Autonomia Na PolíticaExBs

a autonomia na poltica externa brasileira a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes?
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ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
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Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
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luiz fernando ligiro
A Autonomia na Poltica Externa Brasileira

A poltica externa independente e o pragmatismo responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes?
Braslia, 2011
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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
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Impresso no Brasil 2011 Ligiero, Luiz Fernando. A autonomia na poltica externa brasileira : a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes? / Lus Fernado Ligiero. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 412 p. ISBN: 978.85.7631.348-9 1. Poltica Externa. 2. Relaes Bilaterais. 3. Insero Internacional. CDU 327.3(81)
Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
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Sumrio
Introduo, 9
PARTE I A Poltica Externa Independente (1961-1964) 15 Captulo 1 Ambiente, 17 A. B. Antecedentes, 17 A.1. A Poltica Externa at o Fim da Segunda Guerra Mundial, 17 A.2. A Poltica Externa Brasileira Aps a Segunda Guerra, 21 A.3. O Comeo dos Anos Sessenta, 28 A Situao Interna Brasileira, 32 B.1. A Presidncia de Jnio Quadros, 34 B.2. O Governo Parlamentarista de Joo Goulart, 37 B.3. O Governo Presidencialista de Joo Goulart, 42
C. Insero e Conceito Internacional do Brasil, 49 C.1. Insero Internacional do Brasil, 49 C.2. Conceito Internacional do Brasil, 55 D. O Panorama Internacional, 57 Captulo 2 Discurso e Implementao da Poltica Externa Independente, 75 A. Consideraes Gerais, 75 A.1. Caractersticas da PEI, 75
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B. Relaes Bilaterais, 88 B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos, 88 B.1.1. Relaes com os Estados Unidos da Amrica, 88 B.1.2. Relaes com a Europa, 104 B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento, 110 C. Relaes Multilaterais, 126 C.1. Atuao em foros regionais, 126 C.2. Atuao em foros globais, 127
PARTE II O Pragmatismo Responsvel (1974-1979), 134 Captulo 1 Ambiente do Pragmatismo Responsvel, 137 A. Antecedentes, 152 B. A Situao Interna Brasileira, 152 C. Insero e Conceito Internacional do Brasil, 174 C.1. Insero Internacional do Brasil, 174 D. O Panorama Internacional, 177 Captulo 2 Caractersticas do Pragmatismo Responsvel, 193 A. Consideraes Gerais, 193 B. Relaes Bilaterais, 203 B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos, 203 B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento, 223 C. Relaes Multilaterais, 249 C.1. Atuao em foros regionais, 249 C.2. Atuao em foros globais, 250
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PARTE III Comparao entre a Poltica Externa Independente e o Pragmatismo Responsvel, 255 Introduo, 257 Captulo 1 Comparao entre os Ambientes da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo Responsvel, 263 A. Comparao entre os Antecedentes, 263 B. Comparao entre as situaes internas, 275 C. Comparao entre as inseres internacionais e os conceitos do Brasil nos dois momentos, 298 C.1. Comparao entre as inseres e conceitos internacionais do Brasil em cada momento, 299 C.1.1. Fatores involuntrios, 299 C.1.2. Fatores voluntrios, 302 C.2. Conceito internacional, 303 C.2.1. Comparao entre conceitos internacionais, 303 C.2.2. Influncia do conceito internacional na adoo das polticas, 304 D. Comparao entre as situaes internacionais, 305 Captulo 2 Exame comparativo entre a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel, 317 A. Comparao entre os discursos da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel, 317 B. Comparao entre a implementao da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel, 343 Concluso, 389
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Introduo
A poltica externa brasileira tem-se caracterizado pela continuidade, mas se tem modificado de maneira por vezes surpreendente. Essas duas afirmaes parecem paradoxais, mas podem ser conciliadas com uma assertiva suplementar: as mudanas foram frequentes, mas nunca abalaram a linha bsica de conduta do Brasil em suas relaes internacionais. A continuidade da poltica externa brasileira, desde o populismo de Vargas e Goulart, passando pelos militares, de 1964 a 1985, e chegando aos civis que os sucederam, deve-se ao fato de que ela foi, desde 1930, um dos pilares do projeto de desenvolvimento do pas1. Alm disso, ela manteve durante todo o sculo XX uma aliana no escrita com os Estados Unidos da Amrica. As mudanas sempre estiveram direta ou indiretamente ligadas a variaes nessa aliana. Mesmo quando, em um perodo imediatamente anterior Segunda Guerra Mundial, o Brasil aprofundou as trocas com a Alemanha nazista, a aliana com os Estados Unidos da Amrica permaneceu, porm, como um eixo central da poltica externa brasileira. Entre a Segunda Guerra Mundial e o incio da presente dcada, dois momentos destacaram-se em comparao aos que os antecederam: o da
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Camargo, Sonia e Vzquez Ocampo, Jos Maria Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil, introduo de Helio Jaguaribe.
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poltica externa independente, doravante referida como PEI, nos governos de Jnio Quadros e Joo Goulart (1961-1964), e o do pragmatismo responsvel no Governo do General Ernesto Geisel (1974-1979). Em ambos, foi adotada uma poltica externa mais autnoma com relao aos Estados Unidos da Amrica. No h um acordo entre os autores sobre a intensidade da mudana empreendida pela PEI, adotada por Jnio Quadros e continuada por Joo Goulart, mas a maioria v nela pelo menos uma razovel transformao na poltica externa brasileira do ps-guerra. Ela privilegiou as relaes com o mundo em desenvolvimento e vigorou durante pouco mais de trs anos, tendo sido substituda pelo retorno a um alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica, no Governo militar do General Castello Branco. Inexistem, porm, divergncias quanto importncia do pragmatismo responsvel. Desenvolvido pelo General Ernesto Geisel e seu Chanceler, Azeredo da Silveira, ele foi adotado durante cinco anos e introduziu uma grande mudana de rumo na linha tradicional da poltica externa brasileira. A presente tese pretende examinar a PEI e o pragmatismo responsvel e a seguir compar-los. Baseia-se nas seguintes hipteses iniciais: 1 a PEI e o pragmatismo responsvel so dois pontos altos do nacional-desenvolvimentismo na poltica externa brasileira; 2 seus momentos polticos interno e internacional, bem como a insero do Brasil no mundo so bastante diferentes; 3 existem muitas semelhanas entre a PEI e o pragmatismo responsvel, tanto no discurso quanto na implementao. Para auxiliar o exame de ambas as polticas foi utilizada a bibliografia existente, alm de material dos arquivos do Itamaraty e dos National Archives em Washington. Foi tambm incorporada a viso de vrios diplomatas, especialistas em questes de relaes internacionais, com base em entrevistas pessoais e na escuta de entrevistas gravadas de alguns deles2. O exame inicial das duas polticas e a comparao entre elas confirma as hipteses da tese. medida que elas so estudadas mais detidamente, a impresso inicial vai-se matizando. Embora presente em ambas, o nacional-desenvolvimentismo tem caractersticas especficas em cada
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Principalmente as entrevistas concedidas por Mario Gibson Barboza e Antonio Francisco Azeredo da Silveira ao CEPEDOC da Fundao Getlio Vargas.
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introduo
uma, os momentos internos e internacionais, embora diferentes, guardam certas semelhanas e a insero internacional do Brasil no fundo no mudou muito. J as polticas externas, embora parecidas, apresentam caractersticas especficas e bastante diversas. O nacional-desenvolvimentismo da primeira fase apresenta um vis ideolgico marcado e uma resistncia ao capital estrangeiro que no esto presentes na segunda. Ambos so momentos de crise interna, em que se tornava premente a busca de um novo caminho para manter o desenvolvimento econmico e realizar o sonho brasileiro de ascenso no concerto das naes. Nas duas pocas houve grande efervescncia internacional e um esforo para alcanar uma autonomia maior com relao s potncias dominantes. E apesar das mudanas visveis, em ambas o Brasil continuava a ser um pas muito dependente de capitais e tecnologia externa. Embora a construo do discurso de ambas as polticas externas seja parecida, elas contm no seu bojo algumas questes diferentes. Alm disso, os objetivos das duas polticas nem sempre so os mesmos e certos instrumentos utilizados para sua implementao divergiram significativamente. Os aspectos comuns na situao interna e internacional, bem como na insero internacional do Brasil nos dois momentos, no parecem, contudo, suficientes para justificar as semelhanas entre as duas polticas externas. O presente trabalho busca em consequncia outras razes que poderiam explicar tais semelhanas, tanto a partir dos antecedentes quanto das foras profundas da sociedade brasileira nos dois momentos estudados. Para tornar isso mais claro, a tese examina separadamente cada uma das duas polticas externas, procurando entender o contexto em que elas apareceram. Descreve o ambiente em que elas surgiram e examina seu discurso e implementao, enfatizando a importncia dos fatores internos e internacionais sobre tais momentos. Compara-as finalmente, tanto no que tange ao ambiente quanto ao traado e implementao, apontando as principais semelhanas e diferenas entre a PEI e o pragmatismo responsvel. O estudioso de poltica externa enfrenta vrios problemas conceituais e tericos. Deve ele dar primazia s influncias externas que a condicionaram aos fatores internos que a influenciaram, ou a ambos?3
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Storrs, K. L. Brazils Independent Foreign Policy, 1961-1964: Background, Tenets, Linkage to Domestic Politics and Aftermath, p. 1.
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Em geral, cada grupo de pesquisadores polticos prefere escolher apenas um foco o subsistema nacional ou o subsistema internacional. Mas os estudiosos da poltica externa tm de entrar em um campo intermedirio entre ambos os subsistemas e acabam por fazer uma escolha entre dois campos. nfases diferentes so, porm, possveis para diferentes grupos de pesquisadores. A grosso modo, um primeiro grupo v a poltica externa como uma resposta ao ambiente internacional e a outros fatores externos. Dentro desse grupo, alguns colocam maior nfase nos interesses nacionais dos Estados, que so bastante constantes, e em certos elementos materiais relativamente permanentes, tais como geografia, recursos e potencialidades, bem como no tipo de insero internacional que tais fatores propiciam. Outros preferem concentrar-se na influncia do meio ambiente internacional sobre a poltica externa. J um segundo grupo concentra-se nos processos internos de tomada de decises sobre poltica externa. Esse grupo tende a considerar no somente as influncias motivacionais, mas tambm as socioeconmicas e institucionais sobre essa poltica4. A presente tese leva em considerao os vnculos existentes entre poltica interna, ambiente externo e poltica externa. Procura evitar uma nfase acentuadamente maior sobre um ou outro fator, embora pressuponha que a principal influncia sobre a poltica externa (e interna) so as foras profundas de cada sociedade, de origem predominantemente interna5. O prximo problema do pesquisador : devem os trs fatores ser considerados de maneira separada ou simultaneamente? Na presente tese, cada um deles examinado a princpio separadamente e em seguida se busca estabelecer as ligaes entre eles, tanto no que tange ao ambiente quanto ao traado e implementao das duas polticas externas. Para tanto, concentra seu exame na histria da poltica externa brasileira depois de 1930 e principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, quando duas vises de desenvolvimento profundamente ligadas poltica externa surgiram no Brasil: a que defendia um desenvolvimento
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Storrs, op. cit., pp. 3-4. Baseia-se para isso nas teorias desenvolvidas por Renouvin e Duroselle em seu livro fundamental para o estudo das relaes internacionais: Tout Empire Prira. Segundo eles, toda poltica externa grandemente influenciada pelas foras profundas da sociedade em que aparecem e que necessrio examinar.
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introduo
associado s grandes potncias e principalmente aos Estados Unidos da Amrica, e a que preferia um modelo mais autnomo, baseado em investimentos internos e em uma participao estatal maior no esforo de desenvolvimento. No incio dos anos sessenta crescera o envolvimento da sociedade na definio dos rumos adotados pela poltica externa e a imbricao entre as questes internas e externas. Esse momento em que foi adotada a PEI caracterizou-se pela exacerbao dos antagonismos, uma vez que as concepes internas de desenvolvimento e a bipolaridade que dividia o mundo associaram-se de maneira mais profunda6. Durante o pragmatismo responsvel, a imbricao entre poltica interna e externa j era menor e os antagonismos, embora ainda existissem, encontravam-se sufocados por uma dcada de regime de exceo. Ainda assim, o Brasil enfrentava a grande crise provocada pelo primeiro choque do petrleo, que demandou grandes ajustamentos internos de rumo e mudanas substanciais na poltica externa. s mudanas internas no Brasil correspondem cmbios importantes no panorama internacional, que exerceram influncia sobre as duas polticas externas7. No primeiro momento, verificou-se uma grande transformao internacional e surgiu um novo bloco terceiro-mundista mais coeso e organizado, fruto da independncia de uma srie de pases da frica e sia. No segundo, o primeiro choque do petrleo e os cmbios no panorama internacional que se seguiram a ele foraram os pases a se adaptarem a circunstncias adversas. No caso do Brasil e de outros pases em desenvolvimento, alm do sbito aumento das cotaes internacionais do produto, foi necessrio lidar com a estagflao, bem como com o aumento dos preos dos produtos industrializados e reduo dos preos internacionais das matrias-primas que se seguiram. Alm disso, o surgimento do cartel de produtores de petrleo a OPEP mostrou que talvez fosse possvel reverter a tradicional deteriorao dos preos de produtos primrios em comparao com os
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Cervo, A. L., O Desafio Internacional, p. 39. Em entrevista concedida ao autor, o Embaixador Ramiro Elsio Saraiva Guerreiro, SecretrioGeral do Itamaraty no perodo Geisel e Ministro das Relaes Exteriores durante o Governo Figueiredo, tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel constituram mais que nada um aggiornamento da poltica externa brasileira.
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dos bens industrializados. Para tanto, seria imprescindvel uma maior unio dos produtores de matrias-primas e uma maior coordenao dos pases em desenvolvimento. Essa teoria, mais tarde desmentida pelo aumento da prospeco, o surgimento de substitutos e os esforos para o incremento da produtividade que se seguiram crise do petrleo, contribuiu para fortalecer a unio dos pases em desenvolvimento. Essa foi uma poca de grandes esforos em prol de uma nova ordem econmica internacional mais justa. Tambm foi um momento em que vrios pases buscaram adotar polticas externas mais independentes com relao aos pases industrializados em geral e, sobretudo potncia hegemnica ocidental. A presente tese est constituda de trs Partes, alm da Introduo e da Concluso. A presente Introduo define o escopo do trabalho e sua estrutura. A Parte I examina a PEI. Ela formada de dois captulos. O primeiro passa em revista o ambiente da PEI, mais especificamente, seus antecedentes, o momento interno, a insero e o conceito internacional do Brasil e o panorama internacional do momento, com nfase nas relaes com os EUA. No segundo, so examinados os principais aspectos da PEI, tanto no que tange a seu discurso quanto a sua implementao. A Parte II estuda o pragmatismo responsvel e tem a mesma estrutura da Parte I. Est, pois constituda de dois captulos. O primeiro examina o pano de fundo e o segundo o traado e a implementao do pragmatismo responsvel. A Parte III estuda as principais semelhanas e diferenas entre a PEI e o pragmatismo responsvel. Tambm ela tem dois captulos. No primeiro, so passadas em revista as semelhanas e diferenas do ambiente das duas polticas externas os antecedentes, situao interna, insero e conceito internacional do Brasil, bem como o panorama internacional em que ambas as polticas surgiram. No segundo captulo, examinam-se as semelhanas e diferenas entre elas, tanto no que tange ao discurso quanto implementao. Finalmente, a concluso faz um balano das principais questes apresentadas, tanto no que diz respeito ao ambiente quanto ao traado e implementao de ambas as polticas. Tambm assinala as principais semelhanas e diferenas entre elas, sublinhando suas causas e consequncias.
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PARTE I A Poltica Externa Independente (1961-1964)
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Captulo 1 O Ambiente Da Poltica Externa Independente
A. Antecedentes A poltica externa do Brasil caracterizou-se desde seu incio pela primazia e maior dependncia das relaes com um determinado pas. Os contatos preferenciais com Portugal, nos tempos da colnia, foram substitudos pelas relaes com a Gr Bretanha no sculo XIX e com os Estados Unidos da Amrica no sculo XX. No obstante, o pas buscou em vrios momentos reduzir essa dependncia. A.1. A Poltica Externa at o Fim da Segunda Guerra Mundial Durante muito tempo, as relaes Brasil-Estados Unidos haviam sido secundrias. At a independncia, Portugal fora o centro das atenes e depois de 1822 a Inglaterra passou a ocupar esse papel. Com a proclamao da Repblica, o Brasil teve que lutar para que o novo regime fosse reconhecido e os Estados Unidos foram a primeira potncia internacional a faz-lo. Em troca, foi assinado em 1891 um acordo que previu uma reduo mtua de 25 % nas tarifas cobradas por cada um aos produtos do outro e permaneceu em vigor at 18948.
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Sibeck, G. P. Brazils Independent Foreign Policy, pp. 41-52.
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Os Estados Unidos tambm assumiram a liderana no apoio ao governo republicano em 1893, quando rebeldes tentaram derrubar o regime. Arbitraram ademais a disputa com a Argentina sobre as Misses, dando ganho de causa ao Brasil, o que deu incio diplomacia de estabelecimento das fronteiras. Data tambm dessa poca a poltica adotada pelo Baro do Rio Branco de relacionamento privilegiado com os Estados Unidos, chamada de aliana no escrita9. Com base nela, o Brasil aceitou tacitamente a Doutrina Monroe, que, em dezembro de 1823, levantara-se contra a interveno europeia no Novo Mundo. Tambm apoiou o corolrio de Theodore Roosevelt, que em 1904 sancionou a interveno norte-americana na Amrica Latina e introduziu a poltica do chamado big stick, mantendo esse apoio quando o Presidente William Howard Taft desenvolveu a chamada diplomacia do dlar. A neutralidade norte-americana nas questes de fronteira era vista como uma contribuio para os objetivos da poltica externa brasileira. Ela foi importante para convencer a Frana a arbitrar a disputa com o Amap, bem como a manter neutralidade com relao ao Acre, favorecendo o Brasil. Em 1905, o Brasil e os Estados Unidos alaram suas legaes ao status de Embaixadas. E em 1906 um Secretrio de Estado norte-americano Elihu Root chefiou pela primeira vez uma delegao norte-americana Terceira Conferncia Pan-Americana no Rio de Janeiro. Desde 1870, os Estados Unidos eram o principal mercado para as exportaes brasileiras, mas ficavam para trs no que tange s importaes. Em 1912, quando Rio Branco faleceu, os Estados Unidos compravam do Brasil trs vezes mais do que a Gr Bretanha, mas as importaes brasileiras provenientes daquele pas eram menores do que as da Gr Bretanha ou Alemanha. Rio Branco considerava as Amricas um condomnio, em que o Brasil exerceria influncia sobre a Amrica do Sul, enquanto os Estados Unidos controlariam a Amrica Central e o Caribe10. Sua poltica, alm das consideraes geopolticas, refletiu uma dependncia do mercado norte-americano para as exportaes de caf, ao mesmo tempo em que a
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Burns, B. The Unwritten Alliance. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, pp. 25-26.
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o ambiente da poltica externa independente
Gr Bretanha continuou a ser o credor tradicional e o pas sofria ameaas da Argentina, coligada com outros pases do continente. Tratava-se de uma linha conciliatria, segundo a qual o Brasil apoiava os EUA se possvel, levando em conta os interesses nacionais. Isso no exclua eventuais dissenses11. Na disputa do Acre, por exemplo, apesar das presses norte-americanas para assegurar o que os EUA consideravam os interesses de suas empresas, o Brasil manteve-se firme em suas posies. Tambm na Segunda Conferncia de Paz da Haia (1907) o Brasil assumiu a posio de lder latino-americano na defesa da igualdade jurdica das naes, apesar da oposio veemente dos EUA12. Depois da morte de Rio Branco, em 1912, o Brasil aproximou-se ainda mais dos Estados Unidos. No incio da Primeira Guerra Mundial, contudo, o Governo adotou uma poltica de neutralidade, s modificada quando os Estados Unidos romperam as relaes com a Alemanha e os alemes afundaram o vapor Paran. E quando os Estados Unidos declararam guerra Alemanha o Brasil seguiu seus passos13. A Primeira Guerra Mundial consolidou a predominncia comercial norte-americana no Brasil, que j se anunciava desde a dcada de 1870. A partir da Proclamao da Repblica, todos os grandes temas reconhecimento da Repblica, consolidao das fronteiras, proteo dos preos do caf e as guerras mundiais passaram a ter uma relao direta com os Estados Unidos. No obstante, o Brasil adotou uma atitude independente ao participar da Liga das Naes, apesar da recusa norte-americana em faz-lo. A participao brasileira durou pouco e em 1928 o Brasil saiu oficialmente do Organismo. Em 1922, o Brasil e os Estados Unidos concluram um tratado em que se concediam mutuamente o tratamento de nao mais favorecida. Um outro acordo estabeleceu, sob os protestos da Argentina, uma misso naval norte-americana no Rio de Janeiro, a qual ajudaria o pas a recompor sua Marinha14. No obstante, as relaes mantiveram um carter passivo do ponto de vista dos Estados Unidos, cabendo a iniciativa sempre ao Brasil15.
Rodrigues, J. H. Interesse Nacional e Poltica Externa. Storrs, K. L., op.cit., p. 117. 13 Storrs, K. L., op. cit., p. 118. 14 Storrs, K. L., op. cit., p. 120. 15 Seixas Corra, Da Confrontao Confrontao, p. 15.
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Com a Revoluo de 30, a posio do Brasil quanto aos Estados Unidos pareceu incerta, mas logo a amizade tradicional entre os dois pases foi retomada. A poltica de boa vizinhana, do Presidente Roosevelt, foi uma tentativa norte-americana de renunciar interveno direta em favor de formas mais sutis de dominao16. Aps a consolidao do territrio, com Rio Branco, a questo do desenvolvimento do territrio passou, com Getlio Vargas, a ser o tema central da poltica externa brasileira17. E o Brasil comeou a exigir reciprocidade de tratamento por parte dos Estados Unidos da Amrica e a manter a liberdade de negociar com os demais pases. O primeiro governo de Getlio Vargas desenvolveu uma poltica pendular entre Washington e Berlim, utilizando a poltica externa como um instrumento para industrializar o pas18. Concluiu em 1934, um Tratado de Comrcio com os Estados Unidos, assentado em premissas do livre comrcio, com clusula de nao mais favorecida e concesses tarifrias. Firmou no mesmo ano um acordo de comrcio compensado com a Alemanha, a qual chegou a ser o principal fornecedor de manufaturados do Brasil at o incio da Segunda Guerra Mundial. As relaes financeiras do pas centraram-se, contudo, nos Estados Unidos e Gr Bretanha. Vrias negociaes com os dois pases, tanto do setor privado quanto do setor pblico, foram realizadas no perodo, envolvendo atrasados comerciais, pagamento da dvida e disponibilidade de cmbio. Getlio Vargas tentou buscar nos Estados Unidos e Alemanha a cooperao tcnica e financeira para a montagem de uma usina siderrgica. A poltica do governo brasileiro levou a empresa norte-americana United States Steel a conceder os crditos necessrios para a construo de Volta Redonda, evitando a concorrncia da Krupp alem. A concentrao de imigrantes alemes, japoneses e italianos, o Partido Integralista, e a prpria ruptura do sistema democrtico em 1937, alm das caractersticas fascistas e da existncia de vrios dirigentes simpticos ao eixo19, levantaram muitas dvidas sobre que lado o Brasil escolheria no conflito. Ainda assim intensificaram-se as relaes com os
Ibid. Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra. 18 Vizentini, P. F.,O Nacionalismo Desenvolvimentista, p. 25. 19 Entre eles o Ministro da Guerra de Dutra, o Chefe do Estado Maior e outros elementos militares.
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Estados Unidos, inclusive para conter a Argentina, que mantinha uma poltica mais prxima do Eixo20. Os crditos concedidos para financiar Volta Redonda e a ajuda militar prometida desequilibraram a balana a favor dos EUA e o Brasil concedeu quele pas a permisso de utilizar as bases areas de Natal e Fortaleza21 . Logo aps o ataque a Pearl Harbor, durante a Conferncia de Ministros das Relaes Exteriores da OEA no Rio de Janeiro, o Brasil rompeu relaes com as trs potncias do Eixo. E aps o afundamento de navios brasileiros, declarou guerra ao Eixo. Alm da base de Natal, que facilitou a defesa do Atlntico e a invaso da frica do Norte pelos aliados, a Marinha e a Aeronutica patrulharam o Atlntico e uma fora expedicionria de mais de 25.000 brasileiros foi enviada Itlia22. Terminada a guerra, Vargas foi retirado do poder e se realizaram eleies democrticas para Presidente. Eram grandes as esperanas de que as relaes com os Estados Unidos entrariam em uma nova etapa. Afinal o Brasil participara da Segunda Guerra Mundial ao lado de seu parceiro do norte e oferecera seu territrio como base de atuao norte-americana. Alm disso, o Brasil mudara sua insero internacional. A era Vargas transformara a face do pas e a crise dos trinta levara a um processo de substituio de importaes, que culminara com a criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN)23. O poder do Governo federal sobre os Estados fora ampliado e foram empreendidas reformas sociais bastante extensas. A.2. A Poltica Externa Brasileira Aps a Segunda Guerra Aps a Segunda Guerra Mundial, as polticas interna e externa brasileiras tornaram-se mais entrelaadas. Aos Estados Unidos interessava, sobretudo, a continuao do relacionamento especial no campo militar com o Brasil, considerado estratgico dentro da estrutura bipolar.
Seixas Corra, L.F, op. cit., p. 15. Storrs, K.L., op. cit., p. 121. 22 Ibid., p. 122. 23 Ibid., p. 126.
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Alm de ligar-se ao sistema de defesa norte-americano, o Brasil incorporou-se ao sistema de segurana coletiva regional com o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), concludo no Rio de Janeiro em 194724. Mas acabou no recebendo um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU como pretendia25, o que constituiu um primeiro golpe nas expectativas de relaes especiais com os Estados Unidos. Nas eleies presidenciais de dezembro de 1945, foi escolhido Presidente o candidato do PSD apoiado pelo PTB, Marechal Dutra, que embora tivesse em certo momento pendido para uma aproximao com o eixo, conduziu uma poltica associada aos Estados Unidos e defendeu os ideais pan-americanos26. A Guerra Fria representava uma clara justificativa para manter o alinhamento tradicional, embora no to automtico, do Brasil com os Estados Unidos27. Dutra tornou, pois, ilegal o Partido Comunista Brasileiro e rompeu relaes com a Unio Sovitica. Em 1948, ambos os pases estabeleceram uma Comisso Conjunta para analisar as razes que dificultavam o desenvolvimento econmico brasileiro. E em 1950 foi criada a Comisso Conjunta Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico, que deveria preparar estudos tcnicos e projetos, principalmente nos campos dos transportes e energia, para os quais os Estados Unidos dariam apoio e financiamento. De 1945 a 1961, dois momentos merecem maior ateno: o nacional-desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas (de 1951 a 1954) e o desenvolvimentismo associado de Juscelino Kubitschek de Oliveira (de 1956 a 1961)28. Ambos constituram uma tentativa de lograr certa autonomia face aos Estados Unidos aps as decepes geradas durante o governo Dutra29 e constituem os antecedentes mais prximos da PEI. Getlio Vargas trocou a transigncia do Governo Dutra por uma resistncia moderada aos EUA, buscando substituir importaes, receber
Seixas Corra, op. cit., p. 21. Idem., p. 22. 26 Storrs, op. cit., p. 152. 27 poca de Dutra foram feitas as negociaes do GATT, onde o Brasil procurou proteger-se da poltica antidumping dos pases desenvolvidos (Vide Perfil Parlamentar no. 38, de Horcio Lafer). 28 Vizentini, P. G. F., O Nacionalismo Desenvolvimentista e a PEI, 1951-1964 in Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 37, n 1, 1994, p. 24. 29 Idem.
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capitais e tecnologia dos pases desenvolvidos e obter concesses ao projeto de industrializao. Como a ligao com os Estados Unidos foi maior at 1952, muitos autores consideram que a fase de alinhamento automtico prolongou-se de 1945 a 195230. Alguns temas dominaram as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos: os trabalhos da Comisso Mista para o Desenvolvimento Econmico, o envio de soldados Coreia, a garantia de suprimento de materiais estratgicos para as indstrias norte-americanas31, a questo do petrleo e a concluso de um acordo militar. Vargas deu apoio Comisso Mista, criada para equacionar os problemas e formular projetos de desenvolvimento nos setores de transporte, distribuio e energia. Havia a perspectiva de que esses projetos receberiam financiamentos do Eximbank e do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e o prprio Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico nasceu em consequncia dos trabalhos da Comisso. Mas os resultados finais foram frustrantes. O Brasil considerou haver a tarefa sido abandonada prematuramente e os esperados financiamentos nunca chegaram, j que o Governo norte-americano condicionou sua concesso ao fim do Decreto-Lei de 3 de janeiro de 1952, o qual limitava a remessa de lucros a 8 % do capital registrado32. A guerra da Coreia, iniciada no fim do Governo Dutra, provocou grandes divises no Brasil. A esquerda identificava o nacionalismo econmico com o antiamericanismo, opondo-se participao do Brasil em uma guerra imperialista, enquanto a direita defendia a participao brasileira no conflito33. Vargas condicionou a contribuio brasileira reciprocidade econmica, isto , viabilizao de um programa de industrializao e obras pblicas, mediante a concesso de crditos a mdio e longo prazo34 e o Brasil acabou no enviando tropas quele pas. Quanto aos minerais estratgicos, as autoridades de Washington estavam convencidas de que eles eram abundantes no Brasil. Sabiam da
Seixas Corra, L.F., op. cit., p. 26. Idem. 32 Moniz Bandeira, op. cit., p. 32. 33 Storrs, K. L., op. cit., p. 136. 34 Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos: A Rivalidade Emergente, p. 29.
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existncia de urnio e outros minerais estratgicos, tais como tntalo, mangans, colmbio e trio, vitais para a indstria de armamentos35. Um acordo secreto para o fornecimento de areias monazticas, concludo em 1945, havia expirado em 1948 e os Estados Unidos pretendiam sua prorrogao. O governo brasileiro, porm estabeleceu o monoplio estatal das exportaes por lei de janeiro de 1951, complementado por normas para o desenvolvimento da energia atmica, cujo monoplio os Estados Unidos pretendiam manter. Criou-se assim um impasse que Vargas encontrou ao assumir a presidncia. Os EUA pretendiam que o Brasil lhe concedesse acesso exclusivo a materiais estratgicos e que limitasse o comrcio desses produtos com a URSS36. O Brasil, por seu lado, impusera vrias condies para esses fornecimentos, inclusive a cooperao para a industrializao local do petrleo. Pretendia o pas obter a concesso de prioridade ao fornecimento de equipamentos para refinarias. Quanto ao petrleo, Dutra elaborara em 1947 um anteprojeto de lei abrindo sua explorao aos investimentos estrangeiros. No contentes com essa abertura, os Estados Unidos pretendiam obter condies mais favorveis para a explorao, enquanto setores brasileiros faziam oposio ao anteprojeto, o que paralisou seu andamento. O governo Vargas deu fim discusso e instituiu o monoplio estatal de pesquisa, explorao e lavra de petrleo, criando a Petrobras em 1953. A ameaa de boicote norte-americano aos fornecimentos de petrleo no se concretizou e os Estados Unidos terminaram por fornecer ao Brasil os equipamentos destinados explorao de petrleo, para evitar que o pas os comprasse na Europa37. Contrariando as presses dos nacionalistas radicais, Vargas acabou, porm, por concluir um Acordo Militar com os Estados Unidos em 1952. O acordo foi ratificado em 1953 e uma grande parte da ajuda militar norteamericana na Amrica Latina dirigiu-se ao Brasil. Os militares brasileiros antes treinados pelas misses francesa e alem passaram a depender dos Estados Unidos para treinamento, equipamento e estratgia38.
Idem, p. 36. Sibeck, op. cit, p. 7. 37 Moniz Bandeira, op. cit., p. 35. 38 Storrs, K. L., op. cit., p. 138.
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Apesar das frustraes, manteve-se, pois a aliana tradicional entre os dois pases. No obstante, a partir de 1952 os pronunciamentos brasileiros na ONU mudaram de tom. Passou-se a rever o alinhamento irrestrito e a qualificar, sem, contudo abandonar, a aliana, em vista dos parcos resultados obtidos no perodo anterior39. Comeou a fase do alinhamento qualificado com os Estados Unidos, que duraria at 196140. No obstante, na X Conferncia Interamericana, em Caracas, em maro de 1954, o apoio do Brasil posio norte-americana revelou-se central, ao ser considerada a primeira questo sria da Guerra Fria na Amrica Latina: o alegado perigo comunista na Guatemala, durante o governo nacionalista de Jacobo Arbenz. Em meados de 1953, Vargas deu uma guinada para a esquerda, nomeando Joo Goulart como Ministro do Trabalho e denunciando as remessas de lucro excessivas de companhias estrangeiras. A oposio conservadora resistiu e a denncia do antigo Ministro das Relaes Exteriores, Joo Neves da Fontoura, de que Vargas estaria negociando secretamente com Pern para criar um bloco antiamericano na Amrica Latina aumentou as preocupaes de que o Brasil estivesse se transformando em uma Repblica sindicalista nos moldes da Argentina de Pern. A crise poltica instalada no Brasil culminou com o suicdio de Vargas. Seu substituto, o Vice-Presidente Caf Filho, era muito mais conservador e adotou uma poltica econmica ortodoxa, que provocou protestos dos nacionalistas. Sua poltica externa representou a viso americanista da UDN. As eleies realizadas em outubro de 1955 constituram uma nova batalha entre getulistas e antigetulistas. Quando Juscelino Kubitschek e Joo Goulart ganharam a eleio, os militares antigetulistas tentaram assumir o poder, mas foram barrados pelos militares legalistas, comandados pelo Marechal Henrique Teixeira Lott. O governo de Kubitschek seguiu uma poltica de nacionalismo desenvolvimentista, buscando um crescimento rpido da economia brasileira e incentivando a expanso dos setores pblicos e privados41. Procurou manter as conquistas do nacionalismo democrtico,
Seixas Corra, L. F., op. cit., p. 33. Idem, p. 34. 41 Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Jnio Quadros, Memorial Histria do Brasil, p. 65.
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quais sejam, o crescimento das empresas estatais, o processo de desenvolvimento das potencialidades do pas e a preocupao com a justia social. Deixou, porm, as decises da poltica nacionalista e da justia social para o Vice-Presidente da Repblica, Joo Goulart42. Coincidiu com a criao de um grande nmero de novos Estados independentes na sia e frica. Apesar da presso crescente, manteve a mesma poltica e evitou qualquer tipo de confrontao com o mundo Ocidental, ao mesmo tempo em que adotou uma postura mais agressiva com relao ao problema do desenvolvimento, principalmente a partir de 195743. O Brasil no questionou, porm, a distribuio do poder dentro do sistema internacional e interamericano, pretendendo apenas uma reestruturao da ordem econmica existente44. E manteve a poltica de solidariedade com os Estados Unidos da Amrica, atestada pela construo de uma base norte-americana de controle de msseis em Fernando de Noronha. Permaneceu tambm o apoio poltica colonialista da Frana e de Portugal. O Brasil recebeu a visita do Presidente portugus, Craveiro Lopes, e absteve-se em votao na ONU a favor da autodeterminao da Arglia45. A principal iniciativa de poltica externa do governo foi a Operao Pan-Americana, lanada em maio de 1958 para atacar os problemas sociais, polticos e econmicos da Amrica Latina. A regio sentia-se frustrada por haver recebido menos de 2% da ajuda norte-americana ao exterior e pretendia que a questo do desenvolvimento fosse atacada de maneira mais efetiva. A operao buscava obter maior coordenao e cooperao entre os pases latino-americanos, um papel mais importante para a Amrica Latina nas questes mundiais e uma maior cooperao internacional, sobretudo dos Estados Unidos, para atacar os problemas do subdesenvolvimento econmico46.
Viana, C. R., Reformas de Base e a Poltica Nacionalista de Desenvolvimento, p. 72. Seixas Corra, L. F., op. cit., p. 40. 44 Wahrendorff Caldas, R. A Poltica Externa do Governo Kubitschek, p. 51. 45 Storrs, K. L., op. cit., p. 149. 46 Idem, p. 53.
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O lanamento da Operao Pan-Americana representou uma mudana importante na poltica externa brasileira, constituindo o incio da integrao do Brasil ao continente, aps anos de relaes centradas nos Estados Unidos e Europa. Significou ademais uma primeira multilateralizao das relaes exteriores do Brasil e uma aproximao com seu rival tradicional, a Argentina. Constituiu ademais um passo para uma maior independncia com relao aos Estados Unidos, a qual j fora afirmada durante a recusa brasileira de participar da ao norte-americana no Lbano e a assinatura, em 1959, de um acordo comercial com a URSS47. A Operao Pan-Americana tambm deu um sentido econmico ao pan-americanismo, at ento visto como uma forma de unir os pases em torno de questes comuns, como o anticolonialismo, a coexistncia pacfica, a luta contra hegemonias e a defesa em caso de ataques externos48. Representou um questionamento do pan-americanismo como praticado at ento, buscando unir os pases latino-americanos e mostrando que no podem existir relaes econmicas iguais entre parceiros desiguais49. A iniciativa teve repercusso muito positiva nos pases da Amrica Latina. Mas os Estados Unidos, talvez sentindo nela uma forma de presso, opuseram-se mesma, reagindo com surpresa e ambivalncia50. A reao inicial dos Estados Unidos mudou, porm, com a revoluo cubana, o que trouxe sucessos parciais para a Operao. Entre eles, citem-se a criao do Banco Interamericano do Desenvolvimento, o lanamento do Plano Eisenhower (Ata de Bogot, de setembro de 1960) de ajuda Amrica Latina, com um capital inicial de US$ 500 milhes51, a nova atitude norte-americana com relao ao desenvolvimento, a assinatura, em fevereiro de 1960, do Tratado de Montevidu, criando a Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC)52 e o estabelecimento de organismos internacionais para evitar
Sibeck, op. cit., p. 8. Wahrendorff Caldas, R. A., op. cit., p. 51. 49 Wahrendorff Caldas, R.A., op. cit., p. 55. 50 Idem, p. 56. 51 Ibidem, p. 57. 52 Storrs, K. L., op. cit., p. 167.
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bruscas oscilaes de preos das matrias-primas, como por exemplo, a Organizao Internacional do Caf53. Entrementes, a poltica externa brasileira tambm continuou a sofrer modificaes. A partir de 1960, o Brasil comeou a defender pela primeira vez na ONU a pluralidade ideolgica. O Chanceler Horcio Lafer, em seu discurso, chegou a empregar a expresso coexistncia pacfica e lanou as bases iniciais da PEI que seria comeada no ano seguinte54. A.3. O Comeo dos Anos Sessenta No comeo dos anos sessenta, as questes de poltica externa e interna estiveram particularmente relacionadas. Intensificou-se o debate de poltica externa em torno das duas tendncias que haviam surgido a partir do final da Segunda Guerra Mundial: 1 a americanista55, que defendia o desenvolvimento associado com os pases industrializados e colocava nfase especial na amizade com os Estados Unidos da Amrica, e 2 a nacional-desenvolvimentista ou independente56, que pregava a mobilizao nacional no desenvolvimento, uma independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica e a colaborao com os demais pases em desenvolvimento. Na viso americanista, embora a rigidez da Guerra Fria nos anos cinquenta tivesse diminudo57, o conflito leste-oeste deveria ser o tema central da poltica externa brasileira. O Ocidente representava os ideais de liberdade, igualdade, fraternidade, humanismo, racionalismo, cincia e democracia58 e o Leste tinha que ver com uma srie de valores incompatveis com a cultura ocidental, tais como atesmo, Estado centralizado e unidade monoltica59.
Seixas Corra, L. F., op. cit., p. 45. A denominao de poltica americanista de Hlio Jaguaribe, no Captulo XIX do livro O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. 55 A poltica nacional-desenvolvimentista ou independente foi cunhada de neutralista por Helio Jaguaribe no Captulo XX do mesmo livro. 56 A desestanilizao, o conflito sino-sovitico, o avano do neutralismo, o impasse nuclear e a independncia do General De Gaulle na Frana haviam contribudo para a reduo dessa rigidez. 57 Silva, G. C., op. cit., pp. 226-233. 58 Storrs, K. L. Op. cit., p. 174. 59 Gudin, E., Anlise de Problemas Brasileiros, pp. 142-143 e Silva, G. C.
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Em consequncia, considerava o neutralismo uma viso escapista, oportunista e covarde60. O tom militarista predominava nessa vertente e a geopoltica era central para os americanistas, que sofreram grande influncia da Escola Superior de Guerra61. Pensava que o capital estrangeiro era desejvel para complementar o capital nacional. Considerava que aquele capital tinha um efeito favorvel sobre o balano de pagamentos, na medida em que aumentava as reservas, gerava novas atividades de exportao e promovia atividades de substituio de importaes, muito embora a remessa de lucros exercesse um efeito negativo. Considerava que ele tambm contribua para incrementar a produtividade da economia, ao trazer tecnologias mais avanadas e melhor organizao, alm de exercer um efeito multiplicador sobre a atividade industrial62. Alm disso, via o desenvolvimento associado como o menor dos males, na medida em que reduzia o papel do Estado na economia. Tambm incrementava a eficincia econmica e diminua os custos excessivos com a industrializao forada e pouco eficiente, bem como favorecia uma poltica monetarista de controle da inflao, em contraposio a uma poltica estruturalista63. A aliana estreita do Brasil com os Estados Unidos da Amrica era defendida, por causa do papel daquele pas na defesa do comunismo, da complementaridade dos interesses econmicos dos dois pases, bem como das diferenas de climas e nveis de desenvolvimento64. Acreditava que essa aliana traria maiores vantagens, em vista da dependncia do Brasil com relao aos Estados Unidos, em termos de comrcio, de assistncia militar e de investimentos. Julgava ademais no haver complementaridade com relao aos pases em desenvolvimento, que eram competidores por mercados, capital e assistncia econmica. Alm disso, os pases desenvolvidos poderiam
60 Entre os defensores da chamada poltica americanista destacava-se o General Golbery do Couto e Silva, um importante lder da Escola Superior de Guerra que foi muito influente no perodo que se seguiu ao golpe militar de 1964. Golbery considerava o Brasil, em vista de sua posio estratgica, um dos basties de defesa contra o comunismo, de vital importncia para a defesa do Ocidente. Ressaltava a dependncia do Brasil com relao ao Ocidente, principalmente aos Estados Unidos, para sua defesa. 61 Storrs, K. L. Op. cit., pp. 195-198. 62 Idem, p. 200. 63 Ibidem, p. 212. 64 Ibidem, pp. 216-271.
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resistir sem problemas s presses dos pases em desenvolvimento e a aliana com os Estados Unidos traria maiores vantagens para o Brasil, pois uma posio de liderana leal e indispensvel levaria aquele pas a reconhecer o papel especial e a importncia estratgica do Brasil no hemisfrio65. A vertente nacional-desenvolvimentista66, por sua vez, sublinhava a ambiguidade de termos como Leste e Oeste e mundo livre, leste e oeste. Para os pases industrializados, o termo Ocidente designava apenas o mundo anglo-saxo e a Europa Ocidental, excluindo a Amrica Latina. A expresso mundo livre, por sua vez, designava as regies dominadas pelas empresas estrangeiras e inclua vrias ditaduras. Para eles, assim como o Ocidente, tampouco o Leste era monoltico. Alm disso, a revoluo russa era vista como um esforo herico para transformar a Rssia Czarista em uma superpotncia. A ausncia de liberdade e o uso da fora e do terror eram vistos como o preo do desenvolvimento, a corrupo desnecessria dos princpios socialistas ou o resultado de uma preocupao excessiva com a segurana ante o antagonismo dos pases ocidentais. Enfatizava as mudanas no mundo comunista, tais como a desestalinizao e o conflito sino-sovitico, e via o conflito leste-oeste como uma luta de poder entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio Sovitica e um conflito ideolgico entre o capitalismo e o socialismo. Apontava tambm as convergncias entre os dois sistemas e a existncia de um outro conflito, talvez mais importante o conflito Norte-Sul entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento67. Via, em face disso, como poltica mais apropriada para o mundo em desenvolvimento a busca do desenvolvimento econmico e da autodeterminao dos povos, opondo-se ao colonialismo, ao imperialismo e soluo dos conflitos pela fora. A opo seria ento entre um mundo dominado pelas superpotncias e um mundo em que o desenvolvimento nacional e a autonomia florescessem68.
Entre os partidrios dessa viso destacavam-se Helio Jaguaribe e Paulo de Castro, que tinham na viso neutralista do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) sua principal base terica. 66 Jaguaribe, H. Op. cit., pp. 247-262-265; Almeida, C. A. M., Perspectiva Atual da Amrica Latina, pp. 28-31; e Castro, P. Op. cit., pp. 51-57. 67 Storrs, K. L. Op. cit., p. 187. 68 Idem, pp. 189, 191.
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A corrente independentista encorajava, por conseguinte, a tolerncia ideolgica e a coexistncia pacfica das superpotncias. Via a Guerra Fria como til para os pases em desenvolvimento, que podiam usar o conflito para obter ajuda econmica, aumento do comrcio e equipamentos industriais69. Alm disso, com a coexistncia competitiva, os pases independentes poderiam funcionar como rbitros do conflito entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio Sovitica, por sua maior objetividade e tolerncia e por causa do imperativo do desenvolvimento70. Essa corrente tambm apontava a assimetria da complementaridade entre os dois pases, que escondia uma srie de conflitos latentes, os quais se tornariam mais evidentes com o desenvolvimento brasileiro. Enquanto o Brasil quereria exportar produtos cada vez mais sofisticados, os Estados Unidos preferiam importar produtos primrios e a complementaridade dos dois pases s se manteria na medida em que permanecesse a situao colonial71. A dependncia, por sua vez, tendia a manter inalterado o sistema de produo. Portanto defendia que se mantivessem abertas as opes alternativas. No seu entender, as concesses polticas e as relaes comerciais favorveis dependeriam da presso individual e coletiva sobre os poderes dominantes72. Ainda segundo essa corrente, a aliana com os Estados Unidos tendia a impedir as relaes comerciais e diplomticas com a Unio Sovitica e outros pases do Leste Europeu, os quais poderiam absorver exportaes brasileiras no tradicionais, principalmente da indstria leve, em troca de importaes brasileiras na indstria pesada. A aliana com o Ocidente cerceava ademais o recebimento de assistncia econmica do Bloco socialista, fazendo com que o Brasil fosse considerado um mero satlite dos Estados Unidos, com pouco peso internacional. Enquanto isso, pases como a ndia, a Iugoslvia e o Egito, por exemplo, tinham grande prestgio internacional73.
Ibidem, p. 194. Ibidem, p. 195. 71 Ibidem, p. 219. 72 Ibidem, p. 221. 73 Ibidem, p. 223.
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Os independentistas tambm viam a poltica americanista como negativa em situaes como o conflito Norte-Sul. No seu entender, tal posio no contribua para aumentar a conscincia internacional para o problema do desenvolvimento. Tendo em vista, porm, a grande dependncia brasileira com relao aos Estados Unidos, os independentistas pregavam uma poltica cuidadosa, para evitar que aquele pas visse a nova poltica como uma perda estratgica intolervel. Nesse sentido, um neutralismo pr-sovitico seria impensvel para o Brasil, devendo qualquer neutralismo brasileiro inclinar-se mais para os Estados Unidos. Deveria tambm coordenar-se com os demais pases latino-americanos, principalmente com a Argentina, seu rival tradicional, assegurando assim a unidade baseada no interesse comum do rival74. Para neutralizar a ameaa de sanes norte-americanas, o Brasil deveria buscar mercados e fontes alternativas de capital, seja na Europa Ocidental, na Europa Oriental ou no Japo. Deveria ademais contar com o apoio internacional, principalmente das naes afro-asiticas, mas tambm da Unio Sovitica e Europa Oriental, e um pouco menos da Europa Ocidental e do Japo. Deveria finalmente obter o apoio interno, principalmente das foras interessadas no desenvolvimento industrial autnomo75. A PEI representou a supremacia dos nacional-desenvolvimentistas num momento em que os embates entre as duas correntes haviam crescido muito. B. A Situao Interna Brasileira O perodo de governo dos Presidentes Jnio Quadros e Joo Goulart foi caracterizado pela polarizao poltica e pela ntima ligao entre questes de poltica interna e externa. O embate entre as tendncias de direita, que defendiam a viso americanista, e de esquerda, que pregavam o nacional-desenvolvimentismo acabou levando ao golpe militar de 31 de maro de 1964, em que predominou a primeira. Tal polarizao dava-se no embate entre os partidos polticos estabelecidos por decreto governamental, em torno dos candidatos s
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Ibidem, pp. 225-226. Ibidem, p. 227.
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eleies de 1945. direita, a UDN contava principalmente com o apoio da classe mdia urbana. Defendia um liberalismo econmico clssico, mais favorvel ao capital estrangeiro e com um credo anticomunista76. Os getulistas situavam-se em dois partidos esquerda: o PSD, mais conservador, apoiado pelos polticos da burocracia varguista e seus aliados, os proprietrios de terras tradicionais, que defendiam o esquema de valorizao do caf introduzido pelo ditador, e alguns industriais, que favoreciam os esforos estatais de industrializao; e o PTB, maior esteio de Vargas e principal partido de esquerda, que seguia os padres do socialismo democrtico europeu e tinha o apoio dos trabalhadores urbanos e outros grupos de baixa renda77. Alm dos trs, o Partido Comunista Brasileiro, suprimido em 1935, reaparecera em 1945 com a abertura poltica. Inicialmente favorvel a Vargas, defendia uma estratgia de frente popular, anti-imperialista e antiamericanista. A UDN escolheu Jnio Quadros, que fora lanado pelo PTN (Partido Trabalhista Nacional), como candidato presidencial, sem exigir-lhe qualquer compromisso, ante sua ameaa de renncia78. Como candidato a Vice-Presidente foi indicado Milton Campos. O PSD, o PTB e partidos menores de esquerda fixaram-se no Marechal Henrique Teixeira Lott, cuja plataforma atraiu os nacionalistas e cuja defesa da legalidade por ocasio da tentativa de derrubada de Kubitschek representou uma arma contra a direita79. Joo Goulart foi escolhido como candidato a Vice-Presidente. Jnio foi eleito Presidente e Joo Goulart Vice- Presidente. A atrao exercida por Jnio deveu-se principalmente a sua imagem de antipoltico e de lder carismtico, alm da fama de administrador eficiente, ganha quando prefeito (1953-54) e governador (1955-59) de So Paulo80. A plataforma de governo lanada por Jnio em setembro de 1960, enfatizou seu desejo de desenvolver um dilogo direto com o povo81. Pretendia reformar as estruturas dos sindicatos contra o legado paternalista do getulismo, mas no queria associar-se s foras antigetulistas82.
Storrs, K. L. Op. cit., pp. 128-129. Black, J. K., United States Penetration of Brazil, p. 25. 78 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 55. 79 Skidmore, T. Op. cit., p. 234. 80 Idem, p. 237. 81 Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Jnio Quadros, Memorial Histria do Brasil, p. 73. 82 Skidmore, T. Op. cit., p. 233.
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Embora buscasse romper com o juscelinismo e o varguismo, suas tendncias pessoais opunham-se s de grupos conservadores que o apoiavam, possuindo pontos em comum com Kubitschek83. B.1. A Presidncia de Jnio Quadros Jnio Quadros assumiu a Presidncia numa situao difcil84. Os sistemas administrativo e constitucional eram pouco adequados s realidades do pas, em que uma nova burguesia industrial, uma classe mdia em ascenso e um operariado urbano crescente exigiam participar das decises do governo e pediam reformas sociais. Alm disso, havia uma grande crise econmico-financeira, com inflao, dficit fiscal e dvida externa muito altos e o governo detinha enormes reservas de excedentes de caf para manter a cotao internacional85. Seus ministros foram em geral componentes da UDN e partidos menores. Estiveram, porm, ausentes do governo os lderes do movimento dos sem partido, que haviam dado grande apoio ao Presidente na campanha86. Para enfrentar a situao e contentar os aliados mais tradicionais, Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa e conservadora, lutando contra a inflao, reduzindo os gastos governamentais, dispensando empregados, reduzindo os salrios dos que ficavam e buscando resolver o problema de excedentes de caf87. Essa poltica interna teve como contraponto uma poltica externa ousada, que atualizava a posio do Brasil no novo contexto internacional e buscava para o pas uma posio de maior liderana entre os pases em desenvolvimento. Para obter o apoio norte-americano a partir de sua poltica interna, aboliu as taxas de cmbio preferenciais e o subsdio s importaes de petrleo, trigo, papel, fertilizantes e mquinas. Ao eliminar o gio sobre as importaes, abriu, porm, mo de importantes recursos, o que o obrigou a emitir cada vez mais moeda para financiar o dficit de caixa do Tesouro Nacional88, levando o pas maior crise financeira desde 1930.
Entrevista com o Embaixador Celso Lafer, em outubro de 1999. Jnio descreveu a situao em que recebeu o governo em fala Voz do Brasil no dia de sua posse, em 31 de janeiro de 1961, transcrita na ntegra em Jnio, Jango & Cia. 85 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 62. 86 Skidmore, T. Op. cit., p. 239. 87 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 3. 88 Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 44.
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Essa crise foi a princpio contornada mediante negociaes com os credores. Em maio e junho o Governo Quadros logrou obter um emprstimo de mais de US$ 2 bilhes do FMI, do Tesouro norte-americano e de bancos particulares, incluindo US$ 300 milhes de novos financiamentos. Mas a rpida elevao do custo de vida desgastou a popularidade do novo Presidente, que comeou a dar ouvidos aos intelectuais desenvolvimentistas. Estes viam no desequilbrio estrutural da economia as causas mais profundas da inflao, acreditando que qualquer plano anti-inflacionrio no funcionaria se no previsse o prosseguimento da industrializao e o aumento dos gastos pblicos89. Jnio comeou tambm a lutar contra a corrupo e a favor da honestidade, tentando obter mais prestgio junto classe mdia. Promoveu investigaes sobre os vrios escndalos financeiros que comearam a surgir, entre eles, um relatrio que implicava Joo Goulart em irregularidades no uso de fundos da Previdncia Social90. Procurou tambm reduzir a ineficincia da administrao, adotando a tcnica de enviar bilhetinhos presidenciais, mas gastou muita energia em questes sem importncia e a euforia dos primeiros meses cedeu lugar perplexidade91. Por volta de julho, Carlos Lacerda comeou a liderar um grande ataque contra Jnio, que teve incio quando o Presidente condecorou Che Guevara com a Ordem do Cruzeiro do Sul. Seu principal alvo era a PEI e Jnio comeou a identificar-se com a posio ligada ao nacionalismo, contrria, pois, UDN e aos oficiais anticomunistas92. Em agosto, Jnio submeteu ao Congresso um projeto de lei que pretendia encorajar o reinvestimento de lucros, taxando-o em 10% em comparao com o imposto de 30 % para os lucros distribudos e remetidos ao exterior. O projeto foi substitudo por outro muito mais draconiano da Frente Parlamentar Nacionalista, o qual acabou sendo aprovado pela Comisso de Finanas. Lacerda intensificou seus ataques na rdio e televiso, alegando que o Ministro da Justia, Oscar Pedroso DHorta tramava um golpe93. A 24
Skidmore, T. Op. cit., p. 242. Idem, p. 244. 91 Ibidem, p. 243. 92 Skidmore, T. Op. cit., p. 248. 93 Idem, p. 247.
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de agosto, Carlos Lacerda declarou na televiso que o prprio Presidente estava por trs da tentativa de golpe94. Pressionado, o Presidente submeteu ao Congresso sua renncia a 25 de agosto95. Jnio parecia querer adotar uma soluo como a de De Gaulle ou Fidel Castro, que renunciaram para retornar com maiores poderes. A renncia teria sido uma estratgia poltica, pois Jnio acreditava que ela no seria aceita, tal como ocorreu quando ele renunciou candidatura Presidncia, em 196096. Talvez tenha superestimado a resistncia dos governadores, do povo e dos militares a uma ascenso de Joo Goulart, que se encontrava na China no momento da renncia, como parte do plano arquitetado por Jnio97. O mencionado plano no funcionou, pois o Congresso, descontente com as tentativas de Jnio de expandir o poder do Executivo, aceitou a renncia e setores das Foras Armadas, sobretudo o III Exrcito, defenderam a legalidade. Jnio havia despertado incerteza nos seus aliados e parecia ter dificuldades em tomar certas decises bsicas, fechando-se em perodos de depresso e lcool98. A renncia provocou uma grave crise poltica. Na ausncia do Vice-Presidente, o Presidente da Cmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli, assumiu a Presidncia, mas o poder efetivo estava nas mos dos Ministros militares99. Os Estados Unidos ficaram divididos: o Pentgono favorecia um golpe contra Goulart, mas o Departamento de Estado ameaou retirar o apoio financeiro ao Brasil caso houvesse ruptura da legalidade100. Alguns chefes militares opunham-se posse de Jango, considerado um herdeiro de Getlio e um agitador de operrios, enquanto outros apoiavam a legalidade. Os ministros militares queriam que o Congresso ratificasse formalmente a ausncia do vice-presidente e seu impedimento, realizando eleies dentro de sessenta dias, mas o Congresso negou-se a faz-lo e recomendou a criao de um sistema parlamentarista101.
Moniz Bandeira, Op. cit., p. 130. Skidmore, T. Op. cit., p. 248. 96 Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Op. cit., p. 45. 97 Idem, pp. 45-46. 98 Skidmore, T. Op. cit., p. 249. 99 Idem, p. 254. 100 Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 22. 101 Skidmore, T. Op. cit., p. 256.
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Aps vrios dias de debate intenso e uma ameaa de guerra civil, os militares acabaram concordando em que Goulart assumiria a presidncia com poderes reduzidos. Uma emenda constitucional transformou o Brasil em uma repblica parlamentarista. Goulart aceitou o compromisso com relutncia, tomando posse a 7 de setembro. B.2. O Governo Parlamentarista de Joo Goulart Joo Goulart fora Ministro do Trabalho de Getlio e acabara sendo retirado por presso de seus opositores. Quando Vice-Presidente, acusara Kubitschek de depender de interesses internacionais, em detrimento dos trabalhadores e defendera reformas econmicas, alm da reforma agrria. Fazendeiro do extremo sul, e um dos fundadores do PSD em So Borja102, era a nica figura de projeo nacional do PTB e sua carreira baseou-se, sobretudo no sistema de sindicatos e tribunais trabalhistas, ao qual vrios militares se opunham103. O primeiro gabinete parlamentarista, chefiado por Tancredo Neves, do PSD, tinha uma representao equilibrada com representantes da maioria dos partidos104. Jango tentou inicialmente consolidar sua posio poltica e desarmar os opositores mais poderosos, principalmente os militares antigetulistas. Sublinhou seu anticomunismo e fidelidade democracia, e cultivou o centro, buscando, porm, manter o apoio da esquerda, onde surgira uma posio radical, que menosprezava a poltica trabalhista tradicional do Presidente105. Em sua visita a Washington, em abril de 1962, e ao Mxico, logo em seguida, logrou afastar a imagem de radical e comunista. Ao retornar, criou a Comisso de Nacionalizao das Empresas Concessionrias de Servios Pblicos (CONESP), para desenvolver estudos tcnicos e negociaes para a nacionalizao dos servios pblicos. Afastadas as suspiccias norte-americanas, restava-lhe agora tentar descobrir onde estava o equilbrio de poder no sistema poltico brasileiro.
Jango, L. T., Debate sobre a Crise de Nossos Tempos, p. 58. Idem, p. 271. 104 O PSD tinha o Primeiro-Ministro, Tancredo Neves, e quatro Ministrios, o PTB dois Ministrios, inclusive o das Relaes Exteriores, com San Tiago Dantas, e a UDN dois Ministrios. Skidmore, T, op. cit., p. 265. 105 Idem, p. 264.
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A Cmara de Deputados aprovou em novembro de 1961 o projeto Brandt, de limitao remessa de lucros. O Senado promoveu audincias sobre o assunto e votou um substitutivo mais suave, novamente reformulado pela Cmara. Jango acabou assinando-o, mas prometeu que apoiaria uma emenda do Senado sobre os lucros reinvestidos. A partir de ento, o Presidente cultivou as esquerdas, divididas entre um segmento extremado, representado por Brizola, e um setor mais moderado, com San Tiago Dantas e Celso Furtado. Apoiou as chamadas reformas de base, inclusive uma reforma agrria, que pressuporia uma reforma constitucional para suprimir a exigncia de pagamento em dinheiro aos proprietrios expropriados106. A inquietao social cresceu e o Gabinete de Tancredo Neves caiu em junho de 1962, explicitando a luta entre Goulart e o Congresso. O Congresso rejeitou a indicao de San Tiago Dantas para Primeiro-Ministro, atacando a PEI por ele desenvolvida como Ministro das Relaes Exteriores e principalmente sua defesa da neutralidade de Cuba107. Tentando atrair o PSD, cujos membros conservadores eram a chave de obstruo no Congresso, Jango indicou Auro de Moura Andrade, um dos lderes do Partido, como Primeiro-Ministro. Mas Auro renunciou, levando primeira grande greve poltica, promovida pela CNTI em apoio ao Presidente. Este indicou como Primeiro-Ministro Brochado da Rocha, um lder pessedista comprometido com sua poltica e a de Brizola. Brochado comeou a trabalhar para antecipar o plebiscito que referendaria a emenda parlamentarista108. Seu novo gabinete inclua Walther Moreira Sales, banqueiro iminente, e Jos Ermrio de Morais, lder petebista e industrial nacionalista. Tambm solicitou poderes especiais para legislar por decreto. Seu pedido foi denegado e, embora Brizola tentasse instar o Presidente a tomar medidas severas, Jango manteve-se fiel legalidade e acabou recebendo o apoio dos trs ministros militares ao plebiscito, que ele desejava fosse votado nas eleies para o Congresso, de 7 de outubro de 1962109.
Ibidem, p. 267. Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 57. 108 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 60. 109 Skidmore, T. Op. cit., p. 271.
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Brochado renunciou devido a diferenas sobre como manejar a questo do plebiscito e foi constitudo um Conselho de Ministros provisrio, sem a anuncia do Congresso, o que levou restaurao informal do presidencialismo110. Joo Goulart escolheu o Professor Hermes Lima para organizar o ltimo Gabinete parlamentarista e se lanou campanha do plebiscito111, que foi finalmente marcado para 6 de janeiro de 1963112. Celso Furtado, o criador da SUDENE, foi encarregado de elaborar um plano para o desenvolvimento econmico brasileiro. Foi-lhe encomendada uma frmula que garantisse o crescimento rpido e alguma estabilidade de preos. Nas eleies de outubro de 1962, o Congresso manteve o equilbrio de poder. A maioria dos brasileiros achava-se no centro, aceitando a participao do capital estrangeiro e querendo ampliar o sistema poltico com cautela, mas no havia um partido que representasse claramente sua opinio. A UDN estava dividida entre as alas moderada, representada pelo Governador de Minas Gerais, Magalhes Pinto, e intransigente, liderada pelo Governador da Guanabara, Carlos Lacerda, e pelo Deputado Bilac Pinto. Seu principal ponto em comum era a oposio aos novos herdeiros de Getlio Vargas113. Muitos dos opositores de Jango tiveram o apoio do Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), criado em 1959, com o objetivo de defender a democracia114, e que comeara a atuar intensamente a partir da posse de Goulart na Presidncia. Segundo alguns, o IBAD recebia recursos da CIA norte-americana e de companhias estrangeiras sediadas no Brasil115, financiando candidaturas de polticos que defendessem o capital estrangeiro e condenassem a reforma agrria116. O IBAD transformou-se em uma holding, que coordenava vrias subsidirias conservadoras117. Destinou recursos para combater
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 63. Idem, p. 64. 112 Skidmore, T. Op. cit., p. 272. 113 Skidmore, T. Op. cit., p. 284. 114 Black, J. K., United States Penetration of Brazil, p. 72. 115 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 72. 116 Idem, p. 68. 117 Ibidem, p. 69.
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a candidatura de Miguel Arraes ao Governo de Pernambuco e dividir as Ligas Camponesas, lideradas por Francisco Julio. Calcula-se que ajudaram a financiar a campanha de 250 candidatos para deputado federal, 15 para senador federal e 600 para deputado estadual118. Entre os grupos antijanguistas, destacava-se tambm o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES). Criado por empresrios paulistas em 1961 pretendia mobilizar o sentimento democrtico contra os esquerdistas e passou a defender mtodos mais diretos em 1962. Um industrial paulista organizou vigilantes para silenciar perturbadores esquerdistas nos encontros de anticomunistas. Mas o chamado nacional-reformismo avanou nas eleies de 1962119. Pela primeira vez no Brasil foram colocadas disposio da esquerda, grandes somas de dinheiro, atravs da utilizao dos institutos e outras formas de apoio federal. Foi essa a primeira vitria de um eleitorado urbano esquerdista em um pas economicamente atrasado, a qual contou com o apoio dos trabalhadores da cana-de-acar da faixa costeira120. A esquerda ganhou terreno na Guanabara e em Pernambuco121 e recebeu quase o dobro dos votos da UDN no Congresso. O PTB aumentou sua presena na Cmara de Deputados e Brizola recebeu a maior votao de um candidato ao Congresso jamais ocorrida no Brasil, sem ter ligao prvia com o Estado, mas no conseguiu eleger o candidato que havia indicado para Governador do Rio Grande do Sul122. Mas a posio de Jango no melhorou e aumentou a polarizao poltica. direita, os antigetulistas comearam a tramar um golpe para derrubar Joo Goulart. Alm de vrios generais, seu principal chefe civil era Jlio de Mesquita Filho, proprietrio do Estado de So Paulo123. esquerda, a Frente Patritica Civil-Militar, tendo frente Leonel Brizola, competia com o Presidente na tentativa de mobilizar as massas. Queria substituir o sistema de Vargas, que considerava corrupto, liberando os sindicatos da influncia do governo.
Black, J. K. Op. cit., p. 72. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 76. 120 Ibidem, p. 282. 121 Eloi Dutra venceu as eleies para Vice-Governador da Guanabara, muito embora Carlos Lacerda, um antijanguista ferrenho tivesse sido eleito Governador. E Miguel Arraes foi eleito Governador em Pernambuco, por uma coalizo que inclua o Partido Comunista. 122 Idem, p. 281. 123 Ibidem, p. 274.
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Na esquerda radical havia vrios grupos operrios, alm das Ligas Camponesas, da Unio Nacional de Estudantes (UNE) e da Frente Parlamentar Nacionalista (FPN), um pacto interpartidrio de parlamentares. Muitos lderes estudantis, sobretudo pertencentes Ao Popular, uma ramificao do movimento juvenil patrocinado pela Igreja Catlica, e alguns lderes operrios tambm faziam parte dessa esquerda124. Os comunistas tambm estavam divididos. O Partido Comunista Brasileiro, de Prestes, aconselhava cautela e pretendia um governo mais nacionalista e democrtico, dentro da estrutura existente, enquanto o Partido Comunista do Brasil, de linha chinesa, propunha solues mais radicais125. Todos eles queriam mtodos diretos contra a direita, embora nenhum pudesse ser considerado francamente revolucionrio no fim de 1962. Mas no havia homogeneidade entre eles. Os mais impacientes eram os jacobinos, que criticavam a disciplina do PCB e sua poltica de cooperao com a burguesia nacional. Brizola procurou instar Goulart a romper com o Congresso e a assumir poderes de fato para realizar as chamadas reformas de base. Aps nacionalizar a Companhia Telefnica Nacional, subsidiria da International Telephone & Telegraph, em fevereiro de 1962, havia promovido a desapropriao de duas fazendas no noroeste do Rio Grande do Sul, mediante o depsito de pequenas quantias, autorizado pelo Judicirio. Os pecuaristas reagiram, aumentando o preo da carne. Responsabilizavam eles a poltica de reforma agrria de Brizola pelo clima de tenso e intranquilidade do Estado126. No Nordeste, os conflitos tornaram-se mais graves. Tropas do Exrcito reprimiram violentamente na Paraba uma passeata de milhares de lavradores. Em Pernambuco, multides famintas saquearam mercados, levando o Governo Cid Sampaio a desapropriar os estoques de feijo, milho e farinha para garantir o abastecimento das cidades, enquanto comerciantes, latifundirios e industriais solicitavam ao Governo Federal medidas imediatas para debelar a convulso social reinante127 .
Ibidem, p. 276. Ibidem, p. 275. 126 Idem, p. 56. 127 Ibidem.
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Goulart defendia a aliana dos camponeses com os trabalhadores urbanos para realizar a reforma agrria. O Conselho de Ministros, por sua vez, decretou o estado de emergncia nas regies do Nordeste onde havia fome. A posio do governo brasileiro na crise dos msseis de Cuba tambm contribuiu para acirrar os nimos internos. Ao decretar o bloqueio de Cuba, Kennedy escreveu a Goulart pedindo o apoio do Governo brasileiro posio norte-americana de propor OEA a adoo de medidas individuais ou coletivas para garantir que Cuba no recebesse material blico da China ou da URSS. O Brasil apoiou o bloqueio, mas manifestou-se contrrio interveno militar. A atitude brasileira desagradou aos conservadores, que queriam uma interveno armada. Alguns setores da esquerda manifestaram-se contra a atitude intervencionista norte-americana, tendo os sindicatos e associaes estudantis organizado comcios em todo o pas128. B.3. O Governo Presidencialista de Joo Goulart No plebiscito de janeiro de 1963, cerca de noventa % dos eleitores disseram sim ao presidencialismo e s reformas de base. Goulart, porm, dividiu a vitria com o PSD e organizou um governo de centro-esquerda, com alto nvel tcnico, tentando atacar os problemas da nao dentro da estrutura existente129. Apoiou-se na esquerda mais moderada, em que se destacaram Celso Furtado e San Tiago Dantas. Furtado, Ministro sem pasta para o Planejamento Econmico, formulara o Plano Trienal, combinando polticas anti-inflacionrias com um projeto desenvolvimentista, e San Tiago Dantas, Ministro da Fazenda, tentou criar uma ponte entre as novas foras polticas da esquerda e o antigo poder estabelecido130. San Tiago obteve novos emprstimos e o reescalonamento da dvida externa. Tambm aboliu subsdios s importaes de petrleo, trigo e papel e tentou estabilizar a moeda para controlar a inflao, o principal problema do governo.
Ibidem, p. 81. Ibidem, p. 89. 130 Skidmore, T. Op. cit., p. 286.
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Na poltica creditcia, manteve-se nos limites planejados, mas acabou reintroduzindo um subsdio importao de petrleo e trigo e cedeu s presses para aumentos salariais. Durante sua visita aos Estados Unidos, Jango dispusera-se a solucionar a questo das empresas eltricas norte-americanas subsidirias da Bond & Share e da IT&T. Criou uma Comisso Interministerial131 que, em abril de 1963, anunciou um acordo para a compra dos bens da empresa no Brasil132, o qual foi criticado por Brizola. San Tiago Dantas refutou as acusaes, mas Jango, ao saber dos pormenores do acordo, pediu ao lder do Governo na Cmara que o denunciasse133. As reformas de base foram a grande bandeira poltica de Joo Goulart e a reforma agrria talvez tenha sido a mais importante134. Em maro de 1963, Jango solicitou aos lderes polticos para pedir uma reforma da Constituio que incorporasse uma reforma agrria. Como uma proposta formal seria prerrogativa do Legislativo, em abril o PSD, o PTB e a UDN apresentaram propostas em que variavam a forma do pagamento de indenizao aos fazendeiros e o valor da correo monetria em ttulos135. Mas Carlos Lacerda logrou torpedear a participao da UDN na iniciativa e a emenda constitucional foi derrotada em maio, provocando violentas reaes da esquerda136. No mesmo ms, chegou ao Brasil uma misso do FMI para estudar as medidas do Governo contra a inflao. Mas San Tiago Dantas concedeu 70 % de aumento de salrio aos funcionrios civis e militares e a misso partiu em junho, mal impressionada com a falta de determinao do governo. Os extremistas aumentaram sua presso. Jango decidiu reestruturar o Ministrio, afastando San Tiago Dantas, afetado pelo cncer, o que representou a ruptura dos compromissos com os EUA. Em junho de 1963, foi criada uma comisso de inqurito para investigar as acusaes de que o IBAD estava corrompendo polticos brasileiros, inclusive da UDN, embora a chamada ala bossa nova
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 95. Skidmore, T. Op. cit., p. 298. 133 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 102. 134 Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia., p. 43. 135 Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia, p. 43. 136 Idem, p. 44.
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condenasse o Instituto137. Outra comisso encarregou-se de examinar a participao de meios de comunicao estrangeiros na imprensa escrita e falada brasileira, tendo, porm, sido dissolvida aps o golpe militar de 1964138. A esquerda (CGT, PUA, FPN) agrupou-se na Frente de Mobilizao Popular (FPM), contrapondo-se ao governo. Nas Foras Armadas, os sargentos aumentaram a radicalizao, enquanto tropas da Polcia Militar de vrios estados reivindicavam melhores condies de vida. Goulart comps uma nova equipe e anunciou que pretendia promover as reformas de base. Escolheu o Professor Carvalho Pinto, antigo Secretrio da Fazenda de So Paulo, como Ministro da Fazenda, o que agradou aos conservadores139. Em julho, o PSD apresentou uma nova emenda constitucional sobre a reforma agrria, enquanto aumentava a articulao conservadora para depor Jango. O Embaixador norte-americano acreditava que Jango tramava um golpe, apontando o Congresso, as Foras Armadas, a imprensa, os governadores estaduais fortes, assessores importantes e moderados e os norte-americanos como os setores que poderiam impedi-lo140. Goulart comeou a perder o controle da situao militar141. Os fazendeiros armavam-se em vrios pontos do pas e campos de treinamento para a guerrilha eram criados. Em setembro, cerca de quinhentos sargentos, fuzileiros e soldados da Aeronutica e Marinha sublevaram-se, prendendo o Presidente da Cmara dos Deputados e um Ministro do Supremo Tribunal Federal. O Governo controlou a crise em poucas horas, mas ela assustou os conservadores e atitude neutra de Jango contribuiu para acirrar os nimos142. Em outubro, o Presidente instou o Congresso, sem sucesso, a decretar o estado de stio por trinta dias. Tentou em seguida remover os Governadores que simbolizavam a mobilizao de direita (Carlos
137 Aerograma A-14, da Embaixada norte-americana ao Departamento de Estado, de 12 de setembro de 1963. 138 Black, op. cit., p. 102. 139 Aerograma A-1524, da Embaixada dos Estados Unidos ao Departamento de Estado, em 28/06/63. 140 Telegrama Secreto ao Departamento de Estado, de 21/08/63. 141 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 121. 142 Skidmore, T. Op. cit., p. 317.
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Lacerda) e de esquerda (Miguel Arraes). A punio de um Coronel que se negara a atuar contra Lacerda aumentou a oposio ao governo143. Em dezembro, Carvalho Pinto instituiu um emprstimo compulsrio vinculado ao aumento de salrios e tentou obrigar os bancos particulares a comprarem ttulos do Tesouro, sempre que ultrapassassem os limites de crdito estabelecidos pelo Governo. Mas exonerou-se logo a seguir. Seus esforos para renegociar a dvida externa haviam sido baldados, tendo conseguido apenas do FMI e do Tesouro norte-americano um adiamento para 1964 de emprstimos de curto prazo144. Para suced-lo, Jango escolheu Nei Galvo, um poltico sem expresso do Rio Grande do Sul. A inflao acelerara-se e o dficit oramentrio atingira a mais de um tero dos gastos totais em 1963. O novo Primeiro-Ministro apelou para o controle direto de preos, criando a Superintendncia Nacional de Abastecimento (SUNAB), em fevereiro de 1964, e prometendo processar quem violasse o controle de aluguis145. Ainda em dezembro de 1963, o Governo cancelou todas as concesses governamentais na indstria de minerao no exercidas nos ltimos vinte anos, inclusive a de So Joo Del Rey empresa Hanna Corporation146. Em janeiro de 1964, Goulart regulamentou a lei de remessa de lucros e Goulart decidiu classificar os lucros de reinvestimentos como capital nacional, o que contrariou o interesse dos investidores estrangeiros147. A oposio interpretou a iniciativa como um apoio a Brizola. Apesar da gesto frustrada como Ministro da Fazenda, San Tiago Dantas continuava a lutar para construir uma frente nica esquerda, temendo que o fracasso dos moderados deixasse livres os lderes da esquerda radical. O lder do PCB, Luis Carlos Prestes, aceitou a proposta, que foi, porm, rechaada pelos outros grupos, entre eles o PC do B, a Ao Popular (AP), o movimento catlico estudantil, a Unio Nacional dos Estudantes (UNE), o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) e o Pacto de Unidade e Ao (PUA). A esquerda independente exigia a acelerao das reformas. Brizola obtivera em 1963 o controle da rdio Mayrink Veiga e comeara a
Skidmore, T. Op. cit., pp. 320, 321. Skidmore, T. Op. cit., p. 326. 145 Idem, p. 327. 146 Ibidem, p. 330. 147 Ibidem, p. 329.
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organizar clulas polticas armadas o grupo dos onze. No incio de 1964 lanara o semanrio Panfleto, aumentando a presso popular sobre o Governo e a esquerda positiva148. Apesar do brilho em Pernambuco, o prestgio de Arraes era menor e Jango manobrara contra ele ao apoiar o lockout promovido pelos proprietrios de terra e pela classe comercial. Em fevereiro de 1964, o Governo decidiu instituir o cmbio livre para as importaes e exportaes, com algumas excees. No caso das exportaes, mencionem-se o caf, que j sofria confisco cambial, e o acar, que passou a ficar sujeito a ele. Quanto s importaes, o trigo, o petrleo e o equipamento para a indstria petrolfera passaram a receber um subsdio, o que contribua para aumentar o dficit federal. Foram tambm restabelecidas as negociaes com o FMI e marcadas para maro as negociaes com os credores europeus. A balana comercial melhorava com o aumento das cotaes internacionais do caf, mas o balano de pagamentos mostrava-se negativo por causa dos pagamentos em atraso. Em discurso de 19 de fevereiro de 1964, Jango mostrou otimismo quanto aos investidores europeus e japoneses, cujos governos haviam anunciado emprstimos ao Brasil. Parecia querer lanar um grupo contra o outro e manter-se no poder, mas na verdade reduzia cada vez mais sua margem de manobra149. Para candidatos Presidncia, situavam-se direita do espectro, Adhemar de Barros, Governador de So Paulo e candidato eterno do PSP, Carlos Lacerda, Governador da Guanabara, da ala direita da UDN, e Magalhes Pinto, Governador de Minas Gerais, tambm da UDN, que cultivava o centro-esquerda e comandava uma poderosa fora estadual de polcia. Ao centro, Juscelino Kubitschek, candidato do PSD, tentava manter a aliana com o PTB e funcionar como elemento moderador sobre Jango. Enquanto isso buscava ganhar a receptividade do PSD s reformas de base. esquerda, o principal candidato era Miguel Arraes, Governador de Pernambuco, j que Jango e Brizola eram inelegveis. Ele era vulnervel a um teste de fora do Governo Federal, j que Pernambuco no tinha uma poltica estadual que enfrentasse o Quarto Exrcito.
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Jango resolveu forar o Congresso a emendar a Constituio, ameaando governar por decreto caso no o lograsse. Para iniciar essa fase, seus conselheiros radicais planejaram um comcio na Praa da Repblica, no Rio de Janeiro, onde governava o principal antigetulista, Carlos Lacerda. Durante o comcio, invocando Vargas, Jango nacionalizou todas as refinarias de petrleo e declarou sujeitas a desapropriao todas as propriedades de mais de cem hectares s margens de rodovias ou ferrovias federais e as de mais de trinta hectares em bacias de irrigao dos audes pblicos federais. Proclamou a necessidade de rever a Constituio para promover reformas e definiu reas em que planejava promulgar novos decretos, como o controle de aluguis, ou enviar projetos de lei ao Congresso, como a reforma tributria e o direito ao voto para os analfabetos e os pracinhas150. Em mensagem ao Congresso Nacional de 15 de maro, Jango lanou um programa de investimentos pblicos e uma agenda de reformas de base, inclusive a reforma agrria (desapropriao de terras sem prvia indenizao em dinheiro), reforma poltica (voto dos analfabetos e praas), e reforma universitria (abolio do cargo de professor vitalcio)151. Pediu tambm que o Congresso convocasse um plebiscito nacional para examinar a questo das reformas de base152. Os conspiradores entre os militares precipitaram a situao. A mquina militar foi acionada em um processo lento e em 20 de maro, o Chefe do Estado-Maior do Exrcito expediu um memorando em que declarava que o comcio de 13 de maro provocara intranquilidade e atacava a ideia de uma Assembleia Constituinte como prenncio de uma ditadura. A 25 de maro o Ministro da Marinha, Almirante Mota, determinou a priso do cabo Jos Anselmo, um estudante universitrio que pretendia organizar um sindicato dos marinheiros. Mais de mil marinheiros e fuzileiros se revoltaram a 26 de maro, entrincheirando-se na sede do sindicato dos metalrgicos. Jango deps o Almirante Mota e nomeou como Ministro da Marinha um almirante reformado, Paulo Rodrigues, que concedeu ampla anistia aos revoltosos.
Ibidem, p. 349. Ibidem, p. 356. 152 Ibidem, p. 352.
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Revoltados com a deciso, os militares aumentaram a fora da conspirao, apoiados pelos centristas, que depois do comcio de 13 de maro haviam deixado de acreditar na fidelidade de Jango ao processo democrtico. A classe mdia conservadora comeou a assustar-se, protestando nas ruas de So Paulo contra o comcio do dia 13. Alguns elementos civis articularam-se, entre eles jornais como a Tribuna da Imprensa (que j no pertencia a Lacerda, mas era influenciada por ele), o Cardeal Don Jaime Cmara, o IPES e o movimento dos homens de negcio de So Paulo. Tambm os governadores oposicionistas dos grandes estados (So Paulo, com Adhemar de Barros, Minas Gerais, com Magalhes Pinto, Rio de Janeiro, com Carlos Lacerda, e Rio Grande do Sul, com Ildo Meneghetti) uniram-se. O Ministro do Exrcito de Jango, General Jair Dantas Ribeiro, estava no hospital aps uma cirurgia intestinal e o Presidente decidiu, a 30 de maro, comparecer a uma reunio de sargentos no Automvel Clube. Seu discurso, transmitido pela TV, foi a gota dgua. Em 30 de maro o General Mouro Filho mobilizou as tropas em Juiz de Fora e o Governador Magalhes Pinto expediu um manifesto convocando restaurao da ordem constitucional. Em So Paulo, o General Kruel decidiu aderir ao movimento e a 31 de maro deu ordem para que seus tanques se deslocassem para o Rio. No Rio, Carlos Lacerda fez que os caminhes de lixo formassem barricadas na avenida que dava acesso ao palcio do governo. Os trabalhadores no aderiram greve convocada pelo CGT a pedido de Jango para 30 de maro. Os lderes sindicais da esquerda radical haviam sido presos naquele dia pela polcia poltica de Lacerda (o DOPS) ou estavam foragidos. Os apelos ao povo do Ministro da Justia, Abelardo Jurema, no surtiram efeito. As tropas do 1 Exrcito, sediado no Rio, que Jango enviara para esmagar a rebelio, acabaram por aderir a ela. Jango voara para Braslia a 31 de maro e acabou fugindo para Porto Alegre no dia 1 de abril. Nessa noite, o Presidente do Senado, Auro de Moura Andrade, declarou vaga a presidncia e empossou Ranieri Mazzili, que, como Presidente da Cmara, era o substituto natural do Chefe do Governo. Em Porto Alegre, o comandante do Terceiro Exrcito, General Ladrio Teles, oferecia uma resistncia ambgua e o Governador Meneghetti, um conspirador, fugira para o interior. Brizola apareceu a
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2 de abril na sacada da Prefeitura, concitando os gachos a pegarem em armas. Mas o Terceiro Exrcito aderiu revolta na mesma noite. Jango fugiu para o interior e, a 4 de abril, Assis Brasil convenceu o ex-presidente a pedir asilo poltico ao Uruguai153, iniciando-se uma fase de governos militares que se prolongaram por mais de vinte anos. Estava assim terminada, ou pelo menos suspensa, a fase em que os embates internos entre a direita e a esquerda repercutiram diretamente sobre a poltica externa. O fim do governo Joo Goulart ps tambm fim experincia de pouco mais de trs anos de uma poltica externa mais independente dos Estados Unidos da Amrica. C. Insero e Conceito Internacional do Brasil C.1. Insero Internacional do Brasil Na insero internacional de um pas, devem-se considerar dois tipos de fatores: os involuntrios, que constituem dados a partir dos quais atuam os governantes, e os voluntrios, sobre os quais os governantes podem atuar. Os fatores involuntrios incluem as caractersticas permanentes do pas sua localizao e extenso territorial entre outras. Tambm compreendem as caractersticas que s podem ser mudadas a longo prazo, como a populao e o produto. A localizao de um pas tem um papel muito importante na poltica externa. Salta aos olhos o exemplo do Mxico, cuja proximidade com os Estados Unidos sempre condicionou sua atuao e acabou por levar aquele pas a fazer parte da rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA). Ou o caso da Polnia, vtima de vrias invases no decorrer de sua histria, em vista da proximidade de pases expansionistas. Mas a influncia da localizao pode ser atenuada pela atuao do pas. Cuba, por exemplo, teve por dcadas uma aliana especial com a Unio Sovitica, no obstante sua proximidade dos EUA. E a Sua manteve a neutralidade durante a Segunda Guerra Mundial, apesar da proximidade da Alemanha.
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Skidmore, T. Op. cit., p. 366.
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No caso do Brasil, a localizao sempre teve um papel importante na insero internacional. O fato de ser um pas latino-americano sempre exerceu grande influncia sobre a poltica externa brasileira. Por um lado, a distncia fsica com relao aos pases centrais contribuiu para colocar o Brasil em uma situao perifrica. E o pas sempre precisou consider-la e lutar para minorar seus efeitos. Por outro lado, essa distncia preservou o Brasil de um maior envolvimento nos dois grandes conflitos mundiais. Ela foi tambm um dos elementos que tornou possvel os quase cento e trinta anos de paz de que goza o pas at hoje. Contudo, a dependncia econmica, inicialmente de Portugal, depois da Gr Bretanha e a seguir dos Estados Unidos da Amrica serviu de barreira ao desenvolvimento das relaes com a Amrica Latina. Agreguem-se as ressalvas dos demais pases da regio opo adotada pelo Baro do Rio Branco no sentido de aproximar-se dos Estados Unidos da Amrica e construir um condomnio em que a Amrica do Sul seria preservada de uma interveno direta, a qual se concentraria na Amrica Central e Caribe. Por outro lado, a localizao geogrfica condicionou a poltica brasileira do Imprio, que buscou manter o equilbrio de poder na Amrica do Sul, e principalmente no Prata. Tambm teve um papel central na poltica externa do incio da Repblica, quando o objetivo central foi o de consolidar as fronteiras do Brasil com seus onze vizinhos de norte a sul154. A localizao geogrfica passou a exercer um papel menos importante a partir de 1930, quando a promoo do desenvolvimento tornou-se o principal objetivo do pas. Em vista disso, a preocupao central da poltica externa brasileira transps-se para a relao com os pases mais ricos, que poderiam trazer investimentos e tecnologia, alm de constituir mercados para os produtos brasileiros e fornecedores do Brasil. No fim do governo Juscelino Kubitschek a localizao geogrfica ganhou de novo importncia, com os esforos de coordenao com os pases latino-americanos para buscar implementar os objetivos da Operao Pan-Americana. Vista dessa tica, a PEI representou um grande esforo para vencer as limitaes e aproveitar as vantagens da localizao geogrfica brasileira. O esforo de reduo da dependncia com relao aos
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Teixeira Soares, Calgeras, Amado.
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Estados Unidos levou o Brasil a estabelecer relaes com pases mais distantes, como os da Europa Oriental, ou mesmo a China, em vista das vantagens econmico-comerciais que poderiam advir dessa cooperao, principalmente em termos comerciais. A Amrica Latina tornou-se prioritria, j que, para buscar maior autonomia com relao grande potncia econmica ocidental, o Brasil buscou aprofundar as relaes com os pases em desenvolvimento. Entre esses ltimos, seria natural voltar-se para seus vizinhos latinoamericanos155. Esse foi o momento da reaproximao com os pases latino-americanos inclusive da tentativa de desenvolver uma aliana com a Argentina e de reduo das suspiccias dos vizinhos com relao a pretenses brasileiras na regio. Tambm digna de nota foi a coordenao promovida pelo Brasil na Amrica Latina previamente reunio da UNCTAD. A proximidade geogrfica foi tambm um dos motivos que contribuiu para a aproximao do Brasil com a frica. Considerados os vizinhos do outro lado do Atlntico, tiveram prioridade os pases da frica Ocidental. A extenso territorial tambm um elemento central da atuao externa de um pas. Um pas continente como o Brasil tender a ter uma insero internacional mais intensa e, sobretudo, mais diversificada do que um pequeno pas como Mnaco, por exemplo. Para atenuar a fora da extenso, lembre-se porm o caso de grandes pases com fraca insero internacional, como no passado os Estados Unidos da Amrica, que durante muito tempo tiveram uma opo isolacionista. Ou de pequenos pases com intensa insero internacional, como foi o caso de Cuba, que exerceu nos anos setenta uma forte influncia poltico-estratgica na Amrica Latina e na frica. No caso do Brasil, a extenso territorial sempre teve uma influncia pelo menos relativa em sua poltica externa. Gigante pela prpria natureza era quase natural que o Brasil buscasse exercer um papel de liderana na sua regio, inicialmente atravs de uma aliana com os Estados Unidos que deixou a Amrica do Sul a salvo da interveno direta norte-americana, e depois com o esforo de aproximao de seus vizinhos.
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Hurrell, The Quest for Autonomy.
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Por outro lado, essa extenso territorial, aliada ao grande potencial econmico, despertou durante muito tempo a suspiccia de seus vizinhos, preocupados com eventuais tendncias expansionistas brasileiras. Durante a PEI, o Brasil buscou aproveitar as vantagens de sua extenso territorial e, sobretudo do fato de ter fronteiras com quase todos os pases da Amrica do Sul para aproximar-se deles. A extenso territorial, ao lado de outras caractersticas como a dimenso econmica e populacional, tambm ter exercido grande influncia nas relaes com os Estados Unidos e na deciso norte-americana de aceitar as mudanas na poltica externa introduzidas por Jnio Quadros. Entre os fatores que s podem mudar a longo prazo, ressaltem-se, entre outros, a populao e a dimenso econmica. A populao pode crescer ou, em certos casos extremos, reduzir-se a longo prazo e sua dimenso certamente tem uma influncia bastante grande na insero internacional de um pas. Embora o tamanho da populao influa na insero, nem sempre os pases mais populosos so os de maior insero internacional. Uma grande populao, aliada a um grande territrio, pode inclusive ser uma razo para que o pas tenha uma insero internacional menor, pelo menos em termos econmico-comerciais, na medida em que o mercado interno muitas vezes suficiente para o escoamento de produtos produzidos localmente. Esse foi, por exemplo, e, em alguma medida ainda , o caso do Brasil, cujo comrcio internacional representa hoje em torno de 16% do Produto Interno Bruto e cerca de 1% do comrcio mundial. No obstante, o tamanho da populao brasileira um total de 70,5 milhes de habitantes em 1960 era bastante considervel, situando-se o Brasil entre os dez mais populosos pases do mundo. claro que os progressos da tecnologia j haviam tornado os simples nmeros populacionais muito menos relevantes em termos do poder internacional de uma nao, mas ainda assim o simples dado populacional reservava ao pas um lugar de algum destaque no concerto das naes. Por outro lado, a prpria dimenso populacional trazia um complicador adicional para a implementao de polticas governamentais. E o fato de que a taxa de fecundidade brasileira situava-se em 5,7% e que o crescimento da populao em torno de 3,5% ao ano, aumentava o problema, ainda mais porque, como era de se esperar, essa taxa era maior nos nveis mais baixos da populao.
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Mais importante do que o tamanho da populao , porm, seu nvel educacional. Uma populao de nvel educacional mais alto tende a ter maior insero no mercado e tambm maior insero internacional. O baixo nvel educacional da populao brasileira certamente era um fator que reduzia a importncia da insero internacional do pas poca. A taxa de analfabetos era significativa e o nmero de habitantes de nvel superior reduzidssimo156. A dimenso econmica tambm um fator significativo. Como tendncia, quanto maior a dimenso econmica mais profunda a insero internacional do pas e maior o seu peso relativo em termos internacionais. A dimenso econmica , porm, temperada por outros fatores, principalmente o poltico-estratgico, muito embora este ltimo fator tenha perdido terreno nos ltimos anos157. poca da PEI, o nvel do produto interno brasileiro era baixo em comparao com os pases desenvolvidos, mas era o maior entre os pases da regio158. A renda per capita era, porm, muito baixa (US$ 240) e o pas exportava predominantemente produtos primrios, atingindo o valor das exportaes a US$ 1.4 bilho em 1960159. Essas caractersticas acabavam estabelecendo limites mais ou menos estreitos insero econmica internacional do Brasil. Quanto aos fatores voluntrios, isto , os que dependem da vontade dos governantes, o principal fator que vale a pena examinar a adoo de polticas que influenciam a insero internacional do pas. claro que a adoo e, sobretudo a eficcia de tais polticas dependem no apenas
Em 1970, a taxa de analfabetismo da populao brasileira era de 34,1%, enquanto a proporo de habitantes com nvel superior era de 76 habitantes por 100.000 em 1971 (Fonte; Enciclopdia Britnica, Micropaedia, volume II, p. 244). 157 Durante muito tempo o Japo e a Alemanha, por exemplo, tm mantido um perfil poltico internacional mais reduzido que sua importncia econmica. Isso se deve, sobretudo a que ambos os pases, pressionados inclusive pelos vencedores da Segunda Guerra Mundial, assim o decidiram. Essa situao vem porm mudando nos ltimos tempos, ainda que lentamente. Um exemplo contrrio, em que a dimenso econmica mais reduzida do que a insero internacional poltico-estratgica o da Rssia. No obstante sua rea duas vezes maior do que a do Brasil 17,1 milhes de quilmetros quadrados, contra 8,5 milhes trata-se de um pas de populao e dimenso econmica menores, mas de insero internacional mais importante. Comparem-se uma populao de 147,7 milhes em 1997 e um PIB de US$ 344 milhes em 1995 para a Federao Russa contra 157 milhes de habitantes em 1997 e US$ 749 milhes de PIB em 1995 para o Brasil (dados do Almanaque Abril de 1998). 158 O nvel do PIB brasileiro era de US$ bilhes em 1960. 159 Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos.
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da vontade poltica dos governantes, mas tambm de outros fatores que a influenciam, entre eles os mecanismos de adoo e implementao das mesmas polticas. No que tange adoo de polticas, a maior parte delas pode ter uma influncia, mesmo que indireta, na insero internacional do pas. Tanto as polticas internas quanto as internacionais podem provocar modificaes na insero internacional. Quanto poltica interna, as opes brasileiras no perodo tiveram consequncias fundamentais na sua insero internacional. Durante o governo de Jnio Quadros, a poltica econmica ortodoxa adotada granjeou simpatias do mundo desenvolvido, principalmente dos Estados Unidos da Amrica, e melhorou a disposio dos bancos comerciais e principalmente dos organismos financeiros internacionais e autoridades financeiras dos pases desenvolvidos no sentido de garantir emprstimos para sanear a dvida externa. Por outro lado, a reforma cambial implementada pelo novo presidente fez deteriorar rapidamente a situao econmico-financeira do pas, debilitando-o inclusive nessas mesmas negociaes. A poltica externa brasileira, por sua vez, teve consequncias ainda mais importantes para a insero internacional do pas. O Brasil afastou-se dos Estados Unidos da Amrica, ao mesmo tempo em que se aproximou dos pases em desenvolvimento e iniciou relaes diplomticas com o Leste Europeu, ampliando o leque de suas relaes e modificando a intensidade de suas relaes bilaterais. Alm disso, pela primeira vez o Brasil explicitou seu interesse de ser um global trader, cerne de sua poltica externa at hoje. Tambm tentou pela primeira vez ser um global player, desenvolvendo relaes com o mundo em todos os nveis bilateral, sub-regional, regional e global. Os esforos brasileiros no sentido de melhor adequar sua dimenso e seu desejo de cumprir o chamado destino manifesto de grandeza modificaram profundamente sua insero internacional. No governo de Jnio Quadros pela primeira vez o Brasil tornou-se mais presente em regies antes relegadas a um segundo plano, como a frica, e tambm pela primeira vez participou, ainda que como observador, de foros como o movimento no alinhado. O governo Joo Goulart, ainda que conservando muitos dos parmetros anteriores, acabou modificando a insero internacional
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brasileira. A nfase maior do presidente em questes de poltica interna deixou para seus chanceleres o trato de questes internacionais. A poltica interna de Joo Goulart provocou grandes resistncias no mundo desenvolvido, principalmente nos Estados Unidos da Amrica. A nfase maior no nacionalismo, medidas desfavorveis ao capital estrangeiro, e o esforo em direo s reformas de base, principalmente a reforma agrria despertaram temores crescentes no sentido de que o Brasil estaria se afastando do bloco Ocidental, o que acabou sendo fatal para o regime. No que tange poltica externa, Joo Goulart procurou manter as mesmas linhas de seu antecessor. Contudo certas posies, entre elas o esforo para manter Cuba na OEA, acabaram por intensificar a oposio interna e externa, principalmente por parte dos Estados Unidos, a seu governo. A aproximao dos pases em desenvolvimento, por outro lado, ganhou novo impulso com os trabalhos preparatrios para a realizao da I UNCTAD, em que o Brasil se envolveu pessoalmente. De uma maneira geral, porm, enquanto no governo Jnio Quadros a poltica externa teve maior influncia na modificao da insero internacional brasileira, no governo Joo Goulart foram as decises internas as que mais influenciaram nas mudanas da insero internacional brasileira. C.2. Conceito Internacional do Brasil160 Outra questo importante o conceito internacional do pas. Antes de tudo, merece ser dito que, embora o conceito tenha relao direta com a realidade do pas, h uma faixa bastante grande de variao. H pases com um conceito internacional melhor do que sua realidade objetiva e que surpreendem negativamente quando examinados mais de perto. J outros possuem um conceito internacional menos favorvel do que sua realidade e provocam uma agradvel surpresa quando so melhor conhecidos161.
A utilizao do termo conceito prefervel a imagem. A ideia de conceito remete a critrios mais objetivos e consentneos com a realidade efetiva de um pas, enquanto a de imagem lembra contrafao e parece mais projetiva que real. 161 A guisa de exemplo, uma pesquisa desenvolvida pelo Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro na Alemanha em 1996 mostra que os empresrios alemes com investimentos no Brasil tm, em geral, uma opinio mais favorvel da realidade econmico-financeira do pas do que
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Conceito internacional e realidade de um pas so ambos objetos de difcil descrio e mensurao. A realidade de um pas sempre muito complexa e os esforos de descrev-la e, sobretudo, mensur-la tm sido grandes, embora nem sempre com resultados satisfatrios. No que tange quantificao, por exemplo, a ideia tradicional de indicadores socioeconmicos tem sofrido transformaes. Destacam-se, por exemplo, os esforos da Organizao das Naes Unidas para introduzir novos parmetros na medio da qualidade de vida nos diversos pases. A ideia de conceito internacional de um pas ainda mais difcil de mensurar. E em geral poucos alm dos prprios nacionais do pas e dos especialistas que por ele se interessam primordialmente, tm sequer interesse em analisar e desenvolver estudos sobre o assunto. Mesmo os que trabalham com a questo do conceito internacional esto menos interessados em examin-lo em termos da projeo internacional geral de um pas, preferindo levantar dados sobre esse conceito ou imagem em alguns poucos pases prioritrios, dando nfase s relaes bilaterais do pas estudado com cada um dos Estados determinados e influncia desses ltimos como formadores de opinio internacional162. Em geral, os que atuam diretamente na divulgao de um pas no exterior tendem a concentrar-se em certos segmentos selecionados de alguns pases prioritrios. Seu objetivo seria ento o de melhorar o conceito do pas para atrair, por exemplo, mais investimentos ou mais turistas. A melhora da boa vontade internacional com relao ao pas seria nesse caso apenas uma vantagem adicional. Trata-se, pois, normalmente de um exame menos conceitual e mais prtico da imagem do pas, com objetivos bastante definidos. No limite, pode-se entender at que esses estudiosos no veem o conceito internacional do pas como um fator involuntrio de insero do pas,
os empresrios alemes com investimentos no exterior mas sem investimentos no Brasil. Notese que isso no verdade para outros pases de nvel econmico semelhante ao brasileiro. Isto , os empresrios alemes com investimentos naqueles pases tm uma viso menos favorvel que os que no investiram nesses ltimos, embora possuam investimentos em outros mercados estrangeiros. 162 Trata-se, em geral, de profissionais, muitas vezes empresas de consultoria ou de relaes pblicas, contratadas por governos, associaes ou empresas de um pas para trabalhar sua imagem em outro pas. Essa contratao muito comum nos Estados Unidos da Amrica, onde o Ministrio da Justia obriga inclusive a publicao dos gastos de pases com tais iniciativas.
