A CONCEPO DE POBREZA SUBJACENTE AO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NOS GOVERNOS LULA: RUMO CONSTRUO DA CIDADANIA?

LUCAS ARCANJO CASSINI

DISSERTAO DE MESTRADO EM POLTICA SOCIAL MESTRADO EM POLTICA SOCIAL UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO

Vitria, dezembro de 2010

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)

C345c

Cassini, Lucas Arcanjo, 1974A concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa Famlia nos governos Lula : rumo construo da cidadania? / Lucas Arcanjo Cassini. 2010. 124 f. : il. Orientador: Izildo Corra Leite. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. 1. Programa Bolsa Famlia (Brasil). 2. Pobreza. 3. Cidadania. I. Leite, Izildo Corra. II. Universidade Federal do Esprito Santo. Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. III. Ttulo. CDU: 32

 minha filha Lvia, meu amor precioso

AGRADECIMENTOS

Universidade Federal do Esprito Santo, em especial ao Programa de PsGraduao em Poltica Social, pela acolhida, incentivo e respeito durante todo o mestrado. Este trabalho no existiria sem o apoio e o incentivo de tantas pessoas. Assim, comeo agradecendo aos mestres presentes nessa minha trajetria

acadmica. Ao meu orientador, Prof. Dr. Izildo Corra Leite, por sua pacincia e dedicao. Este, por certo, foi mais do que um professor orientador. Foi um mestre que me ensinou a superar os desafios nesse longo caminho percorrido e um amigo que me estendeu as mos nos momentos mais difceis. Agradeo professora e coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, Dra Maria Beatriz Lima Herkenhoff, pela confiana depositada e pelas brilhantes contribuies no Exame de Qualificao. Tambm por suas valiosas contribuies no mesmo exame, Prof a Dra Elizabeth Orletti. Aos professores Dra Maria Lcia Teixeira Garcia, Dr. Reinaldo Carcanholo e Dr. Paulo Nakatani, pelos direcionamentos na discusso do projeto de pesquisa. Aos colegas do curso do Mestrado em Poltica Social, pela amizade construda em especial, a Anailza Perini, com quem compartilhei as inquietaes, as angstias e as alegrias, desde o processo seletivo at a concluso do curso. minha esposa, Deni, pelo companheirismo e pela compreenso durante as longas e cansativas jornadas de estudo. Aos meus pais, irmo e amigos, que sempre acreditaram em mim. A Deus, pelo dom da vida e pelas graas recebidas.

No basta que o oprimido tenha conscincia crtica da opresso, mas que se disponha a transformar essa realidade dando-lhe concretude. 1 (Paulo Freire)

FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. 23. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................14 1 CONTEXTUALIZAO TERICA, DELIMITAO DO OBJETO E

PROCEDIMENTOS METODOLGICOS..........................................................20 1.1 Problematizao terica e delimitao do objeto........................................20 1.2 Contextualizao terica: pobreza, Bolsa Famlia e as aes prticas do iderio neoliberal...............................................................................................22 1.3 Procedimentos metodolgicos.....................................................................28 2 A POBREZA E SEUS SUJEITOS: UM DEBATE ACERCA DA POBREZA

NA SOCIEDADE BRASILEIRA..........................................................................32 2.1 A historicidade da pobreza: um exemplo com base na sociedade europeia.............................................................................................................32 2.2 A evoluo da pobreza no contexto da sociedade brasileira.......................36 2.3 A pobreza como fenmeno multifacetado e seus sujeitos...........................43 2.4 A pobreza no Brasil.....................................................................................52 2.5 A pobreza no Brasil: o Estado e os direitos sociais.....................................56 2.6 A pobreza no Brasil e as polticas sociais de enfrentamento da pobreza no governo Lula......................................................................................................60 3 O GOVERNO LULA E OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA..............................................................................................................64 3.1 O debate sobre a renda mnima..................................................................64 3.1.1 As experincias de programas de renda mnima...................................71 3.2 A criao do Bolsa Famlia.........................................................................74 3.3 Programa Bolsa Famlia: combate fome e pobreza? ............................85 3.4 O Bolsa Famlia enquanto programa de transferncia de renda e suas implicaes........................................................................................................90 4 POBREZA, TRANSFERNCIA DE RENDA E CIDADANIA..........................98 4.1 A esfera social da cidadania........................................................................99 4.2 Cidadania protagonista e cidadania passiva.............................................102 4.3 As polticas de transferncia de renda no Brasil: medidas compensatrias ou direito social?..............................................................................................108

5 CONSIDERAES FINAIS.........................................................................118 6 REFERNCIAS...........................................................................................121

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Brasil: participao de segmentos da populao na renda nacional, em porcentagem................................................................................................54 Grfico 2 Brasil: participao de segmentos da populao na renda nacional, em nmero de indivduos...................................................................................54 Grfico 3: distribuio percentual do nmero de beneficirios do Bolsa Famlia entre as regies geogrficas brasileiras............................................................79 Grfico 4: distribuio percentual do nmero de beneficirios do Bolsa Famlia entre as regies geogrficas brasileiras............................................................79

LISTA DE QUADROS Quadro 1 Critrio de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia......................81

LISTA DE TABELAS Tabela 1 Distribuio de renda no Brasil, segundo as regies 2002 a 2006...................................................................................................................55 Tabela 2 Percentual de domiclios vivendo abaixo da linha de pobreza por regio brasileira 2002 a 2007........................................................................55 Tabela 3 Valores vigentes do Bolsa Famlia em 2009..................................81 Tabela 4 Famlias beneficiadas e valores transferidos pelo Programa Bolsa Famlia, por unidades da Federao dezembro de 2009..............................82 Tabela 5 Ocupao dos chefes das famlias integrantes do Programa Bolsa Famlia: Populao estimada Brasil, 2006....................................................94

LISTA DE SIGLAS BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIEN - Basic Income European Network BPC - Benefcio de Prestao Continuada BTNs - Bnus do Tesouro Nacional BVJ - Benefcio Varivel Jovem CEBs - Comunidades Eclesiais de Base CRAS - Centros de Referncia de Assistncia Social FMI Fundo Monetrio Internacional FUNSOL - Fundo de Solidariedade do Distrito Federal IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas INPC - ndice Nacional de Preos ao Consumidor IPEA - Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ONU Organizao das Naes Unidas PAA - Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar PASEP - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PBF - Programa Bolsa Famlia PENAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar PGRFM - Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima PIB - Produto Interno Bruto PIS - Programa de Integrao Social PNADs - Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PPB - Partido Progressista Brasileiro (hoje, PP - Partido Progressista) PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PSDB - Partido da Social-Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores RGPS - Regime Geral da Previdncia Social SENARC - Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SUS - Sistema nico de Sade

RESUMO

Este trabalho tem como objeto a concepo de pobreza subjacente ao programa Bolsa Famlia nos dois governos Lula. Valendo-se de pesquisa bibliogrfica e documental, tem como objetivo principal verificar se, a partir de tal concepo, esse programa, no fundamental, constitui-se em medidas compensatrias ou se traz oportunidades efetivas de acesso cidadania. Buscou-se verificar a hiptese segundo a qual a mencionada concepo de pobreza constitui-se em estratgia de conformao dos pobres situao em que se encontram, ainda que o Bolsa Famlia traga-lhes melhorias mnimas no que tange a suas condies de vida. Embora esse programa represente, na atualidade brasileira, o principal componente da proteo social, pde-se chegar s seguintes concluses: na implementao do Bolsa Famlia, desconsidera-se a positividade concreta dos pobres estes so pensados apenas com base no que lhes falta; a pobreza no tomada enquanto fenmeno multifacetado, utilizando-se unicamente o critrio de rendimento monetrio para definir quem se encontra nessa condio social; esse critrio monetrio muito estreito, deixando-se, pois, de atender a inmeras famlias pobres; o programa em questo no oportuniza a autonomia das famlias atendidas e no afeta de maneira essencial as relaes sociais vigentes na sociedade brasileira relaes marcadas por extremas desigualdades , no contribuindo, assim, para que entre os pobres construam-se condies para o exerccio de uma cidadania protagonista. Palavras-chave: pobreza, Programa Bolsa Famlia, cidadania.

ABSTRACT This work examines the conception of poverty underlying the Brazils Family Allowance Program [Programa Bolsa Famlia] during the two mandates of President Luis Incio Lula da Silva. Supported on a bibliographical and documentary research, its main purpose is to verify whether that program, based on such a conception, is essentially made up of compensatory arrangements or whether it provides real opportunities of access to citizenship. It was intended to evaluate the hypothesis according to which that conception of poverty constitutes a strategy to lead the poor people to conform with their own situation, even though the Family Allowance Program provides some small improvements in their life conditions. Although that program is currently the main component of the Brazilian social protection system, this works main conclusions are as follows: in the Family Allowance Programs accomplishment, the concrete positiveness of the poor people is not considered only their lacks are taken into account; poverty is not conceived as a multifaceted phenomenon, for only monetary income criterion is used to define who is in such a social condition; as that criterion is too narrow, the program does not assist many poor families; for the program at issue does not promote the autonomy of the assisted families and does not affect, in a essential way, the social relationships prevailing in the Brazilian society relations marked by extreme inequalities , it does not help poor to build conditions for the exercise of a protagonist citizenship. Key words: poverty, Family Allowance Program, citizenship.

14 INTRODUO

Desde os estudos no Seminrio Diocesano de So Mateus (dos anos 1996 a 1999), atravs dos trabalhos pastorais nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), bem como durante o curso de Filosofia (1997 a 2000), o debate sobre a pobreza e os pobres apresentava-se entre as principais discusses acerca da realidade social como de grande interesse para ns. Na ps-graduao lato sensu (2001 a 2002), estudando a produo do fracasso escolar na rede pblica, pudemos perceber quanto a famlia (assim como as condies objetivas de reproduo social da classe trabalhadora) tem papel primordial para que seus filhos permaneam na escola ou se evadam dela. Nesse contexto, acompanhamos alunos de uma escola pblica localizada no bairro Nova Rosa da Penha II, no municpio de Cariacica (ES). Tratava-se de alunos oriundos de famlias consideradas pobres, levando em considerao a renda familiar ou a situao de carncia em que se encontravam, levando-se em conta suas condies de alimentao, vesturio, e moradia, por exemplo. Devido, entre outros fatores, ao desemprego, muitos pais desses alunos recorriam ao trabalho informal, como pequenos bicos, dentre eles a venda de balas e doces em semforos. Era comum os pais levarem os filhos ao trabalho para complementar a renda familiar, o que fazia com que os estudos ficassem em segundo plano. A partir do ingresso no Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), principalmente com as reflexes propiciadas pela disciplina Pobreza, Identidade e Cultura, ministrada pelo Prof. Dr. Izildo Corra Leite, a temtica da pobreza, atravs de autores que abordam tal questo, instigou-nos a pesquisar o assunto. Com as leituras ento feitas e as discusses em sala de aula, pudemos perceber a relevncia do tema em questo. No obstante, no poderamos tambm deixar de mencionar as preciosas intervenes da Profa Dra Maria Lcia Teixeira Garcia, que tem ministrado a disciplina Metodologia de Pesquisa no j mencionado Programa de PsGraduao, e que se mostra incansvel na busca, por parte de cada ps-

15 graduando, da clara definio de seu objeto e de seu problema de pesquisa, o que, por certo, impactou o percurso deste estudo. Em se tratando da pobreza, h uma acentuada diversidade de abordagens no que se refere sua conceituao, s causas geradoras do fenmeno e aos critrios definidores de quem est ou no naquela condio social. Neste ltimo caso, as divergncias, em geral, do-se quanto ao estabelecimento de uma linha de pobreza e/ou linha de misria, definida, quer em termos monetrios, quer por meio da fixao de um conjunto de bens e servios a serem consumidos.2 Com efeito, dado o carter multifacetado da pobreza,3 no se pode desconsiderar sua dimenso representacional, o que significa que preciso levar-se em conta tambm o modo pelo qual ela pensada pelos pobres e pelos no pobres. Alm disso, preciso perceber esse carter multifacetado enquanto uma aproximao positividade concreta 4 dessa esfera da realidade social. Atravs das reunies de orientao com o Prof. Dr. Izildo Corra Leite e dos textos por ele sugeridos, bem como das aulas de Metodologia de Pesquisa ministradas pela Profa Dra Maria Lcia Teixeira Garcia, tivemos oportunidade de discutir nosso objeto de pesquisa e de receber crticas e sugestes que contribuam para orientar nosso trabalho, alm de pesquisar a produo acadmica que expressa o estado da arte referente ao assunto. Descobrimos, ento, uma dissertao apresentada ao Mestrado em Poltica Social da Universidade de Braslia (maro de 2000), de autoria de Maisa Miralva da

Vale lembrar que nem sempre a definio de quem est na condio de pobreza implica a considerao de uma linha de pobreza. Um caso exemplar de autor que se distancia da considerao de uma linha de pobreza Georg Simmel, que assim conceitua os sujeitos dessa condio social: Os pobres, enquanto categoria social, no so aqueles que sofrem carncias ou privaes especficas, mas aqueles que recebem assistncia ou deveriam receb-la, segundo as normas sociais. (SIMMEL, Georg, 1998 apud LEITE, 2002, p. 30) 3 A pobreza, aqui entendida como fenmeno multifacetado e multideterminado ou seja, como tendo diversos aspectos a partir dos quais pode ser considerado, alm de mltiplas determinaes , diz respeito no somente ausncia ou de condies materiais, mas tambm negao de condies para uma vida aceitvel (SILVA, 2008). Alm disso, e como veremos adiante, a pobreza e os pobres podem ser tomados, ainda, pelo que tais sujeitos so, fazem e pensam, e no apenas por suas carncias. No caso da pobreza contempornea, esta consequncia, dentre outros fatores, da m distribuio da riqueza e da grande desigualdade social provocada, principalmente, pelo sistema capitalista de produo. Esta concepo de pobreza que ser devidamente fundamentada, adiante nortear, em larga medida, nosso trabalho. 4 O significado dessa expresso j utilizada no resumo deste trabalho e ali explicada de maneira apenas parcial apresentado em detalhes, adiante.

16 Silva,5 que nos ajudou a pensar a pobreza no apenas enquanto falta, na medida em que analisa as condies de vida e as estratgias de sobrevivncia de famlias em situao de pobreza absoluta em Jardim Curitiba, bairro localizado na regio noroeste de Goinia.

A partir de algumas leituras (entre outras: LEITE, 2008a; LEITE, 2008b; SARTI, 2007; SILVA, 2007; SILVA, 2008; TELLES, 1993; VALLADARES, 1991), foram se configurando em nossa mente indagaes que complementavam ou questionavam a pesquisa citada acima. Citamos, dentre essas indagaes: como a pobreza /foi vista e tratada pelas classes dominantes? Como a pobreza pensada e como seus sujeitos os pobres so representados? As polticas compensatrias podem (ou no) tornar-se polticas que constituem direitos? Elas contribuem para a construo da cidadania? Outras discusses como aquelas relativas s representaes sociais da pobreza e dos pobres existentes entre estes e entre pessoas que no vivem na condio de pobreza; a categoria pobreza pensada e idealizada separadamente da totalidade social; a positividade concreta etc. instigaramnos a pesquisar a temtica referida no incio desta Introduo, temtica essa que acreditamos ser de grande relevncia humana, social e acadmica. A importncia de uma pesquisa sobre esse assunto no Brasil deve ser considerada, entre outros fatores, pelas grandes dimenses da pobreza e das desigualdades sociais em nosso pas, as quais resultam, hoje, entre outras coisas, de polticas de ajuste macroeconmico implementadas no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), com continuidade (ou, ao menos, sem rupturas minimamente significativas) no governo Lula. Assim sendo,

preocupava-nos o fato de que, ao contrrio de uma perspectiva de mobilidade ascendente, com uma melhor distribuio de renda e de riqueza, parecia haver um retrocesso na universalizao das polticas sociais, em favor de polticas compensatrias e assistencialistas.

SILVA, Maisa Miralva da. Condies de vida e estratgias de sobrevivncia de famlias em situao de pobreza absoluta. 2000. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, Universidade de Braslia, Braslia - DF.

17 O projeto de pesquisa que fundamenta o presente trabalho articula-se com a Linha de Pesquisa 2 Polticas Sociais, Subjetividade e Movimentos Sociais do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo e tem como objetivo geral identificar e compreender a concepo de pobreza subjacente ao programa Bolsa Famlia, implementado pelo governo Lula, a fim de buscar informaes acerca da efetividade desse programa social de transferncia de renda, criado no intuito de enfrentar a pobreza no Brasil. Seus objetivos especficos so: a) verificar, no Bolsa Famlia, enquanto principal programa de transferncia de renda dos governos Lula, quais so os indicadores de pobreza e de extrema pobreza utilizados; b) verificar, nesse programa, se h critrios que definem quando os beneficirios deixam de ser pobres e, em caso afirmativo, analisar tais critrios; c) estudar os possveis impactos do Bolsa Famlia sobre a construo (ou no) da cidadania entre os pobres. Esperamos que os resultados de nosso trabalho possam representar uma contribuio abordagem do universo temtico da pobreza e de seus sujeitos os pobres , uma vez que, ao contrrio de visualizarmos uma tendncia universalizao de polticas sociais que garantam o direito cidadania, as aes do governo, segundo nossa tica, pareciam, j desde o incio de nosso trabalho, recair no assistencialismo e em velhas polticas conservadoras. Desse modo, a pesquisa expressa uma aproximao vida dos pobres, procurando v-los enquanto protagonistas da sua histria e no exerccio da construo de sua cidadania. A pesquisa abordou, no que tange ao Bolsa Famlia, o primeiro e quase todo o segundo mandato do governo Lula. Este trabalho est dividido em quatro captulos. No primeiro captulo, denominado Contextualizao terica, delimitao do objeto e procedimentos metodolgicos, apresentamos a problematizao terica, o objeto, o problema de pesquisa e os procedimentos metodolgicos utilizados. Sendo assim, comeamos esse captulo introduzindo os temas da pobreza e das polticas de transferncia de renda no caso especfico, o Programa Bolsa Famlia.

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A seguir, no segundo captulo, sob o ttulo A pobreza e seus sujeitos: um debate acerca da pobreza na sociedade brasileira, discutimos a historicidade dessa condio social, ilustrando-a com base no caso europeu e no da sociedade brasileira. Passvel de diferentes abordagens, a pobreza, aqui

entendida como fenmeno multifacetado, diz respeito a uma situao em que uma pessoa ou famlia no tem condies de manter-se segundo os parmetros bsicos de sobrevivncia vigentes em determinada realidade social. No terceiro captulo, intitulado O governo Lula e os programas de transferncia de renda, tratamos do Bolsa Famlia enquanto programa de transferncia de renda adotado pelo governo Lula e que, oficialmente visa erradicao da pobreza e da fome no Brasil. Abordamos o surgimento do programa, o modo como nele so representadas as famlias atendidas (e os efeitos da decorrentes, o que, por sua vez, diz respeito ao problema de se tal representao as leva predominantemente subalternizao ou ao

protagonismo), seus avanos e limites. Por fim, no captulo 4, sob o ttulo Pobreza, transferncia de renda e cidadania, discutimos a relao entre a concepo de pobreza subjacente ao Bolsa Famlia e o pobre enquanto cidado de direitos. Buscou-se verificar se esse programa, no fundamental, constitui-se em medidas compensatrias ou contribui para a construo de oportunidades efetivas de acesso cidadania e universalizao dos direitos. Tratamos, ainda, nesse captulo, das possveis relaes do Bolsa Famlia com a constituio quer de uma cidadania protagonista, quer de uma cidadania passiva.6 Vale destacar que nosso projeto inicial de pesquisa no trazia a inteno de debater o tema cidadania, abordado no ltimo captulo. No entanto, o desenvolvimento do processo de investigao demandou-nos fazer esse debate cuja referncia para leitura Leite (2009) , debate esse que no tem a pretenso de trazer respostas conclusivas no mbito terico, mas, ao contrrio, busca suscitar um dilogo com o leitor a fim de contribuir para que se descubram novas formas de pensar o tema.
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Os conceitos de cidadania protagonista e de cidadania passiva sero abordados adiante.

19 Nas Consideraes Finais, por sua vez, so apresentados os aspectos considerados relevantes no percurso deste estudo, bem como algumas de suas principais concluses, destacando as relaes entre o programa Bolsa Famlia e a noo contempornea de cidadania.

20 1 CONTEXTUALIZAO TERICA, DELIMITAO DO OBJETO E

PROCEDIMENTOS METODOLGICOS Neste captulo, fazemos uma problematizao terica do objeto e o delimitamos, explicitamos os procedimentos metodolgicos utilizados para a coleta e a interpretao dos dados e introduzimos a discusso sobre as relaes entre concepes de pobreza e polticas de transferncia de renda no caso especfico, o Programa Bolsa Famlia.

1.1 Problematizao terica e delimitao do objeto No presente trabalho, discutimos a temtica da pobreza, destacando a complexidade desta como fenmeno scio-histrico, econmico e cultural. Sendo assim, a forma pela qual ela pensada e, por conseguinte, a implementao de um conjunto de polticas sociais que lhe vm de encontro, instigam-nos a pensar sobre a concepo de pobreza adotada pelo governo federal e as aes de enfrentamento da prpria pobreza e da fome. preciso ver a condio social em questo como fenmeno multifacetado, enquanto que sua concepo por parte dos governantes, no caso particular do Brasil, considerando apenas o critrio dos rendimentos monetrios, tem um carter ideolgico, pois no leva em conta outras dimenses de tal condio social nem percebe seus atores os pobres enquanto sujeitos, considerando-os apenas como dados estatsticos ou merecedores de uma renda complementar. Alm da considerao da pobreza como fenmeno multifacetado, importante que se discutam as formas de seu enfrentamento e as condies de privao dos indivduos que se encontram nessa situao social. A pobreza entendida a partir da considerao de seus mltiplos aspectos um termo que indica, antes de mais nada, privao relativamente ao que se considera o modo de vida predominante numa dada sociedade, o que quer dizer que deve ser apreciada histrica e geograficamente, como veremos adiante. Segundo Rocha (2006), adotar o combate pobreza como bandeira poltica de luta requer, consequentemente, a reestruturao do gasto social e o

21 redesenho dos mecanismos voltados especificamente ao atendimento dos pobres. Implica, ainda, que os mecanismos de financiamento do gasto pblico levem em conta as desigualdades existentes no mbito da distribuio de renda vigente no Pas. Nosso objeto de estudo, numa primeira aproximao, a concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa Famlia, o qual se caracteriza como um programa de transferncia de renda, tendo sido escolhido por sua acentuada abrangncia no enfrentamento da fome e da pobreza, em nosso Pas: ele atende, hoje, a 12,7 milhes de famlias.7 O programa em questo integra o Fome Zero, que, oficialmente, visa assegurar o direito humano alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional, bem como contribuir para a erradicao da extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel fome (BRASIL, 2009c). O objeto deste trabalho, porm, no se restringe quela concepo de pobreza, mas inclui tambm como buscamos mostrar adiante alguns desdobramentos prticos de sua adoo, desdobramentos esses quer no mbito das prprias aes implementadas pelos gestores do Estado, quer na esfera das populaes pobres. Isso posto, cabe perguntar: o programa Bolsa Famlia constitui-se em estratgia de conformao do pobre situao em que se encontra, ao trazer pequenas alteraes em suas condies de vida, mas sem alter-las substancialmente? Ou, pelo contrrio, o referido programa contribui para que os pobres possam ter uma cidadania protagonista?8 Quem o pobre, para os formuladores do programa de transferncia de renda aqui considerado? Quais so os indicadores de pobreza por eles adotados? Quando o pobre deixa de s-lo, segundo os parmetros desse programa? de questes como essas que se ocupa o presente trabalho.

ERRADICAR a misria. Folha de So Paulo, So Paulo, 15 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1511201002.htm.> Acesso em: 15 nov. 2010. 8 Como j informado anteriormente, o sentido em que utilizamos a expresso cidadania protagonista ser trabalhado adiante mais precisamente no captulo 4.

22 1.2 Contextualizao terica: pobreza, Bolsa Famlia e as aes prticas do iderio neoliberal As polticas sociais do governo Lula, atravs de programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia, constituem uma tentativa de minimizar os efeitos da pobreza. Visam proporcionar, a milhares de famlias brasileiras, que possam ter condies de aumentar seus rendimentos (por vezes, trata-se, na verdade, da nica renda de que dispem) para a aquisio de bens de consumo. Ao mesmo tempo, mediante o cumprimento de uma das condicionalidades que caracterizam tal programa a permanncia dos filhos na escola garante o benefcio repassado s famlias pelo governo federal , busca-se conter a evaso escolar, ao fazer com que aquelas crianas, de maneira precoce, no precisem deixar os estudos para trabalhar (s vezes, enfrentando trabalhos pesados, no compatveis com sua idade), a fim de complementar a renda familiar. No entanto, faz-se necessrio perceber que esses programas, com forte apelo humanitrio, no rompem com a lgica neoliberal, abordada adiante. Aumentar a renda e, assim, supostamente tirar a famlia da condio de pobreza considerado apenas o critrio dos rendimentos monetrios no significa, na grande maioria das vezes, que essa famlia deixou, efetivamente, de ser pobre, pois outras necessidades (vesturio, higiene, moradia etc.) continuaro a no ser atendidas, mesmo com o suplemento de rendimento monetrio repassado pelo programa governamental. O carter imediatista e emergencial de programas como o Bolsa Famlia no afeta a estrutura da reproduo da sociedade capitalista. E, mesmo em termos ainda de estrutura capitalista da sociedade, no h, por exemplo, polticas consistentes e efetivas de gerao de empregos. A partir da discusso da pobreza e de programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia, delineamos a hiptese de que, dada a concepo de pobreza a eles subjacente, nos dois governos Lula, tal tipo de programa engendra uma estratgia de conformao do pobre situao em que se encontra. Isso acontece no apenas porque, nesse programa, a pobreza no pensada enquanto fenmeno multifacetado, restringindo-se apenas a critrios

23 ligados a rendimentos monetrios. Nem, tampouco, pelo fato de que esses critrios monetrios so extremamente baixos, o que, por sua vez, minimiza as prprias dimenses da pobreza em nosso pas. H tambm outro ponto a ser considerado: eliminada das discusses pertinentes uma dimenso da positividade concreta assunto que abordamos a seguir. bvio que a pobreza, entre outros aspectos, marcada pela falta, pela carncia, pelo no ter, pelo difcil acesso ao exerccio da cidadania. Mas ela tambm caracterizada por outros atributos. nesse sentido que Sarti (2007) refere-se positividade concreta da pobreza e dos pobres. Positividade no no sentido valorativo, ou do que se almeja como ideal, mas enquanto oposto da pura e simples ausncia, da falta, do no ter. Quando se v a realidade da pobreza e dos pobres a partir do pressuposto da falta (SARTI, 2007, p. 36) o que se d no apenas no mbito do senso comum, mas tambm, com frequncia, na prpria produo acadmica sobre a pobreza ,
[...] o resultado acaba sendo a desateno para a vida social e simblica dos pobres no que ela representa como positividade concreta, a partir da qual se define o horizonte de sua atuao no mundo social e a possibilidade de transposio dessa atuao para o plano propriamente poltico. (SARTI, 2007, p. 36)

Referindo-se literatura acadmica pertinente, afirma a mesma autora:

[...] Falou-se mais da pobreza do que do pobre; ao se denunciar o sistema, elidiu-se o sujeito. Se a carncia material no mais suficiente como critrio de definio do que ser pobre, pela crtica amplamente difundida aos limites da perspectiva puramente econmica, h uma tendncia a considerar a pobreza como ausncia de direitos, ou seja, na relao entre pobreza e cidadania [...], mudouse o eixo de definio da condio social dos pobres, mas mantevese a falta como referncia [...] (SARTI, 2007, p. 36).

A falta, a carncia, o no ter: tudo isso , indiscutivelmente, real, no caso da pobreza, mas, ao pensar-se esta ltima apenas a partir do pressuposto da falta, desconsideram-se outros aspectos fundamentais dessa condio social, tais como eventuais formas de organizao dos pobres, suas estratgias de sobrevivncia, os modos pelos quais pensam o mundo (o trabalho, a vizinhana, a famlia etc.), o prprio potencial de ao sobre o real das populaes pobres enfim, como os pobres so, pensam e atuam (no sentido mais amplo da palavra) sobre a realidade.

24 Tratar da positividade concreta , entre outras coisas, colocar em evidncia que h entre os pobres uma sensibilidade para com as condies de vida do prximo, suas angstias, seus sofrimentos diante das adversidades da vida e das suas diferentes formas de organizao.9 De fato, como se no bastasse a luta pela sobrevivncia diante das difceis condies materiais que enfrentam, soma-se a isso a experincia subjetiva de opresso, permanente e estrutural, que marca sua existncia, a cada ato vivido, a cada palavra ouvida. (SARTI, 2007, p.12) exatamente essa dimenso da positividade concreta da pobreza e dos pobres o potencial de ao sobre o mundo por parte desses sujeitos, bem como a possibilidade de agirem de maneira solidria que, como afirmamos h pouco, desconsiderada pelos gestores de programas como o Bolsa Famlia, o que, ao lado dos outros fatores apontados, contribui para torn-lo uma estratgia de conformao do pobre situao em que se encontra. Em outros termos, se o pobre considerado apenas a partir do pressuposto da falta, no h como pens-lo enquanto sujeito que efetivamente atua sobre sua realidade. Por outro lado, para Stotz (2005), ao agravamento da pobreza j existente e ampliao dos segmentos sociais vulnerveis s incertezas da economia, somam-se polticas sociais que, dadas suas caractersticas, mostram-se insuficientes no tratamento da pobreza. Em relao a esse tratamento, o que est em jogo, no caso particular do Bolsa Famlia, seu carter imediatista, assistencialista e focalizado em grupos que vivem em situao mais precria, assumindo, usualmente, a forma de um programa emergencial capaz de aliviar a adversidade da situao de vida de parte das famlias beneficiadas, sem, contudo, retir-las efetivamente da condio de pobreza (SILVA, 2008). At o momento, as aes implementadas pelo Bolsa Famlia mostram-se conservadoras e apoiadas em forte apelo humanitrio, sem claras referncias

Vale observar que essa uma das facetas da positividade concreta da pobreza e dos pobres, como mostra Sarti (2007, p. 134-137). Vivendo numa sociedade capitalista e na qual so colocados, usualmente, em situao de inferioridade por quem no vive em tal condio social, os pobres, muitas vezes, reproduzem, em relao aos que lhes so prximos, as hierarquias prprias do meio social inclusivo, desvalorizando, por exemplo, aqueles que lhes esto imediatamente abaixo.

25 aos direitos.10 Assim sendo, no rompem com a lgica neoliberal, ou seja, [...] ao invs do discurso dos direitos os liberais preferem a lgica da ajuda. (ZIMMERMANN, 2009, p. 11) Da mesma forma, a pobreza e a desigualdade social vm sendo crescentemente abordadas, na contemporaneidade capitalista, como questes de filantropia e solidariedade (ALMEIDA, 2006). Na verdade, programas de transferncia de renda podem apresentar naturezas contraditrias: tanto podem vir a se constituir como estratgias parciais de polticas sociais direcionadas aos princpios universais de cidadania, quanto podem simplesmente funcionar como polticas compensatrias, o que parece acontecer no caso brasileiro, uma vez que no se questiona o patamar alarmante que atingiu a concentrao de renda no Pas, considerada por muitos autores como a principal causa das grandes dimenses da pobreza no Brasil (SILVA, 2007). Como est desenhado e formulado, o programa Bolsa Famlia seleciona os mais pobres dentre os pobres como pblico a ser por ele atendido. Alm disso, como o governo federal designa a cada municpio um nmero mximo de famlias a serem contempladas pelo programa, a partir do momento em que um nmero de beneficirios atingido, outras famlias, mesmo em estado de extrema pobreza, no podem usufruir de seus benefcios. A consequncia que muitas unidades familiares, mesmo que sejam extremamente pobres e tenham a necessidade urgente de receber tais benefcios, acabam sendo excludas (ZIMMERMANN, 2009). O Bolsa Famlia, pelo que j adiantamos at aqui e, principalmente, pelo que veremos adiante, caracteriza-se como compensatrio e focalizado. As medidas de focalizao possibilitam ao Estado tornar ainda mais reduzida a infraestrutura utilizada na prestao de servios essenciais populao por critrios de elegibilidade, atravs das quais o Estado, de forma arbitrria, seleciona o pblico e os benefcios a serem oferecidos:
O princpio estratgico da focalizao deixa de lado um conjunto de indivduos que no so muito pobres para integrarem os programas focalizados e esto fora dos direitos securitrios do trabalho. Eles se constituem num imenso contingente de trabalhadores inseridos
10

[...] a maior debilidade do Bolsa Famlia ocorre pelo fato do [sic] Programa no ser baseado na concepo de direitos, j que o acesso ao Programa no garantido de forma incondicional aos sujeitos de direito [...] (ZIMMERMANN, 2009, p. 9).

