OBRAS PÚBLICAS

ORÇAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO
E MOMENTO DE CONTROLE
Wagner Rosa da Silva
 V FÓRUM BRASILEIRO DE
CONTROLE INTERNO E AUDITORIA
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

OBRAS PÚBLICAS
ORÇAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E
MOMENTO DE CONTROLE

Wagner Rosa da Silva

Diretor de Auditoria da Área de Infraestrutura

Brasília, 30 de setembro de 2011

 SUMÁRIO
ORÇAMENTAÇÃO
• Orçamento da Obra
• Conceitos Básicos
• Custos e Despesas
• Benefícios e Despesas Indiretas - BDI
FISCALIZAÇÃO
• Controle Primário
• Controle Interno
• Curva ABC
• Referências de Custos
• Irregularidades Típicas
MOMENTO DO CONTROLE
 ORÇAMENTAÇÃO
ORÇAMENTO DA OBRA

 É o cálculo que se faz para determinar todos os

gastos de uma obra ou de um serviço de
construção (TCPO-PINI, 2008).
 FINALIDADES:
• Precisar o valor a ser investido;
• Visualizar serviços e quantitativos;
• Identificar insumos que serão aplicados;
• Elaborar o cronograma físico-financeiro.
 Resolução Confea nº 361/91, Art. 3º, “f”: admite
como razoável margem de erro de 15% para o custo
global da obra obtido a partir do projeto básico.

 Referências da Lei 8.666/93 ao Orçamento

Detalhado:
PARTE INTEGRANTE DO PROJETO BÁSICO (Art. 6º,
IX, “f”): “orçamento detalhado do custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos
propriamente avaliados.”

CONDIÇÃO INDISPENSÁVEL À LICITAÇÃO (Art. 7°, §

2°, II): “existir orçamento detalhado em planilhas que expressem
a composição de todos os seus custos unitários.”
 ORÇAMENTAÇÃO
Conceitos Básicos
 O custo unitário de um serviço é o somatório dos
gastos efetuados para sua execução, distribuídos
pelos diferentes elementos constituintes, por unidade
de produção, conforme especificação estabelecida em
projeto.
 A composição de custo unitário (ou analítica) de
um serviço é a relação de insumos necessários à
execução de uma unidade do serviço, acompanhados
das unidades, dos coeficientes de consumo
(produtividades) e dos custos unitário e total de cada
insumo.
 Os insumos são bens naturais ou intermediários
empregados na produção de outros bens econômicos.
Qualquer item usado na execução de serviços da
obra, definido sempre em função de uma unidade.
• Materiais, mão-de-obra e equipamentos.
 Os serviços são as atividade realizadas na obra,
definidas em função da combinação de quantidades de
insumos. Ex.:
• Fornecimento, transporte e lançamento de concreto.
• Execução de forma em madeira.
• Execução de alvenaria de tijolo maciço
 A planilha orçamentária consiste na relação de todos
os serviços a serem executados, devendo conter:
• Descrição do serviço;
• Unidade de execução/medição;
• Quantidade;
• Preço unitário; e
• Preço total.
Súmula TCU n.º 258
As composições de custos unitários e o detalhamento de
encargos sociais e do BDI integram o orçamento que
compõe o projeto básico da obra ou serviço de
engenharia, devem constar dos anexos do edital de
licitação e das propostas das licitantes, e não podem
ser indicados mediante uso da expressão 'verba' ou de
unidades genéricas.
 ORÇAMENTAÇÃO
CUSTOS e DESPESAS

 Custo: É todo gasto envolvido na produção de

bens ou serviços. (Art. 13 § 1° DL 1598/1977)
 No caso de uma obra:
• Gastos com insumos.
• Gastos com a infraestrutura necessária à
construção.
 Despesa: É todo gasto necessário para a
comercialização do produto. (TCPO PINI 2008)
 No caso de uma obra pública:
• Gastos com a administração central e financeiros;
• Pagamento de tributos.
 Custo direto – é todo gasto incorporado diretamente
na produção de um bem ou serviço específico.
• Materiais;
• Equipamentos;
• Mão-de-obra e encargos sociais.
 Custo indireto – são os gastos necessários à
realização da obra ou serviço, mas não incorporados
ao objeto contratual ou a um serviço específico.
Gastos com a infraestrutura da obra:
• Instalação e manutenção do canteiro;
• Administração local;
• Mobilização e desmobilização.
 ORÇAMENTAÇÃO
BENEFÍCIOS E DESPESAS INDIRETAS -
BDI

