerado e ampliado de forma
quadrilateral, em 1991, no contexto do Mercosul (Almeida, 1998e). Em outros termos, o Brasil
passou a incorporar-se, embora ainda timidamente, ao grande movimento de interdependência
característico da economia mundial no final do século XX.

(Tabela 1.1, horizontal; em arquivo separado, como anexo a este livro)

30
 Tabela 1.2

Taxas de crescimento demográfico, países selecionados, 1820-1992

1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1992

EUA 2,9 2,1 1,2 1,4 1,0

Japão 0,2 0,9 1,3 1,1 0,7
Alemanha 0,9 1,2 0,8 0,9 0,2
França 0,4 0,2 0,0 1,0 0,5
G.-Bretanha 0,8 0,9 0,5 0,5 0,2
Canadá 3,3 1,7 1,5 2,1 1,1
Itália 0,6 0,7 0,6 0,7 0,3
Austrália 8,1 2,6 1,4 2,2 1,4
China -0,1 0,5 0,6 2,1 1,5
Coréia - - 1,9 2,2 1,3
México 0,7 1,1 1,6 3,2 2,5
Argentina 2,5 3,4 2,2 1,7 1,4
Brasil 1,6 2,1 2,1 2,9 2,4
Fonte: Angus Maddison, Monitoring the World Economy, 1820-1992

31
 Tabela 1.3
Variação do volume das exportações, 1820-1992
(média anual das taxas de crescimento acumulado do volume das exportações)
1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1992

EUA 4,7 4,9 2,2 6,3 5,1

Japão - 4,2 2,3 6,5 7,5

Alemanha 4,8 4,1 -2,8 12,4 4,0

França 4,0 2,8 1,1 8,2 4,4

Grã-Bretanha 4,9 2,8 0,0 3,9 3,9

Canadá - 4,1 3,1 7,0 4,6

Itália 3,4 2,2 0,6 11,6 4,8

Austrália - 4,8 1,3 5,6 5,0

China 0,0 2,6 1,1 2,7 11,0

Coréia - - -1,1 20,3 12,8

México - 5,4 -0,5 4,3 9,7

Argentina - 5,2 1,6 3,1 5,8

Brasil - 1,9 1,7 4,7 7,1

Fonte: Angus Maddison, Monitoring the World Economy, 1820-1992

32
 Tabela 1.4
Exportações de mercadorias em % do PIB, 1820-1992
(exportações e PIB em preços de 1990)

1820 1870 1900 1913 1950 1973 1992

EUA 2,0 2,5 3,7 3,6 3,0 5,0 8,2

Japão – 0,2 2,4 3,5 2,3 7,9 12,4

Alemanha – 9,5 15,6 12,8 6,2 23,8 32,6

França 1,3 4,9 8,2 8,6 7,7 15,4 22,9

Grã-Bretanha 3,1 12,0 17,7 13,3 11,4 14,0 21,4

Canadá – 12,0 12,2 15,8 13,0 19,9 27,2

Austrália – 7,4 12,8 11,2 9,1 11,2 16,9

China – 0,7 1,4 1,7 1,9 1,1 2,3

Coréia 0,0 0,0 1,0 4,5 1,0 8,2 17,8

México – 3,7 10,8 14,8 3,5 2,2 6,4

Argentina – 9,4 6,8 6,1 2,4 2,1 4,3

Brasil – 11,8 9,5 7,1 4,0 2,6 4,7

Mundo 1,0 5,0 8,7 9,0 7,0 11,2 13,5

Fonte: Elaboração a partir de Angus Maddison, Monitoring the World Economy, 1820-1992

33
 Tabela 1.5
Desvio histórico comparativo do PIB per capita do Brasil
(Brasil = 100)

1820 1870 1900 1913 1950 1973 1992

EUA 192 332 582 632 572 424 465

Japão 105 100 161 159 112 281 419

Alemanha 166 258 445 456 255 336 417

França 181 251 404 411 312 330 387

Grã-Bretanha 262 441 652 600 409 306 336

Canadá 133 218 391 502 421 348 377

Itália 162 198 248 298 204 266 337

Austrália 187 513 610 656 431 319 351

China 78 70 92 82 36 30 63

Coréia - - 120 113 52 72 205

México 113 95 164 175 124 107 110

Argentina - 185 391 452 298 203 164

Brasil 100 100 100 100 100 100 100

Fonte: Elaboração a partir de Angus Maddison, Monitoring the World Economy, 1820-1992

34
 Tabela 1.6
Evolução histórica comparada do PIB per capita, 1820-1992
(1820 = 100)

1820 1870 1900 1913 1950 1973 1992

EUA 100 191 318 412 743 1.209 1.679

Japão 100 105 161 189 266 1.565 2.760

Alemanha 100 172 282 344 385 1.183 1.740

França 100 152 233 283 428 1.062 1.474

Grã-Bretanha 100 186 261 286 390 683 896

Canadá 100 181 308 471 789 1.527 2.054

Itália 100 134 159 229 313 953 1.502

Austrália 100 248 281 360 472 817 1.119

China 100 100 124 131 117 226 592

Coréia - - 100 111 103 334 1.177

México 100 93 152 193 274 551 672

Argentina 100 164 330 454 596 953 911

Brasil 100 110 105 125 250 584 692

Fonte: Elaboração a partir de Angus Maddison, Monitoring the World Economy, 1820-1992

35
2. A periodização das relações internacionais do Brasil

“Inevitability is an attribute that historical events take on after the

passage of sufficient time. Once the event happened and enough time has
passed for anxiety and doubts about how it was all going to turn out have faded
from memory, the event is seen to have been inevitable. Different outcomes
become less and less plausible, and before long what did happen appears to be
pretty much what had to happen. To argue about what might have happened or
wether and why the presumably inevitable turned out to be thought so strikes
many people as a waste of time.”
C. Vann Woodward,
Sterling Professor of History,
Emeritus in Yale

O estudioso engajado em uma reconstituição, ainda que moderadamente linear, das

relações internacionais do Brasil, num itinerário de pouco menos de dois séculos de vida
“internacional” independente, não pode eludir, antes de qualquer outra consideração
substantiva quanto a eventuais ênfases sobre problemas específicos ou sobre temáticas
sucessivamente dominantes, a necessidade de se estabelecer uma periodização, implícita ou
explícita, sobre essa mesma trajetória. Em outros termos, independentemente de aderir ou não,
para a reconstrução do relacionamento externo do País, a algum tipo de parâmetro
historiográfico definido — seja ele “fatual-tradicional”, “interpretativo-nova história” ou,
ainda, “revisionista” —, esse estudioso tem de forçosamente apoiar-se, de uma ou outra forma,
em uma temporalidade definida para sua análise.

Mas, mesmo o estudioso partidário de uma abordagem de tipo sociológico no

exame dos elementos constitutivos e do contexto sistêmico da inserção internacional do Brasil
não pode furtar-se a propor um entendimento qualquer quanto à definição das etapas
cronológicas sucessivas das relações exteriores do Brasil. O enquadramento adequado dos fatos
mais relevantes do desenvolvimento nacional na frente externa requer, de alguma maneira, a
identificação das grandes linhas evolutivas desse processo. A primeira etapa no estudo das
relações internacionais do Brasil parece ser, assim, a apreensão da dimensão temporal dessa
problemática. 3

3 Ofereci uma primeira abordagem dessa problemática na seção 5, “Periodização temática”, de meu
ensaio “Relações internacionais do Brasil: introdução metodológica a um estudo global” (1991),
inserido na coletânea Relações internacionais e política externa do Brasil (1998d).

36
 2.1. Tipologia cronológica das relações internacionais do Brasil
Quais seriam, nesse sentido, os eventuais “blocos cronológicos” em um primeiro
esforço metodológico de apreensão temporal das relações internacionais do Brasil? Uma
tipologia de grande amplitude poderia começar pelos elementos mais genéricos da problemática
da periodização, ou seja, recorrer à tripartição tradicional que costuma frequentar os manuais
do gênero “história do Brasil”. Com efeito, mesmo as questões do relacionamento externo do
Brasil podem ser vinculadas aos processos que merecem destaque em cada uma das três grandes
fases da história do País.
Poderíamos, assim, agrupar as grandes fases do relacionamento externo do País em
três grandes categorias analíticas, correspondendo aos seguintes períodos:
(a) colonial, isto é, a partir de 1530-1550, aproximadamente (com a implantação do sistema
de governo geral do Brasil pela coroa portuguesa, no seguimento da atribuição das
primeiras capitanias hereditárias) até os anos 1808-1822, que assistem ao movimento
gradual, mas irreversível em direção da independência;
(b) independente, a partir daquela última data, até a Revolução de 1930, que assiste, ainda
que de maneira algo involuntária, à conclusão do ciclo colonial-exportador da economia
brasileira;
(c) nacional, que se estende desde então até os nossos dias, com diferentes subperíodos
depois de 1930, a começar pelo longo interregno varguista até 1945, sucedido pela
existência tormentosa da República “populista” de 1946, por novo interregno autoritário
a partir de 1964, este seguido pela fase de redemocratização que se inicia em 1985.

Numa primeira fase, que corresponde grosso modo aos três séculos da era colonial,
a problemática dominante na definição da inserção internacional do País é, obviamente,
representada pelo status colonial no contexto da economia mercantilista portuguesa. Nesse
longo período parece óbvio, também, que se trata de uma inserção dependente da formação
social brasileira no sistema da economia mundial pré-capitalista de então, com uma absorção
passiva das alianças internacionais que se desenham no continente europeu (isto é, o fluxo de
“relações exteriores” do Brasil refletindo o movimento errático das alianças dinásticas e dos
tratados de “amizade e de navegação” concluídos por uma Coroa portuguesa temerosa de seus
grandes vizinhos europeus, a Espanha e a França em primeiro lugar). A expansão continental
do território brasileiro se faz, nessa conjuntura, seguindo o ritmo das relações interibéricas (a
anulação da linha de Tordesilhas pela obra das entradas e bandeiras), mas observando mais
adiante a dinâmica própria de uma sociedade em formação e em expansão contínua, nas
fronteiras abertas ao invulgar empreendimento dos desbravadores do sertão (bem mais
interessados em ouro e índios, está claro, do que em qualquer projeto consciente de
“engrandecimento pátrio”.
No período final da “era colonial”, se observa no Brasil a lenta estruturação da uma
“consciência nacional” apreendendo a Nação independentemente do estreito quadro mental da

37
metrópole tutelar, ao mesmo tempo em que o movimento autonomista se aproveita
politicamente dos impulsos resultantes da grave crise do sistema colonial (acelerado pela
“grande desordem” provocada pela hegemonia napoleônica no continente europeu) bem como
dos avanços prodigados pela ideologia iluminista em ascensão. Contrariamente, porém, aos
demais territórios colonizados da América ibérica, o Brasil emergiria do processo de
independência sem grandes rupturas socioeconômicas ou mesmo políticas em relação ao
passado português. Era inevitável esse tipo de desfecho político, isto é, preservando as linhas
básicas de continuidade nas relações internacionais do País, depois de um longo período de
fechamento a qualquer tipo de relacionamento externo?
Difícil afirmar, mas, como bem disse o historiador norte-americano C. V.
Woodward, “a inevitabilidade é o atributo que assumem certos eventos históricos depois que
um tempo suficiente tenha decorrido. Depois que um determinado evento ocorreu, e bastante
tempo se passou para que a ansiedade e as incertezas sobre como ele iria se desenrolar tenham
se apagado das memórias, ele começa a ser visto como se fosse realmente inevitável. Resultados
diferentes tornam-se menos e menos plausíveis e, rapidamente, o que efetivamente aconteceu
aparece exatamente como o que tinha de acontecer. Argumentar sobre o que poderia ter
acontecido, ou sobre como, e por quê, o supostamente inevitável termina por se auto-realizar,
é considerado por muitas pessoas como uma perda de tempo” (1986: 3).
O fato é que a era independente, que então tem início, vem introduzir um fator
inédito de legitimação externa para a jovem Nação, que emerge como novo Estado autônomo
a partir de um processo de transação — nem sempre dotado de plena legitimidade, pois que
resultante de um tratado de “aquisição” do reconhecimento pleno da nova situação soberana —
entre o antigo poder colonial e as potências da época, a começar pela Grã-Bretanha. Com a
figura de founding Father de José Bonifácio começa a sustentação de um projeto próprio de
construção nacional face aos interesses de poderes hegemônicos externos, processo em parte
perturbado pelos fortes vínculos externos, no caso portugueses e acima de tudo familiares, do
primeiro monarca “brasileiro” da dinastia dos Braganças. A abdicação assume características
traumáticas, já que coloca em perigo a própria definição da unidade nacional, que seria lograda
a partir do regime regencial transitório. Este não hesita quanto aos meios mais adequados para
obtê-la, ainda que à custa de brutal repressão contra certos movimentos regionais autonomistas,
assim como contra insurreições de caráter propriamente social e mesmo étnico. A era
independente, já sob o regime republicano, ainda assistiu ao acabamento da obra de delimitação
das fronteiras do território pátrio, mas não logrou consolidar uma economia realmente
independente, pois que preservada, esta, em suas funções básicas de fornecedora de alguns
poucos produtos primários a economias mais avançadas.
A era nacional, coincidentemente inaugurada numa fase de grave crise da economia
mundial, começa a tarefa de afirmação dos interesses externos da Nação em face dos desafios
políticos de um mundo em transição entre o capitalismo estilo laissez-faire da belle époque e a
fase de intenso intervencionismo do Estado na vida econômica, que iria durar até os anos 80 do

38
século XX pelo menos. O regime varguista, tanto em suas fases provisória e “constitucional”,
como sob o impacto do fechamento estado-novista, dá a partida ao lento processo de elaboração
das condições políticas e institucionais, inclusive externas, para a tarefa de modernização do
País. A afirmação dos interesses propriamente nacionais do Brasil, num mundo crescentemente
diferenciado entre grandes potências e nações de “segunda classe”, passa pelo projeto
autoassumido da industrialização básica, uma das muitas facetas — com a capacitação
tecnológica independente — do interminável processo de prosseguimento da obra
incontornável do desenvolvimento.

2.2. A era colonial como parte constitutiva da periodização

Nessas várias eras e fases sucessivas do relacionamento externo do Brasil, os
“agentes” sociais e humanos, bem como os principais “vetores” de sua inserção externa, são
qualitativamente diferentes em cada etapa, resultantes de fenômenos complexos de estruturação
social, regional e “societal” que concorrem, de maneira diferenciada, para compatibilizar (ou
não, segundo a conjuntura histórica) as “relações internacionais” do País e o “desenvolvimento
histórico-social” da Nação. Nas duas primeiras fases, tal como referidas anteriormente, os
agentes do relacionamento “internacional” da Nação — açucarocracia nordestina, fazendeiros
de café, grandes comerciantes dos principais portos da costa atlântica, representantes da
Administração — possuem alto grau de dependência desses “vetores” externos, o Estado
português no primeiro caso, o poder econômico de fato dos interesses comerciais e financeiros
britânicos no segundo (o que de forma alguma nega autonomia na determinação dos interesses
brasileiros na região platina, por exemplo). Na era contemporânea, os novos agentes sociais
encontram-se claramente identificados com um Estado nacional já plenamente constituído e
consciente de seu papel impulsionador do desenvolvimento econômico do País.
Uma primeira questão de ordem metodológica se coloca em relação à definição da
primeira das eras apontadas, qual seja, a de saber se apenas as duas classificadas como
“independente” e “nacional” podem ser cobertas pela categoria “relações internacionais”, ou se
a fase anterior, colocada sob o signo do estatuto “colonial”, também estaria compreendida nesse
conceito. As formações coloniais, como se sabe, não costumam ter política externa. Elas
simplesmente não dispõem do atributo indispensável para tanto: um Estado nacional
independente, em condições de exercer sua vontade soberana frente aos outros atores do sistema
internacional. Elas podem ter, no máximo, relações exteriores, sempre pautadas e balizadas, é
claro, pelo poder hegemônico que detém o controle de seus mecanismos de organização política
e administrativa.
No entanto, as comunidades políticas introduzidas no devir histórico na condição
de formações sociais colonizadas — ou reduzidas a esse status por ulterior dominação externa
— dependem, mais talvez do que qualquer outra sociedade, do contexto externo. É no quadro
da ordem internacional vigente a cada etapa de seu desenvolvimento histórico-social que essas
formações se afirmam progressivamente enquanto nações individualizadas, dotadas de

39
características próprias, social, étnica e historicamente diferentes das demais unidades políticas
do sistema internacional.
A determinação externa é ainda mais importante no caso das configurações
histórico-culturais chamadas, na caracterização antropológico-evolutiva defendida por Darcy
Ribeiro, de “povos novos” (1968, 1970, 1975). Nas formações sociais extra-europeias dessa
parte do “novo Mundo” — que, devido a uma espécie de “pecado original” propriamente
ibérico, nunca deixou de ser “periferia” do sistema internacional ao longo de toda a sua história
— as relações externas representam um elemento constitutivo da própria nacionalidade e
determinam, por assim dizer, os contornos básicos de suas identidades nacionais respectivas:
povo, território, administração política, organização social e estrutura econômica. Em virtude
de que, nessas configurações sociais, o processo de State-building precedeu historicamente ao
de Nation-making,4 a determinação externa inerente ao status colonial impregna todo o
itinerário histórico de formação do Estado-nacional independente.
Em outros termos, nas formações sociais desta América “iberizada” — para
empregar uma caracterização mais correta, de cunho histórico-antropológico, e não
simplesmente o conceito habitual de “América ibérica”, de natureza propriamente
etnolinguística —, a Nação emerge como o produto indireto do processo de constituição de
estruturas políticas e administrativas estabelecidas pelas potências tutelares, surgindo o
“Estado” como resultado imediato das “relações externas” que afetaram cada um dos territórios
incorporados originalmente a suas respectivas esferas hegemônicas.
No que se refere ao Brasil, mais especificamente, a formação da nacionalidade
sempre se colocou sob a dependência direta da ordem internacional — mediata e imediata —
que presidiu, num longo processo multiforme, à delimitação de seu território, à constituição de
suas fronteiras, à estruturação de sua economia, à conformação de seu povo e à lenta emergência
de uma consciência nacional autônoma.
O Brasil só se constitui como Estado independente no alvorecer do século XIX,
mas a formação social que lhe dá fundamento se forja gradualmente nos três séculos anteriores
à conquista de sua autonomia política. É no passado colonial brasileiro que se constituíram, no
dizer de Caio Prado Jr., “os fundamentos da nacionalidade” (1979: 10), emergindo, no mesmo
processo, aquilo que o historiador José Honório Rodrigues chamou de “aspirações nacionais”
(1963). Estas aspirações seriam as seguintes: independência e soberania, integridade territorial,
ocupação efetiva do território, unidade nacional, equilíbrio nacional em face dos regionalismos

4 O conceito de State-building, na literatura especializada de política comparada, está geralmente

associado ao processo de unificação política nacional e refere-se, mais especificamente, ao
desenvolvimento de uma burocracia centralizada e eficiente, capaz de aumentar significativamente as
capacidades reguladora e extrativa do sistema político em causa. Já a noção de Nation-making enfatiza
os aspectos culturais do desenvolvimento histórico e social num determinado país, caracterizando o
processo pelo qual as pessoas transferem sua devoção e lealdade das pequenas comunidades e vilas
para um sistema político central muito mais amplo, geralmente de tipo impessoal. Para uma teoria
sistêmica dessa problemática, a despeito de uma visão marcadamente estrutural-funcionalista, ver
Almond e Powell (1966).

40
e desenvolvimento econômico e bem-estar. Em termos contemporâneos, se poderia,
resumidamente, enfeixar todos esses conceitos ao abrigo da fórmula clássica:
“desenvolvimento com soberania”.

2.3. Cronologia temática das relações internacionais do Brasil

Aceitas as considerações acima, parece claro que o que definimos como delimitação
cronológica das “relações internacionais do Brasil” deve ser entendida numa acepção bastante
larga, englobando inclusive os primórdios do descobrimento e a totalidade do período colonial,
estendendo-se ainda ao contexto internacional em que se situava a potência tutelar. Resta,
assim, propor algum tipo de organização da “matéria-prima” evolutiva das relações
internacionais do Brasil, com vistas a um tratamento racional dessa ampla problemática. Aqui,
duas opções analíticas se abrem ao pesquisador: adotar um enfoque essencialmente diacrônico
ou um outro de natureza mais temática. O primeiro, linearmente cronológico, tem o mérito da
simplicidade, tendo sido seguido nos trabalhos mais conhecidos de “história diplomática do
Brasil”: seu principal defeito seria talvez o de alinhar uma série contínua de eventos relevantes
sem deter-se na consideração de determinados problemas de natureza estrutural.
O tratamento temático, adotado em diversos outros estudos de interpretação
histórico-sociológica do Brasil, bem como, obviamente, em ensaios de natureza monográfica
sobre a política externa brasileira, permite a discussão mais aprofundada de certos momentos-
chave nas relações diplomáticas do Brasil, embora ele corra o risco de afastar uma visão de
conjunto sobre o continuum histórico das relações internacionais do País. Ambos os tipos de
abordagem são igualmente legítimos, atendendo necessidades específicas e preferências
pessoais de cada pesquisador.
Caberia, assim, explorar uma terceira via, que seria a combinação do tratamento
cronológico com a exploração temática de certos “momentos relevantes” no itinerário histórico
das relações internacionais do País. Esse procedimento interpretativo permitiria encaixar o
quadro conceitual aqui privilegiado — com o emprego das noções de “sistema internacional”,
ou de “hierarquia da ordem internacional”, entre outros conceitos — com a análise histórico-
sociológica das relações internacionais do Brasil.
Uma primeira aproximação aos processos relevantes vinculados às relações
internacionais do Brasil, em cada uma das etapas de seu desenvolvimento histórico-social, foi
feita na primeira seção deste capítulo. A periodização tripartite da história nacional ali
formulada — eras colonial, independente e nacional — segue, grosso modo, aquela adotada em
obras interpretativas de caráter geral, como a de Nelson Werneck Sodré, por exemplo (1967).
Uma apresentação mais detalhada dos “temas fortes” teria de contemplar os grandes eixos de
desenvolvimento das relações internacionais do País no quadro de sua “história geral”.
Retomando a metodologia proposta pelos historiadores franceses Pierre Renouvin e Jean -
Baptiste Duroselle, essa análise deve ser feita no contexto do “conjunto de circunstâncias de
um momento dado ou de uma época”, elementos que estão na própria base do trabalho de

41
reconstrução intelectual (1967: 4). A periodização tentativa que se segue busca, portanto,
combinar os méritos aparentemente simplistas do método histórico-linear com a densidade
analítica de uma abordagem temático-evolutiva.
Os argumentos histórico-fatuais e interpretativos alinhados em cada um dos
próximos subcapítulos visam capturar, para cada um dos períodos ou fases das relações
internacionais do Brasil que são objeto de cortes temporais, os elementos relevantes dos
processos significativos na vertente das relações exteriores do Brasil, sendo, em consequência,
os mais suscetíveis de integrar trabalhos monográficos analíticos para cada uma das conjunturas
selecionadas. Para colocar esses argumentos de síntese num quadro panorâmico mais amplo,
eles devem ser lidos em conjunção com os três quadros analíticos que completam este capítulo,
a saber, a visão sinóptica sobre os vetores das relações econômicas internacionais do Brasil nos
últimos cinco séculos e os quadros sobre a estrutura e o contexto da diplomacia econômica do
Brasil no Império e sua evolução conceitual ao longo dos séculos XIX e XX.

2.4. Dos primórdios ao processo de independência, 1415-1808

Antes mesmo de se considerar a fase colonial, aliás, se teria de examinar os
“primórdios” das relações internacionais do Brasil: as condições da época são dadas pelo
deslanchar dos descobrimentos ultramarinos europeus, propiciada pela expansão marítima dos
estados ibéricos e pela afirmação do capitalismo mercantil nas principais cidades comerciais
(geralmente portuárias) da Europa ocidental. A fase dos descobrimentos africanos portugueses,
a partir de 1415, a aventura de Colombo em direção das “Índias” — de procurar o Leste pelo
Oeste — e o processo de transição da diplomacia pontifícia (consubstanciada, entre outros
instrumentos internacionais “multilaterais”, nas bulas de “legitimação de posse”) para a prática
da negociação direta entre poderes soberanos (como evidenciado em Tordesilhas, por
exemplo), com o surgimento de Estados centralizados e de sistemas de governo mais
burocratizados, marcam o próprio nascimento da diplomacia permanente, operando-se,
portanto, uma mudança significativa na “técnica” das relações internacionais. 5
O que está em causa aqui é a própria expansão marítima e o capitalismo mercantil
tais como praticados por duas nações soberanas, Portugal e Espanha, nos albores da era
moderna. Do precoce empreendimento ultramarino dessas duas nações resultariam os
descobrimentos e a colonização de imensas terras antes ignoradas pelo Ocidente civilizado. O
Tratado de Tordesilhas, que pode ser considerado como uma espécie de Ialta (divisão do
mundo) da época da Renascença, marca o início da moderna diplomacia, isto é, já liberta dos
cânones pontifícios e legitimada simplesmente pela vontade soberana de dois Estados
independentes. A conquista e a colonização da América ibérica, nessa fase, devem ser vistas

5 Tratei dessa questão no trabalho “1492 e o nascimento da moderna diplomacia”, apresentado no “VIº
Encuentro Regional de Historia” (Montevidéu, 21-23 de setembro de 1991), reproduzido sob o título
de “A diplomacia dos descobrimentos” na coletânea Relações internacionais e política externa do
Brasil (1998d).

42
em visão comparada com o que passou a ser feito, pouco depois, na América do Norte, pelas
novas potências dominantes do capitalismo setentrional, a Inglaterra, os Países Baixos e a
França, uma vez que os sistemas coloniais estabelecidos respectivamente por essas nações
precocemente industrializadas diferem significativamente, no que se refere aos
estabelecimentos de ocupação efetiva — e não de simples exploração mercantil pelo sistema
de plantation — do que foi seguido no que depois seria chamado de “América Latina”.
O sistema colonial ibérico caracteriza-se pelo chamado “pacto mercantilista”, isto
é, o exclusivo colonial, que condenou os territórios de povoamento ibérico — e de forte
miscigenação com as populações indígenas e os escravos importados — a uma forte
dependência do circuito espoliador estabelecido pelas companhias de comércio: açúcar,
minerais preciosos (como ouro, prata e diamantes), produtos naturais, tráfico escravo, enfim,
foram integrados ao grande comércio atlântico que alimentaria a inflação ibérica e a revolução
industrial inglesa. O destino das “relações internacionais” do Brasil colonial, nesse particular,
deve ser analisado no contexto do papel político que Portugal desempenhava no sistema
europeu, isto é, uma função marginal, dependente da “ordem” marítima que estava sendo
construída pela Inglaterra em benefício de seus comerciantes e manufatureiros. O Brasil era
uma terra de alguns poucos produtos primários — ainda que vários deles, antes de todos o
próprio açúcar, pudessem ser altamente apreciados e valorizados nos exigentes mercados
europeus —, havendo aqui muito pouca elaboração substantiva, ou seja, tinha-se um mínimo
de valor agregado a partir dos produtos da terra, sem qualquer disseminação de técnicas mais
avançadas de transformação.
O debate intelectual sobre as origens do “atraso” brasileiro não tem, portanto, muito
a ver com o determinismo geográfico ou climático, com uma suposta “inferioridade” das coisas
e pessoas do Novo Mundo tropical, como tampouco, primordialmente, com a aceitação do
status subalterno que foi o de Portugal no sistema europeu de poder — ainda que esta
dependência, em primeiro lugar do poder britânico, tenha a sua importância causal —, e sim
com as condições tecnológicas e sociais, ou seja, estruturais, próprias ao mundo ibérico e sua
deriva ibero-americana.
De modo mais geral, o enfoque da era colonial das “relações internacionais” do
Brasil compreenderia uma análise do funcionamento do próprio sistema colonial português —
numa visão comparada, preferencialmente6 —, bem como o tratamento das principais questões
atinentes às relações econômicas da metrópole e de sua colônia com as demais formações
sociais engajadas no sistema mercantilista (ou seja, os fluxos de renda e de produtos entre
produtores diretos, intermediários e consumidores em última instância). Importância particular
na redefinição do exclusivo colonial apresentam as invasões estrangeiras (francesas e

6Uma tal abordagem pode ser facilitada pelo recurso a obras de amplo espectro, oferecendo uma certa
unidade metodológica no tratamento de capítulos específicos, como é o caso, por exemplo, da série
sobre a história da América Latina editada por Leslie Bethell (1984).

43
holandesas), que, entre outros efeitos de impacto mais delongado, prepararam, de certo modo,
o sentimento nativista ulterior.
Na vertente da dinâmica territorial e populacional, deve-se considerar que a união
das coroas ibéricas determinou decisiva alteração nos limites dos impérios americanos
respectivos, com seus reflexos em termos de tratados de limites (isto é, aqueles que
modificaram sistematicamente o meridiano traçado em Tordesilhas, como o de Madri, de 1750).
Esse período se conclui pela crise do sistema colonial, sob o impacto tanto do cenário
“geopolítico” no continente europeu (invasões napoleônicas), como do próprio movimento
independentista que se desenha a partir de uma matriz propriamente nativista, mas, também,
com base em aportes ideológicos extraídos de raízes iluministas.

2.5. Independência e consolidação do Estado, 1808/1822-1844/1850

Segundo diversos autores de orientação marxista — como o já citado Nelson
Werneck Sodré — a era “independente” da história brasileira se estenderia, em termos
cronológicos, desde o momento de consolidação da autonomia política da Nação até o final da
chamada República Velha, em 1930, quando então tem início a era propriamente “nacional”.
Tal distinção de tipo qualitativo nos parece basicamente correta, em vista das diretrizes de
políticas públicas “autocentradas” e fortemente “desenvolvimentistas” que passam a
caracterizar a orientação política global do Estado brasileiro — e, portanto, sua política exterior,
igualmente — a partir da inauguração da era Vargas. Esse longo período da era independente
deve, no entanto, se subdividido em várias fases, seja por um simples critério de coerência
analítica em relação à mudança de regime político ocorrida no final do século XIX, seja em
função de ênfases atribuídas pelo próprio Estado a determinadas escolhas de política externa.
A era “independente” começa, como parece óbvio em muitos autores, pelo processo
de reconhecimento externo e de legitimação internacional do novo Estado, mas caberia
considerar aqui o exercício de transplantação da chancelaria metropolitana para o território da
colônia, caso único nas Américas. Com efeito, numa primeira fase (ou subperíodo), que vai de
1808 a 1822, se obtém a conquista da autonomia internacional da Nação, no quadro de uma
diplomacia ainda determinada pelo poder colonial, mas não mais feita a partir da metrópole,
uma vez que o Brasil assistiu ao deslocamento para o seu próprio território da sede do poder
metropolitano, como consequência da invasão de Portugal pelas forças de Napoleão. Aspecto
pouco estudado na historiografia sobre esse período, é o da presença na corte do Rio de Janeiro
das mais diversas representações diplomáticas de Estados que mantinham, ou passaram a ter,
relações com Portugal — a partir de 1815 Reino Unido ao do Brasil —, mediante
plenipotenciários especialmente designados para o novo Estado expatriado.
A consolidação da Independência e da unidade do território pátrio esteve por
momento ameaçada por secessões autonomista, mas ela é reafirmada pela demonstração de uma
certa vocação hegemônica no contexto regional, como evidenciado nas diversas “questões
platinas” em que esteve envolvido o Brasil, desde a época do Reino Unido até quase os albores

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da República. Ela tem prosseguimento na tarefa de finalização da obra de demarcação dos
limites fronteiriços do território nacional, já no quadro de uma política hemisférica marcada
pela ambivalência entre a “relação especial” com o principal parceiro do Norte, os EUA, e a
atitude de concorrência-hostilidade frente ao grande vizinho do Sul, a Argentina, e se conclui
pelo esgotamento do sistema agrário exportador suscitado pela crise de 1929, que coincide,
aliás, com o próprio desaparecimento da velha República.
As questões mais importantes do relacionamento externo do País nessa primeira
fase são, provavelmente, aquelas derivadas de sua inserção na divisão internacional do trabalho
do primeiro capitalismo, numa posição que se manterá como basicamente primário-exportadora
ao longo de todo o período. Outro conjunto de problemas refere-se ao modo de relacionamento
externo do Brasil com as principais potências participando do sistema de “equilíbrio de
poderes”, então em plena vigência político-diplomática.
No primeiro bloco de questões, cabe destacar o problema essencial da “assimetria
econômica” com os principais parceiros externos, tal como demonstrado, por exemplo, nos
intensos debates parlamentares sobre os “tratados de comércio, amizade e navegação” e sobre
as políticas de caráter “protecionista” (essencialmente de tipo tarifário) que caberia adotar para
redefinir o padrão dessa inserção econômica internacional. São ainda relevantes, nesse
contexto, os problemas da mão-de-obra (tráfico, trabalho escravo e imigração), dos capitais
estrangeiros (fundamentalmente para fins de empréstimo, mas também para investimentos no
setor terciário) e do relativo aggiornamento científico e cultural de uma elite “ilustrada”
vivendo a contradição do monocultivo exportador e de um liberalismo “inglês” de fachada.
No que se refere mais especificamente a alguns dos episódios político-diplomáticos
dessa fase, cabe mencionar, essencialmente, a primeira rodada de “questões platinas”, ou seja,
os conflitos que agitaram o Rio da Prata na primeira metade do século. Eles estão vinculados
de alguma forma à definição das fronteiras meridionais — elas deveriam ser geográficas ou
políticas? — bem como às rivalidades regionais (disputas políticas, mas que também eram
sobre limites territoriais) em torno da Cisplatina, na qual o Brasil pretendia exercer seu direito
de controle, contra a vontade da Inglaterra, que termina por forçar uma solução equitativa sob
a forma da independência do Uruguai (em 1828).

2.6. Apogeu e declínio do Império: 1850-1889

Assiste-se, aqui, à segunda rodada de questões platinas, que começa em 1851 e vai
até 1872, no decorrer da qual o Brasil hesita entre o equilíbrio pendular e o intervencionismo.
Nessa fase, os aspectos propriamente econômicos das disputas locais — ligados à economia do
charque, do mate e dos campos, em geral — não podem ser separados dos contenciosos
diplomáticos associados aos diversos “problemas” platinos: livre navegação dos rios sucessivos
ou limítrofes, ameaças argentinas à independência do Paraguai, intervencionismo do ditador
Lopez nos assuntos “brasileiros” do Uruguai, a que se opunham os interesses brasileiros bem
consolidados nesse último país. Com efeito, à época em que Mauá operava rendosos negócios

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bancários e mercantis nas praças do Uruguai, uma imensa zona da República oriental — talvez
a quarta parte de seu território — pertencia a súditos brasileiros.
O que era o Brasil, essencialmente, nessa época? Uma monarquia ilustrada como
pretendia uma certa propaganda do regime? Talvez efetivamente o fosse, em função do inegável
avanço político-parlamentar e mesmo “científico” do sistema monárquico, em face dos aspectos
mais caricatos do caudilhismo então em voga no mundo hispano-americano. Mas esse mesmo
regime conviveu, durante boa parte de sua existência com o problema do tráfico e a questão da
escravidão (esta, na verdade, até praticamente o seu final), hesitou constantemente entre o
liberalismo livre-cambista e o protecionismo industrializador e nem sempre conseguiu definir
em bons termos suas relações com as potências europeias, que entretinham notório desprezo
por um regime persistentemente escravocrata. Nessa fase de apogeu e declínio do regime
monárquico, observa-se a construção de um “instrumento” diplomático que se revelará, já em
plena República, bastante funcional e plenamente operativo para os objetivos da inserção
internacional do Brasil, com a definição das grandes linhas estruturais de atuação externa,
objetivos que serão, grosso modo, preservados nos períodos subsequentes.

2.7. A República se afirma, 1889-1902

No final do século XIX, a despeito de transformações econômicas ocorridas durante
o Império, o Brasil se inseria na divisão internacional do trabalho da mesma forma como em
seu início: como uma Nação dotada de afirmada vocação agrícola para a monocultura de
exportação, ainda que alguns produtos momentâneos — como a borracha, por exemplo —
viessem a disputar a primazia ao café nessa fase e no começo do século XX. A República trará
poucas modificações a uma estrutura econômico-social essencialmente conservadora, não
obstante a promissora experiência industrializadora de seus primeiros anos.
O que a República introduz de novo são princípios alternativos de política externa,
como o pan-americanismo, por exemplo, numa área em que o Império tinha mantido, ou sido
mantido em relativo isolamento das demais repúblicas do continente. A afirmação da República
se dá num terreno em que o legado monárquico não tinha ainda se esvanecido, sobretudo nos
meios diplomáticos, ocorrendo mesmo alguns episódios “jacobinos”, no caso das intervenções
estrangeiras durante a revolta da Armada, por exemplo.
Mas, do ponto de vista econômico, os problemas que passam a atormentar a jovem
República eram os mesmos que tinham angustiado a jovem nação independente: o problema da
mão-de-obra (desta vez como imigração) e os investimentos estrangeiros e os capitais de
empréstimo, origem de monumental dívida externa que estaria sempre sendo jogada para a
frente. A questão financeira — com a negociação do Funding Loan de 1898 — e o problema
da “defesa do café” (promoção comercial e propaganda no exterior) são os grandes assuntos da
diplomacia econômica do Brasil nesse período, cuja inserção na divisão internacional do
trabalho continuaria sendo feita pelo simples lado da exportação primária. Tem início, assim,

46
uma diplomacia do café, que continuaria durante todo o período de afirmação de nossa
“vocação agrícola”.

2.8. A era do Barão, 1902-1912

Os elementos relevantes do relacionamento externo nessa fase são os dos limites
territoriais deixados em aberto pela nulificação do Tratado de Madri, mediante o trabalho
diplomático de delimitação das fronteiras ainda duvidosas. A figura proeminente nessa fase é,
evidentemente, a do Barão do Rio Branco (1902-1912), verdadeiro patrono e elemento
ideológico central no processo de formação da moderna diplomacia brasileira. Outras questões
proeminentes são a do equilíbrio no Cone Sul, problema indissociável da política americana
conduzida pela Chancelaria, e a da participação do Brasil nas conferências da paz da Haia. Na
vertente econômica destacam-se os empréstimos para estocagem de café e o primeiro exemplo
de currency board de nossa história econômica, com a criação da Caixa de Conversão em 1906.

2.9. A República dos bacharéis, 1912-1930

Essa República de “bacharéis”, que vai atravessar grosso modo todo o primeiro
período republicano, tenta inserir o Brasil no chamado “concerto de nações”, inclusive pelo
envolvimento na Primeira Guerra e na ulterior experiência da Liga das Nações, motivo de uma
das grandes frustrações na história multilateral da diplomacia brasileira.
No que se refere às questões relativas à inserção do País no “concerto de nações
civilizadas”, parecia evidente que o relacionamento político com as potências econômica e
militarmente significativas não poderia se fazer em pé de igualdade, como a visão bacharelesca
e jurisdicista das elites monárquicas e republicanas pretendeu, inutilmente, alimentar a ilusão
durante um largo período. Desde as agruras do relacionamento com a Inglaterra vitoriana,
passando pela participação algo frustrada nas conferências de paz da Haia, até a experiência
humilhante da Liga das Nações, o Brasil se verá confrontado a posturas externas que iam do
desprezo e da soberbia ao que — mais tarde e em outro contexto — se chamaria de benign
neglect.
Cabe destacar, porém, que, mesmo num contexto cultural ainda fortemente
“colonizado” ideologicamente, a “república dos bacharéis” não se afastará, grosso modo, da
missão já desenhada pelas elites da “monarquia ilustrada” no sentido de buscar,
incessantemente, afirmar os interesses nacionais no quadro de um sistema internacional
fortemente discriminatório em relação a “potências menores”, nações anteriormente
colonizadas, ou, enfim, formações periféricas de uma forma geral.

