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CIuauanIa anIenIaI:

novo: uI:eIIo: no B:a:II

FFLCH/USP
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FFLCH/USP
CIuauanIa anIenIaI:
novo: uI:eIIo: no B:a:II
SoIange S. SIIva-Sancnez
UNIVERSIDADE DE SO PAULO FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
2000
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Coordenao editorial e capa
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Reviso
Autora
HUMANITAS FFLCH/USP
e-mail: editflch@edu.usp.br
Tel.: 818-4593
S583 Silva-Snchez, Solange S.
Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil / Solange S. Silva-
Snchez.- So Paulo : Humanitas / FFLCH / USP, 2000.
203 p.
Originalmente apresentado como dissertao (mestrado)
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas Universidade
de So Paulo.
ISBN 85-86087-77-7
1.Meio ambiente 2. Cidadania 3. Poltica ambiental
4. Movimentos Sociais I. Ttulo
CDD 363.7
574.5
333.7
Para Luis Enrique
e Jlia
SUMARl O
Prefcio _____________________________________________ 9
Agradecimentos ______________________________________ 11
Introduo __________________________________________ 13
Captulo 1. Novos sujeitos de direito
A natureza e as geraes futuras como sujeitos de direito ____ 25
Captulo 2. Ambientalismo: a virtualidade do novo
Ambientalismo e movimentos sociais ___________________ 47
Captulo 3. Poltica ambiental no Brasil: da origem consolidao
A construo da cidadania ambiental ___________________ 65
Captulo 4. Poltica ambiental no Brasil: avanos e retrocessos
Da construo do discurso crise ______________________ 99
Captulo 5. Poltica ambiental no Brasil: a preparao da
Conferncia do Rio
A esfera pblica de negociaes ______________________ 137
Captulo 6. Os arcasmos da poltica ambiental no Brasil Novo
A farsa do governo Collor ___________________________ 157
Concluso _________________________________________ 183
Bibliografia ________________________________________ 195

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PREFACl O
Friedrich Engels empreendeu em Dialtica da Natureza a ten-
tativa filosoficamente ousada de incorporar o meio ambiente no
era esse o termo dado questo ao movimento da histria humana.
Tal intento somente mereceu crticas e cerrada rejeio, mesmo no
campo do marxismo. certo que os termos formulados por Engels
padeciam de mecanicismo, buscando transformar em oposies de
contrrios o evolucionismo darwinista. O darwinismo elaborou uma
verdadeira semntica do pensamento cientfico no sculo XIX, que,
em grande medida, segue vigente. Ressalte-se, portanto, em favor de
Engels, que um texto cannico sofre, desfavoravelmente, interpreta-
es que so descontextualizadas de seu sentido semntico poca
de sua formulao; isto verdade, tambm, em regra, no que se refe-
re ao chamado materialismo da dupla fundadora do marxismo. Mais
prximo de ns, nos anos 70, o relatrio do Clube de Roma trouxe
tona, outra vez, as relaes entre a sociedade e a natureza, mas de
uma perspectiva nitidamente malthusiana: seria o no controlado cres-
cimento da populao mundial, o responsvel direto pelo esgota-
mento dos recursos naturais no-renovveis, do que derivou a nova
febre controlacionista escala mundial; mas a crtica permanecia
superficial e calava-se praticamente em torno das relaes entre a
forma capitalista de crescimento e a depredao do meio ambiente.
Mais: a crtica conservadora naturalizava o crescimento populacio-
nal, operando terica e praticamente como um racismo.
Solange S. Silva-Snchez nos apresenta neste livro, que se
originou de sua dissertao de mestrado no Departamento de Socio-
logia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Uni-
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versidade de So Paulo, a trajetria e as questes propostas pelo
movimento ambientalista moderno particularizando o caso brasi-
leiro , que tem a mesma ambio engelsiana de reintegrar a nature-
za no movimento da histria, ao invs de trat-la como simples res-
duo passivo num caso, ou noutro como fora da natureza no cap-
tulo das grandes catstrofes. Essa a perspectiva crtica do ambien-
talismo contemporneo: no se trata, apenas, do mau uso da nature-
za, mas de algo intrnseco ao modo capitalista de produo tam-
bm copiado pelas desastradas experincias do que foi um dia o so-
cialismo real , cujo fundamento a propriedade privada. Assim, a
concepo de uma natureza fora da histria no se refere, propria-
mente, natureza, mas aos no-detentores da propriedade privada.
O ambientalismo moderno e uma nova inspirao no campo do di-
reito propem em seu lugar os direitos difusos, em que o sujeito
do direito a prpria cidadania, projetando, pois, tanto os direitos do
presente, quanto os direitos do futuro das geraes futuras e os
direitos do passado, vale dizer, o patrimnio universal. Marx e Engels
voil j haviam indicado a possibilidade dessa reintegrao tanto
em O Trabalho Alienado quanto em A Ideologia Alem, ao estuda-
rem a disjuno operada pelo trabalho alienado entre o ser genri-
co do homem, que inclui sua natureza, e o homem alienado. Nessa
perspectiva, o socialismo ser a re-criao do ser genrico na his-
tria e no um imaginrio bom selvagem. Convido os leitores a essa
leitura, com a radicalidade do novo entroncado na grande tradio.
So Paulo, vero de 2000.
Francisco de Oliveira
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AGRADEClMENTOS
Originalmente apresentado como dissertao de Mestrado ao
Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cin-
cias Humanas da Universidade de So Paulo, este livro somente foi
possvel porque contou com a contribuio de muitas pessoas. Devo
um agradecimento especial a minha orientadora Profa. Dra. Maria
Clia Paoli, que me acompanhou com entusiasmo durante todo o
processo de elaborao da pesquisa, estabelecendo um dilogo cons-
tante e amigo. Agradeo ao Prof. Dr. Francisco de Oliveira, cujas
crticas e sugestes foram fundamentais e muito me auxiliaram a
reflexo e anlise terica. Profa. Dra. Arlete Moyss Rodrigues
agradeo a leitura detalhada deste trabalho e os comentrios estimu-
lantes. Agradeo ao Prof. Dr. Laymert Garcia dos Santos a contri-
buio valiosa ainda no momento do exame de qualificao.
Rubens Born, Carlos Aveline, Heitor Queiroz de Medeiros e
Joo Paulo Capobianco, todos protagonistas do processo que tentei
estudar, colaboraram fornecendo informaes essenciais. Rubens
Born, alm de sua entrevista, possibilitou o acesso ao acervo da orga-
nizao no governamental Vitae Civilis. Ali consultei documentos
importantes elaborados pelo Frum das Organizaes No Gover-
namentais Brasileiras durante o perodo que antecedeu a Conferncia
do Rio e o Frum Global. Carlos Aveline enviou-me de So Leopoldo,
Rio Grande do Sul, os boletins produzidos pela Unio Protetora do
Ambiente Natural-UPAN, material valioso e de consulta obrigat-
ria. Joo Paulo Capobianco, ademais de sua entrevista, tambm for-
neceu-me documentos importantes.
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Agradeo tambm a Mnica S. Botelho Padilha, amiga de lon-
go tempo. Sua contribuio logo no incio da pesquisa foi funda-
mental para que eu constitusse um acervo significativo de material
jornalstico relativo ao perodo estudado. J ao final do trabalho, sua
leitura crtica e comentrios instigantes foram-me muito importan-
tes. A todos os amigos que participaram de alguma forma do percur-
so que resultou neste livro, ainda que no citados nominalmente,
expresso um agradecimento especial. Aos meus pais, que me forma-
ram para a vida, agradeo tudo.
Luis Enrique Snchez foi o companheiro de todas as horas,
principal incentivador desta empreitada. Sua presena constante e
carinhosa, a leitura crtica que fez das inmeras verses do texto,
alm das sugestes sempre importantes, foram-me fundamentais ao
longo de toda esta trajetria.