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precariamente no mercado de trabalho brasileiro, mas excludos da proteo social, para os quais nenhum sistema de proteo foi pensado [...] (IVO, 2008, p. 30; grifo nosso)

Para encerrarmos esta problematizao terica do objeto, e antes de discutirmos os procedimentos metodolgicos propriamente ditos, fazemos algo que nos parece indispensvel: embora o assunto no se inclua no foco de nosso trabalho, trataremos brevemente aqui, de forma crtica, da ideologia neoliberal, to fortemente presente em organismos internacionais, como o Banco Mundial e o FMI (Fundo Monetrio Internacional), bem como na poltica econmica brasileira vigente nas ltimas dcadas e na implementao de programas de transferncia de renda, como o caso particular do Bolsa Famlia. Assim fazemos porque a crtica ao iderio neoliberal estar presente ao longo de nosso trabalho, indicando nossa posio frente a programas e polticas orientados por tal iderio. De acordo com o neoliberalismo que, segundo Moraes (2001, p. 27), constitui [...] uma ideologia, uma forma de ver o mundo social, uma corrente de pensamento [...] , preciso reformar o Estado ou diminuir sua atuao a algumas poucas funes bsicas: proteger cidados contra inimigos externos, reais ou potenciais; garantir a liberdade e a possibilidade de autodeterminao dos indivduos; manter uma estrutura institucional que permita aos indivduos cooperar eficientemente; garantir a segurana material das pessoas. Somamse a isso, duas principais ideias: privatizar empresas estatais e servios pblicos e desregulamentar, ou melhor, criar novas regulamentaes, que diminuam a interferncia dos poderes pblicos sobre os empreendimentos privados (MORAES, 2001, p. 35). Vejamos, ento, como esse iderio manifesta-se em aes prticas. Ressaltemos, em primeiro lugar, que, por trs das diretrizes do Banco Mundial e do FMI,11 esto estratgias para que o capital concentre em suas mos novos e lucrativos servios e bens pblicos. Prova disso so as privatizaes (processo quase que apenas iniciado no governo Collor, efetivado no governo FHC e continuado no governo Lula) e a mercantilizao de servios essenciais
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Segundo Maranho (2006, p. 40), [...] enquanto no plano econmico essas instituies afirmam o poderio da doutrina neoliberal, forjando o seu dogma do pensamento nico, no trato das expresses da questo social, elas se utilizam de um discurso de base moral que se concentra no desenvolvimento sustentvel e diminuio da pobreza. [grifo do autor]

27 como a previdncia, a sade e a educao, acompanhada de limitado investimento governamental nessas reas. Como destaca Maranho (2006, p. 41): [...] promovendo pesquisas sobre a pobreza e relatrios sobre as dimenses sociais de ajuste, o Banco Mundial oferece as diretrizes ideolgicas e constri o consenso poltico em torno de suas propostas de interveno social. Para tanto, o Banco Mundial, entre outras coisas, utiliza-se de uma determinada linha de pobreza para definir o nmero de pobres em um pas. 12 Aqueles cujos rendimentos esto acima desse patamar, ainda que em dimenses muito reduzidas, so identificados como no pobres por aquela instituio (MARANHO, 2006). Ug (2004) evidencia que os relatrios do Banco Mundial,13 [...] ao priorizar os pobres como alvo de suas polticas, implicam o deslocamento da poltica social da noo universalizada de direito e, em ltima instncia, sugere a supresso da idia e da realidade da cidadania social. (UG, 2004, p. 55, grifos da autora)
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O Banco Mundial a organizao que formula o conceito restrito de pobreza que passou a ser adotado internacionalmente, bem como props a adoo de polticas sociais focalizadas. [...] Tais polticas tm natureza mercantil: concebem a reduo da pobreza como um bom negcio e transformam o cidado portador de direitos e deveres sociais em consumidor tutelado, por meio da transferncia direta de renda [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 27). 13 No Relatrio sobre o desenvolvimento mundial relativo a 1990, formulado pelo Banco Mundial, a pobreza vista como uma incapacidade dos pobres de inserir-se exitosamente no mercado de trabalho, em consequncia, entre outros fatores, da ausncia de capital humano (sade e educao). Sendo o pobre tido como um indivduo incapaz, que no garante seu emprego e sua subsistncia, [...] a pobreza acaba sendo vista como um fracasso individual daquele que no consegue ser competitivo. (LEITE, 2009, p. 6; UG, 2004, p. 60) O pobre contraposto, nesse sentido, aos competitivos indivduos que conseguem, com xito, aquela insero. Nesse quadro, o Estado, alm de promover o crescimento econmico, tem ainda o papel, no plano social, de implementar polticas focalizadas direcionadas aos pobres. No Relatrio de 2000-2001, por sua vez, os pobres so caracterizados como sofrendo a privao de capacidades bsicas de realizar (ou seja, de cada um alcanar os seus objetivos de vida), fazendo diminuir o potencial do indivduo em auferir renda (UG, 2004, p. 59). Como nem todos so absorvidos pelo mercado de trabalho, cabe ao Estado a tarefa de expandir aquelas capacidades entre os pobres, sem, contudo, romper com a barreira do assistencialismo (LEITE, 2009; UG, 2004). Em outras palavras, podemos dizer que o tratamento dado ao pobre, segundo o Relatrio do Banco Mundial de 2000-2001, [...] transform-lo num empreendedor, que seja autnomo para cuidar de si prprio, num mundo em que a lgica mercantil institui o desemprego estrutural e, ao mesmo tempo, reclama e impe a desregulamentao dos direitos sociais. (ALMEIDA, 2006, p. 125, grifo da autora). Um estudo mais recente do Banco Mundial de 2006 afirma que [...] a pobreza seria um elemento determinante do baixo crescimento das economias latino-americanas. Haveria, pois, um crculo vicioso: o baixo crescimento impediria a reduo da pobreza e esta, por sua vez, seria um obstculo a um crescimento sustentado e mais elevado. [...] os governos deveriam se voltar para o combate pobreza como estratgia complementar para obter maiores taxas de crescimento econmico. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 150)

28 Segundo Ug (2004), nos relatrios do Banco Mundial sobre o combate pobreza est implcita uma teoria social que sugere, por um lado, um tipo especfico de poltica social e, por outro, descreve e afirma um modelo especfico de sociedade, ditando o que os governos deveriam ou no fazer. 14 Desde os anos 1980, o Banco Mundial e o FMI com suas polticas de cunho neoliberal , vm atuando como formuladores de polticas junto aos governos latino-americanos. Nesses governos, a poltica social assume um carter assistencialista, restringindo seus servios aos mais pobres dentre os pobres. Esses organismos sugerem um novo tipo de Estado, a saber: facilitador e parceiro dos mercados (UG, 2004). Passemos agora aos procedimentos metodolgicos empregados neste trabalho.

1.3 Procedimentos metodolgicos A pesquisa em que se apoia o presente trabalho fundamentalmente bibliogrfica e documental. Assim sendo, realizou-se, de incio, um

levantamento da literatura existente sobre a temtica, o que tornou possvel um breve contato com alguns textos e artigos que permitiram a construo do marco terico do presente trabalho. Para tanto, priorizamos autores e obras que abordam o universo temtico da pobreza e que mais se aproximam do objeto deste estudo, com nfase nas seguintes principais categorias tericas: pobreza, polticas sociais e cidadania. De fato, a fundamentao terica a base para a interpretao da realidade investigada, tendo direcionado todo o estudo. O estudo de obras de vrios autores sobre um mesmo assunto, ou assuntos correlatos, permitiu-nos apreender variadas interpretaes de um mesmo fenmeno neste caso, a concepo de pobreza. Por sua vez, para uma aproximao a aspectos empricos do objeto de estudo, valemo-nos de pesquisa documental, que nos possibilitou o acesso a uma
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O resultado da implantao das polticas orientadas pelo iderio neoliberal [...] consistiu no declnio constante das taxas de investimento e de crescimento. Ainda houve uma piora na distribuio de renda e um aumento do desemprego. Em suma, esse tipo de poltica passou a significar crise, excluso social e falta de investimento no setor produtivo. (UG, 2004, p. 57)

29 grande quantidade de dados e informaes pertinentes. Isso propiciou, entre outros, o conhecimento de documentos governamentais referentes aos programas de transferncia de renda e, em particular, ao Bolsa Famlia, como forma de enfrentamento da pobreza no Brasil. Tambm cabe citar como importantes fontes de informao matrias publicadas por meios de comunicao, as quais, muitas vezes, expressam pontos de vista diversos do pensamento oficial.15 Em relao ao uso de documentos como fonte de pesquisa, May (2004) afirma que [...] os pesquisadores precisam estar cientes das fontes documentais que podem ser utilizadas, bem como das maneiras com que isso pode ser feito [...] (p. 208). Os documentos precisam ser situados em uma estrutura terica para que se entenda o seu contedo. Assim, valemo-nos da anlise de contedo, que inclui trs estgios: estabelecer o problema de pesquisa, recuperar o texto e empregar mtodos de amostragem, interpretao e anlise (MAY, 2004). Da mesma forma,
Qualquer que seja a forma de utilizao dos documentos, o pesquisador precisa conhecer algumas informaes sobre eles, como, por exemplo, por qual instituio ou por quem foram criados, que procedimentos e/ou fontes utilizaram e com que propsitos foram elaborados [...] (ALVES-MAZZOTTI, 1998, p. 169).

Para explicar e sistematizar o que expressam os documentos utilizados, valemo-nos, como j afirmamos, da anlise de contedo, que [...] uma tcnica para produzir inferncias de um texto focal para seu contexto social de maneira objetivada [...] (BAUER, 2002, p. 191). Segundo o autor,
[...] a Anlise de Contedo pode reconstruir mapas de conhecimento medida que eles esto corporificados em textos. As pessoas usam a linguagem para representar o mundo como conhecimento. Para reconstruir esse conhecimento, a Anlise de Contedo pode necessitar ir alm da classificao das unidades do texto, e orientar-se na direo de construo de redes de unidades

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Do material pesquisado que no foi publicado por meios de comunicao de massa, citamos documentos de organismos internacionais como a ONU (Organizao das Naes Unidas) e o Banco Mundial; de instncias do governo brasileiro, tais como o MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome), a Casa Civil (ligada Presidncia da Repblica) e o IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas); de instituies no governamentais, como o IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas). Os documentos aqui utilizados, em sua maioria, esto disponibilizados na internet, sendo, portanto, de domnio pblico. Os documentos de domnio pblico so produtos sociais tornados pblicos. Eticamente esto abertos para anlise por pertencerem ao espao pblico, por terem sido tornados pblicos de uma forma que permite a responsabilizao. [...] (SPINK, 2004, p. 136).

30
de anlise para representar o conhecimento no apenas por elementos, mas tambm em suas relaes (BAUER, 2002, p. 194).

Segundo Bauer (2002), a partir de duas dimenses a sinttica e a semntica que os procedimentos da Anlise de Contedo reconstroem representaes. Por um lado, [...] a sintaxe descreve os meios de expresso e influncia como algo dito ou escrito. A frequncia das palavras e sua ordenao [...] so indicadores de uma fonte e da probabilidade de influncia sobre alguma audincia [...] (BAUER, 2002, p. 192-193). Por sua vez, os procedimentos semnticos tendem a dirigir o seu foco para [...] a relao entre os sinais e seu sentido normal sentidos denotativos e conotativos. [...] Palavras, sentenas e unidades maiores de texto so classificadas como exemplos de temas predefinidos e avaliaes. (BAUER, 2002, p. 193) Para dar conta de resolver essas questes, utilizamos a anlise por categorias,16 tendo por base a contribuio de Bardin (1977), uma vez que:
No conjunto das tcnicas da Anlise de Contedo, a anlise por categorias de citar em primeiro lugar: cronologicamente a mais antiga; na prtica a mais utilizada. Funciona por operaes de diviso do texto em unidades, em categorias segundo reagrupamentos analgicos. Entre as diferentes possibilidades de categorizao, a investigao dos temas, ou anlise temtica, rpida e eficaz na condio de se aplicar a discursos diretos significaes manifestas, e simples (BARDIN, 1977, p. 147).

Por fim, Bardin (1977, p. 38) evidencia que a inteno da anlise contedo a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo (ou eventualmente, de recepo), inferncia esta que recorre a indicadores (quantitativos ou no). A fim de apreender a dinmica das polticas sociais na sua interface que liga o governo (agente financiador) e os beneficirios mediante os programas de transferncia de renda, adotou-se como referencial terico-metodolgico a dialtica marxista. Os pressupostos tericos de Marx so capazes, em primeiro lugar, de fundamentar a crtica ao sistema econmico, que, ao nosso pensar, a causa fundamental das dimenses em que se d a pobreza contempornea.

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[...] Esta [anlise por categorias] pretende tomar em considerao a totalidade de um texto, passando pelo crivo da classificao e do recenseamento, segundo a frequncia de presena (ou de ausncia) de itens de sentido [...] (BARDIN, 1977, p. 36-37).

31
Qualificar e precisar a concepo de direitos, cidadania e poltica pressupe discutir os limites e as possibilidades dos direitos no capitalismo, e a particularidade brasileira: um pas historicamente heternomo, subordinado econmica e politicamente aos ditames do capitalismo mundial e das polticas de ajuste determinadas pelas agncias internacionais. preciso entender que os direitos no capitalismo so capazes de reduzir desigualdades, mas no so e no foram at aqui capazes de acabar com a estrutura de classes e, portanto, com o motor da produo e reproduo das desigualdades [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 194-195).

Por outro lado, o pesquisador, segundo Behring e Boschetti (2007), no se deve deixar enganar pela aparncia, mas procurando a essncia do fenmeno , apreender o movimento da realidade. Assim sendo, [...] as polticas sociais no podem ser analisadas somente a partir de sua expresso imediata como fato social isolado. Ao contrrio, devem ser situadas como expresso contraditria da realidade, que a unidade dialtica do fenmeno e da essncia. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 39) Assim sendo, a partir da percepo da realidade isto , de como so pensadas as polticas sociais e o direito cidadania nas sociedades capitalistas , procura-se entender qual o papel dos sujeitos polticos na formulao e gesto das polticas sociais pblicas e privadas.17 Todo fenmeno social pesquisado neste trabalho, a concepo de pobreza subjacente ao Bolsa Famlia, programa de transferncia de renda que se insere nas polticas sociais do governo Lula, ao longo do primeiro e de quase todo seu segundo mandato, concepo essa que, por sua vez, tem impactos sobre a realidade tanto na esfera da ao estatal quanto no mbito da vida dos pobres deve ser compreendido dentro de uma rede de complexas determinaes. Da o olhar crtico-dialtico como possibilidade de apreenso da essncia e de ir alm da superfcie (aparncia) dos fenmenos. A abordagem dialtica, portanto, [...] permite compreender e revelar que as formas reificadas se diluem, perdem sua rigidez e naturalidade para se mostrar como fenmenos complexos, contraditrios e mediados, como produtos da prxis social da humanidade. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 43)

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H aes humanas que fazem a histria, mas que no so transformadoras. Nem toda prxis busca transformar a realidade: h tambm aes humanas conservadoras. A existncia dessas duas modalidades de ao humana sobre o mundo que explica, em grande parte, o carter contraditrio da realidade social.

32 2 A POBREZA E SEUS SUJEITOS: UM DEBATE ACERCA DA POBREZA

NA SOCIEDADE BRASILEIRA No o caso, aqui, de tratar de maneira abrangente da evoluo da pobreza urbana, mas to somente de lembrar como a temtica pertinente apareceu e se consolidou na sociedade brasileira, mostrando que aquela condio social um fenmeno multifacetado e histrico. Antes disso, no entanto, caberia uma breve discusso sobre a historicidade da pobreza, evidenciando que ela se mostra de formas especficas segundo o contexto histrico em que se apresente. Para tanto, utilizamo-nos, como ilustrao, do caso particular das mudanas ocorridas na pobreza desde o perodo que vai da Idade Mdia at a consolidao da sociedade capitalista industrial.

2.1 A historicidade da pobreza: um exemplo com base na sociedade europeia Leite (2008a) oferece-nos uma boa base para procedermos a uma abordagem da historicidade da pobreza, principalmente no que diz respeito passagem da Idade Mdia (perodo histrico em que ela era vista como algo natural) para a Idade Moderna.18 Na Idade Mdia, a contestao da pobreza era vista como uma heresia, como uma no aceitao da organizao do mundo e da criao (CASTEL, 1998). Naquilo a que Castel (1998, p. 65) chama [...] economia da salvao [...], estabelece-se uma relao entre ricos e pobres, havendo vantagens para os dois lados: os ricos, com a prtica da ajuda aos pobres atravs das esmolas, pagam por sua salvao; e os pobres, ao receb-las sem questionar sua condio de pobreza e a prpria [...] ordem do mundo desejada por Deus [...] (CASTEL, 1998, p. 65), tambm se salvam. A partir da forte influncia que ento tinha a Igreja Catlica, pode-se afirmar que

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Para um maior aprofundamento das transformaes da pobreza ao longo desse longo intervalo de tempo, consultar Leite (2008a). Alm da discusso acerca dessa condio social, na qual aborda sua historicidade, o autor a entrelaa com a questo social, a poltica social e a Sociologia.

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[...] alm de trazer subjacente a idia do carter supostamente inelutvel de um mundo cindido entre ricos e pobres, a eventual contestao dessa diviso era considerada uma heresia, pois significava colocar-se contra a prpria vontade divina [...] (LEITE, 2008a, p. 211).

No entanto, era caracterstica daquele perodo histrico que os pobres tivessem uma identificao19 com o local onde estavam inseridos e onde permaneciam, em geral, por toda a vida. Desta forma, [...] mantinha-se a naturalidade da pobreza: profunda, amplamente disseminada, mas, ao mesmo tempo, seus sujeitos sendo vistos como parte inseparvel do todo social. (LEITE, 2008a, p. 213, grifo nosso) Com a transio da Idade Mdia para a Idade Moderna, acontecem o fenmeno da desfiliao dos pobres (CASTEL, 1998, p. 51; LEITE, 2008a, p. 213) e o que se pode chamar de [...] desnaturalizao da pobreza 20 [...] (LEITE, 2008a, p. 213). No que diz respeito desfiliao, os pobres migram em busca de novos postos de trabalho, desvinculando-se dos seus [...] laos sociais tradicionais [...] e [...] de seus locais de origem [...] (LEITE, 2008a, p. 213). Com efeito,
[...] h um risco de desfiliao quando o conjunto das relaes de proximidade que um indivduo mantm a partir de sua inscrio territorial, que tambm sua inscrio familiar e social, insuficiente para reproduzir sua existncia e para assegurar sua proteo. (CASTEL, 1998, p. 51)

A partir de ento, essa pobreza desenraizada, [...] espacial e socialmente [...] (LEITE, 2008a, p. 216), passa a ser percebida, pelas classes dominantes e pelas autoridades, como um problema. Tratava-se de pobres forasteiros, desconhecidos nos locais em que passavam a viver pessoas cujas razes no eram de conhecimento dos habitantes dessas localidades. Aqueles indivduos recm-proletarizados e desocupados, que migravam em busca de postos de trabalho, viam-se desvinculados de seus laos sociais tradicionais e desligados de seus locais de origem, sendo percebidos como um perigo potencial para a paz social, dada a situao precria em que se encontravam (CASTEL, 1998; LEITE, 2008a). Com efeito, [...] o fato de a pobreza e os
19 20

Trata-se de que, at ento, os pobres no eram socialmente desfiliados. Neste processo de desnaturalizao da pobreza, dois fatores aparecem interligados e, de certa forma, so determinantes na formao de uma fora de trabalho excedente: a decadncia do feudalismo e o cercamento dos campos (HIMMELFARB, 1988 apud LEITE, 2008a).

34 pobres terem passado a constituir um problema contribuiu largamente para o surgimento da questo social e para a consequente emergncia da Poltica Social [...] (LEITE, 2008b, p. 79, grifo do autor). Assim, na modernidade pr-industrial, [...] buscou-se enfrentar o problema representado pelo novo tipo de pobreza combinando aes desenvolvidas em duas frentes: a assistncia aos mais necessitados e a represso violenta contra os indivduos tidos como vagabundos. (LEITE, 2008a, p. 211) Com efeito, o termo vagabundo [...] passou a ser uma palavra-chave para identificar o novo tipo de pobreza [...] (LEITE, 2008a, p. 214) e, a partir disso, determinou-se um tratamento especfico para quem se encontrava naquela condio social. Segundo Castel (1998), essa construo de um paradigma negativo do vagabundo, como ser a-social, um discurso do poder. No mais, o uso da represso e da excluso21 era o enfrentamento de uma situao que, de fato, no tinha soluo:
[...] a condenao do vagabundo o caminho mais curto entre a impossibilidade de suportar uma situao e a impossibilidade de transform-la profundamente. Nas sociedades pr-industriais, a questo social levantada pela indigncia vlida e mvel no pode ser tratada seno como uma questo de polcia [...] (CASTEL, 1998, p. 136-137).

O mesmo autor (CASTEL, 1998) aponta que os vagabundos passam a representar a insegurana e o medo de uma sociedade que no conseguiu dar solues para assegurar a ordem pblica. Entretanto, como assegurar a ordem pblica se a instabilidade das relaes de trabalho e a fragilidade dos vnculos sociais no possibilitam o equilbrio social? Com efeito, a questo da vagabundagem [...] o modo pelo qual se expressa e se oculta ao mesmo tempo a questo social na sociedade pr-industrial [...] (CASTEL, 1998, p. 142; grifo do autor).

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Castel (1998) evidencia que a excluso social caracteriza-se enquanto situao de extrema ruptura e sem possibilidades de socializao, o que se d tanto nas relaes familiares quanto no mercado de trabalho. O mesmo autor (CASTEL, 1998, p. 568-569), tratando da contemporaneidade, afirma que [...] a excluso no uma ausncia de relao social, mas um conjunto de relaes sociais particulares da sociedade tomada como um todo. No h ningum fora da sociedade, mas um conjunto de posies cujas relaes com seu centro so mais ou menos distendidas: antigos trabalhadores que se tornaram desempregados de modo duradouro, jovens que no encontram emprego, populaes mal escolarizadas, mal alojadas, mal cuidadas, mal consideradas etc. [...].

35 A alternativa que se consolidava diante da questo social a qual, por sua vez, fazia-se mais presente nos espaos pblicos foi, da parte das classes dominantes e dos governantes,
A criminalizao global da vagabundagem [que] pde impor-se sem que se tenha que indagar se a maioria dos vagabundos era, efetivamente, formada por criminosos em potencial [...]. Estigmatizando ao mximo os vagabundos, criavam-se os meios regulamentares e policiais para enfrentar os tumultos pontuais provocados pela reduzida proporo de vagabundos verdadeiramente perigosos [...] (CASTEL, 1998, p. 139).

Assim sendo, no perodo da modernidade pr-industrial, as classes dominantes e os governantes fazem uma identificao entre pobres e vagabundos, sendo a pobreza, ento, encarada como um problema.22 Com a Revoluo Industrial, por sua vez, surge uma nova pobreza: o pauperismo, uma pobreza massiva que j no podia ser identificada com a vagabundagem, pois ficava evidente que a grande maioria dos pobres constitua-se de trabalhadores. Identifica-se nessa nova pobreza a presena de trabalhadores sem trabalho. Isto, no por falta de empenho da parte destes, mas em virtude [...] da prpria organizao do trabalho trazida pela industrializao [...] (LEITE, 2008a, p. 218). De fato, importante acrescentar aqui que os processos de urbanizao e industrializao do perodo ora considerado foram acompanhados pelo fenmeno da pauperizao.23 Na sociedade capitalista industrial do sculo XIX um cenrio de precariedade em que viviam milhares de indivduos , uma grande massa de trabalhadores passa a constituir a nova pobreza, e, no plano das
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Em virtude da situao trazida com o advento dessa nova pobreza uma pobreza mvel, constituda frequentemente por forasteiros (CASTEL, 1998) , a preocupao dos governantes e das classes dominantes, durante a modernidade pr-industrial, era com [...] a possvel ruptura da coeso social [...] (LEITE, 2008a, p. 217). 23 Pauperizao um termo que indica um processo de agravamento de uma situao de pobreza. Com a [...] Revoluo Industrial e o processo de urbanizao dela decorrente [...] (LEITE, 2008a, p. 217), surge uma nova modalidade de pobreza o pauperismo. Essa nova modalidade de pobreza (CASTEL, 1998, p. 284; LEITE, 2002, p. 15; LEITE, 2008a, p. 218) adquiriu uma dimenso dramtica de ameaa industrializao e ao progresso econmico (CASTEL, 1998). Alm da misria material, evidencia-se uma profunda degradao moral no modo de vida dos operrios, acentuando, cada vez mais, atitudes de depravao dos costumes, ausncia de higiene, crescimento dos vcios e da violncia, prostituio das mulheres e perverses das crianas (CASTEL, 1998). Soma-se a isso a insegurana no trabalho, uma vez que, mesmo inseridos nas fbricas, os trabalhadores no tm sequer a segurana de que sempre estaro empregados. Sobre esse ponto, Leite (2008a, p. 221) afirma que: [...] com a Revoluo Industrial, ocorreu uma nova configurao da pobreza, acompanhada de tambm novas representaes sociais dessa condio social e de seus sujeitos, representaes essas marcadas por uma modalidade especfica de afeto profundas preocupaes quanto ao destino da sociedade capitalista industrial [...].

36 representaes, passa a se dar uma identificao entre pobre e trabalhador.24 Com efeito, sobre o enfrentamento da questo social, tal como se configurou a partir de ento, Leite (2008a, p. 221, grifos nossos) procura demonstrar que a pobreza recebeu dois tratamentos: [...] no plano da interveno, o que podemos chamar de poltica social num sentido moderno25 e, no campo do conhecimento com pretenses cientficas, a atuao de vrios precursores das Cincias Sociais mais particularmente, da Sociologia.

2.2 A evoluo da pobreza no contexto da sociedade brasileira E a pobreza brasileira? No foi muito diferente, aqui, o tratamento dado pobreza e aos pobres. Pensando na pobreza em nosso pas, e tomando como referncia Valladares (1991), podemos afirmar que o enfoque da pobreza por parte do Estado deu-se, num primeiro momento, voltado questo sanitriohigienista (VALLADARES, 1991), uma vez que eram pssimas as condies de higiene s quais estava submetida grande parte da populao (a autora toma como base o Rio de Janeiro), sendo tais condies favorveis propagao de vrias epidemias. O cortio, enquanto [...] modalidade por excelncia da moradia popular, representando cerca de um tero do total das habitaes disponveis [...] no perodo compreendido entre 1880 a 1920, na cidade de So Paulo (ADORNO, 1990, p. 14), tornou-se o alvo principal do discurso mdico-higienista e, aos olhos das classes dominantes da poca, foi tido como responsvel pela disseminao contagiosa de epidemias, bem como caracterizado por um quadro de morbidez moral (ADORNO, 1990). O cortio [...] era a prpria expresso da insalubridade, da doena e, por extenso, da pobreza [...] (VALLADARES, 1991, p. 86).

24

[...] ficava evidente que a grande maioria dos indivduos que se encontravam em situaes de pobreza e de misria no era composta de vagabundos pessoas que no trabalham por deciso supostamente individual , nem, sequer, de incapacitados para a atividade laboral, mas, sim, de operrios industriais [...] (LEITE, 2008a, p. 217-218). 25 Isto , [...] uma poltica social que, diversamente do que tinha acontecido at ento, buscava pr em prtica no mais uma mera combinao de assistncia e represso (LEITE, 2008a, p. 221), mas [...] programa de ao que visa, mediante esforo organizado, atender necessidades sociais cuja resoluo ultrapassa a iniciativa privada, individual e espontnea, e requer deciso coletiva regida e amparada por leis impessoais e objetivas garantidoras de direitos [...] (PEREIRA, 2000, p. 35).

37

Assim, segundo a viso das classes dominantes, dever-se-ia eliminar o cortio para possibilitar um melhor saneamento da cidade e para promover a ordem social. Afinal, alm das epidemias, deveriam tambm ser eliminados da convivncia social, antigos costumes herdados do passado colonial.
[...] o que os mdicos haviam diagnosticado como o foco das epidemias era tambm e, sobretudo aos olhos da elite poltica nacional, o bero do vcio e do crime, pois era a que residia e se concentrava o 26 que se chamava de classes perigosas [...] (VALLADARES, 1991, p. 86).

Com a urbanizao, acomodam-se num mesmo espao o espao urbano ex-senhores e ex-escravos, ricos e pobres uma grande variedade de categorias sociais (ADORNO, 1990). Emergem, no espao urbano, de acordo com as classes dominantes, quatro ordens de adversidades: a dos espaos, a dos tipos humanos, a dos costumes e a dos ambientes. 1) a dos espaos: buscava-se limpar os centros daquilo que se considerava indesejvel a aglomerao de pessoas em habitaes coletivas, os cortios. Isso implicava a expulso da populao pobre para os bairros perifricos. 2) a adversidade dos tipos humanos: a variedade de categorias sociais proprietrias (agrria, industrial, mercantil, financeira), mdias (comrcio, servios pblicos) e trabalhadoras pauperizadas, entre outras contrastava com a ideia de uma sociedade harmnica. 3) a dos costumes vigentes: havia hbitos que espalhavam a desordem familiar (hbitos inadequados, descortesia etc.). As delegacias de polcia ocuparam um papel civilizatrio nesse processo de construo da ordem contratual. 4) a adversidade dos ambientes: em lugar dos ambientes familiares, a cidade parecia infestada de lugares (bares, tabernas) onde circulavam pessoas de m ndole (ADORNO, 1990).

26

Segundo Valladares (1991, p. 88), [...] foi [...] a srie de revoltas populares que se desencadearam a partir do final do sculo [XIX], que sedimentou a noo de que as camadas populares eram, efetivamente, classes perigosas [...].

