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A Ordem Do Progresso Resumo
A Ordem Do Progresso Resumo
FRANCO WINSTON FRISTCH LUIZ ARANHA CORRA DO LAGO EDUARDO MARCO MODIANO LUIZ ORENSTEIN DEMSTHENES MADUREIRA DE PINHO NETO ANDR LARA RESENDE ANTNIO CLUDIO SOCHACZEWSKI SRGIO BESSERMAN VIANNA MARCELO DE PAIVA ABREU (ORGANIZADOR)
A ORDEM DO PROGRESSO
CEM ANOS DE POLTICA ECONMICA REPUBLICANA 1889-1989
RESUMO BERNARDO LANZA QUEIRZ BRUNO CARAZZA DOS SANTOS CARLA AGUIAR GUSTAVO DE BRITTO ROCHA GUSTAVO C. PATRCIO HUMBERTO CARLOS FARIA TEIXEIRA JANETE DUARTE MARIA FERNANDA DIAMANTE BASQUES MATHEUS ALBERGARIA DE MAGALHES PATRCIA ALVARENGA BRUNO CARAZZA GUSTAVO BRITTO MATHEUS ALBERGARIA (ORGANIZADORES)
SUMRIO
Captulo 1- A Primeira Dcada Republicana............................................................................................3 Captulo 2 - Apogeu e Crise na Primeira Repblica: 1900-1930..............................................................6 Captulo 3 - Crise, Crescimento e Modernizao Autoritria, 1930-45....................................................9 Capitulo 4 - Poltica Econmica Externa e Industrializao: 1946-1951................................................11 Captulo 5 Duas Tentativas de Estabilizao: 1951-1954....................................................................13 Captulo 6 - O Interregno Caf Filho: 1954-55.......................................................................................17 Captulo 7 Democracia com Desenvolvimento 1956-61....................................................................20 Captulo 8 - Inflao, Estagnao e Ruptura: 1961-1964........................................................................23 Captulo 9 - Estabilizao e Reforma: 1964 / 1967 ................................................................................28 Captulo 10 - A Retomada do Crescimento e as Distores do Milagre: 1967-1973...........................32 Captulo 11 - Crise e Esperana: 1974-1980...........................................................................................37 Captulo 12 Ajuste Externo e Desequilbrio Interno: 1980-1984.........................................................43 Captulo 13 - A pera dos trs cruzados: 1985-1989...........................................................................48
pblico para reter moeda sob forma de depsitos bancrios impunha uma limitao estrutural capacidade dos bancos de expandir seus emprstimos, ou crditos. Uma preocupante sucesso de crises na dcada de 1880, com crescente gravidade medida que se aproximava o ano da Abolio, resultou em tornar inoportuna a poltica monetria deflacionista. Neste contexto, surgiu o primeiro grande projeto de reforma monetria, apresentado ao Senado em 1887. Contrapunham-se idias sobre expandir e contrair a moeda. Em 1889, s o que a reforma de 87 tinha alcanado fora restabelecer a adeso ao padro ouro paridade de 1846, o que tornou possvel ao Imprio propor a "emisso conversvel". 4. Poltica Econmica nos anos 1890 O retorno do pas ao padro ouro far-se-ia em funo de uma situao cambial extremamente favorvel: a taxa de cambio atingiria a paridade de 1846 em outubro de 1888, sem que isto estivesse associado a nenhum esforo deflacionista. Neste mesmo ano incorporado o Banco Nacional do Brasil (BNB) com faculdade emissora e responsvel pela "emisso conversvel". Sem sucesso, em fins de 1889 a necessidade de novas emisses j era exaltada em tons dramticos. Rui Barbosa, o primeiro ministro da Fazenda de Repblica foi por certo, um dos mais controvertidos. objeto de irrestrita admirao, mas atribuem-lhe a responsabilidade suprema da inundao de papel-moeda, que quase fez naufragar o pas com os desastres que nos levaram moratria de 1898. Sua principal medida de poltica econmica foi a lei bancria de 17 de janeiro de 1890, que estabelecia emisso bancrias a serem feitas sobre um lastro constitudo por ttulos da dvida pblica. Trs regies bancrias seriam formadas, a central pelo BEUB, Banco dos Estados Unidos do Brasil. Tal tentativa de se regionalizar a emisso bancria no seria bem sucedida. Algumas alteraes, que descaracterizaram o decreto de 17 de janeiro foram feitas para atender a demanda "reprimida" de numerrio. Dados pela Abolio, a entrada no pas de mais de 200 mil imigrantes, o grande impulso no nvel de atividade e o estado favorvel das contas externas, o papel-moeda emitido em setembro de 1890 j havia crescido 40% em relao a 17 de janeiro. A especulao burstil preocupa o governo que promove a fuso do BNB e do BB no Banco da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (BREUB), com o propsito de constituir uma espcie de banco central; um grande banco de depsitos e descontos com poderes para regular o volume de crdito, atravs de emisso e mercado de cmbio. No incio de 1891, Rui Barbosa sucedido pelo conselheiro Alencar Araripe e em seguida pelo baro de Lucena. Uma queda inusitada da taxa de cmbio neste ano atribuda s omisses e hesitaes destes dois, aliadas a influncias "exgenas" tais como: o colapso da casa Baring Brothers em Londres e a moratria da Argentina. Emprstimos junto aos Rothschild tornam-se inviveis e pouco pde ser tentado a ttulo de poltica cambial em 1891. Acarretou-se a isto, a dissoluo do Congresso e a ascenso de Floriano Peixoto em novembro. Seu ministro da Fazenda, Rodrigues Alves, proporia um plano deflacionista em 1892, sem sucesso no Congresso. Serzedelo Correia - um industrialista de certa projeo - o substitui, ento. Pouco ou nada resultaria da tentativa de Serzedelo - atravs do BRB, Banco da Repblica do Brasil, fuso do BREUB com o BB - de "sanear a praa". A especulao na bolsa contaminara muito profundamente a carteira o prprio BRB. Ao mesmo tempo, a crise cambial aprofundava-se alimentada pela deteriorao da situao poltica que tornava claro o estado de paralisia decisria em que se debatia o governo. O dficit oramentrio cresceria de forma significativa aps a crise de 18891. Diante deste quadro a reao do novo governo que se instalou em fins de 1894 - tendo Prudente de Morais na Presidncia da Repblica e Rodrigues Alves, mais uma vez, na Fazenda - foi a de procurar insistentemente junto aos Rothschild prover-se de recursos para financiar suas despesas no exterior. Durante 1895 negociou-se um grande emprstimo em bases traduzidas nestas palavras dos prprios banqueiros: "acreditamos que o que o Brasil quer um ou dois anos de tempo para respirar a fim de permitir a um governo sbio e conservador colocar as finanas do pas em ordem, em carter permanente." Nenhuma melhora na situao cambial se observaria ao longo de 1896 e 1897, sendo o emprstimo de 1895 - no to grande assim - rapidamente consumido. O enfraquecimento dos preos de caf, reflexo dos plantios do comeo da dcada, debilitou ainda mais as contas externas do pas. As negociaes continuaram e por fim, um plano de refinanciamento de pagamentos finalmente acordado entre o governo brasileiro e a casa Rothschild, atravs do qual seria emitido o chamado funding loan. O plano tratava-se de rolar compromissos externos do governo, vale dizer, o servio da dvida pblica externa e algumas garantias de juros, em troca de severas medidas de saneamento fiscal e monetrio. A poltica econmica do ministro Joaquim Murtinho que, na verdade, constitui-se na execuo do funding scheme - estava fundada sobre concepo bastante rudimentares quanto a natureza do ajustamento necessrio para solucionar as dificuldades de pagamentos do pas. Tratava-se de uma seleo natural entre os diversos lavradores sem crdito. A reduo do papel-moeda em circulao , portanto, a pedra de toque do
programa. A conseqncia mais imediata dessa poltica seria a avalanche de falncias bancrias ocorridas em 1900, uma torrente que tragou o prprio BRB. O programa conseguiria uma apreciao cambial distante da pretendida e ainda fora favorecida pela extraordinria recuperao das exportaes em 1899, para a qual a borracha contribuiu significativamente. Finalmente, novamente, no claro a priori em que medida a apreciao cambial se devia a contrao monetria ou a fatores exgenos associados ao balano de pagamentos. Alm disso, observa-se uma revitalizao das entradas de capital a partir da adoo do programa conservador. Um curioso fenmeno que se observa ao longo dos anos 90 e viria a se repetir muitas vezes nos anos seguintes, o fato de crises (ou melhorias) cambiais serem geradas de forma espria pelo "mau (ou bom) comportamento" das polticas monetrias e fiscais, no em funo dos efeitos diretos destas, mas em funo da percepo dos banqueiros internacionais tinham sobre estas polticas, pois esta percepo via de regra, era fundamental para determinar a magnitude dos fluxos de capital direcionados para o Brasil. NDICE CRONOLGICO 1887 - primeiro grande projeto de reforma monetria; junho de 1889 - surgimento do BNB, como fuso entre Banco Internacional e Banque de Paris et des Pays Bas, piv da fase da "emisso conversvel", frustrada ainda em 1889; 17 de janeiro de 1890 - lei bancria de Rui Barbosa, que j descaracterizada foi responsvel pelas crticas a pessoa de seu idealizador; 1890 - surgimento do BEUB, banco de emisso da regio central de Rui Barbosa; incio de 1891 - Rui Barbosa deixa a Fazenda, substitudo por Alencar Araripe; 1891 - ascenso de Floriano Peixoto, ano de grande depresso cambial; 1892 - primeira proposta de Rodrigues Alves de clara tendncia deflacionista, sem respaldo no Congresso; 7 de dezembro de 1892 - fuso do BREUB e BB, decorrente das propostas de Serzedelo Correia; 1893 - Revolta da Armada, em meio a qual a especulao da bolsa teria seu desfecho; Fevereiro de 1898 - moratria, que duraria at o ano de 1900; 1898 - plano conservador de saneamento monetrio e fiscal; 1899 - recuperao das exportaes, principalmente borracha, colaborando com melhoria no balano de pagamentos; 1900 - avalanche de falncias bancrias, consequncia mais imediata do funding scheme. Polticas: i) Monetria: expansionista a partir de 17 de janeiro de 1890, com Rui Barbosa, passando a conservadora a partir de Prudente de Morais, at meados da dcada seguinte; ii) Fiscal e cambial: em geral acompanharam a poltica monetria, no perodo.
O Impacto da Grande Guerra, 1914-18 A guerra teve efeito imediato sobre o fluxo de pagamentos externos, a receita tributria e a indstria do caf. Governo fechou a Caixa de Converso e autorizou uma grande emisso de notas inconversveis, que serviram para aliviar por um tempo a crise de liquidez e atender a despesas do governo. Negociao de um funding loan em 1914, que aliviou o BP. O principal impacto da guerra para o comrcio exterior brasileiro foi a estagnao das importaes, que afetaram o equilbrio fiscal do governo (uma vez que as tarifas de importao constituam um importante meio de receitas governamentais). Como a guerra persistia, o governo viu-se forado a tomar medidas mais radicais para ajustar a economia com vistas a equilibrar as finanas do setor pblico (com a ampliao de produtos sujeitos ao imposto de consumo e a manuteno das despesas a nveis baixos) e tambm para reverter o substancial aperto de liquidez (com a autorizao de uma nova emisso de notas do Tesouro e ttulos federais de longo prazo).
A queda dos salrios reais em funo do aumento do preo dos alimentos levou primeira onda de greves operrias da Histria do Brasil. Enquanto isso, no incio de 1918, cresciam as preocupaes com a fragilidade da posio externa e da indstria do caf com o prolongamento da guerra. No entanto, com o fim do conflito, e uma forte geada que elevou os preos internacionais do caf, o Brasil emergia da guerra sem problemas de excesso de oferta de caf e com equilbrio externo.
O Boom e a Recesso do Ps-Guerra, 1919-22 Perodo influenciado pelo rpido e violento movimento de auge e recesso das economias aliadas. Aumento dos preos das commodities levou a um aumento explosivo das exportaes das exportaes brasileiras. Houve tambm uma rpida recuperao das importaes vinculada significativa demanda reprimida durante a guerra e a apreciao do mil-ris. No entanto, a adoo de polticas monetrias restritivas nos pases centrais precipitou o incio de uma forte recesso, refletida no colapso dos preos dos produtos primrios. O resultado imediato foi a reverso da balana comercial em 1920, seguida de recesso e depreciao cambial. Governo procurou adotar as seguintes medidas diante desses fatos: i) diminuir a velocidade e magnitude da desvalorizao cambial (dada a posio financeira do governo, com grandes despesas expressas em moeda estrangeira) e ii) emitir um pequeno lote de ttulos e criar a Carteira de Redesconto do Banco do Brasil, cedendo a presses do setor cafeeiro demandando maior liquidez e estabilidade. As dificuldades do governo em financiar seu crescente desequilbrio fiscal (em meados de 1921) tinha consequncias na viabilidade de um esquema de proteo do caf que foi remediado com um crdito de curto prazo junto a bancos comerciais ingleses. Esse severo desequilbrio fiscal decorrente do ps-guerra foi financiado por uma expanso da base monetria, aumentando a presso da inflao. Ao lado da necessidade de liquidar as dvidas de curto prazo, houve motivao para a adoo de uma poltica fiscal recessiva.
Recuperao, Desequilbrio Externo e Ajuste Recessivo, 1922-26 Fim do governo Epitcio Pessoa (1992) marcado pelo preo do caf em ascenso, reverso de tendncia de queda das exportaes e do dficit da balana e retomada da produo industrial. Por outro lado, seu sucessor, Artur Bernardes, herdava um BP vulnervel e crnica crise fiscal. Suas metas eram: i) transformar o Banco do Brasil em banco central, retirando os poderes de emisso do Tesouro, ii) fortalecer a posio externa, com a institucionalizao de um novo e ousado programa de defesa dos preos do caf (controle de oferta passou a ser feito atravs de reteno compulsria da safra em armazns reguladores, e no mais pela compra e estocagem do excedente pelo governo) e iii) reduzir drasticamente o dficit pblico. Dificuldades com a safra de caf (excesso de oferta) tornou necessria a emisso de ttulos por parte do Banco do Brasil, acelerando a depreciao cambial. A sada encontrada para evitar uma crise cambial que tinha impactos negativos sobre o dficit pblico e diminuir o ritmo das emisses seria um emprstimo a ser conseguido junto a banqueiros ingleses, com o objetivo de saldar parte da dvida do Tesouro para com o Banco do Brasil. Devido a imposies do governo britnico contra emprstimos externos, o dinheiro no saiu. Para complicar a situao, as revoltas militares de 1924 trouxeram consigo despesas imprevistas e a interrupo das transaes bancrias em So Paulo, levando a uma nova exploso de emisses: maiores presses inflacionrias. Havia ento a necessidade de elaborao de um programa rgido de ajuste externo e interno, que envolveu a transferncia da responsabilidade do programa de valorizao do caf para o Estado de So Paulo (1924) e o aumento das taxas de redesconto com vistas a reduzir a base monetria (incio de 1925), alm da continuidade do esforo para equilibrar o oramento. Os efeitos dessa poltica foram recesso, queda do crescimento e do investimento industrial, apreciao cambial e queda da inflao.
O novo presidente Washington Lus promoveu uma mudana radical das polticas monetria e cambial.
Atingiu-se uma recuperao econmica graas a uma poltica monetria mais expansionista por parte do governo e uma situao externa tambm favorvel em decorrncia da valorizao dos preos do caf e investimento e financiamentos externos. Ao adotar uma nova poltica restritiva de crdito em 1929, vinculada ao retorno do padro ouro (1927-30), a economia caminhou para um perodo de severa recesso. Essa situao foi agravada por uma safra recorde de caf e a restrio do financiamento externo. Com a grande depresso, os preos do caf caram vertiginosamente, decretando o golpe de misericrdia no equilbrio do BP.
Poltica externa de comrcio de compensao: Vargas conseguia apoio dos Estados que exportavam para a Alemanha (Nordeste e Rio Grande do Sul). Participao alem no comrcio brasileiro passou, entre 1928 e 1938, de 12% para 25%, em detrimento dos EUA (27 para 23), Reino Unido (22 para 10) e Frana (6 para 3). Substituio drstica de produtos britnicos por alemes. 3. Estado Novo e Economia de Guerra, 1937-45 Centralizao do poder, com criao de agncias governamentais com objetivos reguladores na rea econmica. Estado transitou da arena normativa para a proviso de bens e servios. 1937: Escassez de divisas (elevao das importaes, investimentos pblicos, pagamento de servios da dvida), governo foi levado a desvalorizar a moeda domstica. Controles cambial e de importaes foram os principais instrumentos de poltica comercial no perodo. O comrcio de compensao foi gradativamente sufocado medida que se tornava perigoso acumular reservas em marcos, tendo em vista a possibilidade de guerra. Com a Segunda Guerra, at 1941 o pas teve dificuldades com o BP (queda dos mercados de exportao). A partir de 1941 a situao se reverte com a recuperao e ampliao das exportaes (suprindo economias em guerra) e com a estagnao das importaes: expanso dos saldos na balana comercial. Efeitos contraditrios na indstria: estmulo produo e exportao, mas com dificuldades de obteno de insumos e bens de capital. O PIB teve um efeito menor em razo do fraco desempenho da agricultura. 1942 representa um ponto de inflexo na economia brasileira: crescimento industrial acelerado, pas passa a acumular reservas cambiais (reduzidas desde os anos 20), entrada de capital americano, polticas fiscal, monetria e creditcia expansionistas a partir de 1942. Poltica monetria: moderada (fins de 1938 at fins de 1939) e expansionista a partir de 1940 reforma monetria de 1942 (aumento de liquidez na economia) e expanso do crdito, com crescimento inflacionrio. Acordos com os EUA para suprimento de matrias-primas e bens primrios, em contrapartida haveria a manuteno dos preos desses produtos. CSN: governo brasileiro viu-se obrigado a participar diretamente do projeto tendo em vista o desinteresse dos grandes produtores norte-americanos de ao.