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lNTRODUAO
As ltimas dcadas registraram mudanas significativas na so-
ciedade brasileira. O processo de democratizaco e o que vem sendo
apontado como uma reconstruo da sociedade civil fundaram uma
nova sociabilidade democrtica e coletiva indita na experincia his-
trica do pas. Os sujeitos sociais que ocuparam a cena poltica nes-
se perodo, notadamente os novos movimentos sociais, provocaram
uma revitalizao da noo de direitos e cidadania. Esse processo
mais amplo de construo democrtica e da cidadania, da emergn-
cia de novos direitos, possibilitou a construo do que chamamos
aqui de cidadania ambiental: uma cidadania referida a direitos co-
letivos, fundamentada em valores maximalistas e globalizantes, que
traz, em ltima instncia, a virtualidade do novo.
O estudo da formao e consolidao de uma poltica ambien-
tal no Brasil no pode desconsiderar esse processo. Parece imposs-
vel debruar-se sobre o tema das conquistas na rea ambiental ape-
nas do ponto de vista do Estado, sem considerar o papel da sociedade
civil. Qualquer tentativa nesse sentido no daria conta da complexi-
dade do tema, j que a problemtica ambiental envolve um vasto
campo de conflitos, mobilizando diferentes sujeitos sociais em espa-
os sociais tambm diferenciados. A primeira gerao de polticas
ambientais foi elaborada e implementada por iniciativa e vontade do
Estado, sem que houvesse uma base social demandatria explcita.
Ao longo dos anos 70 e 80, verificamos a emergncia de um novo
interlocutor o movimento ambientalista que passou a explicitar
de forma cada vez mais abrangente os conflitos ambientais na arena
poltica, formulando reivindicaes e colocando em discusso a ques-
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to de uma cidadania ambiental. importante salientar que no
foi nosso objetivo realizar uma anlise sociolgica do movimento
ambientalista brasileiro, entendido em sentido amplo, incluindo as
organizaes no governamentais de carter ambientalista. To so-
mente procuramos, ao longo deste estudo, compreender como a atua-
o de certos sujeitos sociais organizados, notadamente os ambien-
talistas, possibilitou a formulao de uma cidadania ambiental e como
estes sujeitos foram capazes de garantir seus direitos e conquistas
diante de um novo governo que, em ltima instncia, representava
um retrocesso nesse campo. Neste sentido, o refencial terico acerca
dos movimentos sociais foi imprescndivel.
O campo de conflitos relativo problemtica ambiental, quer
se refira apropriao dos recursos naturais quer se refira perspec-
tiva da qualidade de vida, envolve uma diversidade de agentes (entre
os quais os setores governamentais responsveis pela elaborao e
implementao das polticas, o movimento ambientalista, outros
movimentos sociais que em certos momentos adquirem uma pers-
pectiva ambientalista), e, enquanto prtica democrtica, permanece
com uma temporalidade aberta, ampliando permanentemente a no-
o do direito a um meio ambiente saudvel.
Ademais, a reivindicao dos direitos ambientais tem uma sig-
nificao que ultrapassa seu carter imediato, pois testemunha uma
nova sensibilidade social que remete ao direito a uma melhor quali-
dade de vida, garantida tambm s futuras geraes. As questes
suscitadas por uma cidadania ambiental tm um potencial de trans-
formao da sociedade, dos processos de socializao culturais e
polticos e do modelo de desenvolvimento hegemnico.
Neste estudo examinamos a fase posterior formulao da
Constituio de 1988 at as vsperas da Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD, quando
ento j podemos falar da emergncia de direitos relacionados ao
meio ambiente ou da construo de uma cidadania ambiental. Este
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tambm o momento em que a sociedade brasileira parece coroar a
transio democrtica com a primeira eleio presidencial direta de-
pois de mais de duas dcadas de regime autoritrio. Assim, foi fun-
damental reconstruir historicamente a gnese da poltica ambiental
brasileira, localizada nos anos 30, o processo de reestruturao que
esta poltica sofreu nas dcadas seguintes at sua consolidao pela
Constituio de 1988.
O perodo que se iniciava posteriormente promulgao da
Constituio, a partir da eleio do novo Presidente da Repblica,
foi prontamente batizado de Brasil Novo. No demorou, contudo, a
revelar seus traos mais arcaicos, notadamente na tentativa de enfra-
quecer ou mesmo neutralizar os sujeitos e foras sociais organiza-
das, visando eliminar as arenas pblicas de negociao. Na verdade,
a prpria chegada do novo Presidente ao poder deu-se sem uma base
de sustentao junto a setores organizados da sociedade. Fernando
Collor de Mello, que se apresentava como paladino da modernidade
que se queria para o Brasil Novo, chegou Presidncia da Repblica
com um discurso voltado para o povo, os descamisados, passan-
do ao largo daqueles setores modernos da sociedade brasileira. Collor
chegou ao poder pela contra-mo da histria que os novos sujeitos
sociais haviam comeado a construir; uma histria fundada em uma
nova sociabilidade democrtica e coletiva. Neste sentido, a moder-
nidade que Fernando Collor de Mello afirmava representar revelou-
se um simulacro.
De outra parte, o Brasil seria palco de um dos mais importan-
tes encontros internacionais j realizados no mundo: a Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-
CNUMAD, ou Conferncia do Rio. Um evento dessa magnitude
no apenas o evento em si, seno todo processo de preparao e
negociao que o precedeu atraiu os olhares da comunidade inter-
nacional para o Brasil e, particularmente, para o novo governo de
Fernando Collor de Mello. A Conferncia do Rio viria reunir repre-
sentantes de mais de cento e oitenta pases, sendo mais de cem che-
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fes de Estado, cifras j ento inditas. Paralelalmente, foi realizada a
Conferncia da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvol-
vimento ou Frum Global, reunindo quase sete mil organizaes no
governamentais ONGs de todo o mundo, com cerca de vinte mil
participantes. Com efeito, a participao da sociedade civil nesse
processo foi extremamente significativa.
Temos, portanto, dois fatos muito relevantes, com importan-
tes repercusses tanto no plano nacional como internacional, que
redobram o interesse em estudar particularizadamente a poltica
ambiental brasileira nos anos iniciais da dcada de 90.
A questo ambiental foi incorporada como um dos pontos cen-
trais do programa de governo. Collor construiu um discurso marca-
damente ambientalista e apresentava-se como um governante preo-
cupado com os problemas ambientais do pas. A apropriao do tema
meio ambiente pelo discurso oficial tornou-se uma das medidas pro-
jetadas para manter a popularidade de Collor. De outra parte, a preo-
cupao com os problemas ambientais possibilitava a construo de
uma imagem positiva no cenrio internacional: temas como preser-
vao da Amaznia e defesa dos povos Yanomami sempre atraram
a ateno de outros pases. Collor tinha conscincia desse fato e pre-
tendia tirar o mximo proveito da posio privilegiada do pas, en-
quanto possuidor de importantes recursos naturais.
Contudo, a apropriao do tema meio ambiente pelo discurso
oficial e sua incorporao na estratgia poltica de Collor apenas
dissimularam o fato de que a verdadeira poltica do governo voltada
ao meio ambiente foi uma no-poltica. A atuao de Collor na rea
ambiental pretendeu, a maior parte do tempo, apenas gerar impac-
tos. Muito dessa poltica de impactos representou um risco poten-
cial de retrocesso em relao aos direitos j garantidos. No entanto,
ainda que Collor portasse um projeto destruidor das foras organi-
zadas da sociedade, os ambientalistas conseguiram garantir aquelas
conquistas e manter a participao em importantes espaos de deci-
so. Em ltima instncia, isto revela o fortalecimento e a maturidade
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de certos setores modernos da sociedade brasileira, como o movi-
mento ambientalista. esta a hiptese fundamental deste trabalho,
ou seja, a construo de uma cidadania ambiental somente foi poss-
vel pela ao de agentes sociais organizados e foram esses mesmos
agentes que impediram um retrocesso da poltica ambiental, preser-
vando os direitos e garantias j conquistados. Na ausncia desses
agentes as conquistas estariam fortemente ameaadas.