38 Segundo Adorno (1990), era indispensvel, de acordo com os interesses dominantes, promover o saneamento moral e higinico da cidade, a fim de combater seus focos de disseminao de afeces orgnicas e morais. Nesse contexto, a filantropia ganha papel destacado, enquanto forma de interveno: [...] a filantropia prope-se a reconstruir os vnculos perdidos, dissipar os efeitos perversos causados pela adversidade de espaos, de tipos humanos, dos costumes e de ambientes (ADORNO, 1990, p. 10). No processo de urbanizao e industrializao ento em marcha, a pobreza revelava o paradoxo de ser no apenas fonte de adversidades, mas, tambm, um requisito fundamental da sociedade capitalista. No mais, a pobreza, nas representaes que dela faziam as classes dominantes, associava-se violncia e criminalidade. Da a presena de polticas repressivas de controle sobre os mais pobres, ao lado da filantropia.27 Isso tudo significa que, a fim de reverter o quadro instaurado pelo problema que ento passavam a representar a pobreza e os pobres, as classes dominantes buscavam formas de interveno sobre a realidade social. Uma delas foi o que Adorno (1990) chama gesto filantrpica da pobreza urbana, que, entre outras coisas, buscava reformular moral e socialmente o comportamento dos pobres (ADORNO, 1990; LEITE, 2008b). De certa forma, a emergncia da filantropia, enquanto assistncia aos pobres, fez com que o Estado se governamentalizasse, isto , foi [...] por intermdio da nova assistncia que se vislumbrou, finalmente, a possibilidade de consolidao do social (ADORNO, 1990, p. 17). Abramos um breve parntese para nos referir, de passagem, atualidade. Vale destacar que, em relao ao temor aos pobres motivo pelo qual as classes dominantes e os governantes, a partir da prtica da filantropia, procuraram manter a ordem social no perodo histrico que vnhamos abordando , Leite (2008b), em anlise da realidade do Brasil de hoje e que, em certos aspectos, no difere muito da poca abordada por Adorno (1990), afirma que esse sentimento em relao aos pobres [...] ainda se mantm vigoroso em parcelas da sociedade brasileira no-atingidas pela pobreza [...]. Continua a no ser raro
27

Segundo Adorno (1990), a filantropia aparece como um dos meios de lidar com as adversidades que as classes dominantes viam na nova realidade criada com o fim da escravido e o incipiente processo de urbanizao. Ao lado dela, tambm se fazia uso do aparato jurdico e da represso policial.

39 os pobres e os indigentes serem vistos como perigosos [...] (LEITE, 2008b, p. 85), o que proporciona um vnculo entre a pobreza e a criminalidade (TELLES, 1993, p. 19; VALLADARES, 1991, p. 107). Voltemos virada do sculo XIX para o sculo XX. Naquele momento, aos olhos da elite, aqueles que negavam o trabalho formal (no momento, o nico a ser considerado, enquanto que as demais ocupaes eram vistas como no trabalho) ou recusavam-se a sujeitar-se a trabalhar em troca de um salrio rompiam com o mundo da ordem e da disciplina e, portanto, preferiam o caminho da pobreza. Assim sendo, [...] o pobre era aquele que no se transformava em trabalhador. Aquele que permanecia fora do mercado de trabalho formal, apenas sobrevivendo [...] (VALLADARES, 1991, p. 91). Considerava-se, pois, que esse indivduo tinha a escolha entre, de um lado, o trabalho assalariado, como forma de inserir-se no processo produtivo, fazendo parte de uma sociedade civilizada, e, de outro, a vadiagem, que era a oposio ao trabalho. por essa razo que Sarti (2007), em referncia ao estudo de Valladares (1991) e tratando dos pobres na virada do sculo XIX para o XX, faz meno contraposio entre trabalhador e vadio, afirmando:
[...] o pobre identificado com o vadio e esta categoria remete justamente ao mundo do no-trabalho: quem no trabalhasse em fbrica ou oficinas de artesos ou nos servios pblicos, enfim, no mercado de trabalho formal, era vadio. O pobre ou vadio era precisamente aquele que no se havia integrado ao assalariamento, a ordem industrial que comeava a se instituir. (SARTI, 2007, p. 40)

J nos anos 50 e 60 do sculo passado, h, de acordo com Valladares (1991), uma aceitao do trabalho assalariado, ou seja, o indivduo queria inserir-se no mercado de trabalho. Com efeito, [...] os crescentes fluxos migratrios, implicando considerveis deslocamentos geogrficos e rupturas com padres de vida comunitria e formas de organizao social tradicional, sinalizavam tal atitude [...] (VALLADARES, 1991, p. 97). Com a acelerada urbanizao que ento ocorria, a favela torna-se expresso de uma pobreza que se revela no quadro de uma realidade marcada por um desenvolvimento econmico desigual e excludente, uma vez que era baixa a remunerao dos que estavam empregados e, por outro lado, havia um excesso de oferta de mo de obra, que o mercado no era capaz de absorver (VALLADARES, 1991). Assim sendo, nas dcadas 50 e 60 do sculo XX, [...] o

40 subemprego aparece como importante categoria definidora da pobreza [...] (VALLADARES, 1991, p. 96). Tambm [...] o termo favelado passa a ser sinnimo de pobre [...] (VALLADARES, 1991, p. 98). Com efeito, naquelas dcadas, no mundo acadmico,
[...] os pobres no so mais tidos como ociosos ou vadios, passando a ser compreendidos enquanto massa dos excludos, dos marginalizados, colocados na periferia do sistema econmico com o direito de participao restrito, quando muito, situao de subemprego [...] (VALLADARES, 1991, p. 98).

Os pobres, nesse mesmo perodo histrico, tambm passam a ser definidos como populao de baixa renda (VALLADARES, 1991). Assim, a nova categorizao, tomando o salrio mnimo28 como parmetro, introduz a noo de pobreza enquanto fenmeno de insuficincia de renda. Pobreza torna-se sinnimo de carncia [...] (VALLADARES, 1991, p. 100). Esta nova diviso dos que tm uma determinada renda e, portanto esto acima da linha de pobreza, e dos que esto abaixo de tal linha permite, alm de delimitar o quadro de pobreza, introduzir, por meio de polticas pblicas, programas sociais pertinentes.29 A partir dos anos 1970, acentua-se o processo de explorao, em que convivem, por um lado, a acumulao, e por outro lado, a misria. De certa forma, [...] assiste-se ao declnio da favela em prol da periferia [...] (VALLADARES, 1991, p. 103) como lcus privilegiado da pobreza.30 Os pobres so obrigados, cada vez mais, a deslocar-se das proximidades das reas centrais da cidade, ficando confinados [...] em espaos marcados pela escassez de servios urbanos e equipamentos de uso coletivo [...]
28

Embora o salrio mnimo tenha sido institudo em 1934, sua regulamentao e implementao s ocorreram aps 1940. Salrio mnimo um valor em dinheiro que deve ser capaz de garantir a necessidade de sobrevivncia de um trabalhador e sua famlia, ou seja, de dois adultos e duas crianas. A subsistncia do trabalhador e de sua famlia avaliada de acordo com uma cesta bsica nacional de alimentos e considera as necessidades em termos de habitao, transporte, lazer e sade. Supe-se que a educao pblica. (STOTZ, 2005, p. 70) 29 O privilegiamento da varivel renda sobre outros indicadores da pobreza, assim como o uso da renda per capita ou da renda familiar na administrao de polticas pblicas, introduziram novas divises no conjunto da fora de trabalho: aqueles que pela sua renda so elegveis ou no aos programas sociais de combate pobreza; aqueles cujos rendimentos permitem ou no o acesso a bens e servios alm da cesta bsica (VALLADARES, 1991, p. 100). Veremos, adiante, que, embora o critrio da renda seja um dos indicadores mais usados para delimitar a situao de pobreza, ele, isoladamente, no capaz de revelar a ampla gama de problemas que permeiam tal condio social. 30 No se trata, aqui, de mera sequncia cronolgica de tipos de espaos da pobreza favela e, posteriormente, periferia , como se um eliminasse o outro. Trata-se de um olhar carregado de representao: distanciamento e segregao espacial.

41 (VALLADARES, 1991, p. 103). Acresce-se a isso o fato de o trabalhador-pobre distanciar-se do seu local de trabalho. Nesta nova territorialidade da pobreza a periferia passando a predominar, em detrimento da favela , emerge tambm um novo conceito, a saber, morador de periferia e no mais favelado, como definidor de pobre. Segundo Valladares (1991), esta nova categoria morador remete a [...] um modo dos indivduos procederem enquanto sujeitos e atores sociais modo este que parecia [at ento] indito no mbito do comportamento das camadas populares [...] (VALLADARES, 1991, p. 104). Com efeito, os cientistas sociais da poca reconhecem nos movimentos de moradores formas coletivas de construo de cidadania a partir das suas reivindicaes de acesso a saneamento bsico, sade, creches, transporte coletivo etc., visando ao atendimento de suas necessidades. Nesse momento, rompe-se a viso que separava o trabalho (assalariado e, portanto, ligado ao processo produtivo) e aquilo que era tido como no-trabalho (ligado informalidade), separao essa discutida anteriormente. Continuava, porm, presente, uma viso dualista, mas agora com as polaridades setor formal, que corresponde ao trabalho regular, assalariado, e setor informal, relativo ao trabalho autnomo, e que abrange [...] atividades que vo desde estratgias de sobrevivncia at atividades lucrativas e especializadas que buscam na informalidade uma forma de burlar o fisco e fugir de qualquer controle estatal [...] (VALLADARES, 1991, p. 105). Ambos os setores passaram a ser vistos, ento, como fazendo parte da diviso social do trabalho.31 Com efeito, passa-se a considerar trabalhadores todos os que desempenham uma atividade econmica, e no apenas aqueles que tm um vnculo de trabalho que corresponda a um emprego assalariado. Nasce uma nova categoria: trabalhadores pobres (VALLADARES, 1991). Com a deteriorao do salrio mnimo ocorrida desde o final dos anos 1970, mesmo o trabalhador regular assalariado passa a conviver com inmeras incertezas e carncias.
31

importante deixar claro que, nesta parte do captulo, estamos buscando mostrar formas pelas quais a pobreza foi representada. Ou seja, trabalha-se, aqui, no plano do pensar sobre o real.

42 Com a nova categoria trabalhadores pobres , assiste-se superao da oposio trabalhador X vadio. O que antes era denominado vadio (termo, em geral, utilizado em referncia a indivduos vinculados a ocupaes de baixos rendimentos ou bicos) passa a ser chamado trabalhador pobre. Agora, o seu oposto o bandido, que, de acordo com o pensamento dominante, aquele que recusa o trabalho, o que remete a pobreza criminalidade (VALLADARES, 1991). Assim,
[...] O bandido, que j foi trabalhador, no apenas recusa o trabalho por considerar que o mesmo no remunera (o trabalho no compensa) como considera o trabalhador um otrio que labora cada vez mais para ganhar cada vez menos. [...] o bandido, ao se opor ao trabalho, estaria de certa forma associando o trabalho escravido, associao esta que se acreditava superada, decorridos 100 anos da Abolio (ZALUAR, 1985, apud VALLADARES, 1991, p. 107-108).

Cabem, por fim, algumas consideraes sobre os vnculos da pobreza contempornea, no Brasil, com os mecanismos que regem a fora de trabalho (TELLES, 1993). Presenciam-se trabalhadores cada vez mais substituveis em seus postos de trabalho. Assim, [...] uma ampla maioria dos trabalhadores tem uma trajetria regida pela insegurana, pela instabilidade e mesmo precariedade nos vnculos que chegam a estabelecer com o trabalho [...] (TELLES, 1993, p. 12). A pobreza, presente nos discursos oficiais, alvo de estudos e debates acadmicos, sempre foi documentada. Entretanto, parece distante a

implementao de polticas sociais para, efetivamente, combat-la. o que Telles (1993, p. 9) denomina de enigma da pobreza brasileira:
[...] espanta que essa pobreza persistente, conhecida, registrada e alvo do discurso poltico, no tenha sido suficiente para constituir uma opinio pblica crtica capaz de mobilizar vontades polticas na defesa de padres mnimos de vida para que esse pas merea ser chamado de civilizado. Sobretudo espanta que o aumento visvel da pobreza no correr dos anos nunca tenha suscitado um debate pblico sobre a justia e a igualdade, pondo em foco as iniquidades inscritas na trama social.

De fato, e embora j tenham transcorrido muitos anos desde que Telles (1993) escreveu essas palavras, o Brasil se moderniza, mas o crescimento econmico no vem acompanhado de uma significativa diminuio da pobreza e de formas mais eficazes de combat-la. Encerrando esta breve abordagem da pobreza na sociedade brasileira, cabe destacar que seu objetivo (tal como a discusso precedente, acerca da

43 pobreza na Europa, no perodo que vai do final da Idade Mdia at a instaurao e consolidao da sociedade capitalista industrial) foi demonstrar a historicidade da pobreza, qual seja, o fato de que esta tanto configura-se quanto representada de formas diferentes em diferentes momentos histricos. Essa discusso parece-nos relevante para a posterior abordagem da concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa Famlia concepo essa que no a nica possvel. No item seguinte, abordamos outra caracterstica da pobreza que tambm se mostrar de importncia capital para analisarmos, adiante, o modo pelo qual concebida aquela condio social, no mbito do Bolsa Famlia.

2.3 A pobreza como fenmeno multifacetado e seus sujeitos Vale aqui pontuar algumas conceituaes de pobreza, a fim de entend-la como fenmeno complexo e multifacetado, provocando uma discusso no intuito de que ela assim seja compreendida, se queremos ter uma viso mais abrangente e crtica desta temtica. Outrossim, diferentes concepes de pobreza ligam-se a valores, concepes de sociedade e projetos societrios diversos entre si, e contribuem para fundamentar a construo e a implementao de diferentes alternativas de polticas de interveno social (SILVA, 2008). A pobreza [...] diz respeito a uma situao na qual uma pessoa (ou famlia), no tem condies de viver dentro dos padres socialmente estabelecidos em um certo momento histrico [...] (STOTZ, 2005, p. 53). Nas palavras de Rocha (2006, p. 14), [...] ser pobre significa no dispor dos meios para operar adequadamente no grupo social em que se vive. Conceituao semelhante adotada por Pereira (2006, p. 231, n. 1): Indivduos, famlias e grupos podem ser considerados pobres quando lhes faltam recursos para obter uma dieta bsica, participar socialmente e ter condies de vida que so legitimadas pela sociedade qual pertencem.32 Silva (2007, p. 1430) afirma que
32

Trata-se, como diz a autora, da traduo livre de uma formulao feita por TOWNSEND, P. Poverty in the UK: a Survey of Household Resources and Standards of Living. Harmondsworth: Penguin, 1979.

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[...] a pobreza apresenta dimenses histrica, econmica, social, cultural e poltica; complexa e multidimensional; essencialmente de natureza estrutural, sendo, portanto, mais que insuficincia de renda. produto da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida; no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna; no participao social e poltica.

De acordo com Silva (2007), a existncia da pobreza e seu crescimento apiam-se na concentrao de riqueza e na desigualdade social. Posio semelhante compartilha por Leite (2008b, p. 91):
A pobreza hoje disseminada pelos quatro cantos do mundo no resulta, na grande maioria dos casos, de uma insuficiente produo de riqueza. Ela devida, acima de tudo, forma predominante de organizao social, geradora de desigualdades gritantes, que se acentuam rpida e dramaticamente.

Desse modo, a pobreza, no mundo contemporneo, , sobretudo, o produto das relaes constitutivas de um padro de desenvolvimento capitalista, tornando-se indicao de negao das condies bsicas de sobrevivncia. Como mostra Soares (2003, p. 43-44), o conceito correspondente
[...] foi instrumentalizado para fins de quantificar o tamanho da pobreza em determinada populao. Quase sempre esse corte feito por um valor monetrio ou renda disponvel que um indivduo ou uma famlia recebem em dado perodo. Esse valor que constitui a chamada linha de pobreza costuma ser associado ao custo de uma cesta bsica de alimentos ou de um conjunto de necessidades bsicas. Os estudos internacionais mais conhecidos a respeito definem como pobres aqueles que recebem abaixo de um valor (a linha de pobreza) suficiente para comprar apenas uma cesta bsica de alimentos. Outros rgos internacionais, como o Banco Mundial, consideram como pobre aquele que vive com menos de um dlar 33 dirio.

Soares (2003) para citar um exemplo parte, ento, da definio de uma renda ou valor monetrio para delimitar quem est e quem no est inserido na

33

Como j sinalizamos anteriormente, esse tipo de critrio, usado pelo Banco Mundial [e outros organismos internacionais, como o FMI e o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento)], no se utilizado de forma isolada, isto , extrado de uma realidade mais complexa o que melhor define a pobreza. Esses organismos privilegiam dados tcnico-quantitativos, mas afastam-se da anlise histrica das relaes sociais de produo. No mais, [...] as modalidades de participao promovidas pelos organismos internacionais so exatamente aquelas que obscurecem ou obstaculizam as identificaes polticas, retirando dos processos participativos aquela dimenso coletiva que permite o reconhecimento da presena dos diferentes interesses conflituosos que perpassam e constituem a vida em sociedade [...] (ALMEIDA, 2006, p. 102).

45 situao de pobreza. Ou seja, so consideradas pobres as pessoas cuja renda familiar34 per capita inferior linha de pobreza. Segundo Telles (1993), a pobreza contempornea ganha novas propores medida que emergem novas formas de excluso fruto, principalmente, da reestruturao produtiva e da incapacidade do Estado em intervir na economia. Contrapondo-nos, em parte, ideia de Telles, poderamos dizer que no se trata de uma incapacidade do Estado, mas de uma desresponsabilizao, uma vez que h possibilidade de estudos tcnicos e cientficos e suficientes recursos materiais, por parte do Estado, para o enfrentamento da pobreza. Entretanto, concordamos com sua posio segundo a qual a pobreza, em nosso pas, revela o alto grau de desigualdade existente na sociedade brasileira e as formas de atuao do Estado minimizam a situao de pobreza sem, de fato, enfrentar as questes que a geram. Como afirma a autora:
[...] a pobreza no simplesmente fruto de circunstncias que afetam determinados indivduos (ou famlias), desprovidos de recursos que o qualifiquem para o mercado de trabalho. O pauperismo est inscrito nas regras que organizam a vida social. isso que permite dizer que a pobreza no apenas uma condio de carncia, passvel de ser medida por indicadores sociais. antes de mais nada uma condio de privao de direitos, que define formas de existncia e modos de sociabilidade [...] (TELLES, 1993, p. 13).

Por sua vez, Sarti (2007), depois de afirmar que os pobres so os destitudos dos instrumentos que, na sociedade capitalista, conferem riqueza, poder e prestgio, observa que eles [...] vivem em bairros perifricos, exercem ocupaes com baixa qualificao profissional, esto entre os que tm baixa escolaridade, recebem as mais baixas remuneraes [...] (SARTI, 2007, p. 12). O que evidencia, segundo a autora, outras caractersticas que marcam no somente a situao de pobre, como tambm revela os sujeitos-atores (os pobres), muitas vezes camuflados sob nmeros e estatsticas.

34

Obviamente, nem sempre se toma por base uma renda familiar per capita. Entretanto, Rocha (2006), adotando a famlia como unidade estatstica, toma [...] como ponto de partida um critrio de renda, especificamente de renda familiar, tendo em vista que a pobreza deve ser entendida no mbito da famlia, unidade solidria do consumo e rendimento, e no a partir do valor da renda individual [...] (p. 175). Segundo a autora, indicadores de renda individual, como o percentual de trabalhadores que ganham o salrio mnimo ou a distribuio de rendas das pessoas, do apenas subsdios indiretos sobre a incidncia da pobreza. (ROCHA, 2006, p. 175)

46 No entanto e esse um ponto fundamental para o presente trabalho, j tendo sido apontado de passagem, anteriormente , a mesma autora mostra que, tanto no mbito do senso comum quanto at mesmo no campo da produo acadmica, a pobreza e os pobres frequentemente so pensados a partir do que ela denomina pressuposto da falta (SARTI, 2007, p. 36): considera-se quase que exclusivamente o que lhes falta, aquilo que no tm, aquilo que no so. No limite, so pensados como no sujeitos, isto , como seres passivos diante da realidade (LEITE, 2008b, p. 86). Assim, no se considera o que a mesma Sarti (2007, p. 36) chama positividade concreta da pobreza e dos pobres, o que significa levar em conta, em relao a tais sujeitos, [...] como (sobre)vivem, como trabalham, como buscam resolver seus problemas de moradia, como representam aspectos do mundo do qual fazem parte etc. [...] (LEITE, 2008b, p. 86). O ponto de partida deste captulo e do tratamento do objeto deste trabalho uma discusso conceitual sobre a pobreza. Essa percepo preliminar do que seja a pobreza num contexto determinado elemento essencial para estabelecer um quadro de referncia para a anlise e aplicao de polticas antipobreza [...] (ROCHA, 2006, p. 10)35. Rocha (2006, p. 9), observa: [...] Pobreza um fenmeno complexo, podendo ser definido de forma genrica como a situao na qual as necessidades no so atendidas de forma adequada [...]. Sendo a pobreza um fenmeno multifacetado, no se devem tomar os rendimentos monetrios como o nico parmetro para definir quem se encontra naquela condio social.
[...] pobreza mais que insuficincia de renda. A determinao fundamental da pobreza de natureza estrutural, decorrente, sobretudo, da explorao do trabalho; geradora da desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida, limitando ou impedindo o acesso a servios sociais bsicos; informao; ao trabalho de renda estvel, inclusive contribuindo para a no-participao poltica (SILVA, 2008, p. 24).

De fato, a insuficincia de renda no basta para qualificar a pobreza, uma vez que, entendendo-a como fenmeno multifacetado, ela engloba outras

35

Essa ideia aprofundada no captulo seguinte, no qual discutimos os programas de transferncia de renda, dentre eles o Bolsa Famlia.

47 dimenses de vulnerabilidade social,36 dentre elas o acesso a servios pblicos como a sade, a educao, o saneamento bsico etc.; a privao de bens materiais; e, por fim (mas no menos importante) aspectos da positividade concreta tudo isso permitindo-nos entender que tal condio social apresenta dimenses histrica, econmica, social, cultural e poltica. Segundo Rocha (2006), h argumentos favorveis e contrrios definio de determinado nvel de renda como critrio para delimitar a linha de pobreza:
O principal argumento terico para o uso da renda no estabelecimento de linhas de pobreza, ou, mais genericamente, para mensurar o nvel de vida de uma sociedade, consiste na estreita correlao entre nvel de renda e os indicadores de bem-estar fsico. Na verdade, o que se teria em mente, pelo menos quando se trata de pobreza absoluta, eram indicadores fsicos de qualidade de vida, para os quais a renda serviria como proxy, muitas vezes questionvel. O fato de que o combate pobreza e a implementao de polticas visando reduo das desigualdades sociais implicavam interveno governamental crescente cujos efeitos em termos de oferta de servios pblicos, subsdios e outros benefcios no se refletem atravs da renda , deu impulso adicional s abordagens que utilizavam indicadores sociais ao invs da renda como medida de bem-estar. (ROCHA, 2006, p. 18)

Entretanto, mesmo levando em considerao a pobreza como fenmeno multifacetado, levar em conta o critrio da renda e, no caso brasileiro, a pobreza absoluta,37 fundamental, uma vez que [...] a questo da mensurao crucial, pois permite distinguir e dimensionar clientelas potenciais [de polticas
36

Pensamos que no cabe, aqui, uma discusso conceitual sobre as vrias acepes que a expresso vulnerabilidade social tem recebido na literatura. Porm, vale a pena destacar que ela tem merecido ateno na literatura pertinente. Segundo Ivo (2008), a noo de vulnerabilidade social [...] est associada s condies propulsoras de desvantagens sociais e riscos de indivduos e grupos sociais carem em estados de carncia ou fragilidade de vnculos de insero e de mobilidade social. Essa noo vem sendo operacionalizada, de forma analtica, pela identificao da disponibilidade de recursos materiais dos indivduos e pelo processo de oportunidades sociais, econmicas e culturais originadas do Estado, do mercado e da sociedade. (IVO, 2008, p. 200). A partir da anlise das polticas de assistncia focalizada, a [...] anlise da vulnerabilidade considera trs dimenses que se traduzem em vantagens ou desvantagens de segmentos especficos quanto sua reproduo social e sua mobilidade social: as condies de sua insero no mbito do trabalho [...], o nvel de renda e a condio de insero proteo social do Estado [...] (IVO, 2008, p. 200, grifos nossos). Outrossim, a mesma autora considera outras dimenses determinantes do nvel de vulnerabilidade, tais como: os recursos materiais, as variveis culturais e as oportunidades geradas no nvel das polticas pblicas. 37 Veremos, a seguir, uma breve diferenciao entre pobreza absoluta e pobreza relativa. Para o momento, vale lembrar, que [...] Pobreza absoluta est estreitamente vinculada s questes de sobrevivncia fsica; portanto, ao no-atendimento das necessidades vinculadas ao mnimo vital. O conceito de pobreza relativa define necessidades a serem satisfeitas em funo do modo de vida predominante na sociedade em questo, o que significa incorporar a reduo das desigualdades de meios entre indivduos como objetivo social. Implica, consequentemente, delimitar um conjunto de indivduos relativamente pobres em sociedades onde o mnimo vital j garantido a todos. (ROCHA, 2006, p. 11, grifo nosso)

48 de enfrentamento da pobreza], assim como vincular conceitos formulao de programas sociais. (ROCHA, 2006, p. 07) De sua parte, Leite (2002) discute, por um lado, a complexidade do fenmeno pobreza seu carter multifacetado e, por outro, os rendimentos monetrios como sendo, isoladamente, o critrio mais apropriado para se definir quem se encontra e quem no se encontra na condio de pobreza, dado o carter essencialmente mercantil e monetrio do capitalismo. De fato, numa sociedade como a brasileira, onde, no fundamental, aquilo de que se dispe obtido por meio do uso do dinheiro, o critrio da renda isoladamente o melhor critrio para delimitar quem est na situao de pobreza. Entretanto, deve-se ressaltar, mais uma vez, que a compreenso da pobreza vai muito alm de expor os dados quantitativos pertinentes, ou seja, referentes a quem est abaixo e acima da linha de pobreza. De qualquer modo, em se tratando da linha de pobreza, por meio do conceito de pobreza absoluta classificam-se os que esto nessa condio social independentemente da situao em que se encontram outras parcelas da populao. Estabelece-se uma linha de pobreza, em geral, tomando-se por base um determinado nvel de renda, deixando-se de lado a distribuio de renda produzida na sociedade considerada. Assim sendo, o critrio permite apenas determinar quem est abaixo daquela linha, cuja determinao sempre arbitrria (LEITE, 2002, p. 28-29). Por sua vez, a ideia de pobreza relativa marcada pela proporcionalidade, por comparaes. Leva em conta, numa determinada sociedade, qual a participao de cada um de seus segmentos na riqueza produzida. Diz respeito desigualdade na distribuio da riqueza, bem como procura estabelecer um valor que tenha como referncia o nvel de vida predominante na sociedade a que se refere. Geralmente, [...] esse valor estabelecido com base na renda mdia ou mediana do conjunto da populao, por conseguinte, desvinculado do efetivo poder de compra ou do nvel de bem-estar que capaz de proporcionar de fato. (ROCHA, 2006, p. 14) Por exemplo, [...] o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) adota o valor correspondente a 50% da renda mediana como linha de pobreza nos pases industrializados [...] (ROCHA, 2006, p. 16). De um modo geral,

49
[...] O conceito de pobreza relativa define necessidades a serem satisfeitas em funo do modo de vida predominante na sociedade em questo, o que significa incorporar a reduo das desigualdades de meios entre indivduos como objetivo social [...] (ROCHA, 2006, p. 11).

Voltemos ao tratamento da pobreza absoluta. Segundo Maranho (2006), o Banco Mundial utiliza uma linha de pobreza para definir quem est ou no na situao de pobre, uma vez que,
[...] enquanto nos pases centrais a linha de pobreza definida por meio de um clculo que compara a renda dos indivduos com a renda mdia nacional, nos pases perifricos a linha de pobreza arbitrariamente definida pela renda per capita de um ou dois dlares dirios (MARANHO, 2006, p. 41, grifo do autor).

Entretanto, a utilizao de uma nica linha de pobreza para o Pas [...] introduz vieses indesejveis na composio entre reas de anlise, na medida em que pressupe, por exemplo, que o custo de vida para os pobres seria o mesmo na metrpole de So Paulo e na zona rural do Nordeste. (ROCHA, 2006, p. 176) Por fim, vale destacar que, segundo matria divulgada no jornal O Estado de So Paulo,38 o Banco Mundial, em 2008, chegou concluso de que deveria ser recalculada a linha de pobreza. Os economistas daquela instituio chegaram concluso de que a antiga medida US$ 1,00 no era adequada para avaliar a situao da humanidade. Segundo o Banco Mundial, a elevao daquela linha para US$ 1,25 reflete de forma mais adequada a realidade das populaes, pois existem mais miserveis no mundo do que se imaginava e o combate contra a pobreza ser mais difcil do que os governos esperavam. No novo estudo publicado e no qual chega a tais concluses, a entidade alerta que 1,4 bilho de pessoas no planeta vivem com menos de US$ 1,25 por dia. As concluses so de que um em cada quatro habitantes dos pases ditos em desenvolvimento deve ser considerado como pobre, vivendo com menos de US$ 1,25 por dia. A nova medida foi estabelecida com base em estudos que havia trs anos vinham sendo feitos pelos economistas do Banco Mundial. Um nmero maior de pessoas em 116 pases foi entrevistado para que a entidade definisse sua nova linha da pobreza.

38

CHADE, Jamil. Banco Mundial cria nova linha internacional da pobreza. O Estado de So Paulo on line, So Paulo, 27 agos. 2008. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/ intenacional/not_int231143,0.htm>. Acesso em: 27 agos. 2008.

50 Com base no exposto anteriormente, podemos perceber que a compreenso da pobreza abrange uma situao bem mais complexa do que um conceito que se d a partir de indicadores monetrios. Como afirma Leite (2002), em relao ao Brasil,
[...] tratar do assunto tendo como base unicamente os rendimentos monetrios permite uma viso apenas aproximada tanto da profunda desigualdade que caracteriza a sociedade brasileira [...] como, tambm, da marcante precariedade das condies em que vivem imensos segmentos da populao brasileira. (LEITE, 2002, p. 58, grifo do autor)

Isto mostra que h uma preocupao, por parte dos autores citados acima, em colocar a discusso acerca da pobreza no somente a partir dos rendimentos monetrios, o que seria uma forma reducionista de analisar o problema, mas tambm considerando outros indicadores que caracterizam tal condio social. Segundo Stotz (2005, p. 54),
[...] quando se fala de [sic] pobreza, sem uma definio adequada, que seja aceita pela maioria, no h tambm a possibilidade de um consenso em torno de quem deve ser considerado eventualmente beneficirio de uma poltica de combate pobreza.

Da mesma forma, tratar da questo da pobreza deixar transparecer o enorme grau de desigualdade na distribuio de renda e de riqueza, evidenciado a partir do subconsumo, da desnutrio, das condies precrias de vida, da baixa escolaridade, bem como da pouca participao na vida poltica e social, o que coloca a pobreza num patamar de discusso em que ela deve ser vista como resultado de um processo social e econmico de desigualdade social. H de se pensar que a concepo de pobreza remete a algumas consideraes importantes, dentre as quais podemos destacar: de qual perspectiva se pensa o assunto? Como tratada a populao que vive nesse quadro social? Geralmente, o universo temtico que inclui os pobres e a pobreza, tratado por estudiosos do assunto, focaliza mais a condio de vida em que se encontra aquela populao do que seus prprios sujeitos. Assim, referindo-se aos tericos que trabalham com a noo de excluso social,39
39

No nossa inteno, aqui, discutir o uso (muito frequente), dessa expresso, mas, to somente, fazer referncia a um contexto em que indivduos so tomados como passivos e meros receptores de benesses, fornecidas, seja do Estado, seja por parcelas da sociedade civil. Martins (2003) considera a excluso social uma expresso com significado impreciso. Na verdade, esse autor no a considera uma categoria terica um conceito cientificamente preciso , mas uma noo que merece ser problematizada, dirigindo-lhe crticas pertinentes.