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Quanto ao processo inflacionrio, verifica-se um crescimento dos ndices de inflao a partir de 1949. VIANNA (1988) ressalta os componentes estruturais desse repique inflacionrio: (a) presso de demanda advinda do processo de urbanizao e industrializao sobre a produo agrcola, alternando os preos relativos da economia em benefcio deste setor, refletindo-se em aumento generalizado de preos; (b) tendncia inflacionria subjacente ao aumento dos preos das exportaes e (c) a existncia de baixa capacidade ociosa na economia, reduzindo a possibilidade de choques de demanda serem absorvidos integralmente atravs de aumento da produo, ou seja, expanso da oferta agregada. NDICE CRONOLGICO 1944: Conferncia de Bretton Woods 1947: Proclamao da Doutrina Truman nos EUA, destacando-se a elaborao do Plano Marshall como instrumento de auxlio s economias europias arruinadas com a guerra 1947-48: Fim do mercado livre de cmbio e a adoo de um poltica de contingenciamento de importaes no Brasil entre meados de 1947 e incio de 1948. 1948: Constituio da Comisso Tcnica Mista Brasil - Estados Unidos, mais conhecida como Misso Abbink, que preconizava que o desenvolvimento brasileiro deveria centrar-se em trs pontos: a reorientao dos capitais formados internamente, o aumento mdio da produtividade e o afluxo de capitais estrangeiros.(VIANNA, 1988:117). 1949: Afastamento do ministro da Fazenda Correa e Castro em meados de 1949, indicando a passagem de uma poltica econmica contracionista, tipicamente ortodoxa, em direo a uma maior flexibilidade nas metas monetrias e fiscais. Sob sua gesto na Fazenda, os investimentos pblicos e a emisso de moeda foram reduzidos a praticamente zero em 1947. O crdito real indstria cresceu 38%, 19%, 28% e 5% nos anos de 1947, 1948, 1949 e 1950, respectivamente. 1949: Adoo do Plano Salte, considerada a nica iniciativa de interveno planejada do Estado para o desenvolvimento econmico (VIANNA, 1988:116). Previa investimentos pblicos nos setores de sade, alimentao, transporte e energia para os anos de 1949 e 1953. 1950: Surge a Unio Europia de Pagamentos (UEP), existente at 1958, que conjuntamente com a desvalorizao da libra esterlina em 1949, indicam uma transio lenta em direo s trocas multilaterais e conversibilidade geral das moedas. Poltica cambial: O cmbio foi mantido grosso modo paridade de 1939, de 18,5 Cr$/US$, sendo institudo o mercado livre, com a abolio das restries a pagamentos existentes desde os anos 30. Considerando-se que a inflao brasileira no perodo foi o dobro da verificada nos EUA, tornase evidente a sobrevalorizao cambial. Por outro lado, as importaes de bens considerados necessrios economia usufruam de acesso taxas de cmbio mais favorveis, caracterizando uma desvalorizao implcita da moeda. As importaes eram restringidas pela concesso de licenas de importao. Nota-se, entretanto, uma liberalizao na concesso das licenas de importao a partir de meados de 1950 com a alta do preo do caf (aumentando a capacidade importadora da economia) no mercado internacional e dada o elevado nvel de contingenciamento j alcanado nas importaes.
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O projeto sustentava-se em 2 pernas: o saneamento econmico-financeiro e o afluxo de capitais, devido a isso o governo Vargas foi comparvel aos governos Campos Sales e Rodrigues Alves.
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expanso foi em 1951 a recuperao de parte das disponibilidades antes imobilizadas em emprstimos ao setor pblico e em 1952 soma-se a este primeiro a expanso do aporte de recursos adicionais devido ao aumento nos depsitos correspondentes aos dbitos em divisas dos importadores em funo do acmulo de atrasados comerciais. Houve um aumento do PIB em 4,9% em 1951 e 7,3% em 1952. O aumento das importaes, nesse perodo, afetou positivamente o setor de servios que apresentou maior crescimento e negativamente a produo industrial que apresentou as menores taxas anuais de crescimento. A estagnao do caf e a queda da produo de algodo e cacau fizeram com que a agricultura apresentasse pequeno crescimento em 1951, mas em 1952 o crescimento da exportao de produtos agrcolas aumentou 17% provocando uma recuperao neste setor. Este perodo (1951-1952) foi marcado pela elevao das taxas de investimento e o aumento da participao do setor privado no investimento global em detrimento dos investimentos do setor pblico. As fontes de financiamento para esse investimento foram a liberalizao das importaes e a poltica creditcia. PERODO DE 1953-1954 A segunda fase do governo (empreendimento e realizaes) deveria comear em 1953 baseada na estabilizao e no acordo CMBEU. No entanto, a primeira no foi alcanada pelos fatores apresentados no item anterior e a segunda tambm no devido ao fim da Comisso Mista Brasil Estados Unidos. Sendo assim os dois pilares do governo Vargas ruram no primeiro semestre de 1953. Tais acontecimentos associados uma mobilizao social reinvidicadora e uma reacomodao poltica derivada das eleies municipais de 1953 levaram o governo a abandonar o projeto inicial e sustentar o propsito de estabilizao econmica. O encerramento da CMBEU ocorreu devido aos seguintes fatores: (i) a vitria de Eisenhower para presidente dos EUA fazendo com que a orientao da poltica norte-americana prioritria para a Amrica Latina passasse a ser o combate ao comunismo e, alm disso, sob o argumento de que precisaria manter gastos no financiaria mais os projetos que a comisso mista elaborasse. O apoio deste governo ao Banco Mundial em conflito com o Eximbank tambm prejudicou o Brasil, pois o primeiro era a favor de emprstimos de longo prazo do Eximbank para o desenvolvimento da Amrica Latina apenas quando no pudesse faz-lo. As razes para isso era que queria controlar mais as polticas econmicas dos pases demandantes de crdito. (ii) deteriorao da situao cambial brasileira ao longo de 1952 resultando no acmulo de vultosos atrasos comercias levando o Banco Mundial a mudar de postura para com o Brasil, passando a interferir na poltica econmica do governo. O primeiro semestre de 1953 foi marcado pela promulgao da Lei 1807(Lei do Mercado Livre) e pelo emprstimo de US$300 milhes de dlares junto ao Eximbank. A Lei do Mercado Livre tinha como objetivo aumentar as exportaes de gravosos sem prejudicar a receita proveniente do caf e do cacau; e reduzir a propenso a importar. Para tal adotou cinco taxas de cmbio do lado da oferta e duas do lado da demanda. As taxas para exportao eram: a taxa oficial aplicada a 85% das exportaes (limitadas ao caf, algodo e cacau), as trs taxas de cmbio flutuante (misturavam 15,30 e 50% da taxa oficial e a taxa de mercado livre) aplicada s demais exportaes e, por ltimo, a taxa de mercado livre que era aplicada s transaes financeiras (com algumas excees). As taxas estabelecidas para demanda eram: a taxa oficial utilizada para transaes essncias (2/3 das importaes totais) e remessas financeiras do governo de entidades pblica e semi-pblicas; e a taxa de mercado livre para o restante das importaes e remessas. A assinatura do acordo de emprstimo conseguida em 30 de abril de 1953 pelo governo brasileiro ocorreu devido a presses de exportadores e investidores norte-americanos no Brasil, que tendo em vista a Lei 1807, desejavam evitar a concorrncia entre a procura de dlares para remessas de rendimentos e aquela voltada para a obteno de divisas com o objetivo de pagamento de atrasados. Esse emprstimo foi concedido nas seguintes condies: deveria ser integralizado em trs anos, com pagamentos mensais a partir de 30 de setembro 1953. A taxa de juros adotada foi de 3,5% a.a., e o Brasil comprometia-se a liquidar os restantes dos atrasados comerciais no, cobertos pelo emprstimo, com os EUA at 31 de Julho do ano corrente. O principal objetivo da Lei 1807 (aumentar o desempenho das exportaes) no foi alcanado, pelo contrrio, as exportaes tiveram seu valor reduzido em 11% no primeiro semestre de 1953. Isto ocorreu porque as exportaes de gravosos no responderam bem poltica de desvalorizao com que foram beneficiadas e os exportadores passaram a reter os embarques com o objetivo de pressionar o governo. Esta evoluo pouco favorvel das exportaes fez que os atrasados comerciais aumentassem, levando o Eximbank a suspender o desembolso da segunda parcela do emprstimo conseguido em abril. Para agravar a situao interna do pas os meios de pagamento elevaram-se de Cr$7 bilhes contra menos de Cr$1 bilho no mesmo perodo de 1952, isso ocorreu devido ao aumento dos gastos do governo com a seca no Nordeste bem como o financiamento aos produtos dessa regio e ao socorro a bancos de estado. Tais acontecimentos levaram a uma impresso de perda do controle das autoridades econmicas. Paralelamente a essa situao o governo enfrentava dificuldades no plano social, pois em 23 de maro de 1953 eclodiu a greve dos trabalhadores em So Paulo o que sinalizava um enfraquecimento das bases de sustentao desse governo. Com o objetivo de fortalecer a coeso do governo, Vargas fez uma reforma ministerial na qual o ministro da Fazenda Horcio Lafer foi substitudo por Osvaldo Aranha e quem passou a ocupar a pasta do Ministrios do Trabalho foi Joo Goulart
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Ao assumir o ministrio, Aranha tomou como primeiras medidas a homogeneizao do benefcio dado s exportaes; introduziu o sistema de pauta mnima e cobrou a liberao da 2 parcela do emprstimo junto Eximbank. A primeira medida foi estabelecida reduzindo as cinco taxas de cmbio existentes em apenas trs, uma taxa oficial, uma de mercado livre e uma terceira, flexvel, resultante da mistura (em 50%) das duas primeiras. A segunda foi atravs da permisso para que exportadores de determinados produtos (caf, cacau, etc.) negociassem no mercado livre as divisas excedentes a cota mnima fixada para cada um deles. A terceira, foi apresentar junto aos financiadores como condio para renegociao a liberao da 2 parcela do acordo de emprstimo. Tais medidas alcanaram seus objetivos, a exportao de caf respondeu positivamente aumentando 56% e 81% em agosto e setembro, respectivamente, em relao a julho de 1953 e o emprstimo foi liberado. A poltica de Osvaldo Aranha consistia numa nova tentativa de estabilizao, mantendo-se a viso ortodoxa, no entanto, privilegiando o ajuste cambial. A primeira reforma implementada por este ministro foi a instruo 70 da Sumoc baixada, em 9 de outubro de 1953. A instruo 70 da Sumoc restabeleceu o monoplio cambial do Banco do Brasil e substituiu o controle quantitativo das importaes pelo sistema de leiles. Neste sistema as importaes foram divididas em 5 categorias de acordo com o critrio de essencialidade, a trs primeiras categorias absorviam aproximadamente 80% das importaes. As taxas sobre a importao passaram a ser trs, uma taxa oficial sem sobretaxa (vlida para importaes especiais como trigo e papel imprensa), uma taxa oficial com sobretaxa fixa (para importaes dos governos, autarquias e sociedade de economia mista) e, por ltimo, uma taxa oficial acrescida de sobretaxa varivel (segundo lances feitos em bolsa) para as demais importaes. Com relao s exportaes, as taxas mistas foram substitudas por bonificaes de Cr$5/US$ para o caf e Cr$10/US$ para as demais exportaes. Os primeiros resultados da instruo 70 foram positivos, houve supervit entre as exportaes (FOB) e importaes (CIF), e o governo aumentou significativamente suas receitas com a cobrana de gios sobre as importaes. Apesar da elevada receita a Unio apresentou dficit pblico, em 1953, devido aos gastos do governo na seca do Nordeste, ao aumento das despesas nas obras pblicas, a um abono elevado concedido ao funcionalismo civil da Unio, ao pagamento de atrasados comerciais feito pelo Banco do Brasil aos credores com recursos prprios e ao emprstimo concedido pelo Banco do Brasil ao tesouro paulista. A poltica creditcia, neste ano, foi afetada pelo dficit pblico, a sua tendncia foi invertida em relao aos dois anos anteriores e a sua composio foi modificada, os emprstimos do Banco do Brasil foram mais direcionados ao Tesouro Nacional e menos s atividades econmicas. A poltica monetria tambm foi expansionista. A inflao neste ano aumentou se comparada com a do ano de 1952, isso seria explicado pelas desvalorizaes cambiais resultantes da instruo 70 que pressionaram os custos das empresas conduzindo-as a reagir atravs do aumento de preos. O crescimento do PIB foi bem inferior ao dos anos anteriores, apesar do crescimento da indstria em 9,3%. O baixo crescimento do PIB foi devido ao baixo rendimento apresentado na agricultura (seca que aconteceu no pas) e estagnao do setor servios (esta devido a diminuio das importaes e reduo das atividades comerciais). Os investimentos privados foram reduzidos neste ano, devido principalmente s restries feitas s importaes, os investimentos do governo no cresceram em termos reais mantendo-se constante como proporo do PIB. As maiores dificuldades enfrentadas por Aranha na implementao do seu plano de estabilizao em 1954 foram o aumento do salrio mnimo de 100% e a crise enfrentada pelo caf. Estes dois fatores comprometeram profundamente o plano em meados de 1954. O aumento do salrio mnimo teve como objetivo melhorar a imagem do governo junto aos trabalhadores uma vez que Vargas estava interessado nas eleies de outubro de 1954. A crise do caf deveu-se primeiro, a uma geada que afetou uma das mais importantes reas de produo brasileira levando reduo das exportaes, e segundo devido ao boicote americano ao consumo de caf que fez com que reduzissem sua compras ao mnimo. O governo com objetivo de aumentar a receita cambial expediu, em junho de 1954, um decreto determinando preo mnimo elevado para o caf. Tal poltica fez com que o governo americano, em protesto, deslocasse suas compras para outros pases produtores de caf. No entanto, no se pode imputar a este decreto a reduo das exportaes, pois estas j vinham caindo antes de sua implementao e, alm disso, devido a presso dos cafeicultores e exportadores de caf essa medida durou apenas 45 dias. Osvaldo Aranha baixou a instruo 99 da Sumoc em 14 de agosto de 1954, esta resoluo no modificou a cotao mnima em cruzeiros estabelecida para a exportao de caf, mas alterou o sistema de bonificaes estabelecido pela instruo 70. Os exportadores passariam a receber Cr$5/US$ ou Cr$10/US$ sobre 80% das cambiais negociadas independente do produto, sobre os 20% restantes seria abonada a diferena entre a taxa oficial e a mdia das taxas de compra no mercado livre, para cada moeda, no dia til imediatamente anterior ao do fechamento de cmbio. A poltica creditcia adotada por Aranha nesse perodo foi expansionista, no por uma mudana em sua viso ortodoxa, mas pela necessidade de atender s demandas imediatas dos estados bem como s presses das indstrias para compensar as perdas devido ao aumento do salrio e instruo 70 da Sumoc (no ponto que se refere a defasagem entre o momento da licitao e a obteno da licena para importar). O descontentamento com Vargas estava presente em todas as classes, desde trabalhadores at capitalista, ele no conseguiu contentar o amplo espectro da sociedade sem nenhuma mudana estrutural e sem o apoio da
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sociedade civil organizada. O governo Vargas estava isolado politicamente e ficou vulnervel ao golpe que o deps em 1954. NDICE CRONOLGICO Julho de 1951-incio da atividades da Comisso Mista Brasil Estados Unidos. 1 de agosto de 1951-o Conselho da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc) define instrues para que a CESIM reintroduza um regime mais severo de licenciamento das importaes. Apesar dessas instrues o licenciamento at dezembro do mesmo ano foram elevadas, sendo necessrias novas medidas de controle no incio de 1952. Janeiro de 1953-promulgao da Lei 1807 (Lei de Mercado Livre) que concedia ampla liberdade de movimentos pelo cmbio livre ao capital estrangeiro no Brasil e tinha por objetivo elevar as exportaes. Estas ao contrrio ao invs de aumentar diminuram e tal fato levou modificao desta lei posteriormente. 30 de fevereiro(?) abril de 1953-assinatura do acordo de emprstimo de US$300 milhes de dlares junto ao Eximbank, que seria liberada em parcelas. A primeira parcela foi entregue, mas devido ao no pagamento dos atrasados comerciais pelo Brasil junto aos EUA a segunda parcela foi adiada at a entrada do novo ministro da fazenda Osvaldo Aranha. 23 de maro de 1953-greve dos trabalhadores paulistas que chegou a paralisar 300 mil operrios. Abril de 1953-liberao da primeira parcela do emprstimo concedido pelo Eximbank. 15 de Junho de 1953-Horcio Lafer deixa o ministrio e substitudo por Osvaldo Aranha, esta mudana est inserida na reforma ministerial feita por Vargas. 9 de outubro de 1953-instituda a instruo 70 da Sumoc que introduziu importantes mudanas no sistema cambial. Obteve xito nos primeiros resultados, conseguindo elevar as exportaes e manter as importaes no nvel dos trimestres anteriores alm de elevar a receita do governo. 1 de maio de 1954-aumento do salrio mnimo em 100%, quando na realidade para recompor os salrios era necessrio apenas um aumento de 53%. Vargas tomou esta deciso imbudo pelos interesses eleitorais. Junho de 1954-decreto fixando um elevado preo mnimo para o caf com o objetivo de maximizar a receita cambial, devido a crise enfrentada por este produto no mercado interno e externo. Vigorou por apenas 45 dias. 14 de agosto de 1954-baixada a instruo 99 da Sumoc que alterou o sistema de bonificao institudo pela instruo 70 para as exportaes. Esta veio como resposta s dificuldades enfrentadas pelo caf no mercado externo. Polticas: Poltica Monetria: restritiva at incio de 1953 passando a partir de ento a ser expansionista por problemas conjunturais da economia. Poltica Fiscal: restritiva at 1952 tornando-se expansionista a partir de 1953. Poltica Creditcia: expansionista at sada de Jafet , foi restritiva at 1954 voltando a ser expansionista em 1954.