Embora este estudo considere a poltica ambiental desde os anos
30, particularmente o incio da dcada de 90 que nos interessa, desde a
eleio de Collor at as vsperas da Conferncia do Rio. Em outros
termos, estamos considerando o momento posterior promulgao da
Constituio de 1988, notadamente um perodo de afirmao democr-
tica, que para a rea ambiental surgia como uma promessa de consolida-
o da cidadania ambiental conquistada nos anos anteriores, at o pe-
rodo preparatrio da Conferncia, quando o debate em torno do tema
meio ambiente e desenvolvimento foi bastante intenso, proporcionando
um momento extremamente rico, que explicitou ainda mais a dimenso
do conflito social que permeia a problemtica ambiental. Com efeito, a
aproximao da Conferncia do Rio, alm de intensificar o debate am-
biental, exigiu que os ambientalistas se organizassem atravs de uma
estrutura at ento indita no pas o Frum de Organizaes No Go-
vernamentais Brasileiras. O Frum, de carter pluralista e congregando
entidades de defesa dos direitos indgenas, grupos feministas, movimentos
populares, entidades sindicais, estaria voltado para a organizao da Con-
ferncia da Sociedade Civil, mas teve uma participao efetiva no pro-
cesso de discusso da poltica ambiental brasileira, tornando-se um dos
principais interlocutores do governo. A realizao da Conferncia do
Rio marca o apogeu de um processo de intensa participao e negocia-
o pblicas, delimitando, portanto, o perodo aqui examinado.
No se trata, contudo, de investigar a posio do Brasil na
Conferncia, sua atuao durante o processo de negociao interna-
cional preparatrio ao evento ou, ainda, o contedo do que foi deci-
dido e depois transformado em convenes e documentos oficiais.
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Nem tampouco as discusses paralelas do Frum Global ou seus
tratados e alianas, nem mesmo sua influncia na Conferncia ofici-
al. Interessa-nos mais o dilogo, se assim podemos dizer, estabeleci-
do entre o governo Collor e os ambientalistas, enquanto uma das
foras organizadas e modernas da sociedade brasileira. certo que
preciso considerar o contexto internacional at porque em muitos
casos ele determinante mas desde logo convm sublinhar que
foram as relaes polticas estabelecidas no plano nacional que con-
duziram nossa pesquisa.
tambm importante deixar claro que, embora o processo de
impeachment do Presidente da Repblica tenha coroado o apren-
dizado poltico da sociedade brasileira ainda no concludo mos-
trando que a construo de uma esfera pblica no Brasil possvel e
verdadeira, tampouco foi esse o objeto de nossa pesquisa. No cabe
no espao deste estudo analisar detidamente toda o conjunto de acon-
tecimentos polticos que levaram destituio do Presidente, nem
tampouco os fatos que se seguiram ao impeachment. Tambm no
nosso objeto de estudo o perodo ps-Conferncia e o que alguns
analistas tm chamado de um certo refluxo do movimento ambienta-
lista como de resto de todas as questes ligadas ao tema meio am-
biente. Parece-nos que essa assertiva um tanto apressada, necessi-
tando de uma melhor investigao. Parece certo, todavia, que esta-
mos assistindo a uma fase de consolidao de algumas estruturas,
que passa no s pela sua institucionalizao, mas principalmente
pela organizao profissional de alguns grupos ambientalistas, no
todos, porque a demanda ambientalista espontnea tambm funda-
mental para a consolidao de uma cidadania que se quer ambiental.
No obstante o papel fundamental desempenhado pelo movi-
mento ambientalista brasileiro na construo e conquista dos direi-
tos ditos ambientais, no se pode desconsiderar o contexto externo,
ou seja, a presso da comunidade internacional, dos organismos
financiadores, como o Banco Mundial, de alguns governos mais pre-
ocupados com a questo ambiental e a atuao decisiva das organi-
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zaes no governamentais de carter ambientalista dos pases de-
senvolvidos. Com efeito, o Brasil tem ocupado um lugar destacado
no contexto intenacional, quase sempre devido a causas nada lison-
jeiras, basta lembrarmos o assassinato de Chico Mendes e as altas
taxas de desmatamento verificadas na Amaznia, motivo de grande
preocupao internacional. Mas para alm dessas peocupaes es-
pecficas com a defesa do meio ambiente no Brasil que sempre
iro repercutir internamente no pas assistimos hoje emergncia
de uma preocupao mais generalizada, ou globalizada se quiser-
mos, que diz respeito no a este ou aquele pas, mas ao sistema-
mundo. A problemtica ambiental global est a colocar novas ques-
tes e novos desafios para a sociedade contempornea; a novidade
mais surpreendente, porm, que essa problemtica parece enunciar
a emergncia de dois novos sujeitos de direito: as geraes futuras e
a prpria natureza.
Aceitando que este seja um problema fundamental de nosso tem-
po, consideramos importante iniciar nosso estudo discutindo teorica-
mente essas questes. Assim, o primeiro captulo Novos sujeitos de
direito pretende lanar discusso a possibilidade de ser institudo um
estatuto de sujeito de direito s geraes futuras e natureza. A crise
ambiental contempornea coloca em risco a totalidade do mundo e, por-
tanto, tem as caractersticas de um tema universal e global semelhana
dos direitos humanos. Da uma possvel aproximao entre as deman-
das ambientalistas e aquelas de defesa dos direitos humanos.
O estatuto de sujeito de direito que se quer para as geraes
futuras e para a natureza parte de um projeto que aponta para o
novo, para o contra-hegemnico. Nesse sentido, os novos movimen-
tos sociais tm um papel privilegiado, pois so portadores de um
projeto emancipatrio e de transformao social. O movimento am-
bientalista, em particular, prope um novo projeto de civilizao,
que garanta de fato uma participao democrtica da sociedade no
aproveitamento e manejo dos recursos naturais, assim como no pro-
cesso de tomada de deciso para a escolha de novos estilos de vida e
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SoIange S. SIIva-Sancnez
construo de futuros possveis. O captulo 2 Ambientalismo:
a virtualidade do novo situa o tema dos novos movimentos sociais
em um contexto terico-metodolgico, discute as categorias analti-
cas que organizam a compreenso da ao coletiva, destacando o
movimento ambientalista brasileiro, sua formao e transformao
e seus efeitos sociais tanto no plano da cultura como no da poltica.
A prtica dos novos movimentos sociais possibilitou a redes-
coberta da noo de direitos e da prpria noo de cidadania, que
para a sociedade brasileira tem um significado muito importante. A
partir da possvel compreender como as lutas e reivindicaes
ambientalistas foram fundamentais na construo e consolidao de
uma cidadania ambiental, ampliando os direitos a um meio ambiente
saudvel. A conquista desses direitos de modo algum encerra o cam-
po de conflitos que se estabelece em torno do tema meio ambiente;
ao contrrio, este campo permanece aberto, num processo contnuo
de formulao de novos direitos. Assim, a poltica ambiental brasi-
leira, que nasce a partir do Estado, na dcada de 30, se transforma e
se consolida a partir da prpria sociedade: a Lei da Poltica Nacional
de Meio Ambiente, trazendo instrumentos legais importantes como
a avaliao de impacto ambiental e a audincia pblica, a Lei dos
Interesses Difusos e, finalmente, a Constituio de 1988... desse
longo processo de formao de uma cidadania ambiental, cujo pro-
tagonista foi o movimento ambientalista, que trata o captulo 3
Poltica ambiental no Brasil: da origem consolidao.
Finalmente os trs ltimos captulos Poltica ambiental no
Brasil: avanos e retrocessos, Poltica ambiental no Brasil: a pre-
parao da Conferncia do Rio e Os arcasmos da poltica ambiental
no Brasil Novo do conta da especificidade do governo Collor,
suas principais aes na rea ambiental, a arena de negociaes pos-
svel naquele momento e a atuao do Frum de Organizaes no
Governamentais durante esse perodo.