2.10. Crise e fechamento internacional: 1930-1945

A “era nacional” introduz, no cenário das relações internacionais do Brasil, o que
se poderia chamar de “mudança de paradigma”. As alterações na correlação de forças sociais e
na própria estrutura decisória do sistema político brasileiro, introduzidas pela Revolução de

47
1930 (e por seus desenvolvimentos subsequentes), não poderiam, é claro, deixar de afetar a
natureza das relacionamento externo do País, em escala ainda não experimentada até aquela
conjuntura histórica. Apesar de que a diplomacia brasileira continua, por um certo tempo mais,
a apoiar-se na tradição bacharelesca e jurisdicista vinda do século XIX e sem embargo de que
as preocupações de seus quadros principais ainda estivessem marcadas por uma atitude
“essencialmente ornamental e aristocrática” — para empregar a terminologia cunhada por Hélio
Jaguaribe (1958: 226-227) —, é nessa fase que se passa de uma postura mais ou menos passiva
em relação ao sistema internacional dominante para uma tentativa de inserção positiva, e
portanto afirmativa, nos quadros da ordem mundial em construção.
O subperíodo é dominado pela redefinição de prioridades políticas e das alianças
externas no contexto das crises da ordem política e econômica internacionais dos anos 1930,
com dificuldades para a preservação de escolhas autônomas em face dos limites objetivos —
guerra e bloqueios — à atuação puramente diplomática. Elementos de destaque no contexto
externo são constituídos pela crise econômica inaugurada pelo crack da bolsa de Nova York,
em 1929, pela questão da dívida externa – na qual se observa uma moratória de fato, seguida
de renegociação com os credores bilaterais - e, sobretudo, pela política de alianças e de
equilíbrio pendular entre imperialismos rivais, entre os quais se destacam os Estados Unidos e
a Alemanha nazista.
Em muitos países europeus e em diversas outras regiões do mundo civilizado se
travava então uma surda (por vezes aberta) luta entre doutrinas ideológicas rivais, com destaque
para as correntes fascistas e autoritárias e, em menor plano, os diversos movimentos de afiliação
socialista ou comunista. No plano interno, não se pode deixar de notar os desafios insurrecionais
comunista e integralista, em 1935 e 1938 respectivamente, que não deixaram de ter conexões
internacionais bem marcadas. A guerra civil espanhola, na qual chegam a combater inclusive
voluntários brasileiros — geralmente saídos do movimento aliancista de 1935 (Almeida,
1999d) — representa essa fase de intensos conflitos ideológicos e de apelos dramáticos à
solidariedade internacional. No final do período, o Brasil define-se pela política de “grande
aliança atlântica”, confirmada pela participação na Segunda Guerra Mundial e pelo alinhamento
com as posições norte-americanas.
Persiste em filigrana, durante toda essa fase, uma consciência nítida das elites
dirigentes em relação ao atraso material e tecnológico do País, mesmo se essa percepção ainda
não tivesse sido conceitualmente definida nos termos da grande divisão entre desenvolvimento
e subdesenvolvimento que vai mobilizar a agenda internacional no imediato pós-guerra e nas
décadas seguintes. Em todo caso, grande parte das energias da diplomacia varguista, no capítulo
das relações econômicas externas, será mobilizada em função da necessidade de se lograr
recursos financeiros e materiais para a instalação de uma usina siderúrgica no País, o que será
alcançado mediante o apoio dos Estados Unidos à construção de Volta Redonda.

48
 2.11. Uma política exterior tradicional: 1945-1960
Essa fase tem início pela participação tentativa e parcial do Brasil na construção de
uma nova ordem mundial, na conferência de Bretton Woods, em 1944, a partir de quando a
reorganização econômica do mundo é enquadrada pela luta entre os modelos rivais do
liberalismo e do socialismo. Ela tem continuidade com a afirmação incisiva – já no segundo
Governo Vargas - dos interesses nacionais no quadro inédito de diminuição dramática dos
atores relevantes no plano internacional — em função da bipolaridade introduzida pela Guerra
Fria— e, portanto, de redução simultânea das parcerias economicamente “rentáveis” nesse
quadro de opções obrigatórias. Mas, a “opção americana” que então se desenha se faz também
no contexto da emergência de uma diplomacia do “desenvolvimento”, que se afirmará
plenamente na fase seguinte. Se, por um lado, a doutrina da “segurança nacional” define o
sustentáculo ideológico da Guerra Fria, o Pan-americanismo, por outro, mobiliza os esforços
da diplomacia para a “exploração” da carta da cooperação com a principal potência hemisférica
e ocidental. É nesse quadro de barganhas políticas e de interesse econômico bem direcionado
que o Brasil empreenderá sua primeira iniciativa multilateral digna de registro, a Operação Pan-
Americana, proposta pelo Governo Kubitschek em 1958.
No plano econômico externo, é nessa fase que tem início a negociação dos
primeiros acordos de produtos de base – café, cacau, açúcar, entre outros -, com a criação
concomitante das organizações multilaterais setoriais que se ocupam desses produtos, ao
mesmo tempo em que o Brasil suscita, em 1956, mediante a demanda formal de reestruturação
das dívidas oficiais bilaterais, a criação de um foro de credores que mais adiante evoluirá para
a constituição do Clube de Paris (1961). Ainda no terreno da diplomacia econômica
multilateral, essa fase corresponde aos primeiros exercícios negociadores de política comercial
no GATT, quando o Brasil renegocia sua adesão, em 1957, a partir da nova Lei Aduaneira e de
reclassificação tarifária.
A política regional é marcada por uma certa ambiguidade entre o equilíbrio
estratégico e o isolamento diplomático, visível sobretudo no relacionamento com o principal
parceiro e rival, a Argentina, mas o quadro evolui, sobretudo a partir da era Kubitschek, para a
superação da competição e sua substituição pela convivência e pela cooperação. Começa a ter
voga, nessa época, sob a impulsão do economista argentino Raul Prebisch, o chamado “modelo
cepalino”, isto é, a promoção do desenvolvimento nacional por meio de políticas ativas de
industrialização, eventualmente mediante a cooperação econômica no contexto sul-americano
e a promoção de esquemas de integração. Tais esforços, inclusive por um certo mimetismo em
relação ao mercado comum europeu recentemente (1957) instituído, resultarão, em 1960, na
criação da Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC). No plano institucional
interno, é também nessa fase que se completa a profissionalização da carreira diplomática, cujo
acesso passa a se dar, desde 1946, por vestibular organizado pelo Instituto Rio Branco e na qual
a ascensão funcional confirma mais intensamente o mérito do que o background familiar.

49
 2.12. A política externa independente: 1961-1964

A prática da política externa independente, em sua primeira modalidade nos

conturbados anos Jânio Quadros-João Goulart, representa uma espécie de parênteses inovador
num continuum diplomático dominado pelo conflito Leste-Oeste. O impacto da revolução
cubana e o processo de descolonização tinham trazido o neutralismo e o não-alinhamento ao
primeiro plano do cenário internacional, ao lado da competição cada vez mais acirrada entre as
duas superpotências pela preeminência tecnológica e pela influência política junto às jovens
nações independentes. Não surpreende, assim, que a diplomacia brasileira comece a repensar
seus fundamentos e a revisar suas linhas de atuação, em especial no que se refere ao tradicional
apoio emprestado ao colonialismo português na África e a recusa do relacionamento
econômico-comercial com os países socialistas. A aliança preferencial com os Estados Unidos
é pensada mais em termos de vantagens econômicas a serem barganhadas do que em função do
xadrez geopolítico da Guerra Fria. Formuladores protagonistas dessa nova maneira de pensar
foram políticos relativamente tradicionais como Afonso Arinos e San Tiago Dantas e alguns
diplomatas de espírito inovador como Araújo Castro.
É nesse período que, ao lado da tradicional dicotomia Norte-Sul, se começa a
proclamar uma divisão do mundo ainda mais insidiosa, Norte-Sul, entre países avançados e
países subdesenvolvidos. O Brasil foi um dos articuladores mais ativos das propostas
desenvolvimentistas que resultaram na criação, em março de 1964, da Conferência das Nações
Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), cujos objetivos eram, nada mais, nada
menos, do que a revisão completa da arquitetura do sistema multilateral de comércio e a criação
de mecanismos — sustentação de produtos de base, sistema geral de preferências comerciais
em favor dos exportadores de matérias-primas, não reciprocidade nas relações de comércio —
suscetíveis de promover uma inserção mais ativa dos países em desenvolvimento na economia
mundial. Quando a primeira sessão da conferência se realizava, em Genebra, o golpe militar no
Brasil sinalizou, entretanto, um retorno a padrões mais tradicionais de política externa.

2.13. A volta ao alinhamento, 1964-1967

O reenquadramento do Brasil no “conflito ideológico global” representa mais uma

espécie de “pedágio” a pagar pelo apoio dado pelos Estados Unidos no momento do golpe
militar contra o regime populista do que propriamente uma operação de reconversão ideológica
da diplomacia brasileira. Em todo caso, observa-se um curto período de “alinhamento político”,
durante o qual a nova “diplomacia do marechal” Castelo Branco — em contraposição àquela
resolutamente nacionalista aplicada por Floriano Peixoto durante a revolta da Armada — adere
estritamente aos cânones oficiais do Pan-americanismo, tal como definidos em Washington:
registre-se, numa sequência de poucos meses, a ruptura de relações diplomáticas com Cuba e
com a maior parte dos países socialistas, assim como a participação de força de intervenção na
crise da República Dominicana. Política multilateral e relações bilaterais, de um modo geral,

50
passam por uma “reversão de expectativas”, para grande geração da nova geração de diplomatas
que tinha sido educada nos anos da política externa independente.
No plano econômico externo, a volta à ortodoxia na gestão da política econômica
permite um tratamento mais benigno da questão da dívida externa, seja no plano bilateral, seja
nos foros multilaterais do Clube de Paris ou nas instituições financeiras internacionais, como o
FMI. É sintomático aliás que a única assembleia conjunta das organizações de Bretton Woods
a realizar-se no Brasil, tenha tido por cenário o Rio de Janeiro da primeira era militar, em 1967,
quando também se negocia a instituição de uma nova liquidez para o sistema financeiro
internacional, o Direito Especial de Saque do FMI.

2.14. Revisão ideológica e busca de autonomia tecnológica: 1967-1985

Mas, a postura de princípio favorável a uma política exterior de tipo “tradicional”
ou a aceitação indiscutida de regras diplomáticas caracterizadas pelo “alinhamento
incondicional” às teses do principal parceiro ocidental vinham tendo cada vez menos vigência
no Brasil contemporâneo, mesmo no regime dos militares adeptos da doutrina da segurança
nacional. Basicamente, essas atitudes apenas se manifestaram nos primeiros anos do pós-guerra
e no seguimento imediato do movimento militar de 1964, para serem logo em seguida
substituídas por atitudes mais pragmáticas. A atitude “contemplativa” em relação aos EUA —
partilhada igualmente pelos militares e pelas elites, de modo geral, durante a Guerra Fria —
cede progressivamente lugar a uma diplomacia altamente profissionalizada, preocupada com a
adaptação dos instrumentos de ação a um mundo em rápida mutação, e instrumentalizada
essencialmente para o atingimento dos objetivos nacionais do desenvolvimento econômico.
Tem início, então, a participação plena do Brasil nos esforços de construção de uma
“nova ordem econômica internacional”, com atuação destacada em todos os foros multilaterais
abertos ao engenho e arte de uma diplomacia mais madura e liberta das alianças exclusivas da
Guerra Fria. O período pode ser caricaturalmente identificado com a “diplomacia dos rótulos”,
que efetivamente se sucedem entre 1967 e 1985, a saber: (1) “diplomacia da prosperidade”
ainda no Governo Costa e Silva; (2) “Brasil Grande Potência”, no período Médici; (3)
“pragmatismo responsável”, sob a presidência Geisel; (4) “diplomacia ecumênica”, já no último
governo militar desse ciclo, o de Figueiredo (Vizentini, 1998).
A despeito dessas classificações mais ou menos arbitrárias, tratou-se, basicamente,
de uma “diplomacia do crescimento”, consubstanciada na busca da autonomia tecnológica,
inclusive a nuclear, com uma afirmação marcada da ação do Estado nos planos interno e
externo. Mas, observa-se também nesse período a confirmação da fragilidade econômica do
País, ao não terem sido eliminados os constrangimentos de balança de pagamentos que
marcaram historicamente o processo de desenvolvimento brasileiro: as crises do petróleo, em
1973 e 1979, seguida pela da dívida externa, em 1982, marcam o começo do declínio do regime
militar.

51
 2.15. Redefinição das prioridades e afirmação da vocação regional: 1985-2000
Os elementos mais significativos da postura internacional do Brasil poderiam ser
atualmente caracterizados pelos seguintes processos: redefinição das prioridades externas, com
afirmação da vocação regional — processo de integração sub-regional no Mercosul e de
construção de um espaço econômico na América do Sul —, opção por uma maior inserção
internacional e aceitação consciente da interdependência — em contraste com a experiência
anterior de busca da autonomia nacional —, com a continuidade da abertura econômica e da
liberalização comercial, no quadro de processos de reconversão e de adaptação aos desafios da
globalização. A diplomacia passa a apresentar múltiplas facetas, que não exclusivamente a de
tipo bilateral ou aquelas de ordem estritamente profissional corporativa: são elas a regional, a
multilateral (principalmente no âmbito da OMC) e a presidencial.
As mudanças de ordem política, econômica e diplomática nas relações
internacionais do País, neste período recente, são tão variadas, e de tal magnitude — tanto as
surgidas internamente como as induzidas de fora —, que qualquer tentativa de levantamento
das “questões relevantes” nesta fase da história nacional correria o risco de deixar de fora
problemas importantes de uma agenda externa crescentemente diversificada e extremamente
complexa, seja no âmbito multilateral ou nos diversos planos bilaterais. Mencione-se, por
obrigatória, a questão nem sempre bem colocada da “opção” entre uma “política externa
tradicional” — por definição “alinhada” — e uma “política externa independente”, problema
dramatizado por anos de enfrentamento bipolar no cenário geopolítico global. Superando,
contudo, o invólucro “ideológico” da postura externa do País nesse período, e mesmo os
diversos “rótulos” com os quais se procurou classificar a diplomacia da era “militar”, assume
importância primordial, independentemente da postura política particular de cada Governo
frente aos desafios do cenário internacional, a questão do desenvolvimento econômico,
verdadeiro leit motiv da diplomacia brasileira contemporânea.
A política externa brasileira, desde os anos 50 pelo menos, foi basicamente uma
política econômica externa, mesmo se problemas de ordem regional (rivalidade com a
Argentina), de tipo político-ideológico (desafio insurrecional segundo o modelo “castrista”) ou
de cunho social-humanista (direitos humanos, por exemplo) ocuparam frações significativas da
agenda diplomática em momentos determinados desse período. Sem praticamente nenhum tipo
de exceção, todas as grandes questões de política interna do País — industrialização, capital
estrangeiro, política energética e de “segurança nacional” (começando pelo petróleo, passando
pelo programa nuclear e chegando à política de informática), modernização tecnológica etc. —
são também, e antes de mais nada, questões de política externa da Nação.
São essas as questões — acrescidas de algumas outras que delas derivam: dívida
externa, meio ambiente, exportações de artigos militares etc. — que estão no centro das relações
internacionais do Brasil contemporâneo e que, como tais, devem conformar o próprio “menu”
de um estudo global das relações internacionais do País. Uma outra questão, mais recente, mas
que faz parte igualmente da agenda econômica “externa” da Nação, veio a elas se juntar em

52
forma permanente: a política de integração regional, em especial o processo de constituição de
um mercado comum no cone sul americano (Almeida, 1998d).
Ainda que esta última issue diplomática tenha resultado, basicamente, de uma
opção de public policy cuja natureza foi fundamentalmente política — e mesmo “geopolítica”,
no bom sentido da palavra —, isto é, a decisão tomada, ao concluir-se o período militar, de
encerrar a tradicional postura de conflito e de concorrência com a Argentina para substituí-la
por uma de cooperação e de integração, essa questão representa, igualmente, um capítulo
específico, ainda que inédito, da densa agenda brasileira no campo das relações econômicas
internacionais. Ela é uma vertente, provavelmente a mais importante na atualidade, da já
chamada “diplomacia do desenvolvimento” (Ricupero, 1989b).
Assim como a industrialização e a modernização econômica do País foram
perseguidas de maneira persistente, desde longas décadas, pela sociedade em seu conjunto, a
integração regional passa a fazer parte do horizonte histórico futuro da nacionalidade. Num
mundo em rápida mutação, com cenários geopolíticos e geoeconômicos ainda não totalmente
claros, a opção de política regional adotada pelo Brasil passa a conformar um dos pontos mais
importantes de sua agenda internacional. Como tal, essa questão deve figurar em posição de
destaque em qualquer estudo que se empreenda, doravante, sobre as relações internacionais do
Brasil.
Finalmente, nenhum estudo das relações internacionais do Brasil poderia descurar
a perspectiva propriamente globalizante — e “primariamente” comparatista — consistindo em
pensar sua inserção num sistema internacional cujas bases de funcionamento estão em processo
de transformação acelerada. Não está ainda totalmente claro que estrutura de tomada de
decisões políticas, em nível mundial, e que conformação precisa, em termos de sistema
hierarquizado (ainda que segundo novos princípios), terá a ordem emergente atualmente, que
passa a substituir o cenário bipolar enterrado ao mesmo tempo em que se cobre de terra o caixão
do socialismo mundial.
Em todo caso, essa “nova ordem” já não mais consistirá, apenas, de duas
superpotências, algumas potências médias e vários Estados “emergentes”. Os fenômenos de
“globalização” — não apenas restrito à internacionalização dos circuitos produtivos — e de
“regionalização” — com a formação de blocos econômicos e políticos em diversas regiões do
planeta — prometem introduzir novas variantes nos modelos até aqui conhecidos de sistema
internacional, tais como referidos anteriormente: o modelo dos impérios universais, o das
cidades-Estado comerciais e o moderno sistema de Estados. O cenário histórico futuro indica,
previsivelmente, que o estudo das relações internacionais de um País como o Brasil terá de
trabalhar, durante um certo tempo ainda, com os conceitos de “Estado periférico” e de “potência
média”. Ainda assim, o padrão de relacionamento de um Estado desse tipo com os atores
principais do sistema internacional, bem como o peso específico de nações “periféricas” na
estrutura do poder mundial sofrerão mudanças significativas em direção do horizonte 2000.
Nesse sentido, uma reflexão comparada sobre as tendências de desenvolvimento dos Estados

53
médios, com base nos elementos de análise já disponíveis, poderá contribuir a uma melhor
compreensão da agenda diplomática de um país-continente como o Brasil.

(Tabelas horizontais deste capítulo em arquivo separado, como anexo a este livro)

54
3. A estrutura constitucional das relações internacionais

A Carta constitucional de 1988 assistiu à introdução de dispositivos inéditos em matéria

de relações internacionais, alguns deles com impacto na área econômica, revertidos
ulteriormente nos processos de revisão ou de emendas constitucionais. Ela estabeleceu, em
primeiro lugar, alguns princípios que devem guiar as relações exteriores e internacionais do
País, como também procurou reequilibrar as responsabilidades dos diversos Poderes na
condução ou no controle da política externa governamental nessa área.7 Dentre esses aspectos,
a regulação da inserção econômica internacional do País assume particular relevância, razão
pela qual este ensaio detém-se igualmente nos dispositivos econômicos da Constituição, em sua
interação com a inserção internacional do Brasil
Com efeito, o famoso historiador norte-americana Charles Beard já havia constatado que
“é difícil para o observador superficial da Constituição, que leu apenas os comentários dos
legistas, conceber esse instrumento como um documento econômico” (1960: 152). E, no
entanto, a despeito de seu caráter impessoal e de seu aparente compromisso com o “bem
comum”, a Constituição é – a par de sua função reguladora das relações sociais no quadro de
uma autoridade política soberana – um documento essencialmente econômico, estabelecendo
condições para a utilização social da riqueza produzida em sociedade e regulando sua repartição
na comunidade ou, ainda, permitindo e ajustando um maior ou menor grau de abertura
internacional nessa área. Em outros termos, uma Constituição é, essencialmente, a forma de
organização especificamente política das sociedades economicamente complexas, servindo
ainda – nos casos de textos detalhados, como o brasileiro – de quadro normativo para o
relacionamento internacional de um determinado país.
O presente capítulo procederá à identificação dos problemas do relacionamento
Executivo-Legislativo no que se refere à temática das relações internacionais no âmbito da
Carta em vigor no País, bem como discutirá as implicações dos novos dispositivos
constitucionais para a política exterior governamental, em especial na área econômica. A base
analítica é o texto constitucional tal como aprovado pela Constituinte congressual de 1987-88,
a partir do qual se faz uma listagem linear dos dispositivos referentes às relações internacionais

7 Este capítulo retoma argumentos de ensaios anteriores, nos quais procedi a ampla discussão da
temática das relações internacionais no ordenamento constitucional do País: 1986, 1987ª, 1987b, 1987-
89, 1989, 1990a.

55
– estrito senso –, mencionando-se, onde cabível, os pontos de convergência, oposição ou
originalidade em relação às cartas constitucionais anteriores, com especial ênfase nas três
anteriores (Constituições de 1946, de 1967 e Emenda Constitucional nº 1, de 1969). Faz-se, em
seguida, uma discussão tentativa das questões relevantes que, no campo das relações
internacionais, abrem-se aos atores institucionais do sistema político brasileiro – Executivo,
Parlamento, partidos, agências especializadas – e sua interação recíproca em função das novas
normas constitucionais, particularmente no que se refere à processualística – atual e passada –
do controle legislativo dos atos internacionais.
Procedeu-se também – tanto quanto possível sem julgamentos de valor – a uma discussão
das possíveis implicações, para a política externa institucional e para os atores em jogo, dos
dispositivos pertinentes inscritos no novo texto constitucional que possam influenciar a
orientação e o direcionamento das relações internacionais do Brasil no novo período
constitucional agora aberto. Apesar de que o efeito de algumas dessas normas constitucionais
possa se fazer mais diretamente sentir na esfera de competência própria do Ministério das
Relações Exteriores, as implicações mais importantes de muitos dispositivos incidirão sobre
problemas gerais ligados à política econômica externa do País, sendo como tais suscetíveis de
afetar a política internacional do Governo como um todo.
Foram deixados deliberadamente de lado os problemas relativos a discussões teóricas ou
doutrinárias no âmbito do Direito Constitucional ou do Direito Internacional Público,8 bem
como questões vinculadas à organização constitucional comparada, exceto no que se refere ao
domínio próprio da condução da política externa e à divisão das esferas de competência nessa
área. Evitou-se, também, sobrecarregar excessivamente este texto com exemplos retirados da
experiência legislativa do Brasil republicano - já que ele não pretende fazer obra de história
constitucional - bem como com referências excessivas à prática constitucional de outros países
no campo das relações internacionais.

3.1. O controle constitucional das relações exteriores

A grande maioria das constituições contemporâneas dedica diminuto espaço aos temas
de relações internacionais no ordenamento institucional do Estado, limitando-se, na maior parte
dos casos, a estabelecer a divisão de autoridade constitucional entre os poderes executivo e
legislativo na condução e controle das relações exteriores do País em causa. No caso dos

8 Uma primeira abordagem deste tema foi apresentada em Mello (1988). Como bem notou esse grande
especialista em direito internacional e constitucional, a Constituição de 1988 é omissa no que concerne
um dispositivo específico regulamentando as relações entre o direito interno e o direito internacional.

56
Estados Unidos, por exemplo, permanece até hoje uma certa ambiguidade nas intenções do
legislador original: o Congresso foi investido de "todos os poderes legislativos", enquanto o
Presidente deveria exercer o "poder executivo".
Para os founding Fathers, como para os demais constituintes americanos, a "separação
dos poderes" era um artigo de fé e tudo o mais decorria desse princípio básico. Assim, as
prescrições relevantes estabelecidas para o "gerenciamento" da política externa da jovem nação
americana foram na verdade muito poucas: o Congresso tem poderes fiscais e tributários, de
determinar despesas (inclusive, previsivelmente, para fins de política externa), de regular o
comércio com outros países, de definir ameaças ao direito dos povos e de declarar a guerra; o
Presidente, por sua vez, é o Comandante em Chefe e tem poderes de acreditar e receber
embaixadores e de concluir tratados internacionais, com o consentimento do Senado (Henkin,
1972).
O modelo de constituição republicana adotado nos Estados Unidos – com seu famoso
esquema da tripartição dos poderes – serviu de inspiração para muitas outras repúblicas do
continente, quando não de fonte de referência textual, inclusive e principalmente nos
dispositivos relativos à separação de atribuições constitucionais em matéria de relações
internacionais. Foi o caso da constituição dos “Estados Unidos Mexicanos” e também da
primeira constituição dos “Estados Unidos do Brasil”.
A constituição mexicana, de 1917, ainda que fortemente marcada por seu conteúdo social-
democrático, inclusive num sentido libertário e igualitarista, segue o exemplo norte-americano
no que se refere à atribuição de competências constitucionais ao Senado para o controle da
política externa do Executivo. O Artigo 76, modificado em 1982, dispõe, assim, que são
faculdades exclusivas do Senado:
Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los
informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho
correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y
convenciones diplomaticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.9

A constituição mexicana vai assim ainda mais longe que sua suposta “madrinha” do
Norte, ao propugnar análise periódica e discussão permanente da política externa
governamental, algo que o Congresso norte-americano impôs na prática ao Executivo e que
provavelmente se reveste de maior impacto político-partidário, já que o Governo é obrigado a

9 Cf. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (Senado Federal, 1987: 610).

57
negociar os termos da cada decisão “internacional” significativa com os representantes
eleitos.10
A participação de representantes eleitos no processo decisório “externo” adquire ainda
maior relevo no caso dos regimes de tipo parlamentar, onde o Governo tem sua
responsabilidade regularmente testada na arena legislativa. A situação varia evidentemente de
país para país, em função não apenas do ordenamento constitucional peculiar a cada sistema
político, mas também da estrutura governativa e do tipo de prática político-partidária em vigor
na sociedade, inclusive em suas dimensões históricas. Observe-se, a propósito, que o
Parlamento britânico, contrariamente ao que se crê habitualmente, não dispõe de poderes
constitucionais para atuar na política externa (Padelford-Lincoln, 1962: 272).
Na maior parte das repúblicas ou monarquias constitucionais do continente europeu é, no
entanto, comum que o Chanceler seja periodicamente (em alguns casos semanalmente)
submetido ao crivo parlamentar e tenha de defender as opções externas do Executivo dos
ataques ou questionamentos da oposição e mesmo de representantes do próprio arco
governamental.
Nas democracias ocidentais, de um modo geral, a política externa dos Estados é
essencialmente uma extensão de seus objetivos nacionais no relacionamento com o mundo
exterior, sendo em teoria um derivativo dos mesmos princípios políticos aplicados
internamente. Em oposição ao processo decisório em situações autoritárias, no regime
democrático a política externa é o resultado de um consenso que se desenvolve a partir de um
processo político identificável.
Já em Estados sem um acompanhamento parlamentar de tipo institucional, como na maior
parte dos países da América Latina, é difícil identificar um controle efetivo das relações
exteriores conduzidas pelo Poder Executivo: quando existe, ele tende a se manifestar no
processo político tradicional, ou seja, por meio das urnas (Quintanilha, 1957: 196-234). Com
efeito, como indicou José Francisco Rezek
... é uma realidade bastante conhecida que os parlamentos na América Latina não
têm competências autônomas ou dinâmicas no que refere à condução das relações
internacionais: suas competências implicam como substância o controle dos atos do Poder
Executivo, e são exercidas de uma maneira acessória, pressupondo sempre a iniciativa ou
a ação prévia dos Governos. (1970: 59)

10 Como salientado por um autor, “apesar de que a Constituição [dos EUA] assegura uma
participação limitada do Congresso na formulação da política externa, o papel político do corpo
legislativo superou bastante as expectativas constitucionais”; cf. Travis Jr. (1957: 103).

58
 3.2. A experiência constitucional brasileira
No Brasil, as relações políticas entre o Executivo e o corpo legislativo sempre oscilaram,
do ponto de vista constitucional, entre o autoritarismo e o liberalismo. A primeira carta
constitucional, a Constituição Política do Império do Brasil de 1824 – forjada como se sabe
segundo a vontade exclusiva do Imperador, depois deste ter dispensado a Assembleia
Constituinte – dava a ele atribuições de “nomear embaixadores, (...) dirigir as negociações
políticas com as nações estrangeiras, (...) fazer tratados de aliança ofensiva e defensiva (...)
levando-os, depois de concluídos, ao conhecimento da Assembleia Geral [Parlamento], quando
o interesse e segurança do Estado o permitirem” (Senado Federal, 1986b: 26).
Apesar desse texto restritivo, coube ao Parlamento, no decorrer do regime monárquico e
sobretudo a partir das regências e durante o Segundo Reinado, um papel preponderante nas
orientações e iniciativas tomadas pela diplomacia brasileira (Cervo, 1981). Durante o período
imperial, assistiu-se a um grau razoável de controle parlamentar sobre a atividade diplomática
executiva, de maneira a torná-la mais representativa dos interesses da Nação como um todo,
mesmo se a moldura constitucional apontava na direção inversa.
A República, por sua vez, agiu no sentido contrário, no do distanciamento cada vez maior
do corpo representativo das decisões executivas em matéria de política externa, a despeito
mesmo da recuperação das prerrogativas congressuais no que se refere ao exame dos atos
internacionais conduzidos pelo Executivo. A primeira constituição republicana inaugurou, a
esse respeito, uma fórmula que depois seria retomada, praticamente ipsis verbis, por suas
sucessoras: “Compete privativamente ao Congresso Nacional: resolver definitivamente sobre
os tratados e convenções com as nações estrangeiras” (Senado Federal, 1986b: 69).
Como afirmei em trabalho anterior,
mais do que o regime político republicano, a centralização de poderes operada pelo
aparelho executivo do Estado e a profissionalização e crescente especialização da carreira
diplomática alijaram progressivamente o corpo representativo do processo decisório em política
externa. O impacto das relações exteriores do País na atividade político-partidária e nos debates
correntes no Congresso também se tornou substantivamente menos importante à medida em
que gerações de políticos treinados apenas em temas domésticos foram substituindo os velhos
próceres educados no Europa e dotados de uma visão cosmopolita. (Almeida, 1987b: 110)
O fato é que, após a experiência de amplo controle legislativo da época monárquica,
ocorreu um progressivo esvaziamento das funções de fiscalização e de elaboração de diretrizes
políticas para as relações exteriores do País, tendência ainda mais agravada pelo reforço
desproporcional do papel do Executivo em épocas de dominação política autoritária.

59
 O período de reordenamento constitucional do Brasil ocorrido na segunda metade dos
anos 1980 coincidiu com a profunda crise econômica suscitada pelo estrangulamento financeiro
externo, o que de certa forma induziu a uma recuperação do papel do Legislativo no processo
decisório em política externa. Apesar de que o reforço da competência congressual nesse
terreno não se esgote em sua dimensão meramente constitucional – geralmente identificada
com a processualística dos atos internacionais submetidos ao exame parlamentar –, é inegável
que a regulação constitucional dos temas de relações internacionais desempenha um papel
estratégico na conformação de um novo padrão de relacionamento entre os poderes executivo
e legislativo no campo da política externa.
O processo decisório em matéria de política externa, no Brasil, permanece, basicamente,
com a mesma estrutura centralizada que caracteriza todos os regimes presidenciais. Esse quadro
foi e está sendo, no entanto, gradualmente alterado, em favor de uma maior participação
parlamentar na elaboração e execução da política externa institucional, não apenas em função
da própria dinamização das atividades parlamentares, mas também a partir dos progressos que
a ideia parlamentarista – senão de fato, pelo menos em intenção – já realizou no País.
A tendência parlamentarista já detectada em pesquisas de opinião pública, ainda que
motivada por simples desencanto político e pelo desejo do “novo”, pode vir a inflexionar a
orientação da classe política – que não deixa obviamente de ser também motivada por
considerações de natureza oportunista e de cunho casuístico – no sentido de uma modificação
fundamental do sistema de governo. Tal processo não deixará por sua vez de afetar a interação
dos partidos políticos com a política externa, reforçando-se previsivelmente o polo partidário.
Se se logra introduzir, como resultado de uma hipotética e futura reforma constitucional, um
legítimo regime parlamentar no Brasil, o Congresso Nacional e os partidos políticos deixariam
de ser meros espectadores da política externa oficial - ou conceda-se-lhes, cum grano salis, o
título de agentes participantes – para converter-se em atores de primeiro plano.

3.3. As relações internacionais segundo a Constituição de 1988

A Constituição brasileira promulgada em 5 de outubro de 1988 não introduz inovações
radicais em matéria de relações internacionais, preservando basicamente a tradição republicana
no terreno da ação externa do Estado. No entanto, ela contém certo número de dispositivos
originais que evidenciam com clareza a vontade política do corpo constituinte de operar um
reequilíbrio nas atribuições constitucionais e responsabilidades institucionais também nesse
campo, inaugurando um novo tipo de relacionamento entre o Executivo e o Legislativo numa
esfera relativamente especializada da atividade governamental.

60
 Sublinhe-se, desde logo, que a competência e as atribuições do Poder Executivo em
matéria de política exterior mantêm-se basicamente as mesmas previstas nos textos
constitucionais anteriores, mas as do Poder Legislativo foram significativamente ampliadas.
Em outros termos, a repartição de poderes "externos" preserva o modelo tradicional,
acrescentando-se o reforço constitucional de um maior papel fiscalizador para o Parlamento.
Cabe, antes de mais nada, mencionar a contribuição original, no campo das relações
internacionais do Brasil, feita pela Constituinte congressual de 1987-1988, no sentido de
codificar algumas orientações gerais em matéria de política internacional, iniciativa sem
paralelo nas experiências anteriores de constitucionalização.
Essa intenção transparece desde o Preâmbulo do novo texto constitucional, onde os
representantes do Povo indicam o comprometimento do “Estado Democrático” com a “solução
pacífica das controvérsias” na ordem interna e internacional.
No texto constitucional precedente, a obrigatoriedade do recurso a métodos pacíficos para
a solução de controvérsias internacionais em que estivesse envolvido o Brasil era ainda
reforçada pela proibição expressa da “guerra de conquista”. Com efeito, o Artigo 7º da Carta
de 1967 – preservado tal qual no texto outorgado pela Junta Militar de 1969 – indicava que os
conflitos internacionais “deverão ser resolvidos por negociações diretas, arbitragem e outros
meios pacíficos, com a cooperação dos organismos internacionais de que o Brasil participe”,
sendo “vedada a guerra de conquista”. Observa-se, aqui, uma evolução redacional em relação
à Constituição de 1946, que estipulava que o Brasil “só recorrerá à guerra se não couber ou se
malograr o recurso ao arbitramento ou aos meios pacíficos de solução de conflito, regulados
por órgão internacional de segurança, de que participe”. Esta ainda completava, com certa
minúcia, que “em caso nenhum [o Brasil] se empenhará em guerra de conquista, direta ou
indiretamente, por si ou em aliança com outro Estado” (Senado Federal, 1986b: 3-4).
A principal inovação da nova Carta se deu pela postulação inicial, dentre os princípios
basilares do ordenamento jurídico e constitucional brasileiro, de algumas linhas de ação
dedicadas especificamente a guiar os dirigentes eleitos e os agentes diplomáticos no que se
refere à postura externa do País. Os constituintes fizeram assim figurar, desde a abertura da
nova Carta (Título I: Dos Princípios Fundamentais), o Artigo 4º, cujo teor é abaixo transcrito.
A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos
seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;

61
 VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da
humanidade;
X - concessão de asilo político.

A vocação universalista, pacifista e democrática da nova Carta é ainda mais reforçada

pela promoção ativa de uma política externa integracionista, como salientado em parágrafo
único ao mesmo Artigo 4º, que afirma a intenção do Brasil de buscar “a integração econômica,
política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade
latino-americana de nações”.
O Capítulo V – que trata dos Partidos Políticos na parte referente aos Direitos e Garantias
Fundamentais – estende a proibição de sua subordinação a entidades ou Governos estrangeiros
– até aqui como no texto anterior – ao recebimento de recursos financeiros de fontes externas,
restringindo ainda mais possíveis vinculações de caráter orgânico e ideológico com correntes
supranacionais de uma mesma filiação política (art. 17).
No que concerne a Organização do Estado, foi preservada sob a responsabilidade da
União a competência para “manter relações com Estados estrangeiros e participar de
organizações internacionais” (art. 21, I), eliminando-se porém a menção a “celebrar tratados e
convenções”, anteriormente inscrita em inciso correspondente (art. 8º da Carta de 1967), o que
pode ter contribuído para gerar certa confusão quanto ao monopólio federal das relações
internacionais e suscitar uma atividade própria, de natureza “internacional”, da parte de estados
e municípios.
A competência privativa da União (art. 22) estende-se agora, entre outros campos de
possíveis implicações internacionais, à legislação sobre informática e sobre atividades
nucleares de qualquer natureza, enquanto que, concorrentemente com os Estados e Municípios
(art. 23), ela foi encarregada de “impedir a evasão... de obras de arte e de outros bens de valor
histórico, artístico ou cultural”, “proteger o meio-ambiente” e “preservar as florestas”, temas
de notória repercussão externa e de urgente atualidade internacional.
O Título sobre a Organização dos Poderes manteve, em seu art. 84, as mesmas
competências anteriormente previstas como de exercício privativo do Presidente da República:
manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos; celebrar
tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (incisos
VII e VIII). Em outros termos, o Presidente conserva, como no modelo norte-americano, um
controle exclusivo sobre a diplomacia e o processo diplomático.

62
 Mas, o art. 49, sobre as “Atribuições do Congresso Nacional”, ampliou significativamente
as competências exclusivas do Parlamento, podendo este não apenas “resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais [até aqui como no antigo art. 44 do texto de 1969,
mas agora inclusive os] que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio
nacional” (inciso I), como também “aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a
atividades nucleares” (inciso XIV).
A atual menção a “encargos gravosos” parece destinada a cobrir não apenas os acordos
internacionais relativos ao endividamento externo do País, mas também qualquer outro ato
obrigando financeiramente o Tesouro Nacional ou criando compromissos a serem inscritos nos
encargos gerais da União. O dispositivo não é inédito, de um ponto de vista comparado, já que
a Constituição italiana de 1947, por exemplo, dá competência, em seu art. 80, às Câmaras para
autorizar a ratificação
... dei trattati internazionali che sono de natura politica, o prevedono arbitrati
giudiziari, o importono variazioni del territorio [nesse particular, como na Constituição
imperial brasileira] od oneri alle finanze o modificazioni di leggi” (La Constituzione,
1976: 229).

Em conexão com essa questão, o Senado Federal teve confirmada (no art. 52) sua
competência para aprovar a escolha de “chefes de missão diplomática de caráter permanente”
e para autorizar operações externas de natureza financeira, ampliando porém sua faculdade de
fixar limites globais para a dívida dos Estados e Municípios, passando agora (inciso VII) a
“dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno” de
todos os agentes do poder público.
Na verdade, os dispositivos mais importantes que regulam a divisão de competência entre
ambos os Poderes na esfera da política exterior do País não se referem especificamente à
problemática das relações internacionais, mas incidem mais exatamente sobre o regime de
poder aprovado no texto constitucional. Com efeito, se tivesse vigorado o sistema de Governo
baseado no parlamentarismo (Conselho de Ministros presidido por um Primeiro-Ministro),
como previsto no art. 101 do Projeto de Constituição elaborado pela Comissão de
Sistematização, a estrutura do processo decisório a nível do Poder Executivo estaria diluída
pelo envolvimento congressual (que seria essencialmente exercido pela Câmara dos Deputados)
na determinação, entre outras esferas de atividade, da política externa do País, seja pela
“aprovação” do titular das Relações Exteriores, seja pelo exercício do “voto de confiança” e da
“moção de censura” (Vide o texto proposto pela Comissão em Assembleia Nacional
Constituinte, 1987: 56-57).

63
 Tendo sido preservado o regime presidencialista, foi ainda assim estipulado na nova Carta
(em seu art. 50) que a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões,
“poderão convocar os Ministros de Estado para prestar, pessoalmente, informações sobre
assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência, sem
justificação adequada”. No texto anterior (art. 38 da Constituição de 1967 e Emenda
Constitucional de 1969), tal possibilidade dependia de decisão da maioria, o que significa que
sua ocorrência seria rara (de fato inexistente).
Da mesma forma, no texto em vigor, as Mesas das duas Casas “poderão encaminhar
pedidos escritos de informação aos Ministros de Estado, importando crime de responsabilidade
a recusa, ou o não atendimento no prazo de trinta dias, bem como o fornecimento de
informações falsas” (§ 2º do mesmo artigo). Assim, mesmo não tendo sido possível configurar-
se um regime de participação parlamentar direta na elaboração das políticas setoriais, não há
como subtrair, no novo esquema constitucional, a condução da política externa governamental
de um certo droit de regard congressual.
Outra inovação do atual texto constitucional consistiu na instituição de um “Conselho de
Defesa Nacional” (art. 91), definido como “órgão de consulta do Presidente da República nos
assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático”,
competindo-lhe opinar sobre declaração de guerra e celebração de paz, além de estudar, propor
e acompanhar iniciativas vinculadas à independência nacional. O processo decisório, nessa
instância governamental que tratará ocasionalmente de temas ligados às relações exteriores do
País, envolve a participação do Vice-Presidente, dos presidentes das duas Casas do Congresso,
dos ministros da Justiça, das Relações Exteriores, do Planejamento e das três Armas. Esse
Conselho reuniu-se pela primeira vez durante o exercício do primeiro mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso.
Os Títulos relativos à Ordem Econômica e Financeira e à Ordem Social – neste último
no Capítulo dedicado à Ciência e Tecnologia – encerram diversos dispositivos conduzindo à
afirmação da iniciativa e da competência propriamente nacionais na administração dos recursos
naturais do País ou no desempenho de atividades econômicas, bem como contendo restrições à
atuação do capital estrangeiro em setores considerados estratégicos do ponto de vista do
desenvolvimento nacional. Esses dispositivos foram parcialmente revertidos, não durante o
processo de revisão constitucional previsto em suas disposições transitórias, mas por meio de
emendas constitucionais introduzidas no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, como adiante se verá.