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Durante a gesto Whitaker o pas recebeu a visita de uma misso do FMI, cujo resultado foi o chamado Relatrio Bernstein, que apresentava como alternativas para a reforma cambial no Brasil i) a desvalorizao e unificao do cmbio, mantendo os leiles cambiais para importao e ii) o abandono do regime de taxas fixas, com a instituio de um mercado livre. A reforma realmente elaborada estipulava um regime cambial unificado por meio de taxas flutuantes, mantendo um regime diferenciado para o caf. No entanto, esse projeto foi sepultado pelo Congresso, tendo em vista as eleies presidenciais.
NDICE CRONOLGICO setembro de 1954: Gudin embarca para Washington (reunio anual do FMI). Consegue US$ 80 milhes de emprstimo da instituio e acerta outro de US$ 200 milhes com um consrcio de bancos privados. Outubro de 1954: Institudas as seguintes Instrues da Sumoc: 105 (fixava os juros pagos aos depsitos a vista e a prazo em 3% e 7% ao ano), 106 (elevava a taxa de redesconto das promissrias de 6 para 10% e das duplicatas de 6 para 8%) e 108 (aumentos dos compulsrios sobre depsitos a vista de 4 para 14% e a prazo de 3 para 7%). Tornava-se explcita a orientao contracionista do governo. Novembro de 1954: Instruo 109 da Sumoc: fixou-se a bonificao para a venda de caf no mercado internacional (a poltica vigente anteriormente estabelecia que essas bonificaes flutuariam conforme o mercado) Janeiro de 1955: Instruo 112 da Sumoc: Governo eleva as bonificaes para os demais produtos de exportao (incluindo algodo e cacau) 27 de janeiro de 1955: publicada a Instruo 113 da Sumoc, que concede significativos instrumentos para a entrada de capitais externos no pas. Fevereiro de 1955: Dada a insatisfao da cafeicultura diante daquilo que chamou-se de Confisco cambial, o governo volta atrs e equipara a bonificao do caf com a das demais mercadorias (Instruo 114 da Sumoc). 4 de abril de 1955: Gudin deixa o governo em virtude da presso da cafeicultura paulista. Assume o ministrio em seu lugar o banqueiro paulista Jos Maria Whitaker. Abril de 1955: Whitaker suspende temporariamente a compra de caf, insatisfeito com a prtica intervencionista do governo brasileiro na sustentao dos preos mnimos do caf, que acabava privilegiando os concorrentes do produto nacional. Maio de 1955: Atravs da Instruo 116 da Sumoc Whitaker revoga as Instrues 106 e 108 assinadas por Gudin. Os compulsrios e redescontos voltaram aos nveis anteriores. Agosto de 1955: Forte geada fora o governo a adotar uma desvalorizao gradual do cmbio-caf. Setembro de 1955: Reforma cambial. Unificao do cmbio atravs de taxas flutuantes, com um regime diferenciado para o caf (a fim de eliminar os efeitos do confisco cambial). Contexto internacional O perodo marcado pela indisposio do governo Eisenhower em financiar o endividamento dos pases latino-americanos. Essa deciso apenas refora uma tendncia j verificada, em diferentes intensidades, durante todo o ps-guerra, como atesta o fim prematuro da Comisso Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU) j no governo Vargas. O pas viu-se ento forado a negociar, na gesto Gudin, emprstimos junto ao setor financeiro privado internacional, criando ainda mecanismos para atrair a entrada de capital (Instruo 113 da Sumoc). No ministrio de Whitaker o governo estabeleceu contatos com o FMI a fim de implementar uma reforma cambial. Poltica Monetria Fortemente contracionista durante o ministrio Gudin. O ministro implementou medidas que aumentavam os juros, compulsrios e redescontos (Instrues 105,106 e 108 da Sumoc). Esse perodo considerado como um dos mais efetivos na conduo de uma poltica de cunho restritivo-ortodoxo j implementadas no pas, resultando numa significativa crise de liquidez. J na gesto Whitaker essa poltica de estabilizao seriamente afetada pelas medidas que revogaram as instrues que implementavam uma poltica monetria creditcia. Esse perodo tambm marcado pela ampliao do crdito ao setor produtivo, especialmente a agricultura.
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Poltica Fiscal Gudin considerava o processo inflacionrio como fruto da expanso monetria (j combatida pelo programa contracionista descrito acima) e dos dficits pblicos. Para combater esse segundo ponto, Gudin pretendia ampliar a arrecadao mediante a elevao da carga tributria, e reduzir as despesas. Devido s dificuldades de aprovar no Congresso uma medida impopular, Gudin s conseguiu uma reduo da dotao de verbas para os ministrios, reduzindo a participao do governo na formao bruta do capital.
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inflacionrio e a atitude dbia da poltica monetria, ao tentar tornar compatveis metas antagnicas como crescimento, estabilidade, altos lucros e baixo custo de vida. O papel do setor pblico Alm da tendncia verificada desde o incio dos anos 50 de atribuir ao setor pblico a soluo para os problemas de infra-estrutura que dificultassem a industrializao, a partir da segunda metade da dcada delega-se tambm ao Estado o provimento de insumos bsicos. O governo controlava nesse perodo as trs maiores siderrgicas do pas (CSN, Cosipa e Usiminas), detinha o monoplio da produo e refino do petrleo (Petrobrs), produo e exportao do minrio de ferro (CVRD), participao crescente no setor energtico (CHESF, Furnas), importncia fundamental nos transportes (atravs da RFFSA, Lloyd Brasileiro, DNER e DER) e ainda o controle sobre o crdito (Banco do Brasil) e a comercializao do caf, cacau, borracha, acar, etc. atravs dos vrios institutos. O governo contou como suas principais fontes de recursos no perodo o imposto sobre o consumo, imposto de renda e o saldo de gios e bonificaes do imposto de importaes. A participao da receita do governo no PIB, que permaneceu entre 19 e 20% at 1957, chegou a 23.2% no auge do Plano de Metas. No entanto o governo ampliou o peso de seus gastos de 19% do PIB em 1952 para 23,7% em 1961, colocando em risco a capacidade de poupana do setor pblico. Os investimentos do setor pblico concentraramse no setor industrial (qumica e minerao, mais transportes e comunicaes a partir de 1958, com a formao da RFFSA). Ao exercer uma demanda autnoma de investimentos, o Estado exerceu posio central para a sustentao do ciclo econmico, principalmente para o setor de bens de capital. Polticas fiscal e monetria Durante o governo JK as polticas monetria e fiscal ficaram para segundo plano, ficando vinculadas ao processo de industrializao. No campo monetrio a poltica econmica era gerenciada pela Sumoc, Banco do Brasil e pelo prprio Tesouro. Cabia Sumoc a poltica cambial, a fixao das taxas de redesconto e compulsrios, a fiscalizao do capital estrangeiro e dos bancos comerciais e as operaes de open market. O Tesouro emitia papel-moeda e amortizava-o atravs da Caixa de Amortizao. As funes do Banco do Brasil, no entanto, eram as mais contraditrias. Ao Banco do Brasil estava delegada a operao da carteira de redescontos (para crdito seletivo e de liquidez) e da caixa de mobilizao bancria (emprestador de ltima escolha), operava ainda a carteira de cmbio e de comrcio exterior (Cacex) implementando decises da Sumoc. O Banco do Brasil recebia ainda a arrecadao tributria e efetivava os pagamentos da unio (banco do Tesouro), sendo responsvel ainda pelo servio de compensao de cheques e o depsito das reservas voluntrias dos bancos comerciais. A ambigidade das funes do Banco do Brasil residia no choque entre seus papis de banco comercial e autoridade monetria (no existindo limites rgidos emisso de papel-moeda) e por outro lado de depositrio das reservas dos bancos comerciais e ele mesmo sendo um banco comercial (no havendo limite para suas operaes ativas). Durante o perodo JK a cobertura do dficit de caixa governamental se fez quase que exclusivamente atravs de emprstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Como o BB exercia funes de banco central e banco comercial, qualquer crdito contra ele tornava-se base monetria (e no moeda escritural secundria). Logo, a cobertura dos dficits do Tesouro com crdito em conta corrente no Banco do Brasil representava expanso primria dos meios de pagamento. Alm dessa controversa atuao do Banco do Brasil, o governo encontrava dificuldades na utilizao dos instrumentos tradicionais de poltica monetria para restringir a expanso do crdito: i) as operaes de open market eram praticamente inexistentes, pois no havia um montante suficiente de letras do Tesouro em circulao, ii) as autoridades relutavam em utilizar o depsito compulsrio, uma vez que esse meio seria lento e de grande impacto, iii) o redesconto tambm foi pouco utilizado. As autoridades monetrias contaram ento com dois instrumentos heterodoxos: a manipulao dos emprstimos das diversas carteiras do BB e a compra e venda de divisas de cmbio as chamadas PVCs (Promessas de Venda de Cmbio). Dessa forma a eliminao do dficit do Tesouro s poderia se dar atravs do aumento da receita tributria (que se fazia desinteressante para o Congresso), lanamento de ttulos da dvida pblica (havia no entanto restries com relao ao patamar de sua taxa de juros) e a compresso de despesas afetando diretamente o investimento, pois o funcionalismo pblico era bastante forte. Como a inflao havia saltado de 7% (57) para 24,3% (58), Lucas Lopes assumiu o Ministrio da Fazenda encaminhando ao Congresso o Programa de Estabilizao Monetria. Seus principais objetivos: num primeiro momento, reduzir o ritmo da inflao mediante distribuio de renda e orientao de investimentos e preos; posteriormente, limitar a expanso dos meios de pagamento, com vistas estabilizao. Associado ao conservadorismo e s polticas ortodoxas do FMI em plena euforia do 50 anos em 5, o plano sofreu um rpido desgaste junto classe poltica e opinio pblica. O resultado foi a queda de Lucas Lopes e Roberto Campos (ento presidente do BNDE) e o rompimento do governo com o FMI.
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NDICE CRONOLGICO Agosto de 1957: Nova reforma do sistema cambial, com o objetivo de simplificar o sistema de taxas mltiplas e introduzir um mecanismo de proteo especfica por produtos da mesma categoria. 27 de outubro de 1958: encaminhado ao Congresso o Programa de Estabilizao Monetria do ministro Lucas Lopes. Janeiro de 1959: Liberao das exportaes de manufaturados pelo mercado livre (Instruo 167 da Sumoc) Abril de 1959: Liberao dos fretes (Instruo 181) Dezembro de 1959: Transferiu todas as exportaes para esse mercado, com a exceo de caf, cacau, leo mineral cru e mamona (Instruo 192). Meados de 1959: Lucas Lopes substitudo no Ministrio da Fazenda por Sebastio Paes de Almeida (ento Presidente do Banco do Brasil), Roberto Campos d lugar a Lcio Meira no BNDE e o governo brasileiro rompe com o FMI. Poltica cambial: Reforma implementada em agosto de 1955, introduzindo apenas duas taxas de cmbio: a Geral (matrias-primas, equipamentos e bens sem suprimento nacional) e a Especial (bens de consumo e outros com similar nacional). Um dos objetivos dessa reforma foi estimular o processo de substituio para o setor de bens de capital (que, em conseqncia, cresceu a uma taxa de 26,4% ao ano entre 1955 e 1960). Plano de Metas: Previso e Resultados (1957-61) Previso o Energia eltrica (1.000 kw) 2.000 1.650 82 Carvo (1.000 ton) 1.000 230 23 Petrleo-produo (1.000 barris/dia) 96 75 76 Petrleo-refino (1.000 barris/dia) 200 52 26 Ferrovias (1.000 km) 3 1 32 Rodovias-construo (1.000 km) 13 17 138 Rodovias-pavimentao (1.000 km) 5 Ao (1.000 ton) 1.100 650 60 Cimento (1.000 ton) 1.400 870 62 Carros e caminhes (1.000 unid) 170 133 78 Nacionalizao (carros) (%) 90 75 Nacionalizao (caminhes) (%) 95 74 Fonte: Banco do Brasil, Relatrio e Anurio Estatstico. Apud (Orenstein & Sochaczewski, 1997) Poltica monetria: A cobertura do dficit de caixa do governo se fez quase que exclusivamente atravs de emprstimos do Banco do Brasil ao Tesouro. Desta forma, a cobertura dos dficits por meio de crdito em conta corrente no Banco do Brasil implicou permanente expanso primria dos meios de pagamento. Dada a reao negativa do Programa de Estabilizao Monetria (PEM), optou-se pela continuao do projeto desenvolvimentista sem polticas de controle monetrio. A partir da as tentativas de estabilizao de preos restringiram-se a frustrados Planos de Conteno da despesa oramentria. Poltica fiscal: Alm das despesas de custeio, o item mais importante de gasto do governo referia-se aos subsdios s empresas de transporte de propriedade do governo federal. Elas receberam subvenes do governo federal da ordem de 12 a 13% da sua receita em 1955-60. O governo mostrou-se incapaz de conter os gastos correntes, principalmente com a folha de pagamentos (dada a fora poltica do funcionalismo pblico. Realizad %
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para cobrir tal dficit). Em termos das reformas, a reforma vista como bsica era a da rea fiscal. J em relao poltica cambial, o programa defendia a adoo de uma taxa de cmbio nica, fixada em um nvel realista. Contraditoriamente, enfatizava ao mesmo tempo, a necessidade de manter o controle quantitativo de importaes no-essenciais. Nessa poca, o novo presidente, Joo Goulart (que tomou posse em 07/09/1961) comprometeu-se ainda com a realizao da reforma agrria. Neste perodo, as relaes Brasil-EUA acabaram por sofrer um certo desgaste devido a modificaes na legislao econmica brasileira, que acabavam por prejudicar a remessa de lucros de capital estrangeiro, bem como cancelavam certas concesses feitas a companhias norte-americanas. A poltica externa independente inaugurada por Jnio Quadros teve continuidade com Joo Goulart. De qualquer forma, mesmo com a renncia de Jnio Quadros, os resultados econmicos de 1961 foram bastante razoveis. A inflao manteve-se estvel em torno de 30%, o PIB cresceu 8,6%, o balano de pagamentos foi beneficiado pela recuperao das exportaes e a renegociao da dvida externa. A formao bruta de capital fixo (um importante indicador do nvel de investimento do pas), no entanto, reduziu-se de 15,7% do PIB em 1960 para 13,1% em 1961, seu menor valor desde 1949. Estes bons resultados, no entanto, no duraram muito. Em maio de 1962, o dficit de caixa do governo aumentou significativamente devido ao aumento das despesas pblicas e o aumento da taxa de expanso da oferta monetria. (A principal presso sobre os gastos pblicos provinha do dficit das empresas do governo no setor de transportes). No final de maio de 1962, ocorreu uma crise poltica interna ao governo que acabou por culminar na renncia coletiva do gabinete Tancredo Neves. O nome indicado para suced-lo foi o de Santiago Dantas, mas que acabou no vingando, devido a certa resistncia poltica do Congresso. Aps algum tempo, foi aprovado o nome de Brochado da Rocha. O programa poltico de Brochado da Rocha abordava diversos temas, desde a reforma agrria at a energia nuclear. Suas propostas revelavam-se, no entanto, bastante vagas, o que dificultava sua aceitao no Congresso. Seu programa econmico pretendia estabilizar a inflao em torno de 60% em 1962 e reduzi-la para 30% em 1963. Seu gabinete procurou obter poderes especiais para legislar sobre diversos temas, inclusive as reformas de base, bem como na antecipao da data de realizao do plebiscito acerca da permanncia do sistema parlamentarista de governo. A maior parte dessas propostas acabou sendo recusada no Congresso, o que levou renncia do gabinete Brochado da Rocha em setembro de 1962. A proposta relativa antecipao do plebiscito, no entanto, foi aceita, com sua realizao sendo marcada para o dia 06 de janeiro de 1963. Durante esse perodo de transio, o gabinete foi chefiado por Hermes Lima. Apesar de haver um programa de transio que inclua um plano de controle da inflao, este acabou sendo comprometido pela concesso do 13 salrio aos trabalhadores urbanos. As relaes com os EUA continuaram a desgastar-se no perodo, com o Brasil finalmente concordando com o bloqueio a Cuba (apesar de ser contra a interveno armada naquele pas). As conseqncias de tamanha instabilidade poltica acabaram sendo refletidas a nvel econmico no segundo semestre de 1962. O governo perdeu o controle de suas contas no final do ano, a expanso dos meios de pagamento aumentou enormemente, a inflao aumentou e a taxa de crescimento PIB reduziu-se para 6,6% (tal taxa havia sido de 8,6% em 1961). 3.O Plano Trienal e seu Fracasso Em fins de dezembro de 1962 foi apresentado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado sob a coordenao de Celso Furtado. Em janeiro de 1963, as condies polticas mostravam-se um tanto favorveis colocao em prtica do Plano, uma vez que houve a vitria do regime presidencialista no plebiscito. Apesar de ser um plano elaborado por economista ligado tradio estruturalista cepalina (Celso Furtado), o Plano Trienal caracterizava-se por um diagnstico bastante ortodoxo da inflao no pas, enfatizando o excesso de demanda via gasto pblico como a causa mais importante. As medidas propostas eram semelhantes s de outros programas de estabilizao antes adotados: correo de preos defasados, reduo do dficit pblico e controle da expanso do crdito ao setor privado. Havia ainda as metas de 25% de taxa de inflao para 1963 (10% em 1965) e 7% para o crescimento anual do produto. Logo aps o anncio do Plano houve um salto no ndice de preos industriais por atacado, o que se deveria, conforme sugerido por Sochaczewski (1980) a expectativas de imposio de controle de preos. No incio de 1963 ocorreram cortes nos gastos pblicos, limites expanso do crdito privado, desvalorizao cambial, e aumento do depsito compulsrio. Setores de esquerda criticaram duramente o Plano, denunciando o carter recessivo da poltica econmica e a submisso dos interesses nacionais aos EUA. O ano de 1963 foi, portanto, um ano recessivo. H, no entanto, uma certa divergncia quanto interpretao das causas de tal recesso. Parece ser difcil fazer uma anlise de curto prazo do programa de ajuste devido indisponibilidade de dados de boa qualidade. Em relao aos dados anuais, tm-se discrepncias gritantes: a taxa de crescimento do PIB caiu de 6,6% em 1962 para 0,6% em 1963 (o mais baixo nvel desde a 2 Guerra). A restrio de liqidez imposta pelo governo afetou o desempenho dos gneros industriais que
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dependiam do crdito (em especial, os produtores de bens de consumo durvel (Wells 1977)). Os dados relativos ao investimento parecem ambguos, j que dados da Fundao Getlio Vargas indicam um crescimento da FBKF (de 13,1% em 1961 para 15,5% em 1962 e 17% em 1963); ao passo que dados desagregados apontam para uma pronunciada queda do nvel real de investimento. Ao traarem a relao causal entre o programa de estabilizao do Plano Trienal e a recesso que veio em seguida, h quem enfatize a perda de dinamismo do processo de substituio de importaes, com aumento da relao capital/produto e flutuaes de investimento associadas instalao de plantas com escalas de produo muito alm do tamanho de mercados, durante o Plano de Metas. Outras interpretaes enfatizam uma possvel incompatibilidade entre a demanda associada a perfis especficos de distribuio de renda e a oferta de certos gneros industriais (Tavares 1972, 1975; Furtado 1968). Existem ainda, interpretaes tidas como de difcil comprovao, como aquelas que associam a recesso acelerao inflacionria ou deteriorao do quadro poltico (Simonsen 1963) ou a importncia de restries externas (Leff 1968). 4. A Agonia da Terceira Repblica Em junho de 1963, tornou-se explcita a polarizao da disputa pelo poder entre massas urbanas mobilizadas pelo populismo e antigas estruturas de poder. Ocorre uma fragmentao de recursos polticos, havendo intensa rotatividade na equipe governamental. Gradativamente, vai sendo formada uma coligao parlamentar em defesa do status quo (Santos 1986). As foras armadas tambm se voltam contra o Presidente, aps a rebelio de sargentos da Marinha e Aeronutica contra a deciso do Supremo Tribunal Federal de manter a anulao da eleio de sargentos um ano antes. Neste perodo, ocorre o descontrole das contas pblicas, bem como rpida expanso da oferta monetria e deteriorao do balano de pagamentos. A fragmentao poltica vigente fez com que foras conservadoras passassem a realizar manifestaes que mobilizaram maciamente a classe mdia, explicitando o isolamento poltico do Presidente e a debilidade de seu apoio poltico e militar. No dia 31 de maro de 1964 iniciou-se uma rebelio militar apoiada pelo empresariado, a classe mdia e a maioria parlamentar, pondo fim Terceira Repblica, sendo rompida ento a legalidade constitucional.