A coleta de dados, que a princpio seria apenas documental,
revelou-se bastante complexa, j que os acontecimentos relativos
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poltica ambiental do governo Collor ocorriam simultaneamente
pesquisa. A pesquisa emprica envolveu uma ampla anlise de mate-
rial jornalstico da poca. Envolveu, ainda, a leitura e anlise de do-
cumentos oficiais, da legislao ambiental pertinente, dos projetos e
programas elaborados pelo governo, alm dos documentos, moes,
textos de divulgao, jornais e boletins produzidos pelas organiza-
es no governamentais reunidas no Frum de ONGs. Convm
sublinhar que a produo desse material pelas ONGs foi bastante
intensa no perodo estudado. Ademais, foram realizadas entrevistas
com algumas das principais lideranas ambientalistas do pas, com
presena marcante no debate poltico pr-Conferncia do Rio. Estas
entrevistas foram formuladas com o objetivo de complementar e
aprofundar o material documental recolhido ao longo da pesquisa.
No entanto, as entrevistas no foram transcritas; algumas refern-
cias e citaes encontram-se, em geral, nas notas de rodap ou inse-
ridas no prprio texto. Utilizamos a tcnica da entrevista livre, guia-
da, evidentemente, por um roteiro preestabelecido, pois entendemos
que essa tcnica amplia o campo do discurso, para alm dos meros
fatos e opinies. O critrio de escolha das entrevistas baseou-se na
representatividade e participao desses sujeitos no cenrio poltico
brasileiro e no debate ambiental durante o perodo estudado.
A seqncia e o desenvolvimento dos captulos buscaram dar
uma forma orgnica ao texto, articulando a discusso terica com a
apresentao dos resultados da pesquisa emprica, de modo a mos-
trar que atravs da reivindicao e realizao de novos direitos,
atravs do processo de construo de uma nova cidadania, que se
pode forjar uma nova sociabilidade ou, ainda, uma sociedade sus-
tentvel.
CAPlTULO 1
NOVOS SUJElTOS DE DlRElTO
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A NATUREZA E AS GERAES FUTURAS
COMO SUJElTOS DE DlRElTO
A problemtica ambiental est no centro das preocupaes da
sociedade contempornea. A complexidade que os problemas ambien-
tais assumiram em nosso tempo e suas implicaes em todas as di-
menses do cotidiano fazem que seus contornos e limites escapem a
objetivaes mais apressadas. De qualquer modo, a crise ambiental
que vivemos hoje decorre do esgotamento do modelo de desenvol-
vimento adotado pela sociedade, baseado em um alto dinamismo eco-
nmico, acompanhado de uma elevada desigualdade social. As mu-
danas climticas, a destruio da camada de oznio, a perda da biodi-
versidade, a poluio dos mares, esto no centro do debate ambiental
mundial. verdade que, de uma forma ou de outra, todas as dimen-
ses da vida guardam vnculos com a problemtica ambiental, desde a
esfera da produo, da poltica, da economia at a esfera domstica.
Por outro lado, as questes ambientais tm um carter globalizante e
maximalista: so prprias de um mundo em largo processo de globali-
zao e interdependncia. A degradao do meio ambiente atinge a
totalidade do mundo, ainda que de forma desigual os problemas
enfrentados pelos pases desenvolvidos no so os mesmos, evidente-
mente, que aqueles verificados nos pases pobres; o mesmo se passa
em escala local. O trao mais surpreendente dessa problemtica, toda-
via, que ela enunciou a emergncia de novos sujeitos de direito
1
, at
ento desprovidos de um estatuto de direitos.
1
A noo de sujeito de direito tem sido amplamente trabalhada por Jos Geraldo de Sousa
Jnior (a partir do trabalho pioneiro de Roberto Lyra Filho), ligado ao programa O direito
26
SoIange S. SIIva-Sancnez
Quando a degradao do meio ambiente coloca em risco a
totalidade do mundo, a prpria natureza fica ameaada. De outra
parte, nossas geraes descendentes, aquelas que ainda esto por vir
e, por isso, no podem decidir ou intervir no presente, tambm ficam
ameaadas. Ainda que necessria, a simples constatao dessa ameaa
no modifica o rumo dos acontecimentos; a ameaa deve ser elimi-
nada. Nesse sentido, o reconhecimento e legitimao de um novo
estatuto de direito, que considere as geraes futuras e a prpria na-
tureza como sujeitos de direito, decisivo em nosso tempo. O pro-
blema est a desafiar a imaginao poltica. Esse estatuto de direito
poder definir novas regras de reciprocidade, de responsabilidade,
enfim uma nova sociabilidade mais responsvel em relao so-
ciedade-mundo.
O estatuto de sujeito de direito que se pretende para as gera-
es futuras e para a prpria natureza implica, pois, a construo de
uma cidadania de tipo novo. O contedo dessa cidadania ser defini-
do pela luta poltica e prtica concreta; uma disputa histrica, que
pressupe a politizao da relao sociedade-natureza. Apenas uma
politizao desse tipo pode garantir tal projeto, cujo objetivo funda-
mental a extenso do conceito de cidadania para as futuras gera-
es e para a natureza. Mas como possvel atribuir direitos natu-
achado na rua e revista Direito e avesso. Este autor tem investigado e refletido sobre a
atuao jurdica dos novos sujeitos coletivos de direito, o espao poltico no qual se
desenvolvem as prticas sociais que enunciam direitos novos e a prpria natureza jurdica
do sujeito coletivo. A afirmao terica do sujeito coletivo de direito, na perspectiva desse
autor, diz respeito aos novos movimentos sociais, enquanto uma coletividade que elabora
uma identidade e um projeto coletivos de transformao social e cuja prtica os coloca
como sujeitos sem que teorias formuladas a priori os houvessem constitudo ou designado.
A prtica destes novos sujeitos sociais coletivos estabelece novas configuraes jurdicas,
que questionam o monoplio estatal da produo do direito, valorizando o pluralismo
jurdico. Cf., entre outros, Jos Geraldo de Sousa Jnior (1991) Movimentos sociais
emergncia de novos sujeitos: o sujeito coletivo de direito. In: E. L. de Arruda Jr. (org.)
Lies de direito alternativo. So Paulo, Editora Acadmica, p. 131-145. A noo de novos
sujeitos de direito que estamos aqui utilizando parte desses pressupostos tericos, mas
pretende ir alm, j que estamos tratando de novos sujeitos de direito que no podem decidir
ou intervir no presente ou antes, so sujeitos de direito dos quais no se pode exigir deveres;
o que h de novo nesta abordagem a temporalidade da formulao desses novos direitos,
ou seja, a perspectiva do tempo futuro.
27
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
reza se dela no exigimos deveres? Como atribuir direitos a sujeitos
que ainda esto por vir, no fazem parte, concretamente, do mundo
em que vivemos? Esta noo de um novo estatuto de sujeito de direi-
tos subverte a noo tradicional de cidadania. Num movimento si-
multneo, testemunhamos amplas e complexas transformaes de
toda ordem e vimos emergir, em contrapartida, novos desafios e ne-
cessidades que esto a exigir respostas, quase sempre transbordantes
dos limites do pensamento e da ao tradicionais.
A noo de direito est intrinsecamente vinculada noo de
um sujeito de direito, noo que tem se ampliado progressivamente.
A declarao dos direitos do homem e do cidado possibilitou a todo
homem, em geral, ter acesso ao estatuto de sujeito de direito. A cons-
cincia dos direitos , de fato, melhor partilhada pelo conjunto da
sociedade quando estes direitos so declarados, garantidos e visveis
pelas leis, ainda que no reduzidos objetivao jurdica (Lefort,
1987). Ainda que a noo de sujeito de direito venha sendo amplia-
da, os paradigmas hegemnicos no podem atribuir esse status seja
natureza seja s futuras geraes. A problemtica ambiental colo-
ca, pois, novas questes para a sociedade contempornea. Abre um
campo para a construo de uma cidadania coletiva: um novo exer-
ccio de cidadania, que vai alm das limitaes da cidadania
construda no marco liberal.