64
 Dentre os princípios da ordem econômica figura uma genérica defesa da “soberania
nacional”, mantida no decurso das revisões e emendas constitucionais. Na verdade, desde o art.
1° da Constituição, os “valores sociais do trabalho e da livre iniciativa” são inscritos como um
dos fundamentos do “Estado Democrático de Direito”, enquanto que nos “objetivos
fundamentais” do Brasil, alinhados no art. 3°, se incluem não apenas “garantir o
desenvolvimento nacional”, mas também “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais” (incisos II e III).
Numa clara afirmação de regra de “mais favor” em relação ao conhecido princípio do
tratamento nacional, o texto de 1988 propugnava, em seu art. 170, I e II, o “tratamento
favorecido para as empresas de capital nacional de pequeno porte”, disposição que seria
“aposentada” mediante emenda constitucional ulterior. O art. 171 apresentava uma definição
de “empresa brasileira de capital nacional”, em favor da qual a lei poderia não só “conceder
proteção e benefícios especiais temporários para desenvolver atividades consideradas
estratégicas para a defesa nacional ou imprescindíveis ao desenvolvimento do País”, como
também estabelecer condições relativas ao controle nacional efetivo sobre suas atividades
tecnológicas e dar-lhe preferência na aquisição de bens e serviços pelo poder público.
O art. 172, por sua vez, estipula que legislação apropriada disciplinará os investimentos
e reinvestimentos estrangeiros e a remessa de lucros, “com base no interesse nacional”. A
pesquisa e aproveitamento dos recursos minerais, segundo a antiga redação do art. 176,
“somente [poderiam] ser efetuados... no interesse nacional, por brasileiros ou empresa brasileira
de capital nacional”, dispondo as demais empresas de quatro anos, a partir da promulgação da
Constituição, para adaptarem-se a esses requisitos (art. 44 das Disposições Transitórias). A
Constituição estabelecia ainda que lei “disporá” sobre “a predominância dos armadores
nacionais e navios de bandeira e registros brasileiros”, reservando também para embarcações
nacionais a navegação de cabotagem e a interior, além da exigência de nacionalidade brasileira
nos casos de armadores, proprietários e comandantes e de dois terços dos tripulantes (art. 178).
Por outro lado, as “condições para a participação do capital estrangeiro” nas instituições
financeiras do País deveriam ser reguladas em lei complementar (que nunca chegou a ser
votada), tendo em vista os “interesses nacionais” e os “acordos internacionais” (art. 192).
O Capítulo sobre Ciência e Tecnologia, indica, em seu art. 218, que “a pesquisa
tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o
desenvolvimento do sistema produtivo nacional” (§ 2º) e, em seu art. 219, que “o mercado
interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar... a autonomia
tecnológica do País”. O Capítulo sobre Comunicação, nesse mesmo Título, confirma disposição

65
já estabelecida em textos anteriores no sentido de reservar a brasileiro nato (ou naturalizado há
mais de dez anos) a propriedade de empresas de comunicação de massa (jornais, rádio,
televisão).

3.4. Implicações para a política externa do Brasil

Uma análise do possível impacto dos dispositivos constitucionais acima referidos sobre
as relações internacionais do Brasil, de uma forma geral, e sobre a política externa
governamental, de maneira particular, não é certamente tarefa fácil, uma vez que esse impacto
é muitas vezes antes tributário do sistema político-partidário e seu funcionamento efetivo que
decorrente da aceitação e implementação de normas constitucionais de caráter geral.
No que se refere ao processo diplomático propriamente dito, cabe registrar que, não
obstante seguidas tentativas do Legislativo de colocá-lo sob o escrutínio mais cerrado do
Congresso, ele permanece sob a responsabilidade primária do Executivo, tendo sido preservada
a estrutura básica do ordenamento republicano nesse terreno. Mas, as relações exteriores de um
País não se esgotam no mero exercício de uma atividade de representação política externa,
envolvendo ainda — em direta conexão com os dispositivos “nacionalistas” — o
relacionamento internacional de caráter econômico e comercial e as implicações daí decorrentes
em termos de política macroeconômica nacional.
Nesse sentido, se pode ser observada, por um lado, a continuidade das linhas básicas do
ordenamento institucional no que se refere à repartição de competências constitucionais em
matéria de política externa — inclusive a preservação da tensão natural entre o Executivo e o
Legislativo em torno do controle efetivo das linhas políticas de atuação internacional — deve-
se registrar, por outro, a abertura imediata de um período de contestações e de julgamentos
negativos em face da declarada opção do corpo constituinte por uma política de afirmação
econômica nacional e de busca de autonomia nos processos produtivo e de desenvolvimento
tecnológico.
Mas, uma avaliação ponderada sobre o impacto das novas dimensões constitucionais nas
relações internacionais do Brasil deveria referir-se, antes de mais nada, às conseqüências
positivas para a imagem externa do País advindas da nova postura constitucional no que se
refere a promoção ativa e a defesa efetiva dos direitos humanos, assim como da confirmação
da vocação universalista, pacifista e democrática do Estado brasileiro. As diretrizes relativas à
política internacional do Brasil, assim como o amplo leque de garantias e direitos individuais e
coletivos inscrito na nova Carta, oferecem, por exemplo, a possibilidade de que o País venha a
aderir, sem reservas, ao conjunto de convenções multilaterais — internacionais ou regionais —

66
de direito humanitário, podendo passar inclusive a reconhecer jurisdições supranacionais nessa
matéria. Essa possibilidade se confirmou, por exemplo, em 1998, quando o Brasil finalmente
aceitou a competência jurisdicional da Corte Interamericana de Direitos Humanos nesse tipo
de matéria.
Os princípios pelos quais o Brasil passou reger suas relações internacionais, tal como
inscritos no Artigo 4º, estão por sua vez em conformidade com a tradição jurídico-política do
País e sua explicitação constitucional apenas evidencia de maneira ainda mais clara a interação
altamente positiva que o País sempre buscou estabelecer com todos os demais Estados da
comunidade internacional. Dado seu caráter eminentemente afirmativo (mesmo o que estipula
“repúdio ao terrorismo e ao racismo”), esses princípios não deverão criar limitações, restrições
ou obrigações adicionais à ação externa do Estado.
Os princípios pelos quais o Brasil passou reger suas relações internacionais, tal como
inscritos no art. 4º, estão por sua vez em conformidade com a tradição jurídico-política do País
e sua explicitação constitucional apenas evidencia de maneira ainda mais clara a interação
altamente positiva que o País sempre buscou estabelecer com todos os demais Estados da
comunidade internacional. Dado seu caráter eminentemente afirmativo — mesmo o que
estipula “repúdio ao terrorismo e ao racismo” —, esses princípios não devem criar limitações,
restrições ou obrigações adicionais à ação externa do Estado.
O dispositivo relativo à integração econômica, política, social e cultural dos povos da
América Latina — quando de sua formulação uma mera obrigação “moral” que o País se
impunha a si mesmo — representa, em princípio, um elemento adicional na agenda externa da
diplomacia brasileira, na medida em que a “formação de uma comunidade latino-americana de
nações” depende de ações positivas e afirmativas a serem empreendidas nos diversos níveis do
relacionamento externo de âmbito regional. Esse parágrafo “latino-americanista” da nova
Constituição já influenciou decisivamente a conformação de uma perspectiva integracionista
no âmbito da opinião pública, tornando irreversíveis tendências já abertas no âmbito do
Mercosul e da América do Sul, com a constituição, sob iniciativa diplomática do Brasil, de uma
“Comunidade Sul-Americana de Nações” (dezembro de 2004).
A temática “integracionista” era especialmente relevante no quadro da política econômica
externa e apresentava consequências mais importantes que seu mero efeito “declaratório”, já
que teria — potencialmente, pelo menos — o efeito de reorientar a elaboração de políticas
comerciais e de projetos econômicos nos setores de infraestrutura (energia, transportes,
comunicações), de investimentos (políticas industrial e tecnológica) e de abastecimento
(complementação alimentar, coordenação de políticas agrícolas) num sentido progressivamente

67
integracionista a nível regional, consolidando os primeiros passos dados com a Argentina e os
demais países do Cone Sul nessa direção. Não se pode deixar, contudo, de reconhecer que a
marcha do processo integracionista seria dificultada — como ainda é — pelo conjunto de
dispositivos “nacionalistas” e “estatistas” da Constituição.
Não caberia esperar que o Brasil venha a liderar compulsoriamente um movimento
integracionista de âmbito continental, tanto porque esse processo não depende da vontade
individual de um único País, mas da lenta emergência de instituições apropriadas e da
conformação de estruturas relativamente homogêneas nos campos econômico e social nos
diversos países da região. Cabe, sem embargo, registrar o papel positivo desempenhado por
essa “determinação” constitucional (o Brasil “buscará a integração... dos povos da América
Latina”) não apenas do ponto de vista da política econômica externa do País, mas igualmente
do ponto de vista do reforço às instituições democráticas no continente.
Já os dispositivos tendentes à “nacionalização” de diversas atividades econômicas (com
especial destaque para os setores mineral e financeiro), assim como à “constitucionalização”,
num certo sentido, do princípio da “reserva de mercado” foram indicados, por diversos
observadores, como especialmente problemáticos numa conjuntura em que, supostamente, o
País deveria abrir-se a uma maior integração econômica internacional. Muitos chegaram a
aventar, ainda durante a fase de elaboração constitucional, a possibilidade de que esses
dispositivos coloquem o Brasil em rota de colisão com os interesses estrangeiros no terreno
econômico, podendo eventualmente justificar retração de investimentos externos ou mesmo
desinvestimento dos capitais já engajados internamente, quando não medidas unilaterais de
retaliação a pretexto de “protecionismo” ou excesso de “intervencionismo estatal”. De fato, eles
geraram muito desconforto nas relações bilaterais e diversos tipos de constrangimentos nas
negociações comerciais efetuadas nos planos regional ou multilateral — na Rodada Uruguai do
GATT, por exemplo —, mas não chegaram a provocar nenhum tipo de retaliação explícita ou
retiradas maciças de capital estrangeiro.
Muitos desses temores eram provavelmente exagerados, já que o dinamismo econômico
e o potencial de mercado interno, mais do que o quadro constitucional ou legal, são os elementos
que determinam, do ponto de vista das empresas multinacionais, o potencial de atração sob a
forma de investimentos diretos estrangeiros. Estes se retraíram, no passado, mais em função da
erosão da conjuntura econômica interna — inflação alta, por exemplo, o que dificulta o
horizonte de planejamento — do que devido primordialmente ao alegado “nacionalismo” da
Constituição. Deve-se reconhecer, no entanto, que esta foi responsável por uma parte desse
retraimento (nos setores mineral e de telecomunicações, entre outros), assim como — em

68
função da ausência de regulação infraconstitucional — pelo congelamento temporário da
entrada de novas instituições estrangeiras no setor financeiro, o que teve de ser corrigido por
uma leitura inventiva das disposições transitórias.
O corpo constituinte de 1987-1988 esforçou-se por preservar em bases nacionais o
processo decisório julgado verdadeiramente estratégico, isto é, aquele atinente às principais
opções econômicas do País no controle do investimento industrial e na promoção do progresso
tecnológico. A crença era a de que, com a atribuição de garantias suficientes quanto à
preservação de um espaço de crescimento para as empresas propriamente nacionais, se poderia
simultaneamente suscitar a modernização tecnológica do País, segundo o modelo da Lei de
Informática (de 1984), então em vigor. O legislador acreditava, sinceramente, que a preservação
das tendências autárquicas que sempre permearam as tendências políticas, econômicas e sociais
num país-continente como o Brasil teria sido suficiente para fazer com que a Nação conseguisse
realizar sua grande promessa de desenvolvimento econômico e social combinando um grau
razoável de abertura internacional com a manutenção da soberania econômica. O processo de
desmantelamento das últimas economias nacionais ainda funcionando sob o regime de
planejamento centralizado, iniciado pouco depois nos países então socialistas, assim como a
marcha quase que “triunfal” da globalização capitalista começaram a erodir essa crença de
maneira irreversível.
Por outro lado, ainda que grande parte da legislação infraconstitucional regulando
aspectos diversos da atividade econômica seja da competência exclusiva do Congresso
Nacional, o Poder Executivo dispõe de suficiente margem de manobra para orientar em função
de suas próprias prioridades políticas e econômicas o essencial da capacidade intervencionista
do Estado nos diferentes setores da vida econômica da Nação. Como a experiência bem o
demonstrou a partir do Governo Collor, inclusive com o envolvimento ativo do Poder
Judiciário, a “vontade de poder” do Governo central sempre consegue superar, na maior parte
dos casos, a capacidade de reação do Legislativo quando se trata de mudar aspectos normativos
essenciais da atividade produtiva. Aqui, como nos Estados Unidos por exemplo, o Poder
Legislativo será sempre mais “nacionalista” e mais “protecionista” do que o Governo federal,
cumprindo-se assim o tradicional princípio dos checks and balances do regime político
presidencialista.

3.5. As emendas constitucionais da ordem econômica

O texto original da Carta de 1988 previa, como se viu, uma série de controles e
monopólios públicos sobre atividades econômicas. O Título relativo à organização do Estado,

69
por exemplo, atribuía à União a exploração, diretamente ou mediante concessão, dos serviços
públicos de telecomunicações (estes, antes concedidos apenas a “empresas sob controle
acionário estatal”), de difusão audiovisual, de produção e fornecimento de energia elétrica, de
navegação aérea, de transporte ferroviário e aquaviário, mas também o rodoviário interestadual
e internacional de passageiros, bem como dos portos marítimos, fluviais e lacustres (art. 21,
diversos incisos). Os Títulos relativos à Ordem Econômica e Financeira e à Ordem Social —
neste último no Capítulo dedicado à Ciência e Tecnologia — encerravam (alguns ainda
encerram) diversos dispositivos visando garantir a iniciativa e a competência propriamente
nacionais na administração e usufruto de recursos naturais ou no desempenho de atividades
econômicas específicas, contendo ainda diversas restrições à atuação do capital estrangeiro em
setores considerados, então, como estratégicos do ponto de vista do desenvolvimento do País.
Foi provavelmente nesses setores onde o corpo constituinte mais exerceu sua faculdade
soberana de regulamentar as relações sociais e econômicas fundamentais à vida do País,
inclusive e principalmente no que se refere suas implicações e desdobramentos externos.
Durante o processo de revisão constitucional, previsto na própria Constituição para realizar-se
cinco anos após sua entrada em vigor, não se logrou modificar nenhum desses dispositivos
discriminatórios ou tendentes a garantir uma espécie de “reserva de mercado” para as empresas
brasileiras de capital nacional. As modificações foram introduzidas a partir da primeira gestão
do Presidente Fernando Henrique Cardoso, com a introdução de propostas de emendas
constitucionais desde os primeiros meses de seu Governo. As primeiras emendas de natureza
econômica, que se encontram resumidas no Quadro 3.1, foram aprovadas quase que
simultaneamente, entre agosto e novembro de 1995.
Uma primeira emenda constitucional, a de nº 5, de 15 de agosto de 1995, modificou o
parágrafo 2º do art. 25 da Constituição, no sentido de conceder aos Estados a faculdade de
“explorar diretamente, ou mediante concessão [suprimindo aqui “a empresa estatal”], os
serviços locais de gás canalizado”, rompendo, portanto, com um dos monopólios estatais mais
tradicionais nesse terreno dos serviços públicos. A emenda constitucional nº 6, da mesma data,
atacou, por sua vez, no art. 170 (relativo aos princípios a serem observados na atividade
econômica), o privilégio antes concedido às empresas brasileiras de pequeno porte, de “capital
nacional”, que poderiam ter “tratamento favorecido” (supostamente por parte do Estado). A
referida emenda, eliminando a discriminação ao tratamento nacional antes consagrada no inciso
IX desse artigo, passou a determinar que o tratamento favorecido seria “para as empresas de
pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no

70
País”, numa fórmula que seria aproveitada nos demais dispositivos modificatórios relativos à
antiga distinção entre empresa brasileira e empresa nacional.
No que se refere, por exemplo, à exploração dos recursos minerais, antes reservados, pelo
art. 176, às empresas brasileiras “de capital nacional”, adotou-se também, na mesma ocasião e
pela mesma emenda, redação mais consentânea com a ausência de discriminação no tratamento
nacional, uma vez que tais atividades puderam passar a ser feitas por qualquer “empresa
constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País”, ou seja, de fato
uma empresa estrangeira devidamente registrada e operando no Brasil.
Mais importante que tudo, porém, a mesma emenda constitucional nº 6 simplesmente
revogou a totalidade do art. 171, que se constituía no próprio cerne do tratamento desigual entre
empresas brasileiras e estrangeiras. Em função da eventual adequação ao conceito de empresa
brasileira de capital nacional — definida naquele artigo como “aquela cujo controle efetivo
esteja em caráter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas
e residentes no País” —, a lei poderia não apenas “conceder proteção e benefícios especiais
temporários para desenvolver atividades consideradas estratégicas para a defesa nacional ou
imprescindíveis ao desenvolvimento do País”, mas também estabelecer, como no modelo da
antiga Lei de Informática, exigências relativas ao efetivo controle nacional sobre atividades
tecnológicas tidas como imprescindíveis ao desenvolvimento tecnológico nacional, definir
percentuais de participação nacional no capital acionário, além de conceder tratamento
preferencial na aquisição de bens e serviços pelo poder público (art. 171, inciso II, § 1° e 2°).
A eliminação desse artigo foi evidentemente saudada como a abolição prática e de direito do
tratamento discriminatório em relação ao capital estrangeiro, numa reversão da tendência
crescentemente nacionalista observada no Brasil durante os anos 80.
O texto original da Constituição de 1988 estabelecia ainda, recorde-se, os princípios da
predominância dos armadores nacionais e navios de bandeira e registros brasileiros, bem como
do país exportador ou importador, numa espécie de bilateralidade estrita, à exclusão de
transportadores de terceiros países; ela determinava ainda a nacionalidade brasileira para os
armadores, proprietários, comandantes e para pelo menos dois terços dos tripulantes de
embarcações nacionais, bem como a exclusividade destas últimas na navegação de cabotagem
e interior (art. 178, inciso II, §§ 2° e 3°). Ora, a emenda nº 7, do mesmo dia 15 de agosto de
1995, alterou esse art. 178, no sentido de fazer com que uma futura lei passasse a dispor “sobre
a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo, quanto à ordenação do
transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido o princípio da
reciprocidade”, ou seja, abrindo a possibilidade de se facultar a armadores estrangeiros a

71
exploração desses serviços no Brasil, atendida certa reciprocidade a ser eventualmente
estabelecida em acordo internacional. Essa mesma lei passaria a estabelecer “as condições em
que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por
embarcações estrangeiras”.
De fato, a Lei n. 9.432, de 8 de janeiro de 1997, passou a dispor sobre a ordenação do
transporte aquaviário, determinando, por exemplo, seu art. 5º que a “operação ou exploração
do transporte de mercadorias na navegação de longo curso é aberta aos armadores, às empresas
de navegação e às embarcações de todos os países, observados os acordos firmados pela União,
atendido o princípio de reciprocidade”. Da mesma forma, o art. 6º dessa lei indica que “a
navegação interior de percurso internacional é aberta às empresas de navegação e embarcações
de todos os países, exclusivamente na forma dos acordos firmados pela União, atendido o
princípio da reciprocidade”. Entretanto, essas embarcações estrangeiras somente podem
explorar essas atividades, segundo o art. 7º, “quando afretadas por empresas brasileiras de
navegação”, o que pode ser considerado como uma espécie de equivalente funcional do
dispositivo similar aplicado no caso da exploração mineral, por exemplo, que passa a ser aberta
a empresas registradas no País.
No mesmo sentido da emenda nº 5, a emenda nº 8, da mesma data, suprimiu, do inciso
XI do art. 21, a menção a “empresas sob controle acionário estatal”, a exploração dos serviços
de telecomunicações, que agora podem ser explorados, “diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão” tais serviços, nos termos de lei que disporia ainda sobre “a criação de
um órgão regulador”, o que de fato foi feito ulteriormente com a Anatel. Mais importante ainda,
tais serviços, incluídos no programa de privatização, foram progressivamente, quando não
totalmente, privatizados, garantindo-se também a necessária concorrência entre ofertantes com
a instituição de empresas espelho na telefonia fixa. Por emenda supressiva ao inciso XII desse
mesmo artigo, os demais serviços de telecomunicações foram retirados da esfera da União,
procedendo-se, ainda antes que a própria telefonia fixa, à licitação, por regime de concessão,
dos serviços de comunicação telefônica de tipo celular.
Finalmente, nesse mesmo terreno da ordem econômica, foi aprovada em 9 de novembro
de 1995, a emenda nº 9, alterando as formas de exercício do monopólio da união sobre petróleo
e derivados. Onde antes se proibia, no § 1º do art. 177, que a União cedesse seu monopólio
sobre pesquisa, lavra, refinação, transporte e importação de petróleo e gás natural, ou
concedesse qualquer tipo de participação (“contratos de risco”) na exploração de petróleo ou
gás, a nova redação proposta pela emenda passou a estabelecer que a União “poderá contratar
com empresas estatais ou privadas a realização [daquelas] atividades (…) observadas as

72
condições estabelecidas em lei”. Novo parágrafo foi acrescentado a esse artigo, prevendo a
instituição de “órgão regulador do monopólio da União”, o que de fato ocorreu com a criação
da Agência Nacional do Petróleo, rompendo assim com a exclusividade antes atribuída à
empresa estatal Petrobrás.
No que se refere ao Sistema Financeiro Nacional — “estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do País” — a Constituição previa que legislação complementar
deveria regular “as condições para a participação do capital estrangeiro nas instituições” do
setor, “tendo em vista, especialmente... os interesses nacionais [e] os acordos internacionais”
(art. 192, inciso III), o que jamais ocorreu desde sua promulgação. Antes que fossem fixadas
em lei tais condições, ficavam proibidos tanto a instalação no País de novas agências de
instituições financeiras domiciliadas no exterior, como o aumento da participação no capital de
instituições brasileiras por parte de residentes no exterior (art. 52 das Disposições Transitórias).
A lacuna não teria maiores implicações para a inserção econômica internacional do Brasil se
tal ausência não significasse, por um lado, o cerceamento indesejado da capacidade negociadora
externa do Itamaraty — nas negociações comerciais sobre serviços, por exemplo — e se o fato
não trouxesse, por outro, a preservação de mais uma reserva de mercado, desta vez em favor de
banqueiros nacionais, contribuindo assim para diminuir o grau de competição interna (e
portanto para a cartelização do setor), bem como uma desejada redução de custos nessa área.
A solução encontrada pelo Governo, a partir de 1995, foi a utilização de disposição
específica constante do mesmo artigo das Disposições Transitórias, no sentido de não aplicar-
se a vedação às novas agências de instituições financeiras estrangeiras ou aumento de seu
capital ou participação no caso de “autorizações resultantes de acordos internacionais, de
reciprocidade, ou de interesse do Governo brasileiro” (par. único, art. 52 DT). Com base em
exposição de motivos de agosto daquele ano do Ministro da Fazenda, o Presidente passou a
aprovar por decreto, como correspondendo ao “interesse do Governo”, após recomendação do
Conselho Monetário Nacional, solicitações específicas feitas ao banco Central para o ingresso
de instituições financeiras estrangeiras em casos bem determinados (como a privatização de
bancos estaduais ou, no setor privado, a participação ou compra de bancos deficitários, prática
denominada como “pedágio”), abrindo assim uma via inteligente para o saneamento do setor
financeiro.
Como se pode constatar pelo Quadro 3.2, não houve, em outras esferas da vida
econômica, emendas que pudessem abrir o Brasil ao capital estrangeiro ou facilitar o próprio
processo de integração no Mercosul. No setor da Saúde, por exemplo, a Constituição continua
a vedar “a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à

73
saúde no País, salvo nos casos previstos em lei” (art. 199, § 3°). O Capítulo sobre Comunicação
Social, de toda forma, continua a ostentar a preferência majoritária para brasileiro nato (ou
naturalizado) na propriedade de empresas de comunicação de massa e na elaboração de sua
programação (art. 222). Uma outra emenda constitucional, de nº 11, aprovada em abril de 1996,
corrigiu, ao menos, uma distorção séria que vedava a “importação de cérebros” pelas
instituições nacionais de ensino superior, ao permitir a admissão de professores, técnicos e
cientistas estrangeiros pelas universidades brasileiras.
O texto da Constituição de 1988 era, portanto, essencialmente liberal em seu princípio
geral — pois que defendendo a “livre iniciativa” e a “propriedade privada” — mas
marcadamente nacionalista e intervencionista na condução efetiva das atividades produtivas e
especialmente estatizante na administração e aproveitamento dos recursos minerais. Seus
excessos mais evidentes, contidos nos dispositivos acima indicados, foram assim corrigidos
oportunamente, não sem protestos de partidos de oposição e de muitos sindicatos, que teriam
preferido a continuidade das empresas estatais — o que lhes garantia certa clientela política e
muito afiliados — e de diversos monopólios públicos, considerados como de “importância
estratégica” para o desenvolvimento do País. As motivações principais das reformas
introduzidas sob proposta do Governo foram as de aumentar a concorrência e a qualidade em
serviços públicos antes oferecidos unicamente por empresas estatais, a de atrair investimentos
diretos estrangeiros em áreas já reconhecidamente defasadas tecnologicamente — como as
telecomunicações, por exemplo — e a de eliminar fontes de discriminação contra o princípio
do tratamento nacional que não encontravam muita guarida na tradição jurídica brasileira (ainda
que correspondendo a uma tendência nacionalista que vinha da era Vargas).
De todos os dispositivos tendentes à nacionalização de alguns setores de atividades, os
das áreas mineral e de telecomunicações não faziam efetivamente muito sentido num mundo
globalizado, no qual o Estado deve ocupar-se bem mais de concorrência e de formação de
recursos humanos do que da produção de bens e serviços para o público consumidor. Em outra
vertente, a “constitucionalização” do princípio da “reserva de mercado” em favor da empresa
brasileira de capital nacional —implícita em dois parágrafos do antigo art. 171 — era o
elemento mais suscetível de exercer impactos econômicos e políticos numa perspectiva de largo
prazo, dificultando o processo de integração e abrindo o flanco para potenciais contenciosos
com parceiros estrangeiros. A “discriminação” seletiva contra o capital estrangeiro permanece,
de forma clara, no dispositivo atinente ao setor de saúde, mas é absolutamente inconclusivo,
por enquanto, no que se refere às instituições financeiras, campo no qual o estatuto e a
participação de empresas estrangeiras continuam dependentes de “lei complementar”.

74
 Por outro lado, a simples afirmação, inscrita no art. 218, de que “a pesquisa tecnológica
voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o
desenvolvimento do sistema produtivo nacional” não contribui muito, por si só, para alterar
substancialmente os baixos coeficientes macro e microeconômicos de investimento em ciência
e tecnologia em relação ao produto global. Para tanto, teria sido conveniente a introdução, no
texto constitucional, de dispositivos específicos obrigando a um determinado percentual de
alocação de recursos nas atividades de pesquisa e desenvolvimento por parte do poder público
ou prevendo incentivos fiscais visando a seu estímulo no setor privado, de forma algo similar
aos mecanismos de financiamento previstos para a educação no quadro dos vários parágrafos
do art. 212 (aplicação obrigatória de percentuais de receitas na manutenção e desenvolvimento
do ensino). A preocupação do corpo constituinte — e, por extensão, da sociedade brasileira —
em viabilizar a “autonomia tecnológica do País” denotou um primeiro passo no sentido da
criação de uma “consciência tecnológica nacional”, condição essencial à elaboração de políticas
públicas conducentes ao desenvolvimento científico e tecnológico do Brasil. A comunidade
científica no Brasil continua, no entanto, a ostentar certo viés antiprivatista — e, portanto, no
sentido inverso, uma atitude pró-financiamento estatal das atividades de pesquisa —, assim
como um preconceito notório contra o patenteamento de certos produtos ou processos
(geralmente ligados à biotecnologia) e a participação de empresas e indivíduos estrangeiros na
exploração dos recursos da biodiversidade.
O grande problema de uma Constituição excessivamente intrusiva na ordem econômica,
como a brasileira, encontra-se no fato de ela diminuir o grau de flexibilidade do legislador
ordinário e do administrador público na regulamentação e implementação das normas
executivas cobrindo aqueles setores já “constitucionalizados” pela Lei maior. Tal é o sentido
da crítica daqueles que preferiam a adoção do chamado “modelo anglo-saxão” para o texto
constitucional brasileiro, esquecendo-se provavelmente que o processo de elaboração (ou, mais
exatamente em nosso caso, de “incorporação”) constitucional é também o resultado de uma
história política e de uma cultura jurídica sempre únicas e originais.
No campo das relações internacionais, uma dificuldade adicional decorrente da
prolificidade constitucional no setor econômico reside nos limites impostos ao agente
diplomático na negociação de normas ou obrigações de caráter multilateral que possam,
potencialmente, entrar em conflito com diretrizes constitucionais em vigor no País. A título de
ilustração, os antigos dispositivos relativos ao tratamento favorecido para a empresa nacional
de pequeno porte e concedendo preferência às empresas nacionais nas compras do Governo
poderiam eventualmente entrar em choque com o consagrado princípio do tratamento nacional

75
no caso de abertura negociada no âmbito de negociações multilaterais abrangentes. Os
resultados até aqui registrados das rodadas de negociações comerciais multilaterais ficaram
notoriamente aquém das expectativas iniciais em termos de abertura econômica e de acesso a
mercados, mas o processo de constantes barganhas e pressões por maiores concessões nessas
áreas, hoje regulado pela Organização Mundial do Comércio, promete continuar a exercer
pressões contínuas sobre a economia brasileira.

3.6. Estrutura constitucional e sistema político

A problemática das relações internacionais na ordem constitucional anterior à Carta de
1988 estava essencialmente restrita à questão da repartição de responsabilidades entre os
Poderes e de atribuição de competências específicas nessa esfera: os dispositivos inscritos nos
artigos 8º, 42, 44 e 81 da Carta de 1967 — sob a forma em vigor dada pela “Emenda
Constitucional nº 9”, editada em 1969 pela Junta Militar — regulavam os papéis respectivos do
Executivo e do Legislativo na condução da política externa e na apreciação dos atos
diplomáticos conduzidos pelo Presidente da República. O primeiro e o último dos artigos
citados atribuíam ao Poder Executivo uma ampla gama de prerrogativas constitucionais em
matéria de política externa, excluindo em consequência o Poder Legislativo de diversas
instâncias do processo decisório no campo das relações internacionais. A tradição republicana
aceitou e sempre manteve uma grande extensão constitucional das atribuições presidenciais, o
que a Assembleia Constituinte de 1987-88 procurou corrigir por meio de um reforço do controle
a posteriori dos atos governamentais relativos às relações exteriores do País.
No antigo regime constitucional, o conflito entre os poderes Executivo e Legislativo
manifestava-se a propósito da interpretação e aplicação dos artigos 42 e 44, especialmente no
que se referia a acordos vinculados a operações financeiras externas — empréstimos oficiais e
cartas de entendimento com o FMI, por exemplo —, assim como em relação a certos atos
internacionais excluídos da apreciação legislativa, como no caso dos chamados “acordos em
forma simplificada”, ou “acordos executivos”, sequer enviados ao Congresso por diversos
governos militares do período autoritário. A reação do Legislativo à prática do Executivo de
subtrair determinados atos à sua aprovação consistiu, durante muito tempo, na introdução
tentativa de projetos de Emendas constitucionais ampliando o escopo do art. 44 (para incluir os
atos relativos ao endividamento externo, por exemplo), ou na explicitação, no próprio corpo do
Decreto legislativo que concedia aprovação a determinado ato internacional, de dispositivo

76
específico prevendo a necessidade de nova apreciação congressual em caso de atos executórios
ou de renegociação do ato em consideração. 11
Nenhuma das Emendas apresentadas ao texto de 1969 logrou efetivação durante sua
vigência, como também não apresentaram resultados os dispositivos dos decretos legislativos
prevendo o controle dos atos executórios aos “acordos-quadro” (os chamados “acordos por
troca de notas”). Mas, a Carta constitucional de 1988 tampouco inovou substantivamente a
processualística da apreciação legislativa dos atos internacionais. O conflito de competências
pode, ao contrário, manifestar-se de forma ainda mais aguda, já que a definição do que sejam
exatamente os “atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio
nacional” é suscetível de receber interpretações diversas.
O debate especializado nesse terreno das competências constitucionais respectivas dos
dois Poderes é extremamente rico em teses e pareceres jurídicos, não apenas no Brasil como
também em todas as democracias contemporâneas. A polêmica doutrinária foi especialmente
ativa durante o regime da Constituição de 1946, tendo sido resolvida na prática pela adesão do
Itamaraty — e, portanto, do Executivo — às teses de Hildebrando Accioly favoráveis ao
tratamento expeditivo — isto é, sem apreciação congressual — dos “acordos em forma
simplificada”, segundo o modelo norte-americano dos executive agreements. Em certas
experiências constitucionais — a belga e a italiana, entre outras — observa-se, ocasionalmente,
a inserção de listagens negativas ou positivas (indicando a necessidade ou não de apreciação
legislativa) nos dispositivos regulando o referendo parlamentar dos atos internacionais. Mas,
reconhecendo provavelmente que nenhuma lista qualificativa tem o poder de ser exaustiva, a
maior parte dos corpos constitucionais modernos preferiu adotar uma determinação geral, como
a que aparece no texto brasileiro, por exemplo.
Uma solução tentativa — de nível infraconstitucional — ao problema dos acordos
derivados ou executórios, e implicitamente dos atos de denúncia, parece ser a inscrição, no
instrumento de referendo parlamentar, de menção expressa à necessidade de aprovação
congressual para mudanças de caráter substantivo no estatuto ou situação do ato aprovado.
Assim, no período recente, os decretos legislativos aprovando atos internacionais têm incluído
ressalva — bem aceita pelo Itamaraty — indicando que “quaisquer atos ou ajustes
complementares, de que possam resultar revisão ou modificação do presente Acordo, ficam
sujeitos à aprovação do Congresso Nacional”.

11A referência obrigatória, nessa questão, era a tese de mestrado do internacionalista Cachapuz de Medeiros
(1983), complementada por artigo do mesmo autor (1985); a atual referência obrigatória é a tese de doutoramento
do mesmo autor (1995), atualmente Consultor Jurídico do Itamaraty.

77
 Em princípio, tal entendimento tácito deveria valer igualmente para a denúncia — ou
mesmo eventual decisão no sentido de não-ratificação ulterior — de ato aprovado pelo
Parlamento. Com efeito, após a aprovação congressual de ato internacional, o Executivo fica
inteiramente livre no que se refere à decisão não só de ratificá-lo ou não, como de denunciá-lo
em qualquer época sem consulta ao Congresso. Para citar apenas dois exemplos historicamente
significativos, um sob o regime da primeira constituição republicana, outro na vigência da Carta
de 1946: a retirada do Brasil da Liga das Nações, em 1926, e a cessação e o reatamento de
relações diplomáticas com a URSS (respectivamente nos Governos Dutra e quadros) resultaram
de decisões soberanas do Executivo, sem que, em nenhum momento, o Legislativo tenha podido
pronunciar-se sobre o significado político de cada medida. É bem verdade que, como nos casos
citados, as medidas de Chancelaria envolvidas nesse tipo de exercício diplomático, requerem
uma ação de caráter extremamente delicado, e por vezes urgente, da parte do Governo, o que
só pode ser obtido através de um processo decisório muitas vezes exclusivo e necessariamente
confidencial.
Resta porém o vasto domínio dos tratados multilaterais ou bilaterais em relação aos quais
se decide suprimir a obrigatoriedade anteriormente contraída nos planos externo e interno.
Alguns textos constitucionais modernos (dentre os quais se pode citar o espanhol) preveem a
autorização parlamentar para a denúncia de determinados tratados internacionais, como os de
caráter humanitário, por exemplo. A experiência brasileira apenas permite constatar uma
permanente omissão nesse terreno.
Tanto nos eventuais casos de denúncia, como na implementação de atos executórios, uma
boa prática política, ainda que não codificada constitucionalmente, poderia ser a da notificação
ulterior, pelo Executivo, de todas as iniciativas tomadas no plano externo. A Constituição
mexicana, como vimos, determina a análise, pelo Senado, da política externa governamental
através dos relatórios anuais que o Executivo e seu Secretário de Relações Exteriores rindan al
Congreso.
No caso brasileiro, observaram-se, no regime anterior, algumas tentativas isoladas no
Senado Federal de obrigar o Governo e a Chancelaria a procederem à remessa regular de
informações relevantes no campo da política externa. Já sob o império da Constituição em
vigor, foi precisamente aprovado dispositivo legislativo tendente a formalizar tal exigência,
oportunamente barrado por veto do Presidente Fernando Collor. Sem embargo, o então
Chanceler José Francisco Rezek mostrou-se disposto a enviar regularmente ao Congresso
relatórios sobre cada uma de suas viagens ao exterior. Assim, mesmo sem lei específica nesse
terreno, uma participação congressual mais ativa termina por criar práticas de escrutínio direto

78
das relações exteriores do País, inclusive com a colaboração do Executivo no fornecimento de
informações apropriadas. Diferentes projetos legislativos apresentados no âmbito da Comissão
de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados, por iniciativa de parlamentares da oposição,
têm procurado colocar a política externa governamental sob escrutínio constante do Congresso,
suscitando, como seria de se esperar, a reação negativa do Governo.
O regime presidencialista pode suscitar outros pontos de conflito entre os dois Poderes,
como aqueles referentes à insuficiente explicitação prévia ou ulterior interpretação própria, por
parte do Executivo, de determinados atos considerados relevantes pelo Corpo Legislativo. Um
debate constitucional pertinente manifestou-se por exemplo nos Estados Unidos a propósito do
tratado de 1972 com a URSS sobre mísseis antibalísticos (ABM Treaty): tratava-se de saber se
o Executivo tinha o direito de elaborar uma nova interpretação daquele (ou de qualquer outro)
tratado sem o prévio consentimento e a aprovação do Senado. A resposta favorável que o
Executivo procurava impor ao Congresso tinha não apenas uma importância política crucial
para o desenvolvimento irrestrito do programa de defesa estratégica conhecido como “Guerra
nas Estrelas”, como forneceria uma base conceitual para uma administração “flexível” do
tratado soviético-norte-americano de 1987 sobre a eliminação de mísseis intermediários do
cenário estratégico europeu. A maioria Democrata no Senado defendeu evidentemente, naquela
ocasião, a interpretação inversa, isto é, a de que uma interpretação diferente daquela fornecida
pelo próprio Executivo durante o momento do advice, consent and approval senatorial violaria
a concepção constitucional dos founding Fathers (Henkin, 1987-1988).
A despeito de fórmulas mais ou menos apropriadas a um relacionamento harmonioso
entre os dois Poderes nesse campo por vezes sensível da atividade governamental, o regime
presidencialista mantém, quase que naturalmente, uma constante tensão política com seu corpo
legislativo quando se trata de definir a extensão da autoridade executiva na administração —
isto é, assinatura, ratificação, interpretação, execução — dos atos internacionais. Já se chegou
a sugerir, como método de redução de conflitos, a inversão do fluxo processual de conclusão
de tratados: o ato de referendo parlamentar ocorreria previamente à fase de assinatura executiva,
o que poderia abrir ao Legislativo certa participação no processo de elaboração de tratados
internacionais. Segundo tal esquema, o Executivo comunicaria ao Legislativo sua intenção de
firmar determinado ato com o parceiro estrangeiro imediatamente após a conclusão da fase
negociadora, alocando-se ao segundo Poder um período definido para apreciação política e
pronunciamento sob forma de decreto legislativo. Os atos de assinatura e de ratificação seguir-
se-iam quase que automaticamente, com o que o Executivo ganharia maior previsibilidade na
administração dos atos diplomáticos formais. A transparência ou, inversamente, o sigilo

79
cercando determinados atos poderiam ser regimentalmente assegurados por tipos diferentes de
tramitação legislativa, de conformidade com práticas já consagradas em cada uma das Casas.
Esta modalidade apresentaria a vantagem, do ponto de vista do Legislativo, de permitir um tipo
de fiscalização a priori das iniciativas do Executivo em alguns setores do relacionamento
externo governamental, podendo este último suscitar um rápido pronunciamento congressual
sobre iniciativa de seu interesse, alocando-se ulteriormente aos órgãos responsáveis plena
liberdade para a implementação dos atos assim aprovados. Não é preciso dizer que, tal
metodologia, reduziria consideravelmente o poder “arbitrário” do Executivo em matéria de
negociações externas, podendo inclusive perturbar consideravelmente a negociação de acordos
bilaterais, quando não tornar impossível a participação em negociações multilaterais.
Mas, como referido antes, o elemento estratégico do reordenamento constitucional
suscetível de afetar a estrutura do processo decisório em política externa não é tanto a existência
de dispositivos relativos ao controle dos atos internacionais e sim a própria definição do sistema
de Governo e a interação política que se processa nos planos partidário e parlamentar.
Durante o Império, esse sistema era gerido pela interação de quatro poderes: o Imperador,
o Gabinete (aqui incluído o Ministério das Relações Exteriores, então Negócios Estrangeiros,
segundo a tradição portuguesa), o Conselho de Estado e o Parlamento. No período republicano,
o sistema presidencialista de Governo determinou a concentração das responsabilidades pela
gestão e execução da política externa exclusivamente em mãos do Executivo, com momentos
de maior ou menos abertura em direção dos partidos políticos ou do Congresso.
A preservação da opção presidencialista no processo de elaboração constitucional de
1987-88 significou, ao mesmo tempo, a continuidade da atual repartição de competências em
matéria de política externa e a possibilidade de crises de desconfiança no relacionamento entre
o Executivo e o Legislativo. Ainda assim, dado o reordenamento de forças operado no período
recente da história política brasileira, torna-se previsível um aumento das responsabilidades
congressuais nesse terreno, não apenas pelo alargamento natural das bases político-partidárias
do regime, mas pela relativa abertura do Estado às demandas dos agentes não-executivos do
sistema político.
Esse processo é relativamente minimizado no caso das relações internacionais stricto
sensu, já que o alto grau de institucionalização da política externa — comparativamente a outras
esferas da atividade governamental, mais submetidas talvez a injunções setoriais ou regionais
— resultou numa igualmente elevada taxa de profissionalização na condução das relações
exteriores do País. Essa característica, ainda mais acentuada pela organização específica da
carreira diplomática, não é evidentemente própria apenas ao Brasil, sendo comum a todos os

80
modernos serviços exteriores; numa perspectiva latino-americana, contudo, pode-se dizer que
o Brasil possui um serviço exterior relativamente imune a demandas de tipo político-partidário.
Em outros termos, a política externa não é “mercadejável”, politicamente falando, no sentido
em que ela poderia se prestar a manobras e barganhas de tipo político-partidário.
Durante o período militar, o tipo de orientação burocrático-modernizadora imprimido à
direção dos negócios do Estado pelo regime centralizador de 1964, privilegiando aspectos
técnicos em detrimento de escolhas políticas, resultou em estruturas relativamente
impermeáveis de administração pública, particularmente na esfera da política externa. No
presente ordenamento constitucional, a interação com as forças políticas tende a aumentar,
sendo muito provável que o titular das Relações Exteriores tenha de passar a trabalhar com o
Congresso Nacional e os partidos políticos em dimensão ainda não experimentada desde o final
do regime monárquico.
Esse tipo de comportamento, já colocado em prática de forma moderada em diferentes
administrações do regime constitucional de 1988, poderia vir a ser institucionalizado de vez se
o regime parlamentar de Governo lograsse concretizar-se de fato no Brasil. Uma tentativa
frustrada ocorreu por ocasião do plebiscito de 1993 — que dispunha tanto sobre o regime
político, como sobre a forma de Governo —, mas nada obsta que a questão venha a ser
recolocada num futuro mais ou menos próximo. Nesse caso, o Chanceler, como os demais
membros do Gabinete, passaria a responder diretamente no Parlamento pela condução e
orientação imprimidas à política externa do Governo, processo tanto menos traumático, do
ponto de vista das relações políticas, quando ele mesmo tem altas chances de ser extraído das
próprias hostes congressuais.

