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JAPÃO 18:543–571

Governança Colaborativa na Teoria e na

Prática
Chris Ansell
Alison Gash
Universidade da Califórnia, Berkeley

Baixado de http://jpart.oxfordjournals.org/ na Biblioteca da UIC, Desenvolvimento de Coleções em 23 de julho de 2012

RESUMO

Nas últimas décadas, uma nova forma de governança surgiu para substituir os modos de formulação
e implementação de políticas, que eram conflituosos e gerenciais. A governança colaborativa, como
passou a ser conhecida, reúne partes interessadas públicas e privadas em fóruns coletivos com
agências públicas para se engajarem em tomadas de decisão orientadas por consenso. Neste artigo,
conduzimos um estudo meta-analítico da literatura existente sobre governança colaborativa com o
objetivo de elaborar um modelo de contingência para a governança colaborativa. Após revisar 137
casos de governança colaborativa em diversos setores de políticas públicas, identificamos variáveis
críticas que influenciarão se esse modo de governança produzirá ou não uma colaboração bem-
sucedida. Essas variáveis incluem o histórico anterior de conflito ou cooperação, os incentivos para
a participação das partes interessadas, os desequilíbrios de poder e recursos, a liderança e o
desenho institucional. Também identificamos uma série de fatores cruciais dentro do próprio processo
colaborativo. Esses fatores incluem o diálogo presencial, a construção de confiança e o
desenvolvimento de comprometimento e entendimento compartilhado. Constatamos que um ciclo
virtuoso de colaboração tende a se desenvolver quando os fóruns colaborativos se concentram em
"pequenas vitórias" que aprofundam a confiança, o comprometimento e o entendimento compartilhado.
O artigo conclui com uma discussão sobre as implicações do nosso modelo de contingência para
profissionais e para pesquisas futuras sobre governança colaborativa.

Nas últimas duas décadas, desenvolveu-se uma nova estratégia de governança denominada
"governança colaborativa". Essa modalidade de governança reúne diversas partes interessadas
em fóruns comuns com órgãos públicos para a tomada de decisões por consenso. Neste artigo,
conduzimos um estudo meta-analítico da literatura existente sobre governança colaborativa com
o objetivo de elaborar um modelo geral de governança colaborativa.
O objetivo final é desenvolver uma abordagem de contingência para a colaboração que possa
destacar as condições sob as quais a governança colaborativa será mais ou menos eficaz como um

Versões iniciais deste artigo foram apresentadas na Conferência sobre Governança Democrática de Redes, em Copenhague,
no Comitê Interdisciplinar de Organizações da Universidade da Califórnia, em Irvine, e no seminário de pós-graduação de
Berkeley, Perspectives on Governance. Agradecemos aos participantes desses eventos por suas sugestões úteis e,
em particular, a Martha Feldman por seu incentivo. Agradecemos também a dois revisores anônimos por seus comentários
atenciosos e úteis. Envie correspondência para o autor em cansell@berkeley.edu ou aligash@berkeley.edu.

doi:10.1093/jopart/mum032
Publicação de acesso antecipado em 13 de novembro de
2007 ª The Author 2007. Publicado pela Oxford University Press em nome do Journal of Public Administration Research and
Theory, Inc. Todos os direitos reservados. Para obter permissões, envie um e-mail para: journals.permissions@oxfordjournals.org
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544 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

abordagem para formulação de políticas e gestão pública.1 Ao conduzir este estudo meta-analítico,
adotamos uma estratégia que chamamos de ''aproximação sucessiva'': usamos uma amostra da
literatura para desenvolver uma linguagem comum para analisar a governança colaborativa e então
''testamos'' sucessivamente essa linguagem em relação a casos adicionais, refinando e elaborando
nosso modelo de governança colaborativa à medida que avaliamos casos adicionais.
Embora a governança colaborativa possa agora ter um estoque de gestão da moda, o caráter
desorganizado da literatura sobre colaboração reflete a forma como ela surgiu a partir de muitos
experimentos locais, frequentemente em reação a falhas anteriores de governança. A governança
colaborativa surgiu como uma resposta às falhas de implementação a jusante e ao alto custo e

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politização da regulamentação. Ela se desenvolveu como uma alternativa ao adversarialismo do
pluralismo de grupos de interesse e às falhas de responsabilização do gerencialismo (especialmente
à medida que a autoridade de especialistas é desafiada). De forma mais positiva, pode-se argumentar
que as tendências em direção à colaboração também surgem do crescimento do conhecimento e da
capacidade institucional. À medida que o conhecimento se torna cada vez mais especializado e
distribuído e as infraestruturas institucionais se tornam mais complexas e interdependentes, a demanda
por colaboração aumenta. A métrica comum para todos esses fatores pode ser, como Gray (1989)
apontou, a crescente "turbulência" enfrentada por formuladores de políticas e gestores.
Embora Susskind e Cruikshank (1987), Gray (1989) e Fung e Wright (2001, 2003) tenham
sugerido relatos teóricos mais gerais sobre governança colaborativa, grande parte da literatura
concentra-se na espécie e não no gênero. A maior parte da literatura sobre governança colaborativa é
composta por estudos de caso único, focados em questões de governança específicas de cada setor,
como gestão de escolas baseada em local, policiamento comunitário, conselhos de bacias hidrográficas,
negociação regulatória, planejamento colaborativo, parcerias comunitárias em saúde e cogestão de
recursos naturais (a espécie).² Além disso, vários dos relatos teóricos mais influentes sobre esse
fenômeno concentram-se em tipos específicos de governança colaborativa. Healey (1996, 2003) e
Innes e Booher (1999a, 1999b), por exemplo, fornecem relatos fundamentais sobre planejamento
colaborativo, assim como Freeman (1997) faz para regulamentação e direito administrativo e Wondolleck
e Yaffee (2000) para gestão de recursos naturais. Nosso objetivo é desenvolver as descobertas dessa
rica literatura, mas também derivar afirmações teóricas e empíricas sobre o gênero de governança
colaborativa — sobre o modo comum de governar.

DEFININDO A GOVERNANÇA COLABORATIVA

Definimos governança colaborativa da seguinte forma:

Um acordo de governança em que uma ou mais agências públicas envolvem diretamente partes
interessadas não estatais em um processo coletivo de tomada de decisão que é formal, orientado ao
consenso e deliberativo e que visa elaborar ou implementar políticas públicas ou gerenciar programas
ou ativos públicos.

Esta definição sublinha seis critérios importantes: (1) o fórum é iniciado por agências ou instituições
públicas, (2) os participantes no fórum incluem intervenientes não estatais, (3) os participantes envolvem-
se directamente na tomada de decisões e não são meramente ''consultados'' por agências públicas, (4) a

1 Thomas (1995) desenvolve uma perspectiva de contingência sobre a participação pública, embora tenha um objetivo mais amplo e
seja desenvolvida a partir da perspectiva dos gestores públicos.
2 Um grupo menor de estudos avalia tipos específicos de governança colaborativa em um nível mais agregado (por exemplo, ver Beierle
[2000], Langbein [2002] e Leach, Pelkey e Sabatier [2002]).
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 545

O fórum é formalmente organizado e se reúne coletivamente; (5) o fórum visa tomar decisões por
consenso (mesmo que o consenso não seja alcançado na prática); e (6) o foco da colaboração está na
política pública ou na gestão pública. Esta é uma definição mais restritiva do que a encontrada na
literatura. No entanto, o uso generalizado do termo tem sido, como Imperial observa, uma barreira à
construção teórica (Imperial 2005, 286). Como nosso objetivo é comparar maçãs com maçãs (na medida
do possível), definimos o termo de forma restritiva para aumentar a comparabilidade de nossos casos.

Um componente crítico do termo governança colaborativa é "governança". Muitas pesquisas têm

sido dedicadas a estabelecer uma definição viável de governança que seja limitada e falseável, mas

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abrangente. Por exemplo, Lynn, Heinrich e Hill (2001, 7) interpretam governança de forma ampla como
"regimes de leis, regras, decisões judiciais e práticas administrativas que restringem, prescrevem e
permitem o fornecimento de bens e serviços com apoio público". Essa definição abre espaço para
estruturas governamentais tradicionais, bem como para formas emergentes de órgãos decisórios públicos/
privados. Stoker, por outro lado, argumenta:

Como definição básica, pode-se considerar que governança se refere às regras e formas que
orientam a tomada de decisões coletivas. O fato de o foco estar na tomada de decisões
coletivas implica que governança não se refere a um indivíduo tomando uma decisão, mas
sim a grupos de indivíduos, organizações ou sistemas de organizações tomando decisões (2004, 3).

Ele também sugere que, entre as várias interpretações do termo, há um "consenso básico de que
governança se refere ao desenvolvimento de estilos de governança nos quais as fronteiras entre e
dentro dos setores público e privado se tornaram tênues" (Stoker 1998, 17). Optamos por uma abordagem
combinada para conceituar governança. Concordamos com Lynn, Heinrich e Hill que a governança se
aplica a leis e regras que dizem respeito à provisão de bens públicos. No entanto, adotamos a afirmação
de Stoker de que governança também diz respeito à tomada de decisão coletiva — e especificamente à
tomada de decisão coletiva que inclui atores públicos e privados. A governança colaborativa é, portanto,
um tipo de governança em que atores públicos e privados trabalham coletivamente de maneiras distintas,
usando processos específicos, para estabelecer leis e regras para a provisão de bens públicos.

