Universidade Federal de Santa Catarina UFSC Centro Scio Econmico Departamento de Cincias Econmicas

THAS KURSANCEW KHAIRALLA

A Sade como um Bem Meritrio: a dicotomia da indstria do tabaco.

Florianpolis, 2010

THAS KURSANCEW KHAIRALLA

A SADE COMO UM BEM MERITRIO: a dicotomia da indstria do tabaco.

Monografia submetida ao curso de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito obrigatrio para a obteno do grau de Bacharelado.

Orientadora: Dra. Ferreira Arienti

Patrcia

Fonseca

FLORIANPOLIS, 2010

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CURSO DE GRADUAO EM CINCIAS ECONMICAS

A Banca Examinadora resolveu atribuir a nota 9,0 aluna Thas Kursancew Khairalla na disciplina CNM 5420 Monografia, pela apresentao deste trabalho.

Banca Examinadora:

___________________________________ Prof. Patrcia Fonseca Ferreira Arienti

___________________________________ Prof. Brena Paula Magno Fernandez

___________________________________ Prof. Marialice de Moraes

AGRADECIMENTOS

Em especial minha me, pela dedicao, amor e carinho constantes, sem dvida uma base slida e um exemplo de determinao em minha vida. minha amiga Las, pelas inmeras vezes em que me acolheu em sua casa e pelas muitas conversas que sempre me acalmaram quando preciso. minha amiga Ana Silva, pela fora, incentivo e apoio incondicionais. minha amiga de infncia Midori, pelo imenso carinho e dedicao de sempre. Ao meu irmo, por estar ao meu lado nas melhores e piores horas. Agradeo tambm minha orientadora Patrcia Arienti, por acreditar em mim at o ltimo instante. Ao meu pai, pelo suporte financeiro. Mariana e ao Asslio que tambm me apoiaram, dividiram comigo momentos alegres, conversas sobre tudo e principalmente nesses ltimos meses, a rdua tarefa da monografia. Ao Daniel, Nicole, Elisa, Amanda, Carla e tantos outros amigos que fazem parte da minha vida e que contriburam, ainda que indiretamente, para essa conquista. Sem vocs, nada disso teria sido possvel e nem faria sentido.

RESUMO

A estratgia da indstria do tabaco a mesma no mundo inteiro e vai de encontro sade pblica e ao bem estar das populaes. A Organizao Mundial da Sade identifica o tabagismo como um fator de risco vida que deve ser combatido com alta prioridade, tendo em vista o uso do tabaco ser a maior causa de mortes prematuras do planeta, provocando o bito de cerca de 5 milhes de pessoas por ano. Como resultado dessa preocupao, foi criado o primeiro tratado internacional no mbito da sade, a Conveno Quadro para Controle do Tabaco, que fixa padres mnimos de controle e combate do consumo do tabaco no mundo. O Brasil reconhece esse problema e vem desenvolvendo aes nesse sentido, atravs de polticas pblicas de sade, como a conscientizao da populao dos malefcios e a proibio da propaganda. Embora o Estado obtenha uma elevada arrecadao tributria, de cerca de R$ 8,5 bilhes, dessa cadeia produtiva, alm de outras receitas como as exportaes e os empregos gerados; o custo social e econmico do seu uso grande, devido principalmente s doenas tabaco-relacionadas, como os diversos tipos de cncer, as patologias respiratrias e cardiovasculares. Dentre estas, destaca-se o cncer de pulmo, com um custo mdio de R$ 28.902,09 por pessoa, o qual conseqncia tanto do tabagismo ativo quanto do passivo. Dessa forma, conclui-se que o tabagismo um grave problema de sade pblica mundial, e que cuidar da sade da populao dever dos governantes. Portanto, quando estes adotam medidas de proteo sade, esto cumprindo seu papel de promover o bem-estar social.

Palavras-chave: tabaco, tributao, custos, polticas pblicas de sade, bem-estar social, Setor Pblico.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Participao de Cada Tributo em relao Carga Tributria Total da Cadeia Produtiva do Fumo .................................................................................................................. 55 Figura 2 - Histrico das alquotas do IPI Fumo ...................................................................... 56

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Maiores Produtores Mundiais (t) ........................................................................... 49 Tabela 2 - Maiores Exportadores Mundiais (t) ....................................................................... 49 Tabela 3 - Importncia Econmica 2008 ............................................................................. 51 Tabela 4 - Peso da Carga Tributria sobre os Elos da Cadeia Produtiva do Fumo no Brasil . 52 Tabela 5 - Remunerao dos Fatores de Produo dos Elos da Cadeia Produtiva do Fumo no Brasil ....................................................................................................................................... 53 Tabela 6 - Histrico da arrecadao federal relacionada com o IPI-FUMO e IPI-TOTAL ... 58 Tabela 7 - Histrico das alquotas de PIS e COFINS ............................................................. 60 Tabela 8 - Arrecadao Total dos Tributos Federais incidentes na cadeia produtiva do cigarro, 1999 a 2009 ............................................................................................................................. 62 Tabela 9 Custos totais e tabaco-relacionados por grupo de enfermidades, SUS, 2005 ....... 65 Tabela 10 - Custos totais e atribuveis ao tabagismo de hospitalizaes por neoplasias e procedimentos de quimioterapia, SUS, 2005 .......................................................................... 65 Tabela 11 - Custos totais e tabaco-relacionados de hospitalizaes por doenas do aparelho circulatrio, SUS, 2005 ........................................................................................................... 66 Tabela 12 - Custos totais e tabaco-relacionados de hospitalizaes por doenas do aparelho respiratrio, SUS, 2005 ........................................................................................................... 67 Tabela 13 A Dicotomia da Indstria do Tabaco: Receitas x Custos .................................... 85

SUMRIO

RESUMO................................................................................................................................... 4 LISTA DE FIGURAS............................................................................................................... 5 LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. 6 1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA .............................................................................. 9 1.1 INTRODUO .................................................................................................................... 9 1.2 OBJETIVOS ..................................................................................................................... 132 1.2.1 Objetivo Geral ............................................................................................................. 143 1.2.2 Objetivos Especficos ................................................................................................... 143 1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................. 143 1.4 METODOLOGIA ............................................................................................................. 154 2 O ESTADO E A SADE .................................................................................................. 198 2.1 O ESTADO ...................................................................................................................... 198 2.1.1 O Setor Pblico e a Teoria do Bem-Estar Social ...................................................... 198 2.1.2 As Funes do Setor Pblico na economia ................................................................ 243 2.1.3 O sistema tributrio e as receitas do Setor Pblico .................................................. 264 2.1.4 Os Impostos Diretos e Indiretos ................................................................................. 287 2.1.5 Os gastos do Setor Pblico .......................................................................................... 321 2.2 SADE: UM BEM MERITRIO E SUAS EXTERNALIDADES ............................... 31 2.3 O PAPEL HISTRICO DO ESTADO NA SADE ....................................................... 342 2.4 POLTICAS PBLICAS DE SADE NO BRASIL ....................................................... 386 2.5 O CASO DO CIGARRO NA SADE ............................................................................... 42 3 A INDSTRIA DO TABACO .......................................................................................... 453 3.1 PERSPECTIVA HISTRICA .......................................................................................... 43 3.2 IMPORTNCIA ECONMICA DO SETOR NO BRASIL ........................................... 486 3.3 A CADEIA PRODUTIVA E A TRIBUTAO ............................................................. 531 3.4 OS TRIBUTOS INCIDENTES NA CADEIA PRODUTIVA ......................................... 564 3.5 OS CUSTOS DO CONSUMO DE CIGARROS ............................................................. 653 4 ESTRATGIAS DOS RGOS GOVERNAMENTAIS EM RELAO AO USO DO TABACO ............................................................................................................................... 742 4.1 POLTICAS DE CONTROLE ......................................................................................... 753 4.2 POLTICAS DE COMBATE ............................................................................................. 76 4.2.1 Oferta ............................................................................................................................ 775

4.2.2 Demanda ......................................................................................................................... 80 4.2.2.1 Os impactos da poltica de preos e impostos ......................................................... 808 4.2.2.2 Os impactos das polticas no-relacionadas aos preos e impostos .......................... 79 4.2.2.2.1 Informaes aos consumidores .......................................................................... 820 4.2.2.2.2 Proibies sobre Propaganda, Promoo e Patrocnios ..................................... 842 4.2.2.2.3 Proibies do Fumo em Locais Pblicos e nos Locais de Trabalho ................. 853 5 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................ 875 5.1 A DICOTOMIA ................................................................................................................ 85 5.2 CONCLUSO .................................................................................................................. 86 5.3 RECOMENDAES ....................................................................................................... 88 REFERNCIAS ..................................................................................................................... 91

1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA

1.1 INTRODUO

O tabaco o nico produto legal que causa a morte da metade de seus usurios regulares. Cerca de 1/3 da populao adulta mundial fumante (IGLESIAS, 2007). Isto significa que, dos atuais 1,2 bilho de fumantes em todo o mundo, 600 milhes vo morrer prematuramente em decorrncia de alguma doena causada pelo cigarro (OMS apud ACTbr, 2010). Especificando esse nmero ao Brasil, os ltimos dados publicados pelo IBGE, em 2008, atravs do suplemento especial de Sade da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD), revela que cerca de 17,2% de sua populao, com 15 anos ou mais de idade, so fumantes correntes (habituais), o que significa que aproximadamente 24,6 milhes brasileiros so fumantes, e destes, 12,3 milhes iro morrer por alguma doena relacionada ao tabagismo. preciso colocar em cena que as complicaes decorrentes do tabaco so a maior causa de doenas e mortes evitveis em todo o mundo. Segundo a OMS, atualmente, a utilizao do tabaco causa 5 milhes de mortes por ano. Se as tendncias atuais de consumo de tabaco no forem modificadas, em 2020 ele provocar 8,4 milhes mortes/ano, podendo atingir, antes de 2030, a marca dos 10 milhes de bitos por ano no mundo. Eles iro ocorrer especialmente em indivduos na idade produtiva, entre 35 e 69 anos, e principalmente concentrados nos pases em desenvolvimento, que por si s j so os mais pobres do globo e lutam para melhorar sua condio de vida (OPAS, 2002). O panorama mundial mostra que embora o consumo de derivados do tabaco, especificamente cigarros, venha caindo na maioria dos pases desenvolvidos, a demanda global por esses produtos aumentou significativamente nos ltimos anos, principalmente, as custas do crescimento da demanda nos pases em desenvolvimento. S no Brasil, o tabaco responsvel por 200 mil bitos por ano, mdia de 23 bitos por hora. A literatura cientfica indica que h uma forte relao entre o tabagismo e determinadas doenas, como as coronarianas, respiratrias, cerebrovasculares e as neoplasias. As estimativas apontam que o tabagismo responsvel por 45% das mortes por doena coronariana (infarto do miocrdio), 85% dos casos de bronquite crnica e enfisema pulmonar; 25% das mortes por doena cerebrovascular (derrames), 90% das incidncias de cncer de

pulmo (entre os 10% restantes, 1/3 de fumantes passivos) e 30% das mortes decorrentes de outros tipos de cncer, como boca, laringe, faringe, esfago, pncreas, rins, bexiga, fgado e colo de tero (INCA, 2010). A expectativa de vida dos pacientes que no param de fumar pode ser reduzida em at 10 anos comparada aos no-fumantes (OMS, 2002). Arajo (2008) mensura o problema destacando que o tabaco responsvel por 1/6 das mortes em todo planeta e que os homens fumantes tm uma taxa de mortalidade global 70% maior do que a dos no fumantes. O tabagismo amplamente reconhecido como uma doena resultante da dependncia de nicotina, que obriga os usurios dos produtos de tabaco a se exporem continuamente a cerca de 4.700 substncias txicas, sendo 60 delas cancergenas para o homem e, assim, a contrarem outras doenas limitantes e fatais (ARAJO, 2008). De acordo com o Banco Mundial (1999), o consumo do fumo gera uma perda mundial de 200 bilhes de dlares por ano. Esta perda causada pela soma de diversos fatores, como o tratamento das doenas relacionadas ao tabaco, mortes de cidados em idade produtiva, maior ndice de aposentadorias precoces, aumento no ndice de faltas ao trabalho e menor rendimento produtivo. O tabaco a 2 droga mais consumida entre os adolescentes, no mundo e no Brasil, s superada pelo lcool (ARAUJO, 2008). Isso se deve, provavelmente, forma como o seu consumo se insere na sociedade. Fatores que facilitam a obteno do produto, o seu baixo preo, somados a atividades de promoo e publicidade associando-o a imagens de beleza, sucesso, liberdade, poder, inteligncia e outros atributos desejados especialmente pelos jovens, durante anos criaram uma aura de aceitao social e de imagem positiva do comportamento de fumar. O sucesso dessas estratgias traduzido no fato de que a maioria dos indivduos comeam a fumar jovens, na infncia ou na adolescncia. Segundo dados da PNAD 2008, cerca de 78% das pessoas que se declararam fumantes ou ex-fumantes iniciaram o hbito at os 19 anos de idade. O hiato entre a exposio e o desenvolvimento de doenas tabaco-relacionadas de 30 a 40 anos. O tabagismo um problema de conseqncias tardias. Assim, as pessoas que esto procurando tratamento hoje possivelmente comearam a fumar cerca de 3 ou 4 dcadas atrs, quando a glamurizao do tabagismo se fortaleceu, principalmente, pelas estratgias de marketing da indstria do tabaco a partir dos anos 50. Aliado a isso, nesse perodo, a promoo e a preveno da sade ainda no possuam um espao relevante nas polticas pblicas de sade.

Reconhecendo a expanso do consumo do tabaco como um problema global, foi criada uma Conveno Quadro para o Controle do Tabagismo. Este o primeiro tratado internacional na rea da sade desenvolvido sob os auspcios da OMS, no qual os Estados signatrios concordam em empreender esforos para alcanar os objetivos definidos por ela. Esse tratado no substitui as aes nacionais e locais para o controle do uso do tabaco, mas estabelece padres mnimos para essas aes. Para o Brasil, tanto do ponto de vista estritamente econmico quanto do ponto de vista social, sanitrio e ambiental, esta problemtica relevante, j que o pas hoje o segundo maior produtor de tabaco no mundo, ficando atrs apenas da China; e, desde 1993, ocupa o primeiro lugar na exportao mundial. Tanto, que o Brasil foi um dos primeiros pases a ratificar a Conveno-Quadro em seu territrio, em novembro de 2005. considerado um pas-chave em termos de estratgias de combate ao consumo do tabaco no mundo. Os resultados desses esforos j podem ser observados. Em 1989, foi realizada a Pesquisa Nacional sobre Sade e Nutrio (PNSN) que estimou o percentual de fumantes atuais no Brasil, na populao de 15 anos ou mais de idade, em 33,1%. Nas ltimas dcadas, os esforos empreendidos pelo Ministrio da Sade (MS) e pelo Instituto Nacional do Cncer (INCA) vm modificando este quadro. A prevalncia de fumantes na populao acima de 15 anos, que era de 33% em 1989, caiu para 19% em 2003, e, em 2008, foi de 17,2%. (ARAUJO, 2008; PNAD, 2008) Embora se reconhea os avanos no controle do tabagismo no Brasil nos ltimos 20 anos, importante ainda sustentar e fortalecer a poltica nacional, cuja responsabilidade do prprio INCA, por intermdio do Programa Nacional de Controle do Tabagismo. Tem tambm papel fundamental nesse processo, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), no sentido de regulamentar e fiscalizar os produtos derivados do tabaco. A epidemia de tabagismo consome os j pequenos recursos oramentrios dos sistemas de sade dos pases em desenvolvimento. O conhecimento dos custos relacionados assistncia das doenas tabaco-relacionadas ainda escasso, necessitando, portanto, de estudos que possam apoiar a tomada de decises nesta rea. Um dos problemas enfrentados a carncia de informao de qualidade relacionada s conseqncias econmicas e sanitrias do tabaco no Brasil. Isto tem se revelado uma importante barreira, para alimentar os tomadores de deciso, tanto ao nvel governamental quanto ao nvel local, na implantao de polticas de cobertura, baseadas em evidncias cientficas. O tabagismo gera um significativo custo de oportunidade ao requerer recursos humanos e materiais que ficam indisponveis e poderiam ser utilizados para outros fins. Em

razo desse cenrio, de fundamental importncia que a informao acerca da carga financeira desse fator de risco seja melhor trabalhada, em termos econmicos. Nesse sentido, no se deve tratar apenas dos custos ou das polticas de controle do tabagismo. imprescindvel fazer o levantamento da carga tributria para promover a comunicao e o debate entre governo, empresas e sociedade, em virtude de ser este um dos setores de elevada arrecadao tributria e importantes contribuies econmicas e sociais para o pas. A receita proveniente da taxao do tabaco, a gerao de empregos e as exportaes so argumentos empregados pela indstria fumageira no seu lobby econmico para convencer as instncias governamentais da importncia da indstria do fumo para a economia do pas, o que, claro, acaba por dificultar as aes de controle ao tabagismo. O recolhimento de impostos que incidem sobre o cigarro muito significativo para a economia brasileira, mas os prejuzos decorrentes do tabagismo superam qualquer questionamento puramente econmico. Quase todos os governos tributam significativamente o fumo para gerar receita, mas medida que a conscientizao dos perigos do fumo cresceu, os governos esto cada vez mais usando as polticas fiscais do fumo para aumentar o custo de fumar e no incentivar o consumo de tabaco. Em alguns casos, como de estados dos Estados Unidos, j destinaram esses tributos para financiar programas de sade dedicados reduo da exposio ao fumo, o que no acontece, infelizmente, em nosso pas. Perante esse contexto, o problema que surge : de que forma ocorre essa relao entre a arrecadao tributria, proveniente da produo e comercializao de cigarros, e os gastos, principalmente com sade pblica, derivados do consumo do produto no Brasil; e qual o papel da gesto pblica nessa questo?

1.2 OBJETIVOS

Abaixo se apresentam os objetivos gerais e especficos do presente trabalho. Sendo que o primeiro refere-se contribuio que o trabalho pretende trazer de uma forma mais abrangente rea estudada; e o segundo consiste em mostrar os resultados particulares a serem atingidos que decorrem da investigao de aspectos do problema de pesquisa.

1.2.1 Objetivo Geral

Comparar os gastos com sade pblica, decorrentes do consumo de tabaco, com a arrecadao tributria dessa atividade, na economia brasileira; e analisar a importncia e a responsabilidade do Estado nessa relao.

1.2.2 Objetivos Especficos

De modo a permitir o alcance do objetivo geral acima explicitado, propem-se como objetivos especficos a serem alcanados: Relacionar e analisar o Estado, a sade e a indstria do fumo. Dimensionar economicamente o setor fumageiro. Levantar os custos totais e especficos com o tratamento de doenas tabacorelacionadas. Mensurar a arrecadao tributria incidente na cadeia produtiva do fumo. Comparar as receitas e os gastos advindas dessa atividade. Identificar e analisar as estratgias e medidas aplicadas pelos rgos governamentais que, associadas, contribuem para o controle do uso do tabaco no Brasil.

1.3 JUSTIFICATIVA

Embora alguns estudos, em diversas reas, sobre o mercado brasileiro de cigarros e seus efeitos tenham sido realizados, ainda existe uma grande necessidade de aprofundar o conhecimento sobre a realidade do Brasil, principalmente no que tange rea econmica do setor do tabaco e o papel que o governo deve desempenhar, considerando a condio do Brasil de segundo maior produtor e de principal exportador mundial de folhas de fumo. inaceitvel que a indstria do cigarro seja um fator diferencial em alguma economia, se na realidade, de acordo com dados extrados do INCA, ela causa em todo mundo a morte

de 5 milhes de indivduos anualmente (10mil/dia), com a perspectiva de serem 10 milhes em 2030. E o pior: 70% dessas mortes estaro concentradas nos pases em desenvolvimento, a maioria carente de financiamento pblico para programas sociais. Em nosso pas, o nmero de bitos aproxima-se de 200 mil brasileiros por ano, uma mdia de 23 mortes por hora. Portanto, um estudo que mostre a realidade dessa indstria no Brasil e a importncia do aparelho estatal nessa questo, sob o ponto de vista social e econmico, pode beneficiar muitos pases em desenvolvimento, no sentido de incentivar a elaborao e implementao de polticas pblicas para o controle efetivo do consumo de cigarros. E como resultado, obter uma populao mais saudvel e apta a ajudar no desenvolvimento do pas, bem como reduzir os gastos pblicos com sade podendo utilizar esses recursos em outros fins, como a educao, alm de evitar a morte precoce de milhares de pessoas. Somado a isso, o Estado estaria cumprindo seu papel de provedor de bem-estar para a populao.

1.4 METODOLOGIA

Um estudo, para ser considerado como conhecimento cientfico, no basta ser verdadeiro, preciso tambm que seja identificado o mtodo que permitiu chegar a esse conhecimento. Portanto, como sintetiza Gil (2002), etimologicamente, mtodo significa caminho para ser chegar a um fim. Sendo assim, faz-se necessrio limitar como sero feitas a coleta e o tratamento dos dados relevantes soluo do problema j apresentado, assim como os procedimentos para que os objetivos sejam alcanados. O trabalho est estruturado em cinco captulos, sendo o primeiro esta introduo. No segundo captulo so tratados assuntos de ordem terica sobre a economia do Setor Pblico, no campo das finanas pblicas, especialmente estudos que enfatizam o papel do Estado e das instituies pblicas nas falhas de mercado. Neste captulo aborda-se ainda a bibliografia sobre as polticas pblicas no Estado Brasileiro, e seu papel fundamental na gesto da sade. Essa pesquisa em si, que serve de suporte ao presente estudo, concentra-se numa reviso bibliogrfica. O segundo captulo, portanto, como classifica Gil (2002), fundamentado em material j elaborado na rea, principalmente teses de doutorado, artigos cientficos, livros e revistas, para explicar os motivos que levam o governo a intervir na economia, bem como caracterizar a sade dentro desse contexto e introduzir o caso do cigarro.

O terceiro captulo, por sua vez, voltado especificamente para a indstria do tabaco. Nele so apresentados os principais aspectos histricos e econmicos do setor, bem como sua cadeia produtiva. Nesse captulo ainda, feito o levantamento e a anlise dos tributos incidentes na cadeia produtiva, alm dos gastos com as doenas causadas pelo tabagismo, na rea da sade, tanto sob a perspectiva hospitalar quanto do rgo financiador, o SUS. A metodologia deste captulo pressupe um mtodo descritivo para buscar estabelecer a relao entre duas variveis em questo: os gastos com a sade pblica e as receitas obtidas via tributao do cigarro. Sendo assim, "o mtodo de pesquisa descritivo tem como caractersticas observar, registrar, analisar, descrever e correlacionar fatos ou fenmenos sem manipul-los, procurando descobrir com preciso a freqncia em que um fenmeno ocorre e sua relao com outros fatores" (MATTOS et al., 2003). Na tentativa de desagregar todos os custos atribudos ao uso do tabaco, a fim de estimar a amplitude do impacto do tabagismo sobre a economia, a sociedade e os indivduos, Collins e Lapsley (1998 apud BRASIL, 2004) apontam duas grandes categorias de custos: tangveis e intangveis. Os autores classificam como custos tangveis (mensurveis) aqueles que atingem o sistema de sade (custos das doenas tabaco-relacionadas), a produtividade laboral (mortes de cidados em idade produtiva, alm da perda de produo e produtividade devido ao maior nmero de faltas e menor rendimento dos trabalhadores), o sistema previdencirio (penses e aposentadorias precoces) e o meio ambiente (incndios, a poluio ambiental gerada pela fumaa dos derivados do tabaco e a degradao de florestas e do solo, devido ao processo de cura da folha do tabaco e ao uso intensivo de agrotxicos). Agregam ainda a essa categoria de custos, a pesquisa e a educao em sade, posto que recursos alocados nestas reas poderiam ser aplicados em outros programas e/ou intervenes. Em relao aos custos intangveis (de difcil quantificao), os pesquisadores elegem a morte e o sofrimento de fumantes, exfumantes e de seus familiares, como os mais importantes. Entretanto, este trabalho mensurar apenas os custos ao sistema de sade, por no ter encontrado dados realmente relevantes e confiveis para iniciar uma pesquisa e quantificao numrica dos demais custos. No tocante determinao das receitas provenientes do tabaco, este trabalho buscou quantificar especificamente os rendimentos advindos da taxao do produto em sua cadeia produtiva. Colocou-se em pauta tambm os ganhos financeiros com as exportaes e a gerao de empregos do setor, contudo o objetivo do trabalho fazer uma anlise sob a tica das finanas pblicas, utilizando as polticas fiscais como instrumentos de ajuste.