A recuperação — ou, no caso do Brasil, a afirmação — da competência congressual nesse

terreno não se esgota, porém, no âmbito das atribuições constitucionais, mas deve igualmente
implicar a preparação adequada dos parlamentares, uma crescente especialização do staff
profissional do Parlamento e estender-se ao trabalho programático e doutrinal dos partidos
políticos.12 Mais importante, ainda: o processo deve ser suficiente transparente como para
permitir a participação de amplos setores da sociedade na discussão das principais diretrizes
nacionais em matéria de política externa.
Elihu Root, um dos mais eminentes estadistas norte-americanos, em sua dupla qualidade
de ex-Secretário da Defesa de McKinley e de ex-Secretário de Estado de Theodore Roosevelt,

12Sobre a questão do envolvimento dos partidos políticos com política externa, no Brasil, ver meu ensaio “A
política da política externa: o papel dos partidos políticos” in Almeida (1988d: 164-249).

81
convidado a escrever no número inaugural da revista Foreign Affairs, no outono de 1922, assim
começou seu artigo: “O controle das relações exteriores nas democracias modernas cria uma
nova e urgente necessidade de [desenvolver a] educação popular nos assuntos internacionais”
(Root, 1947: 1). A tese de Elihu Root era simples: já que numa democracia, o Povo é
responsável também pelo controle e pela condução da política externa [control and conduct of
the foreign policy], ele deveria ser instruído na matéria [should learn the business]. Mais de três
quartos de século depois, o conselho de Root continua inteiramente adequado.

(Quadros analíticos deste capítulo, em arquivo separado, como anexo a este livro)

82
4. A produção brasileira em relações internacionais: tendências e
perspectivas

Este capítulo tem por objetivos principais avaliar, em primeiro lugar, a produção do
conhecimento na área de relações internacionais no Brasil nas últimas décadas, com a
identificação concomitante dos grandes eixos analíticos e dos temas privilegiados nos estudos
e pesquisas pertinentes; discutir, em seguida, as principais orientações teórico-metodológicas
que caracterizaram essa produção no período considerado; proceder, depois, a um balanço
seletivo dos autores e obras mais importantes nesse campo; situar, então, a produção brasileira
na perspectiva dos avanços disciplinares que podem ser observados nos principais centros de
produção de conhecimento na área; detectar, finalmente, as tendências e perspectivas desse
campo de estudos no Brasil. Adicionalmente, serão compiladas informações pertinentes sobre
o estado institucional dessa disciplina no Brasil, com o levantamento dos cursos existentes
(graduação, pós-graduação e extensão), bem como das principais instituições reconhecidas de
pesquisa e dos veículos de divulgação colocados à disposição do público interessado na matéria.
Um quadro analítico adicional estabelece uma correlação sumária entre eventos importantes
das relações internacionais em geral e da política externa do Brasil e a produção relevante feita
no Brasil no campo em análise.

4.1. Peculiaridades do campo relações internacionais no Brasil

Duas peculiaridades devem ser, desde logo, ressaltadas numa avaliação desse campo no
Brasil. De uma parte, o caráter ainda relativamente embrionário do “universo” relações
internacionais lato sensu, cuja produção está, de fato, simultaneamente dominada e dividida em
pesquisas e estudos históricos, por um lado, e em ensaios de politologia e trabalhos diversos
nos campos da economia, do direito e da sociologia, por outro. De outra parte, o caráter de
“nebulosa analítica” desse universo em expansão, em virtude, precisamente, da ambiguidade
disciplinar identificada acima, mas também da fraca institucionalidade organizacional que
caracteriza o campo, seja pelo número ainda reduzido de cursos e programas oferecidos na área,
seja pela ausência de entidade associativa exclusiva e especializada.
Essas características permeiam os progressos e tendências observados nesse campo ao
longo do período, como se poderá verificar por uma citação de um dos principais e mais
conhecidos trabalhadores intelectuais das relações internacionais no Brasil. Ao apresentar, em

83
1977, um “inventário” sobre as perspectivas do estudo das relações internacionais no Brasil,
Celso Lafer se referia aos obstáculos detectados para o aprimoramento e a institucionalização
desses estudos no País: a primeira dificuldade residia na “multiplicidade de perspectivas a partir
das quais se pode definir o campo das Relações Internacionais, enquanto área de análise e
investigação”, o que explicava, em parte, a segunda dificuldade, qual seja, “a dispersão
institucional” que assinalava esse estudo no Brasil e em outros países. Ele instava, em
conclusão, como primeiro passo para o desenvolvimento da área, a implementação tentativa de
uma “coordenação intra-institucional e intradisciplinar” com o objetivo imediato de “propiciar
uma espécie de câmara de compensação informativa dos múltiplos enfoques possíveis das
Relações Internacionais ora sendo praticados no país” (Lafer, 1980; ênfase agregada).
Mais de duas décadas depois desse diagnóstico cum exortação feita por Celso Lafer,
deve-se reconhecer que os esforços em prol dessa “câmara de compensação” desejada pelo
então Professor de Direito Internacional da USP não frutificaram do modo que seria de se
esperar ¾ não existe até hoje, por exemplo, uma associação de pesquisadores ou estudiosos de
relações internacionais, sequer setorialmente nos campos mais bem delimitados da história ou
da ciência política ¾, como tampouco puderam avançar de maneira satisfatória a cooperação
intradisciplinar ou a coordenação intra e inter-institucionais entre os diversos loci que se
ocupam dessa problemática no Brasil, seja na academia, seja na própria diplomacia.
O que se pode constatar de positivo, entretanto, é um progresso notável no volume e na
qualidade intrínseca da produção acadêmica acumulada ao longo do tempo, a maior abertura
demonstrada desde então pela instituição central na interação governo-sociedade em matéria de
política externa e de relações internacionais — o Itamaraty —, bem como um desenvolvimento
institucional moderadamente satisfatório em termos de cursos específicos e de programas de
pesquisas oferecidos pelas instituições de ensino e pelos centros de estudo existentes nessa área.
Com efeito, ocorreu uma verdadeira explosão dos cursos de “relações internacionais” nos
últimos anos, sobretudo na esfera privada do ensino superior, muitos deles direcionados para o
estudo de matérias afins ao comércio exterior ou administração das relações internacionais de
modo amplo. Como se pode constatar pelos quadros 4.1 e 4.2, enquanto as instituições públicas
foram bastante lentas em responder a uma demanda crescente, do mercado, por “especialistas”
em relações internacionais, a entidades privadas de ensino superior – faculdades isoladas,
centros universitários – souberam ser bastante ativas na exploração do novo “filão” de estudos,
com uma diversificação por vezes incontrolada de cursos autorizados mas nem sempre
reconhecidos pelo MEC.

84
 Muitos desses cursos – e provavelmente a maioria deles – contribuirão muito pouco,
está claro, para o avanço do estudo das relações internacionais enquanto disciplina acadêmica,
mas esta não é, aliás, sua função precípua, que parece mais ligada ao mercado de trabalho do
que à pesquisa científica. Eles têm, pelo menos, a virtude de induzir a uma maior abertura do
público universitário em particular, e da sociedade brasileira em geral, aos problemas da
inserção internacional do Brasil. Do ponto de vista do “estado da arte”, enquanto tal, se a
coordenação institucional e a cooperação interdisciplinar entre pesquisadores nem sempre são
realizadas pelos canais formais de entidades associativas, como as existentes em outros países,
deve-se reconhecer, pelo menos, que as perspectivas de estudo e pesquisa permanecem
saudavelmente multidisciplinares, notadamente nos grandes núcleos de produção especializada
em relações internacionais, que correspondem igualmente aos centros universitários das
grandes metrópoles (essencialmente Rio de Janeiro, São Paulo, Brasília e Porto Alegre).
Para fins deste trabalho, o conceito de relações internacionais é tomado em um sentido
amplo, cobrindo, assim, a matéria empírico-teórica da disciplina stricto sensu, os tradicionais
trabalhos de história diplomática, os estudos de política externa geralmente feitos segundo a
metodologia da ciência política, bem como os ensaios e pesquisas de diversos tipos enfocando
os vários aspectos das relações exteriores do Brasil, em suas dimensões política, econômica,
jurídica, cultural ou estratégica. Uma característica essencial — válida não apenas no, e para o,
Brasil — deve ser desde logo ressaltada: o caráter ainda preliminar dos avanços metodológicos
e empíricos nessa área. Como afirmou uma vez um dos grandes especialistas do campo – em
diagnóstico que permanece essencialmente válido, duas décadas depois de sua formulação
original -, “o estudo das relações internacionais é uma disciplina relativamente recente. Estima-
se geralmente que ela se constituiu imediatamente após a primeira guerra mundial — mas que
se desenvolveu com uma rapidez quase fulminante sobretudo nos anos que seguiram à segunda
guerra mundial” (Lijphart, 1977: 53).
Com efeito, depois do trabalho pioneiro de Morgenthau (1948), a primeira grande
antologia foi publicada no começo dos anos 60 por Stanley Hoffmann (1960), seguida, um ano
depois, por uma coletânea organizada por Rosenau (1961). De certa forma, sua consolidação
no mundo anglo-saxão — onde se situam os “centros de excelência” desses estudos — é
contemporânea ao choque provocado pela Guerra do Vietnã, como revelado por um dos
pioneiros nesse campo: “Muitos jovens pensavam que assuntos internacionais não lhes diziam
respeito, até que as juntas de recrutamento convenceram-nos do contrário” (Deutsch, 1968,
Prefácio). Não sem razão, grande parte dos estudos de relações internacionais nesses países está
voltada para questões estratégicas e de segurança (Bonanate, 1986: 26).

85
 No Brasil, a evolução da disciplina é ainda mais recente, podendo-se dizer que apenas
a partir dos anos 1980 ela adquiriu um estatuto próprio — ainda que embrionário —
diferenciando-se paulatinamente, mas ainda não totalmente, da ciência política e da história.
Com efeito, ela continua a colaborar — e de fato a trabalhar intimamente — com a história na
delimitação de um campo de conhecimento mais voltado para o estudo da política externa e das
relações exteriores do Brasil, ou o que se poderia chamar mais tradicionalmente de ensaios de
“história diplomática”. Ela também passou, por outro lado, a trabalhar com a ciência política e
outras disciplinas na discussão teórica ou empírica de questões econômicas, políticas e
estratégicas das relações internacionais contemporâneas. Em que pese, portanto, a crescente
autonomia das relações internacionais, o caráter interdisciplinar desse campo de estudos é
provavelmente sua marca distintiva, não apenas no Brasil, mas nos centros tradicionais de
produção científica em geral. No caso do Brasil nota-se, ademais, uma certa “ditadura benigna”
da história das relações internacionais sobre as demais disciplinas das ciências humanas
(sociologia ou ciência política), bem como sobre as ciências sociais aplicadas (direito,
administração ou economia). Num certo sentido, aliás, a “prática” da disciplina apresenta-se,
aparentemente, como aquele personagem ingênuo de Molière: muitas teses e dissertações sobre
temas de “relações exteriores” do Brasil, de modo amplo — em especial nos cursos de pós-
graduação em direito e em economia —, “fazem” relações internacionais sem o saber. Pode-se
questionar, neste sentido, se a eventual unificação desse campo de estudo e pesquisas
redundaria em progressos conceituais efetivos, ou se seria preferível a continuidade da saudável
“anarquia” metodológica hoje observada.
A exposição descritiva e a análise que se seguem devem, portanto, levar em conta o
caráter pouco desenvolvido da vertente teórica da disciplina relações internacionais no Brasil,
sua relativa dispersão metodológica, bem como a imbricação do conhecimento nessa área com
as disciplinas mais tradicionais da história e da ciência política. No Brasil, se constata também
o fato — não de todo inédito no plano internacional — de que muitos dos que se dedicam de
modo mais sistemático à elaboração teórico-empírica do conhecimento nessa área não são
necessariamente — ou tão somente — aqueles que poderiam ser chamados de representantes
“quimicamente puros” da academia, uma vez que também integram o campo representantes
profissionais da própria diplomacia.
Essa última característica tem importância na avaliação do perfil intelectual ou
científico da produção acumulada, uma vez que ela poderia diferenciar uma certa tendência
“especulativa” — que seria aquela elaborada na academia — de uma outra mais “pragmática”,
claramente identificada com o pensamento e a “praxis” corrente dos diplomatas profissionais.

86
Com efeito, os universitários tendem a formular análises e interpretações com base nos grandes
conceitos da disciplina — sistema e subsistemas, processos decisórios, regime político, atores
institucionais etc. — ao passo que os diplomatas se dedicam mais diretamente ao exame de
“questões práticas” das relações exteriores do Brasil, ou se ocupam do funcionamento efetivo
das instituições e organismos multilaterais e regionais sobre os quais atuam.

4.2. Elaboração crescente, reflexão difusa: produção e grandes eixos analíticos

As atividades vinculadas ao campo das relações internacionais no Brasil aumentaram
significativamente nas últimas décadas, com desenvolvimentos notáveis tanto nos instrumentos
existentes de estudo e pesquisa como no volume e diversidade crescentes da produção
acadêmica e diplomática. Dentre os instrumentos, observe-se o crescimento paulatino dos
cursos oferecidos em nível de graduação e de pós, stricto et lato sensi, bem como dos programas
de estudo e dos centros de pesquisa em instituições públicas e privadas — objeto dos Quadros
4.1 a 4.3 —, além de eventos diversos (como seminários e colóquios) difíceis de serem
catalogados em virtude da já apontada dispersão institucional e da ausência de associativismo
explícito. A “produtividade” do setor, por sua vez, pode ser medida pelo aumento constante das
publicações nessa área, seja sob a forma bem mais frequente de artigos em periódicos — as
principais revistas figuram no Quadro 4.4 —, seja de obras nacionais completas ou de livros
traduzidos – como se pode constatar no Quadro 4.5 -, observando-se ainda a bem-vinda
introdução de coleções especializadas em temas “internacionais” por iniciativa de várias
editoras, sobretudo as universitárias.
Ambos os processos indicam a densificação progressiva e o começo de uma maturação
“científica” nesse terreno relativamente novo nas ciências sociais brasileiras. Mas, o aspecto de
nouveauté da disciplina “relações internacionais” e seu estatuto ainda impreciso no quadro das
demais ciências humanas — et pour cause não catalogada nominalmente pelas instituições
oficiais de amparo à pesquisa — dificultam, precisamente, o levantamento completo da
produção de tipo acadêmico efetuada no período. Daí o motivo pelo qual a bibliografia seletiva
compilada ao final deste trabalho não comporta as dissertações de mestrado e as teses de
doutoramento defendidas nas diversas vertentes possíveis desse campo “virtual”, uma vez que
toda listagem seria necessariamente incompleta, em função das delimitações temáticas e
metodológicas que poderiam ser operadas nas disciplinas de “origem” (ciência política e
história, sobretudo, mas também sociologia, economia e direito). Como forma de destacar
daquele ordenamento alfabético alguns dos títulos relevantes da produção publicada no período
em causa, o Quadro 4.5 apresenta, de forma tentativa, uma cronologia relacional entre, de um

87
lado, os principais eventos das relações internacionais e da política externa brasileira entre 1945
e 1999 e, de outro, alguns dos trabalhos representativos divulgados pelos autores mais
“prolíficos” no período em questão.
Em que pese a produtividade bastante satisfatória nesse campo, os esforços de reflexão
foram, com algumas exceções, menos bem sucedidos em termos de originalidade, sem que se
tenha observado o surgimento, na fase recente, de algum paradigma analítico dotado de
capacidade de atração heurística-metodológica, como ocorreu, por exemplo, no início do
período em exame, no campo da sociologia, com a “teoria” da dependência (ela mesma
derivada do modelo “centro-periferia” de relações estruturais assimétricas entre países em
desenvolvimento e desenvolvidos, elaborado nos quadros da economia cepalina desde o final
dos anos 40). Com efeito, elaborações mais “reflexivas” a respeito das relações internacionais
do Brasil derivaram sobretudo de trabalhos acadêmicos de brasilianistas, sem que a própria
academia brasileira tenha efetuado contribuições teóricas de relevo, a despeito da existência de
alguns bons “pensadores” nas vertentes da ciência política e do direito — como Hélio Jaguaribe
e Celso Lafer — e de pesquisadores de influência “renouviniana” na área da história (em
especial na UnB).
Do ponto de vista específico da produção intelectual nessa área, pode-se dizer que ela
evoluiu da vertente puramente historiográfica da “era tradicional” para a do ensaísmo histórico
e sociológico do “período de transição” e mesmo para análises de cunho mais marcadamente
político da fase recente. Uma revisão, mesmo sumária, das etapas precedentes é importante para
avaliar de forma adequada os progressos alcançados desde então, em vista da existência de
obras paradigmáticas nesse universo, que se constituíam em referência obrigatória para os
pesquisadores que depois se desempenharam, profissionalmente ou não, na área.

4.2.1. A “pré-história” das relações internacionais no Brasil

Remontando um pouco mais longe no passado, pode-se observar, tradicionalmente, uma
certa sucessão de “comunidades dominantes” na produção da área, dos primeiros “diplomatas-
historiadores”, passando pelos “políticos-cosmopolitas” da primeira metade do século XX até
os atuais pesquisadores profissionais da academia. Com efeito, a primeira geração de
“historiadores diplomatas” — educada em jurisprudência, línguas e artes — também exerceu
certa influência nos negócios do Estado, quando não administrava ela mesma as relações
exteriores do País. Nomes como os de Duarte da Ponte Ribeiro, Varnhagen, Barão do Rio
Branco, Joaquim Nabuco, Oliveira Lima e Pandiá Calógeras ilustram bem essa osmose entre a

88
atividade de pesquisa acadêmica no terreno da história e a esfera da política prática no campo
da diplomacia.
O historiador e acadêmico Oliveira Lima, cujos trabalhos de história diplomática
fizeram escola (1901, 1907a e b, 1997), continuou a reflexão erudita sobre a história do Brasil
(1997a) inaugurada por Varnhagen algumas décadas antes, mas ele também acrescentou a
vertente da observação de boa qualidade sobre outros povos e outras culturas (1903, 1920).
Calógeras (1927, 1928, 1933) representa, na “era tradicional”, o último elo dessa ligação entre
a reflexão intelectual e a participação nos assuntos do Estado, e sua obra inaugura,
precisamente, o ciclo profissional na historiografia das relações internacionais do Brasil.
Depois de uma certa preeminência de “políticos-cosmopolitas” na liderança das relações
exteriores durante a fase de modernização da sociedade brasileira — homens como Melo
Franco, Macedo Soares, Raul Fernandes, João Neves da Fontoura, Oswaldo Aranha, entre
outros — observou-se, quiçá, no período recente, um retorno parcial ao padrão de interação
entre a academia e a diplomacia, a partir da presença de intelectuais como Celso Lafer e
Fernando Henrique Cardoso à frente da Casa de Rio Branco, mas este último parece ter sido
escolhido para ocupar a chancelaria brasileira (em 1992-93) mais em virtude de suas atividades
políticas do que de seus reconhecidos méritos intelectuais.
A obra de Calógeras — reeditada posteriormente (1989) — era de amplo escopo e de
pretensões grandiosas, reconstituindo, na verdade, toda a política externa portuguesa desde
antes dos descobrimentos e a imperial em todas as suas minúcias, consolidando um padrão
analítico exaustivo que seria descurado pelos sucessores desse verdadeiro “Clausewitz da
política externa brasileira” (Almeida, 1992b e 1998c). Depois de Calógeras, os diplomatas e
historiadores que se dedicaram ao estudo da política externa do Brasil abordaram — com
algumas honrosas exceções, como Macedo Soares ou Pedro Calmon — períodos históricos
mais limitados, espaços geográficos mais restritos ou temas políticos mais específicos,
versando geralmente sobre problemas de fronteiras ou sobre questões diversas da diplomacia
imperial. Nesse quadro, merecem registro algumas obras de história política, em primeiro lugar
a síntese geral da política externa brasileira realizada por Renato de Mendonça (1945), que na
verdade cobre mais o período colonial e chega tão somente ao reconhecimento da
Independência. José Antônio Soares de Souza produziu estudos monográficos sobre o período
monárquico e a questão do Prata em particular (1952). O diplomata Teixeira Soares também se
ocupou da mesma problemática e do problema da formação das fronteiras (1955, 1971, 1972).
Em todos eles há uma racionalização intrínseca a respeito dos “acertos” da política imperial e

89
sobre a inexistência, por exemplo, de alternativas diplomáticas ao quadro de conflitos na região
platina.
Essas obras eruditas se destinavam, contudo, a um público restrito, geralmente formado
pelos demais historiadores ou pelos próprios profissionais da carreira diplomática. O Instituto
Rio Branco (IRBr), que começou a funcionar em 1946, passou a organizar cursos de formação
ou de aperfeiçoamento de diplomatas, para os quais foram convidados alguns desses eminentes
historiadores, muitos deles dedicados igualmente à instrução de oficiais militares nos Estados-
Maiores das Forças Armadas. Os historiadores Américo Jacobina Lacombe, José Honório
Rodrigues e Hélio Vianna e o geógrafo Carlos Delgado de Carvalho foram alguns desses muitos
intelectuais de renome que abrilhantaram os cursos do IRBr entre finais da década de 1940 e
princípios dos anos 1960. O esforço de sistematização permitiu, em alguns casos, a elaboração
de “notas de curso” que puderam ser ulteriormente transformadas em trabalhos independentes,
dos quais apenas os dos dois últimos lograram alcançar publicação comercial ainda nos anos
1950, ambos intitulados História Diplomática do Brasil (Vianna, 1958; Delgado de Carvalho,
1959). Essas duas “sínteses didáticas” constituíram precisamente a matéria-prima educacional
para que gerações sucessivas de estudantes brasileiros se habilitassem no vestibular de ingresso
e, ulteriormente, acompanhassem o próprio curso do IRBr de preparação à carreira diplomática.
Os dois manuais homônimos permaneceram como referências obrigatórias e praticamente
exclusivas nesse terreno, até o surgimento da obra mais moderna de Cervo e Bueno (1992) e da
tão delongada publicação das notas de curso no IRBr — entre 1946 e 1956 — de J. H. Rodrigues,
em edição complementada por R. Seitenfus (1995).

4.2.2. A “acumulação primitiva” da disciplina na academia

A partir dos anos 1950 e 1960, o campo antes restrito dos “intelectuais da diplomacia”
passou a ser ocupado por verdadeiros profissionais universitários, alguns deles professores na
academia diplomática, a exemplo de pesquisadores como Vianna, Rodrigues e Delgado, que
representaram uma espécie de transição entre a meticulosa reconstituição histórica conduzida
pelos estudiosos eruditos do passado e o trabalho de sistematização de fontes e de revisão de
interpretações levado a cabo pelas novas gerações de profissionais universitários. Entre os
trabalhos didáticos desses autores, elaborados nos anos 1950, e as obras interpretativas e
tipicamente universitárias do período recente, a produção que pode ser abrigada sob a
designação de “relações internacionais” — mas tal classificação não deve ser estritamente
considerada — realizou enormes progressos no Brasil, notadamente a partir do anos 1970 e

90
1980, quando novos métodos e novas abordagens foram sendo incorporados à pesquisa
acadêmica por profissionais treinados em grande medida no exterior.
Um autor pioneiro da transição entre a tendência puramente historiográfica do período
anterior e a fase “politológica” mais recente pode ser identificado na figura de Hélio Jaguaribe,
cuja obra pioneira sobre a desmistificação do nacionalismo — politicamente ousada e
sociologicamente inovadora — apresentava, em sua Terceira Parte, uma crítica original do
caráter “ornamental e aristocrático” da tradicional diplomacia brasileira (1958). Observando-
se, desde então, a evolução da produção brasileira em matéria de história diplomática e de
relações internacionais, pode-se constatar, justamente, o progressivo afastamento da visão
apologética e oficialesca do passado e sua substituição por uma abordagem crítica e
independente, geralmente balizada por análises e conceitos retirados de teorias e modelos
vinculados à ciência política, bem como à sociologia do desenvolvimento. A evolução
“ideológica” da disciplina não deve, em todo caso, ser vista como independente dos debates em
curso na academia e na própria sociedade brasileira, geralmente alinhados em torno de alguns
fenômenos emblemáticos dos argumentos mantidos em cada época. Noções como
nacionalismo, autonomia, desenvolvimentismo, não-alinhamento, política externa
independente, dependência econômica, abertura internacional, interdependência, globalização
e tantos outros conceitos do jargão sociológico ou mesmo do jornalismo corrente — convertidos
talvez em “personagens analíticos” dos vários discursos construídos sucessivamente na
academia —, corresponderam, e ainda correspondem, não apenas a debates político-ideológicos
da vida nacional mas, também, a etapas específicas da produção do conhecimento no campo
em análise.
Uma das problemáticas privilegiadas nos trabalhos acadêmicos foi a tentativa de
identificar as grandes linhas da política externa brasileira que melhor se ajustariam ao objetivo
da “autonomia nacional”, tal como enfatizadas em obras de Álvaro Vieira Pinto (1960), de
Cândido Mendes (1963) ou do próprio Hélio Jaguaribe (1962), este último representando, ao
lado de Celso Lafer, uma das mais constantes presenças na bibliografia de ciência política sobre
as relações internacionais do Brasil nas últimas três décadas. Na vertente mais tradicional de
estudos, a questão da autonomia, ou da independência nacional, está no centro, como se sabe,
de muitos trabalhos do historiador José Honório Rodrigues (1963, 1965, 1966), cuja obra
influenciou toda uma geração de jovens historiadores das relações internacionais do Brasil. Não
sem motivo, ele é um dos nomes mais habituais no quadro analítico relativo à produção
especializada nesse setor.

91
 Muitos outros estudiosos — não formalmente enquadrados na disciplina — enfocaram
igualmente a questão da autonomia relativa da política externa do Brasil em trabalhos de
alcance parcial publicados desde então, geralmente a propósito das relações mantidas pelo
Brasil e pela América Latina com a principal potência hegemônica do continente. O resultado
prático desses esforços, mais do que propriamente vinculado à disciplina “relações
internacionais”, pode ser dividido entre os campos da história — inclusive por parte de
brasilianistas como Bradford Burns (1966), Bethell (1970), Frank McCann (1972, Stanley
Hilton (1975a e b, 1981), Joseph Smith (1991) e Michael Weis (1993) —, o da economia —
onde se destacou desde cedo Celso Furtado (1956, 1966, 1970), mas onde se notabilizaram
igualmente Malan (1977, 1986) e Abreu (1984, 1985) —, o do direito — onde a referência
obrigatória são os inúmeros textos de Antonio Augusto Cançado Trindade (1979, 1984) — e o
das ciências sociais, com muitos trabalhos de qualidade variada sobre a influência norte-
americana no Brasil — cita-se, apenas a título de exemplo, Ianni (1974, 1979) e, numa outra
visão, brasilianistas da área da politologia como Ronald Schneider (1977) e Wayne Selcher
(1974, 1981a e b, 1983).
A produção acadêmica nessas áreas não deixou, assim, de refletir, com uma certa
contemporaneidade, as grandes tendências e inflexões da política externa brasileira, como
observou um diplomata voltado para as lides acadêmicas (Fonseca Jr., 1989). Mesmo
repercutindo a “agenda de trabalho” da diplomacia oficial, a nova fase de produção guarda,
contudo, sua autonomia em relação aos pontos de vista defendidos na esfera governamental.
Em suma, a academia soube responder de forma satisfatória aos diversos desafios
sucessivamente lançados pelas transformações na inserção regional e internacional do Brasil,
produzindo textos e análises de qualidade que repercutiram, por sua vez, na própria instituição
“monopolizadora” da representação externa do País, o Itamaraty.
Celso Lafer pode ser considerado, justamente, como uma das figuras centrais dessa
produção independente, mas que reflete, com rara percuciência, as grandes questões práticas da
diplomacia brasileira. Desde seu artigo inaugural nessa área, apresentando uma interpretação
tentativa do sistema das relações internacionais do Brasil (1967), ele vem combinando amplo
domínio do campo teórico, sobretudo na esfera do direito econômico internacional (1971, 1977,
1979b e 1981), com um vasto conhecimento sobre a operacionalização efetiva da política
externa brasileira (1975, 1979a). Junto com Hélio Jaguaribe, ele foi um dos primeiros a basear
suas análises no conceito de “sistema de relações internacionais”, o que traduziu-se
precocemente em análise concreta sobre o caso do Brasil e da Argentina em obra em
colaboração com o cientista político Felix Peña (1973) e em muitos outros trabalhos de mesma

92
envergadura publicados em periódicos especializados, mais tarde compilados em livros (1982,
1984).

4.2.3. A explosão dos anos 80 e a “abertura” diplomática

Os anos 1980 assistem a uma verdadeira explosão em termos de produção acadêmica
— e também diplomática — sobre os mais diversos temas de relações internacionais e de
política externa, vindo finalmente a termo o relativo “divórcio” intelectual entre ambas as
comunidades registrada até então. Com efeito, seja como resultado do crescente
profissionalismo e especialização ocorridos na academia, seja em virtude da maior abertura à
“osmose” com o público externo revelada pela diplomacia profissional, a interação entre os
dois grupos de estudiosos das relações exteriores do Brasil e das relações internacionais
frutificou em projetos concretos de cooperação, mesmo se as perspectivas analíticas
mantivessem, em cada caso, características próprias, mais evidentes no que se refere aos
“praticantes” da diplomacia.
Na vertente profissional, observe-se antes de mais nada a implementação efetiva da
Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG), criada em 1971 mas que tinha permanecido pouco
operacional naquela década: através de um órgão subsidiário, o Instituto de Pesquisa de
Relações Internacionais (IPRI), ela veio a impulsionar a realização de seminários, a contratação
de estudos especializados por especialistas independentes (do CPDOC/FGV e do IUPERJ
sobretudo) e a publicação de trabalhos internos e externos à Casa de Rio Branco. No que se
refere mais especificamente à produção textual e publicável — campo no qual se destacaram
diplomatas que já tinham deixado sua marca na formulação da posição brasileira em foros
internacionais, a exemplo de Araújo Castro para as questões de segurança internacional e de
desarmamento (1977, 1980) —, ela foi bastante ampliada a partir da criação do Curso de Altos
Estudos do Instituto Rio Branco que, mediante a obrigatoriedade da apresentação de “tese”
como um dos requisitos para ascensão funcional no Itamaraty, permitiu a eventual divulgação
ulterior de alguns bons trabalhos elaborados pelos próprios profissionais do ramo.
Sem pretender refletir o conjunto da produção — já que nem todas as dissertações do
CAE foram publicadas pelo IPRI/FUNAG — uma listagem preliminar indicaria a existência de
monografias sobre temas específicos e sínteses de cunho geralmente historiográfico. Podem ser
citados, assim, a discussão sobre o difícil relacionamento econômico com as Comunidades
Européias, por Marques Porto (1989), a análise da decisão de se abandonar a tese das 200 milhas
marítimas em favor das doze milhas de mar territorial e a soberania sobre a zona econômica
exclusiva por Araújo Castro (1989), o estudo de Carneiro Leão (1990) sobre o comportamento

93
do Itamaraty em face do debate na Constituinte de 1934 em relação à imigração japonesa, a
síntese histórica de Synésio Sampaio Goes (1991) sobre o papel de “navegantes, bandeirantes
e diplomatas” na conformação do território brasileiro, o denso ensaio de Macedo Soares (1992)
sobre as formas pelas quais os diplomatas valem-se dos métodos da História para processar a
informação relevante no trabalho profissional, a apresentação da discussão multilateral sobre
as práticas comerciais restritivas por Bahadian (1992), a análise do espaço integrado da
Amazônia por Pinto Coelho (1992) e a questão do patenteamento farmacêutico por Frota
(1993). Essa problemática da extensão do patenteamento (não restrito à área farmacêutica) e a
eventual pirataria de produtos de informática, farmacêuticos e audiovisuais, estiveram no centro
de um complexo contencioso bilateral com os Estados Unidos durante a maior parte da década
de 80 e princípios da seguinte, como refletido em trabalhos de jornalistas (Tacchinardi, 1993)
e acadêmicos (Vigevani, 1995).
No mesmo grupo de publicações patrocinadas pelo Itamaraty, e congregando ainda
estudos de natureza diversa por parte de diplomatas profissionais, ressalte-se a coletânea
dirigida por Pereira de Araújo (1989) e as organizadas por Fonseca-Carneiro Leão (1989) e
Fonseca-Nabuco (1994), a primeira na vertente historiográfica, as duas últimas sem qualquer
vinculação específica com alguma metodologia das ciências sociais, pois que representando
contribuições de profissionais situados no campo da “politologia prática”. As duas últimas
coletâneas podem ser aproximadas da meia centena de contribuições de qualidade preparadas
por diplomatas — alguns de cunho geral, outros de caráter historiográfico, outros ainda
aproximando-se do memorialismo diplomático — e por pesquisadores acadêmicos no quadro
do projeto “Sessenta Anos de Política Externa Brasileira (1930-1990)”, conduzido no começo
da década de 90 pelos Professores Ricardo Seitenfus e José Augusto Guilhon Albuquerque
(1996, mas apenas 2 volumes até agora, sendo de se lamentar a publicação delongada dos dois
2 volumes adicionais, colocando muitos outros trabalhos de valor fora do âmbito cronológico
deste ensaio). No campo dos testemunhos pessoais e das coletâneas de documentos de gestão,
acumulam-se a resenha oficial dos principais textos dos responsáveis ocasionais pela
chancelaria (Amorim, 1995a; Cardoso, 1994; Lafer, 1993b), assim como os depoimentos
prestados a entidades como o CPDOC ¾ com o apoio do Itamaraty em muitos casos ¾ ou a
publicação individual de memórias de ex-funcionários da Casa de Rio Branco (Amaral, 1947;
Magalhães, 1971; Lyra, 1981; Nabuco, 1982; Barboza, 1992; Guerreiro, 1992; Cunha, 1994;
Sodré, 1995; Correa Jr., 1996). Menos cultivada, nesse período, foi a atividade biográfica por
terceiros ou os volumes-homenagem do tipo Festschrift, a despeito de alguns exemplos mais

94
recentes, como um volume-aniversário sobre Guimarães Rosa (Araújo, 1987) e uma coletânea
de ensaios sobre o intelectual José Guilherme Merquior (Lafer, coord., 1993).
O IPRI da FUNAG publicou igualmente, durante todo o período, numerosos cadernos
especiais, compilando seja trabalhos de alunos do IRBr — ver, por exemplo, Ricupero (1989a)
— seja estudos encomendados a especialistas dentro e fora da Casa de Rio Branco, como as
duas excelentes sínteses de diplomacia econômica por Souto Maior e Lindeberg Sette (ambas
de 1994). Vários outros diplomatas se destacaram através de textos de debate — Abdenur
(1982, 1993), Santos Neves (1993) —, reflexivos — como Sardenberg (1982, 1989) — ou ainda
de caráter analítico-funcional, como Sabóia (1993) ou Lindgren Alves (1994).
De forma mais independente, diplomatas de carreira dotados de perspectivas próprias
— e não refletindo necessariamente as posições oficiais — também produziram textos
analíticos e interpretativos sobre as relações internacionais e a política externa do Brasil. Não
considerando aqui a figura certamente “heterodoxa”, dentro e fora da diplomacia, de Roberto
Campos — aliás, mais presente na polêmica jornalística do que no ensaísmo diplomático (1994)
— podem ser citados o primeiro executor da política nuclear brasileira (presidente da
Nuclebras), Paulo Nogueira Batista (1993, 1994) ou o especialista em questões energéticas e
em estudos da Ásia-Pacífico, Amaury Porto de Oliveira (1979, 1992, 1995). Sobre as questões
nuclear e do meio ambiente é importante uma referência aos trabalhos do diplomata e professor
de Direito Internacional Guido Soares (1984 e 1995), que oferece uma perspectiva abrangente
sobre a questão da responsabilidade internacional em matéria ambiental, assim como o artigo
de Márcia Jabôr Canízio (1990), sobre os paradigmas analíticos a serem aplicados à questão
ambiental. Esses autores colocam em perspectiva histórica a evolução do tratamento dessas
problemáticas na agenda diplomática multilateral e suas implicações para a política externa
brasileira. Ainda nesse grupo, uma discussão dos problemas metodológicos relativos ao estudo
das relações internacionais do Brasil foi oferecida pelo próprio Autor, em trabalho que
pretendia lançar as bases de um estudo global nessa área especializada (1991), empreendimento
continuado desde então em diversos outros ensaios, tanto na vertente histórica (1992b, 1993a,
1993c, 1995a, 1996b, 1996c, 1997a, 1997b, c e d), como na da politologia (1992a e b, 1993b,
1995b, 1996a, 1996d e 1998c), depois coletados em antologias de textos (1998d e 1999b).
A abordagem privilegiada por esses autores, ditos “independentes”, reflete, de certo
modo, a agenda de trabalho do Itamaraty enquanto instituição “controladora” da diplomacia
oficial, mas os trabalhos elaborados tendem geralmente a oferecer uma perspectiva própria de
problemáticas que ultrapassam, em vários casos, o âmbito próprio da política externa stricto
sensu. Numa outra vertente, paralela à execução da política externa enquanto tal, situam-se

95
trabalhos sobre a estrutura orgânica e a evolução institucional do próprio Itamaraty, como a
pesquisa extremamente detalhada de Flávio Castro (1983), absolutamente indispensável para o
acompanhamento histórico ¾ desde 1808 ¾ da maneira pela qual a Casa preparou-se para
desempenhar as tarefas para as quais está mandatada pelo Estado.