O interesse de uma declarao de direitos ambientais, que in-
clua o direito das futuras geraes e da natureza, situa-se no campo
dos valores, de uma nova tica, mas principalmente no campo de
uma sociedade radicalmente democrtica. semelhana dos direi-
tos humanos, os direitos ambientais tm as caractersticas de um tema
universal e global. Assim, o direito a um meio ambiente seguro e
saudvel poder vir a ser reconhecido como um direito universal,
dado que h uma dimenso ambiental em vrias questes relaciona-
das aos direitos humanos. Isto porque a defesa do meio ambiente e
dos direitos humanos funda-se, igualmente, em valores maximalistas
e globalizantes, donde a possibilidade de uma aproximao desses
2S
SoIange S. SIIva-Sancnez
temas. Alguns documentos j reconhecem esta relao. Veja-se, por
exemplo, a Declarao dos Direitos das Pessoas Pertencentes a Mi-
norias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingsticas, adotada pela
ONU, em dezembro de 1992
2
. A prpria declarao dos direitos do
homem Declarao dos Direitos Humanos de 1948 e outros docu-
mentos posteriores guarda muitas conexes com o ambientalismo.
Ademais, as conexes entre os direitos humanos e ambientais
criam a possibilidade de uma aproximao mais efetiva entre o mo-
vimento de defesa dos direitos humanos e o movimento ambientalis-
ta. Existe um potencial de colaborao entre esses sujeitos, capaz de
conduzir a humanidade a novas relaes societais. Esse potencial de
cooperao mais forte em relao proposio de um meio am-
biente seguro e saudvel, concepo de que a humanidade parte
intrnseca da natureza, defesa dos direitos de expresso e participa-
o poltica, vigncia do poder da lei, defesa dos povos indgenas
e, finalmente, em relao defesa do direito educao, nutrio e
justia social (Viola e Nickel, 1994).
sabido que a constituio dos direitos humanos passou por
um longo processo evolutivo, resultando em pelo menos trs gera-
es de direitos (Lafer, 1988). Os assim chamados direitos de pri-
meira gerao so aqueles inerentes aos indivduos, so considera-
dos direitos naturais que precedem o contrato social. Os direitos de
primeira gerao fazem uma clara distino entre Estado e no-Es-
tado; so individuais quanto ao modo de exerccio, por exemplo o
direito liberdade de opinio, e quanto ao sujeito de direito, j que
os direitos do indivduo tm como limite o reconhecimento do di-
reito do outro. Os direitos de segunda gerao buscam assegurar as
condies para o pleno exerccio dos direitos de primeira gerao;
2
Em 1977, foi realizada na ONU, a primeira conferncia sobre a discriminao das populaes
autctones das Amricas, quando foi lanada a idia de uma declarao dos direitos dos
povos autctones do mundo ocidental. Em 1987, a ONU fez o primeiro projeto para essa
declarao e, em dezembro de 1992, adotou a declarao em favor das minorias, cf. Rouland,
N. Le dveloppement devrait-il tuer la culture? Le Monde Diplomatique, junho de 1993,
p. 16-17.
2
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
trata-se dos direitos econmico-sociais e culturais. So direitos que
ainda tm como titular o indivduo, mas tm como sujeito passivo o
Estado, pois a coletividade que assume a responsabildade de res-
ponder por esses direitos. No processo de evoluo dos direitos hu-
manos, fala-se, mais contemporaneamente, dos direitos de terceira
ou mesmo quarta gerao. Aqui o titular dos direitos j no mais o
indivduo na sua singularidade. Trata-se agora das coletividades: a
nao, o povo, os grupos tnicos ou regionais, em ltima instncia, a
prpria humanidade. So, portanto, direitos de titularidade coletiva.
Entre os direitos de terceira gerao destaca-se o direito autodeter-
minao dos povos, consagrado no Pacto Internacional sobre Direi-
tos Econmicos, Sociais e Culturais, e, ainda, o direito paz, o di-
reito ao desenvolvimento, reivindicado pelos pases do Terceiro
Mundo no embate Norte-Sul, o reconhecimento dos fundos oceni-
cos como patrimnio da humanidade e, finalmente, o direito ao meio
ambiente saudvel.
A passagem de uma titularidade individual para uma coletiva
suscita alguns dilemas referidos ao relacionamento entre indivduo e
coletividade, devido, por exemplo, impreciso do prprio conceito
de coletividade, dada a grande multiplicidade de grupos e a possibi-
lidade de uns se sobreporem a outros, e aos direitos e deveres do
indivduo em relao comunidade, j que deve haver uma certa
complementariedade na dialtica indivduo-coletividade, nem sem-
pre facilmente equacionada. Ademais, os direitos coletivos ancoram
os interesses difusos, que tm criado uma dificuldade e gerado uma
certa crise do direito tradicional, fundamentado na ideologia liberal
e, portanto, centrado no indivduo. Em outros termos, a racionalida-
de liberal-burguesa restrita demais para os direitos coletivos e am-
pla demais para os direitos individuais.
Alguns pases j dispem de leis ambientais que tm sido apli-
cadas na defesa dos chamados interesses difusos. Quando do grande
acidente ocorrido com o petroleiro Exxon Valdez, no Alasca, a legis-
lao americana permitiu aos tribunais que estabelecessem, alm da
30
SoIange S. SIIva-Sancnez
reparao do dano causado, uma vultosa indenizao
3
. Os pescado-
res da regio, cujos recursos foram diretamente atingidos, formam
claramente uma coletividade afetada de modo negativo. Porm, os
danos s aves, cujas imagens foram veiculadas de maneira dramti-
ca pela mdia de todo o mundo, e demais espcies da fauna da re-
gio, e de resto ao ecossistema como um todo, podem ser considera-
dos danos sociedade atual, prpria natureza e s geraes futuras,
posto que a regenerao do ecossistema ser de longo prazo e o de-
senvolvimento de qualquer espcie de vida na rea estar compro-
metido por vrias dcadas.
No Brasil, uma ao civil pblica movida pelo Ministrio P-
blico do Estado de So Paulo, com base na Lei de Interesses Difusos
4
,
contra a empresa multinacional Rhodia, resultou na condenao desta
obrigao de recuperar diversas reas contaminadas por resduos
txicos, ali depositados por vrios anos, clandestinamente. Neste caso,
os moradores das reas estavam expostos a riscos sade, causados
por esses resduos cancergenos; contudo, a obrigao de recuperar
as reas contaminadas beneficiar um nmero indeterminado de pes-
soas, ou seja, todas aquelas que vierem futuramente a viver, ocupar
ou transitar nessas reas. Tambm o caso j clssico da passarinhada
do Embu merece ser citado. Aqui o prefeito dessa cidade foi conde-
nado, atravs de uma ao civil pblica, por ter abatido ilegalmente,
para posterior consumo, cerca de cinco mil aves. No h uma pessoa
ou um grupo social que possa ser identificado a priori como direta-
mente afetado pela matana
5
. A coletividade como um todo ou, mais
provavelmente, a prpria fauna so os titulares da ao (Milar,
1990a).
3
The Economist, 3 de maro de 1990, Spill profit.
4
Lei no. 7.347, de 24 de julho de 1985, cf. captulo 3.
5
A ao civil pblica assim se refere ao dano: O dano cuja reparao se almeja com a
presente ao , a rigor, inestimvel. A perda no foi apenas das cinco mil aves abatidas:
elas deixaram de procriar, houve sem dvida a perda de inmeras ninhadas; acresce que
algumas espcies de rolinhas e sabis se encontram j em extino no Brasil. Em outra
passagem a ao civil esclarece que O interesse na preservao do ambiente, objeto do
3i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Isto mostra que o prprio direito constitudo tem admitido a
ampliao do direito ambiental; no sem dificuldades, como se sabe.
Os direitos ambientais, que tm necessariamente esse carter coleti-
vo e transcendem a singularidade do indivduo, dizem respeito noo
de res communes omnium, e por isso tm traos fortemente demo-
crticos. Os direitos humanos ditos de terceira gerao apontam,
portanto, para a formulao dos direitos ambientais, que considerem
as geraes futuras e a prpria natureza como sujeitos de direitos.