O quarto captulo mostra as estratgias adotadas pelos rgos governamentais para o controle do uso do tabaco. Aborda polticas pblicas de sade no sentido da preveno e do combate ao consumo de cigarros, alm de questes como o mercado ilegal. Esse captulo foi baseado em uma pesquisa documental. Esta tem pontos semelhantes pesquisa bibliogrfica, feita no segundo captulo, contudo a diferena entre ambas reside na natureza da fonte da pesquisa. Na bibliogrfica utilizam-se autores que escreveram sobre o assunto, j na documental aproveita-se de materiais que no tiveram tratamento analtico ou que podem ser reelaborados de acordo com os objetivos de pesquisa, que so identificar e analisar as estratgias de atuao dos rgos governamentais no controle e combate da indstria do tabaco. Esses materiais so, por exemplo, dados censitrios, documentos oficiais, registros de arquivos de empresas ou ainda relatrios de rgos pblicos competentes. Importante ressaltar que, durante essa pesquisa documental, foi identificado o fato de que 99,6% dos usurios de tabaco fumam cigarro, ou seja, apenas 0,4% dos usurios de tabaco fumam outros derivados do tabaco que no o cigarro. Portanto nesse debate, para efeitos de anlise, os usurios de tabaco sero tratados de forma equivalente aos usurios de cigarro. O quinto e ltimo captulo apresenta as principais concluses do trabalho, evidenciando a relao entre a arrecadao tributria do setor e os custos gerados pelas doenas tabaco-relacionadas, bem como o papel que o Estado desempenha nessa questo. Em geral, de acordo com Teixeira (2005), a pesquisa pode tambm ser classificada como quantitativa ou qualitativa. Quantitativa quando a pesquisa usa linguagem matemtica para as formulaes do estudo; e qualitativa quando utiliza a lgica para diminuir a distncia entre a teoria e os dados. Aplicando esse conceito ao presente trabalho, tem-se que foi possvel levantar de forma quantitativa, os dados necessrios sobre os custos e a tributao incidente na cadeia produtiva, e posteriormente, atravs deles, ser feita a anlise qualitativa dos mesmos, buscando uma identificar a relao entre ambos agregando ainda as possveis intervenes do governo nesse sentido. Em sua totalidade, o presente estudo procurou quantificar o problema atravs de um panorama geral da situao brasileira. Buscou-se desenvolver um estudo srio, com o objetivo de chegar a concluses verdadeiras acerca da realidade, no caso em questo, da realidade scio-econmica da indstria do tabaco. Foram apresentadas algumas solues para alguns pontos especficos, contudo ainda seriam necessrios maiores estudos para apresentar uma proposta de desenvolvimento sustentvel para esse setor.

2 O ESTADO E A SADE

A concepo da rea temtica tomou como referncia a literatura cientfica sobre a economia do Setor Pblico, no campo das finanas pblicas, especialmente estudos que enfatizam o papel do Estado e das instituies pblicas nas falhas de mercado. Foi considerada tambm, a bibliografia sobre as polticas pblicas no Estado Brasileiro, de fundamental importncia para os gestores da sade. Os contedos e proposies presentes neste debate terico surgem de questionamentos concretos do cotidiano da gesto pblica em sade. O objetivo desse captulo mostrar os motivos pelos quais o setor pblico deve intervir na economia, bem como as funes que ele deve executar e os meios pelos quais as realiza. dada nfase ao sistema tributrio como instrumento de financiamento dessas aes e comenta-se tambm sobre os gastos do setor pblico. Aps isso, o captulo busca caracterizar a necessidade de interveno do governo na sade, sua forma histrica de atuao e o importante papel que ele desempenha no sentido de elaborar e implementar polticas pblicas eficazes para gerar uma eficiente alocao de recursos nessa rea. Por fim, o captulo termina com a discusso das externalidades negativas no setor de sade, gerado especificamente pelos fumantes.

2.1 O ESTADO

2.1.1 O Setor Pblico e a Teoria do Bem-Estar Social

O objetivo maior do Estado deve ser o de buscar o bem comum da sociedade. Perante isso, essa seo procura explicar, atravs da Teoria do Bem-Estar Social, as situaes em que o Setor Pblico deve intervir no mercado para que seja alcanado esse objetivo. Giambiagi e Alm (2008) definem a teoria tradicional do bem-estar social (welfare economics) afirmando que,

sob certas condies, os mercados competitivos geram uma alocao de recursos que se caracteriza pelo fato de que impossvel promover uma realocao de recursos de tal forma que um indivduo aumente seu grau de satisfao, sem que, ao mesmo tempo, isso esteja associado a uma piora da situao de algum outro indivduo (p. 4)

Essa alocao de recursos, que tem a propriedade de que ningum pode melhorar sua condio, sem causar algum prejuzo a outros agentes, denominada timo de Pareto. Este economista italiano alega que h circunstncias em que no possvel melhorar a situao de um agente econmico sem piorar a de pelo menos um dos demais agentes. Em outras palavras, modificaes que envolvem melhorias na situao de pelo menos um agente econmico, sem piorar a dos demais agentes, representam Melhorias de Pareto (SOUSA, [s.d.]). Portanto, a definio do ponto de timo aquela em no mais possvel melhorar a condio de nenhum agente econmico, pois isso implicaria em prejuzo para os outros. Paralelamente a este conceito, a teoria econmica tradicional ensina que
para atingir uma alocao Pareto eficiente de recursos no necessrio que exista a figura de um planejador central, j que a livre concorrncia, com as firmas operando em um mercado competitivo e procurando maximizar seus lucros, permitiria atingir esse ideal de mxima eficincia (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 4).

A ocorrncia dessa situao tima, entretanto, depende de dois pressupostos: a no existncia de progresso tcnico e o mercado atuando sob concorrncia perfeita. Esta implica na existncia de um mercado composto por um grande nmero de pequenas empresas, onde suas decises individuais de quantidades produzidas so incapazes de afetar o preo de mercado, e a informao entre os agentes econmicos simtrica (GIAMBIAGI; ALM, 2008). Portanto, o setor pblico poderia no existir se todos os mercados de bens e servios funcionassem sob concorrncia perfeita e com isso fossem alocados satisfatoriamente para a sociedade (RIANI, 1997). A Teoria do Bem-Estar Social afirma que, na ausncia de falhas de mercado, alocao de recursos produzida pelo equilbrio competitivo eficiente, no sentido de Pareto. Entretanto essa uma viso idealizada do sistema de mercado. Na realidade, existem seis circunstncias conhecidas como falhas de mercado, que impossibilitam a situao de timo de Pareto, e, com isso inviabilizam a Teoria do Bem-Estar Social. So elas: a

existncia de bens pblicos, monoplios naturais, as externalidades, os mercados incompletos, as falhas de informao, e a ocorrncia de desemprego e inflao (GIAMBIAGI, ALM, 2008). A indivisibilidade e a no-rivalidade de seu consumo/uso caracterizam um bem pblico. Em outras palavras, o seu consumo por parte de um indivduo ou de um grupo social no prejudica o uso do mesmo bem pelos demais integrantes da sociedade. Ou seja, todos se beneficiam desses bens pblicos, mesmo que, eventualmente, uns mais que os outros, pois o custo do bem ou servio no pode ser atribudo apenas ao seu beneficirio direto. Alm de no ser possvel mensurar unitariamente o seu consumo, esse tipo de bem no exclui nenhum membro da sociedade do seu uso, ou seja, a partir do momento em que A utilize o bem, B no automaticamente excludo de seu uso e vice-versa. justamente esse princpio da no excluso no consumo de bens pblicos que torna a soluo de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produo da quantidade adequada de bens pblicos requerida pela sociedade. As exigncias de manuteno da ordem interna e externa e de defesa nacional constituem uma necessidade coletiva da comunidade. Todavia, medida que impossvel avaliar a quantidade desses servios que consumida pelos diferentes indivduos, a determinao de um preo atravs do mercado pelo mecanismo clssico de oferta e demanda torna-se impossvel, e na ausncia de um preo de mercado a alocao de recursos para a produo desses bens por parte do setor privado afigura-se, tambm, impraticvel. Por essa razo, a responsabilidade pela oferta de bens pblicos recai sobre o governo, que financia a produo desses bens atravs da cobrana compulsria de impostos. Existem setores cujo processo produtivo caracteriza-se pelos retornos crescentes de escala, ou seja, os custos de produo unitrios declinam conforme aumenta a quantidade produzida. Sendo assim, dependendo do tamanho do mercado consumidor dos bens desses setores, pode ser mais vantajoso haver apenas uma empresa produtora do bem em questo, o que caracterizaria um monoplio natural. Nesse mercado imperfeito, a firma atua num nvel de produo em que o preo superior ao custo mdio, j que ela que detm o controle sobre o mesmo. Assim, a alocao eficiente por parte da firma diferente da alocao tima da sociedade. Nesse caso, a interveno do governo pode ser feita de duas formas. A primeira, atravs da regulao dos monoplios naturais, a fim de impedir que o forte poder de mercado destas reflita-se na cobrana de preos abusivos junto aos consumidores, o que impactaria numa perda de bem-estar para a sociedade como um todo. A outra forma seria o governo responsabilizar-se diretamente pela produo desse bem ou servio.

So comuns os casos em que a ao de um indivduo ou de uma empresa afetam direta ou indiretamente outros agentes do sistema econmico. As situaes em que essas decises individuais implicam em benefcios aos componentes da sociedade denominam-se externalidades positivas. A interveno estatal nesses casos pode se dar atravs da produo direta ou da concesso de subsdios. J se essa ao incorre em prejuzos aos outros agentes da economia, so chamadas de externalidades negativas. O governo pode atuar nesse campo desestimulando a produo/uso do bem ou servio atravs de multas, impostos ou regulamentao do mercado. Diz-se que um mercado incompleto quando um bem ou servio no ofertado, ainda que o seu custo de produo esteja abaixo do preo que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar. Esta falha pode acontecer porque mesmo que se tratem de atividades tpicas de mercado, nem sempre o setor privado est disposto a assumir os riscos e as incertezas; exemplificados como a falta de conhecimento perfeito do mercado, a incerteza quanto maximizao dos lucros e a escassez de recursos produtivos. Riscos e incertezas violam os pressupostos da concorrncia perfeita, justificando assim a participao do governo na alocao de recursos na economia ou na sociedade. Nesse caso, o governo pode atuar na produo desses recursos, no necessariamente de forma direta, mas atravs de outros mecanismos, como incentivos e subsdios ao setor privado. Nos casos de falha de informao, a interveno do Estado justifica-se em razo do mercado por si s no fornecer dados suficientes para que os consumidores tomem suas decises racionalmente. A forma de ao do Estado pode ser mediante a introduo de uma legislao que induza a uma maior transparncia do mercado. Tendo em vista que a informao pode ser considerada um bem pblico, o grande objetivo do Estado deve ser o de contribuir para que o fluxo de informaes seja o mais eficiente possvel. Por fim, o livre funcionamento do sistema de mercado no soluciona problemas como a existncia de altos nveis de desemprego e inflao. Neste caso, h espao para a ao do Estado no sentido de implementar polticas que tenham como finalidade a manuteno do funcionamento do sistema econmico para o mais prximo possvel do pleno emprego e da estabilidade de preos. Cabe ressaltar que em muitas situaes h uma superposio entre alguns dos aspectos mencionados. Por exemplo,
um programa antipoluio que vise melhoria do ar atmosfrico, por um lado, acaba criando uma externalidade positiva porque traz benefcios para a sociedade como

um todo. Por outro, todos os indivduos da sociedade tm acesso de forma homognea a um ar mais limpo, ou seja, no h rivalidade no consumo, nem se pode aplicar o princpio da excluso, tendo em vista que impossvel impedir que qualquer indivduo usufrua dos benefcios gerados pelo programa antipoluio. Sendo assim, o ar mais limpo tambm constitui um bem pblico (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 8)

Perante essas falhas de mercado, a existncia do governo necessria para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, no capaz de desempenhar todas as funes econmicas. (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 9) Em um contexto mais amplo, Giambiagi e Alm (2008) destacam trs fatores importantes para que o Estado exista. Em primeiro lugar, a operao do sistema de mercado necessita de uma srie de contratos que dependem da proteo e da estrutura legal, que s pode ser implementada pelo governo. Em segundo lugar, os mercados no funcionam sob concorrncia perfeita, e mesmo que isso ocorresse, as caractersticas de produo ou de consumo de alguns bens so tais que no poderiam ser fornecidos pelo mercado. A existncia de bens pblicos e externalidades, por exemplo, d origem falhas no sistema de mercado, que levam necessidade de solues atravs do setor pblico. E por ltimo, se o mercado funcionasse livremente, no haveria a garantia, necessariamente, do elevado nvel de emprego, da estabilidade dos preos e da taxa de crescimento do PIB desejada pela sociedade. Dessa forma, a existncia do governo torna-se essencial para garantir o alcance desses objetivos. Alm desses trs fatores e mesmo que o sistema de mercado funcione segundo o timo de Pareto, ele pode estar promovendo uma distribuio de renda e/ou riqueza indesejada do ponto de vista social, o que abre um importante espao para a ao do setor pblico em favor da distribuio da renda. De forma semelhante, Kon (1999), defende que a interveno governamental na economia, via polticas pblicas, necessria pois o livre funcionamento do mercado resulta em desequilbrios, seja nos nveis de renda, emprego, concentrao do poder econmico (monoplios e oligoplios), preos ou transaes externas, que precisam ser reparados; e ainda, na correo de externalidades negativas, como a degradao ambiental, uso inadequado de reservas naturais, etc. Alm disso, o Estado tambm deve ser responsvel pela suplementao da iniciativa privada, com relao realizao de investimentos de interesse social, de implantao de infraestrutura ou ainda na produo direta de bens e servios. Por fim, a autora coloca que os governantes so fundamentais para a concretizao dos objetivos

estabelecidos, atuando como coordenadores das polticas seja no mbito social, legal, econmico, sanitrio, etc.

2.1.2 As Funes do Setor Pblico na economia

Dadas as situaes em que necessria a interferncia do Setor Pblico na economia, faz-se necessrio explicar quais as funes a serem desempenhadas e de que maneira ele pode atuar afim de corrigir essas falhas de mercado. Esse o objetivo dessa seo. As funes do governo na economia expandiram-se consideravelmente no sculo passado. Esse fato deve-se no apenas evoluo dos prprios princpios tericos, que determinam a necessidade de interveno governamental no sistema econmico, como tambm de modificaes substanciais nas preferncias da coletividade, quanto necessidade de uma maior interveno do governo em atividades relacionadas com a distribuio da renda nacional. (SILVA,1981) De acordo com a classificao tradicional, as funes do governo enquadram-se em trs categorias: alocativa, distributiva e estabilizadora (GIAMBIAGI; ALM, 2008; SILVA, 1981). A funo alocativa diz respeito ao fornecimento dos bens pblicos. Como j visto, eles podem no ser disponibilizados de forma compatvel com as necessidades da sociedade atravs do sistema de mercado. O fato dos benefcios gerados pelos bens pblicos estarem disponveis para todos os consumidores faz com que no haja pagamentos voluntrios aos fornecedores desses bens. Sendo assim, perde-se o vnculo entre produtores e consumidores, o que leva necessidade de interveno do governo para garantir o fornecimento dos bens pblicos. O financiamento dos mesmos depende ento do recolhimento compulsrio de recursos, atravs da cobrana de impostos. Isto posto, dever do governo determinar o tipo e a quantidade de bens pblicos a serem ofertados e calcular o nvel de contribuio que cada consumidor deve pagar. A funo distributiva, por sua vez, est associada a ajustes na distribuio de renda de uma forma que seja considerada justa pela sociedade. Em determinado momento, a distribuio de renda, resultante da dotao dos fatores de produo capital, trabalho e terra e da venda dos servios desses fatores no mercado, pode no ser a desejada pela sociedade.

O governo ento utiliza-se de alguns instrumentos como as transferncias, os impostos e os subsdios afim de promover ajustes distributivos de renda. Um dos processos mais usados, via interveno governamental, com vistas para a correo desse tipo de desigualdade, consiste em utilizar o sistema tributrio e a poltica de gastos governamentais. De um lado, introduzindo maior progressividade nos tributos de forma a impor um nus relativamente maior sobre indivduos de nvel de renda mais elevada, e de outro ampliando despesas de transferncia que beneficiam direta ou indiretamente as classes de renda mais baixa (SILVA, 1981). O sistema de seguridade social um exemplo disso:
Os recursos captados pelo sistema e aplicados em hospitais pblicos, por exemplo, promovem uma redistribuio de renda da parcela da populao de renda mais alta para a de renda mais baixa, tendo em vista que este segmento da populao utiliza em maior medida os servios do sistema pblico de sade. Os benefcios assistenciais concedidos a pessoas de baixa renda sem que tenham contribudo para a previdncia social um outro exemplo importante. (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 14)

Por ltimo, a funo estabilizadora tem como objetivo o uso da poltica econmica para obter um alto nvel de emprego, estabilidade dos preos e uma taxa apropriada de crescimento econmico. A interveno do governo, nesse caso, importante no sentido de proteger a economia de flutuaes bruscas, caracterizadas por alto nvel de desemprego e/ou alto nvel de inflao. Para isso, os principais instrumentos utilizados so as polticas fiscal e monetria.
Inferindo nas atividades econmica, poltica e social, por meio de diferentes polticas, o Estado nacional, em que pesem suas limitaes, especialmente as impostas pelo fenmeno da globalizao, ainda se apresenta como um agente indispensvel para atender aos anseios e aspiraes da sociedade. Isso se realiza por sua funo como ente regulador; na promoo do desenvolvimento, redistribuio da renda; na estabilizao da economia; e, ainda, nas atividades tpicas do Estado, por meio da produo e fornecimento de bens e servios pblicos (PEREIRA, 1999, p.20).

De acordo com Silva (1981), existem algumas funes que so tpicas de governo, as quais, se ele no assumir, ningum ir faz-lo ou ir cumprir de modo parcial ou

insatisfatrio -, por se tratar de oferta de bens pblicos. Entre os mais importantes, destacamse a sade, educao, regulao e justia.

2.1.3 O sistema tributrio e as receitas do Setor Pblico

Para poder arcar com as funes acima descritas, o Estado precisa de recursos. Essa seo visa identificar as opes de financiamento que o Setor Pblico possu, enfocando na principal delas, o sistema tributrio. por intermdio de sua atividade financeira, de natureza patrimonial, mas com elementos econmicos, polticos e jurdicos envolvidos, que o governo ento promove a busca de meios materiais para que possa prestar os servios de interesse geral que lhe so atribudos (PEREIRA, 1999). Dentro do conjunto de possibilidades, o governo pode utilizar-se de quatro fontes bsicas para o financiamento de suas aes: emisso de moeda, lanamento de ttulos pblicos, emprstimos bancrios (interno e externo) e a tributao. A mais comum e eficiente das fontes de financiamento , entretanto, a arrecadao tributria (RIANI, 1997). Giambiagi e Alm (2008) afirmam que a principal fonte de receita do setor pblico a arrecadao tributria. Alm de ser uma fonte crucial de obteno de recursos para o desempenho das atividades pblicas, o tributo tambm o mecanismo utilizado para ajustamentos na distribuio da renda. Os autores expem tambm que um sistema tributrio ideal aquele que leva em considerao conceitos como: equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade. O primeiro conceito, o da equidade, refere-se ideia de que a distribuio do nus tributrio deve ser equitativa entre os diversos indivduos de uma sociedade, ou seja, cada contribuinte deve pagar uma parcela justa para cobrir os custos do governo. Nesse sentido, existem duas abordagens principais na teoria do setor pblico: a do princpio do benefcio e a da capacidade de pagamento. Segundo o princpio do benefcio, cada indivduo deveria contribuir com uma quantidade proporcional aos benefcios gerados pelo consumo do bem pblico. Quanto maior o benefcio, maior ser a contribuio e vice-versa. Sua utilizao particularmente vivel e desejvel para viabilizar o financiamento de bens/servios fornecidos pelo governo por meio do setor privado. Isso porque, nestes casos, os benefcios podem ser associados a um

indivduo em particular, pois o indivduo pagou pelo benefcio. Ou seja, quando os benefcios so internalizados, o governo pode atuar similarmente ao setor privado, utilizando os mesmos princpios de determinao de preos. Contudo, ainda que esse princpio possa ser utilizado diretamente para o financiamento de alguns bens providos pelo setor pblicos, ele no suficiente para a formulao de uma regra geral para a estrutura tributria. O total de gastos que podem ser financiados a partir de impostos especficos limitado e grande parte da arrecadao tributria no gerada a partir desse tipo de tributo. Ademais, esse princpio, ainda que em condies ideais, s pode ser associado com o financiamento dos servios pblicos, ou seja, com a funo alocativa e nunca com a funo distributiva do processo de impostos e transferncias. Sendo assim, h a necessidade de uma forma alternativa de clculo dos impostos que leve em considerao a questo da equidade na tributao. Tal forma segue o principio da capacidade de pagamento, que permite a formulao de uma regra geral de tributao para a sociedade como um todo. Segundo este princpio, o nus tributrio deve ser tal que garanta as equidades horizontal e vertical. Conforme a primeira, os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem pagar o mesmo nvel de impostos. J de acordo com o segundo conceito, as contribuies dos indivduos devem diferenciar-se conforme suas diversas capacidades de pagamento. J o conceito da progressividade considera que deve-se tributar mais quem tem uma renda maior. Um imposto progressivo quando a alquota de tributao acompanha o aumento do nvel de renda, o que torna a distribuio de renda menos desigual, aps sua aplicao. Em contrapartida, um imposto regressivo quando implica em uma contribuio maior da parcela da populao de baixa renda se comparada a de renda mais alta, aumentando assim, ainda mais, a disparidade na distribuio da renda. Um imposto pode ser ainda proporcional, quando o valor a ser pago permanece inalterado independentemente do nvel de renda, o que no causa nenhum efeito em termos de distribuio de renda. O conceito da neutralidade, por sua vez, revela que os impostos devem ser tais que minimizem os possveis impactos negativos da tributao sobre a eficincia econmica do sistema, ou seja, que o tributo seja neutro de tal forma que no provoque distores na alocao dos recursos. Vale ressaltar que a imposio de um imposto seletivo sobre o consumo pode, de fato, cumprir um papel positivo no sentido de corrigir uma falha de mercado. Por exemplo, a cobrana de impostos sobre o consumo de bebidas alcolicas pode contribuir para o combate s externalidades negativas geradas por motoristas que dirijam embriagados, colaborando, assim, para a reduo da probabilidade de acidentes de trnsito.

Por fim, h o princpio da simplicidade, segundo o qual o sistema tributrio deve ser de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo. Os tributos, por sua vez, podem ter trs finalidades distintas: fiscal, extrafiscal e parafiscal. Quando o tributo tem por objetivo prover o Estado dos meios necessrios para o desempenho de suas atividades de atender s necessidades coletivas, denomina-se funo fiscal. Quando ele visa interferir na economia privada, incentivando atividades, setores econmicos e regies, ou ainda desestimulando o consumo de certos bens, caracteriza-se funo extrafiscal. E quando tem por finalidade custear atividades que originalmente no so prprias do Estado, mas que ele desenvolve a partir de suas autarquias, classifica-se como funo parafiscal. A funo fiscal geralmente a mais conhecida e utilizada, contudo, ultimamente observa-se uma crescente utilizao de tributos com natureza eminentemente extrafiscal. Eles possuem diversas finalidades de interesse para a sociedade, como o desenvolvimento econmico, a preservao do meio ambiente, o fomento s manifestaes culturais, a melhora da sade pblica. O objetivo primordial dessa funo no auferir receita para os cofres pblicos, mas disciplinar determinadas condutas, tendo em vista alcanar fins econmicos ou sociais, ainda que em segundo plano se promova alguma arrecadao financeira. Vale ressaltar que os tributos surgiram com a necessidade de financiamento das atividades estatais que visam o bem comum da sociedade como um todo e no apenas a prpria subsistncia do Estado em si. A extrafiscalidade pode ento ser entendida como a inteno estatal de interferir no domnio econmico, alterando alquotas, a depender das diretrizes institudas pelas polticas econmica e fiscal. J a funo parafiscal a de custear atividades que, em tese, no so prprias do Estado, como a previdncia social, a organizao sindical, o interesse de categorias profissionais, etc, mas que so de fundamental importncia para a manuteno do bem-estar da populao.