 BDI – é uma taxa que se adiciona ao custo de uma

obra ou serviço para cobrir as despesas indiretas
e a remuneração do construtor (benefícios). (TCPO
PINI, 2008).
 Despesas indiretas (TCU – AC 325/2007):
• Taxa de despesas da Administração Central;
• Taxa de Riscos do empreendimento;
• Taxa de Despesas Financeiras;
• Tributos.
 Benefícios e Despesas
indiretas

Custos diretos Custos indiretos

• Materiais; • Instalação e manutenção
• Equipamentos; do canteiro;
• Mão-de-obra e encargos • Administração local;
sociais. • Mobilização e
desmobilização.
 Acórdão/TCU nº 325/2007 – Plenário: referência
quanto aos itens que entram no BDI e faixas de
variação dos percentuais.
 Súmula nº 258 - As composições de custos unitários e
o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram
o orçamento que compõe o projeto básico da obra
ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos
do edital de licitação e das propostas das
licitantes.
 LDO 2012 (Lei 12.465/11), Art. 125, § 7° - O preço de
referência das obras e serviços de engenharia será
aquele resultante da composição do custo unitário
direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de
Benefícios e Despesas Indiretas – BDI,
evidenciando em sua composição, no mínimo, :
• taxa de rateio da administração central;
• percentuais de tributos incidentes sobre o preço do
serviço, excluídos aqueles de natureza direta e
personalística que oneram o contratado;
• taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
• taxa de lucro.
 Administração Central:
• Instalações da sede;
• Equipamentos;
• Mão-de-obra indireta;
• Alimentação e transporte;
• Consumos diversos;
• Serviços Terceirizados.
Grande questão para
o Gestor Público
Qual e estrutura ideal para
que a contratada execute
o contrato com eficiência?
DNIT: 3,8% sobre custo.
Acórdão 325: média 4,07%.
 Taxa de risco:
• Eventuais incertezas decorrentes de omissão de
serviços;
• Quantitativos irreais ou insuficientes;
• Especificações deficientes;
• Estudos geotécnicos insuficientes (TCPO PINI
2008).

DNIT – 0,5% do Custo.

TCPO PINI 2008 – 0,5% a 5,0% do Custo.
Acórdão 325: média 0,97%.
 Taxa de despesa financeira:
• Cobre a perda monetária decorrente da defasagem
entre a data do efetivo desembolso e a data da
receita correspondente;
• Cobre os juros correspondentes ao financiamento
da obra pagos pelo contratado (TCPO PINI 2008).

DNIT – 1,27% do Custo.

Acórdão 325: média 0,59%.
DF = (1 + selic) (1/12) x (1 + inflação) (1/12) - 1
 Tributos federais:
• Incidem sobre o faturamento ou lucro das empresas,
dependendo da opção contábil; (TCPO PINI 2008);
• PIS – Programa de Integração Social – 0,65%.
• COFINS – Financiamento da Seguridade Social -
3,00%.

 Tributo municipal - ISS:

• Incide sobre a despesa de mão-de-obra no local da
execução da obra;
• Alíquota varia de 2,0% a 5,0%.
• A fatura deve explicitar o valor da despesa com
mão-de-obra e o valor referente a materiais.
  Benefício ou Lucro: é a remuneração da
Construtora, definida com base em um percentual
sobre o total dos Custos Diretos e Indiretos.
É uma parcela destinada a remunerar:
• O custo de oportunidade do capital aplicado;
• A capacidade administrativa, gerencial e tecnológica;
• Investimento na formação profissional do pessoal;
• Criação da capacidade de reinvestir.

Secret. de Governo e Gestão Estratégica de São Paulo – (FIPE) – 7,2%;

ASBRACO – Associação Brasiliense de Construtores – 7,2%;
SICRO – DNIT – 9,2%
Acórdão 325: média 6,90%.
 Preço (P): é a importância paga por um serviço ou
bem na sua comercialização.

P = Custo x (1 + %BDI)
 REFLEXÕES SOBRE ORÇAMENTAÇÃO

ESTIMATIVA DO CUSTO (ADM). x ESTIMATIVA DE PREÇO (CONSTRUTOR)

– Nível de profundidade e suficiência

– Nível de desdobramento das atividades
– Conhecimento do Projeto Básico
 FISCALIZAÇÃO

 É preciso fazer distinção entre o controle primário, a

cargo dos gestores públicos, e o controle interno, a
cargo da Controladoria Geral da União – CGU.