Ainda que aqueles direitos estejam expressos em termos de sujeitos
concretos, a possibilidade de garantir direitos de carter coletivo j
representa uma abertura para a elaborao de um novo estatuto de
sujeitos de direitos.
A partir do exposto e fazendo uma breve referncia a Marshall
(1967), poderamos nos perguntar: seria o sculo XXI aquele desti-
nado formao e consolidao dos direitos ambientais? Segundo o
clssico estudo de Marshall, a conquista dos direitos civis, polticos
e sociais est associada a momentos diferentes da histria; assim, a
formao dos direitos civis est associada ao sculo XVIII, os direi-
tos polticos, ao XIX e os direitos sociais ao sculo XX. Desse modo,
o desenvolvimento da instituio cidadania coincide com o prprio
desenvolvimento do capitalismo. Marshall faz notar a capacidade da
cidadania, enquanto medida efetiva da igualdade, de crescer e flo-
rescer ao lado do desenvolvimento do capitalismo, que o sistema,
par excellence, da desigualdade.
A problemtica ambiental contempornea revelou novos traos
da desigualdade do sistema capitalista. Ao converter a natureza em con-
dio de produo, promovendo a explorao dos recursos naturais de
modo sem precedentes na histria, o capitalismo ampliou as possibili-
dades e as formas de promover desigualdade. O empreendimento capi-
talista instaurou o processo de desenvolvimento do industrialismo, que,
direito deduzido nesta demanda, inclui-se na categoria dos chamados interesses difusos ou
supra-individuais: titular desse interesse no uma s pessoa, ou um grupo restrito de
pessoas, mas toda a coletividade (grifos do autor). Cf. Milar, 1990a.
32
SoIange S. SIIva-Sancnez
associado tcnica e cincia, transformou o mundo da natureza em um
ambiente criado ou, ainda, em uma natureza socializada. Do meio
ambiente criado derivam srios riscos ecolgicos, marcadamente
globalizados, desde a poluio dos mares, o efeito estufa, at a destrui-
o de grandes reas de floresta tropical so as conseqncias da mo-
dernidade (Giddens, 1991). interessante a observao de Giddens, se-
gundo a qual tanto Marx como Durkheim e Weber viram as conseqn-
cias degradantes do trabalho industrial moderno; todavia, no chegaram
a prever o potencial destrutivo que o desenvolvimento das foras produ-
tivas poderia ter em relao ao meio ambiente. Nesse sentido, Giddens
ressalta que as preocupaes ecolgicas nunca tiveram muito espao
nas tradies de pensamento incorporadas na sociologia, e no surpre-
endente que os socilogos hoje encontrem dificuldade em desenvolver
uma avaliao sistemtica delas.
A degradao ambiental, nas condies atuais da moderni-
dade, tornou-se um problema fundamental como escreve Santos
(1995a). As grandes turbulncias, os equilbrios instveis e regulaes
precrias que marcam a modernidade, uma poca em que as formas
de regulao social so cada vez mais questionveis e as formas de
emancipao que lhes correspondem esto fragilizadas e desacredi-
tadas, compem uma situao complexa e desafiadora, ponto de par-
tida para pensarmos as questes colocadas pela prpria moderni-
dade e seus problemas fundamentais. Por estas razes, Santos su-
gere que estamos entrando num perodo de transio paradigmtica,
seja no plano espistemolgico (da cincia moderna para uma cincia
ps-moderna), seja no plano societal (da sociedade capitalista para
um outro tipo de forma societal).
Entre os problemas fundamentais da modernidade, a degrada-
o ambiental, juntamente com a exploso demogrfica e a globali-
zao da economia, refere-se diretamente ao que Santos nomeia de
espao-tempo mundial. Santos distingue seis espaos-tempo estru-
turais, ou constelaes de relaes sociais: espao-tempo doms-
tico, espaos-tempo da produo, do mercado, da comunidade, da
33
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
cidadania e espao-tempo mundial (Santos, 1995b). Cada um deles
tem seus problemas fundamentais prprios; contudo, a problemati-
cidade presente se d pela conjuno entre eles e no por suas impli-
caes em separado. Poderamos acrescentar que a degradao am-
biental, ainda que mais referida ao espao-tempo mundial, perpassa
todos os demais espaos-tempo, seja na forma da ausncia do direito
a um meio ambiente saudvel, portanto referida ao espao-tempo da
cidadania, seja na forma de um ambiente de trabalho contaminado,
neste caso referindo-se ao espao-tempo da produo.
O espao-tempo mundial, tal como Santos o define, o espa-
o-tempo das relaes sociais entre sociedades territoriais, nomea-
damente entre Estado-Nao no interior do sistema mundial e da
economia-mundo (Santos, 1995a). A globalizao da economia e
das interaes transnacionais tem conferido uma importncia cres-
cente a este espao-tempo, cujo problema fundamental a crescen-
te e presumivelmente irreversvel polarizao entre o Norte e o Sul,
entre pases centrais e perifricos do sistema mundial. Nesta polari-
zao, a degradao ambiental uma das questes centrais, de car-
ter transnacional e, por isso, ressalta Santos, o seu enfrentamento
tanto pode converter-se num problema global como ser a platafor-
ma para um exerccio de solidariedade transnacional e intergeracio-
nal entre o Norte e o Sul.
O espao-tempo mundial enfrenta uma situao dilemtica em
vrios nveis: os benefcios gerados pelo modelo de desenvolvimento
capitalista hegemnico se restrigem a uma pequena minoria da po-
pulao mundial, mas os seus custos so compartilhados por uma
maioria crescente; os principais problemas do sistema mundial so
de carter global e, portanto, exigem solues globais, o que deve
envolver uma solidariedade entre ricos e pobres e entre as geraes
presentes para com as geraes futuras; ademais, a lgica dos pro-
cessos polticos do sistema mundial sempre de curto prazo e, sen-
do assim, no podem dar conta dos objetivos intergeracionais ou de
longo prazo; por fim, ainda que os pases centrais e as instituies
34
SoIange S. SIIva-Sancnez
internacionais exijam dos pases perifricos a adoo de regimes
democrticos e de defesa dos direitos humanos, as relaes que esta-
belecem com os pases do Sul so cada vez menos democrticas,
comprometendo, por vezes, a prpria autonomia interna desses pa-
ses.
Ainda que nos interessem mais diretamente as relaes esta-
belecidas no mbito do espao-tempo mundial, convm fazer uma
referncia ao espao-tempo da produo. Segundo Santos, aqui
que se estabelecem as relaes sociais bsicas que geram, legiti-
mam e tornam inevitvel a degradao do meio ambiente, pois o
espao-tempo da produo caracteriza-se por uma dupla desigualda-
de de poder, entre capitalistas e trabalhadores, por um lado, e entre
ambos e a natureza, por outro. O modelo de desenvolvimento capi-
talista converteu a fora de trabalho em fator de produo e, ao mes-
mo tempo, converteu a natureza em condio da produo, intensifi-
cando ao mximo a explorao tanto da energia humana como dos
recursos naturais.
Como romper com essa situao dilemtica? No entender de
Santos, os movimentos sociais tm a possibilidade de se constitu-
rem na negao dialtica dessa situao. De fato, os movimentos
sociais o movimento ambientalista, o movimento feminista, movi-
mento de direitos humanos, o movimento dos povos indgenas
emergem com um projeto emancipatrio e de transformao social;
algumas lutas conseguem dar uma dimenso transnacional a proble-
mas tambm transnacionais neste aspecto, o movimento ambienta-
lista tem um papel central.