51 Martins (2003, p. 40) afirma que [...] os pobres so excludos do ponto de vista de certas categorias sociais que, de fato, no vivem a experincia social da excluso com a qual se preocupam [...]. Como se no bastasse, pensam em mecanismos de incluso, mas no direcionam sua ateno para os fatores estruturais responsveis por gerar a condio chamada de excluso social. Alm disso, pensam em incluir na realidade social existente os ditos excludos, sem considerar a possibilidade de mudanas nessa mesma realidade. Ribeiro (2005, p. 16), por sua vez, afirma:
O dilogo com os sujeitos da transformao constitui um objetivo raramente assumido nos estudos recentes da pobreza. Esses estudos, em geral apoiados exclusivamente em tcnicas quantitativas de pesquisa, tendem a afastar-se da anlise histrica das relaes sociais de produo e, tambm, da reflexo de contextos sociais onde tornam-se ntidas as singularidades da sociedade brasileira [...].

Como consequncia, a mesma autora (RIBEIRO, 2005, p. 20-21) evidencia que

[...] os pobres so renomeados por suas fragilidades, e no por sua fora efetiva ou potencial. Descontextualizados e des-historicizados, surgem, no discurso tecnocrtico, reconstrudos por um novo tipo de vigilncia, que desconhece os valores sociais que possibilitam, no cotidiano, a solidariedade, a cooperao e a fraternidade.

A populao pobre que no tem (mesmo que temporariamente) acesso ao trabalho assalariado caracterizada por no participar da mo de obra explorada pelo capital s vezes, por no ter qualificao exigida pelo mercado ou por ser substituda (em parte) pelas mquinas, em virtude do advento de novas tecnologias. A fim de conter parte das consequncias danosas desse modelo econmico, uma alternativa tem sido a implementao de polticas sociais compensatrias40 (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). No caso dessa
Na verdade, uma noo que, para esse autor, deve ser descartada, pois, em certo sentido, ela absolutiza situaes (reais ou supostas) de excluso, que, na verdade, so sempre parciais e temporrias: ningum total e permanentemente excludo do sistema capitalista. Segundo Martins (2003) em se tratando da categoria excluso , os tericos, os acadmicos e os agentes de pastoral, ao procurar um conceito de excluso, acabam por inserir indivduos em certos parmetros que divergem dos de trabalhador, pobre e marginalizado. Criam assim, um novo conceito, sem denunciar as causas e as contradies que faz com que uma grande parcela da populao seja inserida nesse conceito. O tema excluso no esconde, portanto, o preconceito daqueles que, sentindo-se includos, pensam sobre os que se situam numa realidade social denominada excluso (MARTINS, 2003). 40 Segundo Filgueiras e Gonalves (2007), os programas compensatrios, inseridos numa lgica liberal e num programa poltico conservador, so prprios da nova fase do capitalismo, marcada pela hegemonia do capital financeiro. Para esses autores, [...] o conceito de capital financeiro possui duas verses clssicas [...]. A primeira de Rodolph Hilferding, formulada em

52 modalidade de polticas, temos governos dirigindo aes minimalistas aos mais pobres e miserveis, como veremos mais detalhadamente adiante, no item 2.6.

2.4 A pobreza no Brasil A formao da sociedade brasileira, que se deu a partir do processo de colonizao, do escravismo e da [...] ausncia de compromisso com qualquer defesa mais contundente dos direitos do cidado por parte das elites econmicas [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 73), contribuiu para o agravamento da desigualdade social e para a existncia de uma imensa pobreza no Pas. No Brasil, h toda uma histria de interesses polticos que, por muito tempo, dominaram e ainda dominam as reas poltica e econmica. E, a seu lado, coexistem componentes da tradio conservadora caracterizada por uma concepo [...] patriarcal de mando e autoridade [...] (TELLES, 1993, p. 10), com propsitos de preservar o status quo e a ordem social estabelecida. Por sua vez, essa tradio conservadora cria [...] a figura do inferior que tem o dever da obedincia, que merece o favor e proteo, mas jamais os direitos [...] (TELLES, 1993, p. 10). No Brasil, a pobreza, que atinge milhes de pessoas, est certamente ligada desigualdade social, como j afirmamos. Como evidencia Pereira (2006, p. 243):
[...] o problema brasileiro no combate pobreza no a escassez de recursos, mas sim a extrema desigualdade, a ineficcia da maioria das polticas sociais vigentes e, principalmente, a impossibilidade poltica de se implantar [sic] no Brasil medidas redistributivas que retirem das elites recursos para serem transferidos aos mais pobres. 1910 a partir da realidade alem e situada no campo marxista. Segundo ela, o capital financeiro resulta da fuso ou integrao (aliana orgnica) entre o capital bancrio e o capital industrial, com a dominao do primeiro. O capital financeiro a expresso maior da fase monopolista e imperialista do capitalismo, que comeou no ltimo quarto do sculo XIX. A outra concepo de capital financeiro, de John Arkinson Hobson, tem como referncia a realidade inglesa e foi publicada em 1902. Nesta concepo, o capital financeiro surge a partir da solidariedade de interesses financeiros da comunidade de negcios, que articula o capital industrial e o capital bancrio, sem haver, necessariamente, uma fuso ou integrao orgnica. Essa teorizao, embora mais ampla que a anterior, tambm especifica a dominao geral (no orgnica) do capital bancrio [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 177). De uma maneira geral, o conceito de capital financeiro, segundo Filgueiras e Gonalves (2007), [...] refere-se frao do capital que se reproduz principalmente na esfera financeira, no mbito da acumulao fictcia, podendo assumir vrias formas institucionais [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 177).

53 No Pas, a desigualdade social alarmante e totalmente visvel no cotidiano de milhares de famlias que lutam, a cada dia, pela sobrevivncia e pelo

emprego, tendo que enfrentar precrias condies de sade e saneamento, decorrentes do descaso dos rgos pblicos. Segundo Weissheimer (2006, p. 67-68), [...] cerca de 14 milhes de pessoas convivem com a fome no pas e mais de 72 milhes de brasileiros esto em situao de insegurana alimentar [...].41 Acrescem-se a isso outros dados alarmantes, como o fato de que [...] 28,5% da populao, cerca de 41,8 milhes de pessoas, no tem acesso simultneo a servios de gua, esgoto e coleta de lixo. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 187) Embora pesquisas42 apontem, recentemente, uma suposta reduo da pobreza no Brasil, mantm-se elevados os contingentes populacionais vivendo nessa condio social, bem como os nveis de desigualdade social, como o demonstram os Grficos 1 e 2. Em se tratando de distribuio de renda, [...] o Brasil aparece em penltimo lugar entre o conjunto dos pases do mundo [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 185), mostrando em nmeros o que se percebe empiricamente na realidade brasileira. Segundo Behring e Boschetti (2007, p. 185),
[...] 1,7 milhes de brasileiros ricos, ou seja, 1% da populao, se apropria da mesma soma de rendimentos familiares distribuda entre outros 86,5 milhes de pessoas (50% da populao ); 53,9 milhes de brasileiros (31,7% da populao) sobrevivem com menos de R$ 160,00 mensais e so considerados pobres; e 21,9 milhes de brasileiros (12,9% da populao) so indigentes, ou seja, possuem uma renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo.

41

Segundo o mesmo autor, [...] dois em cada cinco brasileiros no tm garantia de acesso alimentao em quantidade, qualidade e regularidade suficientes [...] (WEISSHEIMER, 2006, p. 67-68). 42 CAI o nmero de famlias com renda de at meio salrio mnimo. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/vidae/not_vid247308,0.htm>. Acesso em: 24 set. 2008. Entretanto, essa reduo profundamente discutvel. muito provvel que ela esteja diminuindo se tomada apenas pelo prisma dos rendimentos monetrios o que profundamente insuficiente para se considerar sua reduo efetiva, dado o carter multifacetado da pobreza.

54

1,0% 12,90%

RICOS POBRES INDIGENTES

31,70%

GRFICO 1 BRASIL: PARTICIPAO DE SEGMENTOS DA POPULAO NA RENDA NACIONAL, EM PORCENTAGEM 2003 Fonte: Behring e Boschetti (2007)

1,7 milhes 21,9 milhes

RICOS POBRES INDIGENTES

53,9 milhes

GRFICO 2 BRASIL: PARTICIPAO DE SEGMENTOS DA POPULAO NA RENDA NACIONAL, EM NMERO DE INDIVDUOS 2003 Fonte: Behring e Boschetti (2007)

Outro aspecto a ser destacado diz respeito a como a pobreza se manifesta nas regies brasileiras e seu impacto econmico sobre os indivduos que nelas vivem, tendo o Nordeste o maior percentual de pobres. Tomando como

55 parmetro o ndice de Gini43 (anos 2002 a 2006) nas diversas regies do Pas, podemos perceber como ele se mostra particularmente elevado na Regio Nordeste, como demonstrado pela Tabela 1. Tabela 1 Distribuio de renda no Brasil, segundo as regies 2002 a 2006*
Regies Regio Centro-Oeste Regio Norte Regio Nordeste Regio Sul Regio Sudeste 2002 0,58 0,59 0,64 0,58 0,57 2003 0,59 0,56 0,63 0,58 0,56 2004 0,60 0,59 0,64 0,57 0,55 2005 0,59 0,57 0,63 0,56 0,55 2006 0,58 0,56 0,62 0,56 0,55

* ndice de Gini das pessoas ocupadas, de acordo com rendimento positivo de todos os trabalhos, discriminadas por regio, gnero, cor ou raa, ramo de atividade, situao censitria e educao. Fonte: Elaborao a partir dos microdados das PNADs (Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios) 2002-2006. Disponvel em: <http://www.sober.org.br/palestra/9/377.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2009.

A tabela abaixo que se refere aos anos de 2002 a 2007 mostra o percentual de domiclios vivendo abaixo da linha de pobreza por regio brasileira. Tabela 2 Percentual de domiclios vivendo abaixo da linha de pobreza por regio brasileira 2002 a 2007 Regies Centro-oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Brasil 2002 18,2% 36,9% 48,0% 16,6% 15,8% 25,5% 2003 19,2% 37,6% 49,4% 16,8% 17,2% 26,7% 2004 15,7% 35,9% 46,9% 14,4% 15,7% 24,8% 2005 14,9% 32,2% 42,8% 13,3% 13,5% 22,3% 2006 11,7% 28,6% 38,0% 11,1% 10,7% 19,1% 2007 8,5% 28,9% 35,5% 9,2% 9,1% 17,2%

Fonte: BARROS, Alexandre Rands. Salrio mnimo, Bolsa Famlia e desempenho relativo recente da economia do nordeste. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/ encontro2009/inscricao.on/arquivos/000-f5d688f20889b3a30d96f59c796dd310.doc.> Acesso em: 12 abr. 2010.

43

O ndice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuio de renda ou de riqueza, tomando por base [...] o intervalo entre a mdia dos 10% mais pobres e a mdia dos 10% mais ricos [...] (IVO, 2008, p. 223). Seu valor varia de zero, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor, situao que no se encontra na realidade emprica), a 1, quando a desigualdade mxima (na situao limite e hipottica em que apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).

56 Soares (2003), valendo-se de uma abordagem qualitativa, sintetiza algumas caractersticas das famlias pobres no Brasil:
1) As famlias pobres tendem a ser mais numerosas; 2) As rendas das famlias pobres dependem mais dos ganhos dos chefes de famlia; 3) Os chefes de famlia pobres so relativamente mais jovens; 4) Entre os pobres, a proporo das famlias chefiadas por mulheres maior; 5) Os chefes de famlia que se declaram de cor negra (ou parda) so proporcionalmente mais numerosos entre os pobres; 6) Os chefes de famlia pobres esto mais submetidos a relaes informais de trabalho, ou exercem proporcionalmente mais atividades por conta prpria; 7) As atividades econmicas dos chefes de famlia pobres tendem a concentrar-se nos setores de baixa produtividade, 8) Os nveis educacionais dos chefes de famlia so muito mais baixos. (p. 51-52)

H, tambm, uma caracterizao dos pobres metropolitanos no Brasil feita atravs de doze indicadores socioeconmicos. Sete indicadores caracterizam a insero dos pobres no mercado de trabalho: taxa de atividade, ocupao secundria, ocupao terciria, trabalho precoce, trabalho informal, trabalho informal feminino, subemprego. Quatro indicadores se referem s condies de acessibilidade dos pobres aos servios bsicos de suprimento de gua, esgoto sanitrio, coleta de lixo e educao. Por fim, um indicador destaca a posse de geladeira como utilizao de bem durvel (ROCHA e TOLOSA, 1993 apud SOARES, 2003, p. 54-56). Pesquisas referentes pobreza desenvolvidas no Brasil so relevantes para o delineamento de polticas pblicas. Por sua vez, o desafio que se coloca , essencialmente, como priorizar os gastos a serem utilizados no tratamento da pobreza, assunto que ser retomado adiante.

2.5 A pobreza no Brasil: o Estado e os direitos sociais Segundo Behring e Boschetti (2007, p. 75), [...] o Estado brasileiro nasceu sob o signo de forte ambiguidade entre um liberalismo formal como fundamento e o patrimonialismo como prtica no sentido de garantia dos privilgios das classes dominantes. Com a luta dos trabalhadores, a partir de movimentos e manifestaes, que se tornou possvel a criao e implementao dos direitos sociais.44 interessante notar que a constituio dos direitos sociais,

44

Entretanto, vale destacar que essa implementao no se deu de forma homognea e universal, mas a partir do movimento histrico de cada pas.

57 no Brasil, no acompanha o mesmo tempo histrico dos pases de capitalismo central. Deste modo,
[...] no houve no Brasil escravista do sculo XIX uma radicalizao das lutas operrias, sua constituio em classe para si, com partidos e organizaes fortes. A questo social num pas de natureza capitalista com manifestaes objetivas de pauperismo e iniquidade, em especial aps o fim da escravido e com a imensa dificuldade de incorporao dos escravos libertos no mundo do trabalho, s se colocou como questo poltica a partir da primeira dcada do sculo XX, com as primeiras lutas dos trabalhadores e as primeiras iniciativas de legislao voltadas ao mundo do trabalho [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 78).

De alguma forma, o resultado destas lutas contribuiu para que, muito tempo depois, a partir da Constituio de 1988, fosse sinalizada na sociedade brasileira uma perspectiva de construo de um padro pblico universal de proteo social (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Entretanto, os investimentos no campo social sempre ficaram subordinados rea econmica, de modo que as polticas de crescimento econmico do governo brasileiro apesar da dimenso dos problemas sociais, como a concentrao de rendimentos, o desemprego, a falta de saneamento bsico, a pobreza e a misria de milhes de brasileiros submetem recursos pblicos aos desgnios dos interesses dominantes, colocando-se a servio, muitas vezes, de capitais estrangeiros e da incansvel meta do crescimento do PIB (Produto Interno Bruto) (RIBEIRO, 2005). Desde os governos anteriores, bem como no governo Lula, as exigncias quanto ao esforo do Estado para atingir as metas do supervit primrio 45 mostram a fragilidade econmica, bem como a subordinao poltica s regras impostas pelas agncias internacionais, como o FMI e o Banco Mundial. interessante lembrar que estas duas instituies, [...] que fornecem novos emprstimos para que as dvidas contradas sejam pagas conforme as exigncias dos credores, criam restries cada vez maiores aos investimentos em expanso e universalizao de servios pblicos de qualidade [...] (VALLA, 2005, p. 51).
45

[...] O supervit primrio o resultado da arrecadao total de impostos, taxas e contribuies menos as despesas do governo, excluindo-se desta conta o pagamento dos juros e a correo monetria (a inflao). O supervit nas contas governamentais chamado de primrio exatamente porque exclui aquilo que deve ser pago necessariamente, ou seja, os juros e a correo monetria devidos aos credores das dvidas externa e interna [...] (VALLA, 2005, p. 40).

58 Alm de todos os problemas existentes nos pases em que atuam, tais como o desemprego estrutural e as condies de vida precrias, o FMI e o Banco Mundial tm como pressuposto [...] a idia de que as pessoas e suas comunidades devem ser criativas e se virar para compensar os problemas criados por essa lgica de individualismo e lucro que prejudica os mais fracos e vulnerveis [...] (VALLA, 2005, p. 51). O aumento do desemprego e dos processos de flexibilizao no mundo do trabalho, principalmente nos pases perifricos, est, de alguma forma, vinculado ao processo de globalizao econmica.46 As novas transformaes advindas da globalizao econmica trazem como exigncia s economias nacionais orientaes tais como a abertura econmica nacional ao mercado mundial; adequao dos preos domsticos aos preos internacionais; prioridade economia de exportao; forte empenho das polticas monetrias e fiscais na reduo da inflao e da dvida pblica; minimizao da regulao estatal, bem como a reduo do montante das transferncias sociais e do peso das polticas sociais no oramento do Estado (SANTOS, 2005). Assim sendo, [...] a nova pobreza globalizada no resulta da falta de recursos humanos ou materiais, mas to s do desemprego, da destruio das economias de subsistncia e da minimizao dos custos salariais escala mundial. (SANTOS, 2005, p. 35) Alm do desemprego, o quadro de precariedade atinge os servios bsicos pblicos, como gua, luz, sade e educao, principalmente para aqueles segmentos sociais que deles mais precisam. Os indivduos que se encontram em situao de grave vulnerabilidade social, diante da possibilidade de perda do emprego, aceitam relaes de trabalho instveis, que, entre outros aspectos, [...] reduzem as condies de seguridade vinculadas ao trabalho formal [...] (VALLA, 2005, p. 49) e tm,

46

[...] a globalizao econmica sustentada pelo consenso econmico neoliberal cujas trs principais inovaes institucionais so: restries drsticas regulao estatal da economia; novos direitos de propriedade internacional para investidores estrangeiros, inventores e criadores de inovaes susceptveis de serem objeto de propriedade intelectual [...]; subordinao dos Estados nacionais s agncias multilaterais, tais como, o Banco Mundial, o FMI e a Organizao Mundial do Comrcio [...] (SANTOS, 2005, p. 31).

59 certamente, um impacto negativo em seus rendimentos, comprometendo sua qualidade de vida e a da sua famlia. Rocha (2005, p. 137) argumenta que [...] quanto maior o desequilbrio entre oferta e demanda [de mo de obra], maior a probabilidade de que o ajuste no mercado de trabalho tenha impactos negativos sobre a incidncia da pobreza. Alm disso, Stotz (2005, p. 60), tratando de uma caracterstica estrutural do capitalismo, afirma que [...] o desemprego de parte da fora de trabalho uma necessidade para o capitalismo evitar a presso pelo aumento dos salrios. [...] Quanto maior for o desemprego, tanto maior o pauperismo, a misria social. Assim, compreende-se que, para os trabalhadores menos qualificados e que, por isso, no atendem lgica do mercado, a soluo, enquanto condio de sobrevivncia, o trabalho informal, isto , sem carteira assinada, com forte tendncia ao agravamento da condio de pobreza. Este trabalhador, [...] perdendo o vnculo formal com o trabalho, perde seu lugar na sociedade: no trabalhador, no cidado [...] (TELLES, 1993, p. 15). E, neste caso, os mais vulnerveis e excludos do mercado, para os quais a renda familiar obtida muitas vezes pela informalidade no possibilita evitar a pobreza e melhorar as condies de vida, so os que mais dependem dos benefcios previdencirios e de polticas compensatrias atravs dos programas sociais, como o Bolsa Famlia, no caso brasileiro atual.47 Diante da forte presena, na contemporaneidade, do modelo neoliberal, Soares (2003) aponta algumas caractersticas que emergiram no cenrio social:
A filantropia substitui o direito social. Os pobres substituem os cidados. A ajuda individual substitui a solidariedade coletiva. O emergencial e o provisrio substituem o permanente. As microssolues ad hoc substituem as polticas pblicas. O local substitui o regional e o nacional. o reinado do minimalismo no social para enfrentar a globalizao no econmico. Globalizao s para o grande capital. Do trabalho e da pobreza, cada um que cuide do seu como puder. De preferncia com um Estado forte para sustentar o sistema financeiro e falido para cuidar do social. (SOARES, 2003, p. 12)

47

Conforme vimos anteriormente, Ug (2004), analisando criticamente os relatrios do Banco Mundial, evidencia que, para esse organismo, o Estado , [...] por meio de polticas sociais residuais e focalizadas [...] (p. 58) , deve dar assistncia aos incapacitados, isto , indivduos que, sem capital humano, no conseguem inserir-se em postos de trabalho.

60 Com efeito, Soares (2003) emprega a expresso desajuste social em referncia s consequncias sociais do ajuste neoliberal na Amrica Latina, j que os custos sociais decorrentes das polticas pertinentes e ligadas reestruturao tm sido pagos pelos pases perifricos, principalmente os mais pobres. As polticas de ajuste neoliberal agravaram as condies sociais preexistentes de desigualdade e provocaram
[...] o surgimento de novas condies de excluso social e generalizao da precariedade e da insegurana em vastos setores sociais antes includos, a partir da sua insero no mercado de trabalho e dos mecanismos de proteo social construdos ao longo de dcadas. (SOARES, 2003, p. 22)

Deste modo, os problemas sociais decorrentes do quadro dos ajustes neoliberais se veem agravados pelo desmonte gradual dos mecanismos de proteo social, acentuando a vulnerabilidade dos cidados que precisam de servios pblicos. Como se no bastasse o desmantelamento dos mecanismos de proteo social, acresce-se a isto o fato de que,
[...] em consonncia com uma imagem dos pobres que os toma como aqueles que nada tm, aqueles a quem tudo falta, aqueles que so carentes, passivos desamparados, desprotegidos e impotentes diante do mundo, manifesta-se uma postura piedosa em relao a eles, que, ento inferiorizados, merecem ajuda, auxilio, caridade, ao invs de direitos [...] (LEITE, 2008b, p. 86, grifos do autor).

Como veremos no quarto captulo do presente trabalho, essa postura no possibilita o efetivo cumprimento das obrigaes do Estado perante a sociedade principalmente, perante aqueles segmentos sociais que delas mais precisam nem, to pouco, desperta no indivduo pobre o exerccio da sua cidadania, a fim de torn-lo sujeito de direitos.

2.6 A pobreza no Brasil e as polticas sociais de enfrentamento da pobreza no governo Lula A eleio de Lula para a Presidncia da Repblica [...] representou a possibilidade de uma redefinio ou, at mesmo, uma ruptura com as polticas neoliberais. (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 32) Representou, tambm, uma possibilidade mas to-somente uma possibilidade de implementar

61 polticas que diminussem as desigualdades sociais e colocassem a gerao de emprego e renda entre seus objetivos fundamentais. Mas, ao contrrio das expectativas de milhes de brasileiros, a poltica econmica e social do governo Lula aderiu ordem econmica mundial, combinando perfeitamente [...] a flexibilizao e precarizao do trabalho com polticas focalizadas e flexveis de combate pobreza [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 171). Em relao aos pobres, devem adotar-se, segundo o ponto de vista dominante, medidas compensatrias que minorem mas no eliminem a pobreza, uma vez que esta vista, no mbito dessa forma de pensar, como um efeito inevitvel do crescimento econmico e da competitividade do mundo globalizado (SANTOS, 2005, p. 35). Como evidencia Boito Jnior (2003, p. 34), o governo Lula, [...] ao aderir ao neoliberalismo, est elevando a uma etapa superior o longo processo que resultou na implantao de uma nova hegemonia burguesa no Brasil a hegemonia regressiva do modelo capitalista neoliberal e perifrico [...]. De certa forma, o avano do modelo neoliberal na economia brasileira expressa a fragilidade financeira do Estado e a subordinao aos fluxos internacionais de capitais (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Dando continuidade ao governo de Fernando Henrique Cardoso no que diz respeito consolidao do modelo liberal perifrico, Lula e sua equipe poltica mantiveram [...] os interesses e a poltica econmica do capital financeiro [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 183). As consequncias, tanto no campo econmico quanto no social, no podiam ser diferentes, a saber: [...] enorme desigualdade, reduzidas taxas de crescimento e investimento, insero internacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural.48

(FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 116) Segundo Filgueiras e Gonalves (2007, p. 172), no governo Lula [...] mantiveram-se o alto grau de informalidade, os baixos salrios e a criao de ocupaes precrias [...]. Para no contrariar aqueles que depositaram confiana nas promessas de campanha, Lula aderiu ao populismo conservador dos governos anteriores
48

[...] A vulnerabilidade externa estrutural determinada, principalmente, pelos processos de desregulao e liberalizao nas esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetriofinanceira das relaes econmicas internacionais do pas. Ela , fundamentalmente, um fenmeno de longo prazo. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 62, grifo nosso)

62 (Collor e FHC), ampliando e intensificando aes no campo das polticas compensatrias e, ao mesmo tempo, mantendo reduzidos os gastos na rea social, em consonncia com uma poltica de ajuste fiscal que visa viabilizar a remunerao do capital estrangeiro. Portanto, [...] um populismo que no incomoda o imperialismo; ao contrrio, orientado e tutelado pelas agncias do capital financeiro internacional [...] (BOITO Jr., 2003 p. 26). Segundo Boito Jnior (2003, p. 25),
Esse novo populismo, como todo populismo, um apelo da liderana poltica, preferencialmente a partir do Estado, s massas politicamente desorganizadas. Essas, por seu turno, atendem ao apelo do governante porque depositam suas esperanas, no na organizao e no programa poltico que no possuem, mas na ao protetora do Estado [...]. Diferentemente do velho populismo reformista do perodo pr-64, esse populismo, que poderamos 49 denominar regressivo, aumenta as desigualdades sociais e refora a dependncia econmica do pas. [grifo do autor]

Veremos, a seguir, que o governo Lula deu continuidade s polticas compensatrias do governo anterior. Ressalvadas algumas alteraes e/ou complementaes que fizeram com que os benefcios atendessem a um maior nmero de famlias, o pobre, naquelas polticas, ainda tratado como aquele que nada tem, como um merecedor de auxlios, e no como cidado, sujeito de direitos. Assim, no captulo seguinte, abordaremos o Bolsa Famlia enquanto programa de transferncia de renda de maior importncia no governo Lula. Tentaremos compreender qual concepo de pobreza lhe subjacente e, desse modo, entender como o pobre ali representado. De antemo, queremos dizer que reconhecemos a importncia daquele programa e o que ele representa para milhes de famlias que nele tm, muitas vezes, a principal quando no a nica fonte de renda. Por outro lado,
49

O populismo regressivo dirigido aos setores pauperizados possui dois aspectos. Um aspecto que poderamos denominar negativo, pois apenas agita o povo contra um inimigo fictcio de modo a encobrir o seu inimigo real, e outro aspecto que poderamos denominar de positivo, pois oferece ao povo uma sobra do banquete organizado pelos banqueiros e pelos grandes capitalistas: as famosas polticas compensatrias [...] (BOITO Jr., 2003 p. 32-33, grifo do autor). Fernando Collor enfatizou o aspecto negativo do populismo neoliberal com a caa aos marajs, enquanto FHC enfatizou o aspecto positivo do novo populismo com o tema da vitria sobre a inflao e o programa Comunidade Solidria. No governo Lula, os dois aspectos foram utilizados: primeiramente, com a ampliao das polticas sociais compensatrias e, posteriormente, com uma crtica agressiva aos privilgios do servidor pblico (BOITO Jr., 2003).

63 embora os programas sociais de transferncia de renda minorem a precariedade da situao vivenciada pelas famlias pobres, eles,

frequentemente, no possibilitam a essas famlias sequer que ultrapassem a denominada linha de pobreza. Mas essa nem a questo central. Famlias podem at ultrapassar a linha de pobreza e, assim, supostamente, deixar de ser pobres. So outras as duas questes centrais, quanto ao assunto ora em pauta. Uma delas que a pobreza um fenmeno multifacetado, no se restringindo ao baixo nvel dos ganhos monetrios: pode-se ter ultrapassado aquilo que, arbitrariamente, tido como linha de pobreza, mas permanecer, de fato, nessa condio social, se considerados outros quesitos fundamentais que tambm a caracterizam. A outra questo crucial que as polticas de transferncia de renda, se no forem acompanhadas de efetivas modificaes em outros campos da existncia dos pobres nos mbitos material e simblico , no contribuem para que eles caminhem na direo de tornar-se sujeitos de direitos. Acresce-se isso o que j citamos anteriormente: para que haja um combate minimamente efetivo pobreza, mesmo nos marcos do capitalismo, pressupe-se que o Estado deve propiciar polticas que incentivem a gerao de emprego e renda, o crescimento econmico e investimentos em infra-estrutura. Mesmo que, nos discursos oficiais, o objetivo de programas como o Bolsa Famlia afirmem que estes buscam promover a incluso social contribuindo para a emancipao e o desenvolvimento das famlias beneficirias de modo que consigam superar a situao de vulnerabilidade50 em que se encontram,51 isto, infelizmente, no o retrato da realidade. Veremos, no captulo seguinte, que, como o repasse dos benefcios muito baixo, o programa limita-se a controlar ou amenizar a pobreza, ao invs de levar a sua efetiva superao.

50

Tambm aqui no queremos nos aprofundar no debate relativo a esse termo. A nosso ver, e como ser demonstrado adiante, dada a situao das famlias beneficirias do programa, podemos dizer que elas encontram em extrema precariedade (cf IVO, 2008, p. 200). 51 PROGRAMA Bolsa Famlia. Disponvel em: <http://bolsafamilia.datasus.gov.br/documentos _ bfa/duvidas_sobre_bfa.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2009.

64 3 O GOVERNO LULA E OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA

Neste captulo, abordamos os programas de transferncia de renda do governo Lula, com nfase no Bolsa Famlia, por se tratar, como j afirmamos, do programa de maior destaque e abrangncia dentre as polticas sociais de enfrentamento da pobreza por parte desse governo. H, por certo, autores que defendem tal programa levando em considerao o que representa a complementao de renda que ele possibilita para parte das famlias beneficiadas, na verdade, trata-se de seu nico rendimento, diante do grau de pobreza em que elas se encontram. Por outro lado, mesmo reconhecendo o quanto isso representa para tais famlias, ainda que com um valor (em termos absolutos) muito baixo, o benefcio em questo no garante uma mudana qualitativa de vida, como no proporciona uma cidadania protagonista, 52 uma vez, que o Bolsa Famlia, ao lado de suas condicionantes e de no se tratar de uma poltica de Estado, e sim de governo 53 (o que significa que pode ser extinto a qualquer tempo), apresenta-se como uma poltica compensatria.

3.1 O debate sobre a renda mnima

importante destacar que

Uma histria da implementao de polticas sociais de distribuio de renda no Brasil teria que retroceder, pelo menos, dcada de 1930, com a criao dos primeiros programas e leis voltados aos trabalhadores e aos setores mais pobres da populao. Nesta poca, a partir do governo de Getlio Vargas, comeou a surgir de modo mais concreto no pas a idia de construo de um Estado de bemestar social, um projeto ainda inacabado. Um passo importante neste processo foi a Constituio de 1988, que colocou efetivamente a Assistncia Social no campo das polticas pblicas, vinculando-a Previdncia Social e Sade e determinando uma ateno especial do Estado s pessoas, famlias e comunidades mais fragilizadas socialmente (como indgenas, quilombolas, crianas e idosos) (WEISSHEIMER, 2006, p. 27).

52

Por ora, dizemos que isso significa, no mbito das Polticas Sociais, os pobres serem vistos [...] como sujeitos das aes a serem colocadas em prtica [...] (LEITE, 2008b, p. 95). Mais adiante, no quarto captulo, o assunto ser retomado com certo grau de detalhamento. 53 O governo Lula props institucionalizar o Bolsa Famlia. Essa aprovao, segundo discurso oficial, evitaria que futuros governantes viessem a extingui-lo. (LULA rene ministros para institucionalizar programas sociais. Disponvel em: <http://g1.globo.com/Noticias/ Politica/0,,MUL1332664-5601,00-LULA+REUNE+MINISTROS+PARA+INSTITUCIONALIZAR+ PROGRAMAS+SOCIAIS.html>. Acesso em: 13 dez. 2009).