Embora existam muitas formas de colaboração envolvendo atores estritamente não estatais, nossa
definição estipula um papel específico para agências públicas. Ao usar o termo "agência pública", nossa
intenção é incluir instituições públicas como burocracias, tribunais, legislaturas e outros órgãos
governamentais nos níveis local, estadual ou federal. Mas a instituição pública típica em nossos casos
é, na verdade, uma agência do poder executivo e, portanto, o termo "agência pública" é adequado. Essas
agências públicas podem iniciar fóruns colaborativos para cumprir seus próprios propósitos ou para
cumprir uma ordem, incluindo ordens judiciais, legislação ou regras que regem a alocação de fundos
federais. Por exemplo, a Lei de Investimento na Força de Trabalho de 1998 estipula que todos os estados
e municípios que recebem fundos federais para o desenvolvimento da força de trabalho devem convocar
um conselho de investimento na força de trabalho, composto por atores públicos e privados, a fim de
desenvolver e supervisionar políticas em nível estadual e local relativas à capacitação profissional,
subemprego e desemprego. De acordo com nossa definição, esses conselhos de investimento na força
de trabalho são obrigados a se envolver em governança colaborativa.
Embora as agências públicas sejam tipicamente as iniciadoras ou instigadoras da governança
colaborativa, nossa definição exige a participação de partes interessadas não estatais. Alguns estudiosos
descrevem a coordenação interinstitucional como governança colaborativa. Embora não haja nada de
intrinsecamente errado em usar o termo dessa forma, grande parte da literatura sobre governança colaborativa
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A governança usa esse termo para sinalizar um tipo diferente de relacionamento entre agências públicas
e partes interessadas não estatais. Smith (1998, p. 61), por exemplo, argumenta que as colaborações
envolvem "representação por grupos de interesse-chave". Connick e Innes (2003, p. 180) definem
governança colaborativa como a inclusão de "representantes de todos os interesses relevantes". Reilly
(1998, p. 115) descreve os esforços colaborativos como um tipo de resolução de problemas que envolve a
"busca compartilhada de agências governamentais e cidadãos interessados".
Utilizamos o termo "stakeholder" para nos referirmos tanto à participação de cidadãos como
indivíduos quanto à participação de grupos organizados. Por conveniência, doravante, também usaremos
o termo "stakeholder" para nos referirmos tanto a agências públicas quanto a partes interessadas não

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estatais, embora acreditemos que as agências públicas tenham um papel de liderança distinto na
governança colaborativa. Nossa definição de governança colaborativa também estabelece padrões para o
tipo de participação de partes interessadas não estatais. Acreditamos que a governança colaborativa nunca
é meramente consultiva.3 A colaboração implica comunicação e influência bidirecionais entre agências e
partes interessadas, além de oportunidades para as partes interessadas dialogarem entre si. Agências e
partes interessadas devem se reunir em um processo deliberativo e multilateral. Em outras palavras, como
descrito acima, o processo deve ser coletivo. Técnicas consultivas, como pesquisas com partes
interessadas ou grupos focais, embora possivelmente sejam ferramentas de gestão muito úteis, não são
colaborativas no sentido aqui implícito, pois não permitem fluxos bidirecionais de comunicação ou
deliberação multilateral.
A colaboração também implica que as partes interessadas não estatais terão responsabilidade real
pelos resultados das políticas. Portanto, impomos a condição de que as partes interessadas estejam
diretamente envolvidas na tomada de decisões. Esse critério está implícito em grande parte da literatura
sobre governança colaborativa. Freeman (1997, p. 22), por exemplo, argumenta que as partes interessadas
participam "de todas as etapas do processo de tomada de decisão". As parcerias para bacias hidrográficas
estudadas por Leach, Pelkey e Sabatier (2002, p. 648) tomam decisões políticas e de implementação
sobre uma série de questões atuais de gestão hídrica relacionadas a córregos, rios e bacias hidrográficas.
A autoridade máxima pode estar com a agência pública (como na negociação regulatória), mas as partes
interessadas devem participar diretamente do processo de tomada de decisão. Assim, comitês consultivos
podem ser uma forma de governança colaborativa se seus conselhos estiverem intimamente ligados aos
resultados da tomada de decisão. Na prática (e por natureza), no entanto, os comitês consultivos costumam
estar muito distantes da tomada de decisão propriamente dita.
Impomos os critérios de colaboração formal para distinguir a governança colaborativa de formas
mais casuais e convencionais de interação entre agências e grupos de interesse. Por exemplo, o termo
governança colaborativa pode ser considerado como uma descrição das relações informais que agências
e grupos de interesse sempre cultivaram. Certamente, grupos de interesse e agências públicas sempre se
envolveram em fluxos bidirecionais de influência. A diferença entre nossa definição de governança
colaborativa e a influência convencional de grupos de interesse é que a primeira implica uma estratégia
explícita e pública de organização dessa influência. Walter e Petr (2000, 495), por exemplo, descrevem a
governança colaborativa como uma atividade formal que "envolve atividades conjuntas, estruturas
conjuntas e recursos compartilhados", e Padilla e Daigle (1998, 74) prescrevem o desenvolvimento de um
"arranjo estruturado". Esse arranjo formal implica organização e estrutura.

As decisões em fóruns colaborativos são orientadas para o consenso (Connick e Innes 2003;
Seidenfeld 2000). Embora as agências públicas possam ter a autoridade máxima para tomar decisões

3 Veja Beierle e Long (1999) para um exemplo de colaboração como consulta.

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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 547

uma decisão, o objetivo da colaboração é normalmente alcançar algum grau de consenso

entre as partes interessadas. Usamos o termo orientado para o consenso porque os fóruns colaborativos
muitas vezes não conseguem chegar a um consenso. No entanto, a premissa de se reunir em
um fórum deliberativo, multilateral e formal é lutar pelo consenso ou, pelo menos,
esforçar-se para descobrir áreas de concordância.
Por fim, a governança colaborativa concentra-se em políticas e questões públicas. O foco
sobre questões públicas distingue a governança colaborativa de outras formas de consenso
tomada de decisões, como resolução alternativa de disputas ou mediação transformadora.
Embora as agências possam recorrer à resolução de disputas ou à mediação para reduzir conflitos sociais ou políticos

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conflito, essas técnicas são frequentemente utilizadas para lidar com conflitos estritamente privados. Além disso,
a resolução pública de disputas ou a mediação podem ser projetadas apenas para resolver disputas privadas.
Embora reconheçamos a ambiguidade da fronteira entre o público e o privado,
restringir o uso do termo ''governança colaborativa'' à governança de assuntos públicos.
Nossa definição de governança colaborativa visa distinguir a governança colaborativa de dois padrões
alternativos de formulação de políticas: adversarialismo e gerencialismo.
(Busenberg 1999; Futrell 2003; Williams e Matheny 1995). Em contraste com as decisões
feita de forma adversarial, a governação colaborativa não é uma forma de interesse do tipo "o vencedor leva tudo"
intermediação. Na governança colaborativa, as partes interessadas frequentemente terão uma posição adversa
relação entre si, mas o objetivo é transformar relacionamentos adversários em mais
cooperativas. Na política adversarial, os grupos podem envolver-se em negociações de soma positiva
e desenvolver alianças cooperativas. No entanto, esta cooperação é ad hoc e adversarial
a política não busca explicitamente transformar o conflito em cooperação.
No gerencialismo, as agências públicas tomam decisões unilateralmente ou por meio de processos de decisão
fechados, geralmente contando com especialistas da agência para tomar decisões (Futrell 2003;
Williams e Matheny 1995). Embora as agências de gestão possam ter em conta as perspectivas das partes
interessadas na sua tomada de decisões e possam mesmo ir tão longe a ponto de consultar directamente
com as partes interessadas, a governança colaborativa exige que as partes interessadas sejam diretamente incluídas
no processo de tomada de decisão.
Vários sinônimos para governança colaborativa podem causar confusão. Por exemplo, "corporativismo" é
certamente uma forma de governança colaborativa como a definimos.
Definições clássicas de corporativismo (como a de Schmitter) enfatizam a negociação tripartite entre as principais
associações de trabalho e capital e o Estado. Tipicamente, essas principais associações detêm um monopólio
representativo em seu setor (elas são "abrangentes"). Se
comece com esta definição mais restrita de corporativismo, a governança colaborativa é a mais ampla
termo. A governança colaborativa muitas vezes implica a inclusão de uma gama mais ampla de partes interessadas
do que o corporativismo, e as partes interessadas muitas vezes não têm um monopólio representativo sobre
seu setor. O termo ''governança associativa'' é às vezes usado para se referir à governança mais
modo genérico de governar com associações, mas a governação colaborativa pode nem sequer
incluem associações formais. O projeto de Porte Alegre, por exemplo, é uma forma de governança colaborativa que
inclui cidadãos individuais na tomada de decisões orçamentárias (Fung e
Wright 2001).
Às vezes, o termo "rede de políticas" é usado para descrever formas mais pluralistas de
Cooperação Estado-sociedade. Uma rede de políticas públicas pode incluir tanto agências públicas quanto grupos de
partes interessadas. Além disso, redes de políticas geralmente implicam modos cooperativos de deliberação ou
tomada de decisão entre os atores dentro da rede. Assim, os termos rede de políticas
e a governança colaborativa podem se referir a fenômenos semelhantes. No entanto, a governança colaborativa
governança refere-se a uma estratégia explícita e formal de incorporação de partes interessadas em
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548 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

processos de tomada de decisão multilaterais e orientados para o consenso. Em contrapartida, a cooperação

inerente às redes de políticas pode ser informal e permanecer em grande parte implícita
(por exemplo, não reconhecido, não declarado, não projetado). Além disso, pode operar por meio de padrões
informais de corretagem e diplomacia de vaivém, em vez de por meio de relações multilaterais formais.
processos.
A governação colaborativa e a parceria público-privada também podem, por vezes, referir-se a
o mesmo fenômeno. As parcerias público-privadas geralmente requerem colaboração para funcionar, mas seu
objetivo é frequentemente alcançar a coordenação em vez de alcançar a tomada de decisões.
consenso per se. Uma parceria público-privada pode simplesmente representar um acordo entre

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atores públicos e privados para prestar determinados serviços ou executar determinadas tarefas. Coletivo
a tomada de decisão é, portanto, secundária à definição de parceria público-privada.
Em contrapartida, a institucionalização de um processo de tomada de decisão colectiva é central para a
definição de governança colaborativa.
Por fim, uma série de termos é frequentemente usada de forma intercambiável com governança colaborativa.
Tais termos incluem gestão participativa, formulação interativa de políticas, governança de partes interessadas e
gestão colaborativa. Preferimos o termo governança a
gestão porque é mais ampla e abrange vários aspectos da governança
processo, incluindo planejamento, formulação de políticas e gestão. O termo colaborativo é
também mais indicativo da abordagem deliberativa e orientada para o consenso que contrastamos
com adversarialismo ou gerencialismo do que termos como participativo ou interativo.