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mas como um fator que possa voluntariamente ser mudado a curto ou mdio prazo. O conceito internacional do Brasil no momento da adoo da PEI era bastante baixo. Por um lado, tratava-se de um pas em desenvolvimento economicamente muito dependente de recursos e tecnologia internacional, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. Sua poltica externa atrelada da potncia hegemnica ocidental dava-lhe ademais pouca visibilidade internacional se confrontado com outros pases de dimenso semelhante ou at muito menor como a Iugoslvia, o Egito, a ndia ou Cuba. Por outro lado, sua dimenso territorial e econmica granjeavalhe respeito, pelo menos em termos regionais. E o fato de ser um pas democrtico tambm o fazia conquistar alguma simpatia. A PEI representou, em ltima anlise, um esforo para melhorar a insero e aumentar o perfil internacional do Brasil. Sua nova poltica com relao Amrica do Sul e frica e seus esforos no mbito multilateral, principalmente na Organizao das Naes Unidas, bem como seu ativismo para a criao da UNCTAD, conquistaram a simpatia dos pases em desenvolvimento e tambm de alguns pases desenvolvidos, principalmente da Europa Ocidental. D. O Panorama Internacional O panorama internacional tambm teve grande influncia sobre o traado e a implementao da PEI. A entrada na dcada de sessenta caracterizou-se por grandes tenses, passando pela Revoluo Cubana (1959) e pela construo do muro de Berlim (1961) e culminando na crise dos msseis de Cuba (1962), quando se iniciou uma distenso entre as duas superpotncias. Tambm se verificaram modificaes importantes para os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Terminada a Segunda Guerra Mundial, um novo momento internacional tivera incio, com a concomitncia de trs revolues: a da tecnologia militar, que passou a ameaar o extermnio da vida humana sobre a terra; a do comunismo, que pretendia estabelecer uma nova ordem mundial; e a das expectativas em aumento, que queria obter a independncia nacional e uma vida melhor para os pases pobres163.
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Spanier, J. W., World Politics in the Age of Revolution, apud Storrs, K. L. , p. 124.
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A primeira elevou categoria de superpotncias os EUA e a URSS. Na segunda, as duas potncias se tornaram arquirrivais. A terceira trouxe um sentimento de nacionalismo e enfraqueceu os poderes coloniais, levando independncia de uma srie de pases da frica e sia. O mundo desenvolvido O mundo desenvolvido sofreu imensas transformaes a partir da Segunda Guerra Mundial. A Europa Ocidental estava em runas e os Estados Unidos da Amrica haviam emergido como a nica superpotncia. Alm da grande riqueza norte-americana, destacava-se seu poderio estratgico como nico pas a dominar a energia nuclear. A URSS conseguiu, porm, recuperar-se e reestruturar sua economia, cuja parte europeia havia sido devastada pela Guerra. Tambm explodiu a primeira bomba atmica em setembro de 1949, antes do que previram os cientistas ocidentais. A expanso sovitica causou uma resistncia crescente do mundo ocidental e o planeta dividiu-se em dois campos em conflito: Leste e Oeste. Com a ajuda dos EUA, a Europa Ocidental e o Japo davam mostras de grande recuperao. O Plano Marshall colocara um volume indito de recursos na economia europeia e a criao do Mercado Comum Europeu, em 1958, contribuiu para o desenvolvimento da regio. A Guerra Fria e o Impasse Nuclear A Guerra Fria e o impasse nuclear haviam provocado enormes mudanas no panorama internacional. Com os ganhos territoriais aps a Segunda Guerra Mundial e a consolidao do poder sovitico no Leste Europeu, alm dos investimentos na indstria pesada e no setor militar, a Unio Sovitica surgira como a segunda superpotncia. Pouco depois de terminada a Segunda Guerra Mundial, haviam surgido no mundo dois campos armados. Cada um era movido pelo medo do outro, mas nenhum parecia disposto a tomar a iniciativa em um conflito Stalin havia proposto o reconhecimento mtuo de duas esferas de influncia, uma para os Estados Unidos e a Europa Ocidental e outra para a Europa Oriental, com uma Alemanha neutra entre as duas. A sua morte, em maro de 1953, seguiu-se um relaxamento de tenses.
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Com a ascenso de Nikita S. Khrushchev, a partir de setembro de 1953, iniciou-se um esforo para o aumento da produo agrcola. A represso, o trabalho forado e os assassinatos em massa da poca de Stalin haviam deixado na populao sovitica um legado de terror e um grande desejo de segurana e de liberdade. A princpio mais conservador, aps a sada de Malenkov da chefia do Governo, Khrushchev adotou uma linha mais branda. Passou a declarar que uma guerra nuclear significaria a destruio da civilizao, reconheceu a independncia da Iugoslvia e assinou com os pases ocidentais um Tratado sobre a neutralidade da ustria, encontrando-se em julho do mesmo ano com o Presidente Dwight Eisenhower em Genebra164. O esprito de Genebra ajudou Khrushchev a se aproximar das novas naes da sia e da frica. Ele visitou a ndia e concluiu um acordo para fornecer armas ao Egito em dezembro de 1955, inaugurando-se tambm nas relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a prtica, interrompida durante dez anos, de realizar reunies de cpula. No XX Congresso do Partido Comunista, em fevereiro de 1956, Khrushchev denunciou os crimes de Stalin e buscou tornar o comunismo mais atraente no exterior, rechaando a inevitabilidade de uma guerra entre a URSS e os pases imperialistas e reafirmando sua poltica de coexistncia pacfica. Mas a represso sangrenta da Hungria em 1956 fixou claramente os limites dessa poltica. Aps derrotar seus opositores internos, Khrushchev anunciou, em agosto de 1957, o lanamento de um mssil balstico intercontinental e logo depois o dos primeiros satlites, o Sputnik 1 e o Sputnik 2. A conquista do tomo e os progressos da Unio Sovitica na conquista do espao geraram nos EUA o sentimento de que estavam perdendo terreno na arena internacional, o que acirrou a corrida armamentista e a disputa pela primazia poltico-econmica no mundo. Esse sentimento norte-americano era intensificado pela ligao dos Estados Unidos s antigas potncias coloniais da frica e da sia, que dera margem ao estabelecimento de um elo inconsciente entre o colonialismo e o capitalismo. Levara tambm a uma simpatia pelo socialismo entre os novos pases independentes, que fora amplamente aproveitada pela URSS.
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Kissinger, H. Diplomacy, p. 517.
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Khrushchev visitou os Estados Unidos no outono de 1959, na esperana de relaxar as tenses. Mas em maio de 1960 um avio de reconhecimento norte-americano U-2 caiu em territrio sovitico e seu piloto foi capturado. No momento em que Jnio Quadros chegou ao poder no Brasil, em 1961, a Guerra Fria mantinha-se pois acesa, embora tivessem surgido os primeiros sinais de dtente. Em vista disso exigia-se dentro dos blocos solidariedade poltica, ideolgica e econmica165. Entre 1961 e 1964 a relao entre as duas superpotncias atingiu por duas vezes um pice de tenso. O primeiro momento foi a construo do Muro de Berlim e a ameaa sovitica de firmar um tratado de paz com a Alemanha Oriental, em junho de 1961. O segundo foi a descoberta dos msseis soviticos em Cuba e o bloqueio norte-americano da ilha, em outubro de 1962. Vencida a tenso, iniciou-se, porm uma poca de distenso entre os dois mais poderosos pases do mundo. O confronto entre as duas superpotncias reduziu-se aps a crise dos msseis de Cuba e o fim da guerra da Arglia. A dtente avanou no governo Kennedy (1961-1963) e seu ponto alto foi a assinatura de um Tratado para a Proscrio de Armas Nucleares, firmado por Kennedy, Khrushchev e o Primeiro-Ministro britnico, Harold Macmillan, em agosto de 1963. Em junho de 1963, inaugurara-se a linha vermelha ligando o Kremlin Casa Branca. As tenses na Europa Ocidental tambm se reduziram. A dtente prosseguiu no governo Johnson (1963-1969), tanto no campo militar, atravs do dilogo sobre desarmamento parcial, quanto no poltico e comercial. A URSS continuou a ganhar terreno entre os pases em desenvolvimento, principalmente os africanos, mas enfrentou dificuldades crescentes em suas relaes com a China. Os problemas surgiram, sobretudo com a flexibilizao promovida por Khrushchev nas relaes com os Estados Unidos da Amrica. Khrushchev pretendia aumentar o poder da URSS e minimizar os riscos de uma guerra nuclear, mantendo, porm, um impasse termonuclear. J a China, queria retomar Formosa e pretendia receber uma ajuda crescente da URSS. Temendo que isso trouxesse problemas com os EUA, a URSS optou por reduzir o apoio econmico e militar
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Seixas Corra, L.F. Op. cit., p. 47.
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China e acabou por expelir os chineses e seus aliados do movimento comunista. A Emergncia da Europa Ocidental e do Japo Novas potncias econmicas surgiram principalmente na Europa Ocidental, onde se destacou a independncia poltico-estratgica do General De Gaulle. Desde 1962 De Gaulle passou tambm a contribuir para enfraquecer o Bloco Ocidental, contrapropondo a poltica do grand dessein (grande desgnio), que visava combater a hegemonia estadunidense no mundo ocidental166, poltica do grande destino qual Kennedy quis associar uma Europa Ocidental em torno da conteno (containment) da Unio Sovitica. O Japo fora completamente dependente dos Estados Unidos na dcada de 1950. Relaxou, porm, os vnculos existentes no incio dos anos sessenta, propondo-se um crescente universalismo167. Os Estados Unidos chegaram a recear que o Japo pudesse adotar uma orientao poltica neutralista, mas isso acabou no acontecendo, tendo ambos os pases concludo um Pacto de Segurana, ratificado no primeiro semestre de 1960, pelo qual o primeiro responsabilizava-se pela segurana externa do segundo. O Mundo em Desenvolvimento Havia uma grande diferena entre o mundo do incio da era atmica, em 1945, e o mundo de 1961. A independncia sucessiva da maior parte das colnias europeias e asiticas trouxe um grande contingente de novos Estados-Membros para as Naes Unidas. A opinio pblica internacional e os pases desenvolvidos comearam ento ver o mundo fora dos polos da Guerra Fria. Ademais, o prprio surgimento das superpotncias demonstrara que a manuteno da segurana dependia do desenvolvimento industrial. O poder da Unio Sovitica mostrava ademais que o subdesenvolvimento poderia ser ultrapassado168.
Cervo A.e Bueno, C. Op. cit., p. 334. Idem. 168 Storrs, K. L. Op. cit., p. 124.
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O incio da dcada de sessenta foi tambm um momento de grande exacerbao das foras nacionalistas no mundo. As antigas colnias africanas e asiticas haviam-se liberado de suas metrpoles e defendiam com orgulho sua independncia recm-adquirida. A China afastara-se da Unio Sovitica e comeara a disputar com ela espaos nas relaes com os pases em desenvolvimento. E a ndia e a Indonsia, entre outros, desenvolviam polticas independentes capitaneadas por lderes como Nehru e Sukarno, um dos fundadores do movimento no alinhado. Na frica, alm da independncia, desenhava-se uma nova aliana para o desenvolvimento da regio, atravs do pan-africanismo defendido por vrios dos novos lderes. Na Amrica Latina, por fim, ensaiavam-se novos passos de independncia com relao tutela norte-americana. As mudanas no panorama internacional tambm tiveram relao com a Guerra Fria entre as duas superpotncias. Muitos pases em desenvolvimento comearam a reformular seu posicionamento com relao a ela, o que levou criao do movimento no alinhado. Essas mudanas deram-se muito mais em termos polticos que econmicos. Com efeito, verificou-se nesse momento a exploso no que tange participao de novos pases no panorama poltico internacional, com a independncia de um grande nmero de naes africanas e de alguns pases asiticos. Esses pases pretendiam libertar-se da tutela das antigas metrpoles. Isso era possvel em termos polticos, em que o rompimento com as ex-metrpoles foi muito claro, tanto do ponto de vista interno quanto internacional, gerando uma grande efervescncia poltica. A libertao econmica desses novos pases era, porm, muito mais complicada, dadas as dificuldades de infraestrutura e a pouca participao que haviam tido tradicionalmente as populaes autctones na vida econmico-comercial de seus pases. Em consequncia, mantiveram-se em geral os laos econmico-comerciais que ligavam as antigas colnias a suas ex-metrpoles. Na Organizao das Naes Unidas, as grandes potncias lograram manter, como mantm at hoje, o controle do funcionamento do Conselho de Segurana. Porm a Assembleia Geral viu-se praticamente tomada de assalto por um grande nmero de novos pases em desenvolvimento, que provocaram uma grande mudana no equilbrio anterior.
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Com efeito, at o final dos anos cinquenta, os pases desenvolvidos predominaram na Assembleia Geral das Naes Unidas. Os pases em desenvolvimento eram constitudos, sobretudo pelos pases latino-americanos e alguns poucos pases africanos e asiticos. Alm de relativamente poucos, esses pases eram, na maior parte, moderados e se voltavam em suas relaes principalmente para os Estados Unidos da Amrica e a Europa, tendendo a adotar posies semelhantes a eles no mbito das Naes Unidas. A partir do incio de sessenta, as relaes internacionais dos pases em desenvolvimento sofreram uma grande transformao. A distenso da Guerra Fria abriu novos espaos para eles, criando-se uma competio entre os super poderes pela lealdade do mundo em desenvolvimento e aumentando o poder de barganha desses ltimos. A bipolaridade, a Guerra Fria e o neutralismo foram as bases da nova ordem internacional com a qual o Brasil passou a conviver169. Nas Naes Unidas, viu-se sacudido o torpor dos pases em desenvolvimento. A chegada de uma srie de novos pases Assembleia Geral movimentou o debate e levou predominncia frequente dos temas de interesse dos pases em desenvolvimento, o que perdurou por cerca de duas dcadas e s perdeu rapidamente terreno com a crise econmico-financeira dos anos oitenta. Foi esse o momento da constituio de um bloco parlamentar de pases em desenvolvimento, que pela primeira vez imps mudanas na agenda da ONU, para discutir questes em que esses pases tinham interesse majoritrio. Aumentou, pois, o esforo de coordenao entre pases em desenvolvimento em temas internacionais. Esse bloco parlamentar est na origem da constituio do Grupo dos 77 e teve amplas ligaes com o movimento no alinhado. A nova diplomacia levou tambm realizao da I Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (I UNCTAD), em 1964. Tais transformaes prosseguiram durante a poca em que a PEI foi adotada. Ao analisar, por exemplo, a situao internacional em 1963, Arajo Castro notou que no mundo contemporneo e na ONU existia a emergncia no de blocos neutros ou no alinhados ou de uma terceira fora poltica ou ideolgica, mas de afinidades talvez menos estveis, porm mais atuantes.
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 124.
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Ainda segundo ele, em seu clebre discurso dos 3 D, passou a haver uma articulao parlamentar entre pequenas e mdias potncias (na verdade a maioria dos Estados-Membros da ONU) em torno de trs temas fundamentais: Desarmamento (luta pela paz e igualdade jurdica dos Estados), Desenvolvimento Econmico (luta pela emancipao econmica e justia social) e Descolonizao (luta pela emancipao poltica, pela liberdade e pelos direitos humanos)170. A nova diplomacia parlamentar na ONU passou a condenar o chamado veto invisvel na Assembleia Geral, que considerava mais perigoso que o lado negativo do princpio da unanimidade, obrigatrio para a tomada de decises na Assembleia. Essa crtica levou a um esforo dos pases em desenvolvimento, e, sobretudo os de maior desenvolvimento relativo, para aumentar sua participao na tomada de decises mundiais que os afetavam diretamente. Assim, aumentou grandemente a atuao desses pases em vrios temas, como, por exemplo, o desarmamento. Cabe notar que, entre 1946 e 1964, o total norte-americano de ajuda ao exterior foi de US$ 84 bilhes, sendo US$ 56.9 bilhes de investimentos econmicos e US$ 27.2 bilhes de ajuda militar, indo US$ 43 bilhes para a Europa, US$ 18.9 para o Extremo Oriente, US$ 13.4 bilhes para o Oriente Prximo, US$ 4.4 para a Amrica Latina e US$ 0.822 para a frica171. Os povos em desenvolvimento tinham, pois, muitas razes para criticar a ajuda internacional, que alm de pequena era politicamente dirigida. A partir das articulaes na ONU, lograram obter a convocao da UNCTAD, reunida pela primeira vez em Genebra, de 23 de maro a 15 de junho de 1964, com a presena de 123 pases172. O movimento no alinhado A nova correlao de foras no mbito internacional, o surgimento de uma srie de novos pases e a situao de permanente conflito potencial entre as duas grandes potncias criara uma janela de oportunidade para os pases em desenvolvimento. Essa janela possibilitou o surgimento
Amado, R. Arajo Castro, p. 26. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 335. 172 Idem.
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do neutralismo, do qual a principal manifestao foi o movimento no alinhado. O no alinhamento, o anticolonialismo e a coexistncia pacfica predominaram, pois, no perodo173. Consequncia da Guerra Fria entre as duas superpotncias, o movimento no alinhado surgiu do interesse de alguns pases em desenvolvimento de funcionar como intermedirios entre os dois grupos. Resultou do crescente nmero de Estados independentes da frica e sia, bem como do surgimento de novos lderes internacionais como Nehru, na ndia, Sukarno, na Indonsia, Tito, na Iugoslvia, Nasser, no Egito, e Kwame Nkrumah de Gana. Alm de servir de mediador no conflito Leste-Oeste, o movimento pretendia desligar-se do confronto permanente entre as duas superpotncias, o qual levava leitura de qualquer conflito ou problema internacional sob a tica das relaes Leste-Oeste. Pretendia em consequncia introduzir uma nova viso Norte-Sul nas relaes internacionais e fomentar a cooperao entre os pases do Sul, independentemente de suas relaes com os pases desenvolvidos. A criao do movimento no alinhado demonstrou que era possvel para os pases em desenvolvimento adotarem posies independentes dos dois blocos. Mostrou ademais que o confronto entre os dois blocos, consubstanciado na Guerra Fria, poderia dar-lhes um papel mediador, alm de maior margem na relao com as duas superpotncias. O movimento no alinhado remonta Conferncia de Bandung, em Djakarta, em 1955 onde pela primeira vez reuniram-se pases da frica e da sia. Em 1957 realizou-se no Cairo a Conferncia de Solidariedade Afro-Asitica e em 1958 duas conferncias dos Estados Africanos, trazendo a possibilidade de criao de um grupo de terceiro mundo. Depois de 1960, a Guerra Fria perdeu sua caracterstica meramente confrontacional, em parte como resultado desses novos desenvolvimentos. O Terceiro Mundo irrompeu como uma espcie de terceira fora, disputada pelos dois blocos e depois pela China, buscando escolher entre o neutralismo (ndia), o neutralismo positivo (Nasser no Egito), o alinhamento e o no alinhamento. Os pases que aderiram ao movimento no alinhado no pretendiam integrar-se aos blocos poltico-militares do leste ou do oeste, considerando-se defensores do chamado neutralismo ativo174.
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Nazrio, O. Op. cit., p. 19. Guerreiro, R. S., Lembranas de um Empregado do Itamaraty, p. 15.
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Cada um deles tinha razes diferentes para aderir ao movimento. Uns, como as ex-colnias africanas e asiticas, receavam o imperialismo de pases capitalistas do Ocidente e outros, como a Iugoslvia, resistiam s presses soviticas. Entre os pases latino-americanos, Cuba, embora no fosse neutra, pretendia influenciar poltica e ideologicamente o movimento. A Argentina visava a ter um instrumento de apoio nas Naes Unidas com relao ao aproveitamento de guas fluviais e pressionar a Gr Bretanha no caso das Malvinas. J a Venezuela teria pretendido sem xito entrar no movimento para ter apoio na sua reivindicao territorial contra a Guiana e a Colmbia pensou em aderir a ele para ressaltar seu populismo ou independncia175. Em 1964, entre os 122 Estados existentes, 45 eram membros do bloco ocidental (incluindo a Amrica Latina, com exceo de Cuba), 13 dos socialistas e 64 neutros, embora de maneiras diferentes176. A Situao da Amrica Latina Em termos globais, no mbito das Naes Unidas, a Amrica Latina havia mantido uma posio conciliadora na dcada de cinquenta. Talvez a nica exceo tenha sido Cuba, aps a revoluo castrista. Essa havia sido a posio brasileira com relao a temas de interesse dos pases em desenvolvimento, como por exemplo, a questo da descolonizao. Alm disso, os pases da Amrica Latina haviam mantido muitas vezes entre si uma rivalidade histrica que dificultava sua aproximao e uma eventual coordenao nos foros internacionais. No hemisfrio, a segunda guerra mundial levara os EUA e a Amrica Latina a promoverem a defesa coletiva das Amricas. Na Conferncia de Chapultepec, em 1945, eles concordaram em estabelecer um mecanismo permanente de segurana coletiva, que se materializou no Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), em 1947, no Rio de Janeiro. No ano seguinte foi estabelecida a Organizao dos Estados Americanos em Bogot177.
Idem. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 335. 177 Storrs, K. L. Op. cit., p. 125.
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Tendo em vista, porm, o novo papel dos EUA no mundo, a Amrica Latina deixou de ser a rea prioritria das relaes exteriores do pas. A OTAN e o Plano Marshall mostraram claramente que a prioridade agora era concedida Europa Ocidental. Quando a Guerra da Coreia chamou a ateno para a sia, os Estados Unidos passaram tambm a dar ateno ao Sudeste Asitico, ao Oriente Mdio e frica. A Amrica Latina, que parecia menos vulnervel, passou a ter um tratamento muito secundrio, ressentindo-se do fato. No fim da dcada de cinquenta, havia-se pois reduzido a esperana da Amrica Latina de que os Estados Unidos adotassem um plano Marshall para a regio e haviam surgido vrios sinais de impacincia com relao potncia hegemnica. Continuava, porm, predominando a tendncia de reivindicar um tratamento especial para a regio, implicitamente em troca de um bom comportamento internacional. Nesse contexto, foi lanada a Operao Pan-Americana, capitaneada por Juscelino Kubitschek, que havia representado uma primeira iniciativa de coordenao de polticas externas dos pases latino-americanos, para demandar mudanas no tratamento dado regio. Contudo, a mencionada iniciativa limitara-se ao mbito regional e no se espraiara para o grande foro multilateral global das Naes Unidas. Alm disso, no se tratava de adquirir maior independncia com relao predominncia hegemnica dos Estados Unidos, mas sim de buscar um melhor tratamento em termos econmico-comerciais. Tal atitude visava inclusive evitar o enfraquecimento dos laos com os EUA e uma eventual aproximao com os regimes comunistas. Com a Operao Pan-Americana cresceu tambm a influncia de ideias desenvolvimentistas, como as do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL). Alm disso, aumentaram as presses de governos reformistas e mesmo revolucionrios, como o de Cuba, que tiveram um impacto importante sobre o sistema interamericano178. Ao mesmo tempo, a Revoluo Cubana desafiara com xito o antigo alinhamento da Amrica Latina aos Estados Unidos da Amrica. Pela primeira vez, um pas em desenvolvimento testara os limites da antiga ordem poltica internacional. Alm disso, com a malograda invaso da
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Wahrendorff Caldas, R. A Poltica Externa do Governo Kubitschek, p. 58.
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Baa dos Porcos, os Estados Unidos da Amrica comearam a buscar o isolamento de Cuba. Alm disso, a Revoluo despertara uma ameaa de gerao de focos de subverso em pases da regio. Os Estados Unidos adotaram para a Amrica Latina uma poltica de resposta flexvel, concebida para dar quele pas maior nmero de opes do que a da retaliao macia, pela qual buscava opor-se formao de focos guerrilheiros apoiados por Cuba179. O movimento no alinhado e a revoluo cubana tiveram, pois, uma grande influncia sobre a Amrica Latina. Com efeito, o movimento de Fidel Castro mostrara pela primeira vez que era possvel desenvolver uma poltica completamente independente e at antagnica aos Estados Unidos da Amrica no continente americano. Ao mesmo tempo, porm, a prpria existncia do regime cubano, embora tivesse provocado certas mudanas positivas na poltica norte-americana com relao Amrica Latina, entre elas o lanamento da Aliana para o Progresso, tambm levou demarcao de limites do ponto de vista dos Estados Unidos da Amrica. Ficou claro no continente que era necessrio desenvolver reformas sociais que afastassem o perigo comunista e que era possvel ter polticas externas mais independentes do grande pas do norte. Por outro lado, no era aceitvel para os Estados Unidos da Amrica o desenvolvimento de novas Cubas no continente. Nesse contexto, tambm bom lembrar o efeito cubano sobre os movimentos reformistas e revolucionrios na Amrica Latina e em outras partes do mundo. Embora esse efeito no tenha tido influncia direta sobre a PEI, ele certamente constituiu um fator indireto nas relaes internacionais do Brasil no perodo considerado. A revoluo cubana provocou, pois, uma mudana importante nas percepes de todo o espectro ideolgico, desde a extrema direita at a extrema esquerda. O fato de que um pequeno grupo de revolucionrios infiltrados em Cuba a partir da Sierra Maestra tenha logrado tomar o poder e manter-se nele, apesar da crescente oposio norte-americana e de outros pases da Amrica Latina, criou uma srie de iluses sobre o poder da revoluo naquele momento.
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Seixas Corra, L. F. Op. cit., p. 48.
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A esquerda revolucionria passou a acreditar que era possvel repetir o fenmeno em outros lugares, independentemente das condies locais que contriburam para o xito da revoluo cubana. E a partir de ento multiplicaram-se na Amrica Latina os focos revolucionrios, que recebiam o apoio cubano para tentar tomar o poder. A direita latino-americana de certa maneira adotou a mesma crena, tornando-se mais ativa e vocal na resistncia s ideias revolucionrias. Talvez se possa inclusive dizer que elas passaram a convencer outros setores da necessidade de sua tomada do poder pela fora para evitar o perigo comunista. Nos Estados Unidos da Amrica, por sua vez, prosperou a ideia, tambm defendida por grupos reformistas no revolucionrios da Amrica Latina, de que era preciso promover reformas polticas e sociais na regio. Essas reformas funcionariam como elemento de defesa contra o mesmo perigo comunista. O incio da dcada de sessenta foi, portanto, na Amrica Latina assim como em outras regies em desenvolvimento, uma poca de grandes embates entre as vrias correntes ideolgicas. Essa foi provavelmente a principal razo pela qual as questes internas e externas estiveram to imbricadas, no s no Brasil, mas tambm em outras partes da regio, na poca da adoo da PEI. A renncia de Jnio e a tentativa de golpe contra Goulart, por exemplo, foram no apenas um fenmeno interno brasileiro, mas tambm uma manifestao da crise nos pases democrticos da Amrica Latina. Com efeito, o conflito entre Cuba e os Estados Unidos constituiu um problema para as democracias na Amrica Latina, uma vez que elas insistiram em defender o direito autodeterminao, enquanto os Estados Unidos pressionavam para que mudassem de posio. bem verdade que, no incio do Governo de Jnio Quadros, as correntes reformistas da Amrica Latina j se estavam desencantando com o exemplo cubano. Com efeito, a srie de posies adotadas por Fidel Castro levaram certeza de que Cuba, longe de desenvolver uma poltica independente, na verdade simplesmente mudara de aliado, passando a fazer parte do bloco sovitico. Alm disso, a crise dos msseis, em outubro de 1962 constituiu um marco importante nessa questo. Em ltima anlise, ela acabou deixando claro que os Estados Unidos da Amrica no tolerariam qualquer atitude
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de pases latino-americanos que viessem a constituir uma ameaa real quele pas. Tambm importante foi a poltica norte-americana com relao ao continente a partir do lanamento da Aliana para o Progresso. Embora sem admiti-lo o Governo norte-americano tomou por base a Operao Pan-Americana e ela pode ser vista como uma estratgia contra o medo da cubanizao da Amrica Latina, representando o que se chamou a nova fronteira da poltica externa norte-americana, o primeiro movimento de renovao desde a era Roosevelt180. A prpria crise cubana gerou um receio norte-americano de que outros pases da Amrica Latina escapassem de sua influncia. Isso levou os Estados Unidos a adotarem uma atitude mais condescendente com relao a veleidades de independncia, sempre que elas no representassem uma guinada para o bloco sovitico. E o conflito entre Cuba e os Estados Unidos passava a ser um problema de poltica nacional para os pases da regio181. Alm do Brasil, a situao tambm estava instvel no Equador e chegou a constituir-se em um confronto social, tendo em vista o litgio fronteirio com o Peru e a questo de Cuba. Segundo o Embaixador brasileiro em Quito, havia condies para que uma revoluo eclodisse, tal como ocorrera na Bolvia e em Cuba182. A denncia de que grupos castristas faziam exerccios militares e se preparavam para a guerrilha com o financiamento de Cuba, ligada denncia do contrabando de armas atravs dos portos de Esmeralda e San Lorenzo tornava o pas vulnervel. Acrescente-se a possibilidade crescente de um conflito armado com o Peru, sobretudo depois que o Equador proclamara unilateralmente a nulidade do Protocolo do Rio de Janeiro 183. Sob uma presso poltica e econmica cada vez maiores, o Presidente Velasco Ibarra desejava aparentemente valer-se do caos e proclamarse ditador. Naquela poca, as Foras Armadas acabaram exigindo do Presidente uma definio diante do comunismo e este teve de arrefecer sua defesa da no interveno contra o regime de Fidel Castro184.
Gibson Barboza, M. Na Diplomacia, o Trao Todo da Vida, p. 54. Moniz Bandeira. Estado Nacional, p. 134. 182 Telegrama da Embaixada em Quito Secretaria de Estado. 183 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 134. 184 Idem, p. 136.
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A situao ficou, porm, mais tensa depois que, em fins de outubro de 1961, uma rebelio popular em Cuenca, que se alastrou para outras cidades, levou decretao da lei marcial. O Vice-Presidente, Arosemena Monroy, apoiado pela esquerda, foi proclamado Presidente e conseguiu prevalecer na crise constitucional que se seguiu, organizando uma coalizo pluripartidria. A crise acabou levando ao fortalecimento da defesa da no interveno em Cuba185. Um episdio semelhante ocorreu em Buenos Aires em setembro de 1961, pouco depois da visita clandestina de Che Guevara cidade, que acabou vazando para a imprensa. O Cnsul de Cuba, Vitalio de la Torre, solicitou asilo e a Frente Democrtica Cubana divulgou documentos diplomticos com instrues confidenciais do Governo de Havana (Carlos Olivares), no sentido de promover infiltraes e sabotagens na Argentina. Frondizi foi informado do fato em Nova York, onde pretendia pronunciar um discurso ante a Assembleia Geral da ONU. A caminho havia passado no Rio de Janeiro e conferenciado com Goulart, quando ambos reafirmaram os termos da Declarao de Uruguaiana. Ao avistar-se com Afonso Arinos em Nova York, Frondizi disse acreditar que seria deposto. Manifestou ademais preocupaes com a ameaa militarista na Amrica Latina, como maneira de lograr uma interveno contra Cuba, dentro da estratgia de contrainsurreio que passara a ser utilizada pelo Governo norte-americano e pela Junta Interamericana de Defesa186. A essa altura, oito pases latino-americanos j haviam rompido relaes diplomticas com Cuba. A Colmbia estava prestes a faz-lo e o Embaixador de Cuba em Caracas havia sido declarado persona non grata. Frondizi no queria romper com Cuba, mas sentia-se cada vez mais pressionado a faz-lo. A Argentina de Frondizi no havia concordado com a proposta de Quadros de formar um bloco neutralista na Amrica Latina. No entanto, parecia cada vez mais inclinada a preencher o vcuo neutralista deixado pela renncia do Presidente brasileiro187. Cedendo, porm, a presses dos militares e de outros setores internos argentinos, bem como dos norte-americanos, Frondizi acabou por romper
Ibidem, p. 139. Ibidem, p. 141. 187 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 146.
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relaes com Cuba, a 8 de fevereiro de 1962, negando assim a posio que assumira pouco antes na VIII Reunio de Chanceleres Americanos em Punta del Este. Na verdade, o presidente argentino tomara essa atitude para manter-se como Chefe de Estado, na esperana de ganhar as eleies que se aproximavam. Depois da posio que fora obrigado a assumir com relao a Cuba, a Unio Cvica Radical de Frondizi foi, porm, amplamente derrotada pelo Justicialismo peronista, que venceu em 10 das 14 provncias, inclusive Buenos Aires188. Frondizi concordou em decretar a interveno em seis provinciais das 10 onde o peronismo havia ganhado, mas no conseguiu colocar-se, como pretendera, como rbitro entre os peronistas e as Foras Armadas. Acabou sendo deposto pelos militares, que, por presso dos norte-americanos, evitaram, porm, tomar o poder, passando-o ao Presidente do Senado, Jos Maria Guido189. Os Estados Unidos ficaram ainda assim em situao delicada para reconhecer o novo governo, temerosos de que isso encorajasse golpes militares no Peru, Equador e Repblica Dominicana onde os militares tambm conspiravam. O Presidente da Venezuela, Romulo Betancourt, por sua vez, telegrafou a Kennedy e a outros Chefes de Estado para manifestar sua preocupao quanto ao futuro da Aliana para o Progresso. Retirou tambm todo o pessoal diplomtico da Embaixada Venezuelana em Buenos Aires e estabeleceu a doutrina Betancourt, segundo a qual a Venezuela no reconheceria governos oriundos de golpes de Estado190. Os Estados Unidos demoraram a reconhecer o governo de Guido, relutantes em aceitar um regime resultante de um golpe de fora e contrrio aos pressupostos da Aliana para o Progresso. A Unio Sovitica e todos os pases socialistas, porm, reconheceram imediatamente o novo Governo. O Governo brasileiro ficou apreensivo com a instalao de um regime de fora em Buenos Aires. Mais ainda porque o Brasil nunca tivera uma cooperao to estreita com a Argentina quanto no tempo de Frondizi, tanto no governo Kubitschek, quanto na poca de Quadros
Idem, p. 151. Ibidem, p. 154. 190 Ibidem, p. 155.
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e agora de Goulart. Iniciada com a Operao Pan-Americana, essa cooperao culminara com os acordos de Uruguaiana, que constitura um multiplicador da atividade diplomtica191. A insistncia do governo norte-americano, atravs do Departamento de Estado, do Pentgono e da CIA em isolar Cuba acabou transformando-se numa ameaa cada vez maior ao regime democrtico na Amrica Latina. A Conferncia de Punta del Este contribuiu para o golpe de estado na Argentina e agravou a crise poltica no Equador. Depois da ruptura argentina com Cuba, aumentaram no Equador boatos de que o Presidente Arosemena Monroy seria obrigado a romper com Cuba, tendo-lhe os militares enviado em maro de 1962 uma mensagem dando-lhe 72 horas para tal. Em maio o Equador, forado pelos Estados Unidos e pelos militares equatorianos, acabou encerrando suas relaes diplomticas com Cuba. A Situao da frica A frica sofria um grande despertar no momento em que a PEI foi adotada. O fim da guerra da Arglia e a independncia de uma srie de novos pases com relao a suas metrpoles levara a uma grande solidariedade no continente africano, tendo os novos pases desenvolvido uma aproximao que se consubstanciou em uma srie de reunies. Entre os centros da nova conjuno de foras, destacava-se Gana, que conquistara a independncia em 1956, antes da onda que levou a maior parte dos pases da frica negra independncia. Sua capital acolheu as primeiras reunies dos novos pases independentes, e funcionou como ponto de irradiao de duas grandes correntes que surgiram na frica: o nacionalismo e o pan-africanismo. O aparecimento e o desenvolvimento dessas ideias estavam profundamente ligados personalidade de Kwame Nkrumah, que instalou um regime estvel e recebeu o apoio de vrios setores da populao. Talvez o maior rival de Gana na liderana do movimento pan-africanista na frica Ocidental tenha sido a Nigria, devido sua grande base geogrfica, econmica e demogrfica, bem como ao desenvolvimento pan-africanista na frica Ocidental.
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Em maio de 1961 os pases da frica Ocidental reuniram-se em Monrvia, para tratar, entre outros temas, das possibilidades de constituir uma federao de Estados. A Conferncia de Casablanca tambm decidiu questes relativas ao problema do Congo, com a presena de tropas ganenses no Congo. Tambm importante foi a constituio do Grupo de Casablanca, em que Gana e a Repblica rabe Unida tiveram um papel fundamental. As relaes bilaterais entre os dois pases refletiram o choque de duas grandes ideologias da poca: o pan-africanismo e o pan-arabismo192. Cabe tambm notar que a ento Comunidade Econmica Europeia procurou manter com os novos Estados africanos a mesma associao estabelecida pelo Tratado de Roma com vrios deles quando ainda territrios ultramarinos. Para o Brasil, essa associao se traduzia em restries quantitativas e obstculos tarifrios para seus produtos primrios, cuja entrada livre no Mercado Comum Europeu lhe era prejudicial. Para os Estados africanos, porm, tratava-se de benefcio importante, que exercia sobre eles uma grande atrao. Era, portanto necessrio que a posio brasileira no representasse um sinal de hostilidade para com o desenvolvimento da economia daqueles pases193.
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Telegrama n 72, de instrues ao Embaixador do Brasil em Acra, de 23 de agosto de 1961. Telegrama n 73, de instrues ao Embaixador do Brasil em Acra sobre o desempenho da Misso em matria econmica.
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Captulo 2 Discurso e Implementao da Poltica Externa Independente
A. Consideraes Gerais A PEI foi lanada por Jnio Quadros e continuada por Joo Goulart. No existe um consenso sobre a relevncia histrica e a intensidade de sua diferenciao com o perodo imediatamente anterior. Certos autores194 atribuem-lhe pouca importncia, enquanto outros195 a veem como a primeira mudana realmente significativa desde Rio Branco. Mas no h dvida de que ela representou pelo menos certo ponto de inflexo da poltica externa brasileira. Foi implementada por cinco Ministros das Relaes Exteriores, seis se contarmos que Afonso Arinos foi reconduzido pasta em 1962. Porm pode ser vista como uma unidade em termos de processo, embora no propriamente como um projeto pormenorizado196. A.1. Caractersticas da PEI a) Carter Universal e Aproximao dos Pases em Desenvolvimento Em contraste com o carter prioritariamente pan-americano da poltica externa de Juscelino Kubitschek, a poltica externa de Jnio
Entre eles Amado Luiz Cervo em O Desafio Internacional, p. 39. Tais como Olga Nazario em Pragmatism in Brazilian Foreign Policy, p. 19. 196 Cervo, A. e Bueno, C. Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 278.
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Quadros adotou uma viso universal e pragmtica das relaes exteriores do Brasil. Embora tenha dado a entender que era simptico experincia socialista 197, Jnio evitou coloraes ideolgicas 198, mantendo-se, porm, fiel ao mundo ocidental e se aproximando das teses terceiro-mundistas. Criada em um mundo dividido em dois blocos, a PEI buscou obter vantagens para o pas como resultado dessa diviso. Sublinhando seu empenho na autodeterminao dos povos, reivindicou uma maior liberdade para o Brasil no mundo, levando em considerao seus interesses econmicos199. Procurou diversificar as relaes diplomticas do Brasil, principalmente no campo econmico e comercial, incorporando a Europa Oriental ao universo das relaes do Brasil. Tendeu tambm assumir uma nova liderana entre os pases em desenvolvimento, mirando-se no exemplo de lderes como Nasser, Tito e Nehru, que pretendiam consolidar e ampliar a independncia poltica do Terceiro Mundo200. Precisou, porm, como prioridades as relaes com a frica Subsarica e na Amrica Latina201, o que representou uma nova dimenso da poltica externa brasileira. Afastou-se, contudo de seus aliados tradicionais os pases desenvolvidos e principalmente os Estados Unidos da Amrica. Por isso foi vista como uma reao nacionalista, que buscou livrar o Brasil da dependncia do comrcio e dos emprstimos norte-americanos202. Ao mesmo tempo, tentou diminuir os males financeiros do Brasil, atravs de negociaes simultneas com os Estados Unidos, a Europa Ocidental e o bloco sovitico. Logo no incio de seu Governo, Jnio Quadros enviou Walther Moreira Sales a Washington e Roberto Campos Europa. Enquanto isso, seu Ministro das Relaes Exteriores, Afonso Arinos, buscava estabelecer acordos com o bloco comunista203.
Durante sua visita a Cuba, em maro de 1960. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 279. 199 Idem. 200 Abreu, F. LEvolution de la Politique Africaine du Brsil, p. 15. 201 Sibeck, G. P. Brazils Independent Foreign Policy, p. 1. 202 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 8. 203 Skidmore, T. Op. cit., p. 245.
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discurso e implementao da poltica externa independente
b) Objetivos O objetivo principal da PEI foi aumentar a participao brasileira nas questes internacionais e utilizar as relaes com outros pases como um instrumento real de desenvolvimento econmico. Para Jnio Quadros, o Brasil representava uma nova fora preparada para trazer e sustentar, no jogo das presses mundiais, o potencial econmico e humano que representava204. Nesse contexto, os dois objetivos principais da PEI foram: 1 manter os ideais democrticos comuns ao mundo ocidental, mas ao mesmo tempo aproximar-se dos pases vizinhos e das Naes afro-asiticas na batalha contra o subdesenvolvimento e o colonialismo e em prol da liberdade econmica e poltica; e 2 no se ligar a nenhum bloco estrangeiro ou grupo de pases em particular, mantendo sua liberdade absoluta para efetuar suas prprias decises205. Os pontos principais da poltica externa de Jnio Quadros foram traduzidos na seguinte agenda: 1 respeito aos compromissos e posio tradicional do Brasil no mundo livre; 2 ampliao dos contatos com todos os pases, inclusive os do mundo socialista; 3 contribuio constante e objetiva reduo das tenses internacionais quer no plano regional quer no mundial; 4 expanso do comrcio externo brasileiro; 5 apoio decidido ao anticolonialismo; 6 luta contra o subdesenvolvimento econmico; 7 incremento das relaes com a Europa em todos os planos; 8 reconhecimento e atribuio da devida importncia aos interesses e aspiraes comuns ao Brasil e s Naes da frica e da sia; 9 estabelecimento e estreitamento de relaes com os Estados africanos; 10 fidelidade ao sistema interamericano; 11 continuidade e intensificao da Operao Pan-Americana; 12 apoio constante ao programa da Associao do Livre Comrcio Latino-Americano; 13 a mais ntima e completa colaborao com as Repblicas irms da Amrica Latina em todos os planos; 14 relaes de sincera colaborao com os Estados Unidos, em defesa do progresso democrtico e social das Amricas; 15 apoio decidido e ativo Organizao das Naes Unidas para que ela se constitua na garantia efetiva e incontestvel da paz internacional e da justia econmica.206
Artigo de Jnio Quadros na Revista Foreign Affairs, em outubro de 1961. Idem. 206 Mensagem do Presidente Jnio Quadros ao Congresso Nacional, em 15 de maro de 1961.
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A PEI relacionou-se, pois, diretamente com o processo de desenvolvimento econmico e a mudana da estrutura social do pas, promovendo uma identificao com essa temtica de uma maneira antes desconhecida na histria diplomtica do pas207. Tambm constituiu o produto e o reflexo de um sistema poltico caracterstico de um pas capitalista dependente, com as contradies do tipo de capitalismo desenvolvido pelo Brasil208. Logo em seu primeiro discurso no rdio, Jnio enfatizou que o Brasil pretendia comerciar com todas as naes do mundo, inclusive as socialistas209. O pas seria amigo de todas as naes ocidentais, mas no cooperaria com a manuteno da dominao poltica e econmica dos povos coloniais210. Alguns crticos viram nessa postura um interesse mercantilista, que tentava enfrentar a reduo dos preos das matrias-primas com a abertura de novos mercados, principalmente nos pases socialistas e na frica211. Mas na verdade a PEI foi muito alm do aspecto comercial, pretendendo dar ao Brasil uma feio que julgava mais adequada para a promoo do seu desenvolvimento. Alm disso, a posio de independncia revelou um novo pragmatismo, que permitiu adotar, para cada problema ou questo concreta, uma linha de conduta mais prxima dos objetivos traados, sem ligao prvia com blocos de naes ou ideologias212. Foi alm da definio do interesse nacional em vista da modificao do processo de desenvolvimento interno, fundado na maior participao do pas no mercado internacional213. c) Predominncia do discurso e atuao poltico-ideolgicos Houve na PEI, sobretudo inicialmente, uma predominncia do discurso e atuao poltico-ideolgicos. Temas como o desarmamento,
Abreu, F. Op. cit., p. 3. Idem, p. 17. 209 Transcrio da fala de Jnio Quadros no programa A Voz do Brasil, apud. Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia, p. 8. 210 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 61. 211 Abreu, op. cit., p. 15. 212 Idem, p. 16. 213 Wallis, V. La Experiencia de Brasil con una Poltica Exterior Independiente, apud Abreu. Op. cit., p. 15.
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o neutralismo e os esforos de mediao das superpotncias, o combate ao colonialismo, entre outros, predominaram, muito embora as questes econmicas e principalmente a promoo do desenvolvimento, estivessem sempre subjacentes. Pouco a pouco, porm essas ltimas questes ganharam terreno, centradas principalmente na gestao da UNCTAD, que acabou sendo criada j na transio para o regime militar, em 1964. d) Reao Interna PEI A PEI afastou-se claramente de vrias teses dos patrocinadores udenistas da candidatura de Jnio Quadros. Encontrou, em consequncia, grande dissenso interna principalmente por parte de segmentos conservadores, enfraquecendo uma das bases de poder do Presidente: as Foras Armadas214. Entre as polticas mais contestadas, destacaram-se o apoio discusso sobre a participao da China na ONU, a inteno de reatar relaes com a URSS e o apoio a Cuba. Tais polticas causaram a indignao de conservadores como o Cardeal Jaime de Barros Cmara, do Rio de Janeiro, e o Almirante Pena Boto, presidente da Campanha Anticomunista Brasileira215. Alguns a consideraram um disfarce para desviar a ateno do pas do impopular programa de estabilizao econmica. Os prprios Estados Unidos pareciam dispostos a aceitar a posio do Brasil com relao a Cuba como o preo para a aplicao do remdio prescrito pelo Fundo Monetrio Internacional216. Outros a consideraram uma maneira de atrair ou conservar o apoio de segmentos situados esquerda do espectro poltico do momento, os quais se opunham sistematicamente ao alinhamento automtico com os norte-americanos e pregavam a adoo de um modelo autnomo de desenvolvimento. e) Influncia das Questes Internas e do Panorama Internacional As questes internas e o panorama internacional estiveram profundamente imbricados poca da PEI. Talvez por isso, em nenhum
Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia, p. 21. Idem. 216 Skidmore, T. Op. cit., p. 246.
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outro momento da histria brasileira a poltica externa logrou ter um lugar de tanto destaque na vida nacional217. A PEI foi grandemente influenciada por fatores externos, sobretudo a efervescncia do momento internacional no incio da dcada de sessenta, j descrito na letra d do captulo 1218. Mas esses fatores no so suficientes para explicar sua existncia. Alm disso, em janeiro de 1961, quando Jnio Quadros tomou posse, embora tivesse havido um tmido incio da dtente, a Guerra Fria ainda se encontrava no auge e dois grandes momentos de tenso a crise de Berlim e a dos msseis em Cuba ocorreram, em agosto de 1961, pouco antes da renncia de Jnio, e em outubro de 1962, em pleno governo parlamentarista de Joo Goulart. O mundo apresentava em consequncia, cristalizaes claras e opes mais ou menos reduzidas, embora modelos como o nasserista e o indiano, entre os pases em desenvolvimento, mostravam a existncia de um espao para a independncia219. O modelo cubano, se por um lado desenvolvera total autonomia com relao aos Estados Unidos, por outro lado vinha desenvolvendo uma dependncia crescente com a Unio Sovitica. Alm disso, como mencionado mais acima, sua prpria existncia marcara um limite para a tolerncia dos Estados Unidos, que no pretendiam permitir a criao de novas Cubas no hemisfrio. Mas os fatores internos tiveram uma influncia ainda maior na elaborao e implementao da PEI. Eles vo alm das contingncias do momento e esto relacionados com as foras profundas da sociedade brasileira220. O primeiro e mais importante estava presente desde o tempo do primeiro governo de Getlio Vargas, quando a preocupao com o desenvolvimento passou a constituir o objetivo central da poltica externa brasileira. Esse objetivo central perdura at hoje.
Abreu, F. Op. cit., p. 15. Em entrevista ao autor, em dezembro de 1996, o Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro disse ver a PEI como um aggiornamento da poltica externa brasileira em face das mudanas da situao internacional do momento, as quais refletem um crescimento heterogneo dos atores do sistema, alm do avano da coexistncia pacfica entre as duas superpotncias e o fim do bipolarismo radical. 219 Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, em setembro de 1999. 220 Utiliza-se aqui a teoria desenvolvida por Renouvin e Duroselle em seu livro Tout Empire Prira.
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A questo de como utilizar as relaes exteriores para promover o desenvolvimento brasileiro j vinha movimentando a elite brasileira h anos. Ela foi objeto de grandes discusses internas das quais participaram integrantes das duas correntes mencionadas, a que defendia o desenvolvimento associado aos pases desenvolvidos, sobretudo aos Estados Unidos, e a que preferia um desenvolvimento autnomo. Iniciado a partir do fim da Segunda Guerra Mundial, esse debate prosseguiu at o comeo da dcada de noventa e os governos que se seguiram ditadura Vargas adotaram linhas de poltica externa em que predominavam uma ou outra tendncia. O governo Dutra preferiu a linha do desenvolvimento associado; o segundo governo Getlio Vargas tentou, com sucesso relativo, a linha do desenvolvimento autnomo e o governo Kubitscheck optou por uma direo mista. Quando Jnio Quadros chegou ao poder, esse debate se intensificara. Como o novo Presidente representava a oposio ao governo anterior, seria natural que defendesse uma linha oposta defendida por Juscelino. Mas essa simplificao no reflete a complexidade do momento e das foras que o levaram ao poder. Jnio foi eleito pela UDN, de tendncias conservadoras, que representava a elite empresarial e a classe mdia. O partido favorecia medidas ortodoxas de controle inflao e defendia uma poltica externa ligada ao mundo capitalista em geral, sobretudo aos Estados Unidos da Amrica. Contudo, a grande votao do Presidente indicava que grupos progressistas haviam contribudo para sua vitria. Esses grupos estavam ligados s foras nacionalistas, que ganharam terreno no apenas no Brasil, mas em vrios outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento na poca, e que favoreciam o desenvolvimento autnomo. bem verdade que o eleitorado brasileiro sempre tendeu ao voto personalista, independentemente das tendncias polticas de cada candidato. Contudo, o fato de que foi eleito como Vice-presidente o candidato que fazia oposio a Jnio, Joo Goulart, reforou a ideia de que o eleitorado pretendia uma mudana, apoiando tendncias nacionalistas e reformistas. O modelo de industrializao interna com o concurso do capital estrangeiro, adotado por Juscelino Kubitschek, propiciara um grande crescimento econmico. Mas ao mesmo tempo contribura para aumentar
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as importaes de mquinas e equipamentos, bem como as remessas de lucros ao exterior, alm de desatar foras inflacionrias que ameaavam as perspectivas de crescimento econmico e desenvolvimento. Tornava-se, pois, premente controlar a inflao e expandir as exportaes brasileiras, de modo a garantir a continuao do crescimento. Talvez por isso as foras profundas que levaram Jnio ao poder e contriburam para a adoo da PEI tenham favorecido a mistura de uma poltica interna ortodoxa com uma poltica externa mais heterodoxa e progressista. Finalmente, talvez o fator mais importante para o desenvolvimento da PEI foi o que se denominou o nacionalismo patritico brasileiro, isto , um desejo de ver o Brasil desenvolver-se e ser reconhecido como um grande poder econmico e poltico. Ele levava o povo brasileiro a se considerar o mais democrtico de todos os povos e ver o Brasil como um poder econmico do futuro e qui de ento. Os brasileiros no sentiam haver uma relao emocional com os Estados Unidos porque estes no corresponderam s ambies polticas e econmicas do pas e muitos viam igualmente a Unio Sovitica e os Estados Unidos como antagonistas com relao aos interesses brasileiros. Alm disso, tinham uma viso muito especfica de si mesmos, achando que o Brasil: a- era um pas nico; b- possua os recursos naturais e o potencial industrial para tornar-se um parceiro maior nas relaes internacionais; e c- deveria atingir suas posies por processos independentes221. Os fatores internos tambm foram importantes para a grande reverso da poltica externa brasileira depois que os militares tomaram o poder. So principalmente tais fatores que explicam o retorno a um alinhamento automtico semelhante ao adotado pelo Governo Dutra pouco depois do fim da segunda guerra mundial. bem verdade que em vrios outros pases da Amrica Latina os militares chegaram ao poder, com o apoio dos Estados Unidos e com base em uma poltica de segurana nacional que trouxe a Guerra Fria para dentro do pas. Isso levou a especulaes no sentido de que a influncia (externa) norte-americana ter sido determinante para essa situao.
221 O nacionalismo patritico foi descrito com as caractersticas mencionadas acima em ofcio enviado pelo Consulado norte-americano em Curitiba ao Departamento de Estado, em 12 de dezembro de 1960.
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Ainda assim a influncia das foras internas parece ser a explicao mais plausvel para o retorno de uma poltica em que o confronto Leste-Oeste foi colocado na linha de frente quando a dtente entre as superpotncias registrava grandes progressos. As foras internas mais conservadoras uniram-se a certos interesses internacionais para fazer face, segundo alguns, a uma ameaa comunista, ou, segundo outros, a uma linha nacionalista exacerbada que pretendia adotar reformas por consideradas inaceitveis. f) Responsabilidade pelo traado Discute-se muito sobre quem teria sido o autor da PEI. Para muitos observadores, a maior parte do crdito deve ser dado ao prprio Presidente Jnio Quadros, influenciado pelos escritos do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e pela posio de grandes lderes internacionais, como Nasser, Nehru e Tito. Contudo, o Ministrio das Relaes Exteriores teve desde o princpio um papel mais relevante do que se tende a pensar, no apenas na implementao, mas tambm no traado da mencionada poltica. Sabe-se que San Tiago Dantas foi seu principal defensor poca do parlamentarismo, quando Ministro das Relaes Exteriores de Joo Goulart e que ele tambm foi responsvel pelo aperfeioamento da PEI. Mas o que menos conhecido que o Embaixador Ramiro Guerreiro, Ministro das Relaes Exteriores poca do Presidente Joo Batista Figueiredo, teve um papel relevante no traado da PEI. Segundo o prprio Guerreiro, em entrevista ao autor, ele havia sido pouco antes removido de Washington para o Rio quando Jnio Quadros assumiu o poder e havia participado durante trs meses da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU). Ao regressar o ento jovem diplomata havia feito trs memorandos propondo mudanas na posio brasileira em questes que pouco depois se tornariam fundamentais para a PEI. Tratava-se de trs questes que requeriam, no seu entender, uma mudana de deciso ou o abandono de posies ambguas ento adotadas pelo Governo brasileiro, em vista da evoluo do tratamento dessas questes no seio das Naes Unidas. Aparentemente esses memorandos chegaram ao conhecimento de Jnio Quadros, que convidou Guerreiro a elaborar a parte do captulo
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sobre poltica externa da mensagem de Jnio Quadros ao Congresso. Para a confeco do discurso, Jnio deu apenas umas poucas indicaes e praticamente no fez alteraes no projeto de Guerreiro. Os memorandos versavam sobre trs assuntos. O primeiro referia-se votao da questo chinesa na ONU. O Brasil, ao contrrio de vrios pases em desenvolvimento, vinha votando contrariamente apresentao das credenciais da China Continental na Assembleia Geral da ONU. A cada ano aumentava o nmero de pases que queriam aceitar as mencionadas credenciais e em 1960 ficara praticamente claro que a ttica de impugnar a presena de Pequim j no funcionava. Surgiu ento a ideia de que a Nova Zelndia tomaria a iniciativa de uma forma que aceitasse as credenciais de Pequim. Alguns achavam que seria possvel aceitar as credenciais da China comunista, mas no sua delegao. O memorandum de Guerreiro no requeria uma deciso imediata, uma vez que uma nova Assembleia Geral da ONU somente ocorreria no ano seguinte. Alm disso, no se tratava ainda de uma questo fundamental e o governo de Jnio no adotou uma posio clara quanto questo, muito embora o Presidente se tivesse referido ironicamente a Formosa como aquela ilha. O segundo memorandum referia-se questo da independncia dos territrios portugueses no autnomos. Em 1960 foi aprovada a resoluo n. 1514, na 15 sesso ordinria, que exigia providncias imediatas de Portugal para a independncia dos territrios no autnomos. O Brasil foi um dos trs pases, ao lado de Portugal e frica do Sul, que votou contrariamente resoluo e o memorandum de Guerreiro propunha que o Brasil mudasse de voto para a prxima Assembleia Geral, aps consulta prvia com Portugal. Cabe lembrar que Portugal nem sequer considerava os territrios como colnias e eles no tinham uma administrao descentralizada. O Brasil, por sua vez, firmara um Tratado de Amizade e Consulta com Portugal, de 1952, pelo qual se obrigava, inclusive, consulta sobre essas questes, o que representava um grande desgaste para nosso pas. O terceiro memorandum criticava a posio internacional do Brasil com relao ao Oriente Mdio e tambm propunha que a reconsiderssemos222.
Essas informaes foram dadas ao autor pelo prprio Embaixador Saraiva Guerreiro, em entrevista concedida em dezembro de 1996.
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A influncia do Itamaraty sobre o traado e a implementao da PEI tambm aparece no depoimento do ex-Embaixador brasileiro junto s Comunidades Europeias, hoje Presidente da Companhia Vale do Rio Doce, Jorio Dauster, quando descreve o papel brasileiro na criao da UNCTAD. Dauster teve importante participao no processo, embora como Terceiro Secretrio, e, de acordo com ele, a posio brasileira gestou-se a partir de uma iniciativa de outros pases do Terceiro Mundo e da participao brasileira nas discusses na ONU. Assevera ele que a Presidncia da Repblica, agora j poca de Goulart, nunca teve uma participao importante nas decises sobre a posio brasileira e mesmo a rea econmica do Itamaraty via a princpio a questo da UNCTAD em termos de uma expanso e melhor pagamento das exportaes brasileiras de produtos de base e no como a possibilidade de uma nova ordem econmica internacional223. g) Transformaes primeira vista, a PEI parece ter sido um todo homogneo. Com efeito, ela efetivamente apresentou grande continuidade em vrios aspectos, tais como a defesa da autodeterminao, os maiores contatos com o Leste europeu e os pases afro-asiticos, a crtica ao colonialismo e a subordinao da diplomacia ao interesse nacional. Contudo, ela mudou de acordo com as mudanas polticas internas e externas224. Algumas pequenas diferenas podem ser destacadas. Num primeiro momento, que correspondeu a grosso modo ao perodo do governo Jnio, a PEI situou-se em um quadro de referncia de bipolaridade rgida, em que o valor supremo era a preservao da paz225. Em consequncia, a atuao diplomtica multilateral assumiu, sobretudo, a caracterstica neutralista de mediao entre as superpotncias. Alm disso, a mstica criada em torno da personalidade de Jnio Quadros e o relacionamento formal com os Estados Unidos podem levar interpretao da PEI a essa poca como um neutralismo ttico, que ambicionava ganhos no poder de barganha com os Estados Unidos.
223 Informaes concedidas ao autor pelo Embaixador Jorio Dauster em entrevista concedida em julho de 1997. 224 Cruz, J. H. B. Aspectos da Evoluo da Diplomacia Brasileira. 225 Idem, p. 21.
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A PEI no pareceu ademais encontrar em sua primeira fase formas concretas de encaminhamento da questo Norte-Sul, predominando uma viso pan-americanista de necessidade de auxlio econmico dos EUA226. Talvez isso se tenha dado porque, no contexto da Guerra Fria, os temas polticos, tais como descolonizao e no interveno, predominavam sobre os econmicos227. Cabe notar que a tendncia neutralista da PEI, mais marcante na sua primeira fase, sempre apresentou alguma ambiguidade. Alguns observadores a descreveram inclusive como um neutralismo que rejeita essa denominao. A ambiguidade manifestou-se principalmente na recusa a participar como membro pleno do movimento no alinhado, preferindo manter-se como pas observador. As razes apontadas para tal posio estavam ligadas s afinidades com a democracia e os valores cristos, bem como de compromissos como o TIAR e o acordo militar com os EUA. Mas tais razes dificilmente poderiam ser consideradas como obstculos intransponveis. Na verdade, Helio Jaguaribe j falara de um neutralismo pr-ocidental, por analogia ao neutralismo pr-oriental da Iugoslvia e a reunio preparatria do movimento no alinhado, no Cairo, aceitava acordos militares que no se situassem no contexto do conflito entre as grandes potncias228. Segundo explicao posterior de Affonso Arinos229, ao formular sua poltica o Brasil entendeu que dificilmente teria posio de destaque no movimento. Na hiptese de C. E. Martins230, a recusa do neutralismo poderia inclusive aumentar o poder de barganha brasileiro ante os EUA. Dois acontecimentos contriburam para as modificaes de curso realizadas na PEI: a renncia de Jnio Quadros, a 25 de agosto de 1961 e a crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962. No plano interno, a renncia levou a mudanas importantes. O Parlamentarismo trouxe a Cmara dos Deputados para o processo decisrio, com debates frequentes em plenrio com o Ministro das Relaes Exteriores, San Tiago Dantas.
Ibidem, p. 3. Ibidem, p. 5. 228 Ibidem, p. 4. 229 Arinos, A. Poltica Externa Brasileira, pp. 19-26. 230 Martins, C. E. Brasil-Estados Unidos dos Anos 60 a 70, p. 16.
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Alm disso, as diferenas na personalidade de Jnio e Jango reduziram a importncia do Presidente e aumentaram a atuao do Chanceler e do Itamaraty na formulao e implementao da poltica externa. O Presidente envolveu-se cada vez mais com a crise interna, deixando ao Chanceler os nus relacionados com a PEI, o que talvez explique a recusa do nome de San Tiago Dantas para Primeiro-Ministro e a influncia posterior de Arajo Castro231. A PEI representara ademais para Jnio Quadros uma maneira de atrair elementos de esquerda para sua coalizo conservadora, enquanto Joo Goulart, um representante da esquerda, tinha de apaziguar os conservadores. Assim , por exemplo, que o reatamento das relaes diplomticas com a URSS tornou-se muito mais difcil do que teria sido com Jnio, o mesmo acontecendo com a questo de Cuba. O poder de barganha do Brasil reduziu-se ento grandemente. Tambm o relacionamento do Brasil com os EUA passou de provocativo a conciliador232. No plano externo, o fim da crise de Cuba inaugurou uma fase de maior entendimento entre as potncias, com o abrandamento das tenses e uma poltica de contatos diretos, que tornaram menos necessria uma terceira fora. A mediao neutralista perdeu terreno a partir de ento, pois a soluo para a crise passou a ser negociada entre as superpotncias, que assinaram, em agosto de 1963, o Tratado de Proscrio de Testes Nucleares sem a participao do Comit de Genebra233. Nessa segunda fase da PEI, que engloba o perodo de Joo Goulart, destacou-se a atuao de San Tiago Dantas. Sua tarefa foi importante no sentido de defender a PEI dos ataques de seus adversrios e de explicit-la de maneira mais coerente. A essncia da poltica desse perodo foi definida nos cinco pontos seguintes: a- contribuio preservao da paz, atravs da coexistncia pacfica e do apoio ao desarmamento geral e progressivo; b- reafirmao e reforo dos princpios de no interveno e de autodeterminao dos povos; c- aumento do mercado externo atravs de uma reduo tarifria na Amrica Latina e das relaes comerciais com todos os pases, inclusive os socialistas; d- apoio emancipao dos territrios no autnomos
Cruz, J. H. B. Op. cit, p. 6. Idem, p. 7. 233 Idem.
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qualquer que seja a forma jurdica utilizada; e e- formulao autnoma dos planos de desenvolvimento e de concesso ou aceitao da ajuda internacional234. Alm disso, na segunda fase ficou claro que a PEI estava bastante distante do neutralismo de certos pases do Terceiro Mundo. Falando imprensa uruguaia durante sua visita quele pas, em 25-26 de abril de 1963, o prprio Goulart definiu sua poltica externa no como uma terceira posio, mas como uma posio independente235. Representativo dessa fase tambm o discurso de Arajo Castro na ONU, em 1963, que rejeita os rtulos do neutralismo ou do no alinhamento, preferindo falar em afinidades com fatores de coeso entre os pases em desenvolvimento, os chamados 3 Ds desarmamento, que implicaria um contexto de segurana e paz internacional, desenvolvimento, que levaria emergncia econmico-social desses pases, e descolonizao, mediante o acesso dos pases mdios e pequenos aos centros de deciso. Essas eram questes fundamentais para os pases em desenvolvimento, de cuja soluo dependeriam a paz e a segurana internacionais236. B. Relaes bilaterais B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos A aproximao com os pases em desenvolvimento trouxe certo distanciamento dos pases desenvolvidos. As maiores mudanas foram efetuadas nas relaes com os Estados Unidos da Amrica. B.1.1. Relaes com os Estados Unidos da Amrica a) O Governo Jnio Quadros Ao iniciar-se o Governo Jnio Quadros, os Estados Unidos haviam recentemente adotado uma nova poltica para combater o comunismo
San Tiago Dantas. Poltica Externa Independente, pp. 197-198. Aerograma n 743 da Embaixada dos Estados Unidos da Amrica em Montevidu ao Departamento de Estado. 236 Seixas Corra, L. F. Op. cit., p. 56.
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internacional na Amrica Latina, reformulando o conceito de segurana coletiva hemisfrica oriunda do Tratado do Rio de Janeiro. Segundo o novo conceito, os Estados Unidos se encarregariam da defesa regional, enquanto as Foras Armadas assumiriam um papel de defesa interna atravs de um esforo para o desenvolvimento237. Jnio Quadros teve uma posio ambivalente com relao aos Estados Unidos da Amrica e sua poltica. Por um lado, prometeu reforar os laos de amizade e aumentar as relaes econmicas com aquele pas. Por outro lado, enfatizou a absoluta independncia da poltica externa brasileira238 e a extenso em que a pobreza separava o Brasil daquele pas. Tambm ressaltou a necessidade de os Estados Unidos perceberem que o mundo ocidental devia provar que no apenas o planejamento comunista poderia promover a prosperidade das economias nacionais, podendo ela tambm ser alcanada com o planejamento democrtico239. Parecia com isso refletir a viso da maioria dos brasileiros, que tendia a definir suas questes internacionais tendo como ponto de referncia os Estados Unidos da Amrica. Mesmo os acenos Unio Sovitica pareciam derivar mais de um desejo de demonstrar independncia do que de um interesse positivo em criar novas associaes para o Brasil240. Jnio procurou efetuar as correes na economia demandadas pelos norte-americanos para conseguir os crditos de que o Brasil necessitava. Ao mesmo tempo, porm, adotou mtodos antagnicos ao vizinho do Norte241, que foram vistos por certos setores norte-americanos e brasileiros como uma ameaa solidariedade hemisfrica. O neutralismo da nova poltica externa tambm foi visto por alguns como uma colaborao com o inimigo242, mas tudo indica que a nica questo que realmente provocou um desgaste nas relaes entre os dois pases foi a posio com relao a Cuba. Como o objetivo bsico da PEI era aumentar a independncia do Brasil, o Governo brasileiro procurou reduzir a dependncia com relao aos Estados Unidos da Amrica. Aquele pas era, porm, o maior investidor estrangeiro, o principal mercado para os produtos
Idem, p. 48. Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Jnio Quadros, Memorial Histria do Brasil, p. 86. 239 Artigo na revista Foreign Affairs, em outubro de 1961. 240 Ofcio n 26, de 12 de dezembro de 1960 do Consulado em Curitiba ao Departamento de Estado. 241 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 32. 242 Seixas Corra, L. F., Op. cit., p. 49.
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brasileiros, o maior fornecedor de mercadorias e o nico supridor de ajuda econmica e militar, no sendo possvel realmente evitar a influncia norte-americana243. Quando Kennedy foi eleito, Joo Ribeiro Dantas, do Dirio de Notcias, um aliado de Jnio, foi Flrida cumpriment-lo e sugeriu um encontro entre os dois novos Presidentes. Mas Jnio manifestou frieza quanto a essa possibilidade e tampouco aceitou um convite de Eisenhower para visitar os EUA, preferindo fazer um priplo por pases em desenvolvimento. Logo que Jnio assumiu a Presidncia, John Kennedy, que tambm havia tomado posse pouco antes, enviou vrios emissrios para auscultar as opinies dos pases latino-americanos com relao a suas polticas. Entre esses pases estava o Brasil. Rapidamente ficou claro que Quadros se oporia a muitos dos objetivos norte-americanos: no concordou com o isolamento de Cuba; buscou relaes de amizade com os pases comunistas, especialmente a China comunista e a Coreia do Norte; condenou o colonialismo e o neocolonialismo; desenvolveu uma poltica prpria na Comisso de Desarmamento; afirmou que o Brasil no pertencia a nenhum bloco; buscou uma posio de liderana na Amrica Latina e, apesar de suas palavras, parecia implicitamente querer alinhar o Brasil com a Iugoslvia, Egito, ndia e Indonsia. No obstante, ele sempre declarou que o Brasil permanecia simptico causa do Ocidente244. Apesar da posio do novo Presidente brasileiro, Kennedy optou por apoi-lo. Parecia ele considerar que a perda do Brasil para o comunismo provavelmente significaria a perda de toda a Amrica Latina245. George McGovern, que cuidava do programa de alimentos para a paz, esteve no Brasil com Arthur Schlesinger Jr. pouco depois da posse de Jnio. Ambos ofereceram preencher as necessidades brasileiras de trigo e prometeram desenvolver um programa de distribuio de alimentos no Nordeste.
Storrs, K. L. Op. cit., p. 359. Sibeck, G. P. Op. cit., p. 74. 245 O Embaixador norte-americano no Brasil, John Moors Cabot, fez declarao semelhante na Fletcher School of Law and Diplomacy, na Tufts University, em Massachussetts. Apud Sibeck, G. P. Op. cit., p. 74.
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Efetivamente, em 4 de maio de 1961, foi assinado o III Acordo sobre Produtos Agrcolas Brasil-EUA, em decorrncia do qual o Brasil comprou um milho de toneladas de trigo dos EUA. Os recursos decorrentes da venda do produto seriam emprestados pelos EUA para programas de desenvolvimento, sendo 20% destinados ao Nordeste246. Pouco depois, veio ao Brasil o Chefe da Fora Tarefa para a Amrica Latina, Embaixador Adolf A. Berle, com o objetivo aparente de articular o apoio brasileiro invaso de Cuba, a qual comearia com operaes contra os ditadores Rafael Trujillo e Franois Duvalier. Ao Brasil caberia participar diretamente ou apoiar uma poltica de interveno executada pela Venezuela, Colmbia, Nicargua, Guatemala e El Salvador, com o apoio material dos Estados Unidos. Segundo algumas fontes, Berle foi recebido com reserva por Jnio247, que lhe manifestou dvidas quanto aceitao de um crdito de US$ 100 milhes e se negou a participar de qualquer manobra no exterior, dizendo que a questo cubana era um assunto bilateral entre os Estados Unidos da Amrica e Cuba. Jnio declarou que uma iniciativa intervencionista contra Cuba causaria uma exploso no Brasil248 e, manifestou-se contrrio convocao de uma conferncia de chanceleres para condenar o regime de Fidel Castro249. Um ms depois, o Secretrio do Tesouro, C. Douglas Dillon participou de uma reunio da Junta de Governadores do BID no Rio de Janeiro. Tambm voltou a discutir a questo de financiamentos ao Brasil de quase US$ 1 bilho, j mencionada durante uma visita do Ministro da Fazenda brasileiro, Clemente Mariani, aos Estados Unidos250.
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 288. Um memorandum confidencial do Departamento de Estado, de 6 de maro de 1961 informa que Berle teria declarado ao Encarregado de Negcios brasileiro que Jnio o recebeu de maneira cordial e amistosa, sem desacordos quanto a questes de poltica externa. Mas o telegrama confidencial n 700, da Embaixada norte-americana no Rio ao Departamento de Estado, de 6 de maro de 1961, confirma a existncia de certas dificuldades durante a visita, referindo-se a uma conversa em que o Embaixador norte-americano afirmou a Roberto Marinho que a demora de Jnio em receber Berle, a nova poltica brasileira de no reconhecimento dos pases blticos, o reconhecimento dos pases comunistas, o voto brasileiro de apoio ao debate na ONU para a entrada da China, a ausncia de autoridade brasileira para despedir Berle no aeroporto e o anncio, na noite seguinte conversa com Berle, de uma visita de Tito ao Brasil, indicavam a existncia de dificuldades na relao. 248 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 55. 249 Fuentes, P. J. S. Cuba na Poltica Exterior do Brasil, p. 60. 250 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 66.
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Essa ajuda seria a maior j concedida a um pas latino-americano. Compreenderia a concesso pelos EUA de novos emprstimos no valor de US$ 338 milhes, acrescidos de US$ 160 milhes prometidos pelo FMI e de US$ 160 milhes por um grupo de bancos europeus. Alm disso, os EUA adiariam o pagamento de US$ 305 milhes e o FMI de US$ 140 milhes. Na mesma poca, os bancos de Nova York ofereceram US$ 48 milhes de crdito ao Brasil e dilataram o pagamento da dvida de US$ 114 milhes, enquanto os bancos e governos europeus refinanciaram US$ 300 milhes de obrigaes e concederam US$ 110 milhes em novos recursos251. Em contrapartida, o Brasil, que devia US$ 3.8 bilhes, sendo que US$ 2.0 bilhes deveriam ser pagos durante o governo Jnio Quadros e US$ 600 milhes apenas em 1961252, controlaria o dficit oramentrio e o crdito interno privado. Em junho de 1961, o Embaixador norte-americano junto ONU, Adlai Stevenson, foi muito bem recebido por Jnio Quadros no Brasil, aonde veio discutir a Aliana para o Progresso253. Em julho/agosto de 1961, Robert Kennedy esteve no Brasil, visitando o Nordeste, onde havia grande preocupao com as ligas camponesas de Francisco Julio. Os norte-americanos tambm estavam interessados no projeto de Celso Furtado de desenvolvimento da regio, atravs da SUDENE254. Foi tambm grande a troca de notas diplomticas e discursos sobre a poltica externa dos dois pases. Na mensagem sobre o estado da Unio, Jnio prometeu colaborar com os EUA na defesa do progresso democrtico e social das Amricas. Para ele, embora o Brasil estivesse incondicionalmente alinhado ao Ocidente, uma poltica independente ajudaria a reduzir as tenses mundiais255. Kennedy convidou ademais Quadros para visitar os EUA em novembro, aps a visita de um ms que este pretendia realizar a dez pases latino-americanos256. O governo Kennedy deixou claro que entendia o apelo popular da linha de independncia na poltica externa adotada pelo Brasil como uma manifestao do crescimento do nacionalismo. Segundo ele, Jnio estava
Storrs, K. L. Op. cit., p. 253. Discurso de posse de Jnio Quadros, em 31 de janeiro de 1961. 253 Sibeck, G. P. Op. cit., p. 69. 254 Idem, p. 71. 255 Ibidem, p. 73. 256 Ibidem, p. 74.
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jogando um jogo poltico e no pretendia mudar fundamentalmente a poltica externa brasileira257. Tentou ademais mostrar que a contenda na Amrica Latina no era entre o statu quo e a revoluo, mas entre a revoluo democrtica e a comunista258. Buscou tambm lutar contra os esteretipos predominantes no Brasil sobre os Estados Unidos da Amrica, segundo os quais: 1) os Estados Unidos no reconheciam as legtimas aspiraes de outros povos e no reconheciam a contribuio brasileira Segunda Guerra Mundial; 2) os Estados Unidos representavam exclusivamente os interesses da iniciativa privada; e 3) os Estados Unidos eram doutrinrios at o ponto da idiotice (se um norte-americano chamasse algum de comunista isso seria feito por razes de propaganda) e deveriam transigir mais com a Unio Sovitica259. A posio inicial de Kennedy foi-se transformando, porm, na medida em que aumentaram as presses de segmentos norte-americanos, principalmente os empresariais, contra as polticas adotadas por Jnio Quadros, principalmente a lei de limitao remessa de lucros. Em julho, o comentrio do Embaixador norte-americano de que o Brasil no podia ser considerado um pas sem compromissos provocou uma reao de Jnio, que entendeu estar ele se imiscuindo em assuntos internos260. Apesar das promessas iniciais, poca da renncia de Jnio nenhum recurso norte-americano havia sido desembolsado. Alm disso, foi crescente a influncia ideolgica norte-americana exercida pelas Misses militares e pela Junta Interamericana de Defesa. Embora o pressuposto bsico da Aliana para o Progresso fosse o de no ajudar a governos que resultassem de golpes de estado, durante a Administrao de Kennedy os Estados Unidos acabaram fornecendo apoio s Foras Armadas da Amrica Latina, vistas como uma organizao social estvel e modernizadora. Com a ajuda norte-americana, as Foras Armadas dos pases latino-americanos acabaram exercendo grande influncia na poltica interna, contribuindo para mudar a estratgia de segurana do hemisfrio at
Telegrama confidencial n 7237, da Embaixada dos Estados Unidos no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 10 de maro de 1961. 258 Moniz Bandeira, Op. cit., p. 112. 259 Ofcio do Consulado norte americano em Curitiba ao Departamento de Estado n 26, de 12 de dezembro de 1960, j citado anteriormente. 260 Sibeck, Op. cit., pgs 75 e 76.
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ento baseada na hiptese de uma agresso externa, para uma viso de contrainsurreio, que via o inimigo interno como a principal ameaa. A Junta Interamericana de Defesa passou nessa poca a funcionar como rgo de diplomacia militar paralela, que culminou com a criao do Colgio Interamericano de Defesa261. b) O Governo de Joo Goulart A deteriorao das relaes entre os dois pases na poca de Jnio Quadros agravou-se no governo Joo Goulart. Este procurou contemporizar com os EUA, os quais resolveram inicialmente dar ao governo um crdito de confiana, sem quebra das relaes cordiais262. Mas a aprovao pelo Congresso, em fins de 1961, da lei 4131, que limitava a remessa de lucros ao exterior a 10 % e as expropriaes efetuadas por Leonel Brizola no Rio Grande do Sul, em fevereiro de 1962, levaram a uma modificao da atitude norte-americana. Brizola, sem solicitar ao Presidente a autorizao prevista na lei, expropriou uma segunda empresa norte-americana, a subsidiria da IT&T de servios telefnicos no Rio Grande do Sul (em 1959 expropriara a primeira, a American and Foreign Power Co AMFORP). O Congresso norte-americano tomou, em consequncia, a iniciativa de proibir a assistncia financeira a pases onde propriedades norte-americanas fossem nacionalizadas sem a devida indenizao. Kennedy protestou veementemente contra a desapropriao, mas se ops medida do Congresso norte-americano, buscando evitar que se hostilizasse o Brasil pelo gesto de apenas um de seus Governadores263. Tambm a imprensa norte-americana desfechou uma forte campanha contra o Brasil, provocando reclamaes de Goulart264. Goulart procurou encaminhar a situao pessoalmente junto a Kennedy, tentando evitar que a nacionalizao de outras concessionrias de servios pblicos, que se anunciava, perturbasse as relaes com os Estados Unidos265. Visitou aquele pas em abril de 1962, acertando uma
Moniz Bandeira. Estado Nacional, p. 128. Seixas Corra. Op. cit., p. 50. 263 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 111. 264 Declarao de Goulart imprensa, citada no telegrama n 1983 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro, em 2 de maro de 1962. 265 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 51.
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frmula segundo a qual se garantiria a justa compensao s empresas eventualmente nacionalizadas, enquanto os trustes norte-americanos aplicariam o capital das indenizaes em outros ramos da indstria brasileira266. No Congresso norte-americano, Jango assegurou que o Brasil era independente e no pertencia a qualquer bloco poltico-militar, mas no era neutro, opondo-se ao regime totalitrio de Fidel Castro. Os Estados Unidos, por sua vez, concordaram em dar ao Nordeste US$ 131 milhes, que acabaram sendo retidos porque o governo norte-americano queria controlar sua aplicao. No comunicado que concluram Joo Goulart e John Kennedy, reafirmaram seu apoio aos princpios do sistema interamericano e ao Mercado Comum Latino-Americano. De regresso ao Brasil, Goulart buscou resolver o caso das subsidirias da IT&T e da Bond & Share, instituindo a Comisso de Nacionalizao das Empresas Concessionrias do Servio Pblico (CONESP). No curso de 1962, instalou a Eletrobrs e criou o Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) e a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN). As tentativas do Presidente brasileiro de regularizar a situao das empresas norte-americanas nacionalizadas sofreram, porm, grande resistncia dos nacionalistas de esquerda, com Brizola frente, e de segmentos de direita, capitaneados por Carlos Lacerda, que encampara uma companhia telefnica ligada Light & Power no Rio de Janeiro. Ambos opuseram-se ao pagamento do valor exigido pelas empresas nacionalizadas, que estava muito acima do valor real. Alm disso, o Conselho de Ministros do Governo parlamentarista cancelou, em meados de 1962, as concesses de jazidas de ferro Hanna Mining Co. O Governador Cid Sampaio, da UDN, tambm nacionalizou uma subsidiria da AMFORP em Pernambuco, cujo contrato expirara267. Kennedy decidiu, porm, manter os programas de ajuda alimentar para que o Brasil pudesse enfrentar os problemas da balana de pagamentos268. Alm da questo das nacionalizaes, tambm contribuiu para levantar as suspiccias norte-americanas a defesa da neutralizao de Cuba por parte de San Tiago Dantas, na VIII Reunio de Chanceleres
Comunicado Conjunto dos Presidentes do Brasil e dos Estados Unidos da Amrica. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 115. 268 Abreu, F. LEvolution de la Politique Africaine au Brsil, p. 19.
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de Punta del Este (22-31.1.1962). San Tiago ops-se a qualquer frmula proposta pelos Estados Unidos que fosse considerada intervencionista ou punitiva, seja uma ao militar, ainda que coletiva, sejam sanes econmicas, que, alis, teriam pouco efeito, uma vez que o comrcio cubano com a Amrica Latina atingia em mdia 4,5% das exportaes e 9% das importaes cubanas. O Governo brasileiro embora no defendesse os rumos ideolgicos de Cuba entendia que, como ocorrido na Europa ou sia, era preciso coexistir com regimes socialistas para preservar a paz mundial. Alm disso, no via utilidade em abandonar Cuba Unio Sovitica, preferindo defender a concluso de um pacto de neutralidade com a ilha269. Na Reunio, os Estados Unidos recorreram a toda espcie de presso contra a ideia brasileira. O Secretrio de Estado norte-americano, Dean Rusk, chegou a dizer que uma potncia como os Estados Unidos da Amrica sempre se intrometia na situao interna de outros pases. Rusk lembrou ademais que o Departamento de Estado fora pressionado a intervir no Brasil quando Quadros renunciou e no cedeu, o que constituiu uma forma de interveno. Alm disso, ameaou abertamente utilizar o Exrcito dos Estados Unidos contra os pases que no os acompanhassem na votao contra Cuba, provocando protestos formais do Governo brasileiro. Tambm criou mal estar entre os dois pases a criao do Colgio Interamericano de Defesa pela Junta Interamericana de Defesa, apoiada pelo governo norte-americano. O Brasil ops-se iniciativa, temendo que o Colgio fomentasse os golpes de estado e desencadeasse uma luta entre o poder civil e o militar na regio270. Dentro dos Estados Unidos no havia, porm, consenso quanto poltica de segurana do pas. A extrema direita criticava a inrcia estratgica de Kennedy, exigindo medidas mais estritas contra Cuba. Isso acentuou a ambiguidade de Kennedy na poltica com relao Amrica Latina271. As relaes bilaterais continuaram a deteriorar-se. Kennedy cedeu aos interesses do empresariado norte-americano, sem entender exatamente as limitaes que enfrentava Goulart. Acabou aceitando a aprovao
Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 108. Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina, p. 202. 271 Idem, p. 203.
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da emenda do Senador Bourke Hickenlooper, que proibia a assistncia financeira a pases que nacionalizassem empresas norte-americanas sem pronto pagamento de indenizao. Alm disso, o Governo norte-americano interveio nas eleies de outubro de 1962, buscando a vitria de deputados e senadores anticomunistas. A ao norte-americana deu-se, sobretudo atravs do Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), suspeito de receber recursos da CIA, da Fundao alem Konrad Adenauer e do empresariado estrangeiro272. Ao mesmo tempo, cresceu muito a entrada de cidados norte-americanos no Brasil, que rumavam, sobretudo, para o Nordeste, regio que mais preocupava os EUA como potencialmente revolucionria. possvel que a reao de Kennedy tenha contribudo para acirrar os nimos, levando Goulart beira do que Moniz Bandeira chamou um Estado quase revolucionrio273. Ao mesmo tempo, o Conselho das Amricas, sob a direo de David Rockefeller, tambm se empenhou na desestabilizao de Goulart. O governo Goulart teve uma atitude moderada durante a decretao do bloqueio naval de Cuba pelos Estados Unidos, por ocasio da crise dos msseis, em meados de outubro de 1962. Repudiou o armamento ofensivo de Cuba e votou na OEA a favor do bloqueio, embora tivesse deixado de integrar a fora tarefa para oper-lo274. Isso no ajudou, porm, a diminuir a inquietao de Kennedy com o que considerava a ameaa comunista no Brasil. Em dezembro de 1962, o Presidente norte-americano decidiu suspender todo financiamento ao Governo Goulart, destinando, porm, recursos aos Estados denominados ilhas de sanidade administrativa. Na ocasio, referiu-se na imprensa alta instabilidade da situao monetria e fiscal do Brasil, chocando o Governo Goulart, temeroso dos efeitos polticos e econmicos desastrosos que tal declarao poderia provocar275. Ainda em dezembro, o Procurador Geral norte-americano, Robert Kennedy, visitou o Brasil, aparentemente com o objetivo de influir na reforma ministerial que viria com o plebiscito de 6 de janeiro de 1963. Embora o teor de suas conversas com Goulart permanecesse secreto,
Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 73. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 117. 274 Seixas Corra. Op. cit., p. 53. 275 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 119.
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consta que ele expressou as preocupaes de Kennedy com a deteriorao da economia e o aumento do perigo comunista no Brasil276. Embora no cedesse s presses norte-americanas, Goulart nomeou San Tiago Dantas Ministro da Fazenda para executar o Plano Trienal, elaborado por Celso Furtado como Ministro do Planejamento, que buscava conciliar o combate inflao com as metas de desenvolvimento. San Tiago aplicou fortes medidas para a estabilizao e fez um emprstimo IT&T, como forma disfarada de adiantamento da indenizao que a empresa desejava e acelerou as negociaes para a compra da AMFORP. A imprensa norte-americana moveu poca uma intensa campanha contra o Brasil, acusando-o de malversao dos dlares que recebia. Isso levou a Embaixada brasileira em Washington a mostrar que, de 1940 a 1962, os desembolsos lquidos efetuados pelos Estados Unidos foram de cerca de US$ 1 bilho, enquanto de 1955 a 1961 houvera uma grande queda dos preos pagos pelos norte-americanos aos produtos de exportao brasileiros. Em consequncia, ao invs de malversao de dlares, o que havia era um escoamento de recursos brasileiros para os Estados Unidos277. Em maro de 1963, San Tiago Dantas, esteve em misso nos Estados Unidos, com o objetivo de preparar o terreno para renegociar a dvida externa brasileira. Mostrou que o Brasil aceitara, com o Plano Trienal, as exigncias de planejamento econmico e reforma social previstas pela Aliana para o Progresso, mas no pde registrar progressos no combate inflao. Pretendia conseguir ajuda do Governo norte-americano, renegociar a dvida com os credores europeus e concluir acordos comerciais e financeiros com a Unio Sovitica e a Europa Oriental. Mas o fato de ter iniciado suas negociaes pelos Estados Unidos enfraqueceu sua posio junto esquerda278. San Tiago teve conversaes com vrios interlocutores, inclusive o Presidente Kennedy. Desapontou-se, porm, com as precaues norte-americanas e do FMI, e chegou a pensar em interromper as negociaes279 e tentar vencer a crise econmica mobilizando a opinio nacionalista.
Storrs, K. L. Op. cit., p. 339. Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 91. 278 Skidmore, T. De Getulio a Castelo, p. 293. 279 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 93.
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Desistiu, porm, por achar que o governo no tinha suficiente coeso e por temer que essa poltica levasse ao poder a esquerda de Brizola. poca da visita, o Congresso norte-americano deixou transpirar imprensa trechos de um depoimento em que o Embaixador Lincoln Gordon falava da forte infiltrao comunista nos sindicatos e nas entidades estudantis brasileiras280. Aumentaram, em consequncia, os rumores de que ele pudesse ser instado a deixar o Brasil281. San Tiago voltou ao Brasil com um acordo de quase US$ 400 milhes com os Estados Unidos, embora somente US$ 84 milhes tenham sido destinados a utilizao imediata. O restante dependeria de um programa brasileiro que buscasse alcanar a estabilizao econmica com reforma social. Nos termos de um comunicado de San Tiago Dantas com o Diretor da USAID, David Bell, o Governo norte-americano concederia esses financiamentos adicionais caso fossem adotas medidas anti-inflacionrias especficas, que conseguissem a aprovao do FMI282. Apesar da resistncia norte-americana, as novas medidas adotadas por San Tiago Dantas, tais como a eliminao dos subsdios ao petrleo, trigo e papel e o encaminhamento ao Congresso de um projeto de lei de reforma bancria, surpreenderam e animaram momentaneamente as autoridades de Washington. O prprio Secretrio de Estado, William Brubeck, props que o Presidente Kennedy escrevesse uma carta a Goulart manifestando apoio ao programa283. Em abril de 1963 foi extinta a Comisso de Nacionalizao de Empresas do Servio Pblico (CONESP). Foi tambm criada uma Comisso Interministerial para estudar a questo das nacionalizaes284. Pouco depois do retorno de San Tiago ao Brasil, Brizola denunciou o acordo da American and Foreign Power Co (AMFORP), articulado pelo Ministro da Fazenda e pelo Embaixador do Brasil nos Estados Unidos da Amrica, Roberto Campos. A crise provocada pela denncia levou Joo Goulart a demitir o Ministrio, o que deteriorou ainda mais as relaes com os EUA.
Idem, p. 94. Storrs, K. L., Op. cit., p. 340. 282 Skidmore, T. Op. cit., p. 294. 283 Memorandum de William Brubeck a McGeorge Bundy, de 7 de maio de 1963. 284 Aerograma A-1187, da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 17 de abril de 1963.
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Kennedy acusou Joo Goulart de no cumprir as doze condies fixadas nas trocas de cartas entre San Tiago Dantas e o Diretor-Geral da USAID, David Bell, as quais visavam estabilizao monetria e compra da AMFORP e condicionando o reescalonamento da dvida ao cumprimento das medidas. Goulart no cedeu a Washington, que pretendia convencer o Brasil a comprar a AMFORP e a adotar o programa de estabilizao do FMI. Enquanto isso, a Embaixada dos Estados Unidos assumia uma posio cada vez mais provocadora, utilizando as verbas da Aliana para o Progresso para formar uma clientela no Brasil, em oposio ao governo federal285. A situao financeira do Brasil tambm se deteriorava, no porque a dvida fosse to grande ela ascendia a US$ 3 bilhes e no crescera desde a queda de Quadros , mas porque seus prazos de vencimento haviam-se tornado exguos e as presses norte-americanas insuportveis. Goulart reagiu, instruindo o Itamaraty a comunicar ao Departamento de Estado que seu Governo no toleraria essa situao. Decidiu tambm decretar a moratria unilateral286e ordenou a reativao da lei da remessa de lucros e o incio dos estudos para regulament-la. Lincoln Gordon tentou evitar durante todo o segundo semestre de 1963 que a medida se concretizasse. Buscou, sobretudo, impedir que os reinvestimentos fossem considerados capitais nacionais e fosse vedada sua remessa, pois eles atingiam a metade dos capitais acumulados no pas287. Ainda em junho de 1963, o Embaixador do Brasil em Roma tentou, mesmo sem instruo do Itamaraty, restabelecer o dilogo entre Kennedy e Goulart, aproveitando a viagem dos dois a Roma para assistir coroao do Papa Paulo VI. Apesar da oposio do Ministro das Relaes Exteriores, Evandro Lins e Silva, os dois presidentes encontraram-se durante vinte minutos na Embaixada dos Estados Unidos da Amrica em Roma. Kennedy abordou a questo da compra das concessionrias de servios pblicos e se referiu a presses recebidas da Bond & Share (que controlava a AMFORP) para resolver a questo. Goulart, por sua
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 108. Idem, p. 109. 287 Idem, p. 110.
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vez, explicou-lhe as dificuldades relativas aos termos pretendidos pelos norte-americanos288. Tambm conversaram sobre uma dvida brasileira para com o Tesouro, cujo vencimento Kennedy concordou em prorrogar por noventa dias. Kennedy enviou, porm, carta em que deixava Goulart em posio comprometedora, principalmente sobre os entendimentos para a compra da AMFORP. O Jornal do Brasil iniciou uma campanha para que o Governo divulgasse a carta e Goulart respondeu a Kennedy de maneira firme289. quela altura, o empresariado norte-americano pressionava para a demisso de Goulart. Kennedy vacilava, mas a Bond & Share e a IT&T moviam-se para criar condies para o golpe de estado290. A Embaixada norte-americana parecia convencida de que Goulart pretendia organizar um golpe de estado291, entendendo que o Brasil estava dominado por um grupo pequeno, mas influente, o qual pretendia radicalizar a poltica interna, transformando a reforma agrria em uma questo poltica, e queria romper relaes com os EUA292. Vrias autoridades norte-americanas pareciam acreditar que no havia diferena real entre a ocupao do poder pelos comunistas ou pelos ultranacionalistas de esquerda. Entendiam que os EUA conviviam com regimes como o da Repblica rabe Unida (RAU) ou da ndia, mas no poderiam conviver com um regime comunista no Brasil. Mesmo entre os norte-americanos havia, porm, vises diferentes. O Secretrio-Assistente para a Amrica Latina, Edwin Martin, por exemplo, tinha uma viso menos pessimista sobre a poltica brasileira. Reconhecia que Goulart no poderia aceitar em seu governo militares que tramassem contra ele e que os militares brasileiros aliados aos EUA no eram bons constitucionalistas293.
Idem, pp. 118-119. Idem, p. 118 290 Idem, p. 119. 291 Telegrama secreto do Embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, Lincoln Gordon, ao Departamento de Estado, em 17 de outubro de 1963. 292 Telegrama confidencial do Embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, Lincoln Gordon, ao Departamento de Estado, em 11 de setembro de 1963. 293 Carta oficial-informal secreta de Edwin Martin ao Embaixador Lincoln Gordon, em 29 de agosto de 1963.
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Nessa mesma poca, a imprensa brasileira veiculou notcias, aparentemente falsas, sobre o encontro de Lincoln Gordon com empresrios norte-americanos, para discutir a situao interna do Brasil. O Embaixador Gordon acreditava que tais notcias adivinham de fontes da Presidncia294. A renncia de Roberto Campos como Embaixador do Brasil nos Estados Unidos da Amrica, devida principalmente ao fracasso das negociaes para a compra da AMFORP, contribuiu para deteriorar as relaes com os EUA. Para o jornal norte-americano Washington Post, Campos era partidrio de um programa anti-inflacionrio e Goulart falhara nas promessas de adotar medidas de estabilizao, o que levara os EUA a reterem o pagamento dos US$ 250 milhes previstos no acordo com San Tiago Dantas295. No obstante, ainda foram feitos esforos de parte a parte para manter as relaes em um patamar mnimo. Em setembro de 1963, o Secretrio de Estado Dean Rusk encontrou-se com o Ministro das Relaes Exteriores, Arajo Castro, durante a Assembleia Geral das Naes Unidas. Castro anunciou a ida a Washington do Ministro da Fazenda, Carvalho Pinto, e Rusk perguntou se o Brasil poderia servir como mediador junto a Portugal sobre o tema da independncia de Angola e Moambique296. Contudo, j naquele momento, a Embaixada norte-americana esperava problemas polticos graves no Brasil. Desenvolveu inclusive um plano de contingncia com trs alternativas, sendo uma delas de interveno armada dos Estados Unidos297. Alm disso, o Governo norte-americano fazia planos de contingncia para auxiliar os revoltosos em caso de guerra civil prolongada - a famosa Operao Brother Sam298. Aliana para o Progresso A Aliana para o Progresso foi uma questo importante nas relaes Brasil-Estados Unidos e por isso merece uma meno separada. O governo Kennedy a lanou como um programa de apoio, com assistncia
Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 12 de agosto de 1963. 295 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 122. 296 Memorandum norte-americano de 23 de setembro de 1963. 297 Memorandum norte-americano de 22 de novembro de 1963. 298 Souza, R. A. O Colapso do Populismo e a Ascenso da Aliana Tecnocrtico-Militar, p. 2.
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tcnica e financeira dos EUA aos governos civis e democraticamente eleitos e dispostos a empreender reformas, sobretudo nas reas de sade, higiene, educao, moradia e colonizao de terras. Defendia tambm a reforma tributria e a estabilizao de preos dos produtos de exportao, ao mesmo tempo em que buscava estimular as empresas privadas dos EUA a investirem mais nos pases da Amrica Latina, associadas a capitais nacionais299. Kennedy a exps aos embaixadores latino-americanos em Washington em 13 de maro de 1961. Pretendia apoiar a democracia, principalmente a democracia progressista ou esquerda democrtica, representada por lderes como Arturo Frondizi (Argentina), Paz Estenssoro (Bolvia), Haya de la Torre (Peru) e Romulo Betancourt (Venezuela). A personalidade que mais atraiu a Kennedy foi, porm, a do recm eleito Jnio Quadros, que, com seu carisma e estilo de liderana populista poderia contrapor-se ao modelo de Castro300. Durante a Conferncia de Punta del Este, de 5 a 17 de agosto de 1961, que discutiu e aprovou a Aliana, os EUA prometeram destinar US$ 20 bilhes iniciativa, para programas de desenvolvimento nos dez anos seguintes. O Brasil viu a Aliana para o Progresso com entusiasmo, mas tambm com cuidado301, dando nfase aos aspectos econmicos do programa e procurando evitar que a iniciativa se transformasse em um programa assistencial. Em seus pronunciamentos a respeito, San Tiago Dantas considerou a Aliana para o Progresso uma expresso do pan-americanismo, colocando, porm, a condio de que a cooperao tcnica e econmica obedecesse aos planos formulados pelo prprio pas e fossem aplicados por seus rgos. Ops-se tese norte-americana de que os projetos de todos os pases deveriam ser submetidos aprovao de um comit interamericano. Vrios analistas de esquerda, entre eles Leonel Brizola, consideraram a Aliana para o Progresso um programa neocolonialista302, uma maneira de os EUA manterem e reforarem sua influncia sobre a Amrica Latina,
Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos, p. 53. Idem, p. 54. 301 Storrs, K. L. Op. cit., p. 360. 302 Ofcio confidencial n 806 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 12 de abril de 1962.
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buscando esvaziar a revoluo cubana. Ela recebeu tambm a repulsa dos nacionalistas, que viam na aplicao dos programas da Aliana um aumento da dependncia brasileira com relao aos EUA303. B.1.2. Relaes com a Europa Europa Ocidental Jnio demonstrou certa frieza com a Europa Ocidental, recusando os convites do General De Gaulle para ir Frana e do Primeiro-Ministro britnico para visitar a Inglaterra304. Por outro lado, enviou Roberto Campos para iniciar conversas com economistas da Gr Bretanha e Alemanha Ocidental sobre emprstimos para pagar as dvidas aos EUA, o que gerou especulaes sobre a criao de um novo eixo europeu na poltica externa brasileira305. Na prtica, porm, surgiram problemas nas relaes com a Europa Ocidental. Ante o rumor de que o Brasil estava pretendendo estabelecer relaes com a Alemanha Oriental, o Embaixador alemo buscou saber se haveria alguma reviso da posio brasileira com relao a Berlim e se o Brasil efetivamente pretendia reconhecer aquele pas. Jnio respondeu-lhe que o Brasil advogava uma soluo pacfica para Berlim, mas queria examinar, como outros pases, a situao da Alemanha Oriental. Agregou que, tendo em vista no ser ele responsvel pela diviso das duas Alemanhas, tinha que enfrentar a realidade. Pretendia, pois, comerciar com ambas e comerciaria com dez divises da Alemanha se dez elas fossem. Os alemes ocidentais ameaaram suspender as compras de caf do Brasil, caso Jnio reconhecesse a Alemanha Oriental306. E o governo brasileiro acabou cedendo. As relaes com a Frana ficaram tensas no Governo Joo Goulart, com o incidente conhecido como a guerra da lagosta, no comeo de 1963. O episdio iniciou-se quando a imprensa francesa anunciou que
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 292. Telegrama confidencial n 355 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 27 de maro de 1961. 305 Sibeck, G. P. Op. cit., pp. 60, 90. 306 Idem, pp. 91-92.
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o governo da Frana pretendia enviar um navio de guerra para proteger seus barcos pesqueiros prximos costa do Nordeste, que poderiam ser presos pela Marinha brasileira. Esses barcos haviam estado pescando na regio a mais de dois anos e, embora ficassem alm do limite de trs milhas martimas, foram presos pelo lado brasileiro, que pretendia ter jurisdio sobre a plataforma continental, que tinha entre 40 e 50 milhas nessa rea307. A guerra da lagosta prolongou-se por vrios meses, forando inclusive o Brasil a retirar o pedido de agrment de Vasco Leito da Cunha como Embaixador em Paris, aps sessenta e cinco dias de silncio do Governo francs308. Cabe notar que os Estados Unidos da Amrica j haviam tido problemas semelhantes com o Peru, que h alguns anos j declarara que seu mar territorial tinha 200 milhas. As relaes entre os dois pases s melhoraram depois que Goulart correspondeu-se diretamente com Charles De Gaulle, margem do Itamaraty e do Quai DOrsay, buscando resolver a questo e convidando-o para visitar o Brasil, tendo o General aceito o convite309. Portugal, por sua vez, resistiu ideia de Jnio de votar independentemente sobre temas relativos a Angola, sem uma consulta prvia com Lisboa. Como a posio pr-portuguesa tinha grande influncia na sociedade brasileira, o Brasil acabou abstendo-se na ONU, por ocasio da votao da resoluo 1603, de abril de 1961, que demandava a Portugal medidas urgentes para a independncia de Angola e criava um subcomit de cinco membros para estudar in loco a questo 310. A diplomacia portuguesa agiu rapidamente para reduzir a ao de Jnio Quadros quanto s colnias portuguesas na frica. O Presidente de Portugal, Amrico Toms, enviou a Jnio uma carta pessoal pouco antes da partida de Afonso Arinos para Portugal, em visita que se realizaria logo aps a estada do Chanceler no Senegal. Na carta, Amrico Toms pedia que nenhuma deciso que mudasse o rumo da poltica externa brasileira fosse tomada.