2.1.4 Os Impostos Diretos e Indiretos

Colocadas as funes, os impostos podem ter diferentes tipos. De acordo com Giambiagi e Alm (2008) podem ser classificados em diretos e indiretos. Os impostos diretos incidem sobre o indivduo, e, por isso, esto associados capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre o consumo, vendas ou posse

de propriedades, independente das caractersticas do indivduo que executa a transao ou o proprietrio. A diferena bsica entre esses dois tipos de tributos est na maneira pela qual eles afetam os indivduos da sociedade. Enquanto o tributo direto incide sobre os rendimentos dos indivduos, o indireto cobrado normalmente com base nos bens e servios que satisfazem parte das suas necessidades. Quanto maior a participao relativa dos impostos indiretos, maior ser a abrangncia, medida que esses tributos recaem, sobretudo, no consumo de bens e servios, atingindo indiscriminadamente todos na sociedade e onerando, proporcionalmente mais, as pessoas de menor renda. J quando os impostos diretos so mais representativos no volume total dos impostos, significa que o sistema de tributao est retirando maiores recursos das fontes de rendas provenientes dos lucros, salrios, honorrios, etc; o que onera em maior grau as camadas mais ricas da populao (RIANI, 1997, p. 110-112). O imposto sobre a renda coloca-se como o melhor exemplo dos tributos diretos, enquanto o imposto sobre o consumo caracteriza mais adequadamente os tributos indiretos. O imposto de renda incide sobre todas as remuneraes geradas no sistema econmico, ou seja, salrios, lucros, juros, dividendos e aluguis. De acordo com Giambiagi e Alm (2008) este pode ser classificado em imposto de renda da pessoa fsica (IRPF) e imposto de renda da pessoa jurdica (IRPJ). O IRPF cobrado em base pessoal, com isenes e alquotas progressivas, determinadas pelas caractersticas individuais do contribuinte. As alquotas do imposto so determinadas segundo as diferentes classes de renda, estabelecidas pela legislao tributria. Esse imposto apresenta a vantagem de se basear em uma medida abrangente da capacidade de pagamento e de permitir uma adaptao s caractersticas pessoais do contribuinte. Sendo assim, ele o imposto que mais se adapta aos princpios da equidade e progressividade, medida que permite, de fato, uma discriminao entre os contribuintes no que diz respeito sua capacidade de pagamento. O IRPJ incide sobre o lucro das empresas. O principal problema inerente cobrana do IRPJ que ele pode contrariar os princpios de equidade e progressividade, tendo em vista que no se pode ter certeza que o nus do imposto sobre o lucro recaia integralmente sobre o produtor. Ou seja, a longo prazo, a empresa pode reagir cobrana do imposto sobre os lucros repassando-o, pelo menos em parte, para os preos finais de seus produtos, onerando, assim, os consumidores. O grau de repasse depende das condies de concorrncia do mercado da firma, bem como da existncia de bens substitutos ao bem produzido pela empresa.

J os impostos sobre as vendas de mercadorias e servios so tributos indiretos, tambm conhecidos como impostos sobre o consumo. Em termos de equidade e progressividade, o imposto sobre o consumo no o mais indicado, tendo em vista que, sendo uma forma de tributao indireta, no discrimina as contribuies de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivduo. Este tipo de imposto pode ser classificado pela amplitude de sua base de incidncia, pelo estgio do processo de produo e comercializao sobre o qual incide ou ainda pela forma de apurao da base para o clculo do imposto. Quanto ao primeiro ponto, a amplitude de sua base de incidncia, os tributos sobre as vendas podem ser gerais ou especiais. Os tributos gerais so aqueles que incidem rotineiramente sobre uma srie de transaes, como a compra de produtos industriais ou de bens de consumo. Tendo em vista a estrutura de alquotas, os impostos gerais podem ser uniformes aqueles que apresentam uma alquota nica ou seletivos aqueles com alquotas diferenciadas segundo a natureza do produto. Os tributos especiais, por sua vez, so cobrados sobre as transaes de compra e venda de determinadas mercadorias e servios. Os impostos sobre o consumo de combustveis e de bebidas alcolicas so exemplos desse tipo de imposto. Os impostos especiais do ponto de vista das alquotas so sempre seletivos. Em relao ao segundo ponto, o estgio do processo de produo e comercializao, os impostos sobre as vendas podem ser cobrados ao nvel do produtor, do comrcio atacadista, do comrcio varejista; ou em todas as etapas do ciclo. Finalmente, em relao forma de apurao, o imposto sobre as vendas pode ser calculado sobre o valor total da transao ou apenas sobre o valor adicionado pelo contribuinte, em cada estgio da produo e da distribuio. Em termos tericos, a incidncia de um imposto geral e uniforme sobre o valor adicionado na venda de bens de consumo corresponde cobrana de um imposto geral e uniforme sobre as vendas ao consumidor final, levando em considerao a igualdade contbil entre os fluxos de valor adicionado e de venda de produtos finais em uma economia. Neste caso, o imposto neutro tem termos de eficincia econmica, no provocando distores na alocao dos recursos na economia. No caso do imposto geral sobre transaes que se constitui em um imposto em cascata ou cumulativo, no sentido de que incide sobre o valor total da transao em cada estgio da produo e da distribuio tem implicaes importantes em relao alocao dos recursos, tendo em vista que introduz um vis contra produtos que apresentem um nmero maior de etapas de produo e comercializao. Os impostos denominados em cascata ou cumulativos so prejudiciais eficincia econmica j que distorcem os preos relativos e estimulam, s vezes desnecessariamente, a integrao vertical da produo, aumentando os custos.

Para os impostos sobre o consumo ou sobre as vendas, Riani (1997) ainda os classifica subdividindo os tributos em duas formas distintas: ad valorem e ad rem. A primeira, e mais utilizada no pas, consiste em calcular o imposto sobre o valor da transao, ou seja, definido um percentual a ser aplicado sobre a base de clculo, o qual determinar o valor a ser pago. A outra, que era impossvel de ser utilizada no Brasil durante a hiperinflao, cobrar um montante fixo por unidade do produto. Este tipo de imposto tambm conhecido como especfico ou seletivo. Perante isso, importante ressaltar a diferena entre ambos. Quando a variao dos preos constante, o sistema ad valorem superior no quesito de flexibilidade, pois o imposto ajusta automaticamente ao novo preo. Alm disso, dentro de uma mesma categoria de bem, os preos podem, por variadas razes - especialmente qualidade ou sofisticao - ser diferentes. Nesses casos, o imposto ad valorem seria o mais justo, pois so os mais abonados que compram os bens mais caros e, portanto, deveriam pagar mais impostos. Esta uma caracterstica muito importante no caso de impostos onde se deseja fortes efeitos distributivos. No este, em geral, o objetivo dos impostos sobre as vendas e sobre o consumo de bens no essenciais ou de bens que no sejam de primeira necessidade, como no caso de cervejas, cigarros, refrigerantes e combustveis para transporte individual. Nestes casos, outras caractersticas ou objetivos se tornam mais importantes. Entre estes, a simplicidade administrativa ocupa um lugar de grande destaque. Neste aspecto, os impostos especficos ou ad rem apresentam grande superioridade em relao aos impostos ad valorem. A facilidade de cobrana e de fiscalizao de impostos especficos uma poderosa arma de combate sonegao e de preveno a desequilbrios de concorrncia. (MONTORO FILHO, 2007) Por fim, relevante dizer que h diferena entre imposto e contribuio. Um imposto um tributo cobrado pelo governo sem um fim especfico definido, o dinheiro arrecadado com ele vai para uma grande conta que financia as mais diversas formas de gasto pblico. J as contribuies so criadas para alguns fins especficos e concedem s partes tributadas o direito a alguma contrapartida, como o caso da contribuio previdenciria, a qual tem o objetivo exclusivo de financiar os gastos com seguridade social Objetivando montar um sistema tributrio o mais prximo possvel do ideal, o governo deve escolher impostos que respeitem ao mximo os conceitos de equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade. O problema que, em grande parte das vezes, a procura de um desses objetivos acaba sacrificando os outros. Por exemplo, procurar dar uma maior progressividade ao imposto pode prejudicar o objetivo de uma maior neutralidade, ou pode haver uma contradio entre os objetivos de equidade e simplicidade tributria. Logo, o

governo enfrenta alguns dilemas (trades-off) na escolha dos instrumentos de poltica fiscal. Portanto, ele deve fazer escolhas e definir prioridades, que por sua vez, dependem da ideologia e/ou da base poltica do governo.
Sendo assim, medida que o Estado se tornou um agente econmico preponderante no atendimento das necessidades coletivas, as finanas pblicas converteram-se na economia poltica da atualidade, considerando que a maior parcela das decises econmicas concebida no mbito da poltica, enquanto seus efeitos ocorrem no mbito econmico (PEREIRA, 1999, p. 29).

2.1.5 Os gastos do Setor Pblico

atravs dos gastos pblicos que o governo estabelece as prioridades na prestao de servios pblicos bsicos e aos investimentos a serem realizados. Eles constituem-se na principal pea de atuao do governo (RIANI, 1997, p. 69). Podem ser entendidos como o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos. A despesa, como parte do oramento, compreende as autorizaes para gastos com as vrias atribuies e funes governamentais. (BALEEIRO, 1996, p. 69) No caso especfico dos gastos pblicos com sade, como ser visto posteriormente, desde o incio, grande parte deles, so providos pelo setor privado, por meio dos mdicos e hospitais particulares e pagos pelo setor pblico. Isso ocorre porque,
alm de uma parcela significativa da populao no ter condies necessrias para poder pagar esses servios em forma privada, o fato que plausvel considerar que o Estado tem a obrigao de colocar disposio da populao esse tipo de servio, mesmo que em alguns casos as pessoas com mais recursos escolham utilizar-se dos servios particulares (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 34).

H portanto, determinados tipos de bens que no podem ser limitados no seu consumo ou que a sua oferta no se vincula demanda efetiva. Ambos esses problemas caracterizam o mercado de sade.

2.2 A SADE: UM BEM MERITRIO E SUAS EXTERNALIDADES

H um caso intermedirio, ainda no citado, entre os bens pblicos acima definidos e os de mercado. Este seria constitudo por bens que, embora passveis de explorao pelo setor privado, poderiam ser totalmente ou em parte produzidos pelo setor pblico, tendo em vista os benefcios sociais a eles associados. Tal o caso dos servios de educao e sade. Embora passveis de serem produzidos pelo setor privado, um elevado nvel de preos pode impedir, especialmente em pases de baixa renda, o acesso de parcela substancial dos habitantes aos benefcios resultantes da oferta dos servios mencionados. (SILVA, 1981) Riani ratifica essa questo falando que a alocao de recursos nas reas da sade e educao por parte do governo socialmente desejvel:
A sade e a educao so considerados bens sociais. So providos pelo governo, atravs do sistema de mercado, geralmente, com o complemento da oferta feita pelo setor privado. Acontece, porm, que muitos indivduos no dispem de recursos financeiros suficientes para adquiri-los no mercado. Assim, dado o carter social desses bens, a alocao de recursos nessas atividades por parte do governo torna-se socialmente desejvel (1997, p. 37).

A sade e educao tambm so exemplos de externalidades positivas, ou seja, o incentivo a esses mercados geram efeitos positivos sociedade, no sentido em que uma populao com melhores condies de sade e com maiores nveis de instruo pode contribuir de uma melhor forma para o desenvolvimento scio-econmico do pas. Os servios de sade so submetidos ao princpio da divisibilidade em seu consumo, pois possvel quantificar seu uso por uma pessoa, contudo, eles tambm so caracterizados pela no-rivalidade em seu consumo, o que significa dizer, que no se pode excluir nenhum indivduo de seu uso, pois todos os cidados tem esse direito. Ou seja, se por um lado, a individualizao de seu consumo, esse tipo de servio se enquadra na forma privada, por outro lado, a no-rivalidade de seus benefcios, classifica-o dentro do setor pblico. Tem-se, portanto, um caso intermedirio entre esses tipos de servios. Apesar de serem explorados pelo setor privado, o fato de gerarem altos benefcios sociais e externalidades positivas justifica a produo total ou parcial pelo setor pblico dos bens denonimados semipblicos. Nesse caso, a exemplo dos bens pblicos, os recursos necessrios sua produo teriam que ser obtidos atravs da tributao compulsria. Musgrave (1980 apud SILVA, 1981), tambm denominou esses bens de bens meritrios,

tendo em vista que seria exatamente o carter de mrito associado sua produo que justificaria a interveno do governo com o objetivo de produzir em quantidades superiores quelas que seriam normalmente produzidas pelo setor privado (GIAMBIAGI; ALM, 2008).

2.3 O PAPEL HISTRICO DO ESTADO NA SADE

Caracterizada a necessidade da interveno do setor pblico na sade, para uma eficiente alocao dos recursos, esta seo tem o objetivo de entender como o Estado vem atuando historicamente nessa rea, bem como qual a situao atual. Essa questo surge, historicamente, em sua poca colonial, quando o Brasil encontrava-se margem do capitalismo mundial e submetia-se econmica e politicamente metrpole Portugal. Nesse perodo, inexista um sistema de sade formalmente estruturado, e suas aes eram realizadas atravs de campanhas pontuais e de carter focal, as quais eram abandonadas assim que se conseguiam controlar os surtos presentes na poca. (BERTOLOZZI; GRECO, 1996). Com a vinda de um incontvel nmero de pessoas, as condies sanitrias para sua recepo e permanncia no Brasil tornaram-se cada vez mais difceis. Esse fato, aliado falta de polticas sociais e de sade pertinentes, acabou por resultar na ecloso de epidemias. Com a Proclamao da Repblica veio a Constituio, a qual afirmava a preponderncia dos grandes Estados nas decises nacionais, e, no tocante sade, ainda incorporava-a como uma rea de responsabilidade estatal estabelecendo sua estrutura e locais de atuao (IYDA, 1994 apud BERTOLOZZI; GRECO, 1996). Logo aps, atravs da figura de Osvaldo Cruz, a questo sanitria passou a ser tomada como uma questo poltica, e, posteriormente, como questo social, com a criao do Departamento Nacional de Sade Pblica, o qual objetivava a extenso dos servios de saneamento urbano e rural, alm da higiene industrial e maternoinfantil. Mas somente a partir da instituio do seguro social, na dcada de 20, que se inclui realmente o direito assistncia mdica. Entretanto, esta financiada e limitada, compulsoriamente, s classes assalariadas (urbanas). J na dcada seguinte, esse limite de gasto encontra, na compra de servios privados de sade, a possibilidade de maior acesso dos seus segurados quela prestao.

Assim, no s a assistncia mdica para as classes urbanas, no Brasil, vincula-se desde o princpio ao seguro social, como data da dcada de 20 a lgica da privatizao desses servios pelo credenciamento de mdicos, e posteriormente de hospitais e servios de apoio diagnstico e teraputico. (COHN, 1995, p. 228)

Dentro desse contexto, a economia brasileira foi fortemente afetada pela crise mundial de 1929. Esse fato, aliado ao declnio do padro agro-exportador, acirrou os confrontos entre republicanos e liberais, e assim, criou-se um cenrio propcio para a Revoluo de 1930. A partir desse perodo histrico chamado Estado Novo, o Brasil iniciou seu processo de modernizao por meio de polticas de industrializao induzidas pelo Estado, atravs da criao de estruturas como o Ministrio da Educao e Sade. Vale dizer que o carter dessa poltica continuou sendo restrito, pois limitava-se apenas cobertura de certos segmentos de trabalhadores. Ainda que a sade nunca tenha sido verdadeiramente uma opo prioritria de poltica de gastos do governo, durante o segundo governo de Getlio Vargas, buscou-se a uniformizao dos direitos e procedimentos, bem como foi criado um Ministrio exclusivo para a Sade. Posteriormente, sob comando o comando de Juscelino Kubitscheck e sua coligao Nacional-Desenvolvimentista, foi institudo servios mdicos prprios das empresas. Encontrava-se a uma nova configurao da prestao privada de servios de sade, atravs da emergncia da medicina de grupo, que se constituiu em um dos lastros para a implementao das polticas neoliberais no mbito do setor sade na atualidade (BRAGA; PAULA, 1987 apud BERTOLOZZI; GRECO, 1996). Portanto, de acordo com COHN (1995):
Assiste-se no pas, no perodo de 1930 at meados de 1960, a associao entre um processo de desenvolvimento econmico e um conjunto de polticas sociais cujo eixo central reside na previdncia social. [...] Dessa forma, o sistema de proteo social, de molde meritocrtico, obedece a uma lgica eminentemente econmica, que se sobrepe sua dimenso de poltica social, seja como conquista dos trabalhadores a esses direitos sociais seja como poltica de compensatria das desigualdades sociais (p. 229230).

O golpe de 64 instaurou o perodo militar no pas. Contudo, as polticas de sade continuam seguindo a tendncia da poca anterior. Em 1974, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, centralizando e reforando ainda mais a dominncia do modelo clnico assistencial e curativista.

No ano seguinte, como resultado da V Conferncia Nacional de Sade, foi regulamentada a Lei 6.229, que criou o Sistema Nacional de Sade, o qual legitimava e institucionalizava a pluralidade institucional no setor. Atravs dessa Lei ocorreu a ciso entre Sade Pblica e Assistncia Mdica Individual. A primeira, sob responsabilidade e financiamento do Ministrio da Sade e das Secretarias Estaduais e Municipais de Sade, encarregada pelas aes de carter preventivo e coletivo. A segunda fica aos cuidados da Previdncia Social, cobrindo especificamente a parcela da populao que a ela tem acesso com assistncia individual e curativa, sendo que os servios ofertados so produzidos fundamentalmente pelo setor privado de sade e comprados pelo Estado com recursos provenientes da previdncia social. Cristaliza-se, dessa maneira, a constituio de um setor privado da sade que passa a ter seu mercado garantido pelo Estado por meio da poltica de seguro social. (BERTOLOZZI; GRECO, 1996)
A partir de meados da dcada de 70 tem incio no pas o processo de transio democrtica, com a mobilizao da sociedade civil combatendo um Estado que a ameaa. no bojo desse processo de luta pela democratizao poltica no Brasil, que se organiza um movimento de mobilizao pela conquista da sade como um direito universal dos cidados e um dever do Estado (COHN, 1995, p. 232-233).

Em reao s polticas de sade implantadas surge a proposta do movimento sanitrio. Ele emerge como uma alternativa concreta para a reformulao do sistema. Nesse perodo de "transio", que deu origem posteriormente a Nova Repblica, desencadearam-se no setor sade, diferentes medidas que tinham o objetivo de alterar as polticas que privilegiavam o setor privado em detrimento das aes do setor pblico. Os debates colocaram tona as polticas de sade como questes a serem discutidas pelo coletivo, marcando contundentemente a histria da sade no Brasil. (BERTOLOZZI; GRECO, 1996) Cohn (1995) sintetiza bem esse perodo marcante na conquista de direitos dos brasileiros:
No perodo que vai de meados da dcada de 60 at 1988 ocorrem mudanas significativas no sistema de proteo social brasileiro, sem no entanto se romper com aquela lgica do perodo anterior. Esse movimento paradoxal: acompanha o perodo do regime militar autoritrio uma ampliao das polticas sociais por um processo acelerado de privatizao nos setores de bens de consumo coletivo, como o caso da sade e educao. Ao mesmo tempo, a partir de meados da dcada de 70 o pas assiste a um vigoroso movimento de setores da sociedade civil para

democratizao da sade, entendida como direito universal garantido pelo Estado e sob controle pblico (p. 230-231).

Portanto, a Reforma Sanitria representou um avano tcnico e um pacto poltico, ao propor a criao do Sistema nico de Sade (SUS). Sua idealizao consistia
na proposta de um sistema de sade nico, fundamentalmente estatal, sendo o setor privado suplementar quele, sob controle pblico, e descentralizado. Buscava-se assim, alm da descentralizao, a participao da sociedade na gesto da sade promovendo por essa via o controle pblico - e o fortalecimento e recuperao dos servios pblicos de sade. O que estava em questo era a universalidade da ateno sade, superando-se a histrica dicotomia entre assistncia mdica individual e aes coletivas de sade (COHN, 1995, p. 233).

Esse processo de mobilizao da sociedade teve continuidade nos trabalhos de elaborao da nova constituio democrtica, que culminou com aprovao de um captulo indito da Constituio, que versava sobre a sade. Paulus Jnior; Cordoni Jnior, 2006 afirmam que:
A Constituio Federal de 1988 deu nova forma sade no Brasil, estabelecendo-a como direito universal. A sade passou a ser dever constitucional de todas as esferas de governo sendo que antes era apenas da Unio e relativo ao trabalhador segurado. O conceito de sade foi ampliado e vinculado s polticas sociais e econmicas. A assistncia concebida de forma integral (preventiva e curativa). Definiu-se a gesto participativa como importante inovao, assim como comando e fundos financeiros nicos para cada esfera de governo (p. 17).

Com a convocao das eleies em 1989, no contexto de uma crise econmica avassaladora, tomou posse Fernando Collor de Melo. Esse governo se restringiu, no campo da sade, adoo explcita da poltica neoliberal. Em conseqncia, nesse perodo, as polticas de previdncia social e de sade acabam por se configurar como polticas fundamentalmente econmicas, mas com funo de regulao social, sobretudo das classes assalariadas. A traduo disso acaba sendo um conjunto de polticas de baixa eficincia no que diz respeito a seus objetivos originais: o atendimento dos setores assalariados e daqueles de mais baixa renda (COHN, 1995).
Dentro desse quadro evidencia-se que, atualmente, o que se tem na rea da sade a aplicao do princpio da universalizao excludente. O setor privado abarca cerca

de 1/3 da populao brasileira e, de fato, no h um sistema nico, uma vez que coexiste o setor privado e o setor pblico, sendo que a qualidade da assistncia difere segundo os distintos estratos sociais. O sucateamento do setor pblico evidente, com uma desastrosa e acelerada desativao de leitos hospitalares expulsando a clientela deste setor para o privado (BERTOLOZZI; GRECO, 1996, p. 395).

2.4 POLTICAS PBLICAS DE SADE NO BRASIL

Entendida as origens e os processos sociais que corporificam a histria da sade no Brasil, essa seo tem por finalidade analisar a forma como o governo atua. Compreender o ambiente poltico-institucional onde se realiza a gesto pblica em sade e como se estruturam as polticas nesse sentido fundamental para a tomada correta das decises governamentais. As polticas pblicas podem ser definidas como conjuntos de disposies, medidas e procedimentos que traduzem a orientao poltica do Estado e regulam as atividades governamentais relacionadas s tarefas de interesse pblico. So divididas em atividades diretas de produo de servios pelo prprio Estado e em atividades de regulao de outros agentes econmicos. (LUCCHESE, 2004) As polticas pblicas em sade integram o campo de ao social do Estado orientado para a melhoria das condies de sade da populao e dos ambientes natural, social e do trabalho. Sua tarefa especfica em relao s outras polticas pblicas da rea social consiste em organizar as funes pblicas governamentais para a promoo, proteo e recuperao da sade dos indivduos e da coletividade. Os nveis de sade expressam a organizao social e econmica de um pas (LUCCHESE, 2004, p. 19). Portanto, a garantia desse direito exige do Estado a reformulao e execuo de polticas econmicas e sociais voltadas reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Sendo assim, de acordo com Lucchese (2004), as polticas pblicas de sade
correspondem a todas as aes de governo que regulam e organizam as funes pblicas do Estado para o ordenamento setorial. Referem-se tanto a atividades governamentais executadas diretamente pelo aparato estatal quanto quelas

relacionadas regulao de atividades realizadas por agentes econmicos. Configuram uma agenda bastante vasta de temas, que expressam no apenas o leque e a abrangncia dos problemas que exigem soluo poltica, mas principalmente os anseios da sociedade e o contexto e os resultados da disputa entre os diferentes atores sociais (p. 11).

Dessa forma, as polticas pblicas se materializam atravs da ao concreta de sujeitos sociais e de atividades institucionais que as realizam em cada contexto e condicionam seus resultados. Por isso, o acompanhamento dos processos pelos quais elas so implementadas e a avaliao de seu impacto sobre a situao existente devem ser permanentes. No Brasil, como j visto anteriormente, as polticas pblicas de sade orientam-se oficialmente desde 1988, conforme a Constituio promulgada neste ano, pelos princpios de universalidade e eqidade no acesso s aes e servios e pelas diretrizes de descentralizao da gesto, de integralidade do atendimento e de participao da comunidade, na organizao de um sistema nico de sade no territrio nacional. A criao do SUS tinha como objetivos:
identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes da sade; formular a poltica de sade destinada a promover, nos campos econmico e social, a reduo de riscos de doenas e de outros agravos, bem como estabelecer condies que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para sua promoo, proteo e recuperao; e, assistir s pessoas por intermdio das aes assistenciais e das atividades preventivas (LUCHESSE, 2004, p. 20).