UM MODELO DE GOVERNANÇA COLABORATIVA

Munidos de uma definição prática de governança colaborativa, recolhemos uma vasta gama de
estudos de caso da literatura. Fizemos isso da maneira típica: sistematicamente
revistas revisadas em uma ampla gama de disciplinas, incluindo revistas especializadas em
saúde, educação, assistência social, relações internacionais, etc. Também realizamos pesquisas de palavras-chave
pesquisas eletrônicas usando uma ampla variedade de termos de pesquisa, incluindo aqueles descritos acima
e muitos outros (por exemplo, "cogestão", "participação pública", "resolução alternativa de disputas"). É claro que
também acompanhamos a literatura citada nos casos que descobrimos.
Em última análise, o nosso modelo baseia-se na análise de 137 casos. Embora de âmbito internacional,
Nossa busca se restringiu à literatura em inglês e, portanto, os casos americanos estão super-representados.
Mesmo um exame superficial de nossos casos também sugere que os casos de gestão de recursos naturais estão
super-representados. Isso não se deve a qualquer viés de amostragem de nossa parte, mas
reflete antes a importância de estratégias colaborativas para a gestão de conflitos locais
disputas de recursos.
A maioria dos estudos que analisámos eram estudos de caso de uma tentativa de implementação
governança colaborativa em um determinado setor. Como você pode imaginar, o universo de
Os casos que coletamos eram bastante diversos e os casos diferiam em qualidade, metodologia e
intenção. Embora nossa definição fosse restritiva para facilitar a comparação de maçãs com
maçãs, representar essa diversidade também era um dos nossos objetivos. Percebemos experimentos
com a governação colaborativa a surgir em muitos sectores políticos diferentes, com pouca
sentido de que estavam envolvidos numa estratégia de governação semelhante. Certamente, sentimos que estes
Experimentos diversos podiam aprender uns com os outros. No entanto, essa diversidade se mostrou um desafio.
Nossa intenção original de tratar esses casos como um conjunto de dados de grande porte (N) sujeito a uma
avaliação estatística quase experimental não foi bem-sucedida. Por ser útil tanto para acadêmicos
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 549

e profissionais para entender como chegamos às nossas conclusões, relatamos brevemente os problemas
que encontramos ao conduzir nossa meta-análise.
As primeiras tentativas de codificação sistemática foram frustrantes, e logo desenvolvemos uma
compreensão do nosso dilema. Embora os estudiosos da governança colaborativa já tivessem feito algumas
afirmações teóricas importantes, a linguagem usada para descrever o que estava acontecendo estava longe
de ser padronizada. Nos encontramos tateando para encontrar uma linguagem comum de descrição e
avaliação, mesmo enquanto tentávamos "codificar" os estudos. Adicione a esse desafio um grave problema
de "dados ausentes" — um reflexo das motivações altamente variadas dos pesquisadores — e concluímos
que uma abordagem quase experimental era imprudente. Por fim, avançamos para uma estratégia meta-

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analítica que chamamos de aproximação sucessiva. Selecionamos um subconjunto de nossos casos e os
utilizamos para desenvolver um "modelo" comum de governança colaborativa.4 Em seguida, selecionamos
aleatoriamente subconjuntos adicionais de estudos de caso. O segundo subconjunto foi usado para "testar" o
modelo desenvolvido na primeira rodada e, em seguida, para "refiná-lo" ainda mais. Uma terceira amostra de
casos foi usada para testar o modelo da segunda rodada, e assim por diante. O apêndice fornece uma lista
dos estudos avaliados em cada uma das quatro rodadas sucessivas de avaliação.

A aproximação sucessiva tem a vantagem de refinar o modelo conceitual e, ao mesmo tempo, fornecer
parte da "disciplina" avaliativa de um estudo quase experimental. No entanto, não temos a ilusão de que esse
processo tenha produzido "o único" modelo de governança colaborativa. Houve um grande elemento de arte
envolvido tanto na especificação quanto na avaliação do nosso modelo. À medida que avançávamos, fomos
surpreendidos pela complexidade do processo colaborativo. Variáveis e relações causais proliferaram além do
que considerávamos ser útil para formuladores de políticas e profissionais. Portanto, nosso modelo representa
uma tentativa consciente de simplificar ao máximo a representação das variáveis-chave e suas relações. Esse
objetivo de simplificação nos levou a enfatizar achados comuns e frequentes em todos os casos. Essa
abordagem reforça a generalidade dos nossos achados, mas desconsidera achados menos universais ou
frequentemente mencionados na literatura. Ao final da nossa análise, nós mesmos discordávamos sobre
como representar as relações-chave.

Usamos a rodada final de análise de caso para resolver essas diferenças.

Outro esclarecimento importante precisa ser feito antes de apresentarmos nossas descobertas.
Nosso levantamento dos casos rapidamente nos desfez da ideia de que poderíamos usar nossa análise para
responder à pergunta: "A governança colaborativa é mais eficaz do que a governança adversarial ou
gerencial?". Pouquíssimos dos estudos que revisamos realmente avaliaram os resultados da governança.
Isso não quer dizer que a comparação entre governança colaborativa, adversarial e gerencial não seja
relevante para esses estudos. Experimentos com governança colaborativa foram tipicamente motivados por
fracassos anteriores com abordagens adversariais ou gerenciais. Mas comparações sistemáticas raramente
foram feitas explicitamente. O que a maioria dos estudos tentou fazer foi compreender as condições sob as
quais as partes interessadas agiram de forma colaborativa.
Eles se envolveram em negociações de boa-fé? Buscavam ganhos mútuos? Chegaram a um consenso?
Ficaram satisfeitos com o processo? Em outras palavras, a maioria dos estudos na literatura sobre governança
colaborativa avalia os "resultados do processo" em vez dos resultados de políticas ou gestão.

A Figura 1 fornece uma representação visual de nossas principais descobertas. O modelo possui quatro
variáveis amplas: condições iniciais, desenho institucional, liderança e colaboração.

4 Para evitar reinventar a roda, nosso primeiro subconjunto não foi selecionado aleatoriamente, mas incluiu muitas das declarações
teóricas mais importantes sobre governança colaborativa.
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550 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

Figura 1
Um modelo de governança colaborativa

Inclusão Participativa,
Design Institucional Exclusividade do Fórum, Claro
Regras básicas, processo
Transparência
Condições iniciais

Recurso de energia
Conhecimento Processo Colaborativo

Assimetrias

Compromisso com o Processo

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Construção de confiança

- Reconhecimento mútuo da
interdependência

Incentivos para e -Propriedade Compartilhada de

Diálogo Face a Face Processo Resultados
Restrições em
-Negociação de Boa Fé
Participação -Abertura para Explorar
Ganhos Mútuos

Resultados Intermediários Entendimento Compartilhado

-“Pequenas Vitórias” -Missão Clara
- Planos Estratégicos -Problema comum
Pré-história de Definição
-Apuração Conjunta de Fatos
Cooperação ou -Identificação de
Conflito (nível de Valores Comuns
confiança inicial)

Influências
Liderança Facilitadora
(incluindo empoderamento)

processo. Cada uma dessas variáveis amplas pode ser desagregada em variáveis mais refinadas. As
variáveis do processo colaborativo são tratadas como o núcleo do nosso modelo, com as condições iniciais,
o desenho institucional e as variáveis de liderança representadas como contribuições críticas ou contexto
para o processo colaborativo. As condições iniciais definem o nível básico de confiança, conflito e capital
social que se tornam recursos ou responsabilidades durante a colaboração. O desenho institucional define
as regras básicas sob as quais a colaboração ocorre. E a liderança fornece mediação e facilitação essenciais
para o processo colaborativo. O processo colaborativo em si é altamente iterativo e não linear e, portanto, o
representamos (com considerável simplificação) como um ciclo.

O restante do artigo descreve cada uma dessas variáveis com mais detalhes e desenha
suas implicações para um modelo de contingência de governança colaborativa.

CONDIÇÕES DE PARTIDA

A literatura deixa claro que as condições presentes no início da colaboração podem facilitar ou desencorajar
a cooperação entre as partes interessadas e entre agências e partes interessadas. Imagine dois pontos de
partida muito diferentes. Em um, as partes interessadas têm um histórico de divisões acirradas sobre alguma
questão local com forte carga emocional e passaram a se considerar inimigas inescrupulosas. No outro, as
partes interessadas têm uma visão compartilhada do que gostariam de alcançar por meio da colaboração e
um histórico de cooperação e respeito mútuo. Em ambos os casos, a colaboração pode ser difícil, mas o
primeiro caso deve superar problemas de desconfiança, desrespeito e antagonismo absoluto. Reduzimos as
condições críticas de partida a três variáveis amplas: desequilíbrios entre os recursos ou
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 551

poder das diferentes partes interessadas, os incentivos que as partes interessadas têm para colaborar e
o histórico de conflito ou cooperação entre as partes interessadas.