Aerograma A-82 do Cnsul norte-americano em Recife ao Departamento de Estado, em 20 de fevereiro de 1963. 308 Aerograma A-617 da Embaixada em Paris ao Departamento de Estado, em 18 de novembro de 1963. 309 Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 107. 310 Abreu, F. Op. cit., p. 25.
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O governo Goulart continuou a gestionar junto a Portugal para direcion-lo num sentido mais liberal311 e esperava o apoio dos Estados Unidos. Contudo, esses esforos ficaram adormecidos durante anos, inibidos pelas foras conservadoras no Brasil e pela ligao me ptria312. O governo brasileiro tambm criara, a 23 de janeiro de 1961, uma Delegao junto Comunidade Europeia. Jnio Quadros manifestou desde logo seu desejo de cooperar com o Mercado Comum Europeu. Das misses econmicas e financeiras que enviou, a chefiada pelo Embaixador Roberto Campos, visitou a CEE e foi recebida pelo Presidente Hallstein, a 26 de abril. A 9 de junho foi firmado um primeiro acordo de cooperao com a Comunidade Europeia, no caso a EURATOM, que ainda no fazia parte da CEE. No obstante esses atos, permaneceu vago o cargo de Embaixador junto Comunidade, que s foi preenchido pelo Governo Joo Goulart. Todavia, o novo Embaixador s ficou trs meses frente da Misso, tendo-se em 20 de dezembro estabelecido a cumulatividade da Misso junto CEE com a Embaixada em Bruxelas. Novo decreto revogou a cumulatividade, mas a Misso s teria novo embaixador em setembro de 1963 313. Europa Oriental Jnio procurou desenvolver relaes com o Leste Europeu, visto como um mercado de potencial muito maior do que todos os demais. Pretendia restabelecer as relaes com a URSS e com vrios pases da regio, alm de intensificar as relaes com a Polnia e a Tchecoslovquia. A ideia j vinha sendo discutida no Brasil h algum tempo, recebendo o apoio de personalidades como Oswaldo Aranha. Os jornais da poca e alguns membros do Congresso tambm se vinham manifestando sobre a necessidade de manter-se em dia com as transformaes que estavam ocorrendo no mundo.
Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 8 de julho de 1963. 312 Memorandum secreto de Matthew J. Looram, do Bureau of African Affairs do Departamento de Estado, em 27 de novembro de 1963. 313 Cavalcanti, G. H. O Brasil e a CEE: 30 Anos de Relaes in Diplomacia para o Desenvolvimento, p. 177.
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O Brasil estabelecera relaes com a URSS em 1945 e as rompera em 1947. Era o nico pas importante que no tinha relaes diplomticas com aquele pas e durante vrios anos os Estados Unidos protegeram os interesses brasileiros na antiga Unio Sovitica314. Durante sua viagem antes da campanha presidencial, Jnio visitara a URSS e indicara que pretendia restabelecer as relaes com os pases socialistas. No dia da posse, Kruschev e Breznev expressaram em telegrama a Jnio o interesse de desenvolver as relaes entre os dois pases. Em maro de 1961, o Brasil eliminou as misses existentes na Litunia, Letnia e Estnia e retomou pouco depois as relaes diplomticas com a Hungria e a Rumnia, estabelecendo-as pela primeira vez com a Bulgria e Albnia. Em abril, foi enviada Europa Oriental uma misso chefiada pelo jornalista Joo Dantas, que assinou vrios acordos comerciais e culturais. O acordo assinado com a Alemanha Oriental causou grande resistncia, ante a interpretao de que o Brasil estaria tacitamente reconhecendo aquele pas, o que colocaria o pas na companhia dos pases socialistas, nicos a reconhecerem a Alemanha Oriental, e levaria ao rompimento de relaes com Bonn. Ante as suspeitas da Alemanha Ocidental e a reao interna, o Secretrio-Geral do Itamaraty, Vasco Leito da Cunha, declarou que a visita de Dantas Alemanha Oriental fora estritamente pessoal. Jnio ficou furioso e pediu a Leito da Cunha que apresentasse sua carta de demisso315. Mas a ideia do restabelecimento das relaes diplomticas com a URSS provocou polmicas ainda maiores. Alguns simplesmente se opunham a ela, outros propunham a retomada de relaes comerciais, diretamente ou atravs de terceiros pases e finalmente alguns defendiam um reatamento total das relaes diplomticas. Em maio de 1961, Paulo Leo de Moura, frente de uma delegao comercial brasileira, concluiu um entendimento com aquele pas, que estabelecia a criao de delegaes comerciais permanentes de dez pessoas em Moscou e no Rio de Janeiro. A misso trouxe uma mensagem de Kruschev para Jnio Quadros, convidando-o a visitar a URSS.
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Aerograma da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro, em 3 de maio de 1963. Storrs, K. L., Op. cit., p. 288.
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Pouco depois uma misso comercial sovitica visitou o Brasil. Seu chefe foi agraciado com a Ordem do Cruzeiro do Sul e levou uma mensagem de Jnio aceitando o convite316. Em novembro de 1961, foi anunciado o restabelecimento das relaes diplomticas entre os dois pases, o que provocou grandes reaes317. A imprensa praticamente mobilizou-se contra San Tiago Dantas, tendo seu antigo amigo Augusto Frederico Schmidt rompido publicamente com ele em uma srie de artigos de jornal. Nas Foras Armadas havia uma grande desconfiana quanto motivao esquerdista do Chanceler 318. Em abril de 1963, o Brasil concluiu com a URSS um acordo de comrcio e pagamentos. O comrcio bilateral passaria de US$ 70 milhes em 1962 para US$ 160 milhes em 1963, US$ 200 milhes em 1964 e US$ 225 milhes em 1965319. Em entrevista ltima Hora, de 29 e 30 de maro de 1963, Kruschev enfatizara o fato de que a URSS poderia fornecer ao Brasil mquinas, produtos de petrleo, cereais e outros produtos e poderia comprar caf e cacau. Tambm manifestara o interesse de colaborar com o desenvolvimento industrial do Brasil e tecera loas aos esforos brasileiros de normalizao das relaes internacionais, mencionando o desarmamento e a eliminao dos testes nucleares320. Em setembro de 1963, o Presidente Tito, da Iugoslvia, visitou o Brasil (Braslia, Minas Gerais e Gois). Os governadores do Rio de Janeiro, Carlos Lacerda, e de So Paulo, Adhemar de Barros recusaram-se a receb-lo321. As conversaes entre os dois Presidentes incluram questes multilaterais e bilaterais. No primeiro grupo Goulart: (1) expressou satisfao pela assinatura de regras parciais para a proibio de testes nucleares; (2) deplorou a existncia de dois blocos de poder no mundo e disse que o Brasil no pertencia a nenhum deles; (3) declarou que o Brasil pretendia reformar a carta da ONU; (4) referiu-se defesa brasileira
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 286. Storrs, K. L. Op. cit., p. 252. 318 Barboza, M. G. Op. cit., p. 70. 319 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 105. 320 Telegrama da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 2 de abril de 1963. 321 Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana ao Departamento de Estado, em 23 de setembro de 1963.
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da paz mundial no contexto do comrcio internacional e da reforma das relaes econmicas internacionais; e (5) sugeriu um sistema de segurana econmica coletiva322. A nova poltica com relao Europa Oriental obedeceu a convenincias polticas e econmicas. Para San Tiago Dantas, as motivaes polticas tinham que ver com a opo feita em favor da coexistncia como nico comportamento condizente com a paz mundial323. Do ponto de vista econmico-comercial, os termos de comrcio que a Unio Sovitica oferecia eram muito favorveis ao Brasil, pois ofereciam-se a construir e financiar a longo prazo a hidreltrica de Itaipu, recebendo parte do pagamento em produtos de base. Ademais, tambm pretendia fornecer petrleo e trigo, alm de mquinas e equipamentos324. Alm disso, no perodo de 1958 a 1961, as exportaes brasileiras para a Europa Oriental haviam aumentado dez vezes mais do que as exportaes totais do pas, muito embora seu percentual com relao ao total exportado tenha passado de 3,3% para 6,3%. Enquanto isso, a participao do Leste Europeu nas importaes totais brasileiras cresceu de 2,2% em 1958 para 5,2% em 1961. Relaes com a sia Desenvolvida Japo O Brasil no manteve relaes muito estreitas com o Japo no perodo. Nos termos das instrues ao Embaixador Dcio Honorato de Moura 325 , as relaes com o Japo vinham-se caracterizando por uma grande cordialidade, para a qual certamente contriburam a complementaridade das duas economias, a ausncia de antagonismos polticos e o interesse recproco pelo imigrante japons. Em vista disso, o principal objetivo da Embaixada em Tquio seria o de observao sobre a evoluo japonesa.
Extrado de correspondncia sem nmero e sem data dos arquivos nacionais norte-americanos. San Tiago Dantas, Poltica Externa Independente, p. 7. 324 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 105. 325 Telegrama n 63 da Secretaria de Estado Embaixada em Tquio, em 26 de janeiro de 1961.
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B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento Jnio procurou intensificar as relaes com os pases em desenvolvimento, com maior nfase na Amrica Latina e frica. A cooperao com os pases em desenvolvimento requereu antes de mais nada uma mudana no apoio tradicional ao colonialismo europeu e principalmente portugus. Ao mesmo tempo, cultivou ele os principais lderes dos pases em desenvolvimento, manifestando interesse de visitar Jawaharlal Nehru, da ndia, Gamal Abdel Nasser, do Egito, e Habib Bourguiba da Tunsia, alm de enviar um assessor para visitar Ferhat Abbas, lder rebelde da Arglia. Tambm foi anunciado que o Brasil pretendia enviar um observador reunio preparatria para a Conferncia dos pases neutralistas no Cairo, em 1961, e Conferncia em Belgrado, em setembro do mesmo ano326. Amrica Latina No que tange s relaes com a Amrica Latina, a PEI e, sobretudo San Tiago Dantas entendiam que o pan-americanismo ultrapassara a fase jurdica e ingressara no estgio econmico. A colaborao recproca entre os pases latino-americanos deveria, portanto ser estimulada e institucionalizada, para vencer os problemas relacionados com o subdesenvolvimento327. Alm disso, com a deteriorao nas relaes com os Estados Unidos, o Governo brasileiro tentou desenvolver um eixo latino-americano, principalmente entre Braslia e Buenos Aires. Esse eixo foi inaugurado pelo encontro entre Jnio Quadros e Arturo Frondizi em Uruguaiana, em abril de 1961. Nessa ocasio, ambos os pases assinaram uma declarao conjunta em que concordaram em se consultarem e colaborarem em todas as questes internacionais de importncia. O compromisso foi mais tarde formalizado em um Tratado de Amizade e Consulta. Tendo a reunio ocorrido pouco depois da invaso da Baa dos Porcos, em Cuba, ambos os pases acordaram em defender o princpio
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de autodeterminao e no interveno328. Tambm concordaram em buscar a diversificao do comrcio, j que a Argentina no pretendia substituir sua dependncia com a Gr Bretanha por outra do mesmo tipo. Frondizi no aceitou, porm, a proposta de Quadros de formar um bloco neutralista na Amrica Latina329. O encontro entre Quadros e Frondizi enfrentou a resistncia de certos setores militares argentinos, que viam o Brasil inclinar-se para o neutralismo afro-asitico. A oposio acusou Frondizi de colocar a Argentina a reboque do Brasil e o Senado adiou a ratificao do acordo330. Tambm a embaixada norte-americana em Buenos Aires manifestou-se contrria realizao do encontro. Para Jnio Quadros, a ideia de ligao com a Argentina significaria no somente a soma de dois pases, mas a multiplicao de foras. Entendia que aos dois se agregariam o Paraguai, Uruguai e Bolvia. O Chile poderia resistir inicialmente, devido a sua rivalidade com a Argentina, mas acabaria por unir-se aos demais para no isolar-se, completando o eixo ABC que o Baro do Rio Branco imaginara na primeira dcada do sculo XX e que Pern pretendera realizar nos anos 50331. Os Estados Unidos preocuparam-se com essa possibilidade, principalmente porque o Brasil mostrava certas tendncias nacionalistas. Jnio procurou tranquilizar Washington, escrevendo ao Presidente Kennedy sobre os laos entre os dois pases e advertindo-o dos perigos do subdesenvolvimento332. O esprito de Uruguaiana foi mantido por Joo Goulart, durante seu encontro com Frondizi no aeroporto do Galeo, quando o presidente argentino se dirigia aos Estados Unidos. Na mesma linha, o Chanceler San Tiago Dantas visitou a Argentina em novembro de 1961, para preparar uma posio comum na Conferncia de Punta del Este. Na ocasio, os chanceleres brasileiro e argentino assinaram uma Declarao Conjunta de onze pontos. Nela foram includas questes relativas ordem internacional e cooperao bilateral em temas econmicos, comerciais e culturais comuns aos dois pases333.
Storrs, K. L. Op. cit., p. 348. Moniz Bandeira. Estado Nacional, p. 125. 330 Idem, p. 126. 331 Ibidem, p. 124. 332 Ibidem. 333 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 297.
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A cooperao bilateral sofreu com a queda de Frondizi. Houve, porm, uma reaproximao brasileiro-argentina depois da eleio de Arturo Illia em meados de 1963. O Brasil tambm envidou esforos para desenvolver as relaes com outros pases da Amrica Latina, embora Quadros tivesse manifestado sua oposio s ditaduras do continente334. Antes da Conferncia de Punta del Este, o Ministro das Relaes Exteriores do Mxico, Manuel Tello, veio ao Brasil e em abril de 1962 o Presidente Joo Goulart visitou aquele pas, depois da visita aos Estados Unidos335. Em julho de 1961, o Ministro das Relaes Exteriores do Chile visitou o Brasil. Em dezembro de 1961 foi a vez do Presidente do Conselho Nacional do Uruguai e em abril de 1962 esteve em Braslia o Ministro das Relaes Exteriores da Bolvia. O Presidente Goulart, por sua vez, visitou o Mxico em abril de 1962, logo aps sua estada nos Estados Unidos. Retribuindo as visitas, o Presidente Joo Goulart esteve no Chile e Uruguai em abril de 1963336. No Chile, Goulart foi recebido com um carinho sem precedentes. Quinhentos mil espectadores gritavam Viva Jango e ele se comportou mais como candidato do que como Presidente, quebrando o protocolo vrias vezes337. Tambm no Uruguai a recepo foi calorosa por parte do governo, povo e imprensa. Com o Paraguai, a notcia de um encontro entre Jango e Stroessner em Uruguaiana, em julho de 1963, provocou reaes negativas de jornais brasileiros de esquerda338. A questo dos Saltos de Guair, onde Jango pretendia construir uma hidreltrica, estava na pauta das relaes entre os dois pases339. Um comunicado conjunto de 10/9/63 selou um acordo para a concluso de estudos preliminares para o desenvolvimento hidreltrico340.
Moniz Bandeira. Op. cit. Storrs, K. L. Op. cit., p. 348. 336 Idem. 337 Aerograma A-981 da Embaixada norte-americana em Santiago ao Departamento de Estado, em 3 de maio de 1963. 338 Aerograma A-10 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 2 de julho de 1963. 339 Aerograma da Embaixada norte-americana em Assuno ao Departamento de Estado, em 10 de maro de 1963. 340 Aerograma A-133 da Embaixada norte-americana em Assuno ao Departamento de Estado, em 18 de setembro de 1963.
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Com a Venezuela, durante o regime Betancourt, o caso Anzotegui provocou dificuldades nas relaes entre os dois pases. Nove venezuelanos capturaram o navio Anzotegui em fevereiro de 1963. O governo venezuelano pediu a extradio dos sequestradores em junho de 1963. Cuba As relaes com Cuba e, sobretudo o tratamento da questo cubana foram um tema central da PEI. Isso representou uma mudana com relao ao Governo JK, que havia tardado em reconhecer o novo regime cubano, fazendo-o um dia antes dos EUA. Jnio Quadros havia visitado Cuba durante a campanha presidencial, de 29 a 31 de maro de 1960341, acompanhado de vrios deputados. Fora recebido calorosamente e tecera loas Revoluo cubana. Repudiara, porm, declaraes antiamericanas a ele atribudas e reduzira sua estada em dois dias para visitar a Venezuela342. Ao regressar ao Brasil, Jnio elogiara alguns dos programas da revoluo cubana, como o da Reforma Agrria, dizendo que, ao contrrio do que se dizia no Brasil, era uma reforma prudente e firme. Tambm defendera a autodeterminao cubana, o reatamento de relaes diplomticas com a Unio Sovitica, o reconhecimento da China Popular e a legalizao do Partido Comunista Brasileiro. Fora muito atacado por sua atitude com relao a Cuba, inclusive pelo outro candidato presidencial, Marechal Henrique Teixeira Lott. Logo aps sua posse, reafirmou, porm, sua posio anterior. No momento em que Jnio Quadros tomou posse, Cuba j entrara em conflito com os EUA, que romperam relaes com a ilha no mesmo ms, e fortalecia seus laos com a URSS, embora somente em dezembro de 1961 tenha Fidel Castro declarado seu credo marxista-leninista. As relaes com aquele pas tornaram-se a partir de ento a questo mais polmica da poltica externa brasileira343. Internamente, os radicais, que defendiam Cuba, entendiam que as reformas teriam sempre a oposio dos EUA e de seus aliados no Brasil.
Fuentes, P. J. S. Cuba na Poltica Exterior do Brasil (1959-1964). Storrs, K. L. Op. cit., p. 309. 343 Storrs, K. L. Op. cit., p. 305.
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J os conservadores viam em qualquer divergncia com os EUA um sinal de fidelismo ou comunismo. Quando a questo de uma possvel interveno em Cuba surgiu, o Brasil ops-se a qualquer tentativa de ao coletiva contra a ilha, juntamente com o Mxico e a Argentina. Tambm expressou profunda apreenso quando da invaso da Baa dos Porcos, em abril de 1961. Alm disso, Jnio concedeu uma entrevista agncia de notcias Prensa Latina e explicou que, caso fosse convocada uma reunio de consulta da OEA para discutir a questo cubana, seu governo manifestar-se-ia contrariamente a quaisquer medidas que violassem o direito de autodeterminao do povo cubano344. Durante as negociaes sobre assistncia financeira da Aliana para o Progresso, em maro e abril de 1961, Jnio reiterou a posio brasileira de defesa da autodeterminao dos povos e apoiou uma proposta mexicana na ONU de investigao da natureza das foras que invadiram Cuba345. Apesar das presses internas e externas, o Brasil manteve-se firme na defesa da autodeterminao cubana. Arinos admitiu que Cuba havia-se tornado um pas socialista, mas declarou que no lhe parecia estar integrada ao sistema comunista internacional346. No incio de agosto, uma misso comercial foi enviada a Cuba para buscar expandir o comrcio entre os dois pases. O Brasil pretendia substituir os norte-americanos no fornecimento de alimentos e produtos manufaturados e restringir a dependncia de Cuba com relao aos pases socialistas. Mas o comrcio bilateral manteve-se em nveis muito baixos. Em agosto, a poltica cubana do Brasil enfrentou novamente a oposio de vrios grupos conservadores, quando Jnio condecorou Che Guevara, no momento em que este regressava a Cuba, aps participar da Conferncia de Ministros em Punta del Este. Che havia-se recusado na ocasio a assinar a Carta da Aliana para o Progresso e viera ao Brasil, entre outros temas, para discutir a questo dos cento e cinquenta cubanos que se haviam asilado na Embaixada brasileira em Havana. Aparentemente Jnio tratou a questo rotineiramente e no deu qualquer ateno especial a Guevara, mas a condecorao foi denunciada pela imprensa, pelo Congresso e pela Igreja. O episdio levou inclusive
Fuentes, P. J. S. Op. cit., p. 61. Storrs, K. L. Op. cit., p. 313. 346 Ibidem, p. 318.
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Carlos Lacerda televiso para atacar a poltica externa brasileira. Pouco depois Jnio renunciou347. O novo regime parlamentarista manteve sua posio com relao a Cuba, tendo o Chanceler San Tiago Dantas declarado, alguns dias aps a instalao do Gabinete, que o Brasil no pouparia esforos para conservar o regime cubano dentro do sistema interamericano348. A oposio ao regime cubano aumentou, porm, na medida em que vrios pases latino-americanos romperam relaes com Cuba. Em fins de 1961, o Governo do Peru solicitou uma reunio de Consulta da OEA para investigar violaes dos direitos humanos em Cuba, tendo a Comisso Geral sugerido que a Comisso Interamericana de Paz se encarregasse de investigar os fatos denunciados. A ideia no prosperou e um ms depois a Colmbia sugeriu a realizao de uma reunio de Chanceleres para examinar o caso cubano. A expulso de Cuba da OEA foi um segundo episdio em que a tese de coexistncia foi posta prova e constituiu uma grave crise enfrentada pelo Governo brasileiro poca de San Tiago Dantas. Fidel Castro j havia assumido a posio de lder comunista e estava em conflito com os EUA. A URSS apoiava o pas, criando um problema segurana norte-americana. Desde o fracasso da invaso da Baa dos Porcos, o Presidente John Kennedy vinha tentando expulsar Cuba da OEA. O Brasil estava, porm, entre os pases que se opunham medida, apesar da grave crise financeira por que passava. Perseguindo seu objetivo, os EUA lograram aprovar a proposta colombiana de convocao da VIII Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores da Organizao dos Estados Americanos, em Punta del Este, de 22 a 31 de janeiro de 1962. Seu objetivo era isolar das outras naes do hemisfrio o governo de um pas americano que se declarava marxista-leninista. Poucos dias antes da reunio, o Chanceler San Tiago Dantas convocou os chefes de misso diplomtica latino-americanos para comunicar a posio brasileira, contrria imposio de sanes a Cuba. No dia 17 de janeiro, o jornal O Globo publicou uma declarao assinada por quatro ex- Ministros das Relaes Exteriores, divergindo da posio
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Ibidem, p. 325. Fuentes, P. J. S. Op. cit., p. 92.
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adotada pelo Itamaraty e considerando inadmissvel a permanncia no sistema continental de um estado comunista ou vinculado a potncias comunistas349. Durante a VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres da OEA, o Brasil invocou os trs princpios do pan-americanismo: a no interveno, a democracia e a segurana coletiva, condenando as frmulas intervencionistas propostas pelos EUA. A ao militar, apesar de coletiva, seria, no entender do Brasil, uma interveno contrria Carta de Bogot e as sanes econmicas constituiriam um remdio juridicamente condenvel e politicamente fraco, uma vez que o comrcio de Cuba com a Amrica Latina era em mdia de 4,5% do total das exportaes e de 9% das importaes350. Ao governo Goulart no agradavam os rumos polticos e ideolgicos de Cuba, mas tampouco queria aceitar a ingerncia de um Estado nos assuntos internos de outro. Defendia em consequncia a neutralizao de Cuba e a coexistncia com seu regime, para no abandon-lo URSS. A frmula brasileira proposta na reunio, aprovada pelo Primeiro-Ministro Tancredo Neves e pelo Presidente Joo Goulart, defendia uma poltica de coexistncia que buscasse evitar a integrao de Cuba no bloco poltico-militar sovitico e garantir seu desarmamento a nveis compatveis com as necessidades defensivas regionais, ao mesmo tempo em que lhe garantia a segurana contra a interveno de outros Estados351. Os Estados Unidos rejeitaram a proposta do Brasil e insistiram na expulso. Necessitavam para isso dos votos de dois teros dos membros, o que significava que sete votos contrrios impediriam a expulso. E havia sete pases, inclusive o Brasil, que se opunham medida352(?). Cuba acabou sendo excluda da OEA e da Junta Interamericana de Defesa, com exatamente dois teros dos votos necessrios. San Tiago Dantas considerou a Conferncia uma vitria para o Brasil, uma vez que os pases latino-americanos concordaram em no impor sanes contra Cuba. Deixaram tambm a porta aberta para que aquele pas retornasse ao sistema hemisfrico353.
Idem, p. 97. Moniz Bandeira. Op. cit. 351 Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 20. 352 Barboza. M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 73. 353 Storrs, K. L. Op. cit., p. 334.
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Mas teve de enfrentar praticamente sozinho a oposio de certos segmentos da opinio pblica, inclusive da imprensa e principalmente o militar. Talvez essa tenha sido a Conferncia que mais comoveu a opinio pblica no Brasil, mas a maior parte dela pareceu aprovar a posio do governo brasileiro354. Meses mais tarde nova crise surgiu, com a constatao da existncia de msseis soviticos em Cuba. Kennedy determinou o bloqueio da ilha e pediu o apoio do Brasil. Goulart respondeu que considerava legtimo o armamento defensivo de Cuba, mas no podia aceitar seu armamento ofensivo. Aprovou o bloqueio naval do pas e a inspeo de navios que a ele se dirigiam, mas ops-se a uma interveno militar, em defesa do princpio da autodeterminao dos povos. Recomendou, em consequncia, que o Brasil defendesse a modificao da proposta norte-americana junto OEA, no sentido da comprovao por observadores da ONU de que o arsenal sovitico realmente existia em Cuba antes de qualquer ao militar355. Ao mesmo tempo, aparentemente a pedido do Embaixador dos EUA no Brasil, Lincoln Gordon, enviou a Cuba o Chefe da Casa Militar da Presidncia, General Albino Silva, para transmitir a Fidel Castro sua posio, bem como para oferecer seus prstimos e buscar mediar entre as partes em conflito356. Depois de conversar com Fidel Castro e com o Secretrio-Geral da ONU, U Thant, o General Albino regressou ao Brasil no incio de novembro, sem que se soubesse exatamente o que acontecera durante a visita. Ela fora complicada pelo fato de que Tito sugerira que o Brasil e o Mxico funcionassem como mediadores na crise, tendo o Mxico declinado357. Os conservadores criticaram a misso e cresceram os rumores de que os Estados Unidos comeavam a preocupar-se com o radicalismo antiamericano e o comunismo no Brasil. A prometida visita do Presidente Kennedy ao pas continuou a ser adiada.
Idem, p. 333. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 110. 356 Storrs, K. L. Op. cit., p. 338. 357 Idem, p. 339.
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Depois da crise dos msseis, a controvrsia sobre a poltica externa brasileira com relao a Cuba reduziu-se bastante. Em janeiro de 1963 ela se reacendeu momentaneamente quando foram descobertos no Peru planos que indicavam tentativas de subverso cubana no Brasil. Em maro de 1963, grupos de esquerda tentaram patrocinar o Congresso de Solidariedade a Cuba no Rio de Janeiro. O Congresso tinha o apoio da UNE, dos congressistas da Frente Parlamentar Nacionalista, do Partido Socialista Brasileiro e do Partido Comunista Brasileiro, do ISEB e da CGT. O Governo negou-se, porm, a faz-lo, tanto mais que ele coincidiria com a visita do Ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, aos Estados Unidos, com o objetivo de obter financiamentos para o Plano Trienal. Aps muita controvrsia, o Governador da Guanabara, Carlos Lacerda, proibiu a realizao do Congresso, o qual acabou sendo realizado em Niteri358. O Congresso provocou uma confrontao entre o Presidente Joo Goulart e o Governador Carlos Lacerda, tendo o ltimo acusado o primeiro de ser pr-comunista, o que foi negado na televiso por Hermes Lima. Uma pesquisa de opinio mostrou que a maioria dos cariocas fora favorvel proibio do Congresso, indicando o declnio da popularidade de Fidel Castro aps a crise dos msseis359. Em novembro de 1963, a Venezuela declarou ter encontrado um esconderijo de armas cubanas para uso da guerrilha no pas. Convocou, em consequncia, uma reunio de Consulta do Conselho da OEA, o qual criou uma Comisso para investigar o assunto. Depois de completar a investigao e dar a Fidel Castro a oportunidade de manifestar-se, a Comisso concluiu pela veracidade da acusao venezuelana. Em consequncia, foi convocada uma Reunio de Consulta que se realizaria em Washington, em julho de 1964. A essa poca, com o golpe militar, a poltica externa brasileira j havia sido completamente mudada e o Brasil havia rompido relaes com Cuba.
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frica A PEI representou um importante ponto de inflexo da poltica externa brasileira no que diz respeito frica. O continente africano marcou a nova dimenso da poltica brasileira360 e a retomada de relaes mais intensas com a frica Negra, aps um longo perodo de distanciamento. O governo Kubitschek buscara penetrar na frica atravs das colnias portuguesas e desenvolvera relaes estreitas com Portugal, consideradas um dos pilares da poltica externa, apoiando a ideia do luso-tropicalismo, sugerida por Gilberto Freyre361. O Brasil havia, porm, permanecido indiferente ao incio do processo de descolonizao da frica362. Desde o incio de sua campanha, Jnio manifestara a deciso de aproximar-se dos pases da sia e da frica e de apoiar os esforos para acabar com o Colonialismo363. Foi ele o primeiro Presidente brasileiro que conheceu o outro mundo, ao invs de visitar somente a Europa e os EUA364. Para Jnio Quadros, o Brasil havia cometido o grande erro de apoiar o colonialismo europeu, talvez por causa da relao fraterna com Portugal, mas de agora em diante faria uma oposio determinada a ele. A PEI reservou um papel importante para as relaes do Brasil com o continente africano e definiu objetivos polticos, econmicos e comerciais para o dilogo com a frica. A nova poltica foi lanada por Jnio Quadros em sua mensagem ao Congresso Nacional, em 15 de maro de 1961, como um instrumento contra o colonialismo e o racismo. Tambm defendeu a autodeterminao dos povos africanos, realando as aspiraes comuns do Brasil e da frica: desenvolvimento econmico, defesa dos preos das matrias primas, industrializao e desejo pela paz365. Dois discursos aparentemente contraditrios justificavam poca de Jnio uma aproximao com a frica: o que enfatizava as afinidades tnicas e histricas com o continente negro e o que privilegiava as
Artigo de Jnio Quadros na revista Foreign Affairs, de outubro de 1961. Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 10. 362 Boadi e Yaw. Op. cit. 363 Storrs, K. L. Op. cit., p. 298. 364 Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 22. 365 Saraiva, J. F. S. Op. cit., p. 290.
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afinidades tnicas e culturais com Portugal e, indiretamente com os pases da frica portuguesa366. A PEI optou por reforar o primeiro deles. Com efeito, os circuitos de contato poltico estavam relativamente bloqueados e o Brasil no possua os meios para se implantar na frica a partir de uma poltica de assistncia econmica e tcnica. Em vista disso, a nfase nos pontos de contato e semelhana constituiu um fator central da poltica externa africana da PEI367. Fatores externos e internos contriburam para essa nova poltica. Entre os primeiros, destaque-se o fato de que, com a independncia da maior parte dos pases africanos no perodo de 1957 a 1960, eles ganharam um assento na ONU e passaram a participar da agenda internacional. Era, pois necessrio ao Brasil reformular sua poltica para considerar esse fato novo. Entre os fatores internos, digna de nota a aspirao brasileira ao desenvolvimento e emancipao econmica. Tal aspirao tornava natural uma identificao com a luta africana368. Para a intensificao das relaes com a frica predominou uma viso culturalista, isto , invocou-se a identidade cultural entre o Brasil e aquele continente. A ideia de Jnio Quadros era buscar que o Brasil fosse capaz de integrar a herana ocidental e a africana e funcionar como uma ponte entre o mundo afro-asitico e as grandes potncias ocidentais369. Sua poltica levava em conta os ensinamentos de antroplogos e etnlogos que mostravam a africanidade da cultura brasileira370. A ideia era tambm apoiar-se nos descendentes de brasileiros que viviam na frica, sendo que Lagos possua a maior parte deles (estimados em 15.000, alm de 10.000 no restante da Nigria). Finalmente a poltica de Jnio tambm foi inspirada por fatores econmicos, com a ideia de enfrentar o baixo crescimento dos preos de matrias-primas. O governo brasileiro pretendia ento abrir novos mercados onde o Brasil poderia vender produtos manufaturados menos sofisticados371.
Saraiva, J. F. S. Diplomacy, p. 3. Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 21. 368 Saraiva, J. F. S. Do Silncio, p. 291. 369 Discurso de posse do Chanceler Affonso Arinos de Mello Franco. 370 Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 22. 371 Idem, p. 15.
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Logo aps sua posse, Jnio criou, a 24 de fevereiro, um grupo de trabalho encarregado de preparar as representaes brasileiras nos novos Estados africanos e de reelaborar a poltica externa africana em todos os seus aspectos. A ao diplomtica do Brasil concentrou-se poca na rea ocidental e atlntica do continente. Sua principal questo econmica era a rejeio dos produtos tropicais brasileiros no Mercado Comum Europeu devido concorrncia africana. Ao invs de insistir em gestes separadas junto ao continente europeu e outros foros internacionais, o Governo brasileiro buscou discutir a questo com a frica. Tentou ademais atuar nos foros internacionais em coordenao com os pases africanos, para defender interesses comuns. Essa poltica foi consubstanciada por uma srie de iniciativas do Itamaraty. Foi constituda a Diviso da frica, encarregada de explicitar e implementar a agenda de relaes entre o Brasil e o continente negro. Foram tambm criadas, em abril de 1961, as primeiras embaixadas Senegal (cumulativa com a Mauritnia), Nigria (cumulativa com os Camares), Guin (cumulativa com o Mali), Costa do Marfim (cumulativa com o Alto Volta, o Nger, o Benin ex-Daom) e Etipia372, alm de Tunsia e Marrocos no norte da frica. A Legao em Acra foi elevada categoria de Embaixada e foram instalados consulados brasileiros em Luanda e Loureno Marques, bem como criados novos consulados, em Kinshasa, Nairobi e Salisbury. A poltica de aproximao com a frica prosseguiu. Foram estabelecidas relaes diplomticas com praticamente todos os pases africanos, muito embora vrias das Embaixadas tenham sido cumulativas. Na verdade, s foram efetivamente instaladas as embaixadas em Dacar e Acra. Esta ltima capital foi o ponto de partida para a nova poltica, uma vez que a independncia de Gana havia assinalado o despertar do nacionalismo africano e Acra havia acolhido as primeiras reunies dos novos Estados independentes, dando-lhe o carter de ponto de irradiao das duas grandes correntes ideolgicas que empolgam e dominam todo o Continente: o nacionalismo e o pan-africanismo373. Tambm foi criada no Itamaraty a Secretaria-Geral Adjunta para a Europa
Ibidem, p. 22 e Arquivos do Itamaraty. Telegrama de instrues a Raymundo de Souza Dantas, primeiro Embaixador em Acra. n 72, de 23 de agosto de 1961.
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do Leste e sia e a Secretaria-Geral Adjunta para a Europa Ocidental e a frica. Jnio reduziu ademais em 20 % os salrios dos diplomatas que ganhavam mais de 400 dlares, tendo a metade da economia sido dedicada a bolsas para os estudantes africanos374. Mas o programa foi abandonado aps 1962 por falta de fundos. O Presidente brasileiro tencionava difundir nossa cultura e promover visitas de personalidades representativas da arte e da cultura negras no Brasil. Foi tambm criado o Instituto Brasileiro de Estudos Afro-Asiticos375, tendo o Presidente Joo Goulart criado o Centro de Estudos e Cultura Africana376. Jnio pretendia ademais divulgar o sucesso da integrao racial e a miscigenao do Brasil, condenando o apartheid, embora mantivesse boas relaes com a frica do Sul, e opondo ideia do desenvolvimento separado daquele pas a da mistura, sublinhada pelo socilogo Gilberto Freyre377. Como terceira caracterstica da estratgia brasileira, destacava-se a ideia de apresentar o Brasil frica como um exemplo de civilizao tropical que lograra industrializar-se, sendo assim capaz de resolver, a partir de sua prpria experincia, os problemas que se apresentavam. O plano previa tambm a assinatura de acordos culturais entre o Brasil e o Marrocos, Gana, Tunsia e Senegal378. Tambm foram enviadas algumas misses frica. A do Ministro das Relaes Exteriores, Afonso Arinos de Mello Franco, que representou o pas no primeiro aniversrio da independncia do Senegal, no fim de maro; a do deputado Jos Pereira Coelho de Souza, em maio, para participar das celebraes de independncia de Serra Leoa; e a do Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado, Senador Vivaldo Lima Filho, que chefiou a delegao s celebraes do primeiro aniversrio da independncia do Gabo, em agosto. Na qualidade de Embaixador extraordinrio, o Deputado Coelho de Souza percorreu ademais, de fins de abril a fins de maio, Gana,
Rodrigues, J. H. Brasil e frica: Outro Horizonte, p. 403. Por decreto de 14 de abril de 1961. 376 Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 22. 377 Idem, p. 24. 378 Com o qual, alis, o Brasil manteve posies discordantes poca, j que o Senegal apoiou a Frana na questo argelina e Kasavubu na questo Lumumba.
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Togo, Daom, Nigria, Camares, Costa do Marfim e Guin. Buscou realizar contatos polticos e coletar o mximo possvel de documentos e informaes sobre os pases visitados, tendo tido inclusive duas reunies com os representantes do Movimento para a Libertao de Angola (MPLA), em Conakri. Na ocasio, Mrio de Andrade, o idelogo e um dos trs lderes do MPLA, pediu o apoio brasileiro a Angola na ONU e a concesso de bolsas a estudantes angolanos379. A misso estudou tambm a possibilidade de incrementar as relaes comerciais com a frica, inclusive a partir das compras de petrleo em contrapartida a exportaes brasileiras. O Brasil tambm recebeu a visita de vrios emissrios africanos. Entre eles, destacaram-se o Vice-Presidente da Assembleia Nacional dos Camares, o Ministro de Obras e o Ministro da Agricultura da Nigria, alm do Ministro de Economia do Gabo. O Brasil e a Organizao Interafricana do Caf concordaram em julho de 1961 em trabalhar juntos para a estabilizao dos preos do caf380. Jnio Quadros procurou desenvolver uma srie de atos nas relaes com a frica, condecorando os presidentes de Gana e os Chefes de Governo do Senegal e de Tanganika381 e enviando a Gana o primeiro embaixador negro, o escritor Raimundo de Souza Dantas, o que foi, porm, recebido com reserva naquele pas. O Embaixador Souza Dantas demonstrou pouca qualificao para a misso, j que no tinha interesse e conhecimento da frica ou das relaes internacionais. Nkrumah comentou a propsito que se o Brasil realmente pretendia dar uma prova de harmonia racial deveria ter enviado embaixadores negros aos pases brancos ocidentais. No obstante, o Governo Jnio Quadros registrou certa ambiguidade com relao frica negra. Por um lado, prestigiou-a, enviando as misses Afonso Arinos e Coelho de Souza. Tambm organizou uma exposio flutuante a bordo do navio-escola Custdio de Melo, apresentando produtos brasileiros que poderiam ser exportados para a frica382.
Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 23. Storrs, K. L. Op. cit., p. 301. 381 Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 23. 382 Storrs, K. L. Op. cit., p. 301.
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Por outro lado, sua poltica externa demonstrou ambivalncia ao defender o princpio de autodeterminao dos povos. Manteve, por exemplo, as ligaes especiais com Portugal, consubstanciadas no Tratado de Amizade e Consulta firmado em 1953. Jnio cedeu ao lobby portugus e voltou atrs em sua deciso de votar contra o Colonialismo daquele pas na Assembleia Geral das Naes Unidas383. Apoiou, contudo a resoluo que demandava a criao de instituies livres em Angola384 (Saraiva. Do Silncio, p. 300) e votou favoravelmente resoluo que considerava a poltica portuguesa uma ameaa paz e segurana de Angola. Segundo Jos Honrio Rodrigues, o Brasil apoiou a liberdade de todos os povos coloniais, mas adotou reservas com relao aos povos submetidos a Portugal. Alm disso, manteve as ligaes anteriores com a frica do Sul, condenando apenas genericamente o apartheid e rechaando propostas de sanes contra a frica do Sul. A ideia era condenar o apartheid, evitando, porm, o que considerava uma intromisso indbita na poltica interna daquele pas385.Tentou tambm ampliar as relaes comerciais com aquele pas, enviando inclusive uma misso econmica em 1961386. Alm do lobby portugus, tambm ter contribudo para essa ambiguidade a rejeio s iniciativas de Quadros por parte de setores internos. A Unio Democrtica Nacional (UDN) e certos estrategistas militares, como Golbery do Couto e Silva e Carlos de Meira Mattos, continuaram a defender a aliana tradicional com os Estados Unidos, temendo que as novas vertentes da poltica externa representassem um alinhamento poltico fora do bloco ocidental387. O medo da atuao do comunismo internacional tambm levou esses setores internos a rechaar uma aproximao com pases africanos onde viam crescer essa influncia. No obstante, as relaes com a frica expandiram-se muito no perodo, principalmente em Acra, Dacar e Lagos, onde se situavam as trs embaixadas brasileiras. Ruanda e Burundi tambm foram reconhecidos e uma nova representao diplomtica foi destacada para o Mali.
Barboza, M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 237. Saraiva, J. F. S. Do Silncio, p. 28. 385 Telegrama n 18, de instrues a Frederico de Chermont-Lisboa, Embaixador do Brasil em Bamako. 386 Saraiva, J. F. S. Op. cit., p. 296. 387 Idem, p. 294.
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Os africanos, por sua vez, responderam com vrias iniciativas. Gana e Senegal estabeleceram embaixadas no Brasil em 1962 e vrias misses africanas visitaram nosso pas no perodo. Ainda assim, as relaes econmico-comerciais do Brasil com a frica permaneceram muito limitadas, tendo nossas exportaes para aquele continente no perodo correspondido a menos de 1 % das exportaes totais. As importaes, embora tenham aumentado proporcionalmente mais, tambm se mantiveram muito baixas, correspondendo a 0,87 % do total em 1963388. sia Alm de voltar-se para os pases da frica e da Amrica Latina e de ampliar o intercmbio com o bloco socialista, o Governo brasileiro tambm tentou uma tmida aproximao com a Repblica Popular da China, embora mantivesse relaes com a Repblica da China, em Formosa, que Jnio chamava ironicamente aquela ilha389. Jnio enviou uma misso comercial chefiada pelo ento Vice-Presidente. A visita ensejou o incio das relaes comerciais com a Repblica Popular da China. Cabe lembrar que, aps o golpe militar de 1964, os componentes da misso comercial foram presos, torturados e expulsos do pas390. Ainda assim, as modificaes foram pequenas. O Brasil votou em 1961 a favor de colocar o tema da admisso da China na agenda da ONU. Mas em 1961, 62 e 63 votou contra resolues submetidas pela antiga URSS e pela Albnia, que dariam o assento da China ao regime comunista de Pequim391. Uma misso comercial da China Comunista visitou o Brasil em maio de 61. O Vice-Presidente Joo Goulart esteve na China em agosto do mesmo ano e em 1962 a China estabeleceu uma misso comercial, que foi terminada abruptamente com o golpe militar. Tentativas de incluir o reconhecimento da China Comunista na mensagem presidencial ao Congresso Nacional em 1963 por parte do
DAdesky, J. Intercmbio Comercial Brasil-frica, p. 6. Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia, p. 23. 390 Moniz Bandeira. Joo Goulart, p. 115. 391 Storrs, K. L. Op. cit., p. 292.
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Embaixador Jaime de Azevedo Rodrigues foram abortadas pelo Ministro das Relaes Exteriores, Hermes Lima392. Na sia, o maior parceiro comercial do Brasil era j na poca o Japo, tanto em termos de exportaes quanto de importaes. C. Relaes multilaterais C.1. Atuao em foros regionais OEA A PEI tendeu a rejeitar a OEA como lugar prioritrio de atuao, uma vez que a via como um instrumento de interveno em questes internas de pases como Cuba e de imposio dos objetivos dos Estados Unidos. Em consequncia, o Brasil realizou menos consultas em termos hemisfricos e buscou atuar principalmente na ONU, em concertao com outros pases latino-americanos, e no mbito da ALALC393. ALALC O governo Goulart deu grande nfase ALALC, que fora estabelecida em 1960, com o objetivo de eliminar progressivamente as barreiras comerciais na regio. Durante a visita de Joo Goulart ao Chile, ambos os Presidentes propuseram a realizao de uma Conferncia especial dos Ministros das Relaes Exteriores da ALALC para buscar acelerar a integrao econmica na regio, a qual somente ocorreu em novembro de 1965394. O Brasil ops-se, porm, entrada de Cuba na ALALC, em agosto de 1962, em vista da incompatibilidade de seu sistema de economia planificada com o mecanismo da Zona de Livre Comrcio395. Mais tarde, em um almoo com Embaixadores dos pases signatrios do Tratado de Montevidu, em maio de 1963, Goulart enfatizou que as
Aerograma da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 25 de maro de 1963. 393 Memorandum interno do Departamento de Estado, de K. J. Burtons para Martin, em 14 de maio de 1963. 394 Storrs. K. L., Op. cit., p. 349. 395 Barbosa, R. O Brasil e a Integrao Regional, p. 140.
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esperanas latino-americanas para o futuro estavam na rea de integrao econmica. Para tanto, ele insistiu na criao de um Conselho de Ministros das Relaes Exteriores e de um fundo financeiro conjunto. C.2. Atuao em foros globais ONU A atuao brasileira na ONU intensificou-se grandemente poca da PEI. O Governo brasileiro props reiteradamente a organizao de uma Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento, e deu grande nfase aos 3 Ds descolonizao, desarmamento e desenvolvimento que Arajo Castro mais tarde notabilizou em seu discurso junto ONU. Tambm props reiteradamente a reviso da Carta das Naes Unidas e que 1/10 das despesas com armas fossem usadas para a promoo do desenvolvimento396. As questes de desarmamento mereceram a ateno da PEI. Em 1962, quando a Comisso de Desarmamento foi aumentada, o Brasil e sete outros pases (Birmnia, Etipia, ndia, Mxico, Nigria, Sucia e a Repblica rabe Unida) tornaram-se os chamados membros no alinhados da Comisso de dezoito membros. Durante a primeira reunio da Comisso ampliada, em maro de 1962, So Tiago Dantas descreveu o Brasil como uma nao ocidental que no fazia parte de qualquer bloco e instou as superpotncias a terminarem seus testes nucleares397. O papel do Brasil na Comisso foi muito ativo e ajudou a iniciar as conversaes para a cassao de testes nucleares na atmosfera, que levaram ao acordo de Moscou, em julho de 1963398. Entre outras iniciativas, destacaram-se a ligao entre desarmamento e desenvolvimento, as tentativas de limitar os testes subterrneos por estgios e as propostas de criao de uma Comisso Tcnica Internacional para dar assistncia aos pases no alinhados nas negociaes sobre desarmamento e de um acordo multilateral de no agresso.
396 Telegrama da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado, em 2 de outubro de 1963. 397 Storrs, K. L. Op. cit., p. 293. 398 Idem, p. 295.
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O Brasil e o Mxico tambm desenvolveram esforos para tornar a Amrica Latina uma regio livre de armas nucleares. Em abril de 1963, vrios pases latino-americanos fizeram uma declarao conjunta para a desnuclearizao da Amrica Latina. Os Acordos de Produtos de Base Durante o perodo foi concludo um acordo de produtos de base de grande importncia para o Brasil. O Acordo Internacional do Caf, preparado por uma Conferncia que teve incio em julho de 1962 e inclua o estabelecimento de quotas bsicas por pas, metas de produo e estoques, alm de criar uma Organizao Internacional do Caf, com sede em Londres. A concluso de um Acordo Internacional do Cacau foi discutida em uma conferncia convocada em setembro/outubro de 1963, sem um resultado final. A UNCTAD At 1961 os contatos entre o Brasil e o mundo em desenvolvimento eram quase inexistentes. Os laos com Portugal e a Frana cortavam a possibilidade de desenvolvimento nas relaes com a frica e a sia. As relaes com os Estados Unidos da Amrica impediam uma aproximao com os pases socialistas e dificultavam os contatos com a Amrica Latina399. Uma tentativa inicial para mudar essa situao havia sido feita por Kubitschek em 1958, com o lanamento da Operao Pan-Americana. Mas seu carter puramente hemisfrico no modificou as relaes com o resto do mundo. Com o governo de Jnio Quadros essa situao transformou-se radicalmente. O Brasil estabeleceu uma poltica de relaes mais estreitas com o mundo em desenvolvimento para alm da Amrica Latina, expandindo os contatos com a frica e a sia, participou como observador das Conferncias Neutralistas em 1961 e 1962 e alinhou-se ao mundo em desenvolvimento nas Naes Unidas, em
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Ibidem, p. 345.
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defesa do desarmamento, desenvolvimento e descolonizao (os 3 Ds de Arajo Castro). Na ONU, o Brasil juntou-se aos esforos do mundo em desenvolvimento para organizar uma conferncia que tratasse dos problemas de comrcio, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), que acabou se realizando em Genebra, em maro/abril de 1964. O Brasil atuou nesse contexto em consonncia com os demais pases da Amrica Latina, o que representou uma grande mudana com relao poltica tradicional de relaes estreitas com os Estados Unidos. A poltica brasileira de solidariedade com a Amrica Latina j se iniciara com a Operao Pan-americana e seu principal ponto foi intensificar as relaes com a Argentina tradicionalmente o principal rival do Brasil essenciais para a unidade latino-americana400. Durante os anos cinquenta e sessenta os preos de vrios produtos de base haviam decrescido muito, enquanto os preos de produtos manufaturados haviam aumentado. Alm disso, o volume de ajuda externa ao desenvolvimento fora menor do que o esperado, frustrando assim as expectativas dos pases em desenvolvimento. Em vista disso, os pases em desenvolvimento comearam a articular-se para pressionar os pases desenvolvidos a reverem os padres do comrcio internacional e a melhorarem as relaes de troca entre os dois grupos401. Essa articulao deu-se nas Naes Unidas, sobretudo a partir de 1960, depois dos progressos na luta contra o colonialismo e com a independncia de uma srie de pases. Aos poucos os pases em desenvolvimento haviam comeado a pedir tratamento preferencial, acordos de produtos de base para estabilizar seus preos, financiamento compensatrio pelas perdas na relao de trocas comerciais, aumento da assistncia ao desenvolvimento. Esse movimento encontrou a resistncia dos pases desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. O papel da Amrica Latina e principalmente do Brasil na convocao e no resultado da Conferncia foi muito grande. O antigo Secretrio Executivo da CEPAL, o argentino Ral Prebisch, que havia desenvolvido a tese da deteriorao histrica das relaes de troca entre os pases
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Ibidem, p. 347. Ibidem, p. 350.
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desenvolvidos e os pases em desenvolvimento, acabou tornando-se o primeiro Secretrio Executivo da UNCTAD. Por volta do fim de 1962, o Brasil aumentara a presso sobre os Estados Unidos para melhorar essas relaes de troca. Uma vez que a ideia da Conferncia havia sido levantada pela Unio Sovitica. Tratava-se de uma questo sensvel, mas ainda assim os pases em desenvolvimento haviam conseguido aprovar a primeira resoluo da Assembleia Geral da ONU sobre o assunto, a resoluo 1707 (XVI), de dezembro de 1961, que pediu ao Secretrio-Geral que examinasse a opinio dos membros com relao desejabilidade da Conferncia402. Em setembro de 1962, na abertura da Assembleia Geral, o delegado brasileiro manifestou seu apoio iniciativa e logo a seguir pediu a ampliao do escopo da Conferncia, ao contrrio dos Estados Unidos, que procuravam restringi-la. Na ocasio, foi aprovada a resoluo 1785 (XVII), que previu a realizao da Conferncia em maro de 1964. Uma vez aprovada, os preparativos para a Conferncia deram-se nos encontros da Comisso Preparatria da Conferncia, em conferncias interamericanas e nas reunies da CEPAL. O Brasil teve um papel importante em todos os trs403. A Comisso Preparatria era constituda de 35 pases, a maior parte deles em desenvolvimento, inclusive o Brasil e cinco outros pases latino-americanos. As reunies preparatrias deram-se em Nova York (janeiro-fevereiro de 1963), Genebra (maio-junho de 1963) e Nova York (fevereiro de 1964). Na primeira reunio, os pases em desenvolvimento resistiram presso dos pases desenvolvidos para reduzir o escopo da Conferncia e dos pases comunistas para torn-la um foro de propaganda. Na segunda reunio, a posio do Grupo dos 75 (ou 77) foi colocada numa Declarao Conjunta, tendo a Iugoslvia, ndia, Repblica rabe Unida, Lbia, Nigria e Brasil liderado o Grupo. A terceira reunio teve carter administrativo404. Em preparao Conferncia, o Brasil tambm fez um grande esforo para trazer a Amrica Latina para o Grupo dos 75 (ou 77), principalmente durante a Segunda Reunio Anual do Conselho Econmico e Social
Ibidem, p. 352. Ibidem, p. 353. 404 Ibidem.
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Interamericano, que se reuniu em outubro-novembro, em So Paulo, para examinar a Aliana para o Progresso, incentivada pelos EUA, e a Conferncia da UNCTAD, incentivada pelo Brasil. O Secretrio-Geral de Assuntos Econmicos do Itamaraty, Embaixador Jayme Azevedo Rodrigues, visitou inclusive Lima, Bogot, Mxico e Caracas em setembro para coordenar posies405. Durante a Conferncia Interamericana, o Presidente Joo Goulart defendeu a posio do Brasil com relao UNCTAD e o tema da Aliana para o Progresso quase foi esquecido. Apesar das reservas dos Estados Unidos, os pases concordaram em estabelecer uma Comisso para a Coordenao Latino-Americana (CECLA), que excluiu os EUA, para chegar a uma posio comum. Com isso, a Amrica Latina pde assumir uma posio comum antes de negociar com os EUA e reconheceu que os interesses da Amrica Latina nessa questo eram diferentes dos daquele pas, que pela primeira vez foi excludo de um rgo criado dentro da OEA. Alta Gracia, na Argentina, foi escolhida como sede da reunio do CECLA, em fevereiro406. A posio brasileira provocou crticas em certos setores da imprensa, principalmente o Estado de So Paulo, que a viam como uma manifestao de hostilidade Aliana para o Progresso e como uma tentativa de multilateralizar a assistncia internacional. A terceira srie de encontros que levariam a Alta Gracia e Conferencia da UNCTAD foi organizada pela CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina). Durante a reunio de Mar del Plata, em maio de 1963, o Brasil e o Chile propuseram a realizao de um Seminrio para estudar os problemas da UNCTAD e desenvolver uma posio comum da Amrica Latina, o qual se realizou em Braslia, em janeiro de 1964. O Seminrio de Braslia foi realizado em segredo, excluindo os pases no latino-americanos (isto , os Estados Unidos) e as organizaes internacionais e incluindo Cuba, de maneira a dar ao tema um enfoque Norte-Sul407.
Ibidem, p. 354. Ibidem, p. 356. 407 Ibidem.
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O Brasil, a Argentina e Cuba favoreceram uma confrontao Norte-Sul, enquanto outros pases preferiram um tratamento menos poltico e mais tcnico. Mas o relatrio final mostrou unidade, instando a melhoria das relaes de troca, a expanso da assistncia econmica multilateralizada, a estabilizao dos preos dos produtos de base, a regulamentao preferencial do comrcio para os pases em desenvolvimento, a expanso do comrcio com o Leste, a remoo de barreiras tarifrias, a eliminao do uso de medidas repressivas contra o nacionalismo econmico e a necessidade de criao de um rgo internacional permanente para tratar do assunto408. Da reunio de Alta Gracia, Argentina, participaram, por iniciativa brasileira, observadores de pases em desenvolvimento da sia e da frica. Delegaes brasileiras estiveram presentes em encontros semelhantes para coordenar as posies do mundo em desenvolvimento para a Conferncia da UNCTAD. Em Alta Gracia, houve tambm divergncias, uma vez que a Argentina, o Brasil, o Mxico, o Chile e o Uruguai preferiam uma frente unida na UNCTAD, enquanto outros pases foram mais flexveis. No fim prevaleceu uma posio moderada, inclusive sob a influncia de Ral Prebisch409. As resolues da Conferncia passaram a ser conhecidas como Carta de Alta Gracia e incluram basicamente as mesmas recomendaes do seminrio de Braslia. O Brasil pretendia participar da Conferncia da UNCTAD, em maro de 1964, como um dos mais ativos defensores dos pases em desenvolvimento. O Ministro das Relaes Exteriores, Arajo Castro, enfatizou em seu discurso inaugural a unio dos pases em desenvolvimento. Mas com o golpe militar a participao brasileira foi grandemente reduzida. O Movimento No Alinhado O surgimento do movimento no alinhado certamente teve grande influncia sobre a PEI. Como j foi mencionado, Jnio Quadros nutria
408 Ibidem, p. 357 e Jaime de Azevedo Rodrigues em O Estado de So Paulo, a 21 e 28 de janeiro de 1964. 409 Storrs, K. L., p. 357.
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grande admirao pelos principais lderes do movimento e via neles um parmetro importante para a atuao internacional do Brasil. Alm disso, uma certa ligao com o movimento certamente constituiria uma smbolo importante de afirmao da independncia externa brasileira. Contribuiria, em consequncia para aumentar o poder de barganha do Brasil em suas relaes com os Estados Unidos da Amrica. A poltica de neutralismo ocidental de Jnio Quadros buscou tirar o mximo proveito da ligao com o movimento no alinhado, sem, contudo afiliar-se a ele. Isso porque o governo brasileiro parece ter entendido que, embora os interesses do movimento tivessem certos pontos de contato com os seus prprios, seria mais proveitoso manter a independncia do Brasil. Alm disso, seriam evitadas as suspiccias dos Estados Unidos da Amrica no que tange posio brasileira. O Governo brasileiro preferiu, pois, participar apenas como observador, porque era um pas engajado num sistema regional de defesa coletiva e teria uma influncia precria em um movimento to numeroso, alm de no possuir interesses especficos a defender nos foros internacionais. Ademais, as caractersticas do movimento decisrio dentro do grupo no alinhado, em que cada pas sede preparava um anteprojeto que depois seria difcil mudar, poderia levar o Brasil a ter de apoiar iniciativas inaceitveis.
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PARTE II O Pragmatismo Responsvel (1974-1979)
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Captulo 1 O Ambiente do Pragmatismo Responsvel
A. Antecedentes A PEI foi suprimida aps o golpe militar de 31 de maro de 1964. Os novos dirigentes promoveram uma grande mudana na poltica externa, buscando obter vantagens dos Estados Unidos da Amrica a partir de um alinhamento automtico com a grande potncia. A poltica externa dos governos militares, de 1964 a 1985, no foi, porm, constituda por um todo nico. Paulatinamente, enquanto se fechava em termos internos, o regime militar passou a defender a democratizao das regras de convivncia internacional, a partir de uma viso nacionalista e da ideia de construo de um Brasil grande potncia. O Governo Castello Branco - 1964 a 1967 O Governo Castello Branco viu a queda de Joo Goulart como uma vitria na confrontao Leste-Oeste, desmantelando o nacionalismo, o anticolonialismo, a viso globalista e a autonomia do Brasil, que constituam a base da PEI410. Considerou que, em plena Guerra Fria, seria necessrio apoiar as polticas regionais e internacionais dos Estados
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Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 5.
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Unidos e introduziu o binmio segurana e desenvolvimento, uma verso atualizada do lema positivista da bandeira brasileira: Ordem e Progresso411. Reafirmou a insero do Brasil no bloco ocidental, muito embora o continente europeu tivesse um papel secundrio, e retornou s concepes da nova ordem internacional desenvolvidas pelos Estados Unidos da Amrica, que tinham como ideia central a luta entre o ocidente e o mundo socialista412. Tambm defendeu a ordenao das relaes interamericanas em um mecanismo de segurana coletiva. Baseou-se na noo de que, em um mundo bipolar, o inimigo encontrava-se no s fora, mas tambm dentro do pas e incorporou vises como o ocidentalismo, a interdependncia, a segurana coletiva e a abertura econmica413. Suas ideias encontravam-se presentes na vertente do desenvolvimento associado, ou americanista, que desde o fim da Segunda Guerra Mundial vinha disputando o poder com a viso de desenvolvimento autnomo, predominante na PEI. Ganhou importncia o conceito de segurana nacional e da interdependncia como um dado objetivo das relaes internacionais. Os militares ocuparam a maior parte dos postos no governo, aliando-se tecnocracia e enfatizando as vantagens de uma economia com menos interferncia estatal e que recebesse mais investimentos e tecnologia estrangeira. A internacionalizao da economia e as relaes especiais com os Estados Unidos da Amrica, em um papel denominado de subimperialista na Amrica Latina414 levariam, no entender do governo, a um melhor acesso s correntes de capital. Eliminariam tambm as desvantagens do nacionalismo verbal, sublinhando a necessidade de um alinhamento com o Ocidente, principalmente os EUA, na luta contra o comunismo internacional. Nesse sentido, foram oferecidos incentivos entrada de capital externo, reformulado o mercado de capitais e criado o Banco Central, lanando as bases para conter a inflao e retomar o crescimento
Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, em setembro de 1999. Perez Llana. Brasil y Europa: El Problema de las Percepciones. 413 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 333. 414 Martins E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada de 64/74.
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o ambiente do pragmatismo responsvel
econmico. Foram tambm removidas vrias reas de atrito com os EUA, entre elas uma maior liberalizao na poltica de minrios415. A poltica externa de Castello Branco estava tambm assentada sobre a viso geopoltica de Golbery do Couto e Silva, que defendia o alinhamento com os Estados Unidos e a civilizao ocidental crist, em um contexto de Guerra Fria e de rivalidade luso-hispana. Recebeu o apoio da Escola Superior de Guerra e de rgos ligados a outras associaes no exterior, sobretudo dos Estados Unidos da Amrica416. Constituiu, porm, um anacronismo na poltica externa brasileira, fadado s mesmas frustraes que na poca de Dutra. Com efeito, o Brasil no tinha importncia estratgica para os EUA, principalmente depois que a distenso entre as duas superpotncias fizera grandes progressos em seguida crise dos msseis e do fim da guerra da Arglia, apesar da presena norte-americana no Vietn417. A nova linha da poltica externa contribuiu para uma grande melhora nas relaes com os Estados Unidos. De 1964 a 1965, foram concludos 14 ajustes com a USAID e o Brasil recebeu US$ 650 milhes418. A dvida com os Estados Unidos, a Europa e o Japo foi reescalonada, com base nos parmetros do FMI, e o Governo brasileiro concluiu com o Governo norte-americano acordos que trouxeram um grande contingente de especialistas militares e econmicos norte-americanos ao Brasil419. Destaquem-se os acordos militares, aerofotogramtrico, sobre garantia de investimentos privados e cooperao nuclear. Foi reformulada a lei de remessa de lucros e, pagas as quantias reivindicadas pela AMFORP e IT&T420. No campo interamericano, o Brasil contribuiu para dar maior dinamismo s organizaes multilaterais do continente como a OEA, o TIAR, a Aliana para o Progresso e a ALALC. A base dessas iniciativas era sempre a da limitao das soberanias em benefcio da segurana coletiva e das fronteiras ideolgicas421.
Souza, R. A. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 4. Entre eles o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) e a Ao Popular (ADEP). Vide Cervo A. e Bueno, C. Op. cit., p. 336. 417 Ibidem, pgs 337 e 338. 418 Cervo, A. e Bueno, C., p. 338. 419 Vide Relaes com os Estados Unidos da Amrica no Captulo 2 da Parte I. 420 Idem. 421 De abril a agosto de 1965.
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O governo militar rompeu com Cuba em maio de 1964 e trabalhou para o isolamento assessorar o governo daquele pas durante a IX Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores, em Washington, em julho do mesmo ano. Nessa ocasio, a OEA acordou a suspenso do comrcio e do transporte martimo, bem como o rompimento das relaes diplomticas e consulares com Cuba, isolando definitivamente aquele pas. O Brasil tambm teve uma participao ativa na crise da Repblica Dominicana422, comandando as foras interamericanas de paz e enviando 100 homens quele pas. Insistiu ademais na convocao da II Conferncia Interamericana Extraordinria, realizada no Rio em 1965, e aprovou a reforma da Carta da OEA prevendo a participao do organismo no apoio cooperao econmica e ao desenvolvimento423. As relaes com a Amrica Latina tornaram-se secundrias, embora tenha havido esforos para desenvolv-las. Cresceu por exemplo o comrcio com a Argentina e se inaugurou a ponte da Amizade, entre o Brasil e o Paraguai. Em 1966, o Chanceler Juracy Magalhes visitou sete pases sul-americanos e foram reatadas as relaes diplomticas com a Venezuela. A ao brasileira no continente no teve, porm, a contrapartida norte-americana desejada. No perodo de 1964 a 1966, as exportaes brasileiras cresceram pouco, os investimentos e emprstimos externos reduziram-se e aumentou o endividamento externo, de US$ 3.9 para US$ 5.2 bilhes424. A atuao brasileira no mbito multilateral sofreu uma grande transformao. Na Assembleia Geral da ONU, o Brasil, sem abandonar o princpio de no interveno, passou a considerar formas indiretas de interveno, como, por exemplo, a incitao, a subverso e a guerrilha. Tambm se bateu pelo estabelecimento de uma diferena entre interveno e ao coletiva425. A diplomacia brasileira no esqueceu, porm, o realismo universalista. Reestruturou o Itamaraty com base nos interesses de comrcio exterior e continuou a atuar em organismos multilaterais no regionais, como a
Cervo A. e Bueno, C., Op. cit., p. 339. Idem, p. 340. 424 Bueno, C. O Desafio Internacional, p. 95. 425 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 340.
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UNCTAD e o GATT, alm de prosseguir os contatos comerciais com os pases socialistas e a frica ao sul do Saara426. Na ONU, o Brasil aumentou sua participao, de um total de 26 rgos em 1964 para 30 rgos em 1965, ficando atrs apenas dos EUA, URSS, Gr Bretanha e Frana427. Dentro dessa linha, o Brasil defendeu o princpio da segurana econmica coletiva no GATT e na UNCTAD e integrou o Grupo dos 75 (depois dos 77), criado para coordenar as posies dos pases em desenvolvimento. Apoiou ademais a convocao peridica da UNCTAD e a integrao dos rgos regionais a esses esforos. Tambm combateu a teoria de disrupo do mercado (market disruption), defendida pelos pases industrializados para contingenciar suas importaes, inclusive as provenientes dos pases em desenvolvimento, e negou-se a assinar o Acordo para o Comrcio de Txteis, negociado no GATT, que consagrava esse princpio428. Nas sesses da Conferncia do Desarmamento, em Genebra, argumentou a favor do desarmamento em si. Aliou-se, nesse contexto, aos pases em desenvolvimento, que instavam as grandes potncias a passarem dos princpios s decises concretas sobre desarmamento e a criarem um fundo que canalizaria para a promoo do desenvolvimento as poupanas resultantes de tais decises429. Com a Europa Oriental, o Brasil buscou passar do estgio comercial para o de relaes econmicas. Foram reconvocadas as Comisses Mistas e reativada a Coleste, sob a coordenao do Ministrio das Relaes Exteriores. Com a frica, o Brasil buscou um trabalho conjunto em rgos multilaterais. Condenou retoricamente o colonialismo e o apartheid, procurando ampliar mercados, desenvolvendo estudos sobre as potencialidades do mercado africano e enviando misses comerciais quele continente430. Embora tivesse recebido o aplauso de vrios segmentos mais conservadores, a poltica externa de Castello Branco tambm foi alvo
Idem, p. 341. Idem. 428 Ibidem. 429 Ibidem, p. 342. 430 Ibidem, p.338.
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de crticas. A maior parte delas veio da imprensa, de certos segmentos das Foras Armadas, principalmente da linha dura nacionalista, do empresariado e da classe mdia, descontentes com a desnacionalizao da economia e com a recesso431. O Governo Costa e Silva 1967 a 1969 O Presidente Artur da Costa e Silva introduziu, com a chamada Diplomacia da Prosperidade, modificaes sensveis na poltica externa de Castello Branco. Abandonou o paradigma bsico de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica, a partir de uma viso bipolar432 e voltou concepo nacional-desenvolvimentista, que norteara a poltica externa de vrios dos governos anteriores. A demanda interna de desenvolvimento converteu-se em vetor da poltica externa, a qual se destinava a viabilizar tal objetivo433. O capital estrangeiro passou a ser visto como componente supletivo para o desenvolvimento, considerado uma tarefa de responsabilidade nacional434, e acentuou-se o carter introspectivo do governo, iniciando-se em 1968 o perodo mais autoritrio do governo militar, que se prolongou at 1973435. A nova poltica externa surgiu como uma reao s frustraes resultantes da aliana automtica com os Estados Unidos da Amrica e recebeu o apoio de setores muito diversos, tais como os sindicatos, a burguesia, as Foras Armadas, os partidos polticos, os diplomatas e os intelectuais436. Tambm introduziu vises do nacionalismo militar, majoritrio dentro do Exrcito, em contraposio tendncia de internacionalizao da economia, instrumentada por Roberto Campos437. O chamado nacionalismo de fins pretendia fortalecer a economia antes de equacionar as desigualdades sociais. Defendia o interesse nacional, a servio da prosperidade e do desenvolvimento econmico e pretendia reformular as bases do comrcio internacional, alm de
Stepan, A. The Military in Politics. Cervo A. e Bueno, C. Op. cit., p. 331. 433 Bueno, C. O Desafio Internacional, p. 91. 434 Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 44. 435 Idem, p. 42. 436 Perez Llana. Op. cit., pp. 555-556. 437 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 348.
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adquirir os conhecimentos cientficos e tecnolgicos indispensveis ao desenvolvimento e aumentar os fluxos financeiros. Os temas de segurana comearam a perder importncia e as aluses a Cuba diminuram. A economia e a superao do estrangulamento tecnolgico da indstria brasileira passaram a determinar a poltica externa, tendo o Estado como o articulador do processo produtivo438. O pragmatismo na poltica externa foi, pois adotado pelo Governo Costa e Silva, alguns anos antes de o Presidente Geisel consagrar o termo. As presses da economia coincidiram com uma etapa de consolidao do parque industrial intermedirio, que se prolongou at 1973. Surgiram demandas na economia, entre elas as de mercados para novos produtos industriais e servios de engenharia, bem como as de recursos para setores industriais bsicos e de tecnologias para estimular o desenvolvimento de indstrias de ponta439. Essa etapa foi marcada por uma grande expanso das exportaes brasileiras, que passariam de US$ 1.5 bilho em 1968 para US$ 6.2 bilhes em 1973. Aumentaram igualmente os investimentos estrangeiros, que atingiram a US$ 11.3 bilhes em 1973, e o produto interno bruto, que cresceu em mdia 10,2 % ao ano no perodo. A segurana foi paulatinamente nacionalizada, buscando-se meios internos para assegur-la. O Brasil abandonou a ideia de segurana coletiva e nem sequer compareceu reunio da OEA em junho de 1967, convocada pela Venezuela para tratar do assunto440. Tambm a interdependncia militar, poltica e econmica deixaram de ter primazia na atuao brasileira, na medida em que a poltica externa passou a guiar-se mais por interesses nacionais e menos por motivaes ideolgicas. Finalmente, o ocidentalismo deixou de estar no cerne da poltica externa, porque continha preconceitos que tolhiam a ao da diplomacia. A nova poltica sustentou o incio do projeto Brasil Grande Potncia, que se prolongaria pelo perodo de 1968 a 1973. Tambm lanou as bases para a ampliao da autonomia em poltica externa, que se desenvolveu no governo Geisel, associando a participao do capital estrangeiro ao capitalismo monopolista do Estado441.
Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 42. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 364. 440 Idem, p. 345. 441 Ibidem, p. 367.
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O principal destinatrio das crticas externas do Governo Costa e Silva passou a ser os EUA, com os quais o Brasil teve em junho de 1966 a crise do caf solvel. A partir dela, a defesa do ingresso de produtos manufaturados no mercado norte-americano tornou-se um foco importante da poltica externa. expresso relaes especiais agregaram-se termos como rivalidade emergente para descrever a relao entre os dois pases. O Brasil tornou a ver o mundo dividido entre ricos e pobres, enquanto os EUA o viam em termos de Leste e Oeste442. Em 1967, alm da questo do caf solvel, outras divergncias apareceram. Entre elas, merecem destaque a diferena de posio quanto ao Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, o contingenciamento de txteis, o acordo internacional do cacau, a reao norte-americana maior participao brasileira nos fretes bilaterais e a quota estabelecida pelo governo norte-americano para suas importaes de acar do Brasil443. Costa e Silva no perdera, porm, a f na Aliana para o Progresso, apesar de haver contrado apenas US$ 390 milhes de emprstimos estrangeiros em 1967. Tambm obedeceu cartilha do FMI, na esperana de continuar a receber a cooperao econmica, financeira e tcnica dos EUA. A promulgao do AI-5, em dezembro de 1968, e a imposio de uma junta militar aps a trombose do Presidente provocaram vrias manifestaes contrrias ao Governo brasileiro na imprensa estadunidense. O Executivo norte-americano manteve, contudo o apoio a projetos de cooperao com o Brasil444. Paralelamente, houve durante o governo Costa e Silva um incremento da presena europeia e uma aproximao comercial maior com o Japo e o bloco socialista. Com a Europa Ocidental, as relaes sofreram impulso com a vinda ao Brasil, em 1968, do Ministro das Relaes Exteriores da Repblica Federal da Alemanha, Willy Brandt, e com a visita do Chanceler Magalhes Pinto quele pas. No mesmo ano, a rainha Elizabeth II visitou o Brasil, seguida, em 1969, do Ministro britnico da Tecnologia. Tambm em 1969, foram implementados acordos culturais e comerciais com Portugal e a Espanha.
Ibidem. Ibidem, p. 368. 444 Ibidem, p. 375.
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Com o Japo, foi criada em 1967 a Comisso Mista Bilateral, que se reuniu duas vezes, uma em fevereiro de 1968 e outra em maio de 1969. A Comisso constituiu-se no principal instrumento destinado ao incremento do comrcio e da cooperao entre os dois pases. As relaes com a Europa Oriental tambm se enquadraram na nova estratgia desenvolvimentista da poltica externa. As relaes com a URSS, que haviam ficado estremecidas no incio do Governo Castello Branco, foram intensificadas, com a concluso de um Protocolo de Comrcio. Alm disso, o governo modificou a posio do Brasil em temas como a criao de uma Fora Interamericana de Defesa e a desnuclearizao da Amrica Latina. Rejeitando o alinhamento automtico com os EUA, o governo Costa e Silva vinculou o poder nacional ao poder emergente dos pases em desenvolvimento. Com a Amrica Latina, foi desenvolvida uma cooperao no seio dos rgos multilaterais globais e regionais. Foram tambm tomadas iniciativas bilaterais e realizados esforos de integrao, tendo a reunio dos chefes de Estado da OEA aprovado em abril de 1967, em Montevidu, a criao de um Mercado Comum Latino-Americano, que seria implantado em 15 anos, a partir de 1970. Iniciou-se um novo dilogo regional, atravs da CECLA (Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana), no chamado Consenso de Via del Mar. O grupo juntava as reivindicaes dos pases latino-americanos, que pretendiam converter a OEA em instrumento efetivo de cooperao445. A diplomacia brasileira mostrou-se, porm, ctica com relao constituio de um Mercado Comum, face ausncia de uma base fsica para a integrao, disparidade das economias nacionais e autossuficincia do mercado interno. Em consequncia, tomou a iniciativa de firmar, em abril de 1969, com a Argentina, Paraguai, Uruguai e Bolvia, o Tratado da Bacia do Prata. O tratado pretendia promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da regio446. A diplomacia brasileira passou tambm a exercer uma ao importante, ao lado dos pases da sia e da frica, para a aprovao de resolues da ONU favorveis ao desenvolvimento, sobretudo no que tange reformulao das normas do comrcio internacional no mbito
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Ibidem. Ibidem, pp. 359-360.
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da UNCTAD. No obstante, os ganhos na arena internacional foram limitados447. Contudo, as relaes com a frica Negra permaneceram distantes, uma vez que as vinculaes com Portugal levaram o Brasil a manter o apoio ao colonialismo portugus na Organizao das Naes Unidas e a tentar uma aproximao com as colnias atravs da metrpole. Alm disso, o Brasil absteve-se de manifestar oposio ao apartheid sul-africano no seio da ONU, quando este comeou a ser condenado, a partir de 1970. O governo Costa e Silva tambm procurou fortalecer o poder nacional atravs de elementos internos. O bipartidarismo implantado conviveu em harmonia com a poltica externa, uma vez que ambos os partidos e mesmo a imprensa a apoiaram, qualificando-a como avanada, em contraposio ao conservadorismo predominante na poca448. Dois nomes esto associados elaborao do novo paradigma de poltica externa Arajo Castro e, mais tarde, j no governo Mdici, Mario Gibson Barboza449. O primeiro notabilizou-se como idelogo e o segundo como implementador de mudanas na poltica externa. Arajo Castro, Embaixador do Brasil na ONU de 1968 a 1970, chamou a ateno, por exemplo, para a solidariedade entre os Estados Unidos e a URSS em vrias questes na Assembleia Geral da Organizao. Enfatizou ademais a falta de engajamento dos soviticos e dos demais socialistas causa de renovao. A tese de Arajo Castro estava centrada no congelamento do poder mundial, pretendido pelos EUA e URSS com a entrada em vigor da Carta das Naes Unidas, em outubro de 1945. Segundo ele, essa tentativa de congelamento fora confirmada em janeiro de 1967, a data limite fixada pelo Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) para que os pases se registrassem como potncias nucleares. O pressuposto da tese de congelamento do poder mundial propugnava para a poltica externa brasileira um paradigma centralizado no conflito Norte-Sul, instando os pases em desenvolvimento a estreitarem os vnculos entre si. Propunha ademais a defesa do conceito de segurana coletiva no campo econmico, uma maior cooperao com os pases
Ibidem, p. 360. Prez Llana. Op. cit., p. 556. 449 Idem, p. 557.
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prejudicados com a poltica de condomnio sovitico-americano, especialmente a Europa Ocidental450. O TNP era visto pelo Brasil como discriminatrio, porque criara duas classes de pases: os que detinham e os que no possuam a tecnologia para a produo da bomba atmica, proibindo-se a proliferao nuclear horizontal e permitindo-se a proliferao vertical. O Governo brasileiro dizia no pretender absolutamente fazer uma bomba atmica, mas queria explorar todas as possibilidades de desenvolvimento e aplicao da energia nuclear. Entendia que seus intuitos pacficos estavam provados ao promover e assinar o Tratado de Tlatelolco, que probe a utilizao da energia atmica para fins blicos. O Governo Mdici 1969 a 1974 O Presidente Emilio Garrastazu Mdici e seu Chanceler, Mario Gibson Barboza, operaram uma nova mutao diplomtica, que efetivamente colocou o Brasil dentro do bloco em desenvolvimento. O nacionalismo de fins, que norteara a poltica econmica do Governo Costa e Silva, passou a ser defendido em grande nmero de pronunciamentos451, abandonando-se a posio ambgua ante os pases da OCDE e os pases do Sul. Tambm foi descartada a ideia de que o Brasil poderia ser um mediador entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento452. Ante o malogro de iniciativas como a Aliana para o Progresso, o Consenso de Via del Mar e o Novo Dilogo, o governo deu prioridade a grandes programas bilaterais com os pases da regio. Estabeleceu ademais contatos com a frica Subsarica e buscou uma equidistncia entre Israel e os pases rabes. Prosseguiu tambm o esforo de consolidao da indstria de transformao, tendo a economia crescido muito, o que ajudou a adiar a percepo das contradies existentes dentro do prprio poder autoritrio. Surgiram vrios blocos e faces e a comunidade de informaes e segurana passou a constituir um setor quase independente
Barboza, M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 150. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 346. 452 Idem, p. 357.
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das foras armadas, com um oramento no controlado pelos rgos administrativos453. A poltica externa de Mdici abandonou a viso principista em favor de uma atuao mais pragmtica. Passou a ligar-se mais s circunstncias, evitando as camisas de fora, sem optar exclusivamente pelo bilateralismo ou pelo multilateralismo e buscando aumentar a participao brasileira nas decises globais454. Corrigiu ademais o rumo das relaes com os Estados Unidos, colocando-as em bases mais compatveis com a realidade internacional e com os interesses brasileiros e intensificou as relaes com os demais pases desenvolvidos, sobretudo nos campos financeiro e comercial. Aprofundou as relaes com os pases em desenvolvimento, com ateno prioritria para a Amrica Latina, a abertura de uma nova fronteira na Amrica Central e a reestruturao das relaes com a frica, com nfase na frica Subsaariana e Ocidental. Apesar de eliminada a hipoteca do colonialismo portugus, a relao com a frica foi, contudo ambivalente. Por um lado, buscou desenvolver uma relao econmica mais densa com a frica Negra, por outro lado, apoiou o colonialismo portugus e expandiu o comrcio com a frica do Sul455. Esse tipo de atitude levou a crticas por parte dos pases da frica Negra. Os mais conservadores pretendiam que o Brasil intercedesse junto a Portugal no processo de descolonizao, enquanto os demais grupos condenavam o papel do Brasil na frica portuguesa. Mesmo a imprensa africana no demonstrou qualquer simpatia pela poltica externa brasileira456. A oposio africana ao Brasil estendeu-se para alm do continente. Nas Naes Unidas, por exemplo, a frica negra colocou-se ao lado da Argentina quando foi discutida a questo da utilizao dos recursos do Rio Paran. A situao complicou-se mais ainda quando, em 1973, a Nigria sugeriu que o embargo petrolfero fosse utilizado na luta contra
Camargo, Sonia e Vzquez Ocampo, Jos Maria - Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil, p. 27. 454 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 348. 455 Nazario, O. Op. cit., p. 62. 456 Idem, p. 63.
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o colonialismo, o que tornaria o Brasil mais vulnervel, dadas as suas relaes com Portugal457. O governo Mdici intensificou as relaes com Israel e os pases rabes458 e adiou a ideia de um rpido ingresso do Brasil no Clube dos Grandes. Tambm buscou aproveitar as concesses derivadas do fato de o Brasil ser um pas em desenvolvimento. Guiando a poltica externa pelo exclusivo interesse nacional, a servio do desenvolvimento, Mario Gibson Barboza atribuiu cinco funes poltica externa: a) provocar mudana nas regras de convivncia internacional e na cristalizao do poder; b) usar o poder nacional decorrente do crescimento em favor dos povos que aspiram ao progresso; c) auxiliar a implantao da nova ordem econmica internacional, at mesmo como requisito de paz, que no resulta da manuteno do statu quo e do equilbrio do poder; d) manter ativa solidariedade com os povos em vias de desenvolvimento; e e) ampliar em extenso e profundidade o universalismo da ao externa459. Em termos globais, duas questes principais sublinharam a resistncia do Governo Mdici s presses internacionais dos pases desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. Mdici manteve a posio brasileira de no subscrever o TNP e reafirmou o interesse em desenvolver todos os setores da pesquisa cientfica e da aplicao pacfica das novas fontes de energia460. Tambm decidiu decretar o mar territorial de duzentas milhas, uniformizando sua extenso com relao a um nmero crescente de pases da Amrica Latina, como uma maneira de proteger as atividades econmicas, principalmente a pesca, da atividade predatria dos pases ricos, principalmente os EUA e o Japo461. A ideia foi aceita pelo Ministrio da Marinha aps uma reao inicial e teve grande apoio da opinio pblica. Enfrentou, porm, grande reao internacional, sobretudo, dos Estados Unidos, Japo e Unio Sovitica462. Buscou uma maior independncia dos Estados Unidos da Amrica, aceitando com naturalidade o fato de que nossos pontos de vista nem
Ibidem, p. 63. Barboza, M. Op. cit., pp. 197 e 198. 459 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 347. 460 Barboza, M. Op. cit., p. 152. 461 Idem, p. 153. 462 Ibidem.
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sempre seriam coincidentes463. Mas as relaes polticas e comerciais deterioraram-se. O comrcio bilateral tornou-se deficitrio a partir de 1970 e as divergncias aumentaram, desde a questo da extenso do mar territorial de 200 milhas at as restries s exportaes de produtos manufaturados brasileiros (caf solvel, txteis, calados, bolsas, etc.), a incompatibilidade das polticas nucleares, de defesa do meio ambiente e a renovao dos acordos do caf e do acar. Mdici foi aos Estados Unidos em dezembro de 1971, logrando criar um sistema de consulta de alto nvel e prosseguir a cooperao, atravs de acordos de pesca, produtos agrcolas, cooperao cientfica, atividades espaciais e pesquisas oceanogrficas464. Data da visita a famosa frase de Nixon, para onde vai o Brasil, ir o resto da Amrica Latina, que causou grande problema com os vizinhos do Brasil. Apesar de profundamente repressivo, o governo Mdici recebeu do Presidente Richard Nixon o reconhecimento da liderana regional do Brasil. Segundo Nixon, os EUA deveriam lidar de maneira realista com os governos latino-americanos, e o Brasil, por sua dimenso, levaria para onde fosse os pases da regio 465. Dada a situao dos EUA, s voltas com a retirada do Vietn e com a reduo de sua hegemonia, pases como o Brasil passaram a poder ascender individualmente. Foi durante o governo Mdici que a poltica externa norte-americana sofreu com Henry Kissinger, em 1969, sua primeira grande mutao desde 1947. Deixando de lado vises idealistas, Kissinger praticou a Realpolitik e buscou trazer as cinco grandes potncias (EUA, URSS, CEE, Japo e China o chamado pentagrama do poder) para um cdigo comum de comportamento internacional. No fim do perodo Mdici, em 1973, as elites norte-americanas, agrupadas no Council on Foreign Relations, reagiram ao modelo anterior e criaram a chamada Comisso Trilateral. Seu objetivo era o de buscar maior influncia sobre as polticas nacionais e internacionais sob a tica dos interesses capitalistas. O Presidente Carter fez parte da
Ibidem, p. 200. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 369. 465 Dicionrio Histrico-Geogrfico, verbete sobre o Governo Mdici, apud Camargo, Sonia, Op. cit., p. 26.
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Comisso, extraindo mais tarde dela, j na segunda metade do Governo Geisel, seus principais conselheiros de poltica externa466. A poltica externa sovitica tornou-se mais complexa e diversificada, reforando as tendncias de mudana do sistema internacional. Sua principal caracterstica foi a de buscar a manuteno da paz e da cooperao internacional com os Estados Unidos da Amrica467. Prosseguiu o processo de intensificao dos contatos com a Europa. A Comunidade Econmica Europeia tornou-se o principal parceiro comercial do Brasil, chegando a absorver 30% das exportaes. As relaes bilaterais tambm se desenvolveram, tendo sido firmados acordos com a RFA, a Espanha, Portugal, Frana, Sucia, Dinamarca e Noruega. Os investimentos europeus chegaram a quase 40% do total de investimentos estrangeiros no Brasil em 1973, contra 37,5 % da participao norte-americana. Iniciou-se ademais uma aproximao com o Japo. Mario Gibson Barboza visitou aquele pas e recebeu o Chanceler japons, tendo sido concludo na ocasio um Acordo de Cooperao Tcnica entre os dois pases468. No mbito multilateral, o governo brasileiro trabalhou no sentido da reforma da Carta das Naes Unidas, buscando reduzir o hiato entre os ricos e os pobres e enfatizando o risco de que a Organizao, encarregada de cuidar da paz, do desenvolvimento e da segurana, se transformasse em um simples Instituto Internacional de Tecnologia469. Arajo Castro mencionava, por exemplo, o Tratado de Proscrio das Experincias Nucleares, concludo em Moscou, em 1963, depois de negociado diretamente entre as superpotncias, e o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP), de 1968, negociado somente pelas potncias possuidoras de armas nucleares, como provas da inoperncia da ONU quando se tratava dos interesses das grandes potncias470. Apontava Arajo Castro o poder de veto dos membros permanentes do Conselho de Segurana como responsvel pela ineficcia da ONU, como ficou comprovado na guerra da Indochina e na invaso da
Ibidem, p. 350. Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 351. 468 Idem, p. 372. 469 Bueno, C. O Desafio Internacional, p. 97. 470 Idem.
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Checoslovquia. Alm disso, as grandes potncias tratavam de seus problemas diretamente e faltava vontade poltica dos pases desenvolvidos para resolver as questes sobre o comrcio e o desenvolvimento pelas quais se interessavam os demais pases471. Defendeu ademais o Brasil na XXV Sesso da Assembleia Geral, em 1970, o fortalecimento da segurana internacional e o vnculo entre esse tema e o desarmamento e o desenvolvimento econmico. Reafirmou na ocasio o conceito de solidariedade econmica coletiva na XXVI Sesso472. Participou ademais das negociaes da UNCTAD, que desembocaram na criao do sistema geral de preferncias. Foi desenvolvido um esquema de preferncias universal, no discriminatrio e no recproco, que beneficiou as exportaes de produtos manufaturados dos pases em desenvolvimento para os pases desenvolvidos. Prosseguiu tambm a luta para reduzir as distncias entre o Norte e o Sul, criticando a resistncia dos pases ricos em lidar com temas relativos ao desenvolvimento. Ao abrir a XXV Assembleia Geral da ONU, em 1970, Mario Gibson Barboza props o lanamento de uma estratgia dinmica de desenvolvimento e em 1971 passou a defender a ideia da segurana econmica coletiva. Em junho de 1972 realizou-se em Estocolmo a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, com grande confrontao entre os ricos e os pobres e uma intensa atuao brasileira. Em 1973, o Brasil esteve presente em Tquio, na reunio ministerial para as negociaes comerciais multilaterais, fazendo propostas inovadoras473. B. A Situao Interna Brasileira Os anos Geisel foram marcados por grandes mudanas. O novo Presidente representou uma tendncia mais moderada, como a que havia predominado nos trs primeiros anos do regime militar. Ops-se linha dura e iniciou um processo de abertura poltica, que se deu de maneira gradual, possibilitando a permanncia dos militares no poder por muitos anos mais. Tambm representou a manuteno de uma ideologia
Ibidem. Ibidem, pp. 97-98. 473 Idem, p. 349.
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conservadora e repressiva, ainda que com uma poltica externa no ideolgica e progressista474. No campo econmico, o Governo reestruturou a economia, aps a primeira crise do petrleo. Os anos de 1967 a 1973, conhecidos como o perodo do milagre econmico, haviam registrado um crescimento de 12,7% na indstria manufatureira, embora com marcadas despropores inter e intrassetoriais475. Como realizar uma abertura poltica em um ambiente recessivo seria muito difcil, foi mantida uma alta taxa de crescimento para legitimar a manuteno dos militares no poder. Alm disso, uma desacelerao brusca afetaria a atitude dos operadores econmicos privados, muito importantes para adaptar a economia brasileira grande elevao dos preos do petrleo476. Situao Poltica O Presidente Geisel iniciou o governo a 15 de maro de 1974, aps a eleio por um Colgio Eleitoral que lhe deu 400 votos contra 76 para Ulysses Guimares, do MDB, que resolvera concorrer como anticandidato. A campanha presidencial dera alento oposio, que ganhou terreno nas eleies parlamentares, ocorridas em novembro de 1974. O Governo Mdici, que o precedera, havia sido o mais repressivo do ciclo militar, ensejando o surgimento de uma srie de rgos de controle interno, que acabaram adquirindo grande poder. As foras de segurana vigiavam qualquer tipo de organizao que envolvesse os moradores de favelas e trabalhadores rurais, os sindicatos eram controlados e os membros do clero que organizassem qualquer atividade ligada poltica eram submetidos a humilhaes477. Na elite, dominava o medo e os homens de negcios, embora tivessem lucrado com o boom, irritavam-se com os incentivos e controles produo criados por Delfim Netto478.
Nazario, O. Op. cit., p. 24. Lima, P. T. F. Diplomacia e Comrcio, p. 223. 476 Souto Maior. A Diplomacia Econmica Brasileira no Ps-Guerra, pp. 268 e seguintes. 477 Skidmore, T. De Castello a Tancredo, p. 354. 478 Idem, p. 355.
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A comunidade de informaes e segurana havia crescido tanto que fugira ao controle das prprias foras armadas, onde certos setores passaram a defender a conteno do papel poltico dos militares. Esses setores aglutinaram-se em torno do general Ernesto Geisel, que representava a linha castellista dentro do Exrcito e, junto com o General Golbery do Couto e Silva, lutara at o fim contra a candidatura de Costa e Silva479. Geisel fizera carreira no Exrcito, mas tambm fora Secretrio de Finanas e Obras Pblicas da Paraba. Frequentara o Army Command and General Staff College, em Fort Leavenworth, Kansas, pertencera ao gabinete do governo Dutra e fora membro do corpo permanente da Escola Superior de Guerra e posteriormente Chefe da Casa Civil, Chefe da Casa Militar, ambas da Presidncia da Repblica e Ministro do Superior Tribunal Militar. No momento da sucesso, era Presidente da Petrobras. A sucesso presidencial envolveu um conflito entre os continuistas e os castellistas. Os primeiros, entre os quais figuravam vrias altas autoridades do Governo Mdici, pregavam a manuteno do status quo, enquanto os segundos, que haviam perdido o controle do Planalto em 1967 e negociaram com o Presidente Mdici a vitria de Geisel no Colgio Eleitoral, pretendiam uma reforma do Estado. O governo Geisel iniciou a primeira transio democrtica, que compreendeu o perodo Geisel-Figueiredo480. Introduziu vrias modificaes poltico-burocrticas no governo, como a eliminao dos super ministros e a perda do poder decisrio dos ministros militares. A tomada de decises passou a centralizar-se na figura do Presidente, que acompanhava pessoalmente as principais questes internas e internacionais. Geisel e seus colaboradores castellistas, principalmente o General Golbery do Couto e Silva, tinham quatro alvos principais: manter o apoio dos militares, reduzindo, porm, sua presena na administrao civil e o poder da linha dura; controlar os subversivos, cuja fora consideravam sobrestimada pela linha dura; promover o retorno democracia com a continuada predominncia do partido poltico que os apoiava, a ARENA; e manter as altas taxas de crescimento, que legitimavam a presena dos militares no poder481.
Camargo, S. Op. cit., pp. 28 a 37. O Donnel, G. Os Atores do Pacto Democratizante. 481 Skidmore, T. Op. cit., p. 322.
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Arquitetaram um projeto de liberalizao poltica, o qual contou com a contribuio de Samuel Huntington, cientista poltico de Harvard, que foi chamado para conversar com as autoridades brasileiras. Pretendiam promover uma participao maior nas decises governamentais dos chamados rgos intermedirios, como a Igreja, a imprensa, as universidades e os trabalhadores482. A liberalizao poltica teve altos e baixos, com uma abertura inicial, seguida de alguns retrocessos. A opinio pblica passou a expressar o descontentamento com a situao poltica e econmica e as relaes entre a Igreja e o governo melhoraram em comparao com o Governo Mdici, quando muitos ativistas catlicos haviam sido presos e torturados. A Igreja passara por duas modificaes importantes. Na cpula, a Confederao Nacional dos Bispos (CNBB), fundada em 1952, sob a direo de Dom Helder Cmara, assumira uma postura antigovernamental e agressiva a partir da represso. E na base, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), surgidas como clulas de estudos laicos a partir dos anos 60, passaram a dar nfase propagao da teologia da liberao, defendida por telogos como Leonardo Boff, ou a lutar contra o aumento do custo de vida. No incio do governo Geisel, os contatos com a Igreja melhoraram, mas logo a seguir aumentaram os confrontos entre a igreja e as foras de segurana. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) tambm se tornara opositora do governo. Mesmo os advogados que apoiaram a queda de Joo Goulart, ficaram preocupados quando, principalmente depois de 1968, aumentaram a arbitrariedade e as violaes do governo aos direitos humanos. Em 1972, a OAB expedira em Curitiba uma declarao elegendo o primado do Direito como a causa mais importante no pas. A imprensa, a universidade, principalmente os estudantes, e os trabalhadores foram fortemente controlados pelos governos anteriores, principalmente a partir da promulgao do Ato Institucional n 5, em 1968. As indicaes do novo Presidente no sentido da liberalizao progressiva do pas trouxeram algum alento a sua atuao. Logo no incio do governo, Geisel decidiu refrear as unidades de segurana e logrou obter alguns progressos no Rio de Janeiro, mas muito poucos em outras partes do pas. A linha dura reagiu, mantendo suas atividades em vrias localidades e reprimindo a mdia. Pela primeira
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Idem, p. 327.
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vez um jornalista estrangeiro Fred Morris, do Time e da Associated Press foi torturado483. Timidamente, comearam a surgir reaes e a sociedade buscou organizar-se cada vez mais no combate represso. O debate sobre questes de organizao poltica prosseguiu, embora o Planalto deixasse claro que pretendia imprimir o ritmo da abertura. A sociedade buscou organizar-se cada vez mais no combate represso e, aos poucos, a linha dura foi perdendo terreno. Em agosto de 1974, a OAB comprometeu-se a defender os presos polticos, pregando a restaurao do habeas corpus, a revogao do AI-5 e a concesso de anistia aos presos e exilados polticos484. Em outubro, um deputado do PMDB teve seu mandato cassado por ter ofendido o Presidente Pinochet, do Chile, com base na Lei de Segurana Nacional e no na legislao excepcional instituda por Costa e Silva em 1968, o AI-5. Isso aumentou a esperana dos otimistas485. Em novembro, a ARENA ganhou as eleies indiretas para Governador e conquistou a maioria dos votos na Cmara dos Deputados, mas o MDB quase dobrou sua participao. No Senado, o partido da oposio elevou sua participao total de 7 para 20 cadeiras, e a ARENA caiu de 59 para 46486. Mas o MDB obteve 14,6 milhes de votos, contra 10 milhes da ARENA. Nas eleies estaduais, o MDB assumiu o controle das Assembleias de So Paulo, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Paran, Acre e Amazonas487. As eleies haviam sido bastante livres e Geisel confiara na qualidade dos candidatos da ARENA, mas o pleito representou um plebiscito sobre o regime militar. Isso reduziu muito o controle de Geisel sobre o cenrio poltico, pois o governo perdera a maioria de dois teros no Congresso e qualquer emenda constitucional rejeitada pelo MDB s poderia tornar-se lei com o AI-5488. O MDB ganhou fora e temia-se uma regresso, como acontecera em 1965, quando a oposio conquistara um espao nas eleies para governadores, e em 1968, quando o Congresso votara contra a suspenso
Ibidem, p. 332. Ibidem, p. 366. 485 Ibidem, p. 333. 486 Camargo, S. Op. cit., p. 38. 487 Skidmore. Op. cit., p. 338. 488 Idem, p. 339.
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das imunidades parlamentares do deputado Mrcio Moreira Alves489. Geisel resolveu respeitar os resultados das eleies. Em janeiro, o governo suspendeu a censura prvia do Estado de So Paulo e do Jornal da Tarde. O Estado de So Paulo concordou em adotar a autocensura e a Folha de So Paulo, que sempre funcionara como rgo pr-governo, apareceu como a nova e mais importante voz da oposio490. O rdio e a TV, que sofriam maior controle, pouco podiam fazer contra o governo. Mas a imprensa escrita ressurgiu a partir da abolio parcial da censura, a qual havia estimulado a criao de semanrios polticos, como Opinio, de centro-esquerda, e Movimento, de esquerda. A imprensa em geral passou a dar maior destaque a notcias sobre tortura e direitos humanos. Contudo, a abertura arrefeceu. Em janeiro de 1975, o Ministro da Justia desfechou uma represso violenta contra o PCB, da linha de Moscou. Em fevereiro, a oposio iniciou as presses para apurar o paradeiro de 22 desaparecidos, sem qualquer resposta. Em maro novas prises foram feitas e em maio cresceram os boatos sobre um possvel golpe da linha dura contra Geisel. Em julho de 1975, Geisel privou de seus mandatos um Senador da ARENA, Wilson Campos, e duas outras figuras polticas, acusados de corrupo. Em setembro, a Igreja e a Ordem dos Advogados do Brasil voltaram s manchetes com acusaes de maus tratos aos ndios e de tortura contra presos polticos. Em novembro, morreu Vladimir Herzog, jornalista de So Paulo, que havia sido preso em outubro. O Segundo Exrcito declarou que ele havia cometido suicdio e o fato de ele ser judeu fez surgir insinuaes de que haveria antissemitismo na linha dura. A Universidade de So Paulo entrou em greve e o sindicato de jornalistas e a Ordem dos Advogados do Brasil exigiram abertura de inqurito. Quarenta e dois bispos tambm assinaram uma declarao denunciando a violncia do governo. A famlia de Herzog e vrios rabinos opuseram-se realizao de uma cerimnia pblica em nome de Herzog. O Cardeal Evaristo Arns decidiu presidir a um servio ecumnico em memria do jornalista morto, na catedral de So Paulo, com o concurso de dois rabinos e um
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pastor protestante. Apesar de esforos do governo para dissuadir os participantes, o servio realizou-se491. Depois do servio fnebre do jornalista, as foras de segurana de So Paulo invadiram a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, destruindo equipamentos e materiais e prendendo mais de 700 estudantes. Ainda em 1975, Geisel usou o AI-5 contra trs juzes acusados de corrupo no Acre e o Ministro da Justia, Armando Falco, ordenou uma caa aos comunistas e promoveu vrios julgamentos contra acusados que haviam pretendido recriar o Partido Comunista. A descompresso parecia condenada e as foras de segurana sentiram-se fortalecidas, tendo em janeiro de 1976 submetido a interrogatrio Manoel Fiel Filho, do sindicato de metalrgicos, que acabou sendo morto. Furioso, Geisel demitiu o General Ednardo dvila, do Segundo Exrcito, sem consultar o Alto Comando, e substituiu-o pelo General Dilermando Gomes Monteiro. Essa deciso abalou a linha dura, mas tambm forou Geisel a opor-se corrupo e subverso492. Em janeiro de 1976, o Governo usou o AI-5 para cassar o mandato de dois deputados estaduais paulistas, acusando-os de receber o apoio de comunistas. Fez o mesmo em maro contra dois deputados federais que haviam atacado o governo e os militares e contra o Deputado Lysneas Maciel, que os defendeu, demonstrando que a linha dura ainda tinha fora no Planalto493. No ano de 1976, prosseguiu a violncia contra o clero. Em julho, o Padre Rodolfo Lunkenbein, missionrio alemo junto aos ndios na Amaznia, foi morto por fazendeiros. Em outubro, a polcia da mesma regio assassinou o Padre Burnier, que protestara contra a tortura de mulheres. Na cidade, bandidos sequestraram o bispo de Nova Iguau, Dom Adriano Hyplito, espancando-o, despindo-o e abandonando-o na beira da estrada. Depois levaram o carro at a sede da CNBB e o explodiram. Apesar dos protestos da Igreja, nunca houve uma explicao das autoridades. A Igreja passou a defender com afinco os direitos humanos e fez uma opo clara pelos pobres, demandando justia social. Dom Helder
Ibidem, p. 346. Ibidem, pp. 348-349. 493 Ibidem, p. 370.