O texto constitucional estabeleceu ainda que as aes e os servios de sade providos pelo sistema de sade podem ser executados diretamente por instituies pblicas ou, complementarmente, por instituies privadas atravs de pessoa fsica ou jurdica de direito privado, conveniadas ou contratadas mediante contrato de direito pblico, cabendo ao poder pblico sua regulamentao, fiscalizao e controle. At ento, em sntese, a histria da ao estatal na rea da sade desenvolveu-se a partir de duas trajetrias institucionais principais: a das aes e servios de sade pblica coletiva, dirigida populao em geral, sob responsabilidade das esferas subnacionais de governo e do Ministrio da Sade; e as aes de assistncia mdica ambulatorial e hospitalar, realizadas pela Previdncia Social, dirigidas, principalmente, aos trabalhadores empregados no mercado formal de trabalho urbano. Cada uma com financiamento, administrao, lgica e cultura institucional prpria. Esta trajetria resultou no desenvolvimento de um padro de

interveno estatal centralizado, fragmentado institucionalmente, e que, segmentando clientelas, produziu grandes disparidades no acesso da populao brasileira a aes e servios pblicos de sade. Nesse perodo, no bastava ser brasileiro para gozar de direitos de cidadania social, era necessrio ter carteira assinada e contribuir financeiramente para a Previdncia Social, mediante uma modalidade de seguro social, isso significava que tinham direito aos benefcios e servios somente aqueles que pagavam por eles. A partir da Constituio Federal, ao adotar o modelo de seguridade social como o padro de proteo social a ser institucionalizado no pas, e, neste mbito garantir os direitos relativos previdncia, sade e assistncia social, determinou-se que a sade direito de todos e dever do Estado. Outra grande mudana que ocorreu no ambiente poltico-institucional da gesto da sade pblica foi que passou-se a enfatizar a sade e no mais a doena. Deste ponto em diante, tornou-se responsabilidade do Estado a garantia de polticas econmicas e sociais orientadas reduo de riscos de doenas e outros agravos, no mais apenas ampliao do atendimento sade, como medida de poltica pblica. Ou seja, o Estado incorporou sua poltica medidas preventivas ao invs de apenas aes curativistas, reconfigurando assim as atividades governamentais relativas sade. Algumas experincias orientadas pelo enfoque da promoo da sade tm sido desenvolvidas no pas e alcanado resultados importantes para o processo de consolidao da proposta de polticas pblicas saudveis. A exemplo, de polticas de saneamento, educao, combate ao alcoolismo e o uso de drogas entre os jovens. Dessa forma, desde a Constituio de 1988,
as polticas de sade no Brasil vm sendo formuladas no contexto de uma reforma setorial abrangente, que opera mudanas institucionais de grande magnitude, ao tempo em que introduz novos espaos de interlocuo permanente entre Estado e sociedade na gesto pblica. Com as mudanas introduzidas a partir do texto constitucional e da Lei Orgnica da Sade (Leis 8140 e 8142) em 1990, as decises em matria de sade pblica passaram a envolver novos e mltiplos atores, impondo modificaes significativas no desenho e formulao das polticas de sade, com importantes inovaes institucionais em termos da estrutura e dinmica do processo decisrio (LUCCHESE, 2004, p. 5).

A partir de ento criou-se uma nova concepo do sistema de sade - descentralizado e administrado democraticamente com a participao da sociedade organizada que imps

aos gestores setoriais papel fundamental na concretizao dos princpios e diretrizes da reforma sanitria brasileira. Dessa maneira, as polticas de sade vm sendo amplamente discutidas e definidas com vistas ao reordenamento setorial necessrio para o cumprimento dos preceitos constitucionais. Esse um debate de grande importncia para a populao de todo o pas, pois sabe-se que sua implementao no foi aplicada de forma eqitativa e satisfatria (LUCCHESE, 2004). De acordo com Silva (2009),
consolida-se, no territrio brasileiro, atualmente, um sistema poltico e econmico centrado num mundo globalizado, onde a interveno estatal torna-se limitada com diminuio de sua ao reguladora, comeando a suceder-se retirada paulatina das coberturas sociais pblicas, decorrendo-se cortes e conseqentemente reflexos no usufruto dos direitos sociais, o que tem implicado na desqualificao/minimizao do Estado, refletindo-se na privatizao de empresas estatais, fortalecendo a concretizao e abrangncia da ideologia neoliberal, predispondo negao de direitos sociais e transferindo para a sociedade civil a responsabilidade que antes era do Estado.

Esse movimento pode ser observado pela acentuada privatizao no setor de sade, visualizadas em nossa realidade principalmente atravs do fortalecimento dos planos de sade. Em resultado disso a populao brasileira recebe uma prestao de servios que no contempla a demanda efetiva da sociedade, mas a exigncia de lucratividade do setor privado. Tem-se, em conseqncia, um sistema privado prestador de servios de sade altamente complexo, com alta densidade tecnolgica, e que progressivamente vai se transformando num setor de acumulao de capital." (COHN, 1995, p. 232)
O Estado ento acaba por se transformar no maior comprador dos servios de sade privados credenciados que so prestados s classes assalariadas, fundamentalmente urbanas, garantindo-lhes um mercado cativo que no exige dos produtores privados, servios de assistncia mdica com obedincia s regras de eficincia e competitividade clssicas do mercado. Alm disso, o Estado regula a extenso desses direitos sociais sem praticamente onerar os recursos fiscais na medida em que a principal fonte de recursos para o seguro social provm de um percentual sobre a massa salarial, sendo que os empregadores repassam para o preo final dos produtos as despesas com os encargos sociais, enquanto o Estado se caracteriza por ser um contumaz devedor e os assalariados so descontados diretamente do seu salrio (COHN, 1995, p. 230).

2.5 O CASO DO CIGARRO NA SADE

Algumas atividades resultam em custo social, como, por exemplo, a poluio do ar por parte dos fumantes. Essa externalidade negativa no teria seus efeitos eliminados ou minimizados por intermdio do preo de mercado, mas somente atravs das intervenes do setor pblico. Essa seo visa analisar justamente a atuao do setor pblico nessa questo. A ao econmica de produtores e consumidores promovem efeitos sobre outros produtores e consumidores que escapam ao mecanismo de preos, ainda que estes sejam determinados em regime de mercados perfeitamente competitivos. Esses efeitos no refletidos nos preos so chamados externalidades. De forma geral,
As externalidades so efeitos positivos ou negativos - em termos de custos ou de benefcios - gerados pelas atividades de produo ou consumo exercidas por um agente econmico e que atingem os demais agentes, sem que estes tenham oportunidade de impedi-los ou a obrigao de pag-los. Portanto, externalidades referem-se ao impacto de uma deciso sobre aqueles que no participaram dessa deciso (SOUSA, [s.d.]).

Como visto anteriormente, a externalidade pode ser positiva, quando os demais agentes, involuntariamente, se beneficiam, a exemplo dos investimentos governamentais em atividades relacionadas expanso da infra-estrutura econmica. A construo de uma estrada, ao induzir a expanso da atividade econmica na regio, pode promover um resultado sobre o nvel de renda nacional muito superior ao resultado individual do empreendimento do ponto de vista do setor privado. Nesses casos, a rentabilidade do projeto, considerados os efeitos diretos e indiretos sobre a atividade econmica da regio, bastante superior rentabilidade que resulta da apreciao isolada do empreendimento. A interveno do governo visando orientar a aplicao de recursos nesse setor , portanto, justificada. Pode ser negativa, quando gera custos para os demais agentes - a exemplo, de uma fbrica que polui o ar, afetando a comunidade prxima, ou ainda, se considerado o ambiente fechado, o dano causado pelos fumantes aos no-fumantes, uma vez que a fumaa dos cigarros tem que ser

fornecida na mesma quantidade para todos consumidores de ar. (VARIAN, 1994 apud SANTOS et. al) Sendo assim, externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produo de um determinado bem afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses impactos no so considerados no preo de mercado do bem em questo (SOUSA, [s.d]). No caso dos fumantes, temos a gerao de externalidade de consumidores para consumidores, pois os fumantes contribuem para a disseminao de doenas entre os no fumantes, atravs do tabagismo passivo. Isso demonstra que este componente externo faz parte do ato de consumir, pois um fumante transfere custos de sua deciso sociedade, j que causa danos qualidade do ar e sade pblica e tambm porque ao descartar as pontas de cigarro obriga a coletividade ao esforo de sua coleta. Ao avaliar estes exemplos, observa-se que os benefcios e custos privados so diferentes dos benefcios e custos sociais. (SOUSA, [s.d.]) Considerando agora o impacto dessas externalidades sobre a alocao de recursos, temos que elas levam os agentes, no diretamente envolvidos na atividade geradora da externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos externos, e isso provoca distores na alocao de recursos. Assim, por exemplo, os custos de internaes hospitalares, decorrentes de doenas relacionadas ao tabagismo passivo, embora representem, efetivamente, gastos para os doentes, no so contabilizados nos custos da empresa produtora do tabaco. Nesses casos de externalidades negativas, haver a tendncia a uma produo maior do que aquela que seria socialmente desejvel, pelo motivo que os custos de produo estaro sendo absorvidos por outros agentes que no o inicial. Contudo, um produto, como o cigarro, que esteja gerando dando qualidade do ar pela emisso de substncias txicas e cancergenas atravs de sua utilizao, pode ser obrigado, por atos regulatrios, a ser somente utilizado em ambientes privados ou em rea abertas, de forma a evitar efeitos negativos (custos) para outras pessoas prximas, que no so obrigadas a respirar o mesmo ar que eles. No caso oposto, de externalidade positiva, a firma produtora ir produzir menos que o necessrio, do ponto de vista da sociedade, porque os benefcios que concede sociedade so maiores que aqueles a que far jus via mecanismos de mercado (SOUSA, [s.d.]). Nesse contexto, conclui-se que o mercado no capaz de levar em conta todos os elementos, quando h falhas de mercado. O fato de os agentes econmicos ignorarem os custos (benefcios) externos, decorrentes de suas decises de produo e/ou consumo e,

somente computarem os custos que eles desembolsam ou os benefcios que eles auferem, faz com que a alocao de recursos, produzida pelo equilbrio de mercado seja ineficiente. Como o sistema de mercados no tem como ajustar essas contribuies de pagamento porque as externalidades no so captadas nos sistemas de preos, o governo recebe a responsabilidade por praticar esses ajustes. A interferncia alocativa dele nesse processo no motivada pelas externalidades em si, mas pelo interesse pblico em sua correo (FILELLINE, 1994). Sendo assim, cabe ao Estado criar ou estimular a instalao de atividades que constituam externalidades positivas, e impedir ou inibir a gerao de externalidades negativas. No primeiro caso, a melhor medida alocativa a imposio de um tributo, instrumentos tais como taxao e sanes legais sobre a produo, de modo que seja inibida. No segundo caso, inversamente, isso pode ser feito atravs de concesso de um subsdio firma para incentivar maior produo e consumo inversamente. Investimentos feitos, por exemplo, em programas antitabagistas podem trazer melhorias significativas qualidade de vida da populao, no sentido principal de evitar mortes precoces e diminuio das faltas no trabalho e conseqente melhoria na concentrao e produtividade. Estmulos programas que visam a cesso do uso do fumo devem ser tambm incentivadas e/ou at mesmo desenvolvidas pelo setor pblico. Assim, a participao do governo nessa rea se faz necessria para que possa haver um ente maior, com poder de atuao efetiva, que haja com firmeza no combate s externalidades negativas e incentive as atividades que geram benefcios diretos e indiretos sociedade (RIANI, 1997).

3 A INDSTRIA DO TABACO

Este captulo trata especificamente da indstria do tabaco, e comea a discorrendo sobre sua perspectiva histrica, explicando a trajetria desse mercado desde sua concepo at os problemas atuais. Aps isso, tem como objetivo dimensionar economicamente o setor fumageiro brasileiro, apresentando os nmeros e dados de sua expanso. Em seguida, descreve a cadeia produtiva do setor, bem como o seu sistema de tributao. Por fim, apresenta os valores referentes aos custos com as doenas tabaco-relacionadas, tanto sob a perspectiva hospitalar quanto do rgo financiador, o SUS.

3.1 PERSPECTIVA HISTRICA

Essa seo tem o objetivo de mostrar a histria da indstria do fumo, alm de apresentar Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, o primeiro tratado internacional de sade. A sade pblica mundial entrou, no ano de 2005, em um novo contexto histrico, devido ao primeiro tratado internacional que a Organizao Mundial da Sade (OMS) aprovou para organizar o combate a uma das indstrias mais lucrativas e poderosas do capitalismo contemporneo. A Conveno-Quadro para Controle do Tabaco representa uma mudana de paradigma para o desenvolvimento de uma estratgia regulatria para conduzir questes referentes s substncias que causam dependncia. (IGLESIAS, 2007, p. 12) O tabaco uma planta cujo cultivo tradicional, com cerca de oito mil anos. A partir do final do sculo XIX - com a inveno da mquina de confeccionar cigarros em 1881 -, a indstria de cigarros se afirma, sendo o setor dominado desde esse perodo pelas multinacionais estadunidenses e britnicas. Entre 1904 e 1947, as indstrias de tabaco dos EUA crescem to ou mais rapidamente que as de carros, lanando marcas populares de cigarros. O consumo interno era tamanho que nenhuma firma se interessava em exportar. No Brasil, enquanto a produo de fumo no sculo XIX se caracterizava pela desconcentrao ainda que com o predomnio da Bahia sobre as demais regies , no sculo XX a crescente concentrao na regio sul a caracterstica mais relevante. E no centro do

Rio Grande do Sul, com a colonizao alem, que nasce o ncleo que viria a ser atualmente a capital do fumo: Santa Cruz do Sul e sua microrregio. Em 1918, criado o chamado sistema integrado de produo de fumo pela British American Tobacco (BAT) controladora acionria da Souza Cruz desde 1914. E logo ao final da 2 Guerra Mundial, ela se torna a maior fabricante de cigarros do mundo, expandindo-se principalmente na China (BOEIRA; JOHNS, 2007). O sucesso econmico e financeiro do sistema integrado foi resultado de uma bem articulada estratgia de marketing, baseada em conhecimentos tecnolgicos e motivos culturais. Alguns deles so apontados por dirigentes da BAT, segundo Vogt (1997 apud BOEIRA; JOHNS, 2007): a) adequao das terras da regio sul ao cultivo do fumo de estufa, com clima moderado e chuvas bem distribudas durante as fases do ano; b) tradio de produo familiar em pequenas propriedades; c) perfil cultural dos colonos sulistas: dedicados, caprichosos; d) consolidao do cultivo e do comrcio do produto na regio; e) existncia de estrada de ferro como meio de transporte. A folha de tabaco proveniente do Brasil conhecida internacionalmente como de boa qualidade e de baixo preo, devido aos baixos custos internos de sua produo. Contribui para este quadro a no mecanizao da lavoura que, apesar de causar um baixo rendimento da cultura, fornece um produto de melhor qualidade, graas ao cuidado manual com que as folhas do fumo so tratadas. Alm disso, o emprego de produtores e suas famlias na lavoura resulta em menores gastos com salrios, barateando os custos de produo, mas gerando srios danos sade e ao meio ambiente. Ao longo da histria da indstria de tabaco, os empresrios tornaram-se mais articulados entre si, na defesa de todo o setor fumageiro, obtendo crescente apoio estratgico inclusive dos rgos criados para defender os interesses dos plantadores de fumo. Para isso e para influenciar politicamente outros setores da sociedade - como a mdia, as associaes comerciais e industriais e o governo - os empresrios criaram suas prprias associaes e sindicatos. No Brasil, exercem um papel estratgico, nesse sentido, a Associao Brasileira da Indstria do Fumo (ABIFUMO) e o Sindicato da Indstria do Fumo

(SINDIFUMO/SINDITABACO). A Organizao Mundial da Sade (OMS), por sua vez, exerce, desde a dcada de 1970, um crescente papel poltico na difuso de informaes e organizao de atores sociais em favor da sade pblica e contrrios ao tabagismo. A propagao da epidemia foi exacerbada por uma variedade de fatores complexos que causam impactos entre fronteiras, incluindo: a liberalizao do comrcio, o investimento estrangeiro direto, a comercializao

global, a propaganda, a promoo e o patrocnio transnacionais do tabaco, e o contrabando e a falsificao internacional de cigarros. A luta em prol do antitabagismo tem tomado propores polticas internacionais importantes. Preocupada com o impacto do tabagismo, a OMS definiu o problema como uma das prioridades no mundo. Para tentar diminuir o impacto negativo dessa epidemia a nvel mundial, foi desenvolvida, entre 1999 e 2003, a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), que o primeiro tratado de sade pblica, de ordem global, sob os auspcios da OMS, que tem por objetivo proteger as geraes presentes e futuras das devastadoras conseqncias sanitrias, sociais, ambientais e econmicas geradas pelo consumo e pela exposio fumaa do tabaco. (ACTbr, 2010) De acordo com a ACTbr (2010), os dispositivos centrais da CQCT so: Reduo da demanda atravs de medidas: o Fiscais e relacionadas aos preos; o No-relacionadas aos preos, que incluem: Proteo contra a exposio fumaa ambiental do tabaco; Regulamentao do teor dos produtos derivados do tabaco; Regulamentao das informaes sobre os produtos do tabaco; Embalagem e rotulao dos produtos do tabaco; Educao, comunicao, treinamento e conscientizao pblica; Propaganda, promoo e patrocnio do tabaco; Cessao

Reduo da oferta atravs de: o Reduzir o comrcio ilegal dos produtos do tabaco; o Limitar as vendas a menores e as realizadas por menores; o Apoiar as atividades alternativas que sejam economicamente viveis.

Esse tratado envolve os 192 pases-membros da OMS, foi ratificado no Brasil em novembro de 2005, entrou em vigor em fevereiro de 2006, sendo que o pas foi um dos lderes em seu processo de desenvolvimento. Isso decorre do fato que, desde 1989 o Ministrio da Sade, atravs do Instituto Nacional de Cncer (INCA), articula a gesto e governana do Programa Nacional de Controle do Tabagismo no Brasil, que tem como objetivo geral reduzir a prevalncia de fumantes e a conseqente morbi-mortalidade relacionada ao consumo de derivados do tabaco.

Pelo destaque do pas no combate ao tabagismo, o Brasil foi escolhido pela OMS para sediar um dos cinco centros laboratoriais mundiais de referncia para controle e pesquisa dos derivados do tabaco por meio de uma parceria entre a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e o Instituto Nacional de Cncer (Inca). Esse centro de pesquisa tornar o pas uma referncia para toda a Amrica do Sul e Caribe (MINISTRIO DA SADE, 2010).

Em muitos pases, inclusive no Brasil, a dependncia do tabaco tem sido concentrada cada vez mais nos grupos de baixa renda e de menor escolaridade, comprometendo parte significativa da renda familiar e reduzindo o acesso do trabalhador e de sua famlia a alimentos e outros itens de necessidade bsica. Ela tambm agrava o empobrecimento de indivduos e suas famlias porque usurios esto propensos a sofrer de doenas e perdas de produtividade e renda; sem esquecer dos danos causados sade das famlias envolvidas no plantio e beneficiamento do tabaco devido ao contato com a folha. A dependncia o tabaco fomenta um crculo vicioso, pois contribui com a excluso social e amplia as desigualdades entre pobres e ricos (BRASIL, 2004). Por isso, que cada vez mais importante pensar e agir seriamente sobre as polticas de controle do tabaco. Elas tm como principal objetivo,
a melhoria da sade e as intervenes dos governos no mercado do tabaco so justificadas por vrios motivos. Em primeiro lugar, muitos fumantes, em especial os mais jovens e os mais pobres, no esto plenamente conscientes dos altos riscos de doena e de mortes prematuras devido ao consumo de derivados do tabaco. [...] Em segundo lugar, o tabagismo impe custos sobre os no-fumantes, como prejuzos sade, alm do incmodo e da irritao causados pela exposio fumaa. Finalmente, os fumantes podem impor custos financeiros sobre outras pessoas, como o caso das despesas mais elevadas com servios de sade (em mdia, os custos dos fumantes com sade so superiores aos dos no fumantes). Quando a sade financiada por impostos, os no fumantes terminam por arcar com parte dos custos de sade dos que fumam (IGLESIAS, 2007, p. 7).

3.2 IMPORTNCIA ECONMICA DO SETOR NO BRASIL

Apresentada a indstria do tabaco, necessrio dimension-la dentro da rea econmica, a fim de mensurar a sua importncia para o Estado Brasileiro.

O tabaco atualmente a mais importante cultura agrcola no-alimentcia do planeta e contribui substancialmente para as economias de mais de 150 pases, gerando mais de 100 milhes de empregos em todo o mundo (SOUZA CRUZ, 2010). O setor fumageiro no Brasil caracterizada pelo elevado grau de concentrao (poucas empresas atuando no mercado) e verticalizao de sua indstria (fabricantes agregam fases para frente e para trs ao seu processo produtivo), pelo mercado ilegal de cigarros (contrabando, falsificao e sonegao) e pela alta carga tributria incidente na cadeia produtiva (cerca de 80% do preo final do cigarro so impostos). Dentro do pas existem dezesseis empresas competindo no setor. Duas dessas detm, em conjunto, aproximadamente 90% do mercado, sendo que a Souza Cruz, que ocupa uma posio hegemnica h vrias dcadas, responsvel por 77%, seguida pela Philip Morris, com uma fatia de 12,3%; enquanto as demais catorze juntas representam os outros 10%, cujas parcelas de mercado variaram entre 0,08% e 3%. Isso caracteriza claramente uma enorme concentrao do mercado e conseqente estrutura oligopolista, com reflexos sobre os preos e a competitividade das empresas que atuam nesse setor. (SINDITABACO, 2010; SOUZA CRUZ, 2010) Alm do alto grau de concentrao, outra caracterstica marcante o tambm elevado grau de verticalizao operacional, no qual h casos de empresas que operam desde a usina processadora do fumo, passando pela fabricao dos cigarros e chegando at mesmo a distribuio prpria do produto. Outra questo que pauta de debates no setor o mercado ilegal. Segundo estudo realizado pelo Banco Mundial em 2007, ele representou 30% do mercado total de cigarros comercializados no Brasil. A forte carga tributria sobre a produo e venda de cigarros continua sendo o principal fator de incentivo comercializao informal do produto no Brasil. Nos ltimos anos o Governo Federal vem tomando diversas medidas de combate a essas atividades ilegais, tais como maior fiscalizao, a exigncia de selo de controle no mao de cigarro - autenticao de que o produto legalizado -, a implantao da nota fiscal eletrnica e a adoo do Sistema de Controle e Rastreamento da Produo de Cigarros (Scorpios). Estimativas da Secretaria da Receita Federal do Brasil mostram que a perda de arrecadao no setor superior a R$ 1 bilho por ano. (ANURIO BRASILEIRO DO TABACO, 2008). Permanecendo margem da legislao e regulamentao (fiscalizao e acompanhamento da Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria), o mercado ilegal atua em condies competitivas vantajosas comparativamente s empresas que operam legalmente no setor, alm de colocar a sociedade em situaes de maior risco no que se refere

aos aspectos sanitrios, uma vez que os produtos ilegais no apresentam garantia quanto ao cumprimento dos padres internacionais exigveis de composio e qualidade, o que potencializa assim os riscos associados ao seu consumo. Agregado a esses fatores, h ainda outros dois elementos complicadores: a grande extenso das fronteiras brasileiras, o que dificulta a fiscalizao, e pases vizinhos com cargas tributrias menores, como o Paraguai e Uruguai. Essa problemtica do mercado ilegal merece ateno especial das entidades governamentais, especialmente as responsveis pela fiscalizao do setor fumageiro no Brasil e por isso, ser tratado com mais nfase posteriormente. Ao falar sobre o setor fumageiro, no h como no relacion-lo alta carga tributria. Somente a Souza Cruz, lder do mercado, paga aos cofres pblicos anualmente R$ 5,1 bilhes em impostos e gera 240 mil empregos na cadeia produtiva. Isso coloca a Souza Cruz entre as dez maiores contribuintes de tributos do Brasil (SOUZA CRUZ, 2010). Os impostos e taxas sobre o tabaco so uma significativa fonte de receita para quase todos os governos. No Sri Lanka, por exemplo, a receita proveniente da taxao do tabaco chega a 10% de tudo que o governo arrecada (SOUZA CRUZ, 2010). No Brasil, o percentual mais modesto, mas ainda relevante, perfazendo cerca de 0,8% do total da carga tributria, em 20081. um percentual pequeno, apesar da grande participao dos impostos na composio do preo final do cigarro no Brasil. De acordo com a Revista poca, de Maio de 2010, o cigarro o terceiro colocado na lista dos produtos com maior tributao percentual, tendo 80,42% do valor de seu produto final composto por impostos. Fica atrs apenas de outros bens no-essenciais e com caractersticas similares as suas: a cachaa com 81,87% e o casaco de pele de vision com 81,86%. Sua relevncia econmica, portanto, em termos de contribuio tributria, para as trs esferas governamentais, alm de sua importncia em relao ao volume de empregos gerados, diretos e indiretos, notria. Esse assunto ser discutido mais profundamente posteriormente. Alm disso, o pas ocupa posies de destaque no cenrio mundial, sendo o maior exportador de fumo e o segundo maior produtor, conforme demonstram as tabelas 1 e 2:

Calculo feito considerando a carga tributria de 35,8% do PIB, e o PIB no total de R$ 2,9 trilhes, no ano de 2008 (Receita Federal, 2010). O valor do total de tributos da cadeira produtiva considerado foi de R$ 8,5 bilhes. Portanto: valor total dos tributos advindos do tabaco (R$ 8,5 bi) / valor total da carga tributria brasileira (R$ 1,038 tri).