Desequilíbrios de poder/recursos

Os desequilíbrios de poder entre as partes interessadas são um problema comumente observado em processos colaborativos.
governança (Gray 1989; Short e Winter 1999; Susskind e Cruikshank 1987; Tett,
Crowther e O'Hara 2003; Warner 2006). Se algumas partes interessadas não tiverem capacidade,
organização, status ou recursos para participar, ou para participar em pé de igualdade com
outras partes interessadas, o processo de governança colaborativa estará sujeito à manipulação por

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atores mais fortes. Por exemplo, Bradford (1998) demonstra que as tentativas do Governo de Ontário de
tornar a formação profissional e a política de saúde e segurança ocupacional
os meios colaborativos foram frustrados pelo estatuto privilegiado das empresas que, através
"canais informais", conseguiram acesso a altos funcionários. Em última análise, tais desequilíbrios produzem
desconfiança ou comprometimento fraco (Gray 1989, 119; Warner 2006). Americano
os grupos ambientais são notavelmente céticos em relação à governação colaborativa porque
sentem que é vantajoso para grupos industriais (McCloskey 2000). Echeverria (2001), por
por exemplo, critica o Processo de Planejamento Colaborativo da Bacia Hidrográfica do Rio Platte porque ele
argumenta que a mesa de negociações é desigual e tende a favorecer os interesses do desenvolvimento. Ele
argumenta que os interesses do desenvolvimento e os defensores do ambiente têm interesses muito diferentes
capacidades. Devido ao seu eleitorado ser tão grande e difuso, os defensores da conservação
estão rotineiramente em desvantagem em disputas com representantes de partidos relativamente mais coesos
e interesses econômicos mais facilmente organizados. Sem fortes contramedidas para representar vozes
menos poderosas e sem uma liderança de agência "neutra", Schuckman (2001)
argumenta que os processos colaborativos são tendenciosos contra grupos ambientais.
O problema dos desequilíbrios de poder é particularmente problemático quando as partes interessadas
importantes não têm a infra-estrutura organizacional para serem representadas em processos colaborativos.
processos de governança. English (2000), por exemplo, argumenta que quanto mais difuso o
partes interessadas afetadas e quanto mais longo for o horizonte do problema, mais difícil será
será representar as partes interessadas nos processos colaborativos. Em muitos casos, o problema é
que não existem grupos organizados de partes interessadas para representar as partes interessadas
coletivamente (Buanes et al. 2004; Rogers et al. 1993). Outro problema comum é que alguns
as partes interessadas podem não ter a competência e a experiência necessárias para participar em discussões sobre questões altamente

problemas técnicos (Gunton e Day 2003; Lasker e Weiss 2003; Merkhofer, Conway,
e Anderson 1997; Murdock, Wiessner e Sexton 2005; Warner 2006). Um terceiro problema comum é que
algumas partes interessadas não têm tempo, energia ou liberdade para se envolverem
processos colaborativos que demandam muito tempo (Yaffee e Wondolleck 2003). Nenhum desses
os problemas são necessariamente intransponíveis. Os defensores da colaboração apontaram para
uma série de estratégias que podem ser usadas para capacitar grupos mais fracos ou sub-representados
(Fawcett et al. 1995; Lasker e Weiss 2003; Merkhofer, Conway e Anderson 1997;
Mitchell 2005; Schuckman 2001).5 Em termos de uma teoria de contingência da colaboração
governança, tiramos a seguinte conclusão:

(1) Se existirem desequilíbrios significativos de poder/recursos entre as partes interessadas, de tal forma que
partes interessadas importantes não podem participar de forma significativa, então é eficaz

5 Os estudiosos da regulamentação preocupam-se, contudo, com o facto de a capacitação poder levar à cooptação das partes interessadas pela agência
(Seidenfeld 2000).
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552 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

a governança colaborativa requer um compromisso com uma estratégia positiva de empoderamento

e representação de partes interessadas mais fracas ou desfavorecidas.

Incentivos para Participar

Dada a natureza amplamente voluntária da participação, é fundamental compreender os incentivos que as

partes interessadas têm para se engajar na governança colaborativa e os fatores que moldam esses incentivos
(Andranovich 1995; Chrislip e Larson 1994; Gray 1989; Nelson e Weschler 1998; Susskind e Cruikshank 1987).
Isso inclui a análise dos incentivos para que agências públicas patrocinem a governança colaborativa. Por
exemplo, Ebrahim (2004) compara os diferentes incentivos enfrentados pelas agências florestais e de irrigação

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indianas e mostra como incentivos financeiros positivos foram cruciais para o sucesso colaborativo no caso da
irrigação.
Estudiosos da governança colaborativa reconheceram que desequilíbrios de poder e recursos afetarão
os incentivos dos grupos para participar de processos colaborativos (Gunton e Day, 2003; Imperial, 2005).
Gray (1989) argumenta que as diferenças de poder entre os atores influenciam sua disposição de se sentar à
mesa de negociações. Ambientalistas preferem o processo tradicional de audiência no Congresso, ela ressalta,
porque acreditam que têm vantagem nesse fórum. Portanto, ela argumenta que considerações sobre o
momento certo serão importantes: partidos que acreditam que seu poder está em ascensão dificilmente se
comprometerão com a colaboração.

Os incentivos à participação dependem, em parte, das expectativas das partes interessadas sobre se os
processos colaborativos produzirão resultados significativos, especialmente considerando o equilíbrio de
tempo e energia que a colaboração exige (Bradford 1998; Geoghegan e Renard 2002; Rogers et al. 1993;
Schneider et al. 2003; Warner 2006). Os incentivos aumentam à medida que as partes interessadas percebem
uma relação direta entre sua participação e resultados políticos concretos, tangíveis e eficazes (Brown 2002).
Mas diminuem se as partes interessadas perceberem que sua própria contribuição é meramente consultiva ou
amplamente cerimonial (Futrell 2003).
Embora abordagens colaborativas possam ser exigidas por tribunais ou legislaturas, a participação das
partes interessadas é tipicamente voluntária. Consequentemente, os incentivos que as partes interessadas
têm para colaborar serão um fator importante para explicar se a governança colaborativa pode ser bem-
sucedida. Os incentivos para participar são baixos quando as partes interessadas podem atingir seus objetivos
unilateralmente ou por meios alternativos.
As partes interessadas que se consideram como tendo fortes aliados nos tribunais ou nas legislaturas,
por exemplo, frequentemente preferem esses locais alternativos. A busca por locais alternativos pode
facilmente minar os processos colaborativos. Mesmo que essas partes interessadas decidam, provisoriamente,
se envolver no processo colaborativo, elas podem levar suas reivindicações a um local alternativo se ficarem
insatisfeitas com o processo ou seus resultados (Khademian e Weber, 1997). Por outro lado, o incentivo para
as partes interessadas participarem tende a aumentar quando o processo colaborativo é o fórum exclusivo
para a tomada de decisões. No caso da tartaruga de Nevada, descrito por Reilly (2001, 133), a colaboração
bem-sucedida ocorreu após o tribunal se recusar a invalidar a listagem de emergência da tartaruga como
espécie em extinção. Essa decisão impediu que os tribunais fossem usados como um local alternativo.

Os incentivos para participar da governança colaborativa também aumentarão se as partes interessadas

perceberem que a realização de seus objetivos depende da cooperação de outras partes interessadas
(Logsdon 1991). Por exemplo, a prevalência da governança colaborativa em disputas locais de gestão de
recursos está provavelmente relacionada à dependência conjunta de grupos locais de um recurso comum
(Heikkila e Gerlak 2005). As implicações dessa interdependência podem, por vezes, ser contraintuitivas.
Assim, partes interessadas altamente antagônicas
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 553

que também são altamente dependentes uns dos outros podem caminhar para um processo colaborativo bem-sucedido
(Imperial 2005; Yaffee e Wondolleck 2003). Reilly (2001), por exemplo,
descreve o ''equilíbrio de terror'' que manteve as partes interessadas rivais na mesa de negociações por medo
de perder se não estivessem envolvidos. Alternativamente, as partes interessadas com uma base sólida
de confiança e valores compartilhados podem falhar na colaboração porque as partes interessadas acham mais fácil
alcançar seus objetivos unilateralmente. As percepções de interdependência, é claro, muitas vezes dependem
contexto político. Assim, os incentivos à participação são frequentemente moldados pela ''sombra de
o estado'', como ameaças de regulamentação ou tribunal (Bentrup 2001; Brown 2002; Short e
Inverno de 1999). Na área da protecção de espécies ameaçadas, por exemplo, é comum que

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colaboração seja vista por todas as partes interessadas como preferível a batalhas judiciais longas e dispendiosas.
Os locais alternativos serão particularmente atraentes para as partes interessadas quando estas acreditarem que
podem atingir seus objetivos unilateralmente. Assim, propomos duas adições ao nosso modelo de contingência:

(2) Se existirem locais alternativos onde as partes interessadas possam prosseguir os seus objectivos unilateralmente, então
a governança colaborativa só funcionará se as partes interessadas se considerarem altamente
interdependente.

(3) Se a interdependência estiver condicionada à exclusividade do fórum colaborativo,

então os patrocinadores devem estar dispostos a fazer o trabalho prévio de obter fóruns alternativos (tribunais,
legisladores e executivos) para respeitar e honrar os resultados dos processos colaborativos.

Pré-história do Antagonismo e da Cooperação

A literatura indica que a pré-história do antagonismo ou da cooperação entre

as partes interessadas dificultarão ou facilitarão a colaboração (Andranovich 1995; Gray 1989; cf.
Margerum 2002). No entanto, notamos que quando as partes interessadas são altamente interdependentes,
Um alto nível de conflito pode, na verdade, criar um forte incentivo para a governança colaborativa. Em vários casos,
impasses políticos podem, na verdade, criar um forte impulso para
governança colaborativa (Futrell 2003). Tais situações ocorrem frequentemente em contextos de gestão de recursos,
onde o próprio impasse impõe um custo significativo para ambos os lados da disputa.
Weber descreve as origens de uma colaboração local da seguinte forma: ''Exaustos e frustrados
de batalhas constantes sobre a disposição dos recursos naturais e a gestão da terra
aproxima, Brown e Swenson [líderes dos dois grupos rivais] decidiram sentar-se
e ver se havia um método alternativo e mais amigável para reconciliar suas diferenças''
(Weber 2003, 59). Portanto, é claro que o alto nível de conflito por si só não é necessariamente uma barreira para
colaboração. Em muitas das colaborações bem-sucedidas descritas na literatura, as partes interessadas perceberam
que não podem atingir seus objetivos sem se envolver em um processo colaborativo com outras partes interessadas,
cujos interesses são frequentemente diametralmente opostos.
A governança colaborativa, no entanto, frequentemente se baseia em uma história de rancor que institucionalizou
uma psicologia social de antagonismo. Como os mediadores bem sabem, "nós versus
A dinâmica deles é tóxica para uma colaboração bem-sucedida. Uma pré-história de conflito é provável
expressar-se em baixos níveis de confiança, o que por sua vez produzirá baixos níveis de compromisso,
estratégias de manipulação e comunicações desonestas. Em outras palavras, uma pré-história de
O conflito cria um círculo vicioso de suspeita, desconfiança e estereótipos. Por outro lado,
um histórico de cooperação bem-sucedida no passado pode criar capital social e altos níveis de confiança que
produzir um ciclo virtuoso de colaboração. Sugerimos, portanto, a seguinte contingência:

(4) Se existe uma pré-história de antagonismo entre as partes interessadas, então a governação colaborativa
é improvável que tenha sucesso a menos que (a) haja um alto grau de interdependência entre os
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554 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

partes interessadas ou (b) medidas positivas são tomadas para remediar os baixos níveis de confiança e
capital social entre as partes interessadas.