Neste sentido, os movimentos sociais se inscrevem como su-
jeitos privilegiados no projeto utpico anunciado por Santos; um
projeto que deve ter como objetivo reiventar o futuro, abrir um novo
horizonte de possibilidades, cartografado por alternativas radicais s
que deixaram de o ser. Eis, pois, a referida transio paradigmtica:
o paradigma dominante, a modernidade, est em crise e se coloca
nossa frente uma transio para novos paradigmas epistemolgicos,
35
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
sociais, polticos e culturais. Trata-se de um projeto utpico conce-
bido como a explorao de novas possibilidades e vontades huma-
nas, por via da oposio da imaginao necessidade do que existe,
s porque existe, em nome de algo radicalmente melhor que a huma-
nidade tem direito de desejar e por que merece a pena lutar.
Para Santos, os movimentos sociais denunciam, com uma
radicalidade sem precedentes, os excessos de regulao da moderni-
dade; seu impacto reside especificamente na tentativa de inverter o
trnsito da modernidade para a regulao e para o excesso de
regulao e na tentativa de procurar um novo equilbrio entre sub-
jetividade e cidadania. Com efeito, os movimentos sociais cons-
tituem uma forma radical de crtica regulao social do capitalis-
mo; so movimentos emancipatrios que apontam para um campo
de inovaes e transformaes sociais. A energia emancipatria dos
movimentos sociais promove um alargamento do campo do poltico
que ultrapassa o marco liberal da distino entre Estado e sociedade
civil. A politizao do social, do cultural tem a virtualidade de abrir
um largo campo para novos exerccios de cidadania.
Nesta perspectiva, a utopia e os novos paradigmas emergen-
tes a ela associados subvertem as combinaes hegemnicas, deslo-
cam a viso do centro para a margem, numa arqueologia virtual
orientada para o silncio e os silenciamentos, para as tradies su-
primidas, para as experincias subalternas, para a perspectiva das
vtimas, para os oprimidos, para as margens, para a periferia, para as
fronteiras, para o Sul do Norte, para a fome da fartura, para a misria
da opulncia, para a tradio do que no foi deixado existir, para os
comeos antes de serem fins, para a inteligibilidade que nunca foi
compreendida, para as lnguas e estilos de vida proibidos, para o lixo
intratvel do bem-estar mercantil, para o suor inscrito no pronto-a-
vestir lavado, para a natureza das toneladas de CO
2
imponderavel-
mente leves no nossos ombros. neste sentido que Santos afirma
somente ser possvel pensar para alm da modernidade a partir dela
mesma, ou seja, a prpria modernidade fornece elementos para a
36
SoIange S. SIIva-Sancnez
construo do novo paradigma, ainda que seja a partir daquilo que est
margem.
No campo do conhecimento, o novo paradigma pretende se
constituir em uma alternativa cincia moderna mecanicista, instru-
mental e utilitarista, que acabou por promover um epistemicdio
ao no reconhecer e legitimar os conhecimentos e as prticas sociais
no hegemnicos as prticas de vida e conhecimento das minorias
religiosas, sexuais, tnicas. O novo conhecimento argumentativo e
deve estar associado construo de uma nova subjetividade que se
reconhea nele e que seja marcadamente multidimensional.
Ainda como outro paradigma emergente, Santos indica o pa-
radigma eco-socialista. Em conflito aberto com o paradigma domi-
nante designado capital-expansionista, o paradigma eco-socialista
tem as seguintes caractersticas: o desenvolvimento social afere-se
pelo modo como so satisfeitas as necessidades humanas fundamen-
tais e tanto maior, a nvel global, quanto mais diverso e menos
desigual; a natureza a segunda natureza da sociedade e, como tal,
sem se confundir com ela, to-pouco lhe descontnua; deve haver
um estrito equilbrio entre trs formas de propriedade: a individual,
a comunitria, e a estatal; cada uma delas deve operar de modo a
atingir os seus objetivos com o mnimo de controle do trabalho de
outrem. Novamente so os movimentos sociais os sujeitos privile-
giados capazes de ativar este novo paradigma.
No campo das relaes de poder e da poltica, o paradigma emer-
gente o da democracia eco-socialista. Este paradigma emergente pres-
supe uma tripla expanso da democracia: em primeiro lugar, no plano
estrutural, ou seja, o novo paradigma apresenta-se como uma alternativa
ao paradigma dominante da modernidade que privilegiou apenas a demo-
cracia representativa, tendo como matriz o Estado liberal que, ademais,
pretende ter o monoplio do poder poltico, atravs da obrigao verti-
cal entre Estado e cidado; em segundo lugar, no plano escalar, isto , o
paradigma eco-socialista pretende instaurar a democracia nos vrios espa-
os-tempo estruturais da sociedade, destruindo as mltiplas formas de
37
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
autoritarismo e transformando as relaes de poder em relaes de parti-
lha de autoridade; finalmente, o novo paradigma expande a democracia
para uma direo intergeracional, ou seja, o futuro deve ser pensado no
presente e, nesse sentido, as geraes futuras votam com igual peso que
as geraes presentes. Trata-se, portanto, de uma radicalizao democr-
tica em todas as esferas das relaes societais, que pressupe um enorme
investimento em inovaes institucionais e ser tanto mais possvel na
medida em que as diferentes dimenses da subjetividade dos indivduos e
grupos sociais aderirem ao novo paradigma.
Este novo tipo de democracia, pelo projeto utpico que represen-
ta, pressupe, ainda, uma politizao de todas as esferas da sociedade,
inclusive a politizao da relao natureza-sociedade. Aqui a conflitua-
lidade entre o paradigma dominante e o paradigma da democracia eco-
socialista se explicita fortemente: a politizao da relao natureza-so-
ciedade envolve a extenso do conceito de cidadania para a prpria na-
tureza. A extenso da cidadania natureza, segundo Santos, significa
uma transformao radical da tica poltica da responsabilidade liberal,
assente na reciprocidade entre direitos e deveres. Isto vale igualmente
quando consideramos as futuras geraes.
Aqui podemos encontrar a chave para responder as nossas
perguntas como atribuir direitos natureza e s geraes futuras se
delas no exigimos deveres? Apenas com uma nova tica poltica,
traada para alm do marco liberal, e com a politizao da relao
natureza-sociedade. O ambientalismo tem um papel fundamental
nesse processo de politizao: quando, atravs de suas lutas e de-
mandas, o movimento ambientalista reivindica o estatuto de sujeito
de direito para a natureza e as geraes futuras, est propondo o
novo, o contra-hegemnico. Est apontando para uma nova relao
societal, ainda que esteja nos marcos das relaes sociais presentes.
O ambientalismo representa, pois, uma nova utopia.
A partir desse ponto de vista, um contrato natural, como o
proposto por Serres (1991), tambm no se inscreveria nesse projeto
utpico? Vejamos.
3S
SoIange S. SIIva-Sancnez
Para chegar a elaborar a proposta de um contrato natural, Ser-
res parte da descrio de um quadro do famoso pintor espanhol Goya:
Dois inimigos brandindo bastes lutam, em areias movedias. Atento
s tticas do outro, cada um responde golpe a golpe e d a sua rplica
esquiva (...) A cada movimento, um buraco viscoso os engole de
modo que eles se enterrem juntos, aos poucos. Em que ritmo? De-
pende de sua agressividade: quanto mais quente a luta, mais vivos e
secos os movimentos que aceleram o enterramento gradual. Os beli-
gerantes no adivinham o abismo em que se precipitam: ao contr-
rio, de fora, ns o enxergamos muito bem (...) Quem vai morrer nos
perguntamos? Quem vai ganhar, pensam eles e nos perguntamos mais
ainda? Apostemos (...) Mas, numa terceira posio, exterior con-
tenda, percebemos um terceiro lugar, o pntano, onde a luta se en-
cerra (...) Aqui, na mesma dvida acerca dos duelistas, os apostadores
arriscam perder juntos, como os lutadores, j que mais provvel
que a terra absorva os ltimos antes que eles prprios e os jogadores
tenham liquidado sua conta.
Aqui, o mundo ainda aparece como ameaador, podendo fa-
cilmente triunfar sobre os duelistas. Sempre nos interessamos s
pelo sangue derramado, continua Serres, nunca se consideram os
danos infligidos ao prprio mundo; entretanto, as guas e o clima, o
mundo silencioso, as coisas tcitas colocadas outrora como cenrio
em torno das representaes comuns, tudo isso que jamais interes-
sou a algum, brutalmente, sem aviso, de agora em diante estorva as
nossas tramias. A natureza reaparece em nossa cultura.