65 At o incio dos anos 1990, a temtica da renda mnima ocupou um espao marginal nos debates nas reas social e poltica. A ideia de programas de transferncia de renda passa a integrar a agenda pblica a partir de 1991, quando apresentado e aprovado no Senado Federal o projeto de lei n o 80/1991, de autoria do senador Eduardo Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (PT), propondo a instituio do Programa de Garantia de Renda Mnima54 (PGRM). Tal programa destina-se a todos os brasileiros residentes no Pas, maiores de 25 anos de idade, que aufiram, em valores correntes, uma renda de 45 mil cruzeiros (correspondendo, em valores de 2007, a cerca de 2,25 salrios mnimos), sendo o benefcio corrigido nos meses de maio e novembro sempre que a inflao atingir 30%, com um acrscimo real no ms de maio de cada ano igual ao crescimento real por habitante do PIB do ano anterior (IVO, 2008; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Assim sendo, a renda mnima, tal como ento aprovada, constitui um benefcio incondicional que visa atender s despesas mnimas com alimentao, sade e educao, sendo ela destinada a todos os brasileiros, independentemente de renda e trabalho, com uma implementao gradual, iniciando-se pelo atendimento aos mais pobres. Silva, Yazbek e Giovanni (2007), fazendo uma anlise histrica dos antecedentes da instituio dos mnimos sociais no mbito do Sistema Brasileiro de Proteo Social, consideram: a) o salrio mnimo institudo em 1934 , o qual, porm, enquanto renda mnima, s acessvel aos trabalhadores legalmente inseridos no mercado de trabalho; b) o segurodesemprego institudo em 1986, e que visa promover uma assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado, dispensado sem justa causa, auxili-lo na busca de novo emprego e possibilitar sua reciclagem

54

Com relao temtica da renda mnima, chamamos ateno para o trabalho proposto pela BIEN (Basic Income European Network), que, fundada em 1986, surgiu como resultado da Primeira Conferncia Internacional sobre a Renda Bsica, realizada em Louvain-La-Neuve (Blgica), onde se criou uma rede de estudiosos europeus economistas, filsofos e cientistas sociais , para se constituir num frum de debates sobre todas as experincias, no mundo, de programas de transferncias de renda, como renda mnima, imposto de renda negativo, renda bsica, renda de cidadania, crdito fiscal por remunerao recebida, segurodesemprego, renda de sobrevivncia e outras afins, bem como sobre as possibilidades de aplicao dessa poltica para pases europeus (IVO, 2008, p. 182; SILVA, 2007, p. 1431; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 7-8).

66 profissional;55 c) o abono salarial oriundo do Programa de Integrao Social (PIS) ou do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), no valor de um salrio mnimo, destinado aos empregados que recebem at dois salrios mnimos de remunerao mensal, que tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante trinta dias no ano-base e que tenham sido cadastrados h pelo menos cinco anos no Fundo de Participao do PIS/PASEP ou no Cadastro Nacional do Trabalhador. H de se considerar tambm, a partir da Constituio Federal de 1988, a elevao dos benefcios mnimos da Previdncia Social, que foram equiparados ao salrio mnimo, e a expanso da Previdncia Social Rural.56 Reafirmada pela Constituio de 1988, cabe citar, ainda, a Renda Mensal Vitalcia, substituda pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC), 57 que, vinculada Previdncia Social, destina um salrio mnimo populao de mais de 70 anos de idade que no disponha de meios de subsistncia e aos portadores de deficincia que no possam trabalhar e que no disponham de renda per capita superior a de salrio mnimo (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).

55

[...] o benefcio concedido por um perodo mximo de 04 (quatro) meses, de forma contnua ou alternada, a cada perodo aquisitivo de 16 (dezesseis) meses, sendo considerada a data de dispensa que deu origem primeira habilitao. O valor do benefcio varivel, sendo fixado em Bnus do Tesouro Nacional BTNs, calculado segundo trs faixas salariais, o no devendo ser inferior a um salrio mnimo. Os critrios de acesso foram revistos pela Lei n 8.845, de 20/01/1994, ficando dispensado ao trabalhador desempregado comprovar os 15 meses de trabalho nos ltimos 24 meses (seguro-desemprego especial), passando a ter direito de receber, uma nica vez, 3 (trs) parcelas do referido seguro, mesmo que j o tenha recebido anteriormente. (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 29) 56 [...] entre as melhorias, se verificou a extenso da aposentadoria ao cnjuge, permitindo a aposentadoria da mulher; a idade limite para aposentadoria passou a ser de 60 anos para homens e de 55 para mulheres (cinco anos a menos que o trabalhador urbano) e a garantia de um benefcio mnimo equivalente a um salrio mnimo. Trata-se de uma transferncia monetria mensal para pessoas idosas, vivas, pessoas em licena, em estado de recuperao por acidente de trabalho ou doenas ou que se encontrem em regime especial de aposentadoria rural, desde que tenham trabalhado em atividades rurais, sendo que apenas 10% contriburam para a previdncia social [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 30-31). 57 O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um direito social bsico constitucional implementado a partir de 1996. Este benefcio [...] destinado a idosos, inicialmente, com mais de 70 anos, sendo posteriormente reduzido para 67 anos e no dia 01/10/2003, com a sano do Estatuto do Idoso pelo Presidente da Repblica, a idade foi reduzida para 65 anos, conforme j indicava a Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, sancionada em 1993. Esse benefcio, no valor de um salrio mnimo, tambm atribudo a pessoas portadoras de deficincia, que no disponham de meios para sua subsistncia e vivam em famlias cuja renda per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo, exigncia essa tambm atribuda aos idosos [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, n. 10). O BPC prev um benefcio no limite do salrio mnimo, que acompanha, automaticamente, os aumentos concedidos pelo governo (IVO, 2008).

67 Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2007), a temtica da implementao da renda mnima possibilitou o surgimento de algumas experincias, como aquelas realizadas em Campinas (SP), Braslia (DF), Ribeiro Preto (SP) e Santos (SP),58 com a transferncia de um auxlio financeiro s famlias pobres, como forma de complementao de renda. Neste caso, as famlias [...] seriam identificadas pela fixao de um determinado corte de renda, acrescido de outros critrios, em especial, a existncia de crianas em idade escolar na famlia e residncia desta, por um determinado tempo, no respectivo municpio [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 33). A partir da dcada de 1980, o debate internacional sobre os programas de transferncia de renda tm sido colocados no mbito das discusses sobre as grandes transformaes que vm ocorrendo na economia, com srias repercusses no mundo do trabalho, dentre elas o agravamento do desemprego e a precarizao das condies e relaes de trabalho.59 Desse modo,
[...] os Programas de Transferncia de Renda so destacados como possibilidades para o enfrentamento do desemprego e da pobreza, ampliada na sua face estrutural e pelo que se convencionou denominar de nova pobreza, decorrente da reestruturao produtiva e dos programas de ajuste econmico [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 36).

Nesse mbito que o debate internacional sobre o assunto e que vem ocorrendo entre polticos, organizaes sociais e estudiosos das questes sociais de diferentes matizes tericas tem apontado tal tipo de programa60

58

Retomaremos, adiante, no item 3.1.1, essas experincias de implementao do programa de Renda Mnima. 59 Mattoso (1999) refere-se precarizao das condies de trabalho, enquanto [...] aumento do carter precrio das condies de trabalho, com a ampliao do trabalho assalariado sem carteira e do trabalho independente (por conta prpria). Essa precarizao pode ser identificada pelo aumento do trabalho por tempo determinado, sem renda fixa, em tempo parcial [...]. Em geral, a precarizao identificada com a ausncia de contribuio Previdncia Social e, portanto, sem direito aposentadoria. Por sua vez, entende por precarizao das relaes de trabalho, o [...] processo de deteriorao das relaes de trabalho, com a ampliao da desregulamentao, dos contratos temporrios, de falsas cooperativas de trabalho, de contratos por empresas ou mesmo unilaterais. (MATTOSO, 1999, p. 8, grifo nosso) 60 Vale lembrar que os programas de transferncia de renda [...] no constituem uma inveno brasileira. Desde a formao de um mercado livre de trabalho na Inglaterra do sculo XVIII, quando a Speenhamland Law (1795 a 1834) ocupou uma posio estratgica na regulao do mercado de trabalho, tem-se registro de estratgias de atribuio de renda mnima no enfrentamento da pobreza. Essa lei se constitua num sistema de abonos, criado como medida de urgncia, que visava regular o mercado de trabalho [...] (IVO, 2008, p.180). Ficava

68 como possibilidade de enfrentamento da crise do emprego e da prpria pobreza (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Em torno desse debate destacam-se trs perspectivas: a) aquela que considera os programas de transferncia de renda como mecanismo compensatrio e residual, eficiente no combate pobreza e ao desemprego, como uma poltica substitutiva dos programas e servios sociais e como mecanismo simplificado dos Sistemas de Proteo Social; b) aquela que considera os programas de transferncia de renda como mecanismos de redistribuio da riqueza socialmente produzida e como uma poltica de complementao aos servios sociais bsicos j existentes e voltada para a incluso social; c) a que considera os programas de transferncia de renda como mecanismo provisrio para permitir a insero social e profissional dos cidados, numa conjuntura de pobreza e desemprego (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 36). As experincias brasileiras em relao aos programas de transferncia de renda vm instigando o debate em relao a duas orientaes: de um lado, a perspectiva que atende aos interesses da funcionalidade do mercado, tendo os programas um aspecto meramente compensatrio e residual; por outro lado, a orientao segundo a qual a riqueza socialmente produzida deve ser redistribuda a todos os cidados, e no caso brasileiro, comear pelos mais pobres. Desse modo, o debate que envolve essas duas perspectivas segue as seguintes orientaes:
a) Transferncia de Renda enquanto programas compensatrios e residuais cujos fundamentos so os pressupostos liberais/neoliberais, mantenedores dos interesses do mercado, orientados pelo entendimento de que o desemprego e a excluso social so inevitveis. Tm como objetivos garantir a autonomia do indivduo enquanto consumidor, atenuar os efeitos mais perversos da pobreza e da desigualdade social, sem considerar o crescimento do desemprego e a distribuio de renda, tendo como orientao a focalizao na extrema pobreza, para que no ocorra desestmulo ao trabalho. O impacto , necessariamente, a reproduo de uma classe de pobres, com garantia de sobrevivncia no limiar de uma determinada Linha de Pobreza; b) Transferncia de Renda enquanto programas de redistribuio de renda, orientados pelos critrios da Cidadania Universal, tendo como fundamentos pressupostos redistributivos. Neste caso, o objetivo alcanar a autonomia do cidado e a orientao a focalizao positiva capaz de incluir todos que necessitam do benefcio ou os assegurada ao pobre uma renda mnima mesmo quando empregado, se o seu salrio fosse inferior renda familiar estabelecida numa tabela regulada pelo preo do po (IVO, 2008).

69
cidados em geral, visando a garantia de uma vida digna para todos. O impacto desejado a incluso social (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 37).

Quanto evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, observam-se trs modelos de aplicao: a) os programas que se constituem em direitos sociais bsicos de carter constitucional como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC); b) os programas de transferncia de renda existentes no final do segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso;61 c) o Programa Bolsa Famlia.62 Esses modelos expressam conjunturas distintas quanto aos valores da transferncia e quanto cobertura da populao a ser beneficiada (IVO, 2008). Todavia, os resultados obtidos pelos programas de transferncia de renda, ao menos no Brasil, tm-se mostrado ineficazes no que diz respeito diminuio das desigualdades sociais e, at mesmo por se tratar de valores muito baixos repassados s famlias beneficiadas , a uma melhoria significativa de suas condies de vida. Percebe-se ainda que a implementao de tais programas vem sendo orientada por pressupostos neoliberais e acompanhada do desmonte do fragilizado Sistema Brasileiro de Proteo Social.63 Posio semelhante apontada acima apresentada por Silva, Yazbek e Giovanni (2007). Segundo estes autores, em relao aos Programas de Transferncia de Renda no Brasil, percebe-se falta de prioridade poltica, uma vez que,
[...] tem-se uma cultura de instituio de programas sociais muito mais como um smbolo ou engodo do que como alternativa de enfrentamento de uma questo social, ficando restritos a poucos e servindo muito mais para fragmentar a pobreza e dividir os pobres (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 208).

61

Ao final do mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 2002, havia um conjunto de programas, como Bolsa Alimentao, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa Escola, Auxlio Gs, Agente Jovem, Abono salarial PIS/PASEP, Bolsa Qualificao, Seguro Desemprego, Seguro Safra, Aposentadoria e Penses Rurais, Benefcio de Prestao Continuada, os quais, juntos, foram considerados como uma Rede de Proteo Social. Estes programas tm naturezas distintas, j que uns se constituem em direitos bsicos constitucionais e outros so programas temporrios e de ao emergencial. (IVO, 2008, p. 186) 62 , dentre os programas sociais do governo Lula, o que merece maior destaque, pela abrangncia e focalizao que o caracterizam. 63 Essa crtica foi anteriormente discutida. Entre os autores citados, podemos retomar Ug (2004), que analisa criticamente os Relatrios sobre o desenvolvimento mundial formulados pelo Banco Mundial para o enfrentamento da pobreza (Relatrios de 1990 e 2000-2001).

70 O senador Eduardo Suplicy (PT/SP) fundamentou e justificou o Programa de Garantia de Renda Mnima PGRM com base no artigo 3o, inciso III, da Constituio Federal de 1988, que trata da erradicao da pobreza e da marginalizao, bem como da reduo das desigualdades sociais e regionais. Desse modo, [...] indicava a transferncia de renda monetria, em forma de renda mnima, como mecanismo a ser atribudo para aqueles que no conseguem satisfazer suas necessidades bsicas. (SILVA; YAZBEK;

GIOVANNI, 2007, p. 43) O financiamento do programa teria como fonte o Oramento da Unio e o custo total para a implementao do programa no poderia ultrapassar a 3,5% do PIB. interessante notar tambm que, para fundamentar suas ideias acerca da renda mnima, o senador Suplicy tomava em considerao desde tericos marxistas a tericos de cunho liberal, como o caso dos economistas Milton Friedman (Capitalismo e liberdade), autor da proposta do imposto negativo, 64 e John Kenneth Galbraith (A economia e o objetivo pblico), que era favorvel a haver uma renda alternativa, propondo o salrio mnimo e a garantia de uma renda mnima aos que no estivessem empregados ou no pudessem se empregar, como forma de equiparao do lucro do sistema de mercado ao lucro do sistema de planejamento. No Brasil, a referncia terica adotada pelo senador Suplicy foi o Prof. Antnio Maria da Silveira, que publicou, em 1975, na Revista Brasileira de Economia, um artigo intitulado Redistribuio de Renda, iniciando uma discusso acerca da introduo de um programa de renda mnima no Brasil, e que foi o primeiro a defender o imposto negativo na literatura brasileira (IVO, 2008; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007;

WEISSHEIMER, 2006). No mais, o Programa de Garantia de Renda Mnima visa possibilitar a fixao das famlias na sua regio de origem, evitando migraes, bem como busca

64

O imposto de Renda Negativo [...] uma proposta que preconiza uma transferncia monetria para trabalhadores que tenham uma renda anual abaixo de um patamar previamente fixado, sendo que os trabalhadores que apresentam um montante de renda acima do fixado devero pagar imposto de renda [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 87, n 1). Alm de no interferir no mercado, a proposta do imposto negativo garante que nenhuma renda seja inferior a um valor mnimo estabelecido (IVO, 2008).

71 propiciar ao beneficirio a liberdade para escolher como gastar o dinheiro que lhe repassado pelo Estado. Enfim, resta-nos destacar, que no governo Fernando Henrique Cardoso, houve alteraes no projeto do senador Eduardo Suplicy:
[...] o projeto do Senador Suplicy foi obstrudo no Congresso Nacional e pressionado pela tramitao de vrios outros projetos propondo programas similares. O avano de propostas e experincias em nvel de municpios e estados brasileiros fez com que o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso acatasse a proposta de autoria do deputado Nelson Marchezan (PSDB-RS), sendo esta aprovada, com algumas modificaes, na Cmara dos Deputados, no dia 3 de novembro de 1996 e, posteriormente, aprovada no Senado o (Lei n 9.533, de 10 de dezembro de 1997) e sancionada pelo o Presidente da Repblica em 2 de junho de 1998 (Decreto n 2.609). (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 41)

Mesmo com essas alteraes, o debate acerca da renda mnima possibilitou que, em algumas cidades brasileiras, experincias pertinentes pudessem acontecer. o que veremos a seguir.

3.1.1 As experincias de programas de renda mnima Com a aprovao do projeto de lei no 80/91, de autoria do senador Eduardo Suplicy, propondo a Instituio do Programa de Garantia de Renda Mnima, a temtica dos programas de transferncia de renda passou a integrar a agenda pblica brasileira. O ano de 1995 marcou o inicio de efetivao desses programas, com as experincias implantadas em Campinas (SP), Braslia (DF), Ribeiro Preto (SP) e Santos (SP). CAMPINAS (SP) O Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima PGRFM, do prefeito Jos Magalhes Teixeira (PSDB), foi institudo pela Lei n o 8.261, de 06/01/1995, e regulamentado pelo Decreto n o 11.741, do mesmo ano, iniciando-se sua implementao em maro de 1995. Participavam do programa as famlias (as unidades beneficirias do programa) com renda mensal per capita inferior a R$ 35,00, com filhos menores de 14 anos de idade e que residissem em Campinas havia, pelo menos, dois anos. O benefcio recebido pelas famlias girava em torno de R$ 3,00 a R$ 385,00, concedido por um perodo de 18 meses, podendo, mediante avaliao tcnico-social, ser prorrogado por mais 06 meses. Caso as famlias se mudassem para outro

72 municpio, no tivessem os filhos na escola ou ultrapassassem a renda per capita de R$ 35,00, perderiam o direito ao benefcio (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). BRASLIA (DF) Programa Bolsa Familiar para Educao (Bolsa Escola) e Programa Poupana-Escola, do governo de Cristovam Buarque (ento no PT), eleito em 1994. Os dois programas, articulados, tinham como objetivo apoiar a educao de filhos de famlias pobres residentes havia mais de cinco anos no Distrito Federal. O benefcio visava assegurar um salrio mnimo para famlias que auferissem uma renda familiar mensal de at meio salrio mnimo e que tivessem todos os seus filhos de 07 a 14 anos de idade na escola pblica. O Bolsa Escola era complementado pelo Programa Poupana-Escola, um registro contbil que era transformado numa caderneta de poupana no Banco do Brasil (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).
[...] A cada final de ano letivo era assegurado a cada aluno aprovado um crdito correspondente a um salrio mnimo, que ficava alocado no Fundo de Solidariedade do Distrito Federal (Funsol). Ao concluir, a o com sucesso, a 4 srie do 1 grau, o aluno poderia sacar a metade a do saldo; a outra metade, poderia sacar ao concluir a 8 srie, e o o total do saldo poderia ser retirado quando da concluso do 2 grau. Era eliminado do Programa o aluno que fosse reprovado por duas vezes consecutivas (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 69).

O tempo de permanncia no programa era de 02 anos, podendo ser estendido at completar-se o perodo de escolaridade da criana no Ensino Fundamental. Entretanto, o programa no contemplava famlias com crianas de 0 a 06 anos, mesmo que tais unidades familiares comprovassem insuficincia de renda para a garantia de suas necessidades bsicas (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). O Programa Bolsa Escola foi reformulado durante o governo de Joaquim Roriz (PMDB), a partir de 1999, passando a ser denominado de Renda Minha. RIBEIRO PRETO (SP) O Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima PGRFM , institudo pela Lei no 7.889/1995, de autoria da vereadora Joana Garcia Leal (PT), regulamentado pelo Decreto no 283/1995 e iniciado em setembro de 1995, durante a administrao de Antnio Palocci (PT), foi destinado a famlias carentes com renda familiar de at dois salrios mnimos e com filhos ou dependentes menores de 14 anos em situao de risco e portadores de deficincias. O valor do benefcio repassado era varivel, considerando a avaliao da situao das crianas e adolescentes, havendo

73 quatro nveis: a) R$ 40,00; b) R$ 60,00; c) R$ 70,00; d) R$ 100,00. A permanncia no programa foi inicialmente fixada em um ano, podendo ser prorrogada, caso as famlias cumprissem as condies estipuladas no Termo de Responsabilidade e apresentassem atestado de matrculas das crianas no Ensino Fundamental e a Carteira de Sade (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). SANTOS (SP) O Programa Nossa Famlia, institudo pela Lei n o 1412, de 04 de outubro de 1995, regulamentado pelo Decreto n o 2649, de 07 de dezembro de 1995, com designao de Programa de Apoio Famlia, foi de autoria do prefeito David Capistrano Filho (PT). O programa destinava-se s famlias com filhos ou dependentes de at 16 anos de idade em situao de risco social, ou seja, que [...] no estejam frequentando a escola; trabalhem em condies de explorao ou se encontrem em situao de alto risco social e pessoal (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 82), com renda per capita mensal inferior a R$ 50,00 para famlias com uma criana ou adolescente. Quando a unidade familiar tivesse mais de um filho ou dependente de at 16 anos de idade, o benefcio seria de R$ 80,00. Alm do valor monetrio, a famlia recebia uma cesta bsica a cada quatro meses. Sua permanncia no programa era de 06 meses, prorrogvel por igual perodo. Na administrao do prefeito Beto Mansur (PPB), o Programa Nossa Famlia foi alterado, passando a atender s famlias com renda mensal per capita familiar de at R$ 120,00 (valor estipulado para o primeiro beneficirio do grupo familiar, sendo acrescido de R$ 60,00 para os demais beneficirios, limitando-se, porm, a R$ 240,00 mensais por unidade familiar), com filhos ou dependentes de at 16 anos de idade em situao de risco e cujos filhos maiores de 07 anos de idade estivessem matriculados em escola do Ensino Fundamental ou Mdio. O tempo de permanncia no programa era de 06 meses, sendo prorrogvel por at 18 meses (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Pode-se perceber que os programas de transferncia de renda adotados pelos municpios de Campinas (SP), Braslia (DF), Ribeiro Preto (SP) e Santos (SP), mediante repasse monetrio, procuraram minimizar a situao de pobreza em que se encontravam as famlias atendidas. Atravs da capacitao profissional e comprovao de atestado de matrculas e de permanncia das crianas e

74 adolescentes nas escolas, tinha-se, oficialmente, a expectativa de romper com o ciclo da pobreza no qual as famlias em questo estavam inseridas. No entanto, os repasses monetrios eram baixos e insuficientes para melhorar, de maneira razoavelmente significativa, a vida dos beneficirios. O tempo de vinculao aos programas era curto; s vezes, as famlias eram desligadas sem ser comunicadas; no havia possibilidade de qualificao profissional dos dependentes do programa para alcanarem a emancipao; o

acompanhamento das famlias atendidas era precrio no que diz respeito ao cumprimento das exigncias para insero nos programas. Ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, o Congresso Nacional aprovou , em maro de 2001, a Lei no 10.219/2001, que autorizava o governo federal a realizar convnios com todos os municpios brasileiros para adotarem o Bolsa Escola, isto , o programa de renda mnima associada educao (IVO, 2008). Por fim, em se tratando de renda mnima, com base no Projeto de Lei n o 266/2001, do senador Eduardo Suplicy, foi sancionada pelo Presidente da Repblica Luis Incio Lula da Silva, em 08 de janeiro de 2004, a Lei de Renda Bsica de Cidadania (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).
[...] Esse projeto foi aprovado, em dezembro de 2002, pelo Senado e, em dezembro de 2003, pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados. Trata-se de um programa nacional com proposta gradual, a partir de 2005, devendo iniciar com o atendimento dos mais pobres, destinado a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pas por cinco ou mais anos, cujo benefcio a transferncia de uma renda bsica incondicional para todos, independente do trabalho ou de outra exigncia qualquer (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 94).

3.2 A criao do Bolsa Famlia Como forma, segundo o discurso oficial, de diminuir o agravamento da pobreza, o presidente Luis Incio Lula da Silva, em janeiro de 2003, lanou o Programa Fome Zero, assim colocando em cena seu mais abrangente programa de governo, em termos de populao a ser alcanada.
A estratgia do Fome Zero representada por um conjunto de polticas governamentais, cujo propsito maior erradicar a fome e a desnutrio no pas. Seus principais programas so: Bolsa Famlia, Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA); Programa Nacional de Alimentao Escolar (PENAE); Programa de

75
Construo de Cisternas; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); Restaurantes Populares e Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS). (SILVA, 2008, n. 10)

O Programa Fome Zero, no qual, portanto, inclui-se o Bolsa Famlia, foi [...] elaborado pelo Instituto de Cidadania em 2001, sob a coordenao de Jos Graziano da Silva65 e com participao de representantes de Organizaes no Governamentais, institutos de pesquisa, sindicatos, organizaes

populares, movimentos sociais e especialistas vinculados questo da segurana alimentar no pas [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 119). O projeto-piloto iniciou-se nos municpios de Acau e Guaribas, no estado do Piau. Dentre as diferentes aes para o enfrentamento da fome, destacou-se a necessidade de construo de cisternas para obteno da gua. Quanto definio do pblico beneficirio do Programa Fome Zero,
[...] so considerados estudos que definem uma linha de pobreza/indigncia nica para o pas e outros que diferenciam as regies, sendo considerada indigente a populao cuja renda familiar per capita no alcana o valor de uma cesta alimentar, e pobre a populao que no atinge a renda necessria para adquirir a cesta de alimentos mais os bens no alimentares bsicos [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 122, grifo dos autores).

O Fome Zero [...] coloca na agenda pblica e em evidncia na sociedade a desigualdade e concentrao de renda no Brasil [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 127). As polticas estruturais no mbito do Fome Zero devem, de acordo com seus idealizadores, propiciar um aumento da renda familiar, reduzir as desigualdades sociais e universalizar os direitos sociais. O governo Lula unificou os programas de transferncia de renda, com a criao do Programa Bolsa Famlia, e fundiu dois Ministrios da rea social o de Assistncia Social e o de Segurana Alimentar , com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Apresentamos, a seguir, o contedo da Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, que criou o programa em questo.

65

Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate a Fome do Brasil, durante o primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Tambm trabalhou como Assessor Especial da Presidncia da Repblica.

76
Art. 1 Fica criado, no mbito da Presidncia da Repblica, o Programa Bolsa Famlia, destinado s aes de transferncia de renda com condicionalidades. Pargrafo nico. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao Bolsa o Escola, institudo pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao PNAA, criado pela o Lei n 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade Bolsa Alimentao, institudo pela o Medida Provisria n 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do o Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, o institudo pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001. Art. 2 Constituem benefcios financeiros do Programa, observado o disposto em regulamento: I - o benefcio bsico, destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de extrema pobreza; II - o benefcio varivel, destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes at 15 (quinze) anos, sendo pago at o limite de 3 (trs) benefcios por famlia; (Redao dada pela Lei n 11.692, de 2008) III - o benefcio varivel, vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composio adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos, sendo pago at o limite de 2 (dois) benefcios por famlia. (Redao dada pela Lei o 66 n 11.692, de 2008)
o o

O Programa Bolsa Famlia foi institudo em 20 de outubro de 2003 pela Medida Provisria no 132, inicialmente restrita a quatro programas federais: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Carto Alimentao.67 Nesse processo de unificao, [...] foi desenvolvido um trabalho de revalidao do cadastro das famlias beneficirias sob a responsabilidade dos Estados e Municpios e com o
66

PRESIDNCIA da Repblica/Casa Civil. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/_ato2004-2006/2004/lei/l10. 836.htm>. Acesso em: 07 nov. 2009. 67 [...] segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) [...] esse programa [Bolsa Famlia] foi criado para atender duas finalidades bsicas: enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que o de combater a misria e a excluso social, e tambm promover a emancipao das famlias mais pobres. Antes de sua criao pelo governo Lula, havia vrios programas voltados famlia de renda abaixo da linha de pobreza, tal como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e o Auxlio Gs, criados durante a gesto FHC. Contudo, esses programas, alm de incipientes, estavam vinculados a ministrios distintos, no constituindo uma ao centralizada pelo governo federal. Embora a unificao de todos esses programas tenha dado origem ao Bolsa Famlia, no pode com eles ser confundido. Isso porque, em termos de cobertura e de benefcio por ele concedido, no h termos de comparao. (MARQUES, 2008, p. 239)

77 financiamento do Governo Federal [...] (SILVA, 2008, p. 43). O objetivo foi simplificar o acesso aos benefcios e possibilitar mais focalizao no enfrentamento da pobreza no Pas, bem como, [...] garantir maior agilidade na liberao do dinheiro, reduzir a burocracia e melhorar o controle dos recursos. (WEISSHEIMER, 2006, p. 25) Em relao unificao dos programas de transferncia de renda, 68observam Silva, Yazbek e Giovanni (2007):
Sob justificativa de ampliao de recursos, elevao do valor monetrio do benefcio e melhor atendimento, a proposta de unificao tem como propsito mais amplo manter um nico Programa de Transferncia de Renda, articulando programas nacionais, estaduais e municipais em implementao, na perspectiva de instituio de uma Poltica Nacional de Transferncia de Renda (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 136).

Para se ter uma ideia da abrangncia do Programa Bolsa Famlia, no ano de 2006 o programa j estava implantado em todos os 5.563 municpios brasileiros e no Distrito Federal, atingindo a marca de mais de onze milhes de famlias pobres atendidas, contando com recursos da ordem de oito bilhes e trezentos milhes de reais. Em janeiro de 2008, contando com um oramento da ordem de 10,5 bilhes de reais o que representa 0,4% do Produto Interno Bruto foram 11.007.894 as famlias beneficiadas pelo programa (SILVA, 2008). Em 2010, como j mencionado no captulo 1, so 12,7 milhes as unidades familiares beneficiadas, mantendo-se em 0,4% a razo entre os dispndios governamentais com o programa e o Produto Interno Bruto.69 A unidade beneficiria do Programa a famlia,70 representada,

preferencialmente, pela me. As famlias participantes do programa recebem

68

Ressalta-se que a unificao dos Programas de Transferncia de Renda requer o desenvolvimento de responsabilidades partilhadas entre a Unio, Estados e municpios e a sociedade, sendo a implementao descentralizada, assumida pelos municpios que aderem ao Programa mediante assinatura de Termo de Adeso, comprometendo-se a instituir comit ou conselho local de controle social e indicar o gestor municipal do Bolsa Famlia, por o o determinao da Portaria n 246, de 20 de maio de 2005, art. 2 . (SILVA, 2008, p. 35-36) Entretanto, cabe aqui mencionar alguns desafios nesse processo de unificao: um nmero grande de famlias existentes nos municpios com perfil para insero no Programa, o que demanda um volume alto de recursos a ser repassado; dificuldade dos municpios em dispor de condies de espao fsico, materiais necessrios e quadro tcnico com condies objetivas para acompanhar a implementao do Bolsa Famlia (SILVA, 2008). 69 ERRADICAR a misria. Folha de So Paulo, So Paulo, 15 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1511201002.htm>.Acesso em: 15 nov. 2010. 70 o o o O Art. 2 , em seu 1 , da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, descreve o conceito de famlia utilizado pelo Programa da seguinte forma: Famlia, a unidade nuclear, eventualmente

78 uma complementao de renda de acordo com a sua renda per capita e o nmero de crianas que delas faam parte. Destacam-se dois principais objetivos oficiais do Bolsa Famlia: combater a misria e a excluso social e promover a emancipao das famlias mais pobres (WEISSHEIMER, 2006, p. 25). Em seu desenho atual, o Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 70,01 a R$ 140,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 70,00), de acordo com a Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004 (BRASIL, 2009c).71 Apresentamos, a seguir, dois momentos do Bolsa Famlia, expressos nos grficos abaixo. O primeiro, reportando-se ao ano de 2003, mostra a distribuio das famlias beneficirias, segundo as macrorregies brasileiras. Estimava-se, para aquele ano, em 16 milhes e 512 mil brasileiros o nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia (MARQUES, 2005). Eis a distribuio da populao beneficiria por regies: 69,1% no Nordeste, 2,4% no CentroOeste, 8,0% no Norte, 19,1% no Sudeste e 1,4% no Sul (Grfico 3).

ampliada por outros indivduos que com ela possuam laos de parentesco ou de afinidade, que 1,4% forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de CENTRO OESTE seus membros. (PRESIDNCIA da Repblica. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras 2,4% providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10. 836.htm>. Acesso em:NORTE 2009) Como o benefcio destinado famlia, e no a uma 20 set. 8,0% pessoa especfica, a morte do responsvel pelo recebimento do benefcio no implica o cancelamento deste. Nesse caso, a famlia deve procurar a prefeitura para providenciar a substituio do responsvel legal. Pode-se utilizar o carto do antigo responsvel at que um NORDESTE SUDESTE novo carto seja providenciado, com o nome do novo responsvel legal (WEISSHEIMER, 19,1% SUDESTE 2006). NORTE 71 CENTRO OESTE O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) estuda flexibilizar as regras de acesso ao Bolsa Famlia, que hoje so exclusivamente financeiras. SUL A ideia que o critrio de renda mensal per capita mxima para o NORDESTE programa seja combinado com ingresso no acesso aos servios pblicos, para definir as famlias que recebero o benefcio. Segundo o 69,1% ministro Patrus Ananias, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, alm da renda familiar, seriam levados em considerao tambm outros critrios de pobreza, tais como, condies de moradia, fornecimento de gua potvel e tratamento do esgoto, uma vez que o programa segundo o prprio ministro , no foi criado exclusivamente para atendimento de famlias indigentes, mas tambm como complemento de renda para trabalhadores que recebem baixos salrios (PLANALTO estuda facilitar acesso ao Bolsa Famlia. Disponvel em: >http://oglobo. globo.com/pais/mat/2010/01/09/planalto-estuda-facilitar-acesso-ao-bolsa-familia915497197.as p.> Acesso em: 12 jan. 2010). Os valores do Bolsa Famlia foram reajustados o segundo o Decreto-Lei n 6917, de 30/07/2009.