NDICE CRONOLGICO 31 de Janeiro de 1961 Jnio Quadros assume a Presidncia da Repblica amparado pela mais significativa votao popular que registra a histria das eleies presidenciais brasileiras. Maro de 1961 Governo realiza importante reforma do regime cambial vigente atravs da Instruo 204 da SUMOC, tendo como objetivo a desvalorizao da taxa de cmbio e a unificao do mercado cambial. 25 de Agosto de 1961 Renncia de Jnio Quadros. adotado ento, o sistema parlamentarista de governo. No meio tempo, Pascoal Ranieri Mazilli assume o poder, ficando de 25/08/1961 a 07/09/1961. 07 de Setembro de 1961 Joo Goulart, o Jango assume a Presidncia da Repblica. Maio de 1962 Ocorre a renncia coletiva do 1 gabinete parlamentarista, sob a presidncia do ento deputado Tancredo Neves. Aps um certo impasse, o Congresso aprova o nome de Brochado da Rocha para o cargo de 1 Ministro. Dezembro de 1962 apresentado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado sob a coordenao de Celso Furtado. 06 de Janeiro de 1963 Aps ter sua realizao antecipada, ocorre o plebiscito para a votao a respeito do sistema de governo vigente. Ocorre uma vitria macia dos defensores do regime presidencialista. Junho de 1963 O presidente Goulart promove uma reforma ministerial, substituindo ministros responsveis pelo fracasso do Programa de Estabilizao (o Plano Trienal). Outubro de 1963 Goulart envia mensagem ao Congresso pedindo aprovao do estado de stio como reao s declaraes de Carlos Lacerda, governador da Guanabara. O pedido, no entanto, retirado mais tarde. Dezembro de 1963/Maro de 1964 O governo demonstra apresentar grande fragilidade poltica, o que acaba por levar a manifestaes das foras conservadoras que mobilizam maciamente a classe mdia.
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31 de Maro de 1964 Inicia-se a rebelio militar, com amplo apoio do empresariado, da classe mdia e respaldo da maioria parlamentar, pondo fim Terceira Repblica. POLTICAS: i)Monetria/Creditcia: Durante a curta durao do mandato de Jnio Quadros (31/01/1961 a 25/08/1961), houve um certo descontrole monetrio (no entanto, exatamente devido a essa curta durao, difcil fazer uma anlise criteriosa da poltica econmica do perodo). Durante a vigncia do 1 gabinete parlamentarista comandado por Tancredo Neves, foram adotadas medidas de emergncia que incluam controles quantitativos de crdito bem como o estabelecimento de mecanismos de depsito compulsrio sobre os depsitos vista dos bancos privados, tudo isto visando manter a oferta monetria constante em termos reais. No 2 semestre de 1962, devido instabilidade poltica vigente no pas, a expanso dos meios de pagamento descontrolou-se, indo de 4% a.m. a 13% a.m. em dezembro daquele ano. A inflao conseqentemente aumentou. Com a instaurao do Plano Trienal, em fins de 1962, tinha-se como parte de seu receiturio, a correo de preos defasados e o controle da expanso do crdito ao setor privado. Do mesmo modo, houve um aumento do depsito compulsrio de 24% para 28% dos depsitos vista. Tais medidas acabariam por revelar-se mais tarde, como causadoras de uma grande recesso, uma vez que impuseram uma tremenda restrio de liqidez a gneros industriais produtores de bens de consumo durvel que dependiam do crdito (Wells 1977). Aps isto, a oferta monetria foi mantida sob razovel controle at os primeiros meses de 1963, quando passou a expandir-se rapidamente, gerando taxas de inflao semelhantes (e at mesmo superiores) s geradas no passado. ii)Fiscal: Ao longo do perodo 1961/1964, o governo preocupou-se bastante com o equilbrio do balano de pagamentos. Como citado antes, com a renncia de Jnio Quadros (e a crise poltica da decorrente) houve um descontrole fiscal. Com o gabinete parlamentarista de Tancredo Neves, o governo procuraria alcanar os objetivos de seu programa atravs de uma elevao da taxa de poupana, via uma reforma fiscal e conteno do dficit de custeio das empresas pblicas. Procuraria assim, obter uma melhor programao dos investimentos pblicos, e uma reforma fiscal que estimulasse o aumento da formao bruta de capital fixo e melhorasse a tributao indireta. Com o fim do gabinete Tancredo Neves e incio da gesto Brochado da Rocha, este novo PrimeiroMinistro tentou obter poderes especiais junto ao Congresso para legislar sobre diversos temas, inclusive a reforma tributria. A maior parte dessas reivindicaes, no entanto, foi negada (o que levou renncia de Rocha). No 2 semestre de 1962, o controle das contas do governo (que havia sido retomado em alguma medida por Rocha) foi perdido no final do ano. Com o Plano Trienal, no fim de 1962, tinha-se como um de seus principais objetivos, a reduo do dficit pblico, o que esperava-se atingir atravs de um plano de economia e deferimentos de despesas. Houve efetivamente um corte nos gastos pblicos (juntamente com a j citada restrio do crdito ao setor privado). Com a instabilidade poltica de 1963, o balano de pagamentos deteriora-se de forma considervel, a despeito da recuperao das exportaes, em vista da contrao das entradas autnomas de capital. iii)Cambial: Logo aps Jnio Quadros assumir a presidncia, em janeiro de 1961, foi instaurada, em maro do mesmo ano, a Instruo 204, cujos objetivos bsicos eram a desvalorizao da taxa de cmbio e a unificao do mercado cambial. A categoria geral do regime cambial antes vigente foi transferida para o mercado livre; o cmbio de custo aplicvel a importaes preferenciais foi desvalorizado em 100% (mais tarde esse cmbio foi extinto, sendo transferido para o mercado livre). O sistema anteriormente vigente, de diferir a entrega de cambiais aos importadores, foi substitudo pelo chamado sistema das Letras de Importao, atravs do qual os importadores, ao comprarem suas divisas eram obrigados a realizar uma operao colateral, depositando no Banco do Brasil por 150 dias o valor em cruzeiros correspondente importao e recebendo Letras de Importao em troca. Com o primeiro gabinete parlamentarista (Tancredo Neves), de 1961, pretendia-se a adoo de uma poltica cambial baseada em uma taxa nica e realista. Logo aps a sada de Quadros, em 1961, foi possvel manter algum controle sobre as importaes, graas ao aumento do requerimento para compra compulsria das Letras de Importao. Uma poltica semelhante foi adotada em relao a remessas financeiras. No entanto, ambas as polticas vieram a ser temporariamente revertidas no comeo de 1962. Durante a instabilidade poltica do 2 semestre de 1962, apesar de haver problemas em relao s polticas fiscal e monetria, no h evidncia de graves distores da poltica cambial. (Na verdade, tentou-se torn-la mais transparente no perodo). Com o Plano Trienal, o cmbio foi desvalorizado em cerca de 30%. Apesar disto, o governo reintroduziu o subsdio a importaes de alguns bens, como o trigo e derivados do petrleo. Em 1963, aps o fracasso do Plano Trienal, a poltica cambial passa a refletir a deteriorao da confiana no governo, aumentando significativamente os requisitos de depsitos prvios relativos a importaes. A taxa cambial relevante para a remunerao de exportaes, por sua vez, foi reajustada muito abaixo do valor requerido para manter constante em cruzeiros a remunerao real dos exportadores. iv)Contexto Internacional no perodo 1961/1964: No incio desse perodo (maio/junho de 1961), o governo obteve sucesso quanto negociao da dvida externa junto a credores internacionais. Ainda em 1961, no
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entanto, as relaes com os EUA especificamente, deterioraram-se devido a alteraes na legislao econmica brasileira que prejudicavam interesses americanos. Esta situao era agravada pela poltica externa independente adotada pelo Brasil, que no se alinhava com algumas proposies do governo norte-americano, principalmente aquelas relacionadas a Cuba. Em 1962, as relaes com os EUA continuaram a deteriorar-se devido s mudanas de legislao e poltica externa independente j citadas. Ainda assim, o Brasil acabou aprovando o bloqueio Cuba, cedendo a presses polticas norte-americanas.
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Dadas as metas de poltica monetria e crescimento real do produto propostas pelo plano, as taxas de inflao correspondentes deveriam ser de 25% em 1965 e 10% em 1966. Enquanto o plano trienal sugeria reajustes salariais moderados, o PAEG tinha uma poltica salarial bem definida, baseando-se em: manter a participao dos assalariados no produto nacional impedir reajustamentos salariais desordenados que causam inflao corrigir as distores salariais, no Servio Pblico Federal , nas Autarquias, e nas Sociedades de Economia Mista As negociaes diretas entre trabalhadores e empregadores foram substitudas por uma frmula de reajuste salarial estabelecida pelo governo: deveria ser estabelecido o salrio mdio real dos ltimos 24 meses anteriores as ms do reajustamento sobre este salrio real mdio , deveria incidir a taxa de produtividade, acrescentando a metade da inflao programada pelo governo para o ano seguinte (resduo inflacionrio) criao da data base de reajuste salarial Como a previso do resduo inflacionrio , ou seja, da inflao para o ano seguinte, que entrava na frmula de reajuste salarial, era a previso oficial que era inferior inflao efetiva ocorrida, o salrio mnimo real mdio era reduzido. Em junho de 68 a frmula de reajuste foi alterada da seguinte maneira: se o resduo inflacionrio tivesse sido subestimado nos ltimos 12 meses, o salrio real deste perodo seria computado no pelo seu nvel efetivo mas pelo que teria prevalecido se o resduo inflacionrio tivesse sido corretamente estimado, ou seja, o salrio mdio real ficava menos defasado com relao a alta de preos. A lei de 1974 finaliza a queda do salrio real mdio. O ndice de salrio mnimo real mdio sofreu uma queda de sete pontos percentuais em 65 quando foi introduzida a frmula de reajuste salarial, e em 66 foi novamente reduzida em sete pontos. Nos prximos anos, os ndices continuam a cair com um ritmo menor. EFICCIA DAS POLTICAS MONETRIA E FISCAL Das polticas desinflacionrias do PAEG (conteno dficit pblico, poltica salarial e creditcia), a mais eficaz quanto aos objetivos do plano foi a poltica de conteno do dficit pblico. Aumentaram-se os impostos diretos e indiretos e o dficit como proporo do PIB foi reduzido gradativamente . O financiamento do dficit foi alterado a partir de 1964, passando de emisses de moeda (emprstimos junto ao BACEN) para o financiamento atravs de vendas de ttulos da dvida pblica, pois a criao da ORTN e correo monetria tornam os ttulos pblicos atrativos (emprstimos junto ao pblico) . Quanto s polticas monetria e de crdito, no foram atingidas as metas . A expanso monetria de 64 e 65 chegou a 83,5% sendo que a meta era de 30% . A causa da expanso dos meios de pagamentos est relacionada com a incapacidade da poltica monetria de contrabalanar o supervit do balano de pagamentos. Este supervit externo deve-se ao ingresso de emprstimos estrangeiros, reduo das importaes, (devido queda do crescimento) e aumento das exportaes. Em 1966 a poltica monetria foi restritiva e a expanso dos meios de pagamentos foi apenas de 35,4% no perodo. A inibio do crdito foi menor que o aperto monetrio pela ao do Banco do Brasil. Os emprstimos totais ao setor privado caram e os emprstimos do Banco do Brasil ao setor privado expandiram-se. IMPACTO DAS POLTICAS MONETRIA, CREDITCIA E FISCAL SOBRE PRODUO E PREOS Durante todo o ano de 1964 o nvel de preos permaneceu elevado. Este fato ocorreu devido ao aumento das tarifas dos servios pblicos; liberao dos aluguis congelados; elevao dos salrios dos servidores pblicos; foi a chamada inflao corretiva. Cronologia: o aperto da moeda e do crdito em 63 paralisa a atividade industrial, enquanto os preos se aceleram. A poltica monetria foi mais folgada em 64 do que no ano anterior, mas os ndices de liquidez continuaram negativos. Este alvio relativo da liquidez permitiu pequeno alvio na produo industrial. Em 1965 houve uma queda na tendncia inflacionria sendo que os produtos agrcolas apresentaram queda no 1 trimestre e os preos industriais no 2 trimestre. Neste ano a poltica fiscal restritiva associada a um aperto de crdito faz com que a atividade industrial entre em colapso. Em contrapartida a agricultura tem um excelente ano e cresce 13,8% neste perodo. Com a poltica salarial do PAEG , os preos industriais apresentam os primeiros sinais de quebra de tendncia.