Observamos, no entanto, que a forte confiança e interdependência entre subconjuntos de partes

interessadas pode, na verdade, desencorajar estratégias colaborativas entre um conjunto mais amplo de
atores. Em uma pesquisa de rede sobre o movimento ambientalista da Bay Area, Ansell (2003) constatou
que grupos ambientalistas de grupos eram menos propensos a favorecer estratégias colaborativas.

LIDERANÇA FACILITADORA

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A liderança é amplamente vista como um ingrediente crítico para trazer as partes à mesa e para conduzi-
las através dos momentos difíceis do processo colaborativo (Burger et al. 2001; Chrislip e Larson 1994;
Frame, Gunton e Day 2004; Gilliam et al. 2002; Gunton e Day 2003; Heikkila e Gerlak 2005; Huxham e
Vangen 2000; Imperial 2005; Lasker e Weiss 2003; Margerum 2002; Murdock, Wiessner e Sexton 2005;
Reilly 1998, 2001; Roussos e Fawcett 2000; Saarikoski 2000; Smith 1998; Vangen e Huxham 2003a).
Embora negociações "sem assistência" sejam por vezes possíveis, a literatura constata, de forma
esmagadora, que a liderança facilitadora é importante para reunir as partes interessadas e fazê-las se
engajar em um espírito colaborativo (Chrislip e Larson 1994; Ozawa 1993; Pine, Warsh e Maluccio 1998;
Reilly 2001; Susskind e Cruikshank 1987). Ao descrever três formas de "negociação assistida", Susskind e
Cruikshank (1987) sugerem técnicas de mediação cada vez mais intervencionistas, na medida em que as
partes interessadas não conseguem colaborar diretamente. A facilitação é a menos intrusiva nas
prerrogativas de gestão das partes interessadas; o papel do facilitador é garantir a integridade do próprio
processo de construção de consenso. A mediação aumenta o papel da intervenção de terceiros nos
detalhes substantivos da negociação quando as partes interessadas são ineficazes na exploração de
possíveis ganhos mútuos. Por fim, se as partes interessadas não conseguirem chegar a um consenso
com a ajuda da mediação, a terceira parte pode elaborar uma solução (arbitragem não vinculativa). Vangen
e Huxham (2003a) argumentam que, para levar a colaboração adiante, os líderes muitas vezes precisam
intervir de forma mais diretiva para moldar a agenda.

A liderança é crucial para estabelecer e manter regras básicas claras, construir confiança, facilitar o
diálogo e explorar ganhos mútuos. Vangen e Huxham (2003a) argumentam que a liderança é importante
para acolher, empoderar e envolver as partes interessadas e, em seguida, mobilizá-las para impulsionar a
colaboração. Chrislip e Larson (1994, 125) descrevem o líder colaborativo como um administrador do
processo (liderança transformadora, servidora ou facilitadora), cujo estilo de liderança é "...caracterizado
por seu foco na promoção e salvaguarda do processo (em vez de líderes individuais tomarem ações
decisivas)." Estudiosos afirmam que a governança colaborativa requer tipos específicos de liderança.
Ryan (2001, 241), por exemplo, identifica três componentes da liderança colaborativa "eficaz": gestão
adequada do processo colaborativo, manutenção da "credibilidade técnica" e garantia de que a equipe
colaborativa esteja capacitada para "tomar decisões críveis e convincentes que sejam aceitáveis para
todos". Lasker e Weiss (2001, 31) argumentam que os líderes colaborativos devem possuir as habilidades
para (1) promover a participação ampla e ativa, (2) garantir ampla influência e controle, (3) facilitar
dinâmicas de grupo produtivas e (4) ampliar o escopo do processo. Colaborações bem-sucedidas também
podem utilizar múltiplos líderes, formal e informalmente, em vez de depender de um único líder (Bradford
1998; Lasker e Weiss 2003).

Huxham e Vangen (2000) enfatizam que uma liderança colaborativa eficaz provavelmente exigirá muito
tempo, recursos e habilidades.
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 555

A liderança também é importante para capacitar e representar as partes interessadas mais fracas.
Ozawa (1993), por exemplo, descreve o que ele chama de técnicas ''transformativas'' nas quais
Os procedimentos de mediação ajudam a criar um "equilíbrio de poder" entre as partes interessadas. Isso
O estilo de liderança facilitadora também ajuda as partes interessadas a explorar possibilidades de cooperação mútua.
ganho. Lasker e Weiss (2003, 31-3) argumentam que os líderes facilitadores devem ''dar uma contribuição significativa
voz aos participantes'' e incentivá-los a ouvir uns aos outros. Os líderes devem
estimular a criatividade através da ''sintetização do conhecimento de diversos participantes para que o grupo
pode criar novas ideias e entendimentos.''
Onde os incentivos para participar são fracos, o poder e os recursos são assimetricamente distribuídos.

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distribuídos e os antagonismos anteriores são altos, a liderança se torna ainda mais importante.
As qualidades de liderança necessárias podem depender do contexto preciso. Quanto mais as partes interessadas
desconfiam fundamentalmente umas das outras, mais a liderança deve assumir o papel de
corretor honesto. No entanto, quando os incentivos para participar são fracos ou quando o poder é assimétrico, o
líder deve frequentemente intervir para ajudar a manter as partes interessadas na mesa ou empoderá-las.
atores mais fracos. Essas diferentes funções de liderança podem criar tensões. Intervenção para
empoderar os atores mais fracos, por exemplo, pode perturbar a percepção de que o líder é um líder honesto
corretor (Warner 2006). Além disso, às vezes há tensões entre o papel da neutralidade e o papel da persuasão.
Quando o conflito é intenso, o papel do corretor honesto é frequentemente
entregue a um mediador externo que parece não ter qualquer interesse no resultado
caminho. No entanto, um mediador externo também pode ter pouca influência sobre as diversas partes interessadas.
Derivamos as seguintes conclusões dessa lógica:

(5) Onde o conflito é elevado e a confiança é baixa, mas a distribuição do poder é relativamente equitativa e
as partes interessadas têm um incentivo para participar, então a governança colaborativa pode
prosseguir com sucesso, contando com os serviços de um corretor honesto que o respectivo
as partes interessadas aceitam e confiam. Este corretor honesto pode ser um mediador profissional.

Um corretor honesto também será capaz de desenvolver confiança durante o processo de colaboração
mantendo-se acima da briga e mantendo a integridade processual e a transparência
o processo colaborativo. No entanto,

(6) Onde a distribuição do poder é mais assimétrica ou os incentivos à participação são fracos ou
assimétrica, então a governança colaborativa tem mais probabilidade de ter sucesso se houver uma forte
líder ''orgânico'' que comanda o respeito e a confiança das várias partes interessadas no
desde o início do processo. Líderes "orgânicos" são aqueles que emergem da comunidade de
stakeholders. A disponibilidade desses líderes provavelmente dependerá muito
dependendo das circunstâncias locais.

Uma implicação desta contingência é que a possibilidade de colaboração eficaz pode ser
seriamente limitado pela falta de liderança.

DESIGN INSTITUCIONAL

O design institucional refere-se aqui aos protocolos básicos e regras básicas para colaboração,
que são cruciais para a legitimidade processual do processo colaborativo. O acesso ao
O processo colaborativo em si é talvez a questão de design mais fundamental. Quem deveria ser
incluído? Não é surpresa descobrir que a literatura sobre governança colaborativa enfatiza que o processo deve ser
aberto e inclusivo (Andranovich 1995; Burger et al. 2001;
Chrislip e Larson 1994; Gray 1989; Gunton e Day 2003; Lasker e Weiss 2003;
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556 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

Margerum 2002; Martin, Tett e Kay 1999; Murdock, Wiessner e Sexton 2005; Plummer e Fitzgibbon 2004;
Power et al. 2000; Reilly 1998, 2001) porque apenas grupos que sentem que tiveram uma oportunidade
legítima de participar provavelmente desenvolverão um ''compromisso com o processo''. Como Chrislip e
Larson (1994) escrevem: ''A primeira condição para uma colaboração bem-sucedida é que ela deve ser
amplamente inclusiva de todas as partes interessadas que são afetadas ou se importam com a questão.''
Isso inclui partes interessadas potencialmente ''problemáticas''.
Como Gray (1989, 68) observa, disputas sobre a legitimidade da inclusão de partes interessadas específicas
certamente surgirão, mas ''...a colaboração bem-sucedida depende da inclusão de um espectro amplo o
suficiente de partes interessadas para refletir o problema.'' Na colaboração do carvão que ela estudou, a

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tentativa de excluir certas partes interessadas acabou ameaçando a legitimidade do processo (Gray 1989,
155).
A ampla participação não é simplesmente tolerada, mas deve ser ativamente buscada. Reilly (2001),
por exemplo, constatou que colaborações bem-sucedidas dedicam considerável atenção à participação das
partes interessadas e que a exclusão de partes interessadas críticas é uma das principais razões para o
fracasso. Em seu estudo sobre o setor elétrico, Koch (2005, 601) constatou que a governança colaborativa
exigia a inclusão de "pequenas empresas e organizações de poder público" que tradicionalmente eram
excluídas dos modelos convencionais de governança. A ampla inclusão não é simplesmente um reflexo do
espírito aberto e cooperativo da governança colaborativa. Ela está no cerne de um processo de legitimação
baseado em (1) a oportunidade para as partes interessadas deliberarem com outras sobre os resultados das
políticas e (2) a alegação de que o resultado da política representa um consenso amplo. A representação
fraca ou não inclusiva, portanto, ameaça minar a legitimidade dos resultados colaborativos (Beierle e Konisky
2001; Geoghegan e Renard 2002; Smith 1998).6 Estratégias proativas de mobilização de partes interessadas
menos bem representadas são, portanto, frequentemente vistas como importantes (Weech-Maldonado e
Merrill 2000).