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Cmara, silenciado pela censura, perdeu terreno para o Cardeal Arns, de So Paulo, muito ativo desde sua nomeao, em 1971. E a Igreja foi a nica instituio que logrou elevar sua voz contra o regime militar e ao mesmo tempo mobilizar seus membros por todo o pas494. Aos poucos, tambm a OAB foi-se organizando na oposio ao regime. Em 1976, o governo tentou revogar o status da organizao, passando a submet-la ao controle do Ministrio do Trabalho. Essa atitude do governo mobilizou todos os advogados, que passaram a lutar contra o estado de exceo e a favor de uma nova ordem constitucional. Em junho de 1976, Geisel obteve do Congresso uma lei que proibia o uso do rdio ou televiso para a campanha poltica. A lei, conhecida com o nome do Ministro da Justia Lei Falco representou uma reao ao uso da televiso por parte dos candidatos do MDB na campanha de 1974. No fim de 1976 comearam a aparecer manifestaes do terrorismo de direita. Em setembro, explodiu uma bomba na sede da Associao Brasileira de Imprensa (ABI), no Rio de Janeiro, e novos atentados a bomba ocorreram em outubro, pelos quais se responsabilizou a Aliana Brasileira Anticomunista. Mas o governo no mudou seu caminho. Nas eleies municipais de novembro, a ARENA ganhou nas reas menos desenvolvidas e o MDB obteve a maioria no Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, entre outras495. Prevendo que o MDB ganharia as eleies em 1978, Geisel optou por fechar o Congresso em 1 de abril de 1977, sob o pretexto de que o MDB rejeitava um projeto de reforma judiciria. Utilizando os poderes do AI-5, Geisel anunciou reformas constitucionais, conhecidas como o pacote de abril, buscando tornar a ARENA mais forte nas eleies. Nos termos do pacote, as reformas constitucionais passaram a exigir maioria simples e todos os governadores e um tero dos senadores seriam escolhidos por colgios eleitorais estaduais. Tais colgios incluiriam os vereadores, o que assegurava a maioria para a ARENA. Alm disso, o nmero de deputados federais seria fixado com base nas estatsticas de populao e no no nmero de eleitores registrados. Finalmente, a campanha dos candidatos no rdio ou televiso ficaria limitada aos termos da lei Falco496.
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A oposio criticou o pacote, mas Geisel reabriu o Congresso em 15 de abril. Uma das primeiras questes aprovadas foi a lei do divrcio, que exigia modificao constitucional, tendo Geisel liberado os membros da ARENA a votarem conforme sua conscincia. A aprovao da lei serviu para legitimar o novo Congresso, ajudando a dissipar a oposio ferrenha ao pacote de abril. Tambm representou uma grande derrota para a Igreja. Durante o ano de 1977, pairavam grandes dvidas sobre a possibilidade de Geisel honrar seu compromisso de liberalizao. Em maio daquele ano, a censura foi estendida s publicaes importadas, o que ensejou um protesto de mbito nacional por parte da imprensa. Em junho, o lder do MDB na Cmara, Alencar Furtado, foi cassado e privado dos direitos polticos por dez anos, por ter feito acusaes ao Presidente em programa de televiso497. Os estudantes tambm deram sinais de oposio ao governo. Realizaram protestos em maro, os quais se transformaram em manifestaes em vrias universidades em maio de 1977. Muito embora a represso tivesse continuado e o Ministro da Justia vetado novas manifestaes, houve tentativas de greve em Braslia e um encontro nacional de estudantes em Belo Horizonte498. Dentro do Governo, intensificaram-se os embates entre os moderados e a linha dura. O Ministro do Exrcito, Sylvio Frota, era agora o maior representante da linha dura, acreditando que o Brasil corria um grande perigo de subverso e opondo-se liberalizao. Considerava-se tambm candidato sucesso presidencial499. O Presidente Geisel deixara claro que no pretendia iniciar a sucesso presidencial antes de 1978, mas Frota comeou a aproximar-se de membros do Congresso em maio de 1977, buscando atra-los a sua candidatura. Em julho, criticou publicamente a poltica do governo com relao aos subversivos e, em setembro, o general Jayme Portella, ex-Chefe do Gabinete Militar de Costa e Silva juntou-se a Frota. Em 12 de outubro, um feriado, Geisel demitiu Frota e substituiu-o pelo General Fernando Belfort Bethlem. O primeiro lanou um manifesto, acusando o governo de complacncia criminosa com a infiltrao
Ibidem, pp. 374-375. Ibidem, p. 375. 499 Ibidem, p. 385.
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comunista. Atacou tambm o reconhecimento da Repblica Popular da China, em 1974, e do governo marxista de Angola, em 1975, alm do voto de absteno quanto ao reingresso de Cuba na OEA e o apoio moo antissionista. Tambm criticou a estatizao da economia, sem, contudo, conseguir sensibilizar os militares (Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos, p. 240). O governo, porm, j havia comunicado a demisso de Frota aos comandantes do Exrcito e o manifesto no foi distribudo500. O ex-Ministro convocou uma reunio do Alto Comando em Braslia, mas Geisel j havia chamado ao Planalto os comandantes dos quatro Exrcitos regionais. Ao mesmo tempo, o General Hugo Abreu, Chefe do Gabinete Militar, convocou os jornalistas para anunciar a demisso de Frota e a escolha de Bethlem. Frota no logrou reverter a situao e a linha dura sofreu um rude golpe. Ao demitir o Ministro do Exrcito sem consultar o Alto Comando, Geisel demonstrou que tinha grande poder e o estava usando para promover a liberalizao501. Para suced-lo, o Presidente escolheu, em dezembro de 1977, o General Joo Batista Figueiredo, ento chefe do SNI. Para Vice-Presidente foi indicado Aureliano Chaves, um engenheiro eltrico e ex-governador de Minas Gerais. Mas havia um problema: Figueiredo, ao contrrio de todos os presidentes anteriores, era General de Diviso, possuindo apenas trs estrelas e havia quatro generais a sua frente. O General Bethlem acedeu vontade de Geisel e promoveu Figueiredo. Em abril de 1978, a conveno da ARENA apoiou o nome de Figueiredo e Aureliano. A chapa dissidente de Magalhes Pinto e Severo Gomes no compareceu conveno por entender que o Presidente fizera sua escolha e o Partido a ratificaria. O general Hugo Abreu renunciou ao posto de Chefe do Gabinete Militar da Presidncia quando Geisel escolheu Figueiredo, sendo substitudo pelo General Moraes Rego. Apesar de controlar a situao, Geisel ainda tinha problemas com a linha dura. Tambm sofria a oposio da Igreja e da OAB, que continuavam a exigir uma rpida transio para o estado de direito. Em agosto de 1977, um professor da Faculdade de Direito de So Paulo divulgou uma
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Carta aos Brasileiros, pedindo a redemocratizao. Em seguida, 3.000 manifestantes marcharam em So Paulo sem a interveno da polcia. A conveno da OAB em maio de 1978, em Curitiba, foi dedicada supremacia da lei e suas implicaes. Sob a presidncia de Raymundo Faoro, a OAB revivera o ativismo do incio dos anos setenta. Tambm de dentro do governo, o Ministro da Justia, Petrnio Portella, pedia a Faoro que intensificasse a campanha pela anistia. A comunidade empresarial comeou a manifestar-se, principalmente porque o Ministro da Indstria e Comrcio, Severo Gomes pregava a necessidade da liberalizao. Os empresrios eram cautelosos, pois dependiam muito do governo, mas se ressentiam da grande presena do Estado na economia. Em novembro de 1977, o Quarto Congresso Nacional das Classes Produtoras conclamou ao dilogo e defendeu o desenvolvimento econmico e social com liberdade poltica e descentralizao do poder econmico. O empresariado passou tambm a lutar pela desestatizao, na esperana de vir a exercer maior influncia na poltica, entendendo que o governo havia favorecido demais as empresas estrangeiras (Skidmore, Ibid., p. 393). Em fevereiro de 1978, Geisel pediu a Severo Gomes que renunciasse, mas o empresariado manteve a presso para uma maior abertura poltica. Em 1979, oito grandes empresrios lanaram um manifesto pedindo o retorno democracia. A campanha eleitoral foi movimentada. O MDB decidiu concorrer com uma chapa prpria, escolhendo como candidato presidencial o General Euler Bentes Monteiro e vice-presidencial o Senador gacho Paulo Brossard. A chapa foi apoiada pela Folha de S. Paulo. Enquanto Figueiredo prometia dar continuidade redemocratizao gradual, Euler defendia a convocao de uma constituinte para redigir uma nova constituio. O colgio eleitoral escolheu Figueiredo e Aureliano em outubro de 1978 por 355 votos a 266. Nas eleies parlamentares realizadas um ms depois, a ARENA teve maioria, porque um tero do Senado foi escolhido indiretamente os chamados senadores binicos e a frmula de representao na Cmara havia sido mudada. Mas nos votos diretos para o Senado, o MDB recebera 52% dos votos, contra 34% para a ARENA e 14% inutilizados ou em branco.
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Em outubro de 1978, o Congresso aprovou um conjunto de reformas conhecidas como Emenda Constitucional n 11. Elas incluam a abolio do AI-5, o restabelecimento do habeas corpus para as pessoas detidas por motivos polticos, o fim da censura prvia para o rdio e televiso, a abolio das penas de morte e priso perptua e a restaurao da independncia do Judicirio. O governo props tambm uma reviso da Lei de Segurana Nacional, embora fossem mantidas regras como a incomunicabilidade dos presos por oito dias. Ao mesmo tempo, porm, mantinham-se os vastos poderes do Executivo para decretar medidas de emergncia, estado de stio, ou estado de emergncia. Tais medidas poderiam ser renovadas por 120 dias sem aprovao legislativa. No final de 1978, Geisel revogou o banimento de 120 exilados polticos que haviam deixado o pas, principalmente em 1969-70. Oito dos mais famosos exilados foram, contudo excludos, entre eles Leonel Brizola, ex-governador do Rio Grande do Sul, e Lus Carlos Prestes, Secretrio-Geral do Partido Comunista Brasileiro. Tambm na esfera sindical, o ano de 1978 foi movimentado, o que representou uma grande mudana com relao aos anos anteriores. Os trabalhadores brasileiros haviam sido completamente desmobilizados aps as greves de 1968. O Ministrio do Trabalho e a polcia civil e militar encarregaram-se de reprimi-los. Operando, porm dentro da estrutura oficial, as lideranas sindicais lograram obter certos benefcios adicionais, principalmente na justia trabalhista. Mas a estrutura corporativista havia definido os locais dos sindicatos geograficamente, o que os fragmentava. Aos poucos foi, porm, aparecendo um novo grupo de lderes sindicais, que denunciava a estrutura corporativista das relaes de trabalho, comeando a construir um novo sindicalismo, rejeitando os prepostos do governo. O mais conhecido deles era Luiz Incio da Silva, o Lula, Presidente do Sindicato de Metalrgicos de So Bernardo do Campo502. Esse novo grupo uniu-se aos demais setores que demandavam reformas. Mais especificamente, passou a exigir, apoiado pela Igreja e a Universidade, que os ndices de salrios mnimos compensassem plenamente a inflao. Um rgo independente de estatstica de So
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Ibidem, p. 398.
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Paulo, criado para orientar os sindicatos, ajudava a documentar a crescente diferena entre a inflao e os reajustes dos salrios. No ltimo ano do Governo Mdici, em 1973, Delfim Netto situara a taxa de inflao em 15%, enquanto, segundo fontes no governamentais, ela atingira 20 e 25%. Como todos os dados oficiais brasileiros passaram a ser distorcidos a partir de ento, o Banco Mundial acabou fazendo seus prprios clculos, situando-os em 22,5%, o que acabou ajudando os lderes sindicais em suas demandas503. Em maio de 1978, sob o comando de Lula, os lderes sindicais realizaram sua primeira ao em larga escala, iniciada com uma greve branca na fbrica de caminhes e nibus Saab-Scania, em So Bernardo do Campo. Essa foi uma grande novidade, pois no havia piquetes fora da fbrica, onde a polcia poderia reprimi-los. Logo trabalhadores de outras empresas fizeram o mesmo, levando os empregadores a negociar diretamente. Os metalrgicos obtiveram um aumento extra de 11% e os futuros clculos da inflao usariam a base como ponto de partida. A greve na indstria automobilstica foi muito noticiada na imprensa, que a viu como uma resposta dos trabalhadores s promessas de liberalizao do governo. Mas outras greves que seguiram seu exemplo, como no caso dos bancrios, no tiveram o mesmo xito. Lula ganhou grande destaque, passando a ser descrito por muitos como o legtimo representante no comunista dos trabalhadores. A abertura poltica ajudou a lanar o ativismo sindical e a resposta do governo ajudou a propiciar o desenvolvimento da negociao entre o capital e o trabalho504. A Situao Econmica O governo Geisel tambm enfrentou uma grave crise econmica. O governo militar havia criado um modelo calcado no desenvolvimento associado defendido pela corrente chamada americanista e oposta do nacional-desenvolvimentismo. Mas o modelo sofrera transformaes que o tornavam nico.
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Se por um lado ele se baseava na abertura da economia aos investimentos estrangeiros, por outro lado tambm favorecera a expanso do capitalismo monopolista de Estado. O Estado havia-se transformado, com seus bancos e empresas, em parte do sistema econmico, alm de sua instncia superior. E pouco a pouco o modelo incorporara aspectos do nacional- desenvolvimentismo. A percepo da segurana nacional havia-se confundido com a do desenvolvimento econmico, gerando a necessidade de reduzir dependncias externas, tanto no que tange ao abastecimento de insumos bsicos como na recepo de conhecimentos cientficos e tecnolgicos505. A diplomacia brasileira se convertera no instrumento do expansionismo econmico desse modelo. Companhias como a Petrobras, a Vale do Rio Doce, a Siderbrs e o Banco do Brasil haviam sado ao mercado mundial, exportando produtos e capitais a servio dos interesses brasileiros. As Foras Armadas, por sua vez, haviam desenvolvido, diretamente ou atravs de empresas de capital nacional ou europeu, uma indstria de material blico bastante avanada, alm de desenvolver pesquisas em reas diversas506. A crise do petrleo e as consequncias dela advindas trouxeram um novo desafio ao governo. Os problemas de segurana e as ameaas ideolgicas, em que se centravam as preocupaes dos governantes anteriores, tornaram-se menos prementes do que os problemas econmicos. Esses ltimos passaram a afigurar-se mais ameaadores para a segurana brasileira. Ao vertiginoso crescimento econmico do pas na poca de Mdici, incentivado por uma conjuntura favorvel aos investimentos estrangeiros e exportao de produtos bsicos, havia-se sucedido uma poca de turbulncia econmica, motivada pelo aumento dos preos de petrleo. O Brasil j no era vulnervel ao comunismo, mas sim ao petrleo507. Com efeito, o pas tinha de importar 80% do petrleo que consumia. Em sua matriz energtica, o petrleo ocupava 43,8% em 1974, comparados com 22,5% da energia hidreltrica. Ademais, era grande a dependncia com relao ao Oriente Mdio como o principal supridor508.
Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 223. Idem, pp. 220-221. 507 Nazario, O. Op. cit., p. 25. 508 Idem, p. 12.
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A infraestrutura econmica do Brasil estava baseada no petrleo como o principal gerador de energia e seu consumo vinha aumentando constantemente. Alm disso, o modelo de industrializao que o pas adotara o levava a importar grande quantidade de insumos industriais e a ter de aplicar um alto nvel de recursos financeiros de que no dispunha. Essa foi a maior crise econmica mundial desde o fim da Segunda Grande Guerra. Aliada ao aumento dos preos de petrleo houve uma reduo geral nos preos internacionais dos produtos de base, alm de um incremento do protecionismo dos pases desenvolvidos e das cotaes internacionais de seus produtos509. Em consequncia, o pas sofreu uma grande deteriorao de suas relaes de troca, muito alm dos problemas com o petrleo. De 1973 para 1974, a conta de combustveis e lubrificantes saltou de US$ 769 para US$ 2.962 milhes, enquanto as compras de matrias primas subiram de US$ 2.560 para US$ 5.588 milhes e as de bens de capital subiram de US$ 2.142 milhes para US$ 3.119 milhes. J as exportaes totais cresceram de US$ 6.199 para US$ 7.951 milhes510. Com isso, cresceu grandemente a dependncia externa, no apenas do setor energtico, mas do conjunto da economia. Foi necessrio enfrentar um desafio duplo: a deteriorao das relaes de troca e a vulnerabilidade estrutural da economia brasileira. Para isso, o governo decidiu reestruturar a economia e atenuar as debilidades nas reas de energia, insumos bsicos e bens de capital. Tratava-se de promover um novo processo de substituio de importaes, mantendo ao mesmo tempo um crescimento econmico importante. Para tanto, eram necessrios investimentos em projetos de alto custo e maturao lenta, o que se logrou atravs do crescimento do afluxo de capitais, tanto no que diz respeito atrao de investimentos quanto contratao de emprstimos externos511. Era portanto necessrio efetuar transformaes na rea econmica, que inclussem mudanas estruturais do modelo. As condies que haviam ensejado o sucesso econmico do governo anterior conjuno do uso da capacidade ociosa com melhoria dos termos de intercmbio, prosperidade dos pases industriais, principais importadores do Brasil,
Bueno, C. O Desafio Internacional, p. 94. Souto Maior. Op. cit., p. 269. 511 Camargo, S. Op. cit., p. 269.
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e endividamento externo em condies excepcionalmente favorveis no mais existiam512. A economia brasileira tambm adquirira um aumento relativo de poder, mediante o crescimento econmico acelerado em um modelo de desenvolvimento associado e internacionalizao do parque produtivo. Ademais, havia caminhado na direo de uma maior participao do Estado na produo, ligada a uma concepo de Brasil Grande e com maior autonomia de decises. Com base nesse modelo, a economia brasileira crescera em 11,4% em 1973, tendo o setor industrial apresentado expanso de 16%513. Alm disso, as reservas em dlares estrangeiros haviam atingido a casa de US$ 2 bilhes, colocando o Brasil em sexto lugar entre os pases de maior poupana externa, muito embora j se detectasse uma tendncia marcada de reduo514. E havia o interesse interno de consolidar e desenvolver essas conquistas. O choque do petrleo trouxe um grande desequilbrio nas contas externas e tanto a poltica externa quanto a interna tiveram de lidar com o grande aumento dos preos de petrleo. A dependncia do exterior verificava-se em vrios setores. A pauta de importaes indicava que era preciso produzir internamente insumos bsicos para manter a expanso das indstrias e da agricultura. A maior responsabilidade da crise deveu-se, portanto ao setor externo, mas certas causas internas tambm contriburam para ela. Assim, o pagamento do servio da dvida sob a forma de dividendos, juros e amortizaes aumentara de 39 para 73 % das exportaes de 1968 para 1973. A resposta de Geisel crise foi manter o crescimento econmico acelerado, mesmo com o aumento do endividamento, aproveitando os excedentes gerados pelos ganhos da OPEP e o efeito multiplicador sobre eles promovido pelos bancos internacionais515. Para atenuar os efeitos da dependncia externa quanto aos insumos bsicos, foi lanado em setembro de 1974 o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), buscando cobrir a rea de fronteira entre
Idem, p. 29. Ibidem, p. 43. 514 Jornal do Brasil, 8 de dezembro de 1973. 515 Camargo, S. Op. cit., p. 29.
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o subdesenvolvimento e o desenvolvimento. O plano previa uma taxa de crescimento de 10 % ao ano, atravs de um perfil industrial concentrado na produo de energia, produtos industriais intermedirios, tais como insumos bsicos, ao, produtos petroqumicos, metais no ferrosos, celulose e fertilizante, bem como de bens de capital, ao invs de bens de consumo durveis. Os objetivos estratgicos do plano eram: a) ampliar a base do sistema industrial; e b) aumentar a participao brasileira na diviso internacional do trabalho516. Muito antes da adoo do II Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico, a economia j havia comeado a deteriorar-se. O primeiro choque do petrleo acelerara essa deteriorao, principalmente porque o Brasil tinha de importar 80% do petrleo que utilizava. Para enfrentar a crise e manter o crescimento econmico, trs opes pareciam possveis: reduzir as importaes, usar as reservas internacionais ou contrair novos emprstimos internacionais para financiar as importaes, j que, por causa da recesso internacional que se seguiu ao choque do petrleo, no era possvel aumentar as exportaes. Uma vez que uma reduo das importaes poderia comprometer o crescimento econmico, o Brasil optou pelas duas ltimas solues. Ao mesmo tempo, envidou esforos para promover o crescimento das exportaes. At ento, o crescimento econmico havia sido financiado por trs fontes: o capital estatal, o capital privado estrangeiro e o capital privado nacional. O governo decidiu reforar a fonte mais fraca: o capital privado nacional, instituindo novos incentivos produo517. A nfase do governo era de reduzir a dependncia brasileira em trs setores bsicos: ao, eletroeletrnicos, principalmente informtica, e bens de capital. Tambm pretendia diminuir a dependncia brasileira de insumos industriais bsicos, tais como metais no ferrosos e produtos qumicos, inclusive fertilizantes518. Para tanto, o governo criou novas empresas estatais, entre elas a Investibrs (Investimentos Brasileiros S. A), a Embramec (Mecnica
Furtado, C. O. Brasil Ps-Milagre. Fauchon, Authoritarian Capitalism. 518 Discurso de Geisel ao Gabinete. Resenha de Poltica Exterior. N 1.
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Brasileira S.A) e a FIBASE (Financiamento de Insumos Bsicos), encarregadas de desenvolver a produo nos setores de bens de capital e insumos bsicos, sustentando a ampliao das empresas privadas brasileiras mediante a associao com o Estado. Tambm foi criada a Cobra (Computadores e Sistemas Brasileiros S.A), que funcionou como um embrio de uma nova poltica de informtica, com a reserva de mercado para a faixa de minicomputadores519. A equipe econmica de Geisel conseguiu manter o crescimento acelerado em 1974, tendo a economia se expandido em 9,5 % naquele ano, com um aumento da produo industrial de 9,9 %. Mas a inflao saltou de 15,7 % em 1973 para 34,5 % em 1974. As contas externas contrariaram a tendncia histrica da economia brasileira. As exportaes aumentaram em 28,2 % em 1974, mas as importaes cresceram em 104 %, passando de US$ 6.2 bilhes em 1973 para US$ 12.6 bilhes em 1974. Com isso, a balana comercial, que estava equilibrada em 1973, registrou um dficit de US$ 4.7 bilhes no ano seguinte. O dficit de servios foi de US$ 2.4 bilhes, elevando o dficit em conta corrente a US$ 6.8 bilhes. Para lidar com esse problema, o Brasil buscou aproveitar a liquidez do sistema financeiro internacional, tomando emprestados recursos a baixas taxas de juros. A dvida externa aumentou rapidamente. Desenvolveu, ademais, um sistema de promoo e financiamento de exportaes, com o apoio do Ministrio das Relaes Exteriores e da CACEX. No caso do MRE, o Departamento de Promoo Comercial passou a oferecer todo tipo de informaes aos exportadores e a buscar oportunidades de exportao para o Brasil no exterior. A CACEX, por sua vez, comeou a dar maior assistncia direta ao exportador dentro do Brasil. Foi tambm muito ativa no exterior, atravs das agncias do Banco do Brasil. Alm disso, foram estabelecidas vrias tradings, com o objetivo de aumentar a penetrao dos produtos e servios brasileiros no exterior. A mais importante delas foi a Interbrs, subsidiria da Petrobras, que comeou a operar em 1976, com o objetivo de facilitar o financiamento, a comercializao e outras necessidades dos exportadores, alm de formar pools de pequenos e mdios exportadores. O volume de comrcio da
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Interbrs aumentou de US$ 156 milhes em 1976 para US$ 1.4 bilho em 1980520. Como resultado desse esforo, no perodo de 1973 a 1978, as exportaes brasileiras para os pases em desenvolvimento no produtores de petrleo cresceram em quase 140%, enquanto as vendas aos pases produtores de petrleo aumentaram em quase 320%. O Brasil tornou-se o principal exportador entre os pases em desenvolvimento521. No princpio, o governo Geisel acreditou que o choque do petrleo constituiria um problema passageiro. Mas logo se tornou claro que era preciso desenvolver uma estratgia de longo prazo para enfrentar a questo. A Petrobras expandiu seu programa de explorao no mar, uma vez que os resultados na produo em terra haviam at ento sido decepcionantes. Mas como qualquer retorno poderia demorar muito tempo, o governo comeou a pesquisar outras fontes de energia. Com o objetivo de transferir e desenvolver tecnologia, o Governo Geisel reformulou sua poltica nuclear. Com efeito, a alternativa mais falada internacionalmente era a energia nuclear. Mas o Brasil possua apenas um reator da Westinghouse, dependente de combustvel norte-americano, e se sentia muito vulnervel com a dependncia de fornecimentos externos e as dificuldades na importao de capital e tecnologia externa. Iniciou-se uma discusso sobre como desenvolver reatores nucleares para complementar a energia hidreltrica, tendo o Brasil eventualmente decidido adquirir oito reatores nucleares da Repblica Federal da Alemanha. Outra alternativa importante era a produo de etanol, a partir da biomassa, principalmente a cana-de-acar, embora tampouco essa iniciativa pudesse ajudar a balana de pagamentos a curto prazo. O Brasil decidiu, pois, desenvolver o uso do etanol como combustvel, tendo comeado em outubro de 1975 um programa que previa a mistura de 20% de etanol e 80% de gasolina e, logo depois, o uso de etanol puro para substituir a gasolina. Finalmente havia a energia eltrica. O Brasil iniciara a construo da hidreltrica de Itaipu, mas a eletricidade no serviria para abastecer caminhes, nibus ou automveis522.
Nazario, O. Op. cit., p. 34. Idem, p. 33. 522 Skidmore, T. Op. cit., p. 352.
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O Estado passou a ter uma participao ativa na reorientao dos investimentos, mediante uma poltica fiscal e financeira concentrada em reas como a produo de ferro, bauxita, ao, alumnio, celulose e papel e petroqumica. Tais atividades, por um lado, solidificaram o sistema industrial e por outro criaram excedentes exportveis que tornaram possvel eliminar o dficit comercial523. A dependncia do exterior foi tambm atenuada a partir da nacionalizao da segurana, devendo a indstria nacional suprir os meios para garanti-la524. Na rea econmica, o Ministro da Fazenda, Mrio Henrique Simonsen, disputava espao com o Secretrio do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. Nos trs primeiros anos, com a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico, Velloso pareceu ganhar terreno. Mas a partir de 1977 essa situao se reverteu e o Ministrio de Simonsen, que tambm presidia o Conselho Monetrio Nacional (CMN), voltou a ter atribuies mais amplas525. Tambm havia dissenses entre o Ministrio da Fazenda, que queria evitar um confronto com os Estados Unidos, e o Ministrio das Relaes Exteriores, que defendia uma linha de maior autonomia. Os eventuais conflitos entre o Itamaraty e o Conselho de Segurana Nacional (CSN), que tinham duplicidade de poderes, foram muito atenuados pela relao pessoal entre Geisel e seu Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Francisco Azeredo da Silveira, que recuperou espao de deciso. Os militares conservaram as reas mais estratgicas, como as polticas nuclear, de armamentos, energtica e de informtica, deixando para o Itamaraty as decises mais abrangentes das relaes financeiras e comerciais526. O desempenho da equipe econmica do governo Geisel revelou-se bastante bom, a julgar pelos resultados macroeconmicos obtidos. Entre 1974 e 1978, o Produto Interno Bruto cresceu a uma taxa mdia de 7 %, embora a taxa anual em 1977 e 1978 tivesse sido mais baixa. Ainda que
Camargo, S. Op. cit., p. 29. Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 47. 525 Camargo, S. Op. cit., p. 39. 526 Idem, p. 39.
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muito boa, a taxa de crescimento foi inferior do perodo 1968-1973, quando o Brasil cresceu a quase 11 % ao ano. A crise do balano de pagamentos do incio do governo, resultante principalmente do aumento dos preos de petrleo, foi contornada mediante o aumento da dvida externa. Nos anos seguintes, o governo restringiu as importaes, que oscilaram entre US$ 12 e quase US$ 14 bilhes, e logrou aumentar as exportaes, de US$ 7.8 bilhes em 1974 para US$ 12.5 bilhes em 1978527. O aumento das exportaes industriais foi proporcionalmente muito maior. Em 1978, pela primeira vez, mais da metade das exportaes era de produtos industrializados. A massa de investimentos em vrias reas inviabilizou, porm a manuteno do alto crescimento econmico com o combate inflao. Assim, a inflao mdia anual situou-se em torno de 40 % ao ano no perodo. O dficit em conta corrente permaneceu estvel em torno de US$ 7 bilhes, mas a dvida externa aumentou de US$ 17.2 bilhes em 1974 para US$ 43.5 bilhes em fins de 1978. Mas as reservas cambiais de US$ 11.9 bilhes em 1978 tornavam tranquilo o pagamento da dvida. A formao bruta de capital fixo atingiu a 22,7 % do PIB, enquanto a taxa de crescimento econmico atingiu a uma taxa de 6,7 % no perodo 1974-1978528 (Souto Maior, Luiz Augusto, p. 270). Mas apesar do grande aumento das exportaes e da conteno das importaes, s foi possvel cobrir as remessas de lucros e o pagamento do servio da dvida com a macia entrada de capitais estrangeiros, sobretudo emprstimos. Em 1978, o ingresso lquido de capitais foi de US$ 7 bilhes. Os economistas do governo e seus crticos passaram a observar com todo o cuidado o crescimento da dvida externa brasileira. Em 1978, o custo do servio da dvida chegara a quase 60% do total das exportaes no ano. Esse fato trazia problemas adicionais, pois o crescimento da economia passou a depender enormemente da entrada de capitais externos. Mas esses capitais continuaram a entrar durante o perodo Geisel.
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Skidmore, Op. cit., p. 403. Souto Maior, L. A. Op. cit., p. 270.
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Tambm comeou a preocupar o aumento da vulnerabilidade do setor privado com relao taxa de juros internacionais e poltica de taxas cambiais do governo. Os juros crescentes do eurodlar afetaram a muitas empresas, que se sentiam em desvantagem com relao s multinacionais. O governo brasileiro buscou compensar essa situao mediante o aumento do crdito a empresas nacionais. Mas se isso era bom para as empresas, era ruim para o governo, que aumentava sua dependncia do ingresso de recursos do exterior529 (Skidmore, Ibid., p. 405). Alm disso, o controle das importaes, principalmente de bens de capital, comeou a trazer problemas. O governo criou em consequncia novos incentivos para a substituio de importaes, principalmente de bens de capital. O governo tambm buscou desenvolver projetos de larga escala com investimentos pblicos. Ressaltem-se, por exemplo, a construo de Itaipu e da siderrgica da Aominas, o programa nuclear e a Ferrovia do Ao. Com isso, aumentou a participao do setor estatal na economia, que a iniciativa privada comeou a atacar cada vez mais. A crise energtica levou tambm o governo a violar um tabu nacionalista, abrindo Petrobras a possibilidade de firmar contratos de risco para a prospeco e explorao de petrleo530. Ao mesmo tempo, crticos como Edmar Bacha lembravam que a distribuio de renda piorou e cresceu a desnacionalizao da indstria brasileira. Esses crticos tornaram-se cada vez mais importantes, lanando em novembro de 1977 a revista Economia: revista da ANPEC (Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduados em Economia). Outro grupo lanou tambm em 1977 o Boletim do IERP (Instituto de Economistas do Estado do Rio de Janeiro). Tais publicaes procuraram discutir questes da poltica econmica em linguagem compreensvel para o grande pblico (Skidmore, Ibid., p. 402). O Presidente Geisel e o General Golbery lograram, portanto levar adiante o projeto de liberalizao muito alm do que os crticos consideravam possvel em 1974. Mantiveram-se, porm, certos instrumentos arbitrrios, como a Lei de Segurana Nacional. Tambm permaneceu o enorme aparato de segurana, com o DOI-CODI do Exrcito e o SNI, com agentes em cada Ministrio.
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Skidmore, T. Op. cit., p. 405. Idem, p. 406.
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Destaque-se o grande contraste entre as maneiras pblicas autoritrias de Geisel e os resultados de sua administrao. paradoxal que ele tenha conseguido de maneira autocrtica vencer o desafio da linha dura que ganhara terreno entre os militares, principalmente a partir de 1968. O governo Geisel logrou ao mesmo tempo contornar a grave crise econmica e reestruturar a economia brasileira, adaptando-a aos novos tempos surgidos a partir da crise do petrleo. Ao mesmo tempo, porm, optou pela manuteno do crescimento econmico, mesmo custa de um crescente endividamento, que tornou o Brasil mais vulnervel crise financeira da dcada de oitenta. C. Insero e Conceito Internacional do Brasil Durante o perodo Geisel, a insero e o conceito internacional do Brasil mantiveram vrios dos traos anteriores, mas tambm sofreram modificaes. Basicamente, o pas continuava a ser um pas em desenvolvimento, inserido na periferia do mundo capitalista. Em termos relativos, porm, a presena internacional do Brasil expandira-se muito. O milagre econmico do fim da dcada de sessenta e do incio dos anos setenta trouxera crescimento econmico, mas no melhorara grandemente a situao social. Em consequncia, o conceito internacional do Brasil tambm sofrera modificaes. C.1. Insero Internacional do Brasil Uma vez que tanto os fatores involuntrios quanto os voluntrios j foram examinados de maneira mais geral no item C do Captulo 1 da Parte I, cabe agora examinar sua influncia durante o governo Geisel. Quanto aos fatores involuntrios permanentes, tanto a localizao quanto a extenso territorial tiveram influncia no traado e implementao do pragmatismo responsvel. No que tange localizao, a prioridade do pragmatismo responsvel foi o desenvolvimento das relaes com seus vizinhos de um lado e de outro do Atlntico. Assim, o governo Geisel buscou intensificar as relaes com os pases da Amrica Latina como um todo e principalmente com os da Amrica do Sul, dada sua maior proximidade do Brasil.
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O mesmo se deu no que tange frica. As relaes com o continente negro foram priorizadas de maneira geral, mas a preferncia maior coube aos pases da frica Ocidental, exatamente os mais prximos do Brasil, com exceo talvez apenas de Moambique, caso em que a prioridade maior deveu-se ao fato de ser ele uma antiga colnia portuguesa. A localizao e, principalmente a contiguidade, estiveram tambm na origem de uma das questes centrais da diplomacia de Geisel: as diferenas com a Argentina no que tange construo de Itaipu. Esse problema representou um grande obstculo ao desenvolvimento das relaes com aquele pas e afetou as relaes brasileiras com vrios outros, inclusive com pases africanos que optaram pela Argentina quando a questo da consulta prvia com relao a recursos hdricos compartidos foi discutida em foros internacionais, inclusive a Organizao das Naes Unidas. No obstante, a situao geogrfica no foi suficiente para mudar os parmetros das relaes do Brasil com Cuba desde a ruptura diplomtica, decidida em 1964. Para isso contriburam outros fatores, predominando entre eles as diferenas ideolgicas entre os dois pases. A extenso territorial brasileira foi sem dvida um trunfo do pragmatismo responsvel, uma vez que toda a ideia subjacente a ele era a de desenvolver uma poltica externa consentnea com a dimenso do pas, da qual a extenso territorial era parte importante. Por outro lado, a dimenso territorial brasileira era tambm um dos elementos a considerar nas relaes com nossos vizinhos, que alimentavam desconfianas com relao s intenes imperialistas do Brasil. Essas desconfianas haviam sido alimentadas pela viso brasileira introduzida pelo Baro do Rio Branco, de desenvolver uma aliana no escrita com os Estados Unidos da Amrica, de maneira a preservar o espao sul-americano das intromisses do grande vizinho do norte. Em vista disso, nossas relaes com a Amrica do Sul tendiam a ser vistas por nossos vizinhos como fruto de um subimperialismo norte-americano na regio. A poltica externa do Governo Geisel buscou em consequncia mostrar que, se por um lado, o Brasil pretendia aumentar sua insero internacional de maneira a adequ-la a sua dimenso, por outro lado estava disposto a desenvolver relaes igualitrias e de interesse mtuo com seus vizinhos.
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Os fatores involuntrios que mudam a longo prazo, entre eles o tamanho da populao e a dimenso econmica, tambm tiveram influncia importante no pragmatismo responsvel. Ambos os fatores, ao lado da dimenso do territrio, so importantes para medir o peso especfico brasileiro no contexto internacional. A populao brasileira em 1974, ao iniciar-se o governo Geisel, era de cerca de 110 milhes. No obstante seu nvel educacional baixo, o simples nmero j era impressionante em comparao com o nvel populacional da maior parte dos pases. Alm disso, os esforos de alfabetizao e o maior acesso ao ensino de todos os nveis, inclusive o universitrio, contribura para, em um extremo, reduzir a taxa de analfabetismo e no outro, aumentar o nmero absoluto e relativo de estudantes universitrios no Brasil. A dimenso econmica brasileira tambm aumentara no decorrer da dcada. O produto interno bruto crescera em mdia 7%, tendo atingido a dois dgitos em alguns anos. Quanto aos fatores voluntrios, cabe um exame apenas muito geral da influncia das polticas adotadas na insero internacional brasileira, uma vez que as questes relacionadas com a poltica interna j foram examinadas e as de poltica externa sero vistas mais abaixo. Dado o carter autoritrio do regime, as decises foram centralizadas e no h maior distncia entre a deciso poltica e sua implementao. Alm disso, no governo Geisel essa centralizao foi ainda mais pronunciada do que nos governos anteriores, quando a influncia de outros chefes militares era maior. No que tange poltica interna, a deciso de manter o crescimento econmico acelerado apesar da crise econmica foi a que teve maior influncia na insero internacional do Brasil. Em vista dela, foi necessrio ao Brasil utilizar uma proporo maior de poupana externa para promover o desenvolvimento. Essa poupana chegou ao Brasil de duas maneiras principais: atravs de investimentos e de emprstimos estrangeiros. Isso aumentou a dependncia brasileira de capitais externos e levou o Brasil a buscar ativamente esses capitais no exterior. A poltica externa, por outro lado, teve uma influncia maior na insero internacional brasileira. Tal poltica tinha como objetivo central promover o desenvolvimento econmico brasileiro atravs da reduo
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da dependncia, principalmente com relao aos Estados Unidos da Amrica, mediante a diversificao das dependncias. Nesse sentido, o Brasil levou avante seu objetivo de globalizao das relaes internacionais, independentemente de questes ideolgicas. A relao com os Estados Unidos da Amrica viu-se enfraquecida e novos parceiros surgiram. No mundo desenvolvido, destacaram-se a Europa Ocidental, sobretudo a Alemanha, e o Japo. No mundo em desenvolvimento, foram fortalecidas as relaes com a Amrica Latina, a frica, principalmente Ocidental, e o Oriente Mdio. O Brasil tambm intensificou suas relaes com a Europa Oriental e iniciou relaes diplomticas com a China continental. Fortaleceu ademais as relaes sub-regionais e globais, principalmente nos diversos foros das Naes Unidas. Em consequncia, o pas empreendeu grandes mudanas em sua insero internacional. D. O Panorama Internacional O panorama internacional no perodo de 1974 a 1979 foi caracterizado por uma grande desestruturao da ordem que havia surgido depois da Segunda Guerra Mundial. Tal desestruturao deveu-se a uma srie de mudanas resultantes principalmente do fim da quase total dominao da cena internacional por parte dos Estados Unidos da Amrica531. Essas modificaes iniciaram-se em agosto de 1971, com a deciso do Presidente Richard Nixon de desligar o dlar do padro ouro. Os Estados Unidos vinham sofrendo um crescente dficit comercial e Nixon decidiu desvalorizar o dlar para tentar reverter a situao. O presidente norte-americano iniciou assim sua nova poltica econmica, que incluiu controles sem precedentes de salrios e preos em tempos de paz. O desligamento do padro ouro, por sua vez, representou o fim do principal pilar do sistema financeiro erigido em Bretton Woods. Com efeito, Nixon instou na ocasio os principais parceiros dos Estados Unidos da Amrica a valorizarem suas moedas, uma vez que o dlar, como moeda em que todas as outras se expressavam, no podia ser unilateralmente desvalorizado. Tambm anunciou que os Estados Unidos estavam suspendendo a livre conversibilidade do dlar em ouro.
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Kissinger, H. Diplomacy, p. 703.
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Os problemas enfrentados pela economia norte-americana no incio da dcada de setenta eram similares aos dos demais pases industrializados. Entre eles, a incerteza sobre se era possvel manter altos nveis de emprego sem inflao ou se a busca de estabilidade dos preos reduziria o crescimento econmico. Os problemas vividos pelos Estados Unidos, por um lado, e o crescimento da Europa Ocidental e do Japo, por outro, haviam intensificado o multipolarismo econmico e, em alguma medida, o multipolarismo poltico, os quais passaram a conviver com um bipolarismo estratgico. O novo panorama internacional foi tambm marcado pelo fortalecimento da dtente entre as duas superpotncias mundiais, que abriu novos espaos de cooperao, no s entre ambas, mas tambm entre outros pases aliados a cada um dos blocos. Paralelamente, a cooperao entre os pases em desenvolvimento intensificou-se nos foros multilaterais, regionais e bilaterais, gerando expectativas, mas tambm frustraes. Nesse contexto, ressalte-se a ascenso da Organizao dos Pases Produtores de Petrleo (OPEP), que ensejou, naquele momento, a reverso da tendncia histrica de deteriorao dos preos de um produto de base mais escasso poca do que a maior parte dos outros o petrleo. Essa foi tambm a nica poca em que os pases desenvolvidos transferiram recursos macios para os pases em desenvolvimento com uma taxa de juros real muito atraente, devido liquidez prevalecente nos euromercados, acelerada pelos petrodlares. O aumento dos preos do petrleo criou, porm, uma srie de dificuldades adicionais para a maior parte dos pases em desenvolvimento dele dependentes, entre eles o Brasil. Com efeito, os pases desenvolvidos lograram corrigir rapidamente as cotaes internacionais de seus produtos, o que aumentou o preo das exportaes de manufaturados. Ao mesmo tempo, contraram a atividade produtiva, levando ao fenmeno da estagflao. A distenso A distenso iniciara-se com o governo Kennedy e prosseguira em 1963 com Johnson. Do lado sovitico, comeara no perodo Kruschev e
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no s continuara, mas tambm se intensificaria cada vez mais sob a era Brejnev, iniciada em 1964. No campo militar, discutia-se o desarmamento parcial e o controle de armamentos, no campo poltico aumentava a cooperao e no campo econmico-comercial crescia o intercmbio bilateral. Teve muita influncia na poltica externa brasileira a mudana qualitativa operada no panorama internacional em consequncia da dtente entre os EUA e a URSS532. As relaes Leste-Oeste tinham chegado a um impasse instvel. Nixon, muito embora pretendesse impedir a ampliao da esfera comunista, decidira no fazer da transformao da URSS uma precondio para negociar com ela533. Com isso, os EUA puderam tomar a iniciativa, j que precisavam de um espao para deixar o Vietn, onde a interveno norte-americana transformara-se em uma grande dor de cabea. Para preparar essa sada, Nixon enunciou em Guam, logo aps sua posse em 1969, o que veio a ser conhecido coma a Doutrina Nixon. Segundo ela, os Estados Unidos proveriam um guarda-chuva nuclear e manteriam seus compromissos escritos, inclusive sua presena no Extremo Oriente. Reduziriam, porm, seu apoio aos aliados e as naes asiticas teriam de arcar com o maior nus para sua defesa534. Logo a seguir, em novembro de 1969, as conversaes para a limitao de armas estratgicas (SALT) iniciaram-se em Helsinki e o Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares (TNP) foi assinado em 24 de novembro do mesmo ano. A guerra do Vietn prosseguiu mais lentamente em 1969, mas em abril de 1970 a luta se alastrou ao Camboja. Em 1970, quando o conflito prosseguia, Nixon declarou que uma era de negociao substituiria a de confrontao (Enciclopdia Britnica, volume 9, p. 776). Manteve ademais o esforo de vietnamizao do conflito e reduziu paulatinamente as foras norte-americanas para menos de 70.000 homens no incio de 1972. Tambm a URSS tinha razes para manter a trgua com os Estados Unidos da Amrica, pois tinha exrcitos em duas fronteiras a milhares
Prez Llana. Op. cit., p. 559. Kissinger, H. Op. cit., p. 713. 534 Idem, p. 708.
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de quilmetros uma da outra com a Europa e com a China. O conflito com a China aumentara, tendo-se inclusive registrado enfrentamentos ao longo do rio Ussuri em 1969, e a URSS queria explorar novas solues polticas, principalmente devido aproximao dos EUA com aquele pas (Kissinger. Ibid., p. 713). Alm disso, as dificuldades econmicas levaram a URSS a procurarem assistncia financeira e tecnolgica. A Unio Sovitica parecia ver como origem da dtente o fato de que as foras do socialismo haviam-se tornado to poderosas que o mundo capitalista j no podia conter seu avano. Por isso, muito embora no nvel das relaes entre os Estados existisse uma distenso, a disputa e a vigilncia ideolgica deveriam prosseguir. Para os Estados Unidos, porm, a dtente parecia significar uma reconciliao permanente e talvez uma convergncia de dois sistemas sociais de industrializao avanada. Muitos observadores colocavam a culpa da confrontao nos Estados Unidos, acusando-os de provocar uma atitude de reao da Unio Sovitica contra as iniciativas norteamericanas de corrida armamentista. Em 1971, os negociadores das Conversaes para a Limitao de Armas Estratgicas (SALT) chegaram a um acordo para limitar os msseis antibalsticos. Em 1972, Nixon declarou que as condies para uma ordem mundial estvel estariam no exerccio responsvel do poder por um pentagrama formado pelos Estados Unidos, Unio Sovitica, Repblica Popular da China, Europa Ocidental e Japo. Com base nessa ideia, deu novos passos para desenvolver laos com a China, que foram formalizados no vero de 1971, quando o Secretrio de Estado Henry Kissinger visitou Pequim. Em fevereiro de 1972 foi a vez de Nixon fazer uma visita China, completando uma reaproximao aps um afastamento de vinte e um anos. A visita China representou um fortalecimento da posio norte-americana para a ida de Nixon a Moscou, em maio do mesmo ano a primeira de um presidente norte-americano. Durante a visita do Presidente capital sovitica, ambos os pases anunciaram um grande avano na limitao das armas nucleares. Tambm concluram um acordo comercial bilateral, alm de iniciarem o desenvolvimento de projetos comuns nas reas cientfica e espacial (Enciclopdia Britnica, volume VII, p. 364). Em 1972 novos passos de aproximao com a Unio Sovitica foram dados. A Unio Sovitica aceitou a participao dos Estados
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Unidos em uma Conferncia Europeia de Segurana e Cooperao. Uma conferncia separada para a reduo das foras militares na Europa foi tambm organizada e ambas tiveram lugar em 1973, a primeira com 35 pases em Helsinki e a segunda com 11 pases em Viena, entre a OTAN e o Pacto de Varsvia. A relao triangular entre os EUA, a URSS e a China tambm levou a uma srie de grandes mudanas no mundo. Tornou possvel colocar um fim Guerra do Vietn em janeiro de 1973, mediante um acordo que inclua o cessar fogo, a retirada das tropas e conselheiros militares norte-americanos do Vietn do Sul, o retorno de prisioneiros de guerra e a criao de uma Comisso Internacional de Controle e Superviso. Tambm foi concludo um acordo sobre Berlim. No final da dcada de sessenta, com o apoio norte-americano, a Repblica Federal da Alemanha j havia iniciado um esforo de normalizao das relaes com seus vizinhos da Europa Oriental, principalmente a Polnia e a Repblica Democrtica Alem. A Unio Sovitica aceitou essa poltica e o Chanceler Willy Brandt, dentro de sua linha de Ostpolitik reconheceu a linha Oder-Neisse com a Polnia, abandonando a Doutrina Hallstein, segundo a qual a Repblica Federal da Alemanha romperia com qualquer pas que reconhecesse a Repblica Democrtica Alem. Brandt estabeleceu relaes com os pases da Europa Oriental e desenvolveu negociaes com a Alemanha Oriental para tornar possvel a visita de alemes ocidentais a parentes no Leste. Tambm aceitou a coexistncia das duas Alemanhas e resolveu-se a questo de Berlim, na medida em que a Unio Sovitica aceitou reconhecer formalmente o acesso de Berlim Ocidental ao ocidente. Em 1973, as duas Alemanhas foram admitidas na ONU e a Repblica Democrtica Alem foi reconhecida por grande parte da comunidade internacional. Em 1974, os Estados Unidos reconheceram aquele pas e estabeleceram relaes diplomticas, abrindo uma Embaixada em Berlim Oriental (Enciclopdia Britnica, volume 9, p. 777). Em junho de 1973, Leonid Brezhnev visitou os Estados Unidos, fortalecendo a dtente, mas a guerra rabe-israelense em outubro do mesmo ano trouxe dificuldades para a relao. Kissinger desenvolveu negociaes ativas com as duas partes, dando incio ao processo de paz entre Israel e os rabes, com um cessar fogo entre Israel e o Egito em novembro do mesmo ano e entre Israel e a Sria, em meados de 1974.
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Os esforos para desenvolver a dtente prosseguiram, muito embora a Unio Sovitica tenha continuado a apoiar aes ofensivas em vrios quadrantes. Deu apoio guerra de outubro de 1973, dos rabes contra Israel, equipou as foras do Vietn do Norte, que em 1975 derrotaram o Vietn do Sul, ajudou os revoltosos em Angola e Moambique e o regime pr-sovitico no Chifre da frica, que comandava uma ligao martima vital entre o Canal de Suez e o Mar Vermelho, transformandose em um poder realmente global. Em 1975, j no Governo Ford, a Conferncia de Segurana Europeia, concluiu o Acordo Final de Helsinki, com suas trs vertentes: a poltica, a econmica e a de direitos humanos. A dtente havia assim introduzido uma nova fluidez na diplomacia europeia (Kissinger, Ibid., p. 733). A dtente tambm abriu espaos para a oposio ao condomnio EUA-URSS, e o Brasil resolveu buscar novos caminhos, inclusive para compensar o esfriamento das relaes com Washington e para perseguir seu objetivo de tornar-se uma potncia significativa no fim do sculo XX (Prez Llana, Ibid., p. 559). Na poca do Governo Geisel, a dtente teve grandes progressos. Isso deveu-se a mudanas na viso norte-americana, para as quais muito contribuiu a derrota no Vietn, e na atitude sovitica, que passou a apresentar uma dose cada vez maior de pragmatismo, contribuindo para a mudana do sistema internacional. A partir dos acordos de limitao armamentista SALT-I (1972), a URSS havia avanado, alcanando os EUA em poderio militar. Enquanto isso, os aliados dos EUA (Europa Ocidental e Japo), negavam-se a intensificar a colaborao com os EUA, preferindo realizar investimentos produtivos para aumentar sua capacidade de competio internacional (Cervo e Bueno, Ibid., p. 350). J a China demonstrava desde a ruptura com Moscou, nos anos sessenta, maior instabilidade na poltica externa. Adotava uma atitude extremada, conclamando os pases em desenvolvimento a uma revoluo. A teoria dos trs mundos, defendida por Deng Xiaoping em 1974 nas Naes Unidas, buscava convencer os pases da periferia a se associarem s naes desenvolvidas intermedirias (Europa e Japo), para erradicarem a hegemonia das superpotncias. Essa ideia foi abandonada
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por Xiaoping no fim do governo Geisel, a favor de uma coalizo antissovitica, passando frente unida contra o social-imperalismo (Cervo e Bueno, Ibid., p. 351). O decrscimo da importncia relativa dos EUA Alm da dtente tambm abriu novos campos para pases emergentes como o Brasil o decrscimo do peso hegemnico dos EUA, cuja superioridade nuclear e supremacia poltica e econmica estavam-se reduzindo (Kissinger, Ibid., p. 703). Tal decrscimo deveu-se a vrios razes, principalmente ao escndalo de Watergate e aos problemas com o Vietn, que alm de levar o gigante do norte a concentrar atenes naquela parte do mundo contribuiu para reduzir a autoestima do povo norte-americano. O caso Watergate minou o segundo mandato de Nixon. As primeiras notcias sobre o caso apareceram em junho de 1972 e foram complicadas com a renncia do Vice-Presidente, Spiro Agnew, acusado de evaso de impostos. Gerald Ford foi aprovado pelo Congresso como Vice-Presidente e acabou chegando Presidncia quando Nixon renunciou, em agosto de 1974. Os problemas no Sudeste Asitico aumentaram as presses internas para que os Estados Unidos reduzissem suas obrigaes internacionais. A economia norte-americana tambm viu reduzido seu crescimento e competitividade no mercado internacional. Em termos econmicos, Celso Furtado mencionou que, ao trmino da reconstruo europeia, em 1955, o PIB conjunto dos quatro maiores pases da Europa Ocidental correspondia a 42 % do dos Estados Unidos. Em 1978 essa proporo passara para 85 % (Camargo, Ibid., p. 86). A perda de competitividade norte-americana deu-se no apenas no mercado internacional, mas tambm no prprio mercado interno. Aquele pas passou a sofrer maior concorrncia da Comunidade Europeia, do Japo e dos chamados pases recentemente industrializados NICs entre eles o Brasil. Essa nova situao provocou reaes dos produtores, que se sentiram ameaados e passaram a exercer presses protecionistas. O governo norteamericano passou ento a adotar prticas unilaterais de proteo muito mais agressivas, tais como o chamado Trade Act, adotado em 1974, que definia prticas unilaterais de comrcio e previa medidas para atac-las.
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Nixon adotou uma atitude ambivalente, buscando combinar ao mesmo tempo uma espcie de altrusmo norte-americano, no estilo wilsoniano, com uma Realpolitik, em que pretendia manter um equilbrio de poder baseado na permanncia da fora dos Estados Unidos, Europa, URSS, China e Japo (Kissinger, Ibid., pp. 705 e 706). Contudo, a deciso da OPEP de aumentar os preos do petrleo mudara bastante essa situao. O equilbrio ansiado por Nixon fora abalado e a situao econmica dos pases capitalistas avanados tornara-se mais difcil. Tanto os Estados Unidos quanto vrios pases europeus e o Japo tornaram-se deficitrios e entraram em recesso profunda. A resposta dos pases industrializados crise do petrleo foi a de buscar recuperar-se e passar adiante seu dficit, atravs do aumento dos preos internacionais dos produtos industrializados. Isso onerou profundamente os pases em desenvolvimento no produtores de petrleo (Camargo, Ibid., p. 40). O fim do monlito ideolgico do regime comunista Tambm do lado Leste, as coisas haviam mudado substancialmente. As revelaes sobre a brutalidade estalinista, por parte de Khrushchev, em 1956 e principalmente a invaso sovitica da Tchecoslovquia, em 1968, haviam reduzido o apelo ideolgico do comunismo no resto do mundo. Mais importante ainda, a ciso entre a China e a URSS destrura a pretenso sovitica de aparecer como lder de um movimento comunista unificado (Kissinger, Ibid., p. 704). A emergncia de novos focos de poder O cenrio mundial tambm sofrera grandes modificaes nos ltimos anos. A bipolaridade, que havia predominado desde a Segunda Guerra Mundial, embora mantida em termos estratgicos, enfraquecera-se com a emergncia de novos focos de poder econmico, principalmente a Europa e o Japo. Os pases em desenvolvimento, inclusive vrias naes latino-americanas, tambm viram aumentada sua participao nas decises internacionais. A Europa Ocidental voltara-se cada vez mais sobre si mesma, buscando desenvolver sua unidade jurdica e econmica. Preocupada
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com problemas internos, tendia a exercer um papel menos significativo na poltica mundial. Mas tambm buscava falar cada vez mais com uma s voz na arena internacional. O Japo, por sua vez, adotara desde 1957 um modelo muito especfico de poltica externa. Tal modelo baseara a segurana nacional na cooperao internacional e na independncia econmica. A partir de 1969, o pas efetivamente renunciara ademais ao poder nuclear, garantindo, porm seus prprios meios de defesa interna e privilegiando as relaes regionais, o que abriu o caminho para uma progressiva desamericanizao (Cervo e Bueno, Ibid., p. 352). A poltica dos cinco grandes permitiu tambm um maior espao de manobra para os pases em desenvolvimento. Esses aumentaram sua coeso, em um processo que se iniciara na dcada de sessenta, defendendo as ideias de desenvolvimento, que no figuravam na agenda dos grandes. Com base nessa perspectiva, vrios pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, buscaram revalorizar sua conexo com a Europa, que se encontrava em uma posio semelhante ante os perigos do chamado congelamento do poder mundial. A Europa tambm pretendia beneficiar-se do esprito da dtente, ampliando seu espao poltico internacional, atravs de um dilogo mais igualitrio com os EUA e a instrumentao de uma poltica europeia ante os pases socialistas e os pases em desenvolvimento (Prez Llana, Ibid., p. 560). Tambm as possibilidades que oferecia o multipolarismo econmico, com o aparecimento, na dcada de sessenta, de novos centros de poder econmico no mundo capitalista, principalmente entre as economias europeias, dava aos pases perifricos a possibilidade de redefinir sua dependncia, trazendo-lhes novas alternativas econmicas e tecnolgicas. Os pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, buscaram nos pases europeus e no Japo, mais investimentos e tecnologia de ponta. Tambm o novo mercado do eurodlar facilitou o acesso dos pases mais pobres, principalmente os emergentes, ao mercado de capitais europeu (Prez Llana, Ibid., p. 560). No campo poltico, o Brasil encontrou na Europa a habilitao como um ator credenciado para o desenvolvimento de uma colaborao. O poder poltico tambm se modificou, tanto porque a dtente abriu novos espaos de atuao poltica quanto porque novas constelaes surgiram para alm de um mundo puramente bipolar.
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Por isso, vrias naes que tinham valores comuns a nvel poltico ideolgico encontravam-se agora separadas por diferentes status econmicos ou, como demonstrado pelo conflito sino-sovitico, por interesses estratgicos e militares diversos (Silveira explica em Londres a poltica externa brasileira Resenha II, n. 8 outubro, novembro e dezembro de 1975). Com isso, houve uma redefinio das relaes entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Nessa poca, foi levado a cabo, por exemplo, o levantamento das sanes contra Cuba, efetivado na Costa Rica, com base em argumentos relacionados com a dtente, e no a partir do exame restrito das relaes interamericanas e dos aspectos jurdicos e polticos do TIAR (conferncia do Embaixador Azeredo da Silveira na Universidade de So Paulo, em 14/8/75 Resenha). A colaborao entre os pases em desenvolvimento Na Organizao das Naes Unidas, a admisso de um grande nmero de novos membros transformou radicalmente a Assembleia Geral das Naes Unidas. O bloco afro-asitico tornou-se muito superior em nmeros com relao aos membros fundadores e os vestgios do colonialismo quase desapareceram (Enciclopdia Britnica, vol. 9, p. 776). A frente dos pases em desenvolvimento, que surgira na dcada de sessenta, aps a independncia dos pases africanos, continuara a desenvolver-se na primeira metade da dcada de setenta. Tendo como manifestaes pioneiras a Conferncia de Bandung, em 1955, e a constituio do movimento no alinhado, ela continuou a atuar no sentido de uma negociao permanente no mbito das Naes Unidas e seus organismos especializados, buscando um deslocamento do confronto Leste-Oeste para o dilogo Norte-Sul (Cervo e Bueno, Ibid., p. 353). O Grupo dos 77 tomou a dianteira e demandava uma reforma da ordem econmica internacional para reduzir as disparidades econmicas entre os ricos e pobres. Sua principal luta estava centrada na criao de uma nova ordem econmica internacional, que superasse a injustia e a desigualdade no mundo. Inicialmente pretendia tornar mais igualitrio o sistema de trocas internacionais, mas aos poucos foram-se agregando exigncias adicionais,
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como o controle sobre os recursos naturais pelos Estados, a reforma das finanas internacionais e uma maior integrao Sul-Sul. Aps dcadas de negociaes, foram aprovados em 1974 os principais textos das Naes Unidas sobre o dilogo Norte-Sul e a nova Ordem Econmica Internacional. Naturalmente esses textos representaram, mais que um progresso concreto, um avano conceitual, uma vez que no eram obrigatrios (Cervo e Bueno, Ibid., p. 353). O nacionalismo na Amrica Latina Por vrias razes endgenas, que no caberia examinar aqui, alm de vrias causas internacionais, registrou-se na poca a ecloso de um sentimento nacionalista na Amrica Latina, que levou afirmao da soberania contra a interferncia norte-americana nas decises internas de cada pas (Camargo, Ibid., p. 43). Tambm desapareceram na Amrica Latina as ameaas de grupos ideolgicos de esquerda em vrios pases. O Presidente da Bolvia, Juan Jos Torres, fora retirado do poder em 1971, o socialismo perdera sua batalha no Chile em 1973 e no Cone Sul imperavam os governos militares. A atuao da OPEP A atuao da OPEP marcou profundamente a dcada de setenta. A Organizao fora criada em janeiro de 1961, como um corpo multinacional para coordenar polticas relativas ao petrleo. Em 1974 faziam parte da OPEP doze pases, a maior parte deles do Oriente Mdio. Desde 1947, tinha havido tenses entre os interesses petrolferos norte-americanos no Oriente Mdio e a poltica norte-americana de apoio a Israel. Mas no fim dos anos sessenta as caractersticas desses interesses mudaram, o que trouxe grandes transformaes no panorama internacional. Os interesses norte-americanos no que tange ao petrleo haviam-se tradicionalmente concentrado na Arbia Saudita. O leo produzido pela Arabian American Oil Company (Aramco) era exportado principalmente para os mercados europeus, j que os Estados Unidos utilizavam petrleo venezuelano, alm do produzido internamente.
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Nos anos sessenta, com o aumento da demanda, o mercado transformou-se de vendedor em comprador. Alm disso, a nova legislao ambiental norte-americana provocou um aumento da demanda de petrleo com baixo teor de enxofre, existente principalmente na Lbia. Em 1969, a monarquia lbia foi afastada por um golpe militar e o novo regime havia nacionalizado a importao, venda e distribuio de petrleo, bem como aumentado os impostos e o preo do petrleo. A Guerra dos Seis Dias, em 1967, aumentara a tenso na regio. A poltica norte-americana de apoio a Israel levou os Estados Unidos a se isolarem na ONU, onde mesmo seus aliados mais prximos adotaram posies diferentes. Os estados rabes lograram ligar sua causa aos movimentos do terceiro mundo e Israel passou a ser descrito pela propaganda rabe como um bastio do imperialismo ocidental. Depois da quarta guerra rabe-israelense em 1973 a guerra de Yom Kippur os pases rabes tomaram a deciso de impor um bloqueio seletivo s exportaes de petrleo, em reao poltica norte-americana em favor de Israel. Aquele pas decidiu no cumprir a Resoluo 242 da ONU, que decidira a evacuao das terras rabes ocupadas por Israel (Camargo, Ibid., p. 57) e dentre os fornecedores do Golfo Prsico apenas o Ir manteve seus fornecimentos (Enciclopdia Britnica, Ibid.). Alm disso, sete pases do Golfo Prsico Arbia Saudita, Ir, Coveite, Iraque, Abu Dhabi, Qatar e Dubai decidiram aumentar os preos do petrleo sem consultar as companhias que detinham o monoplio das exportaes. Logo foram seguidos pela Venezuela, Equador, Bolvia, Indonsia e ndia535. A deciso da OPEP visava no apenas buscar resolver a questo dos territrios ocupados, mas tambm reduzir os preos dos produtos importados pelos produtores, buscando afetar as relaes de troca entre produtores e consumidores do produto. Vrios pases desenvolvidos foram muito afetados pela medida sobretudo o Japo, que importava 99% do petrleo que consumia. Os Estados Unidos compravam no exterior 1/3 do petrleo utilizado, mas tambm estavam ligados s empresas que exerciam o monoplio da venda. Propuseram em consequncia uma frente de pases consumidores e chegaram a pensar numa invaso armada do Oriente Mdio536.
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A iniciativa no prosperou, pois muitos pases decidiram concluir acordos bilaterais com os pases produtores, em negociaes que excluam as companhias petrolferas. Estas, por sua vez, resolveram investir em pases rabes537. O aumento dos preos de petrleo levou sbita passagem de recursos dos pases consumidores para os produtores, os quais no tinham, porm, sistemas financeiros capazes de absorver esses novos recursos. Por outro lado, o aumento cumulativo dos preos dos derivados de petrleo levou transformao da estrutura de produo e de transporte. Mais que tudo, porm, mostrou que era possvel aos pases dominados reverter a situao de dependncia vertical em que se encontravam, dando-lhes uma nova fora. O Brasil, como pas em desenvolvimento, no fora atingido pelo boicote, mas temia s-lo no futuro, devido a seus laos com a poltica norte-americana com relao a Israel e suas ligaes com o colonialismo portugus538. A crise econmica internacional O incio do Governo Geisel coincidiu com a mais sria crise econmica mundial desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a qual guardou inclusive alguns paralelos com a crise de 1929. A crise comeara com o colapso do sistema monetrio internacional e a desvalorizao do dlar, mas intensificou-se com a crise energtica e a guerra do Oriente Mdio em 1973. Trs dcadas de crescimento ininterrupto haviam criado presses sobre as fontes de produtos de base e vrios economistas previam um fim para a expanso econmica global. poca de Geisel, a crise econmica brasileira teve, pois razes predominantemente exgenas. Revestiu-se tambm de mltiplos aspectos, merecendo destaque: 1) a crise energtica; 2) a escassez de alimentos e de produtos de base essenciais, principalmente os derivados da gasolina; 3) a instabilidade do sistema monetrio, que buscava estabelecer novas regras; 4) a crescente inflao nos pases industrializados, que desafiava os preceitos construdos por Lorde Keynes; 5) a queda do ritmo de crescimento dos pases industrializados,
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Ibidem. Nazario, O. Op. cit., p. 12.
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seguida por altas taxas de desemprego; 6) os grandes desequilbrios nas transaes econmicas internacionais; 7) uma grande distoro nos mercados financeiros internacionais, que j vinham sofrendo abalos com as desvalorizaes sucessivas do dlar e com as valorizaes do franco suo, do marco alemo e do iene japons. Essa distoro esteve ligada timidez do sistema bancrio em trabalhar com um volume de recursos muito maior que antes o novo mercado de eurodlares concentrado em um nmero pequeno de capitalistas, aos quais os pases produtores de petrleo acorreram para aplicar seus novos recursos539. Mas a economia mundial refez-se rapidamente e, pouco depois da posse de Geisel, os pases produtores de petrleo j haviam comeado a importar e a consumir mais, de maneira que o excesso de liquidez resultante das exportaes de petrleo era bem menor do que havia sido previsto. A situao precria de alguns pases desenvolvidos, como a Itlia, tambm estava melhorando e pases como o Japo, que haviam sido muito afetados pela crise do petrleo, haviam logrado obter saldos comerciais positivos. Alm do mais, a taxa de juros, que havia variado muito, estava comeando a equilibrar-se e os pases desenvolvidos optaram por uma poltica antirrecessiva540. O Crescimento das Empresas Transnacionais O grande crescimento das empresas transnacionais transformou-as em interlocutores muito mais importantes no perodo. Seus interesses e sua atuao desenvolveram-se cada vez mais para alm dos interesses especficos de cada Estado. O aumento de liquidez internacional e a expanso econmica das empresas multinacionais levaram-nas a estender seus investimentos no mundo, inclusive nos pases em desenvolvimento. A Globalizao da Poltica Internacional Em meados da dcada de setenta o mundo mudara muito e no se sabia claramente que tipo de configurao surgiria como consequncia do
539 Artigo do Embaixador Antonio Francisco Azeredo da Silveira ao Jornal do Brasil, em 14 de maio de 1975. 540 Resenha de Poltica Exterior. Ano II. N 5.
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declnio norte-americano, do policentrismo comunista e da emergncia do Terceiro Mundo. O que era certo, porm, que a poltica internacional tornara-se global, na medida em que um evento ocorrido em qualquer parte poderia ganhar proeminncia mundial sem que fosse regulado por uma autoridade central. As naes democrticas ocidentais eram tambm uma minoria, uma vez que regimes autoritrios ou totalitrios eram a maioria, e persistia a possibilidade de destruio do mundo pelo perigo nuclear.
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Captulo 2 Caractersticas do Pragmatismo Responsvel
A. Consideraes Gerais Lanado pelo Presidente Ernesto Geisel e seu Chanceler Antonio Francisco Azeredo da Silveira, que permaneceu na Chefia do Ministrio das Relaes Exteriores durante todo o Governo, o pragmatismo responsvel representou uma nova estratgia de insero internacional do Brasil. O pas liberou-se de vises de lealdade a aliados tradicionais e de vnculos ideolgicos, buscando adaptar-se s mudanas internacionais, principalmente crise do petrleo. Desenvolveu uma poltica externa mais autnoma e efetuou mudanas sensveis em suas relaes bilaterais, regionais e multilaterais541. O pragmatismo como sinnimo de flexibilidade na poltica externa no foi uma novidade do perodo Geisel, embora o termo nunca tivesse sido usado antes para descrev-la. E a vertente autnoma da poltica externa brasileira j se havia iniciado no governo Costa e Silva, mas se intensificou sob o impacto das mudanas no panorama internacional. A poltica externa introduzida pelo Presidente Geisel caracterizou-se pela intensificao do multilateralismo, do regionalismo e das aes
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Roett, R. Authoritarian Capitalism.
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bilaterais, alm de mudanas importantes, tais como o abandono do apoio ao colonialismo portugus e o reconhecimento de Angola, uma nova proximidade com os pases rabes e o voto antissionista nas Naes Unidas, o estabelecimento de relaes com a China Comunista e a diversificao das relaes com os pases desenvolvidos, principalmente a Alemanha e o Japo. As relaes com os Estados Unidos da Amrica perderam terreno, embora aquele pas tenha permanecido como o principal investidor e parceiro comercial. O Brasil expandiu sua presena em cenrios at ento considerados secundrios e reviu os padres de relacionamento com a Amrica Latina, a frica, o Oriente Mdio e o Extremo Oriente. A nova configurao do poder mundial, aliada aos desdobramentos internos e principalmente maior pujana econmica, deram ao Brasil maior poder de negociao internacional. Tambm abriram novas perspectivas que levaram o pas a rever sua aliana no escrita com os Estados Unidos da Amrica542. Tais mudanas refletiram tambm uma radicalizao dos interesses nacionais permanentes do Brasil, expressado em um projeto de desenvolvimento econmico, que se iniciara nos anos 30543. O pragmatismo responsvel manteve, contudo, a funo supletiva de apoio ao projeto nacional-desenvolvimentista, buscando garantir meios de implementao da nova estratgia governamental para enfrentar a crise do petrleo e tentar manter o crescimento econmico. Tambm foi mantida a associao funcional com o projeto de Brasil grande potncia, que atingira seu pice no Governo Mdici. A nova poltica externa teve, pois, as caractersticas necessrias para seu desempenho, tais como universalismo e autonomia, flexibilidade e ajustabilidade, dinamismo e coragem544. Ao mesmo tempo, porm, levou a cabo uma reviso da agenda de relaes bilaterais, regionais e multilaterais do pas545. De todos os aspectos do governo Geisel, talvez a poltica externa tenha sido a menos criticada. Ao contrrio, muitos tenderam a exalt-la,
Camargo, S. Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil, pp. 86-87. Garcia. Seminrio ALCA: Riscos e Oportunidades para o Brasil. 544 Cervo, A. e Bueno, C. A Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 358. 545 Lessa. Brasil, EUA e Europa Ocidental no Contexto do Nacional Desenvolvimentismo.
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por seu dinamismo e criatividade546, tendo havido uma coeso de vrios segmentos sociais em torno das linhas adotadas547. Geisel buscou o consenso interno para fortalecer sua posio e, por mais paradoxal que parea, um governo militar de direita desenvolveu uma poltica externa progressista e democrtica, classificada por alguns como uma poltica de esquerda. Com o desenvolvimento dos cursos de ps-graduao, a Academia comeou a produzir vrias anlises, a maioria das quais apoiava a poltica externa brasileira. Mesmo a imprensa, que se tornara cada vez mais crtica do governo militar, a apoiou. Apenas alguns setores mais conservadores a atacaram, vendo nela uma opo terceiro-mundista e a ruptura de vrias tradies da diplomacia brasileira548. Carter Universal Abandonando a poltica de fronteiras ideolgicas, o pragmatismo responsvel retomou muitos aspectos da PEI adotada onze anos antes, embora numa escala muito mais ampla e numa perspectiva universal, refletindo o imenso desenvolvimento econmico experimentado pelo pas, a partir dos fins da dcada de 60549. No obstante, a nova poltica externa no levou o universalismo s ltimas consequncias, no reatando, por exemplo, as relaes diplomticas com Cuba. Levando em considerao a nova equao internacional, a poltica externa modificou-se para enfrentar os desafios que surgiam, o que implicou em confrontos com antigos aliados, como os Estados Unidos e Portugal, a reaproximao com alguns, como Argentina (embora com limites estreitos) e Europa Ocidental, e a conquista de novos, como os pases africanos e os do Oriente Mdio550. O pragmatismo responsvel constituiu tambm uma ruptura do alinhamento automtico dos primeiros governos depois de 1964. O pragmatismo responsvel estabeleceu o princpio de autonomia brasileira nas questes mundiais e deu ao pas margem de manobra,
Camargo, S. Op. cit., p. 33. Lessa, Op. cit. 548 Camargo, S. Op. cit., p. 46. 549 Camargo, S. e Ocampo. Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil. 550 Idem, p. 41.
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enquanto levava em considerao interesses econmicos e de segurana. Refletiu assim um consenso nacional com relao conduta internacional do Brasil e acomodou interesses e objetivos de uma variedade de setores influentes na vida econmica e poltica do pas551. Definio da Poltica Externa Definida na primeira reunio ministerial de seu governo, a 19 de maro de 1974, a poltica externa de Geisel foi balizada por trs conceitos: pragmatismo (porque lutava contra noes preconcebidas e um idealismo puramente retrico), responsabilidade (porque seguia parmetros ticos) e ecumenismo (porque queria viver em paz com todos os pases, rejeitando qualquer forma de hegemonia). Essas caractersticas no se basearam, porm, numa nova ideologia, nem negaram o compromisso fundamental para com os princpios ocidentais552. Estiveram assentadas na solidariedade e na cooperao internacional, dando particular ateno aos vizinhos brasileiros de ambos os lados do Oceano. A nova poltica teve duas frentes de luta. Na frente interna, o subsistema de informaes disputava com o Itamaraty uma maior influncia nas decises. Na frente externa, revelia dos EUA, eram disputados os novos mercados que se abriam, principalmente os de ideologia marxista, como os de certos pases da frica. Alm disso, com a oposio dos Estados Unidos, o Brasil buscou desenvolver a tecnologia nuclear, com o apoio da Repblica Federal da Alemanha553. Princpios O pragmatismo responsvel manteve os princpios tradicionais da diplomacia brasileira: a autodeterminao dos povos, a no interveno em assuntos internos de outros pases, a soluo pacfica de controvrsias, a rejeio do uso da fora e o respeito aos acordos internacionais. Mas um conceito moderno foi acrescentado aos tradicionais: o da interdependncia, a ser implementada a partir da cooperao internacional554.
Nazario, Op. cit., p. 71. Idem, p. 27. 553 Camargo, Op. cit., p. 34. 554 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit.
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Considerando o conceito de interdependncia como uma caracterstica fundamental da economia internacional contempornea, Azeredo da Silveira asseverou que o Brasil queria manter a interdependncia horizontal, baseada na cooperao e na oportunidade econmica equitativa, ao invs da interdependncia vertical, baseada na subordinao econmica. Em consequncia, o principal fosso a ser transposto no mundo era o da tomada de decises, que separava os pases em desenvolvimento dos pases responsveis por decises globais. Com base nesses objetivos, o Governo Geisel distanciou-se do conflito Leste-Oeste e apoiou as decises sobre o dilogo Norte-Sul. Como o poder de barganha resultante dessa posio era limitado, o Brasil buscou aumentar a fora de sua poltica externa, tentando obter um consenso interno para os objetivos e estratgias da poltica externa. Predominncia do discurso e atuao de poltica econmica Como o objetivo central da poltica externa era o de incrementar o comrcio exterior e, sobretudo, o de enfrentar o grande dficit comercial surgido com a crise do petrleo, era natural que predominasse o discurso e a atuao de poltica econmica. Esse discurso e atuao fizeram-se presentes tanto no campo multilateral, lutando por uma nova ordem econmica internacional, quanto no bilateral, buscando manter o crescimento econmico mediante a reformulao de alianas. Na nova constelao, perderam peso as relaes com os Estados Unidos e cresceram as com a Repblica Federal da Alemanha e com o Japo, que trouxeram tecnologia e investimentos, com o Oriente Mdio, com o qual o Brasil buscou estreitar relaes para tentar garantir o suprimento de petrleo e aumentar suas exportaes para reduzir o dficit comercial, e com a frica e a Amrica Latina, onde o pas buscou colocar seus produtos industrializados. A Crise do Petrleo e a Questo Energtica A poltica externa brasileira foi muito influenciada pelas consequncias da crise do petrleo, que comprometeu uma varivel central do processo revolucionrio: o crescimento econmico. De fato, quando ocorreu o
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choque do petrleo a economia brasileira estava muito vulnervel, uma vez que somente produzia 20% do produto que utilizava. A poltica exterior preocupou-se ento em atenuar os efeitos das crises para uma economia necessitada de petrleo, de divisas e de mercados555. Teve como um dos temas principais a busca de fontes de energia de supridores diversos, com vistas a reduzir a dependncia de qualquer fonte nica. Essa busca levou o Brasil a procurar obter carvo da Colmbia, Polnia e China; gs da Bolvia; energia hidreltrica do Paraguai; petrleo do Peru, Equador, Venezuela, Mxico, Angola, Gabo, Nigria, China e Unio Sovitica, alm dos fornecedores do Oriente Mdio. Tambm desenvolveu projetos internos, como o programa do lcool, a aquisio de tecnologia nuclear da Alemanha Ocidental e a abertura de contratos de risco para a explorao do petrleo. Objetivos Os governos militares perseguiram sempre dois objetivos bsicos: a segurana nacional e o desenvolvimento econmico, ambos extrados da doutrina de segurana nacional desenvolvida pela Escola Superior de Guerra556. Antes do governo Geisel, a segurana nacional era o principal objetivo e qualquer ameaa provocada por subversivos marxistas era uma preocupao central, porque impediria o desenvolvimento econmico. Geisel mudou essa nfase e colocou uma prioridade maior no desenvolvimento econmico. Seu lema passou a ser o mximo de desenvolvimento econmico com o mnimo de segurana557. Em termos gerais, a poltica externa buscaria trabalhar dentro de trs reas de ao definidas pelo Chanceler Azeredo da Silveira coincidncia, negociao e divergncia dentro de trs objetivos: especificar os pontos de conexo tcita, maximizar os resultados das negociaes e criar um clima favorvel soluo de problemas. Naquele momento, foram ressaltadas trs questes: os interesses do comrcio exterior, a garantia do suprimento de matrias-primas e produtos essenciais e o acesso tecnologia mais atualizada558.
Perez Llana. Op. cit., p. 558. Selcher, W. The National Security Doctrine, pp. 10-24. 557 Nazario, O. Op. cit., p. 25. 558 Camargo, S. Op. cit., p. 41.
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Com base nessas questes, foi desenvolvida uma poltica externa com trs temas bsicos: a redefinio da poltica nuclear, com a assinatura de um acordo com a Repblica Federal da Alemanha e um confronto com os Estados Unidos; a aproximao comercial com os pases africanos; e a maior proximidade com os pases rabes produtores de petrleo, com a ruptura com a poltica norte-americana de apoio a Israel559. O governo Geisel comeou em um momento de crise. Mas a crise tambm teve seus elementos benficos, na medida em que gerou um ambiente mais dinmico para a poltica externa brasileira, ajudando a encontrar solues criativas. Ao tentar compatibilizar elementos heterogneos, a chamada poltica gaullista de Geisel e Silveira nem sempre foi coerente560. Como resultado do fim do alinhamento automtico do Brasil com os Estados Unidos da Amrica, ampliaram-se as diferenas com aquele pas problemas comerciais, discrepncias em torno do direito do mar, oposio norte-americana ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha561. Tambm foram modificados os antigos laos com Portugal e buscada a reaproximao com a Argentina, embora sem grande xito, e com pases da Europa Ocidental. Alm disso, foram desenvolvidas ligaes no ideolgicas com os pases socialistas e os do Terceiro Mundo. Nesse contexto, o Brasil reconheceu a Repblica Popular da China (1974) e deu nfase descolonizao, inaugurando uma nova poltica externa para a frica, que levou ao reconhecimento da Repblica Popular de Angola (1975), e de Moambique. O regime militar rejeitou, contudo, o reatamento das relaes com Cuba, pois aquele pas no oferecia recursos energticos nem mercados substanciais para o Brasil562. No campo multilateral, a crise econmica internacional levou intensificao da luta por uma nova ordem econmica internacional, que buscava padres mais igualitrios nas relaes internacionais.
Idem, p. 43. Prez Llana. Op. cit., p. 558. 561 Idem. 562 Nazario, O. Op. cit., p. 67.
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Relao com a situao interna No campo interno, a doutrina de segurana nacional foi reformulada durante a era Geisel, luz de dois fatores externos: a eliminao do modelo bipolar como uma base de poltica externa e a derrota global do dilogo Norte-Sul. Em vista dos crescentes desentendimentos com os Estados Unidos da Amrica e as dificuldades de adquirir tecnologias avanadas atravs da cooperao, a segurana nacional deveria depender mais da fora interna, com a reduo da vulnerabilidade e dependncia externas. Por isso a segurana nacional estava ligada ao nacionalismo e requeria um desenvolvimento autossustentvel. Por essas razes, houve quatro momentos internos decisivos para as mudanas no conceito de segurana nacional com grandes efeitos sobre a poltica externa: 1) a definio de uma poltica de exportao de material blico, porque o mercado externo tornaria vivel sua produo; 2) a deciso de dominar o ciclo completo da energia nuclear, que levou concluso de um acordo nuclear com a Alemanha; 3) ante as dificuldades de lograr uma autonomia no campo nuclear a deciso, j no apagar das luzes do governo Geisel, em 1979, de desenvolver um programa nuclear paralelo, ligando os programas de pesquisa implementados pelo Exrcito, Marinha e Aeronutica; e 4) o interesse em desenvolver uma nova tecnologia de materiais militares, que forou a denncia em 1977 do acordo militar com os Estados Unidos, o qual mantinha a dependncia brasileira com relao a material militar obsoleto563. Influncia das questes internacionais A transformao do sistema internacional teve grande influncia sobre a adoo do pragmatismo responsvel. Para manter o crescimento econmico e as aspiraes grandeza, tornou-se imperativo para o governo brasileiro fazer grandes ajustes para adaptar sua poltica s tendncias que dominavam a cena externa. Em termos mais globais, destaquem-se a existncia de um novo mundo, bipolar em termos estratgicos, mas multipolar em termos econmicos. Nele, superpotncias e principalmente os Estados Unidos
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da Amrica, aos quais o Brasil se aliara tradicionalmente, haviam perdido a primazia anterior, e haviam ganho importncia novos atores, principalmente a Europa Ocidental e o Japo. Tambm os pases em desenvolvimento, sobretudo os de maior desenvolvimento relativo haviam adquirido importncia. Entre eles, merecem destaque especial os produtores de petrleo, cuja unio em torno do cartel da OPEP pela primeira vez parecia trazer uma ameaa real predominncia incontestvel dos pases mais ricos. Responsabilidade pelo traado e implementao A formulao da poltica externa sempre de responsabilidade do Presidente da Repblica e, com os militares no poder, certamente tiveram participao nessa formulao as Foras Armadas e principalmente a Escola Superior de Guerra. Tambm participaram das decises sobre poltica externa os diplomatas, os tecnocratas e o setor privado, enquanto o Congresso e os intelectuais tiveram uma participao reduzida564. A doutrina de segurana nacional traou os objetivos da poltica interna e externa, estabelecidas pelo Conselho de Segurana Nacional, compostos do Presidente, Vice-Presidente, todos os ministros, e os Comandantes do Exrcito, Marinha e Aeronutica. O Governo Geisel retomou a linha dos colaboradores do General Castello Branco, do chamado Grupo da Sorbonne, depois de dois governos dominados pela linha dura. Em seu governo, os principais tomadores de decises foram o Chefe da Casa Civil, General Golbery do Couto e Silva, o Chefe do SNI, General Joo Baptista Figueiredo, o Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Veloso, e o Chefe da Casa Militar, General Hugo Abreu. Mas o traado da poltica externa brasileira no Governo Geisel deveuse, sobretudo, ao Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Francisco Azeredo da Silveira. Antes Embaixador em Buenos Aires, Silveira foi chamado depois da escolha de Geisel como Presidente e teve com esse ltimo uma conversa decisiva para sua seleo. Nessa conversa, Geisel lhe disse que vinha acompanhando de perto seu percurso e percebera que eles pensavam de maneira semelhante com
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Nazario, O. Op. cit., p. 35.
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relao a vrias questes. E nela Silveira esboou com o futuro Presidente o que se chamaria mais tarde o pragmatismo responsvel. Sob a Presidncia de Ernesto Geisel, foi possvel ao Itamaraty desenvolver sua orientao terceiro-mundista, a qual havia sido freada no governo anterior, principalmente pelo Ministro da Fazenda, Delfim Netto, que dava preferncia s relaes com o primeiro mundo. A atuao de Silveira foi muito importante ao traar a poltica relacionada com o Terceiro Mundo e ao suprimir a aliana automtica com os Estados Unidos e Portugal565. Golbery tambm teve um papel importante na tomada de decises, sendo o principal assessor de Geisel. Fundador da Escola Superior de Guerra e principal idelogo da doutrina de segurana nacional, ele havia deixado o servio pblico em 1969, em desacordo com a linha dura de Costa e Silva e Garrastazu Mdici. Voltou ao Governo Geisel em 1974 e foi o grande estrategista da abertura poltica iniciada nesse governo. Mas seus conceitos de geopoltica, defendidos no livro Geopoltica do Brasil, haviam sido adaptados nova situao internacional. Tambm so dele o termo poltica externa ecumnica e o entendimento de que a aplicao da poltica externa aos interesses econmicos no somente um objetivo econmico566. Transformaes da poltica externa O pragmatismo responsvel sofreu poucas transformaes no decorrer do tempo. Inicialmente o governo Geisel colocou mais nfase no desenvolvimento de ligaes especiais com os pases desenvolvidos da Europa Ocidental e com o Japo. Essa nfase foi sendo modificada aos poucos, para dar maior primazia s relaes com os pases em desenvolvimento. Um dos conceitos que mudou pouco a pouco foi a questo de pertencer simultaneamente ao Ocidente e ao Terceiro Mundo. No incio do governo essa viso era mais dicotmica e pouco a pouco evoluiu para uma nfase mais terceiro-mundista.
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Idem, p. 41. Ibidem, p. 40.
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B. Relaes bilaterais B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos Estados Unidos da Amrica a) O Abandono da Aliana Automtica As relaes Brasil-Estados Unidos foram redefinidas pelo pragmatismo responsvel, no s porque surgiram outros polos de poder econmico, mas tambm porque o Brasil encontrou no perodo novos parceiros para fornecer-lhe recursos e tecnologias, bem como oferecer-lhe mercados. Isso se deu inclusive porque o Presidente Geisel, ao contrrio de seus antecessores, j no via naquele pas um aliado indispensvel567. Na verdade, vinha crescendo a desiluso do Brasil quanto falta de compensao norte-americana a sua fidelidade. O ressentimento brasileiro transpareceu, por exemplo, em um trecho de discurso de Silveira o qual mencionou o fato de que, para os Estados Unidos, apenas as democracias industrializadas pertenciam ao Hemisfrio Ocidental. Enquanto isso ficariam relegadas ao limbo as naes que, como o Brasil, no se enquadravam em quaisquer das trs categorias seguintes: democracias industrializadas, pases comunistas e pases no alinhados568. Alm disso, o Governo decidiu transferir vrias reas bilaterais de conflito, muitas das quais j haviam surgido em governos anteriores, por reas multilaterais, onde o Brasil no teria de enfrentar os Estados Unidos sozinho. As relaes com os Estados Unidos foram em parte substitudas pela aproximao com a Europa Ocidental, o Japo e os pases do Terceiro Mundo. O pragmatismo brasileiro representou, em consequncia, uma poltica de afirmao nacional face dependncia norte-americana569.
Skidmore, T. Op. cit., p. 376. A Nova Ordem Internacional. Resenha de Poltica Exterior, ano II n VII- outubro, novembro e dezembro de 1975. 569 Camargo, S. Op. cit., p. 86.
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A aliana com os Estados Unidos tinha sido muito importante para os militares, que haviam chegado ao poder em 1964, mas j haviam surgido dificuldades desde o comeo do regime autoritrio. Com a adoo do Ato Institucional n 5, em dezembro de 1968, os Estados Unidos haviam aumentado suas presses para a liberalizao do regime. Outros problemas apareceram no governo Costa e Silva, quando o Brasil recusou-se a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear, e, no governo Mdici, quando o Brasil decidiu adotar o mar territorial de 200 milhas e acabou expulsando barcos norte-americanos do que considerava seu mar territorial. As relaes econmicas entre os dois pases tambm h muito no eram tranquilas. Ao comear o Governo Geisel, expresses como relao que faltou e rivalidade emergente passaram a aparecer cada vez mais ao lado da expresso relaes especiais, que desde a Segunda Guerra Mundial era usada para descrever as relaes Brasil-Estados Unidos570. Certas mudanas nas necessidades e vises brasileiras contriburam para a nova poltica com relao aos Estados Unidos. Basicamente, o Brasil precisava encontrar novas fontes de energia e novos mercados no exterior depois do primeiro choque de petrleo e os Estados Unidos no podiam preencher essas necessidades571. O Brasil tambm havia sofrido algumas mudanas estruturais no perodo anterior, intensificando sua estratgia de industrializao e diversificando suas relaes econmicas externas. Mudara assim seu perfil de dependncia e reduzira a participao norte-americana no desenvolvimento brasileiro. Alm disso, tornara-se mais ativo na busca de uma nova posio na diviso internacional do trabalho. Esse esforo coincidira com os desequilbrios provocados pela crise energtica, compensados com um aumento da dvida externa. Por outro lado, os Estados Unidos tambm estavam passando por mudanas econmicas estruturais, como resultado da perda do dinamismo industrial que os caracterizara depois da Segunda Guerra Mundial. Ao mesmo tempo, a Europa Ocidental, principalmente a Alemanha, e o Japo haviam-se tornado mais competitivos, afetando a balana
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Cervo, A. e Bueno, C., Op. cit. Roett, R. Authoritarian Capitalism.
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comercial norte-americana e causando tenses que aumentaram com a crise energtica. Mudanas nas vises brasileira e norte-americana tambm contriburam para alargar a distncia entre os dois pases. O Brasil comeou a ver o mundo dividido entre ricos e pobres, pretendendo alcanar um desenvolvimento mais autnomo e uma poltica externa mais independente. Os Estados Unidos, por sua vez, viam o Brasil como ideologicamente dividido e seu desenvolvimento, assim como o da Amrica Latina em geral, no era um dos objetivos bsicos norte-americanos. O pas lhes parecia, contudo necessrio para conter o comunismo. Com o decrscimo da dependncia brasileira com relao aos Estados Unidos, alguns conflitos apareceram nos campos poltico, militar, econmico, financeiro, comercial e tecnolgico. Em decorrncia desses conflitos, as relaes entre os dois pases atingiram seu ponto mais baixo em muitas dcadas. No campo poltico, surgiram problemas relacionados com as vises interna e externa brasileiras. A poltica interna defendida pelo regime autoritrio brasileiro passou a ser cada vez mais contestada pelos Estados Unidos, enquanto o nacionalismo brasileiro demandava uma independncia cada vez maior nas relaes bilaterais572. A poltica externa comeou a demandar uma cooperao horizontal que, embora tenha sido inicialmente aceita pelo Secretrio de Estado Henry Kissinger, parecia ser contestada em outras reas573. Mais tarde, a situao tornou-se ainda mais complicada com o surgimento de um novo contencioso poltico que inclua as questes nuclear e de direitos humanos. Esse contencioso ser examinado separadamente no presente captulo. O conflito surgido no campo militar teve origem na discusso interna sobre a convenincia de o Brasil apoiar-se totalmente em foras externas, principalmente dos Estados Unidos, para sua defesa e na crescente autossuficincia brasileira na produo de armamentos574. Mais tarde, as disputas relacionadas com os direitos humanos precipitaram as mudanas
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 46. Discurso de Azeredo da Silveira na Universidade de Direito de Pernambuco. Resenha de Poltica Exterior. Ano II, n 4. 574 Moura, Kramer e Wrobel. Os Caminhos (Difceis) da Autonomia.
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na poltica militar brasileira, tendo o Brasil decidido romper o acordo militar entre as duas partes e interromper a maior parte da cooperao bilateral. No campo econmico, os investimentos norte-americanos haviam perdido terreno em comparao com os de outros pases. A nova situao multipolar tambm permitiu ao Brasil aumentar seu controle das empresas multinacionais e requerer sua adeso poltica econmica interna. Embora o Brasil no tivesse mudado seu tratamento liberal para com as empresas multinacionais, o governo norte-americano passou a exercer presses sobre o Brasil, tentando revitalizar as empresas transnacionais norte-americanas, que estavam perdendo terreno para empresas europeias e japonesas. Surgiram com frequncia conflitos que envolviam demandas de liberalizao das leis brasileiras. No campo financeiro, os capitais de bancos privados tornaram-se mais importantes do que os capitais pblicos e os bancos norte- americanos tinham um papel relevante, embora relativamente decrescente nos emprstimos feitos ao Brasil. Nas relaes comerciais surgiram problemas resultantes no s das diferenas de estrutura econmica, mas tambm da recesso nos pases industrializados e do aumento dos preos de petrleo575. A participao das exportaes brasileiras na pauta norte-americana decresceu, enquanto as importaes mantiveram seu dinamismo, provocando dficits crescentes para o Brasil no comrcio bilateral. Assim como as demais naes industrializadas, os Estados Unidos reagiram ao aumento dos preos de petrleo com maior protecionismo. A nova lei de comrcio exterior, adotada em 1974, determinou uma srie de restries s importaes dos pases em desenvolvimento. Essa lei representava um mandato para que os Estados Unidos participassem da nova rodada de negociaes do GATT, lanada em Tquio, em setembro de 1973. Tais negociaes haviam-se tornado vitais depois que a falncia do sistema econmico internacional estabelecido em Bretton Woods havia-se acelerado com a crise do petrleo. Mas embora o Brasil visse a Lei de Comrcio como um mandato para mudar as relaes econmicas internacionais prevalecentes, o alto grau de restries por ela estabelecida trouxe dificuldades adicionais para as relaes bilaterais. O governo brasileiro o descreveu como um cdigo de
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Camargo, S. Op. cit., p. 108.
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restries, mais do que de liberalizao576, como um recuo com relao aos compromissos assumidos pelos pases desenvolvidos na UNCTAD e pelos Estados Unidos na Carta da OEA577. O dficit comercial brasileiro cresceu para mais de US$ 1.7 bilhes em 1975, afetando a balana comercial brasileira, j combalida com a crise do petrleo. O mercado norte-americano, que vinha perdendo terreno na pauta de exportaes brasileira, viu paulatinamente reduzida a participao total de 18,1 % em 1973 para 17,4 % em 1980. Ainda assim, as exportaes brasileiras cresceram de US$ 790 milhes em 1974 para US$ 2.940 milhes em 1979. J as importaes brasileiras dos Estados Unidos cresceram de US$ 980 milhes em 1974 para US$ 3.220 milhes em 1979. Como resultado de tal situao, os produtos norte-americanos tambm viram reduzida sua participao na pauta brasileira de 29,2 % em 1973 para 17,3 % no fim do governo Geisel578. O Brasil pretendia aumentar a participao dos produtos manufaturados na sua pauta de exportaes. A concesso de subsdios a esses produtos tornava os produtos brasileiros mais competitivos no mercado norte-americano, mas ao mesmo tempo provocava uma reao norte-americana de aumento do protecionismo, levando o Brasil a buscar outros mercados do Primeiro e do Terceiro Mundo como alternativa. Em consequncia, a dependncia brasileira dos Estados Unidos reduziu-se579. Consciente de que os conflitos entre os Estados Unidos e a Amrica Latina em geral e o Brasil em particular vinham crescendo, o Secretrio de Estado Henry Kissinger tomou a iniciativa de lanar um novo dilogo entre os Estados Unidos e a Amrica Latina, para encontrar solues no plano regional. Influenciado pela anlise feita em foros acadmicos norte-americanos de que o Brasil estava emergindo como um novo poder, Kissinger tambm decidiu aproximar-se do Brasil580. Em consequncia, foi assinado um memorandum de entendimento em fevereiro de 1976, durante uma visita de Kissinger a Braslia, que previa consultas bilaterais em um grande nmero de temas. Para muitos
576 Discurso do Embaixador Paulo Padilha Vidal na OEA, em 13 de fevereiro de 1975. Resenha de Poltica Exterior. Ano II, n 4. 577 Vide carta do Presidente Carlos Andrs Prez ao Presidente Geisel e sua resposta, janeiro e fevereiro de 1975. Resenha de Poltica Exterior. Ano II, n 4. 578 Camargo, S. Op. cit., pp. 108 e 109. 579 Idem, p. 109. 580 Cervo A. e Bueno, C. Op. cit.
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observadores, ao assinar o memorandum, os Estados Unidos da Amrica estavam reconhecendo o Brasil como um poder econmico importante na Amrica Latina e o Brasil estava reafirmando sua solidariedade com o mundo ocidental581. O objetivo de Kissinger parecia ser o de realinhar o Brasil depois do voto antissionista, do reconhecimento do Governo do MPLA em Angola e da assinatura do Acordo Nuclear, dando-lhe a posio de elo entre o Primeiro e o Terceiro Mundo582. O Brasil, por seu lado, no estava fazendo concesses especiais aos Estados Unidos, pois memorandos semelhantes j haviam sido assinados com a Gr Bretanha, a Frana, a Itlia e a Alemanha e quando da visita de Kissinger ao Brasil um grande acordo comercial com a Polnia tambm fora concludo583. Do ponto de vista do Brasil, tambm era desejvel a aliana proposta por Kissinger, na medida em que se poderia fazer com novos parmetros mais independentes. Segundo o cientista poltico Oliveiros Ferreira, a aliana consignada no memorandum de entendimento Kissinger-Silveira, concludo em fevereiro de 1976, deveria basear-se em trs elementos: uma discusso poltica; a capacidade da economia norte-americana de recuperar-se a curto ou mdio prazo, influenciando a economia internacional; e a tomada de medidas para aliviar a presso sobre o balano de pagamentos do Brasil. Para Azeredo da Silveira, alm disso, o desenvolvimento da cooperao com os Estados Unidos era um meio de silenciar seus crticos entre os militares, infelizes com a radicalizao de Portugal e com o reconhecimento do governo pr-Moscou do MPLA em Angola584. O documento expressava, porm, uma vontade poltica de negociao e de relaes especiais com o Brasil, embora sem resultados efetivos. Isso se devia, sobretudo a que a questo mais importante situava-se na balana comercial, que era da rea de competncia de William Simon e no de Henry Kissinger. O fato de que as eleies estavam prximas tambm contribua para debilitar o acordo585.
Skidmore, T. Op. cit. Camargo, S. Op. cit., p. 96. 583 Wesson. The United States and Brazil. Limits of Influence. 584 Skidmore, T. Op. cit. 585 Camargo, S. Op. cit., p. 99.