Decreto - Lei nº 200/67

Capítulo III – Da Descentralização
Art. 10, § 6º - Os órgãos federais responsáveis pelos
programas conservarão a autoridade normativa e
exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre
a execução local, condicionando-se a liberação dos
recursos ao fiel cumprimento dos programas e
convênios.
 Decreto - Lei nº 200/67
Capítulo V – Do Controle
Art. 13 - O controle das atividades da Administração
Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em
todos os órgãos, compreendendo particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos
programas e da observância das normas que governam
a atividade específica do órgão controlado;
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da
observância das normas gerais que regulam o exercício
das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da
guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do
sistema de contabilidade e auditoria.
 FISCALIZAÇÃO

Controle Primário

 Decreto nº 6.170/07, Art. 6º - Constitui cláusula

necessária em qualquer convênio dispositivo que
indique a forma pela qual a execução do objeto será
acompanhada pelo concedente.
 Lei 8.666/93, Art. 67 - A execução do contrato
deverá ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para
assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a
essa atribuição.
 FISCALIZAÇÃO

Controle Interno

 Lei 10.180/01, Art. 19 - O Sistema de Controle

Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação
da ação governamental e da gestão patrimonial, e a
apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
 FISCALIZAÇÃO

Curva ABC

 Vale a regra de Vilfredo Pareto, economista italiano

que descobriu que 80% das riquezas tendem a ficar
nas mãos de 20% da população.
 No caso do orçamento, cerca de 20% dos serviços
são responsáveis por 80% dos custos do
empreendimento.
Participação Curva ABC
Acumulada (%)
120,00%

100,00%

80,49%
80,00%

60,00%

40,00%

28 itens = 22,76% de
20,00% 123
0,00%
1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101 106 111 116 121

Número de Itens - total 123

 Para facilitar a análise de materialidade de um
orçamento monta-se uma planilha na qual os
serviços são listados em ordem decrescente de
valor total, criando-se, ainda, 2 colunas adicionais:
• Percentual (peso) do serviço em relação ao preço da
obra;
• Percentual acumulado.
** A utilização da Curva ABC não impede a inclusão na
amostra de outros itens relevantes ou críticos.
 Acórdão TCU nº 394/2007-P:
“28. A Curva ABC, como se sabe, é metodologia
internacionalmente aceita que permite identificar quais
itens de uma planilha orçamentária, por exemplo,
merecem atenção e tratamento especiais tendo em
vista sua importância relativa num determinado projeto. É
uma ferramenta de grande utilidade nas áreas industrial e
comercial e importante meio de se estabelecer a
prioridade relativamente aos itens mais ou menos
importantes em uma atividade produtiva.
29. A confecção da Curva ABC trouxe segurança, critério e
testou a razoabilidade dos preços contratados, tendo
havido agrupamento prévio de itens referentes a serviços
semelhantes, a fim de se identificar o efetivo peso de
cada serviço no total do contrato(...)”
 FISCALIZAÇÃO

Referências de Custo - Oficiais

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2012 (Lei nº 12.465, de
12/08/2011)

Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia

contratados e executados com recursos dos orçamentos da União
será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas
no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes
no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela
Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e
serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como
montagem industrial ou que não possam ser considerados como de
construção civil.
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2012 (Lei nº 12.465, de
12/08/2011)

Art. 127, § 1º O disposto neste artigo não impede que a

Administração Federal desenvolva sistemas de referência de
preços, aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção
daqueles de que trata o caput deste artigo, devendo sua
necessidade ser demonstrada por justificação técnica elaborada
pelo órgão mantenedor do novo sistema, o qual deve ser aprovado
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e divulgado
pela internet.

§ 2º Nos casos de itens não constantes dos sistemas de

referência mencionados neste artigo, o custo será apurado por
meio de pesquisa de mercado, ajustado às especificidades do
projeto e justificado pela Administração.
 Outras Referências de Custo

Materiais
Sistemas de referência de entidades públicas;
Revistas especializadas;
Pesquisas de mercado com fornecedores;
Resultados de licitações;
Notas fiscais.