4.2.4. A academia desafia o “monopólio” diplomático

Na vertente puramente acadêmica, a produção efetivamente publicada acusou ritmo e
intensidade crescentes, sobretudo na área da história, onde o essencial da elaboração em
relações internacionais a partir dos anos 1980 esteve concentrado nas regiões Sul-Sudeste —
geralmente sob a responsabilidade de pesquisadores trabalhando nos centros universitários de
São Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre — com destaque também para os professores do
Departamento de História da Universidade de Brasília (Cervo, Saraiva, Moniz Bandeira).
Menção especial deve ser feita à produção de especialistas estrangeiros —
sumariamente considerada neste trabalho — uma vez que as primeiras e mais completas
sínteses interpretativas sobre a política exterior do Brasil foram justamente aquelas elaboradas
no âmbito do brasilianismo acadêmico, embora muitas delas não tenham sido publicadas. Em
todo caso, desde os primeiros trabalhos de Burns (1966), Selcher (1974), Perry (1976),
Schneider (1977) e Grabendorff (1977), até as mais recentes obras de Joseph Smith (1991),
Michael Weis (1993) e Hilton (1994), esse campo tem sido responsável por trabalhos de amplo
escopo e de razoável cobertura cronológica, inclusive na vertente econômica — onde podem
ser citados, entre outros, trabalhos de Greenhill (1977), Leff (1982), Bulmer-Thomas (1993) e
Topik (1996) —, alguns dos quais refletidos em outras seções deste trabalho analítico não
exaustivo.
Uma simples consulta em paralelo à bibliografia arrolada in fine e à cronologia da
produção resumida no Quadro 4.5 permitiria identificar autores e obras mais relevantes, objeto
de comentários na seção 4 deste capítulo. Dentre as presenças mais constantes no campo das
relações internacionais em geral podem ser citados Celso Lafer e Hélio Jaguaribe, trabalhando
na vertente da ciência política, ao lado de estudiosos consagrados como Celso Furtado na área
das relações econômicas internacionais e dos estudos centro-periferia, autores que também são
de referência obrigatória no estudos das relações internacionais em perspectiva continental,
com destaque para a região latino-americana como um todo. Sobre essa mesma área geográfica
têm trabalhado historiadores como Moniz Bandeira, sociólogos como Octavio Ianni, cientistas
políticos como Aleixo e Hirst, além de numerosos outros pesquisadores em vertentes diversas
das ciências sociais. A história das relações econômicas externas do Brasil não pode ser

96
descurada ¾ com destaque para as pesquisas conduzidas por Malan e Abreu, entre outros ¾,
mas também alguns trabalhos relativos ao comércio e à situação internacional de Portugal no
período colonial, como em Jobson Arruda (1980) ou em Fernando Novais (1986 e 1995).
No campo específico da história da política externa do Brasil, o campo foi bastante
renovado a partir dos trabalhos de Gerson Moura, de José Luís Werneck da Silva, de Seitenfus,
de Clodoaldo Bueno e de Amado Cervo, tendo estes dois últimos logrado superar a “ditadura
Vianna-Delgado” no terreno da história diplomática, ao publicar, primeiramente em 1986 e
depois em 1992, excelentes sínteses da política exterior do Brasil numa perspectiva de longo
prazo. A publicação póstuma das notas de aula de José Honório no IRBr por Seitenfus (1995)
completou, de certa forma, o quadro dos “manuais didáticos”, mas o campo vem sendo
complementado por excelentes estudos geográfico-setoriais ou de corte cronológico mais
limitado por historiadores e cientistas políticos trabalhando com os métodos da história. No que
se refere às relações Brasil-Estados Unidos, por exemplo, as contribuições de Moniz Bandeira
(1973, 1989) são fundamentais, assim como as de Jaguaribe para as relações com a Argentina
e a problemática da integração. Esta última temática assumiu papel relevante no último lustro
do período coberto, notadamente a partir de trabalhos de economia e de direito internacional
cobrindo aspectos diversos do processo de constituição do Mercosul (Baptista-Mercadante-
Casella, 1994; Basso, 1995; Florêncio-Araújo, 1995), cujas principais etapas e trabalhos
relevantes foram sintetizados pelo autor em textos e compilações específicas (1993b, 1994a e
1995a, 1996d, 1998d). Ainda no terreno das relações sub-regionais, o nome de Moniz Bandeira
(1987, 1993, 1995, 1998) volta à cena, assim como começam a despontar os de pesquisadores
mais jovens, como o de Francisco Doratioto (1994a, 1994b, 1995).

4.3. Orientações disciplinares, escolhas teórico-metodológicas

Uma análise sobre as principais orientações disciplinares e as abordagens metodológicas
seguidas nos estudos de relações internacionais e de política externa do Brasil não pode ser
separada das condições concretas sob as quais trabalharam os diferentes autores ao longo das
últimas décadas, bem como das temáticas privilegiadas em seus trabalhos. Os anos 70, como
se sabe, corresponderam à política do regime militar de afirmação do Brasil enquanto “potência
emergente”, ou como “potência média”, condição que certamente inspirou os primeiros estudos
tipicamente caracterizados como de relações internacionais, ainda em grande medida
elaborados por brasilianistas como Selcher, Perry ou Schneider. O enfoque no multilateralismo
— relativamente inédito para os padrões de trabalho dos pesquisadores acadêmicos
brasileiros -, assim como a perspectiva “comparatista” ou “sistêmica” estiveram presentes,

97
direta ou indiretamente, em muitos dos trabalhos produzidos naquela década. Até então, como
se sabe, os estudos eram marcados por análises mais “tradicionais” de cunho jurídico ou
segundo uma metodologia histórico-descritiva ou ainda, no caso de alguns militares, segundo
o enfoque da geopolítica (Golbery, 1967, 1981).
Os anos 80, por sua vez, assistiram à crise do chamado “modelo brasileiro de
desenvolvimento”, bem como ao aumento dos conflitos diplomáticos com a principal potência
aliada, os Estados Unidos, o que também inspirou a elaboração de digressões acadêmicas sobre
questões econômicas — dívida externa, informática, patentes —, bem como de estudos
históricos ou de ciência política sobre o processo de multilateralização das relações
internacionais do Brasil. Trabalhos mais fundamentados sobre os diversos contenciosos da
política externa bilateral naqueles anos frutificaram já na década seguinte, o que aliás demonstra
a seriedade na pesquisa, em especial nos estudos de decision-making process. Os trabalhos de
“geopolítica” ou de segurança estratégica, por exemplo, deixaram de constituir “reserva de
mercado” dos profissionais militares para interessar um grupo cada vez mais amplo de
estudiosos acadêmicos, mesmo se os trabalhos de pesquisa nessa vertente particular nem
sempre lograram publicação comercial. Além dos próprios militares profissionais, da ativa ou
retirados, como Meira Mattos e Cavagnari (ambos com muitos trabalhos publicados em forma
de livros ou artigos em periódicos especializados), destaque pode ser dado a alguns “paisanos”
que se ocuparam de temas militares, de segurança e de estratégia, como Héctor Saint-Pierre,
René Armand Dreifuss, Renato Dagnino, Clóvis Brigagão, Thomaz Guedes da Costa e
Shiguenoli Miyamoto.
Os anos 90, finalmente, podem ser caracterizados como os do amadurecimento
profissional da comunidade brasileira de estudiosos de relações internacionais, com o
surgimento de estudos variados sobre os sistemas internacional e regional e sobre a política
externa do Brasil — com uma ênfase particular na temática da integração —, todos eles dotados
de grande rigor metodológico nas diferentes subdisciplinas da área. Do ponto de vista
institucional, finalmente, pode-se afirmar que as preocupações de ordem metodológica e com
a fundamentação teórica dos trabalhos empreendidos encontram maior grau de acolhimento —
e de desenvolvimento intrínseco às próprias instituições — nos centros de pesquisas já
consagrados nessa área, cujos principais orientadores passam a manter um intenso e frequente
intercâmbio com parceiros de entidades congêneres mais tradicionais do exterior.
O próprio Instituto Rio Branco segue, nos anos 90, essa tendência a um maior
“rigorismo metodológico” ao integrar definitivamente às bancas dos Cursos de Altos Estudos
— geralmente duas “turmas” por ano — um segundo relator, ao lado do examinador

98
diplomático, geralmente escolhido nos meios acadêmicos. O edital relativo à preparação da
“tese” do CAE-IRBr também passou a definir critérios mais estritos para sua elaboração — na
verdade uma dissertação assimilável a um mestrado tipicamente acadêmico —, os quais buscam
aproximar aquilo que, no passado, já tinha sido descrito como um “longo memorandum de
serviço” de um trabalho de pesquisa orientado por “metodologia adequada”. Esta é definida
pela “correção, precisão conceitual e pertinência das conclusões”, assim como pela “precisão
histórica, fatual e estatística” do trabalho apresentado, que, em seu desenvolvimento, não deve
ser “apenas informativo” (ou seja, uma mera “descrição de antecedentes e de situações”), mas
também “analítico-interpretativo” e, sempre que o tema o permita, eventualmente
“prospectivo” quanto a tendências e “opinativo” quanto a “futuras ações brasileiras na matéria”.
Essa vinculação a questões funcionais indica, portanto, um grau de comprometimento quanto à
possível operacionalização ulterior da pesquisa, aspecto que se encontra compreensivelmente
ausente da maior parte das teses universitárias.
Uma característica — ou, talvez, ausência dela — deve ser desde logo ressaltada, sob a
forma de uma lacuna de fato de trabalhos de ordem metodológica conduzidos nos estudos e
pesquisas a cargo das três principais comunidades que se ocupam de relações internacionais no
Brasil: os acadêmicos, os militares e os diplomatas (Cavalcante et alii, 1991). Sem descurar
esforços certamente meritórios efetuados mais especificamente na academia envolvendo
trabalhos de natureza teórica, a baixa densidade da produção nessa sub-área reflete, na verdade,
a carência reconhecida de programas e cursos especializados em relações internacionais.
De uma forma geral, são poucos, para não dizer praticamente inexistentes, os trabalhos
de relações internacionais ou de política internacional enquanto tais, sendo mais frequentes,
obviamente, aqueles estudos que vinculam o cenário — ou sistema — internacional e as
possibilidades de desenvolvimento e autonomia do, e para o, Brasil. São também extremamente
reduzidos, para não dizer inexistentes, trabalhos abordando a vertente propriamente
institucional do Itamaraty, onde se destacam solitariamente a obra já referida de Castro (1983)
¾ que é no entanto mais descritiva do que analítica ¾ e a pesquisa de inspiração “weberiana”
de Cheibub (1984).
Com base nas características gerais apontadas acima — que indicam, de fato, uma certa
“dispersão metodológica” nos esforços de pesquisa —, como identificar e discutir as principais
tendências teórico-metodológicas que caracterizam a produção brasileira em relações
internacionais no período considerado? Uma análise desse tipo, certamente tentativa, encontra-
se na dependência funcional do próprio desenvolvimento insuficiente da perspectiva analítica
que a disciplina conheceu até o momento no País, o que por si só revelaria seu caráter ainda

99
preliminar. Mais do que referir-se aos modelos teóricos em uso corrente no exterior — realismo,
neorealismo, institucionalismo, idealismo, muito pouco adequados, aliás, à realidade brasileira
— caberia talvez remeter a duas variáveis suscetíveis de fundar o estudo das relações
internacionais no Brasil, a saber, a comparabilidade e a historicidade das análises em
elaboração no País (Almeida, 1991). Em que pese a “dispersão” aparente nos métodos adotados
pelos especialistas brasileiros, esses dois conceitos remetem, em todo caso, aos dois grandes
blocos metodológicos ou tendências analíticas sob os quais poderiam ser agrupadas, para
facilitar uma avaliação sumária, a produção setorial no Brasil: as correntes sistêmico-
estruturais, de um lado, e a comunidade mais homogênea dos estudos históricos, de outro.
Vejamos rapidamente como se apresentam essas duas vertentes analíticas no campo objeto de
análise.

4.3.1. Sistema e estrutura como paradigmas de análise

Ainda que a vertente histórica tenha, de fato e de direito, precedência “histórica” sobre
a primeira, é por esta que deve legitimamente começar esta análise de cunho metodológico, na
medida em que é ela que encarna a especificidade mesma do campo analítico em relações
internacionais no Brasil (como de resto em qualquer país). Uma primeira observação revelaria,
aliás, que a conjugação das duas metodologias pode ter começado bem antes do período aqui
delimitado, estando identificada com um trabalho pioneiro do principal estudioso “sistêmico”
desse campo no Brasil, o filósofo-jurista Celso Lafer.
Com efeito, em ensaio datado de dezembro de 1967 e publicado na Revista Brasileira
de Política Internacional, Lafer oferecia uma “interpretação do sistema das relações
internacionais do Brasil” que combinava, precisamente, a perspectiva sistêmica com o enfoque
histórico, ao abranger os níveis global, regional e nacional para descrever e analisar as grandes
linhas da política exterior do Brasil, da Independência ao começo do regime militar. Dez anos
depois, continuando o aperfeiçoamento de seu instrumental analítico, Lafer (1980) já tinha
designado os grandes campos de análise das relações internacionais como sendo os de sistema
internacional — e eventuais subsistemas, como ele mesmo tinha identificado, junto com Peña,
no caso do Brasil e da Argentina (1973) —, de análise da política externa dos Estados, o da
interação entre as políticas interna e externa, o da integração supranacional, o do pensamento
estratégico-militar e o das análises relacionadas com a paz, este último pouco explorado no
Brasil, com um ou outra exceção (como na obra de Bahia, 1978). A contribuição analítica
fundamental de Lafer para uma perspectiva — ou teoria — brasileira das relações internacionais
talvez possa ser encontrada em sua conhecida equação sobre a disjunção entre ordem e poder,

100
objeto de reiterados comentários em seus muitos trabalhos puramente acadêmicos (1982a,
1984).
É aliás no primeiro ensaio do livro em colaboração — “Contribuição para uma
perspectiva latino-americana do sistema das relações internacionais” — que Lafer e Peña
chamam a atenção, de maneira algo pioneira no Brasil, para a importância crescente das
relações transnacionais e dos atores não-governamentais como um dos vetores, junto com a
bissegmentação, da participação dos países do Sul no sistema internacional (1973: 37 e 42). A
tentativa desses Estados no sentido de “impedir a tendência à cristalização da bissegmentação”
do sistema internacional remete, de fato, à perspectiva teórica do “realista” Araújo Castro sobre
a estrutura “congelada” do poder mundial na era bipolar, pensamento que muito influenciou
mais de uma geração de diplomatas brasileiros e, de maneira concreta, a formulação e execução
da política de capacitação nuclear independente do Brasil até uma data ainda recente. Os dois
autores também valorizam uma perspectiva analítica que estaria presente na maior parte das
análises “estruturais” ou “sistêmicas” sobre a inserção internacional do Brasil, qual seja, a da
maximização da autonomia, que poderia ser buscada não apenas na capacitação interna, mas
igualmente na multipolaridade e na diversificação de relações.
Implícita, e mesmo explícita, a essa análise sistêmico-estrutural da inserção
internacional de “potências” menores como Brasil e Argentina está a noção de dependência, a
outra grande perspectiva analítica das ciências sociais latino-americanas que permeou a maior
parte dos estudos “internos” e “externos” conduzidos na região nas primeiras duas décadas do
período aqui coberto. Falar de “noção” seria, aliás, diminuir-lhe o status, pois que o conceito
adquiriu ares de nobreza heurística, sendo convertido em verdadeiro paradigma analítico e
interpretativo por meio da “teoria da dependência”.
No campo das relações internacionais, o conceito esteve igualmente vinculado às
correntes marxistas da sociologia do desenvolvimento, como por exemplo na tese do sub-
imperialismo brasileiro de Ruy Mauro Marini (1973). Na verdade, a teoria da dependência, na
interpretação de um dos formuladores originais, Fernando Henrique Cardoso (com Enzo
Faletto), está mais vinculada à possibilidade da autonomia nacional, mesmo nos quadros do
sistema imperial de dominação política e econômica, do que à simples aceitação passiva de
desígnios externos. O mesmo quadro teórico de construção de uma alternativa nacional à
dependência externa influenciou a obra de historiadores como Gerson Moura — “autonomia
na dependência” —, Roberto Gambini — o “duplo jogo” de Vargas — e outros, em estudos de
caráter econômico ou político.

101
 O outro grande referencial analítico para a elaboração de um “pensamento” brasileiro
em relações internacionais é, ao lado de Celso Lafer, Hélio Jaguaribe, cujo début se dá, aliás,
num etapa ainda mais precoce da reflexão nacional em política internacional, ainda nos anos
50, no âmbito das “especulações” isebianas sobre a autonomia nacional e o alinhamento
indesejado à potência hemisférica. Jaguaribe é, provavelmente, o formulador mais “generalista”
— e, portanto, com pretensões à constituição de um quadro teórico — de teses sobre a inserção
externa do Brasil, ainda que suas análises combinem virtudes prescritivas com diagnósticos de
situação e de atuação. Uma síntese de sua contribuição teórica, extremamente eclética do ponto
de vista conceitual e analítico, pode ser encontrado no ensaio “Autonomia Periférica e
Hegemonia Cêntrica” — integrando a coletânea de estudos Novo Cenário Internacional (1986:
33-82) —, no qual o problema da estratificação da ordem internacional no quadro do sistema
interimperial, tão comum nos estudos das correntes “realistas”, se combina ao conceito de
permissibilidade, base de uma possível autonomia das nações periféricas. Esse mesmo ensaio
de Jaguaribe adota e reconhece explicitamente, aliás, a dupla perspectiva aqui adotada: a
histórica e a sistemático-analítica (p. 79).
Jaguaribe é o representante mais próximo e o mais caracterizadamente identificado com
o que poderíamos chamar — à falta de uma corrente explicitamente “teórica” — de
“pensamento brasileiro em relações internacionais”, mas tanto em sua produção, como na obra
de Lafer, as contribuições de ordem propriamente metodológica são menos significativas do
que o esforço analítico de organizar e apresentar a “realidade estrutural” de uma ordem mundial
“oligárquica” (o conceito não pertence a eles), na qual “assimetrias” e “disjunções” não
impedem “oportunidades de autonomia” e mesmo a “viabilidade nacional” a um país como o
Brasil, manifestamente o eixo das preocupações intelectuais de ambos. Se para Lafer a questão
dos “valores” e das “finalidades” da ordem internacional são relevantes para descrever o tipo
de inserção “desejável” ou “possível” para um País de recursos limitados como o Brasil, para
Jaguaribe a análise se desloca mais para o terreno dos “instrumentos” de que dispõe o Estado
nacional para afirmar sua autonomia no plano mundial: capacitação científico-tecnológica,
investimentos educacionais, papel das elites, empresas públicas, integração sub-regional etc.
Enquanto Jaguaribe está mais próximo do que se poderia chamar de “visão realista” das
relações internacionais do Brasil — sem descurar, está claro, os elementos prescritivos sempre
presentes em suas análises —, para Celso Lafer, como explicitado em seu discurso de posse
como chanceler, o realismo é o “ponto de partida da formação da política externa, mas não pode
ser seu ponto de chegada, pois isso representaria mera acomodação ao peso dos fatos e dos
condicionamentos” (1993b: 33).

102
 Essa simbiose entre o rigor de enfoques teóricos embasados na análise “sistêmico-
estrutural” e o caráter mais ou menos flexível de abordagens preocupadas em atender aos
requisitos empíricos da inserção externa do Brasil não é, aliás, característica apenas desses dois
autores mais conhecidos, mas comparece também em muitos outros trabalhos do gênero feitos
na academia — como por exemplo em Maria Regina Soares de Lima e Monica Hirst —, nos
meios militares, bem como, e talvez em especial, na própria diplomacia, como em Araújo
Castro, Ronaldo Sardenberg, Celso Amorim, Rubens Ricupero ou em Gelson Fonseca Jr., para
citar apenas os mais conhecidos representantes do “pensamento diplomático” em relações
internacionais.
A despeito, portanto, da adesão de cada um desses autores a um ou outro enfoque teórico
ou escola analítica no estudo dos problemas da inserção internacional do Brasil, todos eles
subordinaram, na verdade, o rigor metodológico à preocupação essencial com uma outra
equação constantemente presente na obra de Lafer: a “compatibilização das necessidades
internas com as possibilidades externas”. De fato, preocupações com a “teorização” formal ou
a adequação metodológica de seus trabalhos derivam, sobretudo nos diplomatas, do objetivo
principal de “explicar” a posição do Brasil no sistema internacional. O caso mais conspícuo é
a já citada hipótese de trabalho de Araújo Castro sobre o “congelamento do poder mundial”,
elevada à condição de “teoria” por seus discípulos da Casa de Rio Branco (Amorim, 1978;
Sardenberg, 1983).
No outro extremo, isto é, exemplos de ausência completa de teorização e pragmatismo
exacerbado — reflexo talvez da adesão incontestada à teoria realista em sua versão mais crua
— podem ser encontrados nos muitos escritos, a maior parte de caráter jornalístico, do
diplomata Roberto Campos, cujas posições políticas podem ser descritas como se situando nas
antípodas de Araújo Castro. Um outro modelo, também específico, de “pensar” a inserção
internacional do Brasil está identificado com a “doutrina de segurança nacional” dos militares,
mas os esforços teóricos nesse caso situam-se, mais bem, nas correntes definidas a partir da
matriz norte-americana e importadas pela Escola Superior de Guerra.
Em suma, para grande número de especialistas brasileiros em relações internacionais
trabalhando no terreno da ciência política — e utilizando-se, portanto, de modelos sistêmico-
estruturais — escolhas teóricas e opções metodológicas aparecem bem mais como recursos
instrumentais ou expedientes conceituais preferencialmente adaptados às suas necessidades
analíticas do que como verdadeiros paradigmas de análise. Os ensinamentos e sobretudo as
obras de referência no campo metodológico seriam em consequência pouco significativos no
sentido de identificar tendências dominantes ou influências teóricas decisivas.

103
 4.3.2. A história como experiência única de inserção internacional
Como se comportou, nesse particular, o outro grupo de “produtores” de obras de
relações internacionais, a comunidade dos historiadores e afins? A menção feita a “afins” quer
significar que esse campo não foi ocupado apenas e tão somente por historiadores acadêmicos,
mas também por profissionais da diplomacia e outros cientistas sociais trabalhando com
arquivos e documentos originais (fontes primárias). O espectro de obras é bem mais amplo —
inclusive com uma quantidade maior de brasilianistas publicados —, mas as preocupações
teóricas são ainda mais tênues, a não ser uma orientação difusa em se definir o “interesse
nacional” ao longo de um percurso histórico raramente conflituoso enquanto nação
independente. Entretanto, a comunidade de estudiosos que poderíamos chamar de “bloco
histórico” deu muito pouca atenção, como seus colegas das ciências sociais, às questões de
metodologia ou de fundamentação empírica de suas pesquisas, ainda que eles adotassem
modelos analíticos fundamentados em alguma teorização.
Com efeito, mesmo se os “historiadores” pretendessem “apenas”, e eles na verdade não
se limitam a isso, contar o que “efetivamente se passou” — isto é, o famoso Wie es eigentlich
gewesen de Ranke — alguns pressupostos teóricos são indisfarçáveis em seu trabalho de
pesquisa e ulterior interpretação desses “fatos”. Aqui parece que a reconstrução do itinerário
histórico da Nação no terreno da política e das relações exteriores tem sido marcado pela
chamada “busca da autonomia nacional”. Autores didáticos à parte — como Delgado de
Carvalho e Hélio Vianna e seus conhecidos manuais de história diplomática, ou ainda Hélio
Silva e seus volumes basicamente documentais —, o founding-father desta corrente é,
obviamente, José Honório Rodrigues, cujos principais trabalhos nesse campo, vinculados ao
pensamento da “política externa independente”, foram publicados ainda nos anos 60. Ainda
assim, seu nome merece registro, pois se trata do notório “inspirador” de correntes mais jovens
de pesquisadores universitários (quando não de uma das correntes da diplomacia “prática”).
José Honório é também um exemplo raro, senão único, de uma dedicação exemplar aos
problemas de metodologia na pesquisa histórica — inclusive no que se refere à história
diplomática — como o provam seus vários trabalhos de “teoria da história” (1949), de “pesquisa
histórica” (1952) e de “história da história” do Brasil (1979, 1988). Com sua morte, em 1987,
tal tipo de “crítica” às fontes e aos métodos foi em grande medida descontinuada no Brasil.
No caso específico do trabalho de pesquisa histórica em temas de relações exteriores,
pode-se dizer que os profissionais brasileiros raramente importaram modelos teóricos, como
seus colegas da politologia, mesmo se um grupo da UnB, mais especificamente o Prof. Amado

104
Cervo, professa adesão à metodologia de Renouvin e Duroselle e, de modo geral, à escola
francesa de história das relações internacionais. Este autor já ofereceu, em trabalho de avaliação
crítica (1993a), uma análise das principais obras da historiografia brasileira nessa área, ensaio
atualizado e ampliado para o período recente (1998d). Valeria, portanto, sumariar alguns traços
metodológicos da produção significativa, com atenção para os distintos cenários “externos” da
pesquisa: o eixo das “relações assimétricas Norte-Sul”, isto é, as relações do Brasil com as
potências dominantes em cada época — basicamente Grã-Bretanha e Estados Unidos —, e o
eixo mais igualitário das relações com os vizinhos regionais.
O elemento marcante a ser destacado neste particular é provavelmente a distinção entre
os discursos relativos ao relacionamento do Brasil com as nações do primeiro grupo —
identificado com os conceitos de “hegemonia”, “dependência”, “alinhamento” — e as obras
que trataram das relações com as “potências” regionais — de fato quase exclusivamente a
Argentina — e os países vizinhos. Neste caso, as motivações brasileiras são raramente
identificadas a supostos projetos “expansionistas” ou “hegemônicos”, e o Wie es eigentlich
gewesen das relações regionais aporta efetivamente poucos elementos probatórios a qualquer
intenção “imperialista” da parte do Brasil, a despeito do que afirma uma certa historiografia
platina a esse respeito. A produção dos brasilianistas, mesmo quando voltada para as “relações
assimétricas” com os Estados Unidos, está bem menos preocupada com a questão da autonomia
do que com a reconstituição acurada dessas relações nos campos da economia, da política, da
cooperação militar, o que permite, aliás, desmontar o mito da “relação especial” com os Estados
Unidos.
Ainda no campo das relações econômicas com as “potências dominantes”, deve-se
ressaltar a existência de um grupo já importante de economistas-historiadores utilizando-se,
evidentemente, de um instrumental econômico no quadro mais amplo da metodologia histórica:
os nomes mais importantes nesse campo são os de Marcelo de Paiva Abreu, Pedro Malan,
Winston Fritsch, Corcino Medeiros, entre outros. Outros exemplos de análises econômicas
integrando a perspectiva internacional podem ser encontrados em trabalhos de economistas
“puros” que realizaram estudos setoriais, como Delfim Netto sobre o café — muito embora seu
trabalho mais conhecido nesse campo seja de 1959 — Mário Henrique Simonsen e Carlos Von
Doellinger (sobre questões de política comercial). A história da industrialização incorporou
igualmente o contexto externo, em pesquisas de Wilson Suzigan, Carlos Manuel Peláez, Ana
Célia Castro (1979) e Mircea Buescu (1984), por exemplo. Ainda na vertente econômica, deve
ser destacado o volume relativamente importante de trabalhos sobre a dívida externa no próprio
bojo da crise dos anos 80, dos quais alguns foram publicados em volumes específicos (Malan,

105
1982; Davidoff Cruz, 1984; Dolinger 1988; Bresser Pereira, 1989), mas a maior parte em
veículos especializados como a Revista de Economia Política (Malan, 1983; Bacha, 1983;
Marques-Batista Jr., 1984; Batista Jr., 1984; Batista Jr., 1988, entre muitos outros), periódico
que também transcreveu as cartas de intenções e os memorandos técnicos de entendimentos
que o Brasil negociava com o FMI. Sobre o sistema de comércio internacional, a formação de
blocos e os processos de integração algumas referências relevantes devem incorporar os nomes
de Marcelo de Paiva Abreu, Monica Hirst e Vera Thorstensen.
Alguns exemplos de metodologia cross-national ou de perspectiva semi-comparatista
de políticas externas nacionais se inserem em estudos tratando dos problemas da “rivalidade”
entre potências hegemônicas e da “política pendular” seguida em certos momentos pelo Brasil,
como nos casos de Seitenfus, Moura e Gambini. O grande pesquisador das relações Brasil-
Estados Unidos é evidentemente Moniz Bandeira, mas sua metodologia é algo mais linear e
não destituída de alguns a prioris políticos; deve-se reconhecer, entretanto, a qualidade
excepcional de sua reflexão sobre as relações exteriores do Brasil, seja no plano bilateral com
os EUA, seja no contexto americano e especificamente sub-regional. Também o Prof. Amado
Cervo, especialista conhecido nesse campo, parece acreditar que as relações internacionais do
Brasil se movem alternativamente entre o paradigma “liberal-conservador” — por definição
contrário ao “interesse nacional” — e o projeto “nacional-desenvolvimentista”, concepção
comum, aliás, à maior parte dos historiadores universitários.
Os “historiadores” diplomáticos — em número extremamente reduzido, diga-se de
passagem — não ostentam por sua vez qualquer método específico, e provavelmente essa falta
de uma perspectiva analítica determinada seja sua marca distintiva, o seu “método” de trabalho.
Teixeira Soares e Pereira de Araújo pertencem, mais bem, à escola “tradicional” da
historiografia — com trabalhos sobre fronteiras ou as questões platinas —, ao passo que os
“modernos”, como Ricupero ou Seixas Corrêa, não desenvolveram uma obra extensa nessa
vertente, procedendo, de certa forma, à síntese de trabalhos originais de pesquisa. A ausência
de teorização prévia ou simultânea ao trabalho de pesquisa se reflete — com poucas exceções,
como em Macedo Soares (1992) — nas poucas monografias de cunho histórico publicadas no
âmbito do Curso de Alto Estudos (já referenciadas na segunda seção deste ensaio). O Itamaraty
abrigou, é verdade, um historiador de peso, Evaldo Cabral de Melo, cuja erudição e técnica de
pesquisa são certamente superiores à capacidade intelectual ou metodológica de muitos de seus
colegas profissionais da academia e que se ocupou de temas das relações internacionais do
Brasil pela via indireta do estudo da ocupação holandesa no Nordeste (1998). Caberia
eventualmente referir que este autor vem efetuando, desde longos anos, pesquisas sistemáticas

106
na vertente da história das relações econômicas externas do Brasil, cujos primeiros foram
apresentados como dissertação no Curso de Altos Estudos (1997b), a ser publicada em formato
de livro em 1999, e sob a forma de ampla pesquisa sobre o multilateralismo econômico em
perspectiva histórica (1999b).
A ausência de opções metodológicas determinadas ou de padrões analíticos uniformes
em todos esses trabalhos de cunho historiográfico se deve talvez ao fato de que as temáticas
dominantes e os modelos explicativos disponíveis em relações internacionais — realismo,
estudo de conflitos, geopolítica etc. — revelaram-se pouco prometedores no caso do Brasil,
cujos historiadores das relações exteriores preferiram temas mais declaradamente econômicos
— tráfico de escravos, tarifas, processo de industrialização, capital estrangeiro, dependência
etc. — conformando, talvez, o que se poderia chamar de “opção preferencial” por uma
“diplomacia do desenvolvimento” (Almeida, 1996b). De resto, chama a atenção o fato da
desproporção entre a importância da política exterior para o processo de desenvolvimento do
Brasil e o volume da produção analítica sobre o tema, ademais do paradoxo representado pela
relevância crescente da dimensão econômica na ação externa do País e a pequena dimensão,
em termos de ressonância no debate político interno, da atuação político-estratégica do Estado
(Soares de Lima, 1992).

4.4. Autores e obras: balanço seletivo

Um levantamento dos autores e obras que se constituem em referência para os estudos
e pesquisas de relações internacionais do Brasil pode ser realizado a partir dos extensos
comentários já efetuados nas seções precedentes — e talvez seja, de fato, repetitivo —, cabendo
talvez caracterizar nesta seção o perfil intelectual e científico em termos de contribuição para o
avanço da pesquisa setorial no País. Uma simples remissão, aliás, aos trabalhos listados na
bibliografia e seletivamente retomados no Quadro analítico 4.5, que sintetiza os principais
eventos e a produção relevante no último meio século, bastaria para confirmar a “reincidência”
de certas obras e autores mais significativos. Nessas condições, de que forma efetuar o balanço
evitando-se a repetição ¾ segundo critérios cronológicos ou temáticos ¾ dos comentários
antes feitos sobre esses mesmos autores e obras?
Como toda seleção é eminentemente arbitrária, talvez se devesse proceder a uma
escolha desse tipo mediante o agrupamento da produção relevante por grandes áreas de
concentração, a saber, os campos temáticos e os tópicos privilegiados nas pesquisas tipicamente
acadêmicas ou nos trabalhos aos quais os profissionais do ramo — diplomatas e militares —
emprestaram sua expertise especializada. Com efeito, seguindo a tipologia setorial elaborada

107
por Soares de Lima e Moura (1982), os campos de análise dos sistemas internacionais e o das
relações internacionais em geral, e da América Latina em particular, foram bem menos cobertos
na bibliografia brasileira da área do que o dos estudos de geopolítica — reduto privilegiado dos
militares, mas também de número crescente de acadêmicos — e o terreno específico das
relações internacionais do Brasil — no qual se distinguiram alguns diplomatas. Este último
poderia ser subdivido em sub-áreas, seja segundo um critério cronológico — Soares de Lima e
Moura, por exemplo, dividem os trabalhos em “estudos históricos”, ou seja trabalhos de política
externa até a República Velha, e estudos contemporâneos — seja adotando-se uma
diferenciação geográfica: relações com os Estados Unidos, com os países europeus e com a
região platina — sempre privilegiadas nos trabalhos de história diplomática — ou com outras
regiões, como o mundo afro-asiático, objeto de alguma atenção nos anos 50 e 60 — como por
exemplo em Bezerra de Menezes (1957) e em José Honório Rodrigues (1961). Seguir este tipo
de enfoque seria contudo repetir, uma vez mais, levantamentos já realizados por diferentes
analistas desse campo (Cheibub, 1981; Soares de Lima e Moura, 1982; Soares de Lima e
Cheibub, 1983), razão pela qual se procederá segundo uma perspectiva simplesmente linear,
chamando a atenção para os autores mais relevantes ao longo do período.

4.4.1. Dos founding fathers aos pesquisadores profissionais

A pesquisa brasileira em relações internacionais certamente conheceu uma densificação
quantitativa e qualitativa desde a era dos “demiurgos” nesse campo de estudos: Calógeras, José
Honório, Vianna e Delgado. No período anterior a 1970, o debate intelectual e a produção
acadêmica em relações internacionais estavam certamente bem mais vinculados às lutas
políticas e ideológicas em torno de um “projeto de desenvolvimento” ¾ nacionalismo, papel
do capital estrangeiro, alinhamento com os Estados Unidos ¾ do que foi o caso a partir dos
processos de especialização e de profissionalização crescente do corpo de pesquisadores
dedicados a essa área do conhecimento a partir dos anos 70 e 80. Poder-se-ia dizer que os
enfrentamentos políticos em torno da questão do endividamento externo, da lei de informática,
do patenteamento extensivo, entre outros temas possuindo interface externa, cumpriram, no
período recente, o papel das lutas “anti-imperialistas” dos anos 50 e 60, mas, precisamente,
nenhum projeto alternativo de “política externa independente” ocupou posição preeminente no
cenário político interno, pela simples razão, talvez, de que essa política tornou-se propriamente
nacional, dispondo — a exemplo do processo de integração sub-regional — de uma rara
unanimidade na história republicana do País.

108
 O nome a ser destacado nessa fase precoce dos estudos de relações internacionais é o
de Hélio Jaguaribe, que continuou ativo durante todo o período em exame. Junto com o de
Celso Lafer, trata-se da mais constante personalidade ¾ “não-remunerada” profissionalmente
nessa área ¾ a ter refletido e elaborado propostas originais sobre a inserção internacional do
Brasil, com destaque para projetos pioneiros de integração entre o Brasil e a Argentina (já a
partir dos anos 50, em seus artigos na Cadernos do Nosso Tempo). A pertinência e a qualidade
de sua produção estão apenas parcialmente refletidas na bibliografia seletiva, mas sua
importância não pode ser descurada em qualquer avaliação que se faça sobre a comunidade
brasileira de “pensadores” das relações internacionais. Dentre as suas inúmeras obras e
incontáveis artigos, poder-se-ia citar o livro-síntese Novo Cenário Internacional (1986), que
resume, quiçá, o essencial de seu pensamento teórico e opinativo sobre as relações
internacionais em geral e a política externa do Brasil em particular. Não caberia, nos limites
deste ensaio generalista, qualquer avaliação crítica mais detalhada sobre a substância de suas
contribuições, certamente meritórias, para o avanço dos estudos nessa área, a não ser por uma
nota de caução metodológica já aventada anteriormente: em seus trabalhos, o rigor da análise
estrutural-sistêmica ¾ com o recurso, inclusive ao material histórico e às comparações cross-
national ¾ convive com um certo “voluntarismo da ação”, o que leva Jaguaribe não apenas a
introduzir elementos prescritivos em suas projeções de desenvolvimentos futuros das relações
exteriores do Brasil e das relações internacionais em geral, como também a propor caminhos
no “dever ser” da ação efetiva dos Estados ¾ e do Governo brasileiro ¾ no plano externo.
O segundo nome relevante, tratado reiteradamente neste ensaio, é, obviamente, o de
Celso Lafer, cuja longa e intensa produção acadêmica, já por si relevante enquanto construção
progressiva de um discurso brasileiro sobre as relações internacionais em geral e sobre a
inserção externa do Brasil em particular, ganhou maior consistência intrínseca pelo fato de, ao
ter o autor assumido responsabilidades executivas na alma mater da diplomacia brasileira, ele
pôde participar diretamente da formulação e execução da política externa brasileira. Um
exercício interessante de avaliação substantiva de sua produção consistiria, precisamente, na
confrontação dos textos anteriores, contemporâneos e posteriores à sua passagem pela direção
da diplomacia brasileira, não apenas no que se refere ao aparato conceitual, como também em
relação à lógica e ordenação política dos argumentos. O período em que Lafer se desempenhou
como chanceler foi, entretanto, embora intenso em realizações, lamentavelmente curto — entre
13 de abril e 5 de outubro de 1992 — e talvez muito próximo do final do período analisado para
poder destacar com acuidade características próprias a cada uma das fases.