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Outros acordos nas reas de txteis e aeronutica, o ltimo destinado a permitir uma maior penetrao de avies brasileiros no mercado norte-americano, tambm foram assinados em junho de 1976586. b) Conflitos nas reas nuclear e de direitos humanos Quando Jimmy Carter tornou-se Presidente em 1976, foi muito menos receptivo ao Brasil do que as administraes Nixon e Ford. Durante a campanha, Carter havia apontado o memorandum de entendimento Kissinger-Silveira como um exemplo dos desacertos da poltica externa de Kissinger e Ford587. Uma vez Presidente, anunciou uma srie de mudanas na poltica externa norte-americana e duas reas de controvrsia entre o Brasil e os Estados Unidos imediatamente apareceram: a energia nuclear e os direitos humanos. Diferenas bilaterais na rea nuclear O Acordo Nuclear que o Brasil concluiu com a Repblica Federal da Alemanha provocara forte oposio dos EUA, que exerceram presses sobre a RFA e o Brasil para torn-lo sem efeito. A principal alegao norte-americana era de que o Brasil no firmara o Tratado de No Proliferao Nuclear e poderia utilizar para fins blicos a tecnologia que lhe fosse transferida pelos alemes ocidentais. As implicaes militares e estratgicas do Acordo inquietaram Washington, porm mais do que o aspecto poltico, as desavenas entre a RFA e os EUA tiveram cunho econmico-social588. Com efeito, os EUA, que entre 1968 e 1971 haviam fornecido mais de 90 % dos reatores ao mercado internacional, viram sua participao cair para 70 % em 1974 e a KWU alem recebera mais encomendas que os quatro consrcios norte-americanos, liderados pela Westinghouse e pela General Electric, os quais se viam prejudicados pela poltica do governo de proibir-lhes a exportao do ciclo completo de energia589.
Resenha de Poltica Exterior Ano III n 9. Wesson, Op. cit. 588 Moniz Bandeira. O Milagre Alemo, p. 199. 589 Idem.
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As dificuldades entre o Brasil e os Estados Unidos no campo nuclear antecederam, porm, a assinatura do Acordo com a Alemanha. Desde 1945, os Estados Unidos haviam procurado colocar barreiras proliferao da tecnologia de armas nucleares. Naturalmente eles no podiam frear o desenvolvimento tecnolgico sovitico e no tentaram impedir os progressos da Frana ou da Gr-Bretanha nem tiveram sucesso com a China. Mas para pases como o Brasil a coisa era diferente. Em 1968, um tratado de no proliferao das armas nucleares fora negociado entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, com o objetivo de congelar a situao tal como era naquele momento. Os pases que possuam armas nucleares tentariam sustar a proliferao, enquanto os que no as construam estariam proibidos de faz-lo. A curto prazo, os pases no nucleares teriam de depender de uma grande potncia para obter tecnologia nuclear e para o Brasil esse pas seria os Estados Unidos. Mas para impedir a produo de armas, os Estados Unidos tambm bloqueavam o acesso ao ciclo completo da tecnologia nuclear, que inclua a produo de urnio enriquecido, usado tanto para produzir energia em usinas nucleares quanto para fabricar bombas atmicas. O Brasil tinha interesse na energia nuclear desde o fim da Segunda Guerra Mundial e rejeitara o Plano Baruch para o controle da energia atmica porque possua grandes depsitos de urnio e pretendia trocar minrio por tecnologia. Em 1951 o Brasil tentou secretamente adquirir centrifugadoras para enriquecer urnio da Alemanha, mas foi impedido pelos Estados Unidos590. Em 1967, o Brasil concordou em adquirir um primeiro reator da Westinghouse, que foi fornecido em 1972. O governo norte-americano comprometera-se na ocasio a fornecer nova usina urnio enriquecido de suas instalaes em Oak Ridge. Mas o governo norte-americano no permitia que suas empresas participassem da produo nuclear fora de seu territrio ou cooperassem com a compra, projeo ou construo de usinas para o enriquecimento ou o reprocessamento de urnio. A Westinghouse vendera em consequncia uma caixa preta, frustrando os brasileiros591.
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Redick, J. R. Nuclear Proliferation in Latin America. Moniz Bandeira, O Milagre Alemo, p. 195.
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Em 1974 a ndia explodiu seu primeiro artefato nuclear com tecnologia fornecida pelo Canad, o que estimulou os militares brasileiros e argentinos a demandarem de seus governos progressos na aquisio do ciclo de combustvel nuclear. No mesmo ano, a Comisso de Energia Atmica dos Estados Unidos decidiu suspender a garantia de fornecimento de urnio enriquecido, devido limitada capacidade de processamento. O anncio deu-se durante a negociao do Brasil com a Westinghouse para o fornecimento de at 12 reatores pelo valor de US$ 12 bilhes592. A incompreenso norte-americana quanto s implicaes tecnolgicas e polticas da deciso provocou crticas dos nacionalistas brasileiros quanto dependncia com relao a uma fonte estrangeira para a obteno de combustvel nuclear. A poltica norte-americana de no transferir tecnologia sensvel na rea nuclear levou, portanto, o Brasil, assim como vrios outros pases, a buscar fornecedores alternativos593. Nesse nterim, a Argentina estava desenvolvendo um programa nuclear muito mais avanado do que o brasileiro. O reator argentino Atucha, com a capacidade de 360 megawatts tinha entrado em operao desde 1974 e outro reator deveria ser inaugurado em 1980594. Com a quadruplicao dos preos de petrleo, a energia nuclear apareceu como uma das grandes solues do problema energtico. Tanto mais que o Brasil era pobre em combustveis fsseis e os estudos mostravam que, se o pas continuasse a crescer mesma taxa histrica, o potencial hidreltrico esgotar-se-ia antes do fim do sculo595. A discusso internacional sobre o assunto teve grande influncia sobre a poltica nuclear do Brasil, que intensificou a busca e acabou concluindo um Acordo nuclear com a Alemanha, em junho de 1975. O acordo previa a venda de oito reatores nucleares, a um custo de cerca de US$ 10 bilhes. A Alemanha tambm forneceria ao Brasil o ciclo completo do combustvel, embora baseado em uma tecnologia no testada comercialmente a do jet nozzle. O Acordo inclua ademais a possibilidade de separao de plutnio durante o reprocessamento do combustvel nuclear reprocessado.
Skidmore, T. Op. cit., p. 378. Camargo, S. Op. cit., p. 89. 594 Wesson. Op. cit. 595 Skidmore, T. Op. cit., p. 376.
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O governo Ford no gostou do Acordo, mas buscou minimizar o conflito. No incio dos anos 70, o prestgio internacional norte-americano havia sido bastante abalado pelas crises do Vietn e de Watergate, o que levara Ford a buscar consolidar suas relaes mais tradicionais. Ao mesmo tempo, a convergncia anterior entre os interesses da indstria nuclear e os objetivos governamentais de no proliferao havia comeado a diminuir nos anos setenta. Alm do surgimento de outros fornecedores, contribuiu para isso a escassez do combustvel nuclear dentro dos EUA, que tornou aquele pas um fornecedor menos seguro596. Por tais razes, a administrao Ford, consciente do fracasso das medidas unilaterais, tomou em 1974 a iniciativa de organizar o Grupo de Fornecedores Nucleares. Em 1975 foi privatizada a produo de combustvel de urnio e rompido o monoplio estatal, que havia sido estabelecido pelo governo Nixon597. Ford procurou reduzir o desgaste poltico interno e internacional, assumindo um poltica branda com relao no proliferao. Em visita ao Brasil, o Secretrio de Estado norte-americano Henry Kissinger demonstrou o apoio ao Governo Geisel, apesar de divergncias setoriais598. A chegada de Carter Presidncia levou intensificao das presses sobre o Brasil na rea nuclear e na de direitos humanos. Ao invs das gestes diplomticas contidas de Ford, foi adotada uma poltica mais agressiva599. O governo norte-americano tentou cancelar o Acordo Brasil-Alemanha. Com esse propsito, o Vice-Presidente Walter Mondale e o Secretrio de Estado Cyrus Vance visitaram Bonn, enquanto o Subsecretrio de Estado Warren Christopher veio a Braslia sem sucesso. Em fins de maro de 1977, o Presidente Carter pressionou o Chase Manhattan Bank e o Eximbank a suspenderem seus financiamentos ao Brasil e suspendeu o fornecimento de urnio enriquecido RFA. Os EUA queriam pelo menos o estabelecimento de salvaguardas mais amplas para o acordo, que proibiriam o uso da tecnologia nuclear para fins no pacficos, e a excluso das usinas de enriquecimento e reprocessamento de urnio. Bonn resistiu e o Brasil preferiu no
Camargo, S. Op. cit., p. 94. Idem, p. 95. 598 Ibidem, p. 96. 599 Ibidem, p. 100.
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tomar qualquer iniciativa, considerando que se tratava de um problema estadunidense600. Alguns meses depois, em junho de 1977, a Alemanha decidiu interromper a exportao de tecnologias de reprocessamento. O Acordo com o Brasil continuaria, porm, em vigor601. No fim de 1977, o Presidente Carter parecia, contudo, disposto a reexaminar sua poltica de confrontao, a qual s contribura para aumentar a determinao brasileira e alem em prosseguir602. Cyrus Vance visitou o Brasil em novembro do mesmo ano, reduzindo as presses sobre a poltica nuclear do Brasil. Membros de sua comitiva disseram que, nesse tema, no havia divergncias quanto a fins, mas a meios603. Em maro de 1978, Geisel realizou a primeira visita de um Chefe de Estado brasileiro Repblica Federal da Alemanha. Assinou na ocasio uma srie de convnios complementares ao Acordo Nuclear. Quatro dias aps a visita de Geisel RFA, em 10 de maro de 1978, o Presidente Jimmy Carter assinou o Nuclear Non-Proliferation Act, que lhe dava a possibilidade de suspender os fornecimentos de urnio aos pases que no obedecessem s diretrizes da poltica atmica norte-americana. A mencionada lei representava uma ameaa RFA e Frana, cujo abastecimento de urnio dependia principalmente dos EUA604. Carter preferiu, porm, evitar o agravamento da crise e visitou Braslia no final de maro de 1978, por iniciativa prpria, afirmando que o Nuclear Non-Proliferation Act no se aplicava ao Brasil ou RFA, tendo Cyrus Vance dito o mesmo a Hans-Dietrich Genscher. Continuaram porm os Estados Unidos a exigir que o Brasil adotasse salvaguardas abrangentes para que a usina Angra I pudesse receber UF6 enriquecido. Ameaavam tambm com multa de US$ 20 milhes, caso o Governo brasileiro no respeitasse a exclusividade de fornecimento e recorresse URENCO605. O impasse s foi solucionado por entendimentos entre o Presidente da Nuclebrs e o ento Vice-Presidente dos Estados Unidos, George Bush606.
Ibidem, pp. 101-103. Ibidem, p. 103. 602 Nye, J. The Diplomacy of Nuclear Proliferation. 603 Camargo, S. Op. cit., p. 103. 604 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 200 e 201. 605 Idem, p. 201. 606 Ibidem, pp. 201 e 202.
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Ao terminar o Governo Geisel, o Acordo Nuclear defrontava-se com vrios problemas, em meio s denncias de irregularidades em Angra I e a novos clculos dos custos da energia nuclear, que levaram a atrasos no programa. Divergncias bilaterais na rea de direitos humanos Quanto questo de direitos humanos, a denncia feita pelo Presidente Carter de violaes brasileiras contribuiu para aumentar as tenses entre os dois pases. A poltica de direitos humanos de Carter, apesar de valorizar a posio norte-americana internacionalmente, gerou conflitos com os regimes militares do Cone Sul. Essa poltica favoreceu uma unio dos pases da regio a nvel governamental607. No caso do Brasil e Argentina, houve um sentimento nacional comum de rejeio interferncia norte-americana, acima das divergncias tradicionais. Ambos os pases haviam tido uma diversificao nas relaes internacionais, que poderiam lev-los a diferenciar as dificuldades com o Governo Carter das ligaes com o empresariado norte-americano608. Internamente, a poltica de Carter levou a uma coeso de foras brasileiras at ento separadas. Um relatrio sobre direitos humanos enviado pela Casa Branca ao Congresso em maro de 1977, por ocasio de um pedido de ajuda militar, provocou forte reao nos meios militares e governamentais do Brasil. O governo brasileiro recusou-se a aceitar qualquer ajuda militar vinculada ao exame de assuntos internos do pas. Mesmo figuras da oposio chegaram a manifestar sua solidariedade ao governo609. Em 1 de setembro de 1977, o Presidente Geisel decidiu denunciar o Acordo Militar de 1952 com os EUA. Ainda em setembro, quatro outros acordos militares foram cancelados e o Brasil passou a rejeitar qualquer ajuda militar adicional dos Estados Unidos. Com isso, Geisel ps fim a uma cooperao iniciada em 1922, quando foi criada no Rio de Janeiro a primeira Misso Naval norte-americana na Amrica do Sul. A essa misso seguiram-se Misses do Exrcito e Aeronutica, no fim da dcada de 30, levando a um monoplio no
Camargo, S. Op. cit., p. 104. Idem. 609 Ibidem, pp. 105 e 106.
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treinamento e equipamento das foras armadas brasileiras quando a misso do exrcito francs deixou o Brasil em 1940610. Alm das investigaes norte-americanas sobre direitos humanos, tiveram tambm influncia na deciso as tentativas do Governo Carter de interferir no Acordo nuclear com a Alemanha e a frustrao ante as restries impostas pelo Congresso para a venda de armas ao Brasil611. Aos poucos, porm, o dilogo foi sendo retomado. O Presidente Carter decidira visitar o Brasil em novembro, mas acabou cancelando a visita, em parte por causa da indiferena brasileira. Em maro de 1978, durante sua visita ao Brasil, Carter tratou com muito cuidado os temas sensveis da relao. Quanto questo nuclear, Carter afirmou que os Estados Unidos no tinham nem queriam ter autoridade sobre o Brasil e a Alemanha e suas preocupaes eram manifestadas como amigo. Para os direitos humanos, Carter enfatizou o aspecto social, tambm defendido pelo governo brasileiro612. Segundo alguns, essa atitude norte-americana deveu-se ao entendimento de que o Brasil estava ingressando no mundo dos ricos e era melhor mant-lo como aliado do que t-lo como opositor. Segundo outros, porm, ela teve que ver com as dificuldades do Governo Carter em seu prprio pas613. As diferenas de posio nessas vrias reas trouxeram problemas para as relaes bilaterais dos dois pases. Geisel declinou um convite para visitar os Estados Unidos, mas foi Europa Ocidental e ao Japo. O Brasil tambm retirou seu apoio poltica norte-americana com relao a Israel na ONU. O governo Geisel revogou a poltica de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica e inaugurou um novo tipo de relao, em que a aliana em termos de segurana e ideais ocidentais convivia com posies conflitantes em questes polticas e econmicas. Segundo Azeredo da Silveira, no tinha havido nem confrontao nem deteriorao das relaes bilaterais, mas um amadurecimento delas, na medida em
Black, J. K. Op. cit., p. 162. Branco. The United States and Brazil. 612 Camargo, S. Op. cit., p. 107. 613 Idem, pp. 107 e 108.
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que o Brasil aprendeu a resistir a presses sem tornar-se excessivamente emocional614. Canad O Governo Geisel buscou intensificar as relaes com o Canad, o que coincidiu com o interesse canadense, sob as ordens do Primeiro-Ministro Pierre Trudeau, de reduzir sua dependncia com relao aos Estados Unidos da Amrica. Com esse objetivo, foi criada uma Comisso Conjunta para desenvolver o comrcio, criar joint ventures e aumentar as oportunidades de investimentos canadenses no Brasil e as relaes econmicas entre os dois pases. O Brasil tornou-se o principal receptor de investimentos canadenses na Amrica Latina e o comrcio bilateral aumentou. Permaneceu, contudo, pequeno, em comparao com o do Brasil com outros pases desenvolvidos. As exportaes brasileiras para o Canad cresceram de US$ 39 milhes em 1974 para US$ 199 milhes em 1979, enquanto as importaes brasileiras daquele pas passaram de US$ 79 milhes em 1974 para US$ 344 milhes em 1979615. Relaes com a Europa Europa Ocidental As relaes com a Europa Ocidental j apresentavam uma tradio slida, tendo o comrcio bilateral e os investimentos europeus no Brasil crescido bastante depois da recuperao europeia. Alm disso, o Governo Geisel fez um esforo para intensificar essas relaes, que caminharam melhor por no registrarem atritos polticos resultantes de diferentes vises de mundo. Elas tiveram mais xito que com os Estados Unidos616. A Europa havia mantido um baixo perfil poltico, evitando investir em uma rea de influncia precpua norte-americana, mas modificou
Ver Resenha de Poltica Exterior. Outubro, Novembro, Dezembro de 1977. N 15, p. 105. Nazario, O. Op. cit., pp. 100-101. 616 Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 46.
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sua atitude na dcada de setenta617. O Brasil, por outro lado, queria buscar parcerias para os novos setores produtivos definidos pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento, principalmente nos de bens de capital. As multinacionais instaladas no Brasil, de maioria norte-americana, preferiam manter investimentos em setores mais tradicionais e alguns pases da Europa Ocidental ofereciam a possibilidade de desenvolver projetos de cooperao mais igualitrios618. Tambm contribuiu o interesse dos pases europeus de buscar um maior grau de independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica. Com a crise energtica de 1973, eles se mobilizaram na disputa entre si e com os Estados Unidos da Amrica para conseguir novos mercados para exportaes e investimentos, bem como novos supridores de matrias-primas. Ofereciam, em consequncia, vantagens e menores limitaes que os Estados Unidos. A inflexo da ao externa do Brasil em direo a alguns pases da Europa Ocidental constituiu uma forte vertente do nacional-desenvolvimentismo da poca de Geisel619. O Brasil passou de comprador passivo, que recebia crditos para a compra de equipamentos, para a de comprador ativo, participando das negociaes com os parceiros para a aquisio de tecnologia e a formao de joint ventures620. A chamada vertente europeia significou, pois, a possibilidade de cobrir parte das necessidades externas de capital e tecnologia brasileiras, bem como de diversificar as relaes internacionais com os pases centrais, para redefinir o espao de dependncia criado pela hegemonia norte-americana621. Tambm representou um elemento para desenvolver relaes econmicas baseadas na chamada interdependncia horizontal com os pases desenvolvidos, opondo-se dependncia tradicional das relaes Norte-Sul e contribuindo para a afirmao externa do Brasil enquanto potncia emergente622.
Idem, p. 89. Lessa, Op. cit., p. 2. 619 Nazario, O. Op. cit., p. 92. 620 Vide declarao de Azeredo da Silveira em O Estado de S. Paulo, de 25 de abril de 1976. 621 Camargo, S. Op. cit., p. 43. 622 Hirst, M. Transio Democrtica e Poltica Externa: a Experincia Brasileira, p. 383 e Saraiva, M. G. A Opo Europeia nos Marcos do Pragmatismo Responsvel: a Poltica Externa Brasileira para Pases Europeus.
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Desenvolveu-se em torno de uma estratgia que, por um lado, pretendia captar financiamentos e investimentos e desenvolver a transferncia de tecnologias avanadas, alm de desenvolver as exportaes brasileiras. Por outro lado, optava por estabelecer mecanismos de consulta sobre questes polticas. As relaes com a Alemanha Ocidental deram maior dinamismo a essa poltica porque, ao lado do Ir, aquele pas era considerado um dos polos das novas relaes geopolticas do Brasil623. O aspecto mais importante dessas relaes foi o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, que fixou as bases de cooperao entre os dois pases. A crise do petrleo sublinhou a necessidade urgente de o Brasil desenvolver fontes alternativas de energia, para atender rpida expanso territorial brasileira. Os Estados Unidos haviam deixado de ser confiveis quando no forneceram urnio enriquecido RFA, obrigando a Rheinische Westflische Elektricittsgesellschaft (RWE) a utilizar suas prprias reservas e haviam colocado ressalvas nos contratos de abastecimento de 45 reatores estrangeiros, inclusive o da Westinghouse no Brasil. O Brasil sentiu-se vulnervel em um momento de crise energtica, tornando imperativa a absoro da tecnologia nuclear624. Procurou, em consequncia, entendimentos com outros pases. A Frana, atravs do Comissariado de Energia Atmica, quis participar da prospeco de minerais radioativos e do estabelecimento de uma indstria de componentes de reatores, mas somente a RFA disps-se a negociar um acordo mais amplo, que permitiria ao Brasil obter o ciclo completo de gerao nuclear, desde a pesquisa e lavra do urnio at seu enriquecimento625. Aps um ano de negociaes secretas, para evitar a interferncia de pases e organizaes que vissem seus interesses comerciais atingidos, o Brasil e a Alemanha assinaram a 27 de junho de 1975 o Acordo de Cooperao para os Usos Pacficos da Energia Nuclear626, o qual, juntamente com seu protocolo complementar, previa transaes no valor de US$ 5 bilhes, que incluam: a) a implantao de oito centrais nucleares; b) a prospeco e tratamento de urnio; c) a produo de
Skidmore, T. Op. cit., p. 379. Idem, pp. 196 e 197. 625 Ibidem, p. 197. 626 Ibidem.
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reatores nucleares, instalaes e componentes; d) o enriquecimento de urnio; e) a produo de elementos combustveis irradiados; e f) o reprocessamento de combustveis627. O Acordo Nuclear com a Alemanha representava para o Brasil a possibilidade de reduzir a dependncia externa de energia e manter o ritmo de crescimento econmico, mediante a transferncia e absoro progressiva da tecnologia nuclear. Oferecia tambm ao pas a oportunidade de escapar do esquema de congelamento do poder mundial a que se referira Arajo Castro em 1968 e representava uma forte tendncia para a diversificao das relaes exteriores que pretendia Geisel, representando o maior projeto brasileiro baseado na chamada interdependncia horizontal propugnada pelo Presidente. A Alemanha passou com isso a ocupar um papel muito importante nas relaes bilaterais do Brasil, reafirmando a tendncia que se esboara antes do incio da Segunda Guerra Mundial. Tornou-se o principal investidor e o maior parceiro comercial europeu, logo aps os Estados Unidos da Amrica, sendo o Brasil o maior exportador do Terceiro Mundo para a RFA (com exceo dos produtores de petrleo) e o pas que recebeu o maior volume de investimentos alemes no exterior628. O governo Geisel tambm buscou intensificar suas relaes com a Gr Bretanha, concluindo com aquele pas em 1974 um memorando de entendimento (o primeiro de sua histria) que estabelecia mecanismos flexveis de consulta poltica629. O mesmo tipo de memorando foi concludo com a Frana em 1975. A primeira visita do Chanceler brasileiro Europa, em outubro de 1975, alm da Alemanha Ocidental incluiu a Gr Bretanha, a Frana e a Itlia, para assinar acordos de entendimentos semelhantes ao firmado com os Estados Unidos630. Silveira props o desenvolvimento de uma relao com a Comunidade Europeia que se baseasse no princpio do benefcio mtuo, para criar uma verdadeira dependncia horizontal631. Uma proposta de teor semelhante foi feita Frana e Itlia, para ampliar as reas de convergncia e minimizar as reas de conflito.
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 371. Moniz Bandeira. Op. cit., pp. 177 e 214. 629 Nazario, O. Op. cit., p. 90. 630 Camargo, S. Op. cit., p. 115. 631 Camargo, S. Op. cit., p. 116.
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A opo europeia representou, pois, uma proposta de aproximao econmico-comercial, mas tambm uma ao poltico diplomtica representativa632. Estabeleceram-se Comisses Mistas de Cooperao Econmica e Tecnolgica, assinaram-se acordos bilaterais de comrcio e investimentos e trocaram-se visitas de alto nvel. Ademais das visitas presidenciais Alemanha, Gr Bretanha e Frana, sucedeu-se o intercmbio de visitas oficiais de Ministros da Dinamarca, Sucia, Itlia, Pases Baixos, Espanha, ustria, Noruega e Portugal. Mario Soares, Primeiro-Ministro de Portugal, visitou o Brasil em 1976 e os Presidentes francs, Valry Giscard dEstaing, e portugus, Ramalho Eanes, vieram a Braslia em 1978. O impulso inicial, porm, arrefeceu nos dois ltimos anos do governo, quando foram gradualmente reformulados e a expresso opo europeia foi sendo abandonada nos discursos oficiais. A nvel domstico verificou-se a desacelerao do II Plano Nacional de Desenvolvimento e a nvel externo foi adotada uma postura menos favorvel com relao aos pases europeus. A crise internacional, que levara a Europa Ocidental a buscar novos mercados, trouxera tambm problemas de recesso, desemprego e dficit comercial, levando a um recrudescimento do protecionismo. Alm disso, o desenvolvimento da Poltica Agrcola Comum levou a mudanas estruturais, aumentando-se as restries s importaes dos produtos agropecurios e reduzindo-se as vantagens do Sistema Geral de Preferncias. O Brasil tentou reduzir o impacto dessas mudanas, com o envio de misses comerciais, reclamaes quanto ao aumento do protecionismo e aumento das presses junto aos parceiros individuais. As relaes polticas foram perdendo gradativamente o vigor registrado at o incio de 1977 e as relaes econmicas ganharam primazia. Tambm perdeu espao a tentativa brasileira de colocar-se como parceiro dos europeus e interlocutor nas questes Norte-Sul. Nos dois ltimos anos do Governo Geisel prosseguiram alguns esforos de estreitamento das relaes com os pases europeus, principalmente com a Repblica Federal da Alemanha, Gr-Bretanha e Frana, j num quadro de distenso com os Estados Unidos. Apesar da perda de dinamismo das exportaes da Amrica Latina em geral para a
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CEE no perodo, o Brasil conseguiu diversificar a pauta e aumentar suas exportaes para a regio. No obstante, a participao europeia no total das exportaes brasileiras decresceu no Governo Geisel porque, embora tais exportaes tenham registrado crescimento, aumentaram muito mais as exportaes para os pases do Leste Europeu, da Amrica Latina e da frica. O comrcio exterior do Brasil com a Europa Ocidental aumentou, porm, bastante no perodo. Em 1974, as exportaes brasileiras atingiam a quase US$ 1.4 bilho, tendo chegado a quase US$ 5.6 bilhes em 1979 e as importaes brasileiras cresceram de US$ 1.2 bilho em 1974 para US$ 4.1 bilhes em 1979. Alm disso, ao fim do governo Geisel, 50 % da dvida externa brasileira correspondia a obrigaes para com credores europeus633. As importaes brasileiras de equipamento militar tambm passaram a concentrar-se na Europa Ocidental, ao invs dos Estados Unidos. Europa Oriental As relaes com a Europa Oriental no haviam sido cortadas aps o golpe militar, como ocorrera com Cuba, mas os contatos diplomticos haviam sido reduzidos. O comrcio mantivera-se baixo, comeando a aumentar com os esforos de exportao do governo Mdici. No perodo Geisel, as relaes com os pases socialistas da Europa Oriental apresentaram algum dinamismo, acelerando-se os contatos diplomticos e incrementando-se o comrcio. Entre 1975 e 1976, o Brasil recebeu misses comerciais da Hungria, Romnia, Repblica Democrtica da Alemanha, Bulgria, Polnia e Unio Sovitica634. Como resultado desse esforo, a participao da Europa Oriental nas exportaes brasileiras, que se situara em torno de 5,3% entre 1964 e 1974, aumentou para 8,7% em 1975 e 9% em 1976, estabilizando-se por volta dos 6% nos dois anos finais do Governo Geisel. No obstante o processo de desideologizao das relaes internacionais no perodo635, as relaes com os pases socialistas limitaram-se mais ao comrcio e cooperao econmica.
Nazario, O. Op. cit., p. 91. Idem, p. 86. 635 Ibidem, p. 87.
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As relaes com a Unio Sovitica expandiram-se. Foram concludos acordos para incrementar o comrcio e para estabelecer as bases para a cooperao tcnica e econmica, principalmente para o fornecimento de petrleo, fundamental na poca de crise energtica636. A Unio Sovitica tambm ajudou a financiar projetos hidreltricos brasileiros para os quais vendeu turbinas. Ademais, manifestou interesse nos contratos de risco para a explorao de petrleo, bem como no desenvolvimento de fontes alternativas de energia. Foi estabelecido um novo tipo de cooperao, com a formao de joint ventures para a construo civil e projetos de engenharia no exterior, em que os soviticos forneciam os equipamentos e os brasileiros a mo de obra especializada. Apesar dos esforos para desenvolver o comrcio bilateral, permaneceram os desequilbrios a favor do Brasil. No governo Geisel, as exportaes brasileiras para a URSS cresceram de quase US$ 170 milhes em 1974 para US$ 975 milhes em 1979. As importaes, por sua vez, aumentaram de quase US$ 80 milhes em 1974 para quase US$ 240 milhes em 1979637. Relaes com a sia desenvolvida Japo Na sia, as relaes mais importantes do Brasil no perodo foram com o Japo. Os investimentos japoneses aumentaram muito, chegando a US$ 1 bilho em 1979, o que equivalia a trs quartas partes do total de investimentos japoneses na Amrica Latina. O comrcio bilateral passou de US$ 106 milhes em 1967 para US$ 2 bilhes em 1979. Existia entre os dois pases uma identidade de interesses recprocos. Os japoneses estavam interessados nos recursos naturais brasileiros, dado o pequeno tamanho de seu territrio e a escassez de recursos, e seguiram uma estratgia adotada desde o fim da Segunda Guerra Mundial, buscando garantir o suprimento de produtos primrios para seu parque
636 Elahel. Brasil-URSS: Relaes Bilaterais da Guerra Fria aos Primeiros Anos da Perestroika, p. 195. 637 Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 374 e Nazario, O. Op. cit., p. 87.
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industrial. O Brasil buscava no Japo novas fontes de financiamento, alm de equipamento e tecnologia. O Primeiro-Ministro Tanaka visitou o Brasil em 1974 e o Vice-Primeiro-Ministro Fukuda em 1975. E o Presidente Geisel foi ao Japo em 1976, acompanhado dos Ministros do Planejamento, da Indstria e do Comrcio e das Minas e Energia, dando mostras da nova dimenso da poltica brasileira para a sia. Foram firmados acordos para vendas que somariam 10 bilhes de dlares em um prazo de 15 anos, alm de 1,5 bilho em financiamentos e 1,4 bilho em investimentos diretos638. Foi implantado o projeto Albrs/Alunorte, constituda a Companhia de Desenvolvimento Agrcola (para a produo de cereais, caf e eucalipto em Minas Gerais). Tambm foi construdo o Porto de Praia Mole, no Esprito Santo, aumentado o capital da USIMINAS, iniciada a participao na Siderrgica de Tubaro e assentadas as bases da cooperao no campo da tecnologia industrial. Em 1978, visitou o Brasil o Prncipe Herdeiro do Japo, nas comemoraes do aniversrio da imigrao japonesa para o pas. Reconheceu na ocasio os progressos havidos nas relaes entre os dois pases nos anos imediatamente anteriores. Relaes com a Oceania O comrcio com a Oceania apresentou alguma expanso. Foram concludos acordos com a Austrlia e a Nova Zelndia com esse objetivo. As exportaes brasileiras para a Oceania aumentaram de quase US$ 30 milhes em 1975 para quase US$ 80 milhes em 1979. B.2. Relaes com os pases em desenvolvimento O Governo Geisel tambm desenvolveu uma estratgia de intensificao das relaes com os pases em desenvolvimento. Do Norte desenvolvido, o Brasil procurou obter recursos financeiros e tecnologia, enquanto buscou repassar ao Sul a tecnologia importada e adaptada s condies brasileiras, alm de desenvolver o comrcio, inclusive o de servios.
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O passado no colonial e no imperialista do Brasil contribuiu para aumentar a aceitao dos produtos, servios e tecnologia brasileiros nos pases em desenvolvimento. Rapidamente diversificou-se a pauta de exportaes brasileira. Entre outros, o Brasil tornou-se o dcimo exportador de armas do mundo e o maior do Terceiro Mundo, vendendo sem preocupaes ideolgicas ou restries polticas tanques, avies, rifles, veculos blindados, metralhadoras etc639. Relaes com a Amrica Latina A poltica externa dos governos anteriores e sobretudo a ligao com os Estados Unidos haviam gerado desconfiana nos vizinhos do Brasil, exacerbada pela construo de estradas desde Braslia at alguns pases vizinhos. A poltica externa de Geisel deu prioridade mxima s relaes com a Amrica Latina. Isso representou um rompimento importante com o passado, uma vez que as relaes muito prximas com os Estados Unidos tinham sempre levado o Brasil a atribuir uma prioridade menor aos vizinhos latino-americanos. A nova poltica levou em conta a posio geogrfica no continente e a situao do pas e da Amrica Latina no cenrio mundial 640, compreendendo que a cooperao era mais necessria com a deteriorao do sistema internacional e as diferenas crescentes nas opes dos pases industrializados641. O Brasil precisou afastar as suspeitas sobre seus interesses hegemnicos, ajudado pelo fato de que, tambm na regio, estava disposto a deixar de lado as questes ideolgicas e a dar prioridade aos fatores econmicos. Tambm ter contribudo para isso o fato de que j no havia algum como Allende ou Torres na regio. Ademais, todos os lderes favoreciam uma maior independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica e uma maior aproximao do Terceiro Mundo. Kissinger, nos Estados Unidos, no exclua uma poltica de coexistncia com Cuba. E vrios pases latino-americanos haviam
Nazario, O. Op. cit., pp. 31 e 32. Conferncia do Embaixador Azeredo da Silveira em So Paulo, por ocasio da instalao do Centro de Documentao sobre a Amrica Latina (CEDAL) da Universidade de So Paulo, em 14/8/75. 641 Nazario, O. Op. cit., p. 27.
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restabelecido relaes diplomticas com aquele pas, violando as restries impostas pela Organizao dos Estados Americanos642. O Brasil, por sua vez, mostrou-se disposto a lidar com governos muito diferentes em termos polticos e ideolgicos dos que predominavam no Cone Sul (no caso da Argentina aps 1976). O pragmatismo revelou-se instrumental para as relaes com os governos democrticos da Venezuela e Colmbia e com a Junta Militar de esquerda do Peru, enfatizando-se sempre nas declaraes bilaterais o respeito ao pluralismo ideolgico na regio e o interesse no estabelecimento de uma nova ordem econmica internacional643. As relaes multilaterais do Brasil passaram a ser vistas como uma maneira de estabelecer novos contatos que seriam mais tarde desenvolvidos bilateralmente. Alm disso, o Governo Geisel mostrou mais interesse que os governos anteriores em participar de planos de integrao na Amrica Latina e buscou desenvolver uma posio latino-americana comum em foros internacionais. Os objetivos das relaes com a Amrica Latina eram: 1) manter o status quo territorial e resolver disputas atravs da conciliao e da arbitragem; 2) recusar-se a intervir nos assuntos internos dos vizinhos, porque a colaborao obteria melhores resultados; e 3) evitar a formao de agrupamentos sub-regionais de pases com um esprito de confrontao644. Essas relaes desenvolveram-se em vrios nveis: a) nos rgos multilaterais e regionais, particularmente no SELA (Sistema Econmico Latino Americano, criado por tratado em 1975), na OEA, na ALALC, entre outros; b) atravs da diplomacia pessoal, que teve um grande incremento; e c) no mbito bilateral. Seus objetivos principais foram: 1) garantir os fornecimentos de energia; 2) expandir o comrcio e desenvolver a cooperao econmica, de maneira a facilitar o acesso brasileiro aos recursos da regio atravs de acordos de longo prazo e a criao de joint ventures; 3) levar em considerao questes geopolticas, inclusive de segurana e expandir
Idem, p. 45. Ibidem, p. 56. 644 Vide Conferncia de Azeredo da Silveira em So Paulo, em agosto de 1974. Resenha de Poltica Exterior. Ano II. N 6.
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a influncia brasileira na regio; e 4) romper o isolamento e buscar a solidariedade na regio, em concertao com outros pases importantes645. A maior prioridade foi a das relaes na Bacia do Prata, muito significativa para o Brasil em termos de energia. Havia tradicionalmente na regio uma luta entre o Brasil e a Argentina, baseada em uma percepo pouco realista de ameaa recproca, alimentada pelos pensamentos geopolticos argentino e brasileiro. Em 1974 havia bastante tenso entre os dois pases, uma vez que, com o peronismo de novo no poder (Hctor Cmpora), a Argentina havia buscado desenvolver uma maior integrao com o Peru, Bolvia e Paraguai. Isso havia aumentado as suspiccias de grupos militares brasileiros, que estavam convencidos de que o principal objetivo argentino era o de isolar o Brasil646. Quando os militares chegaram ao poder na Argentina, em 1976, a situao no melhorou. A Argentina fechava-se, enquanto o Brasil comeava a abrir-se politicamente. A questo da integrao da Bacia do Prata e principalmente a das empresas hidreltricas sempre provocara desconfiana da Argentina e o fato de que a economia brasileira havia crescido muito nos anos anteriores, aumentava a desconfiana de vocao de grandeza e vontade de poder do Brasil647. A principal dificuldade nas relaes brasileiras com a Argentina e com a Amrica Latina como um todo relacionou-se com a construo, conjuntamente com o Paraguai, da hidreltrica de Itaipu. Quando o projeto comeou a ser desenvolvido, o governo de Lanusse apresentou grande resistncia a ele648. A hidreltrica seria construda a 17 quilmetros da fronteira argentina, ao invs de em Sete Quedas ou Guara, abrindo uma maior participao e influncia brasileiras no Paraguai. Geisel visitou Assuno em dezembro de 1975, assinando acordos sobre comrcio, investimentos e transferncia de tecnologia. As relaes econmicas intensificaram-se rapidamente e, em 1978, expandiram-se para incluir a assistncia militar, que o Brasil herdou dos Estados Unidos.
Nazario, O. Op. cit., p. 47. Camargo, S. Op. cit., pp. 44, 71. 647 Idem, p. 72. 648 Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 46.
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A Argentina argumentava que a construo da represa de Itaipu nas dimenses definidas pelo Brasil e Paraguai ameaaria a navegao do Rio Paran e bloquearia o projeto de construo da hidreltrica de Corpus, na fronteira entre Argentina e Paraguai649. O Brasil, por sua vez, via em Corpus um perigo para seus projetos, dependendo da definio da cota mxima da represa. O Brasil aceitaria uma cota mxima de 100 metros, enquanto a Argentina argumentava que uma cota menor que 105 metros no teria rentabilidade econmica650. Alm do problema da compatibilizao das cotas de Itaipu e Corpus, duas outras questes dificultavam as negociaes: a dos prejuzos sensveis e a da consulta prvia. A Argentina argumentava que, uma vez que a construo de Itaipu afetaria a de Corpus, teria como pas situado a jusante, o direito de examinar todas as informaes tcnicas sobre a usina e de modific-las caso se sentisse prejudicado651. O Brasil entendia que se tratava de uma questo de soberania, a qual somente interessava a ele e ao Paraguai, rejeitando, em consequncia, o exame multilateral da questo. Negociaes tripartites foram finalmente iniciadas e se prolongaram por vrios meses. Definiu-se o nmero de turbinas a serem instaladas e o Brasil declarou que tomaria precaues especiais para evitar prejuzos a jusante, enquanto a Argentina comprometeu-se a no criar obstculos para a construo da usina. Um acordo trilateral Itaipu-Corpus foi finalmente concludo em outubro de 1979, j no governo do General Joo Batista Figueiredo. Com o Paraguai, o principal problema foi a negociao sobre a frequncia da energia a ser gerada por Itaipu. O Paraguai, como a maioria dos pases da Amrica Latina, adota uma frequncia de 50 hertz por segundo, enquanto no Brasil a frequncia de 60 hertz por segundo. Do ponto de vista operacional, seria prefervel adotar a frequncia brasileira, j que nosso pas seria o principal usurio. Mas isso envolveria custos de converso no Paraguai, contra o que se levantavam a indstria e a oposio daquele pas. A questo era delicada, porque a Argentina, que tinha o mercado paraguaio sob sua rea de influncia, sobretudo no que tange aos
Camargo, S. Op. cit., p. 74. Idem, p.75. 651 Ibidem, p. 76.
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eletrodomsticos, tinha interesse em que o Paraguai mantivesse sua ciclagem. Alm disso, foi enfrentada uma campanha violenta, movida pelo lder da oposio paraguaia, Domingo Laino, que considerava antiparaguaias algumas clusulas do Tratado652. Dois outros problemas foram colocados na pauta pelo Paraguai: a construo de uma ferrovia que ligasse o Paraguai a Paranagu e o financiamento de uma barragem sobre o rio Monday. Alm disso, a Argentina fez saber que no se responsabilizaria por eventuais custos de converso em duas hidreltricas planejadas na fronteira entre os dois pases: Yacyret e Corpus. O problema da ciclagem levou adoo de um critrio paritrio, sendo nove turbinas construdas com frequncia de 60 hertz e nove com a de 50 hertz. A energia com a primeira frequncia seria transmitida ao Brasil em corrente alternada e com a segunda em corrente contnua. O Brasil decidiu no financiar a barragem do rio Monday, pelo menos no contexto das negociaes de Itaipu, e foi concludo um acordo para a construo da ferrovia653. Outro pas que atuava pendularmente entre o Brasil e a Argentina era o Uruguai. O governo Geisel procurou aproximar-se deste ltimo. Os Presidentes Geisel e Bordaberry encontraram-se em Rivera e concluram um Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio em junho de 1975, que foi ratificado por ocasio da vinda do Chanceler Juan Carlo Blanco a Braslia, em julho de 1976. Na mesma ocasio foi concedido um financiamento brasileiro para a construo da hidreltrica de Palmar654. Segundo os geopolticos brasileiros, alm da regio do Prata, onde a possibilidade de conflito era mais forte, tambm permanecia latente um velho conflito territorial com a Bolvia e a Regio Amaznica era um foco de atrao para os pases vizinhos e principalmente para os Estados Unidos655. A Bolvia tambm tinha uma posio pendular entre a Argentina e o Brasil. Havia rumores de que o golpe militar liderado pelo General Hugo Banzer, em agosto de 1971, havia tido o apoio brasileiro. A partir desse governo, os laos com o Brasil fortaleceram-se.
Ibidem, p. 58. Souto Maior. A Diplomacia Econmica Brasileira no Ps-Guerra, p. 291. 654 Camargo, S. Op. cit., p. 78. 655 Idem, p. 71.
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No perodo de 1968 a 1972, o Brasil tinha passado de nono a quinto parceiro comercial da Bolvia. Foram tambm concludos diversos acordos de assistncia tcnica e financeira com a Bolvia e a presena brasileira foi aumentando em detrimento da Argentina. O Governo Geisel foi mais alm, comprometendo-se a criar um plo industrial em Santa Cruz de la Sierra, bem como uma rodovia e uma ferrovia. Foi tambm assinado um acordo de explorao de gs natural em Mutum, cujos termos levantaram uma forte oposio na Bolvia656. A prpria Bolvia j tinha alguns problemas com seus outros parceiros do Pacto Andino, principalmente Peru, Colmbia e Equador, que criticavam os abusos dos governos militares bolivianos no que tange a direitos humanos. Em consequncia, ameaara abandonar o Pacto Andino e buscara intensificar suas relaes com o Brasil e a Argentina657. O Brasil j se havia interessado pelas fontes de energia bolivianas desde 1938 e formalizou, em maio de 1974, um acordo sobre cooperao e complementao industrial, assinado em Cochabamba, na presena de Geisel e Hugo Banzer. A Bolvia concordou em fornecer gs natural ao Brasil por um perodo de 20 anos. Em troca, a Bolvia receberia assistncia financeira para construir um plo de desenvolvimento industrial na rea de Santa Cruz de la Sierra. A aproximao do Brasil com a Bolvia, depois da subida de Banzer, e o aumento do comrcio entre os dois pases, levou o governo argentino a negociar um convnio econmico mais abrangente com o governo boliviano658. Tambm o Chile teve dificuldades com seus parceiros do Pacto Andino depois do golpe militar de 1973. A maior diferena relacionou-se com a exigncia de que as empresas consideradas nacionais tivessem pelo menos 80 % de capital local. Com um modelo econmico aberto ao capital estrangeiro, o Chile terminou por abandonar o pacto659. As relaes brasileiras com o Chile foram intensificadas aps a queda de Allende, em setembro de 1973. Ainda assim, Geisel teve muito cuidado em evitar rumores de uma aliana ideolgica entre o Brasil, a Bolvia e
Ibidem, p. 79. Ibidem, p. 80. 658 Ibidem, p. 73. 659 Ibidem, p. 80.
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o Chile quando os Chefes de Estados desses pases se encontraram em Braslia para a posse de Geisel. O Brasil e o Chile eram amigos naturais, principalmente depois que Pern voltou ao poder na Argentina, em 1973. Ainda assim, o Brasil fez questo de manter o apoio a uma sada para o mar para a Bolvia, buscou relaes prximas com o Peru e manteve a neutralidade com relao disputa entre o Chile e a Argentina pelo canal de Beagle. O Brasil tinha interesse em desenvolver o comrcio bilateral com o Chile e encontrou uma ampla recepo para esse objetivo. O comrcio floresceu e foi multiplicado por cinco no perodo Geisel, tendo o Chile se transformado em um dos melhores clientes para as armas brasileiras660. O governo Geisel tambm estreitou as relaes com o Peru, o qual, na primeira fase dos militares reformistas, havia-se distanciado do Brasil. Embora o governo peruano adotasse um modelo muito diferente do brasileiro, na rea externa as diferenas eram menores. O governo peruano tambm tinha conflitos com os Estados Unidos, lutando pela questo da soberania martima e pela explorao de seus recursos do mar, e chegando perto de uma ruptura com a grande potncia do norte661. O Peru, diferena do Brasil, defendia uma terceira posio, apoiando o governo de Cuba e participando do movimento no alinhado. Na segunda fase revolucionria, conduzida pelo General Morales Bermdez (1975-1980), a poltica peruana mudou, embora mais interna do que externamente, facilitando as relaes com o Brasil. A intensificao das relaes bilaterais contribuiu para enfraquecer o Pacto Andino e privilegiar a Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC). O encontro Geisel-Morales Bermdez, em 1976, perto de Tabatinga ensejou a criao de uma Comisso Conjunta para o estudo da regio Amaznica662. Tambm foram intensificadas as relaes com o Equador e com a Colmbia. Em junho de 1976, o Chanceler colombiano, Livano Aguirre, esteve em Braslia, concluindo um acordo para a prospeco de jazidas coqueificveis da Colmbia, a ser implementado pela Siderbrs e a Ingeominas.
Nazario, O. Op. cit., p. 53. Camargo, S. Op. cit., p. 81. 662 Idem, p. 82.
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Previu-se na ocasio o eventual estabelecimento de um comrcio compensado de carvo coqueificvel da Colmbia e de minrio de ferro do Brasil. Ambos os pases negociaram tambm a adoo de uma poltica mundial de defesa dos preos internacionais do caf. Anteciparam ademais as negociaes para a constituio do Pacto Amaznico, concludo no governo Figueiredo663. Faltava intensificar as relaes com a Venezuela, a qual passara a desenvolver uma poltica externa ativa a partir da segunda metade dos anos 70, com prioridade para a Amrica Central e o Caribe. Com os excedentes de petrleo, a Venezuela comeara a desenvolver uma diplomacia econmica bilateral intensa664. Juntamente com o Mxico, a Venezuela tambm instara criao do SELA (Sistema Econmico Latino Americano), em 1975. Aps resistncias iniciais, o Brasil acabara apoiando a criao do SELA. Pela liderana terceiro-mundista que a Venezuela comeava a ter na Amrica Latina, era importante para o Brasil iniciar uma aproximao com aquele pas, que talvez tenha sido a mais difcil de todas na Amrica do Sul. O advento do regime militar no Brasil coincidira com o pice do retorno democrtico na Venezuela, que se tornara o pas mais crtico do regime militar brasileiro. Em 1971, quando Nixon escolheu o Brasil como centro de sua poltica na Amrica Latina, Rafael Caldera, ento presidente da Venezuela, reagiu fortemente e mesmo um encontro entre Mdici e Caldera, na fronteira entre os dois pases, no melhorou a situao. Na crise do petrleo, a Venezuela tornou-se um porta-voz contra o expansionismo brasileiro, reforando o Pacto Andino e aumentando seus esforos de integrao. Contradizia assim a preferncia brasileira por esforos bilaterais665. A aproximao entre os dois pases comeou a partir de julho de 1975, com a visita do Chanceler Escobar Salom a Braslia, logo retribuda pelo Chanceler brasileiro. Ainda assim, a Venezuela criticou o acordo de consulta mtua entre o Brasil e os Estados Unidos, mostrando-se contrria ao Acordo Nuclear com a Alemanha e apoiando Jimmy Carter em sua campanha pelos direitos humanos666.
Ibidem, p. 83. Ibidem. 665 Nazario, O. Op. cit., p. 57. 666 Idem, p. 58.
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Em 1977, porm Rafael Caldera foi o primeiro Presidente venezuelano a visitar o Brasil e as relaes melhoraram muito. O comrcio expandiu-se e foram estabelecidas joint ventures para o desenvolvimento de recursos naturais e para o fornecimento de petrleo ao Brasil. Dentro do objetivo de intensificar as relaes com todos os pases que fizessem fronteira com o Brasil, o governo Geisel recebeu tambm a primeira visita oficial feita pelo Primeiro-Ministro do Suriname, Alfonsus Eugene Arron, pas que se tornara independente em novembro de 1975667. Relaes com Cuba As relaes com Cuba haviam sido rompidas a 13 de maio de 1964, marcando a rejeio do novo governo militar PEI668. Nos anos subsequentes, as relaes dos dois pases foram marcadas pela hostilidade mtua, sendo o Brasil o maior aliado dos EUA nas sanes contra aquele pas, que oferecia asilo aos exilados polticos e apoio ao treinamento de guerrilheiros. Depois de 10 anos no poder, o governo militar comeou a sentir-se mais seguro, adotando uma posio mais pragmtica com relao aos regimes socialistas. Mas as relaes com Cuba mantiveram-se iguais669, pois aquele pas no oferecia um grande mercado para os produtos brasileiros, no podia fornecer produtos primrios de interesse do Brasil, no ocupava uma posio estratgica importante e no tinha interesse geopoltico para os militares. O Brasil considerava o Caribe uma rea dominada pelos Estados Unidos, ou, mais recentemente, de maior interesse para naes como a Venezuela ou o Mxico670. Quanto a Cuba, havia pouco risco de perturbar as relaes com os EUA, j que o pas aceitara a deciso da OEA em 1975 que permitia aos pases membros reatar relaes com a ilha e Henry Kissinger tivera contatos com autoridades cubanas no Mxico sobre uma possvel reaproximao dos EUA com Cuba. Na verdade, a atitude brasileira parecia fora de compasso com o novo pragmatismo671.
Camargo, S. Op. cit., p. 84. Nazario, O. Op. cit., p. 68. 669 Idem, p. 69. 670 Ibidem, p. 70. 671 Ibidem.
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Ainda assim, o Governo Geisel decidiu abster-se na OEA, quando, no fim de 1975, alguns pases latino-americanos formalmente propuseram o levantamento das sanes com relao a Cuba. Tratava-se na verdade de uma questo delicada para os militares, mas o voto de absteno mostrou que o regime havia mudado e que o Brasil se dispunha a aceitar um pluralismo ideolgico na regio672. Relaes com o Mxico, Amrica Central e Caribe O Brasil tambm buscou desenvolver as relaes com o Mxico, Amrica Central e Caribe. Estabeleceu contatos com vrios pases da regio, abriu novas embaixadas no Caribe anglo-saxo e aumentou as relaes comerciais com a regio. Visto como um grande mercado para as exportaes brasileiras e um novo produtor de petrleo, houve grande interesse em expandir as relaes comerciais com o Mxico. A aproximao com o Mxico tambm teve significado poltico, uma vez que aquele pas era um crtico do regime militar brasileiro e o Brasil demonstrava assim um interesse em intensificar seus esforos no sentido de um maior pluralismo. O Presidente Geisel visitou o Mxico em 1978. Na ocasio foram assinados vrios acordos nas reas de comrcio, cooperao cientfica e tecnolgica e cooperao nuclear. As exportaes para o Mercado Comum Centro-Americano aumentaram de US$ 18 milhes em 1975 para US$ 55 milhes em 1979, muito embora as importaes tenham permanecido muito baixas. As vendas aos pases do Caricom mais que duplicaram no mesmo perodo673. A solidariedade com o grupo sul-americano mostrou-se tambm quando o Governo brasileiro decidiu romper relaes com o regime somozista na Nicargua, em 1978 e a apoiar propostas apresentadas pelo Grupo Andino na reunio da OEA que lidou com a questo de Somoza. De maneira geral o governo Geisel logrou expandir suas relaes com a Amrica Latina. A participao das exportaes do Brasil para a regio cresceram de 11,1% das vendas totais em 1974 para 16,9% do total de exportaes brasileiras em 1979.
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Tanto as vendas para a Amrica Latina quanto as importaes provenientes da regio cresceram muito mais do que o total das exportaes e das importaes brasileiras. As exportaes passaram de US$ 350 milhes em 1974 para US$ 2.6 bilhes em 1979, enquanto as importaes cresceram de US$ 350 milhes em 1974 para US$ 2.2 bilhes em 1979. Em questes energticas, o Brasil ganhou acesso aos recursos da regio, na medida em que contratos de longo prazo e a explorao de recursos naturais foram estabelecidos. Relaes com a frica O Pragmatismo Responsvel abriu uma nova fase nas relaes com a frica, definindo-as como prioritrias, ao lado da Amrica Latina, e consolidando a opo africana do Governo Mdici674. Nesse contexto, revitalizou a poltica de laos culturais e econmicos com as naes que chamou de vizinhas do outro lado do Atlntico, a qual havia sido iniciada durante a PEI. Essa poltica teve quatro fundamentos bsicos: 1) manuteno do projeto nacional-desenvolvimentista; 2) pragmatismo econmico-comercial, que levou o Brasil busca de novos mercados; 3) aumento da influncia no Atlntico Sul por uma via estratgica; 4) defesa da cultura e histria comum fora da tradicional comunidade luso-brasileira675. Tambm condenou o colonialismo portugus na frica e o colonialismo em geral, buscando estabelecer a credibilidade na frica Negra e eliminar as contradies da poltica anterior. Seu objetivo era ganhar a simpatia africana e, sobretudo, melhorar o acesso a mercados e a recursos naturais676. O colonialismo em geral fora atacado pela primeira vez em janeiro de 1974, ainda no Governo Mdici, em uma declarao conjunta com a Nigria. Mas o governo Geisel ampliou esse ataque e deu passos ousados ao reconhecer os governos da Guin Bissau, Moambique e Angola. A poltica africana foi um dos vetores principais do governo Geisel. Foram criadas vrias embaixadas como as de Guin Bissau, Moambique,
Abreu, F. M. Op. cit., p. 62. Nazario, O. Op. cit. 676 Idem, p. 27.
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Gabo, Serra Leoa, Repblica da Guin, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Alto Volta e Lesoto. Azeredo da Silveira fez a primeira viagem ao Senegal e, em um passo sem precedentes, a diplomacia brasileira estabeleceu contatos com os lderes dos movimentos de liberao em Angola677. Intensificaram-se grandemente as relaes econmico-comerciais, que se tornaram o ponto central das relaes do Brasil com a frica Negra. Esta oferecia mercados substanciais para os produtos manufaturados, servios e tecnologia brasileira e podia vender recursos minerais, principalmente o petrleo, alm de ser geograficamente mais prxima. Uma srie de acontecimentos novos contribuiu para a consolidao da poltica externa brasileira para com a frica negra e, sobretudo, as colnias portuguesas. Entre eles, a crise do petrleo, a Revoluo dos Cravos em Portugal e as modificaes no sistema internacional. O Brasil reconheceu a independncia de Guin Bissau a 16 de julho de 1974, antes mesmo da concluso das negociaes entre Portugal e aquele pas678, o que constituiu o primeiro passo da nova e ousada diplomacia africana do Brasil. Na Assembleia Geral da ONU do mesmo ano, o Chanceler Azeredo da Silveira deu as boas-vindas ao Governo de Guin Bissau, lembrando que esta era a primeira colnia portuguesa a tornar-se independente depois do Brasil. O Embaixador Silveira aproveitou a ocasio para condenar o apartheid e declarar o colonialismo, o problema mais premente a ser enfrentado pelos delegados. Pouco depois, em visita ao Senegal, referiu-se tambm urgncia na independncia de Angola679. No caso de Moambique, o Chefe do Departamento da frica, sia e Oceania, Ministro talo Zappa, encontrou-se com Samora Machel em dezembro de 1974 e o Brasil reconheceu pouco depois o governo da FRELIMO. Mas a desconfiana de Moambique com relao ao Brasil, revelada pelo lder da FRELIMO, Joaquim Chissano, s arrefeceu aps o reconhecimento do governo de Angola. Quanto a Angola, a situao era mais complicada, uma vez que concorriam trs tendncias bastante diferentes, representadas pelo Movimento Popular de Liberao de Angola (MPLA), liderado por
Ibidem, p. 65. Ibidem. 679 Saraiva, F. S. Op. cit., p. 313.
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Agostinho Neto, pela Frente Nacional de Libertao de Angola (FNLA), chefiada por Holden Roberto, e pela Unio para a Liberao Total de Angola (UNITA), de Jonas Savimbi. Durante sua visita ao Senegal, o Chanceler Azeredo da Silveira manifestou ao Presidente senegals o interesse em ter contato com os lderes dos trs movimentos e prestar assistncia econmica a Moambique680. Aps exame da situao, o Governo brasileiro terminou por reconhecer o MPLA, de extrao marxista-leninista, em 11 de novembro de 1975. O MPLA era apoiado por tropas soviticas e cubanas e controlava a maior parte do pas, inclusive Luanda e o enclave de Cabinda, muito rico em petrleo. O Brasil foi o primeiro pas do Ocidente a reconhecer Angola. Esse reconhecimento deu-se antes mesmo da Unio Sovitica e o Brasil, ao aceitar um governo apoiado pela URSS e Cuba, apesar das diferenas ideolgicas, conseguiu melhorar sua imagem em todo o Continente Negro681. A Revoluo dos Cravos, um ms aps a chegada de Ernesto Geisel ao poder, levou a modificaes sensveis na poltica portuguesa com relao a suas colnias e a uma posio mais flexvel para com os movimentos emancipatrios nelas existentes. Essas modificaes tornaram mais fcil ao Brasil apoiar a independncia das colnias sem romper os laos tradicionais que o ligavam a Portugal682, muito embora a grande mudana na poltica externa brasileira com relao questo tenha-se dado quando Marcelo Caetano ainda estava no poder683. As relaes com as antigas colnias portuguesas e, sobretudo, a questo de Angola, tiveram desdobramentos posteriores. Segundo certas verses, teria havido, por exemplo, presses norte-americanas para que o Ministro comissionado do Brasil em Luanda, Ovdio de Melo, fosse chamado de volta a Braslia e substitudo pelo Primeiro Secretrio Afonso Celso de Ouro Preto, sob a alegao de que o primeiro era demasiado favorvel ao novo governo684.
Idem. Nazario, O. Op. cit., p. 66. 682 Saraiva, F. S. Op. cit., p. 310. 683 Nazario, O. Op. cit., p. 64. 684 Camargo, S. Op. cit., p. 50.
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No obstante a abertura do Brasil com relao frica Negra mantinha-se um obstculo tradicional: as relaes brasileiras com a frica do Sul. O governo Geisel buscou reduzir essa contradio, condenando qualquer forma de racismo na Assembleia Geral das Naes Unidas685. No mesmo perodo, contudo, a Legao em Pretria foi elevada categoria de embaixada e os investimentos sul-africanos foram bem acolhidos no Brasil. Internamente, a poltica africana de Geisel e, sobretudo, o reconhecimento do MPLA encontrou fortes resistncias. No caso do MPLA, a existncia de um governo aliado da URSS e apoiado por tropas cubanas por si s j provocava temores quanto criao de um enclave comunista do outro lado do oceano686. Para certos segmentos militares e da imprensa, o pragmatismo de Geisel deixara de ser responsvel para tornar-se utilitrio. No obstante as crticas, o Brasil desenvolveu relaes culturais, econmicas e polticas com Angola e chegou a ter um papel importante na economia daquele pas. Angola tambm foi receptiva s exploraes de petrleo pela BRASPETRO. Enquanto as relaes com Angola desenvolveram-se inclusive no campo poltico, as relaes com os demais pases da rea centraram-se, sobretudo, na rea econmica. As relaes econmicas com a frica Negra, que se haviam iniciado nos anos 1960, intensificaram-se muito a partir de meados de 1970. A dimenso econmica tornou-se a parte central das relaes com a frica Negra e tambm os pases africanos passaram a enviar frequentes misses comerciais ao Brasil, Como resultado desse esforo, houve um grande incremento absoluto e relativo do comrcio Brasil-frica. A intensificao das relaes econmicas com a frica negra deveu-se ao esforo brasileiro para diversificar suas exportaes em face da maior complexidade do mundo, sobretudo depois da crise petrolfera de 1973687. O protecionismo dos pases desenvolvidos tambm contribuiu para que o Brasil se voltasse para os pases em desenvolvimento, que, alis, absorviam com mais facilidade os produtos manufaturados brasileiros.
Abreu, F. M. Op. cit., p. 79. Nazario, O. Op. cit., p. 67. 687 dAdesky. Intercmbio Comercial Brasil frica.
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Alm disso, preocupava ao Brasil a questo do suprimento de petrleo, de que o pas era altamente dependente. Nesse perodo, a Nigria, o Gabo e depois Angola surgiram como importantes fornecedores de petrleo para o Brasil. No que tange crise do petrleo, havia desde a dcada de sessenta uma aliana entre a frica Negra e os pases rabes. A primeira crise do petrleo, alm da guerra do Oriente Mdio e a emergncia da OPEP fortaleceram essa aliana, a qual tinha como uma de suas polticas centrais a defesa das colnias portuguesas. A dependncia com relao s importaes de petrleo levou o Brasil a buscar aproximar-se dos pases do Oriente Mdio e, indiretamente, tambm da frica Negra. As importaes de petrleo levaram a que o Brasil fosse deficitrio em seu comrcio com a frica na primeira parte da dcada de setenta. Contudo, essa situao inverteu-se na segunda metade da dcada, como resultado de uma agressiva poltica de exportao, que incluiu financiamentos brasileiros, o que levou inclusive a um crescente endividamento africano com relao ao Brasil. A partir de 1974 o Governo brasileiro participou em vrias feiras comerciais, como as de Dacar e Kinshasa e passou a enviar um nmero crescente de misses688. Vrias empresas brasileiras, tais como a Interbrs, a Cobec e a Cotia iniciaram uma ativa pesquisa e estudo dos mercados africanos, associando-se a outras empresas brasileiras e africanas para desenvolver relaes comerciais. O Banco do Brasil instalou agncias em Lagos e Abidjan e abriu escritrios em outros pases, alm de associar-se, em 1977, Unio de Bancos Suos, para adquirir aes do Banco Internacional da frica Ocidental (BIAO), que possua poca 121 agncias em pases africanos. O Lloyd Brasileiro intensificou suas linhas com a frica e a Varig criou voos novos. Como os pases africanos ainda continuavam ligados s antigas metrpoles, o Brasil teve de montar seus prprios mecanismos. Assim as tradings estatais Interbrs e Cobec, alm do Banco do Brasil, participaram ativamente das relaes comerciais brasileiras com vrios pases da frica689.
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Alm das vendas de produtos manufaturados, o Brasil tambm desenvolveu a exportao de servios, destacando-se a construo da Transmauritaniana Nouakchott-Kiffa, a montagem de veculos automotores para todo tipo de terreno na Nigria, a modernizao da rede telefnica de Lagos, a instalao do sistema de esgotos da Lbia690, a construo de aeroportos em Guin Bissau e na Mauritnia691. As modificaes no sistema internacional, bastante acentuadas no incio da dcada de setenta, aliadas aos atritos diplomticos com os Estados Unidos da Amrica sobre questes de protecionismo, limite de 200 milhas do Mar Territorial e Tratado de No Proliferao Nuclear, entre outros, levaram o Brasil a buscar maior autonomia na poltica externa e uma aproximao com outros centros. A frica Negra foi includa nesse esquema de flexibilizao que desatrelou a poltica externa brasileira dos interesses da diplomacia de Washington692. Alm disso, preocupava ao Brasil a tendncia dos pases negros da frica de acompanharem a posio argentina nas Naes Unidas no que se referia aos projetos hidreltricos de Itaipu e Corpus693. Com a aproximao do Brasil com aquela regio esse panorama mudou. Internamente, o debate sobre a posio brasileira com relao s colnias portuguesas tambm havia aumentado. Certos setores da imprensa e do Congresso favoreciam a descolonizao. Alguns temiam um boicote dos pases rabes a naes que apoiassem os interesses coloniais portugueses694, enquanto outros apontavam razes de mercado e princpios humanitrios e de autodeterminao dos povos. Setores mais conservadores, contudo, preferiam apoiar Portugal na manuteno do colonialismo na frica. A Nigria e depois Angola tornaram-se os principais parceiros comerciais do Brasil no Atlntico Sul. Com a Nigria as relaes haviam sido insignificantes at a crise do petrleo, mas se intensificaram muito a partir de ento. A Nigria foi um parceiro ideal para o Brasil e o comrcio com aquele pas baseou-se na troca de produtos industrializados brasileiros por
dAdesky, Op. cit., p. 5. Nazario, O. Op. cit., p. 69. 692 Saraiva, F. S. Op. cit. 693 Idem, p. 310. 694 Ibidem, p. 311.
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petrleo nigeriano, ganhando preeminncia o sistema do countertrade. O Brasil viu na Nigria uma alternativa para reduzir sua dependncia dos fornecimentos do Oriente Mdio e sua grande populao oferecia um mercado melhor para nossos produtos. As exportaes brasileiras saltaram de US$ 3 milhes em 1973 para US$ 115 milhes em 1977 e no fim da dcada de setenta, metade das relaes comerciais eram feitas com aquele pas695. As relaes com a frica do Sul, por outro lado, reduziram-se grandemente em importncia. No incio da dcada de 1970, a frica do Sul era praticamente o nico parceiro significativo do Brasil. Ao terminar a dcada de 70 somente 5 % do total exportado para a frica dirigia-se quele pas696. O Governo Geisel manteve suas relaes com a frica do Sul e a Rodsia a um nvel muito baixo por causa da poltica com relao ao resto do continente. O Brasil condenou o apartheid e apoiou vrias resolues a favor da descolonizao da Nambia, enquanto se recusava a fazer parte de um Pacto do Atlntico Sul que inclusse a frica do Sul. Nas relaes comerciais com a frica tambm criou relevo a exportao brasileira de tecnologia tropicalizada697, melhor adaptada s condies africanas que a dos pases desenvolvidos. Tais relaes representaram um foco importante das relaes do Brasil com o mundo em desenvolvimento e das relaes Sul-Sul. Houve, porm, algumas dificuldades nessa relao. Alguns setores africanos mais progressistas criticaram os padres comerciais de tipo colonial praticados pelo Brasil com a frica698. Alm disso, havia uma diversidade muito grande de mercados, culturas e capacidade de consumo da sociedade africana que foi preciso identificar. Tambm o baixo nvel de industrializao africano, alm da insuficincia para os exportadores africanos de mecanismos nacionais de financiamento e de garantia de crditos para a exportao limitava grandemente a possibilidade de introduo de manufaturas africanas no Brasil699.
Nazario, O. Op. cit., p. 71. Saraiva, F. S. Op. cit., p. 318. 697 Idem, p. 318. 698 Ibidem. 699 dAdesky. Op. cit., p. 26.
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O Brasil tambm teve de enfrentar as relaes privilegiadas das economias africanas com suas ex-metrpoles, institucionalizado inicialmente na conveno de Lom, de fevereiro de 1975700. Com efeito, a direo e a estrutura de comrcio africano permaneceram as mesmas aps a independncia. Tambm o sistema de comercializao, bancos e seguros e transportes eram orientados para as antigas metrpoles701. tambm importante notar o papel de mediao entre os pases desenvolvidos e as naes africanas que o Brasil exerceu nesse perodo. A prpria avaliao do governo Geisel sublinhava esse fato, em um momento em que o Ocidente abandonava a frica, servindo de contrapeso para a influncia cubana e sovitica na regio702. Os resultados da poltica externa brasileira com relao frica logo se fizeram sentir. Entre 1974 e 1979, as exportaes brasileiras para a frica aumentaram em mais de sete vezes, passando de US$ 88 milhes para US$ 650 milhes. J as importaes cresceram de US$ 116 milhes para US$ 463 milhes, o que representou um aumento de quase quatro vezes703. As relaes com a frica Ocidental foram as que mais cresceram durante o perodo. O valor das exportaes para a regio subiu trinta e cinco vezes de 1972 para 1980. Essa situao deveu-se, sobretudo, ao acrscimo das exportaes para a Nigria, que a partir de 1978 e at a crise da dvida externa dos anos oitenta, transformou-se no parceiro mais importante do Brasil no Terceiro Mundo. As importaes brasileiras de petrleo nigeriano tambm cresceram muito, passando de quase US$ 21 milhes em 1972 para mais de US$ 90 milhes em 1977704. As relaes com a frica Austral tambm se desenvolveram, sobretudo com Angola e Moambique. Em 1974, as exportaes para esses dois pases representavam 20% das vendas brasileiras para a frica Austral e em 1980 essa participao subiu para quase 62%. Enquanto isso as exportaes para a frica do Sul tiveram sua participao reduzida de 78,5% das vendas para a regio em 1974 para 33,3% em 1978. As
Saraiva, F. S. Op. cit., p. 319. dAdesky, Op. cit., p. 26. 702 Camargo, S. Op. cit., p. 52. 703 Nazario, O. Op. cit., p. 69. 704 Camargo, S. Op. cit., p. 54.
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importaes brasileiras da frica do Sul continuaram, porm, a crescer, em virtude da dependncia brasileira de minerais como o cromo, a platina e os diamantes industriais705. Tambm com a frica do Norte intensificaram-se as relaes econmico-comerciais. As exportaes brasileiras para a regio sextuplicaram de 1972 para 1980, passando de quase US$ 50 milhes para quase US$ 300 milhes. Perdeu, porm, o primeiro lugar como principal mercado africano para o Brasil, a favor da frica Ocidental706. Quanto s importaes, a participao da frica do Norte no total da participao africana decresceu de 78% em 1974 para 34% em 1978. A participao dos produtos da pauta de exportaes brasileiras para a frica tambm se modificou grandemente. Assim, os produtos primrios ocupavam em 1972 o primeiro lugar na pauta, com 62%, cedendo o lugar para os produtos manufaturados, que atingiram a 51% da pauta em 1977707. Apesar da intensificao das ligaes econmico-comerciais, o governo brasileiro tinha constrangimentos nas relaes polticas com Angola e Moambique e talvez por isso escolheu a Nigria e a Arglia como parceiros privilegiados na frica708. A transferncia de tecnologia brasileira tambm foi muito intensa. O Brasil construiu aeroportos na Guin Bissau e Mauritnia, reparou a rede de telefones de Lagos, construiu estradas e levantou fbricas em vrios pases. A cooperao tcnica e treinamento tambm se desenvolveu, alm do financiamento de produtos e servios. As relaes culturais tambm se expandiram, sobretudo com a vinda de estudantes africanos para estudarem em universidades brasileiras709. Devido maior proximidade geogrfica, as relaes com a frica Ocidental expandiram-se mais que as com a frica Oriental. As relaes com os pases maiores tambm se intensificaram mais do que com os menores, devido dimenso do mercado dos primeiros.
Idem. Ibidem, p. 55. 707 Ibidem. 708 Ibidem, p. 57. 709 Nazario, O. Op. cit., p. 69.
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Oriente Mdio A crise do petrleo levou a um grande esforo para intensificar as relaes com o Oriente Mdio. Com a crescente demanda interna, o Brasil passara a comprar na regio mais de 90% do petrleo que importava em 1973, o que gerara um grande dficit comercial. Pretendia, em consequncia, aumentar suas vendas e receber investimentos externos em petrodlares. Temia ademais a possibilidade de um boicote de petrleo o que o tornava mais vulnervel s exigncias rabes710. O Brasil sempre buscara adotar uma posio de equidistncia com relao aos conflitos na regio. Depois da crise do petrleo e em consonncia com o objetivo de assegurar o acesso a matrias-primas, sobretudo ao petrleo, passou, contudo a adotar uma direo pr-rabe em sua poltica externa e aumentou a presena econmica nos pases produtores de petrleo711. O Primeiro-Ministro da Arbia Saudita visitara o Brasil em 1973, antes da crise do petrleo, e os dois pases haviam estabelecido relaes diplomticas na ocasio. Logo depois da guerra de outubro, inclura ele o Brasil na lista de naes amigas. Contudo o medo brasileiro de um embargo aumentou quando a Nigria sugeriu que o petrleo fosse utilizado como arma para acelerar a descolonizao712. A crise do petrleo constituiu, no dizer de alguns observadores, uma reao dos produtores do Oriente Mdio poltica norte-americana favorvel a Israel no que tange questo dos territrios rabes ocupados durante a guerra de seis dias, em 1967. Ante a recusa de Israel a obedecer Resoluo 242 da ONU, que instara evacuao dos territrios ocupados, os rabes decretaram um bloqueio seletivo713. A posio brasileira com relao ao conflito rabe-israelense j vinha mudando desde o final do governo Mdici. Em fins de 1973, o Brasil declarara-se favorvel desocupao dos territrios ocupados por Israel em 1967.
Idem, p. 74. Ibidem, p. 27. 712 Ibidem, p. 75. 713 Camargo, S. Op. cit., p. 57.
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No governo Geisel, Azeredo da Silveira utilizou uma recepo ao Ministro das Relaes Exteriores do Lbano para mostrar seu apoio aos rabes. Pouco a pouco o Brasil reconheceu os direitos dos palestinos autodeterminao e considerou o exerccio desses direitos uma condio essencial para a soluo construtiva dos conflitos da regio714. Afirmou ademais que a desocupao dos territrios deveria ser parte integrante da resoluo do conflito715. Manteve, contudo certa ambiguidade em termos polticos, deixando, por exemplo, a interpretao da resoluo n 242 a cargo da ONU. Em fins de 1973 e princpios de 1974, quando vrios pases eram alvo do embargo dos pases rabes, duas misses brasileiras visitaram os produtores de petrleo do Oriente Mdio. Essas misses receberam a garantia de suprimentos de petrleo, contra o fornecimento de gneros alimentcios bsicos e matrias-primas. Tambm concluram acordos para a implantao de projetos industriais no Oriente Mdio716. No obstante a ambiguidade inicial, a poltica externa brasileira para com a regio acabou sofrendo uma alterao substancial. A visita do Ministro dos Negcios Estrangeiros da Arbia Saudita ao Brasil, em setembro de 1974, foi indicativa dessa mudana, uma vez que este condicionara qualquer cooperao a uma posio clara com relao a Israel. E o chanceler brasileiro manifestou claramente na ocasio sua posio favorvel desocupao dos territrios e ao reconhecimento dos direitos dos palestinos. Em contraposio, a Arbia Saudita concordou em incluir o Brasil na lista de seus amigos que no tiveram reduzidos os suprimentos de petrleo717. O grande momento da inflexo da poltica brasileira com relao regio foi, porm, o ano de 1975, quando o Itamaraty redefiniu sua posio diante dos conflitos do Oriente Mdio, reconheceu na ONU os direitos do povo palestino autodeterminao e soberania e votou favoravelmente resoluo que considerava o sionismo uma forma de racismo e discriminao racial718.
Nazario, O. Op. cit., p. 76. Camargo, S. Op. cit., p. 42. 716 Idem, p. 59. 717 Ibidem, p. 61. 718 Nazario, O. Op. cit., p. 76.
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A nova posio brasileira apoiava-se na viso do Embaixador Arajo Castro, que considerava justo o bloqueio dos pases rabes. Segundo ele, os rabes estavam apenas seguindo o exemplo dos Estados Unidos, que durante anos utilizaram seus recursos econmicos como arma poltica. A situao transcendia, no seu entender, a questo de Israel e se ligava ao processo global de deteriorao dos termos de intercmbio entre os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento719. No incio da dcada, a Petrobras j havia buscando concluir contratos conjuntos de explorao de petrleo com os pases rabes, o que contribuiu para ajudar a reforar as relaes comerciais com alguns pases da regio. Foram feitos acordos de cooperao com o Coveite (cooperao econmica, em 1975), Arbia Saudita (intercmbio econmico e tcnico, em 1975), Jordnia (transporte areo, em 1975), Lbia (cooperao tcnico-cientfica, em 1978), Arglia (transporte e navegao, em 1976), Ir (intercmbio comercial, em 1977) e Iraque (transporte areo e explorao de petrleo, em 1977) (Barbosa, Ibid., p. 348-349). Tambm haviam sido desenvolvidos programas de pesquisas com o Egito, Ir e Madagascar720. Para assegurar os fornecimentos de petrleo, foram concludos Acordos de Cooperao Econmica com o Coveite e estabelecidas relaes diplomticas com aquele pas, durante a visita de seu Ministro dos Negcios Estrangeiros, em maro de 1975. No ano seguinte, a Interbrs instalou um escritrio Central para o Oriente Mdio, com vistas a aumentar as exportaes brasileiras para a regio721. A Arbia Saudita, ento o primeiro fornecedor de petrleo, foi sendo gradualmente substituda pelo Iraque. No obstante, o governo brasileiro tambm intensificou os laos com o primeiro pas, assinando em 1975 um Acordo de Cooperao Econmica e Tcnica, coordenado por uma Comisso Mista. Foi concludo com o Ir um acordo que instituiu uma Comisso Mista bilateral e foram desenvolvidas as relaes. O Ir tornou-se em 1978 o terceiro fornecedor do Brasil, depois do Iraque e da Arbia Saudita, e o segundo importador de bens e servios brasileiros no Oriente Mdio, ultrapassado apenas pelo Iraque722.
Camargo, S. Op. cit., p. 60. Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 171. 721 Camargo, S. Op. cit., p. 62. 722 Idem, p. 63.
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O acordo de explorao petrolfera com o Iraque iniciou uma intensa cooperao entre os dois pases, que se prolongou nos anos oitenta, abrindo mercados para as indstrias brasileiras de material blico, insumos e tecnologias nucleares e de construo pesada. O Brasil recebeu em 1978 o Vice-Presidente do Iraque e as relaes em matria poltica e econmica sofreram grande impulso723. O Iraque passou a ser o maior fornecedor do Brasil em 1978 e se transformou no maior mercado brasileiro da regio. A Braspetro continuou a atuar com xito em Bassor, na prospeco e produo de petrleo e o Consrcio Mendes Jnior-Interbrs assinou com o Ministrio dos Transportes, em outubro de 1978, um contrato para a construo de uma estrada de ferro Bagd-Akashat724. Alm do acordo de cooperao tcnico-cientfica, foi tambm assinado um Acordo sobre Transportes Martimos e Ferrovirios com a Lbia. Aquele pas rapidamente converteu-se em terceiro comprador de bens e servios brasileiros na regio. Ao mesmo tempo, o Itamaraty promoveu uma intensa poltica de promoo das exportaes brasileiras para o Oriente Mdio, organizando a participao brasileira em feiras internacionais em vrias capitais, alm de realizar a primeira Exposio Industrial Brasileira na Arbia Saudita. A Companhia Paulista de Comrcio Martimo, por sua vez, inaugurou uma linha regular de navegao para o Oriente Mdio. Ainda assim, o comrcio com a regio permaneceu deficitrio725. As relaes com o Oriente Mdio expandiram-se bastante. Novas embaixadas foram abertas e criados novos mercados para as exportaes brasileiras. O dficit comercial permaneceu, porm, bastante alto. As exportaes, embora tenham crescido de cerca de US$ 100 milhes em 1974 para cerca de US$ 550 milhes em 1979, representaram apenas cerca de 4% do total de vendas brasileiras ao exterior nesse ano. J as importaes cresceram de US$ 380 milhes em 1974 para US$ 5,7 bilhes em 1979, passando de 11% em 1974 para 31 do total em 1979, Muito embora tenham aumentado muito as exportaes brasileiras para a regio, tanto de produtos tradicionais, principalmente acar e caf,
Perez Llana. Op. cit., p. 559. Camargo, S. Op. cit., p. 63. 725 Idem, p. 63.
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e novos, como frango congelado, quanto de produtos manufaturados, como automveis. O Oriente Mdio transformou-se tambm na rea mais receptiva aos servios brasileiros. Em 1977, o Brasil j era um dos quatro maiores fornecedores de servios de engenharia regio. Foram construdas estradas de ferro no Iraque, estradas na Arbia Saudita e projetos habitacionais na Arglia. A empresa Mendes Jnior tornou-se uma grande presena na regio, a Braspetro explorou petrleo no Iraque e a venda de armas, principalmente de veculos blindados, como o Cascavel e o Urutu, tornou-se um ponto importante no comrcio brasileiro com a regio. As relaes econmicas com Israel no foram, porm, afetadas com a nova poltica. O comrcio manteve-se como antes, isto , pouco importante. O voto antissionista foi basicamente entendido como uma deciso poltica726. Relaes com os pases em desenvolvimento da sia As relaes com a sia foram sintomticas da nova postura da poltica exterior do Brasil, destacando-se aquelas com os dois principais pases da regio, Japo (j examinadas) e China. As relaes diplomticas com a China foram restabelecidas em agosto de 1974, em oposio ao grupo mais conservador no pas. A mudana da poltica brasileira, cinco meses aps o incio do governo Geisel, representou um distanciamento do esquema da Guerra Fria e uma afirmao do ecumenismo do pragmatismo responsvel727. O Brasil havia cessado qualquer contato com a China aps a queda de Joo Goulart e os militares brasileiros mantinham estreitos contatos com Formosa. Depois da viagem de Nixon China em 1971, o Brasil havia flexibilizado sua posio e chegara a exportar acar para aquele pas em 1972, atravs da Frana e Gr Bretanha728. Em 1974 haviam crescido as presses, sobretudo de empresrios e da imprensa, para que o Brasil estabelecesse relaes com a China, principalmente depois que vrios pases latino-americanos haviam tomado a dianteira. Contribuiu para essa posio o fato de que a China
Nazario, O. Op. cit., p. 78. Idem, p. 80. 728 Ibidem, p. 81.
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estava mostrando um novo pragmatismo e no havia rompido relaes com o Chile depois da queda de Allende, em 1973729. Com o Governo Geisel, a situao foi mudando. Em abril de 1974, uma misso de exportadores brasileiros visitou Pequim e em agosto do mesmo ano uma misso comercial chinesa veio a Braslia. Logo a seguir, a 15 de agosto, as relaes com a China foram restabelecidas. No caso da China, havia a promessa de um grande mercado potencial e o acesso a fontes de energia. Isso ajudou a que os militares da linha dura deixassem de lado suas apreenses anteriores com relao ao apoio chins a grupos subversivos no Brasil730. As relaes comerciais com a China desenvolveram-se bastante a partir de ento. O Brasil passou a exportar produtos de base, tais como ferro, soja, acar e algodo, bem como produtos manufaturados, inclusive armas, tecnologia e servios. Em troca, passou a comprar petrleo, carvo e produtos farmacuticos. Os fornecimentos de petrleo iniciaram-se em 1978, com um acordo de barter. As exportaes brasileiras cresceram de pouco mais de US$ 14 milhes em 1974 para mais de US$ 118 milhes em 1979, contra US$ 0.15 milho em 1974 para quase US$ 84 milhes em 1979731. Muito embora as relaes polticas tenham avanado pouco, o Brasil e a China tiveram posies semelhantes com relao a questes como o mar de 200 milhas, o desarmamento e o direito autodeterminao dos pases africanos. As relaes com os demais pases da sia foram tambm desenvolvidas. O Brasil buscou contatos com vrios pases da regio. Foram tomadas medidas iniciais para expandir o comrcio com a Coreia do Sul, Filipinas, Tailndia, Malsia e Indonsia. Foram concludos acordos comerciais com a ndia e o Paquisto e foram feitos esforos para abrir o comrcio de produtos e servios brasileiros com o Bangladesh e Nepal. O comrcio com os pases asiticos, com excluso do Japo e da China expandiu-se muito, passando as exportaes brasileiras de pouco mais de US$ 60 milhes em 1974 para quase US$ 750 milhes em 1979.
Ibidem. Ibidem, p. 69. 731 Ibidem, p. 82.
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Tambm as importaes brasileiras aumentaram muito, passando de quase US$ 25 milhes em 1974 para quase US$ 320 milhes em 1979. C. Relaes Multilaterais A atuao em foros multilaterais sofreu grande incremento durante a era Geisel, normalmente defendendo uma posio que defendia os interesses do Brasil, da Amrica Latina e dos pases em desenvolvimento em geral. Levou em conta os seguintes objetivos: a) aumentar a probabilidade de alcanar as metas nacionais de desenvolvimento e segurana; b) obter informaes para atual em foros multilaterais regionais; c) exercer influncia sobre as mudanas na ordem internacional. C.1. Atuao em Foros Regionais OEA O Brasil props a criao de um sistema coletivo de segurana econmica no Hemisfrio Ocidental durante a IV Assembleia Geral da OEA732. SELA O governo brasileiro participou da criao do Sistema Econmico Latino Americano, sob a iniciativa do Mxico e da Venezuela. Cooperao Amaznica Cabe lembrar que o Pacto Andino havia sido concebido em 1969 e reforado em 1973 com a entrada da Venezuela, em parte para contrabalanar o peso brasileiro na ALALC. Mas no fim do Governo Geisel o Brasil havia logrado moderar a atitude do grupo e persuadi-los a juntar-se ao Brasil no Tratado de Cooperao Amaznica. O Tratado foi firmado em Braslia, em 1978, pela Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Brasil, para promover esforos multilaterais para o desenvolvimento da Bacia Amaznica.
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Resenha de Poltica Exterior. Ano I, N 2.
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Representou a primeira iniciativa do governo militar brasileiro para a integrao da Amrica Latina733. C.2. Atuao em Foros Globais O governo Geisel chegou concluso de que o Brasil havia sido demasiado otimista no seio dos organismos internacionais globais. O dilogo Norte-Sul acabara revelando-se muito pouco produtivo, j que o choque das posies entre ricos e pobres e a escassez de poder real do Sul no levaram a bons resultados. No obstante, a diplomacia brasileira teve uma atuao marcante no perodo. A ONU O governo Geisel atribuiu um importante papel chamada diplomacia parlamentar da ONU para a consecuo de seus objetivos nacionais e para buscar criar uma nova ordem internacional mais justa e estvel. poca, comeava a prevalecer um ceticismo generalizado sobre a diplomacia parlamentar em geral e com relao ONU em particular, que o Chanceler Azeredo da Silveira atribuiu a uma reao ao otimismo ingnuo que havia saudado a criao da ONU734. Tambm nesse caso, a diplomacia brasileira buscou adotar um pragmatismo responsvel, resistindo ao irrealismo de posies utpicas e ao ceticismo sistemtico e buscando reconhecer as realizaes da ONU na soluo de crises mundiais, 1) mediante a Fora de Paz do Oriente Mdio, no Zaire e em Chipre; 2) nos esforos para adotar aes para promover o desenvolvimento; 3) na luta para escapar das vises neomaltusianas, em prol do meio ambiente; 4) na busca para eliminar as formas de dominao colonial; e 5) na discusso relacionada com o direito do mar. O governo brasileiro tomou vrias iniciativas multilaterais no perodo, destacando-se entre elas a defesa do princpio do mar territorial de 200 milhas na Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
Nazario, O. Op. cit., p. 57. Discurso em Sesso Conjunta das Comisses de Relaes Exteriores do Senado e da Cmara em 19 de junho de 1974, durante as comemoraes do Dia das Naes Unidas.
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Tambm lutou para a criao de uma nova ordem econmica internacional em foros como o G-77, em Manila, e a IV UNCTAD, em Nairobi. Nesse contexto, props inclusive, na VII Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU, em setembro de 1975, uma doutrina de segurana econmica coletiva como um elemento central das relaes internacionais. Sua proposta baseou-se no fato de que, com a crise do petrleo, presses recessivas haviam sido geradas pela primeira vez na periferia do mundo econmico, mostrando assim a influncia crescente dos pases em desenvolvimento nos assuntos mundiais. Em consequncia, a segurana econmica passara a depender de todos e no mais dos esforos de uns poucos pases desenvolvidos. O Governo brasileiro buscou tambm utilizar seu trabalho na ONU para reabilitar a imagem brasileira com relao aos pases do terceiro mundo. Assim, j na XXIX Assembleia Geral, em setembro de 1974, o Chanceler Azeredo da Silveira dirigiu-se Guin Bissau para cumpriment-la por seu ingresso na ONU, quando poucos meses antes havia votado contra o reconhecimento de sua independncia. Referiu-se ademais ao apartheid como um dos problemas internacionais mais urgentes, manifestando sua posio contrria ao regime sul-africano e revertendo as votaes brasileiras contra as resolues da ONU que condenavam a discriminao racial, o colonialismo e o apartheid (Camargo, Ibid., pp. 41-42). Ainda em 1975 o Brasil votou a favor da resoluo 3379 da ONU, que definiu o sionismo como racismo e aprovou o estatuto de observador da Organizao de Liberao Palestina. O GATT As negociaes da rodada de Tquio prolongaram-se de setembro de 1973 a novembro de 1979, portanto durante praticamente todo o Governo Geisel. Elas foram dominadas pelos pases desenvolvidos, mas entre os pases em desenvolvimento o Brasil teve uma atuao destacada. O Governo brasileiro defendia a necessidade de um acordo geral entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento que mudasse as regras sobre o comrcio internacional que prevaleciam no GATT. O acordo cobriria duas reas bsicas: acesso e preos e uma garantia
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da manuteno e crescimento dos ganhos de exportao dos pases em desenvolvimento. O mencionado acordo foi proposto pelo Brasil em vrios foros, desde a Assembleia Geral da ONU em 1975, at ao encontro da UNCTAD em 1976, o GATT e a Conferncia para Cooperao Econmica Internacional em Paris, em 1977. Durante a rodada de Tquio, o Governo brasileiro bateu-se pela criao de um mecanismo de negociaes que desse aos pases em desenvolvimento um tratamento preferencial. Os pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, pretendiam um tratamento incondicionalmente favorvel, enquanto os desenvolvidos entendiam que deveriam ser definidas as reas explcitas em que a clusula preferencial poderia atuar (Camargo, Ibid., pp. 110-111). Sistema Geral de Preferncias Algum progresso foi conseguido no campo da cooperao econmica multilateral, com a criao de um Sistema Geral de Preferncias. Mas esse sistema cobria, no momento do incio das negociaes do GATT, apenas 9,5 % das importaes totais dos EUA, Japo e CEE, excluindo produtos como txteis e agropecurios e estabelecendo cotas para a maior parte de produtos mais dinmicos. Alm disso, existiam para o Brasil outros obstculos, como as preferncias dadas pelo Japo e, sobretudo pela CEE s exportaes de 52 pases da frica, Caribe e Pacfico, que pertenciam Conveno de Lom, de seis Estados associados da Bacia do Mediterrneo e de quatro outros da mesma Bacia com os quais a CEE havia estabelecido acordos especiais. No obstante algumas conquistas cresceram, porm, as frustraes por falta de resultados mais concretos e devido criao de novas modalidades de protecionismo, tais como a Lei do Comrcio dos Estados Unidos, em 1974. A dimenso da economia acabou exigindo aes correspondentes em poltica externa. Ela ensejou em 1961 uma poltica mais centrada no volume da ajuda econmica norte-americana. J em 1974, houve uma relao mais diferenciada: o desenvolvimento brasileiro fizera
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surgir um amplo contencioso com os Estados Unidos, que incluiu subsdios, direitos compensatrios, importao de material sensvel etc735. A aproximao com os pases em desenvolvimento tambm adquirira matizes novos. Tratava-se no pragmatismo responsvel de uma aliana para buscar redefinir o papel dos pases em desenvolvimento no mundo e lutar por uma nova ordem econmica mundial. Para o Brasil, era tambm necessrio buscar novos mercados para seus produtos industrializados, mais adaptados s condies dos pases em desenvolvimento do que os fabricados em pases do Primeiro Mundo. Tambm o afastamento dos Estados Unidos da Amrica, j no tinha como principal objetivo reduzir a excessiva dependncia do comrcio, investimentos e emprstimos norte-americanos. Com a perda relativa do poder norte-americano, tal dependncia j comeara a reduzir-se e era necessrio desenvolver novas alianas para garantir os suprimentos de petrleo e encontrar fontes alternativas de investimentos e financiamentos (no obstante a fora continuada dos bancos norte-americanos), alm de buscar novos mercados para os produtos industrializados brasileiros, que o Brasil pretendia colocar na Amrica Latina, Oriente Mdio e frica.
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PARTE III Comparao entre a Poltica Externa Independente e o Pragmatismo Responsvel
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Introduo
Comparao entre a Poltica Externa Independente e o Pragmatismo Responsvel Como resultado do exame da PEI e do pragmatismo responsvel, j foi possvel perceber as grandes semelhanas e algumas diferenas entre as duas polticas. A terceira parte da tese ser dedicada a comparar seu ambiente, traado e implementao e a aprofundar o exame dessas semelhanas e diferenas. Em geral, as comparaes sobre poltica externa constituem anlises sincrnicas, em que so examinadas polticas externas de pases diferentes em um mesmo momento. Considera-se que seus antecedentes, as questes internas, a insero e o conceito internacional de cada um dos pases estudados, alm do panorama internacional, contriburam para o traado e implementao das polticas externas examinadas. Os antecedentes so normalmente vistos ao se estudar a poltica externa de apenas um pas e so igualmente importantes para uma anlise sincrnica. Eles contm lies importantes para desvelar as causas e explicar as continuidades e rupturas das polticas externas. As caractersticas internas de cada um dos pases comparados, inclusive as tendncias de curto, mdio e longo prazo da poltica e economia internas, tambm auxiliam na compreenso das polticas
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externas. Interessam nesse caso no apenas os aspectos estruturais, mas tambm os conjunturais, principalmente a situao poltica e econmica dos pases estudados. As polticas adotadas precisam tambm levar em conta a tradio dos pases, mesmo que acabem por romper com ela, e os valores predominantes na sociedade. A anlise da insero internacional dos pases tambm auxilia a comparao e costuma levar em conta os fatores involuntrios, que independem da vontade ou atuao dos governantes, entre eles as caractersticas permanentes do pas, como dimenso e localizao geogrfica, e as que s podem ser mudadas a longo prazo, como a populao e o produto. Mas os fatores voluntrios, isto , que dependem da vontade ou atuao dos governantes, so normalmente os mais ressaltados na anlise sincrnica. Entre eles, destaquem-se as polticas adotadas pelos governantes e a maneira pela qual eles atuam para definir ou, por vezes, redefinir a insero internacional de seu pas. Tambm o conceito ou imagem de dois pases importante para a anlise sincrnica. Ele se situa no limite entre os fatores involuntrios, sobre os quais no h controle, e dos fatores voluntrios, sobre os quais os governantes podem atuar, ainda que muitas vezes limitadamente. Tangencialmente, tambm interessa viso sincrnica uma anlise do panorama internacional no momento estudado e sua inter-relao com a insero do pas. Com efeito, preciso entender e separar as influncias internacionais que ajudaram a tornar possveis as diferentes polticas estudadas das que atuaram sobre um pas mais do que sobre outro, em vista de suas circunstncias especficas e de sua insero internacional. Para serem eficazes, as polticas externas precisam ser consentneas com os fatores acima citados. Ou pelo menos devem lev-los em considerao e desenvolver estratgias para lidar com as eventuais resistncias resultantes de tais fatores. Alm disso, h sempre uma diferena entre o traado e a implementao de polticas externas. Por mais competente que seja esse traado sempre haver surpresas de percurso. Em consequncia, o governante e seus auxiliares devem levar em considerao a distncia necessariamente existente entre o discurso e a prtica, ainda que pretendam ser to transparentes quanto possvel e aproximar ao mximo o discurso da implementao.
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introduo
Polticas traadas e plenamente factveis em um determinado momento acabam vendo reduzida sua efetividade em um momento seguinte. Acresce que a realidade sempre cambiante, em vista das transformaes, muitas vezes imprevistas, do ambiente poltico e econmico. Em consequncia, o governante necessita estar conectado com a realidade dos fatos e efetuar ajustes constantes para seguir o caminho que lhe parea melhor ante novas situaes. Tudo isso precisa ser levado em conta na anlise sincrnica. A anlise desenvolvida nesta tese menos comum. Ela diacrnica, pois, examina a poltica externa brasileira em dois momentos diferentes. Possui muitos pontos em comum com a anlise sincrnica, mas tambm diverge dela em outros. Assim como nas anlises sincrnicas, o presente estudo pretende centrar-se na comparao entre duas polticas, verificando os pontos de convergncia e de divergncia entre a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel. Mas ao invs de comparar as polticas de dois ou mais pases em um mesmo momento, ela pretende estudar polticas externas de um mesmo pas (o Brasil em momentos diferentes) de 1961 a 1964 e de 1974 a 1979. Com essa ideia, ele examina no captulo 1 o ambiente das duas polticas, isto , seus antecedentes, as questes internas mais relevantes, a insero e conceito internacional do Brasil e o panorama internacional prevalecente nos dois momentos e que tiveram influncia no traado e na implementao de ambas. Nessa anlise diacrnica j no se consideram os antecedentes da poltica externa de dois pases diversos, mas das polticas externas de uma mesmo pas em momentos diferentes, o que feito na letra do Captulo 1. A poltica externa independente abriu um novo perodo na poltica externa brasileira, embora haja antecedentes de fases independentes na poltica externa brasileira. J o pragmatismo responsvel teve a prpria poltica externa independente entre seus antecedentes e considerado por muitos como uma espcie de retorno a ela. Tanto na anlise sincrnica quanto na diacrnica, importante examinar a situao interna do pas. Mas esse exame adquire um matiz diverso na ltima. Com efeito, j no se trata de examinar diferentes situaes internas no mesmo tempo, mas de ver, na letra B do Captulo 1, as mudanas dessa situao em tempos diferentes.
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Nesse caso, como na anlise sincrnica, interessam tanto os aspectos conjunturais quanto os estruturais da situao interna. Ambos so relevantes, mas os conjunturais so mais importantes, uma vez que, pelo menos teoricamente, os estruturais tero mudado menos de um momento examinado para o outro. Cabe inclusive verificar qual a profundidade das mudanas estruturais do primeiro para o segundo perodo, as quais afiguram-se bastante grandes em um exame inicial. Tambm nesse caso, interessa conhecer as tendncias de curto, mdio e longo prazo da poltica interna brasileira, sobretudo na medida em que esses aspectos tero influenciado a poltica externa. Mais ainda, assim como na anlise sincrnica, mister tentar entender as foras profundas que influenciaram na adoo das polticas interna e externa e na sua implementao. Quanto insero internacional, embora suas caractersticas e a mudana no decorrer do tempo ainda sejam fatores presentes na anlise diacrnica efetuada na letra C do Captulo 1, a questo perde algo da centralidade que lhe normalmente atribuda na anlise sincrnica. Embora se trate do mesmo pas, ainda cabe certamente um exame dos fatores involuntrios de insero deste, tanto das caractersticas permanentes, principalmente a localizao e a extenso territorial, quanto das que mudam a longo prazo, sobretudo a populao e a dimenso econmica. No faz, porm, sentido examinar a diferena entre os traos permanentes dos dois momentos, que so obviamente os mesmos e os que mudam a longo prazo merecem algum exame comparativo, embora certamente limitado. Os fatores voluntrios tambm so examinados no item C. J foi ressaltado aqui que os dois momentos estudados constituram pontos importantes de inflexo em termos de poltica externa. Nesse contexto, so estudados os mecanismos de adoo de ambas as polticas e os esforos dos governantes para redefinir a insero internacional do pas. Ainda no item C, comparado o conceito internacional do Brasil em cada um dos dois momentos. Tambm examina-se em que medida esse conceito internacional influenciou a adoo e as mudanas na implementao de cada uma das polticas externas. O panorama internacional dos dois perodos e sua inter-relao com a insero internacional brasileira so comparados no item D do captulo 1.
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introduo
Embora o espao de tempo que separa as duas polticas seja de poucos anos, existem diferenas marcantes no panorama internacional. Trata-se de uma questo em aberto saber em que medida o panorama internacional de cada um dos momentos influenciou e at foi determinante na adoo das duas polticas e, sobretudo, na maneira pela qual elas foram implementadas. Mas determinante ou no, certamente o que estava ocorrendo na comunidade internacional teve forte influncia sobre aquelas polticas. Na anlise diacrnica, deixa de interessar tanto a diferena entre influncias internacionais gerais, importantes para todos os pases, das que atuaram sobre o Brasil. Afinal de contas, seria esse apenas um exerccio terico que pouco acrescentaria a nosso estudo. Mais que nada, ser preciso analisar o panorama internacional dos dois momentos e sua influncia sobre a poltica externa adotada em cada um deles. Necessita, porm, principalmente comparar os elementos estudados no segundo captulo das Partes I e II, que examinaram o traado e a implementao da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel. Ao faz-lo, no captulo 2, compara a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel e busca destacar as semelhanas e diferenas entre ambas as polticas. No item A do captulo 2, so passados em revista os principais pontos do discurso das duas polticas e suas semelhanas e diferenas. O item B do captulo 2, por sua vez, examina a implementao de ambas as polticas, tambm com nfase nos aspectos paralelos e divergentes.