No entanto, como vimos anteriormente, as partes interessadas podem não ter incentivo para participar,
especialmente se virem locais alternativos para concretizar sua agenda. A literatura sugere que a inclusão
está, portanto, intimamente ligada à exclusividade do fórum colaborativo (Schuckman 2001; Tett, Crowther e
O'Hara 2003). Quando o fórum colaborativo é "a única opção disponível", é mais fácil motivar as partes
interessadas a participar; inversamente, quando são excluídas, podem ser impelidas a buscar locais
alternativos. Por exemplo, Kraft e Johnson (1999, 136) descobriram que grupos ambientalistas criaram um
"fórum alternativo" após serem excluídos da Coalizão Fox River, em Wisconsin. É claro que a existência de
fóruns alternativos também pode ser considerada uma pré-condição negativa para uma colaboração eficaz.
Como afirma Reilly (2001, 71): "Quando existem vias alternativas para a resolução, teoriza-se que um
método colaborativo de resolução não é o ideal". Fung e Wright (2001, 24) observam que "os participantes
estarão muito mais propensos a se envolver em deliberações sérias quando alternativas a elas — como a
dominação estratégica ou a saída completa do processo — se tornam menos atraentes por um poder
aproximadamente equilibrado". A literatura também sugere que regras básicas claras e transparência do
processo são características importantes do projeto (Busenberg, 1999; Geoghegan e Renard, 2002;
Glasbergen e Driessen, 2005;
Gunton e Day, 2003; Imperial, 2005; Murdock, Wiessner e Sexton, 2005; Rogers et al., 1993). Ambos
podem ser entendidos em termos de legitimidade processual.

6 Franklin (2001) descreve o processo de exclusão usado durante o planejamento estratégico de 15 agências federais.
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e construção de confiança. Os líderes estão pedindo às partes interessadas que se envolvam em negociações de boa fé e
para explorar possibilidades de compromisso e ganhos mútuos. Mas as partes interessadas muitas vezes entram em
o processo colaborativo com um espírito cético. Eles são sensíveis a questões de
equidade, preocupados com o poder de outras partes interessadas e atentos à possibilidade de
sendo manipulado. A legitimidade do processo depende, em parte, da participação das partes interessadas
percepções de que eles tiveram uma ''audiência justa''. Base clara e consistentemente aplicada
as regras garantem às partes interessadas que o processo é justo, equitativo e aberto (Murdock,
Wiessner e Sexton 2005). A transparência do processo significa que as partes interessadas podem sentir-se confiantes
de que a negociação pública é ''real'' e que o processo colaborativo não é uma fachada.

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para acordos privados de bastidores. Uma definição clara de papéis também pode ser importante (Alexander,
Comfort e Weiner 1998). Por exemplo, em seu estudo de uma colaboração em Ontário,
Bradford (1998, 565) argumenta que não estava claro se o papel dos funcionários do Estado era fornecer
''orientação aos parceiros sociais, esclarecer as expectativas sobre resultados aceitáveis [ou liderar]
o processo de planejamento.'' A formalização das estruturas de governança é, portanto, às vezes vista
como uma característica importante do projeto (Fung e Wright 2001, 2003; Imperial 2005; Weech-Maldonado e Merrill
2000).
A literatura parece estar em menor concordância quanto à importância do consenso
regras. Já definimos a governança colaborativa como ''orientada para o consenso'', embora
salientou que o consenso nem sempre é alcançado. A questão aqui é se todos
decisões colaborativas devem exigir formalmente consenso. Nas colaborações estudadas
por Margerum (2002), o consenso foi visto como promotor da representação do indivíduo
pontos de vista e incentivando mais cooperação. No entanto, as regras de consenso são frequentemente
criticado por levar a resultados de ''menor denominador comum'' (Coglianese e Allen
2003; Gunton e Day 2003). Eles também podem levar a impasses de decisão (Coglianese e
Allen 2003), embora seja possível que os processos colaborativos comecem com o consenso
procedimentos e, em seguida, retornar a outros procedimentos em caso de impasse (Caixa e
Meyer 2001).
Uma questão final de desenho institucional é a utilização de prazos. Embora alguns autores apontem
à importância dos prazos (Glasbergen e Driessen 2005), especialmente porque
As reuniões colaborativas podem ser infinitas, Freeman (1997) observa que os prazos podem
limitar arbitrariamente o âmbito da discussão. O problema, escreve ela, é que os prazos
pode prejudicar a natureza contínua da colaboração, reduzindo inadvertidamente os incentivos
para cooperação de longo prazo. Susskind e Cruikshank (1987) e Gunton e Day (2003)
sugerem que os horários, quando utilizados, devem ser ''realistas''.

O PROCESSO COLABORATIVO
Modelos de processo de governança colaborativa às vezes descrevem a colaboração como um desenvolvimento em
etapas. Por exemplo, Susskind e Cruikshank (1987, 95) descrevem o processo de construção de consenso como
tendo uma fase de pré-negociação, uma fase de negociação e uma fase de implementação; Gray (1989) define um
processo colaborativo em três etapas: (1) definição do problema,
(2) definição de direção e (3) implementação; e Edelenbos (2005, 118) identifica um processo de três etapas que
inclui preparação, desenvolvimento de políticas e tomada de decisão, com cada
passo com vários estágios. Um modelo de estágio de colaboração é importante para chamar a atenção
às estratégias de colaboração em constante mudança, à medida que o contexto muda. No entanto, na nossa leitura da
literatura, ficamos impressionados com a forma como o processo colaborativo é cíclico
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558 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

em vez de linear. A colaboração muitas vezes parecia depender da obtenção de um ciclo virtuoso
entre comunicação, confiança, comprometimento, compreensão e resultados (Huxham 2003;
Imperial 2005). Este processo cíclico – ou se preferir, iterativo – é importante em todos os
as etapas da colaboração.
Achamos o processo colaborativo difícil de representar e suspeitamos que isso se deva precisamente
ao caráter não linear da interação. Nossa representação do processo de colaboração como um ciclo é
claramente uma grande simplificação. No entanto, chama a atenção para a
forma como os feedbacks da colaboração inicial podem influenciar positiva ou negativamente
colaboração adicional. É até difícil saber por onde começar uma descrição do

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processo colaborativo. No entanto, como a comunicação está no cerne da colaboração,
começamos com um diálogo face a face.

Diálogo Face a Face

Toda governança colaborativa se baseia no diálogo face a face entre as partes interessadas.
um processo orientado para o consenso, a ''comunicação densa'' permitida pelo diálogo direto é
necessário que as partes interessadas identifiquem oportunidades de ganho mútuo. No entanto, as negociações presenciais
O diálogo é mais do que apenas um meio de negociação. Está no cerne do processo de
quebrando estereótipos e outras barreiras à comunicação que impedem a exploração de
ganhos mútuos em primeiro lugar (Bentrup 2001). Está no cerne de um processo de construção de confiança,
respeito mútuo, compreensão compartilhada e comprometimento com o processo (Gilliam et al. 2002;
Lasker e Weiss 2003; Plummer e Fitzgibbon 2004; Schneider e outros 2003; Tompkins
e Adger 2004; Warner 2006).
Argumentamos que o diálogo face a face é uma condição necessária, mas não suficiente para
colaboração. Por exemplo, é possível que o diálogo face a face reforce estereótipos
ou diferenças de status ou para aumentar o antagonismo e o desrespeito mútuo. No entanto, é difícil
Imagine uma colaboração eficaz sem diálogo presencial. A literatura sobre colaboração está repleta de
exemplos de como estereótipos foram quebrados por meio da comunicação presencial.

Construção de confiança

A falta de confiança entre as partes interessadas é um ponto de partida comum para a governança
colaborativa (Weech-Maldonado e Merrill 2000). A literatura sugere fortemente que a
o processo colaborativo não se trata apenas de negociação, mas também de construção de confiança
entre as partes interessadas (Alexander, Comfort e Weiner 1998; Beierle e Konisky
2001; Brinkerhoff 1999; Glasbergen e Driessen 2005; Imperial 2005; Murdock,
Wiessner e Sexton 2005; Short e Winter 1999; Tett, Crowther e O'Hara 2003;
Vangen e Huxham 2003b). De facto, quando houve uma pré-história de antagonismo
entre as partes interessadas, descobrimos que a construção de confiança muitas vezes se torna o aspecto mais proeminente
aspecto do processo colaborativo inicial e pode ser bastante difícil de cultivar (Murdock,
Wiessner e Sexton 2005). Isso não quer dizer que a construção da confiança seja uma fase separada da
diálogo e negociação sobre questões substantivas. Mas bons líderes colaborativos reconhecem que devem
construir confiança entre antigos oponentes antes que as partes interessadas
manipulação de risco. O que se torna evidente nos estudos de caso é que a construção de confiança é
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 559

um processo demorado que exige um compromisso de longo prazo para alcançar resultados colaborativos. Portanto,

(7) Se a pré-história for altamente antagónica, então os decisores políticos ou as partes interessadas devem orçamentar

tempo para a construção eficaz de uma relação de confiança corretiva. Se não conseguirem justificar o tempo e o custo necessários,

então eles não deveriam embarcar em uma estratégia colaborativa.