109
 A comparação poderia eventualmente revelar, não necessariamente o amadurecimento
do pensamento de uma das personalidades mais bem preparadas para a incumbência de chefiar
o Itamaraty e a política externa brasileira, mas talvez o afinamento da reflexão e o
aprofundamento da experiência no desempenho efetivo da diplomacia “prática”, facetas aliás
reveladas em sua obra mais recente consultada na preparação deste ensaio (1998). À falta de
um exercício desse tipo, caberia indicar, para fins de ilustração da produção relevante de Lafer
no período em apreço, os textos merecedores de consulta e leitura crítica por parte de todo
estudioso dessa área no Brasil. O primeiro artigo aqui selecionado (1967) — inicial, aliás, em
sua produção voltada para a área — merece ainda hoje uma reflexão ponderada sobre as
virtudes heurísticas potenciais da combinação entre a análise sistêmica e a fundamentação
histórica de largo prazo. O artigo seguinte (1971) também permanece uma informação ainda
válida e adaptada à perspectiva latino-americana sobre as condições de emergência do moderno
sistema multilateral de comércio e sobre os problemas específicos enfrentados pelos países em
desenvolvimento na conformação do GATT-1947. Os livros sobre temas de relações
internacionais publicados a seguir (1973, 1977, 1982a, 1984), inclusive porque compilam a
produção veiculada anteriormente em periódicos especializados, condensam, com a possível
exceção da tese de livre-docência (1979b), o essencial de um pensamento sempre renovado
sobre a posição do Brasil no sistema mundial. Celso Lafer aparece, nesses textos, como em
outros de cunho mais especificamente diplomático (1993b), como o representante mais
acabado, no ainda incipiente pensamento brasileiro em relações internacionais, de exemplo do
que poderíamos identificar como sendo uma rara combinação de analista “sistêmico” e de
formulador de políticas, de virtù acadêmica e fortuna diplomática, de pensador “teórico” e de
estadista “empírico” (as duas últimas equações são intercambiáveis).
Celso Lafer e Hélio Jaguaribe — ambos acadêmicos profissionais, homens de empresa
e estadistas ocasionais — colaboraram intensamente, mesmo se eles não ostentam obras
comuns ou conjuntas, como por exemplo Lafer-Peña (1973) e Lafer-Fonseca Jr. (1994, 1995).
Outros dois autores que cooperaram de maneira exemplar, desta vez no terreno da história,
foram os professores Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno (1986, 1992, 1994), cujos textos
também merecem figurar, a justo título, em qualquer bibliografia, por mais seletiva que seja,
sobre a historiografia das relações internacionais do Brasil. O trabalho mais conhecido de
ambos, História da Política Exterior do Brasil, substituiu, com grande conforto intelectual para
as novas gerações de estudantes, as História(s) Diplomática(s) contemporâneas (mas não
coincidentes) de Vianna e Delgado, enfrentando, na fase recente, a “concorrência” de outro
manual em colaboração: a História Diplomática de José Honório (em caráter póstumo) e

110
Seitenfus. Não seria o caso de retomar aqui as características e virtudes da “nova história
diplomática” inaugurada por Cervo e Bueno, inclusive porque este autor já publicou, em
periódico da área, análise mais detida a respeito da rica sistematização do conhecimento e da
original síntese interpretativa contidas na obra (1992c). Caberia, entretanto, sublinhar a
metodologia “renouviniana” no trabalho com as fontes primárias, uma bem-vinda ênfase nas
questões econômicas do relacionamento externo, a valorização do multilateralismo — tema
praticamente inexistente nos manuais tradicionais — e a adoção de uma perspectiva de largo
curso na identificação das grandes fases da política externa: a “conquista e o exercício da
soberania” (para a época imperial), “dos alinhamentos ao nacional-desenvolvimentismo” (para
o período republicano até 1964) e o “nacionalismo pragmático” (para a fase recente). O livro
em colaboração sobre a política exterior a partir de 1930 (1994) também se apresenta como
referência incontornável nos estudos de história das relações internacionais do Brasil no período
contemporâneo.
Ainda no terreno da história, os nomes de Gerson Moura e de Moniz Bandeira (este
vindo, aliás, da ciência política) são propriamente obrigatórios, assim como, na vertente da
histórica econômica, Marcelo de Paiva Abreu e, com menor ênfase, Pedro Malan. No que se
refere às ciências sociais, em seu conjunto, as contribuições de Monica Hirst, Maria Regina
Soares de Lima, Sonia de Camargo, Shiguenoli Miyamoto (com ênfase no estudo do
pensamento militar e da geopolítica) e Tullo Vigevani têm seu lugar assegurado nas
recomendações de leitura dos cursos especializados. Nesse campo, os trabalhos de mais amplo
escopo sobre os sistemas internacionais e regionais ficaram a cargo de alguns poucos
especialistas, como os já citados Jaguaribe e Lafer, mas deve-se notar a adesão de pesquisadores
mais jovens no período recente (como Vizentini, 1992a e b). Alguns brasilianistas se
destacaram na primeira vertente, como Frank McCann, Stanley Hilton, Steven Topik ou Leslie
Bethell, ao passo que outros vêm dando contribuições à segunda, como Selcher ou Schneider.
Por fim, qualquer levantamento abrangente não pode prescindir dos nomes de alguns
diplomatas que vêm exercendo com notável constância e grande competência o duplo, ou triplo,
papel de profissionais das relações exteriores, de mestres na academia e de analistas “bem
informados” sobre aspectos relevantes das relações internacionais e da política externa do
Brasil. Sem remontar a diplomatas da velha geração — algumas figuras já desaparecidas —
como Araújo Castro, Paulo Nogueira Batista, Teixeira Soares ou Pereira de Araújo, uma relação
bibliográfica ideal deveria conter, pelo menos, as seguintes entradas: Ronaldo Sardenberg,
Rubens Ricupero, Celso Amorim e Gelson Fonseca Jr., este último tendo publicado em
coletânea recente seus trabalhos dos últimos 15 anos (1998).

111
 4.4.2. As revistas e os foros brasileiros de relações internacionais
Ainda que a seleção bibliográfica efetuada neste ensaio deva apoiar-se, por motivos
compreensíveis, em obras publicadas de autores consagrados, é também um fato que grande
parte da produção acadêmica brasileira — sobretudo nas fases iniciais das respectivas
elaborações individuais sobre relações internacionais — apareceu mais raramente em formato
de livro, razão pela qual menção especial deve ser feita ao papel verdadeiramente protagônico
das (poucas) revistas especializadas — e mesmo algumas generalistas — nesse universo
finalmente bastante restrito de produção e divulgação de conhecimento especializado. Para
acompanhar o panorama muitas vezes mutável da produção editorial nessa vertente, o Quadro
4.4 apresenta a sucessão cronológica das revistas brasileiras de relações internacionais, assim
como de uma série de outros veículos (lato sensu) que publicaram, ocasionalmente ou de forma
mais regular, matérias relativas às relações exteriores e à diplomacia do Brasil.
O que deve ser destacado aqui — à parte a questão da taxa de mortalidade de alguns
veículos stricto ou lato sensi — é a acumulação já impressionante de material indispensável à
pesquisa acadêmica nos três grandes instrumentos que podem ser reputados indispensáveis nos
trabalhos voltados para a área: a Revista Brasileira de Política Internacional, o mais antigo
veículo disponível nesse campo (desde 1958), a Contexto Internacional, do IRI-PUC/RJ,
dotada de concepção essencialmente acadêmica, e a Política Externa, voltada para a interação
entre a academia, os meios econômicos e o vetor diplomático. Uma avaliação de largo prazo
sobre todas as revistas brasileiras de relações internacionais foi oferecida pelo autor em artigo
específico (1998a) do número especial comemorativo dos 40 anos da RBPI, com ênfase no
aporte trazido por essa revista ao conhecimento e à discussão dos principais eventos e
problemas da política externa brasileira desde a fase das grandes mudanças ocorridas nos
últimos regimes democráticos pré-1964. Um balanço, precisamente, da “política externa
independente” tinha sido efetuado anonimamente — possivelmente por diplomata de esquerda
— no número inaugural da Revista Civilização Brasileira, ao lado de avaliação crítica da
primeira conferência da UNCTAD por Jayme Azevedo Rodrigues (1965), um dos diplomatas
punidos pelo movimento de 1964. Na mesma conjuntura de renovação e crise de um
pensamento alternativo ao oficial em política externa, José Honório Rodrigues conseguiu editar
três números da revista Política Externa Independente antes que esta desaparecesse em 1966.
Nos anos seguintes, ao lado da RBPI, então dirigida por Rodrigues, tomaram impulso
as revistas universitárias — Revista de Ciência Política, Dados — que também publicavam
matérias sobre temas internacionais e de política externa brasileira. Sob o conceito stricto sensu,

112
surgiram nessa época as revistas Relações Internacionais (1978-1982), Política e Estratégia
(1983-1992) e Contexto Internacional (1985), esta última mantendo-se ao lado dos veículos
mais recentes da área: Política Externa (1992), cadernos Premissas (1992), do Núcleo de
Estudos Estratégicos da UniCamp. Mais recentemente foi lançada a Parcerias Estratégicas
(1996) que, a despeito de vinculada oficialmente ao Centro de Estudos Estratégicos da SAE/PR,
apresenta uma perspectiva multidisciplinar e por vezes mesmo de ordem “cultural”. A RBPI foi
transferida em 1993 do Rio de Janeiro a Brasília, onde assumiu um perfil mais autônomo em
relação à diplomacia governamental. Os cinco periódicos atualmente existentes oferecem,
provavelmente, em qualidade e quantidade, o essencial da produção brasileira corrente em
relações internacionais.
Outra modalidade de pesquisa e divulgação de trabalhos acadêmicos e profissionais
nessa área é constituída por alguns foros ad-hoc ou permanentes, os quais, paralelamente às
instituições especializadas — listadas no Quadro 3 — asseguram uma audiência mais ampla ao
tratamento de temas que normalmente seriam confinados a um cenáculo exclusivamente
universitário. Nos anos 70, a Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados (1977
e 1978) promoveu dois painéis sobre assuntos internacionais, com a participação de diplomatas
e outros especialistas, empreendimento infelizmente descontinuado. Nessa mesma época, a
ANPOCS assistia à consolidação de seus encontros anuais, passando a abrigar, a partir de 1981,
o Grupo de Estudos sobre Relações Internacionais e Política Externa (GRIPE), bastante ativo
nessa década, mas de comportamento mais errático no período final sob exame. O GRIPE de
fato se desarticulou no início de 1994, vindo a se reconstituir mais recentemente enquanto
Grupo de Trabalho de Política Internacional, coordenado por pesquisadores do IRI-PUC/RJ e
do Rel/UNB nos marcos da ANPOCS.
Sem mencionar os muitos seminários mantidos regular ou ocasionalmente por
instituições consagradas, inclusive mediante cooperação internacional — como os vários
eventos, a partir de 1987, do Fórum Euro-Latino-Americano (na verdade, brasileiro),
envolvendo o Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, de Lisboa e, pelo Brasil, o
Conselho Brasileiro de Relações Internacionais, o IPRI-FUNAG e entidades como FIESP ou
CNI —, o debate acadêmico e profissional sobre a inserção internacional do Brasil teve
continuidade em foros mantidos pela iniciativa privada e que conquistaram significativa
audiência no período recente. Estão nesse caso, os encontros regulares do Instituto Fernand
Braudel de Economia Mundial, promovidos sob iniciativa de Norman Gall (1989), bem como
as reuniões anuais do Fórum Nacional, organizados pelo Instituto Nacional de Altos Estudos
sob a coordenação do ex-ministro do Planejamento João Paulo dos Reis Velloso (1991, 1994 e

113
1995). Mais recentemente (1993), teve início o Fórum Mercosul-NAFTA, projeto de caráter
permanente do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP, com a criação da série
ALCA de publicações, sob responsabilidade dos Professores Guilhon de Albuquerque e
Altemani de Oliveira (1998).
O Brasil não parece carecer, portanto, de iniciativas meritórias na área que nos ocupa,
faltando, no entanto, a “câmara de compensação” de que falava Celso Lafer em 1977, com
vistas a assegurar, não apenas a “coordenação intra-institucional e intradisciplinar” proposto
por esse eminente especialista, mas, igualmente, a cooperação inter-institucional, como forma
de preparar, talvez, o surgimento de uma verdadeira associação de estudos de relações
internacionais. A despeito da continuidade da fraca institucionalização do setor, o balanço a ser
feito da produção brasileira em relações internacionais, no período, é, de certa forma,
satisfatório, como uma nova consulta ao quadro analítico 5 poderá confirmar.

4.5. O Brasil e o mundo: tendências analíticas

O intercâmbio e a interação acadêmica ou profissional de especialistas brasileiros com
congêneres no exterior sempre foi dificultada pela própria ausência de institucionalidade nessa
área e pela inexistência mesma de um “mercado de trabalho nacional” para os poucos
profissionais do setor. Tal lacuna não deveria ser reincidente no plano puramente intelectual,
uma vez que ideias e livros costumam circular com maior fluidez do que pessoas e instituições.
O fato, porém, de que os “especialistas” do setor, no Brasil, provinham, de fato, das áreas do
direito, da economia, da história ou das ciências sociais como um todo — quando não eram
profissionais da própria diplomacia ou militares, interessados, portanto, mais nos aspectos
práticos da cooperação interinstitucional do que na “osmose” acadêmica —, retardou, talvez,
uma maior interação entre especialistas brasileiros e profissionais da área no exterior. O que
ocorreu — e tal tendência é válida tanto para as relações internacionais como para muitas outras
áreas — foi um padrão de interação fluída, não marcada por relações causais ou unívocas de
cooperação no plano institucional, e mais determinada pelo “casuísmo” dos contatos
ocasionais, das leituras incorridas aqui ou no exterior, bem como das “afinidades eletivas”,
intelectuais e “filosóficas”, de cada um dos pesquisadores tomados individualmente (já que
praticamente inexistiu trabalho de grupo nessa área no Brasil, salvo na relação tradicional entre
mestres e orientandos).
É muito provável que essa interação se tenha dado indiretamente, seja por meio de
bolsas universitárias atribuídas por entidades norte-americanas — Fundação Ford, por exemplo
— ou no quadro governamental de formação pós-graduada no exterior, onde muitos cientistas

114
sociais brasileiros foram levados à pesquisa em temas de relações internacionais. Em todo caso,
a falta de uma associação específica da área no Brasil impediu, por exemplo, o desenvolvimento
de programas conjuntos de pesquisa com entidades do exterior e, mesmo a partir da criação do
GRIPE/ANPOCS ou do Conselho Brasileiro de Relações Internacionais — moldado por Hélio
Jaguaribe à imagem do Council on Foreign Relations de Nova Iorque (Barros, 1985: 52) —, as
iniciativas de cooperação ou de intercâmbio de pessoal foram todas de caráter individual ou
exclusivamente vinculadas às instituições de origem dos pesquisadores envolvidos.
Essas características explicam talvez o fato de que não se possa, verdadeiramente,
comparar as tendências observadas na produção brasileira em relações internacionais com as
tendências em voga, na mesma época, em universidades e centros de investigação estrangeiros
ou em fóruns internacionais. É bem verdade que pesquisadores brasileiros sempre assistiram
aos congressos internacionais de suas entidades de origem e que o “príncipe da sociologia” no
Brasil, F. H. Cardoso, chegou a ocupar, entre os anos 70 e 80, a presidência da International
Sociological Association. O Professor Amado Cervo da UnB, por outro lado, passou mais
recentemente a ocupar uma das vice-presidências da Comissão de História das Relações
Internacionais. A despeito dos impedimentos “sistêmico-estruturais” a tal interação, ela não
deixou de ocorrer, portanto, e não apenas no sentido da importação exclusiva de ideias e
modelos do exterior. Com efeito, o próprio Brasil esteve na origem de uma certa “exportação”
de conceitos, como a “teoria” da dependência, para citar o caso mais conspícuo de “uso e abuso”
extensivos (Cardoso, 1980).
A importação do exterior, quando houve, foi mais no terreno dos métodos e técnicas de
pesquisa — como o quantitativismo aplicado às ciências sociais ou a cliometrics à história
econômica — do que propriamente em termos de conceitos e sistemas de ideias, à exceção
talvez do já mencionado recurso às noções “renouvinianas” e “durosellianas” de “forças
profundas” e a integração de fatores mais amplos que apenas os documentos de chancelaria nos
trabalhos de investigação histórica, marca registrada, como se disse, do grupo de Brasília, como
se pode constatar em Saraiva (1997). Referência pode, contudo, ser feita à obra de alguns
“desbravadores” teóricos na abordagem comparativa ou sistêmica das políticas externas dos
países latino-americanos, geralmente a cargo de pesquisadores norte-americanos ou de outros
países da região (Astiz, 1969; Davis-Wilson, 1975; Atkins, 1977; Ferris-Lincoln, 1981,
Tomassini, 1990). Esses autores procuraram em geral enfocar aspectos generalizantes das
relações externas dos países latino-americanos, mais do que ater-se a simples perspectivas
descritivas (van Klaveren, 1986).

115
 Mas, o Brasil permaneceu à margem, por exemplo, das controvérsias da academia norte-
americana em torno da validade respectiva das teses de realistas, neorealistas e
institucionalistas, assim como passou largamente à margem da “indústria do declinismo”
acadêmico que agitou bastiões universitários a partir do famoso livro de Kennedy (1987).
Mesmo o “fim da História” — que mobilizou mais os “marxistas” — e o “choque de
civilizações”, debates que “esvaziaram tinteiros” no hemisfério Norte a partir do fim da Guerra
Fria, encontraram aqui uma recepção pelo menos morna, pela simples razão de que se
reconhece que a posição internacional do Brasil nunca foi determinada pelas grandes linhas dos
conflitos estratégicos globais. De forma geral, não foram refletidos aqui modelos analíticos e
abordagens que não apresentavam conexão com os problemas específicos de um país
“periférico” e “dependente”, como a própria academia brasileira classificou supostamente o
Brasil.
Certamente que a produção brasileira nessa área reflete, do ponto de vista metodológico
e conceitual, os debates teóricos e o avanço das percepções políticas em relações internacionais
tal como elaborados nos centros principais de conhecimento, como se pode verificar, por
exemplo, em Leis (1992, 1993, 1995), em Vigevani (1995), assim como nos muitos trabalhos
de Lafer e de Fonseca Jr. As influências e “importações” mais consistentes se situam,
provavelmente, no setor da “economia política do desenvolvimento”, onde são evidentes os
aportes de historiadores, economistas ou politólogos como Braudel, Wallerstein, Rosecrance
ou Gilpin (1987) nos trabalhos sobre a inserção do Brasil na “economia-mundo capitalista” —
como em Becker-Egler (1993) —, sobre a “economia” da política externa (Lima, 1990) ou
sobre os determinantes da política comercial brasileira. A perspectiva sistêmica de grande parte
dos cientistas políticos, por exemplo, foi plenamente integrada nas análises conduzidas no
Brasil, inclusive em relação a esse subsistema internacional composto pelos países do Cone Sul
(Atkins, 1995: 32). Os países dessa área geográfica são Estados-membros ou estão hoje
associados ao Mercosul, área na qual começa igualmente a se desenvolver uma perspectiva
histórica integrada, feita sobretudo em colaboração entre pesquisadores do Brasil (UnB) e da
Argentina (Amado-Rapoport, 1998).
Em outros termos, apesar de não se poder contar, até o presente momento, com alguma
“escola” brasileira de relações internacionais, não se poderia dizer que o Brasil permanece
como um mero “caudatário” do mainstream intelectual de países avançados ou de métodos e
conceitos importados mecanicamente, que seriam o equivalente para a área daquelas “ideias
fora do lugar” que ganharam espaço anteriormente na crítica política e literária. A reflexão
nativa já é única e original, podendo prever-se sua densificação crescente nos próximos anos,

116
tanto em termos substantivos como metodológicos. Não seria de se excluir, por exemplo, que,
a partir de análises próprias sobre o processo de desenvolvimento econômico do Brasil no
século XX e do aumento dos trabalhos sobre a interação do País com os organismos econômicos
multilaterais no último meio século — GATT-OMC, FMI-BIRD, uniões intergovernamentais
de cooperação técnica — se possa construir as bases metodológicas para um estudo global sobre
a “política externa” do desenvolvimento aplicada a países emergentes.

4.6. Perspectivas do estudo das relações internacionais no Brasil

Um primeiro registro, de senso comum, que pode ser feito é a tendência, observada ao
longo do período, ao crescimento paulatino do espaço ocupado pela “área”, tomada em seu
sentido amplo. Esse processo de densificação do estudo e do tratamento “societal” das relações
internacionais no Brasil se reflete triplamente: seja na estrutura curricular das instituições de
ensino superior (com a oferta pertinente de cursos de graduação ou de diversas modalidades de
pós-graduação), seja também no conteúdo programático específico dos cursos tradicionais (em
ciências sociais, na ciência política e na história, certamente, mas também em direito e
economia, entre outras disciplinas), seja ainda na estrutura orgânica e nas atividades correntes
dos órgãos públicos em geral (criação de assessorias “internacionais” na maior parte dos
ministérios, dos governos estaduais e por vezes mesmo nos municípios mais importantes).
Algumas dessas linhas tendenciais de desenvolvimento do campo podem ser visualizadas nos
vários quadros analíticos que acompanham este ensaio.
Uma segunda observação, certamente relevante para o futuro dos estudos
“internacionais” no Brasil, é o estímulo dado a essa área pelos processos de abertura econômica
e de liberalização comercial, operados na fase recente — e sintetizados sob o conceito de
globalização — e, em especial, pelo processo de integração econômica no âmbito do Mercosul
e de outros esquemas sub-regionais (inclusive no que se refere ao desafio da ALCA). Esses
fatores, “externos” ao próprio desenvolvimento da disciplina no Brasil, estimularam bastante a
pesquisa e o estudo da problemática correlata, sobretudo nos cursos de direito, de economia e
de ciência política — com o oferecimento da sub-área integracionista em muitas faculdades dos
estados meridionais — mas também na história, com o surgimento de uma perspectiva
propriamente (sub-)regional nos trabalhos sobre relações diplomáticas e relações econômicas
internacionais. É patente, por exemplo, a criação de “centros de estudos”, de “núcleos
programáticos”, geralmente interdisciplinares, voltados seja para estudos “generalistas”
(economia internacional, política comparada), seja setoriais (“integração” é o exemplo mais
conspícuo) ou geograficamente delimitados (centro de estudos latino-americanos, europeus,

117
asiáticos, afro-brasileiros etc.) nos centros universitários mais importantes. É também
propriamente “explosivo” o surgimento, nos últimos anos, de cursos de relações internacionais
— muitos deles voltados para o comércio exterior — em faculdades particulares de diversas
regiões do País, tendência que deverá certamente acelerar-se no futuro imediato, obrigando as
universidades públicas a também oferecerem cursos alternativos de acordo com as “demandas
de mercado”.
Essa maior “osmose” ou “permeabilidade” dos assuntos externos ou internacionais na
atividade corrente de atores governamentais e não-governamentais exerce um impacto positivo
sobre o fomento e o funcionamento ulterior de certas instituições-chave para o progresso dos
estudos de relações internacionais no Brasil, quais sejam, as universidades, em primeiro lugar,
mas também órgãos do Executivo (da esfera educacional e científico-tecnológica sobretudo) e
do Parlamento e da sociedade civil em geral (com destaque para os partidos políticos, que
passam a dar destaque para suas afiliações internacionais). Já se destacou, por exemplo, a maior
abertura dos diplomatas à cooperação com o mundo acadêmico, movimento apenas refreado
pela notória tendência de muitos “intelectuais” da academia a insistirem em seus esquemas
conceituais sobre a “ordem” mundial, o que se choca frequentemente com o rude
“pragmatismo” da maior parte dos diplomatas, ocupados essencialmente em defender “ganhos
incrementais” no vasto cenário da interdependência mundial, e não necessariamente em fazer
discursos abstratos sobre o verdadeiro sentido do “interesse nacional”.
A questão está em saber se novos e “velhos” pesquisadores saberão superar as
dicotomias muito facilmente construídas nas academias — liberalismo vs. intervencionismo,
nacionalismo vs. internacionalismo, autonomia vs. dependência, ou “interdependência” — para
fazer uma interpretação mais elaborada das relações internacionais do País, colocando em jogo
não apenas os modelos teóricos fornecidos pelos intelectuais de gabinete mas, sobretudo, os
limites impostos pela realidade à ação dos estadistas e diplomatas na frente externa. Depois de
uma primeira geração de historiadores-diplomatas e de bacharéis-diplomatas, no período do
Império, seria certamente muito bem-vinda a disseminação de diplomatas-historiadores e de
diplomatas-politólogos em nossa própria época, de molde a permitir uma síntese eficiente das
virtudes respectivas de “paciência investigadora” da academia e de “realismo operacional” da
diplomacia. O que se poderia definir como “pensamento brasileiro em política internacional”,
como atestam trabalhos recentes nesse terreno, já é suficientemente rico e complexo para
permitir esse bridge-building entre as duas instituições.

(Quadros analíticos deste capítulo, em arquivo separado, como anexo a este livro)

118
5. Cronologia das relações internacionais do Brasil, 1415-2000

5.1. Primórdios das descobertas

1415: Tem início pela tomada de Ceuta, sob D. João I e por iniciativa de D. Henrique, o ciclo
das descobertas portuguesas, aventura oceânica que visava incorporar terras e mercados
às atividades da precoce monarquia mercantil.
1418: O rei D. João I obtém do Papa Martinho V uma bula (Sane Charissimus) que dava caráter
de “cruzada” à conquista do Marrocos.
1436: D. Duarte, querendo legitimar o prosseguimento da ação ultramarina, pleiteou do Papa
Eugênio IV bula que lhe submetia, e a seus sucessores, ‘as terras por eles conquistadas
aos infiéis’ (Rex Regum).
1441/1444: primeiros cativos, mouros, depois negros, ingressam em Portugal; D. Henrique
retém o quinto sobre a primeira frota negreira (244 escravos) que ingressa em Portugal.
1442: O Papa Eugênio IV confirmou as doações de D. Duarte e D. Afonso V, ao Infante D.
Henrique e à Ordem de Cristo, da jurisdição espiritual, permitindo ao Infante conservar o
poder temporal” em seu ducado de Viseu (bula Etsi Suscepti).
1443: Ainda Eugênio IV, ressalvando possíveis direitos da Coroa de Castela, intervém
favoravelmente à empresa portuguesa de “evangelização” africana (nova bula Rex
Regum).
1454: Bula Romanus Pontifex, do Papa Nicolau V, concede perpetuamente ao Rei D. Afonso
V, o Africano, e ao Infante D. Henrique, a “conquista que vai desde o cabo Bojador...
passando por toda a Guiné... para a plaga meridional”, vedando a qualquer pessoa levar
mercadorias a tais terras sem licença daquelas autoridades, sob pena de excomunhão.
1454: O papa Nicolau V expede bula em favor do rei D. Afonso V, dito o Africano, afirmando
caber-lhe perpetuamente, e ao Infante D. Henrique, a ‘conquista que vai desde o cabo
Bojador e do cabo Não correndo por toda a Guiné e passando além dela vai para a plaga
meridional’, e vedando a qualquer pessoa comerciar nessas terras, sob pena de
excomunhão (bula Romanus Pontifex).
1456: A Bula Inter Coetera, expedida pelo Papa Calixto III reitera os conceitos de “fidei
propagationem et divini cultus augmentum”, justificando as conquistas portuguesas no
Norte e nas costas da África.
1469: D. Afonso concede a Fernão Gomes, em contrato quinquenal, o monopólio do tráfico e
do comércio da Guiné, mediante contribuição anual; o contrato é tão proveitoso que, em
1475, a Coroa restabelece seu império.
1480: Tratado de paz, firmado em Toledo, entre Portugal e Espanha, pelo qual Fernando de
Aragão e Isabel de Castela — os futuros “reis católicos” — se obrigavam a respeitar os
direitos portugueses às ilhas atlânticas, exceto as Canárias, e à costa guineana.
1481: Confirmação solene da bula Inter Coetera de 1456, pela bula Aeternis Regis clementia,
expedida pelo Papa Sixto IV e que lhes concedia o monopólio de navegação ao sul das
ilhas Canárias. Essa bula homologou o Tratado de paz de Toledo. Nessa mesma época,
Lisboa se torna porto de entrada obrigatória das peças da África, para cobrança do
imposto (ou sisa), rivalizando com Sevilha.
1486: O Papa Inocêncio VIII, pela bula Orthodoxae Fidei, conclamava D. João II a continuar
a conquista ultramarina.
1492: Fernando de Aragão, cuja política italiana não coincidia com a dos Papas Sisto IV e
Inocêncio VIII (e desgostoso com a bula de 1486), conseguiu influir na eleição, em
agosto, de um pontífice aragonês, Rodrigo de Bórgia, sobrinho de Calisto III, que tomou

119
 o nome de Alexandre VI. No mesmo mês, a serviço dos Reis Católicos, Colombo partia
em busca das riquezas do Oriente navegando a Ocidente. Pensando encontrar o caminho
das Índias, Colombo descobre um novo continente.
1493: Cristovão Colombo, de volta de sua primeira expedição e por força do mau tempo,
aportou em Lisboa (em março) e teve de justificar-se aos soberanos portugueses de que
não tinha avançado sobre a reserva da Guiné. Eles pensaram, a princípio, que Colombo
tinha descoberto mais algumas ilhas atlânticas.
1493: Em busca do reconhecimento diplomático do descobrimento de Colombo e em vista de
novas aquisições castelhanas, os reis católicos obtêm do Papa Alexandre VI uma primeira
versão da bula Inter Coetera, elaborada em abril, mas pós-datada de 4 de maio.
1493: Para levar em conta os imediatos protestos portugueses contra essa apropriação indevida
permitida pela bula, os reis católicos trataram de acompanhá-la, um mês depois, de uma
outra, com o mesmo nome, concebida em termos um pouco diferentes e antedatada do
dia 4 de maio (esse texto, de junho, foi recebido em Barcelona em 19 de julho). Essa
famosa Inter Coetera, traçou uma linha imaginária de norte a sul a cem léguas a oeste das
ilhas dos Açores e do Cabo Verde e garantia que as terras e mares além dessa linha, em
qualquer latitude, deveriam ser reservadas à exploração espanhola. Ela iria encontrar
resoluta oposição por parte da coroa portuguesa. Na Inter Coetera o papa atribui a
Castela:
“todas as ilhas e terras firmes achadas e por achar, descobertas ou por descobrir,
para o Ocidente e o Meio-Dia [isto é, ao Sul], fazendo e construindo uma linha desde
o Polo Ártico, a saber do Setentrião, até o Polo Antártico, a saber Meio-Dia, quer sejam
terras firmes e ilhas encontradas e por encontrar em direção à Índia, ou em direção a
qualquer outra parte, a qual linha dista de qualquer das ilhas que vulgarmente são
chamadas dos Açores e Cabo Verde cem léguas para o Ocidente e o Meio-Dia...”
1493: Uma terceira bula, a Eximiae Devotionis, foi expedida em julho, mas com a mesma data
da primeira Inter Coetera: ela outorgava aos reis católicos “não menores graças” do que
as concedidas aos de Portugal.
1493: A quarta bula expedida em favor dos reis católicos, a Dudum Siquidem (de 25 de
setembro), corrige ligeiramente as precedentes e passa a atribuir à Espanha algumas
concessões feitas anteriormente à Ordem de Cristo, sempre quando as terras, àquela data,
não estivessem sob a posse atual e real da Ordem. Elaborada depois de uma investigação
mais detalhada, ela confirmava de certo modo as anteriores e ampliava o escopo das
“concessões” pontifícias, pois que ela garantia que mesmo as ilhas e terras descobertas e
a descobrir a oeste e ao sul do caminho das Índias pertenceriam a Castela.
1493-94: Incapaz de mudar a atitude do Papa — embora tivesse protestado ainda antes da
Dudum Siquidem —, o rei D. João II aciona o próprio trono de Castela que, a princípio,
mostrou-se pouco receptivo. Disposto inclusive a ir à guerra para fazer valer os seus
direitos, o “Príncipe Perfeito” logrou finalmente que Fernando e Isabel decidissem
entabular negociações diretas com ele. Estava aberto o caminho de Tordesilhas.
1494: Deixando de lado qualquer reivindicação sobre as ilhas descobertas por Colombo, a
delegação portuguesa aceitou, como base de discussão, a bula de demarcação Inter
Coetera, mas solicitou que a linha demarcatória fosse movida 270 léguas mais adiante,
como forma de proteger seus interesses africanos. Os soberanos espanhóis, baseando-se
no raciocínio geográfico de Colombo, concordaram.
1494: Assinatura (em 7 de junho) do Tratado de Tordesilhas, a Capitulação da Partição do
Mar Oceano, dividindo o mundo entre Portugal e Espanha (a linha fictícia passou a ser
marcada a 370 léguas a oeste das ilhas de Cabo Verde). O Tratado — posteriormente
ratificada em Arévalo, pela Espanha, em 2 de julho, e em Setúbal, por Portugal, em 5 de
setembro — possui um grande impacto econômico, ao consolidar o princípio do
monopólio comercial pelos Estados respectivos sobre suas áreas de influência: ele

120
 legaliza o exclusivismo português sobre o tráfico de escravos africanos e, desde 1502,
Portugal passa a abastecer Sevilha e esta fornecia negros à América espanhola.
1498: Caminho marítimo para a Índia, contornando a África, realizado por Vasco da Gama.
Entre essa data e 1527, 320 navios portugueses, transportando um total de 80 mil pessoas,
civis e militares, seguiram para a Índia.

5.2. Do descobrimento à União Ibérica

1500: Pedro Álvares Cabral parte com a finalidade de estabelecer comércio regular com a Índia;
no caminho assegura a posse da terra que viria a ser o Brasil. Pero Vaz de Caminha
escreve ao Rei que “... até agora não podemos saber se há ouro ou prata nela, ou outra
coisa de metal ou ferro. Contudo, a terra em si é de muito bons ares... Águas são muitas,
infinitas. E em tal maneira é graciosa que, querendo-a aproveitar, dar-se-á nela tudo, por
causa das águas que tem”.
1501: Primeira expedição exploradora ao Brasil (“Não encontramos nada de proveito, salvo
infinitas árvores de pau-brasil”, segundo carta de Américo Vespúcio); na verdade, é na
índia onde se concentram os esforços dos portugueses: entre 1497 e 1527, 320 navios
portugueses, transportando um total de 80 mil pessoas, civis e militares, seguiram para a
Índia.
1502: Carta de Piero Rondinelli dá conta que a terra do Brasil, ou dos Papagaios, foi arrendada
a cristãos-novos, sob a condição de mandarem anualmente esses contratantes do Rei 6
navios ao Brasil, explorar 300 léguas de terra e de levantar, e manter por 3 anos, uma
fortaleza: no primeiro ano nada pagariam à Coroa, no segundo um sexto e no terceiro um
quarto do que mandassem para o reino.
1504: Primeiras incursões de franceses (Gonneville, no Espoir, de Honfleur) para carregamento
de brésil, que dava altos lucros na Europa, inclusive porque os intrusos não tinham
quintos a deduzir.
1506: Relazione de agente veneziano em Lisboa dá conta que “de há três anos para cá foi
descoberta Terra Nova da qual se traz cada ano 20 mil quintais de verzino (pau-brasil), o
qual vale 2 1/2 ducados o quintal, o qual pau-brasil foi concedido a Fernando de Loronha,
cristão-novo, durante 10 anos, por este Sereníssimo Rei, por 4 mil ducados ao ano...”
1506: Ainda envolvida na partilha do novo mundo, a diplomacia pontifícia autoriza, a pedido
do rei português D. Manuel, a ratificação da Capitulação da Partição aos bispos de Braga
e Viseu, em nome da Cúria romana (bula Ea quae pro bono pacis, do Papa Júlio II, de 24
de janeiro).
1511-1513: A nau Bretoa, de Fernão de Noronha, carrega do Brasil pau-brasil e outros objetos
avaliados em 24$220 e mais quarenta peças de escravos, na maioria mulheres, por um
valor médio de 4$000.
1514: Viagem de D. Nuno Manuel, relatada na New Zeutung ausz Presillandt (Nova Gazeta
do Brasil), transporta escravos índios para Portugal.
1516: Intensificando-se as expedições de franceses ao Brasil, alvará do Rei ordena a doação de
machados, enxadas e mais ferramentas “às pessoas que fossem a povoar o Brasil”; outro
ordena que “elegessem um homem prático e capaz de ir ao Brasil dar princípio a um
engenho de açúcar”.
1526: Expedição guarda-costas de Cristovão Jacques, designado “governador das partes do
Brasil”. A alfândega de Lisboa já registra o pagamento de direitos sobre partida de açúcar
de Pernambuco e Itamaracá.
1529: Por acordo celebrado em Saragoça, entre Portugal e Espanha, e sempre por meio de
negociação direta entre os soberanos, o rei João III de Portugal passava — ou continuou
— a deter a posse das Molucas, concessão em grande parte facilitada pelo fato de uma

121
 irmã de Carlos V ter contraído matrimônio com João III e mediante o pagamento de 350
mil ducados de ouro. Se em Tordesilhas se havia colocado a linha demarcatória no
Atlântico, o tratado Saragoça colocou a linha no Pacífico, a 17 graus a oeste das Molucas.
1530: Expedição colonizadora de Martim Afonso de Sousa; seu irmão, Pero Lopes, toma o
fortim erguido pelos franceses em Pernambuco. Jesuítas iniciam seu trabalho de defesa
dos índios.
1531/32: D. João III institui o Governo-Geral para o Brasil, decide a concessão de capitanias
hereditárias, por via de forais e de cartas de doação, com extensão média de 50 léguas de
costa; ele também pede à Santa Sé o estabelecimento da Inquisição em Portugal. Os
donatários de capitanias tinham o monopólio das drogas e especiarias, podiam doar
sesmarias, cunhar moedas e participar dos privilégios fiscais da Coroa (arrecadação do
quinto dos metais preciosos e do dízimo dos demais produtos, vintena do pau-brasil, meia
dízima do pescado etc). Com as capitanias e sesmarias, o latifúndio surge como a base da
colonização e do poder social.
1533: O rei francês, Francisco I obtém do Papa Clemente VII uma interpretação da bula Inter
Coetera de 1493: estavam reservadas apenas os continentes conhecidos em 1493 e não as
terras descobertas depois por outras coroas.
1540: O monopólio sobre o comércio de escravos (Lisboa controlava 10 a 12 mil cabeças por
ano) torna-se uma das atividades mais rendosas da Coroa. França, Inglaterra e Holanda
se lançam no comércio escravagista.
1541: O rei da França, cujo inimigo principal era o espanhol, lança a sua famosa frase, em
resposta a um embaixador de Carlos V: “Le soleil luit pour moi comme pour tous les
autres. Je voudrais bien voir la clause du testament d’Adam qui m’exclut du partage du
monde.” [O sol brilha para mim como para todos os demais. Gostaria muito de conhecer
o testamento de Adão para saber de que forma ele tinha me excluído da divisão do
mundo.] Ele declara ainda que somente a ocupação criava o direito, que descobrir um
país ‘de l’oeil’ ou atravessá-lo não constituía uma tomada de posse, considerando como
domínio estrangeiro unicamente ‘os lugares habitados e defendidos’. Para Francisco I, os
papas têm uma jurisdição espiritual, mas não é da competência deles distribuir terras entre
os reis.
1548: D. João III institui o Governo-Geral do Brasil, nomeando Tomé de Sousa. O novo
regimento corrige o sistema descentralizado das capitanias e a exploração dos recursos
naturais da terra: se passava a controlar os embarques de mercadorias e a arrecadação dos
tributos reais; se concede isenções fiscais para instalar engenhos de açúcar.
1549: Fundada a cidade de S. Salvador, que se torna a capital do governo-geral; incrementada
a importação de africanos para os engenhos de açúcar. O provedor-mor da Fazenda, cargo
criado pelo regimento de 1548, ordena dotar todas as alfândegas de um livro de receitas
e despesas, pois que a administração da fazenda real no Brasil “ia mui desordenada”: aos
provedores das capitanias se lhes ordenou que prestassem contas anualmente ao
tesoureiro residente na Bahia. Em cada uma de suas alfândegas se arrecadaria a dízima
das mercadorias das mercadorias que viesse às terras do Brasil ou que dela saíssem, além
das redízimas para os capitães, segundo o estabelecido no foral.
1549: Alvará de el-rei D. João III faculta, “para o auxílio da cultura da cana e do trabalho dos
engenhos, o resgate por conta dos respectivos donos e recebimento de escravos da costa
da Guiné. Apenas se caibam então cento e vinte negros para cada engenho montado e
capaz de funcionar mediante o favor da redução de direitos”.
1555: O tributo da dízima, constituído por 10% do produto das terras, mares e animais e que
pertencia à Igreja até essa data, foi secularizado por Bula do Papa Júlio III, integrando os
demais instrumentos do sistema tributário do Estado português, como a siza (criada em
1476) e a décima (instituída a partir de 1641 como subsídio militar na luta contra a
Espanha). Mais tarde, um quinto de toda a lavra de minas era propriedade da Fazenda

122
 Real. Outroa rendimentos derivavam dos monopólios reais ou dos contratos de concessão
(tabaco, diamantes, pau-brasil, cartas de jogar, pesca da baleia).
1570: O cronista Pero de Magalhães Gandavo se refere a 18 engenhos na Bahia, de um total de
60 no Brasil, de S. Vicente a Itamaracá, produzindo 70 mil arrobas anuais. Dez anos
depois, o número de engenhos dobrara, segundo Gabriel Soares de Sousa (Tratado
Descritivo do Brasil, de 1587), produzindo 466 mil arrobas anuais. No final do século, a
produção poderia ultrapassar 2 milhões de arrobas, ocupando 3/4 dos 20 mil escravos
existentes na colônia. Os mercadores flamengos já se tinham tornado grandes
comerciantes do produto: refinavam-no na Flândria e distribuiam-no pela Europa.
1572: Rei D. Sebastião institui, por carta régia, dois governos gerais no Brasil, um do Norte,
até Porto Seguro, e outro do Sul, tendo por sede o Rio de Janeiro, medida que subsistiu
apenas até 1577, quando ocorre reunificação com sede na Bahia.
1580/1640: União Ibérica, sob Felipe II: o Estado do Brasil permanece colônia de Portugal;
notável expansão luso-brasileira em terras antes castelhanas (no Sul e na Amazônia), mas
o Brasil passa a sofrer os ataques dos inimigos da Espanha. Aparece um sentimento de
brasilidade e desenvolve-se o comércio com possessões espanholas na América do Sul.
Pouco antes da Restauração, em 1640, passa o Brasil a Vice-Reino, categoria política
dada a certos fidalgos portugeses, mas não constituiu, até 1720, um título habitual dos
governos gerais do Brasil.
1585: Segundo estatística de Anchieta, já havia no Brasil cerca de 14 mil escravos, sendo 10
mil em Pernambuco e 3 a 4 mil na Bahia; na capitania de São Vicente só havia escravos
índios.
1591: Provisão administrativa restringe o comércio da colônia com estrangeiros (nos quais se
incluíam os próprios homens da “nação hebréia”, isto é, os cristãos-novos de Portugal);
carta-régia de 1605 proibiu o comércio com franceses, ingleses e holandeses, que não
podiam, sob pena de morte, sequer navegar pelos mares brasileiros.
1604: Criado o Conselho da Índia, exclusivamente para as colônias portuguesas, que na
Restauração (1642) torna-se Conselho Ultramarino, órgão principal de administração
colonial, encarregado igualmente dos negócios da fazenda do ultramar, consultando-se,
quando pertinente, o Conselho da Fazenda real. Agentes do Conselho Ultramarino, que
recebia propinas de quase todos os contratos que fiscalizava (dízimos, alfândegas, baleias,
subsídios dos vinhos, aguardentes, azeites e sal, couros, passagens dos rios, direitos dos
escravos, tabaco etc.), foram muitas vezes acusados por governadores-gerais de
corrupção e desmandos.
1605: Editado o Regimento do Pau-Brasil, defendendo o monopólio real e mantendo o sistema
de arrendamento. Durante a ocupação holandesa, o pau-de-pernambuco constitui, desde
1637, monopólio da Companhia de Comércio das Índias. Apenas em 1859, em pleno
Império, seria extinto o monopólio estatal sobre a exploração do pau-brasil.
1609: O jurista holandês Grócio (e advogado da Companhia das Índias) proclama que o mar
pertencia a todos e que se podia negar e comerciar livremente (mare liberum), ao mesmo
tempo em que John Selden, que defendia os interesses opostos da Inglaterra, defendia a
idéia de que ele podia ser objeto de apropriação como qualquer outro território colonial
(mare clausum).
1611: Dom Filipe de Espanha assina lei reconhecendo em princípio a liberdade dos índios, mas
declarando legítimo o cativeiro dos que fossem aprisionados em “guerra justa”.
1612: Tentativa de ocupação francesa no Maranhão: fundação de S. Luís. A reconquista por
capitães-mores portugueses possibilita a ocupação efetiva do Norte. Por carta-régia de
1621, o Maranhão passa a ser administrado separadamente do Estado do Brasil, inclusive
porque, “pela pertinácia dos ventos e perpétua correnteza das águas”, como escreveu
Vieira, a região estava mais ligada a Lisboa do que a Salvador.