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Captulo 1 Comparao entre os Ambientes da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo Responsvel
A. Comparao entre os antecedentes Tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo responsvel assentaram-se sobre uma mesma base, que caracterizou a poltica externa desde o incio da Histria do Brasil: a primazia e maior dependncia das relaes com um pas. No sculo XX esse pas foram os Estados Unidos da Amrica. Como se viu nas Partes I e II, tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo responsvel no tentaram mudar essa base, mas sua gradao. Ambos constituram tentativas de aumentar o grau de independncia brasileira com relao potncia hegemnica do presente sculo. A primeira viu-se frustrada e revertida aps o golpe militar de 1964. A segunda acabou tendo sucesso, ajudada pela perda relativa do poder norte-americano no momento, j que aquele pas vira reduzida sua competitividade internacional e estava ainda sob o choque dos acontecimentos de Watergate e do Vietn. Alm da ideia subjacente de reduzir a centralidade da relao com os Estados Unidos da Amrica, ambas as polticas externas tiveram outras caractersticas fundamentais comuns. So elas: 1) a premissa de que a poltica externa deve funcionar como uma auxiliar do desenvolvimento
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do pas; e 2) a ideia de que o modelo de substituio de importaes era o melhor para promover esse desenvolvimento. Tais bases haviam sido definidas desde a revoluo de 1930, de Getlio Vargas. Esse foi o momento em que comeou a nascer um Brasil moderno, industrializado, com classes sociais mais recortadas e um Estado centralizador. Foi tambm a poca que marcou o declnio da preeminncia inglesa e surgiram novas formas de hegemonia norte-americana. A preocupao com o desenvolvimento e a independncia tecnolgica passaram a partir de ento a constituir o eixo central das preocupaes da diplomacia brasileira. Ambas so econmicas e a elas est subjacente a ideia de que a transformao do Brasil em potncia passa principalmente pela criao de bases econmicas. Data desse momento o incio da chamada economizao da diplomacia brasileira. Essa ideia est ligada noo prevalecente de que tal economizao a caracterstica mais especfica da diplomacia de um pas em desenvolvimento, em contraposio de um pas desenvolvido. Essas bases prevaleceram durante sessenta anos, portanto de 1930 a 1990. A partir de ento o desenvolvimento continuou a ser o objetivo central da diplomacia, mas o modelo de substituio de importaes, que havia chegado a seus limites, foi bastante modificado e mesmo a ideia da industrializao como motor central do desenvolvimento foi relativizada. Como ambas as fases estudadas esto inseridas nesse perodo maior, as bases mencionadas constituem antecedentes das duas polticas. Ao mesmo tempo, porm, so caractersticas de ambas e tambm da poltica externa de dois outros governos subsequentes ao perodo Geisel. s duas bases acrescente-se a existncia em ambos os perodos de uma disputa entre dois modelos de desenvolvimento alternativos. Essa disputa foi alimentada por um grupo de intelectuais, em que se destacaram Eugnio Gudin do lado do neoliberalismo e Celso Furtado e Helio Jaguaribe do lado do desenvolvimentismo nacionalista. Iniciou-se a partir do fim da Segunda Guerra Mundial e se prolongou at a dcada de 90, contrapondo o modelo de desenvolvimento associado, tambm chamado americanista, ao modelo de desenvolvimento nacionalista ou autnomo. Os dois modelos haviam-se sucedido desde 1945 na preferncia dos governantes, algumas vezes em forma mais pura e outras vezes
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comparao entre os ambientes da poltica externa independente
combinada. Essa tendncia persistiu, j que a poltica externa independente representou uma clara opo pelo modelo nacional-desenvolvimentista. Apesar das semelhanas nas bases acima apontadas nota-se, porm, uma diferena fundamental entre as duas polticas: o fato de que a poltica externa independente no registra antecedentes da tentativa de exercer uma poltica externa realmente global, enquanto no caso do pragmatismo responsvel a prpria poltica externa independente foi um antecedente importante nessa direo. Por essa razo, no estudo dos antecedentes de cada uma delas, optou-se por tratamentos diferentes. No caso da PEI, foram mencionados os momentos em que se buscou desenvolver um maior grau de independncia com relao potncia hegemnica. J os antecedentes do pragmatismo responsvel a partir de 1964 foram examinados um a um, uma vez que, apesar de representarem uma ruptura inicial com a poltica externa anterior, foram adotando gradualmente uma postura de maior autonomia. O primeiro desses momentos no sculo XX foi o perodo em que o Baro do Rio Branco foi Ministro das Relaes Exteriores. Rio Branco ampliou o prestgio nacional no exterior, enfatizou a liderana brasileira na Amrica Latina e aumentou a importncia do pan-americanismo. Tambm mudou o eixo da poltica externa de Londres para Washington, que fora o primeiro poder internacional a reconhecer a nova repblica brasileira e se tornara o principal cliente para os produtos brasileiros. Mesmo quando o Baro do Rio Branco procurou estabelecer um condomnio com os Estados Unidos na Amrica Latina, reservando-se uma influncia na Amrica do Sul, sua preocupao centrou-se em afastar a predominncia inglesa e reduzir a presena norte-americana no continente. Visava ademais defender-se contra sua rival tradicional a Argentina sem buscar, contudo, uma maior aproximao ou cooperao com a Amrica do Sul. Outro fato digno de nota foi o esforo do Baro para desenvolver um condomnio com os Estados Unidos na Amrica Latina ao aceitar tacitamente a Doutrina Monroe e seu corolrio adotado pelo Presidente Theodore Roosevelt736. Com isso buscou, em ltima anlise, evitar intervenes norte-americanas na Amrica do Sul: o Brasil exerceria influncia sobre a Amrica do Sul, enquanto os Estados Unidos
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Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 25.
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controlariam a Amrica Central e o Caribe. Seu pan-americanismo no representava, pois, uma maior proximidade com os demais pases latino-americanos. O segundo momento de maior independncia tem a ver com a participao brasileira na Liga das Naes, no obstante a recusa norte-americana em faz-lo. A essa altura, j o Brasil havia-se tornado muito mais dependente dos Estados Unidos e a insistncia brasileira em participar da Liga era agora uma manifestao de independncia. Mas essa participao durou pouco, j que o pas saiu oficialmente do Organismo em 1928. Um terceiro momento ocorreu durante o primeiro governo de Getlio Vargas, que representou o primeiro antecedente concreto de uma poltica externa independente, tanto mais que, a partir de 1930, o desenvolvimento tornou-se o principal tema da poltica externa. O Brasil passou a exigir reciprocidade de tratamento e Vargas desenvolveu uma poltica pendular entre os Estados Unidos e a Alemanha, buscando obter nos dois pases vantagens financeiras para a industrializao do Brasil. At a dcada de quarenta, os Estados Unidos haviam-se oposto transferncia de tecnologia para a produo de ao, mas o Brasil acabou obtendo recursos para a construo de Volta Redonda, ainda que custa da cesso de facilidades aeroporturias no Nordeste, durante a Segunda Guerra Mundial e o compromisso de enviar tropas Itlia737. Esses trs momentos apresentam certas caractersticas comuns. Em todos eles o Brasil buscou uma aproximao com uma ou mais potncias, para contrabalanar a influncia da potncia dominante. Primeiro aproximou-se dos Estados Unidos para fazer face Gr Bretanha, em seguida aproximou-se dos pases europeus ou de um deles a Alemanha para contrabalanar a influncia norte-americana. Finalmente, foram estudados dois perodos que constituem os antecedentes mais diretos da poltica externa independente o nacional-desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas e o desenvolvimentismo associado de Juscelino Kubitschek. Ambos diferenciam-se dos trs mencionados logo antes, no sentido em que no tiveram caractersticas pendulares. Embora com polticas e estilos diferentes, tentaram, porm, realizar uma diplomacia mais autnoma, principalmente com relao aos Estados
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Moniz Bandeira. Op. cit., Introduo de Severo Gomes, p. 13.
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Unidos da Amrica, tendo como objetivo o desenvolvimento brasileiro. Tambm foram momentos, principalmente no caso do governo de Getlio Vargas, em que se adotou um oportunismo como estilo histrico de atuao. Em seu segundo governo, Getlio Vargas procurou manter a aliana tradicional com os Estados Unidos, ao mesmo tempo em que buscava substituir importaes e receber capitais e tecnologia externos, principalmente norte-americanos, em troca do apoio poltico brasileiro. Ops-se, porm, a uma penetrao irrestrita do capital estrangeiro, mantendo um decreto de 1951, que estabeleceu o monoplio estatal dos minerais estratgicos, colocou limites nos investimentos estrangeiros e na remessa de lucros, atravs de um decreto de 1952, e estabeleceu o monoplio do governo sobre a explorao do petrleo, criando a Petrobras em 1953738. Vargas procurou condicionar a contribuio brasileira ao esforo de guerra norte-americano na Coreia e a garantia de suprimento de materiais estratgicos aos Estados Unidos ao recebimento de cooperao militar. Buscou tambm a viabilizao de um programa de industrializao, principalmente do petrleo, e obras pblicas, tendo recebido dos Estados Unidos os equipamentos destinados explorao do produto. Contrariou, porm, os nacionalistas ao concluir em 1952 um acordo militar com os Estados Unidos. Os militares brasileiros, antes treinados pelas misses francesa e alem, passaram a depender dos Estados Unidos para treinamento, equipamento e estratgia. O governo Vargas frustrou-se com os parcos resultados da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, criada pouco antes de sua posse. No obstante as promessas implcitas da Comisso, o Governo brasileiro recebeu financiamentos de apenas US$ 130 milhes at dezembro de 1953. Em consequncia, tendeu a rever o alinhamento com relao aos Estados Unidos a partir de 1952. Juscelino Kubitschek manteve certas conquistas do nacional-desenvolvimentismo, como as empresas estatais e a preocupao com a justia social. Concentrou-se, porm, na promoo da industrializao e do desenvolvimento econmico, financiados por investimentos pblicos e privados, nacionais e estrangeiros, cuja entrada favoreceu. Sua poltica externa foi basicamente pr-americana, concordando, por exemplo, com a construo de uma base de msseis em Fernando
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Black, J. K. Op. cit., p. 37.
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de Noronha. Tambm favoreceu uma ligao com a Europa Ocidental, apoiando a poltica colonialista de Portugal e Frana na frica. Assinou ademais um tratado de comrcio com a Unio Sovitica e favoreceu a entrada de capitais estrangeiros, principalmente norte-americanos739. Adotou ao mesmo tempo uma poltica externa mais agressiva, sem questionar o sistema internacional e interamericano, mas buscando uma reestruturao da ordem econmica existente. Essa poltica traduziu-se na Operao Pan-Americana, lanada em maio de 1958, em que Kubitschek procurou obter maior coordenao entre os pases latino-americanos para lograr uma maior cooperao internacional, sobretudo dos Estados Unidos da Amrica. Constituiu um primeiro esforo para romper o padro de uma diplomacia subsidiria e incua, uma posio obscura embora a partir de uma perspectiva puramente hemisfrica ou regional740. A poltica de Juscelino representou uma mudana importante na poltica externa brasileira. A maior proximidade com relao Amrica Latina foi nova para o Brasil, que at ento apenas se preocupava em definir suas relaes exteriores com os Estados Unidos e a Europa. Juscelino promoveu ademais um primeiro movimento no sentido da multilateralizao das relaes exteriores do Brasil, aproximando-se dos demais pases latino-americanos, inclusive da Argentina e dando um passo para uma maior independncia com relao aos Estados Unidos. Alm disso, deu um sentido econmico ao pan-americanismo, at ento visto apenas como um esforo de unir os pases do continente em torno de questes polticas comuns. Apesar de enfrentar a oposio inicial norte-americana, a Operao acabou obtendo sucessos parciais depois da revoluo cubana de janeiro de 1959, como a criao do BID, o lanamento do Plano Eisenhower de ajuda Amrica Latina, com um capital inicial de US$ 500 milhes, o incio da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, em fevereiro de 1960, e o estabelecimento de organizaes internacionais para defender os preos de matrias-primas, como a Organizao Internacional do Caf. No obstante, o esforo de multilateralizao de Juscelino inclua apenas um tringulo Estados Unidos, Europa Ocidental e Amrica Latina. Deixou de lado dois grandes grupos de pases os Estados da Europa Oriental e as naes em desenvolvimento da frica e sia, a
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Idem, p. 38. Storrs, K. L. Op. cit., p. 346.
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maioria dos quais se havia tornado independente durante o Governo Kubitschek alm do prprio Japo, cujo boom econmico comeava a fazer-se sentir. Com a poltica externa independente, o Brasil iniciou um esforo de diplomacia global, nos campos bilateral, regional e multilateral, incluindo o estabelecimento de relaes e o desenvolvimento do comrcio com os pases da Europa Oriental e vrios pases da frica e da sia. Tambm nessa poca, o governo brasileiro comeou a participar com afinco na diplomacia parlamentar que se desenvolvia no seio das Naes Unidas e desembocou na I UNCTAD, iniciada nos estertores do governo Goulart e terminada j no governo militar de Castello Branco. Com o golpe militar de 31 de maro, a interveno dos militares na poltica assumiu contornos diferentes de pocas anteriores, em que eles intervieram em crises mais agudas e voltaram em seguida aos quartis. Nessa mudana tiveram influncia as teorias contrainsurrecionais difundidas por militares norte-americanos, segundo as quais a interveno militar se justificava como uma forma de conter a influncia comunista741. Ela tambm se deveu emergncia dos militares, na maioria oriundos da classe mdia, que se viam como defensores dos interesses da Nao742. Finalmente, resultou da influncia da Escola Superior de Guerra (a Sorbonne), criada com o mesmo modelo do National War College norteamericano, que forneceu o substrato ideolgico para a intromisso militar na arena poltica: a doutrina de segurana nacional, em cujo contexto a preocupao com o binmio segurana e desenvolvimento justificava o afastamento dos corruptos polticos populistas e o prolongamento da permanncia dos militares no poder, j que sem um saneamento interno no poderia haver desenvolvimento em bases estveis743. Como a vitria do movimento militar foi encarada como um episdio da Guerra Fria pareceu natural que, o novo governo rompesse com o paradigma central da poltica externa independente o modelo do desenvolvimento autnomo e retomasse a viso de desenvolvimento associado e de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica, adotado por Eurico Gaspar Dutra logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial. Desmantelou, em consequncia, os princpios da poltica
Souza, R. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 3. Stepan, A. The Military in Politics. 743 Souza, R. Op. cit., p. 4.
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externa anterior, tais como o nacionalismo e a viso globalista e autnoma brasileira em um mundo bipolar, esperando obter investimentos, emprstimos e ajuda tecnolgica por parte do governo norte-americano. Um dos primeiros atos de Castello Branco foi a revogao da lei que limitava a remessa de lucros por empresas estrangeiras, alm da abertura de vrias reas ao investimento estrangeiro e a assinatura de um acordo de garantia de investimentos com os Estados Unidos da Amrica744. Tambm instituiu as medidas de austeridade recomendadas pelos Estados Unidos e pelo FMI, recebendo em troca um aumento da ajuda econmica e militar. Alm de declarar sua aliana incondicional com o mundo livre, o Governo de Castello Branco rompeu tambm com Cuba. As relaes comerciais com a China foram estancadas, com a deciso de Carlos Lacerda de expulsar os membros da misso comercial chinesa do Estado da Guanabara. Mas as relaes comerciais com a URSS e os pases da Europa Oriental no sofreram alteraes745. Optou assim por uma aliana ideolgica com os Estados Unidos, com a ideia central de luta entre o Ocidente e o mundo socialista, e a noo de segurana nacional importada da viso internacional norte-americana, cujo objetivo principal era de conteno da Unio Sovitica. Com base na doutrina de segurana nacional, surgiu a ideia de que o inimigo estava no apenas fora, mas tambm dentro do pas. Dentro desse paradigma, a economia brasileira internacionalizouse, mas a Europa tornou-se secundria em comparao com os Estados Unidos. Tambm perderam importncia as relaes com a frica e a sia. No continente americano, o governo contribuiu para dar maior dinamismo a organizaes multilaterais, tais como a OEA, o TIAR, a Aliana para o Progresso e a ALALC. O Brasil tambm teve participao ativa na crise da Repblica Dominicana, de abril a agosto de 1965, comandando as foras interamericanas de paz que intervieram naquele pas, dentro da relativizao da teoria de no interveno que justificava o que foi chamado de contrainterveno746. Mas as relaes com a Amrica Latina tambm viram reduzida sua importncia. Nesse contexto, Castello Branco rejeitou, por exemplo,
Black, J. K. Op. cit, p. 49. Souza, R. Op. cit., p. 8. 746 Idem, p. 7.
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a ideia do presidente chileno, Eduardo Frei, de constituir um mercado comum latino-americano, que excluiria, portanto os Estados Unidos747. bem verdade que essa mudana deu-se muito mais em termos polticos, uma vez que o Governo Castello Branco talvez tenha sido o momento de nossa histria em que houve a maior identidade entre o Brasil e os Estados Unidos. No perdeu, contudo sua viso de realismo universalista e a dimenso econmico-comercial da poltica externa sofreu modificaes menores748. O Brasil buscou, por exemplo, defender seus interesses de comrcio exterior, prosseguindo os contatos comerciais e tentando desenvolver as relaes econmicas com os pases socialistas. Manteve, alm disso, o comrcio com os africanos e procurou coordenar-se com eles em rgos multilaterais. Prosseguiu ademais com sua atuao na UNCTAD e no GATT, defendendo o princpio de segurana econmica coletiva. Na Conferncia de Desarmamento, aliou-se aos pases em desenvolvimento para instar os pases desenvolvidos a adotarem decises concretas. Manteve ademais as relaes comerciais com a URSS e a Europa Oriental e pregou a reformulao da Carta da ONU. Nesse sentido, a poltica externa do Governo Castello Branco guardou algumas semelhanas com a dos governos anteriores. H tambm, para alm das diferenas, uma continuidade na poltica externa dos governantes militares que o sucederam749. Alm disso, apenas a poltica externa do governo Castello Branco poderia ser vista como um retorno ao alinhamento automtico de fases anteriores ao perodo Jnio-Jango, principalmente do perodo Dutra. Constituiu, pois, uma declarao de dependncia750, embora tenha elementos de continuidade com relao linha anterior751. Posteriormente, nos governos Costa e Silva e Mdici, podem ser vistas muitas caractersticas autnomas. Tais caractersticas pronunciaram-se e chegaram, porm, ao apogeu no governo Geisel.
Ibidem. Ibidem, p. 8. 749 Martins, Op. cit. 750 Black, J. K., United States Penetration of Brazil, p. 49. 751 Na opinio de Celso Lafer, Vasco Leito da Cunha foi um Ministro das Relaes Exteriores sutil, que soube acomodar-se nova situao e dar um elemento de coerncia na poltica externa, mantendo, por exemplo, basicamente a poltica externa brasileira na UNCTAD e no G-77.
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O modelo adotado por Castello Branco gerou frustraes semelhantes s ocorridas durante o Governo Dutra. Com efeito, muito embora as relaes com os Estados Unidos da Amrica tivessem atingido um nvel de excelncia em 1966, no houve, em ltima anlise, uma contrapartida norte-americana poltica externa brasileira, pois os Estados Unidos tinham interesses em todo o mundo e estavam mais preocupados com os acontecimentos da Europa e da sia. Em decorrncia dessas frustraes, por um lado, e dos interesses brasileiros cada vez mais diferenciados das prioridades norte-americanas, por outro lado, a poltica externa dos governos militares que sucederam a Castello foi-se paulatinamente distanciando do paradigma adotado pelo primeiro presidente militar. O Governo Costa e Silva teve de se adaptar quebra das expectativas com relao ao apoio norte-americano, associada a um contexto internacional cada vez mais multilateralizado e com uma marcante diviso entre o Norte e o Sul. O atraso tecnolgico e do desenvolvimento em geral passou a ter um peso maior no contexto internacional do que o perigo comunista e o governo traou um caminho mais nacionalista e integracionista752, ganhando terreno como lder terceiro-mundista na ONU, UNCTAD e Grupo dos 77. O Brasil abandonou o alinhamento automtico da poca de Castello Branco, voltando concepo de nacional- desenvolvimentismo de governos anteriores, mas, ao contrrio deles, foi ao mesmo tempo introspectivo e autoritrio, predominando nele o nacionalismo militar. A economia passou a ser determinante para a poltica externa e o eixo Norte-Sul foi reintroduzido nas questes de poltica externa. O curioso que muitos dos segmentos que haviam defendido o nacional-desenvolvimentismo, predominantemente de esquerda, haviam sido amordaados depois do golpe militar. Paradoxalmente, vrios dos elementos mais liberais entre os militares que fizeram o golpe eram favorveis ao desenvolvimento associado. Enquanto isso, certos militares da linha dura, que viram aumentado seu poder a partir de 1967, discordavam da tendncia internacionalizao da economia que predominou depois de 1964 e favoreciam o nacional-desenvolvimentismo. Nesse sentido aproximavam-se, ainda que de maneira parcial, das posies defendidas por setores da esquerda.
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Idem.
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Inicialmente considerado uma questo ideolgica apoiada pelos que se situavam esquerda do espectro poltico brasileiro, o nacional-desenvolvimentismo transformou-se, pois, pouco a pouco em uma ideia comum entre representantes de segmentos situados desde a esquerda at a direita do espectro poltico. Isso se deu como resultado da constatao de que sua adoo seria mais consentnea com os interesses brasileiros, tais como concretamente definidos poca. Ter contribudo para isso a conscincia de que, com as transformaes do panorama internacional e principalmente o incio da dtente, que pouco a pouco se transformaria em entente, entre as duas superpotncias, uma viso de segurana nacional no estilo da Guerra Fria constitua um anacronismo. Nesse sentido, deixou de ser necessrio a alguns dos antigos defensores do desenvolvimento associado persistir na sua defesa por razes estratgicas, quando ele parecia trazer benefcios menores que os esperados para o desenvolvimento econmico brasileiro. Os conflitos com os Estados Unidos da Amrica, eliminados durante a poca de Castello Branco, reapareceram no Governo Costa e Silva. Surgiram ademais questes novas como a do caf solvel e principalmente as divergncias resultantes da posio brasileira contrria ao Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares. Permaneceu, contudo, a f na Aliana para o Progresso e a ortodoxia financeira do FMI. Iniciou-se ademais um aumento da presena europeia e uma aproximao comercial com o Japo e a Europa Oriental, inclusive com a Unio Sovitica. No governo Mdici, por sua vez, o pas foi novamente colocado no bloco dos pases em desenvolvimento e o nacionalismo de fins passou a ser defendido em grande nmero de pronunciamentos polticos. O Brasil abandonou a ideia de ser um mediador entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento, passou a preparar o terreno para empreendimentos bilaterais na Amrica Latina, estabeleceu contatos com a frica Subsarica e buscou uma equidistncia entre Israel e os pases rabes. A comunidade de informaes ganhou terreno e foi deixada para trs uma viso principista em favor de uma atuao mais pragmtica. As relaes com os Estados Unidos da Amrica foram colocadas em bases mais realistas e intensificadas as relaes com os demais pases desenvolvidos e com os pases em desenvolvimento, principalmente os
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da Amrica Latina, abrindo-se novas fronteiras na Amrica Central e na frica subsaariana, sobretudo a Ocidental. Mas o apoio ao colonialismo portugus manteve o antigo distanciamento com relao frica Negra. Tambm gerou novos problemas, uma vez que aquela regio acabou apoiando a Argentina na questo da utilizao dos recursos hdricos do Rio Paran. Alm de manter a posio brasileira com relao ao TNP, surgiu no Governo Mdici um novo conflito com os Estados Unidos no que tange ao mar territorial de 200 milhas. Tambm se deterioraram as relaes polticas e comerciais com os Estados Unidos da Amrica, que estabeleceram restries s exportaes de vrios manufaturados brasileiros. As posies brasileiras em questes globais foram tambm tendendo cada vez mais para as dos pases em desenvolvimento. Houve com esses ltimos uma aproximao, que culminou com o pragmatismo responsvel. As transformaes do panorama internacional certamente contriburam para essa mudana de viso. No s a dtente desenvolvera-se e o mundo socialista perdera o carter monoltico que tivera a princpio, mas tambm a hegemonia econmica norte-americana no mundo ocidental vira-se muito reduzida com as dificuldades poltico-econmicas dos Estados Unidos e a emergncia de novos centros econmicos como o Japo e a Europa Ocidental. A esse processo de transformao, que ocorreu paulatinamente e influiu nas mudanas da poltica externa brasileira, veio agregar-se um novo elemento, esse mais sbito e desestruturador da ordem previamente estabelecida: a crise do petrleo. Ela teve uma influncia muito importante na adoo do pragmatismo responsvel, embora mais do que propriamente um antecedente dessa poltica tenha constitudo um elemento novo que o pas teve de enfrentar, o qual contribuiu para a adoo de uma nova linha de poltica externa. A crise do petrleo mostrou rapidamente que os interesses brasileiros de suprimento constante de energia, dada a dependncia do pas com relao a fornecimentos externos, eram mais importantes do que ideias e alianas tradicionalmente estabelecidas. Alm disso, a sbita vulnerabilidade de pases como o Japo e mesmo os Estados Unidos mostrou que era preciso ao Brasil diversificar suas relaes internacionais e concluir novas alianas que correspondiam de maneira mais adequada aos interesses do pas.
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Era, pois, imprescindvel garantir o fornecimento de petrleo e desenvolver outras fontes de energia. Tambm era necessrio reestruturar a economia brasileira para fazer face crise e abrir novos mercados para nossos produtos. S assim poder-se-ia eliminar o dficit comercial que ameaava comprometer o crescimento econmico, visto como essencial para a manuteno dos militares brasileiros no poder, e estrangular a mdio prazo a economia brasileira. A possvel ameaa segurana nacional constituda pelo comunismo internacional, que estivera na raiz do golpe militar de 1964 e no posterior endurecimento do regime a partir de 1968, empalideceu ante um novo perigo. A premncia das questes econmicas ganhou terreno sobre as ideolgicas e a defesa internacional do desenvolvimento econmico, em aliana com os pases em desenvolvimento, independentemente de sua escolha ideolgica, passou a ocupar o proscnio da poltica externa brasileira. A crise do petrleo tambm mostrou que talvez fosse possvel transformar, ou pelo menos abalar, a ordem econmica internacional estabelecida a partir da aliana de pases em desenvolvimento em torno de um interesse comum, no caso a aliana dos pases produtores de petrleo atravs da OPEP. E que essa transformao poderia dar-se com a defesa mais independente dos interesses nacionais, para alm da noo estrita do conflito Leste-Oeste e com base em uma viso das relaes internacionais a partir de um eixo Norte-Sul e do empenho para desenvolver uma cooperao Sul-Sul. B. Comparao entre as situaes internas Embora as duas situaes internas tenham sido muito diferentes, ambas se inseriram em um projeto maior para transformar o Brasil em uma voz importante no concerto das naes. Esse projeto foi explicitado pelos militares na dcada de setenta, mas j inspirara o esforo de industrializao brasileiro desde os anos 30753. Ele foi talvez a principal fora que moveu ambas as polticas externas estudadas. Tal projeto esteve subjacente ao fato de que Getlio Vargas, um fazendeiro, promoveu a industrializao do pas e talvez tenha sido a principal causa do fracasso de Castello Branco ao tentar restabelecer os
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padres superados na poltica externa de alinhamento automtico com relao aos Estados Unidos da Amrica754. No que tange a questes econmicas, ambas as pocas esto inseridas em um mesmo modelo de desenvolvimento adotado pelo Brasil aps a Segunda Guerra Mundial, com grande xito de 1945 a 1980 e crises sucessivas, que levaram a seu ocaso, desde 1990: o do processo autrquico de substituio de importaes. Alguns crticos755 definem esse modelo, adotado por Vargas em 1930 e reforado aps a Segunda Guerra Mundial, como de um crescimento a qualquer custo, quantitativo ao invs de qualitativo. Ainda segundo esses crticos, qualquer forma de financiar esse desenvolvimento era aceita, inclusive a inflao e o endividamento externo, desdenhando-se formas melhores de financiamento, tais como a tributao e o mercado de capitais. Alm disso, o desenvolvimento era mais ou menos sinnimo de industrializao, sendo a agricultura e os servios postos em segundo plano. Era tambm um modelo mais voltado para dentro. O Estado era visto como o grande motor da expanso econmica, e a preocupao com o aspecto social do desenvolvimento era pequena756. Os adeptos do modelo, por outro lado, o viam como uma maneira de lograr um desenvolvimento mais endgeno, sustentvel e independente, com o Estado mais presente na economia para corrigir distores. Tambm defendiam a posio crtica desenvolvida pela CEPAL a respeito da deteriorao dos termos de intercmbio dos produtos primrios com relao aos produtos industrializados. Na poltica interna independente as motivaes internas para a adoo da poltica foram mais claras, inclusive tendo em vista o interesse de Jnio pelos lderes terceiro-mundistas e suas polticas757. J no pragmatismo responsvel, predominaram as imposies da lgica diplomtica, de origem mais externa do que interna, na tentativa de superar um isolamento que comeara a ser perigoso para o Brasil, principalmente com a crise do petrleo, e tendo em vista as dificuldades crescentes com os Estados
Idem, p. 19. Entre eles Marclio Marques Moreira em O Brasil e o Novo Contexto Econmico Internacional, publicado em Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira -1930-1990 - Diplomacia para o Desenvolvimento, p. 24. 756 Idem. 757 Fonseca Jr., G. Op. cit.
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Unidos. Ainda assim, certos impulsos internos compuseram o quadro, como, por exemplo, a necessidade de ampliar as exportaes brasileiras e a afinidade com os esquemas de abertura do Presidente Geisel758. No obstante, tanto poca da poltica externa independente quanto do pragmatismo responsvel foram caracterizadas por crises econmicas, ocorridas aps momentos de grande crescimento. As prprias polticas externas dos dois perodos, na medida em que tinham o desenvolvimento econmico como meta central, podem ser vistas como parte das tentativas de superar tais crises e recuperar o crescimento anterior. Apesar das crises, o modelo funcionou melhor no Brasil do que praticamente em qualquer outro pas em desenvolvimento. De 1947 a 1980, o pas cresceu em mais de 7%, tendo chegado a superar os 10% nos perodos de Kubitschek e de Mdici No perodo Quadros-Goulart, o Brasil era uma democracia populista759. Havia, pois, uma grande liberdade de atuao dos vrios segmentos da sociedade, tendo os sindicatos, por exemplo, sido utilizados, principalmente durante o governo de Jango, para pressionar o Congresso a aceitar as reformas propostas. Ajudados pelo pluripartidarismo e pela liberdade de expresso, foram muito frequentes os debates sobre temas de poltica externa, tanto os de natureza econmica, tais como remessas de lucros, investimentos estrangeiros, nacionalizao de empresas estrangeiras, quanto os de natureza poltica, entre eles o da descolonizao e o de Cuba760. Houve tambm grande resistncia s tentativas presidenciais de obter maiores poderes para governar. A de Jnio, com a renncia, se ela for interpretada como uma manobra para voltar ao governo com maiores poderes o retirou da Presidncia. E a de Jango, que tentou declarar o estado de stio em outubro de 1963, foi rechaada pelo Congresso. Alm disso, esse perodo foi palco de uma grande polarizao poltica, que esteve na raiz das escolhas relativas poltica externa independente. Ela foi caracterizada por um embate entre as foras de direita, que propunham um neoliberalismo econmico clssico e favoreciam uma parceria com os Estados Unidos e um aumento
Idem, p. 303. Fonseca Jr., G. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais. Introduo de Celso Lafer, p. 22. 760 Almeida, P. R. Op. cit., p. 196.
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dos investimentos privados estrangeiros, e as de esquerda, que se identificavam com as teorias do ISEB e da CEPAL e favoreciam uma industrializao com maior interveno do Estado e controle estrito dos investimentos estrangeiros, vendo a influncia norte-americana como uma ameaa ao desenvolvimento independente do Brasil761. Essa polarizao j se vinha intensificando desde o segundo governo de Getlio Vargas, quando sua poltica nacionalista e populista provocara grande reao entre os militares e Joo Goulart, Ministro do Trabalho de Vargas, havia tido sua demisso forada pelas propostas populistas que defendia. Juscelino Kubitschek logrou manobrar os partidos ad hoc, mas no conseguiu frear a crescente tenso poltica. Os proprietrios de terras, elementos tradicionais da poltica brasileira, a classe mdia urbana e os militares assustavam-se com o fortalecimento da classe operria, dos sindicatos, e dos populistas de esquerda, bem como com a radicalizao que se iniciava no campo. A eleio de Jnio Quadros deu-se no quadro tradicional dos partidos que haviam sido criados por Getlio Vargas em maio de 1945: o PSD, o PTB e a UDN, alm do Partido Comunista Brasileiro, que reaparecera com a abertura poltica e o reconhecimento da URSS em abril do mesmo ano. De um lado, o PSD e o PTB haviam formado uma tnue coalizo de foras mais favorveis a polticas nacional-desenvolvimentistas, mas ambguas com relao a qualquer reforma mais profunda, que haviam permitido a industrializao do pas praticamente sem qualquer efeito sobre a rea rural762. De outro lado, a UDN, cuja principal razo de ser era fazer oposio a Vargas. O partido tinha tendncias neoliberais e favorecia a associao com capitais estrangeiros. Jnio levou a UDN ao poder depois de vrias derrotas, mas sua independncia e ambiguidade reduziram o significado da vitria e tiveram resultados concretos na poltica externa. Joo Goulart, eleito como Vice-Presidente por uma coalizo do PTB com o PSD, opunha-se ao Presidente eleito e se situava mais esquerda.
Fundado em 1955, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) defendia uma poltica externa que procurava subordinar os conceitos de mundo livre e civilizao ocidental a um projeto de desenvolvimento nacional, apud Saraiva, J. F. S. Brazils Foreign Policy Towards Africa, p. 103. 762 Storrs, K. L., Op. cit., p. 235.
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Do ponto de vista financeiro, por outro lado, a situao era muito diferente, o que ensejou polticas diversas. Ambas as pocas foram de crise econmica, mas as duas crises tiveram caractersticas especficas. A economia brasileira vivia uma crise estrutural. No incio da dcada de sessenta, a indstria brasileira atendia a 90% do mercado interno, fornecendo 95% dos bens de consumo, 90% dos produtos intermedirios e quase 80% dos meios de produo763. Em 1961, o grande momento de expanso econmica no governo Juscelino Kubitschek estava terminando. Mas esse ritmo apresentava vrios sinais de esgotamento. As perspectivas de crescimento comeavam a reduzir-se, falando-se de um limite do modelo de substituio das importaes, a inflao aumentara e fora necessrio adotar polticas mais estritas. A economia brasileira vivia uma crise estrutural. No incio da dcada de sessenta, a indstria brasileira atendia a 90% do mercado interno, fornecendo 95% dos bens de consumo, 90% dos produtos intermedirios e quase 80% dos meios de produo764. A evaso de divisas sob a forma de lucros, juros, royalties e dividendos estava tornando cada vez mais difcil importar e investir e a inflao, alm da pequena dimenso do mercado interno levara ao aumento da capacidade ociosa765. Alm disso, a demanda de produtos alimentcios bsicos e bens de consumo no durveis era muito superior oferta. Para controlar a inflao, seria necessrio mudar a natureza da capacidade produtiva do pas ou reduzir a demanda por parte da classe mais baixa766. E as razes da crise eram mais endgenas e no havia uma grande crise econmica internacional. Jnio Quadros optara por uma poltica econmica ortodoxa e conservadora para reduzir a inflao, cortando gastos governamentais, dispensando funcionrios e reduzindo os salrios. Outrossim, sua reforma cambial, com a abolio do gio sobre as importaes, levou o pas maior crise financeira desde 1930. A situao da dvida externa tornava imprescindvel negociar com os credores e buscar reestruturar as dvidas brasileiras, alm de tentar conseguir novos crditos. Para tanto, Jnio Quadros enviou emissrios
Moniz Bandeira. Cartis e Desnacionalizao, p. 14. Moniz Bandeira. Cartis e Desnacionalizao, p. 14. 765 Idem, p. 15. 766 Black, J. K. Op. cit., p. 17.
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aos Estados Unidos da Amrica (Walther Moreira Sales) e Europa (Roberto Campos), enquanto Affonso Arinos tentava concluir acordos com o bloco socialista. O governo Jnio Quadros logrou contornar a crise, mediante acordos com os credores e um emprstimo de mais de US$ 2 bilhes, inclusive US$ 300 milhes de novos financiamentos. Mas Joo Goulart no teve a mesma sorte. As negociaes da dvida externa e uma tentativa de concluir um acordo com o FMI acabaram por fracassar, levando o governo a uma situao financeira cada vez mais complicada. Grupos diferentes apresentavam receitas diferentes para enfrentar o problema. De um lado, setores mais ligados aos interesses financeiros internacionais defendiam a liberalizao do cmbio, a restrio do crdito e a compresso dos salrios767. De outro lado, uma parte do empresariado advogava a abertura e a ampliao das frentes de comrcio exterior para a Amrica Latina, a frica e o bloco socialista, admitindo tambm a reforma agrria e a limitao das remessas de lucros. Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa e conservadora, tentando reduzir a demanda. Privado de recursos em consequncia da drstica reforma cambial que introduzira, e com a popularidade em baixa por causa do aumento da inflao, comeou, porm, a aproximar-se dos desenvolvimentistas. A poltica externa, porm, pregava uma maior independncia com relao aos EUA e a aproximao dos pases em desenvolvimento, alm da retomada das relaes com os pases socialistas. Sua poltica interna causou perplexidade, enquanto a poltica externa independente comeou a ser alvo dos conservadores, tendo frente Carlos Lacerda, principalmente depois que Jnio condecorou Che Guevara. Ante as acusaes de que tramava um golpe, o Presidente resolveu renunciar. Talvez tenha pensado que, como o suicdio de Vargas, esse gesto levaria o povo a reagir. Acreditava ademais que os militares no aceitariam a posse de Joo Goulart, suspeito de manter conexes com os comunistas, isso criaria uma crise que levaria seu retorno Presidncia com maiores poderes768.
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Moniz Bandeira, Op. cit., pp. 15-16. Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos, p. 62.
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O plano no funcionou e a renncia provocou uma grave crise poltica. Os militares terminaram por aceitar Joo Goulart como Presidente, quando o Congresso concordou em reduzir os poderes presidenciais, adotando um regime Parlamentarista. Durante o governo Goulart a confrontao aumentou e a crise econmica intensificou-se. A maior parte dos economistas a servio do governo sentia que era necessrio um maior controle nacional da economia. A tentativa de faz-lo acabou levando o governo a contrapor-se aos investidores privados e, em consequncia, ao governo norte-americano769. Joo Goulart teve de dedicar-se cada vez mais aos problemas internos que enfrentava, reservando pouco tempo e energia s questes externas. Pretendendo readquirir os antigos poderes da Presidncia, tentou inicialmente desarmar seus opositores mais poderosos, cultivando o centro e procurando manter o apoio da esquerda. Embora uma lei que limitava a remessa de lucros acabasse sendo aprovada, Jango recebeu algum apoio em sua viagem aos Estados Unidos e Mxico. A partir de ento, o Presidente buscou aproximar-se da esquerda, que estava, porm, dividida, basicamente em positiva, com San Tiago Dantas e Celso Furtado, e negativa, com Brizola e outros. Nos primeiros seis meses, Jango tentou governar com a esquerda positiva, encarregando Celso Furtado de preparar um plano de desenvolvimento. Concentrou-se ademais em procurar antecipar um plebiscito sobre o sistema parlamentarista, que se realizou em janeiro de 1963, restituindo o regime presidencialista. Mas a inflao crescente, a oposio da esquerda negativa poltica de compras das concessionrias estrangeiras de servios pblicos e a intensificao da luta pela reforma agrria acabaram malbaratando esses esforos. O dispositivo militar que apoiava o Presidente comeou a desintegrarse, enquanto aumentava a presso financeira internacional. Foram assim neutralizados os esforos para renegociar a dvida externa do pas, que se tornava um problema cada vez mais premente. Jango acabou tendendo para a esquerda negativa e tentou forar o Congresso a emendar a Constituio para obter reformas. Durante seu discurso, em comcio organizado na Praa da Repblica, o Presidente
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anunciou a nacionalizao das refinarias de petrleo e pareceu atacar a propriedade industrial e rural. Os militares, apoiados por vrios governantes civis e certos segmentos da classe mdia, revoltaram-se e promoveram um golpe militar que derrubou Jango, obrigando-o a asilar-se no Uruguai. O embate entre as duas correntes acabou, pois, levando deflagrao desse movimento militar, culminando no golpe de 31 de maro. Contriburam para essa situao: a) a falta de harmonia e coeso interna do Governo Goulart, debilitado por sucessivas reformulaes ministeriais; b) o temor da classe mdia mais conservadora, expresso com todo vigor nas Marchas com Deus pela Famlia e pela Liberdade, de que o Governo de Jango estivesse decidido a seguir rumos socialistas ou comunizantes, a ameaar o sagrado direito propriedade privada e a mergulhar o Pas nas trevas de uma repblica sindicalista inspirada na Argentina de Pern; c) o receio da oposio parlamentar de que Goulart estivesse disposto a perpetrar um golpe anticonstitucional com propsitos continuistas; d) o temor das Foras Armadas de que as manifestaes de indisciplina e quebra da hierarquia por parte dos sargentos e marinheiros viessem a minar a coeso do establishment militar: e) a crise econmica, manifesta em elevadas taxas de inflao, desinvestimento, baixa produtividade, etc.; e f) o crescimento da insatisfao social, que gerava temores, de um lado, e reivindicaes, de outro etc770. A relao interna-externa foi to ntima e complexa no perodo de Jnio Quadros e Joo Goulart que trouxe o conflito leste-oeste para dentro da poltica interna brasileira. Essa polarizao interna contribuiu para reforar a polmica em torno do processo internacional771. Vises internas levaram adoo de certas polticas no mbito externo, mas o contrrio tambm se deu, inclusive porque o Brasil ainda no possua poca uma base de poder que o habilitasse a atuar autonomamente apenas a partir de impulsos endgenos. No caso da PEI, porm, o debate ganhou flego em situaes mais definidas que as do pragmatismo responsvel. As ligaes entre questes internas e externas eram mais explcitas e refletiam o que havia de mais importante durante o perodo da Guerra Fria: as manifestaes de escolha diante do processo global. Combinaram-se no debate interno com relao
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poltica externa, alm da primazia do desenvolvimento e das questes nacionalistas, questes ideolgicas (maior ou menor aproximao do Ocidente) e de poder (maior ou menor autonomia com relao potncia hegemnica ocidental), com maior nfase nas primeiras772. Jnio Quadros, com sua posio de independncia em relao aos partidos, teve uma margem maior de manobra. Utilizou, como j foi dito, a poltica externa para atrair segmentos mais esquerda, enquanto promovia um ajuste ortodoxo da economia. Joo Goulart, porm, no obstante seus esforos de moderao e de alguma aproximao com os Estados Unidos teve menos condies para mudar a poltica externa, tanto por causa das necessidades de desenvolvimento, que pediam a abertura de novos mercados, tanto por causa de seus compromissos com os trabalhadores, que o impediam de promover uma estabilizao monetria. Com ele, as presses dos sindicatos influram sobre o governo, condicionando suas decises polticas773. Alm disso, no perodo parlamentarista, houve uma simbiose Congresso-Itamaraty, inclusive por causa das constantes trocas de gabinetes774. Para o pragmatismo responsvel, a questo principal era a aproximao com o Terceiro Mundo e as crticas poltica externa vinham geralmente de segmentos de direita, que viam nela certos excessos terceiro-mundistas, muito embora houvesse mais consenso do que na dcada de sessenta com relao linha a ser seguida. A natureza do poder presidencial, por um lado, e o prprio fato de que havia a polarizao acima descrita, por outro, influenciaram a possibilidade de inovaes e colocaram-lhe limites por vezes bastante marcados. Havia na poca uma fragilidade dos esquemas de sustentao polticos que dificultava e por vezes impedia a adoo de certas polticas, tanto no campo interno quanto no externo. Na poca de Jnio Quadros esses limites foram sutis, muito embora as tendncias pessoais do Presidente tenham muitas vezes entrado em contradio com as dos grupos conservadores que o apoiavam. No obstante ele logrou implementar decises que entravam muitas vezes
Ibidem, p. 267. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 104. 774 Almeida, P. R. Op. cit., p. 194.
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em contradio com as vises de seus aliados, muitas delas relacionadas com a poltica externa. No perodo Joo Goulart, porm, os limites tornaram-se muito mais claros. No governo parlamentarista, o centro de decises no se localizava na Presidncia da Repblica, mas no Congresso. E embora as relaes entre o Presidente e o Primeiro-Ministro fossem boas, havia uma grande diferena nos princpios e objetivos de cada um. Com a volta do regime presidencialista a situao mudou, tendo o Presidente assumido vrios dos poderes antes atribudos ao Congresso. Mas a situao interna e os embates entre as diferentes correntes acabaram tornando mais difcil o cumprimento de polticas estabelecidas. Havia ademais uma funo interna especfica para a poltica externa. Com Jnio Quadros, ela foi mobilizadora e abriu amplo espao polmico, inclusive porque foi simtrica disputa ideolgica no mbito interno. Com Joo Goulart, quando a situao interna foi ainda mais polarizada, era natural que a poltica externa se tornasse ainda mais polmica, inclusive porque esteve acompanhada de aes consideradas mais radicais, tais como a nacionalizao de empresas estrangeiras775. Em consequncia, para Jnio Quadros a poltica externa foi um trunfo de poltica interna, muito embora ela tambm tenha contribudo para as dificuldades que levaram sua renncia, provavelmente na tentativa de retornar Presidncia com maiores poderes. Enquanto isso, para Joo Goulart ela se transformou em um problema interno, j que os gabinetes sucessivos estiveram preocupados em apaziguar os conservadores Para Jnio Quadros, a independncia ps-se com relao ao mundo e a poltica externa era um ativo poltico, utilizado para conquistar maior proximidade com segmentos nacionalistas, predominantemente de esquerda. Para Joo Goulart, ao contrrio, a poltica externa contribuiu para a desestabilizao do regime, em vista da maior internalizao do conflito Leste-Oeste776 e da impossibilidade do governo brasileiro de convencer o governo norte-americano de que a defesa das reformas de base no representava a perspectiva de adoo de um regime socialista e de um alinhamento com a Unio Sovitica. Com relao poltica externa, a dissenso tambm era muito grande no incio dos anos sessenta. Na poca de Jnio e principalmente durante
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Idem, p. 308. Ibidem. Introduo de Celso Lafer, p. 22.
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o governo de Jango cada passo mais ousado tinha de enfrentar embates importantes. A condecorao a Che Guevara, por exemplo, levou Jnio a enfrentar uma crescente oposio. A retomada das relaes com a Unio Sovitica provocou reaes em vrios setores, com episdios apaixonados como o rompimento de Augusto Frederico Schmidt com San Tiago Dantas. Outra iniciativa que enfrentou resistncia feroz foi o esforo de Jnio para mudar a posio anticolonialista do Governo brasileiro. As resistncias internas foram to grandes e as ligaes com o lobby portugus to fortes que Jnio acabou cedendo. Mas foi a poltica brasileira com relao a Cuba que representou o maior foco de disputas internas. Durante a reunio de Punta del Este, que selou o destino de Cuba na OEA, por exemplo, as discusses internas foram muito acaloradas. E, ao regressar, San Tiago Dantas travou longo debate no Congresso brasileiro para defender sua atuao. bem possvel, inclusive, que a atitude de San Tiago Dantas com relao a Cuba e a outros temas de poltica externa tenha levado o Congresso a rejeitar seu nome como Primeiro-Ministro de Jango. A crise econmica do perodo de 1961 a 1964 foi intensa. Alm disso, no momento da adoo da poltica externa independente a crise era sistmica e muitos autores j haviam comeado a falar do esgotamento do modelo de substituio de importaes. Efetivamente, para a retomada do crescimento econmico foi necessrio modificar o modelo, j na poca dos militares. No primeiro ano da poltica externa independente o PIB brasileiro tinha registrado o mais elevado crescimento desde 1947 (10,3%), mas no ano seguinte atingiu a 5,3%. Por outro lado, o dficit das contas pblicas j representava cerca de 30% da arrecadao total de 1961 e ele se agravou em 1962 e 1963, tendo chegado a 34% nesse ltimo ano. A inflao tambm prosseguiu em escala ascendente, atingindo a 29,2% em 1960, 37% em 1961 e 51,6% em 1962. Entre outras razes, a dramaticidade da crise no perodo deu-se porque na dcada de sessenta no havia um consenso com relao a como atacar a crise, ou pelo menos faltava uma capacidade do governo de adotar e implementar uma poltica consequente para ela.
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Nesse contexto, importante destacar a grande discusso em curso no incio da dcada de sessenta sobre o papel dos recursos externos no desenvolvimento do pas. No fim do governo de Juscelino Kubitschek, um perodo em que houve grandes volumes de investimentos estrangeiros no pas, haviam aumentado as crticas com relao ao capital estrangeiro, como resultado dos esforos de alguns intelectuais, dos estudos do ISEB, da Frente Parlamentar Nacionalista, da Unio Nacional de Estudantes (UNE) e de certos empresrios. Basicamente, os crticos entendiam que as remessas de lucros eram excessivas e que elas, ao contrrio dos emprstimos, constituam uma permanente presso sobre a economia e sobre o balano de pagamentos. Alm disso, diziam que os investimentos estrangeiros levavam ao controle da economia e dos recursos naturais do pas777. No caso de Jnio Quadros, a crise econmica brasileira precedera ao incio de seu governo. Com efeito, quando este assumiu a Presidncia, a inflao, o dficit fiscal e a dvida externa estavam muito altos (a ltima alcanava a US$ 2,8 bilhes) e o governo tinha em depsito grande quantidade de excedentes de caf para manter sua cotao internacional. Jnio buscou enfrent-la, abolindo taxas de cmbio preferenciais e subsdios, mas ao faz-lo retirou do governo ingressos importantes. Tambm buscou reestruturar a dvida externa e obter crditos adicionais. A taxa de inflao, contudo, elevou-se rapidamente. Ademais, Jnio no logrou aprovar no Congresso um projeto de lei que regulava a remessa de lucros, buscando incentivar os reinvestimentos. Ao invs disso, acabou sendo aprovado um substitutivo bastante restritivo ao capital estrangeiro. Em torno desse tema, apareceram duas reas de frico com os pases desenvolvidos e, sobretudo com os Estados Unidos: a passagem na Cmara de Deputados de uma lei que limitava a remessa de lucros para o exterior e a desapropriao de companhias norte-americanas. Ambos os candidatos s eleies presidenciais de 1960 haviam prometido limitar a remessa de lucros. Em consequncia, Jnio Quadros submeteu, em agosto, um projeto de lei que taxava os reivestimentos em 10%, enquanto 30% de impostos incidiam sobre os lucros remetidos. Mas Celso Brandt apresentou um substituto muito mais radical, que acabou sendo aprovado pela Cmara.
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Storrs, K. L. Op. cit.
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O Senado, resistindo ao projeto Brandt, criou uma Comisso Mista para estudar a questo e acabou aprovando, em julho de 1962, um projeto menos limitativo. Mas Celso Brandt reintroduziu artigos de seu projeto anterior, limitando a remessa de lucros a 10% do capital investido, logrando aprov-lo na Cmara em agosto de 1962. O Senado tentou restaurar seus artigos originais, mas quando o projeto foi remetido de volta Cmara, ele foi considerado inconstitucional. Joo Goulart, porm, retornou o projeto ao Senado para promulgao, a qual acabou se dando em setembro de 1962. Mas o Presidente adiou sua regulamentao, a qual somente foi aprovada em janeiro de 1964. Ainda assim, como resultado da legislao, alm de outros fatores como a inflao, os investimentos estrangeiros caram da mdia de US$ 112 milhes anuais no perodo 1956-1961 para US$ 69 milhes em 1962, US$ 30 milhes em 1963 e US$ 28 milhes em 1964. No caso das desapropriaes, a questo se complicou com a iniciativa unilateral do Governador Leonel Brizola de desapropriar a Companhia Telefnica Nacional, subsidiria da IT&T, em seu Estado, sem as compensaes consideradas devidas pela empresa. Brizola j desapropriara em 1959 a subsidiria da American and Foreign Power Co (AMFORP) no Rio Grande do Sul e sugeriu que o mesmo se fizesse no Rio de Janeiro e em So Paulo. Outros governadores seguiram seu exemplo, criando embaraos pouco antes da visita de Joo Goulart aos Estados Unidos. Goulart tentou contemporizar e negociou a compra de propriedades da AMFORP e o reivestimento da maior parte dos recursos no Brasil. Tambm criou uma Comisso de Nacionalizao das Empresas Concessionrias do Servio Pblico CONESP) para negociar a nacionalizao de empresas de servio pblico. Quando finalmente se chegou a um entendimento e o Embaixador em Washington foi autorizado a assinar um memorandum de entendimento, Brizola e outros nacionalistas radicais o denunciaram, o que levou Goulart a no cumprir o contrato. Com a renncia de Jnio, Joo Goulart assumiu o poder e procurou de novo controlar a inflao e reestruturar a dvida externa. Celso Furtado formulou um plano trienal de desenvolvimento econmico para o Brasil, buscando um crescimento rpido e alguma estabilidade de preos. Uma vez reinstaurado o presidencialismo, Jango tentou adotar a poltica econmica preconizada pela chamada esquerda positiva.
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Com San Tiago Dantas e Celso Furtado, buscou combinar polticas anti-inflacionrias com um projeto desenvolvimentista. San Tiago obteve novos emprstimos externos e o reescalonamento da dvida. Procurou tambm negociar um acordo com o FMI, alm de abolir uma srie de subsdios e estabilizar a moeda. Conseguiu ademais negociar um acordo para a compra de empresas eltricas norte-americanas. Jango tambm buscou obter progressos na reforma agrria, submetendo um projeto de lei ao Congresso. A tentativa acabou falhando. San Tiago logrou inicialmente manter os controles creditcios, mas teve de acabar cedendo s presses para aumentos salariais. As denncias de Brizola sobre o acordo com as subsidirias das empresas eltricas acabaram levando Jango a denunciar o mencionado acordo. As negociaes com o FMI foram interrompidas e o projeto de reforma agrria no foi aceito pelo Congresso. Com o fracasso da fase positiva, as tentativas de Jango de controlar a economia e renegociar a dvida externa falharam. A inflao acelerou-se e o dficit pblico aumentou, levando o Governo a apelar para o controle direto de preos. O Governo tambm provocou grande reao do capital estrangeiro ao cancelar todas as concesses governamentais indstria de minerao e ao considerar nacionais todos os reinvestimentos estrangeiros no Brasil, que alcanavam a metade do capital acumulado no pas. Apesar de restabelecidas as negociaes com o FMI, em fevereiro de 1964, e marcadas para maro as negociaes com os credores europeus, a situao continuou a deteriorar-se at a tomada do poder pelos militares. poca em que o Presidente Geisel chegou ao poder, a situao havia mudado muito. Os governos militares haviam logrado promover a modernizao econmica brasileira, embora em moldes basicamente conservadores. O sistema criara um tipo de estabilidade poltica que propiciara o chamado milagre econmico. Nos poucos anos que separaram a poltica externa independente do pragmatismo responsvel, o Brasil deixara de ser um pas tipicamente subdesenvolvido e altamente dependente e se transformara em uma nao relativamente industrializada e com uma participao internacional bastante maior. bem verdade que j havia algumas condies favorveis a esse desenvolvimento por ocasio da poltica externa independente. Juscelino
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Kubitschek lograra criar uma infraestrutura industrial razoavelmente desenvolvida, a qual subsistira crise da poca de Jnio e Jango e ainda persistia quando os militares tomaram o poder. O perodo Geisel guardou muitos contrastes com o de Jnio e principalmente o de Jango. Talvez o principal deles tenha sido o fato de que a polarizao poltica interna foi muito menor. As foras de esquerda haviam sido neutralizadas pela perseguio poltica e a oposio em geral sufocada pelo autoritarismo, tornando-se, porm, pouco a pouco mais presente com a abertura poltica, sobretudo ao fim do perodo. O Governo Geisel deu-se ademais em um perodo em que a centralizao e o autoritarismo dos anos trinta foram retomados, embora de maneiras novas. A polarizao foi muito mais reduzida, uma vez que os opositores mais ferrenhos haviam sido mortos, exilados ou neutralizados. Em consequncia, o debate interno foi muito mais limitado. Algumas questes mais importantes j haviam sido definidas e outras foram resolvidas na poca, muitas vezes com o apoio da oposio. Em consequncia, a relao interna-externa foi menos evidente e a interinfluncia entre ambos os mundos o interno e o externo mais sutil. Alm disso, o novo potencial brasileiro gerou uma capacidade maior de atuao autnoma. Ao invs de ser construdo a partir de situaes externas, isto , da maior possibilidade de articulao dos pases em desenvolvimento, o poder brasileiro passou a ter uma dimenso predominantemente interna, embora exista naturalmente uma dimenso de subsdio internacional. Geisel estava em uma posio privilegiada, j que praticamente no havia disputas ideolgicas com relao poltica externa e as que existiam no chegavam a aflorar publicamente. Foi esse um tempo de abertura poltica, em que se iniciou uma tmida articulao de segmentos da sociedade, mas na qual quem comandava o processo era o executivo, liderado por uma figura forte778. para Geisel, a independncia externa, em funo de sua poltica interna de abertura, dava-se, em ltima anlise, com relao doutrina de segurana nacional. A abertura ocorrida durante o pragmatismo responsvel foi um processo gradual, mais controlado do que em outros pases da Amrica Latina.
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Skidmore, De Castelo a Tancredo, p. 354.
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No obstante, aquela doutrina, que alguns viam como uma apropriao interna pela regio e, mais especificamente, pelo Brasil da poltica externa norte-americana, foi perdendo cada vez mais terreno. Isso se deu tanto em consideraes de poltica interna quanto no que tange poltica externa. Contudo, a diferena entre a estrutura do perodo populista do incio da dcada de sessenta e a desenvolvida poca de Geisel menor do que se poderia pensar a princpio. Na verdade, muitas das caractersticas dos anos sessenta repetiram-se, entre elas a violncia poltica e a manipulao de votos. No governo Geisel, no obstante as travas colocadas pelo autoritarismo e o pouco espao para a dissenso interna, a poltica externa em si provocou pouca dissenso. A oposio tendeu a aplaudi-la em quase todos os seus lances e foram alguns militares e certos segmentos civis direita do espectro que manifestaram resistncias a ela. Tambm a crtica com relao poltica externa foi limitada e mesmo a resistncia da direita como o ataque do General Frota, Ministro do Exrcito quanto aproximao com a China, no bloqueou a liberdade de formular e executar. Mesmo a imprensa tendeu a apoiar a poltica externa, limitando-se a crticas esparsas, como nos casos da poltica africana e Itaipu779. Houve ademais um crescente interesse na convivncia com outros mundos, inclusive com os pases socialistas da frica. Os opositores atuaram de maneira mais sutil e implcita, encontrando, porm, espao, por exemplo, no tema do reatamento com Cuba. Nesse caso, o governo atuou com muita cautela, no s porque no desejava acirrar a linha dura, mas tambm porque no queria dificultar alm do necessrio as relaes com os Estados Unidos da Amrica780. No governo Geisel, a represso foi sendo reduzida aos poucos. O Governo Mdici havia sido o mais repressivo e o medo dominara toda a poltica, inclusive na elite. Os rgos de segurana haviam ganho uma predominncia muito grande e escapado ao controle das foras armadas. Por isso mesmo a descompresso do Governo Geisel teve de ser paulatina, tentando conter os excessos da extrema direita sem alien-la de uma s vez.
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Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 309. Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 310.
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Para tanto, Geisel buscou neutralizar a chamada linha dura, concentrando poder e ao mesmo tempo reduzindo a participao dos militares na administrao civil. Buscou, em consequncia, promover uma maior participao na vida pblica dos chamados rgos intermedirios a Igreja, a imprensa, as universidades e os trabalhadores. A liberalizao de Geisel e de Golbery teve altos e baixos, com uma abertura inicial seguida de muitos retrocessos. Nesse processo, alm do governo, tiveram tambm influncia a opinio pblica e, sobretudo os segmentos acima mencionados. Cada um a sua maneira, eles todos lutaram para promover a abertura poltica. A Igreja tornou-se mais atuante na luta contra a represso, atravs da Confederao Nacional dos Bispos (CNBB), na cpula, e das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), na base. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) passou a exigir o primado do direito e a abolio da tortura. Com a suspenso da censura prvia, surgiram novos semanrios polticos de esquerda e a imprensa comeou a dar destaque a notcias sobre tortura e direitos humanos. A universidade organizou protestos, principalmente a partir de 1977. Os trabalhadores, que haviam sido desmobilizados aps as greves de 1968 comearam a construir um novo sindicalismo, tendo frente Luiz Incio da Silva, o Lula. Finalmente, um setor do empresariado, ressentido com a presena do governo na economia, iniciou uma luta pela liberalizao. Apesar dos altos e baixos, porm, o governo logrou efetuar uma descompresso controlada, trabalhando paradoxalmente de maneira autoritria para conter e inclusive reduzir o papel poltico dos militares. Buscava com isso o deslocamento dos chamados continuistas e a neutralizao do papel das foras de segurana. Geisel perdeu terreno nas eleies parlamentares federais e estaduais de 1974. No obstante, as eleies indiretas para governador garantiram a vitria da ARENA nos governos estaduais e nas eleies municipais nas reas mais desenvolvidas, em 1976. Promoveu, porm, a promulgao de uma lei que proibia o uso do rdio e televiso na campanha poltica (lei Falco) em junho de 1976. Tambm fechou o Congresso em abril de 1978, para introduzir, com o chamado pacote de abril, reformas constitucionais que tornassem a ARENA mais forte e freassem o progresso da oposio.
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Com isso, logrou eleger seu sucessor, o General Joo Batista Figueiredo, por voto indireto, com a desistncia da chapa dissidente da ARENA, encabeada por Magalhes Pinto. Figueiredo e Aureliano Chaves obtiveram 355 votos no Colgio Eleitoral, contra 266 recebidos pelo General Euler Bentes Monteiro e Paulo Brossard. Tambm revogou, no final de 1978, o banimento de 120 exilados polticos, embora os mais famosos exilados s tivessem sido reincludos no processo poltico no Governo Figueiredo. Com isso, chegou a completar um ciclo inicial que acabou tornando menores as diferenas da situao poltica interna entre os dois momentos estudados. Alm das diferenas do momento poltico de Geisel com relao PEI, tambm houve uma relao diferente entre a poltica interna e a externa em cada um. Na poca de Geisel, o conservadorismo e o autoritarismo dominavam internamente, enquanto em questes externas o Brasil adotava uma posio considerada progressista. poca do pragmatismo responsvel, os partidos antigos haviam todos sido eliminados pelos militares, existindo legalmente apenas dois partidos a Arena e o MDB. Geisel fora eleito indiretamente por um Colgio Eleitoral que lhe dera 400 votos. Ulysses Guimares, do MDB, que resolvera concorrer como anticandidato, obtivera 76 votos. A Arena o apoiava sem discusses, enquanto o MDB fazia-lhe a oposio possvel, dadas as circunstncias. Enquanto isso, no primeiro ano do pragmatismo responsvel o PIB cresceu menos do que nos anos anteriores. Na poca de Geisel, o prprio autoritarismo possibilitou a adoo e implementao de uma poltica de reestruturao econmica que logrou reverter a situao. A essa altura j arrefecera a discusso sobre o capital estrangeiro e o Brasil recebeu investimentos estrangeiros importantes no perodo. Tambm data desse perodo a opo de acelerar o endividamento externo, o que ajudou a manter o crescimento econmico, mas contribuiu para os problemas enfrentados pelo Brasil na dcada de oitenta. Essas modificaes levaram o Brasil, em meados da dcada de sessenta, de um modelo puro de substituio de importaes para um modelo de neutralidade de incentivos, onde os efeitos negativos da alta
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proteo s importaes passou a ser neutralizado por desvalorizaes cambiais e incentivos s exportaes781. As modificaes no modelo contriburam para uma grande reestruturao econmica. Entre outros resultados, a participao dos produtos industrializados nas exportaes, que era de menos de 5% em meados dos anos 60, havia chegado a mais de 60% no final da dcada de 70782. Os primrdios da participao do Estado na economia j datavam da poca de Getlio Vargas. Mas o controle absoluto dos militares e o aumento da participao do Estado na economia ajudou a criar uma situao de rpido crescimento econmico. Contudo, talvez tenha sido a possibilidade de concentrao de renda, ao invs da distribuio dos ganhos pela populao, que tenha ensejado esse crescimento783. sempre bom lembrar o moto de Delfim Netto, o todo poderoso Ministro da Fazenda da poca de Mdici preciso primeiro criar o bolo para depois dividi-lo. Entre o perodo Jnio-Jango e o incio do governo Geisel, o Brasil havia passado por um processo de crescimento acelerado e de grande diversificao industrial. A capacidade exportadora do pas havia sido multiplicada por mais de oito vezes, j que a soma das exportaes e importaes era de US$ 2.6 bilhes em 1960 e passara para US$ 21 bilhes em 1975. O contedo das exportaes tambm mudara substancialmente. A dependncia da exportao de alguns poucos produtos agrcolas havia sido deixada para trs e as vendas ao exterior de produtos semimanufaturados e manufaturados havia crescido substancialmente. A participao da exportao de produtos primrios havia cado de 85,4% do total de exportaes em 1964 para 57,6% em 1974 e a da exportao de produtos industrializados havia crescido de 14,3% em 1964 para 40% do total das exportaes em 1974784. O Brasil deixara, portanto, para trs os esquemas da primeira diviso internacional do trabalho, em que caberia aos pases
Abreu, M. P. e Fritsch, W. Aspectos Estratgicos da Poltica Comercial Brasileira. Publicado em Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira- 1930-1990- Diplomacia para o Desenvolvimento, p. 47. 782 Idem. 783 Nazario, O. Pragmatism in Brazilian Foreign Policy, p. 103. 784 Idem, p. 7.
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desenvolvidos a produo de bens industrializados e aos subdesenvolvidos a produo de bens primrios. Inserira-se ento nos moldes da segunda diviso, em que os pases desenvolvidos mantinham o monoplio dos bens industrializados mais sofisticados, enquanto os pases em desenvolvimento mais avanados produziam e exportavam bens industrializados mais simples, geralmente bens processados a partir de seus produtos de base, e os pases mais pobres permaneciam como produtores e, sobretudo, exportadores de matrias-primas. As condies econmicas mais vantajosas do Brasil ampliaram os instrumentos diplomticos disposio do governo em 1974. Mas problemas como o pagamento da dvida, em 1961, e a crise do petrleo, em 1974, levaram a movimentos diplomticos especficos em cada momento. A crise econmica da era Geisel foi muito diferente da poca da PEI. O pas tambm tivera um grande crescimento econmico no perodo anterior na verdade muito maior no governo Mdici que no governo JK. E vira igualmente reduzidas suas perspectivas de crescimento econmico. Mas as razes da crise foram precipuamente exgenas. O mundo estava passando pela maior crise econmica desde a Segunda Guerra Mundial e o Brasil naturalmente sofreu seus reflexos. Mas, ao contrrio da poca de Jnio e, sobretudo de Jango, e embora tambm tivesse sofrido um repique inflacionrio, o pas continuou a crescer muito. Esse crescimento era considerado imprescindvel para que os militares se mantivessem no poder e, ao invs de um ajuste do tipo ortodoxo, que reduziria em muito o crescimento econmico, o governo Geisel preferiu reestruturar a economia, promovendo um novo processo de substituio de importaes, com investimentos em novos setores energia, insumos bsicos e bens de capital. Para financiar essa reestruturao, assentou-se em um trip que inclua investimentos privados estrangeiros e brasileiros e amplos investimentos estatais. Alm de investimentos, tambm buscou atrair novos financiamentos externos. J no primeiro ano do governo Geisel, o ciclo de crescimento iniciado com os militares parecia havia, porm, chegado a seus limites e o modelo anterior parecia fadado a exaurir-se. As importaes haviam aumentado de US$ 1.303 em 1966 para US$ 6.192 em 1973. As exportaes, por
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sua vez, cresceram de US$ 1.741 milhes em 1966 para US$ 6.199 milhes em 1973. Em 1974, porm, as importaes brasileiras haviam superado grandemente as exportaes. As primeiras haviam atingido a US$ 12.6 bilhes, enquanto as segundas a US$ 7.9 bilhes no mesmo ano. A confortvel situao de supervit comercial de US$ 438 milhes em 1966 havia-se transformado em um imenso dficit de US$ 4.690 milhes em 1974, sendo a conta de petrleo responsvel por 20% das importaes totais. O dficit de servios atingira a US$ 2.4 bilhes, chegando o dficit em conta corrente a US$ 6.8 bilhes. A dvida externa saltara de cerca de US$ 2.8 bilhes em 1961 para US$ 6 bilhes em 1972, US$ 12 bilhes em 1973 e US$ 28 bilhes em 1974. O servio total da dvida como uma percentagem da exportao de bens e servios saltara de 14.8% em 1971 para 41.9% em 1975. As demandas da populao eram tambm crescentes. inclusive bem possvel que os militares tenham comeado a sentir-se compelidos a reabrir o regime, devido a sua inabilidade de satisfazer a essas demandas dentro de uma estrutura hierrquica785. Exatamente quando j comeava a tornar-se evidente a necessidade de ajustes estruturais, ocorreu uma grande crise econmica mundial. Foi ela provocada pelo embargo aos fornecimentos de petrleo aos Estados Unidos e s potncias europeias, estabelecido em 1973 pelos pases rabes membros da OPEP, e pela subsequente quadruplicao dos preos do produto, o que trouxe um novo componente ao processo. O Brasil foi muito afetado por essa crise econmica internacional. Alm do aumento dos preos do petrleo, houve uma reduo geral dos preos internacionais de matrias-primas e um incremento do protecionismo dos pases desenvolvidos e das cotaes internacionais de seus produtos. Os problemas econmicos tornaram-se, em consequncia, mais prementes para o Brasil do que as questes de segurana e as ameaas ideolgicas. Toda a infraestrutura econmica brasileira estava baseada no petrleo barato como o principal gerador de energia. Em resposta crise, o governo decidiu reforar o capital privado, instituindo incentivos produo. Essa nova onda do processo de industrializao voltou-se para programas de reduo de importaes em setores especficos (petrleo
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Ibidem, p. 103.
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e derivados e insumos industriais bsicos, tais como metais no ferrosos e produtos qumicos, inclusive fertilizantes), de produo de substitutos de energticos importados (com destaque para o programa de produo de etanol, a produo de hidreletricidade e o programa nuclear) e de aumento de exportaes (papel e celulose e produtos siderrgicos) que tornou inclusive possvel os grandes supervits comerciais atingidos a partir de 1984786. Em alguma medida pelo menos, ela pode tambm ser vista como uma tentativa no apenas de reduzir a dependncia externa em termos energticos e de outros bens, mas tambm como um esforo para aventurar-se em reas antes inexploradas pelos pases em desenvolvimento. No limite, esse novo processo acabou encontrando resistncias dos pases mais avanados tambm por causa do aumento da concorrncia com relao a produtos por eles produzidos, o que ajuda a explicar o grande aumento do protecionismo dos pases ricos a partir dessa poca. Para promover o novo surto de transformaes na economia, era, porm, necessrio obter novos capitais e a poupana interna no era suficiente para proceder a essa reestruturao. O governo decidiu, em consequncia, aumentar o endividamento externo, utilizando os excedentes gerados pela OPEP. As mudanas no modelo econmico resultantes do chamado primeiro choque do petrleo no implicaram, pois, num ajustamento macroeconmico. Ao contrrio, entrou-se num perodo que Barros de Castro denominou de marcha forada787, com grandes investimentos de empresas privadas e estatais em setores tais como bens de capital e insumos industriais. Segundo Bacha, no perodo de 1974 a 1978 o Brasil optou por no provocar uma recesso como meio de enfrentar as adversidades externas788. O governo tambm desenvolveu todo um novo sistema de promoo e financiamento das exportaes, com o apoio do Ministrio das Relaes Exteriores e da CACEX. Esse sistema inclua o estabelecimento de tradings, inclusive a Interbrs, subsidiria da Petrobras, para apoiar as exportaes e transformou o Brasil no principal exportador entre os pases em desenvolvimento.
Florencio, S. Diplomacia para o Desenvolvimento, p.83. Barros, A. C. e Souza, F. E. P. A Economia Brasileira em Marcha Forada. 788 Idem, p. 82.
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Alm disso, a viso geral com relao economia era muito diferente da poca da poltica externa independente. Apesar dos problemas polticos existentes durante o pragmatismo responsvel e do vai e vem da abertura poltica, havia uma confiana no destino econmico do Brasil que estava ausente durante a poltica externa independente. O Chanceler Azeredo da Silveira assim resumiu esse sentimento: O Brasil um pas que, por causa de seu tamanho, de seu potencial material e de sua vocao econmica ter uma importncia crescente nas relaes internacionais789. Esse desenvolvimento econmico dentro e fora de suas fronteiras est diretamente ligado viso pragmtica e ecumnica da poltica externa. Foi esse desenvolvimento que levou o Brasil a buscar, por exemplo, um lugar entre os fornecedores tradicionais aos pases do terceiro mundo, j que nossa economia suplantava a da maior parte dos pases em desenvolvimento. O Brasil havia adquirido um grande potencial exportador de alimentos, de produtos semimanufaturados e manufaturados. Alm disso, seus produtos eram mais adequados s necessidades do Terceiro Mundo, principalmente da frica e do Oriente Mdio do que os produtos sofisticados dos pases industrializados. Seus preos eram competitivos, a produo mais simples e a qualidade boa. Entre esses produtos, destacavam-se os automveis, navios, equipamento agrcola e eletrodomsticos. Alm da capacidade de exportar, destacava-se a possibilidade crescente de financiamento das exportaes, atravs de emprstimos do Banco do Brasil, por exemplo. Os produtos brasileiros tambm eram mais adaptados ao clima tropical, uma vez que j haviam sido testados internamente em condies semelhantes790. Na medida, porm, em que o Brasil foi aumentando sua produo industrial foi cada vez mais compelido a exportar. Isso se deu porque o mercado interno era restrito para sua produo crescente e se tornou cada vez mais necessrio descobrir novos mercados. Os mercados tradicionais brasileiros, isto , os pases desenvolvidos, eram importadores de produtos primrios e colocavam, como foi
789 Vide Esperanas e Renovao Partem da Frana. Resenha II, n VII, outubro, novembro e dezembro de 1975, p. 63. 790 Nazario, O. Op. cit, p. 29.
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mencionado acima, grandes restries s importaes de produtos industrializados. Isso forou o Brasil a buscar mercados no tradicionais, principalmente no Terceiro Mundo, uma rea que havia sido ignorada pelos militares. Eis a outra diferena fundamental entre as situaes internas prevalecentes em cada um dos dois momentos. Na poca de Jnio e Jango, o pas era um importador tradicional de produtos primrios e no sentia presses para modificar substancialmente esse papel. Durante o Governo Geisel, era grande a premncia de garantir acesso a mercados e a recursos externos, principalmente, mas no apenas o petrleo. C. Comparao entre as inseres internacionais e os conceitos do Brasil nos dois momentos Uma comparao entre a insero internacional e o conceito do Brasil durante a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel mostra muitas semelhanas, mas tambm muitas diferenas. No que tange insero internacional, o Brasil era, em ambos os momentos, um pas em desenvolvimento, inserido no mundo capitalista de modo perifrico, com valores europeus e ocidentais predominantes, embora com grandes influncias negras e indgenas, alm de uma pequena influncia do contingente asitico de imigrantes, principalmente japoneses, que se dirigiram principalmente a So Paulo. Tambm nos dois momentos, era um pas dependente de capitais e tecnologia estrangeiras para seu desenvolvimento. Possua ademais uma baixa participao do comrcio internacional em comparao com o Produto Interno Bruto. Finalmente, em ambos os perodos predominava a ideia de que o pas pode ser explicado pelo modo como se insere no mundo, mas a partir de como o mundo estava no pas. Isto , a poltica externa no pode ser vista como um elemento separado de influncia sobre o pas. Ela era no apenas um instrumento para promover o desenvolvimento do pas, mas estava subordinada ao feitio da economia e da poltica791. verdade que, na poca do pragmatismo responsvel, essa viso estava
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Fonseca Jr., G. Tese para o Curso de Altos Estudos do Itamaraty, p. 19.
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muito mais matizada do que durante a poltica externa independente, tendendo reverso do paradigma da diplomacia ausente792. Por outro lado, durante a poltica externa independente, a agricultura brasileira tinha uma participao relativamente maior no produto final (18 % em 1960), com grande parte da populao vivendo no campo, e o Brasil era predominantemente exportador de matrias-primas e importador de bens de capital e produtos industrializados. Ainda assim, o pas j havia passado por um boom industrial, uma vez que a participao da indstria no PIB atingia a 32 % e a dos servios 50 %. J durante o pragmatismo responsvel, o Brasil havia-se transformado. Tinha-se registrado um salto de poder, resultante de vrios anos de crescimento econmico acelerado, e havia grandes diferenas entre as situaes polticas internas, como examinado anteriormente. O Brasil passou a ser um pas mais industrializado e urbano, uma vez que a participao da agricultura no produto caiu para 10 % e a da indstria subiu para 40 %, enquanto a dos servios permaneceu igual. Ademais, o pas transformou-se em exportador predominante de produtos industrializados, ainda que ligados a produtos primrios. C.1. Comparao entre as inseres e conceitos internacionais do Brasil em cada momento Uma comparao entre as inseres e conceitos internacionais do Brasil durante a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel revela uma transformao relativa. Por um lado, o pas cresceu e se transformou principalmente no que tange dimenso populacional e econmica, mudando sua situao relativa em termos internacionais. Por outro lado, as modificaes na poltica interna e principalmente externa do pas tiveram um papel relevante em sua insero internacional. C.1.1. Fatores involuntrios Os fatores involuntrios, que incluem as caractersticas permanentes e as que mudam a longo prazo no pas, tiveram um papel relativamente menor. Isso se deu principalmente porque o espao de tempo relativamente
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Idem, p. 20.
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pequeno transcorrido entre os dois momentos no foi de molde a operar mudanas significativas na realidade brasileira. Fatores permanentes Ao se examinarem os fatores permanentes, importante saber, sobretudo, como a situao geogrfica e a extenso territorial influenciaram a poltica externa do pas nos dois momentos, uma vez que esses fatores no mudaram. Ademais, o Brasil continuou a pertencer a um continente pacfico, sem guerras e com fronteiras definidas, o que lhe permitiu manter um nvel baixo de gastos com defesa e dispensou as elites de preocupaes com guerras, podendo concentrar-se na construo de potncia. Na poca da poltica externa independente, a situao geogrfica teve alguma influncia na opo latino-americana, inclusive no acordo Jnio-Frondizi. O mesmo se deu com relao frica, principalmente a frica Ocidental, considerada a vizinha do outro lado do Oceano Atlntico. Mas a influncia do fator geogrfico foi menos poderosa em situaes como a de Cuba, em que a proximidade relativa daquele pas teve pouca importncia at 1959. Depois da revoluo cubana, porm, ela passou a ser maior, na medida em que a posio com relao a Cuba adquiriu importncia no perfil externo do pas793. Durante o pragmatismo responsvel, por outro lado, a situao geogrfica teve uma influncia positiva no que tange aproximao com a frica, principalmente, mas no s com Angola. Por outro lado, ela no foi suficiente para evitar o afastamento com relao a Cuba, questo em que predominaram as consideraes ideolgicas. Finalmente, na disputa por causa de Itaipu, a proximidade geogrfica acabou constituindo um entrave a mais nas relaes do Brasil com a Argentina. Com efeito, foi o fato de que Itaipu se encontrava a montante daquele pas que levou ao conflito. Naturalmente, tambm contriburam para ele razes histricas e polticas do momento. Com efeito, a deciso de resolver o conflito propiciou uma aproximao maior entre o Brasil e a Argentina. E a instaurao da democracia nos dois pases contribuiu para levar a
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Fonseca Jr., G. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, p. 304.
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esforos crescentes para a integrao, que levaram ao acordo bilateral de integrao, elemento originrio do MERCOSUL. A extenso territorial do pas tambm influenciou a poltica externa dos dois momentos, talvez muito mais no segundo que no primeiro. Fatores que mudam a longo prazo H grandes transformaes dos mais importantes fatores que mudam a longo prazo a populao e o produto entre os dois perodos. A populao do pas aumentou em quase 60% entre 1960 e 1975, passando de 70 para 110 milhes. O produto interno bruto brasileiro, por sua vez, cresceu muito entre os dois momentos. O PIB per capita aumentou de 320 para 1000 dlares e a participao brasileira no PIB mundial subiu de 1,5 para 2,5%, ainda uma participao relativamente pequena, mas uma modificao considervel 794. Alm disso, o parque industrial diversificou-se e sofisticou-se no perodo. Na dcada de sessenta, o Brasil era um pas basicamente subdesenvolvido, exportador de produtos primrios e com uma economia predominantemente agrria. J havia sofrido alguns surtos de industrializao, principalmente no perodo de Juscelino Kubitschek, mas era limitada sua capacidade de participao e alavancagem internacional. J em meados dos anos setenta, o Brasil tinha vivido um surpreendente desenvolvimento econmico que o tornara predominantemente urbano, com uma economia muito mais complexa. Em decorrncia da modernizao do pas, havia maior disposio de vrios setores de participarem politicamente no sistema internacional, ainda que com limites795. No perodo Jnio-Jango o pas passou por severas dificuldades, embora o PIB tenha crescido bastante no primeiro ano, enquanto na poca de Geisel j havia ocorrido o chamado milagre econmico dos governos de Costa e Silva e, sobretudo, de Garrastazu Mdici, que levara o pas em poucos anos a quase duplicar seu produto interno bruto. Mesmo com a desacelerao econmica resultante do primeiro choque
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Idem, p. 307. Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 297.
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de petrleo, esse produto ainda manteve uma taxa de crescimento muito alta em comparao com perodos anteriores e subsequentes. Quanto insero econmica externa, o pas estava, em ambos os momentos, bastante fechado ao comrcio internacional. Com efeito, o coeficiente de importao, que j chegara a atingir a 22% entre 1920 e 1929, cara em mdia para 6% entre 1961 e 1967 e alcanara 30% no perodo Geisel. Nos anos 50, as exportaes brasileiras estavam concentradas em trs produtos principais: caf, acar e cacau, sendo que o caf cobria mais da metade do total. A participao dos produtos agrcolas, mesmo com a ascenso da soja e dos ctricos nos anos 70, declinou gradativamente, chegando a menos de 40 % nos anos 80796. No caso das importaes, por outro lado, os equipamentos industriais e combustveis compem desde o final dos anos 50 a maior parte das compras externas. E o comrcio exterior, passou de um equilbrio na dcada de sessenta, para um dficit substancial no incio do Governo Geisel e tornou-se estruturalmente superavitrio a partir da metade daquele governo797. C.1.2. Fatores voluntrios As dificuldades brasileiras em implementar as reformas pretendidas e, sobretudo, em sanear a economia contriburam para piorar o conceito internacional do Brasil poca da poltica externa independente. Enquanto isso, o grande crescimento econmico brasileiro e os esforos empreendidos pelo Governo Geisel para reestruturar a economia depois do primeiro choque do petrleo, tornaram o Brasil um grande plo de atrao do investimento externo, o que demonstra a boa imagem de sua economia. Mecanismos de adoo das polticas Existem algumas diferenas importantes entre os mecanismos de adoo de polticas em cada um dos dois momentos. No primeiro perodo considerado, o Brasil possua um regime democrtico-representativo,
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Almeida, P. R. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil, p. 270. Idem.
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ainda que eivado de imperfeies, enquanto no segundo predominava um grande autoritarismo. Essa diferena fundamental gerou uma srie de outras que repercutiram sobre a insero internacional do Brasil. No regime democrtico representativo vigente durante a poltica externa independente, os mecanismos de adoo de polticas foram naturalmente mais descentralizados do que na poca do pragmatismo responsvel. Alm disso, melhorou muito entre os dois momentos a capacidade da elite brasileira de gerenciar o destino de potncia a que estava voltado o pas. Esses seriam o que A.C. Peixoto denomina os trunfos subjetivos do poder brasileiro: a continuidade da gerncia econmica, a permanncia do corpo de diplomatas brasileiros e a inteno militar de transformar o pas em grande potncia798. Tambm logrou o Brasil alcanar maior unanimidade no apenas no que diz respeito aos ideais em si que estariam na base da poltica externa, mas tambm e, sobretudo, na direo que seria necessria seguir para alcan-los. Esforos para modificar a insero do pas O governo Jnio Quadros significou um grande esforo para melhorar a insero internacional do Brasil. Mas a crise institucional introduzida com a renncia de Quadros significou um revs para a aspirao brasileira ao status de grande potncia799. C.2. Conceito internacional C.2.1. Comparao entre os conceitos internacionais poca da poltica externa independente no h dvida de que o Brasil melhorou seu status, pelo menos no que diz respeito aos pases em desenvolvimento, dos quais se via como um lder. Foi, sobretudo, muito atuante na Comisso de Desarmamento e nos esforos para a convocao da I UNCTAD.
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Peixoto, A. C. La Monte en Puissance, p. 342. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 103.
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Tanto assim que, em certo momento, iniciou inclusive uma campanha para eleger Vasco Leito da Cunha ou San Tiago Dantas como Secretrio-Geral da ONU no lugar de Dag Hammarskjld, cuja renncia os soviticos pediam. O prprio Embaixador do Brasil na ONU, Affonso Arinos, explicou em fevereiro de 1962 ao Senado brasileiro esse novo papel. Exps que, na medida em que a ndia perdia terreno como lder democrtico dos pases em desenvolvimento, o Brasil estava tomando seu lugar, por causa de sua tradio pacifista, da considerao que provoca, da organizao jurdica, da sua histria democrtica, de sua significao continental, de sua populao e da capacidade de seus filhos800. Devido instabilidade na poca da renncia de Quadros e das mudanas ministeriais frequentes, esse papel de liderana provavelmente comeou a ser encarado menos seriamente por outros pases801. Por um lado, como se viu, houve alguns pontos positivos no conceito internacional brasileiro poca da poltica externa independente por se tratar de um regime democrtico, muito embora a tendncia do regime para a esquerda tenha assustado a certos segmentos internacionais, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. Enquanto isso, poca do pragmatismo responsvel, o regime autoritrio brasileiro somava pontos negativos ao conceito internacional do pas. bem verdade que a paulatina abertura poltica trouxe otimismo e contribuiu para melhorar o conceito internacional do Brasil, pelo menos em termos relativos. C.2.2. Influncia do conceito internacional na adoo das polticas A influncia do conceito internacional na adoo das duas polticas deu-se, sobretudo no que tange, ao aumento do poder de barganha do Brasil no perodo. claro que mais do que a modificao do conceito, o aumento do poder de barganha deveu-se modificao do quadro internacional e interao entre o interno e o externo, que veremos a seguir.
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 378. Idem.
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D. Comparao entre as situaes internacionais Quando se examina a importncia de fatores internos e externos para entender as origens da poltica externa de pases perifricos como o Brasil, a tendncia atribuir a primazia s influncias internacionais. como se as modificaes estruturais externas levassem a inovaes e ao mesmo tempo ditassem suas limitaes802. As chamadas foras profundas da sociedade brasileira, de natureza predominantemente interna, mas tambm condicionadas por questes internacionais, contriburam para as mudanas na poltica externa. Elas levaram adoo de polticas mais autnomas em momentos especficos. Embora o marco estrutural tenha sido favorvel a polticas independentes depois do golpe militar de 1964, o Brasil optou por adotar uma poltica de alinhamento automtico com os Estados Unidos. Mas as foras profundas levaram rpida correo do anacronismo representado pela poltica externa adotada por Castello Branco. Por outro lado, o panorama internacional por ocasio da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel foi propcio ampliao da autonomia dos pases em desenvolvimento. Com efeito, esses foram momentos em que tais pases, sobretudo s potncias mdias, tiveram maior margem de manobra no contexto internacional803. O panorama internacional nos dois perodos mantinha estruturas semelhantes. Era dominado pela bipolaridade e pela Guerra Fria, portanto pelo conflito Leste-Oeste, embora a rigidez predominante no incio da dcada de sessenta tivesse desaparecido em meados da dcada de setenta, com o desenvolvimento da dtente entre as duas superpotncias. Esse conflito foi o primeiro ponto de referncia das posies diplomticas nos dois momentos, sob trs expresses: a) estruturador do prprio sistema internacional; b) gerador de problemas especficos, tais como a proliferao de armamentos, a distoro das funes das Naes Unidas; e c) definidor das variaes da conjuntura. Ao conflito Leste-Oeste estava naturalmente ligada a questo do comunismo, sua natureza, seus objetivos e durabilidade. Em um mundo bipolar, ficava difcil evitar adotar uma posio quanto ao tema,
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Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 301. Idem, p. 303.
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principalmente no caso do Brasil, pas de cultura predominantemente ocidental e situado no hemisfrio ocidental804. A situao internacional no momento em que a poltica externa independente foi adotada era muito tensa. A Revoluo Cubana, em 1959, e a aproximao de Cuba da ento URSS contriburam para essa tenso. Ela continuou a crescer com a construo do muro de Berlim e atingiu seu ponto mximo com a crise dos foguetes de 1962, arrefecendo em seguida, com a instalao do telefone vermelho e a concluso dos acordos para a proscrio de testes nucleares na atmosfera. A poltica externa independente correspondeu, portanto, a dois perodos da cronologia normalmente adotada para descrever o relacionamento entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio Sovitica: A Guerra Fria (de 1947 a 1962) e a coexistncia e a distenso (dtente -1963 a 1974). O pragmatismo responsvel, por sua vez, correspondeu dtente em transio para o que alguns autores chamam de a Segunda Guerra Fria. Pouco antes do pragmatismo responsvel, por sua vez, em 1973, ocorreu a guerra de Yom Kippur, quando os Estados Unidos determinaram um alerta mximo das foras armadas. Ela foi, porm, seguida do entendimento representado pela Declarao de Helsinque, em 1975 e, de volta, da confrontao em Angola no mesmo ano805. Uma posio quanto ao conflito Leste-Oeste foi, por conseguinte, a primeira questo com que se defrontaram os formuladores tanto da poltica externa independente quanto do pragmatismo responsvel. Essa definio abarcava, porm, problemas mais especficos, pois o conflito Leste-Oeste condicionava tambm questes de confrontao regional ou local, como, por exemplo, a disputa entre o MPLA e a UNITA, em Angola. Influenciava at mesmo questes internas, uma vez que as duas superpotncias tinham mensagens ideolgicas universais. Essas mensagens diziam at mesmo respeito a opes sobre sistemas de governo, gesto econmica etc.806. Por outro lado, emergiam as questes Norte-Sul, que constituam uma espcie de segundo captulo da agenda807. A capacidade de articulao
Storrs, K. L. Op. cit., p. 174. Fonseca Jr., G. Op. cit., pp. 305 e 306. 806 Idem, p. 306. 807 Ibidem, p. 304.
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dos pases em desenvolvimento em cada um desses dois momentos era determinante na definio e implementao dos temas desse segundo captulo. Mais alm dessas caractersticas gerais, o panorama internacional dos dois momentos foi, contudo, marcado por grandes mudanas tanto para os pases desenvolvidos quanto para os pases em desenvolvimento. Tais mudanas, aliadas s situaes internas especficas brasileiras examinadas acima, contriburam para criar uma janela de oportunidade para o desenvolvimento de uma poltica externa mais independente no Brasil. Ambos os momentos foram, porm, bastante diferentes e o universalismo possvel foi tambm diverso. No primeiro deles, predominaram as transformaes positivas. Novos centros de poder apareceram com o incio tendncia de multipolarizao econmica. Os principais centros no sofreram, contudo, crises profundas. No que diz respeito s mudanas econmicas, elas se concentraram no mundo desenvolvido. O Japo e, principalmente, a Europa Ocidental emergiram como novas potncias econmicas, criando uma contraparte econmica hegemonia norte-americana. O mundo em desenvolvimento, porm, apresentou mudanas menos significativas. Alguns pases, entre eles o Brasil, registraram um nvel razovel de industrializao, que parecia ser a principal, talvez a nica maneira de escapar do subdesenvolvimento. Os estudos da CEPAL aps a Segunda Guerra Mundial, sob a batuta do argentino Raul Prebisch haviam mostrado a deteriorao histrica dos termos de intercmbio e vrios pases buscavam seguir esse rumo, atravs da substituio de importaes. No caso do Brasil, o surto de industrializao ocorrido no Governo Kubitschek havia sido interrompido no perodo Jnio-Jango e comeava-se a discutir a possibilidade de esse modelo estar chegando a seu limite. J na rea poltica, houvera mudanas tanto no mundo desenvolvido quanto no mundo em desenvolvimento. Entre as duas superpotncias, ocorreram inicialmente alguns progressos tmidos da dtente, como, por exemplo, a visita de Kruschev aos Estados Unidos em 1959, seguidos de dois momentos de tenso mxima a construo do muro de Berlim, em 1961, e a crise dos msseis de Cuba, em 1962 que desembocaram em uma consolidao da dtente.
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Quanto aos demais pases desenvolvidos, o ressurgimento econmico, aliado aos progressos da distenso, propiciou a adoo por parte de vrios deles de polticas externas mais independentes com relao s grandes potncias. Entre elas, destaca-se a poltica externa japonesa, que modificou a aliana estreita com os Estados Unidos tendendo para uma maior neutralidade, embora tenha concludo um Pacto de Segurana com aquele pas em 1960. Cite-se tambm a poltica do grand dessein, desenvolvida pelo General De Gaulle em contraposio do grande destino, segundo a qual Kennedy previa uma ligao da Europa Ocidental e dos Estados Unidos na luta a favor da conteno (containment) da Unio Sovitica. No mundo em desenvolvimento, por sua vez, embora no tenha havido grandes mudanas econmicas, verificou-se uma verdadeira revoluo poltica. Por um lado, com a independncia de vrias colnias europeias na frica e na sia, desenhou-se uma nova aliana para o desenvolvimento, principalmente na frica, surgindo uma nova liderana pan-africanista. Alm disso, muitos dos pases em desenvolvimento modificaram sua viso com relao Guerra Fria, surgindo o neutralismo e o movimento no alinhado. O neutralismo e o movimento no alinhado esto ligados ao colonialismo e ao nacionalismo afro-asitico, que teve seu incio na Conferncia Afro-Asitica de Bandung, realizada em abril de 1955. Posteriormente, vrias conferncias foram realizadas na frica, entre 1958 e 1961, onde foram desenvolvidas ideias relacionadas com o congraamento da frica em uma comunidade808. Por outro lado, surgiu no seio da Organizao das Naes Unidas, um poderoso bloco parlamentar. Os trabalhos desse grupo acabaram desembocando na realizao da I Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (I UNCTAD), j no fim do governo Joo Goulart e no incio do governo Castello Branco. No incio da dcada de sessenta, o mundo desenvolvido encontrava-se no auge das transformaes que haviam ocorrido desde a Segunda Guerra Mundial. Ao terminar o conflito, a Europa Ocidental estava em runas e os Estados Unidos emergiram como a nica superpotncia do mundo. Mas a expanso sovitica logo dividira o mundo em dois campos em
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Maranho, J. Brasil-frica, um Mesmo Caminho, p. 55.
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conflito e a Guerra Fria e o impasse nuclear haviam dominado aps a primeira exploso atmica sovitica, em 1949. Ao iniciar-se a nova dcada, a Europa Ocidental e, em menor escala, o Japo, haviam logrado recuperar-se. No caso da Europa Ocidental, a ajuda do Plano Marshall norte-americano e a criao do Mercado Comum Europeu, em 1958, haviam tambm contribudo para sedimentar essa nova realidade. A Unio Sovitica, por sua vez, com a conquista do tomo, os progressos da corrida espacial e principalmente um crescimento econmico impressionante, havia conquistado um novo espao internacional. Esses progressos geraram um sentimento de perda de terreno por parte dos Estados Unidos da Amrica, intensificado pela simpatia ao socialismo dos novos pases independentes. Isso contribura para acirrar a corrida armamentista. Os primeiros sinais da dtente entre as duas superpotncias haviam, porm, surgido, embora a construo do muro de Berlim, em junho de 1961 e a crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962, tenham constitudo dois dos momentos de maior tenso entre as duas superpotncias desde o incio da corrida armamentista. A dtente intensificou-se a partir de ento, com a resoluo da crise de Cuba, o fim da guerra da Arglia e a assinatura de um Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares firmado por Kennedy, Kruschev e o Primeiro-Ministro britnico, Harold Macmillan, em agosto de 1963. O desenvolvimento da distenso abriu novos espaos, tanto no mundo desenvolvido quanto no mundo em desenvolvimento. O Japo reduziu sua proximidade com relao aos Estados Unidos da Amrica. Firmou um pacto pelo qual os Estados Unidos garantiriam sua defesa, mas decidiu transformar-se em um gigante econmico e em um ano poltico. A Frana de De Gaulle, por sua vez, combateu a hegemonia norte-americana, com sua poltica do grand dessein. O mundo em desenvolvimento estava-se transformando completamente. Na frica, com a independncia de uma srie de novos pases, surgiu o movimento pan-africanista, que preconizava uma aliana para o desenvolvimento da regio. Na Amrica Latina, vrios pases desenvolveram polticas externas mais independentes da tutela norte-americana.
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Os pases em desenvolvimento aumentaram grandemente sua participao em termos polticos. Na ONU, os pases desenvolvidos mantiveram o controle do funcionamento do Conselho de Segurana, mas os pases em desenvolvimento passaram a predominar na Assembleia Geral. Em resumo, o panorama internacional tornou-se cada vez mais favorvel ao aparecimento de polticas externas mais autnomas. Parece inclusive paradoxal que a poltica externa independente tenha surgido em um momento em que a dtente estava dando seus primeiros passos e tenha sido substituda por um alinhamento automtico no estilo do fim da Segunda Guerra Mundial, adotado pelo Governo Castello Branco, quando a dtente registrava grandes progressos. bem verdade que o surgimento da poltica externa independente deu-se em um contexto em que, com a independncia das ex-colnias europeias na frica, havia surgido um grande nmero de novos pases. Esses novos desdobramentos criaram uma massa crtica maior e favorvel adoo de posies mais independentes com relao s superpotncias, como atestam os progressos do movimento no alinhado e da diplomacia parlamentar dos pases em desenvolvimento no seio da Organizao das Naes Unidas. Ademais, a PEI foi adotada em um momento em que a margem de manobra dos pases latino-americanos era muito mais limitada que durante o pragmatismo responsvel. Em vista do que precede, qualquer afastamento com relao aos objetivos da poltica externa norte-americana teve um significado maior naquele momento do que treze anos mais tarde. O fracasso do ataque Baa dos Porcos e a opo cubana de aliana direta com a URSS, haviam tornado os Estados Unidos muito mais sensveis possibilidade de uma nova derrota com relao sua grande rival. Em consequncia, embora estivessem dispostos a tolerar certo grau de independncia e que at pregassem a modificao das estruturas arcaicas da Amrica Latina para evitar o perigo comunista, essa tolerncia acabava quando a independncia parecesse, ainda que remotamente, pr em risco a hegemonia da superpotncia ocidental. Alm disso, em outros continentes a adoo de polticas externas mais independentes por parte de pases em desenvolvimento deu-se mais em termos de discurso poltico do que concretamente, em termos
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econmicos. No caso dos pases africanos, por exemplo, as manifestaes de independncia de posies geralmente no correspondiam a uma maior independncia econmica, j que as ex-colnias continuaram a depender de grandes concesses das antigas metrpoles. Por outro lado, a revoluo cubana trouxe um novo componente situao. Em consequncia, se no panorama global germinavam as condies para o desenvolvimento do neutralismo e do no alinhamento, no continente americano aquela revoluo contribuiu para criar uma situao especfica diferente. Os Estados Unidos aumentaram por um tempo a flexibilidade com relao a polticas externas independentes, mas ao mesmo tempo estabeleceram limites, deixando claro que no tolerariam outras Cubas no continente. Ao mesmo tempo, essa tolerncia foi diminuindo, como atesta, por exemplo, a poltica norte-americana de corte de financiamentos da Aliana para o Progresso ao governo federal de Joo Goulart. Tambm cresceu nos pases latino-americanos a internalizao da doutrina de segurana nacional que passou a fazer parte da poltica externa norte-americana, o que acabou desembocando no surgimento de um grande nmero de governos militares na Amrica Latina. A poltica norte-americana de resposta flexvel previa uma ao intensa para combater surtos guerrilheiros. O conceito de segurana hemisfrica foi reformulado, com uma nova diviso do trabalho, segundo a qual os EUA assumiriam a defesa regional no caso da agresso externa, enquanto as Foras Armadas latino-americanas seriam reequipadas para exercer um papel mais ativo na manuteno da paz e no desenvolvimento interno809. Por um lado, o Presidente Kennedy demandava a solidariedade do hemisfrio na confrontao Leste-Oeste. Ele criou a Fora-Tarefa sobre a Amrica Latina, vinculando seu mandato confrontao ideolgica e demandando dos pases latino-americanos desenvolvimento de polticas compatveis com os interesses norte-americanos, que freassem a influncia sovitica na regio810. Por outro lado, grupos cubanos se formaram para lutar contra as ditaduras da Repblica Dominicana, Nicargua e Haiti, embora no constitussem iniciativas oficiais. E na medida em que os governos da
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A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 138. Idem.
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regio rompiam com Cuba, seu governo se sentia mais vontade para apoiar os movimentos guerrilheiros que comeavam a se desenvolver em vrios pases latino-americanos. Cruzavam-se assim a crise econmica e social na Amrica Latina com suas projees no plano poltico811. O incio da dcada de sessenta foi, portanto, um perodo de definio812. Registrou-se, em consequncia, um grande aumento do debate ideolgico e um grande temor das classes conservadoras com a ameaa subversiva. Os regimes parlamentares burgueses foram contestados por uma alternativa revolucionria, representada pela Cuba socialista e ao mesmo tempo desenhou-se uma nova doutrina, a de segurana nacional, que acabou levando a regimes autoritrios813. A renncia de Jnio Quadros e a tentativa de golpe militar contra a subida ao poder de Joo Goulart foram em consequncia, no apenas um fenmeno interno do Brasil. Elas constituram a manifestao de uma crise que se iniciava nas democracias da Amrica Latina, onde o conflito entre Cuba e os Estados Unidos tornava-se paulatinamente um problema de poltica nacional dos pases814. Por um lado, aqueles pases resistiam em adotar medidas contra Cuba. Por outro lado, os Estados Unidos aplicavam presses crescentes para obrig-los a mudarem de posio815. No incio do pragmatismo responsvel, ao contrrio, as mudanas foram mais negativas que positivas. Com efeito, a ordem que havia sido construda depois da Segunda Guerra Mundial parecia desmoronar-se, principalmente devido ao fim da quase dominao da cena internacional pelos Estados Unidos da Amrica. Do ponto de vista poltico, a dtente entre as duas superpotncias havia-se fortalecido, criando novos espaos de cooperao, tanto entre os dois pases quanto entre os aliados a cada um dos blocos. Tambm registrou grandes progressos a cooperao entre os pases em desenvolvimento, em uma srie de foros internacionais. O perodo do pragmatismo responsvel correspondeu ao perodo que alguns autores chamaram de da dtente Segunda Guerra Fria (de 1975
Sader, E. A Revoluo Cubana, p. 63. Idem, p. 67. 813 Almeida, P. R., Op. cit., p. 194. 814 Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Interna na Amrica Latina, p. 142. 815 Idem, p. 151.