Compromisso com o Processo

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Embora a terminologia utilizada varie bastante na literatura, os estudos de caso sugerem
que o nível de comprometimento das partes interessadas com a colaboração é uma variável crítica para explicar o
sucesso ou o fracasso (Alexander, Comfort e Weiner 1998; Gunton e Day 2003;
Margerum 2001; Tett, Crowther e O'Hara 2003). Em uma pesquisa com americanos e
Grupos colaborativos australianos, Margerum (2002) descobriu que o ''compromisso dos membros''
foi o fator mais importante para facilitar a colaboração. O fraco compromisso do público
agências para colaboração, particularmente ao nível da sede, é frequentemente vista como uma
problema (Yaffee e Wondolleck 2003).
O compromisso está intimamente relacionado, é claro, à motivação original para participar
governança colaborativa. Mas as partes interessadas podem querer participar para garantir
sua perspectiva não seja negligenciada ou para garantir legitimidade para sua posição ou para cumprir
uma obrigação legal, etc. Em contrapartida, o compromisso com o processo significa desenvolver uma crença
que a negociação de boa-fé para ganhos mútuos é a melhor maneira de alcançar políticas desejáveis
resultados (Burger et al. 2001). Tal crença não é altruísta. Um desenvolvedor pode acreditar que
a melhor maneira de construir suas casas é se envolver em um esforço de negociação de boa fé com
ambientalistas. No entanto, o compromisso com a colaboração ainda pode exigir uma contribuição muito significativa
mudança psicológica, particularmente entre aqueles que consideram as suas posições em termos absolutos
(Putnam 2004; Putnam, Burgess e Royer 2003). Como primeiro passo, tal mudança requer
o que às vezes é chamado de ''reconhecimento mútuo'' (Saarikoski 2000) ou ''apreciação conjunta''
(Gray 1989; Plummer e Fitzgibbon 2004).
O comprometimento também representa um dilema delicado. O comprometimento com o processo colaborativo
exige uma vontade inicial de acatar os resultados da deliberação, mesmo que estes devam ser
ir na direção que uma parte interessada não apoia totalmente. É claro que a base consensual da governança
colaborativa reduz significativamente os riscos para as partes interessadas. No entanto,
a dinâmica da negociação pode levar a direções inesperadas, e as partes interessadas podem sofrer pressão para
se conformarem a posições que não abraçam totalmente (Saarikoski 2000). É
É fácil perceber por que a confiança é um elemento tão importante da colaboração. O comprometimento depende
na confiança de que outras partes interessadas respeitarão suas perspectivas e interesses. Também é fácil
veja como procedimentos claros, justos e transparentes são essenciais para o comprometimento. Antes de se
comprometer com um processo que pode tomar direções imprevisíveis, as partes interessadas devem sentir
confiantes de que o procedimento de deliberação e negociação é íntegro. Um senso de comprometimento e
propriedade pode ser aprimorado à medida que o envolvimento aumenta (Gilliam et al. 2002).
Uma dimensão adicional de compromisso é por vezes chamada de "propriedade do processo". No processo
típico de adversidade ou de gestão, as partes interessadas não estatais estão fora
observadores da tomada de decisões. Eles podem tentar fazer lobby, pressionar ou influenciar o público
tomadores de decisão da agência, mas é a agência que é, em última análise, considerada responsável por
resultados das políticas. A governança colaborativa desloca a ''propriedade'' da tomada de decisões de
da agência para as partes interessadas agindo coletivamente. Novamente, isso implica um dilema complexo.
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560 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

As partes interessadas não são mais meros críticos do processo. Elas agora "dominam" o processo de tomada
de decisão coletivamente, juntamente com outras partes interessadas que podem ter opiniões opostas (El
Ansari 2003; Geoghegan e Renard 2002; Weech-Maldonado e Merrill 2000).
A propriedade implica responsabilidade compartilhada pelo processo. Essa responsabilidade exige que
as partes interessadas vejam seu relacionamento com outras partes interessadas sob uma nova luz, na qual
compartilhem a responsabilidade com seus oponentes. A confiança é fundamental, pois por que você
compartilharia a responsabilidade com pessoas em quem não confia? Se você adotar uma perspectiva
"responsável" em relação ao processo, o que garante que seu oponente não se aproveitará de sua disposição
de agir de boa-fé? A propriedade compartilhada pode ser prejudicada por desequilíbrios de poder ou diferentes

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percepções sobre quem deve tomar a iniciativa. Durante entrevistas com partes interessadas envolvidas na
coleta de ouriços-do-mar, por exemplo, Warner (1997) constatou que os pescadores e os mergulhadores
tinham percepções diferentes sobre seu grau de propriedade sobre o processo colaborativo. Os mergulhadores
se viam como auxiliares da equipe da pesca, enquanto a equipe da pesca esperava que os mergulhadores
liderassem o processo de tomada de decisão em algumas áreas.
Formas obrigatórias de colaboração podem ser cruciais onde os incentivos à participação são fracos,
mas a cooperação obrigatória também pode mascarar a falta de comprometimento real por parte das partes
interessadas. Portanto,

(8) Mesmo quando a governação colaborativa é obrigatória, obter a ''adesão'' continua a ser um aspecto
essencial do processo colaborativo.

A alta interdependência entre as partes interessadas provavelmente aumentará o comprometimento com a

colaboração, mas também poderá aumentar os incentivos para agir de forma manipulativa e cooptiva. Essas
tentações provavelmente são controladas quando a colaboração não é um negócio pontual, mas depende de
cooperação contínua. A literatura sobre ação coletiva, é claro, sugere que esse horizonte de futuro pode ser
uma condição importante para a reciprocidade. Portanto,

(9) As estratégias de governação colaborativa são particularmente adequadas para situações

que exigem cooperação contínua.

Entendimento Compartilhado

Em algum ponto do processo colaborativo, as partes interessadas devem desenvolver um entendimento

compartilhado do que podem alcançar coletivamente (Tett, Crowther e O'Hara 2003).
A compreensão compartilhada é descrita de várias maneiras na literatura como ''missão comum'' (Alexander,
Comfort e Weiner 1998; Roussos e Fawcett 2000), ''terreno comum'' (Wondolleck e Yaffee 2000), ''propósito
comum'' (Tett, Crowther e O'Hara 2003), ''objetivos comuns'' (Huxham 2003), ''objetivos comuns'' (Padilla e
Daigle 1998), ''visão compartilhada'' (Manring e Pearsall 2004; Walter e Petr 2000; Wondolleck e Yaffee 2000),
''ideologia compartilhada'' (Waage 2001), ''objetivos claros'' (Glasbergen e Driessen 2005; Roberston e Lawes
2005), ''direção clara e estratégica'' (Margerum 2002) ou a "Alinhamento de valores fundamentais" (Heikkila e
Gerlak 2005). O entendimento compartilhado também pode implicar concordância quanto à definição do
problema (Bentrup 2001; North 2000; Pahl-Wostl e Hare 2004). Ou pode significar concordância quanto ao
conhecimento relevante necessário para abordar um problema.

O desenvolvimento do entendimento compartilhado pode ser visto como parte de um "processo de

aprendizagem colaborativa" mais amplo (Daniels e Walker 2001). Blatner et al. (2001) desenvolveram uma
estratégia de pesquisa útil para avaliar a extensão da aprendizagem coletiva resultante da colaboração.
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 561

Resultados Intermediários

Vários estudos de caso sugerem que a colaboração tem mais probabilidades de ocorrer quando
possíveis propósitos e vantagens da colaboração são relativamente concretos e quando ''pequenos
vitórias'' da colaboração são possíveis (Chrislip e Larson 1994; Roussos e Fawcett
2000; Warner 2006; Weech-Maldonado e Merrill 2000). Embora estes intermediários
os resultados podem representar resultados tangíveis em si mesmos, nós os representamos aqui como críticos
resultados do processo que são essenciais para criar o impulso que pode levar ao sucesso
colaboração. Essas pequenas vitórias podem realimentar o processo colaborativo, incentivando
um ciclo virtuoso de construção de confiança e comprometimento (Rogers et al. 1993; Vangen e

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Huxham 2003b).
Essas considerações nos levam a tirar as seguintes conclusões:

(10) Se o antagonismo anterior for elevado e for necessário um compromisso a longo prazo com a construção de confiança

necessário, então os resultados intermediários que produzem pequenas vitórias são particularmente
crucial. Se, nestas circunstâncias, as partes interessadas ou os decisores políticos não puderem
antecipar essas pequenas vitórias, então provavelmente não deveriam embarcar em um caminho
colaborativo.

A apuração conjunta de fatos é um tipo de resultado intermediário que vários autores mencionaram de
forma positiva (Saarikoski, 2000). Observamos também o argumento de Vangen e
Huxham (2003b) afirma que pequenas vitórias podem não ser uma estratégia apropriada para a construção de confiança
onde as partes interessadas têm objetivos mais ambiciosos que não podem ser facilmente analisados em
resultados intermediários. Eles sugerem que, nessa situação, a confiança pode ser construída por meio da
exploração conjunta antecipada do valor geral da colaboração.

CONCLUSÃO: TEMPO, CONFIANÇA E INTERDEPENDÊNCIA

O termo ''governança colaborativa'' promete uma doce recompensa. Parece prometer que se
governamos de forma colaborativa, podemos evitar os altos custos da formulação de políticas adversas,
ampliar a participação democrática e até mesmo restituir a racionalidade à gestão pública.
Vários dos estudos aqui analisados apontaram para o valor da colaboração
estratégias: adversários amargos às vezes aprenderam a se envolver em discussões produtivas;
Os gestores públicos desenvolveram relações mais frutíferas com as partes interessadas; e foram
desenvolvidas formas sofisticadas de aprendizagem coletiva e resolução de problemas. Outros
estudos, no entanto, apontam para os problemas que as estratégias colaborativas encontram à medida que
perseguir estes resultados valiosos: partes interessadas poderosas manipulam o processo; as agências
públicas não têm um compromisso real com a colaboração; e a desconfiança torna-se uma barreira à boa-fé
negociação. Nosso objetivo neste artigo foi extrair conclusões positivas e negativas
juntos em uma estrutura analítica comum que pode começar a especificar as condições
sob o qual podemos esperar que a governança colaborativa funcione (pelo menos em termos de ''processo
resultados'') e onde poderíamos esperar que ele naufragasse.
Com base numa meta-análise de 137 estudos sobre governação colaborativa numa série de áreas
áreas políticas, as nossas conclusões são em grande parte empiricamente indutivas — embora também tenhamos procurado
construir e incorporar trabalhos teóricos anteriores. Ao revisar esses estudos empíricos e teóricos, nosso
objetivo foi identificar as condições contingentes que facilitam ou
desencorajam a colaboração bem-sucedida. Ao explorar essas condições contingentes, nosso objetivo
foi ir além de uma situação em que a governação colaborativa é considerada
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562 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

inerentemente "bom" ou "ruim". Queremos que acadêmicos e profissionais se questionem sobre as

condições contextuais que provavelmente facilitarão ou desencorajarão os resultados desejados da
governança colaborativa. Acreditamos que essa abordagem de "contingência" é útil tanto para
profissionais que possam estar considerando a adoção de uma estratégia colaborativa quanto para
acadêmicos que planejam pesquisas futuras.
Como um resumo das variáveis críticas que nossa meta-análise considerou importantes na
colaboração, a figura 1 fornece a estrutura analítica básica para essa teoria da contingência. Os
profissionais podem usar essa estrutura para identificar os principais desafios e limitações de uma
estratégia colaborativa. Existem diferenças significativas no poder das partes interessadas?