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O ano de 1966 apresenta um crescimento industrial devido ao crdito fcil do ano anterior e capacidade ociosa acumulada em trs anos de estagnao. A agricultura tem um mau desempenho sofrendo uma queda na produo de 3,2%. A poltica salarial volta a reduzir o salrio e a inflao diminui. Outro fator do desempenho da indstria neste ano , foi a alterao da poltica monetria e creditcia. Apesar da reduo de emisso monetria (devido a mudana do financiamento do dficit pblico), a ao do Banco do Brasil , expandindo os seus emprstimos, evitou que a poltica monetria restritiva atingisse o crdito ao setor privado. Em 1967 Delfim Netto substitui Campos no comando da economia e se afasta da ortodoxia e abandona o objetivo de acabar com a inflao. A partir da a moeda e o crdito so expandidos de forma liberal, proporcionando uma recuperao da produo industrial. A agricultura recupera-se obtendo um crescimento de 5,7% ao ano. A poltica salarial continua reduzindo o salrio e a inflao no perodo apresenta um queda. O ano seguinte, 1968, marca o fim da fase de estabilizao. Moeda e crdito continuam se expandindo e a inflao sofre mais um pequeno declnio. CUSTOS DA ESTABILIZAO No perodo do PAEG, criou-se um hiato entre o produto observado e o produto potencial. O carter regressivo das polticas do plano fica evidenciado pelo nmero de concordatas e falncias por ramo de atividade do perodo. Os setores mais atingidos foram vesturio, alimentos e construo civil. Os dois primeiros so setores de estruturas menos oligopolizadas, onde predominam pequenas e mdias empresas. A indstria de construo civil foi vtima da poltica fiscal que reduziu as despesas com obras pblicas. Como o setor de construo civil emprega grande parte de mo de obra no qualificada, pode-se perceber o carter regressivo do PAEG. O PAEG E A TEORIA ORTODOXA A teoria ortodoxa relaciona a causa de inflao com a excessiva expanso monetria, devido ao financiamento do dficit pblico (o tesouro nacional vende ttulos ao BACEN transferindo a este o direito de emitir moeda). A ortodoxia aponta polticas monetria e creditcia restritivas para enxugar o excesso de moeda no mercado. Tambm seria necessrio poltica fiscal restritiva , que reduz o dficit pblico e reformula a estrutura de gastos do governo considerada ineficiente e causadores de distores da economia. Quanto ao balano de pagamentos, sugere o cmbio realista (flexvel, pois a interveno do governo mantinha a taxa de cmbio sobrevalorizada prejudicando exportaes) e reduo da proteo tarifria indstria ineficiente. A ortodoxia acredita que o mercado de trabalho o ltimo a se ajustar s polticas restritivas mencionadas acima. Isto acontece por causa do poder de mercado dos sindicatos e da rigidez das expectativas que mantm os salrios reais acima do nvel compatvel com o equilbrio no inflacionrio. PAEG no foi, de certa forma, ortodoxo, pois se preocupou com a manuteno das taxas de crescimento e, portanto, com alguma inflao, combatida gradualmente. O diagnstico da inflao aponta para a incompatibilidade entre as parcelas reivindicadas pelo governo, pelas empresas para investimento e pelos trabalhadores para consumo como causa da inflao (a expanso monetria seria um agente de propagao da inflao dado esta inconsistncia da esfera distributiva na economia). O reconhecimento de que existem presses reais na economia que so inflacionrias que podem ser resolvidas pela conteno da taxa de expanso dos meios de pagamentos fica explcito na poltica creditcia do plano. A poltica econmica do PAEG no se restringiu s solues dadas pela ortodoxia. Procurou-se ativar a bolsa de valores e foram criados bancos de investimento para se estimular a poupana privada. Criou-se o Banco Nacional de Habitao sendo um agente de captao da poupana privada forada. Em um primeiro momento, esses fundos foram utilizados para absorver os ttulos da dvida pblica, financiando o dficit pblico. A instituio da correo monetria (um mecanismo de indexao) permitiu a captao da poupana privada voluntria e a reativao do sistema financeiro. Outra rea de ao da poltica econmica foi o setor externo. Criaram-se e reformularam-se instituies pblicas ligadas ao comrcio exterior; instituram-se estmulos fiscais s exportaes que culminaram com a indexao da taxa de cmbio (em 68) com o nome de mini desvalorizao, na tentativa de manter a paridade do poder de compra entre a moeda domstica e o dlar. O principal ponto de combate a inflao no PAEG foi a poltica salarial compatvel com a teoria ortodoxa. O processo desinflacionrio do PAEG substituiu a negociao salarial por uma frmula oficial de reajuste, ou seja, usou o poder de represso sobre a sociedade e principalmente sobre os sindicatos, para se chegar ao objetivo da ortodoxia: solucionar o impasse distributivo atravs da reduo da parcela salarial. Neste ponto o plano de estabilizao de 1964 se afasta um pouco da ortodoxia, pois o estado intervm diretamente sobre o impasse distributivo. A ortodoxia utiliza da restrio de liquidez, deixando ao mercado o encargo de selecionar os mais fracos. As polticas monetrias e fiscais restritivas, na realidade, so regressivas, ou seja, seus custos recaem sobre os desempregados e sobre as pequenas e mdias empresas incapazes de ter acesso ao crdito racionado. A possibilidade de obter emprstimos externos em moeda estrangeira, deu s empresas estrangeiras e s grandes empresas estatais acesso a uma linha de crdito vedada s pequenas e mdias empresas nacionais.
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NDICE CRONOLGICO 1964 A forma de financiamento do dficit pblico alterada (com o objetivo de conter a inflao), passando de emisso monetria para vendas de ttulos da dvida pblica junto ao pblico. 1965 Foi implementada a frmula de ajuste salarial do plano, sendo proposta da seguinte maneira: sobre o clculo do salrio mnimo real mdio dos ltimos 12 meses incidia o aumento da produtividade mais metade da inflao prevista para prximo ano. 1967 - Delfim Netto assume o Ministrio do Planejamento e abandona o objetivo de conter a inflao, expandindo o crdito e melhorando a produo industrial. 1968 Fim da fase de estabilizao. Moeda e crdito se expandem e a inflao sofre um pequeno declnio. Poltica fiscal restritiva com aumento de impostos diretos e indiretos e conteno de gastos. Poltica monetria restritiva em 63, expansionista em 64 e 65; restritiva em 66 e expansionista a partir de 67. Poltica creditcia restritiva at 66 (com exceo de 65) e expansionista a partir de 67. Poltica cambial poltica de estmulos s exportaes. Poltica de mini desvalorizaes a partir de 68 para manter a paridade do poder de compra entre a moeda domstica e o dlar. Poltica salarial reduo progressiva do salrio mnimo real mdio durante o plano, em decorrncia da frmula de ajuste salarial.
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acelerao da inflao associado ao nvel de atividade da economia e com as polticas expansionistas do governo. 4Poltica Monetria e Creditcia e Desenvolvimento do sistema financeiro Expanso dos meios de pagamento e da base monetria e diversificao dos haveres financeiros A partir de 1967 ocorreu uma significativa expanso da oferta de moeda e crdito. em termos reais, os aumentos reais de oferta de moeda e de crescimento mdio real dos meios de pagamentos se mantiveram em linha com o crescimento do PIB real. Principais fatores de expanso e contrao da oferta monetria: i) 1967: relaxamento da poltica fiscal, necessidade de financiar o dficit da Unio, aumento do redesconto e outros emprstimos. ii) 1968: repete-se a presso do financiamento do dficit de caixa pelas autoridades monetrias e a expanso foi de 40% e iii) 1969 e anos seguintes: dficit de caixa passa a ser financiado integralmente pela colocao de ttulos junto ao pblico, que se tornaria fator permanente de contrao dos meios de pagamento e o aumento das reservas cambiais que tem efeitos expansionistas. entre 1967-73 h um processo de substituio dos depsitos a vista por haveres no-monetrios. Aumento da participao de ttulos da dvida pblica. Alm disso, a existncia de correo monetria e de investimentos financeiros ps-fixados embutindo uma expectativa de inflao levaram a uma mudana no comportamento dos poupadores no sentido do redirecionamento de suas aplicaes. Poltica Monetria Em 1964 o redesconto passa a ser regulamentado pela CMN e BACEN. assim tornou-se possvel ao BACEN contar com um instrumento que permitia injetar recursos no sistema bancrio e influenciar a taxa de juros. at 1973 a poltica de redesconto foi flexvel. Entre 1967-73 a poltica de redesconto passa a ter como objetivo o controle quantitativo do crdito. alm disso, assume grande importncia a poltica de mercado aberto. ORTNs: visava substituir a emisso de moeda no financiamento do setor pblico. e assim, regularizar a liquidez da economia. Poltica de Juros e o processo de concentrao bancria Em 1967, o governo acreditava que os custos financeiros eram muito elevados e que as taxas de juros eram elemento de custo das empresas e precisavam ser reduzidos. A poltica de juros da nova administrao era: i) controle direto das taxas de juros; ii) incentivos aos bancos comerciais para reduo das taxas de juros; iii) eliminao das deficincias do setor bancrio e iv) aproveitamento das escalas (concentrao e obstculos a abertura desordenada de agncias). governo claramente no permite a formao das taxas de juros pelo livre jogo do mercado. taxas de juros para setores prioritrios fixadas em valores nominais. governo foi fixando tetos mais baixos de juros para segurar uma possvel tendncia de crescimento dos juros reais. durante todo o perodo 1967-73 no foi permitida a fixao de taxas de mercado para captao e aplicao. nova administrao via com bons olhos a reduo do nmero de bancos e a consolidao do sistema de bancos comerciais. Diretriz do Governo de 1967: listava medidas favorveis a fuso e incorporaes bancrias; vantagens fiscais para tais processos; benefcios para a formao de conglomerados financeiros. Entre 66 e 73, 190 bancos foram absorvidos por outros. processo de concentrao bancria parece ter decorrido das medidas de poltica econmica adotadas, inclusive a poltica de teto de juros e s restries a entrada de bancos estrangeiros e outros no mercado. resultado foi uma concentrao expressiva da captao e das aplicaes em um nmero reduzido de conglomerados financeiros. As principais fontes de oferta de crdito e a poltica creditcia do governo i) conter as necessidades de financiamento do setor pblico e ii) assegurar a oferta de crdito adequada ao setor privado oferta de crdito total expandia-se rapidamente aps 1967 emprstimos do sistema monetrio cresceram a taxa mdia de 23,5% ao ano entre 67-73. a participao do sistema monetrio no fornecimento de crdito foi se reduzindo devido a importncia concedida pelo governo ao crdito consumidor e a rea de habitao e a criao dos bancos de investimento (aumento da participao do sistema no-monetrios)
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dessa forma, o controle do crdito no podia se limitar via base monetria ou poltica de redesconto. nova organizao do sistema financeiro no alcanou resultados almejados, crditos de longo prazo permaneceram sendo fornecidos por agncias pblicas e bancos oficiais. crdito de curto e mdio prazos supridos por bancos comerciais e o Banco do Brasil Entre 67-73 o governo durante alguns anos dosou a taxa de expanso monetria mas garantiu uma elevada taxa de expanso do crdito total. O setor agropecurio mereceu ateno especial do governo via poltica de juros subsidiados. Este era um dos componentes do dficit do governo. Apesar disso, o crdito rural cresceu a taxas reais inferiores as taxas de expanso do crdito total do sistema financeiro. o crdito se expandiu a taxa muito superior a dos meios de pagamentos e da base monetria. Mercado acionrio como fonte alternativa de financiamento Decreto Lei-157: criou fundos fiscais de investimentos com propsito de financiar capital de giro de Cias. Abertas, desenvolver o mercado de capitais e educar o investidor individual. mecanismo iria canalizar volumosos recursos para a bolsa de valores e seria reforado pelo crescimento econmico. 4Poltica fiscal, os estados e municpios, a poltica regional, as estatais e o papel do governo na economia Governo beneficiou-se das reformas tributria e administrativa implementadas pelo governo anterior e tenta aumentar a eficincia da mquina administrativa. Em 1972, governo cria mais um imposto: IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras). No perodo h uma reduo da despesa com pessoal a nvel federal: de 32% em 63-64 para 18% em 71. Apesar disto, grande parte da receita do governo era vinculada. Pr exemplo, os Fundos de Participao de Estados e Municpios. A renncia fiscal (perda de arrecadao) era elevada devido aos incentivos dados pelo governo para promover o crescimento econmico de regies e/ou setores. At 1968, o dficit do governo era financiado pelas autoridades monetrias, ou seja, emisso de moeda. A partir de 1969, passa a ser amplamente coberto pela colocao lquida de ttulos da dvida pblica federal (ORTNs e LTNs), o que permitiu realizar uma poltica monetria mais eficaz. A reduo do dficit do tesouro e a gerao de um supervit do governo em 1973, refletem, sem dvida, um saneamento das contas do governo, consolidando os esforos empreendidos de 1964 a 1966. Havia existncia de poupana em conta-corrente do governo suficiente para financiar o investimento da administrao pblica. A carga tributria apresentou tendncia ascendente no perodo, sobe de 22,4% do PIB entre 6569 para 24,7% em 1970-73 (carga bruta). Entretanto, h uma forte poltica de incentivos, os subsdios sobem de 7,1% nos anos 60 para 8,1% nos 70, resultando uma carga lquida de 16,8% entre 65-69 e uma de 17,2% entre 70-73. Por outro lado, dados do IBGE, mais recentes, mostram uma carga tributria bruta de cerca de 26% do PIB entre70 e 73, com a carga lquida oscilando de 16,8% a 17,2% do PIB no perodo. Entre 70-73, observou-se uma reduo das despesas correntes do governo, com queda na participao de salrios e encargos de 8,3% em 1970 para 7,4% em 1973. Em resumo, o perodo 1967-73 pode ser caracterizado como: i) Aumentou a arrecadao lquida do governo; b) diminuio de importantes contas do lado da despesa e iii) gerao de poupana em conta corrente suficiente para financiar investimentos. Finanas Estaduais e Municipais Sub-esferas do governo estavam subordinadas a orientao do governo federal. Carta de 1967: permite a interveno da rea federal em assuntos financeiros dos estados e municpios Foi delegada ao BACEN a responsabilidade e controle sobre a emisso de papis estaduais. Em 1968, com o AI-5 foi reduzida a parcela do Fundo de Participao dos Estados e Municpios. A caracterstica bsica do perodo 67-73 foi a centralizao das decises de alocao de recursos no governo federal. Assim, depois de 1968 observou-se uma reduo do desequilbrio existente nas contas do Estado e do Distrito Federal. O aperfeioamento do ICM representou importante fonte de recursos para os estados.
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a poltica regional do perodo no foi baseada no livre-jogo do mercado: mas o governo entrava regulando e consertando as falhas das empresas privadas. Havia uma poltica nacional de desenvolvimento integrado executada por rgos de presena nacional como o BNDE, DNER, Embratel, SUDEPE e rgos de presena regional como a SUDENE. A nfase do governo era: i) obras pblicas e oferta de recursos para investimentos e ii) direcionamento dos investimentos privados diretos. Um dos objetivos da poltica regional do governo era o desenvolvimento do Nordeste atravs de incentivos fiscais e obras de infra-estrutura. Alm disso, planejou-se a abertura da Amaznia que terminou revelando-se um fracasso. Crescimento das Estatais e descentralizao governo central permitiu a proliferao de empresas estatais federais e estaduais entre 67-73. As causas desta proliferao foram: i) decreto-lei nmero 200 de 1967: dava oportunidade para criao de diversas subsidirias de empresas estatais existentes. ii) criao de holdings setoriais para centralizar a coordenao e administrao das empresas. iii) administrao das empresas teria se tornado mais eficiente, gerando excedentes para a expanso natural das empresas. iv) empresas estatais centraram sua atuao no desenvolvimento de reas onde a iniciativa privada no se arriscava ou no tinha condies de operar. Apesar deste crescimento do papel do setor pblico o emprego nele crescia menos do que a mdia de crescimento do emprego nacional. As fontes de financiamento das empresas pblicas eram: i) significativos recursos internos, grau de autofinanciamento era de 45%; ii) receitas vinculadas do tesouro eram de 12,3%. iii) subscrio de aes: 1,8% do total. iv) 25,2 % de emprstimos sendo 8,3% do BNDE e 16,9% de fontes externas aproveitando a alta liquidez internacional. Participao do Estado na Economia emprega 8,5% da PEA em 1973. representa metade (50%) dos investimentos totais. interveno na economia via polticas monetria, fiscal e creditcia. estado-empresrio: supri insumos e servios bsicos a economia. o setor pblico tem participao de 20% na atividade econmica. elevao da carga tributria: melhoria da eficincia administrativa, aproveitou-se das reformas realizadas no perodo anterior e beneficiada pelo acelerado crescimento econmico. forte centralismo da economia. supria crdito e demandava bens: influi ativamente na economia. 4Setor Externo na Economia importantes mudanas no setor externo, associada a medidas de poltica econmica (cambial e incentivos as exportaes). Entre 1967 e 1973 observou-se: a) aumento das exportaes, b) diversificao da pauta de exportao com incremento de manufaturados, c) aumento da importao de bens de capital, d) maior diversificao de parceiros comerciais. Os objetivos da rea externa eram: i) aumento da competitividade; ii) maior diversificao da pauta; iii) ampliao dos mercados externos e iv) manter suprimento adequado de matrias-primas para garantir crescimento da economia. A poltica de exportaes era baseada em: i) medidas fiscais e creditcias diretas; ii) poltica cambial mais flexvel; iii) medidas indiretas (desburocratizao e melhoria de infra-estrutura de comunicao e transportes) h uma poltica de incentivo para atrao de investimentos diretos estrangeiros visando aumento da capacidade produtiva. Dentre estas pode-se destacar: i) iseno de Imp. Importao e IPI at 1/3 do valor lquido exportado; ii) no sujeio a lei do similar nacional; iii) possibilidade de transferncia de benefcios fiscais; iv) permisso para transferncia de crditos fiscais e v) abatimento do lucro tributvel. no perodo as exportaes (FOB) crescem 24,6% ao ano. A balana comercial apresentou os seguintes resultados: foi positiva entre 1967-70; negativa entre 71 e 72 e voltou a se equilibrar em 1973. mesmo com todas estas medidas, o coeficiente de abertura da economia brasileira continuou baixo em termos mundiais. Endividamento externo e acumulao de reservas
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aumento da dvida externa bruta entre 67-73 a taxa anual de 19,3% ao ano. aumento da dvida lquida de 9,6% ao ano => resulta numa expressiva acumulao de reservas. aumento da participao de emprstimos privados externos em detrimento aos rgos oficiais. (atinge cerca de 64% em 1973) Aumento dos investimentos estrangeiros dirigido basicamente ao setor industrial saltam de US$ 57 milhes entre 64-66 para US$ 267 milhes entre 67-73 (na mdia) distribuio do investimento direto estrangeiro: 77% na indstria de transformao; 4,2% nos servios industriais; 1,7% no setor mineral; 3,5% em bancos e cia. De investimento e 0,7% na agropecuria. mais importante: grande taxa de reinvestimento => aumento da capacidade produtiva e realizar aquisies. os investimentos estrangeiros tem papel relevante na expanso da exportao de manufaturas e nos desenvolvimento de novas atividades. Fatores de relevncia para ampliao dos Investimentos Estrangeiros: i) nova poltica cambial (governo adota as mini-desvalorizaes); ii) poltica de incentivo s exportaes; iii) retomada do crescimento econmico; iv) programas conhecidos de investimentos pblicos e poltica industrial favorvel e v) maior estabilidade poltica do pas. 4Poltica Salarial, distribuio de renda e emprego herdou poltica salarial restritiva do governo anterior. reduo do campo de negociaes salariais. reduo do poder de barganha dos trabalhadores. legislao trabalhista restritiva. entre 67-73 h uma estagnao do salrio mnimo real apesar do forte crescimento da economia e da produtividade do trabalho. Distribuio da renda e nvel do emprego Distribuio Setorial da Renda: queda da participao da agropecuria; forte incremento da indstria. concentrao da renda nas classes mais altas: 5% dos ricos concentravam 34,1% da renda nacional, enquanto 50% mais pobres 17,4% da renda. entre 60 e 70 h uma grande deteriorao da distribuio da renda: GINI salta de 0,497 em 1960 para 0,562 em 1970. por outro lado, devido ao crescimento da atividade econmica houve uma crescimento significativo do pessoal ocupado. 8- Consideraes Finais objetivo bsico do governo Costa e Silva foi o desenvolvimento econmico e social e a conteno da inflao. o PIB cresceu a uma taxa mdia de 10,2% ao ano entre 1967 e 1973 o produto per capita cresceu a taxa mdia de 7,2% ao ano. dados da PNAD de 1968 a 1973 indicam um crescimento das pessoas ocupadas mdia de 4,3% ao ano. todas as metas estabelecidas pelo governo foram alcanadas. a inflao permaneceu boa parte do perodo contida, mas em 1973 j apresentava sinais de acelerao. Balano de Pagamentos: ampliao das importaes de bens de capital e matrias-primas industriais de 7 a 9% ao ano. as exportaes cresceram a taxa elevada mas no impediu o aumento do endividamento bem alm das necessidades reais do pas em termos de reservas reais. inflao e dvida externa: problemas potencialmente crescentes. caracterstica da poltica econmica: extremamente autoritria. Governo federal reduziu Fundo de Participao, controlava emisso de ttulos estaduais e controlava as relaes trabalhistas. os trabalhadores no se beneficiaram do crescimento da renda real do pas de forma proporcional a sua evoluo.