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a 1979)816. Contudo, muitas das conquistas da dtente se mantiveram e nunca houve um retorno situao anterior. Entre os pases em desenvolvimento, cabe destaque ascenso da Organizao de Pases Produtores de Petrleo (OPEP). Ela no s permitiu a reverso da histrica tendncia de deteriorao dos preos internacionais das matrias-primas, mas trouxe, em meio crise, esperanas para os pases em desenvolvimento de reverter a ordem econmica internacional vigente atravs da atuao conjunta. Do ponto de vista econmico, o dlar havia-se desligado do padro ouro em 1971 e os Estados Unidos tinham instado seus principais parceiros a valorizar suas moedas. Foi tambm suspendida a livre conversibilidade do dlar em ouro. A contnua ascenso da Europa Ocidental e do Japo, a qual havia introduzido o multipolarismo econmico, tambm se vira afetada pela crise do petrleo, j que tanto uma quanto o outro eram profundamente dependentes do produto. Se nos anos sessenta era marcante a primazia norte-americana, em meados de setenta os Estados Unidos haviam perdido algo de sua centralidade internacional. Alm disso, o Brasil j possua no segundo perodo maior nmero de meios, inclusive econmicos, para desenvolver uma poltica universalista. As melhorias econmicas atingiram apenas um pequeno grupo de pases em desenvolvimento os produtores de petrleo e tanto os pases desenvolvidos quanto os demais pases em desenvolvimento sofreram a mais grave crise econmica desde a Segunda Guerra Mundial. A reao dos pases desenvolvidos, principalmente o aumento do protecionismo e das cotaes internacionais dos produtos industrializados permitiu-lhes, na maioria dos casos, uma recuperao bastante rpida. No caso dos pases em desenvolvimento, dada a sua fragilidade estrutural, a crise atingiu propores muito mais graves. Ela s no foi mais persistente porque o aumento da liquidez internacional de eurodlares e petrodlares permitiu-lhes aumentar seu endividamento, embora com consequncias nefastas depois do segundo choque do petrleo e, sobretudo, durante a dcada de oitenta. No meio da dcada de setenta, o panorama internacional era bastante diferente. No comeo dos anos sessenta, a atuao dos pases
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Seixas Corra, L. F. Da Confrontao Confrontao, p. 7.
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em desenvolvimento dera-se em um mundo claramente estruturado, em que predominavam as duas superpotncias, embora estivessem surgindo novas foras econmicas internacionais entre os pases desenvolvidos e novas foras polticas entre os pases em desenvolvimento. As duas polticas apareceram ademais em momentos diferentes do processo de atuao dos pases em desenvolvimento. O processo de atuao dos pases em desenvolvimento pode ser assim descrito: criao de uma teoria (a teoria cepalina de deteriorao dos termos de intercmbio), seguida da articulao diplomtica dos pases em desenvolvimento (a criao do G-77, vivida durante o perodo da PEI), para culminar na transformao das propostas de ao poltica concertada (da I UNCTAD em diante, j no perodo militar). No meio da dcada de setenta, por outro lado, a ordem surgida depois da Segunda Guerra Mundial claramente estava-se desestruturando, principalmente, embora no s porque os Estados Unidos da Amrica haviam perdido terreno comparativamente situao de dominao quase total da cena internacional anterior. Com efeito, o dlar havia sido desligado do padro ouro em 1971 e a economia norte-americana estava enfrentando problemas econmicos bastante significativos, com a reduo de seu crescimento e competitividade no mercado internacional. Esses problemas econmicos intensificaram-se com o embargo do petrleo por parte dos pases da OPEP. Alm disso, com a emergncia da Europa e do Japo, decresceu a importncia relativa norte-americana na economia mundial, no apenas porque a Europa e o Japo tinham-se recuperado economicamente, ocupando novos espaos antes reservados para os Estados Unidos, mas tambm porque este ltimo pas havia-se enfraquecido. Com efeito, a coeso interna norte-americana havia diminudo com a Guerra do Vietn e o abalo sofrido pelo escndalo de Watergate e pelo processo de impeachment contra Richard Nixon. Essa coeso interna foi tambm abalada com as disputas relativas participao norte-americana no Vietn e com a derrota norte-americana naquele pas. A desestruturao da ordem econmica atingiu em cheio os pases em desenvolvimento, mas tambm abriu certos espaos de atuao, na medida em que esses pases lutavam para superar a crise. Alm disso, tambm o progresso da dtente contribuiu para a abertura desses espaos.
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As relaes Leste-Oeste haviam chegado a um impasse muito instvel. Isso levara Nixon a decidir que, embora continuasse a pretender a reduo da esfera comunista, tal no constituiria um obstculo para negociar com a URSS. Isso foi benfico para as polticas dos dois pases. Do ponto de vista dos Estados Unidos, era possvel dedicar-se a planejar sua sada do Vietn. Para a URSS, que possua exrcitos nas suas duas fronteiras, tornou-se mais conveniente buscar solues polticas, principalmente na medida em que os Estados Unidos aproximaram-se da China Comunista. O fortalecimento da dtente propiciou o fim da Guerra do Vietn, um acordo sobre Berlim, o incio do processo de paz entre Israel e os rabes, com a reduo da influncia sovitica no Oriente Mdio. Tambm levou aos acordos SALT-I, em 1972, e ao Acordo de Helsinki, j em 1975. A emergncia de novos centros de poder e a poltica do pentagrama do poder, defendida por Nixon, tambm contribuiu para abrir um maior espao de manobra para os pases em desenvolvimento, que se sentiam excludos da nova conformao internacional. A diversificao das relaes criou novos mecanismos de defesa e tambm novos mecanismos de projeo internacional para os pases emergentes, entre eles o Brasil. Quando o pragmatismo responsvel foi adotado, a situao havia mudado. Alm das manifestaes polticas, o mundo comeara a registrar situaes concretas de independncia, inclusive em termos econmicos. Entre todas a mais contundente foi o desafio da Organizao de Pases Produtores de Petrleo (OPEP) aos pases desenvolvidos, principalmente aos Estados Unidos da Amrica, com o bloqueio do petrleo. Acresce que a unio entre os pases em desenvolvimento havia aumentado, no apenas em termos de alianas polticas, como no caso do movimento no alinhado, mas tambm na coordenao de polticas de desenvolvimento, no seio da Organizao das Naes Unidas e da UNCTAD. Na Amrica Latina, a situao havia-se modificado bastante. Cuba havia consolidado sua relao com a Unio Sovitica e desenvolvera-se economicamente. E o bloqueio contra a ilha comeara a enfraquecer. O Peru fora o primeiro pas a retomar relaes com aquele pas, seguido pelo Chile, com Salvador Allende, e pela Argentina, com Hctor Cmpora, em 1973. Os principais pases do continente reataram com Cuba, com
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exceo do Brasil, que manteve o alinhamento automtico com os Estados Unidos na questo cubana817. Em consequncia desse movimento, a ao internacional cubana passou a concentrar-se na frica. Cuba apoiou o esforo angolano contra o colonialismo portugus em 1975 e em 1977 enviou tropas para conter a invaso da Etipia pela Somlia818. Tambm mudou a relao entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento, com a institucionalizao dos conflitos entre o Norte e o Sul. Esse fenmeno ajudou a criar novas alternativas no s para pensar o sistema econmico, mas tambm para atuar dentro desse sistema, principalmente com o desenvolvimento da cooperao Sul-Sul, que foi muito mais importante durante o pragmatismo responsvel.
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Sader, E. Op. cit., p. 69. Idem, p. 70.
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Captulo 2 Exame comparativo entre a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel
A. Comparao entre os discursos da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel Diferenas com relao s polticas anteriores Tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel constituram uma inovao no discurso e implementao da poltica externa brasileira, se comparados com as polticas externas que os antecederam819. Conservaram, porm, as linhas bsicas da poltica exterior iniciadas por Getlio Vargas e Kubitschek, intensificadas durante a poltica externa independente, suprimidas aps o golpe de estado de 1964 e paulatinamente retomadas a partir do governo Costa e Silva820. A inovao no se deu porque ambas constituram ferramentas para auxiliar o desenvolvimento do pas. Na verdade, desde 1930, com o primeiro governo de Getlio Vargas, a promoo do desenvolvimento foi o objetivo central da poltica externa brasileira e mesmo antes j havia uma preocupao com as questes de desenvolvimento821.
Fonseca Jr. G. Mundos Diversos, Argumentos Afins in A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, p. 293. 820 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 19. 821 Horcio Lafer, por exemplo, deixou isso claro quando, como Ministro das Relaes Exteriores de Washington Luiz, ao atuar na 1 Conferncia Internacional sobre Tratamento de Estrangeiros, convocada pela liga das Naes em dezembro de 1929, buscou dar a pases subdesenvolvidos como o Brasil meios reconhecidos legalmente como vlidos no plano internacional para enfrentar
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O que levou s diferenas com relao a suas antecessoras foi a necessidade de efetuar mudanas para continuar a perseguir o ideal de desenvolvimento e de se adaptar aos cmbios ocorridos nos panoramas interno e internacional. Tais cmbios levaram o pas a buscar uma maior autonomia na dependncia822 com relao aos Estados Unidos, evitando porm opes radicais, pois o Brasil pretendia manter-se como um pas ocidental e capitalista. Essa foi a principal afinidade entre a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel823. Em ambas esteve presente a ideia de que a maior mobilidade vertical do Brasil levaria a uma mudana nas relaes com os Estados Unidos. No obstante, o caminho de busca da autonomia apresentou diferenas, relacionadas no s com as especificidades dos momentos internos e internacionais, mas tambm com os meios concretos existentes em cada momento para implementar polticas mais autnomas. Para entender as modificaes ocorridas na poltica externa brasileira nos dois momentos, foram estudados separadamente, nas Partes I e II da presente tese, os antecedentes, a poltica interna, a insero internacional do Brasil e o momento internacional nos dois perodos. Tambm foram examinados o traado e a implementao da PEI e do pragmatismo responsvel. Como disse Helio Jaguaribe, a permissibilidade no impe a inovao824. Em consequncia, ficou claro que, embora a situao internacional tenha tido uma influncia considervel nas duas polticas externas, as conjunturas internas foram determinantes para sua adoo. Isso explica como uma inovao possvel em meados de 1950 somente ocorreu em 1961, enquanto outra novidade factvel no incio dos anos setenta aconteceu em 1974825. Mas como alm de entender cada uma das duas polticas externas o presente trabalho pretende compar-las, foi estabelecida, no Captulo 1 da Parte III, uma comparao entre os ambientes de cada uma delas. Nele foram examinadas as diferenas e semelhanas entre os antecedentes e as
prticas comerciais injustas de pases desenvolvidos. Vide Horcio Lafer. Perfis Parlamentares. n 38, p. 57. 822 Fonseca Jr. Op. cit., p. 301. 823 Idem, p. 303. 824 Jaguaribe, H. Novo Cenrio Internacional, pp. 40 e seguintes. 825 Fonseca Jr, Op. cit., p. 302.
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situaes internas bem como entre as inseres e situaes internacionais nos perodos de 1961 a 1964 e de 1974 a 1979. No h dvida quanto existncia de mudanas em comparao com as polticas externas anteriores a ambas. H, porm, divergncias quanto a sua magnitude. Alguns autores consideram a PEI pouco significativa826, pois desde Getlio Vargas a poltica externa j servira de apoio ao projeto de desenvolvimento do Estado brasileiro. Segundo eles, talvez a PEI tenha acrescentado equao anterior o fato de que pretendeu contentar as bases mais progressistas da coalizo que elegeu Jnio Quadros. Enquanto isso, aos mais conservadores agradaria a adoo de uma poltica econmico-financeira ortodoxa. Essa linha de raciocnio no explica, porm, a manuteno da PEI no governo Joo Goulart827. A favor dela existe o fato de que, em um governo mais esquerda, no faria sentido inverter a direo da nova poltica externa. Em consequncia, de uma vantagem para a poltica interna, a PEI passou a representar uma dificuldade adicional para o governo, ante a resistncia dos segmentos mais conservadores. Um segundo grupo de autores v na PEI uma mudana significativa na poltica externa brasileira828. Considera-a um fragmento destacvel de suas adjacncias histricas, ilhado entre dois perodos de conservadorismo diplomtico829, e entende que, dentro do paradigma iniciado em 1930, ela representou uma poltica condizente com o lugar que o Brasil pretendia ter no mundo. H inclusive quem a veja como a primeira mudana significativa na poltica externa brasileira desde o Baro do Rio Branco830. O autor desta tese concorda com o segundo grupo, entendendo que a PEI agregou ao bilateralismo tradicional e ao regionalismo da Organizao Pan-Americana um novo regionalismo latino-americano, que excluiu os Estados Unidos. Agreguem-se-lhe um novo multilateralismo, que se
Entre eles Amado Cervo. Essa manuteno foi claramente afirmada por Affonso Arinos, Ministro das Relaes Exteriores de Joo Goulart durante a XVI sesso da Assembleia Geral da ONU, duas semanas aps a posse de Joo Goulart. Vide A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 139. 828 Entre eles Storrs, K. L. Brazils Independent Foreign Policy, p. 170 e Saraiva, J. F. S. em Brazils Foreign Policy Towards Africa, p. 108. 829 Brito Cruz, J. H. Aspectos da Evoluo da Diplomacia Brasileira, p. 10. 830 Nazario, O. Pragmatism in Brazilian Foreign Policy.
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notabilizou principalmente na Organizao das Naes Unidas e suas agncias especializadas. Finalmente, acrescente-se-lhe a universalizao da poltica externa, com um esforo para desenvolver relaes com o mundo. A PEI tambm introduziu um novo oportunismo diplomtico, dentro do objetivo de transformao em potncia que j vinha desde Getlio Vargas. Esse oportunismo usou a ao grupal no s para promover a solidariedade conjunta, mas para aumentar o papel do Brasil nas grandes decises que afetavam a vida das naes831. Consubstanciou-se inclusive na utilizao dos foros multilaterais como fontes de informao, para expandir os contatos bilaterais e promover a presena internacional brasileira832. Mas o oportunismo de Getlio Vargas nasceu de uma ambiguidade psicolgica no sistema internacional, pois uma vez que ficou definida a hegemonia norte-americana terminou a possibilidade brasileira de obter vantagens dos Estados Unidos e da Alemanha. Enquanto isso, na PEI e, mais tarde, no pragmatismo responsvel, a ambiguidade tornou-se objetiva e se deslocou para o sistema interno833. A existncia dos dois Brasis de Jacques Lambert passou a ser material para uso diplomtico e a forma bsica de presena do Brasil no mundo. Com uma atitude de pas rico em foros como o GATT e o FMI e de pas pobre em foros como a UNCTAD834. Dito de outra maneira, o Brasil tornou-se ao mesmo tempo fora e fraqueza, dependncia e autonomia835. No cabe dvida que Jnio Quadros falou em operar uma grande transformao836, em um perodo de redefinio das percepes do Estado brasileiro no que tange s suas possibilidades de ao. Essa redefinio levou primeira modificao nas relaes com os Estados Unidos depois da Segunda Guerra e a alteraes nas relaes com Portugal837, mas,
Moura, G. e Sores de Lima, R. A Trajetria do Pragmatismo, p. 9. Selcher, W. Brazils Multilateral Relations, p. 279. 833 Fonseca Jr., G. Op. cit. 834 Observaes de Perez Llana, em interveno oral em seminrio na UnB, em dezembro de 1980, apud. Fonseca Jr, G. 835 Peixoto. La Monte en Puissance du Brsil. 836 Em seu artigo na revista Foreign Affairs, Jnio Quadros disse: Abandonamos a diplomacia incua e subsidiria de uma nao ungida de interesses dignos, mas estrangeiros. 837 Saraiva, J. F. S. Op. cit., p. 108.
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segundo San Tiago Dantas, existiu tambm a preocupao de no tornar radical esse corte838. No caso do pragmatismo responsvel, por outro lado, a divergncia quanto diferenciao comparativamente s polticas anteriores menor. Existem aqueles que apontam na poltica externa de Costa e Silva e Garrastazu Mdici vrias das caractersticas principais do pragmatismo responsvel. Para tais autores, as polticas externas dos dois Presidentes constituram um pragmatismo sem esse nome, o que tiraria algo do carter inovador da poltica externa de Ernesto Geisel. Mas a maior parte dos observadores atribui ao pragmatismo responsvel um lugar de destaque na histria da poltica externa brasileira. Para eles, a poltica externa do Governo Geisel seguiu um caminho mais denso, tornando realidade muitos dos projetos delineados pela PEI ou que estavam presentes no seu discurso, mas no chegaram a ser totalmente implementados. Em 1974, as atitudes novas foram evidentes: houve um afastamento da proposta doutrinria vigente e fez-se a crtica implcita do ideologismo anterior. Contudo, os textos oficiais sublinharam a continuidade da diplomacia do governo militar839. Comparao entre as caractersticas gerais das duas polticas Em termos de modelos de poltica externa, a PEI e o pragmatismo responsvel esto muito prximos. Isso evidenciado por autores como Gelson Fonseca Jr, que menciona trs modelos bsicos de poltica externa no ps-guerra: a) ocidental puro, de Eurico Gaspar Dutra e Castello Branco; b) ocidental qualificado, de Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek; e c) ocidental autnomo, de Jnio Quadros e Joo Goulart e de Ernesto Geisel840. Amado Luiz Cervo, por outro lado, divide a poltica externa brasileira desde 1930 em duas fases: 1o) de 1930 a 1967, em que predominou a luta entre o nacionalismo e o liberalismo; e 2o) de 1967 a 1993, que
Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 294. Idem. 840 Fonseca Jr. O Pensamento Brasileiro em Relaes Internacionais: O Tema da Identidade Nacional (1950-1995) in A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, pp. 271 e 272.
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viu o reforo e o colapso do nacionalismo, seguido do regresso ao liberalismo841. Ambas as polticas externas representam, pois, uma escolha semelhante no mbito do debate, que se prolongou no Brasil desde 1930, e principalmente a partir do fim da Segunda Guerra Mundial, at a queda do muro de Berlim. De um lado, a poltica americanista, introduzida pelo Baro do Rio Branco, embora em um contexto completamente diferente, que defendia uma aproximao com os Estados Unidos. De outro lado, a poltica independente ou nacional-desenvolvimentismo, que pregava maior autonomia com relao aos Estados Unidos da Amrica e uma colaborao com os pases em desenvolvimento842. Ambas preferiram a segunda das opes. Elas se inserem ademais em uma fase da poltica externa brasileira, que se prolongou dos anos 50 at princpios dos anos 80, denominada diplomacia ativa do desenvolvimento, em que o Brasil defendeu a necessidade de uma nova ordem econmica internacional. Os temas internacionais foram vrios, principalmente os de natureza comercial e financeira, e se sucederam as negociaes de excees tratamento especial e diferencial, no reciprocidade. Nessa fase predominou o pensamento cepalino e terceiro-mundista, favorvel a uma poltica protecionista, que entrou em colapso com a crise da dvida843, embora suas bases s tenham sido mudadas a partir de 1990. Os principais objetivos da PEI foram a independncia econmica e o desenvolvimento atravs do controle interno da economia nacional e do comando de fatores externos, de maneira a tornar possvel uma conciliao entre a democracia representativa e reformas sociais844. J o pragmatismo responsvel preocupou-se principalmente com o primeiro dos dois objetivos. Cabe destacar que a PEI: a) abriu caminho para uma poltica mais independente, embora alguns antecedentes tenham-se registrado no passado845; b) introduziu uma cooperao maior com os pases em desenvolvimento, principalmente com relao ao tema do
Cervo, A. L. Relaes Internacionais do Brasil in Desafio Internacional, pp. 31 e seguintes. Jaguaribe, H. O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, pp. 221-296. 843 Almeida, P. R. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil, p. 254. 844 Black, J. K. United States Penetration of Brazil, p. 39. 845 Esses momentos de independncia fora estudados no item A, Captulo 1, Parte I.
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desenvolvimento econmico e social, sem renunciar sua inscrio no mundo ocidental. A Operao Pan-Americana foi um antecedente importante, mas a cooperao esteve mais adstrita Amrica Latina, no incluindo os pases em desenvolvimento africanos e asiticos; c) representou um esforo de universalizao da poltica externa brasileira. Alm do maior contato com os pases em desenvolvimento, a PEI retomou as relaes com a Unio Sovitica e os pases da Europa Oriental, bem como ensaiou uma aproximao com a China; e d) introduziu um discurso anticolonialista mais ativo na poltica externa brasileira, muito embora em termos prticos os laos tradicionais com Portugal tenham impedido maiores avanos nessa direo. A PEI enfatizou o discurso poltico, pois nessa poca a dtente apenas comeava a abrir possibilidades de maior independncia e as questes do momento eram predominantemente poltico-ideolgicas. A PEI foi introduzida no auge da Guerra Fria e por duas vezes, nas crises de Berlim e dos msseis em Cuba, houve perigo de confrontao armada entre as duas potncias. Tambm os pases em desenvolvimento iniciavam uma articulao que levou criao do G-77 e desembocou na formulao de propostas mais definidas a partir da I UNCTAD. Alm disso, tinha uma clara preocupao de equidistncia com relao aos dois blocos. Para ela, o mundo estava dividido em duas correntes que poderiam ameaar a liberdade dos pases em desenvolvimento: o mundo do comunismo internacional, que suprimia a liberdade e era inaceitvel, e o mundo do capitalismo internacional, que tendia a reprimir a riqueza e sustar o desenvolvimento brasileiro846. Mas a PEI tambm teve motivaes econmicas. No incio dos anos sessenta, o Brasil passou por uma crise de balano de pagamentos, provocada pela repatriao de capitais, pagamentos de royalties e problemas nas exportaes de caf, responsveis por 2/3 do total das vendas ao exterior. Foi, pois, necessrio buscar novos mercados para produtos primrios e manufaturados, principalmente na Amrica Latina, frica e Europa Oriental847.
846 Vide declarao do Ministro das Relaes Exteriores de Jnio Quadros, Affonso Arinos de Mello Franco, ao falar da questo de Cuba na Comisso das Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. Apud Storrs, K. L. Op. cit., p. 317. 847 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, apud Saraiva, J. F. S., p. 109.
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O pragmatismo responsvel, por sua vez, foi alm da poltica externa independente em quase todas as suas caractersticas. Com efeito, ele: a) embora sem jamais desafiar diretamente a aliana estratgica tradicional com os Estados Unidos, desenvolveu uma poltica externa autnoma com relao quele pas em campos como o militar, mediante a ruptura do Acordo Militar; o nuclear, desafiando a poltica de conteno defendida pelos Estados Unidos; e o da relao com outros pases desenvolvidos, principalmente Alemanha e Japo; b) intensificou a cooperao com os pases em desenvolvimento, sobretudo quanto a polticas comuns sobre o tema do desenvolvimento. Alm da Amrica Latina e frica Subsaariana, tambm se desenvolveu enormemente a cooperao com o Oriente Mdio, uma regio com a qual o Brasil tivera relaes muito tnues at ento; c) o esforo de universalizao foi muito grande, destacando-se o reconhecimento da independncia das antigas colnias portuguesas e a aproximao com a China. As relaes com Cuba, porm, ao contrrio da poca da poltica externa independente, no foram retomadas, continuando a representar um tabu para os militares; e d) o discurso anticolonialista atingiu um ponto alto, enquanto os remanescentes do mundo colonialista eram destrudos no perodo, com a independncia das ex-colnias portuguesas. Em termos absolutos, o pragmatismo responsvel percorreu um caminho maior que a PEI. Em termos relativos, porm, a questo mais complexa. Em 1960, o pas no estava suficientemente maduro nem possua os meios para a inovao que o projeto internacional iniciado por Jnio recomendava, havendo um hiato entre a teoria e a prtica848. Mas ambas as polticas convergiram na ampliao dos horizontes diplomticos do Brasil e nesse sentido o pragmatismo responsvel continuou e resgatou a poltica externa independente849. H ainda algumas especificidades no que tange macroconcepo da poltica externa. No fim da dcada de sessenta e incio dos anos setenta, dois cientistas polticos Bradford Burns e Celso Lafer apontavam duas opes doutrinrias para a poltica externa brasileira. Para Burns, a opo era entre uma poltica nacionalista, que correspondia PEI, e outra tradicionalista, que defendia a vinculao ocidental. Para Lafer,
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Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 295. Seixas Corra, L. F. Da Confrontao Confrontao, p. 55.
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a opo era entre uma poltica universalista e outra regionalista850. Em ambos os casos, a bipolaridade e as ligaes com o mundo ocidental representavam o marco central da poltica externa. Ao examinar a poltica externa independente, Burns viu na coligao ocidental o limite para a viso nacionalista. Celso Lafer, por sua vez, lembrou que a probabilidade de o Brasil abandonar essa coligao era pequena e, caso isso ocorresse, as consequncias seriam graves do ponto de vista norte-americano, o que permitiu margem de manobra suficiente para a PEI851. Para Lafer, a subordinao do conflito Norte-Sul ao conflito Leste-Oeste obstrua um remanejamento bsico do sistema internacional, dificultando uma frente comum dos subdesenvolvidos com relao aos desenvolvidos. Em consequncia, o obstculo ao universalismo dava-se em termos sistmicos, sendo a tendncia natural de atuao do Brasil dentro do sistema sub-regional. Mas nesse sistema, a tentativa de agir autonomamente encontrava a barreira da hegemonia norte-americana852. Atuando dentro desses limites concretos, ambas as polticas tentaram fazer da universalizao o objetivo bsico da poltica externa brasileira. No primeiro momento, em plena Guerra Fria, a dificuldade foi maior do que no segundo, quando a dtente j realizara progressos marcantes. H posies e, sobretudo, prticas relativamente diferentes da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel no que tange Guerra Fria (relaes Leste-Oeste) e s relaes dos pases em desenvolvimento com os pases desenvolvidos (questes Norte-Sul). A PEI condenava a Guerra Fria, tanto porque conduziu corrida armamentista quanto porque foi castradora de novas ideias853. E tambm porque levou ao desvio de recursos, que poderiam ter sido melhor utilizados, e organizou o mundo em torno da disputa de poder, impedindo os propsitos da Carta da ONU com o chamado veto invisvel e transplantando o conflito global para as crises regionais854. A PEI reforou a ideia, j enunciada pelo chanceler de Juscelino Kubitschek, Horcio Lafer, de que o Brasil tem outros pontos
Fonseca Jr., G. Op. cit., pp. 296 e 297. Lafer, C. Uma Interpretao do Sistema de Relaes Internacionais do Brasil in Lafer e Pea, Argentina e Brasil no Sistema das Relaes Internacionais. 852 Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 298. 853 Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 313. 854 Idem, pp. 313 e314.
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cardeais, alm de Leste e Oeste855, considerando necessrio ao Brasil situar-se acima do conflito e evitar atitudes ideolgicas856. Essa posio correspondeu viso da opinio pblica, pois uma pesquisa de opinio conduzida pouco antes da eleio de Jnio Quadros mostrou que 63% dos entrevistados preferiam a neutralidade do Brasil na Guerra Fria857. Alm de criticar a Guerra Fria, a PEI procurou tambm transformar a agenda internacional de duas maneiras. A primeira, tpica dos pases em desenvolvimento, valorizou os instrumentos multilaterais, exaltando a ONU como o nico organismo capaz de assegurar o equilbrio entre as foras opostas e garantir a paz858. Enfatizou a articulao parlamentar de pequenas e mdias potncias, que se uniam para buscar o desarmamento, o desenvolvimento econmico e a descolonizao859. A segunda tentou modificar a agenda internacional, mediar as disputas entre as superpotncias e fazer propostas racionais. Entre elas, destaque-se a ideia lanada pelo Brasil no Comit de Desarmamento de celebrar um tratado multilateral de no agresso860. Quanto s questes Norte-Sul, a PEI enfatizou os obstculos solidariedade dos pases desenvolvidos para com os pases em desenvolvimento e solidariedade dentro dos primeiros 861. Em consequncia: a) criticou a especializao dos pases em desenvolvimento em matrias-primas, instando a que sua estrutura econmica se tornasse semelhante dos desenvolvidos e sugerindo a criao de uma agncia especializada em desenvolvimento industrial; b) props o aumento dos fluxos financeiros para os pases em desenvolvimento, sem condicionantes polticos, apoiando a criao de um Fundo de Capital das Naes Unidas, que desviasse um % dos recursos despendidos em armamentos para esse fundo; e c) criticou a estrutura do comrcio internacional, buscando estabelecer, atravs da UNCTAD, condies para uma nova diviso internacional do trabalho862.
Ibidem, p. 314. Vide mensagem de Jnio Quadros ao Congresso Nacional em 1961. 857 Black, J. K., Op. cit., p. 38. 858 Seixas Corra, L. F. Op. cit., p. 146. 859 Idem, p. 163. 860 Fonseca Jr., G. Op. citl, p. 315. 861 Idem, p. 316. 862 Ibidem, pp. 317 e 318.
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A posio brasileira durante a PEI pode ser classificada de no alinhada no marco ocidental, sem preferncia ideolgica e com neutralidade entre os dois campos. Considerou irracional o comportamento das superpotncias e valorizou os mecanismos multilaterais para obter segurana e desenvolvimento. Quando foi adotado o pragmatismo responsvel, a dtente se firmara e as superpotncias j haviam se entendido em vrios pontos. Alm disso, os pases europeus, como a Alemanha, haviam assumido vida prpria e o sistema bipolar menos rgido tornara possvel aos pases mdios desenvolverem maior liberdade de ao nas relaes internacionais. Vendo que a dtente poderia evoluir para a entente , criando oportunidades para os pases em desenvolvimento, o pragmatismo responsvel foi menos vocal na condenao da Guerra Fria. Continuou, porm, a atacar o que Arajo Castro denominara o congelamento do poder mundial e a tendncia das superpotncias a concentrar o poder decisrio em suas mos863. Desapareceu o contedo utpico do discurso, reconhecendo que o Brasil no poderia mudar a situao mundial. Mas surgiu mais nitidamente a ideia de que a emergncia brasileira provocava um grau de atrito maior. O pragmatismo responsvel viveu concretamente com os Estados Unidos um conjunto de conflitos de interesse localizados, cuja ndole passou da esfera ideolgica da PEI para uma viso de cuidadoso realismo864. Persistiu a crtica s consequncias do confronto entre as duas superpotncias, o qual, alm de contribuir para a estagnao, no resolvia os conflitos regionais865 e no permitia avanos em reas como o desarmamento e o papel das Naes Unidas. A crtica maior concentrou-se na rea do desarmamento, repetindo-se as exortaes para que as negociaes limitadas a dois atores se integrassem nos esforos multilaterais866. Continuou, alm disso, a ideia de preservao da autonomia brasileira, sem tomar partido no debate ideolgico, embora afirmando a lealdade
Ibidem, pp. 323 e 324. Ibidem, p. 325. 865 A Palavra do Brasil na ONU. 1995. 866 Fonseca Jr., Op. cit. p. 326.
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ao Ocidente. E persistiu a noo de que a atitude das superpotncias era irresponsvel, enquanto a de pases como o Brasil era racional, sendo suas propostas legtimas e positivas para a ordem internacional867. A temtica Norte-Sul, embora condicionada pela crise do petrleo, no desapareceu. Em 1975, na ONU, Silveira props um esquema de negociaes entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Mas a ideia da complexidade do mundo e da dificuldade de classificao apareceu em pronunciamentos restritos, como na Escola Superior de Guerra. Os pases do Sul passaram a ser diferenciados, principalmente entre exportadores e importadores de petrleo. Comearam tambm a ser mencionados os problemas sobre como considerar um pas desenvolvido ou subdesenvolvido. A nfase com relao crise, que agravou os problemas do Sul, e do aumento do protecionismo no mundo desenvolvido permeou o discurso. Houve, alm disso, crticas ao processo decisrio sobre a economia internacional, inclusive no mbito do G-7, e s iniciativas do mundo desenvolvido para graduar os pases em desenvolvimento, com a criao dos pases em desenvolvimento mais avanados (ADCs advanced developing countries, tambm conhecidos como NICs newly industrialized countries)868. Ante os processos de integrao da economia internacional e do agravamento dos desequilbrios entre o Norte e o Sul, o Brasil props que se imaginassem maneiras de atenuar as diferenas entre ricos e pobres. Em uma primeira etapa, defendeu a noo de que o desenvolvimento era um direito. Numa segunda, introduziu um substrato econmico, com a ideia de que o crescimento dos pases em desenvolvimento servia aos pases desenvolvidos. Finalmente, criticou a gesto econmica global, dizendo que o controle da economia logrado pelos pases desenvolvidos deveria ser usado na vida internacional, onde nada fora feito para evitar as crises econmicas e reduzir o hiato entre pobres e ricos869. Segundo Silveira, seria preciso deixar o laissez-faire que impedia o alcance dos objetivos de harmonia, defendendo o estabelecimento de um conjunto de normas que aceitassem as diferenas econmicas. Props, em consequncia, a concluso de um acordo geral sobre comrcio entre
Idem, p. 328. Ibidem, p. 331. 869 Ibidem, p. 332.
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os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, negociado com base em concesses recprocas. Pretendeu tambm mudar a ordem internacional atravs da negociao poltica, o que foi feito em diversas negociaes, como a Conferncia do Direito do Mar, a Conferncia de Cincia e Tecnologia e o sistema de preferncias da UNCTAD870. Com relao ao dilogo Norte-Sul, permaneceu nos dois momentos a conscincia de que o mundo da economia integrado e interdependente e de que a diviso internacional do trabalho deveria ser mudada. Alm disso, ambas atriburam s reivindicaes dos pases em desenvolvimento um fundamento tico o direito ao desenvolvimento e tiveram a viso de que a crise tendia a agravar-se, sendo, pois, necessrio desenvolver mecanismos para atenuar as diferenas entre pobres e ricos. O pragmatismo introduziu ademais, diferentemente da PEI, a ideia da cooperao Sul-Sul. As relaes com os pases em desenvolvimento tiveram um impulso importante, como no caso do reconhecimento de Angola, a retomada das relaes com a Repblica Popular da China e o aprofundamento das relaes com os pases rabes. As diferenas entre os dois momentos tm que ver com as propostas para a relao entre o econmico e o poltico. Durante a PEI, predominou a temtica da segurana econmica coletiva, enquanto o pragmatismo responsvel defendeu a interveno deliberada dos governos nas questes econmicas. O terceiro-mundismo da PEI acabou constituindo um empecilho para as relaes com os pases desenvolvidos, mas no pragmatismo responsvel ele manteve abertas as portas para as relaes com as potncias ocidentais, como a Alemanha e o Japo871. Mesmo durante o pragmatismo responsvel o trabalho diplomtico no se esgotou, porm, na economia. A prpria dicotomia econmica versus poltico, desapareceu do cenrio internacional e temas como recursos, cooperao econmica e expanso comercial passaram a fazer parte do cerne do processo poltico da mesma forma que as questes de paz e segurana872. Os mecanismos diplomticos, propostos no incio de sessenta, eram mais concessivos e a ideia da ajuda estava presente. J em meados de setenta, a reciprocidade foi admitida claramente873.
Ibidem, p. 333. Ibidem, p. 347. 872 Sardenberg, R. A Poltica Externa do Brasil e a Amrica Latina, p. 8. 873 Fonseca Jr., G. Op. cit., pp. 333 e 334.
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Houve ademais na PEI uma distncia maior entre o discurso e a atuao concreta. Ela se colocou politicamente quanto s grandes questes mundiais, s relaes com os Estados Unidos da Amrica e aproximao com os pases em desenvolvimento. Mesmo sua questo econmico-comercial mais concreta a perspectiva de aumentar o comrcio com a Europa Oriental, a regio mais dinmica da poca teve um carter poltico874: j que um confronto entre as duas superpotncias era altamente indesejvel e no se pretendia o aniquilamento do outro lado, no fazia sentido deixar de ter relaes diplomticas com aquela regio. No caso do pragmatismo responsvel, a tomada de posies contrrias s dos Estados Unidos fez parte do expansionismo econmico brasileiro. Era necessrio mudar a imagem negativa que o Brasil adquirira para aprofundar as relaes com regies que poderiam representar mercados importantes para o Brasil a Amrica Latina, a frica e o Oriente Mdio875. A questo da opo entre o ocidente e o terceiro mundo j estava presente na PEI, mas apareceu de maneira mais explcita no pragmatismo responsvel. Esteve inclusive na raiz do empobrecimento voluntrio do Brasil, pois as duas dimenses estavam presentes na formao da nacionalidade brasileira, na infraestrutura econmica, nas tradies e expectativas culturais e nas premissas do processo poltico brasileiro876. Comparao entre as autorias das duas polticas H dvidas sobre a autoria da PEI. Seu autor foi realmente Jnio Quadros, ou h outros por detrs dela? Alguns veem nela uma escolha pessoal do presidente, que admirava Tito, Nehru e Nasser e seguia com interesse a revoluo cubana877. No incio de 1959, quando sua candidatura para presidente estava sendo considerada por vrios partidos, Jnio visitou o Japo, ndia, Paquisto, Ir, Sria, Egito, Turquia, Israel, Itlia, Frana, Unio Sovitica e Gr Bretanha. Ficou impressionado com Nasser e Nehru e declarou que
A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 147. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 226. 876 Sardenberg, R. Seminrio na PUC sobre A Poltica Externa do Brasil e a Amrica Latina. 877 Ibidem, p. 302.
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o Brasil poderia adotar uma terceira posio, com o apoio dos Estados Unidos, Gr Bretanha e Unio Sovitica878. Jnio pretendia lograr uma identidade entre o governo e o povo, de que a defesa externa da autodeterminao uma contraparte necessria. Acresce que, para um presidente que queria inovar, a poltica externa constitua um campo de manobra mais fcil do que a poltica interna879. Mas essa viso no parece completa. No obstante o interesse do presidente de aproximar-se da opinio pblica nacionalista ou esquerdista dentro do pas e tentar aumentar seus poderes presidenciais, a PEI foi na realidade apoiada por setores influentes da sociedade brasileira, no necessariamente esquerda do espectro poltico. Alguns diplomatas brasileiros, como Bezerra de Menezes, Oswaldo Aranha e lvaro Lins, alm de polticos como Affonso Arinos de Mello Franco e San Tiago Dantas, participaram diretamente da formulao da PEI. Todos eles eram ligados a vises ocidentais e capitalistas. Outros diplomatas influentes identificavam-se com as demandas nacionalistas do ISEB, tais como Joo Augusto de Arajo Castro, Paulo Nogueira Batista e Sergio Correa da Costa880. Alm disso, o Embaixador Guerreiro, Ministro de Estado das Relaes Exteriores durante o governo do General Joo Baptista Figueiredo elaborou, praticamente sem modificaes, a parte de poltica externa do discurso de Jnio Quadros ao Congresso, o que o credencia como um desses autores. O mencionado discurso, juntamente com o artigo de Jnio Quadros para a revista Foreign Affairs, publicado depois da renncia, constituem o cerne da poltica externa independente. Mais tarde, j no Governo Joo Goulart, San Tiago Dantas, como Ministro das Relaes Exteriores, organizou essa doutrina e contribuiu para garantir-lhe continuidade. Tal continuidade deveu-se tambm a uma sintonia entre o iderio das reformas de base e a poltica externa, a qual, embora no tenha sido um tema dominante, teve de ser avanada881. A PEI nasceu, pois, no mbito do Estado brasileiro. Foi muito valorizada pelos meios intelectuais, talvez confirmando, pelo menos
Storrs, K. L. Op. cit., p. 243. Miriam Limoeira Cardoso, apud Storrs, K. L, Op. cit., p. 450. 880 Saraiva, J. F. S. Op. cit., p. 104. 881 Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 302.
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em parte, a noo de Fontaine882 de que os intelectuais brasileiros, ao invs de proporem ideias novas na rea diplomtica brasileira, tendiam a glosar as que os polticos lanavam. A implementao da poltica externa independente coube a cinco Ministros, seis se contar que Affonso Arinos foi Ministro duas vezes, Dos seis, cinco se sucederam durante o perodo Joo Goulart (San Tiago Dantas, Affonso Arinos, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Arajo Castro). Isso certamente ter contribudo para certas modificaes, dentro de uma linha de continuidade. Mais do que o nmero de Ministros das Relaes Exteriores envolvidos em sua implementao, as mudanas no curso da poltica externa independente deveram-se, sobretudo, a questes polticas. Entre elas, talvez a mais importante tenha sido o fato de que foi mais fcil para Jnio Quadros mostrar independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica, j que John Kennedy no o via como uma ameaa, do que para Joo Goulart, que se viu obrigado a tentar garantir aos Estados Unidos que no representava um perigo de comunizao do Brasil. Alm disso, a intensificao da crise interna e o sistema parlamentarista, adotado principalmente para tornar Jango mais palatvel aos militares, levaram o Congresso, muito mais que antes, a participar da elaborao e acompanhar a implementao da poltica externa. Ademais, Joo Goulart interessava-se menos que Jnio Quadros por questes externas e tendia a deixar para seus Ministros das Relaes Exteriores, mesmo depois do retorno ao Presidencialismo, a maior parte das decises sobre o assunto. Isso ficou patente, por exemplo, quando da Reunio de Punta del Este, em que o Governo brasileiro defendeu a permanncia de Cuba na OEA. Nessa ocasio o Ministro das Relaes Exteriores, San Tiago Dantas, teve de enfrentar praticamente sozinho a reao de segmentos do Congresso e da opinio pblica, tendo sofrido um desgaste que certamente contribuiu para sua rejeio pelo Parlamento quando Jango o apresentou como candidato a Primeiro-Ministro. A autoria do pragmatismo responsvel mais clara. Com efeito, suas bases nasceram de uma conversa entre o General Ernesto Geisel e o Embaixador Azeredo da Silveira. Segundo Silveira, Geisel lhe afirmou que j vinha acompanhando h muito sua trajetria e entendia que suas
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Fontaine, R. The Foreign Policy-Making Process in Brazil, apud Fonseca Jr., G.
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ideias eram totalmente compatveis com a direo que pretendia imprimir poltica externa do pas883. Alm dos vrios discursos proferidos por Silveira como Chanceler, quase nada existe de escrito pelo Ministro das Relaes Exteriores de Geisel. Mas eles884 parecem suficientes para indicar que Azeredo da Silveira teve uma parte central na autoria do pragmatismo responsvel. Essa autoria corroborada pela interpretao, mencionada pelo Embaixador Gelson Fonseca, de que a inovao introduzida pelo pragmatismo responsvel estaria na lgica diplomtica, como uma tentativa de superar uma histria que comea em 1964 e que resulta, de um lado, em algum isolamento diplomtico (especialmente no campo multilateral) e, de outro, em uma teia de contradies com a potncia hegemnica (em reas variadas, como direito do mar, energia nuclear e comrcio)885. Isso parece ficar ainda mais patente no livro publicado com base no depoimento de Geisel CEPEDOC. Com efeito, ou Geisel preferiu guardar para si a viso e conhecimentos sobre poltica externa ou se baseou quase que exclusivamente na concepo de seu Ministro das Relaes Exteriores para desenvolver uma nova poltica externa. A influncia de Silveira parece tanto maior quanto o brao direito de Geisel em termos de poltica interna, o General Golbery do Couto e Silva, defendera em sua Geopoltica um desenvolvimento diretamente associado aos Estados Unidos da Amrica, muito diferente da linha de nacional-desenvolvimentismo adotada pelo pragmatismo responsvel. bem verdade que muito tempo j se passara desde os escritos de Golbery e os militares brasileiros tinham tido a experincia castellista de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica. Geisel e Golbery, da chamada Escola da Sorbonne, da Escola Superior de Guerra, e castellistas desde o princpio, talvez tenham compartido a mesma decepo quanto aos resultados da poltica externa de Castello.
883 Em depoimento CEPEDOC, da Fundao Getlio Vargas, o Embaixador Antonio Francisco Azeredo da Silveira relata essa conversa de maneira nem sempre organizada e com ressalvas atribuveis a sua modstia. O depoimento de Ernesto Geisel CEPEDOC, mais tarde resumido em livro, parece confirmar, mesmo indiretamente, essa assertiva, uma vez que Geisel pouco fala sobre poltica externa quando descreve seu governo. 884 Alm do depoimento citado acima. 885 Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 302.
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Apesar de ser considerado um adversrio poltico dos Generais Costa e Silva e Mdici, adeptos de um regime muito mais autoritrio e militarista, o Presidente Geisel optou por uma viso mais semelhante deles que de Castello em termos de poltica externa. Para isso certamente tero contribudo as mudanas internas do Brasil e as modificaes no panorama internacional. Em termos internos, Geisel pretendeu realizar a abertura poltica, tendo em Golbery um grande aliado com o mesmo objetivo. A promoo da abertura poltica implicava em destruir a influncia da comunidade de segurana, isto , dos militares da linha dura, cuja pedra de toque era a doutrina de segurana nacional. Essa doutrina era, em consequncia, um obstculo para Geisel realizar as transformaes internas que se propunha. Ele entendia que o inimigo interno havia sido derrotado e que o perigo comunista fora afastado, razo pela qual era possvel reduzir a influncia dos militares na vida poltica do pas. Enquanto isso, a linha dura preferia ver um perigo ideolgico em cada esquina, inclusive para legitimar sua permanncia no poder. Alm disso, em termos polticos, a adoo de uma poltica externa mais independente dependeu tambm da capacidade da estrutura poltica interna dos militares brasileiros de assimilar as mudanas externas. Com efeito, a prtica adotada pelos militares de evitar manter um general indefinidamente no poder como Chefe de Estado contribuiu grandemente para que no houvesse uma poltica externa monoltica. Com efeito, as polticas externas adotadas pelos militares foram mudando no sentido de uma poltica cada vez mais independente, partindo do alinhamento automtico adotado na poca de Castello Branco. bem verdade que as mudanas adotadas a partir de Castello por Costa e Silva e Garrastazu Mdici foram tpicas e se caracterizaram por uma predominncia das questes internas sobre as internacionais. Todas elas estavam mais preocupadas com a criao de uma estabilidade poltica e com questes de segurana, tanto interna quanto externa. Seguiram, portanto, uma linha que enfatizava o apoio poltica norte-americana em questes regionais e internacionais, que incluam uma afiliao poltica portuguesa na frica, relaes limitadas com os pases socialistas e uma atitude suspeita por parte da Amrica Latina sobre o papel do Brasil na regio886.
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Foi com o pragmatismo responsvel, portanto, que o Governo brasileiro atingiu o pice da poltica nacional-desenvolvimentista em termos externos. Diferenas e semelhanas quanto ao carter universal Tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel sublinharam o carter universal que adotaram para a poltica externa brasileira. Houve, porm, diferenas quanto real abrangncia desse carter. A PEI disse pela primeira vez que o Brasil deveria defender seus interesses sem coloraes ideolgicas. Juscelino Kubitschek dera um passo nesse sentido, mas alm dos pases desenvolvidos ele se circunscreveu Amrica Latina, enquanto a poltica de Jnio Quadros foi mais abrangente. Ele no escondeu alguma simpatia pela experincia socialista, tendo visitado Fidel Castro em Cuba antes de ser eleito e condecorado Che Guevara em um episdio que provocou acerbas crticas de polticos conservadores. Procurou, porm, obter vantagens resultantes da diviso do mundo em dois blocos e assumir uma nova liderana para o Brasil entre os pases em desenvolvimento. Mirou-se no exemplo de outros lderes de pases em desenvolvimento, aproximando-se de um neutralismo de base ocidental e afastando-se de seus aliados tradicionais os pases desenvolvidos e, sobretudo, os Estados Unidos da Amrica inclusive para reduzir a dependncia brasileira do comrcio e emprstimos norte-americanos. Embora no se tenha afastado do Ocidente nem se tenha inspirado em uma ideologia de esquerda, a PEI procurou universalizar as relaes exteriores do Brasil. Foram concludos novos acordos diplomticos e comerciais com a Europa Oriental e o Oriente Mdio e assumida uma nova liderana entre os pases em desenvolvimento, incluindo-se no apenas a Amrica Latina, como antes, mas tambm a frica e, em menor medida, a sia. Ao priorizar as relaes com os pases em desenvolvimento e afastar-se de seus aliados tradicionais, ela foi considerada uma reao nacionalista. Foi, porm, mais matizada, buscando reduzir os males financeiros do pas e negociando simultaneamente com os Estados Unidos, a Europa Ocidental e o bloco sovitico.
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O pragmatismo responsvel retomou muitas dessas caractersticas, deixando para trs as fronteiras ideolgicas que haviam pautado a poltica externa dos governos militares anteriores. Tambm adotou uma viso universal e pragmtica, embora com alguns limites, principalmente no que tange a Cuba. Suas razes foram, porm, diferentes. Com efeito, no havia qualquer dvida sobre o anticomunismo de Geisel. Ele se aproximou do Bloco Leste e de pases prximos a esse bloco em geral por razes econmicas, o que talvez explique o distanciamento de Cuba, j no haveria maiores vantagens econmico-comerciais na aproximao com aquele pas. preciso, porm, notar que Cuba de Fidel Castro representava um smbolo importante no mundo socialista e desenvolvia naquele momento uma poltica de apoio a movimentos socialistas, tanto na Amrica Latina, que havia arrefecido aps o fracasso do movimento guerrilheiro de Che Guevara, quanto principalmente na frica. A poltica com relao frica portuguesa e o reconhecimento dos novos governos de Angola e Moambique teve razes estratgicas, relacionadas com a proximidade da frica com relao ao Brasil, e culturais, que tinham a ver com a tradio de proximidade cultural, alm das razes lingusticas comuns e ideolgicas, uma vez que parecia prefervel dar a esses pases uma outra opo de alianas alm da URSS. Ademais, o Brasil tinha interesse em aproximar-se da frica, na busca de aliados com relao ao diferendo com a Argentina sobre a consulta prvia para a utilizao dos rios da Bacia do Prata e os africanos estavam demonstrando uma preferncia marcada pela Argentina. Mesmo assim, essa poltica tambm teve razes econmicas. Em primeiro lugar, havia a necessidade de garantir os suprimentos de petrleo. Angola e Nigria, alm da Arglia, no norte da frica, dispunham de petrleo e os pases do Oriente Mdio viam com bons olhos os novos pases africanos. Alm disso, a frica representava um mercado emergente em termos das exportaes brasileiras. Definio e objetivos Tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo responsvel mantiveram o carter supletivo de apoio ao projeto nacional-desenvolvimentista adotado pelo Governo. Esse carter veio desde
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a revoluo de trinta, mas a linha nacional-desenvolvimentista, ou, como chamou Gelson Fonseca Jr., de ocidentalismo autnomo, foi uma especificidade das duas polticas. Mas embora elas tenham guardado semelhana em termos de discurso, tiveram especificidades resultantes de circunstncias internas e externas diferentes. A PEI foi definida por Jnio Quadros em seu discurso no Congresso Nacional, o qual continha uma parte reservada poltica externa, e seu artigo para a revista Foreign Affairs, publicado depois de sua renncia. Seus aspectos doutrinrios foram mais tarde explicitados por San Tiago Dantas, Ministro das Relaes Exteriores no governo parlamentarista. O pragmatismo responsvel foi explicitado durante a primeira reunio ministerial do governo Geisel, a 19 de maro de 1974. A maneira pela qual se deu essa definio evidencia as diferenas entre os dois momentos: a PEI foi definida em mensagem ao Congresso, enquanto o pragmatismo responsvel em uma reunio ministerial. Ambos tinham como objetivo modificar o papel internacional do Brasil, buscando aumentar a participao brasileira em questes internacionais e utilizar a poltica externa como um instrumento para o desenvolvimento econmico do pas. Mas as questes econmico-comerciais foram um foco muito mais central na ltima que da primeira. Em seu artigo da Foreign Affairs, Jnio Quadros citou como os dois objetivos principais da poltica externa independente: 1- ser realmente independente dos Estados Unidos e da Gr Bretanha em questes internas; e 2- no se ligar a nenhum bloco estrangeiro ou grupo de pases em particular. Entre os 15 pontos principais da poltica de Jnio, tambm predominaram questes polticas e, em alguma medida, ideolgicas. Talvez os pontos econmicos mais importantes explicitados por ele sejam o da expanso do comrcio e da luta contra o subdesenvolvimento. Alm disso, a poltica externa de Jnio tambm representou uma mudana de estilo, na medida em que a definio do interesse nacional foi alm da simples modificao do processo interno de desenvolvimento. Incluiu ademais um esforo de maior participao do pas no mercado internacional. No caso do pragmatismo responsvel, houve uma srie de questes polticas e ideolgicas envolvidas, mas a predominncia recaiu sobre as questes econmicas. Em termos internos, tratava-se de eliminar a
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resistncia da comunidade de informaes ao fim da predominncia de questes de segurana sobre questes econmicas. Para Geisel, a luta contra o perigo socialista havia perdido terreno internamente para as questes relacionadas com a economia e as finanas. Em termos externos, pretendia-se disputar novos mercados que se abriam, principalmente os de ideologia marxista, como o de alguns pases da frica, e os do Oriente Mdio, alm de ampliar as possibilidades de relaes com economias como a da Europa Oriental. Introduzia-se ademais um elemento novo: o da interdependncia e o de um esforo para desenvolver a chamada interdependncia horizontal, em detrimento da vertical. A primeira baseava-se na cooperao e na oportunidade econmica com equidade, ao invs da subordinao econmica em que se baseava a Segunda. Comparao entre as transformaes A homogeneidade de cada uma das duas polticas confirma-se apenas em termos relativos. Ambas adaptaram-se s transformaes ocorridas interna e externamente durante sua implementao. No caso da PEI, algumas das transformaes deveram-se ao fato de que ela foi conduzida por cinco Ministros das Relaes Exteriores. Basicamente, porm, ela teve duas fases distintas. Em sua verso inicial (isebiana), que se prolongou durante o governo de Jnio Quadros e o primeiro ano do parlamentarismo, ela se identificou com uma atitude de neutralismo ttico, embora recusasse esse rtulo887, talvez inclusive para maximizar seu poder de barganha. Esse primeiro momento foi de uma bipolaridade rgida de Guerra 888 Fria e seu principal valor foi a preservao da paz. Nesse sentido, teve grande proeminncia a questo do neutralismo, ainda que pr-ocidental ou ttico, enfatizando a ideia de que uma maior independncia na poltica externa dava ao Brasil maior habilitao como interlocutor e at mesmo mediador das grandes potncias889.
Vide discurso de Affonso Arinos de Mello Franco na Assembleia Geral da ONU, em setembro de 1961, apud A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 145. 888 Brito Cruz, J. H., Op. cit., pp. 2 e 3. 889 Vide tambm o discurso de Affonso Arinos de Mello Franco na ONU. A Palavra do Brasil na ONU, p. 141.
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, porm, surpreendente a quase ausncia dos temas econmicos nos discursos de 1961-62, a fase neutralista da PEI, onde os temas como desarmamento e descolonizao predominam. Alm disso, as propostas brasileiras ainda so mais assistencialistas890. Nesse primeiro momento, a questo Norte-Sul ainda no estava encaminhada atravs da ONU e principalmente da UNCTAD. Talvez por isso, a via pela qual a PEI optou foi a de uma viso pan-americanista, que insistia na necessidade de maior ajuda econmica norte-americana, muito embora o Brasil j enfatizasse as diferenas entre o Norte e o Sul891. A renncia de Jnio introduziu uma modificao nessa primeira fase da PEI. No plano interno, a Presidncia da Repblica perdeu importncia no perodo de agosto de 1961 a outubro de 1962, embora compensada pelo aumento da influncia do Chanceler, mais passivo durante a fase presidencial de Jnio. A Cmara dos Deputados, por sua vez, foi colocada no centro do processo decisrio. O Primeiro-Ministro das Relaes Exteriores de Jango, San Tiago Dantas (Ministro das Relaes Exteriores de agosto de 1961 a julho de 1962), participou, em consequncia, de debates frequentes sobre questes de poltica externa no plenrio. Ademais, o Presidente envolveu-se cada vez mais na crise interna, deixando para o Itamaraty e para o Ministro das Relaes Exteriores um papel cada vez mais proeminente em termos de formulao e implementao da poltica externa. A PEI perdeu ademais sua caracterstica de atrair elementos de esquerda para a coalizo mais conservadora de Jnio. Ao contrrio, qualquer iniciativa de aproximao com pases socialistas tornou-se mais difcil, como foi o caso do restabelecimento das relaes diplomticas com a URSS e a defesa de Cuba no mbito da OEA. No plano externo, o quase neutralismo janista tornou-se menos vivel, uma vez que a problematizao do alinhamento, antes adstrita poltica externa, passou a operar tambm em termos de poltica interna. Alm disso, as reas de atrito com os Estados Unidos de um governo percebido como de esquerda, tiraram do Brasil o poder de barganha, na
890 Ambos os discursos foram pronunciados por Affonso Arinos de Mello Franco, Ministro das Relaes Exteriores de 1 de fevereiro a 25 de agosto de 1961 e de 17 de julho a 13 de setembro de 1962. Vide Palavra do Brasil na ONU, pp. 141 e 149. 891 Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 143.
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medida em que a poltica norte-americana voltou-se para o solapamento de um governo rebelde892. Alm disso, Joo Goulart viu-se obrigado a adotar uma posio mais apaziguadora com relao aos Estados Unidos da Amrica, em vista da desconfiana daquele pas quanto a suas intenes. O projeto de maior independncia com relao aos Estados Unidos ficou em consequncia, dificultado por essa nova circunstncia. A segunda fase da PEI relaciona-se aos treze dias da crise dos msseis, em outubro de 1962893. A partir de ento, reas de interesse convergentes e de cooperao passaram a ser identificadas para eliminar os riscos de holocausto nuclear894. O novo perodo marcou, pois, o estabelecimento de uma entente cordiale entre as duas superpotncias. Iniciaram-se a partir de ento os contatos diretos entre ambas, inclusive com a instalao do telefone vermelho em junho de 1963, que tornaram suprflua a mediao por parte de uma terceira fora, esvaziando a poltica neutralista. Esse esvaziamento ficou ainda mais patente quando os Estados Unidos e a Unio Sovitica assinaram em agosto do mesmo ano o Tratado de Proscrio dos Testes Nucleares sem a participao do Comit de Genebra895, abrindo o caminho para a aceitao do conceito de paridade estratgica entre as duas superpotncias896. A partir de outubro de 1962 e principalmente em 1963, a PEI abandonou o quadro de referncia da Guerra Fria e do neutralismo e comeou a buscar formas positivas de viabilizar a proposta de uma frente nica dos pases subdesenvolvidos. O tema do desenvolvimento ficou mais elaborado e o discurso dos 3 D (desarmamento, desenvolvimento e descolonizao), pronunciado na XVII Assembleia Geral da ONU, em setembro de 1963, por Arajo Castro, Ministro das Relaes Exteriores de 21 de agosto de 1963 a 1o de abril de 1964, marcou seu pice. Castro fez ver, na mais extensa, coerente e convincente exposio sobre a poltica externa independente897, que a segurana econmica e social de alguns est em risco se no for alcanada por todos assim
Brito Cruz, J. H., Op. cit., pp. 6-7. Idem, p. 5. 894 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 157. 895 Brito Cruz, J. H. Op. cit., p. 7. 896 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 157. 897 Idem, p. 158.
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como a paz indivisvel, tambm indivisvel o desenvolvimento econmico e social898. Alm disso, surgiu a constatao de que o desequilbrio vinha crescendo e se no fossem corrigidas as tendncias predominantes continuaria a crescer indefinidamente899. Na mesma Assembleia Geral da ONU foi proposta a criao de um Grupo Parlamentar, que teve sobre o Movimento No Alinhado a vantagem da ausncia de coloraes geogrficas e da organizao em torno de temas definidos (os trs Ds). Isso tornou possvel a maior presena latino-americana e contribuiu para reduzir a hegemonia afro-asitica no movimento terceiro-mundista900. Em consequncia desse movimento, o debate se tornou mais econmico e menos poltico-ideolgico, desembocando na realizao da 1 UNCTAD e na formao do Grupo dos 77. Isso propiciou que o Brasil ocupasse uma posio mais proeminente na articulao do terceiro mundo e buscasse extrair consequncias prticas do discurso terceiro-mundista, iniciado em 1961, com a defesa de uma nova ordem econmica internacional901. O discurso diplomtico brasileiro deslocou a partir de ento sua prioridade do problema da paz para a questo do desenvolvimento. Esta ltima passou a ser mais urgente que a do desarmamento, introduzindo-se ademais o conceito de segurana econmica coletiva. O discurso anterior, iniciado por Jnio Quadros, no sentido da expanso dos mercados, preocupava-se com a ocupao de espaos j existentes. O novo discurso passou a enfatizar a transformao das estruturas existentes e a ideia de reformas internas, que dominou a poltica interna, passa tambm para a poltica externa com a crtica s assimetrias do comrcio internacional902. No caso do pragmatismo responsvel, as transformaes foram menores, por vrias razes. Para comear, ela foi concebida e implementada por apenas um Presidente (ao invs de dois ou trs se contarmos a fase parlamentarista e a presidencialista de Joo Goulart) e um Ministro das Relaes Exteriores.
ONU - 1963. Seixas Corra. 1995, p. 173. Fonseca Jr., Op. cit., p. 317. 900 Brito Cruz, J. H. Op. cit., p. 8. 901 Idem. 902 Ibidem, p. 9.
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Alm disso, a dtente j se havia consolidado e o mundo no estava beira de um conflito entre as duas superpotncias, como foi o caso da crise dos msseis de Cuba. Ao contrrio, ambas j haviam definido mais claramente suas esferas de influncia e no estavam mais diretamente disputando territrios. Ao contrrio das crises poltico-ideolgicas, havia uma grande crise econmica, resultante, entre outros, da crise do petrleo. Em consequncia, as transformaes da poltica externa brasileira vieram mais que nada com resposta s mudanas desenvolvidas pelos diversos pases, e principalmente os pases desenvolvidos. Tambm tiveram que ver com a percepo de que, em vista de atitudes contrrias s dos pases em desenvolvimento e latino-americanos, o pas estava arriscado a isolar-se diplomaticamente nos foros multilaterais903. Nesse sentido, o pragmatismo responsvel evoluiu de uma viso mais dicotmica, do desenvolvimento de relaes com os pases desenvolvidos, concomitantemente com os pases em desenvolvimento, para uma viso mais terceiro-mundista, que deu primazia s relaes com a Amrica Latina, a frica e o Oriente Prximo. No incio do pragmatismo responsvel, tratava-se de buscar reestruturar a economia para superar a crise do petrleo. Nesse sentido, as relaes com os pases desenvolvidos precisavam ser mais bem distribudas, retirando-se a nfase na relao com os Estados Unidos e desenvolvendo relaes mais prximas com a Europa Ocidental e, em certa medida, com o Japo. Com efeito, os Estados Unidos haviam deixado de representar um mercado e um investidor to promissores, uma vez que haviam sofrido uma perda relativa de poder e estavam, eles prprios, a braos com uma crise de grandes propores, fruto de Watergate, da guerra do Vietn e, principalmente, da crise do petrleo. Tambm j no representavam a nica fonte de alta tecnologia possvel. Havia outros mercados e investidores que poderiam tomar parte do lugar norte-americano nas relaes com o Brasil. Esses mesmos mercados e investidores poderiam tambm funcionar como fornecedores de alta tecnologia, principalmente tecnologias mais sensveis, que os norteamericanos se recusavam a transferir.
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A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 299.
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Nesse sentido, a Europa Ocidental e, em alguma medida, o Japo representavam alternativas importantes. O governo Geisel buscou desenvolver tanto quanto possvel essas alternativas. Mas a crise econmica aumentara o protecionismo desses pases e havia um limite para a colocao de produtos brasileiros nos mercados desenvolvidos, muito embora esses pudessem ser importantes fontes de investimentos e transferncia de tecnologia. Restavam, pois, os mercados dos pases em desenvolvimento, onde os produtos brasileiros poderiam ser colocados mais facilmente. Ainda mais porque, com o aumento de liquidez resultante dos petrodlares, passou a ser mais fcil financiar as exportaes brasileiras para esses pases. Alm disso, eles funcionavam tambm como aliados para buscar mudar as estruturas econmicas internacionais, que representavam um obstculo importante ao desenvolvimento brasileiro. Em consequncia, a vertente terceiro-mundista da poltica externa do Governo Geisel foi ganhando terreno, na medida em que os pases do terceiro mundo representavam mercados mais promissores e, principalmente, na medida em que eram aliados para buscar mudar a ordem econmica internacional. Tambm o surgimento do contencioso com os Estados Unidos, oriundo da oposio movida por Carter ao Acordo Nuclear Brasil-RFA e da poltica norte-americana de direitos humanos contribuiu para essa situao. Enquanto na PEI as transformaes da poltica externa deveram-se a transformaes internas e internacionais de cunho mais poltico, no pragmatismo responsvel essas transformaes obedeceram, pois, a motivaes predominantemente econmico-comerciais. B. Comparao entre a implementao da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel Caractersticas Gerais Tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo responsvel buscaram aplicar uma poltica externa autnoma. Ambas expandiram as relaes diplomticas para satisfazer interesses econmico-comerciais e buscaram desenvolver relaes com outros
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pases desenvolvidos para contrabalanar sua dependncia dos Estados Unidos da Amrica, a potncia hegemnica do sculo. Ambas tambm procuraram intensificar seus contatos com o mundo socialista, independente de questes ideolgicas. Finalmente, ambas cultivaram crescentemente as relaes com o Terceiro Mundo na medida em que aumentou a insatisfao com os pases desenvolvidos e que melhorou o status do Brasil como um importante ator internacional. A principal diferena entre elas foi, porm, que a poltica externa independente caracterizou-se por um grande idealismo, tendo sua prtica permanecido muitas vezes muito aqum da retrica, inclusive porque sua preocupao se concentrava na propaganda interna904. Enquanto isso, o pragmatismo responsvel no foi ideolgico, tendo sido muito influenciado pela busca de independncia energtica 905. Ademais, Geisel conseguiu o que Quadros e Goulart nunca atingiram: o Brasil alcanou uma relevncia que no tinha dez ou quinze anos antes. Isso no s porque as condies objetivas do pas haviam mudado, mas tambm porque o mundo havia-se transformado e o Brasil buscou atuar de maneira mais consoante com essas transformaes, desenvolvendo uma poltica mais independente e pragmtica. Paradoxalmente, a independncia na poltica externa que foi a marca caracterstica do pragmatismo responsvel foi proposta por algumas das mesmas pessoas que se haviam oposto a ela alguns anos antes. Talvez por isso os militares da linha dura no tenham levantado contra ele tanta oposio quanto teriam feito caso o pragmatismo responsvel tivesse sido proposto pelos civis. Outro aspecto importante de ambas as polticas foi sua universalidade. Mas enquanto a poltica externa independente foi adotada em um regime democrtico, ainda que populista e cheio de imperfeies no que diz respeito a sua representatividade, o pragmatismo responsvel foi implementado em um sistema poltico autoritrio, que se abriu aos poucos durante os cinco anos do Governo Geisel. Essa mesma poltica pde ser adotada em seguida com o prosseguimento da abertura no Governo Figueiredo. Tambm foi seguida no primeiro governo civil depois de mais de vinte anos, com Jos Sarney.
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Moniz Bandeira. Op. cit., p. 58. Nazario, O. Op. cit., p. 104.
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Talvez a nica questo pendente no caso do pragmatismo responsvel tenha sido o restabelecimento das relaes com Cuba. Nesse aspecto ambas as polticas foram muito diferentes906, uma vez que a poltica externa independente defendeu o quanto pde a manuteno daquele pas no sistema da Organizao dos Estados Americanos. Comparao entre as relaes bilaterais Relaes com os pases desenvolvidos As questes com os pases desenvolvidos foram mais simples na dcada de sessenta que na dcada de setenta. Em sessenta, os Estados Unidos da Amrica tiveram grande primazia, muito embora vrios pases europeus estivessem comeando a ganhar impulso. Os conflitos do Brasil situaram-se mais no nvel poltico, j que em termos econmico-comerciais as relaes foram tradicionais, sendo o pas ainda um grande exportador de matrias-primas. Na dcada de setenta, os Estados Unidos sofreram uma grande crise, como resultado dos problemas do Vietn e de Watergate, e haviam perdido competitividade em termos internacionais. Novos atores no mundo desenvolvido, principalmente a Alemanha e o Japo, tambm haviam adquirido maior importncia relativa e apareciam como alternativas para o Brasil nas relaes com o mundo ocidental. Alm disso, o contencioso brasileiro com os pases ricos e principalmente com os Estados Unidos foi muito mais amplo, incluindo questes como subsdios, direitos compensatrios e importao de material sensvel, entre outros. A polarizao entre o Norte e o Sul tambm cresceu, sobretudo em funo da crise do petrleo, e envolveu negociaes multilaterais muito complexas907. Relaes com os Estados Unidos da Amrica Em ambos os perodos houve uma ruptura da poltica de alinhamento com os Estados Unidos da Amrica e um esforo no sentido de aumentar a autonomia brasileira no contexto internacional. Sendo os Estados
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Idem, p. 105. Fonseca Jr., G. Introduo de Celso Lafer. Op. cit., p. 22.
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Unidos a potncia hegemnica ocidental, era natural que uma maior independncia na poltica externa representasse uma maior margem de manobra com relao quela potncia. Contudo, embora o esforo de maior autonomia tenha caracterizado as duas polticas externas, as relaes bilaterais apresentaram especificidades em cada um dos perodos. A primeira delas foi de que, embora as relaes com os Estados Unidos da Amrica tenham apresentado dificuldades em ambos os momentos, sua deteriorao chegou a nveis mais profundos no perodo Geisel908. A dimenso da economia acabou exigindo aes correspondentes em poltica externa. Ela ensejou em 1961 uma poltica mais centrada no volume da ajuda econmica norte-americana. J em 1974, houve uma relao mais diferenciada: o desenvolvimento brasileiro fizera surgir um amplo contencioso com os Estados Unidos, que incluiu subsdios, direitos compensatrios, importao de material sensvel etc.909. Tambm o afastamento dos Estados Unidos da Amrica j no tinha como principal objetivo reduzir a excessiva dependncia do comrcio, investimentos e emprstimos norte-americanos. Com a perda relativa do poder norte-americano, tal dependncia j comeara a reduzir-se e era necessrio desenvolver novas alianas para garantir os suprimentos de petrleo e encontrar fontes alternativas de investimentos e financiamentos (no obstante a fora continuada dos bancos norte-americanos), alm de buscar novos mercados para os produtos industrializados brasileiros, que o Brasil pretendia colocar na Amrica Latina, Oriente Mdio e frica. Isso se deu muito embora a poltica externa independente, principalmente durante o Governo Joo Goulart, tenha correspondido ao perodo denominado desalinhamento910. Nessa poca, as relaes com os Estados Unidos da Amrica foram ambivalentes, refletindo inclusive a viso de muitos brasileiros que, mesmo ao pregar a aproximao com a Unio Sovitica, pareciam movidos pelo desejo de demonstrar independncia com relao grande potncia hegemnica do Ocidente. Essa ambivalncia estava, porm, ancorada em uma dependncia real muito maior do que poca do pragmatismo responsvel. Com efeito, os Estados Unidos eram de longe o maior investidor no Brasil. De um
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 17. Idem, p. 308. 910 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 137.
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total de US$ 3.5 bilhes de estoque de investimentos estrangeiros em 1959, 38% era norte-americano, 19% canadense e 35% de pases da Europa Ocidental. Os Estados Unidos eram tambm o maior financiador do Brasil. Com efeito, no perodo de 1946 a 1958 o pas recebera US$ 725 milhes de assistncia econmica norte-americana, principalmente do EXIMBANK e somente em 1960 essa assistncia atingira a US$ 20.5 milhes. Alm disso, de 1950 a 1960 o Brasil obtivera US$ 164.8 milhes de ajuda e treinamento militar daquele pas911. Eram tambm o principal mercado para os produtos brasileiros, j que, em 1960, 44,4% das exportaes brasileiras iam para os Estados Unidos, comparados com 8% para a Alemanha Ocidental, o segundo maior mercado para o Brasil e com 19,6% para o Mercado Comum Europeu como um todo. Os Estados Unidos eram ademais o fornecedor mais importante de bens em geral, com nfase nos produtos industrializados, j que no mesmo ano 30,3% das importaes brasileiras vinham daquele pas, enquanto 20,1% provinham do Mercado Comum Europeu. Alm disso, a atuao dos Estados Unidos da Amrica no Brasil era mais evidente. Um exemplo desse fato foi a campanha durante as eleies de 1962, que Jan Knippers Black denominou a campanha de saturao912. Com efeito, acredita a autora que, principalmente pela via do IBAD e sua subsidiria, Incrementadora de Vendas Promoo S.A., os Estados Unidos tenham colocado cerca de 1.4 bilho de cruzeiros em programas de rdio e televiso, propaganda e imprensa escrita, alm de contratar dezenas de jornalistas e editar uma revista mensal chamada Ao Democrtica. Ademais, a poltica externa norte-americana de Guerra Fria j vinha exercendo h algum tempo uma influncia na poltica interna do Brasil. Isso contribuiu para aumentar a ambivalncia do pas com relao aos Estados Unidos da Amrica. Por um lado, havia no Brasil vrios dos componentes do antiamericanismo existente na Amrica Latina naquele momento. Por outro lado, existia um sentimento favorvel com relao aos norte-americanos em vrios segmentos da populao. Isso se dava principalmente na classe militar, que absorvera, atravs da doutrina
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 213. Black, J. K. Op. cit., p. 98.
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de segurana nacional, o anticomunismo que a poltica externa norte-americana defendia. A questo que, do ponto de vista dos Estados Unidos, parecia haver a presuno de que, a cooperao entre os militares norte-americanos e brasileiros levaria adoo de valores democrticos A poltica adotada pelo Governo de Jnio Quadros no pareceu, a princpio, encontrar tanta oposio norte-americana. Foi, porm, recebida negativamente nos EUA913, dando margem a observaes, como as da CIA, de que o novo Presidente seria vulnervel ao comunismo914. A Aliana para o Progresso, lanada por Kennedy em agosto de 1961 em Punta del Este e provavelmente a mais ousada iniciativa na histria das relaes interamericanas915 pretendia apoiar tcnica e financeiramente os governos civis e democraticamente eleitos do continente. Com isso, pretendia incentivar as reformas que eliminassem ou pelo menos reduzissem as reas de pobreza, as quais poderiam funcionar como aliadas do comunismo916. Surgiu, porm, em um ambiente de ceticismo com relao s polticas norte-americanas por parte dos nacionalistas latino-americanos917. Kennedy procurou dar apoio chamada democracia progressista, representada por lderes como Arturo Frondizi (Argentina), Paz Estenssoro (Bolvia), Haya de la Torre (Peru) e Rmulo Betancourt (Venezuela). Entre eles, Kennedy parecia, porm, mais atrado pelo carisma e estilo populista de Jnio Quadros. Ademais o Brasil, que era o maior e mais importante pas da Amrica Latina, passava por uma grave crise financeira, com reservas muito baixas e dvidas que venceriam a curto prazo. E o novo Presidente brasileiro parecia disposto a atac-la de acordo com os cnones do FMI, o que ajudou a angariar a boa vontade norte-americana. Com efeito, o programa de estabilizao monetria, iniciado com a reforma cambial e a desvalorizao do cruzeiro em 100 %, recebeu o apoio do FMI e dos Estados Unidos. Em maio e junho de 1961, o Ministro da Fazenda, Clemente Mariani, conseguiu consolidar a dvida externa brasileira e obter novos financiamentos norte-americanos918.
A Palavra do Brasil nos Estados Unidos, p. 139. Idem, p. 40. 915 Ibidem, p. 10. 916 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 53. 917 Black, J. K. Op. cit., p. 10. 918 Moniz Bandeira. Op. cit. p. 59.
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Alm disso, o governo norte-americano parecia entender que a posio de independncia da poltica externa brasileira era apenas uma expresso do crescente nacionalismo do Brasil (em seu discurso nas Naes Unidas, em setembro de 1961, Affonso Arinos de Mello Franco lembra que a afirmao nacional o mais importante acontecimento poltico do sculo XX e que o pacifismo se confundo hoje com o respeito ao nacionalismo) e uma maneira de obter respaldo interno com relao poltica financeira austera. Buscou, assim, concentrar seus esforos para eliminar ou pelo menos reduzir certos esteretipos com relao aos EUA que predominavam no pas. Tambm via nas reformas democrticas com maior justia social o melhor caminho para contrapor-se ao perigo que representava a revoluo cubana. Nessa linha, o Governo norte-americano mostrou desde o princpio disposio para levar em conta vrias das reivindicaes brasileiras. Aquiesceu tambm em prestar auxlio ao desenvolvimento brasileiro e em reestruturar nossa dvida externa. A ameaa de revolta no Nordeste, a rea mais pobre da Amrica Latina no maior e mais populoso pas da regio, foi o primeiro teste crtico para a Aliana para o Progresso. No dizer de Joseph Page, a Aliana dividiu-se entre seus objetivos humanitrios e reformistas e as consideraes de segurana norte-americana, tendo prevalecido as ltimas919. A maior dificuldade real entre os dois pases foi a posio brasileira na questo cubana. Quando o Chefe da Fora Tarefa para a Amrica Latina, Adolf Berle Jr., esteve no Brasil, em fevereiro de 1961, procurou convencer o Brasil a apoiar um plano da CIA de desenvolver operaes contra as ditaduras do continente, fomentando um movimento geral pela restaurao da democracia. Jnio, embora concordasse com a anlise de Berle Jr., recusou-se a dar o apoio que os norte-americanos pretendiam por temer uma exploso interna920. No obstante, o governo norte-americano apressou-se desde logo a desmentir a existncia de um mal estar por ocasio da visita de Berle. Afonso Arinos observou mais tarde que a conversa foi efetivamente amistosa e sem rispidez (Moniz Bandeira, Ibid., p. 56).
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Page, J. The Revolution that Never Was, pp. 34-38. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 55.
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Outro enviado norte-americano que esteve no Brasil um ms depois, o Secretrio de Tesouro, Douglas Dillon, tambm se avistou com Jnio Quadros. Na ocasio, ouviu deste ltimo o pedido de que os norte-americanos lhe tivessem confiana, pois pretendia eliminar a inflao e o dficit oramentrio, no havendo ademais razes para dificuldades polticas entre os dois pases. Dillon pareceu compreender que Quadros instrumentalizava a poltica externa com o propsito de defender problemas domsticos, Nesse sentido, utilizava uma retrica neutralista para atrair elementos da esquerda (Moniz Bandeira, Ibid., p. 57). A posio inicial do governo Kennedy, de boa vontade com relao ao Brasil, foi-se, porm, modificando. Contriburam para isso as crescentes presses de certos segmentos norte-americanos contra as polticas adotadas por Jnio Quadros. Entre eles destacavam-se os empresrios e a comunidade de informao, uma vez que, j no comeo de 1960, a CIA e a DIA, o servio secreto do exrcito dos Estados Unidos, julgavam Jnio Quadros vulnervel influncia comunista921. Provavelmente em razo disso, nenhum recurso havia sido efetivamente desembolsado poca da renncia de Jnio, no obstante as promessas iniciais. A deteriorao das relaes brasileiro-norte americanas pronunciou-se com a ascenso de Joo Goulart ao poder. Segundo declaraes atribudas a Niles Bond, Encarregado de Negcios norte-americano, a comunidade empresarial daquele pas no Brasil teria tentado em vo obter o apoio da Embaixada para um movimento no sentido de evitar que Goulart tomasse posse. Segundo outras fontes, porm, Washington apoiou uma reduo do poder de Goulart naquele momento922. Tal deteriorao ocorreu muito embora Jango se tenha esforado para mostrar que o Brasil pretendia manter sua aliana com os Estados Unidos. Tambm procurou evitar qualquer atitude que pudesse ser interpretada como hostil quele pas. Com efeito, Joo Goulart no sancionou a lei que regulamentava a remessa de lucros, deixando que o Congresso, que a estava examinando desde o governo de Juscelino Kubitschek, a promulgasse. Tampouco tomou qualquer iniciativa para regulament-la, preferindo negoci-la
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Idem, p. 60. Black, J. K. Op. cit., p. 40.
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durante sua visita aos Estados Unidos, em abril de 1962923. Durante a visita, reafirmou a natureza democrtica das reformas que estava empreendendo e manifestou o interesse em receber novos investimentos externos924. Mas os aliados do novo Presidente no estavam dispostos a seguir o mesmo caminho. Com efeito, enquanto Jango articulava a mencionada visita, Brizola decidiu expropriar outra empresa norte-americana, subsidiria da IT&T e responsvel pelos servios telefnicos no Rio Grande do Sul. Tomou essa iniciativa sem sequer solicitar a anuncia presidencial, como previa a lei925. Tambm Kennedy parecia a princpio interessado em manter o entendimento com o Brasil. Ops-se assim iniciativa de alguns senadores e deputados, em represlia deciso de Brizola, de proibir qualquer ajuda financeira a pases que nacionalizassem propriedades norte-americanas sem indenizao. Evitou assim atacar a Goulart, tentando atra-lo para a poltica da Nova Fronteira926. A tendncia nacional-reformista de Goulart era, porm, muito diferente do populismo de Jnio Quadros e ela se intensificou aps a visita aos EUA927. Em consequncia, a comunidade empresarial, principalmente a estrangeira e mais ainda a norte-americana, mobilizou-se para combat-lo. verdade que alguns assessores de Kennedy, como Arthur Schlesinger Jr., entendiam que o nacionalismo brasileiro contemporneo no era violento ou fora de controle e que o futuro da democracia na Amrica Latina dependia do exemplo do Brasil. Segundo Schlesinger, ademais, a competio pelo futuro da Amrica Latina dar-se-ia entre o caminho brasileiro e o de Castro928. A viso empresarial e da comunidade de informao acabou, porm, ganhando terreno. O mesmo se deu em relao comunidade de segurana norte-americana, que via na questo social e na mobilizao poltica do Brasil uma ameaa para a segurana brasileira, do hemisfrio e dos Estados Unidos. Para os empresrios, por exemplo, tal ameaa
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 111. A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 147. 925 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 111. 926 Idem, pp. 111-112. 927 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 147. 928 Moniz Bandeira. Op. cit., pp. 112-113.
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estava ligada ao medo das nacionalizaes ou da imposio de limites inaceitveis para seus lucros929. E muito rapidamente Kennedy comeou a antagonizar o novo Presidente brasileiro930. Vrios motivos contriburam para a deteriorao das relaes bilaterais. A poltica externa independente, que no decorria de uma opo ideolgica, mas das presses do prprio Estado nacional, certamente foi uma delas. San Tiago Dantas consolidou os fundamentos doutrinrios da nova poltica, restabelecendo relaes diplomticas com a URSS, principalmente por razes comerciais, j que o bloco socialista apresentava poca o ndice mais elevado de crescimento do comrcio931. E s vsperas da visita de Goulart aos Estados Unidos, o Departamento de Estado observou que embora sem os extravagantes acenos de Quadros para os pases neutralistas e o Bloco Sino-Sovitico, a poltica externa do Brasil continuava a ter com Goulart uma aceitao geral por todos os partidos e pelo povo932. A questo cubana, que j havia causado problemas no governo anterior, continuou a ser um fator irritante nas relaes Brasil-Estados Unidos. Desde o fracasso da Baa dos Porcos, Kennedy procurou promover a expulso de Cuba da OEA. O Brasil repeliu, contudo, as presses norte-americanas. Durante a VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos em Punta del Este (22 a 31.1.1962) San Tiago Dantas levantou-se contra aes intervencionistas, tanto uma ao militar coletiva, quanto inclusive sanes econmicas933. O Governo brasileiro deixou claro que no apoiava os rumos polticos e ideolgicos de Cuba, mas defendeu a coexistncia com o regime de Fidel Castro, como, alis, j ocorria com regimes da Europa e sia. Entendia ademais que uma condenao de Cuba apenas contribuiria para abandon-la opo sovitica e defendeu um estatuto consensual de neutralidade, que conciliasse os princpios de no interveno com as necessidades de segurana do sistema interamericano934.
Black, J. K, Op. cit., p. 233. Moniz Bandeira, Op. cit., p. 104. 931 Idem, pp. 104-105. 932 Ibidem, p. 112. 933 Ibidem, pp. 105-106. 934 Ibidem, p. 108.
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Alm disso, outras questes afastavam os Estados Unidos do Brasil. Por um lado, Jango no poderia, como pretendiam os norte-americanos, expurgar os comunistas dos sindicatos e associaes estudantis, sob pena de alienar setores que o apoiavam. Por outro lado, no conseguiu manter o plano de estabilizao preconizado pelo FMI, com o apoio norte-americano, no se ops lei que limitava as remessas dos lucros e no pde evitar as expropriaes promovidas por Brizola no Rio Grande do Sul. Kennedy, por seu lado, no logrou sustar a entrada em vigor da emenda do Senador Bourke Hickenlooper. Pela emenda, o governo dos Estados Unidos foi proibido de prestar assistncia a pases onde propriedades norte-americanas fossem expropriadas sem indenizao. Jango tentou reduzir as suspiccias norte-americanas, durante sua visita quele pas, em abril de 1962. Buscou, por exemplo, acertar uma forma de as empresas expropriadas receberem indenizao. Tentou tambm mostrar que a independncia brasileira no representava neutralidade e manifestou sua oposio ao regime de Fidel Castro. O acordo para a indenizao das empresas norte-americanas acabou sofrendo grande resistncia das esquerdas e tambm de certos segmentos da direita no Brasil e no pde ser implementado. O Governo cancelou ademais as concesses de jazidas de ferro a uma empresa norte-americana, o que aumentou a oposio norte-americana. O componente de segurana da Aliana para o Progresso tendeu, por conseguinte, a crescer cada vez mais, com dois propsitos claros. Por um lado, ele buscava assistir aos lderes democrticos (pr-Estados Unidos e anti-Goulart) e, por outro lado, procurava minar ou destruir as organizaes que davam apoio aos movimentos camponeses que os Estados Unidos no podiam controlar935. Aps enviar uma misso ao Nordeste em 1961, os Estados Unidos concluram o Acordo do Nordeste com o Brasil, a 13 de abril de 1962, pelo qual contribuiriam com US$ 131 milhes para a regio, tanto em projetos de impacto quanto para projetos de mdio a longo prazo. E o Nordeste tornou-se a nica regio subnacional no mundo que teve sua prpria misso da USAID936.
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Black, J. K. Op. cit., p. 128. Idem.
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As dificuldades nas relaes bilaterais continuaram a crescer. Contribuiu para tanto o fato de que a empresa Hanna se somou IT&T para pressionar o governo norte-americano a sustar qualquer cooperao financeira ao Brasil at que fosse resolvida a questo do cancelamento de suas concesses no quadriltero ferrfero de Minas Gerais937. Tambm nesse momento, visitou o Brasil em misso oficial o banqueiro William H. Drapper, que, aps contatos com a comunidade empresarial norte-americana no Brasil, sugeriu a Dean Rusk que os Estados Unidos adotassem a linha dura para forar o governo Goulart a adotar um plano de estabilizao monetria do FMI ou a cair. O Embaixador Lincoln Gordon, porm, temendo que Goulart acabasse se fortalecendo, preferiu adiar essas decises at a realizao do plebiscito para a restaurao do presidencialismo, em 6 de janeiro de 1963938. Outro elemento de divergncias entre os dois pases foi a deciso de Kennedy, no curso de 1962, de inaugurar o Colgio Interamericano de Defesa, proposto pela Junta Interamericana de Defesa em 1959. O Brasil protestou energicamente contra a iniciativa, entendendo que as questes internas s poderiam constituir objeto de estudo e orientao no mbito interno939. Pouco depois, o Governo norte-americano resolveu tambm intervir nas eleies brasileiras de outubro de 1962. Seu objetivo seria o de eleger o mximo de senadores e deputados anticomunistas. Nessa poca, ingressaram no Brasil quase cinco mil norte-americanos com vistos especiais. A maioria desses norte-americanos, que vinha ao Brasil como pastores evanglicos, estudantes, pesquisadores, membros do Peace Corps, destinava-se principalmente ao Nordeste, regio vista pelos Estados Unidos como potencialmente revolucionria940. Ante esse afluxo, o Itamaraty resolveu solicitar explicaes ao Embaixador Lincoln Gordon e impor restries entrada de norte-americanos que levaram esse nmero a cair para 2 em 1963. Suspeitavam as autoridades brasileiras que grande parte dos que vinham pertenciam
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 118. Idem. 939 Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina, p. 188. 940 Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 116.
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CIA e contribuam para aumentar a crise interna e para induzir artificialmente o processo poltico radicalizao941. Goulart teve uma atitude moderada por ocasio da crise dos msseis. Aprovou a inspeo dos navios com destino a Cuba, mostrando que, apesar de defender sua autodeterminao, no favorecia a expanso militar da Unio Sovitica na ilha. Contudo, isso no arrefeceu a resistncia norte-americana. Em dezembro de 1962, Kennedy decidiu suspender os financiamentos ao governo federal, mantendo apenas financiamentos em alguns Estados brasileiros. Declarou na ocasio imprensa que o governo norte-americano nada poderia fazer ante uma inflao de 5 % ao ms, que anulava qualquer tentativa norte-americana de ajudar a estabilizao das finanas brasileiras. Sua atitude chocou o Governo Goulart, que a considerou irresponsvel, em vista dos efeitos polticos e econmicos negativos que poderiam ter942. As relaes entre os dois pases continuaram a deteriorar-se. Poucos dias depois, Kennedy concedeu entrevista a Kubitschek, que procurou mostrar-lhe, sem sucesso, que Goulart era um homem de slidos princpios com bom entendimento poltico, necessitando ser apoiado para resistir a influncias adversas. Embora tentasse mostrar que a esquerda no Brasil era atuante, mas de pouco peso e instasse Kennedy a dar apoio financeiro ao Brasil, Kubitschek no conseguiu convenc-lo, tendo o presidente norte-americano afirmado que considerava a situao do Brasil mais grave que a de Cuba e que qualquer esforo seria em vo, devendo a situao brasileira deteriorar-se. Logo a seguir, Robert Kennedy, Procurador-Geral dos Estados Unidos, esteve no Brasil, para tentar influir na reforma ministerial de Goulart, prevista aps o plebiscito que se realizaria em 6 de janeiro de 1963. Referiu-se ele ao que entendia como infiltrao comunista no governo e ameaou com a suspenso de toda ajuda financeira ao pas. Embora no cedesse, Goulart buscou contemporizar com os Estados Unidos, nomeando San Tiago Dantas para executar o plano plurianual que Celso Furtado desenvolvera, tentando conciliar as medidas de combate inflao com as metas do desenvolvimento943.
Idem, pp. 116-117. Ibidem, p. 119. 943 Ibidem, p. 121.
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San Tiago aplicou medidas fortes para estabilizar a moeda e concedeu um emprstimo IT&T, como uma forma disfarada de adiantamento de indenizao. Tambm acelerou as negociaes para a compra da AMFORP. Seus esforos em visita aos Estados Unidos, em maro de 1963, para renegociar a dvida externa brasileira, tiveram, porm, resultados insatisfatrios. Os norte-americanos apenas prometeram financiamentos adicionais, alm de uma pequena soma para utilizao imediata, caso o governo brasileiro adotasse um programa de reforma econmica e social. As medidas adotadas pelo Brasil para eliminar subsdios e propor ao Congresso uma reforma bancria repercutiram favoravelmente, mas a denncia por parte de Brizola de um acordo negociado por San Tiago com a American and Foreign Power Co (AMFORP) gerou uma crise de graves propores. A queda de San Tiago agravou a situao econmica. Os norteamericanos condicionaram o reescalonamento da dvida ao cumprimento do acordo e a medidas de estabilizao. Goulart, por sua vez, decidiu decretar uma moratria unilateral e reativar os estudos para regulamentar a lei da remessa de lucros. Em meados de 1963, o governo norte-americano reforou a poltica de substituir a ajuda tradicional de governo a governo, pelo financiamento a Estados conhecidos como ilhas de sanidade. Ao invs de fornecer emprstimos que beneficiassem o governo federal diretamente, a USAID passou a apoiar financeiramente os governadores que poderiam fortalecer a democracia. A poltica de ilhas de sanidade aparentemente serviu como uma categorizao da maior parte dos aspectos do uso poltico da ajuda norte-americana no perodo de um ou dois anos antes do golpe militar944. Desde a concluso do Acordo do Nordeste haviam surgido choques entre o Governo Federal, principalmente a SUDENE, e as autoridades norte-americanas, os quais se intensificaram paulatinamente. A SUDENE entendia que sua aprovao era necessria antes que os Estados Unidos pudessem concluir projetos com os Estados, enquanto os Estados Unidos diziam que eram livres para entender-se diretamente com os Estados brasileiros945.
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Black, J. K., Op. cit., pp. 64 e 65. Idem, p. 130.
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Um encontro entre Kennedy e Goulart por ocasio da visita dos dois a Roma no melhorou a situao. A distncia entre os dois governos s fez aumentar at o golpe de 1 de abril de 1964. Em resumo, a boa vontade inicial dos Estados Unidos quando da adoo da poltica externa independente foi-se reduzindo ainda no tempo de Jnio Quadros. Na poca de Jango, e apesar dos esforos deste, as relaes acabaram atingindo um alto nvel de desconfiana e desgaste, tendo o Governo norte-americano apoiado com entusiasmo o golpe militar de 1964. Por essa razo, os Estados Unidos muito fizeram, ainda que predominantemente de forma indireta, para enfraquecer o regime de Joo Goulart. O virtual congelamento dos emprstimos ao Governo Federal, a poltica de estimular os governos estaduais de oposio, o apoio aos candidatos conservadores, principalmente no Nordeste, atravs do IBAD e do IPES e a preparao de planos de contingncia para auxiliar os revoltosos em caso de guerra civil prolongada (a operao Brother Sam) foram algumas das modalidades utilizadas946. Em consequncia, viram tambm com bons olhos seu afastamento. O medo quanto infiltrao comunista, a desordem econmica interna, refletida nas altas taxas de inflao, o no cumprimento das disposies do acordo Bell-Dantas sobre as subsidirias norte-americanas no Brasil, a oposio s medidas tomadas por Goulart e alguns governadores, consideradas lesivas aos interesses de investidores privados estrangeiros e a regulamentao, em janeiro de 1964, da nova Lei de Remessa de Lucros (Lei 4.131, de setembro de 1962), que incluiu o montante reinvestido internamente no clculo do imposto aplicado sobre as remessas foram alguns dos motivos para essa posio norte-americana947. O pragmatismo responsvel, por sua vez, correspondeu ao perodo denominado a superao da dependncia, no que tange s relaes com os Estados Unidos948. Nessa poca, o Brasil logrou reduzir de maneira muito mais significativa a dependncia dos Estados Unidos e deixou efetivamente sua rbita, sem, contudo, entrar em um conflito ideolgico com aquele pas.
Souza, R. A. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 2. Idem. 948 Seixas Corra, L. F. Da Confrontao Confrontao, p. 7.
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Nesse sentido, o Brasil foi muito alm da viso da poltica externa independente, descrita pelo Embaixador Roberto Campos como uma independncia retrica, baseada em um frenesi ideolgico, em que uma voz forte marcava um contedo fraco949. J no governo Mdici, o desenvolvimento industrial havia reduzido a dependncia brasileira com relao aos Estados Unidos. Nossa indstria havia buscado mercados no exterior e desenvolvido novas relaes. Permeada pelos interesses militares, a indstria de material blico, por exemplo, alargara seu campo de ampliao, que aumentou com a criao da Poltica Nacional para a Exportao de Material de Emprego Militar (PNEMEM), na poca de Geisel. Com o objetivo de eliminar as dependncias e fortalecer a segurana nacional e a ideia de que os pases desenvolvidos dificultavam a transferncia de tecnologia, o Brasil j reduzira as importaes de materiais estratgicos, tendendo a diminuir a dependncia dos Estados Unidos950. No governo Geisel, os Estados Unidos deixaram de ser um aliado indispensvel, j que, no entender do Brasil, no compensavam devidamente nossa fidelidade. Na verdade, os atritos nas relaes bilaterais ampliaram-se muito, tendo elas chegado a um nvel de deteriorao ainda maior do que no tempo de Goulart. Alm disso, outros polos econmicos, principalmente a Comunidade Europeia e o Japo, haviam surgido modificando o panorama mundial. O Brasil encontrou, em consequncia, novos parceiros dispostos a investir no pas, fornecer-lhe novas tecnologias e incrementar o comrcio. Durante o Governo Costa e Silva e Mdici, vrios conflitos j haviam surgido nas relaes bilaterais. Com a adoo do AI-5, o governo norte-americano passara a exercer presses para a liberalizao do regime, o Brasil se recusara a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear e adotara o mar territorial de 200 milhas. As dificuldades nas relaes econmico-comerciais tambm haviam crescido, com as modificaes estruturais na economia brasileira e norte-americana e as diferenas de vises em torno das questes de desenvolvimento. A industrializao brasileira mudara o perfil de dependncia com relao aos Estados Unidos e o pas passara a
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Brazil Today, outubro de 1973, boletim produzido pela Embaixada do Brasil em Washington. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 222.
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reivindicar uma ordem econmica internacional mais propcia a seu desenvolvimento. Os Estados Unidos, por sua vez, estavam a braos com os desequilbrios provocados pela crise energtica e haviam perdido o antigo dinamismo industrial, passando a sofrer a concorrncia da Europa Ocidental e do Japo. No viam, alm disso, no desenvolvimento brasileiro uma prioridade, preferindo ver o Brasil em termos ideolgicos, como um bastio para conter o comunismo. Alm disso, certos setores norte-americanos reagiram perda de competitividade no mercado internacional e interno, onde passaram a sofrer a concorrncia no s dos pases desenvolvidos, mas tambm de pases recentemente industrializados os NICs entre eles o Brasil. Esses setores passaram a pressionar o governo norte-americano para adotar medidas unilaterais de proteo a seus interesses. Os conflitos aumentaram no governo Geisel. O governo norte-americano aplicou sobretaxas aduaneiras e direitos compensatrios s exportaes brasileiras de manufaturados, entre eles calados, bolsas de couro e txteis. Sob a alegao de que tais produtos recebiam subsdios, o Governo norte-americano chegou a propor enviar inspetores para investigar seus custos reais, o que Geisel proibiu951. Em termos econmico-comerciais, a promulgao do Trade Act, em 1974, embora no estivesse diretamente direcionada ao Brasil, causou prejuzos a nosso comrcio com os Estados Unidos. A nova lei estabeleceu clusulas discriminatrias contra pases que se dispusessem a defender os preos de seus produtos bsicos no mercado mundial952. O principal problema surgiu, porm, quando o Brasil desenvolveu negociaes secretas com a Alemanha e acabou concluindo um Acordo Nuclear , que previa no apenas a instalao de oito usinas no pas, mas tambm a instalao de uma usina de enriquecimento de urnio, atravs do processo do jato centrfugo, ainda em desenvolvimento na Alemanha953. A reao norte-americana foi violenta e os Estados Unidos tentaram em vo inviabilizar o acordo, com o temor de que, com o domnio da tecnologia de enriquecimento, o Brasil se capacitasse para fabricar uma bomba atmica.
Idem, p. 229. Ibidem. 953 Ibidem, p. 225.
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Alm disso, o pragmatismo responsvel inquietou os norte-americanos. Causou espcie nos Estados Unidos o estabelecimento de relaes diplomticas com a China, a absteno brasileira quando a OEA votou o levantamento das sanes impostas a Cuba, o voto na ONU de uma revoluo que condenava o sionismo e o reconhecimento dos governos revolucionrios, com influncia marxista-leninista, em Guin Bissau, Angola e Moambique954. O governo Ford, com o Secretrio de Estado Henry Kissinger ainda tentou levar em considerao as demandas brasileiras de uma cooperao mais horizontal e lanou um novo dilogo com a Amrica Latina e reconheceu o papel de liderana do Brasil na regio. Em consequncia, foi concludo um memorandum de entendimento bilateral, durante viagem de Kissinger ao Brasil, em fevereiro de 1976. O instrumento teve aparentemente como objetivo realinhar o pas depois do voto antissionista, do reconhecimento do novo Governo de Angola e da concluso do Tratado de Cooperao Nuclear com a Alemanha. Mas representou tambm um reconhecimento do Brasil como uma potncia emergente. Na ocasio, Kissinger acenou tambm para a possibilidade de um compromisso sobre subsdios e leis compensatrias, que seria negociado em Genebra, sob a autoridade da lei de comrcio de 1974. O memorandum de entendimento suscitou vrias crticas, dentro e fora dos Estados Unidos, acusados de apoiarem ditaduras de direita, que praticavam violaes dos direitos humanos, enquanto condenavam as ditaduras comunistas955. Em decorrncia, o Congresso norte-americano proibiu, em 1974, a assistncia militar a pases que violassem os direitos humanos e o Senado instalou em 1975 uma comisso de inqurito para investigar as atividades da CIA e do FBI, que revelou vrios atos ilegais cometidos por esses rgos sob a alegao de que estavam combatendo o comunismo. Em consequncia, o Congresso norte-americano aprovou em 1976 uma lei que obrigava o Departamento de Estado a apresentar um relatrio sobre a situao dos direitos humanos em 82 pases que recebiam assistncia militar e de segurana norte-americana956.
Ibidem, p. 226. Ibidem, pp. 231-232. 956 Ibidem, pp. 232 e 233.