SUL

79

GRFICO 3: DISTRIBUIO PERCENTUAL DO NMERO DE BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA ENTRE AS REGIES GEOGRFICAS BRASILEIRAS 2003 FONTE: MARQUES (2005, p. 15)

No ano de 2009, a distribuio de beneficirios do Bolsa Famlia pelas regies brasileiras apresentava os seguintes percentuais: Norte: 10%; Nordeste: 51,0%; Sul: 8,0%, Centro-Oeste: 5,0%; Sudeste: 26,0% (Grfico 4).

SUL CENTRO OESTE 8,0% 5,0% NORTE 10,0% NORDESTE 51,0%

NORDESTE SUDESTE NORTE CENTRO OESTE SUL

SUDESTE 26,0%

GRFICO 4: DISTRIBUIO PERCENTUAL DO NMERO DE BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA ENTRE AS REGIES GEOGRFICAS BRASILEIRAS 2009 FONTE: ZIMMERMANN (2009, p. 9)

Os grficos 3 e 4 mostram que a distribuio espacial do Bolsa Famlia reflete as enormes desigualdades no que tange aos rendimentos das famlias das diversas regies do Pas.

80 Por outro lado, em 2009, a renda per capita das famlias com direito a serem beneficirias do Programa Bolsa Famlia foi alterada. Em maro desse ano, o critrio que define a condio de pobreza passou de uma renda mnima de R$ 120,00 para R$ 137,00 e, posteriormente no ms de setembro , para R$ 140,00; da mesma forma, e nos mesmos meses, o patamar de extrema pobreza passou de R$ 60,00 para R$ 69,00 e, posteriormente, para R$ 70,00. O valor do benefcio bsico passou de R$ 62,00 para R$ 68,00, e o benefcio varivel, pago de acordo com o nmero de crianas, passou de R$ 20,00 para R$ 22,00. O benefcio vinculado aos adolescentes, que era de R$ 30,00,

saltou para R$ 33,00, at o limite de R$ 66,00 por famlia. Com a alterao, o valor mximo modificou-se de R$ 182,00 para R$ 200,00. Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, as famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia so divididas em dois grupos:72
1) As famlias com renda de at R$ 70,00 por pessoa [que] tero o direito ao benefcio bsico de R$ 68,00, mais o benefcio varivel de R$ 22,00 (de acordo com o nmero de crianas de at 15 anos), no limite de trs benefcios, alm do benefcio de R$ 33,00 para adolescentes de 16 e 17 anos (no limite de dois benefcios). Com isso, essas famlias passam a receber valores entre R$ 68,00 e R$ 200,00. 2) As famlias com renda por pessoa de R$ 70,01 a R$ 140,00, [que] recebero apenas os benefcios variveis: R$ 22,00 (de acordo com o nmero de crianas de at 15 anos) no limite de trs benefcios, alm do benefcio de R$ 33,00 para adolescentes de 16 e 17 anos (no limite de dois benefcios). Com isso, essas famlias passam a receber 73 de R$ 22,00 a R$ 132,00. (BRASIL, 2009a)

Tabela 3 Valores vigentes do Bolsa Famlia em 200974

72

Para ser beneficirios do Bolsa Famlia, os interessados devem auferir renda familiar mensal de at R$ 140,00 por pessoa e estar includos no Cadastro nico para Programas Sociais. As famlias com renda mensal entre R$ 70,01 a R$ 140,00 por pessoa s ingressam no Programa se tiverem filhos crianas ou adolescentes de at 17 anos. J as famlias com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa podem participar do programa, qualquer que seja a idade dos membros da famlia. Se a famlia se encaixa em uma das faixas de renda definidas pelo Bolsa Famlia, deve procurar o setor responsvel pelo Programa no municpio ou o gestor municipal, munido de documentos pessoais (ttulo de eleitor ou CPF), para se registrar no Cadastro nico (Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/como-participar>. Acesso em 05 out. 2010). 73 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Benefcio do Bolsa Famlia reajustado em 10%. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/noticias/reajustedo-bolsa-familia-mantem-poder-de-compra-da-populacao-de-baixa-renda> Acesso: em 03 set. 2009. 74 De acordo com o que foi exposto anteriormente, essa tabela refere-se aos valores dos benefcios a partir do ms de setembro de 2009.

81 Valor mnimo do benefcio Valor mdio do benefcio Valor mximo do benefcio Benefcio bsico Benefcio Varivel Benefcio/Adolescente Critrio para atendimento R$ 22,00 R$ 95,00 R$ 200,00 R$ 68,00 R$ 22,00 R$ 33,00 R$ 140,00

Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Benefcio do Bolsa Famlia reajustado em 10%. Disponvel em: <http://www.portalfederativo.gov.br/ bin/view/Inicio/BeneficioBolsaFamiliaReajustado> Acesso em 28 set. 2009.

Abaixo, um quadro do desenho atual (2010) dos valores repassados pelo Bolsa Famlia. Critrio de Elegibilidade Presena de crianas/adolescentes 0-15 anos; gestantes e nutrizes 1 membro 2 membros 3 ou + membros Sem ocorrncia 1 membro At R$ 70,00 2 membros 3 ou + membros Quantidade e tipo de benefcios (1) varivel (2) varivel (3) varivel Bsico Bsico + (1) varivel Bsico + (2) varivel Bsico + (3) varivel Valores do benefcio R$ R$ 22,00 R$ 44,00 R$ 66,00 R$ 68,00 R$ 90,00 R$ 112,00 R$ 134,00

Situao das famlias Situao de pobreza

Renda mensal per capita De R$ 70,01 a R$ 140,00

Situao de extrema pobreza

Quadro 1 Critrio de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Benefcio do Bolsa Famlia reajustado em 10%. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/noticias/reajustedo-bolsa-familia-mantem-poder-de-compra-da-populacao-de-baixa-renda> Acesso em: 03 set. 2009. O quadro foi elaborado com base em Marques (2008, p. 240), tendo sido feita a atualizao dos dados.

Essa a terceira recomposio dos valores e dos critrios de atendimento desde o incio do Programa (20 de outubro de 2003). A primeira recomposio, de 18,25%, ocorreu em agosto de 2007. Em julho de 2008, o reajuste foi de 8%. Neste mesmo ano, outra mudana no Bolsa Famlia: a incluso do benefcio vinculado ao adolescente de 16 e 17 anos. Em 2009, houve as duas

82 revises apontadas h pouco, ocorridas em maro (quando os critrios de definio de pobreza e de extrema pobreza passaram, respectivamente, para R$ 137,00 e R$ 69,00) e setembro (quando aqueles critrios chegaram a R$ 140,00 e R$ 70,00, respectivamente). Segundo a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS, o reajuste poder contribuir para a reduo do ndice de Gini em 2,37% e para a queda no nmero de famlias extremamente pobres em 30%. Entre janeiro e dezembro de 2009, os beneficirios do Bolsa Famlia receberam R$ 12,4 bilhes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.75

Tabela 4 Famlias beneficiadas e valores transferidos pelo Programa Bolsa Famlia, por unidades da Federao dezembro de 2009 UF Brasil AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE Famlias (Dezembro) 12.370.915 62.600 395.459 263.064 44.678 1.581.639 947.720 76.327 190.428 305.949 846.345 1.117.946 127.768 166.456 635.204 444.729 1.035.989 Valor Acumulado Anual (R$) benefcio 12.454.702.501,00 70.480.788,00 418.051.447,00 297.805.814,00 52.577.974,00 1.663.238.830,00 1.008.130.971,00 74.411.196,00 180.269.180,00 271.603.489,00 943.841.215,00 1.046.437.741,00 116.685.417,00 145.158.195,00 714.241.108,00 477.101.969,00 1.062.895.529,00

75

MINISTRIO do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS (2009). Populao atendida pelo Bolsa Famlia recebeu R$ 12,4 bilhes em 2009. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/noticias/populacao-atendida-pelo-bolsa-familia-recebeu-r-12-4-bilhoesem-2009>. Acesso em: 14 nov. 2010.

83 PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO 413.867 482.335 658.726 321.710 116.211 41.201 462.966 150.685 220.175 1.138.129 122.609 433.021.424,00 404.945.234,00 617.267.928,00 330.812.114,00 117.490.447,00 48.064.116,00 425.434.593,00 130.377.682,00 228.065.256,00 1.055.782.881,00 120.509.963,00

Fonte: MINISTRIO do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS (2009). Populao atendida pelo Bolsa Famlia recebeu R$ 12,4 bilhes em 2009. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/noticias/populacao-atendida-pelo-bolsa-familia-recebeu-r-12-4-bilhoesem-2009>. Acesso em: 14 nov. 2010.

Segundo o discurso oficial, o Bolsa Famlia contempla a preocupao com o resgate dos mais pobres para o mundo do trabalho, a fim de no se tornarem bolsistas para sempre. Faz isso por intermdio das chamadas

condicionalidades do benefcio, cujo objetivo no punir as famlias, mas responsabilizar de forma conjunta tanto os beneficirios quanto o poder pblico, que deve identificar os motivos do no cumprimento das

condicionalidades e implementar polticas pblicas de acompanhamento para essas unidades familiares. As condicionalidades envolvem a concretizao de direitos sociais e constitucionais: sade, educao, alimentao e assistncia. Dentre as condicionalidades, podemos citar a obrigao de 85% de frequncia escolar mnima de crianas de 6 a 15 anos e de frequncia mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e desenvolvimento de crianas menores de 7 anos; exame pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos; frequncia mnima de 85% da carga horria relativa aos servios socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil (BRASIL, 2009b).76
76

As sanes previstas no caso de no-cumprimento das condicionalidades por parte das famlias so gradativas quando o descumprimento no for justificado, indo do bloqueio do benefcio por 30 dias suspenso por 60 dias e cancelamento do benefcio. No caso de cancelamento, a famlia, que notificada, s poder retornar ao Programa aps o prazo de 180 dias, quando mantidas as condies de elegibilidade para participao no Programa e se existir

84 Antes de dar incio a uma avaliao mais detalhada do Bolsa Famlia, o que feito a partir do prximo item, adiantemos algumas consideraes sobre esse programa do governo federal. Segundo Filgueiras e Gonalves (2007), ele [...] no pode ser considerado como de renda mnima, pois, alm de no ser universal, tambm no constitucional e nem seu valor guarda relao com as necessidades mnimas reais de sobrevivncia da famlia e das pessoas [...] (p. 165).77 De acordo com Silva, Yazbek e Giovanni (2007), um direito no deve ter como contrapartidas imposies, exigncias ou condicionalidades. A exigncia de condicionalidades tira o carter de direito social dos programas, ameaando os prprios princpios de cidadania. No mais,
[...] observadas as carncias no sistema pblico no provimento do ensino bsico e da sade pblica, essa condicionalidade pode estabelecer uma relao de no-equivalncia no contrato entre os cidados e o Estado, j que ele subsidia a demanda com um desequilbrio da oferta (qualidade) dos servios bsicos. Obriga o cidado ao que ele no pode cumprir plenamente, pela prpria deficincia institucional [...] (IVO, 2008, p. 196).

As

contrapartidas

apontadas

acima

(imposies,

exigncias

ou

condicionalidades) podem alargar ainda mais a distncia entre o Programa Bolsa Famlia e o projeto de lei do senador Eduardo Suplicy, aprovado no Congresso Nacional, e que institui uma renda bsica de cidadania universal e incondicional. Entretanto,
[...] h que se considerar que o que parece a negao de um direito pode ser visto como condio propiciadora de acesso a outros direitos, no caso o direito educao, sade e ao trabalho, o que significa dizer que, antes de ser a negao de um direito, a exigncia de contrapartida, por se fundamentar na criao de condies para autonomizao futura das famlias, pode significar tambm a afirmao de direitos (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2004, p. 210).

disponibilidade oramentria e financeira para concesso de novos benefcios no municpio. (SILVA, 2008, p. 47) 77 Posio diversa a respeito dessa questo a de Marques (2008, p. 239): A introduo de uma parte fixa, independentemente de outras condicionalidades que no a do nvel de pobreza, pode ser entendida como um pequeno embrio de uma renda mnima. O benefcio, somado aos recursos da famlia, estaria sendo reconhecido como o mnimo para uma famlia viver. claro que para isso de fato ocorrer seria preciso que o Bolsa Famlia fosse um direito e no um programa de governo.

85 Mesmo com a problematizao, feita adiante, que essa citao possibilita, 78 as condicionalidades na viso dos idealizadores do programa79 visam, segundo Silva (2008, p. 46), [...] certificar o compromisso e a responsabilidade das famlias atendidas e representam o exerccio de direitos para que as famlias possam ter maiores possibilidades de autonomia e, assim, possam alcanar uma incluso social sustentvel [...].

3.3 Programa Bolsa Famlia: combate fome e pobreza?

Silva (2007) procura sistematizar o desenvolvimento histrico dos programas de transferncia de renda no Brasil em cinco momentos: 1) O primeiro momento, que se inicia no ano de 1991 e que se amplia nos anos subsequentes, marca o incio do debate sobre essa temtica na agenda pblica; 2) O segundo momento foi caracterizado pela introduo da ideia de articulao da garantia de uma renda mnima familiar com a educao. ento proposta uma transferncia monetria equivalente a um salrio mnimo a toda famlia que mantivesse seus filhos ou dependentes de 7 a 14 anos de idade frequentando regularmente a escola pblica; 3) O terceiro momento desse processo marcado pela implementao de programas de transferncia de renda a partir de experincias municipais em Campinas (SP), Ribeiro Preto (SP), Santos (SP) e Braslia (DF). Em 1996, so iniciadas as primeiras experincias de iniciativa do governo federal, com a criao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e com o incio

78

Veremos, adiante, que, em virtude de alguns aspectos do Bolsa Famlia tais como a definio de valores muito baixos para os benefcios, o fato de famlias que cumprem as condies estipuladas no serem includas, efetivamente, e a no incluso da gerao de empregos entre os objetivos a serem alcanados , o programa em questo no propicia fundamento para a autonomizao das famlias atendidas. 79 O objetivo das condicionalidades assegurar o acesso dos beneficirios s polticas sociais bsicas de sade, educao e assistncia social, de forma a promover a melhoria das condies de vida da populao beneficiria e propiciar as condies mnimas necessrias o para sua incluso social sustentvel. (PORTARIA GM/MDS n 551, de 9 de novembro de 2005. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/legislacao_e_ instrucoes/portarias-1>. Acesso em: 07 nov. 2009)

86 da implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), institudo pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS); 4) O quarto momento do desenvolvimento histrico dos programas de transferncia de renda no Brasil inicia-se em 2001. O elemento qualificador desse momento a expanso dos programas de iniciativa do governo federal em desenvolvimento e a criao de novos programas, com destaque ao Bolsa Escola e ao Bolsa Alimentao, bem como introduo, no debate nacional, da defesa da instituio de uma renda de cidadania, destinada a todos os brasileiros, sem qualquer restrio, a partir da apresentao do j citado projeto de lei no 266/2001, de autoria do senador Eduardo Suplicy (PT); 5) No quinto momento, no ano de 2003, o governo Lula indica como prioridade o enfrentamento da fome e da pobreza no Pas. criado, em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia, com a misso de unificar os programas nacionais de transferncia de renda e, em janeiro de 2004, criado o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. As propostas de transferncia direta de renda aos cidados pobres foram caracterizadas como estratgia de poltica social para enfrentar os graves problemas sociais que se configuravam no cenrio brasileiro. Como evidenciam Silva, Yazbek e Giovanni (2007):
[...] esses programas foram criados numa conjuntura scio-econmica marcada pelo crescimento acentuado do desemprego, acompanhado do incremento de formas de ocupaes precrias e instveis, sem a proteo social garantida pela previdncia social; rebaixamento do rendimento da renda proveniente do trabalho; crescimento da violncia, principalmente nos grandes centros urbanos; ampliao dos ndices de pobreza e da desigualdade social (p. 132).

Segundo Weissheimer (2006), h de se reconhecer que o Bolsa Famlia tem grande impacto na vida cotidiana de milhes de pessoas em situao de pobreza. Como evidencia o autor: [...] para quem no tinha praticamente nada, ter algum avano de renda, mesmo que pequeno, j causa um grande impacto na vida [...] (p.12). Da mesma forma, nota-se que os recursos repassados pelo programa tm colaborado para uma maior dinamizao da economia de todos os municpios por ele contemplados, principalmente aqueles considerados menores e mais pobres, possibilitando um aumento nas vendas em casas comerciais, gerando mais renda para o municpio. Ou seja, quanto menor for a

87 receita disponvel do municpio, maior ser a importncia relativa do programa Bolsa Famlia para a subsistncia das famlias beneficirias, como tambm para a economia dos municpios mais pobres (WEISSHEIMER, 2006). Mesmo que os resultados sejam modestos, os benefcios repassados atravs do Bolsa Famlia tornaram-se um fator importante no acrscimo da renda de muitas famlias em vrias localidades do Pas e, na maioria das vezes, significou a nica fonte de renda dessas famlias. Ao mesmo tempo, ao incentivar a frequncia das crianas escola, o programa poder levar a uma diminuio do nmero de evases escolares e dos ndices de analfabetismo (WEISSHEIMER, 2006).80 A pesquisa Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional dos Beneficiados, realizada pelo IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas)81 entre janeiro de 2006 e junho de 2008, permite conhecer melhor quem so os atendidos pelo programa, por quais mudanas passaram em sua situao alimentar e nutricional e sua relao com o mercado de trabalho. So apresentadas, a seguir, algumas importantes informaes propiciadas pela pesquisa mencionada no pargrafo anterior. 1) As famlias beneficiadas pelo programa: Entre os titulares do programa, a maioria de mulheres (94%), negras ou pardas (64%), e est na faixa etria compreendida entre 15 e 49 anos (85%). No contexto familiar, 38% dos domiclios so ocupados por famlias monoparentais, 27% dos titulares sendo mes solteiras. significante tambm o nmero de idosos chefes de famlia e a proporo de filhos adultos, muitas vezes com cnjuge e prole, que coabitam com o pai e a me. Frequentemente, essas famlias ampliadas tm como nicas fontes de renda a aposentadoria dos idosos e o Bolsa Famlia.

80

[...] Quase 9 milhes de beneficirios do Bolsa Famlia na faixa de 6 a 15 anos tiveram a frequncia escolar de fevereiro a abril de 2006 [...] (WEISSHEIMER, 2006, p. 102-103). 81 MENEZES, Francisco; SANTARELLI, Mariana. Bolsa Famlia: vencendo a pobreza? Disponvel em: <http://www.ibase.br/modules.php?name=Conteudo&file= index&pa=showpage&pid=2450>. Acesso em: 20 dez. 2008.

88 Em relao escolaridade, apesar de 81% saberem ler e escrever, somente 56% estudaram at o final do Ensino Fundamental. Quanto sade, 39% das famlias tm, entre seus integrantes, pelo menos uma pessoa com alguma doena crnica. Tambm so frequentes relatos de problemas mentais e diferentes experincias de sofrimento psquico, com dependncia de medicamentos de uso controlado. Quanto ao saneamento bsico, apenas 43% tm acesso rede de esgotos. Em relao ao trabalho, a excluso do mercado atinge principalmente as mulheres. Para aquelas que so pobres vale lembrar que as mulheres pobres so as titulares preferenciais do programa , as barreiras de acesso ao mercado so ainda maiores, seja por seu baixo ndice de escolaridade ou porque precisem tomar conta da casa, dos filhos e dos idosos. Entre elas, no perodo em que a pesquisa foi realizada, s 37% estavam trabalhando, enquanto para os homens este percentual era de 67%. A renda mdia mensal das famlias, incluindo aquela transferida pelo programa e demais benefcios sociais, R$ 431,54. Segundo os beneficirios, o recebimento do Bolsa Famlia no gera desestmulo ao trabalho. Pelo contrrio, prefervel garantir a sobrevivncia da famlia a partir do prprio esforo. Com efeito, os programas de transferncia de renda no retiram os beneficirios do trabalho, pois o objetivo do Bolsa Famlia no substituir o rendimento obtido com o trabalho, mas complementar a renda das famlias de trabalhadores pobres.82 2) Insegurana alimentar: Segundo a citada pesquisa do IBASE, 55% das famlias estavam em situao de insegurana alimentar grave ou moderada, o que significa que passaram por restries na quantidade de alimentos ou por situaes de fome nos trs meses anteriores pesquisa. Dentre as famlias beneficiadas que vivem em reas rurais, as mais sujeitas fome so aquelas que no tm acesso terra.
82

O jornal Folha de So Paulo publicou uma pesquisa coordenada pelo IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas) e feita pelo instituto Vox Populi com 5.000 beneficirios do Bolsa Famlia sobre a no existncia do "efeito-preguia". 99,5% dos entrevistados disseram que no deixaram de fazer algum tipo de trabalho depois que passaram a receber os benefcios do programa. Os beneficirios do Bolsa Famlia afirmam que o programa no levou ao acomodamento do trabalhador por causa da renda garantida. Mas conclui a pesquisa faltam programas que ajudem a superar a pobreza e diminuir a dependncia dos recursos (BOLSA Famlia aplaca a fome, mas no acaba com a misria. Folha de So Paulo, So Paulo, 28 Jun. 2008. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/ folha/brasil/ult96u417095.shtml>. Acesso em: 20 set. 2009).

89 J as assentadas em projetos de reforma agrria sofrem o problema em menor grau. Com efeito, comer mal ou pouco no o nico problema dos elegveis para receber o Bolsa Famlia. Alis, mesmo o comer, que o principal benefcio do programa, no chega a eliminar, em muitas famlias, a "insegurana alimentar". Falta-lhes tambm acesso a saneamento bsico, gs encanado e gua potvel. 3) Os avanos do Bolsa Famlia: De acordo com a pesquisa (IBASE), o programa melhorou a estabilidade no acesso aos alimentos, trouxe maior segurana para as famlias e estimulou o planejamento de gastos e modificaes no padro de consumo alimentar.83 Para 74% delas, a quantidade de alimentos aumentou a partir do programa, enquanto 70% relataram mais variedade. Entraram na dieta frutas, verduras, legumes, alimentos industrializados e outros antes considerados suprfluos, alm da carne. Entre os que no tinham nem mesmo a alimentao bsica garantida, o programa possibilitou a compra de alimentos considerados bsicos, como arroz e feijo. Enfim, a garantia desta renda regular adicional ao oramento domstico possibilita uma maior segurana para as famlias beneficiadas, bem como potencializa o planejamento de gastos e modificaes no padro de consumo alimentar dessas famlias. Pensamos, no entanto, que valeria a pena problematizar, em alguma medida, as informaes que acabam de ser apresentadas. Isso porque elas foram colhidas junto a indivduos que viviam em situaes muito profundamente precrias e que, por isso, podem considerar como se tratando de melhorias razoavelmente significativas certas mudanas que, a partir de outros parmetros, seriam interpretadas como de pouca monta. Ao mesmo tempo, no entanto, considerando a extrema precariedade da realidade vivida pelas famlias beneficiadas, o Programa Bolsa Famlia tem, para elas, um significado real, pois, para muitas, trata-se da [...] nica
83

As famlias tm liberdade na aplicao do dinheiro recebido e podem permanecer no programa enquanto houver a manuteno dos critrios de elegibilidade (renda e pblico-alvo) e cumpram as condicionalidades. Entretanto, a cada dois anos as famlias devem atualizar seus cadastros para que apenas as famlias que tenham renda dentro dos critrios estabelecidos permaneam como beneficirias do programa (SILVA, 2008).

90 possibilidade de obteno de uma renda, mesmo que muito baixa [...] (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2004, p. 212). Outros estudos realizados destacam que o programa representa um apoio significativo, garantindo alimentao mnima a muitas famlias pobres (WEISSHEIMER, 2006). H uma posio segundo a qual esse programa pode
[...] propiciar condies progressivas, mesmo que a longo prazo, de incluso de futuras geraes formadas pelas crianas e adolescentes das famlias beneficirias que so requisitadas a frequentar escola, postos de sade, sair da rua ou do trabalho penoso e degradante, podendo, portanto, elevar o nmero de anos de escolaridade do futuro trabalhador brasileiro [...] (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2004, p. 212).

No prximo item, problematizaremos o grau em que se do os resultados positivos do Bolsa Famlia, considerando, sobretudo, a pequena monta dos benefcios monetrios repassados s famlias. Entre outros aspectos, veremos que o Bolsa Famlia [...] contribui para o alvio oramentrio domstico, mas no chega a garantir segurana alimentar e econmica, restringindo os objetivos originais do programa, de alcanar uma emancipao sustentada desses indivduos, viabilizando sua efetiva integrao social [...] (IVO, 2008, p. 197).

3.4 O Bolsa Famlia enquanto programa de transferncia de renda e suas implicaes

Maranho (2006), observando que um dos ndices do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE) relativo melhoria da qualidade de vida dos cidados quantificado por meio dos rendimentos que auferem, afirma que um pequeno acrscimo obtido graas a um programa de transferncia de renda j possibilita, segundo as estatsticas oficiais, que uma famlia deixe de ser considerada pobre. Mesmo que ela more em condies sub-humanas, sem acesso a saneamento, gua encanada, postos de sade razoavelmente equipados e escolas com boas estruturas fsicas, o que aparecer nas estatsticas a sua incluso social graas ao aumento da renda. Desse modo, tornou-se possvel ao governo afirmar, h poucos anos, que havia tirado [...] mais de 7 milhes de famlias da condio de pobre, e, assim, justificar a sua poltica econmica e as reformas polticas neoliberais de que necessita

91 (MARANHO, 2006, p. 42). Afirmaes semelhantes continuam a ser feitas nos anos mais recentes, recheadas de nmeros ainda maiores. Considerando-se, porm, que a pobreza um fenmeno multifacetado e, por isso, no se limita ao critrio da renda (conforme discutido no captulo 2), fazse necessrio considerar que os programas em questo, com forte apelo humanitrio, nem rompem com a lgica neoliberal (FILGUEIRAS;

GONALVES, 2007) nem trazem mudanas significativas na situao da pobreza no Pas: aumentos percentuais at considerveis em relao a rendas quase insignificantes mas baixos, em termos absolutos , no caso dos rendimentos dos muito pobres, possibilitados mediante transferncia de renda, no levam a tirar as famlias em questo da condio de pobreza, j que vrias privaes continuaro rendimentos. A esse respeito, alis, vale considerar que, recentemente, o Comit da Organizao das Naes Unidas (ONU) para Direitos Econmicos, Sociais e Culturais analisou relatrio do governo brasileiro sobre o assunto e considerou que o Bolsa Famlia tem sido insuficiente para eliminar as desigualdades sociais no Brasil, no alcana muitas das famlias mais miserveis (como as indgenas) e precisa tanto ser ampliado, no que tange abrangncia da populao atendida, como ter seus benefcios elevados,84 de modo a cobrir carncias bsicas de parte expressiva da populao brasileira.85 Alis, at mesmo a secretria nacional de Renda e Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome reconhece que o atual valor de R$ 140,00 muito baixo como critrio definidor de pobreza para a incluso no Bolsa Famlia.86 Segundo Carvalho (2005) tomando como referncia artigo publicado no jornal Folha de So Paulo (26 fev. 2003) , durante a campanha presidncia, Lula referia-se a 44 milhes de pessoas (26% da populao)
84

existir,

mesmo

com

aquele

suplemento

de

No prximo captulo, trataremos em maiores detalhes da pequenez dos benefcios monetrios repassados populao atendida pelo Bolsa Famlia. 85 COMMITTEE on Economic, Social and Cultural Rights Considers Report of Brazil. Disponvel em: <http://www.unog.ch/80256EDD006B9C2E/(httpNewsByYear_en)/9DD89D7AFD91059BC 12575AF005C3684?OpenDocument>. Acesso em: 08 maio 2009. 86 AT Ministrio acha R$ 140,00 pouco para definir pobre. Folha de So Paulo, So Paulo, 14 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1411201013.htm.> Acesso em: 14 nov. 2010.

92 passando fome no Brasil (dados do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBASE). O Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), ligado ao Ministrio do Planejamento, contabilizava 25,5 milhes. Considerando a multiplicidade de dados, suas variveis e universos de pesquisa [...] no existe no Brasil um indicador oficial da linha de pobreza [...] (CARVALHO, 2005, p. 162), o que dificulta mapear reas de atendimento dos programas sociais a fim de delimitar o tamanho da pobreza brasileira. De certa forma, isso dificulta a efetividade dos programas sociais no atendimento a seus beneficirios. Conforme Maranho (2006), os programas de transferncia de renda implementados pelo governo federal tm sido utilizados para legitimar uma poltica econmica que tem beneficiado os investidores financeiros

internacionais com suas elevadas taxas de juros, como tambm tem constitudo um mecanismo de reforo s polticas neoliberais. Dentre as interferncias das polticas neoliberais na economia nacional, esto as polticas de ajuste, segundo as quais h a exigncia de que se realizem mudanas na economia capazes de garantir aos credores o pagamento das dvidas e dos juros, bem como de que se criem restries aos investimentos e universalizao na rea dos servios pblicos.
A poltica de ao do Banco Mundial para os pases perifricos tem condicionado os acordos da dvida externa com a implementao daquilo que eles chamam de programas de combate pobreza. Essa poltica possui duas linhas bem delimitadas: por um lado, a construo de um aparato ideolgico que distorce as causas e manipula os nmeros da pobreza mundial e, por outro, a criao e desenvolvimento de polticas sociais que garantam uma renda mnima para os cidados considerados pobres (MARANHO, 2006, p. 40, grifo do autor).

Assim sendo, tal modalidade de poltica limita-se a garantir um mnimo necessrio para atender s necessidades bsicas do indivduo se que chega, de fato, a tanto , em vez de se fundamentar em uma perspectiva poltica de garantia de acesso aos direitos sociais. Como ressalta Maranho (2006), a ampliao desses programas sociais, atendendo populao pobre,
[...] foi seguida de perto pela poltica de mercantilizao de servios pblicos essenciais, como a previdncia, a sade e a educao. Ou seja, o aumento dos investimentos em uma poltica social para os pobres esconde a abertura de novos e lucrativos mercados de investimentos para o capital privado, em detrimento do servio pblico [...] (MARANHO, 2006, p. 42-43).