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3. Opes para o Ajuste de Curto Prazo e as causas do Fracasso Parece haver consenso em torno da afirmao de que a dimenso do choque do petrleo no foi percebida de imediato no Brasil, o que implicou em uma desvalorizao das exportaes brasileiras frente s importaes, de maneira que uma quantidade maior de exportaes teria que ser feita para importar a mesma quantidade de produtos. Diante disso, o governo possua duas alternativas para fazer frente ao desequilbrio de preos relativos. A primeira consistia em uma desvalorizao imediata do cmbio, alterando rapidamente os preos relativos, adotando paralelamente medidas de conteno da demanda, impedindo que o superaquecimento proveniente do perodo do milagre se traduzisse em um choque inflacionrio. Essa alternativa implicaria inevitavelmente em uma
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recesso, com o risco dessa se prolongar alm do necessrio. A Segunda opo seria optar por um ajuste de preos relativos mais gradual, utilizando a abundncia de recursos externos para financiar os dficits. Dessa forma o governo ganharia tempo para ajustar a oferta ao crescimento mais rpido. Nesse caso, a opo por no incorrer em recesso implica em se aceitar taxas de inflao mais elevadas. Os erros de avaliao da crise e a viso curtoprazista da economia conduziram segunda alternativa, causando srias implicaes de mdio e longo prazo sobre a economia brasileira A poltica de curto prazo do governo Geisel foi marcada por quatro decises importantes. A primeira foi a remoo dos mecanismos artificiais de controle de preos herdados do governo Mdici, o que provocou um descontrole inflacionrio. Aps um perodo inicial de inflao corretiva, o governo reformulou os mecanismos de controle de preos agrcolas e industriais. A Segunda medida foi a oficializao de uma frmula para a correo monetria, visando proporcionar maior clareza s regras de indexao. A poltica monetria foi ficou restrita ao controle de liquidez real, uma vez que o governo descartou o uso dos preos relativos. Com as taxas de juros sob controle a oferta monetria se torna essencialmente endgena, sendo determinada pelas reservas internacionais e pelos emprstimos do BACEN. A viso simplista do governo acerca da poltica monetria fica a explicitada, uma vez que esse se restringiu ao controle da liquidez. Esse fato fica ainda mais evidente na terceira medida tomada pelo governo, que foi a interveno no banco Halles, o quarto maior banco comercial brasileiro. A crise bancria desencadeada por essa interveno fez com que o Banco Central aumentasse o financiamento aos bancos atravs do redesconto, com o intuito de minimizar os efeitos da crise. Como resultado, no ano de 1974 houve expanso da base monetria, mesmo com a perda de reservas provocada pelo desequilbrio na BC (Balana Comercial). Apesar do governo ter conseguido diminuir a liquidez real da economia h dvidas a respeito do grau de aperto da poltica monetria nesse ano. Para agravar o descontrole inflacionrio, soma-se s medidas anteriores o fato de o governo ter reavaliado a poltica de reajuste do salrio mnimo, pressionado pelas crticas a respeito do carter de arrocho da antiga correo, que teria piorado a distribuio de renda. Dessa forma o governo adiciona formula anterior de recomposio salarial com base nos 12 meses anteriores um mecanismo de correo caso a inflao tenha sido subestimada. Na poltica creditcia o BACEN e o BB (Baco do Brasil) se transformaram em banco de fomento, expandindo o crdito a vrios programas, fato que atuava em direo oposta tentativa de estabilizar a economia. Como conseqncia, o ritmo do crescimento caiu, reflexo da queda da atividade econmica. Esse desaquecimento se somou crescente crise financeira , o que forava o governo a tomar uma deciso quanto ao rumo da poltica econmica: estabilizar a economia ou priorizar o crescimento. A deciso do governo em direo ao crescimento veio com o resultado das eleies parlamentares, que teve como resultado a vitria da oposio (MDB), que intensificou seus protestos contra o governo. A derrota do governo se refletiu imediatamente sobre a poltica de conteno da demanda no ano de 1975, que foi relaxada, assim como a monetria, ficando apenas a poltica fiscal com caractersticas verdadeiramente restritivas. No ano de 1975, trs fatos marcaram a economia. O primeiro consistiu no agravamento da crise financeira, o que mostrava a incapacidade do governo em reduzir a inflao e o carter duvidoso da poltica monetria, mesmo com a liquidez real em queda. Logo no incio do ano, houve uma perda de US$ 500 mi, o que significava uma contrao monetria, que poderia intensificar a recesso. Em contrapartida, o governo adota um mecanismo compensatrio que prev, em caso dos meios de pagamento carem a baio do nvel previsto, a adoo de redesconto invertido, com o governo emprestando fundos aos bancos comerciais. Vrias instituies financeiras adotaram mecanismos de especulao com letras de cmbio e certificados de depsitos, vendendo-os com uma carta de garantia de recompra no futuro. A reduo da taxa de correo monetria que se seguiu provocou a instabilizao de vrias instituies, forando o governo a socorr-las com emisso monetria. Se havia dvidas quanto ao contracionismo monetrio em 74, havia certeza de expanso em 75. O segundo fato marcante foi a ocorrncia, paralelamente ao desajuste interno, do desequilbrio nas contas externas forando o aumento da dvida externa bruta de US$ 12mi para US$ 21mi nos primeiros dois anos do governo Geisel. O terceiro fato foi a aprovao do II PND, que consolidou a posio do governo pela tentativa de um ajuste estrutural com o objetivo de retomada do crescimento, utilizando financiamento externo e com alguma tolerncia s taxas elevadas de inflao, configurando a dominncia da SEPLAN sobre o Ministrio da Fazenda. O descontrole observado no ano de 1975 faz com que, j no incio de 1976 o governo buscasse de maneira mais efetiva o controle monetrio. Para isso o governo atuou explicitamente no sentido de conter os emprstimos do BB, o que permitiu uma mudana efetiva na orientao da poltica monetria. Apesar da economia ter se recuperado (crescimento de 9,8% em 76 contra 4,6% em 75), a possibilidade de recesso ainda impedia a adoo de medidas efetivas de controle da demanda. Em 1977 o governo promove uma poltica monetria mais restritiva, com desacelerao dos meios de pagamento e emprstimos, alm da instituio de uma taxa de juros real positiva (o que no ocorria desde 71). Contudo, medida que se aproximava o final do mandato de Geisel, a oposio interna aumentava, diminuindo o espao poltico da tentativa de reduo inflacionria. Em 1978, se consolida a candidatura do general Figueiredo, e o governo passa a priorizar a acumulao de reservas e a continuidade da distenso poltica. Contudo as contas pblicas voltam a piorar no final do ano com quebra da safra, provocada pela forte seca que assolou o centro sul, que obrigou a importao de mais de US$ 1 bi em alimentos.
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Em 1979, assume a presidncia o general Figueiredo, e Simonsen deslocado para a SEPLAN, assumindo Karlos Riscbiter no Ministrio da Fazenda. A prioridade da SEPLAN passou a ser o controle fiscal, atravs do corte de investimentos pblicos, com vistas a melhorar o BP e reduzir o endividamento externo. Contudo no final do ano os conflitos de poltica voltaram a se evidenciar, no momento em que Delfin Netto, no Ministrio da Fazenda, consegue aprovar a correo dos preos mnimos para a safra a uma taxa 30% superior inflao. A poltica monetria restritiva dessa forma s dura t agosto. A partir desse ms at 1980, o governo decide novamente ignorar a crise externa, que se agrava com o segundo choque do petrleo. A poltica adotada se baseia no controle dos juros, indexao salarial, desvalorizao cambial. Ao mesmo tempo o governo no consegue convencer os seus credores a financiar essa poltica heterodoxa, o que faz com que as reservas se esgotem rapidamente, o que se soma exploso do consumo na deteriorao do BP. 4. A Natureza do Ajuste de Longo Prazo: o Crescimento com Endividamento Crescimento com Dvida Entre 74 e 79 a dvida externa aumenta em US$ 20 bi e os juros de US$ 500 mi no governo Geisel, para 4,3 bi no primeiro ano do governo Figueiredo. O crescimento do endividamento se deve essencialmente natureza do ajustamento de longo prazo, ou seja, s premissas do II PND. Seus formuladores partiram do pressuposto de que o pas poderia sustentar taxas de crescimento de 10% a.a. entre 74-77. Assim, as bases do programa consistiam em: (i) dar nfase s indstrias bsicas (bens de K, e eletrnica pesada), substituindo importaes; (ii) reforar a poltica de energia, aumentando os investimentos em prospeco de petrleo, e aumento de 60% no fornecimento de energia eltrica. Foi feita a opo por no se utilizar a poltica cambial para redirecionar a demanda, dando preferncia utilizao da poltica comercial para conter as importaes. Essa opo reduziu efetivamente o coeficiente importado durante o perodo, reduzindo as importaes como proporo do PIB de 12% em 74 para 7,25% em 78. Na tentativa de promover o crescimento taxa de 10% o governo s consegue 7%, com as projees de endividamento rapidamente extrapoladas, pois o relativo sucesso conseguido da BC no pode fazer frente ao crescimento rpido do dficit em CC (Conta Corrente). Na composio do produto, a indstria seguiu como setor lder, com destaque para as indstrias de transformao e construo. Poltica Industrial A base da poltica industrial do Governo Geisel foi a substituio de importaes de bens de capital e insumos bsicos para a indstria, alm da promoo do aumento da produo de petrleo. Para isso o governo fez uso de vrios instrumentos, como subsdios, crdito de IPI e depreciao acelerada de equipamentos nacionais e poltica de preos, que foram implementados pelo BNDE, Conselho de Poltica Aduaneira, CACEX e Conselho Interministerial de Preos. A tentativa de retorno poltica de substituio de importaes recebeu muitas crticas, especialmente no sentido de que o governo estaria superestimando o mercado interno para tais bens. Contudo a anlise da eficcia dessa estratgia sugere que os objetivos gerais de reestruturao da oferta foram alcanados, mesmo que fora do cronograma. A substituio logrou xito em internalizar os gastos as despesas com investimento, reduzindo a participao das importaes de bens de K no total das despesas com mquinas e equipamentos de 25,6% em 72 para 9% em 82. Em parte o sucesso da poltica de substituio de importaes nesse perodo se deve ao fato de que paralelamente a ela o governo manteve a poltica de promoo de exportaes, que cresceram durante o perodo. Contudo a manuteno da poltica de estmulos fiscais, creditcio e cambiais teve custos pesados sobre a deteriorao financeira do Estado ao longo da dcada de 70, resultando na fadiga dos instrumentos de ao do governo sobre a economia na dcada de 80. 5. Resultados e Conseqncias No incio do governo Figueiredo houve a tentativa de ajustar os programas de investimento do II PND com as restries de refinanciamento da dvida externa, de forma que durante um curto perodo ocorreu um esforo positivo na conteno do dficit pblico. Ao longo do perodo Simonsen tentou convencer seus colegas de gabinete e o Presidente da Repblica da ameaa inflacionria representada por esses gastos, contudo a estrutura de represso a preos, de incentivos fiscais, utilizao das estatais como instrumento de captao de emprstimos externos, subsdios no seria desmontada de forma fcil. Nesse quadro os conflitos polticos internos desempenharam um papel fundamental na opo por dar prioridade ao crescimento. A deciso de no utilizao da poltica cambial significou a opo pela interveno direta na economia (incentivos fiscais e creditcios) no processo de reorientao da oferta. Essa opo significou a deteriorao mais rpida das receita pblicas, sem a contrapartida de um aumento de arrecadao.
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Nesse perodo, os erros de avaliao mais graves foram aqueles relacionados ao tempo de mudana de oferta, comportamento da taxa de juros e do comrcio internacional. Ajustes maiores na economia frente a esses fatores, bem como a menor nfase em programas desastrosos (como o nuclear) teriam permitido um maior equilbrio nas contas pblicas para o novo governo que assumiria. Outro problema no perodo foi a mudana no perfil da dvida externa, que progressivamente estatizada, passando de 45% correspondente ao setor privado em 74, para 22% em 1980, o que implicaria, em meados da dcada de 80, na incapacidade de financiamento do setor pblico. A principal crtica a esse movimento ataca o fato de no ter ocorrido paralelamente um aumento da renda disponvel do setor pblico. Pelo contrrio, entre 73 e 83 a renda disponvel cai de 16,8% para 8,67% do PIB. Fica claro o carter precrio da articulao da poltica econmica aps o primeiro choque do petrleo. Essa falta de articulao deixou como legado para os anos 80 srias dificuldades para o setor pblico, entre elas a necessidade de promover um aumento na arrecadao tributria que interrompesse o processo inadequado de financiamento.