123
1624/1630: Invasões holandesas, estimuladas pela produção de açúcar. Moerbeeck havia
escrito pouco antes o opúsculo “Motivos por que a Cia. das Índias Ocidentais deve tentar
tirar ao rei da Espanha a terra do Brasil”. Os holandeses chegam a conquistar Angola para
garantir o abastecimento regular de escravos às plantações nordestinas.
1630: Os Estados Gerais da Holanda decretam a liberdade de comércio no Brasil, mas a
Companhia das Índias se reserva o monopólio do pau-brasil e o do transporte de
mercadorias. A Companhia se beneficiava também do apresamento de navios luso-
espanhóis carregados de açúcar e de pau-brasil.
1634: Criado um Tribunal da Bula da Cruzada, ainda sob domínio espanhol, dotado de grandes
privilégios, inclusive no Brasil: vendia e arrecadava o produto das bulas, isto é, licenças
em papel estampilhado permitindo aos fiéis dispensas de certos preceitos rigorosos
(como os jejuns obrigatórios) e os proventos das indulgêncis deveriam permitir o resgate
de cristãos cativos aprisionados por piratas basrbarescos. No Brasil havia tesoureiros do
Tribuna da Bula: a seara era farta e a colheita extorsiva, entrando no orçamento português.
1637/1644: Nassau inaugura um período de progressos econômicos e sociais, com base no
aumento da arrecadação. Poder político é transferido dos proprietários de terras aos
comerciantes urbanos, com forte predominância de holandeses e judeus. Sem lograr a
vinda de imigrantes europeus, recorreu ao tráfico negreiro: a Companhia se apossa de
empórios de embarque na África. Alto valor dos escravos (200 a 300 florins), aos quais
se busca dar uma educação profissional.
1639: Breve do papa Urbano VIII determina a publicação da bula de 1537 do papa Paulo III,
em favor da liberdade dos índios da América, provocndo distúrbios e sublevação no Rio
de Janeiro, Santos e São Paulo.

5.3. A economia colonial

1641: D. João IV, soberano do trono reconstituído de Portugal, concede, em janeiro, liberdade
de comércio aos súditos das Províncias Unidas dos Países Baixos. Tratado celebrado em
junho, na Haia, estabelece trégua e cessação de hostilidades entre os dois países. O
Capitão-do-porto (Havenmeester) do Recife faz desse ancoradouro o mais organizado da
América do Sul.
1642: Para escapar da dominação espanhola, Portugal começa, mediante um tratado de paz e
de comércio, uma relação especial com a Inglaterra, tornando-se pouco a pouco um
vassalo comercial dos britânicos, situação agravada no século XVIII com o Tratado de
Methuen. Os britânicos obtêm foro especial (juiz privado). Em troca de concessões
econômicas, Portugal recebia garantias militares. Novas vantagens comerciais concedidas
em 1654, na época de Cromwell: abertura do comércio do Brasil aos britânicos. O tratado
de 1642 foi confirmado por outro de 1661, renovado por um de aliança defensiva de 1703,
pelo de comércio de 1810 e pelo tratado de 1815, convertendo-o, possivelmente, no mais
antigo tratado celebrado entre dois países independentes ainda em vigor.
1647: Alvará tomado por influência do Padre Vieira concede a homens de negócios da nação
hebréia isenção do fisco ou confiscação, sob encargo de formarem com seus cabedais
uma companhia geral de comércio para o Brasil, empreendimento comercial que ajudaria
a derrotar os holandeses em Pernambuco: suas armadas deviam auxiliar militarmente as
frotas reais, fazendo suas as presas tomadas aos holandeses.
1647: Carta de privilégios concedida por Portugal à Grã-Bretanha, criando o cargo de juiz
conservador da nação inglesa em Portugal, depois estendido ao Brasil em 1810 e que
vigoraria até 1844.
1649: Criação da Companhia Geral do Comércio do Brasil, numa conjuntura de dificuldades
econômicas para Portugal. Ela passa a ter o monopólio, do Rio Grande do Norte a S.
Vicente, do comércio de pau-brasil e do fornecimento de farinha de trigo, bacalhau, vinho

124
 e azeite, com preços prestabelecidos: podia construir navios em Portugal, no Brasil ou em
países amigos; importava para o reino, recebendo frete e seguro marítimo, açúcar, fumo,
couros, algodão etc. Para defender seu monopólio, ficava proibida a fabricação no Brasil
de vinho e restrito o uso não-comercial da aguardente aos negros nos engenhos. Usuários
fazem reclamações contra os abusos e especulações de seus agentes.
1654: Expulsos definitivamente do Brasil, os holandeses, dominando perfeitamente a técnica
da industrialização do açúcar, passam a colaborar com os colonos das Antilhas franco-
inglesas, levando capitais e assistência técnica à região. Os preços do açúcar caem e
começa a decadência econômica da região nordeste do Brasil. A economia açucareira
nordestina sobrevive na depressão e se recuperaria de forma intermitente, em função do
comportamento do mercado externo.
1654: Tratado de paz e aliança entre D. João IV e Oliver Cromwell, “Protetor da Inglaterra”,
contendo disposições sobre comércio e navegação e a manutenção do cargo de juiz
conservador.
1659: É suspenso o monopólio dos gêneros portugueses, mas a Companhia aumenta as taxas
de comboio e seguro. A Companhia se extingue gradualmente e acaba transformando-se
num tribunal de comércio no governo de D. João V (1720).
1661: Portugal, para consolidar a Restauração, embarca em política de alianças e tratados. Com
a Holanda, em troca do reconhecimento da reconquista do Brasil, se prevê o pagamento
de 4 milhões de cruzados (metade a ser paga pelo Brasil) e o reconhecimento do domínio
flamengo no Ceilão, Malaca e Molucas. Acordo secreto concluído com a Grã-Bretanha
obrigava esta a defender os domínios portugueses contra quaisquer inimigos. As
concessões feitas no século XVII permitiram que Portugal retivesse, no século seguinte
(o do ouro), a colônia mais lucrativa do mundo na época, o Brasil. Entretanto, a doutrina
do mare liberum sobre o mare clausum, do mar livre ao comércio sobre o mar fechado ao
monopólio, começa a se impor como noção de direito.
1663: Instituído o regimento do correio-mor e designado um correio para o Brasil, encarregado
de enviar e receber todas as cartas que forem e vierem: porte estabelecido em 20 réis para
maços de quatro folhas de papel. A carta-régia de doação indica que o ofício de correio-
mor tinha sido comprado por 8 mil cruzados.
1665: Proibição de que se fizessem secar águas salgadas no Brasil, em vista dos prejuízos que
isto causava às marinhas de Setúbal e da Figueira; carta-régia de 1690 dá o contrato do
sal no Brasil a Jacques Granato. O estanco do sal era um dos mais lesivos à população da
colônia.
1668: Tratado de paz entre Portugal e Espanha determina a entrega de Ceuta a esta última, mas
nada se concertou a propósito das fronteiras nas colônias da América.
1677: Regimento dado ao novo governador-geral, Roque da Costa Barreto, recomendava o
desenvolvimento do país, o aumento e a restauração dos engenhos e a conservação das
matas, especialmente as de pau-brasil, e que procurasse fazer subir o lanço do contrato da
pesca das baleias.
1679-80: Criação da nova Colônia do Sacramento, no Prata. Tratado provisório de 1681 entre
Portugal e Espanha previa a restituição de Colônia, mas ele foi declarado sem efeito pelo
tratado de aliança de 1701, que era “cedida definitivamente” a Portugal pela Espanha.
1682: Criada a Companhia do Comércio do Estado do Maranhão, recebendo monopólio por 20
anos para introduzir 10 mil negros (500 por ano), bem como todos os gêneros necessários
ao consumo. Devia fomentar a cultura da baunilha, cacau e cravo e podia utilizar o
trabalho de indígenas administrados. Abusos e fraudes resultam na “revolta de Beckman”,
em 1684. O rei Pedro II decide extinguir o monopólio.
1684: Alvará proibe aos navios saídos de portos do Brasil o tomarem portos outros que não
fossem de Portugal.

125
1686: Notícia de uma casa de quinto em São Paulo, encarregada de receber o ouro, fundi-lo e
fazer a respectiva marcação (armas do reino no anverso e esfera armilar com a cruz da
Ordem de Cristo no reverso). Em 1702 se cria por ordem régia a casa do quinto do Rio
de Janeiro e em 1720 a de Vila Rica, precedendo todas as demais do distrito mineiro. As
casas de quinto sempre deram lugar a reclamações e a processos por suborno,
falsificações e outras práticas criminais.
1689: Carta régia ordenava ao governador que os estrangeiros que entrassem sem licença no
Brasil fossem castigados e embarcados para o reino; ordens outras declaravam, contudo,
que pelos antigos tratados, fosse permitida a instalação de até quatro famílias de
holandeses e ingleses. Os demais estrangeiros, só se fossem casados com portuguesas,
não sendo homens de negócios.
1694: Criação da Casa da Moeda da Bahia, para contornar a falta de moeda na provincia.
Transferida para o Rio de Janeiro em 1698, com os respectivos oficiais, cunhos e mais
instrumentos próprios para fundição; ela é mudada para Recife em 1700 e de novo
transferida para o Rio em 1702. Em 1714, ordem régia volta a estabelecer Casa da Moeda
na Bahia e, depois, em Minas Gerais.
1698-1750: Estabelecimento progressivo do regime absolutista em Portugal, com repercussões
econômicas na colônia, geralmente de efeito tributário e de regulamentação (proibitiva)
de atividades e ofícios (proibição de produzir sal, aguardente, taxação da produção local
etc).
1700: Expansão do ciclo do ouro no Brasil. Em 1711 é publicada em Lisboa (e logo apreendida)
a obra Cultura e Opulência do Brasil por suas drogas e minas, do jesuíta italiano
Andreoni, conhecido como André João Antonil. A expansão da exploração mineira e da
criação animal integra o sertão aos domínios portugueses: o couro, depois do açúcar, do
ouro e do tabaco, passa a figurar entre os principais artigos de exportação do Brasil.
Sentimento nativista se expande no Brasil, com lutas entre paulistas e “emboabas”
(reinóis).
1700: Do livro de Antonil se deduz que, das produções do Estado do Brasil, pelo menos um
quarto ia para a fazenda real, sob a forma de dízimos das produções locais, quintos do
ouro e direitos de moedagem, contratos de vinhos, aguardentes e sal, as sisas dos escravos
vindos da África, à razão de 3$500 por peça, e os 10% dos direitos das alfândegas. Outros
tributos eram ditos “voluntários”, como os da “paz da holanda” e contribuições das
províncias para aliviar dotes e despesas de casamentos reais.
1703: Pelo Tratado dito de Methuen, concluído entre D. Pedro II e Ana, rainha da Grã-Bretanha,
Portugal se obriga a admitir, para sempre, os tecidos britânicos, e a Inglaterra, também
para sempre, os vinhos portugueses, mediante o pagamento de 2/3 dos direitos incidentes
sobre os vinhos franceses. A Inglaterra podia, a qualquer momento, suprimir a preferência
dada aos vinhos lusos, pela simples modificação da tributação diferencial, mas Portugal
não dispunha da mesma faculdade. Esse tratado foi renovado pelo de 1810.
1704: Começam a ser cobrados no Brasil os dízimos, que por concessão pontifícia pertenciam
a S. Majestade. Em 1700 já se tinham designado provedores e escrivãos para a cobrança
do Quinto sobre o ouro, cuja produção significativa tinha começado dez anos antes. Mais
adiante se estabelece uma cota anual de 100 arrobas de ouro para o Erário Régio e, em
1735, se converte o quinto em capitação dos escravos (4 oitavas de ouro por negro
empregado na atividade).
1707-1711: Confisco, pelos tribunais do Estado português e do Santo Ofício, de bens e
propriedades dos cristãos-novos no Brasil, com a finalidade de angariar recursos para o
reinado de D. João V.
1713: Pelos tratados de Utrecht (depois da invasão do Rio de Janeiro por Duguay-Trouin), a
França reconhece o domínio português do Amazonas ao Oiapoque e Portugal devolve
Colônia do Sacramento aos espanhóis.

126
1713: Criação da capitania de S. Paulo e Minas do Ouro, para consolidar a administração régia
na zona aurífera: estabelecidos diversos sistemas de arrecadação de impostos sobre o
ouro, entre eles o dos quintos, depois combinado às derramas (1725-1735) e a proibição
do ofício de ourives (1730) e finalmente a capitação (1735-1751), isto é, incidência de
imposto sobre cada indivíduo, mineiros ou não, livres ou escravos. Os sistemas de
controle da produção diamantífera variaram da livre extração (até 1733), ao monopólio
de Estado (de 1734 a 1739) e o regime de contratos (até 1771). A corrida ao diamante
supera a do ouro: 40 mil pessoas afluem ao Distrito Diamantino e Portugal adota
legislação restritiva da emigração.
1715: Carta-Régia de D. João V reduz a décima para 4,5%, que se mantem nesse nível até o
reinado pombalino. Em 1762, depois do terremoto de Lisboa, ela volta a ser décima.
1720: Os governadores nomeados por Portugal passam a ostentar o título de vice-reis, sem que
o Estado se tornasse um vice-reinado. O centralismo absolutista de D. João V começa a
extinguir as capitanias hereditárias. Nesse mesmo ano, lei proíbe a emigração ao Brasil,
por se estarem despovoando províncias de Portugal, como a do Minho, “que sendo tão
povoada, já não tem a gente necessária para a cultura das terras, cuja falta é tão
sensível...”: os capitães de navios em que fossem encontrados indivíduos sem passaporte
para o Brasil pagariam 400$000 de multa, mas também se ordenava que as mulheres não
voltassem do Brasil sem a permissão do Rei.
1729: Descobrimento de diamantes, que passam a ser explorados pela fazenda real, por um
sistema de intendentes, guardas-mores etc. O sistema tributário sobre o ouro era muito
confuso: de 1700 a 1713 o modo de tributar era por bateias, de 1714 em diante por fintas,
sistema seguido até 1725, apesar de já se ter decretado o sistema dos quintos desde 1719;
o quinto era pago nas casas de fundição, equivalia a 20%, reduzido depois a 10%; em
1733 adotou-se o sistema da capitação, matriculando-se os escravos que trabalhassem
nas minas, mas, considerado vexatório, foi abolido em 1750.
1743: La Condamine, de passagem pelo Grão-Pará, relata que encontrou como única moeda
circulante, grãos de cacau; apenas a partir de 1749 ali começou a circular mpedas de ouro,
prata e cobre.
1748: Santa Catarina transforma-se em comarca vizinha à de Paranaguá e começa a receber
imigrantes açorianos.
1750: Tratado de Madri, enterrando a linha de Tordesilhas e ratificando as conquistas das
entradas e bandeiras: ponto alto da diplomacia portuguesa (e do brasileiro Alexandre de
Gusmão), o tratado legitima juridicamente a ocupação econômica, administrativa e
militar do Oeste brasileiro. Portugal ganha os Sete Povos das Missões, mas a Espanha
recupera definitivamente Colônia do Sacramento.
1750-1777: Administração Pombal tenta modernizar Portugal e estimular indústrias, no Reino
e no Brasil; consegue melhorar o aparelho fiscal (criando um “subsídio literário”,
destinado à instrução pública), mas seu período coincide com a crise no Brasil, motivada
pela queda na produção de ouro. Promove a criação de várias companhias de comércio:
a da Ásia (1753), do Grão-Pará e Maranhão (1755), da Pesca da Baleia (1756) e de
Pernambuco e Paraíba (1759). Em 1759, proibe e expulsa dos domínios portugueses os
religiosos da Companhia de Jesus.
1752: Pombal, o “Colbert” português, promulga lei proibindo exportações de ouro e prata para
conter o desvio das riquezas brasileiras para a Inglaterra: a lei deixa progressivamente de
ser aplicada em virtude da dependência estratégica de Portugal em relação à Grã-Bretanha
e também do prejuízo que provocou no Brasil, com o estímulo consequente ao
contrabando. Cresce consideravelmente no período a pressão fiscal sobre o Brasil, que
foi compelido a conceder um donativo “voluntário” para reconstruir Lisboa, destruída por
terremoto em 1755. Os contratos dos diamantes, da pesca da baleia e do tabaco passaram
a rendimentos da Coroa.

127
1755: Dom José, por sugestão de Pombal, expede carta de lei revalidando leis anteriores,
particularmente a de 1630, em favor da liberdade dos índios, acabando com o cativeiro
indígena no Brasil. Alvará promove o casamento entre brancos e índios, dando inclusive
preferência aos descendentes para qualquer emprego, honra ou dignidade, proibindo-se
dar-lhes o nome de caboclos, que se possam reputar injuriosos; ao mesmo tempo, se
reprimia as uniões com pretas.

5.4. Crise do sistema colonial

1756: Depois do terremoto de Lisboa, é instituído novo imposto de 4% sobre todas as
mercadorias e manufaturas a que se dava despacho nas alfândegas. O Brasil é chamado a
contribuir com um donativo de 30 milhões de cruzados, a ser entregue durante 30 anos, à
razão de 40 contos por ano: no Rio, os direitos de alfândega se elevaram por isso mais
2,5%.
1760-1808: Agrava-se a dependência econômica de Portugal do Brasil, que era responsável por
55% das exportações portuguesas para terceiros países e absorvia mais de 80% das
exportações portuguesas para as províncias ultramarinas. O Brasil exportava ouro,
diamantes, açúcar, tabaco e pau-brasil e importava escravos e manufaturas grosseiras. A
produção e a exportação do Brasil passam por períodos depressivos, as companhias de
comércio dão prejuízo e o imposto de entrada de escravos declina, com a baixa
concomitante da produção aurífera. Tanto no Brasil como em Portugal, o cenário é de
atrasos nos soldos e aumento das dívidas. Os cargos públicos começam a ser licitados
através de leilão (o de secretário-geral do Brasil foi arrematado por 44 contos).
1761: Tratado de El Pardo revoga o de Madri, que tinha permanecido inaplicado por falta das
demarcações previstas.
1761: Alvará decretou a liberdade dos escravos introduzidos depois de uma certa data no reino
e nos Açores, porque privavam “os domínios ultramarinos [isto é, o Brasil] da necessária
mão-de-obra para a cultura das terras e minas”.
1763: A sede do vice-reino instala-se no Rio de Janeiro. Todas as capitanias do Estado do Brasil
(exceto a de S. Vicente, que sobrevive até 1791) são colocadas sob a administração real
e, em 1777, o Estado do Grão-Pará e Maranhão é unificado ao do Brasil. A
regulamentação das partidas das frotas do Brasil é abolida em 1765, quando se estabelece
a liberdade de comércio entre o Reino e o Ultramar. A construção naval recebe estímulos
e se edifica o Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro. Ao mesmo tempo os comerciantes
ingleses lamentavam-se que o envio de seus produtos da Inglaterra ao Rio de Janeiro,
com passagem obrigatória por Lisboa, pagava 68% de direitos. Nesse mesmo ano sobem
os direitos cobrados do marfim, pimenta, cacau, tabaco, açúcar, bacalhau e outros
produtos.
1766: Carta régia ordenando devassa e fiscalização rigorosa sobre as fundições e o exercício da
profissão de ourives, que ficava rigorosamente proibida.
1767: Pombal manda ao Brasil dois peritos em contabilidade, talvez os primeiros deste ramo
que chegavam à colônia, com a incumbência de “por em arrecadação todos os
rendimentos desta Capitania e da Administração da Junta da Fazenda, pondo tudo na
conformidade do que se pratica no Erário Régio”.
1772: É instituído o “subsídio literário”, destinado a custear a instrução pública: cobrava-se,
por involuntária ironia, dos atacadistss de vinho (um real por canada de vinho, 4 réis por
canada de aguardente e 60 réis por cada pipa de vinagre) e dos açougueiros (um real em
cada arratel de carne que se corta nos Açougues, inclusive na América).
1773: Alvará de 16 de janeiro decreta a abolição definitiva da escravidão no reino de Portugal,
“considerando as grandes indecências que as ditas escravidões inferem aos meus vassalos,
as confusões e os ódios que entre eles causam, e os prejuízos que resultam ao Estado de

128
 ter tantos vassalos lesos, baldados e inúteis quanto são aqueles miseráveis que a sua infeliz
condição faz incapazes para os ofícios públicos, para o comércio, para a agricultura e para
os tratos e contratos de todas as espécies” e que “todos os sobreditos libertados fiquem
hábeis para todos os ofícios, honras e dignidades”.
1777: O comércio internacional português apresentava um déficit de 1.493 contos, com
importações de 6.397 e exportações de 4.904 contos; desse total, a contribuição dos
produtos brasileiros, excluídos ouro e diamantes, representava 2.715 contos (açúcar,
branco e mascavo, mais de 800 contos; couros, tabacos, cacau, drogas e especiarias
diversas, arroz, azeite de peixe, etc.; o café representava então apenas 2 contos). O Brasil
aumenta progressivamente suas exportações e o porto do Rio de Janeiro torna-se o mais
importante do país. O algodão começa a assumir papel relevante na pauta exportadora,
com os avanços técnicos na indústria têxtil.
1777-1792: Pombal deixa de ser ministro: administração de D. Maria I extingue as companhias
de comércio do Grão-Pará e Maranhão (1778) e de Pernambuco e Paraíba (1780); tenta
corrigir o déficit comercial com a Inglaterra. Reverte os processos de laicização do Estado
e de retirada de privilégios da nobreza, empreendidos por Pombal. Organização de
missões científicas: “Viagem filosófica ao Brasil”, de Alexandre Rodrigues Ferreira
(1783); viagem de José Bonifácio pela Europa, para aprofundar-se em ciências naturais.
1777: Tratado de Santo Ildefonso fixa os limites do Brasil segundo o princípio do uti possidetis,
mantendo aproximadamente os limites do Tratado de Madri e estabelecendo a paz entre
Portugal e Espanha. Em 1783 Portugal reconhece a independência dos Estados Unidos.
1779: Em carta a seu sucessor, o Marquês de Lavradio, até então Vice-Rei do Brasil, consigna
a “grande decadência do comércio” e a “importantíssima dívida que S. M. deve a toda a
Praça e muitos particulares desta Capitânia, a qual há de exceder hoje a quantia de 5
milhões” de cruzados. “Esta importante dívida não deve desanimar V.Exc., se houver
uma competente consignação destinada para o pagamento, e isto é consignação em
dinheiro, e não, como tem havido, de se pagar com letras.”
1785: Alvará de D. Maria I, endereçado ao vice-rei do Estado do Brasil, tendo “presente o
grande número de Fábricas e Manufaturas que de alguns a esta parte se tem difundido em
diferentes capitanias do Brasil, com grave prejuízo da Cultura e da Lavoura e da
exploração das Terras Minerais daquele vasto Continente”, proíbe todas as indústrias de
tecidos, exceto o fabrico de pano grosso (“vestuário dos Negros”), sob pena do
“perdimento, em tresdobro, dos valor de cada uma das ditas manufaturas e teares”. A
medida vigorou até ser revogada em 1808. Ao mesmo tempo, são estimuladas diversas
indústrias em Portugal.
1789: A Conjuração Mineira, projeto separatista nascido da pressão policial e econômica
(exação fiscal) nas regiões mineiras decadentes, será reprimido severamente pelas
autoridades portuguesas e seu líder, Tiradentes, é executado em 1792. O sistema de
impostos onerava os bens essenciais e favorecia os supérfluos.
1792: D. João, em vista da demência de sua mãe, assume o governo do Reino e, em 1799, torna-
se Príncipe Regente de Portugal.
1797: Conselho do Almirantado ordena ao Governador da Bahia a construção de navios para
servirem de paquetes ou correios marítimos, a fim de facilitar as comunicações entre o
reino e os portos do Brasil: eram brigues veleiros, mais rápidos que os demais navios. No
mesmo ano, carta régia cria o cargo de juiz conservador das matas do Brasil, com vistas
a proteger o pau-brasil, ainda objeto de estanco real.
1800: Ordens régias expedidas a comandantes do Grão-Pará e do Maranhão dá conta que
“Havendo notícia que um tal Barão de Humboldt tenta seguir as suas excursões pelos
sertões deste Estado, se faz preciso que V.Mcê. fique prevenido... [fazendo-o] conduzir a
esta capital, com toda a sua comitiva, interceptando-lhe os meios de transportes, fazer
indagações políticas ou filosóficas”.

129
1801: Tratado de paz e amizade, celebrado em Badajoz, em 6 de junho, entre o Príncipe Regente
de Portugal, D. João, e D. Carlos IV, rei da Espanha, pelo qual se mantinham as
possessões respectivas na América como existiam até aquela data. Foi ratificado por
Portugal no mesmo mês de assinatura, mas D. João, ao chegar ao Brasil, declarou-o nulo,
no Rio de Janeiro, em 1º de maio de 1808.
1802/1807: No conflito entre Napoleão e os ingleses, a “vassalagem” política e militar de
Portugal em relação à Inglaterra se faz cada vez mais presente, enquanto sua vida
econômica passa a depender, cada vez mais estreitamente, da produção brasileira de ouro
e da redistribuição de açúcar, café e algodão da colônia.

5.5. O processo da independência

1807/1808: A política de bloqueio continental e o jogo de pressões militares por parte de
Bonaparte não deixam a Portugal muita escolha: partida da família real portuguesa e de
toda a Administração para o Brasil.
1808: Por sugestão de José da Silva Lisboa, o futuro Visconde de Cairu, D. João expede de
Salvador Carta Régia de 8 de janeiro, determinando a abertura dos portos brasileiros ao
comércio com as nações amigas. Ela estabelecia imposto ad valorem de 24%, mas as
mercadorias ditas “molhadas” (vinhos, aguardentes, azeites, granel em geral...) pagariam
o dobro de direitos; os direitos de importação são de 16% para as mercadorias portuguesas
e as estrangeiras transportadas em navios portugueses pagariam 19%. A medida, que
praticamente terminava com o monopólio (à exceção do pau-brasil e de alguns outros
gêneros estancados), beneficiava sobretudo os comerciantes ingleses, protegidos pela
Royal Navy. Ainda de Salvador, foi criada a Companhia de Seguros (para o comércio
marítimo), autorizadas fábricas diversas (entre elas, de vidros, siderúrgica e moinhos de
trigo) e criada a cadeira de Economia Política, para a qual foi nomeado José da Silva
Lisboa (à razão de 400 mil réis por ano). Em 1809, novo Alvará isentou de direitos no
Brasil os gêneros que já tivessem pago imposto de importação nas alfândegas de Lisboa
e do Porto;
1808: Declaração de guerra à França e tomada de Caiena na Guiana, em 1809, que seria
devolvida apenas em 1817;
1808: No Rio de Janeiro, Alvará de 1º de abril revoga o de 1785 e determina a liberdade de
indústria no Brasil e domínios ultramarinos: é o começo da independência econômica do
Brasil. Em 28 de junho é criado o Erário Régio e o Conselho da Fazenda. Alvará de 12
de outubro constitui o Banco do Brasil, com capital de 1.200 contos de réis, dividido em
1.200 ações. Diversas outras medidas organizam as finanças e as atividades econômicas,
entre elas a cobrança de direitos alfandegários sobre molhados importados de Portugal e
a isenção dos mesmos direitos sobre mercadorias estrangeiras procedentes de Lisboa e
Porto que já houvessem recolhido impostos nesses portos; a proibição da circulação de
ouro em pó como dinheiro e determinação da circulação de moedas de ouro, prata e cobre
em todas as capitanias. Em 28 de abril, ficam isentos de direitos todas as matérias-primas
destinadas a manufaturas, bem como a entrada ou saída de tecidos fabricados no Brasil.
1809: Igualação do valor das moedas de prata e cobre em todo o país; criação de um patacão
de prata do valor de 960 réis, circulando na Bahia e no Rio de Janeiro. Estabelecimento
de tributos (décima predial urbana e direito a sisa). Alvará fixava meia cisa, isto é, 5% ad
valorem, para as transações dos negros ladinos.
1810: Tratado de comércio estabelece relações privilegiadas com a Inglaterra: tarifas
preferenciais para os produtos ingleses (pagariam o direito único de importação de 15%
ad valorem, enquanto as portuguesas continuaram sujeitas ao imposto de 16%. Começam,
igualmente, novas correntes de comércio entre o Brasil e seus parceiros do continente,
sobretudo os Estados Unidos:

130
 Pelo Tratado de aliança e amizade com a Grã-Bretanha os portugueses se comprometem
a, num certo prazo, não transportar mais negros para o Brasil; tem início o contrabando,
com a duplicação do preço das peças (negros importados) com a conivência das
autoridades
Pelo Tratado de comércio e navegação, assinado no Rio de Janeiro na mesma data,
Portugal garante diversos privilégios à Grã-Bretanha, que seriam garantidos depois pelo
Brasil independente;
1810/1811: Novas medidas buscam estimular a indústria local (isenção de direitos sobre fios e
tecidos de algodão, seda ou lã fabricados no Brasil) ou o comércio (permissão de
comércio direto, com isenção de tributos, de Macau para o Brasil). Criação dos arsenais,
fábricas e fundições do Rio de Janeiro, de indústria de lapidação de diamantes, fundação
de laboratório químico.
1811: Primeira intervenção de D. João na Cisplatina: forças lusas apoiam os espanhóis sitiados
em Montevidéu contra as forças do caudilho revolucionário Artigas.
1812: Despacho do governo britânico ao português, entregue por Lord Strangford ao Conde
das Galveias, estabelece as condições sob as quais deveria ser feito doravante o tráfico
africano: circunscrever ao máximo sua área na África, limitando-o aos estabelecimentos
e feitorias portugueses; ainda que os vassalos do rei português pudessem entregar-se ao
tráfico para o Brasil e outras colônias, eles não o poderiam fazer por conta de qualquer
outra nação; embarcações de outras nações não poderia abusar da bandeira portuguesa, o
que passava a justificar o direito de inspeção;
1812: Rio da Prata; Convenção de armistício entre o representante do Príncipe Regente e o
Governador das Províncias Unidas do Rio da Prata;
1814: Tratado geral de Paris (30.05), no qual, entre outros pontos, o rei francês declara unir
seus esforços ao da Grã-Bretanha para “fazerem pronunciar no Congresso de Viena, por
todas as potências cristãs, a abolição do tráfico”
1815: Portugal e Inglaterra assinam tratados, no Congresso de Viena, destinado a indenizar com
300 mil libras os navios portugueses aprisionados pelos cruzados britânicos no combate
ao tráfico, e assumindo Portugal o compromisso de renunciar ao tráfico ao norte do
Equador. Portugal junta-se à declaração das “oito potências”, que afirmava ser o tráfico
de escravos “repugnante aos princípios da humanidade e da moral universal”,
reconhecendo ainda “o dever e a necessidade” de o abolirem o mais depressa possível.
Portugal junta-se à Grã-Bretanha, França, Espanha, Suécia, Áustria, Prússia e Rússia
numa “Declaração de Oito Potências” do Congresso de Viena, segundo a qual o tráfico
de escravos era “repugnante aos princípios da humanidade e da moral universal”,
reconhecendo ainda todas as nações possuidoras de colônias “o dever e a necessidade” de
o abolirem o mais depressa possível; concordava-se porém que o “período da cessação
universal deve ser objeto de negociações entre os estados interessados”
1815: Tratado da Santa Aliança, entre Áustria, Prússia e Rússia, reafirmando o princípio do
direito divino como fonte de legitimidade interna e base para as relações internacionais.
1815: Elevação do estatuto do Estado do Brasil à condição de Reino, unido ao de Portugal e
dos Algarves, o que, do ponto de vista jurídico, encerra o período colonial: as capitanias
passam a ser chamadas de províncias. Na verdade, a medida se destinava a seguir
recomendação do Congresso de Viena, que reestruturou a ordem europeia no seguimento
da queda de Napoleão. Dentre os diversos atos ali aprovados estavam a proibição do
tráfico de escravos e a livre navegação dos rios internacionais;
1816: Com a morte de D. Maria I, o Príncipe Regente torna-se D. João VI;
1816-1817: Segunda intervenção de D. João na Cisplatina: forças lusas de Lecor ocupam
Montevidéu; a luta de Artigas vai até 1822, quando é vencido em Tacuarembó;
1817: Decreto de 29 de julho torna a navegação de cabotagem exclusivamente nacional.
Convenção adicional entre Portugal e Grã-Bretanha para a abolição do tráfico de escravos

131
 em todos os lugares da Costa da África ao norte do Equador, destinada à repressão do
comércio ilícito de escravos africanos: estipulava o direito de visita em navios
portugueses por motivo de tráfico e estabelecia tribunais mistos anglo-lusitanos, em Serra
Leoa e no Rio de Janeiro;
1817: Revolução pernambucana tenta o reconhecimento internacional, enviando representantes
a outros países;
1817: Capitulação de Montevidéu e ocupação pelas tropas do General Lecor, chefe das forças
portuguesas;
1817: A estrutura fiscal era complicada pela existência de tributos de natureza diversa, de
incidência local (selos, foros de patentes, taxas do sal) ou geral: subsídio real sobre carnes
e couros; taxa suntuária sobre lojas e armazéns; taxa sobre engenhos; sisa (10%) sobre
imóveis; meia-sisa sobre escravos urbanos etc.
1818: Estabelecimento de colônia suíça no território fluminense e medidas de fomento à
colonização. Concessão de sesmarias.
1818: Alvará equipara as mercadorias portuguesas às inglesas, isto é, pagando 15% de direitos;
mesmo tratamento é concedido às mercadorias estrangeiras importadas em navios
portugueses;
1819: Convenção entre o Cabildo de Montevidéu e o General Lecor, acerca da cessão ao Brasil
de uma parte do território na fronteira;
1820: A revolução liberal no Porto, com a convocação das Cortes constituintes e a
transformação da monarquia absoluta em constitucional obrigam o Rei a voltar a
Portugal.
1821: D. João parte em abril. Deputados brasileiros são eleitos às Cortes. D. Pedro torna-se
regente do Brasil. Cortes tentam reverter a autonomia do Brasil; D. Pedro começa a
governar em meio à crise administrativa e fiscal. A estrutura tributária, no final do regime
colonial, compreendia. além de muitas outras taxas gerais (selos, foros de patentes,
direitos de chancelaria, taxas de correio, sobre sal, sesmarias, ancoragens etc., ou
impostos locais cobrados de particulares), os seguintes direitos e impostos:
1º) subsídio real ou nacional (carne verde, couros crus ou curtidos, aguardente de cana e
lãs grosseiras)
2º) subsídio literário (para custeio dos mestres-escolas, percebido sobre cada rês abatida,
sobre aguardente destilada e sobre carne seca)
3º) imposto em benefício do Banco do Brasil (12$800 sobre cada negociante, livreiro,
boticário, loja de joias e artigos de cobre, tabaco)
4º) taxa suntuária (também para o Banco, sobre cada carruagem de quatro e de duas rodas,
navios de três mastros, lojas de mercadorias e armazéns, 5% da compra de navios)
5º) taxa sobre engenhos de açúcar e destilações (variável por província)
6º) décima predial urbana (casas ou quaisquer imóveis)
7º) sisa (imposto de 10% sobre o valor da venda de imóveis urbanos)
8º) meia sisa (imposto de 5% sobre a renda de cada escravo que fosse negro ladino, isto
é, que já soubesse um ofício)
9º) novos direitos (taxa de 10% sobre os vencimentos dos funcionários da Fazenda e da
Justiça;
1821: Tratado em Montevidéu incorporando o Uruguai ao Reino Unido de Portugal, Brasil e
Algarves, sob o nome de Província Cisplatina;
1822: Em julho o Banco do Brasil suspende seus pagamentos. Manifesto de agosto às nações
amigas, conclamando-as a manter relações comerciais com o Brasil. Às vésperas da
independência, decreto regencial impedia a saída de qualquer espécie de moeda do Brasil.