Tabela 1 Maiores Produtores Mundiais (t)

Pases 1. China 2. Brasil 3. ndia 4. Estados Unidos 5. Malawi 6. Indonsia 7. Argentina 8. Itlia 9. Grcia 10. Paquisto Total Mundial 2007 2008 2.283.360 2.044.310 792.390 790.410 429.420 124.580 174.520 148.470 114.250 110.030 110.030 747.680 743.830 392.780 161.530 152.170 138.080 11.220 109.760 90.630

Tabela 2 Maiores Exportadores Mundiais (t)

Pases 1. Brasil 2. ndia 3. China 4. Estados Unidos 5. Itlia 6. Turquia 7. Grcia 8. Malawi 9. Zimbabwe 10. Argentina Total Mundial Exp. 2007 700.420 228.950 151.630 124.780 123.530 110.790 93.890 69.350 65.270 52.790 2008 681.480 230.320 152.540 125.530 124.270 111.460 94.450 69.770 65.660 53.110

6.810.890 6.017.730

2.267.290 2.280.250

Fonte: Elaborao prpria a partir do Anurio Tabaco 2009 com dados ITGA/Afubra.

Fonte: Elaborao prpria a partir do Anurio Tabaco 2009 com dados ITGA/Afubra.

O Brasil ocupa a segunda posio, atrs apenas da China (2.044.310 toneladas) e seguido de perto pela ndia (743.830 toneladas) na produo mundial do setor. Em 2008, a produo brasileira foi de 747.680 toneladas, o que representa 12,42% da produo global de fumo. A regio sul do pas a grande responsvel pelo cultivo de fumo brasileiro, concentrando aproximadamente 90% da produo nacional (SOUZA CRUZ, 2010). De acordo com o Sindicato da Indstria do Fumo (SINDITABACO, 2010), essa regio rene 730 municpios produtores e conta com uma rea plantada de 376 mil hectares, cultivada por 186 mil produtores integrados. Um universo de aproximadamente 800 mil pessoas participam desse ciclo produtivo no meio rural, somando uma receita anual bruta em 2008 na margem de R$ 4,4 bilhes. Estima-se que, no total, a produo de fumo seja a fonte complementar de renda de cerca de 218 mil famlias, envolvendo direta e indiretamente mais de 2,4 milhes de pessoas no processo. (AFUBRA apud SOUZA CRUZ, 2010). Em 2009 foram produzidas 739 mil toneladas de tabaco e destas, 85% foi destinada ao mercado externo. Deste volume, 54% foram produzidos no Rio Grande do Sul, 29% em Santa Catarina e 17% no Paran. Para o sul do pas, a cultura do fumo uma das atividades

agroindustriais mais significativas, portanto, a importncia scio-econmica do tabaco para essa regio evidente. (SINDITABACO, 2010) Em relao s exportaes de fumo, o pas ocupa a liderana desde 1993, graas qualidade e integridade de seu produto, e, no ano de 2008, foi responsvel pela exportao de 681.480 toneladas, o que perfaz 30% do total mundial de exportaes do setor e quase trs vezes maior que o volume exportado pela segunda colocada, a ndia. A China est em terceiro lugar no ranking, tendo exportado, no mesmo ano, 152.540 toneladas. Em 2008, as exportaes do fumo foram de US$ 2,71 bilhes (FOB) e significaram 1,4% do total das exportaes brasileiras, de acordo com a Receita Federal (2010). J em 2009, apesar da crise internacional, o tabaco atingiu seu recorde nos valores embarcados, totalizando US$ 3,02 bilhes (FOB), 2% das exportaes totais brasileiras (SINDITABACO, 2010). Ressalta-se, no entanto, que as exportaes de seus derivados, como os cigarros, atualmente no representam 1% de toda a produo nacional de cigarros. Esta poltica atual, que privilegia a exportao na forma primria do que na manufaturada, constitui-se em uma grande desvantagem para a economia brasileira, pois, apesar de ampliar a pauta das exportaes dos produtos primrios de baixo valor agregado, restringe a possibilidade de expanso tanto da produo de cigarros destinada ao mercado interno, como ao mercado internacional, o que representaria uma pauta de exportao de produto com maior valor agregado e, conseqentemente, com maior gerao de emprego, renda, etc. no pas. De acordo com o estudo realizado pelo Sindifumo SP, no ano de 2006, cada quilo de fumo exportado gera uma receita estimada de aproximadamente R$ 7,00 - enquanto essa mesma quantidade de fumo, caso fosse transformada em cigarros (aproximadamente 62,5 maos) e estes comercializados ao preo mdio do mercado interno (R$ 1,81 por mao), geraria a receita estimada de R$ 116 por quilo de fumo. Portanto, a industrializao do fumo agrega 16,4 vezes mais valor do que a sua venda no estgio primrio, sem contar os empregos que poderiam ser gerados. O principal mercado brasileiro a Unio Europia com 45% do total, seguida pelo Extremo Oriente (23%), frica/Oriente Mdio (10%), Amrica do Norte (10%), Leste Europeu (9%) e Amrica Latina (3%) (SINDITABACO, 2010). Clientes de todo o mundo cerca de 100 pases - so abastecidos com o tabaco brasileiro de alta qualidade, devido, principalmente, ao fato de sua cultura no ser mecanizada. Segundo o Anurio do Tabaco de 2009, a importncia econmica do setor, em 2008, deu-se de acordo com a tabela 3:

Tabela 3 Importncia Econmica - 2008

Faturamento (R$) Consumo domstico Exportao Total PIB Brasil 11.768.604.600,00 5.036.924.000,00 16.805.528.600,00 2.900.000.000.000,00 Volume (t) 105.900 691.610 797.510 % 13 87 100 0,6

Fonte: Elaborao prpria a partir do Anurio do Tabaco 2009 com dados da Receita Federal/Secex/Afubra.

O faturamento do setor do tabaco movimenta cerca de 0,6% do PIB brasileiro. Em 2008, aproximadamente 13,28% da produo nacional de fumo processado foram vendidos no mercado interno, o que gerou 70% do faturamento do setor fumageiro, enquanto 86,72% do fumo processado foram destinados ao mercado externo e geraram apenas 30% do faturamento do setor. Esses dados corroboram a questo discutida anteriormente de que a exportao do fumo como matria-prima , economicamente, prejudicial para a economia brasileira, devido ao seu baixo valor agregado do produto se comparado ao faturamento gerado pelos cigarros manufaturados. Nos pases onde a sociedade tem maior poder aquisitivo, os preos dos cigarros praticados no varejo so bem mais elevados do que os praticados no mercado interno brasileiro. Desse modo, considera-se que as empresas instaladas no Brasil poderiam vender cigarros industrializados no pas, para outros pases, a um preo, no mnimo, equivalente ao praticado mercado interno brasileiro. Isso proporcionaria um melhor aproveitamento do setor. Diante desse quadro, imprescindvel que o governo desenvolva polticas estratgicas que visem um melhor aproveitamento do potencial econmico deste setor no mercado internacional.

3.3 A CADEIA PRODUTIVA E A TRIBUTACAO

Esta seo tem por objetivo descrever a cadeia produtiva do setor fumageiro e explicar de que forma ela tributada. A cadeia produtiva do fumo no Brasil compe-se, basicamente, de quatro elos: a produo rural, o processamento e comrcio atacadista, a industrializao e a distribuio. O

primeiro elo composto pelos agricultores que cultivam o fumo, atuando, em quase sua totalidade, sob a forma de pessoas fsicas. O segundo composto de usinas de beneficiamento, que processam o fumo in natura e o transferem para as indstrias instaladas no pas ou para o mercado externo, diretamente ou por meio de intermedirios, tambm denominados de atacadistas. J na industrializao, o fumo destinado ao mercado interno adquirido pelas indstrias que produzem cigarros e abastecem praticamente o mercado interno, vez que uma parcela mnima da produo exportada. Por fim, no ltimo elo, os distribuidores que podem pertencer s prprias indstrias de cigarros ou a terceiros transferem o produto aos pontos de venda que, por sua vez, o vendem aos consumidores finais. A tributao incidente sobre o fumo no faz distino entre empresas, ou seja, ela onera igualmente todas as firmas atuantes no mercado, independentemente de seu porte, que podem estabelecer seus preos livremente. Embora o pas tenha hoje 16 fabricantes de cigarro, apenas dois deles (Souza Cruz e Philip Morris) respondem por 98,5% da arrecadao tributria federal - estimada em R$ 5,5 bilhes para 2009. J os pequenos fabricantes contribuem com apenas 1,5% da arrecadao tributria nesse mbito governamental. (Senado Federal, 2009) De acordo com um estudo do Sindifumo-SP, sobre a tributao da cadeia produtiva do fumo no Brasil, a carga tributria terica2 em 2004, desconsiderando os encargos sociais relativos folha de pagamento e considerando os custos com o selo de controle3, representou 69,89% do faturamento do setor. A distribuio desses encargos pela cadeia produtiva deu-se de acordo com a tabela 4.

Tabela 4 - Peso da Carga Tributria sobre os Elos da Cadeia Produtiva do Fumo no Brasil
Elo da Cadeia Produtor Rural Processador Indstria Distribuidor/Varejo Carga Tributria / Faturamento Prprio 18,80% 10,50% 67,61% 10,80% Carga Tributria / Faturamento do Setor 4,94% 3,05% 57,82% 4,08% Participao 7,07% 4,37% 82,73% 5,83%

Denomina-se carga tributria terica porque considerou-se pertinente uma quantificao da contribuio tributria gerada pelo setor, em todos os seus elos, de maneira a se obter um ndice que reflita essa carga, conforme a legislao vigente. Esse ndice procura medir o impacto da aplicao da legislao tributria vigente sobre cada elo da cadeia produtiva do fumo, considerando os principais tributos incidentes no setor. 3 Os selos de controle no se constituem como tributos em si, contudo, so exigidos pelo Governo Federal afim de comprovar a legalidade do produto. Por isso, esto inclusos nos custos.

Total

69,89%

100%

Fonte: Elaborao prpria a partir do Estudo do Sindifumo-SP sobre a tributao da cadeia produtiva do fumo.

A distribuio desses encargos em relao ao faturamento total da cadeia produtiva foi de 4,94% para os produtores rurais, 3,05% nas usinas processadoras, 57,82% para as indstrias e 4,08% nas distribuidoras/varejo; o que significou uma participao de 7,07%, 4,37%, 82,73% e 5,83% no total da cadeia. Analisando a carga tributria em relao ao prprio faturamento do elo da cadeia, pode-se verificar que o elo mais onerado foi a indstria com 67,61% do seu faturamento pago aos cofres pblicos. Seguido dela, o produtor rural com 18,8%, o distribuidor/varejo com 10,8% e o processador com 10,5%. A magnitude dos valores apresentados pela indstria o destaque. Eles demonstram que a indstria, alm de ser o segmento mais onerado em relao ao seu prprio faturamento (67,61%), tambm o que mais contribui para a formao da carga tributria do setor fumageiro, participando com 82,73% do total. Feitas as dedues fiscais, sobram do faturamento das empresas cerca de 30,11%. Estes correspondem s remuneraes dos fatores de produo ao setor privado dos diversos segmentos do setor e sua distribuio ocorreu conforme a tabela 5.

Tabela 5 - Remunerao dos Fatores de Produo dos Elos da Cadeia Produtiva do Fumo no Brasil
Elo da Cadeia Produtor Rural Processador Indstria Distribuidor Varejo Total Remunerao dos Fatores de Produo / Faturamento do Setor 5,12% 5,42% 13,55% 3,31% 2,71% 30,11% Participao 17% 18% 45% 11% 9% 100%

Fonte: Elaborao prpria a partir do Estudo do Sindifumo-SP sobre a tributao da cadeia produtiva do fumo

A distribuio deu-se entre o produtor rural (5,12%), processador (5,42%), indstria (13,55%), distribuidor (3,31%) e varejo (2,71%). Extrapolando os percentuais para a participao total na remunerao dos fatores, os valores ficam assim: produtor rural (17%), processador (18%), indstria (45%), distribuidor (11%) e varejo (9%).

Mais uma vez a indstria apresenta os maiores valores percentuais. Isso revela o tamanho da representatividade que esse segmento da cadeia produtiva tem sobre o setor e sobre os governantes, no que tange as decises no mbito econmico, como, por exemplo, o aumento dos impostos. Essa questo muito debatida atualmente e gera conflitos principalmente entre a indstria fumageira, governantes e sociedade. O aumento da arrecadao no setor de cigarros visa compensar, em parte, outras medidas adotadas pelo governo para incentivar a economia. Como discutido anteriormente, os tributos dessa cadeia produtiva tem sido utilizados para alm da funo fiscal. Em 2009, por exemplo, eles ajudaram a equilibrar o oramento pblico devido aos incentivos disponibilizados ao setor automobilstico
Segundo Serpa, o aumento da arrecadao no setor de cigarros vai compensar em parte outras medidas adotadas pelo governo para incentivar a economia. A previso da Receita que a prorrogao da reduo da alquota do IPI sobre veculos novos representar uma desonerao de R$ 1,08 bilho. No primeiro trimestre, quando a medida j estava em vigor, a Receita calcula que a perda tributria foi de R$ 1,4 bilho (ESTADO, 2009).

Dessa forma, a cadeia produtiva do fumo, de certa maneira, proporciona benefcios indiretos populao, pois os valores arrecadados via tributao so representativos. Contudo, h tambm um alto custo devido ao consumo dos derivados do tabaco. Esse significativo e impe uma carga importante tanto para o indivduo quanto para a sociedade, pois alm dos custos com o tratamento das doenas tabaco-relacionadas, h os gastos com o pagamento de penses e aposentadorias precoces, entre outros. Entender e analisar essa situao fundamental para formular corretamente polticas pblicas nesse setor.

3.4 OS TRIBUTOS INCIDENTES NA CADEIA PRODUTIVA

De acordo com o Sindifumo-SP, as empresas participantes da cadeia produtiva do fumo brasileira geram receitas aos cofres pblicos atravs de 7 tributos: IPI, ICMS, PIS, CONFINS, IRPJ, CSLL E FUNRURAL, no tendo sido consideradas as demais contribuies sociais, por se tratar de encargos sociais pertinentes folha de pagamento, e no ao processo do produto ao longo da cadeia produtiva; e nem os custos com selos de controle, visto que

apesar deles fazerem parte do montante total pago aos cofres pblicos, so apenas necessrios para um maior controle sobre os produtos legais comercializados no mercado interno, no constituindo-se, de fato, como impostos ou contribuies. A mesma instituio encomendou um estudo a Fundao Instituto de Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras (FEPECAFI) sobre a tributao da cadeia produtiva do fumo no Brasil e estimou que, excludos portanto os custos dos selos de controle e os encargos sociais sobre a folha de pagamento, a carga tributria incidente em 2004 sobre o setor foi de 66,63%, distribuda conforme a figura 1:

Figura 1 Participao de Cada Tributo em relao Carga Tributria Total da Cadeia Produtiva do Fumo
Fonte: Elaborao prpria com dados do Estudo do Sindifumo-SP sobre a tributao da cadeia produtiva do fumo com dados obtidos da FEPECAFI.

Como se pode observar, os impostos mais significativos para essa indstria so o IPI, com aproximadamente 26% de participao no montante total e cuja arrecadao se d no mbito federal; e o ICMS, que um imposto recolhido pelos Estados e que participa com cerca de 30% dos valores dos impostos recolhidos. No caso da cadeia produtiva do fumo, o IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados recolhido nas usinas processadoras do fumo e nas indstrias fabricantes de cigarros. um imposto indireto, no-cumulativo, cobrado sempre que ocorre a venda de bens industrializados e nas importaes. Seu valor acrescido ao preo do produto, repassando o nus tributrio ao consumidor, e sua arrecadao de responsabilidade da Unio. Trata-se tambm de um imposto seletivo, cobrado em razo da essencialidade do produto os essenciais podem ser at isentos do IPI, como o caso da maioria dos produtos alimentcios,

enquanto outros, como o cigarro, tm uma elevada carga tributria. Ou seja, ele incide em uma gama relativamente ampla de produtos industrializados, nacionais e estrangeiros, mas com diferentes alquotas, as quais so definidas de acordo com o grau de necessidade do produto. Os que embutem maiores alquotas so os cigarros, bebidas alcolicas e os automveis. Geralmente so aplicados em vrios pases e baseados em percentuais muito elevados do preo total. No Brasil, a taxao especfica sobre esses trs bens foi responsvel por aproximadamente um tero da receita de IPI em 2006. De acordo com dados da Receita Federal, os percentuais de arrecadao sobre o total do IPI foram de oito, nove e quinze; respectivamente. A taxao do IPI especfica no caso dos cigarros, e assim ocorre desde junho de 1999. Antes eles eram tributados sob a forma de alquota ad valorem efetiva de 41,25% sobre o preo de venda a varejo do cigarro. Aps esse perodo, os mesmos passaram a ser tributados sob a forma de alquota especfica de acordo com a classe fiscal de enquadramento do produto. Desta forma, e de acordo com dados fornecidos pela Receita Federal, as marcas comerciais de cigarros passaram a ser distribudas nas classes fiscais abaixo descritas: I - Classe IV: marcas apresentadas em embalagem rgida e verses dessas mesmas marcas em embalagem mao, de comprimento superior a 87 milmetros; II - Classe III: marcas apresentadas em embalagem rgida e verses dessas mesmas marcas em embalagem mao, de comprimento at 87 milmetros; III - Classe II: outras marcas apresentadas em embalagem mao, de comprimento superior a 87 milmetros; e IV - Classe I: outras marcas apresentadas em embalagem mao, de comprimento at 87 milmetros. As alquotas, de acordo com cada classe, e sua evoluo histrica at a vigente hoje, encontram-se na figura 2:

Classe Fiscal I II III - M III - R IV - M IV - R

At Jun/99 Valor do IPI Alquota: 330%. Base de clculo: 12,5% do preo de venda a varejo. Alquota efetiva: 41,25%.

De Jun/99 a Nov/02

De Dez/02 a Dez/03

De Jan/04 a Jul/07

De Jul/07 a Abr/09

A partir de Mai/09

Valor do IPI (R$/vintena) 0,35 0,42 0,49 0,56 0,63 0,70 0,385 0,460 0,535 0,610 0,685 0,760 0,469 0,552 0,635 0,718 0,801 0,884 0,619 0,729 0,813 0,919 1,025 1,131 0,764 0,900 1,004 1,135 1,266 1,397

Figura 2 Histrico das alquotas do IPI Fumo

Fonte: Receita Federal

Como observado, ao longo do perodo, as alquotas sofreram reajustes. At junho de 1999, o IPI do cigarro era cobrado na forma ad-valorem (proporo do preo do cigarro) e as empresas pagavam aproximadamente 41% de IPI no preo de cada mao. Houve uma reforma, e, a partir daquele momento, o imposto passou a ser cobrado na forma especfica (alquota fixa, independente do preo, com vrias alquotas ou classes fiscal) e as empresas passaram a pagar entre 20 e 25% do preo final do mao. Logo aps a reduo do peso do IPI no preo do cigarro, as empresas baixaram os preos e os mantiveram constantes at fins de 2001. Aps essa data, aumentaram os preos para preservar suas margens de lucratividade, pois a inflao se havia acelerado no pas. Quando se produziu o aumento de 10% no imposto em dezembro de 2002, as empresas repassaram praticamente sua totalidade aos consumidores. A partir de janeiro de 2004, h uma nova elevao de impostos de quase 22% e as empresas adotaram a mesma postura anterior. Para o governo estava ficando claro que o IPIFumo estava sendo ajustado abaixo da inflao e que a arrecadao real do imposto estava despencando. Em dezembro se anunciou a medida de elevao de aproximadamente 32% que entraria em vigor em julho de 2007. Em 2009, a partir de 1ro de maio, houve a ltima elevao da alquota do IPI, vigente hoje. Esta foi majorada em torno de 23,5%. Alm do aumento do imposto, outro fator importante foi que o valor passou a ser pago na sada do produto do estabelecimento industrial e no mais na sada dos comrcios atacadistas ou varejistas, seja ele nacional ou importado. O que aqui se procurou demonstrar com isso que as empresas repassam o aumento do IPI-Fumo aos preos. Nenhuma empresa reduz suas margens de lucros significativamente, nem mesmo as companhias de cigarros brasileiras, que tiveram uma alta significativa da margem de lucro a partir de junho de 1999. Outra problemtica surge a regressividade identificada na incidncia do IPI sobre o cigarro industrializado. Essa distoro do sistema tributrio atualmente em vigor provoca uma carga fiscal proporcionalmente maior sobre os produtos com menor preo de venda em relao aos mais caros. Como conseqncia, consumidores de cigarros de classes inferiores pagam, proporcionalmente ao preo do produto, mais impostos do que consumidores que optam por marcas de classe superior, onde a incidncia tributria relativamente menor. Esse fato agravado quando se analisa o peso das despesas com cigarros em relao ao oramento familiar.