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NDICE CRONOLGICO 1974-78 Presidente: General Ernesto Geisel Ministro do Planejamento: Joo Paulo Velloso Ministro da Fazenda: Mrio Henrique Simonsen Casa Civil: General Golbery do Couto e Silva 1973 Preos do petrleo so quadruplicados pelos membros da OPEP 1974 - Simonsen assume o Ministrio da Fazenda, substituindo Delfin; - Remoo dos controles de preos; - Oficializao de uma frmula de correo monetria; - Mudana na frmula de reajuste salarial, reduzindo as perdas em caso de subestimao da inflao; - MDB vence as eleies parlamentares, aumentando a fora da oposio - BACEN intervm no quarto maior banco comercial 1975 - Aprovao do II PND 1976 - Aprovao da Resoluo 389 que liberou o controle das taxas de juros dos bancos comerciais 1978 - O general Figueiredo se consolida como principal candidato sucesso presidencial 1979-80 Presidente: General Joo Batista Figueiredo Ministro do Planejamento: : Mrio Henrique Simonsen Ministrio da Fazenda: Karlos Riscbiter Ministrio da Agricultura: Delfin Netto 1979 Segundo choque do petrleo e exploso da taxa de juros dos EUA Governo retoma uma poltica econmica mais heterodoxa
Poltica Monetria 1974: Ao contrrio do discurso da equipe econmica, foi expansionista devido expanso dos crditos concedidos pelo Banco do Brasil 1975: Expansionista devido ao socorro do governo aos bancos comerciais 1976: Contracionista, marcando uma reverso da tendncia desde o milagre 1977: Restritiva, com a fixao da taxa de juros bsica positiva em termos reais, o que no acontecia desde 71 1978: expansionista, ignorando a crise mundial, Poltica Fiscal 1974: Poltica fiscal ainda expansionista, apesar da tentativa de conteno 1975: Levemente contracionista 1976: Levemente contracionista 1977: Contracionista 1978: expansionista, devido importao de alimentos decorrente da seca 1979: expansionista, concesso de subsdios e incentivos fiscais Poltica Creditcia 1974: expansionista 1975: expansionista 1976: restritiva, devido resoluo 389 1977: restritiva 1978: restritiva 1979: expansionista
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1980: expansionista
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Talvez tenha sido devido aos limites concesso de crdito e s mudanas na poltica salarial, resultantes em queda da demanda por bens durveis. O governo no recorreu ao FMI para ajuda financeira, argumentando temer s exigncias e diminuio da liberdade de se conduzir a poltica econmica. Porm, a razo pode ter sido a no demonstrao de fraqueza pela ditadura militar, o que acarretou em um alto custo ao governo. O ano de 1982 apresenta uma queda considervel das exportaes e importaes brasileiras. A primeira foi decorrente da forte recesso mundial, enquanto a segunda foi conseguida graas substituio de importaes de bens intermedirios e queda da demanda por bens de capital, induzida pela recesso. No entanto, sobem os pagamentos de juros da dvida externa, o que leva independncia do dficit em CC da absoro interna. Esse fato, juntamente com o pedido de moratria pelo Mxico em agosto, levam a uma restrio ao crescimento econmico. Assim, em setembro de 1982, iniciam-se as conversas com o FMI na tentativa de se atrair recursos de agncias multilaterais. A tentativa foi fracassada. Nas eleies desse ano, o governo tentava convencer o pas de que no valia a pena recorrer ao fundo, afinal o dficit em CC atingia U$ 16,3 bilhes. Porm, a incerteza, as condies internas e o ajustamento frustrado determinaram a derrota governista. O financiamento do balano de pagamentos para o fim de 1982 e 1983 foi uma operao de emergncia acordada com o FMI e credores internacionais, evitando suspenso de pagamento por falta de divisas. O Programa para o Setor Externo em 1983 era um compromisso formal de austeridade de forma a gerar um supervit de U$ 6 bilhes em 1983 e base para um acordo com o FMI. Em 20 de novembro de 1983, foi anunciada oficialmente a submisso de um programa ao fundo. O maior desafio dos negociadores dos emprstimos foi a submisso das polticas macroeconmicas e comerciais. O ano fechou com um crescimento de apenas 1,1% do PIB, queda da produo agrcola, estagnao do produto industrial. A taxa inflacionria no se alterou. Em 6 de janeiro de 1983 foi submetida ao FMI a primeira carta de intenes (seriam sete em dois anos). O Brasil, porm, apresentou muitas dificuldades na adaptao s exigncias pois era uma economia em desenvolvimento, altamente indexada e tinha no setor pblico o principal investidor ou financiador. Mesmo assim, as metas eram: dficit em CC at o limite de U$6,9 bilhes, portanto, as exportaes deveriam crescer em 12% e as importaes cair em U$2,5 bilhes (saldo de U$6 bilhes). A inflao anual deveria atingir 78%, atravs da contrao de gastos pblicos. Desvalorizao do cmbio real de forma gradual e reduo drstica nos gastos das estatais para que as restries afetassem menos o setor privado. Os resultados desfavorveis da BC nos dois primeiros meses de 1983, aliados a dificuldades prtica de se implantar o gradualismo na correo cambial determinaram uma maxidesvalorizao de 30% em maro. Uma segunda carta de intenes levada ao fundo, contento um novo pacote de medidas, como estmulo s exportaes e facilidades para substituio de importaes. Houve desindexao salarial parcial como forma de evitar a neutralizao da maxidesvalorizao, porm no totalmente aprovada pelo congresso resultou em perda de 15% no poder de compra dos salrios. Quase todas as metas traadas para 83, relacionadas com as contas externas, foram alcanadas. Esse resultado deve-se a um conjunto de fatores: recesso interna; queda do salrio real; desvalorizao cambial; queda dos preos do petrleo e da taxa de juros internacional, alem da recuperao dos EUA. A BC, assim como o saldo em CC, superou as expectativas, mas os pagamentos de juros atrasaram. A entrada de capitais prevista no se materializou. Contribuiu para o excepcional desempenho comercial a entrada em operao dos projetos iniciados aps 1975, reduzindo definitivamente o coeficiente importado. A queda das importaes contaram tambm com a baixa produo domstica e o efeito renda. As negociaes com o FMI, no entanto, permaneciam complexas no tocante a metas internas (controle da inflao), principalmente aps os choques desfavorveis da maxidesvalorizao e elevao dos preos agrcolas venda de produtos no disponveis e agravados pelo impacto da maxidesvalorizao sobre os insumos importados e transporte, alm do controle das importaes, modificaes no crdito rural e quebra de safras. A expanso das culturas de exportao determinaram o crescimento de 1,7% da agricultura. A inflao projetada para o ano foi desacreditada. A indexao do servio da dvida tornava impossvel uma reduo das necessidades nominais de financiamento do setor pblico. O FMI suspende desembolso de recursos pelo fracasso brasileiro em reduzir os dficits nominais. Iniciaram-se negociaes com o fundo na tentativa de adaptao das medidas ao caso brasileiro, prejudicado pois a varivel fiscal utilizada era extremamente sensvel inflao. A quarta carta ao fundo inclui novo critrio de desempenho fiscal, retirando as parcelas referentes s correes do estoque da dvida das necessidades nominais de financiamento do setor pblico o dficit cai de 6,2% do PIB em 1982 para 3% em 1983. As finanas pblicas sofrem cortes significativos e a taxa de investimento cai dos 20% vigentes at 1982 para 14,3% do PIB em 1983. As incertezas quanto aos frutos das negociaes com o FMI, aliadas ao nvel negativo das reservas cambiais, instauram um aumento da demanda por ativos cotados em dlar. Um severo controle do cmbio e os ttulos indexados variao cambial impediram uma fuga macia de capitais. No auge da especulao, em meados de 1983, as diferenas entre o dlar oficial e paralelo chegava a 100%. A queda desse diferencial ocorre logo em seguida com a melhoria gradual da BC, menor rigor das regras do fundo e perdas significativas das carteiras em dlar dos intermedirios financeiros domsticos. No primeiro trimestre de 1984, com a confiana na poltica cambial e o fim da especulao, o governo socorre o sistema financeiro fragilizado pelos ataques moeda.
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O ano de 1983 representou a maior recesso enfrentada pelo setor industrial. O produo industrial caiu 5,2% e atingiu todas as categorias de uso. A queda mais acentuada foi a de bens de capital (queda acumulada de 55% entre 81 e 83), acompanhando a queda na taxa de investimento. O melhor desempenho dos bens intermedirios relativamente recesso de 1981 deveu-se expanso de suas exportaes. O emprego industrial contraiu 7,5% e os setores mais atingidos foram aqueles considerados dinmicos como material eltrico e comunicaes, mecnica e qumica. Houve uma recuperao moderada ao final do ano graas ao aumento vigoroso da demanda por exportaes. Acompanhando a industria, o PIB cai 2,8% em termos reais e a renda per capita a preos constantes declina 11% entre o pico de 1980 e 1983. Os segmentos mais conservadores da sociedade pediam o sucateamento do complexo industrial. O grande impulso da demanda por exportaes determina uma recuperao industrial vigorosa no primeiro semestre de 1984. Em 1984, pela primeira vez desde 1979, a restrio externa mostrou sinais de relaxamento, principalmente graas recuperao dos EUA, elevando as exportaes brasileiras em 40% no primeiro semestre. A exportao de manufaturados responderam bem ao reaquecimento do comrcio internacional, que tambm estimulou a demanda geral. A atividade industrial apresentou recuperao. A economia brasileira no cumpriu diversos critrios de desempenho em decorrncia da interrupo da entrada de recursos externos por vrios meses, por interrupo do acordo com o fundo, e demora em se obter financiamento externo adicional para 1983. Assim, foi possvel um espao para negociao de metas domsticas mais flexveis atravs da quinta carta de intenes (que vigorou pelo prazo recorde de seis meses). Porm, essa carta incorporava uma expectativa de inflao equivalente metade daquela verificada no ano de 1983, sendo necessria a solicitao de uma sexta carta, para alterao desses tetos. Segundo o IBGE, a produo industrial cresceu 7% em 1984. A indstria de transformao cresceu 6,1%, enquanto a extrativa mineral, 27,3%. Esse alto desempenho da indstria extrativa mineral decorreu, basicamente, da expanso da produo nacional de petrleo. Essa, aliada queda nos preos internacionais do produto, permitiu uma reduo nas despesas de importaes da ordem de U$4 bilhes no perodo. A indstria de transformao teve o seu crescimento proporcionado pela elevao das vendas externas e ao setor agrcola. O incremento da demanda ocorreu graas recomposio da renda rural, devido expanso da agricultura de exportao e a preos relativos mais favorveis. A renda rural se propagou para a renda urbana, tambm impulsionada pelos reajustes salariais acima das taxas prescritas. O consumo foi, ainda, impulsionado pela exacerbao das expectativas inflacionrias em funo da prpria demanda de recomposio salarial; do boom do mercado financeiro; da poltica monetria frouxa; dos reajustes das tarifas pblicas. O alto consumo ajudou na disseminao da recuperao dos setores industriais quase todos os setores exibiram taxas positivas de crescimento em 1984. Apesar da recuperao econmica, a categoria de bens de consumo durveis ainda apresentou queda no ano (7,5%), enquanto os bens de consumo no durveis observaram um pequeno crescimento, decorrente da recomposio salarial. J os bens de capital, representaram a maior alta (14,8%), aps trs anos de quedas, devido demanda agrcola e de produtos para exportao. O PIB, impulsionado pela retomada industrial, cresceu 5,7% em termos reais, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita observado desde 1981 com contribuio da recuperao das lavouras. Porm, o processo inflacionrio no se alterou. A insensibilidade das taxas de inflao ao aumento da oferta agrcola era apenas mais um sintoma da alta indexao da economia. A inflao em 1984 acumulou 223,8%, refletindo razovel estabilidade em relao ao ano anterior. Os ndices de preos alternativos, altamente divergentes em 1983, apresentaram uma convergncia em relao ao ndice oficial. O carter inercial do processo inflacionrio e a relativa invarincia ao nvel de atividade eram reforados pela estabilidade das inflaes mensais. Observaram o aparecimento de sugestes de polticas econmicas visando estabilizao. A tese da Moeda Indexada de Arida e Resende (1985) pretendia atingir a desindexao atravs da indexao plena da economia com a circulao paralela de uma moeda com paridade fixa com a ORTN. J a tese do Choque Heterodoxo propunha a eliminao imediata e total de todas as formas de indexao e congelamento temporrio de preos, salrios e taxa de cmbio posteriormente incorporou novo padro monetrio. Em ambos os casos, pressupunham resolvidos os conflitos distributivos atravs do controle da inflao e requeriam aceitao pacfica de um padro distributivo pr-determinado. Vale notar que essas propostas surgem juntamente com a defesa do pacto social por Tancredo Neves, candidato da oposio presidncia da repblica. No ltimo trimestre de 1984, a inflao apresentou uma acelerao devido s expectativas negativas quanto s safras agrcolas, efeitos sobre custos dos reajustes salariais e a recuperao das margens de lucro, favorecida pelo aumento da demanda. Assim, o governo viu-se forado a adiar reajustes de alguns preos-chaves da economia, provocando uma inflao artificialmente baixa nos dois primeiros meses de 1985. Em maro, primeiro ms da Nova Repblica, a taxa foi por demais sobrecarregada. No BP, o aumento das exportaes e nova queda das importaes geraram um supervit de U$13,1 bilhes em 1984, superando, pela primeira vez, em U$3 bilhes a conta lquida de juros acordada com o FMI. O saldo em CC estava praticamente equilibrado e as reservas foram incrementadas. O crescimento da dvida externa lquida foi bem mais moderados que nos anos anteriores. Esse bom resultado comprovou algumas teses acerca do ajustamento externo: (i) importncia do comportamento da demanda por exportaes para um ajustamento no recessivo; (ii) os custos envolvidos na reverso do endividamento externo explosivo em condies normais de comrcio internacional: encolhimento da capacidade produtiva e transferncia ao exterior de 4% do PIB; (iii)
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estratgia de longo prazo determinou o crescimento substancial do PIB em 1984, com queda do coeficiente de importao e aumento do de exportao. O pas parecia crescer, apesar da crise da dvida. As novas perspectivas de crescimento da economia brasileira modificaram o padro de negociaes com o FMI. A stima carta de intenes buscava uma estratgia de acordo para o reescalonamento das amortizaes, como o Mxico. A partir de 1985 tornam-se mais difceis os acordos com o FMI. O apoio interno era questionvel pois no eram demandados recursos externos para financiamento do BP. Mas os credores consideravam fundamental o monitoramento do fundo para reescalonamento da dvida. O ponto vulnervel desse impasse era, evidentemente, a taxa inflacionria de 250% ao ano. A estabilizao esbarrava na necessidade de manter os projetos de investimentos de longo prazo. Os conflitos distributivos de renda eram continuamente agravados e a transferncia de perdas ao governo levou as finanas pblicas a um estado tal de desordem que atingiu at as empresas estatais de forma profunda. Ajustamento externo da economia foi bem sucedido no sentido de gerao de vultuosos supervits comerciais e reequilbrio da CC. Porm, fora muito limitado. O plano trienal do FMI promoveu um ajustamento recessivo, sem considerao ao papel da recesso internacional na reduo das exportaes e sem ateno dirigida ao papel da indexao na economia. Os desequilbrios internos e a inflao foram tratados com tolerncia ou complacncia passiva. Todas essas condies aumentaram ainda mais o custo do processo de ajustamento e as polticas econmicas adotadas contriburam para aumentar os conflitos internos e agravar os efeitos inflacionrios. NDICE CRONOLGICO Presidente: Joo Baptista Figueiredo Ministro da Fazenda: Ernane Galvas Ministro do Planejamento: Antnio Delfim Netto
* 1980 - polticas restritivas. Lanamento do III PND. Poltica macroeconmica ditadas pela disponibilidade de financiamento externo. Dficit comercial de U$2.8 bilhes. * 1981 - primeira queda real do PIB brasileiro no ps-guerra. Poltica macro orientada para reduo das necessidades de divisas estrangeiras. Inflao de 120% no meio do ano e 100% no final. Supervit de U$1.2 bilhes. Pagamento de juros da dvida comprometeu 40% da receita com exportaes. Queda de 10% no produto industrial. * 1982 - frustrao do ajuste externo e incio dos acordos com o FMI. Recesso mundial. Novas restries com a moratria do Mxico. Falta de progresso nas condies internas. Derrota do governo nas eleies gerais. Lanado o Programa para o Setor Externo em 1983. * 1983 - sucesso do ajuste externo. Desequilbrios internos. Negociaes difceis com o FMI. Dificuldades de adaptao ao receiturio do FMI era uma economia em desenvolvimento altamente indexada e com forte participao do governo no setor produtivo. 20/11/83 anncio oficial de submisso de programas ao FMI. Estagnao da economia e da taxa de inflao. Recesso interna, desvalorizao cambial, queda do salrio real, queda dos preos do petrleo e das taxas de juros internacionais, recuperao da economia norte americana levaram ao cumprimento de quase todas as metas externas. Supervit comercial de U$ 6,5 bilhes, dficit em CC de U$ 6,2 bilhes, mas atrasos de pagamentos de juros por falta de capitais no pas. Entrada em operao de vrios projetos iniciados em 1975 e queda permanente do coeficiente importador. Dficit pblico cai para 3% do PIB. Tentativas de especulao contra o cruzeiro. Melhora gradual da BC. * 1984 - relaxamento da restrio externa. Recuperao da economia atravs da atividade industrial. Tentativa de definio de metas menos restritivas com o FMI. Recomposio das rendas rural e urbana. Supervit comercial acumulado em U$ 13,1 bilhes. Saldo em CC equilibrado. Reservas incrementadas. Sugestes de poltica monetria: teses da Moeda Indexada e Choque Heterodoxo. Tancredo Neves e o discurso sobre pacto social. Poltica Monetria: 1981: elevao das taxas de juros internas e contrao da liquidez real. Abolio da pr-fixao da correo monetria. Correo pelo INPC. Liberao das taxas de juros dos emprstimos dos bancos. Limitao da expanso dos meios de pagamento e da base monetria em 50%. 1982: compromisso formal de austeridade para o ano seguinte. Submisso de polticas ao crivo do FMI. 1984: poltica monetria frouxa. Poltica Fiscal: 1981: controle dos gastos do governo. Aumento da arrecadao. Limitao do investimento das estatais, centralizao da administrao dos recursos oramentrios, controle maior dos saldos das contas do governo. Elevao da carga tributria: IR, IOF e IOF para a Zona Franca de Manaus. Restabelecido o incentivo fiscal do crdito-prmio. Submisso de polticas ao crivo do FMI. 1983: taxa de inflao prdeterminada, com cortes nos gastos do governo e reduo drstica nos gastos das estatais. Impossibilidade de
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reduo das necessidades nominais de emprstimos do setor pblico pela alta indexao. 1984: Reajustes de tarifas pblicas. No cumprimento de metas das necessidades nominais de financiamento do setor pblico. Poltica Cambial/Comercial: 1981: abolio da pr-fixao da correo cambial. Correo pelo diferencial inflacionrio. Queda do coeficiente de importao. Submisso de polticas ao crivo do FMI. 1983: Teto de U$ 6,9 bilhes para o dficit em CC, requerendo supervit comercial de U$ 6 bilhes, aumento de 12% nas exportaes e corte de U$ 2,5 bilhes. Desvalorizaes graduais, 1% acima da inflao. 21/02/83 maxidesvalorizao de 30%. Correo cambial at o final do ano no poderia ultrapassar a inflao. Severo controle do cmbio para impedir prosseguimento da especulao. Poltica Creditcia: 1981: manuteno das taxas de juros para o crdito agricultura e linhas especiais de crdito para exportaes. Restrio do crdito ao consumidor. 1983: novos programas de crdito na carta ao FMI, na tentativa de se estimular exportaes e facilitar substituio de importaes. Polticas diversas: 1981: conteno salarial, com perda maior para as faixas mais altas. Tratamento especial s atividades de exportao, energia, agricultura e pequenas empresas. 1983: desindexao parcial dos salrios. 1984: reajustes salariais acima das taxas prescritas. Controles de preos.