Mão-de-obra
Convenções coletivas de trabalho;
Folhas de pagamentos;
Pesquisa de encargos sociais.
 FISCALIZAÇÃO
Irregularidades Típicas
Medições e pagamentos
pagamento de serviços não efetivamente executados;
pagamentos de serviços executados, porém não aprovados pela
fiscalização;
pagamentos de serviços relativos a contrato de supervisão,
apesar de a obra estar paralisada;
falta de comprovação e conferência pela fiscalização de serviços
executados;
divergências entre as medições atestadas e os valores
efetivamente pagos
medições e pagamentos sendo executados com critérios
divergentes dos estipulados no edital de licitação e contrato
inconsistências e incoerências nos relatórios de fiscalização.
Recebimento da obra
ausência de recebimento provisório da obra, pelo responsável
por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo
circunstanciado assinado pelas partes, em desacordo com o
disposto no art. 73, inciso I, alínea a, da Lei nº 8.666/93
ausência de recebimento definitivo da obra, por servidor ou
comissão designada por autoridade competente, mediante termo
circunstanciado, assinado pelas partes, após prazo de observação
ou vistoria que comprovasse a adequação do objeto aos termos
contratuais, em desacordo com o disposto no art. 73, inciso I,
alínea b, da Lei nº 8.666/93;
descumprimento de condições descritas no edital de licitação e
no contrato para o recebimento da obra;
Recebimento da obra
descumprimento de prazos de conclusão, de entrega, de
observação e de recebimento definitivo, conforme o caso, previstos
no contrato e em seus termos aditivos, em desacordo com o
disposto no inciso IV do art. 55 da Lei nº 8.666/93;
recebimento da obra com falhas visíveis de execução ;
omissão da Administração, na hipótese de terem surgido defeitos
construtivos durante o período de responsabilidade legal desta;
não realização de vistorias dos órgãos públicos competentes para
a emissão do habite-se.
Contratual
divergência entre a descrição do objeto no contrato e a
constante no edital de licitação;
não-vinculação do contrato ao edital de licitação (ou ao termo
que a dispensou ou a inexigiu) e à proposta do licitante vencedor,
em desacordo com o disposto no § 1º do art. 54 da Lei nº 8.666/93;
ausência de aditivos contratuais contemplando eventuais
alterações de projeto ou cronograma físico-financeiro;
falta de justificativa de acréscimos ou supressões de serviços
em desacordo com o disposto no caput do art. 65 da Lei nº
8.666/93;
extrapolação, quanto aos acréscimos ou supressões de
serviços, dos limites definidos no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;
Contratual
Jogo de planilha: alterações, sem justificativas coerentes e
consistentes, de quantitativos, reduzindo quantitativos de serviços
cotados a preços muito baixos e/ou aumentando quantitativos de
serviços cotados a preços muito altos, gerando superfaturamento;
acréscimo de serviços contratados por preços unitários
diferentes da planilha orçamentária apresentada na licitação, em
desacordo com o disposto no §1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;
acréscimo de serviços cujos preços unitários não são
contemplados na planilha original, porém acima dos praticados no
mercado;
execução de serviços não previstos no contrato original e em
seus termos aditivos;
contrato encerrado com objeto inconcluso;
prorrogação de prazo sem justificativa.
 MOMENTO DE CONTROLE
Lei nº 4.320/64, Art. 77 - A verificação da legalidade dos atos de
execução orçamentária será prévia, concomitante e
subseqüente.

 O controle prévio tem caráter preventivo e objetiva orientar e

fazer recomendações aos gestores de forma que as falhas
possam ser corrigidas antes de virarem irregularidades.

 O controle concomitante tem caráter corretivo e visa avaliar a

execução e promover medidas para corrigir o andamento.

 O controle subsequente tem caráter avaliador visando conferir

as metas alcançadas e os resultados obtidos.
Em que fase é melhor atuar? Ou mais eficaz atuar?

Nesta fase? Ou nesta outra fase?

Vejamos o que nos diz a alínea b do inciso IX do artigo 6º da Lei
nº 8666/93

Isto por que? :

Capacidade de
influenciar no projeto:
C(t) (função decrescente)
e o custo das mudanças:
$(t) (função crescente)
• Vamos supor agora, que tenhamos que avaliar um projeto
padrão do programa Minha Casa, minha Vida, que vai se
replicar em todo país, algumas milhares de vezes.

• Vamos supor que uma análise prévia, seja detectada uma

inconsistência entre o projeto e o orçamento.

• Se isso não for detectado a tempo, o erro vai se repetir

dezenas de milhares de vezes, o que pode torná-lo
materialmente importante.

• E agora, como resolver?

• Parece não haver dúvida que o controle prévio é sempre mais
eficiente.

• Observemos que não se trata de vincular atos da

administração a nenhum tipo de registro prévio, até mesmo
porque isso não seria legal.

• No entanto, o planejamento, levado a termo sob certos

parâmetros, deve privilegiar, sempre que possível, o controle
preventivo.
• Finalmente, os gestores, mesmo a partir de situações
constatadas quando do exercício do controle concomitante ou
subsequente, precisam utilizar essas informações para
realimentar seu fluxo de planejamento e controle, de forma a
evitar nossas ocorrências semelhantes, ou seja, atuar
PREVENTIVAMENTE em casos futuros.
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
Diretoria de Auditoria da Área de Infraestrutura

sfcdi@cgu.gov.br

(061) 2020-7200