93 Para Stotz (2005), ao agravamento da pobreza j existente e ampliao dos segmentos sociais vulnerveis s incertezas da economia soma-se uma poltica social cuja expanso mantm-se insuficiente. Em relao ao alvio da pobreza, o que est em jogo so polticas de carter mais imediato, assistencialista e, na sua grande maioria, focalizadas nos grupos mais vulnerveis. Ou seja, polticas que tendem a assumir a forma de programas emergenciais, que, embora tragam, sim, alguma melhoria situao de vida dessas famlias, no so capazes de retir-las do nvel de pobreza em que se encontram.87 Em matria publicada no jornal Folha de So Paulo,88 foram apontados alguns dados interessantes com relao j mencionada pesquisa do IBASE realizada com beneficirios do programa Bolsa Famlia. Essa pesquisa, ao investigar o grau de segurana alimentar dos atendidos pelo programa, mostra que em apenas 17% dos casos eles estavam em situao total de segurana. Outros 28% enquadravam-se no que se chama de insegurana leve, isto , no passavam fome ou deixavam de consumir alimentos, mas temiam que isso acontecesse no futuro. Em estgio moderado de insegurana situao em que h restrio de alimentos consumidos, mas no h fome encontravamse 34% das famlias. Em 21% dos casos, a insegurana alimentar foi considerada grave, havendo falta de alimentos em casa e, por isso, nem todas as refeies sendo feitas. importante destacar que, em julho de 2006, entre as famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia, 27% de seus chefes eram trabalhadores autnomos, 19% eram empregados assalariados e apenas 17% eram desempregados, o que revela o nvel de remunerao extremamente baixo do trabalho no Brasil, tanto no setor formal quanto no informal (IVO, 2008), conforme podemos constatar na Tabela 5.

87

Em entrevista ao jornal italiano Corriere della Sera, reproduzida por Merval Pereira (colunista de O Globo), frei Betto que foi assessor especial da Presidncia da Repblica em 20032004 disse que o Bolsa Famlia "assistencialismo puro, que no muda a estrutura social e faz recair rapidamente na misria.". (ROSSI, Clvis. A misria tambm do debate. Folha de So Paulo, So Paulo, 14 out. 2006. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1410200603.htm>. Acesso em: 20 set. 2009. 88 28% dos que recebem Bolsa Famlia temem passar fome. Folha de So Paulo, So Paulo, 28 Jun. 2008. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u417114.shtml>. Acesso em: 20 dez. 2008.

94

Tabela 5 Ocupao dos chefes das famlias integrantes do Programa Bolsa Famlia: Populao estimada Brasil, 2006 Posio na ocupao dos chefes das famlias inseridas no PBF Empregado assalariado Autnomo/conta prpria Empregada domstica Funcionrio pblico Dona de casa Aposentado Desempregado Profissional liberal Diarista Outro Total N. de pessoas (estimado)* (1000) 2.153 3.008 455 144 1.598 899 1.931 77 321 510 11.100 % 19,4 27,1 4,1 1,3 14,4 8,1 17,4 0,7 2,9 4,6 100,00

Fonte: IVO, Anete Brito Leal. Viver por um fio: pobreza e poltica social. So Paulo: Annablume; Salvador: CRH/UFBA, 2008. *Nmeros absolutos deduzidos dos percentuais apresentados em relao ao universo total das famlias cobertas pelo PBF, em julho de 2006.

A respeito do que apontado na tabela acima, Ivo (2008) chama a ateno para um ponto importante: trata-se da questo do trabalho e da sua relao com os pobres.
A prioridade da questo social em termos da pobreza produz um deslocamento da identidade dos trabalhadores, aprofundando-a como pobres. Na dcada de setenta, socilogos e economistas da perspectiva do Estado desenvolvimentista, com vistas a superarem a segmentao estigmatizante entre ocupados e desocupados, teis e inteis, que marcava a estruturao da sociedade brasileira, reconheceram a condio de trabalhadores a todos aqueles que desenvolviam atividades fora das relaes assalariadas: trabalhadores autnomos, trabalhadores por conta-prpria, trabalhadores informais, produtores de subsistncia. E, na dcada de 80, conseguiram estender direitos da cidadania inclusive a setores no-contributivos, como os trabalhadores rurais. Nas dcadas de 1990 e 2000, ao se priorizar a ao da proteo sobre os mais pobres, retorna-se a uma representao da pobreza dissociada da dimenso do trabalho. Ou seja, enfatiza-se o acesso renda e ao consumo, dimenso obviamente importante do ponto de vista da reproduo das famlias dos trabalhadores, mas insuficiente para as condies da cidadania e a insero no trabalho, tornando invisvel a condio de trabalhadores dos chefes de famlia do Bolsa Famlia, que integram tanto o setor informal do mercado de trabalho como a

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condio assalariada e mesmo de aposentados [...] (IVO, 2008, p. 226).

Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2007, p. 202), [...] h de se considerar que a causa fundamental da pobreza no Brasil a desigualdade na distribuio de renda e da riqueza socialmente produzida mais do que a incapacidade de gerao de renda. Essa distribuio, por sua vez, no pode ser pensada sem ser contextualizada na prpria organizao capitalista perifrica da sociedade brasileira. Assim, o risco que esses programas passem a situar-se apenas no plano do assistencialismo, no dever moral e humanitrio de ajuda aos mais pobres, servindo-se de medidas compensatrias, sem tornar-se, de fato, direitos sociais. O que se tem constatado, at agora, a falta de vontade poltica para que os programas de transferncia de renda do governo federal venham a se constituir em estratgias de polticas sociais direcionadas aos princpios universais de cidadania, mas funcionando, na verdade, como polticas compensatrias, uma vez que, em suas formulaes, no se questionam e, portanto, em suas implementaes, no se combatem as causas geradoras da pobreza, da mesma forma que tambm no se expem os graves problemas sociais decorrentes do grau de desigualdade social presente na sociedade brasileira. Retomando a discusso do Programa Bolsa Famlia, podemos nos valer de Ivo (2008), a qual destaca que: a) mesmo ganhando centralidade como ao social prioritria do governo Lula, o Bolsa Famlia enquanto poltica focalizada de enfrentamento da pobreza no Brasil [...] permanece constrangida e subordinada aos imperativos da poltica econmica [...] (p. 197); b) como os benefcios do Bolsa Famlia so dissociados do salrio mnimo, a eventual [...] falta de correo dos valores pode transformar o acesso renda de sobrevivncia num patamar muito reduzido (p. 197); c) mesmo garantindo um alvio entre aqueles beneficiados pelo programa, o Bolsa Famlia [...] no est associado a polticas estruturais mais amplas capazes de alterar as condies produtoras de pobreza [...] (p. 197); d) diferentemente da aposentadoria ou do BPC, [...] no plano da sustentabilidade e da cidadania, os beneficiados pelo Bolsa Famlia no tm a titularidade de um direito [...] (p. 198).

96 Sem dvida, as transferncias monetrias podem ser capazes de melhorar (em algum grau) as condies de vida de milhes de famlias; incluir (ainda que precariamente) pessoas nos processos econmicos de produo e consumo; dinamizar a economia popular dos pequenos municpios (IVO, 2008; SILVA, 2008; WEISSHEIMER, 2006). Entretanto, as polticas de transferncia de renda, no Brasil em particular, o Bolsa Famlia , no so acompanhadas de medidas que impactem os mecanismos que criam e reproduzem a pobreza. Uma vez que no se alteram o modo pelos quais se do a produo e a distribuio da riqueza no Pas, no podemos esperar que aquele programa seja um instrumento eficaz para a superao da pobreza no Brasil. O Bolsa Famlia com medidas seletivas/focalistas atende, quase que

exclusivamente, ao segmento mais pauperizado da populao, enquanto uma grande parcela de indivduos, mesmo em situao de extrema precariedade, no beneficiada. Assim sendo, o programa mantm uma situao de [...] reproduo e controle da pobreza [...] (SILVA, 2008), no possibilita a autonomia das famlias atendidas e no capaz de [...] alterar as relaes sociais vigentes, de enormes desigualdades, reproduzindo uma massa de trabalhadores mantidos na esfera do autoconsumo e da necessidade. (IVO, 2008, p. 240, grifo da autora) Ivo (2008, p. 197), ao se referir ao Bolsa Famlia, afirma:
[...] O seu desenho e a sua formulao, dissociados das regras do salrio mnimo, no s geram iniquidades dos cidados em relao aos mnima da assistncia, como podem congelar a renda transferida, revelando seu carter contingencial. A eventual falta de correo dos valores pode transformar o acesso renda de sobrevivncia num patamar muito reduzido.

Pode-se, pois, concluir que o Bolsa Famlia no foi desenhado com base na moderna concepo de cidadania em que se garante o acesso a um benefcio a todos que dele necessitem. Na verdade, em seu modelo atual, com suas condicionalidades e marcado pela no universalizao, no rompe com a lgica do assistencialismo (ZIMMERMANN, 2009). No prximo captulo, discutiremos a questo da cidadania e sua possvel relao com a formulao e a implementao do Bolsa Famlia. Teremos, ento, a possibilidade de debater o potencial papel do Estado na propagao

97 de uma cidadania que possa ser chamada de protagonista e de nos perguntar se o Estado, com aquele programa, induz ao exerccio da cidadania protagonista ou compactua com uma cidadania passiva.89

4 POBREZA, TRANSFERNCIA DE RENDA E CIDADANIA Neste ltimo captulo, vamos nos deter em algumas das indagaes mais amplas que subjazem aos temas que exploramos ao longo deste trabalho, procurando avanar na anlise do programa Bolsa Famlia e abordando sua possvel relao com a construo da cidadania. Isso porque um dos objetivos oficiais desse programa a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel fome. (BRASIL, 2009c) Por certo, no nosso propsito tratar, de maneira profundamente detalhada, das relaes entre pobreza e
89

Veremos, no captulo seguinte, os significados dessas duas expresses: cidadania protagonista e cidadania passiva.

98 cidadania at porque isso fugiria aos objetivos principais do presente trabalho , mas, to somente, possibilitar um debate sobre tais relaes. Com tal finalidade, como veremos, ser importante retomar brevemente, adiante, nossas consideraes sobre a positividade concreta da pobreza e dos pobres, no sentido que Sarti (2007) d a essa expresso. Ao buscar verificar se existe a possvel relao mencionada no pargrafo anterior entre o Bolsa Famlia e a construo da cidadania por parte de seus beneficirios , aprofundaremos a discusso sobre a hiptese levantada na pesquisa que embasa o presente trabalho: a concepo de pobreza subjacente ao programa Bolsa Famlia nos dois governos Lula engendra uma estratgia de conformao do pobre situao em que se encontra. Mas, antes disso, importante pensar: ainda no que se refere quela possvel relao e caso ela se confirme , de que tipo de cidadania se trata? Para comear a responder a essa questo, discutiremos brevemente, a seguir, a formulao de cidadania feita por Marshall (1967), um clssico mundial na literatura sobre esse tema. No nosso propsito, aqui, apresentar uma discusso detalhada sobre o pensamento desse autor uma vez que nosso trabalho no constitui uma discusso terica sobre a cidadania , mas, to somente, tom-lo enquanto referncia importante no debate concernente, no que tange especificamente s preocupaes deste trabalho. Tambm no pretendemos nos empenhar, no momento, na difcil tarefa de tratar, de modo detalhado, do conceito de cidadania, uma vez que o nosso objetivo, no presente trabalho, identificar e analisar a concepo de pobreza subjacente ao programa Bolsa Famlia nos dois governos Lula. Neste captulo, abordaremos brevemente, portanto, o conceito em questo, apenas na medida em que isso seja necessrio para os propsitos aqui almejados.

4.1 A esfera social da cidadania Segundo Marshall90 (1967, p. 76), a cidadania um status concedido queles que so membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem
90

Na rea acadmica, tem sido vasta a produo concernente cidadania, em particular depois da formulao sobre o assunto feita por Marshall [...] (LEITE, 2009, p. 2).

99 o status so iguais com respeito aos direitos e obrigaes pertinentes ao status [...].91 Em relao a esse conceito, Leite (2009, p. 3) evidencia que, para Marshall (1967), [...] a igualdade caracterstica do mbito da cidadania no era vista como algo que anulasse as desigualdades entre as classes sociais ou que conflitasse com elas: tratava-se de igualdades existentes em determinadas esferas convivendo com desigualdades presentes em outras reas [grifo do autor].92 Essa considerao, de fato, coerente com o pensamento do autor em questo, que afirma: [...] a desigualdade do sistema de classes sociais pode ser aceitvel desde que a igualdade de cidadania seja reconhecida [...] (MARSHALL, 1967, p. 62). Para Marshall (1967), a cidadania compe-se de trs partes (ou elementos), por critrios mais histricos do que lgicos (p. 63): a dos direitos civis, a dos direitos polticos e a dos direitos sociais:93
O elemento civil composto dos direitos necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos e do 94 direito justia. Por elemento poltico se deve entender o direito de 95 participar no exerccio do poder poltico, como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou como um eleitor dos membros de tal organismo [...]. O elemento social se refere a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que 96 prevalecem na sociedade. As instituies mais intimamente ligadas com ele so o sistema educacional e os servios sociais. (MARSHALL, 1967, p. 63-64)

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Ao referir-se cidadania, o autor faz meno participao na herana social; participao integral na comunidade e ao fato de indivduos serem admitidos como membros completos da sociedade, isto , como cidados. (MARSHALL, 1967, p. 62) 92 Para Marshall (1967), a cidadania no acaba com as desigualdades, mas traz a possibilidade de atenu-las. 93 Mediante uma anlise histrica, Marshall (1967) considera que a cidadania configura-se enquanto um processo cumulativo de conquistas de direitos primeiro, enquanto aquisio de novos direitos; segundo, enquanto extenso dos direitos existentes para camadas da populao que deles no dispunham. 94 Trata-se do direito de afirmar todos os outros direitos mencionados, [...] em termos de igualdade com os outros indivduos e pelo devido encaminhamento processual [...] (MARSHALL, 1967, p. 63). Por isso, as instituies mais associadas com os direitos civis so os tribunais de justia. 95 Em sntese, trata-se dos direitos de votar e de ser votado. As instituies correspondentes a essa esfera da cidadania so o parlamento e os conselhos dos governos locais, no dizer de Marshall (1967). 96 Na medida em que, neste trabalho, a esfera social da cidadania aquela que nos interessa mais de perto, por razes que apontaremos adiante, vale a pena citar os seguintes exemplos de direitos pertinentes, apresentados pelo autor: O Estado garante um mnimo de certos bens e servios essenciais (tais como assistncia mdica, moradia, educao, ou uma renda essencial mnima (ou salrio mnimo) a ser gasto em bens e servios essenciais [...] (MARSHALL, 1967, p. 94-95; o erro quanto aos parnteses consta do original.)

100 Tomando por base a sociedade inglesa, o autor considera que os trs elementos da cidadania constituram-se em perodos diferentes: os direitos civis, no sculo XVIII; os polticos, no sculo XIX; os sociais, no sculo XX.
[...] os direitos civis surgiram em primeiro lugar e se estabeleceram de modo um tanto semelhante forma moderna que assumiram antes da entrada em vigor da primeira Lei de Reforma, em 1832. Os direitos polticos se seguiram aos civis, e a ampliao deles foi uma das principais caractersticas do sculo XIX, embora o princpio da cidadania poltica universal no tenha sido reconhecido seno em 1918. Os direitos sociais, por outro lado, quase que desapareceram no sculo XVIII e princpio do XIX. O ressurgimento destes comeou com o desenvolvimento da educao primria pblica, mas no foi seno no sculo XX que eles atingiram um plano de igualdade com os outros dois elementos da cidadania. (MARSHALL, 1967, p. 75)

A nosso ver, na prtica, a cidadania, tal como formulada por Marshall (1967, p. 76), isto , entendida como participao integral na coletividade, no se realiza plenamente numa sociedade de classes. No entanto, uma vez garantida como direito no plano formal, torna-se mais fcil lutar para concretiz-la. Obviamente, esse movimento de transform-la de algo potencial em algo real depende, entre outros fatores, da luta e da organizao poltica dos envolvidos no processo e, por consequncia, da correlao de foras presente na sociedade considerada. De qualquer modo, o que cabe ressaltar aqui que a cidadania diz respeito participao dos indivduos nas mais variadas reas de atuao na sociedade (esfera pblica).97 Afirma Marshall (1967, p. 61):
[...] No h nenhum princpio universal que determine o que estes direitos e obrigaes sero, mas as sociedades nas quais a cidadania uma instituio em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em relao qual o sucesso pode ser medido e em relao qual a aspirao pode ser dirigida [...].

Mesmo que a cidadania, no final do sculo XIX, pouco tenha produzido em termos de reduo das desigualdades, ela contribuiu para abrir caminho em direo a polticas igualitrias no sculo XX (MARSHALL, 1967).

97

A conquista legal de alguns direitos no significa, necessariamente, que eles se concretizem. Assim, por exemplo, a garantia dos direitos sociais somente no plano jurdico no configura, na prtica, a realizao plena da cidadania, nesse caso especfico. Para isso, preciso que o cidado, buscando valer-se de seus direitos, reivindique do Estado aquilo que lhe compete, sendo vitorioso nessa reivindicao.

101 importante ressaltar que muitas crticas foram feitas ao trabalho aqui abordado de Marshall, a comear por [...] sua linearidade, sua tentativa de generalizao da experincia inglesa numa suposta teoria da cidadania, e sua explcita subsuno da desigualdade cidadania [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 102), bem como por encarar [...] a experincia do Welfare State como uma espcie de fim humanista da histria [...] (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 102) ou, ainda, pelo fato de aquele autor, segundo Saes (2000, p. 6), no dispor
[...] de um esquema terico preciso que defina os papis respectivos das classes trabalhadoras, das classes dominantes e da burocracia de Estado no conjunto do processo de criao de qualquer novo direito; processo esse que envolve o desempenho de papis diferenciados, como presso, negociao, deliberao, execuo etc. 98 [...].

Ainda de um ponto de vista crtico, pode-se afirmar, tambm, que a evoluo da cidadania postura defendida por Marshall tenderia, por um lado, a ocultar as dificuldades e tenses inerentes ao processo de sua produo o que Saes (2000, p. 09) aponta como evoluo idlica e excessivamente otimista e, por outro lado, [...] a apagar os limites impostos expanso da cidadania pelo modelo capitalista de sociedade [...]. Contudo, embora haja, sim, pontos criticveis na formulao de Marshall, ela til para o presente trabalho,99 ao menos na medida em que permite pensar com clareza a esfera social da cidadania, em sua especificidade frente s esferas civil e poltica. Uma clara distino entre tais trs dimenses importante porque, na formulao que Leite (2009) faz sobre o assunto, a ciso da cidadania (cidadania protagonista X cidadania passiva), na contemporaneidade capitalista, acontece na esfera social assunto que discutimos a seguir.

4.2 Cidadania protagonista e cidadania passiva

98

Assim, para Saes (2000, p. 14), Marshall (1967) [...] no formula com clareza o papel especfico das classes trabalhadoras no processo de formao e evoluo da cidadania [...]. 99 Mesmo autores que tm uma postura crtica em relao ao trabalho de Marshall (1967) no deixam de reconhecer sua importncia na discusso do tema cidadania (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 102-103).

102 Para tratar da discusso sobre a ciso da cidadania em sua esfera social (cidadania protagonista x cidadania passiva) que acontece no capitalismo de hoje , recorremos a Leite (2009). Entretanto, antes disso, cabem algumas consideraes sobre o que Almeida (2006) chama marco discursivo da participao solidria, pois a discusso pertinente feita por essa autora contribui para o entendimento da mencionada ciso. Mostra ela que, ao longo dos anos 1990, a ideia de solidariedade constituiu um ponto central na poltica social em nosso pas. Pode-se, mesmo, dizer que aquela ideia marca fortemente a sociedade brasileira at o presente. A dcada de 1990 constitui um perodo em que o Estado, enquanto agente na esfera social, passa a sofrer crticas por parte do pensamento que ento torna-se hegemnico um perodo tambm marcado pela assim chamada reforma do Estado.100 Aquelas crticas, em conjunto com os efeitos sociais deletrios das polticas de ajuste estrutural,101 criam condies favorveis para que seja possvel a emergncia do marco discursivo da participao solidria102 (ALMEIDA, 2006). Vale adiantar, desde j, algo que veremos com maiores detalhes adiante: a assim chamada participao solidria encarada, no marco discursivo em questo, como uma forma de exerccio da cidadania. O programa Comunidade Solidria, criado em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB), teve um papel importante no debate pertinente (ALMEIDA, 2006).
[...] a comunidade Solidria, criada no governo FHC, constituiu-se como exemplo de uma gerao de polticas de combate pobreza surgida em vrios pases da Amrica Latina, incorporando, a exemplo das demais, um determinado discurso participativo como seu princpio fundamental. Discurso que encontrou nas idias de parcerias, capital social, solidariedade, terceiro setor, voluntariado e

100

Considerando as caractersticas das mudanas ocorridas nesse mbito, nos anos 1990 dentre as quais o fato de ter-se tratado de reformas orientadas para o mercado e destitudas de contedo redistributivo , Behring e Boschetti (2007, p. 155) consideram que tal processo foi, na verdade, uma contra-reforma neoliberal, uma reformatao do Estado brasileiro para a adaptao passiva lgica do capital. 101 Dentre os autores e obras que fazem meno queles efeitos, podem ser consultados: Maranho (2006, p. 40-43); Almeida (2006, passim); Behring e Boschetti (2007, p. 134-145); Ug (2004, p. 55 e 57-62). 102 Leite (2009, p. 10) apresenta, entre outras, as seguintes expresses para referir-se ao modo pelo qual o marco discursivo em questo caracteriza a participao solidria: protagonismo da sociedade, maior engajamento dos cidados, fortalecimento da sociedade civil. Segundo esse autor, tais expresses fazem parte de um discurso que se encontra em consonncia com a denominada reforma do Estado e com um projeto que buscava esvaziar a legitimidade de direitos regulamentados pelo aparato estatal.

103
responsabilidade social suas idias-fora (ALMEIDA, 2006, p. 103 105).

No marco discursivo ora em anlise, defende-se um recuo da participao do Estado no campo social e faz-se apelo ao voluntariado,104 na medida em que este poderia levar a cidadania a quem no a tem ou a quem, por suas prprias foras, no consegue alcan-la. Segundo Almeida (2006, p. 118), [...] um dos elementos centrais desse novo marco de formulao de polticas , exatamente, o reconhecimento do papel estratgico do protagonismo da sociedade em processos de desenvolvimento [...] (grifos da autora). Segundo os formuladores do programa Comunidade Solidria, em particular,
[...] A ao poltica propiciada pelo maior engajamento dos cidados na construo de seu futuro pode vir a criar novos laos de sociabilidade e redes de solidariedade o chamado capital social , o que, alm de criar novas sinergias para a promoo do desenvolvimento, gera a possibilidade de que aes bem-sucedidas tenham continuidade. Dessa forma, fundamental a promoo de parcerias entre Estado, terceiro setor e setor privado para articular uma agenda de desenvolvimento em rede a fim de resultados mais eficazes [...] (CONSELHO DA COMUNIDADE SOLIDRIA, 2002, p. 3, apud ALMEIDA, 2006, p. 118).

Desse modo, a ideia de solidariedade o carro-chefe da participao solidria (ALMEIDA, 2006; LEITE, 2009) concretiza-se no trabalho voluntrio e na responsabilidade social, tanto de indivduos como de empresas.
[...] Sob o argumento de promover a descentralizao e a participao, um conjunto de reformas ampliou e regulamentou a entrada do setor privado e no lucrativo no oferecimento de diversos tipos de servios sociais, ao mesmo tempo em que o poder real de deciso acerca do contedo das polticas e dos seus recursos permaneceu fortemente centralizado no governo. (ALMEIDA, 2006, p. 104-105)

Assim sendo, no perodo histrico que estamos abordando, iniciado nos anos 1990, a forte restrio presena do Estado no que tange responsabilidade pblica no mbito social acompanhada da ocupao crescente desse espao por aes e programas sociais desenvolvidos por indivduos e instituies fora

103

Gravitando em torno do princpio ativo da solidariedade, parcerias, terceiro setor, capital social e voluntariado integraram as idias-fora do novo marco discursivo que passou a fornecer, com razovel grau de hegemonia, os termos do debate acerca dos problemas sociais no pas [...] (ALMEIDA, 2006, p. 95, grifos da autora). 104 [...] mais do que um gesto de caridade, amor ao prximo e compaixo, o voluntariado passou a expressar uma atitude cidad e participativa, que traduz a capacidade que a sociedade [tem para] assumir responsabilidades e agir por si mesma [...]. (ALMEIDA, 2006, p. 114, o trecho em itlico foi retirado pela autora do site www.programavoluntario.org.br).

104 do mbito estatal (LEITE, 2009), supostamente em prol de indivduos e famlias que vivem na condio de pobreza. Mas, afinal, qual o significado real da expresso participao solidria, tal como aparece no marco discursivo correspondente? A seguir, apresentamos criticamente suas limitaes prticas, do que decorre, como veremos, a existncia do que Leite (2009) denomina ciso da cidadania (cidadania protagonista, de um lado, e cidadania passiva, de outro), no mbito social. Para bem compreendermos o significado da chamada participao solidria, bem como o marco discursivo correspondente, fundamental levar em conta o contexto histrico em que eles surgem. Trata-se de um momento em que se formula o projeto da j referida reforma do Estado, na qual estava embutido um esvaziamento da legitimidade dos direitos regulamentados pelo Estado, com a desvalorizao das polticas sociais estatais, tidas como assistencialistas (ALMEIDA, 2006). Esse conjunto de fatores, por sua vez, levou a que se defendessem, em determinados meios sociais, o protagonismo da sociedade, um maior engajamento dos cidados, o fortalecimento da sociedade civil,105 tudo isso visando mobilizar a participao dos cidados na luta contra a pobreza e a excluso social luta essa que se daria, ento, mediante aes de combate pobreza qualificadas como pblicas e participativas (ALMEIDA, 2006). Pode-se, ento, dizer que, de acordo com o marco discursivo da participao solidria, a sociedade civil, por si mesma, seria capaz de minimizar a pobreza e a excluso social, mediante programas sociais baseados na mobilizao da participao solidria e voluntria (ALMEIDA, 2006, p. 99), o que, por sua vez, constituiria uma forma de exerccio da cidadania. No entanto, Leite (2009, p. 10) problematiza os contornos e a abrangncia da sociedade civil, tal como pensada no mbito do marco discursivo ora em anlise. Pergunta o autor:

105

Trata-se, a, de uma das vrias concepes de sociedade civil existentes, concepo na qual ela vista como claramente marcada por uma suposta homogeneidade (Almeida, 2006, p. 101). Acerca da heterogeneidade da sociedade civil e de sua concepo como espao de antagonismos e de contradies, ver Paulo Netto (2004).

105
Quais so, de fato, os contornos dessa sociedade civil? Que lugar tm nela os pobres? Eles integram, efetivamente, a sociedade civil que se mobiliza para combater a pobreza e a excluso social? Eles fazem parte dos cidados engajados nessa luta e mobilizados para assumir aquelas responsabilidades?

Mostra ele, ento, que a sociedade civil a que se refere o marco discursivo da participao solidria no , de fato, algo to abrangente. Tomando por base ideias presentes nesse prprio marco discursivo, afirma o autor: Ela [sociedade civil] desenvolve aes que visam recuperar, para os pobres, sua condio de pertena sociedade; aes que buscam recuperar a capacidade ativa dos indivduos pobres.106 (LEITE, 2009, p. 10) Ora, se assim, os indivduos e famlias pobres j parecem no pertencer sociedade civil concebida no mbito do marco discursivo em questo, pois trata-se de recuperar essa pertena. Ademais, so outros que, de forma protagonista, buscam efetivar esse resgate para os pobres, j que estes so vistos como no tendo capacidade ativa (LEITE, 2009, p. 10, grifo do autor). Em termos prticos, portanto, de acordo com o marco discursivo que estamos considerando, o enfrentamento da pobreza depende, em ltima anlise, da responsabilidade e da solidariedade daqueles tidos como includos (LEITE, 2009, p. 10). Tambm em termos prticos, revela-se, nessa modalidade de discurso, uma fissura na sociedade: de um lado, esto os includos, com seu protagonismo no enfrentamento da pobreza; de outro, os excludos, os pobres passivos, sem capacidade ativa e em prol dos quais exercida aquela cidadania protagonista. No por outra razo que o autor afirma que, no marco discursivo da participao solidria, os pobres, enquanto sujeitos, praticamente desaparecem. Cabe a eles, portanto, a postura passiva de receber as benesses que lhes so concedidas (LEITE, 2009, p. 25). Todo o exposto o fundamento da teorizao feita pelo autor sobre o que chama ciso da cidadania em sua esfera social, presente na

106

Os trechos entre aspas simples dessa citao so extrados de Almeida (2006, p. 125 e 110).

106 contemporaneidade capitalista: a existncia de uma polarizao entre uma cidadania protagonista107 e uma cidadania passiva (LEITE, 2009). Conclui, ento, o autor:
[...] a participao solidria da sociedade civil constitui-se numa forma de exerccio da cidadania que no se generaliza, e nem poderia faz-lo, em virtude da assimetria que marca, intrinsecamente, as relaes que ela estabelece entre os includos e os 108 excludos, entre protagonistas e receptores passivos de benesses, entre no pobres e pobres. (LEITE, 2009, p. 11, grifos do autor)

Essa cidadania passiva que cabe aos pobres na contemporaneidade capitalista109 quer sejam favores concedidos por outros, fora da esfera estatal, quer sejam benesses concedidas pelo Estado distancia dos direitos aqueles que vivem na pobreza, uma vez que, nesse caso, o que direito aparece como uma concesso, um favor. claro que qualquer movimento que se faa na rea social com vistas diminuio das desigualdades e da pobreza pode ser bem-vindo como, alis, j apontamos, neste trabalho, em relao ao Programa Bolsa Famlia. Entretanto, importante que fique claro: ajuda social no direito. A solidariedade de indivduos e/ou instituies fora da esfera estatal , que leva ajuda aos pobres, no promove a cidadania plena e no resolve o problema da desresponsabilizao do Estado no campo social, mas, sim, escamoteia as desigualdades sociais e as razes do cenrio de pobreza e misria que afligem milhes de famlias. Como afirma Almeida (2006, p. 119),
[...] os argumentos que mobilizaram e ainda mobilizam para valorizar aes solidrias e as parcerias tm como efeito poltico concreto a diluio da necessidade e responsabilidade do Estado para intervir nos problemas sociais. Eles esto profundamente implicados com a luta poltica em curso que procura abalar, simbolicamente, a legitimidade das polticas sociais e dos direitos legalmente institudos, nessa viso, incapazes de produzir cidadania efetiva.