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Os conflitos aumentaram com o Governo Carter, que se elegeu com o objetivo de restaurar os valores democrticos como objetivo da poltica externa norte-americana. Carter ganhou a simpatia popular no Brasil, mas as relaes com o Governo Geisel se complicaram desde os primeiros meses de 1977957. Durante a campanha eleitoral, Carter havia acusado o Governo Ford de concordar com o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha e, ao tomar posse, fez um apelo para que todas as naes adotassem uma moratria para a venda de usinas de enriquecimento ou reprocessamento de urnio. Tambm exerceu violentas presses sobre o Brasil e Alemanha para rever ou denunciar o acordo. O novo contencioso poltico bilateral envolveu tambm a questo dos direitos humanos. O problema comeou quando o Conselheiro para Assuntos Polticos da Embaixada norte-americana entregou ao Itamaraty um memorandum com o relatrio sobre a situao dos direitos humanos no Brasil. Embora o relatrio reconhecesse os esforos de Geisel para coibir violncias e torturas, o Governo brasileiro no aceitou a intromisso nos assuntos nacionais e devolveu a nota da Embaixada. Pouco depois denunciou o Acordo Militar de 1952 e extinguiu a Comisso Militar Mista, a Misso Naval e o Acordo Cartogrfico. Com isso, ps fim a uma relao especial cujos primrdios datavam de 1922, quando a Misso Naval norte-americana foi estabelecida no Rio de Janeiro, seguida de Misses do Exrcito e da Aeronutica em fins de 1930 e de um Acordo para a incluso do Brasil no programa norte-americano de assistncia para a defesa mtua, em 1952958. O Acordo Militar consistira principalmente no fornecimento de material blico j utilizado pela OTAN, assistncia essa que diminura muito a partir de 1970, quando o Brasil aumentara sua produo interna de armamentos e passara a preencher suas necessidades com compras na Europa. Mas o rompimento do Acordo surpreendeu os Estados Unidos, pois representou uma resposta s presses contra o Acordo Nuclear com a Alemanha e mostrou o aumento do antiamericanismo nas Foras Armadas, funcionando como fator de coeso em torno de Geisel959.
Ibidem, p. 234. Black, J. K, Op. cit., p. 164. 959 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 236.
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Mesmo representantes da oposio solidarizaram-se com o Governo, cuja percepo era de que a questo de direitos humanos era mais uma forma de presso contra o Acordo Nuclear com a Alemanha. O entendimento do Itamaraty e do Conselho de Segurana Nacional, aos quais estava afeto o tema, entendiam que os Estados Unidos estavam tentando conservar a qualquer custo o monoplio da tecnologia, tratando de estabilizar uma diviso internacional de trabalho em que as antigas potncias capitalistas buscavam reservar-se o monoplio da tecnologia de ponta, deixando para pases como o Brasil a fabricao de manufaturas960. As presses de Carter contriburam em consequncia para robustecer o que Moniz Bandeira chamou de o nacionalismo autoritrio, que pretendia fazer do Brasil uma potncia mundial961. Tambm cresceu o contencioso econmico-comercial depois da nova lei de comrcio norte-americana. O dficit comercial brasileiro com os Estados Unidos crescera muito, com o decrscimo da participao norte-americana na pauta de exportaes brasileira. As dificuldades em colocar os produtos brasileiros nos Estados Unidos e os esforos de compresso das importaes levaram, em consequncia, reduo da participao do comrcio bilateral no comrcio internacional brasileiro. Com efeito, esse comrcio correspondia a 1/3 do total do intercmbio comercial brasileiro em 1960. Em 1975, esse comrcio ainda era importante (em torno de US$ 5 bilhes), mas j equivalia a do comrcio total do pas, uma vez que o Brasil diversificara bastante seus parceiros, principalmente no mundo desenvolvido962. A participao norte-americana nas importaes do Brasil, que j comeara a cair na dcada de sessenta, continuou decrescendo no governo Geisel, tendo atingido 13,8 % em 1974 e 11 % em 1975. As exportaes brasileiras para os Estados Unidos, que se haviam mantido acima de 36 % at o incio dos anos sessenta e chegara a 23 % em 1972, caiu para menos de 20 % nos anos seguintes e oscilaram entre 15 e 17 % durante o Governo Geisel, s chegando a 21 % em 1978963.
Idem, p. 237. Ibidem, p. 238. 962 Fonseca Jr., Op. cit., p. 347. 963 Moniz Bandeira, Op. cit., p. 244.
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Canad poca de Jnio, as relaes com o Canad eram praticamente nulas, mas durante o Governo Geisel essas relaes desenvolveram-se muito, inclusive ante o interesse de Pierre Trudeau de reduzir a dependncia de seu pas com relao aos Estados Unidos. Relaes com a Europa Europa Ocidental Jnio Quadros mostrou frieza com a Europa Ocidental, recusando, por exemplo, convites de De Gaulle para visitar a Frana e do Primeiro-Ministro da Gr Bretanha para visitar aquele pas. Ainda assim, enviou Roberto Campos para contatos com aquele ltimo pas e com a Alemanha Ocidental com vistas a buscar obter emprstimos para pagar as dvidas aos Estados Unidos da Amrica e chegou-se a falar em um novo eixo europeu. Mas no s essa ideia no se consubstanciou, como tambm o Brasil acabou tenho dificuldades com alguns pases. No caso da Alemanha Ocidental, as dificuldades deveram-se aproximao brasileira com a Alemanha Oriental. Ante a ameaa dos alemes ocidentais de suspender as compras de caf do Brasil, o governo brasileiro acabou desistindo da ideia de estabelecer relaes com a Alemanha Oriental. Com a Frana, as relaes ficaram tensas durante o episdio que ficou conhecido como a guerra da lagosta, em 1963, por ocasio do governo Joo Goulart. A questo acabou se resolvendo e o governo brasileiro convidou De Gaulle para visitar o Brasil. No que tange a Portugal, surgiram problemas quando o governo brasileiro anunciou que pretendia votar sobre assuntos relativos a Angola sem consulta prvia com aquele pas. Jnio Quadros acabou cedendo s gestes portuguesas. Os primeiros passos foram tambm dados para uma aproximao com a Comunidade Europeia. Na poca de Geisel, a situao havia mudado bastante. As relaes com a Europa Ocidental haviam-se intensificado e continuaram a aprofundar-se em vista do interesse brasileiro em diversificar seus
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parceiros. O Governo Geisel via na Europa Ocidental uma alternativa para os Estados Unidos, em termos de comrcio, investimentos e tecnologia. A Europa, que mantivera um perfil poltico baixo at ento, em uma rea que considerava de influncia norte-americana, tambm decidiu modificar essa atitude. Com a crise energtica, tornou-se fundamental buscar novos parceiros e o Brasil oferecia um mercado atraente. A vertente europeia oferecia para o Brasil no s a possibilidade de obter capital e tecnologia, mas tambm uma possibilidade de obter tecnologia em termos mais favorveis, em uma cooperao baseada na interdependncia horizontal. Oferecia tambm novos mercados e uma nova aliana poltica. Entre os pases da regio, a Alemanha Ocidental foi o principal parceiro, uma vez que era considerado um dos polos das novas relaes geopolticas brasileiras. Merece destaque especial o desenvolvimento de uma cooperao nuclear importante com a Alemanha, principalmente depois que a Westinghouse norte-americana colocou ressalvas nos contratos de abastecimento de urnio enriquecido. O Brasil viu no Acordo com a Alemanha a possibilidade de reduzir sua dependncia externa de energia e de absorver uma tecnologia considerada de ponta, escapando do esquema de congelamento do poder mundial a que se referira Arajo Castro. O Acordo sofreu forte resistncia dos Estados Unidos, que queriam impedir a proliferao nuclear e temiam que o Brasil utilizasse a cooperao com a Alemanha para produzir armas nucleares. O Governo Geisel tambm buscou intensificar suas relaes com a Gr Bretanha, a Frana e a Itlia, buscando concluir memorandos de entendimento para consulta poltica, semelhana do que havia firmado com os Estados Unidos da Amrica. A cooperao com a Europa Ocidental prosseguiu em todo o governo Geisel, embora tivesse perdido um pouco de seu impulso com a distenso com relao aos Estados Unidos. No obstante os esforos brasileiros, a participao europeia no total das exportaes brasileiras reduziu-se, a exemplo do que ocorreu com os Estados Unidos, em benefcio do Leste Europeu, da Amrica Latina e da sia.
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Europa Oriental Para a poltica externa independente o Leste Europeu significava um mercado mais importante que os demais e uma fonte de divisas e diversificao do comrcio brasileiro, principalmente por causa de seu potencial de crescimento. Em vista disso, Jnio Quadros defendeu o restabelecimento das relaes com a URSS e com todos os pases do Leste Europeu, tendo visitado o primeiro antes da campanha presidencial. Alm disso, entendia ela que, para que o Brasil pudesse exercer um papel mais proeminente nas polticas globais, funcionar como mediador nas disputas e buscar a paz mundial, era necessrio desenvolver relaes com todos os pases, inclusive os socialistas. Com efeito, segundo San Tiago Dantas, a ausncia de relaes com a Unio Sovitica representava uma falta de desejo de participar da poltica mundial ou uma esperana de que ela pudesse ser eliminada militarmente964. Logo em maro, o Brasil estabeleceu relaes com quatro pases e em abril enviou uma misso chefiada pelo jornalista Joo Dantas a vrios deles, tendo concludo acordos para expandir as relaes comerciais e culturais. O acordo com a Alemanha Oriental provocou vrias resistncias e levou ao pedido de demisso do Secretrio-Geral do Itamaraty, Leito da Cunha. Quanto URSS, muito embora vrios brasileiros viessem defendendo a ideia do restabelecimento dessas relaes, os passos dados durante o governo de Jnio Quadros limitaram-se ao envio de uma misso comercial, do ento Ministro Leo de Moura965. O reatamento com a URSS deu-se, porm, na poca de Joo Goulart e provocou grande polmica. Isso ocorreu no obstante o fato de que uma pesquisa de opinio junto aos legisladores apontava que 80 % favorecia a retomada das relaes diplomticas brasileiras e 83 % favorecia o aumento do comrcio com aquele pas966. San Tiago Dantas, ento chanceler, teve de enfrentar a resistncia de segmentos do Congresso, de vrios rgos da imprensa e de grupos das Foras Armadas. Tambm encontrou resistncias norte-americanas, tendo Robert Kennedy manifestado pessoalmente a Joo Goulart a
Storrs, K. L., Op. cit., p. 284. Moniz Bandeira. Op. cit., p. 58. 966 Black, J. K. Op. cit., p. 38.
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inconformidade com os negcios entre o Brasil e a URSS, no por razes ideolgicas, mas de competio em mercados967. Aos opositores, San Tiago Dantas procurou mostrar que o comrcio com a Europa Oriental era o que apresentava melhores perspectivas e j havia crescido muito mais do que com outras regies mesmo antes da aproximao promovida pela poltica externa independente. Com a retomada das relaes diplomticas, os contatos comerciais continuaram a aumentar. Em 1961 as exportaes brasileiras atingiram 6,3 % do total exportado e as importaes 5,1 % do total adquirido pelo Brasil. No obstante, os resultados esperados no se consubstanciaram. As exportaes para os pases do COMECOM subiram de US$ 66.7 milhes em mdia no perodo 1958-1962 para uma mdia de US$ 101.2 milhes em 1963-1965. J as importaes aumentaram de uma mdia de US$ 63.1 milhes de 1958 a 1962 para US$ 77.8 milhes de 1963 a 1965. E o comrcio com a regio foi maior em termos absolutos em 1960 do que em qualquer ano do perodo, com exceo apenas das exportaes de 1963968. Muito embora a nfase principal fosse o comrcio, tambm foram desenvolvidas relaes a nvel poltico, principalmente com a Iugoslvia, cujo papel no movimento no alinhado era proeminente. No caso da Unio Sovitica, tratava-se de mostrar que no fazia sentido continuar a pretender sua aniquilao e que, se pretendia ajudar a intermediar o conflito entre as duas grandes potncias o Brasil precisaria manter relaes com ambas. As relaes com a Europa Oriental permaneceram em ponto morto aps o golpe militar de 1964. As relaes diplomticas no foram cortadas, como no caso de Cuba, mas se reduziram e o comrcio manteve-se baixo, comeando a aumentar apenas no Governo Mdici. Na poca de Geisel, as relaes com os pases socialistas mantiveramse pouco dinmicas, mas houve acelerao dos contatos diplomticos e as relaes econmicas e comerciais desenvolveram-se. Os contatos com a Unio Sovitica expandiram-se no perodo, tendo sido concludos acordos de cooperao econmica, tcnica e comercial. Aquele pas ajudou, por exemplo, a financiar projetos hidreltricos no
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Moniz Bandeira. Op. cit., p. 106. Storrs, K. L. Op. cit., p. 377.
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Brasil e manifestou interesse em participar de contratos de explorao de petrleo. As exportaes brasileiras para a Europa Oriental chegaram a atingir 9 % do total exportado pelo Brasil em 1976, mas recuaram para 6,0 % no final do governo Geisel. Relaes com o Japo No perodo Jnio-Jango, as relaes com o Japo foram distantes. Mas no Governo Geisel essas foram as mais importantes do Brasil na sia. Mais do que os laos culturais foi a complementaridade das duas economias que levou ao grande desenvolvimento das relaes econmico-comerciais. Os japoneses estavam interessados em nossos recursos naturais e o Brasil queria novos investimentos, financiamentos e tecnologia. Sucederam-se as visitas de autoridades brasileiras ao Japo, que culminaram com a do Presidente Geisel, em 1976, na qual foram concludos vrios acordos comerciais, alm de concedidos financiamentos e acertados investimentos japoneses no Brasil. Tambm o Brasil recebeu a visita do Primeiro-Ministro Tanaka em 1974, do Vice-Primeiro-Ministro Fukuda em 1975 e do Prncipe Herdeiro do Japo em 1978, nas comemoraes do aniversrio da imigrao japonesa. Os investimentos do Japo cresceram muito, chegando a US$ 1 bilho em 1979, enquanto o comrcio bilateral passou de US$ 106 milhes em 1967 para US$ 2 bilhes em 1979. Relaes com os pases em desenvolvimento Antes de 1961, o Brasil mantinha poucos laos com os pases em desenvolvimento. Suas ligaes com a Frana e, sobretudo, com Portugal representavam um empecilho para as relaes com a sia e a frica e seus laos com os Estados Unidos da Amrica o cortavam do contato com os pases socialistas e at mesmo com a Amrica Latina969. As relaes com os pases em desenvolvimento, principalmente os da Amrica Latina e da frica, intensificaram-se muito nos dois momentos considerados aqui. Houve tambm uma aproximao com a
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sia, principalmente a China, embora muito mais tmida no primeiro que no segundo momento. Mas apenas no perodo Geisel houve uma grande aproximao com o Oriente Mdio. A aproximao com os pases em desenvolvimento adquirira matizes novos. Tratava-se no pragmatismo responsvel de uma aliana para buscar redefinir o papel dos pases em desenvolvimento no mundo e lutar por uma nova ordem econmica mundial. Para o Brasil, era tambm necessrio buscar novos mercados para seus produtos industrializados, mais adaptados s condies dos pases em desenvolvimento do que os fabricados em pases do Primeiro Mundo. Para desenvolver os laos com a Amrica Latina, houve uma modificao na aliana tradicional com os Estados Unidos da Amrica. Para a aproximao com a frica, foi necessrio modificar a poltica tradicional de apoio ao colonialismo portugus. A aproximao com a China pde ser maior quando as questes econmico-comerciais tornaram-se mais prementes que as ideolgicas. E uma maior relao com o Oriente Mdio s foi possvel aps mudanas importantes na posio brasileira no que tange a Israel. Apesar das semelhanas, principalmente, mas no apenas a nvel de discurso, houve tambm vrias diferenas nas relaes com a Amrica Latina e a frica nos dois perodos. Quanto ao Oriente Mdio, predominaram as diferenas entre as posies adotadas pela poltica externa independente e pelo pragmatismo responsvel. Em termos gerais, a aproximao promovida por Jnio Quadros teve um contedo mais poltico-estratgico, com conotaes ideolgicas. Jnio admirava e buscou ter contatos com os principais lderes dos pases em desenvolvimento e aproximou-se do movimento no alinhado, tendo enviado observadores s Conferncias do Cairo e de Belgrado. Acabou, porm, cedendo aos apelos portugueses e introduziu qualificaes em suas posies anticolonialistas. No caso de Geisel, a motivao foi, pelo menos a nvel de discurso, predominantemente econmica, embora tenha levado, em ltima anlise, a decises polticas muito importantes. O Brasil manteve sua participao como observador s reunies do movimento no alinhado, mas a essa altura j estava claro que no pretendia ter um maior protagonismo. A aproximao com os pases em desenvolvimento deu-se, sobretudo, atravs de uma participao ativa na UNCTAD e
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do esforo para desenvolver os laos bilaterais, principalmente os econmico-comerciais. Foi, contudo, muito enftico na defesa de sua posio anticolonialista. O Brasil desligou-se da aliana com Portugal e foi o primeiro pas ocidental a reconhecer o novo governo de Angola. Relaes com a Amrica Latina Ambos os perodos foram caracterizados por uma aproximao do Brasil com a Amrica Latina. No obstante, houve algumas especificidades importantes. A principal delas prendeu-se ao fato de que, na poca da poltica externa independente, tal aproximao deu-se a partir da tentativa de criao de um eixo Brasil-Argentina, enquanto durante o pragmatismo responsvel as relaes entre os dois pases foram tensas, dificultadas pelo diferendo sobre Itaipu. A poltica externa independente tinha como meta uma maior unidade e solidariedade na Amrica Latina, para que seus pases trabalhassem juntos em prol do desenvolvimento econmico. Comeada com a Operao Pan-Americana, no governo de Juscelino Kubitschek, a latino-americanizao do Brasil, para usar a expresso do Embaixador Henrique Rodrigues Valle, intensificou-se a partir de 1961970. A poltica externa independente deixou para trs a chamada fase jurdica do pan-americanismo, buscando centrar a cooperao em questes relacionadas com o desenvolvimento econmico. Essa cooperao deixou de basear-se em uma frente comum para demandar maior ajuda norte-americana, como no caso da Operao Pan-Americana. Tornou-se mais ampla e mais independente da grande potncia do norte, incluindo aspectos multilaterais, regionais e bilaterais. Digna de nota nesse perodo foi a cooperao desenvolvida com a Argentina, considerada o primeiro passo em direo unidade latino-americana971. Alm do interesse poltico em intensificar a relao com o grande vizinho do sul, o mercado daquele pas representava uma importante fonte de divisas para o Brasil. Com efeito, o afastamento com relao aos Estados Unidos levou o Brasil a buscar uma relao privilegiada com a Argentina. No entender
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Ibidem, p. 347. Ibidem.
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de Jnio Quadros, o desenvolvimento de uma aliana Brasil-Argentina atrairia o Paraguai, o Uruguai e a Bolvia, que se agregariam a ela, contrapondo-se ao que Moniz Bandeira denominou a balcanizao da Amrica Latina. Mesmo o Chile, apesar das dificuldades com a Argentina, terminaria por agregar-se, completando finalmente o tringulo do ABC que o Baro do Rio Branco imaginara no incio do sculo XX e que Pern tentara estabelecer nos anos cinquenta com Vargas e Ibaez972. Depois de muita resistncia, inclusive dos militares argentinos e dos norte-americanos os quais se manifestaram contrrios ao encontro, Jnio Quadros reuniu-se com Frondizi em Uruguaiana, em 29 de abril de 1961, dois meses depois de tomar posse. Os dois Presidentes comprometeram-se a retirar as tropas da fronteira e concluram uma Declarao Conjunta, posteriormente formalizada em um Tratado de Amizade e Consulta em que se comprometiam a cooperar em todas as questes internacionais de importncia. Ambos concordaram em no competir para influenciar os pases vizinhos, e se comprometeram a coordenar esforos para desenvolv-los. Frondizi no aceitou, porm, a ideia de Jnio de formar um bloco neutralista no Cone Sul, pois entendia que ambos os pases deveriam resistir aos Estados Unidos sem deles se afastarem973. Frondizi pretendia ademais diversificar a pauta de exportaes da Argentina para o Brasil, incluindo, alm de cereais, produtos industrializados. Recusava-se a aceitar que o Brasil continuasse a comprar da Argentina apenas matrias-primas, vendendo-lhe em troca manufaturados de ao, tais como veculos, maquinaria e material ferrovirio974. Esse encontro foi seguido, no Governo Joo Goulart, de uma rpida entrevista com Frondizi no Galeo, quando este estava a caminho de Washington, a qual manteve o esprito de Uruguaiana. Em setembro, quando estava em Nova York para a Assembleia Geral da ONU, Frondizi chamou Afonso Arinos, que Goulart nomeara Chefe da Delegao do Brasil nas Naes Unidas, para uma conversao. Manifestou na ocasio preocupaes com a ameaa militarista na Amrica Latina, dizendo inclusive que tinha a impresso de que ia ser deposto975.
Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina, p. 134. Idem, p. 135. 974 Ibidem, p. 136. 975 Ibidem, p. 152.
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Tal esprito renovou-se durante uma visita do Chanceler San Tiago Dantas a Buenos Aires, em novembro de 1961, para coordenar-se previamente Conferncia de Punta del Este. Na ocasio, os dois Chanceleres (San Tiago Dantas e Miguel Angel Crcano) criaram um mecanismo para tornar mais amplo e gil o mecanismo de consultas entre os dois pases976. A cooperao bilateral viu-se comprometida quando Frondizi foi compelido pelos militares a romper relaes com Cuba, dias depois da VIII Reunio dos Chanceleres Americanos em Punta del Este, em que a Argentina se abstivera de votar a favor da expulso de Cuba da OEA977. Reduziu-se ainda mais aps a queda de Frondizi, em maro de 1962, depois que a Argentina comeou a procurar assumir a posio de key country e transmitir as diretrizes estratgicas do Pentgono na Amrica do Sul978. As diferenas entre as posies dos dois pases evidenciaram-se, por exemplo, durante a crise dos msseis em Cuba quando a Argentina adotou uma posio diametralmente oposta do Brasil. O governo de Jos Maria Guido deu todo apoio aos Estados Unidos, enviando ao Caribe dois destroyers para participar do bloqueio ilha e trs avies para participarem da patrulha, busca e salvamento, enquanto Joo Goulart reiterou o princpio de autodeterminao dos povos, embora apoiasse o bloqueio naval e a inspeo de navios que se dirigissem a Cuba979. Mas houve uma reaproximao e novas consultas depois que Arturo Illia, um moderado do centro-esquerda, foi eleito em meados de 1963. O governo brasileiro tambm buscou aproximar-se dos demais pases da Amrica Latina, muito embora manifestasse sua oposio s ditaduras do continente. Assim o Brasil e o Mxico tambm desenvolveram consultas antes da Conferncia de Punta del Este em 1962 e Joo Goulart visitou o Mxico em abril de 1962, logo aps sua viagem aos Estados Unidos da Amrica. No caso do Chile, o Brasil procurou reduzir a apreenso provocada pelos acordos de Uruguaiana entre Quadros e Frondizi, em abril de 1961, tendo o Ministro das Relaes Exteriores do Chile visitado o Brasil em
Ibidem, p. 159. Ibidem, p. 163. 978 Ibidem, p. 191. 979 Ibidem, p. 190.
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julho de 1961. Por ocasio da Conferncia de Punta del Este, ambos os pases tiveram posies idnticas com relao a Cuba, j que o Chile, com seu pacifismo ativo, apoiou incondicionalmente os princpios de no interveno e autodeterminao. Depois da queda de Frondizi e do afastamento da Argentina, o Brasil buscou revitalizar a antiga aliana informal com o Chile. Nessa linha, o Presidente Joo Goulart realizou em abril de 1963 a primeira visita de um Chefe de Estado brasileiro quele pas, tendo-lhe sido prestada a maior homenagem dedicada a um Chefe de Estado estrangeiro. O Presidente do Conselho Nacional do Uruguai esteve tambm no Brasil em dezembro de 1961, seguida da visita do Ministro das Relaes Exteriores da Bolvia, em abril de 1962. Logo aps a visita ao Chile, o Presidente Joo Goulart visitou o Uruguai (Storrs, Ibid., pp. 348 e 349). Se a cooperao com a Argentina representou uma importante mudana na posio brasileira, as relaes com Cuba foram um tema central e a questo mais controversa da poltica externa independente. Interessado em obter o apoio dos Estados Unidos para a opo pan-americana, Kubitschek no dera muito importncia questo cubana, tendo inclusive tardado um pouco em reconhecer o novo regime. E quando os Estados Unidos romperam relaes diplomticas com Cuba, em janeiro de 1961, o Ministro das Relaes Exteriores, Horacio Lafer fizera declaraes favorveis ao primeiro dos pases980. Quando Jnio Quadros assumiu o poder, Cuba j estava, pois, envolvida em um conflito com os Estados Unidos da Amrica, que aumentava na medida em que a revoluo se tornava mais radical, e se aproximava cada vez mais da URSS, embora Castro s se tenha declarado marxista-leninista e se integrado ao sistema socialista em dezembro de 1961981. Enquanto os Estados Unidos da Amrica se opunham s reformas cubanas, no Brasil havia uma grande diviso sobre que posio adotar. Jnio Quadros visitara Cuba antes da eleio, em maro de 1960, mostrando-se simptico revoluo, tecendo elogios reforma agrria daquele pas e declarando ser um dever da Amrica Latina apoiar e defender aquele pas. Recebeu com isso crticas de segmentos mais conservadores, at mesmo do outro candidato Presidncia da Repblica, que era apoiado por segmentos mais esquerda do espectro.
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 309. Idem, p. 304.
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Uma vez no governo, Jnio Quadros manteve suas ideias. Ops-se, juntamente com o Mxico, Argentina e outros, a tentativas de ao coletiva contra Cuba. Apesar de presses internas, tambm continuou firme na defesa da autodeterminao cubana, tendo inclusive condecorado Che Guevara. Seu governo tambm tentou unir a Amrica Latina e principalmente os trs grandes (Brasil, Mxico e Argentina) em torno da defesa dos princpios de autodeterminao e no interveno opondo-se a iniciativas centro-americanas de ao contra Castro. Reiterou, outrossim, suas posies quando da invaso da Baa dos Porcos, em abril de 1961 e apoiou a iniciativa mexicana na ONU de propor uma investigao sobre o incidente982. A poltica do governo Jnio Quadros consistia basicamente em criar um cordo sanitrio para conter a subverso e expanso do socialismo na regio. Mas ao mesmo tempo buscar contemporizar com Cuba para no for-la a aderir ao sistema sovitico. Essa frmula, conhecida como a finlandizao de Cuba, pretendia oferecer quele pas o direito de escolher sua orientao poltica, mas no o de se alinhar militarmente a um poder extracontinental983. O episdio da condecorao de Che Guevara, em 19 de agosto, constituiu um dos ltimos atos do governo. Guevara visitou a Argentina e o Brasil depois de se recusar a assinar a Carta de Punta del Este, que formalizou a criao da Aliana para o Progresso. Pretendia Guevara agradecer o apoio dos dois pases a Cuba. O ato provocou crticas violentas na imprensa, congresso, militares e membros da Igreja Catlica. A atitude de Quadros parece ter sido mal interpretada, uma vez que o tratamento dado a Guevara foi muito discreto984. O regime parlamentarista de Joo Goulart adotou a mesma posio do governo anterior. Nesse sentido, procurou manter Cuba dentro do sistema interamericano, apesar de que a essa poca mais de doze pases da Amrica Latina e Caribe j haviam rompido relaes diplomticas com a ilha.
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A expulso de Cuba da OEA causou uma grave crise no governo, ante a firme oposio brasileira a qualquer frmula intervencionista apresentada pelos norte-americanos. O governo Goulart defendeu ativamente na reunio de Chanceleres em Punta del Este, em janeiro de 1962, uma poltica de coexistncia que evitasse uma aproximao cubana ainda maior com a URSS. Foi derrotado, pois Cuba acabou sendo excluda da OEA, mas San Tiago Dantas viu como uma vitria o fato de ter conseguido evitar a imposio de sanes, como queriam os Estados Unidos da Amrica. A posio do governo brasileiro foi atacada pela imprensa conservadora, que deu nfase s demandas dos militares argentinos para que o Presidente Frondizi mudasse o voto de seu pas. Vrios membros do PSD, inclusive o ex-Presidente Kubitschek, atacaram a poltica brasileira, mas acabaram cedendo. San Tiago Dantas foi televiso e Cmara de Deputados para explicar a posio brasileira. Ele acabou tambm sendo objeto de uma moo de censura, que s acabou sendo considerada em maio e foi derrotada por 131 votos contra 44985. Alm das crticas, houve tambm vrias manifestaes espontneas de apoio e uma pesquisa de opinio pblica no Estado da Guanabara indicou que a maior parte favorecia uma posio brasileira de neutralidade. Essa talvez tenha sido a conferncia que mais mobilizou a opinio pblica brasileira986. A Conferncia tambm teve repercusso em outros pases da Amrica Latina. Com efeito, pressionado pelos militares, Frondizi acabou rompendo com Cuba pouco depois e Arosemena Monroy, do Equador, tambm lhe seguiu, em maio987. Por ocasio da crise dos msseis, o governo Joo Goulart apoiou o bloqueio norte-americano, mas ops-se a uma interveno militar. Defendeu a posio de que era legtimo o armamento defensivo cubano, mas no o ofensivo. Em fins de outubro, o governo enviou o General Albino Silva, Chefe da Casa Militar para oferecer seus bons ofcios e tentar mediar as partes em conflito. Sua misso foi cercada de mistrio e, aps conversar com Castro e com o Secretrio-Geral da ONU, Albino retornou ao Brasil. Os
Ibidem, p. 335. Ibidem, p. 333. 987 Moniz Bandeira. Op. cit., p. 174.
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conservadores criticaram tambm a misso, dizendo que, ante a ameaa dos msseis soviticos, o pas deveria ser totalmente solidrio aos Estados Unidos e nem sequer pensar em mediao988. Depois dessa crise, a controvrsia interna sobre Cuba reduziu-se bastante, reacendendo brevemente quando, em maro de 1963, a esquerda tentou patrocinar um Congresso de Solidariedade ao pas no Rio de Janeiro. Como o Governador da Guanabara o proibira, o Congresso acabou sendo realizado em Niteri. No perodo Geisel, o pragmatismo responsvel procurou afastar as desconfianas dos demais pases latino-americanos quanto a interesses sub-hegemnicos do Brasil, as quais haviam sido levantadas em vista da proximidade brasileira com relao aos Estados Unidos da Amrica. Nesse contexto, Geisel procurou mostrar que qualquer pretenso hegemnica do Brasil encontraria grande resistncia dos pases vizinhos e que a forma natural de influncia do Brasil na regio seria o exemplo, o que dissolve a perspectiva do poder e supe relaes igualitrias989. Na opo latino-americana do Governo Geisel ficou claro que o Brasil queria deixar de lado as questes ideolgicas e dava prevalncia a fatores econmicos. Pretendia tambm eliminar as suspiccias que uma relao muito prxima com os Estados Unidos da Amrica haviam levantado no continente. Para tanto, procurou mostrar que, no seu entender, a cooperao era muito necessria para enfrentar os problemas internacionais. Nesse contexto, o governo brasileiro aproximou-se de governos com caractersticas muito diferentes das suas, como os governos democrticos da Venezuela e Colmbia e a Junta militar de esquerda do Peru. Como na poca da Poltica Externa Independente, o Governo Geisel atribuiu a maior prioridade na Amrica Latina s relaes com o Cone Sul. Mas ao contrrio dela, durante o Pragmatismo Responsvel, as relaes Brasil-Argentina foram muito ambivalentes. O Ministro das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira havia sido o Embaixador brasileiro na Argentina durante muito tempo. Tinha, inclusive, tendo em vista os laos que desenvolvera, um interesse especial na aproximao com aquele pas, considerando que ambos possuam responsabilidades especiais na Amrica do Sul.
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 339. Vide Fishlow, A. Flying Down to Rio.
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Contudo, as condies nos dois pases no foram favorveis para a realizao do sonho de Silveira. Quando Geisel chegou ao poder, Juan Domingo Pern estava de volta Argentina e a instabilidade poltica e econmica do pas desagradavam profundamente ao Brasil. Quando os militares ocuparam o governo na Argentina, em 1976, a nova junta props uma estratgia que guardava semelhana com a brasileira, baseada no binmio segurana e desenvolvimento. Mas nem assim as relaes melhoraram. Tal se deu principalmente porque havia mais uma vez um descompasso entre a situao poltica de cada um dos pases. A Argentina estava lutando sua guerra suja, enquanto o Brasil estava comeando a se abrir politicamente990. Mais que as diferenas no momento poltico, porm, a principal dificuldade nas relaes bilaterais teve que ver com a construo da hidreltrica de Itaipu, entre o Brasil e o Paraguai. A pujana da economia brasileira e a intensificao das relaes do Brasil com o Paraguai haviam despertado suspeitas na Argentina e a questo da integrao da Bacia do Prata, e principalmente a construo de hidreltricas na regio provocara desconfianas. Quando o Brasil e o Paraguai decidiram construir a maior usina hidreltrica do mundo em sua fronteira, a Argentina imediatamente protestou. A Argentina temia que a construo de Itaipu, tal como definida, ameaaria a navegao do Rio Paran e inviabilizaria o projeto de construo da hidreltrica de Corpus, na fronteira entre a Argentina e o Paraguai. Alm disso, a Argentina defendia a consulta prvia, com a possibilidade do pas a jusante examinar as modificaes tcnicas da usina e at mesmo modific-las. O problema teve repercusses nas relaes do Brasil com outros pases, inclusive as multilaterais. A Argentina levou o caso ONU e vrios pases africanos, por exemplo, apoiaram a tese argentina de consulta prvia. A partir de 1977, porm, inclusive devido aos problemas com os Estados Unidos, que haviam cortado a assistncia militar com o Brasil e os demais pases da Amrica Latina, o Brasil e a Argentina procuraram evitar que a crise se agravasse e procuraram negociar991.
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Nazario, O. Op. cit., p. 54. Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 238.
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As negociaes tripartites finalmente iniciadas prolongaram-se por vrios meses. O Brasil prometeu tomar precaues especiais para evitar danos a jusante e o nmero de turbinas a serem instaladas foi definido. Mas o acordo final s foi concludo em outubro de 1979, j no Governo Figueiredo, quando enfim as relaes com a Argentina comearam a melhorar. As relaes com os outros pases da regio, contudo, registraram grande progresso. Alm do Paraguai, o Governo Geisel procurou aproximar-se ademais do Uruguai e da Bolvia, que, como o Paraguai, tambm desenvolveram uma poltica pendular na relao com o Brasil e a Argentina. Uma aproximao com o Chile, com os pases Amaznicos (alm da Bolvia, principalmente o Peru, Equador, Colmbia e Venezuela) e com o Mxico foi tambm empreendida. Esses esforos levaram a uma aproximao com a Amrica Latina muito maior do que a lograda durante a poca da poltica externa independente, no obstante a grande semelhana nos discursos. Data dessa poca a cooperao com os pases da Amaznia, que ser examinada mais abaixo. Com relao a Cuba, porm, a posio do governo Jnio-Jango diferiu profundamente da do governo Geisel. Talvez por razes ideolgicas, e principalmente pela vontade de mostrar independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica, embora tambm pelo desejo de defender o princpio da autodeterminao, o governo brasileiro mostrou muita simpatia pela questo cubana poca da poltica externa independente. J no governo Geisel, o Brasil manteve uma posio distante, muito diferente da atitude que desenvolveu com relao a outros pases socialistas, como a China, com que reatou relaes, ou como os pases africanos de expresso portuguesa. Relaes com a frica A aproximao com a frica foi tambm um grande ponto de convergncia entre a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel. Entretanto, existiu uma diferena bsica: a poltica externa independente retomou as relaes com a frica, enquanto o pragmatismo responsvel apenas as intensificou.
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Com efeito, a poltica externa independente marcou um novo perodo, depois de um longo afastamento que comeara pouco depois da independncia do Brasil. Enquanto isso, o pragmatismo responsvel promoveu uma reaproximao em novas bases, depois de um tempo, ainda que breve, de relativo esfriamento. A PEI representou uma mudana substancial na poltica externa brasileira para a frica. Com efeito, o Brasil estivera muito ligado ao continente africano durante o perodo colonial, no s por causa do trfico de escravos, mas tambm pelo comrcio e pela influncia de escravos libertos que retornaram ao Continente Negro. Com a independncia, os contatos com a frica foram cada vez mais bloqueados por Portugal, que passou a servir de intermedirio nessas relaes. A reaproximao iniciou-se timidamente no fim da dcada de quarenta, mas a poltica externa independente modificou estruturalmente essa tendncia, introduzindo um novo tipo de relao. Jnio Quadros lanou a nova poltica como um instrumento contra o colonialismo e o racismo, defendendo a autodeterminao dos povos africanos. Viu-a como um pequeno pagamento da imensa dvida que o Brasil tinha para com o povo africano e deu maior nfase aos campos poltico e cultural. A poltica africana constituiu um dos princpios centrais da PEI. Representou uma mudana importante depois de vrios anos de apoio Frana e a Portugal, principalmente no caso da Arglia e Angola. No caso da Arglia, o Brasil se abstivera quando a Assembleia Geral da ONU adotou a resoluo n 1573, de dezembro de 1960, que instara autodeterminao daquele pas. No caso de Angola, os laos entre o Brasil e Portugal estavam formalizados em um Tratado de Amizade e Consulta, de 1953, que previa a consulta regular em questes de interesse mtuo e comprometia o Brasil na defesa da poltica colonial portuguesa992. Como os circuitos polticos estavam bloqueados por todo esse histrico e no era possvel ao Brasil prover assistncia econmica e tcnica, Jnio procurou enfatizar as afinidades tnicas, histricas e culturais entre a frica e o Brasil, que foram a base principal das relaes entre ambos durante a poltica externa independente. Jnio pretendia funcionar como uma ponte entre a frica e o Ocidente, buscando atrair os
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Storrs, K. L. Op. cit., p. 300.
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novos pases para a democracia e afast-los da influncia do comunismo sovitico993. A viso culturalista buscava acentuar a identidade cultural, tentando integrar a herana ocidental e africana e buscando transformar o Brasil em um elo entre as grandes potncias e o mundo afro-asitico. Uma das primeiras iniciativas do governo Quadros foi, por conseguinte criao, em abril de 1961, de um Instituto de Estudos Afro-Asiticos. Alm dessa viso, tambm havia a tentativa de desenvolver uma aliana para enfrentar conjuntamente o baixo preo internacional das matrias-primas. Tambm pretendia o Brasil discutir com a frica a questo do protecionismo do Mercado Comum Europeu com relao aos produtos tropicais brasileiros. A poltica de Jnio concentrou-se na parte ocidental e atlntica do continente, onde foram tomadas vrias iniciativas. Novas embaixadas e consulados foram criados, embora somente tenham sido instaladas as embaixadas no Senegal e em Gana, alm da Tunsia e Marrocos, e surgiu no Itamaraty um setor responsvel pela poltica africana. Jnio tambm reduziu os salrios dos diplomatas, utilizando metade da economia em bolsas para estudantes africanos em vrias reas consideradas prioritrias para naes novas. Apoiou ademais os trabalhos do Centro de Estudos Afro-Orientais, em Salvador, que j comeara um intercmbio de professores em 1959. Jnio pretendia difundir a cultura brasileira na frica, e apresentar o Brasil como um sucesso de integrao racial e como um exemplo de civilizao tropical. Enviou misses frica, promoveu atos de aproximao e enviou o primeiro embaixador negro ao continente. O governo Joo Goulart, por sua vez, no introduziu iniciativas novas com relao frica. Mas a aproximao com o continente africano j havia ganhado impulso e o intercmbio, principalmente na rea cultural, continuou a aumentar, embora tenha arrefecido um pouco depois de setembro de 1962. As relaes com a frica desenvolveram-se bastante em consequncia, tanto no mbito bilateral quanto multilateral. Tambm encontraram uma resposta positiva no que tange s iniciativas de pases africanos com relao ao Brasil.
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Sibeck, G. P. Op. cit., p. 105.
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Contudo, no campo econmico e comercial elas permaneceram muito limitadas, uma vez que as exportaes brasileiras cresceram em mdia apenas de US$ 13.9 milhes no perodo de 1958 a 1962 para US$ 20.5 milhes de 1963 a 1965994. A atuao brasileira tambm encontrou seu limite nas relaes com a frica, principalmente no mbito da Organizao das Naes Unidas. Jnio acabou cedendo ao lobby portugus e a presses internas e manteve as ligaes especiais com Portugal. As afinidades tnicas e culturais com Portugal acabaram imprimindo poltica africana uma ambivalncia que colocou limites posio brasileira com relao ao colonialismo, principalmente na questo de Angola. Jnio viu-se no meio de duas correntes, uma conservadora, que defendia os interesses pr-ocidente contra o neutralismo e aliou-se ao lobby portugus, e outra que congregava os segmentos nacionalistas e favorecia a independncia de Angola. Na prtica, a primeira das correntes logrou colocar um freio na poltica africana. As iniciativas para denunciar o Tratado de Amizade e Consulta com Portugal foram frustradas e o Brasil acabou abstendo-se na maior parte dos casos discutidos na ONU, principalmente na questo de Angola, o que dificultou as relaes com o continente negro no mbito multilateral global. Sua condenao do apartheid na frica do Sul, embora demasiado genrica, seguiu porm a nova linha de poltica externa, apoiando as aspiraes africanas. Com relao ao Congo, o Governo brasileiro teve uma atitude muito ativa. Condenou o colonialismo belga, protestou contra o assassinato de Patrice Lumumba e props um plano de ao para as Naes Unidas no conflito. O Brasil tambm aumentou sua participao em conferncias africanas ou afro-asiticas. Enviou por exemplo observadores Segunda Sesso da Comisso Econmica para a frica, em Adis Abeba, e Conferncia dos Estados Africanos, em Casablanca. O Governo Geisel foi muito alm de Jnio e Jango nas relaes com a frica. bem verdade que uma comparao entre os respectivos antecedentes explica em parte essa diferena: o Governo Mdici j introduzira na poltica externa brasileira uma opo africana, a qual foi apenas consolidada pelo pragmatismo responsvel, enquanto no
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Storrs, K. L., Op. cit., p. 377.
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Governo de Juscelino Kubitschek as relaes com a frica ainda eram muito distantes. As noes de cultura e histria comum, bem como o projeto nacional-desenvolvimentista, estiveram presentes nos dois perodos. A condenao ao colonialismo, embora comum aos dois momentos, foi muito mais forte no segundo, quando este j atingia seus estertores. Dois outros traos importantes, aparecem contudo marcadamente no segundo perodo, embora estejam praticamente ausentes no primeiro: a busca de novos mercados para produtos e servios brasileiros e o interesse no aumento da influncia brasileira no Atlntico Sul. O Governo Geisel levou mais adiante a ideia de aproximao com a frica. Foram criadas vrias embaixadas novas, muitas no cumulativas e se sucederam as visitas de parte a parte. Alm disso, em um passo sem precedentes, foram estabelecidos contatos com o Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA), de Agostinho Neto, que disputava o poder com a Frente Nacional de Libertao (FNL), de Holden Roberto, sustentada pelos Estados Unidos e pela China, e a UNITA, de Jonas Savimbi, que recebia o suporte da frica do Sul. O movimento, o nico dos trs que possua ligaes com a cultura luso-brasileira, foi reconhecido pelo Brasil, juntamente com Cuba e a Unio Sovitica995. Ao contrrio da poltica externa independente, porm, as relaes econmico-comerciais constituram-se no ponto central das relaes do Brasil com a frica Negra. Os produtos manufaturados, servios e tecnologia brasileiros encontraram um novo mercado na frica e o Brasil aumentou grandemente a compra de produtos minerais, sobretudo o petrleo. E o Brasil procurou mostrar-se como alternativa de mercado, em substituio aos Estados Unidos e Europa Ocidental, que se haviam desgastado com polticas imperialistas996. O mundo havia mudado muito entre os dois momentos. E tais mudanas contriburam para o estreitamento das relaes entre o Brasil e a frica, principalmente a crise do petrleo e a Revoluo dos Cravos. A crise do petrleo tornou premente a reestruturao das relaes internacionais brasileiras, dando primazia questo econmica sobre a ideolgica. A Revoluo dos Cravos tornou possvel ao Brasil apoiar
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a independncia das colnias portuguesas sem romper os laos com a metrpole. No obstante, o Brasil tomou iniciativas inovadoras, apesar de algumas resistncias internas. Reconheceu a independncia de Guin Bissau antes de Portugal e o governo da FRELIMO em Moambique e do MPLA em Angola, juntamente com Cuba e a Unio Sovitica antes dos demais pases ocidentais. Passou tambm a condenar veementemente o apartheid e reduziu suas relaes com a frica do Sul. No obstante, elevou, ao mesmo tempo, a Legao em Pretria ao status de Embaixada. Do ponto de vista poltico-estratgico, preocupava o Brasil a tendncia dos pases negros a apoiarem a Argentina na questo dos projetos hidreltricos e havia interesse em reverter essa situao. Alm disso, pretendia o Brasil aumentar sua influncia no Atlntico Sul, para neutralizar, pelo menos em parte, a crescente proximidade sovitica com os pases africanos da regio. Ainda assim, o governo Geisel recusou-se a aceitar a frica do Sul como parceiro em um pacto de defesa para a regio. No que tange s relaes econmico-comerciais, o protecionismo do mundo desenvolvido contribuiu para que o Brasil adotasse uma poltica mais agressiva para diversificar seus mercados. A frica mostrou-se um mercado promissor para nosso pas. Alguns pases, entre eles, ao lado da Arglia, a Nigria, o Gabo e Angola surgiram como importantes supridores de petrleo. A princpio deficitrio no comrcio com a frica, o Brasil logo inverteu essa situao, montando mecanismos comerciais, oferecendo financiamentos e melhorando suas ligaes martimas e areas com o continente negro. Alm da Arglia, a Nigria e depois Angola, tornaram-se os principais parceiros comerciais do Brasil na frica. A frica do Sul, em contraposio, passou do parceiro mais significativo a um parceiro secundrio. Ao contrrio da poltica externa independente, durante o perodo Geisel, o comrcio exterior do Brasil com a frica expandiu-se excepcionalmente. Alm disso, houve toda uma modificao da pauta de exportaes do Brasil, que passou de exportador de produtos primrios a vendedor de produtos manufaturados. A venda de servios e a transferncia de tecnologia tambm registraram grande progresso.
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Relaes com a sia Entre os pases em desenvolvimento da sia, a China foi o nico com o qual houve maior aproximao bilateral nos dois momentos. Tambm a ndia transformou-se, muito mais na poca do pragmatismo responsvel, embora tambm durante a poltica externa independente, em um importante parceiro nas negociaes multilaterais. Durante o governo Geisel tambm se intensificaram as relaes com outros pases em desenvolvimento da regio. No caso da China, e muito embora uma pesquisa de opinio feita no incio de 1961 mostrasse que 74 % da populao era favorvel retomada das relaes diplomticas997, a aproximao promovida pela poltica externa independente foi bastante tmida. No primeiro ms de governo, Afonso Arinos anunciou que o Brasil votaria a favor de debater-se a admisso da China Comunista na Organizao das Naes Unidas. No obstante, o Brasil acabou votando contra as resolues propostas na ONU pela Unio Sovitica em 1961, 1962 e 1963, que dariam o assento da China Nacionalista no Conselho de Segurana Repblica Popular da China998. Mesmo os esforos para desenvolver as relaes comerciais no tiveram resultados significativos. Uma misso comercial chinesa visitou o Brasil em maio de 1961 e uma misso brasileira, chefiada pelo Vice-Presidente Joo Goulart, foi China em agosto. Atendendo a um pedido chins de 1962, uma exposio comercial e industrial chinesa foi instalada em Niteri. Mas ela foi interrompida bruscamente depois do golpe militar e nove chineses a ela ligados foram presos sob a suspeita de subverso999. Na poca de Geisel, porm, a aproximao foi bastante maior, com contatos comerciais de monta e o restabelecimento de relaes diplomticas em agosto de 1974. O fato de a China representar um grande mercado potencial e um acesso a fontes de energia ajudou a reduzir as presses da linha dura contrrias ao reatamento de relaes. O intercmbio comercial bilateral desenvolveu-se bastante. O Brasil passou a exportar produtos de base, bens manufaturados, tecnologia e servios. J a China exportou petrleo, carvo e produtos farmacuticos.
Black, J. K. Op. cit., p. 38. Storrs, K. L. Op. cit., p. 292. 999 Idem.
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Relaes com o Oriente Mdio As relaes com o Oriente Mdio foram muito diferentes nos dois perodos. Durante a poltica externa independente elas foram praticamente inexistentes, enquanto durante o pragmatismo responsvel adquiriram grande importncia. Isso se deve, sobretudo, ao grande aumento dos preos internacionais do petrleo, que contribuiu para enriquecer vrios pases da regio praticamente da noite para o dia. O Brasil tinha trunfos importantes para desenvolver as relaes com esses pases e fornecer-lhes todo tipo de mercadorias, inclusive armamentos. Com efeito, eles estavam em conflito com os Estados Unidos por causa de Israel e tinham dificuldades com a Europa Ocidental, principalmente a Gr Bretanha e a Frana, por seu passado colonial. Relaes Multilaterais Atuao em foros globais A participao brasileira em foros globais intensificou-se muito tanto durante a poltica externa independente quanto na poca do pragmatismo responsvel. Em ambos os casos e principalmente no caso da primeira, o Brasil buscou utilizar a Organizao das Naes Unidas como uma maneira de equilibrar a influncia dos Estados Unidos da Amrica na Organizao dos Estados Americanos. Durante a poltica externa independente, o Brasil criticou o neocolonialismo, que impedia o desenvolvimento e a existncia de um veto invisvel e um diretrio das grandes potncias, que impediam que as Naes Unidas adotassem aes contra o subdesenvolvimento1000. Nessa poca, o Brasil props a organizao de uma Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento e a reviso da Carta das Naes Unidas, alm de pretender que 1/10 das despesas com armas fossem usadas para a promoo do desenvolvimento. Esse foi o momento da construo de novos instrumentos e instituies multilaterais que comeara na dcada de cinquenta, com a criao do GATT. Esse perodo prolongou-se por trs dcadas, com
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Ibidem, p. 283.
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o surgimento da UNCTAD e da UNIDO, alm de outros foros, que objetivavam uma nova insero dos pases em desenvolvimento na economia mundial e culminou com a tentativa de uma nova ordem econmica internacional1001. Tambm tiveram grande nfase as questes de desarmamento, participando o Brasil da Comisso de Desarmamento como um dos oito membros no alinhados (alm da Birmnia, Etipia, ndia, Mxico, Nigria, Sucia e Repblica rabe Unida) a partir de 19621002. Ainda no mbito da ONU, o Brasil via-se como um lder dos pases mdios e pequenos e, em setembro de 1961, quando os soviticos pediram a renncia do Secretrio-Geral, Dag Hammarskjld, o Brasil trabalhou ativamente para que Vasco Leito da Cunha ou, mais tarde, San Tiago Dantas fosse eleito Secretrio-Geral, esperando obter o apoio dos pases socialistas e neutralistas1003. Juntamente com o Mxico, o Brasil desenvolveu, outrossim, esforos para tornar a Amrica Latina livre de armas nucleares. Uma declarao conjunta foi concluda em abril de 1963, mas as negociaes para um acordo somente comearam na cidade do Mxico, j em novembro de 19641004. Participou ademais ativamente da concluso do Acordo Internacional do Caf e dos esforos para concluir um Acordo Internacional do Cacau. Ambos visavam a coordenar as posies dos produtores para buscar conseguir preos melhores e mais estveis para esses produtos, ante a resistncia dos consumidores no sentido de estabelecer controles internacionais do mercado de produtos de base. Com relao ao cacau, os esforos brasileiros levaram criao de um comit especial de estabilizao no mbito de reunies da FAO, juntamente com Gana e a Nigria. A aproximao dos produtores levou a iniciativas no sentido de procurar manter os preos internacionais em 1961. Quanto ao caf, uma Conferncia no Rio de Janeiro em junho/julho de 1961 lanou as bases para uma nova cooperao entre o Brasil e os produtores africanos. Essa cooperao foi fundamental na criao de
Almeida, P. R., p. 272. Storrs, K. L. Op. cit., p. 294. 1003 Idem, p. 377. 1004 Ibidem, p. 297.
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uma nova Organizao Internacional do Caf, em agosto de 1962 1005. O acordo entrou em vigor em meados de julho de 19631006. O Brasil tambm enviou representantes como observadores ao Encontro Preliminar da Conferncia dos No Alinhados no Cairo, em junho de 1961, o que provocou crticas internas e a resistncia dos Estados Unidos. Designou ademais representantes para a Conferncia dos No Alinhados em Belgrado em 1962. A presena do Brasil nessa Conferncia, que juntou lderes do terceiro mundo como Tito, Nasser, Nehru e Nkrumah mostrou a inteno do governo de Jnio Quadros de seguir uma poltica em que buscava a aceitao da posio do Brasil entre os pases em desenvolvimento. Mostrou tambm a crena de que o pas tinha mais em comum com eles do que com os pases desenvolvidos1007. Juntou-se igualmente aos pases em desenvolvimento para realizar a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento. O governo brasileiro teve uma participao muito ativa na preparao da conferncia, concebida em termos de relaes Norte-Sul e considerada o mais importante evento para os pases em desenvolvimento desde a criao da ONU1008. O Brasil teve um papel preponderante nos preparativos da Conferncia em seus trs nveis: as reunies do Comit Preparatrio da Conferncia (constitudo de 32 pases, seis dos quais da Amrica Latina), reunies interamericanas e encontros no mbito da CEPAL. Procurou, nesse sentido, trazer a Amrica Latina para as negociaes e desenvolver uma posio comum antes de negociar com os Estados Unidos da Amrica. A I Reunio da UNCTAD estava sendo realizada quando houve o golpe militar no Brasil, o que acabou reduzindo em muito nosso protagonismo na reunio. Foram, ademais, desenvolvidas no perodo negociaes sobre uma srie de temas complexos, entre eles sobre os direitos do mar, sobre o sistema geral de preferncias, sobre cincia e tecnologia etc. (Introduo de Celso Lafer, in Fonseca Jr., Ibid., p. 22)
Sibeck, G. P. Op. cit., p. 105. Idem, p. 123. 1007 Ibidem, p. 102. 1008 Storrs, K. L., Op. cit., p. 350.
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Atuao em foros regionais Tanto na poltica externa independente como no pragmatismo responsvel, houve tendncia a rejeitar-se a OEA como foro prioritrio de atuao, dada a predominncia dos Estados Unidos. Em ambos os casos, foi, por conseguinte dada preferncia a foros regionais em que no participava a grande potncia do Norte. Durante a poltica externa independente, foi dada maior ateno ALADI, que fora estabelecida em 1960. Assim, durante a visita de Joo Goulart ao Chile, os dois Presidentes convocaram uma Conferncia especial de Ministros das Relaes Exteriores para criar um instrumento permanente de coordenao de polticas e acelerar a integrao econmica da regio. A Conferncia, contudo, s acabou sendo realizada em novembro de 19651009. J durante o pragmatismo responsvel, o Brasil participou da criao do Sistema Econmico Latino Americano (SELA), por iniciativa do Mxico e da Venezuela. Tambm tomou frente a concluso do Tratado de Cooperao Amaznica, que se revestiu de um carter poltico, embora seu objetivo principal fosse promover a integrao fsica da regio. Durante a celebrao do Tratado, Geisel atacou indiretamente os Estados Unidos, dizendo que o vcuo econmico da regio e os escassos recursos dos pases amaznicos alimentaram desgnios ostensivos ou disfarados de penetrao e domnio1010. Tanto o perodo da PEI quanto o pragmatismo responsvel correspondem ao que foi denominado fase romntica das polticas de integrao regional. Em ambas predominou um voluntarismo, caracterizado por declaraes retricas que nem sempre consideravam as circunstncias prevalecentes em cada pas. Nesse contexto, foram negociados dois Tratados de Montevidu, um em 1960, pouco antes da posse de Jnio Quadros, e outro em 1980, pouco depois da sada de Geisel. Os cenrios em que foram negociados os dois acordos so muito distintos. No final da dcada de cinquenta, a Amrica Latina estava em plena fase de reduo da taxa de crescimento, depois de acumular reservas com as exportaes na Guerra da Coreia. Em vista disso, as
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Idem, p. 349, Moniz Bandeira, Op. cit., p. 238.
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ideias difundidas pelos tcnicos da CEPAL, liderados por Prebisch, comearam a ter cada vez mais efeito 1011. Os Estados Unidos adotaram inicialmente uma atitude ambgua frente integrao e somente em fins de 1961 definiram-se positivamente com relao a ela. Durante o pragmatismo responsvel, contudo, a posio norte-americana havia-se modificado e no parece ter havido maiores dificuldades, muito embora iniciativas como o SELA no tenham contado com a boa vontade daquele pas.
Barbosa, R. O Brasil e a Integrao Regional: a ALALC e a ALADI (1960-1990) in Diplomacia para o Desenvolvimento, pp. 135 a 148.
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O presente trabalho teve trs objetivos centrais: descrever a poltica externa independente, estudar o pragmatismo responsvel e comparar essas duas polticas externas. Foi, em consequncia, dividido em trs partes, cada uma das quais procurou cumprir um desses objetivos. A opo de descrever separadamente e de maneira mais pormenorizada o ambiente e o traado e implementao de cada uma das duas polticas externas, nas Partes I e II, ao invs de examin-las conjuntamente desde o incio, viu-se justificada. Assim ficou mais fcil destacar as especificidades de cada uma, para alm das aparentes e muitas vezes bvias semelhanas e diferenas. A comparao entre as duas polticas, que se seguiu na Parte III, objetivou examinar, j em conjunto, seus pontos de convergncia e divergncia, tanto no que tange ao ambiente, quanto ao discurso e implementao. Tambm buscou verificar em que medida era verdadeiro um paradoxo evidente a partir de um exame superficial: dois momentos internos e externos muito diferentes produziram polticas externas muito semelhantes. Se por um lado encontrou e examinou elementos que tenderam a confirmar tal paradoxo, levantou, por outro lado, muitos pontos que o desmentiram ou pelo menos o relativizaram. Nem a situaes interna e externa foram to diferentes nem as polticas externas to semelhantes quanto parecem a princpio.
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Com efeito, muito embora diversos, h certos pontos em comum entre os momentos interno e externo. Tais pontos podem explicar vrias das afinidades entre as duas polticas externas estudadas. Internamente, ambas foram adotadas em momentos em que perodos de crescimento econmico anteriores haviam aumentado muito as expectativas com relao posio do Brasil no mundo. Em ambos seguiram-se crises que, embora de origens diferentes predominantemente endgena durante a poltica externa independente e exgena no caso do pragmatismo responsvel levaram os governantes a buscar novas maneiras de manter ou retomar o desenvolvimento econmico. Externamente, tambm houve situaes de grandes mudanas. No caso da PEI, a descolonizao havia feito surgir uma srie de novos pases, que procuravam um espao no cenrio internacional, adotando posies mais independentes, e cujos votos passaram a contar na Assembleia Geral da ONU. Quanto ao pragmatismo responsvel, a presena econmica norte-americana havia-se reduzido, tanto pela recuperao econmica de pases centrais da Europa Ocidental, alm do Japo, quanto pelo desafio representado pela OPEP. Em consequncia, novas polticas externas mais autnomas surgiram em vrios quadrantes do mundo. Embora semelhantes entre si, as duas polticas externas tambm guardam similaridades com relao a polticas anteriores, principalmente no que tange aos esforos de autonomia e de multilateralizao das relaes externas do pas. Tais similaridades aproximam em consequncia as duas polticas estudadas de outras de perodos anteriores ou situados entre elas, revelando assim a existncia de alguns traos comuns poltica externa brasileira como um todo. Essa constatao se por um lado relativiza as semelhanas entre as duas polticas, por outro lado confirma um trao anunciado na introduo ao presente trabalho. A poltica externa brasileira foi marcada pela continuidade, mas sofreu variaes de uma amplitude por vezes surpreendente. Contudo, e no obstante as semelhanas com outros perodos, a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel foram muito diferentes das demais polticas externas adotadas pelo Brasil. Ambas possuem uma caracterstica comum que as torna nicas: a tentativa de buscar uma maior autonomia no mbito externo, com base na universalizao possvel das relaes internacionais do Brasil.
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Embora semelhantes entre si, as polticas estudadas possuem tambm aspectos bastante diferentes, tanto no discurso quanto principalmente na implementao. Apenas guisa de exemplo, embora ambas tenham buscado universalizar a poltica externa brasileira, no caso da poltica externa independente, as relaes diplomticas com a China no foram retomadas e o aumento da cooperao com a frica esbarrou na posio brasileira de pouca resistncia ao colonialismo portugus. Enquanto isso, no pragmatismo responsvel, o Brasil no voltou atrs no rompimento com Cuba e as relaes com a Argentina foram dificultadas pelo diferendo relativo a Itaipu. O presente trabalho buscou, por um lado, analisar essas semelhanas e entender a razo de sua existncia: por que polticas externas mais autnomas e universalizantes surgiram naqueles momentos especficos? Procurou tambm explicitar as diferenas e entender suas causas mais profundas: que diferenas existem entre as duas polticas e por qu? A anlise foi iniciada, tanto na primeira quanto na segunda parte, pelo exame do ambiente de cada poltica e, na terceira parte, pela comparao entre eles. Assim, foram examinados na Parte I e II e depois comparados na Parte III os antecedentes, a situao interna, a insero brasileira e a situao internacional em cada um dos momentos. Como se pde ver, os antecedentes so diferentes. Antes da poltica externa independente, no houvera uma poltica externa que buscasse maior autonomia atravs da universalizao. Contudo, vrios dos traos da poltica externa adotada por Jnio Quadros e continuada por Joo Goulart j apareceram em momentos anteriores. Com efeito, a histria da poltica externa brasileira registra diversas outras tentativas de exercer uma maior independncia com relao potncia dominante, sobretudo na poca do Baro do Rio Branco, Juscelino Kubitschek e nos dois governos de Getlio Vargas. Tambm existiram esforos anteriores no sentido de aumentar a participao em foros internacionais globais, tanto na Liga das Naes quanto na Organizao das Naes Unidas, o que constituiu um primeiro passo para a universalizao da poltica externa. No caso do pragmatismo responsvel, os antecedentes so mais numerosos. Por um lado, a prpria poltica externa independente havia aberto caminho para vrias das iniciativas adotadas no governo Geisel.
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Por outro lado, os governos Costa e Silva e Mdici haviam adotado polticas mais independentes e universalizantes. O Governo Castello Branco, com seu retorno ao alinhamento automtico com os Estados Unidos, representou apenas uma breve ruptura com relao a tendncias j presentes muito antes na poltica externa brasileira, a maior parte delas desde 1930 e vrias desde 1945. Essas tendncias foram desenvolvidas de maneira mais ampla e sistemtica pela poltica externa independente e atingiram a seu apogeu no pragmatismo responsvel. Os antecedentes de autonomia e de esforos de multilateralizao da poltica externa tiveram um papel considervel no traado e implementao das duas polticas estudadas. Eles foram o ponto de partida de cada uma delas, inclusive porque a tradio brasileira sempre foi a de evitar rupturas bruscas, privilegiando pelo menos alguma continuidade, mesmo quando as variaes foram importantes. O exame do ambiente de cada uma das polticas prosseguiu com a anlise separada, nas Partes I e II, da situao interna em cada um desses momentos. Seguiu-se a comparao entre elas na Parte III. Como se pde ver, os momentos internos de cada uma das duas polticas foram diversos. Possuram, porm, certos pontos em comum e certas convergncias entre eles, nem sempre percebidas em uma primeira anlise, que contriburam para explicar a adoo de tais polticas externas. Durante a poltica externa independente prevaleceu o regime democrtico. Tambm predominou na sociedade brasileira uma tendncia de descentralizao poltica iniciada com a retomada da democracia depois da ditadura de Getlio Vargas. Em consequncia, a tomada e principalmente a implementao das decises por parte do Executivo, mais ainda durante o breve interregno parlamentarista, dependia direta ou indiretamente de uma srie de instncias tanto federais quanto estaduais. Na poca do pragmatismo responsvel, o regime era autoritrio, no obstante os esforos de abertura poltica. Na verdade, o governo Geisel promoveu um incio de redemocratizao de maneira concentradora, inclusive para vencer as resistncias internas provenientes da linha dura militar. As instncias de deciso e implementao eram, portanto, bem menos numerosas e a fora dos Estados da federao muito menor, o que tendia a reduzir os obstculos entre a tomada de deciso e a implementao da poltica.
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Essas diferenas podem explicar os caminhos diversos para a adoo de cada uma das duas polticas. A poltica externa independente nunca constituiu um todo orgnico, o que talvez tenha contribudo para a distncia entre seu discurso e implementao. Na verdade ela resultou da influncia sobre Jnio dos estudos do ISEB e da admirao que ele nutria por lderes terceiro-mundistas como Nehru, Tito e Nasser. Tambm obedeceu necessidade de aggiornamento da poltica externa, depois das transformaes mundiais na poca, resultantes, sobretudo, da independncia de uma srie de pases da frica e sia. S mais tarde, j no governo Joo Goulart, a poltica externa independente foi organizada como uma doutrina pelo Deputado San Tiago Dantas, durante seu breve perodo como Chanceler. E estendida por outro Chanceler, o Embaixador Arajo Castro. J o pragmatismo responsvel nasceu mais ou menos inteiro, a partir da viso de Azeredo da Silveira, com o apoio do Presidente Geisel, que, ao contrrio de muitos militares brasileiros, j tivera uma experincia internacional como Presidente da Petrobras. Silveira e Geisel souberam aproveitar um momento favorvel s mudanas, devido crise do petrleo e relativa perda de poder dos Estados Unidos da Amrica. Geisel velou pessoalmente para que sua poltica externa fosse implementada e encarregou-se de neutralizar a oposio a ela, vinda principalmente de elementos da linha dura. Isso explica talvez a menor distncia entre sua formulao e implementao. As convergncias dos dois momentos internos esto relacionadas com as foras profundas que levaram adoo de polticas externas mais independentes. Entre essas foras, a mais poderosa foi certamente o nacionalismo, principal motor de um maior desejo de autonomia com relao potncia hegemnica. Agregue-se-lhe a autoconfiana adquirida em momentos anteriores de grande crescimento econmico e a vontade de tornar a participao internacional do pas mais condizente com sua nova situao. Outra fora importante que contribuiu para o traado e a implementao de ambas as polticas foi a necessidade de introduzir modificaes na poltica externa para promover o desenvolvimento brasileiro. Em ambos os casos, o pas viu-se afetado por crises econmicas que se seguiram ao crescimento acelerado e teve de buscar novas solues para enfrentar seus problemas.
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Mas essas semelhanas encerram tambm grandes diferenas. Durante a poltica externa independente a crise era, sobretudo, interna. Com efeito, aps o grande crescimento econmico ocorrido durante o governo de Juscelino Kubistchek, o potencial de crescimento da economia brasileira parecia haver chegado a seu limite, embora o mundo externo e, sobretudo, os pases desenvolvidos continuassem a crescer. Havia tambm um grande temor de que o modelo econmico adotado estivesse esgotado e surgiu toda uma discusso em torno de qual seria o melhor modelo para propiciar a retomada do crescimento da economia brasileira. Como se viu, imperava poca um embate entre grupos que defendiam o desenvolvimento associado e outros que propugnavam pelo nacional-desenvolvimentismo. A poltica externa independente adotou o segundo modelo. No caso do pragmatismo responsvel, com o choque do petrleo, a crise era predominantemente externa e sistmica, embora naturalmente tivesse afetado a economia interna e ameaado pr fim ao grande boom econmico que se verificara no perodo Costa e Silva e, sobretudo, Mdici. Alm disso, o embate anterior, embora prosseguisse, j estava mitigado. Por um lado, alguns dos defensores do nacional-desenvolvimentismo haviam sido afastados e se reduzira a resistncia ao capital estrangeiro como motor do desenvolvimento. Por outro lado, os adeptos do desenvolvimento associado haviam-se decepcionado com os parcos resultados obtidos durante o perodo de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica, durante o governo de Castello Branco. Alm disso, a estrutura da economia brasileira havia mudado com o crescimento e a industrializao rpida, o que contribuiu para o surgimento de um crescente contencioso comercial com os Estados Unidos. Em consequncia, era necessrio descobrir novos parceiros. Era tambm preciso desenvolver um modelo que aproveitasse os capitais estrangeiros, tanto sob a forma de emprstimos quanto de investimentos externos, ao mesmo tempo em que o Estado fosse habilitado a fornecer os capitais para os setores em que o capital estrangeiro ou nacional no se fizessem presentes. Gerou-se em consequncia uma nova forma de nacional-desenvolvimentismo, diferente da anterior porque nela havia lugar para um trip: capital estrangeiro, capital nacional e capital estatal. E
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o pragmatismo responsvel funcionou como um elemento desse novo modelo, em que se procurou eliminar o dficit comercial surgido com a crise do petrleo mediante a substituio das importaes e a promoo de exportaes em mercados no tradicionais mais abertos ao produto brasileiro, principalmente os dos pases em desenvolvimento. Cada uma das polticas serviu tambm a objetivos diferentes. A poltica externa independente registrou dois momentos diversos no que tange poltica interna, que tiveram repercusses sobre a formulao e mais ainda sobre a implementao da poltica externa brasileira. No governo Jnio Quadros, a poltica externa foi um trunfo para o governo, ajudando a aquietar certos segmentos que poderiam ter sido mais vocais na oposio poltica interna. O governo de Jnio Quadros fora eleito por uma maioria constituda de elementos da oposio ao governo anterior, alm de setores da antiga situao, que preferiram optar pelo candidato da UDN. Em termos internos, Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa, bem de acordo com os preceitos do FMI e mais ao gosto dos norteamericanos. Ao mesmo tempo, porm, optou por colocar-lhe como contraponto uma poltica externa inovadora, que recebeu crticas dos aliados mais conservadores. A poltica externa independente atraiu, pois, aliados internos mais progressistas e sua adoo pode ter tornado mais fcil a implementao de medidas internas impopulares. Contudo, as polticas errticas de Jnio Quadros acabaram provocando perplexidade em seus aliados, os quais comearam a reforar a oposio ao governo. Com isso, tambm aumentou a resistncia de alguns segmentos antes seus aliados com relao poltica externa independente. H discusso sobre as razes que levaram Jnio Quadros renncia e muitos autores acreditam que ela representou uma tentativa de retornar Presidncia com poderes absolutos. As crticas poltica externa, sobretudo a episdios como a condecorao de Che Guevara, tero contribudo para sua atitude. Alm disso, na medida em que as polticas internas inicialmente adotadas por Jnio, como a reforma cambial, trouxeram-lhe dificuldades para governar, ele se aproximou mais dos desenvolvimentistas, o que ter contribudo para intensificar essas crticas. Enquanto isso, os adeptos do governo Joo Goulart situavam-se mais esquerda do espectro e sua ascenso ao poder deu-se de
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maneira traumtica. Foi inclusive necessria a criao de um sistema parlamentarista para acomodar segmentos militares que se opunham posse do novo Presidente. No primeiro perodo de seu governo, Jango concentrou-se, em consequncia, na tentativa de adquirir maiores poderes, com o retorno ao sistema presidencialista. Tambm buscou ao mesmo tempo demonstrar aos Estados Unidos da Amrica que suas iniciativas de reforma interna e sua poltica externa independente no representavam uma ameaa para a aliana do Brasil com aquele pas. Preocupado com a situao interna, Jango acabou atuando muito menos do que Jnio em questes internacionais e dando maior autonomia a seus Ministros das Relaes Exteriores para se ocuparem do foro externo. Tendeu inclusive a deixar-lhes o nus da defesa interna de polticas adotadas externamente, como no caso da retomada das relaes diplomticas com a Unio Sovitica e do rechao expulso de Cuba da Organizao dos Estados Americanos. O contraponto do governo anterior desapareceu. Com efeito, enquanto a poltica externa constitua uma inovao com relao aos momentos anteriores e procurava reforar a autonomia atravs da universalizao, internamente o governo tambm tentava promover reformas que atingiriam diretamente os interesses estabelecidos, tanto domsticos quanto internacionais. E a poltica externa passou a ser um nus para o governo1012. No caso do pragmatismo responsvel, o contraponto reapareceu, embora de maneira diferente. Internamente predominava um regime autoritrio, que tolhia certas liberdades fundamentais, enquanto externamente o governo defendia a democracia internacional e a livre determinao dos povos. A poltica externa funcionava em consequncia como ponta de lana de modificaes que o governo pretendia implementar internamente. Alm disso, na poltica externa independente, o objetivo principal era lograr obter maior autonomia frente aos Estados Unidos e buscar acelerar o desenvolvimento, mediante a defesa de vises mais prximas s dos pases em desenvolvimento e do aumento do comrcio com o Leste Europeu. No pragmatismo responsvel, ao contrrio, embora a poltica externa fosse um elemento importante da equao, o principal objetivo
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Entrevista com o Embaixador Celso Lafer, em outubro de 1999.
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era interno: mostrar que a segurana nacional j no estava ameaada pelo perigo comunista, mas pelas dificuldades em manter o desenvolvimento econmico aps a crise energtica. Em termos internos, talvez a diferena mais marcante entre os dois momentos tenha sido a existncia de conflitos explcitos e crescentes de 1961 a 1964, enquanto de 1974 a 1979 os conflitos, embora existentes, tenham sido muito mais sutis. Os conflitos internos do perodo de Jnio Quadros e principalmente de Joo Goulart tambm atingiram a poltica externa, que foi alvo de grandes polmicas. Enquanto isso, no governo Geisel a poltica externa recebeu um apoio da maior parte dos segmentos internos, inclusive da oposio. Na poca do pragmatismo responsvel, no houve maiores cises. A oposio apoiava a poltica externa do Governo Geisel e a maior parte dos setores governamentais tambm se aliou a ela, principalmente em virtude de suas posies nacionalistas. Seus crticos, situados direita do espectro, fizeram-lhe uma oposio velada. Mas as lutas no seio do governo, muitas vezes bastante acirradas, no transpiraram para o grande pblico, o que ocorreu apenas em episdios isolados, como durante o afastamento do Ministro do Exrcito, General Frota. O estudo do ambiente das duas polticas externas prosseguiu com o exame, nas Partes I e II da insero internacional do Brasil. Seguiu-se uma comparao entre as duas inseres na Parte III. A insero internacional do Brasil permaneceu a mesma em muitos aspectos. De um ponto de vista de estrutura econmica, tratava-se, nos dois casos, de um pas em desenvolvimento, dependente de capitais externos e com uma baixa participao nas correntes mundiais de investimentos e comrcio. Em termos relativos, porm, a insero brasileira mudou bastante. Durante a poltica externa independente, o Brasil era um pas que, embora tivesse se transformado internamente, pois havia chegado a uma espcie de equilbrio entre a produo agrcola e a industrial, em termos de insero internacional continuava a ser um tpico exportador de matrias primas e importador de produtos industrializados. J na poca do pragmatismo responsvel, o pas se transformara. O chamado milagre econmico brasileiro aumentara a participao relativa do pas na economia mundial.
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Ademais, na pauta de exportaes do Brasil surgiram com muita fora os produtos manufaturados, os quais inclusive passaram a ocupar um espao to ou mais importante do que os produtos primrios e semimanufaturados durante o Governo Geisel. O crescimento brasileiro aumentou o interesse dos investidores privados internacionais, que passaram a ocupar um espao crescente na economia brasileira. Em termos polticos, a situao era, porm, diferente. Por ocasio da poltica externa independente, o Brasil era uma democracia, respeitada internacionalmente, muito embora tivesse sofrido presses crescentes, principalmente dos Estados Unidos, em vista das reformas pretendidas por Joo Goulart. Na poca do pragmatismo responsvel, ao contrrio, o governo autoritrio sofreu crticas internacionais crescentes, principalmente em virtude do desrespeito aos direitos humanos. Essas presses foram a causa principal para as dificuldades nas relaes com os Estados Unidos da Amrica, levando inclusive denncia pelo Brasil do Acordo de Cooperao Militar entre os dois pases. O exame do ambiente levou em seguida ao estudo do momento internacional durante os governos Jnio, Jango e Geisel, respectivamente nas Partes I e II. Seguiu-se uma comparao entre os dois panoramas internacionais na Parte III. Assim como o momento interno, o panorama internacional durante os dois perodos possuiu caractersticas bastante diferentes. Registrou, contudo, certos pontos de convergncia que podem ajudar a explicar a adoo de polticas externas mais autnomas no mundo em geral e no Brasil em particular. Os dois perodos so diversos no que diz respeito s caractersticas do conflito entre as duas superpotncias. So tambm diferentes no que tange e ao tipo de insero dos pases em desenvolvimento nesse conflito. Ademais, no primeiro perodo a maior parte do mundo, e principalmente os pases desenvolvidos, registrava maior crescimento econmico, que resultou na emergncia de certos pases da Europa Ocidental como focos de poder alternativos aos Estados Unidos da Amrica no mundo ocidental. Enquanto isso, no segundo perodo e principalmente no seu incio, ocorreu a maior crise econmica mundial desde a Segunda Guerra Mundial. As debilidades norte-americanas, no s em funo da crise
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como tambm devido aos problemas de Watergate e no Vietn, reforaram o poder de pases da Europa Ocidental e do Japo. Durante a poltica externa independente, um momento inicial de distenso entre as duas superpotncias foi abalado por dois acontecimentos: a crise de Berlim e a construo do muro que separou as partes ocidental e oriental da antiga capital do Terceiro Reich e a Alemanha Ocidental da Alemanha Oriental, em 1961; e a crise resultante da descoberta da existncia de msseis soviticos em Cuba, em 1962, que provocou o bloqueio da ilha por parte dos Estados Unidos. Depois de chegar ao limite do conflito, a Guerra Fria arrefeceu e a relao entre as duas superpotncias comeou a distender-se. Esse processo atingiu seu primeiro ponto alto com a concluso do Acordo para a Proscrio de Testes Nucleares na Atmosfera, em 1963. A julgar apenas por esses acontecimentos, parece surpreendente que a poltica externa independente tenha tido um percurso quase inverso ao do panorama internacional. Surgiu quando a Guerra Fria, ainda que em um momento inicial de distenso, parecia oferecer pouco espao a maiores veleidades de independncia. Manteve-se quando o mundo registrava dois dos momentos de maior tenso. E foi eliminada com o advento dos militares, enquanto as duas superpotncias caminhavam para um maior entendimento. Alm de questes internas, que tiveram uma influncia central nesse percurso aparentemente contraditrio, o panorama internacional tambm contribuiu para o surgimento da poltica externa independente. Destaquem-se nesse contexto o recrudescimento do nacionalismo e o movimento emancipatrio que levara, pouco tempo antes, independncia de um grande nmero de pases, principalmente na frica. A atuao desses pases gerou uma nova diplomacia parlamentar na ONU, onde as questes relacionadas com o desenvolvimento ganharam terreno, pelo menos na Assembleia Geral, em detrimento de temas relacionados com o conflito Leste-Oeste. Essa atuao levou realizao da I UNCTAD, j no momento em que os militares chegavam ao poder no Brasil. Alm disso, esses pases tambm comearam a atuar em nvel regional, criando entidades como a Unio Pan-africana, e fortaleceram o movimento no alinhado, que pretendia, no auge da Guerra Fria, funcionar como mediador entre as duas superpotncias e se colocar margem das questes relacionadas com o conflito Leste-Oeste.
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Esse momento viu tambm a emergncia de novos focos de poder, principalmente na Europa Ocidental, onde fora criada a Comunidade Econmica Europeia a partir de 1957. maior pujana econmica correspondeu tambm o desenvolvimento de polticas externas mais autnomas, principalmente na Frana, onde Charles De Gaulle lanou a poltica do grand dessein. Na Amrica Latina, por seu lado, tambm aumentaram o nacionalismo e o antiamericanismo. Simblico dessa tendncia foi o tratamento dado ao ento Vice-Presidente Richard Nixon em 1957, quando seu comboio na Venezuela foi cercado por uma manifestao de tal magnitude que o Presidente Eisenhower chegou a colocar em alerta uma tropa de paraquedistas para socorr-lo. A poltica externa independente foi em consequncia, fruto desse momento complexo, em que havia em todo o mundo um aumento do nacionalismo e em que vrios grupos se uniram no Brasil em prol de uma maior autonomia. Foi tambm quando surgiram em vrias partes do mundo paladinos da autonomia, que defendiam a execuo de reformas internas e externas nesse sentido. Ao mesmo tempo, o sucesso de Fidel Castro em Cuba pareceu indicar a possibilidade de promover uma revoluo a partir de um pequeno grupo. Isso incensou as fantasias e levou a vrias aes da esquerda revolucionria, mas tambm gerou grandes temores na direita conservadora, que se sentiu permanentemente ameaada durante todo o perodo considerado. A revoluo cubana funcionou ao mesmo tempo como um instigador de reformas e como um alerta para a necessidade de os Estados Unidos da Amrica modificarem sua atuao no continente. Como resposta a ela, o governo Kennedy lanou a Aliana para o Progresso, que se baseou nos cnones da Operao Pan-Americana de Juscelino Kubistchek e, embora de maneira mais paternalista, pretendeu promover reformas na Amrica Latina que garantissem a preservao do sistema capitalista. A mencionada revoluo tambm contribuiu para que os Estados Unidos fossem mais lenientes com relao a polticas externas independentes, principalmente as adotadas por polticos que pareciam dispostos a seguir os pressupostos da Aliana para o Progresso. Ao mesmo tempo, levou os Estados Unidos a se mostrarem pouco tolerantes com relao a regimes considerados mais extremados e a apoiarem a foras de
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oposio a tais regimes, entre elas os militares, que acabaram tomando o poder em vrios pases da Amrica Latina. Isso ajudou a que a poltica externa independente de Jnio Quadros enfrentasse pouca resistncia nos Estados Unidos, exceto talvez no que tange s relaes brasileiras com Cuba. No mesmo diapaso, levou s crescentes dificuldades norte-americanas com o governo Goulart e ao apoio s foras conservadoras que acabaram promovendo o golpe militar de 1964. Ao iniciar-se o governo Geisel, a relao entre as duas superpotncias mudara consideravelmente. Persistia a confrontao, mas paralelamente surgira uma cooperao importante entre elas. Essa cooperao ajudara a tornar possvel a retirada norte-americana do Vietn e um acordo definitivo que garantia o acesso ocidental a Berlim. O processo de limitao das armas estratgicas tambm comeara e a China fora trazida para a diplomacia das grandes potncias, predominantemente como aliada dos Estados Unidos1013. A cooperao entre as duas superpotncias tornara desnecessrio qualquer tipo de intermediao dos pases em desenvolvimento nesse conflito. Elas se entendiam bilateralmente em uma srie de questes e pareciam haver dividido o mundo em reas de influncia, com o compromisso tcito de que uma no influiria na rea da outra. Isso aconteceu, por exemplo, na primavera de Praga, quando em agosto de 1968 o mundo ocidental assistiu impotente invaso da capital da Tchecoslovquia pelas foras das cinco naes do Pacto de Varsvia. Paradigmtico desse novo entendimento foi o Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares (TNP), concludo em 1968, que fez tbula rasa de todo o trabalho que vinha sendo desenvolvido no mbito da Comisso de Desarmamento da ONU. O Brasil viu essa atitude como uma tentativa de congelamento do poder mundial, na expresso de Arajo Castro, dividindo o mundo entre os possuidores de armas nucleares. Posteriormente, o Secretrio de Estado Henry Kissinger desenvolveu, a partir de 1969, um esforo de entendimento entre os cinco centros mais poderosos (EUA, CEE, China, Japo e URSS), com base na teoria denominada pentagrama do poder. Datam tambm dessa poca os esforos de vrios pases para desenvolverem polticas externas mais independentes.
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Kissinger, H. Years of Renewal.
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Os pases em desenvolvimento de uma maneira geral reagiram a essa Realpolitik norte-americana. J no se tratava de intermediar o conflito entre as superpotncias, como no incio dos anos sessenta, mas de se desligar cada vez mais desse conflito, procurando desenvolver a discusso de temas e a implementao de polticas globais que promovessem seu desenvolvimento. Aps o exame do ambiente, tanto separadamente quanto em conjunto, o presente trabalho analisou o discurso e a implementao de cada uma das duas polticas nas Partes I e II. Em seguida, eles foram comparados na Parte III. No que tange poltica externa propriamente dita, em ambos os momentos examinados foram adotados modelos semelhantes, que Gelson Fonseca Jr. denominou de modelo ocidental autnomo. A poltica externa independente abriu caminho para uma maior autonomia com relao aos Estados Unidos, enquanto o pragmatismo responsvel levou esse esforo ao ponto mximo. O desejo de maior autonomia com relao aos Estados Unidos ocorreu, em maior ou menor grau, em praticamente todo o mundo ocidental. Afinal de contas, os Estados Unidos foram a potncia hegemnica do sculo XX e seu poder aumentou muito a partir da Segunda Guerra Mundial. Era, pois, natural que qualquer poltica mais independente buscasse colocar algum tipo de limite na influncia norte-americana. Em decorrncia, a presente tese deu prioridade ao exame das relaes do Brasil com os Estados Unidos. No caso da poltica externa independente, os esforos para conseguir maior autonomia no encontraram a princpio grande resistncia norte-americana, uma vez que John Kennedy via em Jnio Quadros um governante com ideias novas e perfil adequado para implantar no Brasil as reformas que a Aliana para o Progresso pretendia fomentar. Com o advento de Joo Goulart, a relao inverteu-se. Enquanto o novo Presidente brasileiro procurava por todos os meios demonstrar moderao e interesse em desenvolver as relaes com os Estados Unidos, embora dentro de um quadro de autonomia, aquele pas demonstrava uma frieza crescente e parecia temer que as reformas brasileiras ultrapassassem os limites aceitveis para os interesses norte-americanos. No perodo Geisel, a evoluo da questo foi, de certa maneira, semelhante da poltica externa independente. Em um primeiro momento,
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durante o perodo Ford-Kissinger, os Estados Unidos, embora tivessem exercido presses contrrias s manifestaes de independncia, como no caso do Acordo Nuclear com a Alemanha, aceitaram a nova postura brasileira e se propuseram inclusive a desenvolver uma relao especial com o Brasil, a qual aceitava nosso status de potncia mdia. Com Jimmy Carter, a poltica norte-americana mudou. Os Estados Unidos passaram a aumentar suas presses contra o acordo nuclear com a Alemanha, bem como contra as violaes dos direitos humanos no Brasil. A reao brasileira foi, porm, diferente. No perodo Kissinger-Ford, o Brasil atuou favoravelmente com relao s tentativas de aproximao dos Estados Unidos, concluindo inclusive um memorandum de entendimento, sem que isso representasse, contudo, um tratamento preferencial, j que documentos semelhantes haviam sido firmados com outros pases. No perodo Carter, porm, o Brasil reagiu de maneira firme, denunciando o acordo bilateral de cooperao na rea militar, e os Estados Unidos acabaram buscando uma conciliao. No obstante, as relaes entre os dois pases atingiram seu nvel mais baixo. Como se viu, o esforo de universalizao das relaes internacionais e a busca da autonomia estiveram intimamente ligados entre si. A tentativa de universalizao, isto , de encetar ou retomar relaes com todos os quadrantes do globo, foi uma maneira de buscar maior independncia, atravs da diversificao das dependncias, de modo a reduzir sua concentrao em um ou poucos pases. Isso foi claramente formulado por Azeredo da Silveira, o Ministro das Relaes Exteriores do pragmatismo responsvel. Mas a assertiva vale tambm, ainda que implicitamente, para a poltica externa independente. Esse esforo de universalizao levou a uma cooperao maior com os pases em desenvolvimento em geral. Ao contrrio da poca de Juscelino Kubitschek, em que ela ficou adstrita Amrica Latina, tal cooperao incluiu tambm os pases em desenvolvimento da frica e da sia. A cooperao encontrou seus limites na frica durante a poltica externa independente, em vista da posio brasileira quanto ao colonialismo portugus. Mas atingiu seu apogeu no pragmatismo responsvel, muito embora as relaes com Cuba no tenham sido retomadas e as com a Argentina tenham encontrado dificuldades devido ao diferendo entre os dois pases sobre a hidreltrica de Itaipu.
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O objetivo de universalizao viu-se complementado, tanto na poltica externa independente quanto no pragmatismo responsvel, pelo esforo de maior participao da poltica externa brasileira em foros globais, isto a chamada multilateralizao das relaes exteriores. Com ela o pas ganhou maior autonomia na medida em que se aliou a outros pases com os mesmos interesses conquistando um espao que no teria nas relaes bilaterais com pases mais poderosos, principalmente os Estados Unidos da Amrica. Ela tambm ajudou a introduzir o objetivo de universalizao porque os contatos realizados a nvel multilateral contriburam para identificar interesses comuns, independentemente das ideologias dominantes. Tambm geraram uma aproximao com pases de interesses semelhantes, a qual tendeu a aprofundar-se a nvel bilateral. Em um patamar diferente apareceu tambm o esforo de regionalizao comum s duas polticas. Tal esforo se inseriu no aumento da cooperao com os pases em desenvolvimento, mas adquiriu traos especficos, na medida em que o governo brasileiro buscou aproximar-se de seus vizinhos latino-americanos. A partir da poltica externa independente, o regionalismo passou a enfatizar o interesse de aproximao do Brasil com a Amrica Latina, excluindo a participao norte-americana. Essa nova postura explica, por exemplo, a atitude brasileira, principalmente no governo Goulart, favorvel ALALC, criada em 1960. A regionalizao das relaes exteriores do Brasil teve um impulso bastante grande na poca de Geisel. Destaque-se nessa poca a assinatura do Tratado de Cooperao Amaznica e a criao do SELA, por iniciativa do Mxico e da Venezuela, ao qual o Brasil resistiu inicialmente mas acabou aderindo. Ao promover a universalizao, a multilateralizao e a regionalizao como meios de lograr maior independncia nas relaes internacionais do Brasil, as duas polticas externas procuraram colocar-se acima das vises ideolgicas. Esse ponto foi crucial, porque o ps-guerra vira surgir no mundo uma confrontao entre vises ideolgicas de uma virulncia nunca registrada anteriormente, nem mesmo quando o nacional-socialismo levou o mundo ao conflito mais abrangente de que se tem notcia. Antes da presidncia de Jnio Quadros, a poltica externa brasileira, embora registrasse antecedentes de algumas dessas tendncias, nunca
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combinara todas elas. O esforo de universalizao das relaes internacionais, por exemplo, foi algo novo na poltica externa, muito embora Juscelino Kubitschek, j houvesse estendido as relaes diplomticas brasileiras para alm dos pases desenvolvidos, pelo menos na Amrica Latina. O esforo de multilateralizao j se havia iniciado com a participao do Brasil na Liga das Naes. O pas tambm teve um papel relevante na criao da Organizao das Naes Unidas, sendo inclusive tradicionalmente o primeiro pas a pronunciar-se no plenrio da Assembleia Geral. No obstante, apesar do incio muito anterior da participao em foros globais, a nfase da poltica externa brasileira continuava a ser dada antes pelas relaes bilaterais ou regionais. Alm da universalizao, tambm a multilateralizao pode ser vista como um meio de escapar da influncia norte-americana. No contexto multilateral, o pas sentiu-se mais forte a partir da aliana com outros pases do mesmo nvel, ao invs de centralizar suas aes nas relaes bilaterais, onde as relaes com parceiros muito maiores seriam desequilibradas, ou hemisfricas, onde o peso dos Estados Unidos da Amrica era naturalmente maior. A busca da independncia com relao potncia hegemnica no foi realmente uma novidade na histria das relaes internacionais do Brasil. Com efeito, como foi mostrado ao serem estudados os antecedentes de cada uma das duas polticas examinadas, a poltica externa brasileira teve vrios momentos em que isso aconteceu. O aumento da independncia atravs da diversificao das dependncias se existiu antes da poltica externa independente foi muito tnue e, sobretudo, muito pouco abrangente. bem verdade que Getlio Vargas, previamente Segunda Guerra Mundial, j demonstrara ambivalncia entre o Eixo e os Estados Unidos antes de finalmente optar por entrar na guerra do lado dos aliados. Mas a questo no se ps de maneira to contundente, embora o objetivo tenha sido semelhante: promover o desenvolvimento brasileiro buscando aproveitar as oportunidades que ambos os lados podiam oferecer. Antes da poltica externa independente, qualquer tentativa de regionalizao esteve em geral ligada ao continente americano como um todo. O pan-americanismo e principalmente seu componente juridicista, j era uma ideia dominante na regio desde a independncia dos vrios
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pases latino-americanos. Sua verso mais nova, com a criao da Organizao dos Estados Americanos, data do incio do ps-guerra. O componente econmico do pan-americanismo, por sua vez, foi um antecedente mais recente. Sua manifestao mais importante foi o lanamento da Operao Pan-Americana, por Juscelino Kubitschek, que levou a uma articulao latino-americana para procurar obter maior ajuda ao desenvolvimento por parte dos Estados Unidos da Amrica. A criao do Banco Interamericano do Desenvolvimento, em 1959, e da Aliana para o Progresso, em 1961, foram novas iniciativas nesse contexto. A ltima, porm, uma ideia dos norte-americanos, ainda que inspirada na Operao Pan-Americana, j encontrou um tipo de atitude diferente no Brasil. A essa altura o pas estava interessado em reduzir a dependncia dos Estados Unidos e considerou a Aliana para o Progresso com ambivalncia, enfatizando o interesse em que ela levasse sempre em conta os programas e prioridades de cada pas. A colocao dos interesses brasileiros acima das ideologias tambm foi um fato novo nas relaes internacionais do Brasil. At ento, e mesmo quando o alinhamento automtico da poca de Eurico Gaspar Dutra j havia ficado para trs, o Brasil tendeu a colocar-se sempre como um pas ocidental, aliado direto dos Estados Unidos e dos pases da Europa Ocidental, mesmo em temas que, por sua natureza, poderiam no estar de acordo com os interesses maiores do pas. Ao mesmo tempo, porm, a maior cooperao entre os pases em desenvolvimento atenuou as dificuldades com a Guerra Fria e contribuiu para as tentativas de universalizao. O movimento no alinhado cresceu e se intensificaram os esforos conjuntos para a promoo do desenvolvimento, principalmente no mbito da Organizao das Naes Unidas, que desembocou na criao da UNCTAD. A unio advinda dessas iniciativas deu a pases como o Brasil uma nova fora para se contrapor rigidez da Guerra Fria. Foi, por conseguinte, possvel articular uma resposta insanidade da corrida armamentista e defender um tratamento diferenciado aos pases pobres para a promoo do desenvolvimento. Muito embora muitas das caractersticas de ambas as polticas j se encontrassem antes delas, o que diferencia a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel das demais polticas externas do Brasil a intensidade da mudana com relao aos momentos anteriores, embora,
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como se viu, nem todos os autores concordem com essa assertiva. Tambm lhes comum o longo caminho percorrido na direo de uma maior independncia. Ainda assim, no se pode falar de ruptura com relao a esses momentos. Na verdade, como se procurou demonstrar, a poltica externa brasileira foi marcada pela continuidade, embora tenha registrado mudanas importantes. Talvez valha para a poltica externa a famosa frase de Azeredo da Silveira ao descrever o Itamaraty como a tradio que sabe renovar-se. Exatamente por isso, a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel, no obstante suas grandes semelhanas e algumas diferenas explicitadas aqui terminam por inserir-se em um contnuo da poltica externa brasileira, iniciada a partir de 1930 com um moto central: a promoo do desenvolvimento brasileiro. Durante os captulos precedentes, buscou-se mostrar que a poltica externa independente foi inovadora em vrios sentidos. Em primeiro lugar, porque pela primeira vez a poltica externa brasileira fez um esforo de desenvolver as relaes com todos os quadrantes do mundo, independentemente dos regimes polticos. Em segundo lugar, porque tentou reduzir sua dependncia dos Estados Unidos da Amrica, ainda assim o parceiro central das relaes externas do Brasil por causa do comrcio, dos investimentos e do fornecimento de tecnologia. Para cumprir esse objetivo situou-se acima das ideologias em plena Guerra Fria. Em terceiro lugar porque buscou romper com a tradio brasileira de centralizar suas relaes no mundo desenvolvido basicamente os Estados Unidos e a Europa Ocidental. Aproximou-se, em consequncia, do mundo em desenvolvimento, principalmente, mas no apenas a nvel de discurso. Em quarto lugar, porque a aproximao com o mundo em desenvolvimento, que j se esboara com relao Amrica Latina por ocasio do governo Kubitschek, foi muito mais abrangente. Com efeito, o Brasil no s reforou a tendncia anterior no que tange Amrica Latina, aproximando-se inclusive de seu rival tradicional a Argentina - mas tambm desenvolveu relaes mais estreitas com a frica. E em quinto lugar porque iniciou ou retomou relaes com pases da Europa Oriental. Para tanto, teve de vencer resistncias internas e
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apostar no desenvolvimento das relaes com uma regio que apresentava grande dinamismo. Contudo, a atuao do Brasil ao implementar essa poltica teve vrias limitaes. Por um lado, Jnio Quadros ficou pouco mais de sete meses no poder, tendo tido pouco tempo para colocar em prtica seu discurso. Por outro lado, Joo Goulart, embora tenha governado por quase trs anos, viveu momentos de crise e teve de dedicar muito mais tempo a questes internas. Alm disso, o Brasil e o mundo ainda no apresentavam todas as condies concretas para levar a poltica externa independente at suas ltimas consequncias. A dependncia econmica brasileira com relao aos Estados Unidos ainda era muito grande e a economia do pas no possua uma organizao e diversificao suficientes para lograr uma cooperao econmico-comercial intensa com todos os quadrantes do mundo. Ademais, a Guerra Fria dividira o mundo em dois blocos antagnicos onde as possibilidades de cooperao eram ainda limitadas. Tambm a atitude norte-americana colocava limites claros s possibilidades de desenvolvimento de uma poltica externa autnoma em um pas da Amrica Latina, mesmo que esse pas fosse o Brasil. Finalmente a tradicional relao entre o Brasil e Portugal dificultava a tomada de posies frontalmente contrrias ao colonialismo portugus na frica. Talvez por todas essas razes, aliadas ademais ao estilo e s dificuldades internas de Jnio Quadros e Joo Goulart, a poltica externa independente tenha representado uma iniciativa mais ideolgica e discursiva do que uma tentativa de modificar profundamente as relaes reais do pas. Na verdade, ela acabou apresentando poucas manifestaes concretas e sua implementao foi parcial. J o pragmatismo responsvel, tambm foi inovador, embora de uma maneira diferente. Ele guardou como se pde ver vrias semelhanas e algumas diferenas com relao poltica externa independente. Em primeiro lugar, tambm ele buscou desenvolver relaes com todos os quadrantes do mundo. Mas dadas as transformaes por que passara a realidade internacional, foi muito mais alm do que a poltica externa independente. Em segundo lugar, logrou reduzir a dependncia brasileira com relao aos Estados Unidos da Amrica, que embora continuassem a ser o
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principal parceiro individual, ficaram muito aqum da Europa Ocidental em termos de investimentos e comrcio com o Brasil. Esse processo foi ajudado pelo fato de que os norte-americanos se encontravam debilitados por causa do escndalo de Watergate, do Vietn e da reduo de sua competitividade internacional, em vista do surgimento de novos polos econmicos internacionais e da crise do petrleo. Em terceiro lugar, diferentemente da poltica externa independente, intensificou as relaes com os novos polos econmicos internacionais, principalmente com pases da Europa Ocidental, como a Alemanha, a Frana, a Gr Bretanha e a Itlia, bem como com o Japo. Em quarto lugar, desenvolveu uma ampla cooperao com os pases em desenvolvimento, tanto em foros multilaterais e regionais como tambm em termos bilaterais. Intensificou assim as relaes com a Amrica Latina como em nenhum momento anterior, com exceo de Cuba, com a qual no retomou as relaes diplomticas rompidas durante o governo militar. Elevou as relaes com a frica, principalmente a frica Negra, a um novo patamar, ajudado pelo fim do processo de descolonizao na regio. Tornou finalmente importantes as relaes com o Oriente Mdio, antes relegadas a um segundo plano. Em quinto lugar, aprofundou as relaes, principalmente econmico-comerciais com o Bloco Leste. Intensificou assim as relaes com a Europa Oriental, inclusive a Alemanha Oriental e a Unio Sovitica e iniciou relaes diplomticas com a China Continental. primeira vista essa enumerao guarda mais paralelos que diferenas com relao poltica externa independente. Mas na verdade, a principal inovao e mrito do pragmatismo responsvel foi no s definir uma poltica externa autnoma, no fundo bastante semelhante poltica externa independente, mas tambm lev-la avante at quase suas ltimas consequncias. Isso se deu apesar das restries internas de segmentos conservadores da sociedade brasileira. Mas foi possvel por causa dos impulsos internos de transformao da poltica externa, para adapt-la s novas necessidades do desenvolvimento brasileiro, resultantes principalmente, mas no apenas da crise do petrleo. Tambm contriburam para tornar possvel o traado e a implementao do pragmatismo responsvel as transformaes objetivas da realidade internacional. A nova poltica externa brasileira surgiu e foi levada a
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cabo em um mundo em que a distenso entre as superpotncias e a multipolarizao econmica abrira novos espaos para uma atuao autnoma dos pases em desenvolvimento e, sobretudo, dos pases emergentes.
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a autonomia na poltica externa brasileira a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes?

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

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A Autonomia na Poltica Externa Brasileira

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PARTE I A Poltica Externa Independente (1961-1964)

Captulo 1 O Ambiente Da Poltica Externa Independente

Sibeck, G. P. Brazils Independent Foreign Policy, pp. 41-52.

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Ibidem, pp. 225-226. Ibidem, p. 227.

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Ibidem, pp. 341-342. Ibidem, p. 344.

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Skidmore, T. Op. cit., p. 366.

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Teixeira Soares, Calgeras, Amado.

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Hurrell, The Quest for Autonomy.

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