Como houve muitas mudanas na alquota desse imposto e devido tambm grande participao do mesmo na composio do preo final do produto, vale aqui uma anlise a parte. A tabela 6 mostra os valores monetrios arrecadados pela Unio nos ltimos onze anos: Tabela 6 Histrico da arrecadao federal relacionada com o IPI-FUMO e IPI-TOTAL
IPI ANO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 IPI - FUMO 2.282 1.998 2.007 1.923 1.994 2.304 2.303 2.396 2.803 3.211 3.314 TOTAL 16.503 18.839 19.456 19.798 19.674 22.822 26.373 28.188 33.794 39.466 30.753 PERCENTUAL 13,82% 10,61% 10,32% 9,71% 10,13% 10,10% 8,73% 8,50% 8,29% 8,14% 10,78% ARRECADAO TOTAL 151.517 176.814 196.709 243.005 273.358 322.555 360.682 523.358 602.817 685.675 698.289 PERCENTUAL 1,51% 1,13% 1,02% 0,79% 0,73% 0,71% 0,64% 0,46% 0,46% 0,47% 0,47%

Elaborao prpria com dados obtidos no site da Receita Federal: http://www.receita.fazenda.org.br Nota: Valores em Bilhes de Reais a preos correntes

Atravs dessa tabela pode-se perceber que houve crescimento dos valores arrecadados at 1999, quando a alquota do IPI era um percentual do preo do cigarro. Aps a mudana na forma de clculo, para um valor fixo de acordo com a classe fiscal, observa-se uma diminuio do montante auferido. Esta tendncia s se altera significativamente em 2007, quando houve um aumento relevante nas alquotas de aproximadamente 32%, o qual visava restabelecer a relao do imposto sobre o preo do produto. Desde ento, os montantes arrecadados de IPI - Fumo tm sido crescentes. Analisando a relao do IPI Fumo com o IPI Total, percebe-se que os valores do segundo, ao longo do perodo referenciado, cresceu constantemente; contundo, por vezes, principalmente entre os anos de 2005 e 2008, proporcionalmente mais que o primeiro. A exceo foi o ltimo ano quando as alquotas dos demais IPIs que compem o IPI - Total, como bebidas e automveis, reduziram; e as do fumo aumentaram. Isso caracterizou a queda do valor total e a retomada do crescimento percentual do IPI Fumo em relao ao IPI Total. Entretanto, observando a relao entre o IPI Fumo e a arrecadao federal total, verificar-se- uma constante queda do percentual relativo. Isso deve-se, principalmente, ao

aumento das alquotas de outros impostos que compem a arrecadao federal. Em 2009, por exemplo, o IPI Fumo aumentou em 23,5%, enquanto o PIS e a Confins em 70%. Esses reajustes proporcionaram aos cofres pblicos federais, um ganho de R$ 975 milhes, de maio a dezembro deste ano (RECEITA FEDERAL, 2010). Outra grande fonte de recursos aos cofres pblicos o ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios. De todos os tributos brasileiros, ele considerado o mais complexo porque cada Estado tem uma legislao prpria. De acordo com dados publicados pelo jornal Estado (2009), esse imposto representa 83% das receitas dos Estados. difcil a sua mensurao em mbito nacional. No estado de So Paulo, por exemplo, o ICMS advindo do fumo foi de R$ 554 milhes em 2004; o que significou 1,21% do total do ICMS arrecadado por esse estado, que foi de quase R$ 46 bilhes. O ICMS um imposto no cumulativo, ou seja, ele cobrado a cada movimentao de produto ou servio, e portanto arrecadado nos quatro elos da cadeia produtiva do fumo. Trata-se tambm de um imposto sobre o valor agregado cujo nus recai sobre o consumidor final. O ICMS integra o preo de venda final dos produtos, impactando, portanto, no volume de vendas das empresas que os produzem ou comercializam. Em razo desses impactos, comum as empresas se queixarem da alta carga do imposto e reivindicarem diminuies, vantagens e incentivos junto aos Estados. Por vezes, realizam estudos tributrios que recomendam uma mudana geogrfica da organizao a fim de obter vantagens fiscais. Descontos do ICMS so a forma clssica de fazer a chamada "guerra fiscal". Para atrair indstrias, Estados oferecem benefcios que, na prtica, funcionam como iseno do tributo. Na maior parte dos produtos, o ICMS corresponde ao percentual de 18%. Entretanto, para certos alimentos bsicos, como arroz e feijo, o ICMS cobrado de 7%. J no caso de produtos considerados suprfluos, como, por exemplo, cigarros, cosmticos e perfumes, cobra-se o percentual de 25%. A base para o seu clculo diferente no caso dos cigarros do que para outros produtos do tabaco. No caso dos cigarros, o ICMS aplicado na sada da fbrica, e baseia-se no preo de venda ao consumidor determinado pelo fabricante, enquanto que para outros produtos do tabaco que saem da fbrica, baseia-se no preo de substituio fiscal, que inclui IPI, frete e outras despesas. Apesar do IPI e do ICMS serem os impostos mais relevantes na cadeia produtiva do fumo, h ainda outros 5 impostos que devem ser levados em considerao: PIS, COFINS, IRPJ, CSLL e FUNRURAL. O PIS e a COFINS so impostos gerais, que incidem sobre os cigarros, de responsabilidade federal e calculados no momento da emisso da fatura. O primeiro,

Programa de Integrao Social (PIS), foi criado com o objetivo de garantir aos trabalhadores a integrao na vida e no desenvolvimento das empresas. O segundo, Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), surgiu com o intuito de financiar a seguridade social. Sua base de clculo o faturamento das empresas. A Cofins o quarto tributo em termos de arrecadao no pas, ficando atrs do ICMS, do IR e da contribuio para o INSS. O histrico da base de clculo encontra-se na tabela 7: Tabela 7 Histrico das alquotas de PIS e COFINS
Vigncia At Fev/06 PIS (R$) 0,65% * 1,38 * Preo de venda a varejo (R$) COFINS (R$) 3% * 1,18 * Preo de venda a varejo (R$) 3% * 1,69 * Preo de venda a varejo (R$)

De Mar/06 a Jun/09 0,65% * 1,98 * Preo de venda a varejo (R$) A partir de Jul/09

0,65% * 3,42 * Preo de venda a varejo (R$) 3% * 2,9169 * Preo de venda a varejo (R$)

Elaborao prpria com dados obtidos no site da Receita Federal: http://www.receita.fazenda.org.br

O PIS e a COFINS incidentes sobre o cigarro ficaram significativamente maiores desde 1ro de julho de 2009. Ambos so recolhidos tanto na usina processadora quanto na indstria. Obtm-se o montante arrecadado de acordo com as seguintes frmulas: PIS = 0,65% * 3,42 * preo de venda no varejo; e COFINS (R$) = 3% * 1,18 * preo de venda no varejo. Os valores de 0,65 % e 3% so fatores de multiplicao para fins de substituio fiscal. Os cigarros e os produtos derivados do tabaco so um dos grupos afetados pela substituio fiscal, ou seja, pelo regime no qual a responsabilidade pelo imposto devido, em relao s operaes ou prestaes de servio, atribuda a outro contribuinte (RECEITA FEDERAL, 2010). As empresas fabricantes e importadoras de cigarros pagam as contribuies como contribuintes e como substitutos tributrios dos comerciantes atacadistas e varejistas. O ltimo reajuste, de 72%, em julho de 2009, que deu origem a alquota vigente hoje, conseqncia do objetivo do governo central em financiar outros setores da economia, como o automobilstico. Segundo dados disponibilizados pela Receita Federal, apenas de julho a dezembro, devido ao aumento das alquotas, foram gerados R$ 415 milhes a mais. Outro imposto federal vigente no setor fumageiro IRPJ - Imposto de Renda Pessoa Jurdica. Como regra geral, sua base de clculo integra todos os ganhos e rendimentos de capital, bastando que decorram de ato ou negcio. Aplica-se, inclusive, pessoa jurdica que explore atividade rural. cobrado das usinas processadoras do fumo, bem como das indstrias fabricantes de cigarros. No cobrado dos produtores rurais, pois, em sua maioria,

so pessoas fsicas que compem esse elo. A pessoa jurdica pagar o imposto alquota de 15% sobre o lucro real, presumido ou arbitrado, correspondente ao perodo de apurao (RECEITA FEDERAL, 2010). No primeiro caso, o lucro real calculado pela diferena entre as receitas e os custos da empresa, o que exige que se mantenha um sistema de contabilidade segundo as exigncias da legislao. O segundo, por sua vez, se baseia na aplicao de uma alquota sobre a receita bruta, o mais indicado para pequenas empresas cujo capital social e a receita bruta anual sejam suficientemente pequenos para inviabilizar a implantao de um sistema contbil organizado da forma exigida pela legislao tributria. Por ltimo, o mtodo do lucro arbitrado aplica-se a empresas que no apresentam os registros contbeis requeridos para a precisa apurao do lucro sujeito tributao. Neste caso, o governo arbitra a base do imposto, que pode ser calculado como um percentual do ativo total, do capital ou da receita bruta (GIAMBIAGI; ALM, 2008). Aplicam-se CSLL, Contribuio Sobre o Lucro Lquido, as mesmas normas de apurao e de pagamento estabelecidas para o imposto de renda das pessoas jurdicas, divergindo apenas no objetivo de arrecadao, na base de clculo do imposto e na alquota cobrada. Desta forma, alm do IRPJ, a pessoa jurdica optante pelo Lucro Real, Presumido ou Arbitrado dever recolher a CSLL, tambm pela forma escolhida. Esse imposto incide nos mesmos elos da cadeia produtiva que o IRPJ. A alquota inicial da CSLL era 8%; depois foi majorada para 12% e atualmente 9%. E o ltimo, o FUNRURAL, Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural a contribuio social sobre a comercializao da produo rural entre pessoas fsicas, cuja alquota de 2,3% sobre o faturamento. Ele retido pelo processador, adquirente do fumo, no momento em que efetua o pagamento ao produtor rural. Logo, os processadores so responsveis tributrios pelo recolhimento do tributo. Dados divulgados pelo estudo realizado pelo Sindifumo-SP mostraram que, em 2004, esse imposto gerou aproximadamente R$ 91 milhes ao cofres pblicos, o que representou 0,6% do faturamento total do setor. Coletando dados divulgados pelo Anurio do Tabaco (2009) e na Receita Federal, foi possvel montar a tabela 8, a qual mostra a evoluo dos quatro tributos de cunho federal vigentes atualmente, alm do IPI j apresentado.

Tabela 8 Arrecadao Total dos Tributos Federais incidentes na cadeia produtiva do cigarro, 1999 a 2009.
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 IPI 2.282 1.998 2.007 1.923 1.994 2.304 2.303 2.396 2.803 3.211 3.314 Outros impostos* 416 671 667 792 877 925 1.053 1.103 1.373 1.202 1.868 Total de impostos 2.698 2.669 2.674 2.715 2.871 3.229 3.356 3.499 4.176 4.412,50 5.181,50

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Anurio do Tabaco (2009) e RECEITA FEDERAL. * Inclui PIS, COFINS, IRPJ e CSLL Nota: Valores em Bilhes de Reais, a preos correntes

A anlise do IPI, devido a sua representatividade, j foi feita anterior e separadamente. Com relao aos outros impostos, observa-se uma crescente e constante evoluo de sua arrecadao. Merecem destaque os valores arrecadados nos dois ltimos anos analisados, quando esses quatro outros impostos federais somados arrecadaram pouco mais de R$ 1,2 bilhes em 2008 e aproximadamente R$ 1,9 bilhes em 2009. Esse ganho de arrecadao foi em grande parte gerado, como j comentado, pelo aumento das alquotas do PIS e COFINS. Somando-se os valores encontrados nos anos de 2008 e 2009, tem-se o valor de R$ 4.412 e R$ 5.181,5 bilhes, respectivamente; valor correspondente ao somatrio dos impostos federais IPI, PIS, COFINS, IRPJ e CSLL. Para compor o valor total arrecadado, nas trs esferas, seria ainda necessrio mensurar os valores recolhidos, por todos os estados, do ICMS e somar ao montante do FUNRURAL. Segundo consta no Anurio do Tabaco de 2009,
A arrecadao federal, no incluindo receitas previdencirias, aumentou de R$ 4,1 bilhes para R$ 4,4 bilhes entre 2007 e 2008. Em 2009, at julho, chegava a R$ 2,8 bilhes. O total dos tributos sobre o tabaco, somando-se tambm as esferas estaduais e municipais, chega a quase R$ 8,5 bilhes, 51% do total do faturamento do setor,

conforme dados da Receita Federal, da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) e da Associao dos Fumicultores do Brasil (Afubra) (p. 140)

3.5 OS CUSTOS DO CONSUMO DE CIGARROS

O tabagismo considerado atualmente um grave problema de sade pblica mundial. Embora o Governo obtenha uma arrecadao expressiva advinda dos impostos cobrados sobre a cadeia produtiva do cigarro, o custo social do mesmo grande. Uma pesquisa desenvolvida pela economista Mrcia Pinto da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz estimou que R$ 338,6 milhes foram gastos pelo SUS, no ano de 2005, com internaes e procedimentos de quimioterapia no tratamento de 32 patologias relacionadas ao tabaco (PINTO, 2007). A escolha desse estudo para subsidiar esse trabalho justifica-se pela confiabilidade dos dados apresentados, uma vez que ele foi feito por uma economista especializada da rea de gesto da sade pblica que trabalhou durante sete anos no INCA ajudando na implementao do Programa Nacional de Controle do tabaco - e em parceira com a Fundao FioCruz referncia na rea e com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Este pretendeu analisar um dos principais aspectos dessa epidemia: os custos atribuveis prestao da assistncia mdica aos indivduos acometidos por doenas cuja associao com o tabagismo est bem estabelecida na literatura. Foi realizado com dados do ano de 2005, de homens e mulheres acima dos 35 anos, e elaborado a partir de duas perspectivas: rgo financiador e hospitalar. O clculo dos custos sob o aspecto do rgo financiador considerou trs grupos de enfermidades cncer, aparelho circulatrio e aparelho respiratrio e teve como base o Sistema de Informaes Hospitalares do SUS (SIH/SUS) para estimar dos custos de internaes e o Sistema de Autorizao de Procedimentos de Alta Complexidade na rea de oncologia (SIA/SUS-APAC/ONCO) para calcular os custos referentes quimioterapia. Sob a tica hospitalar, foram levantados os custos do tratamento hospitalar de cncer de pulmo, laringe e esfago no Hospital do Cncer I (HC I), unidade do Instituto Nacional de Cncer (INCA), e de angina pectoris e doena isqumica crnica do corao (DICC), no Instituto Nacional de Cardiologia (INC), ambos situados no municpio do Rio de Janeiro (RJ) e

selecionados por serem prestadores pblicos de sade e referncia nacional na oferta de assistncia mdica em cncer e doenas cardacas. Antes da apresentao dos resultados, importante mencionar que este estudo possui algumas limitaes na mensurao dos custos das patologias sob a perspectiva do rgo financiador. Provavelmente esses custos esto sub-estimados, devido falta de ajustes peridicos da Tabela de Procedimentos do SIH/SUS e pela restrio oramentria dada pelo teto financeiro da AIH. As limitaes do teto acabam por exigir que estados e municpios disponibilizem recursos de seu oramento para o tratamento das doenas associadas ao tabagismo. Em razo disso, os custos nacionais da assistncia dessas patologias so possivelmente superiores aos apresentados neste trabalho. preciso considerar tambm que apesar de os grupos de enfermidades aqui analisados abrangerem um nmero significativo de doenas, de acordo com a Organizao Mundial da Sade (2004 apud PINTO, 2007) o tabagismo fator de risco para uma srie de outras, no avaliadas aqui, e que podem ampliar o montante encontrado. Sob a primeira perspectiva, do rgo financiador, foi feito o levantamento dos custos totais das hospitalizaes e dos procedimentos de quimioterapia e a partir dos resultados obtidos foi calculada uma Frao Atribuvel ao Tabagismo (FAT). Como na literatura no h consenso acerca da frmula a ser aplicada para que se atribua os casos ao tabagismo, os clculos foram realizados a partir de duas frmulas. Frmula um: FAT populacional = [1(1/RR)]*p e frmula dois: FAT populacional= [p*(RR-1)] / [p*(RR-1) + 1], onde: RR = risco relativo da enfermidade atribuvel ao tabagismo na populao; p = prevalncia do tabagismo na populao brasileira, resultado esse obtido atravs da Pesquisa Mundial de Sade (PMS). Esse indicador epidemiolgico (FAT) utilizado para avaliar os riscos que indivduos expostos s prticas do fumo tm de contrair doenas relacionadas a esse fato. Considerando a primeira frmula da FAT, os custos totais das doenas tabaco-relacionadas para o SUS em 2005 foram de R$ 137.427.819,59, dos quais a maior parcela referiu-se ao tratamento das enfermidades do aparelho circulatrio (53,77%), seguida pelas neoplasias (28,86%) e, finalmente, pelas patologias do aparelho respiratrio (17,37%). Os resultados encontrados a partir da aplicao da segunda frmula registraram custos totais de R$ 338.692.516,02 e a seguiram o mesmo padro, tendo a maior parcela destinada ao tratamento das enfermidades do aparelho circulatrio (43,04%), seguida pelas neoplasias (33,85%) e pelas doenas do aparelho respiratrio (23,11%). A comparao entre os dois resultados indica uma superioridade de 146,45% nos custos a favor da aplicao da segunda frmula em relao a primeira. Os resultados podem ser observados na tabela 9:

Tabela 9 Custos totais e tabaco-relacionados por grupo de enfermidades, SUS, 2005

Doenas Custo total das hospitalizaes 316.083.126,11 723.169.661,35 189.952.995,36 1.229.205.782,82 Custo total das hospitalizaes atribuveis ao tabagismo 1a frmula 39.651.579,69 73.899.183,17 23.877.056,73 137.427.819,59 % 12,54 10,22 12,57 11,18 2a frmula 114.668.026,25 145.757.575,25 78.266.914,53 338.692.516,03 % 36,28 20,16 41,2 27,55

Cncer * Aparelho Circulatrio Aparelho Respiratrio Total

* Inclui o somatrio de hospitalizaes e quimioterapia Fonte: Elaborao prpria a partir de dados extrados de PINTO, 2007

Nos casos referentes s neoplasias, ou seja, cncer, os custos totais das hospitalizaes e da quimioterapia alcanaram R$ 316.083.126,11. Desse total, R$ 109.964.228,60 (34,79%) corresponderam s internaes e R$ 206.118.897,51 (65,21%) ao tratamento com quimioterpicos. Conforme a primeira frmula, a parcela dos custos atribuveis ao consumo de tabaco foi de R$ 39.651.579,69 (12,54%) e de acordo com a segunda frmula foram de R$ 114.668.026,25. Esses custos se subdividem em vrios tipos de cncer conforme a tabela 10:

Tabela 10 - Custos totais e atribuveis ao tabagismo de hospitalizaes por neoplasias e procedimentos de quimioterapia, SUS, 2005
Custo total das Doenas hospitalizaes e quimioterapias Lbio, cavidade oral e faringe Esfago Estmago Pncreas Laringe Traquia, brnquios e pulmes Bexiga Leucemia Colo do tero* Total 52.523.791,42 39.184.887,11 70.536.286,22 10.821.737,72 21.988.817,99 31.450.563,24 16.354.574,56 26.508.721,56 46.713.746,29 316.083.126,11 1a frmula 9.436.982,51 6.744.759,48 5.949.925,58 1.129.162,19 4.332.229,48 5.705.028,28 2.150.181,71 1.707.209,91 2.496.100,56 39.651.579,70 Custo total das hospitalizaes e quimioterapias atribuveis ao tabagismo % 17,97 17,21 8,44 10,43 19,7 18,14 13,15 6,44 7,16 12,55 2a frmula 31.565.541,06 21.289.755,54 9.282.884,98 2.066.450,05 16.140.592,96 23.554.221,55 4.539.360,75 2.571.204,41 3.658.014,94 114.668.026,24 % 60,1 54,33 13,16 19,1 73,4 74,89 27,76 9,7 7,83 36,28

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados extrados de PINTO, 2007 Nota: a neoplasia de colo de tero refere-se unicamente ao sexo feminino

Chama a ateno os percentuais, em ambas as frmulas de clculo, das neoplasias de lbio, cavidade oral e faringe, esfago, laringe e traquia, brnquios e pulmes. Isso conseqncia, principalmente, da elevada relao de causa e efeito do uso do fumo sobre essas doenas. No que tange aos valores absolutos, vale ressaltar os casos de cncer de estmago que, mesmo tendo uma associao atribuvel ao fumo baixa (se comparada com outras localizaes), apresentou os maiores valores de custos totais de hospitalizaes e quimioterapia. Nesse sentido necessrio destacar que h uma relao entre fatores scioeconmicos e o cncer de estmago. Dados de PARKIN et al. (1993 apud PINTO, 2007) indicam que nos grupos populacionais com menor nvel de renda a freqncia desse cncer maior que entre os grupos de alta renda. Referindo-se especialmente ao sexo feminino, leia-se os casos de cncer de colo de tero, aqui, no se pode deixar de mencionar que a expanso da epidemia do tabagismo entre as mulheres possui uma forte relao com as estratgias de marketing da indstria do tabaco. Em se tratando de doenas do aparelho circulatrio, os custos totais de suas hospitalizaes alcanaram R$ 723.169.661,35 e os custos atribuveis ao tabaco foram responsveis por R$ 73.899.183,17 (10,22%), considerando-se a primeira frmula. Como para as outras doenas, a aplicao da segunda frmula resultou em montantes mais expressivos, de R$ 145.757.575,25 (20,16%). Os custos foram distribudos conforme a tabela 11:

Tabela 11 - Custos totais e tabaco-relacionados de hospitalizaes por doenas do aparelho circulatrio, SUS, 2005
Doenas Isqumicas do Corao Cerebrovasculares Artrias, arterolas e capilares Total Custo total das hospitalizaes 459.535.027,90 180.414.849,60 83.219.783,67 723.169.661,20 Custo total das hospitalizaes atribuveis ao tabagismo 1a frmula 46.766.509,44 18.438.406,35 8.694.267,36 73.899.183,15 % 10,18 10,22 10,45 10,22 2a frmula 91.930.948,69 38.506.592,59 15.320.033,97 145.757.575,30 % 20 21,34 18,4 20,16

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados extrados de PINTO, 2007

De acordo com dados do Instituto do Corao de So Paulo (InCor), as doenas cardiovasculares so a principal causa de novas internaes e de mortalidade no Brasil e nos pases desenvolvidos. Isso explica os altos custos absolutos de hospitalizaes. Entre os

fatores que predispem uma pessoa a desenvolver esses tipos de doenas esto a vida sedentria, sem a prtica de exerccios fsicos e a alimentao industrializada, rica em gorduras, alm do tabagismo, que ainda tem grande prevalncia na populao brasileira. Portanto, a reduo do nmero de fumantes j ajudaria a diminuir esse grave cenrio. J com relao s doenas respiratrias, os custos totais das hospitalizaes resultaram no valor de R$ 189.952.995,36. Na anlise do montante atribudo ao tabagismo, pela primeira e segunda frmula, os custos totalizaram R$ 23.877.056,73 e R$ 78.266.914,53, correspondendo a 12,57% e 41,20%, respectivamente, dos custos totais. Os custos totais se subdividem de acordo com a tabela 12:

Tabela 12 - Custos totais e tabaco-relacionados de hospitalizaes por doenas do aparelho respiratrio, SUS, 2005
Doenas Custo total das hospitalizaes 1a frmula Bronquite e enfisema Pneumonia e influenza Total 94.657.651,57 95.295.343,79 189.952.995,36 15.668.854,00 8.208.202,74 23.877.056,73 % 16,55 34,38 12,57 2a frmula 64.706.931,10 13.559.983,43 78.266.914,53 % 68,36 14,23 41,20 Custo total das hospitalizaes atribuveis ao tabagismo

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados extrados de PINTO, 2007