Quanto ao discurso oficial, segundo o qual os programas de transferncia de renda visam, entre outros objetivos, contribuir para a erradicao da extrema
Essa cidadania protagonista exercida por no pobres fora da esfera estatal diz respeito a [...] um conjunto de formas de ao que, movidas por um sentido muito especfico de solidariedade, buscam intervir sobre os chamados problemas sociais e, de acordo com o ponto de vista correspondente, resolv-los. (LEITE, 2009, p. 3) 108 Para uma anlise crtica da noo de excluso social, consultar Martins (2002). 109 importante deixar claro que, para o autor, uma cidadania passiva uma contradio em si mesma. uma no cidadania. E isso o que continua a caber aos pobres. (LEITE, 2009, p. 17)
107

107 pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel fome (BRASIL, 2009c), perguntamo-nos: a que cidadania esse discurso se refere? Transferir renda garantir o acesso a direitos? promover a cidadania? Para retomarmos os termos de Marshall (1967, p. 62), podemos questionar: os pobres obtm, graas ao Bolsa Famlia, algo digno de ser chamado participao na herana social, participao integral na comunidade, sendo admitidos como membros completos da sociedade, isto , como cidados? O programa em questo propicia a conquista de uma cidadania protagonista na esfera social aqui, a expresso cidadania protagonista no sendo entendida como algo que se polariza com uma cidadania passiva por parte de outros, mas uma cidadania que permite aos sujeitos, de fato, terem capacidade de interferir no espao pblico? A ajuda social promove a cidadania? No o que temos mostrado neste trabalho. A cidadania no uma ddiva, mas uma conquista, ou seja, ela construda e obtida a partir da capacidade de organizao dos sujeitos envolvidos e de sua participao ativa na esfera pblica. Da mesma forma, entendemos que a noo de universalidade da poltica social que se contrape s polticas focalizadas definida pelo acesso a direitos por parte de todos os cidados.
[...] os pobres podem [...] ser vistos como sujeitos de aes a serem colocadas em prtica, valorizando-se seu protagonismo, ou podem ser vistos, ao menos tendencialmente, como no-sujeitos, optandose, ento, por polticas sociais que busquem oferecer-lhes ajuda, auxlio, no se rompendo, ento, com prticas assistencialistas nem se tendo como perspectiva a conquista de direitos. (LEITE, 2008b, p. 95, grifos do autor)

No prximo item, ao retomarmos o tratamento das polticas de transferncia de renda, fazemos uma anlise crtica da poltica adotada no governo Lula em relao a seu principal programa nessa rea, o que se d em detrimento de polticas estruturais mais amplas. Para tanto, iniciaremos com uma breve retomada da discusso sobre os programas de transferncia de renda, destacando, em particular, os limites e avanos do Bolsa Famlia. Procuraremos, ento, mostrar que esse programa uma forma de enfrentamento da pobreza, mas um enfrentamento que, na prtica, no conduz extino ou, sequer, a uma diminuio drstica dessa condio social, mas apenas a um alvio pouco significativo dela.

108

4.3 As polticas de transferncia de renda no Brasil: medidas compensatrias ou direito social? J abordamos, anteriormente no captulo 3 , os programas de transferncia de renda. Vamos retomar, de forma breve, alguns pontos daquela discusso, apenas na medida em que isso seja til para pensar em que grau o Bolsa Famlia contribui se que o faz para a possibilidade de construo de uma cidadania protagonista entre os pobres. Contudo, importante destacar que o Bolsa Famlia no apenas (embora o seja predominantemente) um programa de transferncia de renda. Ou seja: preciso levar em conta as condicionalidades para o recebimento dos benefcios, assunto este abordado no captulo anterior. Reafirmamos, aqui, essa caracterstica do Bolsa Famlia para que no haja o risco de que, sem fundamento num estudo mais detalhado, possa-se afirmar (como se d no discurso oficial) que o programa em questo contribui para a conquista da cidadania entre os pobres. O desenvolvimento de programas de transferncia de renda, como vimos anteriormente, insere-se no mbito da proteo social no Brasil a partir de 1995, com a implantao das experincias pioneiras de programas municipais em Campinas (SP), Ribeiro Preto (SP), Santos (SP) e Braslia; a partir de 1996, com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC); em 1999, com a criao e desenvolvimento de experincias de transferncia de renda criadas em vrios estados (SILVA, 2008). Mas, afinal, o que so os programas de transferncia de renda?
So considerados Programas de Transferncia de Renda aqueles destinados a efetuar uma transferncia monetria, independentemente de prvia contribuio, a famlias pobres, assim consideradas a partir de um determinado corte de renda per capita familiar, predominantemente, no caso dos programas federais, de meio salrio mnimo. (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 131)

Esses programas foram criados, no Brasil, numa conjuntura socioeconmica marcada pelo aumento do desemprego sem a proteo social garantida pela previdncia social e por um decrscimo nos rendimentos provenientes do

109 trabalho.110 Acrescentam-se a isso a instabilidade no emprego, causada, entre outras coisas, pela frequente rotatividade de trabalhadores nos seus postos de trabalho; o crescimento da violncia; a ampliao dos ndices de pobreza e da desigualdade social (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007; TELLES, 2001).
[...] o debate sobre os Programas de Transferncia de Renda, no Brasil, se situa no contexto de hegemonia do projeto neoliberal, com o desmonte do frgil Sistema Brasileiro de Proteo Social, quando a Constituio Federal de 1988 parecia abrir espao para a universalizao dos direitos sociais. Esse momento marcado pela restrio aos programas sociais em mbito nacional, pelo debate sobre a descentralizao dos programas sociais, verificando-se demanda crescente de polticas para enfrentamento da pobreza, agravada com a crise econmica dos anos 1980 e com as medidas de ajuste da economia nacional s exigncias do capital internacional, adotadas nos anos 1990. Destaca-se, ainda, a centralidade que passou a assumir a demanda pela formao de mo-de-obra com perfil capaz de responder s necessidades da atual matriz de produo da sociedade global. (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 38)
111

Filgueiras e Gonalves (2007) fazem uma anlise crtica da poltica social do governo Lula em relao aos programas de transferncia de renda principalmente quanto efetividade de programas como o Bolsa Famlia no que se refere a um combate resoluto da pobreza , uma vez que o programa em questo
[...] serve como poderoso instrumento de manipulao poltica de uma parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite um discurso politicamente correto. O principal eixo da atual poltica social o Bolsa Famlia, programa que resulta em uma poltica assistencialista, com grande potencial clientelista. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 28)

Dando continuidade ao trato da questo social ocorrido no governo Fernando Henrique Cardoso, as polticas adotadas pelo governo Lula cumprem uma [...]

110

Sobre esse aspecto, Almeida (2006, p. 105) evidencia que os programas sociais de combate pobreza assumiram centralidade nos pases que aplicaram as polticas de ajuste para compensar os seus efeitos sociais reconhecidamente negativos [...]. 111 [...] No caso brasileiro, a idia central dos Programas de Transferncia de Renda proceder a uma articulao entre transferncia monetria e polticas educacionais, de sade e de trabalho, direcionadas a crianas, jovens e adultos de famlias pobres. Dois pressupostos so orientadores desses programas: um de que a transferncia monetria para famlias pobres possibilita, a essas famlias, tirarem seus filhos da rua e de trabalhos precoces e penosos, enviando-lhes [sic] escola, o que permitir interromper o ciclo vicioso de reproduo da pobreza; o outro de que a articulao de uma transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, no campo da educao, da sade e do trabalho, direcionados a famlias pobres, poder representar uma poltica de enfrentamento pobreza e s desigualdades sociais econmicas no pas. (SILVA, 2008, p. 24)

110 funo amortecedora de tenses sociais no interior do projeto liberal [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 163).112
[...] Este o objetivo de um programa [o Bolsa Famlia] que no tem capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de reproduo e apenas maneja a pobreza, pois mantm em permanente estado de insegurana, indigncia e dependncia o seu pblico alvo, permitindo, assim, sua manipulao poltica. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 163)

A fim de implementar polticas de carter neoliberal, o governo Lula tenta minar as foras dos movimentos sociais e sindicais. Com isso, objetiva [...] reduzir as tenses e impedir a autonomia do movimento social, dificultando as aes de mobilizao e a construo de um projeto democrtico-popular alternativo ao do bloco dominante. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 190) Da mesma forma, no governo Lula, h uma estreita compatibilidade entre a poltica social e a poltica econmica, sendo ambas de natureza liberal,
[...] porque se estrutura a partir da liberalizao das relaes econmicas internacionais na esfera comercial, produtiva, tecnolgica e monetrio-financeira; da implementao de reformas no mbito do Estado (em especial na rea da Previdncia Social) e da privatizao de empresas estatais, que implicam a reconfigurao da interveno estatal na economia e na sociedade; e de um processo de desregulao do mercado de trabalho, que refora a explorao da fora de trabalho. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 96)

O governo Lula refora o discurso conservador de instituies internacionais como o FMI e o Banco Mundial e de fraes de classe que dominam os setores estratgicos da sociedade,113 inclusive a poltica nacional, que, de um ponto de

112

Desde o segundo governo FHC o que foi mantido nos dois governos Lula , a poltica social foi-se configurando em poltica social focalizada. Para Druck e Filgueiras (2007), as consequncias das polticas focalizadas so: a) do ponto de vista poltico: [...] a poltica focalizada leva a uma maior fragmentao da classe trabalhadora, alm de acusar os que ainda tm emprego e acesso seguridade social de privilegiados e responsveis pelo grau de desigualdade existente no pas [...] (p. 29); b) do ponto de vista social: [...] essa poltica se articula com o processo de flexibilizao/precarizao do trabalho, com a retirada de direitos sociais e trabalhistas, em particular, sade, educao e previdncia social [...] (p. 29-30). Ainda no que diz respeito comparaes entre os governos FHC e Lula, este, no seu primeiro governo, [...] no moveu um milmetro para alterar a essncia do modelo de desenvolvimento caracterizado, sobretudo, pela dominao da lgica financeira nem, tampouco, a poltica macroeconmica que herdou do governo anterior [...]. (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 27) Por certo, no segundo mandato de Lula as coisas no foram diferentes. Persiste o modelo adotado, e a postura, na rea social, investir em polticas focalizadas. 113 Os principais financiadores da campanha de Lula exercem papel protagnico no somente na poltica, mas tambm na economia: os bancos so os principais beneficirios da poltica macroeconmica, via poltica monetria e cambial; as empresas do setor primrio-exportador comandam o padro de insero do pas no sistema mundial do comrcio via mercados de commodities, inclusive com a revitalizao do segmento do etanol; e as empreiteiras so os atores principais do Programa de Acelerao do Crescimento, cujos investimentos concentram-

111 vista formal, seria o espao da representatividade legal e dos interesses do conjunto da populao. Desse modo, o programa Bolsa Famlia
[...] transformou-se numa arma poltica eleitoral e ideolgica importantssima, dando um aparente vis progressista (social) ao governo Lula, que serve para conservar a poltica econmica liberalortodoxa adotada e refora o discurso conservador do Banco Mundial sobre a pobreza, os pobres e as polticas sociais focalizadas (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 164).
114

Como vimos anteriormente neste trabalho, o Bolsa Famlia constitui o cerne das polticas sociais do governo Lula para, supostamente, alcanar a erradicao da pobreza no Brasil. Entretanto, importante distinguir entre poltica social de governo, [...] que decorre de decises das foras polticopartidrias que ocupam momentaneamente o aparelho do Estado [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 141), e poltica social de Estado,115 [...] aquela que est associada aos direitos sociais inscritos, definidos e garantidos na Constituio do Pas, que se tornam direitos de cidadania [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 141). Desse modo, o Bolsa Famlia como uma poltica social de governo pode ser extinta a qualquer tempo, no caso, por exemplo, de mudana das foras polticas momentaneamente no poder.116 Alm do que mencionado acima, Filgueiras e Gonalves (2007) criticam o carter focalizado da poltica social do governo Lula. Segundo eles, as polticas

se principalmente em infra-estrutura. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 188, grifos nossos) 114 Julgamos possvel dizer que esse fato confirmou-se no segundo turno da ltima eleio presidencial, realizada em outubro de 2010. Citamos aqui apenas dois dados a esse respeito: a) quanto maior o alcance do Bolsa Famlia [...] em uma cidade, maior o percentual de votos conquistados pela presidente eleita; b) dos 794 municpios brasileiros onde o programa de transferncia de renda atinge mais de 50% da populao, a candidata oficial viu-se derrotada em apenas 12. (BOLSA Famlia volta a ter peso decisivo. Folha de So Paulo, So Paulo, 02 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po0211201035.htm>. Acesso em: 02 nov. 2010). 115 No Brasil, entre as polticas sociais de Estado, destacam-se: Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), Sistema nico de Sade (SUS), seguro desemprego, ensino fundamental, Benefcio de Prestao Continuada (BPC), Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) etc. Estas polticas tm proteo e segurana jurdicas contra cortes oramentrios (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). 116 O Bolsa Famlia uma poltica social de governo. Desse modo, trata-se [...] de um programa decorrente da poltica de um determinado governo. necessrio que esse benefcio seja alado condio de direito, muito embora, seja difcil que ele seja extinto tal o custo poltico e que tal medida iria provocar. Sua incorporao como direito provocaria, necessariamente, que se repensasse os valores mnimos (de um salrio mnimo) hoje pagos pela previdncia e pela assistncia social (benefcio de prestao continuada, dirigido a portadores de deficincia e a idosos de baixa renda), bem como permitiria reabrir a discusso sobre uma renda garantida. (MARQUES, 2008, p. 242)

112 focalizadas no rompem com o crculo vicioso da pobreza nem levam erradicao desta, uma vez que no combatem as causas estruturais da desigualdade que produzem sua existncia e seu crescimento.117 Os mesmos autores chamam a ateno para o fato de que essa poltica focalizada
[...] se articula com os processos de flexibilizao e precarizao do trabalho, com a ameaa e a retirada de direitos sociais e trabalhistas, em particular na sade, educao e previdncia social. Embora essas formas de combate pobreza reduzam momentaneamente as carncias das populaes mais miserveis, elas se inserem em uma lgica liberal e em um programa poltico conservador e socialmente regressivo, prprios da nova fase do capitalismo sob hegemonia do capital financeiro [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 161).

importante destacar, tambm, que, como foi mencionado no captulo anterior, essas polticas no chegam a beneficiar um nmero maior de famlias pobres, que, por terem uma renda que se situa acima de uma linha de pobreza definida de modo muito restrito, no so tidas como merecedoras dos benefcios. 118 Alm disso, essa parcela da populao enfrenta a insuficincia e a precariedade dos servios pblicos119 o que lembrado aqui dado o fato importantssimo de que a pobreza um fenmeno multifacetado, no se limitando ao critrio dos rendimentos monetrios. Como vimos no captulo 3, apesar de o acesso ao benefcio do Bolsa Famlia representar um alvio nos oramentos de milhes de famlias pobres, o programa, como foi formulado e executado, insuficiente para tir-las da condio de pobreza, se considerarmos esta ltima como um fenmeno multifacetado. Os beneficirios do programa podem, quando muito, ultrapassar

117

A ausncia de polticas que universalizem os direitos sociais, ao lado da despolitizao das questes de cunho social, [...] transforma a pobreza em uma varivel exgena aos mecanismos econmico-sociais que moldam as relaes entre as classes sociais. Remete sua explicao para o mbito da famlia e dos indivduos, procurando identificar os eventuais atributos que diferenciam as famlias (e os indivduos) pobres das famlias (e dos indivduos) no-pobres. (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 143) 118 O Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda de natureza focalizada, o que significa que muitas famlias, mesmo em situao de extrema pobreza, no so contempladas com o repasse dos benefcios. Outro fator a ser lembrado que [...] a definio de linha de pobreza com valores bastante reduzidos decorre do prprio objetivo das polticas sociais focalizadas, isto , reduzir os valores dessa modalidade de gasto pblico [...] (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 149). 119 Em relao a esse assunto, Telles (2001, p. 131-132) refere-se a uma clivagem entre os que tm acesso aos servios fornecidos pelo mercado e aqueles que so destinados aos precrios servios pblicos estatais, esses servios vistos cada vez mais como coisa de pobre [...].

113 a chamada linha de pobreza, mas, dada a precariedade que enfrentam em outros mbitos de suas vidas, ainda se encontram naquela condio social.120 A esse respeito, vale destacar algumas matrias recentes, publicadas na imprensa a respeito do Bolsa Famlia. Um desses artigos, tomando por base informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome portanto, dados oficiais , mostra que, embora o Bolsa Famlia eleve em quase 50% a renda familiar per capita mdia do contingente de seus beneficirios (cerca de 49 milhes de pessoas, o que corresponde a mais de da populao brasileira), tal elevado aumento percentual acontece apenas porque aquela renda mdia, desconsiderado o Bolsa Famlia, extremamente baixa: R$ 48,69. Com o aporte possibilitado pelo programa, tal renda mdia chega a apenas R$ 72,42. Vale acrescentar, aqui, o resultado de um clculo interessante, que no consta do artigo citado, mas que feito a partir das informaes por ele propiciadas: em mdia, os beneficirios do Bolsa Famlia, mesmo com o aporte que este lhes possibilita, recebem, em mdia, uma renda familiar per capita de R$ 2,414 por dia, em meses com 30 dias nmeros que podem impressionar quem pouco conhece o programa, mas que mostram a fragilidade deste no enfrentamento da pobreza.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) o benefcio pago pelo Programa Bolsa Famlia eleva a renda da populao atendida em 48,7%. O MDS calcula que a mdia nacional da renda familiar per capita sem os benefcios pagos pelo programa de R$ 48,69. Com o aporte, essa mdia passa para R$ 72,42, acima da linha da extrema pobreza (misria) calculada em R$ 70,00. Apesar de estudos do Ministrio do Desenvolvimento Social apontar uma elevao na renda da populao atendida pelo Bolsa Famlia, a renda mdia nas regies Nordeste e Norte abaixo da linha de pobreza: R$ 66,21 e R$ R$ 65,29; respectivamente. Nas outras regies a renda per capita dos beneficirios do Bolsa Famlia maior. No Sudeste, a renda de R$ 82,27; no Sul, a renda chega a R$ 85,07; e no Centro-Oeste, a renda fica em R$ 84,22 (BOLSA Famlia eleva em quase 50% a renda dos extremamente pobres. Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/2010/05/31/bolsa-familia-elevaem-quase-50-a-renda-dos-extremamente-pobres.jhtm>. Acesso em 20 jun. 2010).

120

[...] essas polticas [programas de transferncia de renda] podem ser capazes de incluir pessoas nos processos econmicos de produo e de consumo, como realmente vem ocorrendo; porm, essa incluso de natureza marginal e precria, mantendo uma situao de reproduo e controle da pobreza num dado patamar, sem sua real ultrapassagem. (SILVA, 2008, p. 149)

114 Outro artigo relativo ao Bolsa Famlia publicado recentemente na imprensa mostra que to acentuada a precariedade em que vive parte significativa dos beneficirios, que, mesmo com o aporte recebido, muitos deles no ultrapassam sequer a linha de pobreza extrema definida como critrio de elegibilidade para aquele programa:
Um estudo do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) matria publicada no jornal Folha de So Paulo [01 de junho de 2010] , mostra que as 7,5 milhes de famlias beneficirias do Nordeste e do Norte tm renda mdia de R$ 65,29 e R$ 66,21, respectivamente, aps o pagamento do dinheiro. Ou seja, beneficirios do Bolsa Famlia nas regies Norte e Nordeste ainda no superaram, na mdia, a condio de pobreza extrema, na qual os membros da famlia recebem at R$ 70 por ms. A ministra do Desenvolvimento Social, Mrcia Lopes, estima que mais de 2 milhes das 12,4 milhes de famlias que recebem o benefcio ainda sejam consideradas extremamente pobres. Apesar do aumento da renda com o recebimento do benefcio a pobreza no foi superada. Antes do benefcio, R$ 48,69 era a mdia da renda per capita no Brasil; R$ 72,42 a mdia da renda brasileira [dos atendidos pelo programa] aps o benefcio (SALOMON, Marta. Bolsa Famlia no vence extrema pobreza no NE. O Estado de So Paulo on line. So Paulo, 01 jun. 2010. Disponvel em: <http://www.estadao. com.br/estadaodehoje/20100601/not_imp559760,0.php.>. Acesso em: 20 jun. 2010).

Vemos, pois, que, mesmo com a elevao dos rendimentos que possibilita, o Bolsa Famlia nem sempre capaz de erradicar a pobreza (ainda que esta seja considerada levando-se em conta exclusivamente o critrio dos rendimentos monetrios), no sentido estrito de permitir que famlias atendidas pelo programa ultrapassem a chamada linha de pobreza, a qual, por sua vez, estabelecida num patamar muito baixo. Vale ainda lembrar que, como mostramos no captulo anterior, o Bolsa Famlia continua a representar gastos governamentais que giram em torno de apenas 0,4% do PIB, muito embora atenda a mais de um quarto da populao brasileira. Confrontem-se esses dados com o fato de que o pagamento dos juros ao andar de cima [um contingente pouqussimo numeroso, por sinal] consome oito vezes isso (3,3% do PIB).121 Sobre os dados fornecidos pelos dois artigos mencionados acima, importante lembrar, mais uma vez, que a pobreza um fenmeno multifacetado, no se
121

ROSSI, Clvis. To pobres e to contentes. Folha de So Paulo, So Paulo, 03 jun. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0306201003.htm>. Acesso em: 03 jun. 2010.

115 definindo apenas com base no critrio dos rendimentos monetrios. Apesar disso, possvel aos governantes afirmar que boa parte dos beneficirios do Bolsa Famlia, se considerado exclusivamente aquele critrio na verso adotada por tal programa , teria deixado de estar na condio de pobreza, ainda que diversos outros aspectos de suas vidas os mantenham naquela condio. O Bolsa Famlia, por suas caractersticas apresentadas neste trabalho tais como o baixo repasse financeiro; a definio de condicionalidades para a permanncia das famlias no programa; o fato de se tratar de uma poltica de governo e no de Estado; seu carter de poltica focalizada e seletiva; o fato da renda para que se seja beneficirio situar-se num nvel muito baixo (por isso, deixando de fora um contingente de trabalhadores informais que, embora com ganhos acima dos estabelecidos para a insero no programa federal, encontram-se desprotegidos de quaisquer direitos) , no propiciam a erradicao da pobreza nem anulam os fatores que, no caso brasileiro, conduzem a um cenrio de desigualdades e de pobreza. Como evidencia Ivo (2008, p. 197),
[...] na medida em que o programa [Bolsa Famlia] no est associado a polticas estruturais mais amplas, capazes de alterar as condies produtoras da pobreza, um programa de transferncia de renda (PTR), como o Bolsa Famlia, pode cristalizar os pobres na condio de pobres e nada mais que pobres [...] (grifo da autora).

Pensamento que compartilhado por Marques (2008):

[...] uma vez que esse programa no acompanhado de mudanas que alterem a forma da reproduo e da distribuio da riqueza no pas e que desconcentre [sic] a renda e a riqueza, no h como se defender que ele seja um instrumento para a superao da pobreza. Os mecanismos que criam e reproduzem a pobreza continuam inalterados e, portanto, possvel que, no futuro, a populao-alvo do Bolsa Famlia venha a aumentar (MARQUES, 2008, p. 242).

Aps essas consideraes sobre se o Bolsa Famlia retira ou no os pobres da condio de pobreza e sobre se esse programa propicia condies para a erradicao da pobreza no Brasil , tratemos, a seguir, de questes relativas cidadania, como adiantamos no incio deste captulo. preciso ressaltar que, diferentemente do que se d no caso de aes movidas pela participao solidria, ocorridas fora do mbito do Estado, o Bolsa Famlia implementado pela prpria instncia estatal. Ou seja: no caso

116 desse programa, no h a polaridade cidadania protagonista X cidadania passiva. Em resposta ao que perguntamos anteriormente Em que grau o Bolsa Famlia leva a uma cidadania protagonista? , pode-se afirmar, por tudo o que foi apresentado e discutido neste trabalho, que as polticas de transferncia de renda no caso em questo, o Bolsa Famlia , no oportunizam condies para a constituio de uma efetiva cidadania, mas reforam uma cidadania passiva, nos termos em que a expresso utilizada por Leite (2009). Ou seja, esse programa no contribui para que os pobres conquistem uma cidadania protagonista,122 ao menos no sentido que a empregamos neste trabalho: o da participao ativa e da interveno no social. Desse modo, [...] que sentido tem falar-se em cidadania, se ela esvaziada de direitos? [...] (LEITE, 2009, p. 17). Retomemos um ponto j discutido anteriormente neste trabalho a positividade concreta da pobreza e dos pobres para, assim, melhor justificar a afirmao acima, segundo a qual o Bolsa Famlia no traz elementos que contribuam para a conquista da cidadania entre seus beneficirios. Por certo, pensar a pobreza e os pobres a partir de sua positividade concreta (LEITE 2008b; SARTI, 2007) no contribui, necessariamente, para lev-los conquista da cidadania protagonista. Mas vale fazer uso, aqui, de uma ideia formulada por Moscovici (1978, apud LEITE, 2002, p. 137), a saber: o modo pelo qual representamos um aspecto da realidade constitui uma preparao para a ao. Se assim, representar a pobreza e os pobres a partir do pressuposto da falta, como parece ser o que acontece com os gestores do Bolsa Famlia, conduz a aes que reforam o suposto carter de no sujeitos dos pobres: leva-se a cidadania a eles. Repetir-se-ia, ento, no caso do Estado brasileiro, o que acontece com a cidadania protagonista de no pobres ligada ao marco discursivo da participao solidria. Essa nossa avaliao justifica-se pelo fato de a positividade concreta da pobreza e dos pobres referir-se a outra dimenso da realidade efetiva destes, que no aquela definida pela falta, pela carncia, pelo no ter: trata-se, aqui, de
122

Embora os termos possam ser os mesmos cidadania e protagonista , quando aplicados aos pobres eles no se referem a aes feitas (supostamente) em prol de outros, tidos como incapazes, tal como acontece com a cidadania protagonista (LEITE, 2009) de no pobres ligada ao marco discursivo da participao solidria (ALMEIDA, 2006).

117 como (sobre)vivem, como trabalham, como buscam resolver seus problemas de moradia, como representam aspectos do mundo do qual fazem parte etc. (LEITE, 2008b, p. 86). O que queremos dizer, com isso, que essa forma de pensar a pobreza e os pobres a partir da positividade concreta abre uma possibilidade de discusso sobre os que se encontram nessa condio social enquanto sujeitos de direitos, e no como aqueles que merecem nada mais do que ajuda, auxlio, caridade (LEITE, 2009). Por outro lado, pensar a pobreza unicamente a partir do pressuposto da falta (LEITE 2008b; SARTI, 2007) algo que contribui para a existncia daquilo que Leite (2008b) chama cidadania passiva. Podemos dizer que o Bolsa Famlia, pelos aspectos apontados neste trabalho, refora a ideia de que aos pobres cabe apenas essa cidadania. Em linhas gerais, no desenho de atuao desse programa, h referncias a estratgias e planos de ao de enfrentamento da pobreza nos quais os pobres aparecem como objetos dessas aes. So poucas as aluses aos pobres enquanto sujeitos que agem sobre o mundo. Se assim, cabe a eles, tambm aqui isto , em relao ao Estado , uma cidadania passiva, que faz deles meros receptores de benesses governamentais, mas no de direitos.

5 CONSIDERAES FINAIS

As desigualdades sociais no Brasil so extremas. Trata-se de uma sociedade profundamente cindida e polarizada entre uma minoria da populao que concentra altos rendimentos e grandes patrimnios, enquanto parcela muito expressiva vive na pobreza, quando no na misria. Diante desse cenrio, programas como o Bolsa Famlia podem ter um efeito imediato, de alvio de situaes de carncia que afligem parte significativa da populao brasileira,

118 mas, por certo, no so capazes de erradicar a pobreza nem de alterar as relaes sociais vigentes. Com todos os seus limites, preciso reconhecer que o Bolsa Famlia traz um lenitivo, mesmo que de pouca monta, para milhes de pessoas. Em termos proporcionais isto , tomando por base a extrema precariedade das condies de vida dos beneficirios , ele representa um apoio no desprezvel queles que so por ele atendidos, garantindo, no caso de muitos, a nica possibilidade de obteno de algum rendimento. Alm disso, preciso considerar a diferena entre no ter nada e ter, pelo menos, o suficiente para se alimentar e a seus filhos. Mas mesmo este ltimo tipo de resultado profundamente limitado, no caso do Bolsa Famlia. No momento em que conclumos este trabalho, as manchetes dos jornais, dos telejornais e dos sites de informao da Internet esto quase totalmente ocupadas por mais um episdio de luta sangrenta, no Rio de Janeiro, entre foras policiais e militares, de um lado, e traficantes, de outro. Com isso, possvel que passe quase despercebida a notcia, divulgada no final de novembro de 2010, de que o IBGE constatou que 11 milhes de pessoas passaram fome em 2009, em nosso pas.123 claro que representantes governamentais buscaram aspectos positivos nos dados encontrados pelo IBGE, destacando a diminuio no nmero de pessoas famintas (situao eufemisticamente chamada de insegurana alimentar grave), de 8,2% da populao, em 2004, para 5,8% dos brasileiros, em 2009.124 No entanto, depois de oito anos de um governo que prometeu que todos, no Brasil, passariam a ter trs refeies por dia portanto, acabar com a fome no Pas , no se trata de uma conquista que merea muitos festejos, sobretudo se quele contingente acrescentarmos quem vive em segurana alimentar moderada e em segurana alimentar leve. Ao todo, so nada menos do que 65,6 milhes de pessoas que, em algum momento e em algum

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11 mi passaram fome em 2009, diz IBGE. Folha de So Paulo, So Paulo, 27 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po2711201023.htm>. Acesso em: 27 nov. 2010. 124 11 mi passaram fome em 2009, diz IBGE. Folha de So Paulo, So Paulo, 27 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po2711201023.htm>. Acesso em: 27 nov. 2010.

119 grau, no sabem se tero condies de comer o que necessrio para, pelo menos, enfrentar o batente do dia seguinte.125 Dados dessa ordem mostram que programas como o Bolsa Famlia podem, sim, ser teis, mas no so suficientes para um combate efetivo e resoluto pobreza: podem, com efeito, alivi-la em algum grau, trazendo pequenos acrscimos de rendimentos queles que vivem nessa condio social e, mesmo, diminuindo um pouco sua fome, mas esto muito longe de levar extino da pobreza ou, sequer, a sua diminuio drstica, pois no colocam em xeque seus determinantes estruturais. Porm, h ainda mais do que isso. O Bolsa Famlia apresentado, oficialmente, como um caminho para a construo da cidadania entre seus beneficirios. Mas como falar em participao na herana social, em participao integral na coletividade por parte dos atendidos pelo programa, quando se levam em conta os dados recm-apresentados sobre alimentao e quando se consideram as profundas desigualdades sociais que marcam no apenas o passado, mas tambm o presente de nosso pas? Tudo isso considerado, no podemos, de forma alguma, dizer que entre os pobres brasileiros (mesmo os beneficirios do PBF) esteja havendo um processo de construo de algo mais do que uma cidadania passiva. Somos, ento, pela extino do programa que o grande foco deste trabalho? Para responder a essa pergunta, julgamos poder, aqui, tomar de emprstimo algumas palavras utilizadas por Castel (2009), ainda que elas se refiram a uma realidade em grande parte diversa da brasileira, qual seja: a das protees sociais que caracterizam a contemporaneidade capitalista nos pases que passaram pelo 30 anos gloriosos do Estado do Bem-Estar Social. Afirma aquele autor que no se trata de
condenar esses tipos de medidas que so teis e mesmo necessrias para as pessoas em dificuldade. No entanto, necessrio reconhecer que estas protees so frequentemente medocres e esto longe de assegurar a independncia social de seus beneficirios. E ainda constroem situaes [...] pouco satisfatrias para os seus beneficirios. (CASTEL, 2009, p. 90)
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MELO, Ricardo. Prato vazio. Folha de So Paulo, So Paulo, 28 nov. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz2811201006.htm>. Acesso em: 28 nov. 2010.

120 Transpondo tais palavras para a realidade brasileira, podemos concluir que, sem dvida, lamentvel a existncia de situaes em que aquilo que medocre deva ser tomado como til e necessrio, pois sua extino, em virtude do contexto social mais amplo, tornaria tais situaes ainda mais insuportveis e dramticas. Ao mesmo tempo, no entanto, o termo medocre mostra toda a insuficincia das medidas em questo: por que no sonhar com e lutar por algo que v alm da mediocridade?

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