132
5.6. A consolidação do Estado
1823: José Bonifácio elabora uma representação a ser apresentada à Assembleia-Geral
Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, dissolvida nesse mesmo ano, prevendo
a abolição progressiva da escravidão;
1824: Promulgação da Constituição Política do Império do Brasil, que aboliu os açoites, a
tortura, a marca a ferro quente e todas as penas cruéis, mesmo aos escravos;
1824: Adesão do Brasil à Doutrina Monroe, dos Estados Unidos, por instruções do Governo
Imperial ao Encarregado de Negócios em Washington; os Estados Unidos reconhecem
a independência do Brasil, ao receber o Presidente Monroe o Encarregado de Negócios
do Brasil;
1825: Tratado de reconhecimento da independência entre Brasil e Portugal, contendo uma
cláusula pela qual o Brasil se comprometia em regulamentar e abolir ulteriormente o
comércio das escravaturas nas costas da África;
1825: Tratado de paz e aliança com Portugal (29.08) e Convenção adicional sobre indenização,
estipulando a separação dos dois Estados e reconhecendo a Independência do Brasil;
assinado no Rio de Janeiro com a mediação da Grã-Bretanha; Artigo 10 restabelecia o
comércio, “pagando reciprocamente todas as mercadorias 15% de direitos”;
1825: Rio da Prata: Declaração de guerra do Imperador D. Pedro I contra as Províncias Unidas,
por motivo da intervenção de Buenos Aires a favor da separação e independência da
Província Cisplatina;
1826: Tratados de amizade, navegação e comércio firmados com a França (8.01) e com a
Áustria (6.06);
1826: Convenção entre Brasil e Grã-Bretanha, declarando que ficaria proibido aos brasileiros
o tráfico nas costas da África três anos depois de ratificada; a continuação desse
comércio seria tratada como pirataria; ratificações trocadas em Londres em 13.03.1827,
de sorte que a partir de 1830 o tráfico deixou de ser no Brasil atividade lícita; o
nacionalismo escravocrata levantou-se contra D. Pedro I por causa da Convenção
1827: Tratados de amizade, navegação e comércio com Prússia (9.07), com Lübeck, Bremen e
Hamburgo (17.11) e com a Grã-Bretanha (17.08); este último tinha duração de 15 anos
a partir da ratificação, expirando dois anos após a notificação; foi denunciado pelo Brasil
e, como tal, deveria caducar em 15.11.1842, mas por insistência da Grã-Bretanha
permaneceu em vigor até 1844;
1827: Rio da Prata: Tratado de paz entre o Brasil e a República das Províncias Unidas do Rio
da Prata, assinado no Rio de Janeiro, com artigo adicional e secreto; não ratificados pelo
governo argentino, que os revogou;
1828: Rio da Prata; Convenção preliminar de paz entre o Brasil e a República das Províncias
Unidas do Rio da Prata, assinado no Rio de Janeiro; artigo adicional estabelecia livre
navegação no Rio da Prata e seus afluentes;
1828: Pela Tarifa Bernardo de Vasconcellos, os direitos de importação de quaisquer
mercadorias e gêneros estrangeiros são taxados uniformemente em 15%, sem distinção
de procedência, eliminando-se a vantagem concedida à Grã-Bretanha;
1828: São assinados tratados de comércio e navegação com a Dinamarca (26.04), com os
Estados Unidos (12.12) e com os Países Baixos (20.12); assinados protocolo adicional
ao Tratado de comércio com a França (21.08), regulando os princípios do bloqueio por
mar e terra, e, na mesma data, convenção para indenização de presas de navios franceses
feitas pelas forças navais do Império durante o bloqueio do Rio da Prata;
1828: Convenção preliminar de paz com as Províncias Unidas do Rio da Prata (27.08), e artigo
adicional sobre livre navegação do Rio da Prata; confirmados pelo Tratado de 1856 com
a Argentina;
1829: Juan Manuel Rosas, comandante militar de Buenos Aires, torna-se governador da
província; pretendia incorporar a Banda oriental a seus domínios, neutralizar a política

133
 do Governo imperial no Prata e manter fechado o Paraná à navegação internacional; o
Brasil só eliminaria o obstáculo em 1853, com o apoio das províncias dissidentes de
Corrientes e Ente Rios;
1834: Tratado de comércio e navegação com a Bélgica, celebrado no Rio de Janeiro (22.09);
1838: Intervenção francesas no Prata (bloqueio de Buenos Aires por uma esquadra naval) tem
por efeito reforçar o poder do ditador Rosas;
1839: Lorde Palmerston, ministro dos estrangeiros da Grã-Bretanha, força Portugal, por Nota,
a assinar convenção bilateral contra o tráfico, sob pena de ação unilateral; Bill
Palmerston autoriza oficiais britânicos a vistoriar e apresar negreiros portugueses
encontrados ao largo de portos e em águas da África
1843: Argentina; Tratado de aliança ofensiva e defensiva, assinado no Rio de Janeiro entre o
Brasil e a Confederação Argentina; ratificado pelo Brasil no dia 27.03; não foi ratificado
pelo General Rosas;
1844: Missão do Visconde Abrantes (Miguel Calmon) à Europa, para explicar as razões da
política imperial no Prata
1844: A Tarifa Alves Branco (12.08) sistematizou a nomenclatura em 2.919 artigos; correção
da base ad valorem com cotas específicas, elevando os direitos para 30% na média, com
picos de 30, 40 e 60%; alguns artigos taxados entre 2 e 25%, conforme a conveniência;
1844: Paraguai: Ato formal de reconhecimento da independência do Paraguai pelo Governo
Imperial, feito em Assunção (14.09); desde 1824 o Brasil havia acreditado um agente
diplomático, gesto repetido em 1826, em 1841, quando se reconheceu solenemente a
independência daquela República, e em 1843; Tratado de aliança, comércio e limites
com o Paraguai, assinado em Assunção (7.10), após o ato formal de reconhecimento da
independência do Paraguai; não foi ratificado pelo Brasil;
1845: Paraguai: Protocolo assinado com o Presidente da República, Carlos Antonio Lopez,
sobre a intervenção do Brasil, da Inglaterra e da França para a pacificação do Rio da
Prata e garantia de liberdade de comércio e navegação nos rios Paraná e Paraguai; o
Presidente do Paraguai deu plenos poderes a um Ministro do Brasil, designado pelo
Imperador, para tratar, como seu representante, dos negócios do Rio da Prata com as
demais potências interessadas: Grã-Bretanha, França, Uruguai e Confederação
Argentina;
1845: Sancionado o Bill Aberdeen, sujeitando os navios brasileiros que fizessem tráfico ao Alto
Tribunal do Almirantado; protesto do encarregado de negócios brasileiro em Londres
contra a aprovação do Bill Aberdeen no Parlamento britânico;
1848: Uruguai: Correspondência da República do Uruguai insistindo para que o Brasil
intervenha nos negócios do Rio da Prata;
1849: Estados Unidos: Convenção para o pagamento de reclamações norte-americanas relativas
ao apresamento de navios durante o bloqueio do Rio da Prata;
1849: Argentina: Nota do Governo Imperial sobre sua neutralidade na questão entre a
Confederação e o Paraguai;
1850: Promulgação da lei Eusébio de Queirós, ministro da Justiça, estabelecendo medidas de
repressão do tráfico de africanos e penas contra os contrabandistas

5.7. Ascensão e declínio do Império

1850-1851: Rio da Prata: Correspondência acerca da decisão do Governo Imperial de ajudar a
praça de Montevidéu e da prestação de socorros pecuniários, entrada do Exército
brasileiro no território da República oriental;
1850: Paraguai: Tratado de aliança defensiva, assinado em Assunção (25.12), ratificado pelo
Brasil em 14.02.1851 e pelo Paraguai em 22.04.1851;

134
1851: Entre-Rios-Corrientes: Convenio firmado em Montevidéu entre o Brasil, o Uruguai e os
Estados de Entre Rios e de Corrientes para uma aliança defensiva e ofensiva (contra
Rosas) para manter a independência do Uruguai e pacificar o seu território; Artigo
especial ao Convênio de aliança, para o empréstimo pelo Brasil de 100 mil patacões;
1851: Uruguai: Tratados de aliança; de limites e de comércio e navegação; Convenção assinada
no Rio de Janeiro para a prestação de subsídio ao Governo oriental; novo Tratado de
limites em 1852, modificando estipulações do de 12.10.1851; em 1861, o Governo
oriental denunciava o artigo 4º (exportação de gado em pé para o Rio Grande do Sul livre
de direitos), mas já em 1857 o Governo Imperial reclamava dos “impostos
departamentais” cobrados de gado exportado;
1851: Peru: Convenção especial de comércio, navegação e limites, assinada em Lima e
ratificada no ano seguinte; em 1853 foram feitos contratos com a companhia “Navegação
e Comércio do Amazonas”; em 1885, o Peru denunciou as disposições relativas ao
comércio, extradição, “devolução de escravos, arrebatamento de selvagens” e à
navegação, estas cobertas por convenção fluvial de 1858, ficando ressalvada a parte
relativa aos limites; o Governo Imperial acatou a denúncia, ressalvando as disposições
sobre limites, consideradas “perpétuas”;
1853: Queda do ditador Rosas do Governo de Buenos Aires e começo da pacificação das
Províncias Unidas;
1853: Estados Unidos: Discussão entre a legação Imperial em Washington e o Governo dos
Estados Unidos por motivo de expedições preparadas para empreender a navegação do
rio Amazonas e seus tributários, seguida de Nota, em 4.05, sobre facilidades pedidas para
a expedição científica do Tenente Thomas Page encarregado de explorar os rios que
afluem para o Rio da Prata;
1853: Nova Granada (Colômbia); Tratado de amizade e limites, assinado em Bogotá,
determinando a fronteira entre os dois países; não aprovado pelo Senado da República de
Nova Granada;
1853: Várias Potências: Circular do Governo Imperial sobre os tratados relativos à livre
navegação dos rios Paraná e Paraguai, com o General Urquiza, como “Diretor Provisório”
da Confederação Argentina, e com os plenipotenciários da Grã-Bretanha, da França e dos
Estados Unidos;
1854: Estados Unidos: Nota do Governo Imperial à Legação dos Estados Unidos dizendo não
estar de acordo com o princípio e doutrina em que se pretendia fundar a reclamação,
assemelhando o Amazonas ao Oceano, que uma tal doutrina era repelida pelos princípios
do Direito Público e das Gentes;
1855: Paraguai; Tratado de amizade, comércio e navegação, celebrado em Assunção; não
ratificado pelo Governo Imperial;
1856: Argentina: Tratado de amizade, comércio e navegação, celebrado na cidade do Paraná;
ratificações trocadas em junho desse ano; garantia a livre navegação dos rios Paraná,
Uruguai e Paraguai e o tratamento recíproco de nação-mais-favorecida;
1856: Paraguai: Tratado de amizade, comércio e navegação, assinado no Rio de Janeiro, junto
com convenção de limites; ratificações trocadas em Assunção em 13 de junho; os
embaraços opostos pelo Paraguai à sua execução, por meio de regulamentos fiscais,
medidas sanitárias e exigências diversas, em detrimento do comércio e da navegação,
motivaram diversas reclamações pelo Governo Imperial;
1857: Uruguai: Tratado de comércio e navegação, assinado no Rio de Janeiro (junto com tratado
de permuta de territórios e acordo de navegação fluvial); ratificado em setembro de 1858;
estendeu a isenção de direitos do artigo 4º aos produtos de gado importados diretamente
por mar da República oriental nos portos do Império; em 1861, foi declarado insubsistente
em virtude da não execução de permuta de territórios, permanecendo válido o tratado de
1851;

135
1857: Revisão pelo ministro Souza Franco da tarifa Alves Branco; direitos específicos de várias
classes de mercadorias foram reduzidos para não prejudicar o comércio importador; no
mesmo ano, os decretos no novo ministro Maurício Wanderley faz ajustes na tarifa, para
beneficiar a agricultura e isentar o carvão mineral de direitos, para permitir o
desenvolvimento das comunicações e da indústria;
1857: Argentina: Convenção sobre navegação fluvial, declarando a livre navegação dos rios
Uruguai, Paraná e Paraguai para o comércio de todas as nações desde o Rio da Prata até
os portos habilitados em cada país; convidado a aderir, o Paraguai recusou-se, alegando
não poder “subscrever estipulações que legislam acerca do território fluvial da República,
sem que esta fosse consultada”; na mesma data foi assinado acordo de permuta de
territórios com a Argentina;
1857: Argentina; Tratado de limites, assinado na cidade do Paraná (14.12), depois de missão
especial conduzida pelo Cons. J. M. Paranhos; ratificado pelo Brasil em 30.01.1858, mas
não pela Argentina; a questão só seria resolvida depois da defesa feita pelo Barão do Rio
Branco em solução arbitral proferida em 1895;
1859: Venezuela: Tratado de limites e navegação, assinado em Caracas; ratificações trocadas
em julho de 1860; pouco depois se comunicou ao Governo da Venezuela a isenção de
direitos de importação dos gêneros de produção limítrofes ao território da província do
Amazonas;
1860: Tarifa Silva Ferraz faz nova classificação alfandegária, com 1.500 artigos subdivididos
em 4.333 itens, dos quais 3.968 sujeitos a tarifas fixas, 236 ad valorem, 25 livres e 7
proibidos;
1861: Estados Unidos: Nota do Governo Imperial refutando reclamações acerca da entrada em
porto do Maranhão de vapor confederado para se abastecer de carvão;
1862-1863: Incidentes com navios ingleses e a arrogância do representante William Christie
provocam o rompimento de relações diplomáticas com a Grã-Bretanha (elas só seriam
retomadas em 1865);
1863: Estados Unidos; Instruções do Ministério dos Negócios Estrangeiros acerca da
neutralidade do Brasil durante a guerra civil naquele país;
1863: Uruguai: Notas trocadas entre a Legação imperial em Montevidéu e o Governo da
República Oriental referentes à neutralidade do Brasil na luta no país, invadido pelo
caudilho Venâncio Flores;
1864: Chile-Peru-Espanha: Nota do Governo Imperial à Legação do Chile oferecendo seus bons
ofícios e apoio moral no conflito que opunha a Espanha ao Peru, apoiado pelo Chile;
1864: Convenção Telegráfica Internacional: assinada em Paris (16.05), estabeleceu uma União
Telegráfica Internacional, em vigor em 1865 com 20 Estados europeus; em 1869 foi
estabelecido em Berna um Escritório Internacional de Telegrafia; o tratado constitutivo
estabelecia princípios comuns para o tratamento dos telegramas; ainda em 1864 se
acordou entre Brasil, França, Haiti, Itália e Portugal, a instalação de linha telegráfica
transatlântica, mas um protocolo de 1869 reduziu o prazo de concessão dado ao
contratante original; outro, de 1872, anulou a Convenção original, substituída pela de
1875, contraída em São Petersburgo;
1864: Uruguai: Ultimatum do Plenipotenciário brasileiro (Missão Saraiva) ao Governo oriental
(4.08) faz ameaça do uso da força para garantias a cidadãos brasileiros e provoca a
intervenção de Solano Lopez; com o Paraguai (30.08) são trocadas Notas em Assunção
acerca do protesto do Governo do Paraguai contra qualquer ocupação temporária ou
permanente do território do Uruguai por forças do Império;
1865: Uruguai: Declaração de guerra por parte do Brasil contra o governo da República Oriental
(19.01), seguido de Manifesto do Governo Imperial sobre a guerra declarada ao Brasil
pelo governo da república do Paraguai (26.01);

136
1865: Argentina, Brasil e Uruguai: Tratado da Tríplice Aliança ofensiva e defensiva contra o
governo do Paraguai (1º.05); os governos do Peru e da Bolívia protestaram contra o
tratado, assim como a Colômbia; os Estados Unidos ofereceram mais tarde seus bons
ofícios; a guerra se estenderia por cinco anos;
1866: Decreto de abertura pelo Governo Imperial dos rios Amazonas, Tocantins, Tapajós,
Madeira, Negro e São Francisco à navegação dos navios mercantes de todas as nações
(07.12);
1867: Uruguai: Protocolo firmado em Montevidéu estabelecendo as bases de um empréstimo
mensal de 30 mil pesos fortes enquanto durasse a guerra com o Paraguai;
1867: Bolívia: Tratado de amizade, limites, navegação, comércio e extradição, assinado em La
Paz; em 1883, o Governo Imperial denunciou as partes que não se referiam a limites, que
ficaram sem efeito em 1884;
1869: Estados Unidos: Nota sobre cessação de relações com o Ministro americano, General
Webb, por causa da questão do naufrágio da galera Canadá; a questão foi depois
submetida a arbitramento;
1869: Tarifas protecionistas do ministro Itaboraí elevam os direitos em 30 e 40% em geral;
cobrança de 15% pelo valor legal do ouro, para preservar as rendas públicas;
1869: Paraguai-Argentina: Protocolo sobre a criação de um Governo provisório no Paraguai e
o seu reconhecimento pelos aliados;
1870: Circular do Ministério dos Negócios Estrangeiros ao corpo diplomático no Rio de Janeiro
participando o término da guerra do Paraguai (4.04); Acordo preliminar de paz, feito por
Protocolo firmado em Assunção pelos plenipotenciários dos países envolvidos em 20.06;
tratado definitivo concluído em 1872;
1870: Bolívia faz contrato com o cidadão americano George Church para a construção de uma
estrada de ferro que ultrapassasse as cachoeiras do Madeira e do Mamoré;
1870 (27.10); Estados Unidos; Nota do Governo Imperial sobre as relações comerciais entre os
dois países, na qual se reconhecia o progresso do espírito liberal, mas não se julgava
conveniente, dadas as circunstâncias, a redução dos direitos de exportação sobre café e
açúcar;
1872 Paraguai: Tratado de amizade, comércio e navegação, firmado em Assunção (18.01);
ratificações trocadas no Rio de Janeiro em março; denunciado pelo Paraguai, por nota de
1881, foi substituído pelo tratado de 1883;
1874: A tarifa Rio Branco faz a uniformização dos direitos adicionais em 40%; isenção geral
para máquinas e insumos benéficos às atividades agrícolas;
1874: União Geral dos Correios: assinado em Berna (09.10) entre 20 países europeus, os
Estados Unidos e o Egito; o Brasil aderiu em 1877, depois do Japão, da Índia britânica e
de várias colônias europeias; estabeleceu as bases da convenção mais elaborada de 1878;
os países hispano-americanos e o Brasil conformaram, em 1912, uma união postal restrita,
cobrindo todo o território da América do Sul;
1875: Convenção Internacional do Metro: assinada em Paris (20.05), por 18 Estados, que
estabeleceram um Escritório Internacional de Pesos e Medidas voltado para a
internacionalização dos protótipos padrões; o Parlamento deixou contudo de ratificar a
adesão brasileira e o País se retirou da instituição internacional; o Brasil voltou a aderir à
Convenção do Metro em 1922, mas dela se retirou novamente em 1931 por falta de
pagamento;
1875: Convenção Telegráfica Internacional: celebrada em São Petersburgo (10-22.07) entre 15
países europeus e a Pérsia, com base na de 1864; o Brasil aderiu em 1877; a conferência
de Berlim (1885) fixou tarifas regulares, mas em Paris (1890) se decidiu criar três grupos
com taxas diferentes, em função da extensão do território;
1876: Filadélfia: “Centennial International Exhibition”, aberta na presença do Imperador Pedro
II, que ali fala com Alexander Graham Bell, o inventor do telefone;

137
1878: Convenção Postal Universal: celebrada em Paris (01.07) em conferência com mais de 30
países, criando uma União com sede em Berna; Brasil ratificou em setembro desse ano;
o território dos Estados partes forma uma zona única, regida pelos mesmos princípios
relativos ao tratamento das expedições postais (liberdade de trânsito, taxa de porte
uniforme etc.);
1879: O ministro Assis Figueiredo faz ajuste nas tarifas protecionistas, com redução de direitos
nas importações nas fronteiras sulinas para evitar o contrabando;
1879: Bolívia-Chile-Peru: Circular do Governo Imperial (27.05) sobre a neutralidade do Brasil
durante a guerra entre a Bolívia, o Chile e o Peru; o Governo Imperial ofereceu os seus
bons ofícios, não implementado;
1879: Regulamento do Serviço Internacional Telegráfico, firmado em Londres (28.07), para
entrar em vigor em 1880; Brasil aderiu em dezembro de 1879;
1881: China: Tratado de amizade, comércio e navegação, assinado em Tientsin (03.10);
substituiu o que tinha sido assinado em 1880, objetado pelo Governo Imperial;
1882: Bolívia: Tratado assinado no Rio de Janeiro (15.05) concedendo à Bolívia o uso da
estrada de ferro à margem dos rios Madeira e Mamoré;
1883: Convenção criando a União para a proteção da propriedade industrial: concluída em Paris
(20.03), estabeleceu o princípio do tratamento nacional para as invenções de residentes
estrangeiros e fixou um escritório em Berna; ratificada pelo Brasil em julho de 1883;
1883: Paraguai: Tratado de amizade, comércio e navegação, assinado em Assunção (07.06);
ratificações trocadas em 1884; substituiu o de 1872;
1884: Convenção Internacional criando uma união para a proteção dos cabos submarinos:
assinada em Paris (14.03) por 38 Estados, sobre a base de trabalhos desenvolvidos no III
Congresso Internacional de Telegrafia (Roma, 1872); Brasil ratificou a convenção em
agosto;
1886: União Internacional para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas (Berna); revista em
Berlim, em 13 de novembro de 1908, versão à qual aderiu o Brasil em 18.07.1921;
1887: Bolívia: Tratado de amizade, comércio e navegação, assinado no Rio de Janeiro (18.07);
deveria substituir o de 1867, mas não chegou a ser aprovado; substituído pelo de 1896,
que tampouco teve seguimento, firmando, finalmente, o de 1910;
1887: O ministro Belisário de Souza faz revisão completa da classificação dos artigos e dos
valores das mercadorias, num sentido protecionista: taxa de 60% nos direitos adicionais;
imposto de expediente de 5% a gêneros que entravam em franquia;
1889: Paris: Exposição Universal da “Revolução”; refinada participação do Brasil, com
catálogo luxuosamente ilustrado;
1889: Ministro João Alfredo decide aplicação de tarifa móvel, acompanhando a variação do
câmbio; reforçou a cobrança de direitos nos gêneros com similar nacional;
1889-1890: Países das Américas: Primeira Conferência Internacional Americana: iniciada em
2 de outubro, concluída em 19 de abril; resoluções sobre união monetária, tratados
comerciais, direito de tonelagem, sistema métrico, emolumentos consulares, bancos,
nomenclatura de mercadorias, estrada de ferro continental, direito penal internacional,
extradição, direito civil, comercial e processo judicial, convênio sanitário, direitos do
estrangeiro, navegação dos rios, legalização de documentos, propriedade literária e
artística, patentes de invenção e marcas de fábrica e de comércio; biblioteca latino-
americana, linhas de navegação a vapor e telégrafo, conquista e arbitramento.

5.8. República Velha: a diplomacia do café

1889: Circulares de 18 e 19 de novembro do Governo Provisório informam os governos
estrangeiros sobre a proclamação da República e o reconhecimento de todos os
compromissos internacionais do Brasil; as Repúblicas americanas foram as mais rápidas

138
 (o Uruguai desde o dia 20) em reconhecer o novo regime, as monarquias europeias
tardaram em geral até o falecimento do Imperador ou a aprovação da nova Constituição
(1891), tendo a Rússia sido a última (1892);
1890: Ao término da Primeira Conferência Internacional Americana de Washington é criado o
Escritório Comercial das Repúblicas Americanas;
1890: Tarifa Rui Barbosa: Introdução da quota-ouro: uma parte do imposto teria de ser paga
em moeda forte: originalmente 2%, que subiu para 10% em 1898, para 25% em 1900,
para 35% em 1905 e 60% em 1922;
1890: Convenção relativa ao estabelecimento de uma União Internacional para a Publicação
das Tarifas Aduaneiras: firmada em Bruxelas (5.07) e ratificada pelo Brasil em setembro
desse ano; deu origem, bem mais tarde, à Organização Mundial das Alfândegas.
1891: Estados Unidos: Convenção aduaneira, concedendo isenção completa ou reduções de
direitos, sobre a base da reciprocidade, a diversos produtos de interesse brasileiro; países
europeus reclamaram da discriminação, mas o acordo não prosperou devido à oposição
parlamentar no Brasil em 1894;
1893: Cônsul em Liverpool, José Maria Paranhos, Barão do Rio Branco, recebe o encargo de
defender a causa do Brasil no contencioso sobre o território das Missões, ganho contra a
Argentina por arbitramento dos Estados Unidos em 1895;
1893-94: Revolta da Armada na Baía da Guanabara provoca sérios incidentes com governos
estrangeiros, que de certa forma reconheceram a situação dos revoltosos; entendimentos
para evitar o bombardeio da cidade e asilo em navios portugueses levam ao rompimento
de relações entre Brasil e Portugal;
1895: Ocupação da ilha brasileira de Trindade, no Atlântico, provoca contencioso com a Grã-
Bretanha;
1896: Tarifa Rodrigues Alves, altamente protecionista: supressão do adicional, mas definição
de duas pautas, uma geral e outra mínima, para utilização de acordo com conveniências
da política comercial; nível mais elevado ad valorem: 84%;
1897: Tarifa Bernardino de Campos; Mudanças na pauta, com redução em certos itens e
aumento considerável em outros; nível mais elevado ad valorem: 200%;
1897-1900: Contencioso franco-brasileiro em torno do território do Amapá é ganho por Rio
Branco, com arbitragem da Suíça;
1899: Tarifa Joaquim Murtinho, implementada em 1900, elevou bastante os direitos de
importação, com objetivos porém essencialmente fiscais; aplicação de tarifa ad valorem
a 114 itens, sobre 1.070, sendo o nível mais elevado 100%; preservou a dupla pauta:
aplicação da tarifa mínima ao tratamento de favor e tarifa em dobro como arma de
represália comercial;
1899: I Conferência de Paz da Haia (Brasil não participou); II Conferência Internacional
Americana, no México; Brasil assina nesse ano o seu primeiro tratado de arbitramento,
com o Chile, reconhecendo o laudo arbitral como obrigatório para as partes;
1900-1905: Questão da Guiana é submetida a arbitragem da Itália: o Brasil perde parte do
território para a Grã-Bretanha, tendo sido defensor do Brasil Joaquim Nabuco;
1902: Intervenção da Alemanha, da Grã-Bretanha e da Itália na Venezuela, para cobrar
dívidas, suscita o surgimento da Doutrina Drago, proposta pelo chanceler da Argentina
em favor da não-intervenção: acolhida de forma mitigada no Brasil e nos Estados
Unidas, ela seria discutida na II conferência da Haia;
1902-1912: Rio Branco à frente da política externa brasileira: promove a incorporação do
Acre ao território brasileiro, mediante negociações diretas com a Bolívia, e a
delimitação da quase totalidade das fronteiras do Brasil; promove convenções de

139
 arbitragem e realiza o trabalho de modernização da Chancelaria, que tinha como
Secretário-Geral, desde 1865, o Visconde de Cabo Frio, morto no cargo em 1907;
1902: Conferência para o estudo da produção e consumo do café, em Nova York;
1904: Rio Branco assina com o chanceler equatoriano um tratado condicional de limites;
1905: III Congresso Científico Americano, realizado no Rio de Janeiro; Convenção de criação
do Instituto Internacional de Agricultura, com sede em Roma;
1905: Rio Branco promove a elevação da Legação brasileira em Washington à categoria de
Embaixada, a primeira que teve o Brasil, designando Joaquim Nabuco para o cargo;
1906: Convênio de Taubaté, de valorização do café, provoca oposição no exterior; em 1911, o
procurador dos Estados Unidos acusava a operação brasileira de violar a legislação
anticompetitiva;
1906: III Conferência Internacional Americana, realizada no Rio de Janeiro;
1907: II Conferência de Paz da Haia; adotados diferentes instrumentos, que serão ratificados
pelo Brasil Às vésperas da Guerra de 1914: Convenção sobre direitos e deveres dos
neutros na guerra terrestre; Convenção sobre direitos e deveres dos neutros na guerra
marítima; Convenção relativa ao regime de navios mercantes inimigos; Convenção sobre
transformação de navios mercantes em bélicos e Convenção sobre restrições ao direito de
captura na guerra marítima;
1900-1910: Negociações de diversos acordos comerciais (França, Itália, Portugal), com
sucessos diversos, em função do escopo limitado das concessões (Brasil pretendia sempre
redução nos direitos aplicados ao café) e do caráter estritamente condicional da cláusula
NMF;
1909: Rio Branco promove acordo em torno da Lagoa Mirim, na fronteira com o Uruguai;
1910: III Conferência Internacional Americana, em Buenos Aires, decide a instalação, em
Washington, da União Internacional das Repúblicas Americanas;
1914-1917: Comércio brasileiro se reforça com os países americanos, em virtude do bloqueio
alemão suscitado pela guerra na Europa; a neutralidade brasileira é rompida por força de
ataques navais alemães às costas brasileiras, provocando o rompimento de relações e o
estado de guerra;
1915: Tratado tripartite entre Argentina, Brasil e Chile, dito Pacto ABC, promovendo a paz e a
arbitragem entre as partes;
1917: Torpedeamento do primeiro navio brasileiro, seguido de vários outros, leva o brasil ao
estado de beligerância com a Alemanha;
1918: Brasil é convidado a integrar-se à conferência da paz, que deveria reunir-se em Paris;
1919: Tratado de Versalhes (Epitácio Pessoa foi tratar da questão do café retido em portos
europeus e dos navios alemães incorporados pelo Brasil); Pacto da Liga das Nações, com
a participação do Brasil (retirou-se em 1926);
1919: Criação da Organização Internacional do Trabalho — OIT;
1920: Instituição da Câmara de Comércio Internacional — CCI (Brasil aderiu em 1939);
1920-22: Várias legações são convertidas em Embaixadas, depois que Itália e Grã-Bretanha o
fizeram em relação ao Brasil em 1918;
1922: Aplicação da tarifa aduaneira máxima, elevando a 100% os direitos sobre mercadorias
de determinado país, pode-se aplicar ainda 20% adicionais, como medida retaliatória
(antidumping); aplicação de tarifa diferencial para artigos de países que concedem
compensações à produção brasileira;
1923: Protocolo relativo à arbitragem em matéria comercial (SDN); Brasil aderiu em 1932;
1923: V Conferência Internacional Americana, em Santiago do Chile (prevista inicialmente
para 1914): a oposição do governo brasileiro a planos de desarmamento naval suscita
campanha na imprensa argentina contra o País, acusado de armamentismo; adoção do
Pacto Gondra, sobre conciliação, investigação e exame de conflitos;

140
1924-1925: Tentativa do Brasil de converter-se em membro permanente do Conselho
Executivo redunda em fracasso e leva à retirada do Brasil da organização (1926);
1923-1930: Negociação de novos acordos bilaterais de comércio, com base numa aplicação
recíproca da cláusula NMF: Estados Unidos (1923), Bélgica e Argentina (1924), Espanha
(1925), Egito (1930); revistos nos anos 1930;
1924: Acordos criando o Escritório Internacional do Vinho (Brasil aderiu em 1995) e o
Escritório Internacional de Epizootias (adesão em 1929);
1927: Estabelecimento de Comissão Americana de Jurisconsultos, no Rio de Janeiro;
1928: VI Conferência Internacional Americana, em Havana, com trabalhos concentrados na
área jurídica: vitória do princípio do arbitramento obrigatório e adoção do Código de
Direito Internacional Privado (Código Bustamante), constante de oito convenções;
Convenção criando a União Pan-Americana, com sede em Washington;
1929: Tratado Geral de Arbitramento Interamericano;
1929: Crise da bolsa de Nova York precipita falências bancárias e retração geral dos mercados;
queda dos preços do café marca o final da República Velha no Brasil;

5.9. O Brasil na crise do entre guerras

1930: Afrânio de Mello Franco, antigo representante do Brasil na Liga das Nações e em
conferências americanas, é designado para o Itamaraty, com a Revolução de 1930; obtém
rápidos reconhecimentos do novo regime, sendo sucedido, em 1934, por José Carlos de
Macedo Soares (depois de seis meses de interinidade por Felix Lacerda);
1930: Criação do Banco de Compensações Internacionais (BIS), na Basiléia, ao qual o Brasil
viria a aderir apenas em 1996;
1931: O Governo Provisório emite Decreto (08.09) autorizativo de revisão geral na Tarifa
aduaneira, fixando critérios que deveriam orientar a reforma; monopólio de compra de
divisas e regime de controle cambial;
1931: O Brasil promove a realização de congresso internacional sobre o café, em São Paulo,
com o objetivo de restringir a produção mundial do produto; criação da União Postal das
Américas e Espanha;
1931-1936: Negociações de acordos bilaterais de comércio com diversos países, prevendo
cláusula de nação-mais-favorecida incondicional e ilimitada (Finlândia, Hungria, Países-
Baixos, Suécia: 1931; Bélgica, Colômbia, Iugoslávia, Polônia, Índia: 1932; Grécia,
Portugal, Turquia: 1933; Estados Unidos: 1935); tinham geralmente pequena duração;
outros eram expressamente considerados como “provisórios” (Alemanha, Áustria, Chile,
Cuba, Dinamarca, Equador, Grã-Bretanha, Itália, México, Noruega, Peru, Romênia,
Suíça, Tchecoslováquia: 1936; ); outros, finalmente, tinham cláusulas específicas
(Canadá: 1931; França: 1934); deve-se mencionar igualmente os regimes especiais de
pagamentos (compensações com a Alemanha) e as negociações de atrasados comerciais
e financeiros;
1932: Brasil oferece mediação na questão do Chaco, entre o Paraguai e a Bolívia; Chanceler
Melo Franco propõe solução conciliatória baseada no Pacto Gondra; Tratado de Paz,
Amizade e Limites entre os dois países só foi assinado em 1938;
1933: VII Conferência Pan-Americana, em Montevidéu: feito anúncio da política de “boa
vizinhança” pelos Estados Unidos, depois de décadas de intervenções; o Secretário de
Estado Cordell Hull propõe adesão dos países americanos ao Pacto Briand-Kellog, de
solução pacífica das controvérsias (proscrevia a guerra como meio de ação política
internacional);
1934: Oswaldo Aranha, como ministro da Fazenda, promove (09.06) a atualização da
nomenclatura aduaneira, aumentando o número de itens de 1.070 para 1.897; manutenção
de direitos específicos (réis/kg); redução para 7 as posições com direitos ad valorem;

141
 direitos gerais e mínimos; extinção da cobrança em ouro; nível médio de proteção dos
direitos aduaneiros era de 35%;
1934: Oswaldo Aranha designado Embaixador junto aos Estados Unidos: ensaia política de
aproximação, oposta por expoentes do regime de Vargas, mais simpáticos às potências
fascistas da Europa; empreende negociações financeiras e comerciais;
1935: Conferência Comercial Pan-Americana, em Buenos Aires: são feitas propostas para
incentivar o comércio recíproco na região, com a conclusão de acordos preferenciais;
1936: Brasil denuncia os acordos bilaterais de comércio com cláusula de nação-mais-
favorecida, em virtude do crescimento do protecionismo, com substituição das tarifas por
mecanismos como quotas, licenças prévias e restrições cambiais; reunião em Bogotá
decide acordo para o controle dos preços do café (não executado); criou-se o Bureau Pan-
americano do Café;
1936: Conferência extraordinária interamericana de Consolidação da Paz dá início ao processo
de multilateralização da doutrina Monroe (cooperação interamericana);
1937: Conferência Pan-americana de Café, em Havana; Brasil propõe pontos concretos de
acordo, aceitos em princípio, mas não executados pelos concorrentes, gerando política
agressiva por parte do Brasil;
1938: Oswaldo Aranha chamado a assumir a chancelaria, onde ficará por seis anos;
1938: VIII Conferência Pan-americana, em Lima: discussão da segurança coletiva nas
Américas (princípio da solidariedade continental, mas ainda não a defesa comum), de
questões econômicas e comerciais; decide criar conferências consultivas dos chanceleres
americanos, reunidas no Panamá (1939), em Havana (1940), no Rio de Janeiro (1942) e
no México (1945);
1939: Conferência interamericana do Panamá comunica aos países beligerantes da Europa a
criação de uma zona de exclusão nas Américas, visando assegurar a neutralidade;
1939-1941: Decretos de Vargas: medidas de restrição no mercado de divisas e introdução do
sistema de licenças prévias para importação; revisão dos direitos alfandegários em função
da mudança de moeda;
1940: Reunião pan-americana, em Nova York decide instituir um Convênio Interamericano do
Café (28.11.1940), com 13 países; baseado num sistema de quotas, permitiu evitar a
derrocada dos preços, mas o acordo tinha motivação essencialmente política: foi realizado
sob os auspícios dos Estados Unidos para regularizar a situação dos produtores e
compradores diante da guerra; pela primeira vez foi estabelecido um Conselho no setor;
1940: Segunda Conferência consultiva de chanceleres americanos em Havana avança na
proposta de cooperação e de solidariedade em face do conflito europeu;
1941: Ataque japonês a Pearl Harbor: Brasil declara política de solidariedade hemisférica;
1942: Conferência dos Chanceleres das Américas, no Itamaraty, em janeiro; decidido o
rompimento de relações com os países agressores; em agosto o Brasil rompe com as
potências do Eixo, mas Argentina permanece neutra até o final do conflito;
1942-43: Torpedeados vários navios brasileiros nas águas do Atlântico e nas próprias costas do
Brasil; consultas militares entre Estados Unidos e Brasil;
1943: Conferência de Natal (RN) entre Roosevelt e Vargas decide associar o Brasil mais
estreitamente ao esforço de guerra dos Estados Unidos: instalada base de apoio na costa
do Nordeste;
1943: Maioria dos países americanos adere à Carta do Atlântico, declaração de princípios
adotada pelos Estados Unidos e pela Grã-Bretanha em 1941; Brasil reconhece o Comitê
Francês de Libertação Nacional, criado em Argel;
1944: Brasil participa do esforço de guerra no cenário europeu, com o envio de tropas à Itália,
integradas ao exército dos Estados Unidos;
1944: Conferência sobre assuntos financeiros e monetários, em Bretton Woods, decide a
criação do FMI e do Banco Mundial;

142
1945: Conferência americana de Chapultepec acolhe as recomendações traçadas em Dumbarton
Oaks para a reorganização do sistema internacional no pós-guerra e adota uma Carta
Econômica com princípios de igualdade econômica, de liberalismo, de redução de
barreiras tarifárias e estímulo à iniciativa privada; Conferência de São Francisco cria a
Organização das Nações Unidas.

143
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internacionais da USP (os trabalhos foram elaborados entre 1990 e 1994; o primeiro
volume apresenta cunho mais marcadamente historiográfico, o segundo cobre a
diplomacia econômica; eles serão seguidos de um volume sobre questões regionais e
outro reunindo tópicos diversos)
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Periódicos específicos da área:

Revista Brasileira de Política Internacional: Rio de Janeiro, quadrimestral, depois semestral

(1958-1992); Brasília (1993) revista semestral editada pelo Instituto Brasileiro de
Relações Internacionais; Fax: (061) 349-6503
E-mail: ibri@unb.br

Contexto Internacional: Rio de Janeiro (1985), revista semestral editada pelo Instituto de
Relações Internacionais da PUC-RJ; Fax: (021) 274-1296
E-mail: iripuc@rdc.puc-rio.br
Site: www.puc-rio.br

Política Externa: São Paulo (1992), revista trimestral editada pelo Núcleo de Pesquisa em
Relações Internacionais da Universidade de São Paulo e pela Editora Paz e Terra;
Fax: (011) 223-6290

Carta Internacional: São Paulo (1993), boletim mensal do Núcleo de Pesquisa em Relações
Internacionais da Universidade de São Paulo; Fax: (011) 210-4154,
E-mail: nupri@edu.usp.br;
Site: http://www.usp.br/relint

Premisssas: Campinas (1992), cadernos editados pelo Núcelo de Estudos Estratégicos da

Universidade Estadual de Campinas; Fax: (019) 239-4717
E-mail: nee@cesar.unicamp.br
Site: www.Unicamp.br/nee/html

Estudos Afro-Asiáticos: Rio de Janeiro (1978): editada pelo CEAA da Universidade Candido
Mendes; Fax: (021) 531-2155
Site: http://www.candidomendes.br/

Parcerias Estratégicas: Brasília (1996), editada pelo Centro de Estudos Estratégicos da

SAE/PR; Fax: (061) 245-4911
E-mail: cee@cepesc.gov.br

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Outras fontes de consulta:

Relatórios anuais do BID, Progresso Econômico na América Latina

Relatórios anuais do Banco Mundial, World development Report
Publicação anual do PNUD, Relatório sobre o Desenvolvimento Humano
Revista mensal Conjuntura Econômica (FGV/RJ)
Boletins semestrais do FMI e da OCDE, World Economic Outlook

Sites:

Ministério das Relações Exteriores: http://www.mre.gov.br

UNCTAD: http://www.unctad.org
Organização Mundial do Comércio: http://www.wto.org
Fundo Monetário Internacional: http://www.imf.org
Banco Mundial: http://www.worldbank.org
OCDE: http://www.oecd.org
Banco Inter-americano de Desenvolvimento: http://www.iadb.org

172
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