Os percentuais dos custos totais das hospitalizaes atribudas ao tabagismo sobre o custo total das hospitalizaes por doenas do aparelho respiratrio foram os maiores se comparados s neoplasias e s patologias do aparelho circulatrio. Isso permite concluir que caso haja diminuio/aumento no consumo de produtos derivados do tabaco, haver uma relao direta com a reduo/ampliao dos casos e conseqentemente dos bitos das doenas respiratrias. Isso porque, a fumaa exalada do tabaco influencia diretamente na qualidade do ar que todos respiramos, principalmente para os no-fumantes, pois j h estudos que comprovam os malefcios do contato contnuo com a fumaa essa parcela da populao. Aps a anlise do percentual dos custos das doenas atribuvel ao tabagismo perante os custos totais das doenas tabaco-relacionadas vale ainda fazer um comparativo entre os valores monetrios pagos pelas hospitalizaes atribudas ao fator do tabagismo e os custos totais das hospitalizaes, no mesmo ano. Isso mensurar a magnitude da carga econmica para o SUS das hospitalizaes que foram realmente causadas pelos malefcios do tabaco. As hospitalizaes por todas as causas custaram ao SUS R$ 3.809.446.536,39 para indivduos de ambos os sexos com mais de 35 anos. Desse montante, de acordo com a

primeira frmula, 2,92% (R$ 111.293.043,19) foram atribudos s internaes associadas ao tabagismo referentes aos trs grupos de causas analisadas neste trabalho. Quando a anlise realizada conforme a segunda frmula da FAT, os resultados so superiores, alcanando 6,90% (R$ 262.965.161,14) dos custos totais. Estendendo o debate aos procedimentos de alta complexidade, como a quimioterapia, os custos totais, englobando todos os motivos, no ano de 2005, foram de R$ 578.348.585,21. Dessa quantia, 35,64% so relativos s trs doenas aqui analisadas, perfazendo o valor de R$ 206.118.897,51. E desse total, de acordo com a frmula um, 12,68%, ou seja, R$ 26.134.776,41 foram atribudos ao tabagismo e, calculando atravs da frmula dois, tem-se R$ 75.727.354,88 ou ento 36,74% do valor total da somatria das trs doenas analisadas imputadas ao tabagismo. Sendo assim, os custos para a realizao dos procedimentos de quimioterapia associados ao tabagismo representaram 4,52% (primeira frmula) e 13,09% (segunda frmula) dos custos totais da produo desses procedimentos para todos os tipos de cncer. De uma forma geral, pode-se apresentar os valores da seguinte forma: considerando-se o clculo dos custos a partir da primeira frmula, os resultados dos custos sob a perspectiva do rgo financiador em relao a toda produo do SUS, em 2005, para indivduos acima de 35 anos, foi de 2,9% dos custos totais das hospitalizaes e 4,52% dos procedimentos de quimioterapia. Na anlise dos resultados pela aplicao da segunda frmula, os custos com hospitalizaes representaram respectivamente 6,90% e 13,09% dos custos totais com a realizao de procedimentos de quimioterapia. Tais resultados podem ser considerados subestimados pelo fato de no terem sido incorporados os custos de determinados insumos importantes no tratamento das doenas aqui estudadas, como a radioterapia e outros procedimentos de alta complexidade demandados durante o processo, tendo em vista que somente os custos da produo de procedimentos quimioterpicos foram extrados dos formulrios APAC-ONCO. Entretanto, se a comparao limitada a apenas aos custos totais das patologias analisadas nesta perspectiva (cncer, aparelho circulatrio e aparelho respiratrio), os valores se elevam: os custos atribuveis ao tabagismo para as doenas do aparelho respiratrio representaram 12,57%, enquanto que para cncer foram de 12,54% e para as enfermidades cardiovasculares de 10,22%. Na comparao com o montante total, os custos atribuveis ao tabagismo representaram 11,18% dos custos para a produo de hospitalizaes e procedimentos de quimioterapia no SUS. Como nas outras anlises, a aplicao da segunda frmula resultou em custos atribuveis ao tabagismo superiores: 27,55% dos custos totais de

hospitalizaes e procedimentos de quimioterapia, para os trs grupos de doenas analisadas, foram atribuveis ao tabagismo, em 2005, dos quais as patologias do aparelho circulatrio foram responsveis por 20,16%, as neoplasias por 36,28% e as enfermidades respiratrias por 41,20%. Portanto, apesar de, em termos absolutos, os custos associados ao tabagismo calculados no terem apresentado valores extremamente elevados, em termos relativos, considerando apenas os trs grupos de patologias analisadas, esses achados so bem significativos. Esse levantamento de informaes mostra a magnitude da carga econmica do tabagismo que recai sobre o sistema pblico de sade, com implicaes acerca das aes e estratgias para o controle do tabagismo no Brasil. J, sob a perspectiva hospitalar, o assunto tratado de forma diferenciada, abordando especificamente os custos da assistncia mdica prestada aos casos de cncer de pulmo, laringe, esfago, angina pectoris e Doena Isqumica Crnica do Corao (DICC) associados ao tabagismo, atravs da classificao dos custos por patologia. Os custos totais para as trs primeiras doenas somam-se entre consultas, exames, quimioterapia, radioterapia, internao, procedimentos cirrgicos, gases medicinais, hemoderivados, dieta e medicamentos ambulatrio. J os custos totais das outras duas doenas subdividem-se em profissionais, dieta, consultas, exames, procedimentos de demodinmica, internao, procedimentos cirrgicos e hemoderivados. O custo mdio total de cncer de pulmo foi de R$ 28.902,09, de cncer de laringe alcanou R$ 37.528,96 e de esfago foi de R$ 33.163,86. A mediana dos custos totais do tratamento dos pacientes com cncer de laringe foi a mais elevada, alcanando R$ 38.766,52 e variou de R$ 17.528,21 a R$ 44.946,29, considerando-se o 1 e o 3 quartil, enquanto que para tratar pacientes com cncer de esfago, os custos foram de R$ 31.882,43, com variao entre R$ 14.484,84 e R$ 40.906,26. O custo mediano da assistncia de pacientes com cncer de pulmo foi mais reduzido, totalizando R$ 26.028,52 e variou de R$ 12.977,31 a R$ 42.933,43. O custo mdio ponderado das trs neoplasias foi similar aos custos mdios. A composio desses custos revela que no caso de cncer de pulmo, a radioterapia (52,64%) registrou o maior custo, seguida pelos custos com hospitalizaes (20,13%) e exames (10,32%). No que se refere ao cncer de laringe, a composio dos custos indica, como no cncer de pulmo, que a radioterapia foi responsvel pelos maiores custos (52,64%), seguida da internao (22,66%) e consultas (8,85%). Seguindo a linha, o arranjo dos custos de cncer de esfago similar ao observado para pulmo e laringe, os maiores montantes esto

associados radioterapia com 59,94% do total, seguidos pelos custos com internaes (18,89%) e procedimentos cirrgicos (9,11%). Com relao as duas demais doenas, ou seja, as de cunho cardaco, os custos mdios globais ponderados da assistncia de angina pectoris foram de R$ 33.130,03 e de DICC foram um pouco menores, de R$ 29.686,93. Vale ressaltar que foram custos ditos globais ponderados, pois houve uma grande discrepncia entre os custos mdios para ambos os sexos. O fato, portanto, que os custos mdios das mulheres (R$ 19.612,69) foram inferiores para angina pectoris, que os dos homens (R$ 31.464,74). Em termos relativos, essa diferena chega a 60,43%. Em relao aos custos medianos de angina pectoris, estes totalizaram R$ 27.135,30, variando entre R$ 13.309,15 e R$ 43.803,51. A mediana dos custos de DICC foi mais reduzida R$ 17.445,26, e variou entre R$ 7.740,74 e R$ 31.169,42. Os custos mdios ponderados para essas duas enfermidades foram semelhantes aos custos mdios totais. Na composio dos custos da assistncia de pacientes com angina pectoris, os profissionais (30,72%), procedimentos cirrgicos (26,96%) e hospitalizao (26,33%) foram os itens de custos que representaram os maiores montantes. J a constituio dos custos de DICC, indica que os profissionais como os mais elevados (35,95%). Em seqncia, os custos com internao (32,94%) e com exames (17,74%) foram os mais representativos. Tais resultados indicam a magnitude do problema do tabagismo ao demandar a realizao de procedimentos de alta complexidade, como quimio e radioterapias, o que tem como conseqncia bvia um alto custo monetrio ao sistema, para o tratamento das doenas a que est associado. Cabe ainda salientar, o alto grau de letalidade das neoplasias aqui referenciadas. Dentro da amostra analisada pela economista, do total de 127 pacientes com cncer de pulmo, 94,49% foram a bito e de 80 pacientes com cncer de laringe, este percentual foi de 71,25%. Chama a ateno tambm a alta porcentagem de bitos do cncer de esfago, caracterstica desta neoplasia, pois 32 pacientes foram a bito (91,42%). Sendo assim, como observado, muito se gasta na tentativa de sobrevida dessas pessoas, contudo poucos realmente obtm uma melhora significativa nessas doenas. Concluise assim que o problema do tabagismo ultrapassa as questes individuais, posto que uma parcela importante dos oramentos destinados aos sistemas de sade tem sido aplicada no tratamento de pessoas que, em sua maioria, no podero contribuir posteriormente para a economia do pas, seja porque no sobreviveram ao tratamento ou pelo motivo de aposentadorias precoces. J que os recursos so limitados, seria mais interessante investir na preveno dessas patologias do que no tratamento das mesmas. Logo, os governantes,

responsveis por zelar pela sade e promover o bem-estar da populao, deveriam repensar o modo como administram o sistema de sade brasileiro, no sentido de enfatizarem suas aes em polticas de preveno do que em recuperao. Corrobora ainda isso, o fato dessas polticas preventivas custarem aos cofres pblicos muito menos do que eles tem gastado atualmente com o tratamento das doenas. Muitas intervenes custam pouco para implementar e proporcionam grandes benefcios financeiros aos pases, ao reduzir os custos dos servios de sade. Aliada s polticas de preveno, os governantes devem utilizar-se de medidas de combate ao uso do tabaco com o objetivo principal de diminuir o consumo do mesmo e, conseqentemente, os malefcios que essa prtica causa sade dos indivduos. Perante isso, fundamental analisar as estratgias dos rgos governamentais para o controle do uso do tabaco e propor mudanas nesse cenrio. A afirmao abaixo de Pinto (2007) encerra esse debate e d ensejo s discusses do prximo captulo:
sob a perspectiva da poltica de sade, fundamental que sejam implantadas estratgias pelos gestores do SUS, em todos os nveis, que visem estruturao das etapas da ateno sade, mas com aes que permitam a sua articulao. As questes relacionadas ao tabagismo esto presentes em cada uma dessas etapas, desde a promoo at os cuidados paliativos. A adoo de estratgias de preveno e assistenciais, como a ampliao da oferta de tratamento do fumante do SUS, bem como a articulao entre a poltica de sade e a poltica econmica, atravs do aumento dos preos dos cigarros, so estratgias oportunas para reduzir os danos causados pelo tabaco e deveriam ser o foco dos gestores de sade, caso se pretenda uma reduo maior na prevalncia desse fator de risco e da incidncia de doenas tabaco-relacionadas para as prximas dcadas (p. 183).

4 ESTRATGIAS DOS RGOS GOVERNAMENTAIS EM RELAO AO USO DO TABACO

Apresentado o problema do tabagismo no Brasil e o papel fundamental do Setor Pblico na promoo do bem-estar social de sua populao, confere a esse captulo o objetivo de identificar e analisar as estratgias e medidas adotadas na rea econmica, pelos rgo governamentais e no-governamentais, em relao esse problema. Apesar de no existir nenhuma interveno-chave para o controle do tabagismo, o consenso atual sobre esses programas sugere que as intervenes mais eficazes so aquelas que visam reduo do consumo do fumo, pela desestimulao da demanda consumidora, como o caso do aumento de preos e impostos dos produtos, da informao ao consumidor sobre os malefcios causados pelo tabagismo, das restries ao fumo em ambientes fechados, das proibies s propagandas e patrocnios e a regulamentao dos produtos do tabaco. J intervenes relacionadas tentativa de diminuio da oferta, como a proibio do seu uso, restries venda a menores e substituio de culturas no do bons resultados na reduo do uso do fumo. Uma importante exceo a essa regra o combate ao mercado ilegal (IGLESIAS, 2007). Alm dessas polticas de combate ao consumo do tabaco, h tambm polticas que visam ao controle. Elas tm como objetivo evitar a iniciao, estimular cessao e reduzir a exposio de no-fumantes fumaa ambiental do tabaco. O Estado agente fundamental nesse processo, uma vez que ele o responsvel direto pela formulao e implementao dessas polticas. Muitas dessas intervenes custam pouco para implementar e proporcionam grandes benefcios sociais e financeiros aos pases, ao reduzir os custos dos servios de sade. Outras intervenes podem ser financiadas mediante impostos sobre o tabaco, como acontece em alguns estados dos Estados Unidos e Austrlia. Ao aplicar a receita dos impostos sobre tabaco em programas de preveno e controle do mesmo, os governos podem salvar vidas, prevenindo doenas, em vez de pagar o atendimento mdico dos que sofrem de doenas provocadas pelo tabaco. As polticas de sade pblica do melhores resultados quando reforadas por outras aes em diferentes nveis. Ao implementar polticas em programas complementares, os governos podem aumentar a eficcia de ambos. Um caso dessa relao seria, por exemplo, uma interveno pblica atravs do aumento de um imposto incidente sobre o tabaco e uma maior fiscalizao das fronteiras do pas. A primeira medida objetivaria a elevao do preo

do produto no mercado interno, entretanto poderia causar uma fuga dos consumidores de menor renda para o mercado ilegal, na busca por produtos a preos mais baixos. Todavia, o problema do mercado ilegal tem ligao direta com o monitoramento e a fiscalizao das fronteiras do pas, onde se verifica o comrcio e a distribuio desses produtos. Deste modo, aliando simultaneamente essas duas polticas, pode-se obter melhores resultados do que se somadas as duas, separadamente. Tm-se, portanto, nesse pequeno exemplo, uma clara ideia do papel fundamental do Estado nesse processo de combate ao consumo do tabaco.

4.1 POLTICAS DE CONTROLE

Polticas de controle so um importante componente da economia de um pas no que se refere manuteno da sade da populao. Dentro dessas polticas busca-se, em geral, a preveno da iniciao, o estmulo a cessao e a reduo da exposio de no-fumantes fumaa ambiental do tabaco, pois todas as pessoas tm o direito fundamental de respirar ar limpo. Explicar de que forma o governo brasileiro opera nesse sentido a finalidade dessa seo. O pas j desenvolveu uma base slida de atuao nesse sentido: o Programa Nacional de Controle do Tabagismo. Ele desenvolvido pelo INCA, desde 1989, em parceria com as 27 secretarias estaduais de sade e visa sistematizar aes educativas e mobilizar aes legislativas e econmicas, de forma a criar um contexto que: reduza a aceitao social do tabagismo, diminua os estmulos para que os jovens comecem a fumar e os que dificultam os fumantes a deixarem de fumar, proteja a populao dos riscos da exposio poluio tabagstica ambiental, restrinja o acesso aos derivados do tabaco, aumente o acesso dos fumantes ao apoio para cessao de fumar, controle e monitore todos os aspectos relacionados aos produtos de tabaco comercializados, desde seus contedos e emisses at as estratgias de comercializao e de divulgao de suas caractersticas para o consumidor (MINISTRIO DA SADE, 2003). As aes legislativas e econmicas representam as mediaes sociais

potencializadoras das aes educativas. O objetivo criar leis que resultem em mudanas polticas, ambientais e econmicas para reforar as mudanas de comportamento necessrias reduo da incidncia e mortalidade do cncer e de outras doenas relacionadas ao tabagismo.

Deixar de fumar muito difcil, devido ao alto grau de dependncia causado pela nicotina. De cada dez fumantes, sete tem tentado deixar o cigarro ao menos uma vez em suas vidas, porm, de cem, somente trs conseguem abandonar sozinhos esta adio. (ARAJO, 2008 apud INCA, 2010). Mas as probabilidades de xito aumentam muito com aconselhamento e tratamento farmacutico. O aumento da cobertura dos programas de cessao do tabagismo com o acesso aos medicamentos para tratar a sndrome de abstinncia, uma medida fundamental para impactar na reduo da prevalncia do tabagismo e na morbimortalidade pelas doenas tabaco-relacionadas. Os tratamentos farmacolgicos para a cessao ainda tm um custo elevado para grande parte da populao fumante. Os custos da bupropiona, da goma de mascar e do adesivo de nicotina, por exemplo, tm sido suportados pelos governos brasileiros com o custo mdio de R$428,00 (ARAUJO, 2008). Os sistemas nacionais de sade portanto devem incluir o apoio a essas intervenes, remunerando profissionais de sade que proporcionam aconselhamento aos fumantes, implementando linhas telefnicas de chamada grtis e outras medidas para ajudar a cessao do tabagismo. De acordo com a PNAD (2008), 57,1% dos fumantes j foram advertidos clinicamente a parar de fumar. As campanhas nos meios de comunicao de massa podem ser usadas para informar o pblico sobre os malefcios e promover o apoio a outras medidas de controle do tabaco. Para maior eficincia, as campanhas devem utilizar propaganda paga na imprensa, televiso e rdio de modo a assegurar visibilidade. De acordo com o PNAD (2008), 73,1% das pessoas afirmaram ter observado informaes anti-cigarro nos meios de comunicao. A ao local tambm refora as mensagens nacionais e promove o apoio polticas mais incisivas contra o tabaco. O apoio aos governos locais ou grupos comunitrios pode ajudar a envolver os cidados ao implementar e aplicar polticas de combate ao fumo e ajustar as intervenes nacionais s diversas necessidades de cada comunidade. As organizaes no-governamentais tm desempenhado papis importantes nesse aspecto. As associaes mdicas e outras sociedades de profissionais da sade, organizaes beneficentes como as sociedades de cncer e associaes cardiolgicas e coalizes de controle do tabaco podem proporcionar conhecimentos especializados sobre as questes, despertar a conscientizao pblica e tornar disponveis programas educativos, de preveno e cessao.

4.2 POLTICAS DE COMBATE

H duas formas de combater efetivamente o uso do tabaco: reduo da oferta e/ou diminuio da demanda. Sendo, comprovadamente, a segunda mais eficaz que a primeira, atravs de estudos na rea. Demonstrar essas duas vertentes de combate o objetivo dessa seo.

4.2.1 Oferta

Inmeras so as tentativas de diminuio da disponibilidade de produtos derivados do tabaco no mercado brasileiro, como a proibio do seu uso, restries venda a menores e substituio de culturas; contudo, pouco surtem efeito no combate e no controle efetivo de sua oferta. (IGLESIAS et al., 2007). A nica poltica nesse sentido que gera bons resultados so medidas relacionadas ao fim do mercado ilegal, o que significaria aes contra a evaso fiscal (produto fabricado no Brasil sem o devido pagamento dos tributos), a falsificao (produto falsificado, comercializado em territrio brasileiro) e principalmente, o contrabando (produto que entra ilegalmente no pas). Portanto, o objetivo desse item explorar a questo do mercado ilegal de cigarros, no Brasil. Segundo o estudo sobre o Controle do Tabagismo no Brasil, em 2006, o mercado ilegal representava cerca de 30% do mercado total de cigarros. Sendo que 30% advm da evaso fiscal, 60% do contrabando e 10% da falsificao. De acordo com a Souza Cruz (2010), as conseqncias do comrcio ilegal so graves: reduo do nmero de empregos formais, baixa utilizao do parque da indstria nacional com alto percentual de capacidade ociosa, e evaso fiscal - com injeo de recursos no financiamento do crime organizado. A existncia de cigarros ilegais a preos substancialmente mais baixos atrai para esse mercado, consumidores com alta elasticidade aos preos relativos do produto, j que eles so substitutos perfeitos dos fabricados legalmente e os principais fatores que levam opo por produtos ilegais so preos mais baixos e disponibilidade. Essa caracterstica de elevada elasticidade-preo em relao a bens no-alimentares so mais comumente encontradas entre jovens e pessoas de baixa renda. Logo, pressupe-se, que por essa razo que h um crescimento do consumo entre essas classes e, por conseqncia, nas estatsticas de adoecimento e morte relacionadas s doenas provocadas pelo fumo. (INCA, 2010)

A inexistncia de pagamento dos referidos tributos pelas empresas que operam no mercado ilegal no somente possibilita o desgio entre os preos praticados no mercado informal e formal, como tambm a prtica de elevada margem de lucro pelos distribuidores. Essa distoro faz com que os produtos ilegais encontrem forte demanda nas camadas sociais menos favorecidas. O preo mdio praticado no mercado ilegal apresenta uma discrepncia de cerca de 48% em relao ao mercado legal (SOUZA CRUZ, 2010). Ou seja, os cigarros ilegais so vendidos quase pela metade do preo em relao ao cigarro legalizado. Enquanto que a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA - impe uma srie de exigncias, tais como anlises detalhadas de teores, ingredientes e constituintes, o que demanda um alto investimento em tecnologia e um rgido controle de qualidade para comercializao de produtos de tabaco, as empresas que no seguem tais determinaes permanecem margem de qualquer tipo de regulamentao, fiscalizao ou controle sanitrio. Esta prtica, alm de potencialmente prejudicar o consumidor, configura

concorrncia desleal, visto que algumas empresas so obrigadas a realizar altos investimentos e incorrer nestes custos, enquanto que outras nada fazem, o que reflete diretamente no preo final do produto. Em muitos pases, a disponibilidade e o fcil acesso ao tabaco contrabandeado barato prejudica os esforos nas tentativas de reduo de seu uso e da mesma forma, da arrecadao dos impostos advindos de sua produo e comercializao. No Brasil, essa situao ainda mais grave devido grande extenso de suas fronteiras, ao fato de possuir pases vizinhos com cargas tributrias menores, como Paraguai e Uruguai, e, que cada vez, h o desenvolvimento de um comrcio internacional e a globalizao do crime. As estratgias mais utilizadas para aumentar o controle e reduzir a evaso fiscal, a falsificao e a clandestinidade so medidas como o cadastro de produtores, selos de controle, declaraes especiais, penalidades adequadas, monitoramento das fronteiras e fiscalizao permanente. Essas atitudes so de extrema importncia pois a ampla disponibilidade de produtos advindos do contrabando enfraquece as polticas tributrias adotadas pelos governos para reduo da demanda pelo consumo e tambm prejudica os cofres pblicos da receita fiscal. Iglesias resume esses pontos ao dizer que:
o mercado ilegal do tabaco fica fora do mbito das polticas pblicas existentes dirigidas ao controle do consumo funcionando sem os benefcios dos controles de sade pblica aplicados aos produtos legais, opera livre de impostos, que poderiam ser utilizados para financiar os altos custos sociais associados ao fumo e que

poderiam ajudar a regular os preos, e no fornece qualquer informao aos consumidores sobre os riscos associados ao consumo de cigarros. A falta de informaes sobre os produtos do tabaco vendidos no mercado ilegal agrava a assimetria de informaes de que os consumidores dispem (2007, p. 34).

Sendo assim, alm de serem comercializados a preos menores do que os praticados pelo mercado formal - o que, por ventura, ainda poderia elevar seu consumo -, a clandestinidade ainda obriga as empresas fabricantes de cigarros a reduzirem seus preos para no perderem consumidores, e conseqentemente, fatias do mercado. Para tentar conter o avano do mercado ilegal e at erradic-lo, preciso examinar fatores ligados oferta e demanda. Do ponto de vista da demanda, a deciso de modificar a quantidade consumida de um ou outro tipo de cigarro depende basicamente dos fatores econmicos normais, como preo relativo e gosto, e das restries institucionais ao funcionamento do mercado clandestino. J, do lado da oferta, os cigarros reintroduzidos ilegalmente no Brasil, vindos do Paraguai, poderiam ser oferecidos em pontos de venda informais a preos substancialmente mais baixos do que os cigarros legais, e com lucros considerveis, mesmo considerando os custos de transporte e as vrias margens de intermediao. Em outras palavras, a oferta ilegal poderia minar os preos dos cigarros, conquistando substancial participao no mercado de produtos do tabaco, que foi o que ocorreu em cidades brasileiras durante os anos 90 (IGLESIAS et al., 2007). Apesar de o Brasil j ter conseguido baixar alguns ndices apresentados pelo mercado ilegal, contrabando de cigarros, principalmente, continua sendo o grande problema a ser resolvido nesse mercado. De acordo com o Anurio do Tabaco (2009), em 2008, a fatia do comrcio de cigarros ocupada ilegalmente ainda situa-se na faixa de 28% (em 2007, era 29%; e j chegou a passar de 30% em alguns anos). No mesmo ano, teria movimentado em torno de 37 bilhes de unidades, o que equivale a aproximadamente R$ 2,1 bilhes. Com isso, o governo deixou de arrecadar cerca de R$ 1,7 bilho em impostos. A Receita Federal tem buscado combater a sonegao fiscal no setor com a implementao, em 2008, do Sistema de Controle e Rastreamento de Produo de Cigarros (Scorpios), entre outras aes. Desta forma, a rea de fiscalizao anunciou que, em 2008, houve reduo no mercado ilegal nacional de 250 milhes de carteiras de cigarros, ou R$ 185 milhes (ANURIO DO TABACO, 2009).

4.2.2 Demanda

H duas formas de conter a demanda pelos produtos oriundos do tabaco. A primeira atravs de medidas relacionadas diretamente com a poltica de preos e impostos adotada pelo governo, as quais so as mais efetivas no controle da demanda devido inelasticidade do produto. E a segunda, no menos importante, refere-se s polticas pblicas no-relacionadas aos preos e impostos, o que diria respeito a aes como a proibio da propaganda, o consumo em lugares fechados e a falta de informao aos consumidores. Ambas, atuando em conjunto, formam um excelente mecanismo de estmulo reduo da demanda por esses produtos. Portanto, explicar as medidas que o governo pode adotar para combater o uso do tabaco atravs da reduo da demanda consumidora o foco desse item.

4.2.2.1 Os impactos da poltica de preos e impostos

O aumento nos preos de produtos derivados do tabaco por meio de impostos mais altos, preconizado pela Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, uma das polticas de controle com melhor custo/efetividade, especialmente entre os jovens, e mesmo que utilizada isoladamente. Esse fato concomitante com um aumento de arrecadao tributria, mesmo com a reduo da comercializao, devido baixa elasticidade da demanda. Isso ocorre pelo fato da demanda por tabaco ser relativamente inelstica, ou seja, um aumento geral nos nveis de preos no resultar em um declnio da receita tributria. Ao contrrio, ir aumentar, uma vez que a alterao no nvel de preos no inversamente proporcional ao nvel da demanda, nesse caso, j que o preo no influi significativamente na demanda. Caracteriza-se dessa forma sua demanda, por ser um bem de extrema necessidade e de difcil substituio, devido ao vcio que ele causa. Sendo assim, o consumo cair em proporo menor do que o aumento da arrecadao gerada. O preo alto evita que os jovens comecem a fumar e motiva os fumantes a largarem o cigarro ou reduzirem o seu consumo, com benefcios diretos sade. Os impostos sobre o fumo tm um efeito maior na reduo do consumo entre os grupos de renda mais baixa, jovens e pessoas com menores nveis de instruo, pois tendem a ter uma resposta mais imediata a tal medida, pois so mais influenciados pelos preos em suas decises de consumo.