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Todas as partes interessadas têm capacidade organizacional para participar de forma significativa?
Existe liderança suficiente para conduzir o processo em momentos difíceis? Quanta construção de
confiança corretiva é necessária? Essas e muitas outras perguntas são sugeridas pela Figura 1.

Consideramos que este artigo oferece uma "teoria" da contingência no sentido de que oferece uma
estrutura para organizar uma série de proposições contingentes e relações de causa e efeito. Nossa
afirmação não é que se trata de um conjunto completo ou totalmente elaborado de proposições ou
relações causais, mas sim que fornece uma base para testes empíricos e elaboração teórica adicionais.
A Figura 1, por exemplo, especifica relações causais entre diferentes variáveis que afetam os resultados
da governança colaborativa. Essa especificação é o resultado de nossa meta-análise indutiva de um
conjunto altamente diverso de casos. Conforme descrito anteriormente, adotamos uma estratégia meta-
analítica de aproximação sucessiva em vez de uma estratégia quase-experimental mais ambiciosa, pois
os conceitos-chave nessa literatura eram fracamente especificados e nossos "dados" não eram
sistemáticos. Para fins de pesquisas futuras, a Figura 1 pode ser tratada como uma hipótese que pode
ser avaliada usando um delineamento quase-experimental.
Duas estratégias possíveis para um delineamento quase experimental nos ocorreram no decorrer
desta pesquisa. Primeiro, uma pesquisa com stakeholders individuais pode ser utilizada para
operacionalizar variáveis comportamentais-chave, como "comprometimento com o processo". Bons
exemplos do uso de pesquisas em pesquisa de governança colaborativa incluem Margerum (2001) e
Frame, Gunton e Day (2004). Pesquisas pré e pós-colaboração podem ser uma estratégia particularmente
útil para avaliar mudanças de atitude (Blatner et al., 2001). Segundo, a pesquisa pode ser projetada para
aproveitar "experimentos naturais" em colaboração: situações em que há múltiplos casos independentes
de colaboração operando sob os auspícios de um programa regulatório, agência pública ou lei semelhante.
Exemplos incluem o estudo de Murdock, Wiessner e Sexton (2005) sobre o Projeto XL da Agência de
Proteção Ambiental ou o estudo de Schneider et al. (2003) sobre o Programa Nacional de Estuários.

Nosso ponto, no entanto, não é que a análise estatística agregada seja a única estratégia de
pesquisa útil que poderia se basear em nossa pesquisa. A Figura 1 também pode sugerir mais pesquisas
de estudo de caso. Estudos de caso são particularmente valiosos quando a interação entre variáveis é
não linear, e acreditamos que a pesquisa etnográfica intensiva pode ser a estratégia mais bem-sucedida
para desenvolver uma compreensão mais aprofundada dos aspectos não lineares do processo
colaborativo. Pesquisas de estudo de caso sobre construção de confiança, desenvolvimento de
entendimento compartilhado e formação de compromisso seriam particularmente valiosas.
Concluímos enfatizando três contingências principais sugeridas por nossa análise: tempo, confiança
e interdependência. A Figura 1 não representa totalmente a proeminência dessas contingências, pois
sua influência é abrangente e difícil de analisar como variáveis distintas. No entanto, os profissionais
devem considerar cada uma dessas contingências gerais antes de embarcar em uma estratégia
colaborativa.
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Governança Colaborativa Ansell e Gash na Teoria e na Prática 563

Muitos estudos de caso observam que a governança colaborativa é um processo demorado (Gunton
e Day, 2003; Imperial, 2005; Margerum, 2002; Roussos e Fawcett, 2000; Till e Meyer, 2001; Warner,
2006). A construção de consenso, em particular, exige tempo e não pode ser apressada (Coglianese e
Allen, 2003; Yaffee e Wondolleck, 2003). Quando a construção de confiança corretiva é crucial, o tempo
necessário para aumentar a confiança provavelmente adicionará um tempo significativo ao processo.
Portanto, a governança colaborativa provavelmente não é uma boa estratégia para situações em que as
agências precisam tomar ou implementar decisões rapidamente.
No entanto, é preciso ressaltar que o investimento inicial em colaboração eficaz pode, às vezes,
economizar tempo e energia consideráveis na implementação posterior. Uma vez que as partes

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interessadas alcancem um consenso prático, a literatura sugere que a implementação pode ocorrer
rapidamente. Assim, os formuladores de políticas podem ser mais favoráveis à governança colaborativa
quando esperam um processo de implementação complexo.
Reforçando o argumento de Logsdon (1991) sobre interdependência e o modelo de Vangen e
Huxham (2003b) de construção de confiança, nossa análise sugere que as agências devem considerar os
efeitos interativos da confiança e da interdependência na colaboração potencial.
Constatamos, por exemplo, que situações de alto conflito caracterizadas por baixa confiança ainda
poderiam ser gerenciadas de forma colaborativa se as partes interessadas fossem altamente
interdependentes. A interdependência fomenta o desejo de participar e o compromisso com uma
colaboração significativa, sendo possível construir confiança em situações de alta interdependência. Em
contraste, onde a interdependência é mais fraca, será difícil construir confiança de forma eficaz. As partes
interessadas se envolverão na colaboração com um único objetivo em estratégias alternativas (não
colaborativas). Se uma parte interessada ameaçar abandonar a colaboração, o comprometimento de
todas as partes interessadas provavelmente será prejudicado, e será difícil desenvolver um senso de propriedade, compreensã
É importante ressaltar que tanto a confiança quanto a interdependência são parcialmente endógenas
— elas são moldadas de maneiras positivas ou negativas pelo próprio processo colaborativo.
Assim, as partes interessadas que entram em um processo colaborativo podem não se perceber como
particularmente interdependentes. Mas, por meio do diálogo com outras partes interessadas e da obtenção
de resultados intermediários bem-sucedidos, podem chegar a uma nova compreensão de seu
relacionamento (Heikkila e Gerlak 2005; cf. Warner 2006). Muitos dos casos que lemos sugerem que as
partes interessadas passam a reconhecer sua interdependência por meio do processo colaborativo.

Não sabemos se a governança colaborativa é uma moda passageira. Prevemos, porém, com
confiança, que a demanda por melhor cooperação e coordenação entre o governo e as partes interessadas
dificilmente diminuirá no futuro próximo.

APÊNDICE

Primeira aproximação (32): Andranovich (1995), Beierle (2000), Booher e Innes (2002), Bryson e Crosby
(1992), Chrislip e Larson (1994), Coggins (1999), Daniels e Walker (2001), Echeverria (2001), Fawcett et
al. (1995), Freeman (1997), Fung e Wright (2001), Gray (1989), Healey (1996, 2003), Innes e Booher
(1999a, 1999b), Kraft e Johnson (1999), Langbein (2002), Lee (2003), Lober (1997), Nelson e Weschler
(1998), Ozawa (1993), Reilly (1998, 2001), Schedler e Glastra (2001), Schuckman (2001), Smith (1998),
Susskind e Cruikshank (1987), Takahashi e Smutny (2002), Thomas (1995), Weber (2003) e Wondolleck
e Yaffee (2000).

Segunda aproximação (30): Ansell (2003), Beierle e Konisky (2001), Coglianese (1997), Conley e
Moote (2003), Ebrahim (2004), Ekoko (2000), Elliot et al.
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564 Revista de Pesquisa e Teoria da Administração Pública

English (2000), Fung (2001), Gebhardt, Kaphingst e De Jong (2000), Hamalainen et al.
(2001), Imperial (2005), Innes e Booher (2003), Leach, Pelkey e Sabatier (2002),
Logsdon (1991), Manring (1998, 2005), McCloskey (2000), Meyer (1996), Mizrahi e
Abramson (2000), Murdock, Wiessner e Sexton (2005), Phillips (2001), Plummer e
Fitzgibbon (2004), Schneider et al.

Terceira aproximação (33): Alexander, Comfort e Weiner (1998), Borrini-

Feyerabend (1996), Bouwen e Taillieu (2004), Bradford (1998), Brinkerhoff (1999),

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Brown (2002), Coglianese e Allen (2003), Coughlin et al. (2002), Gunton e Day (2003),
Heikkila e Gerlak (2005), Lasker e Weiss (2003), Lasker, Weiss e Miller (2001), Lindell
(2004), Manring e Pearsall (2006), Margerum (2002), Merkhofer, Conway e Anderson
(1997), Mitchell (2005), Mutimukuru, Nyirenda e Matose (2002), Plummer e Fitzgibbon
(2004), Saarikoski (2000), Short e Winter (1999), Tett, Crowther e O'Hara (2003), Till
e Meyer (2001), Tompkins e Adger (2004), Verstraeten et al. (2003), Warner (1997),
Warner (2006), Weaver e Moore (2004) e Weible, Sabatier e Lubell (2004).

Quarta aproximação (42): Abdelhadi et al. (2004), Blatner et al. (2001), Bryson,
Cunningham e Lokkesmoe (2002), Buanes et al. (2004), Burger et al. (2001), Busenberg
(1999), Carter et al. (2003), Edelenbos (2005), El Ansari (2003), Frame, Gunton e Day
(2004), Futrell (2003), Geldenhuys (2004), Gemmill e Bamidele-Izu (2002), Glasbergen
e Driessen (2005), Heikkila e Gerlak (2005), Huxham (2003), Huxham e Vangen
(2000), Innes et al. (2006), Klijn e Koopenjan (2000), Lee (2003), Mahon et al. (2003),
Margerum (2001), Martin, Tett e Kay (1999), Matta, Kerr e Chung (2005), Mitchell e
Shortell (2000), North (2000), Pahl-Wostl e Hare (2004), Pelletier et al. (1999), Pokorny
et al. (2004), Power et al. (2000), Redpath et al. (2004), Rhoads et al. (1999), Roberston
e Lawes (2005), Rogers et al. (1993), Roussos e Fawcett (2000), Rummery (2006),
Ryan (2001), Selman (2004), Sjoberg (2003), Vangen e Huxham (2003a, 2003b),
Waage (2001) e Warner (2006).

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