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A taxa de cmbio foi fixada em cruzados no nvel vigente em 27 de fevereiro de 1986 : a cmoda posio externa da economia brasileira e a recente desvalorizao do dlar americano, ao qual o cruzeiro estava atrelado, em relao s moedas europias e ao iene japons, no sugeriram a necessidade de uma maxidesvalorizao compensatria ou defensiva do cruzado. O Plano Cruzado no estabeleceu regras ou metas para as polticas monetria ou fiscal. O objetivo implcito da poltica monetria durante os primeiros meses do Plano era acomodar o incremento na demanda de moeda que resultaria de uma mudana de carteira em favor da moeda estvel, `a medida em que este movimento era percebido como no inflacionrio. Com respeito poltica fiscal, o governo havia anunciado em dezembro de 1985, um pacote fiscal que tinha como objetivo eliminar as necessidades de financiamento do setor pblico. Entretanto, os ganhos projetados de receita, que dependiam da continuidade do processo inflacionrio - imposto inflacionrio- no se materializariam com a queda das taxas de inflao. A anlise dos resultados do Plano Cruzado pode ser dividida em 3 perodos: maro a junho de 1986, que caracterizado por uma queda substancial da inflao e tambm pelos primeiros indcios da existncia de excesso de demanda na economia; julho a outubro de 1986, identificado pela total imobilidade do governo ante o agravamento da escassez de produtos e deteriorao das contas externas e, novembro/86 a junho/87, o fracasso do Plano Cruzado, com o retorno das altas taxas de inflao. No 1 perodo de anlise, o aumento de poder de compra dos salrios, a despoupana voluntria causada pela iluso monetria, o declnio do recolhimento do imposto de renda para pessoas fsicas, a reduo das taxas de juros nominais, o consumo reprimido durante os anos de recesso e o congelamento de alguns preos em nveis defasados em relao a seus custos, detonaram conjuntamente uma exploso do consumo. Concomitantemente, o governo foi tomando conscincia da magnitude do desequilbrio fiscal. Assim, ou decretava-se o fim do congelamento de preos ou desacelerava o crescimento do produto atravs de um rpido e severo corte na demanda agregada. Mas, como tanto a inflao quanto a recesso tinham custos polticos, o governo acaba optando por um modesto ajuste fiscal: entra em cena o Cruzadinho. O Cruzadinho foi anunciado n dia 24 de julho/86: tratava-se de um tmido pacote fiscal para desaquecer o consumo. Envolvia basicamente a criao de um sistema de emprstimos compulsrios : novos impostos indiretos na aquisio de gasolina e automveis que seriam restitudos aps 3 anos, e ainda a criao de impostos no-restituveis sobre a compra de moedas estrangeiras para viagem e passagens areas internacionais. Como era de se esperar, o Cruzadinho teve pouca eficcia na conteno do consumo, ao contrrio, a expectativa do descongelamento deu um novo impulso demanda. Uma semana aps a vitria macia do partido do governo (PMDB) nas eleies, o Cruzado II - 3 perodo de anlise - foi anunciado. Tratava-se de um pacote fiscal que objetivava aumentar a arrecadao do governo atravs de alguns preos pblicos5 e do aumento de impostos indiretos6. O Cruzado II determinava que os aumentos de preos dos automveis, cigarros e bebidas deveriam ser expurgados do IPC, visando retardar o 1 disparo do gatilho salarial. A reao da populao, com o apoio de alguns novos governadores e congressistas, forou o governo a recuar na proposta de expurgo. O governo apenas substituiu as ponderaes do IPC que eram originadas do IPCA, pelas ponderaes do INPC, que atribua menores pesos aos preos majorados pelo Cruzado II. Na mesma ocasio, foi regulamentada a escala mvel dos salrios: os reajustes acionados pelo gatilho ficariam limitados a 20%, com o resduo inflacionrio sendo carregado para o gatilho seguinte. A taxa de inflao atingiu 16,8% em janeiro, significando que o 1 reajuste salarial de 20% reporia pouco mais do que a perda de poder incorrida durante o prprio ms. Contando com a retrao da demanda para amortecer a acelerao inflacionria, o governo cedeu s presses pela liberalizao dos preos, suspendendo abruptamente quase todos os controles em fevereiro de 1987. As vendas caram em conseqncia da queda do salrio real, da elevao das taxas de juros e do aumento da incerteza e, do lado da oferta, foram impostos novos limites s importaes de matrias-primas essenciais e produtos intermedirios, devido escassez de reservas cambiais. Em abril de 1987, com a taxa de inflao ultrapassando o patamar de 20% ao ms, o ministro Dlson Funaro deixou o cargo. O novo ministro, Bresser Pereira, iniciou sua gesto anunciando uma meta para taxa de crescimento do PIB de 3,5% e demonstrou disposio de voltar a dialogar com o FMI (pois em fevereiro/87 o governo decidiu suspender por tempo indeterminado os pagamentos da dvida externa). O Plano Bresser de 12 de junho/87 foi apresentado populao como um programa de estabilizao hbrido, contendo elementos tanto ortodoxos quanto heterodoxos para o combate inflao. O novo programa no tinha como meta a inflao zero, nem tampouco tencionava eliminar a indexao da economia. Pretendia apenas promover um choque deflacionrio com a supresso da escala mvel salarial e sustentar as taxas de inflao mais baixas com reduo do dficit pblico. Os salrios foram congelados por um prazo mximo de 3 meses, nos nveis prevalecentes em 12 de junho de 1987.
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O Plano Bresser institua tambm uma nova base de indexao salarial para vigorar aps o congelamento: a Unidade de Referncia de Preos (URP)7. Os preos tambm foram congelados pelo prazo mximo de 3 meses, porm, antes foram anunciados diversos aumentos para os preos pblicos e administrados8 e, a exemplo do Plano Cruzado, a base do IPC foi deslocada para o incio da vigncia do congelamento: 15 de junho de 1987. A taxa de cmbio no foi congelada e, quanto a adoo de polticas monetria e fiscal, o governo praticaria taxas de juros reais positivas, a curto prazo, com o intuito de inibir a especulao com estoques e, no que tange poltica fiscal, seriam adotadas medidas que visassem reduzir o dficit pblico em 1987. A evoluo da poltica econmica, aps o lanamento do 2 programa de estabilizao, pode ser subdividida em dois perodos: julho a dezembro/87, inclui as fases de congelamento e flexibilizao do Plano Bresser, configurando o sucesso inicial e o posterior fracasso; e janeiro a dezembro/88, que caracterizado por um renascimento da ortodoxia e por uma retomada do gradualismo no combate inflao. No 1 perodo, a perda de poder aquisitivo dos salrios e a prtica de taxas de juros reais positivas durante a fase do congelamento tiveram reflexos negativos nas vendas e no ritmo de produo industrial. Assim, em contraste com o Plano Cruzado, a inflao do congelamento no podia ser atribuda a presses de demanda e sim de um conflito distributivo de rendas no setor privado e entre os setores privado e pblico9. As presses inflacionrias levaram o governo, j em agosto, a reduzir o leque dos preos controlados e a permitir alguns reajustes de preos. Essas medidas abalaram ainda a credibilidade do programa em duas frentes: o congelamento e a URP. Com a inflao oficial no patamar de 14% em dezembro, sob uma onda de rumores de um iminente novo congelamento, e diante do desgaste provocado pelas resistncias a sua proposta de uma reforma tributria progressista, o ministro Bresser Pereira pediu demisso. Quanto ao 2 perodo, tambm conhecido como a poltica do Feijo -com -arroz, marca a gesto do novo ministro da Fazenda, Mailson da Nbrega, que rejeita a alternativa do choque heterodoxo e anuncia metas mais modestas10. O sucesso da poltica do Feijo -com -arroz consistiu em evitar, a curto prazo, uma exploso inflacionria, embora se configurasse o retorno da taxa de inflao ao patamar anterior ao lanamento do Plano Bresser. Em outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituio Brasileira, que transferiu para o Congresso uma parcela da responsabilidade pela conduo da poltica econmica. De acordo com o governo, as dificuldades para a execuo de um ajuste fiscal no mbito de um programa de estabilizao foram agravadas pela Nova Constituio, uma vez que 92% da receita da Unio estaria comprometida com as transferncias a estados e municpios, pessoal, encargos da dvida e outras vinculaes. Em novembro de 1988 foi assinado um acordo indito entre governo, empresrios e trabalhadores, estabelecendo uma espcie de redutor, atravs da pr-fixao dos reajustes de preos: nascia o pacto social, cujo principal mrito consistiu em conter, temporariamente, a ameaa da hiperinflao. Em janeiro de 1989, o governo lana mo de mais um programa de estabilizao: o Plano Vero! O Plano Vero de 14 de janeiro de 1989 promoveu uma nova reforma monetria, instituindo o Cruzado Novo (NCz$) - correspondendo a mil cruzados _ como a nova unidade bsica do sistema monetrio. Foi anunciado tambm como um plano hbrido: do lado ortodoxo, o Plano pretendia promover uma contrao da demanda agregada a curto prazo11 e, do lado heterodoxo, extinguir todos os mecanismos de realimentao da inflao, promovendo inclusive o fim da URP salarial. Os preos foram congelados por tempo indeterminado; porm, na vspera do anncio do congelamento, foram autorizados aumentos para os preos pblicos e administrados. Alm de recompor eventuais defasagens em relao aos custos de produo, o alinhamento dos preos, a exemplo do Plano Bresser, deveria gerar uma margem de folga para suportar o congelamento. A cotao do dlar norte-americano foi fixada em NCz$ 1 : acreditava-se que a relao unitria entre o cruzado novo e o dlar teria um efeito psicolgico positivo, na medida em que fosse percebida como um indicador
De acordo com o novo esquema, a cada 3 meses seriam pr-fixados os percentuais de reajuste para os 3 meses subsequentes, com base na taxa de inflao mdia (geomtrica) dos 3 meses precedentes. Ampliava-se, porm, com a pr-fixao dos reajustes a cada 3 meses, a defasagem entre a observao da taxa de inflao e seu repasse aos salrios. 8 importante frisar que a falta de um realinhamento de preos pblicos e administrados na vspera do congelamento fora apontada como uma das falhas do Plano Cruzado. 9 A flexibilidade do novo congelamento permitiu que os aumentos de preos decretados na vspera do Plano Bresser fossem repassados aos outros preos da economia, gerando inflao e neutralizando parcialmente a transferncia de renda para o setor pblico. 10 Estabilizao da inflao em 15% ao ms e reduo gradual do dficit pblico. 11 Anunciando a prtica de taxas de juros reais elevadas para inibir a especulao com estoques e moeda estrangeira e tambm promovendo cortes nas despesas pblicas.
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da disposio efetiva do governo em combater a inflao domstica e, assim, sustentar a nova paridade a mdio prazo12. O ajuste fiscal proposto pelo governo junto com o Plano Vero deveria atuar em 4 frentes: reduo das despesas de custeio atravs de uma ampla reforma administrativa; reduo das despesas de pessoal atravs da demisso de funcionrios pblicos; reduo do setor produtivo estatal atravs de um amplo programa de privatizao; rigidez na programao e execuo financeira do Tesouro atravs de limitaes emisso de ttulos da dvida pblica. No que tange poltica monetria, seriam utilizados 3 instrumentos bsicos: aumento da taxa de juros real de curto prazo de tal forma a inibir movimentos especulativos; controle do crdito ao setor privado atravs de limitaes de crdito, alterao do limite dos cheques especiais, reduo dos prazos de financiamento e do pagamento de cartes de crdito; e reduo das presses das operaes com moeda estrangeira atravs da suspenso dos leiles mensais de converso da dvida externa em capital de risco. Como na prtica a poltica fiscal no fora efetivada, o governo se viu obrigado a manter as taxas de juros excessivamente elevadas por um perodo mais longo do que previsto, agravando o desequilbrio fiscal e tendo um efeito perverso sobre o consumo: os ganhos proporcionados pelas elevadas taxas de juros reais aumentaram a renda disponvel, impulsionando o consumo; assim, a recesso que o Plano Vero admitia provocar, no se materializou. Em relao aos salrios, aps o fracasso das negociaes com empresrios e trabalhadores, o governo determinou, em fins de abril, uma reposio salarial que no satisfez a classe trabalhadora, intensificando, dessa forma, o movimento grevista. Em fins de abril, o governo deu os primeiros passos na reindexao da economia: criou-se o BTN (Bnus do Tesouro Nacional) que s poderia ser utilizado em novos contratos, com prazo mnimo de 90 dias, e estabeleceu as regras do descongelamento, onde aps a 1 reviso dos preos, os reajustes s poderiam ocorrer em intervalos de 90 dias. A transposio para o caso brasileiro do fracasso do Plano Primavera argentino, e da conseqente entrada da economia argentina numa trajetria hiperinflacionria, alimentou as especulaes acerca do fracasso do Plano Vero e de suas conseqncias econmicas, polticas e sociais. Na tentativa de conter a especulao, o governo promoveu uma minidesvalorizao do Cruzado Novo de 4,5% e definiu novas regras para a correo cambial: equiparao variao mensal do IGP-DI da FGV atravs de at 6 minidesvalorizaes mensais sem data marcada. Passados apenas 5 meses desde o lanamento do Plano Vero, pode-se afirmar que seu principal mrito residiu na interrupo de uma rota hiperinflacionria. No entanto, o descongelamento de preos no contexto de taxas de juros decrescentes, as defasagens apontadas para os preos pblicos e administrados, as indefinies ainda existentes quanto reindexao da economia, a precariedade do ajuste fiscal e uma expanso monetria nos ltimos 12 meses da ordem de 1000% a.a., traam cenrios inquietantes para a inflao a curto prazo, colocando em discusso a necessidade de um novo programa de estabilizao diante da proximidade das eleies presidenciais de 15/11/1989. Concluso Os Planos Cruzado, Bresser e Vero no produziram mais do que um represamento temporrio da inflao, uma vez que: i) no foram solucionados quaisquer dos conflitos distributivos de renda ou atacados os desequilbrios estruturais da economia, que poderiam ser considerados focos de presso inflacionria a mdio prazo; ii) o desequilbrio das contas do governo se agravou; iii) a poltica monetria foi predominantemente acomodatcia; iv) o setor empresarial passou a se defender com maior presteza e eficcia de quaisquer defasagens dos preos em relao aos custos; e v) os trabalhadores manifestaram com veemncia crescente sua insatisfao quanto ao poder de compra dos salrios. Assim, restou apenas ao governo promover desindexaes e, em seguida, administrar as inevitveis aceleraes da inflao. A desacelerao do crescimento na dcada de 80 foi comandada pela indstria - cujo produto real cresceu apenas 1,8% a.a. entre 1980 e 1988 -, no abrindo espao para a retomada da taxa histrica de crescimento, uma vez que os desequilbrios tanto externos quanto internos da economia no foram equacionados de forma definitiva. Por este motivo, a dcada de 80 poder ser caracterizada como uma dcada perdida. Um dos principais empecilhos para a retomada de uma taxa de investimento que garantisse um crescimento auto-sustentado do produto da ordem de 6% a.a. decorre da insuficincia de poupana para seu financiamento. A poupana externa virtualmente desapareceu a partir de 1984; a poupana nacional tambm caiu devido reduo da poupana pblica que se tornou negativa a partir de 1982. A carga tributria lquida do governo caiu de 15% do PIB (dcada de 70), para 10% (1 metade da dcada de 80) e para menos de 10% a partir de 1985. A recuperao do investimento passa assim, necessariamente, por uma recomposio da carga tributria lquida e, consequentemente, da poupana do governo.
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A baixa taxa mdia de crescimento na economia brasileira no perodo 1985-89, aliada a termos de trocas mais favorveis e por um crescimento mais acentuado do comrcio mundial, elevaram os supervits comerciais, verificando em 1988 uma reduo do estoque da dvida externa, o que tende a se repetir nos anos posteriores, sob hiptese de crescimento moderado do produto. Ironicamente, a falta de uma soluo para os desequilbrios internos, herdados do incio dos anos 80, ao no permitir uma retomada vigorosa do crescimento econmico, reforou e prolongou o ajuste recessivo do desequilbrio externo, que caracterizou a poltica econmica da 1 metade da dcada.
NDICE CRONOLGICO: maro/85: instala-se a Nova Repblica e o ministro da Fazenda, Francisco Dorneles, anuncia o 1 pacote antiinflacionrio do governo; junho/85: incio do processo de descompresso dos controles sobre os preos privados e de descongelamento dos preos pblicos; agosto/85 :- violento choque de oferta agrcola, pressionando os preos dos gneros alimentcios; -toma posse o novo ministro da Fazenda : Dlson Funaro; setembro/85: novo pacote antiinflacionrio; novembro/85: novo indexador da economia: IPCA (IBGE), em substituio ao IGP-DI (FGV); dezembro/85: o governo anuncia um pacote fiscal; fevereiro/86: no dia 28 de fevereiro de 1986 instala-se o Plano Cruzado; maro a junho/86: perodo caracterizado por uma queda substancial da inflao e tambm pelos primeiros indcios da existncia de excesso da demanda na economia; julho/86: o governo anuncia, em 24/07/86, o Cruzadinho; novembro/86: o governo anuncia o Cruzado II (que vai at junho/87); fevereiro/87: no dia 20/02/87, o governo decreta a moratria; abril/87: Dlson Funaro deixa o cargo e Bresser Pereira inicia a sua gesto; junho/87: Plano Bresser apresentado populao no dia 12/96/87; julho a dezembro/87: fase de congelamento e flexibilidade do Plano Bresser; julho/87: o governo anuncia seu Plano de controle Macroeconmico; dezembro/87: Bresser Pereira pede demisso; janeiro/88: -o novo ministro, Mailson da Nbrega, anuncia a nova poltica econmica, conhecida como Feijo-com-arroz; -suspenso da moratria dos juros da dvida externa; outubro/88: promulgada a Nova Constituio Brasileira; novembro/88: assinado o pacto social; janeiro/89: anunciado o Plano Vero, em 14/01/89, que institui o Cruzado Novo como a nova unidade bsica do sistema monetrio brasileiro; maro/89: greve geral; abril/89: criado o BTN, sucedneo da extinta OTN. POLTICAS ECONMICAS: PLANO CRUZADO: o Plano Cruzado no estabeleceu metas para as polticas monetria e fiscal para complementar o programa de estabilizao: foram polticas inteiramente acomodatcias; PLANO BRESSER: polticas monetria e fiscal ativas (ver resumo);
PLANO VERO: no que tange poltica fiscal, esta deveria atuar em 4 frentes: reduo das despesas de custeio, reduo das despesas de pessoal reduo do setor produtivo estatal e rigidez na programao e execuo financeira do Tesouro; e, em relao poltica monetria: seriam utilizados 3 instrumentos bsicos: aumento da taxa de juros real de CP, controle do crdito ao setor privado e reduo das presses das operaes com moeda estrangeira.
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