Apesar de a indstria do fumo sempre argumentar que o aumento de preos leva mais fumantes para o mercado informal (cigarros contrabandeados), um estudo realizado em 2006, no Brasil, aponta elasticidades-preo no curto e longo prazos de -0,25 e -0,42, respectivamente. Estes resultados revelaram que, no curto prazo, um aumento de 10% reduziria o consumo em 2,5% e, no longo prazo, em 4,2%. Os impostos tambm so mais eficazes no longo prazo do que no curto prazo, pois os consumidores dependentes tendem a mudar seus hbitos, lentamente. Alm disso, o aumento tambm dever reduzir o nmero de mortes causadas pelo tabagismo que no Brasil atualmente de 200 mil por ano (IGLESIAS, 2007). Embora no exista um nvel tributrio "timo", pases com polticas de controle amplas e eficazes geralmente cobram um imposto entre 2/3 a 4/5 do preo do tabaco no varejo. importante tambm adotar aumentos regulares do imposto para assegurar que o tabaco no se tome mais acessvel em resultado da inflao e da elevao da renda. (BANCO MUNDIAL, 1999) O aumento dos impostos pode fomentar o contrabando, na busca por preos menores. Porm isso somente ocorrer se houver uma considervel discrepncia de preos entre os pases vizinhos e se no forem levadas a srio a fiscalizao das fronteiras. J o movimento contrrio, de reduo de tributos em resposta ao contrabando, provocar um descrscimo muito maior na receita do que uma combinao de impostos elevados com a aplicao da lei.

4.2.2.2 Os impactos das polticas no-relacionadas aos preos e impostos

De acordo com o Banco mundial (1999), a populao, em geral, principalmente dos pases em desenvolvimento, desconhecem todos os riscos, bem como no tm informao sobre as possibilidades de contrair doenas, e, quando sabem, por muitas vezes subestimam os malefcios causados pelo tabagismo. A maioria dos fumantes adquire o vcio do tabagismo quando ainda muito jovens, geralmente na adolescncia. Nessa idade, eles tm menos capacidade do que os adultos de tomar decises bem informadas sobre o que, via de regra, se transforma numa dependncia para toda a vida. Os usurios desses produtos ainda podem impor aos outros o custo de sua escolha. Sendo ele financeiro, quando os sistemas de ateno sade so financiados pelos cofres

pblicos e tm de proporcionar suporte s doenas causadas pelo uso do fumo; e fsico, quando os no-fumantes ficam expostos fumaa perniciosa do tabaco, em seus domiclios e lugares pblicos, causando doenas. Nesse sentido, pesquisas sobre as causas, conseqncias e custos do uso do tabaco fizeram com que as pessoas ficassem mais conscientes sobre os riscos causados pelo tabagismo para a sade e contriburam para a criao de um ambiente favorvel para a implementao de polticas destinadas ao seu controle. Por esses motivos, pesquisas na rea e a divulgao dos resultados, bem como proibies de propagandas, patrocnios e promoo do produto, e tambm a criao de lugares livres do tabaco, so componentes fundamentais de um conjunto de mecanismos, no relacionados ao preo, para o controle do tabagismo.

4.2.2.2.1 Informaes aos consumidores

O impacto da informao diferente de acordo com a idade e o nvel de educao da populao. De uma forma geral, quanto mais alto for o nvel de escolaridade, mais rpida ser a mudana de comportamento como resultado de novos dados informados sobre os perigos sade gerados pelo tabagismo (IGLESIAS, 2007). Informaes aos consumidores, como a divulgao de pesquisas sobre os efeitos do tabagismo na sade, a advertncia de sade nas embalagens, as campanhas nos veculos de massa e os programas de educao escolar so instrumentos que podem colaborar para a diminuio do uso do fumo. J se constatou que a divulgao pblica de informaes de sade, e sua conseqente conscientizao por parte da populao sobre os malefcios causados pelo cigarro, eficaz, geralmente exercendo maior impacto quando iniciada em locais onde so baixos os conhecimentos sobre efeitos nocivos sade. Entretanto, evidncias vindas dos pases desenvolvidos, demonstram que os mais jovens parecem responder menos que os adultos s informaes sobre as conseqncias do fumo para a sade, pois, aparentemente, a promoo da sade contra-atacada pela propaganda comercial. (INCA, 2010) Os maos de cigarros no fornecem aos consumidores informao adequada sobre o produto que eles esto adquirindo e sobre os riscos associados ao seu consumo. Com o objetivo de informar a dimenso dos riscos, desconstruir a imagem e o apelo das embalagens e estimular a cessao do tabagismo, desde 2001, os fabricantes ou importadores de produtos

de tabaco no Brasil so obrigados por lei a inserirem advertncias sanitrias acompanhadas de fotos que ocupam 100% de uma das maiores faces dos maos de cigarros, acompanhadas do nmero do telefone do Disque Sade - Pare de Fumar, servio de atendimento telefnico gratuito do Ministrio da Sade que tem como objetivo apoiar fumantes a deixarem de fumar. Estudos sobre dependncia de drogas mostram que a visualizao de advertncias sanitrias impactantes, com imagens nos maos de cigarros, alm do potencial de informar sobre os riscos do tabagismo pode tambm motivar a cessao de fumar. A eficincia dessa funo depende da sua capacidade de traduzir a real dimenso dos riscos que os fumantes correm ao consumir os produtos de tabaco, portanto, os avisos ocuparem grande parte da embalagem, forem claros e inclurem palavras fortes e efeitos especficos. A abordagem utilizada mundialmente tem nfase na perda e no uso de imagens com aspectos negativos, em oposio ao mao como propaganda. Documentos da indstria do tabaco mostram que as embalagens so cuidadosamente planejadas com cores e formatos para criar um elo positivo entre o produto e os consumidores, usado-a como forma de propaganda para conquistar novos fumantes, principalmente em pases onde esta proibida, como o Brasil. As advertncias sanitrias representam uma contraposio utilizao das embalagens como forma de propaganda para induzir o consumo. A iniciativa representa uma grande oportunidade de usar a prpria embalagem para alertar seus usurios sobre os riscos e estimular a cessao. O Brasil foi o segundo pas a adotar essa medida no mundo, depois do Canad (MINISTRIO DA SADE, 2008). Ao contrrio de outros produtos onde a embalagem descartada depois de aberta, os fumantes geralmente mantm o mao at consumir todos os cigarros. Ou seja, os maos ficam 24 horas por dia com os fumantes, que os levam para todos os lugares, deixando-os constantemente expostos. Por isso, as embalagens funcionam como uma forma de propaganda, permitindo um alto grau de visibilidade social do produto. Alm disso, as advertncias podem mudar a imagem dos cigarros e outros derivados do tabaco, especialmente entre adolescentes e adultos jovens, e aumentar nos fumantes a motivao de abandonar o consumo. Elas ainda representam uma das medidas com melhor relao custo-efetividade, tendo em vista que o nus de sua divulgao do fabricante, e por se tratar de uma medida reconhecida cientificamente como efetiva para informar toda a sociedade sobre a dimenso dos riscos do tabagismo. Uma pesquisa de opinio realizada no Brasil, em 2002, pelo Instituto de Pesquisas Datafolha sobre o impacto das advertncias foi realizada pelo DATAFOLHA revelou que,

depois verem as advertncias sanitrias nos maos de cigarro, 54% dos fumantes entrevistados mudaram de idia sobre as conseqncias causadas pelo tabagismo na sade, 67% dos fumantes disseram ter sentido vontade de deixar de fumar, e segundo 70% dos entrevistados, as imagens de advertncias so muito eficientes para evitar a iniciao. possvel que esse instrumento no atinja os pobres em pases de renda baixa e mdia, onde os cigarros so comprados um de cada vez, e no em maos, ou onde so vendidos cigarros fabricados ilegalmente, sem qualquer tipo de advertncia. Porm, cada vez mais os cigarros falsificados esto exibindo advertncias, sendo vendidos em maos no varejo, diferindo apenas na falta ou falsificao do selo de controle, imposto pelo Ministrio da Sade para controle dos produtos legalizados. So tambm eficientes nesse sentido de informar os consumidores sobre os males causados pelo uso do tabaco, as campanhas de mdia. De acordo com a PNAD 2008, no Brasil, 67% do total das pessoas entrevistadas informaram ter observado as campanhas veiculadas pela televiso ou rdio, tendo em vista o combate ao uso de cigarro. Com relao aos programas de educao escolar, verificou-se que logram menor xito, dado o fato de que a sua efetividade se dissipa ao correr do tempo, especialmente na falta de outras intervenes, a quando comparados com intervenes mais efetivas em relao ao seu custo.

4.2.2.2.2 Proibies sobre Propaganda, Promoo e Patrocnios

A propaganda um importante fator para a promoo do hbito de fumar e para reforar seu uso, em particular, entre os jovens. Logo, a sua proibio se comprova como uma medida eficaz no combate ao uso do produto. Existe consenso de que restries parciais propaganda no funcionam, j que a indstria do tabaco tende a explorar outros meios e tticas alternativas de promoo. Uma ampla proibio deve incluir a propaganda direta, promoo indireta mediante patrocnio de esportes e eventos culturais, a promoo mediante produtos e servios como camisetas, caixas de fsforo e agncias de viagem. Deve incluir tambm todos os meios de comunicao: rdio, televiso, internet, imprensa, propaganda ao ar livre e no ponto de venda. (INCA, 2010)

Embora tal proibio esteja enfrentando os argumentos da indstria do tabaco, como os relacionados idia de livre comrcio e aos processos judiciais movidos pelas empresas, baseados em aspectos constitucionais e relativos liberdade de expresso, no Brasil, desde 2000, a publicidade de derivados do tabaco no permitida em grandes mdias como TV, outdoors e jornais. Sua divulgao s possvel nos pontos internos de venda. Nesse aspecto, de acordo com a PNAD 2008, a publicidade em pontos de venda de cigarros foi percebida por 38,2% dos fumantes e por 29,9% dentre os no fumantes. A publicidade relacionada aos cigarros em outros locais que no fossem de venda de cigarros ou
em eventos esportivos

foi percebida por 20,1% dos fumantes e por 21,5% dentre os no

fumantes.

4.2.2.2.3 Proibies do Fumo em Locais Pblicos e nos Locais de Trabalho

No so somente os fumantes que tem a sade prejudicada pelo tabaco. Os no-fumantes expostos fumaa tambm correm grande risco de desenvolverem doenas ligadas ao tabagismo. A inalao da fumaa resultante da queima de derivados de todo tipo de tabaco, por no fumante, constitui o chamado tabagismo passivo, exposio involuntria ao tabaco ou a poluio tabagica ambiental. O tabagismo passivo considerado a terceira causa de morte evitvel no mundo, aps o tabagismo ativo e o alcoolismo (ANS, 2009). Estudos identificaram muitos efeitos danosos do fumo passivo sobre a funo respiratria, doenas cardacas e desenvolvimento infantil. Fumantes passivos tm um risco 23% maior de desenvolver doena cardiovascular e 30% mais chances de ter cncer de pulmo. Alm disso, tm mais propenso asma, reduo da capacidade respiratria, 24% a mais de chances de infarto do miocrdio e maior risco de arteriosclerose (INCA, 2010). Essas concluses sobre os efeitos negativos do fumo passivo acrescentaram uma nova dimenso aos argumentos em defesa de polticas legais direcionadas restrio do fumo em locais pblicos e de trabalho. Essa medida geralmente imposta para proteger os no-fumantes dos danos causados pela inalao da fumaa, mas ela tambm cria um obstculo para os fumantes, forando-os a mudarem seus hbitos, oferecendo um incentivo a deixar de fumar, podendo tambm, pela influncia que exercem sobre as percepes da aceitabilidade social do tabagismo, dissuadir os iniciantes. Dessa forma isso pode ajudar a criar empecilhos para o fumante e tambm a

estigmatizar a prtica, conduzindo a mudanas nas normas sociais. Contudo, para terem impacto, essas regulamentaes precisam ser cumpridas. A exposio de pessoas fumantes e no fumantes fumaa de produtos de tabaco uma questo relevante para as polticas de sade. Os locais em que essa exposio ocorreu foram: 24,4% no trabalho, 27,9% em casa e 9,9% em restaurantes (PNAD, 2008). nesse sentido, que o governo federal, estadual e municipal vm criando ambientes livres do tabaco. Abrangem essa poltica, locais pblicos fechados como escolas, hospitais, locais de trabalho, bares, restaurantes e at o transporte pblico. E quando permitidas reas para os fumantes, os chamados fumdramos, eles devem ser separados e bem arejados. (INCA, 2010)

5 CONSIDERAES FINAIS

Este ltimo captulo tem por finalidade encerrar este debate, apresentando as principais concluses deste trabalho, que buscou evidenciar a relao dicotmica da indstria do tabaco, bem como o papel que o Estado deve desempenhar nessa questo. Alm disso, esse captulo ainda procurar apresentar algumas recomendaes relevantes acerca das medidas que o governo pode adotar para aproveitar economicamente melhor o setor e controlar de forma efetiva o uso do tabaco.

5.1 A DICOTOMIA

A fim de entender melhor a dicotomia existente na indstria do tabaco, relacionou-se na tabela 13, os dados apresentados anteriormente, referentes s receitas e aos custos. Tabela 13 A Dicotomia da Indstria do Tabaco: Receitas x Custos RECEITAS CUSTOS Doenas Tabaco-Relacionadas: R$ 338 milhes Arrecadao Tributria: R$ 8,5 bilhes Mortes: 200 mil Aposentadorias e Penses Precoces Exportaes: R$ 3 bilhes Diminuio da Produtividade Laboral Meio ambiente Empregos diretos e indiretos: 2,4 bilhes Sofrimento das famlias Custo de oportunidade: Pesquisa e educao
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados apresentados nesse trabalho.

Diante dessa tabela, pode-se observar que as receitas provenientes da indstria do tabaco so bem superiores aos custos que foram possveis de ser quantificados neste trabalho. Contudo, essa uma questo que no envolve apenas dados econmicos, ela deve ser considerada ainda em seu ambiente social e ambiental. O nmero de mortes e o sofrimento das famlias so custos sociais impossveis de serem mensurados e so principalmente esses que invalidam qualquer questionamento puramente econmico dessa indstria.

5.2 CONCLUSO

Perante ao que foi apresentado, conclui-se que o Estado Brasileiro no vem desempenhando satisfatoriamente sua funo no setor da sade, pois, na teoria, a Constituio afirma que esse um direito de todos e um dever do governo, contudo, na prtica, nem todos os cidados usufruem desse servio e o governo no o oferece em quantidade suficiente para toda a populao. Observa-se cada vez mais o crescimento dos planos de sade, bem como a privatizao de hospitais, e a conseqente migrao da busca desses servios da forma pblica para a forma privada. O abismo entre essas duas formas de servio vem aumentando ao longo dos anos, atravs da piora do sistema pblico de sade e da evoluo do sistema particular. No necessrio eliminar a forma privada desse servio, uma vez que h pessoas que realmente optam por ele e podem pagar por um servio de melhor qualidade, e desde que esse seja um sistema suplementar e complementar ao sistema pblico, no sendo predominante. Entretanto, de fundamental importncia que haja uma melhora significativa no sistema pblico de sade, atravs da formulao e implementao de polticas pblicas de sade, visando o aumento da quantidade e da qualidade desse servio. Para que isso ocorra, necessrio que haja um sistema tributrio justo e eficiente, pois, como j mencionado, atravs dos tributos que o governo tem condies de oferecer esse tipo de servio populao. Portanto, um sistema tributrio justo seria aquele que produzisse a receita tributria desejada e que ao mesmo tempo maximizasse o bem-estar da sociedade, levando-se em conta o grau de eqidade que se pretende atingir na mesma. No h um tipo de imposto que seja o mais indicado para todas as ocasies e para todas as finalidades. Um bom sistema tributrio deveria incluir diversos impostos e diversas formas de cobrana. A sade, portanto, caracteriza-se como um bem meritrio, pois, embora seja passvel de explorao pelo setor privado, ela poderia ser totalmente ou em parte produzida pelo setor pblico, tendo em vista os benefcios sociais a ela associados. Isso porque, os servios de sade so submetidos ao princpio da divisibilidade em seu consumo, pois possvel quantificar seu uso por uma pessoa, contudo, eles tambm so caracterizados pela norivalidade em seu consumo, o que significa dizer, que no se pode excluir nenhum indivduo de seu uso, pois todos os cidados tem esse direito. Ou seja, se por um lado, a individualizao de seu consumo, esse tipo de servio se enquadra na forma privada, por

outro lado, a no-rivalidade de seus benefcios, classifica-o dentro do setor pblico. Classifica-se, portanto, a sade um caso intermedirio entre os bens e servios privados e pblicos. Dentro desse contexto da sade, h o caso da indstria do tabaco. A economia do tabaco um assunto cada vez mais presente na agenda pblica internacional, principalmente aps a elaborao do primeiro tratado mundial em sade pblica, desenvolvido sob os auspcios da Organizao Mundial da Sade (OMS), que objetiva o controle da expanso global do consumo de tabaco e de suas conseqncias. O Brasil acompanha esse movimento entre o conjunto de pases-chave para o sucesso da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, devido a sua condio de segundo maior produtor e principal exportador mundial de tabaco. Alm disso, o tabaco o terceiro produto agrcola mais exportado, perdendo apenas para o caf e a soja, significando cerca de 2% do total das exportaes brasileiras (ANURIO DO TABACO, 2009; SINDIFUMO, 2010). A cadeia produtiva constitui um importante fator gerador de riqueza para o pas, tanto do ponto de vista do comrcio exterior quanto interno. Do ponto de vista do comrcio internacional, o aproveitamento das oportunidades de exportao do produto industrializado na forma de cigarros pode contribuir para o aumento tanto da captao de divisas quanto da arrecadao tributria, alm de ampliar a gerao de empregos diretos e indiretos para o pas, com a conseqente ampliao da renda, do consumo e do produto nacional bruto. Contudo, o estudo das origens da cadeia produtiva do fumo no Brasil reafirma a concepo de economia colonial, no sentido de ainda permanecer amarrada a uma viso plantacionista, voltada para a exportao de produtos agrcolas, deixando de lado a explorao de atividades econmicas dos setores secundrio e tercirio. Foi comprovado que a exportao de cigarros industrializados vivel e gera maiores lucros - alm de elevar os nveis internos de emprego, do que a exportao da folha do tabaco, sem valor agregado nenhum. Perante o que foi apresentado, conclui-se que, o setor fumageiro de grande relevncia para a economia do Pas, bem como dos Estados, Municpios e das famlias envolvidas. Contudo ele vem se desenvolvendo de forma distorcida no Brasil seja por razes histricas, legais, econmicas ou regulatrias. Parte dessa distoro deve-se ao modelo tributrio vigente, que provoca impactos significativos sobre a economia e competitividade das empresas que integram os diversos segmentos do setor. Como principais conseqncias, tm-se o no-aproveitamento de oportunidades de negcios relacionados aos produtos derivados do fumo, especialmente no mercado

internacional. Alm disso, observa-se tambm a ocorrncia de um alto grau de informalidade e sonegao de tributos no setor, o que gera grandes perdas para arrecadao tributria. Como j exposto anteriormente, dever dos governantes zelar pela sade da populao. Portanto, quando estes adotam medidas de proteo sade, esto cumprindo seu papel de promover o bem-estar social. de fundamental importncia reverter o impacto negativo do tabagismo sobre os gastos pblicos. Alm do que, quando a sade financiada por impostos, os no-fumantes terminam por arcar com parte dos custos de sade dos que fumam. As intervenes que se mostraram eficazes na reduo do fumo so o aumento dos impostos sobre o fumo, a disseminao de informaes sobre os riscos do fumo sade, a restrio do fumo em lugares pblicos e no local de trabalho, proibio de propaganda e aumento do acesso s terapias para parar de fumar.

5.3 RECOMENDAES

Apesar de todas as dificuldades que o Brasil enfrenta por ser um pas produtor de tabaco, por ser um pas em desenvolvimento, por ter que lidar com as constantes e sofisticadas estratgias de grandes transnacionais de tabaco para minar as aes de controle do tabagismo, somos considerados um pas lder neste processo de elaborao e implementao de polticas pblicas de controle do tabagismo. Contudo ainda necessrio desenvolver mais pesquisas na rea de custos e fortalecer os argumentos acerca da carga econmica que esse fator de risco impe ao pas e, dessa forma, subsidiar a implantao de novas aes e estratgias. Ainda que a prevalncia do tabagismo esteja se reduzindo no Brasil, os efeitos sobre a morbidade e mortalidade sero observados nas prximas dcadas, fato que aponta para a continuidade da aplicao de recursos significativos para o tratamento de doenas cardacas e oncolgicas no mdio e longo prazo, inclusive pelo fato de requerer a realizao de procedimentos de alta complexidade e, portanto, de alto custo. Pela magnitude que este fator de risco impe aos sistemas de sade, conhecer se a causa da doena est relacionada com o consumo de derivados do tabaco contribui para que se tenham dados mais robustos sobre a extenso da carga dessas patologias sobre o SUS. Seria importante que as bases de dados registrassem o tabagismo como principal fator causal,

quando um paciente chega a uma unidade de sade. Esses dados poderiam auxiliar na mensurao do efetivo risco atribuvel das enfermidades associadas ao tabagismo no pas. Alm disso, os instrumentos relacionados aos preos poderiam ser empregados de forma mais efetiva visando expanso do Programa que foi implementado com base em instrumentos independentes dos preos. Os impostos sobre o tabaco representam o instrumento mais custo-efetivo para a reduo do consumo de cigarros, aumentando ao mesmo tempo a arrecadao de impostos, devido baixa elasticidade-preo da demanda por cigarros. inaceitvel que um pas como o Brasil, com uma alta proporo da dvida pblica em relao ao PIB, invista recursos pblicos em medidas de controle do tabaco sem usar efetivamente os instrumentos fiscais e relacionados aos preos para controlar o tabagismo. Como recomendao, o primordial seria que o conjunto de impostos incidente na cadeia produtiva desse maior nfase equidade, tributando mais os produtos mais sofisticados, ou seja, aqueles que os somente a parte da populao mais abonada pudesse comprar. Isso reverteria a regressividade do modelo de IPI atual. Outro ponto seria o aumento das alquotas dos impostos que compem a cadeia produtiva, visto que o total incidente sobre o preo final do produto ainda muito inferior se comparado aos pases desenvolvidos do globo, parmetros no combate epidemia do tabaco. Por fim, pode-se pensar ainda em uma combinao dos tipos de impostos incidentes sobre o consumo: ad valorem (alquota sobre o preo) com ad rem (valor fixo por carteira). O primeiro traria maior flexibilidade ao sistema e o segundo evitaria a sonegao. Em conjunto com os aumentos do imposto, o governo deveria prosseguir no combate das vendas ilegais de cigarros. As polticas destinadas ao combate ao mercado ilegal deveriam reduzir a demanda por cigarros ilegais atravs da contra-propaganda; alm de aumentar as severidade das penalidades contra os contrabandistas, atravs de um maior controle e da aplicao efetiva da lei. Seria tambm recomendvel, sob a perspectiva da poltica de sade, que sejam implantadas, pelos gestores do SUS, estratgias de preveno e assistenciais, em todos os nveis, como a ampliao da oferta de tratamento do fumante do SUS, bem como a articulao entre a poltica de sade e a poltica econmica, atravs do aumento dos preos dos cigarros. Estas so estratgias oportunas para reduzir os danos causados pelo tabaco e deveriam ser o foco dos gestores de sade, caso se pretenda uma reduo maior na prevalncia desse fator de risco e da incidncia de doenas tabaco-relacionadas para as prximas dcadas. Portanto, necessrio agir hoje e com metas claras acerca do padro de morbidade e mortalidade que o Brasil para que se possa daqui h algumas geraes, colher os frutos.

Por fim, seria de suma importncia que o governo ou entidades no-governamentais interessadas, desenvolvessem um estudo visando elaborar um plano de sustentabilidade desse setor, visando principalmente os produtores rurais, atravs da substituio das culturas do tabaco, j que este comprovadamente o elo mais fraco da cadeia produtiva.

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