As mudanas globais que hoje assistimos, observa Serres,
transformam o vigor do mundo em precariedade e fragilidade, colo-
cando-o na posio de vtima; o que se constata que a totalidade da
Terra est em risco: as mudanas climticas, os problemas decorren-
tes da industrializao, da pobreza, das aglomeraes urbanas levam
destruio do mundo e extino automtica. As mudanas glo-
bais e os desequilbrios do planeta apontam para riscos e perigos de
uma escala de grandeza e complexidade que ainda no conhecemos.
3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
E Serres levanta a questo: (...) a partir de que limiar e de que data
ou limite temporal aparece um risco maior? Na ignorncia tempor-
ria de respostas para estas perguntas, a prudncia e os polticos
perguntam o que fazer? Quando fazer? Como e o que decidir?.
Ento, sob a ameaa de uma morte coletiva, Serres anuncia
a necessidade de um novo pacto; um novo acordo prvio, que deve-
mos fazer com o inimigo do mundo humano: o mundo tal como est.
Guerra de todos contra tudo.
Neste ponto, os dois autores concordam acerca da avaliao
da problemtica ambiental de nossos dias: seja a partir da degrada-
o ambiental como um problema fundamental da modernidade,
seja como uma situao de risco imposta totalidade da Terra, o
que se discute a necessidade de uma nova relao que imprima e
legitime direitos at ento no declarados.
Se para Santos o que se impe a necessidade de um projeto
utpico, capaz de reinventar o futuro, para Serres trata-se de rever
o primitivo contrato social, que ignora e silencia sobre o mundo, e
assinar um novo pacto: um contrato natural. Um contrato desse tipo
nos levaria a considerar o ponto de vista do mundo em sua totali-
dade. Eis a natureza como sujeito de direito. Com efeito, um contra-
to natural, ou antes uma nova forma de relacionamento com o mun-
do, tambm parte de um projeto utpico.
Serres afirma que a declarao dos direitos do homem, pro-
nunciada em nome da natureza humana, assim como o contrato social,
silencia a respeito do mundo: o mundo deixado de fora, enorme
coleo de coisas reduzidas ao estatuto de objetos passveis de apro-
priao, sem acesso a qualquer dignidade jurdica. Assim, ao con-
trato exclusivamente social deve-se juntar um contrato natural, fun-
dado em uma relao de simbiose e reciprocidade, pois o simbiota
admite o direito do hospedeiro, enquanto o parasita no estatuto
atual condena morte aquele que pilha e que habita, sem tomar
conscincia de que no final condena-se a desaparecer.
40
SoIange S. SIIva-Sancnez
O empreendimento proposto, cuja meta o planeta Terra, es-
sencialmente de longo prazo. Ocorre que as respostas e solues pro-
postas em nosso tempo so sempre de curto prazo. Cientistas, admi-
nistradores e profissionais da mdia os trs poderes contempor-
neos, segundo Serres so todos homens das especializaes e inabi-
litados para encontrar solues razoveis, porque imersos no tempo
breve de nossos poderes.... Trata-se da situao dilemtica analisada
por Santos, ou seja, os principais problemas do sistema mundial so
de carter global e exigem solues tambm globais e de longo prazo,
mas a lgica dos processos polticos sempre de curto prazo.
Convm sublinhar que ao propor uma nova forma de relao com
o mundo, Serres prope que se esquea a palavra meio ambiente, pois,
do seu ponto de vista, ela supe que os seres humanos esto instalados
no centro do sistema, como umbigos do universo, senhores possuido-
res da natureza. imperativo que se produza uma mudana de perspec-
tiva, preciso colocar as coisas no centro e ns na periferia.
verdade que o lugar do homem na natureza e seu relaciona-
mento com o mundo natural, desde h muito faz parte do dilema
humano. Em certa medida, o antropocentrismo sofreu abalos ao lon-
go dos tempos. O predomnio do homem sobre o mundo da natureza
deixou de ser uma meta incontestvel do esforo humano; as formas
como o homem racionalizou e questionou esse predomnio, a aceita-
o ou no do direito de explorar outras espcies animais ou mesmo
vegetais, por exemplo, foram sendo redefinidas ao longo dos tempos
(Thomas, 1989). Todavia, o dilema ainda permanece e h muito a
ser mudado.
Em ltima instncia, contrato social e contrato natural so uma
mesma lei, ambas se confundem com a Justia, natural e humana.
Ambas tm entre si a mesma solidariedade daquela que liga os ho-
mens ao mundo e o mundo aos homens (Serres, 1991)
Trata-se, portanto, de construir uma nova relao societal, fun-
dada em um tipo novo de cidadania, para alm do marco liberal,
estendendo o estatuto de sujeito de direito para a prpria natureza e
4i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
para as geraes futuras. No entanto, como afirma Sachs (1993), a
solidariedade para com as geraes futuras s faz sentido como um
complemento solidariedade para com aquelas que hoje so margi-
nalizadas: o Contrato Natural entre os Povos e a Terra apenas um
complemento ao Contrato Social entre os Povos. Nesse sentido, a
construo de uma nova cidadania depende da conscincia do que
ocorre hoje, do enfrentamento dos problemas fundamentais colo-
cados pela modernidade. A ao que se quer emancipatria situa-se
em um campo bastante concreto de problemas e conflitos.
So os riscos e perigos do mundo moderno que fazem emergir
a luta ambientalista e a reivindicao de novos direitos, que, em lti-
ma instncia, apontam para a construo de uma cidadania ambien-
tal. Surge, portanto, uma nova agenda social e poltica, que passa a
ocupar um lugar central e privilegiado neste final de sculo. A pro-
blemtica ambiental enunciou a emergncia de novos sujeitos de di-
reito, representando, portanto, um alargamento do campo da cidada-
nia. Essa cidadania de tipo novo requer uma nova proposta de socia-
bilidade, que transcende a relao entre o Estado e o indivduo, in-
cluindo de modo privilegiado a prpria sociedade civil. Da a impor-
tncia e necessidade da constituio de sujeitos sociais ativos.
Um momento fundamental do debate dessa nova agenda foi a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvol-
vimento-CNUMAD e o encontro paralelo, denominado Conferncia
da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ou
Frum Global, realizados no Rio de Janeiro, em 1992. A Confe-
rncia do Rio e o Frum Global reuniram representantes de cerca de
cento e oitenta pases, incluindo cerca de cento e cinco chefes de
Estado, alm de quase sete mil organizaes no governamentais
ONGs de todo o mundo, com cerca de vinte mil participantes. A
participao da sociedade civil nesse processo foi, portanto, extre-
mamente significativa. Para alm dos resultados prticos da Confe-
rncia, apenas a mobilizao mundial em torno do evento j revela
sua importncia e magnitude.
42
SoIange S. SIIva-Sancnez
A Conferncia do Rio possibilitou a emergncia de um espa-
o pblico de dimenso mundial, cujo principal ator, a sociedade
civil global, comea a se mobilizar no sentido de buscar uma parti-
cipao ativa nas decises que interfiram na vida do planeta e, em
ltima instncia, de conquistar algo que j pode ser denominado uma
cidadania planetria (Muouah, 1992).
A Declarao do Rio, um dos principais documentos assina-
dos durante a Conferncia
6
, definiu vinte e sete princpios, incorpo-
rando de forma simultnea os direitos ao desenvolvimento e a um
meio ambiente saudvel. O grande objetivo da Declarao do Rio
estabelecer uma nova e eqitativa parceria global, mediante a cria-
o de novos nveis de cooperao entre Estados, setores sociais es-
tratgicos e populaes, visando acordos internacionais que respei-
tem os interesses de todos e protejam a integridade do sistema am-
biental e o desenvolvimento global, reconhecendo a natureza integral
e interdependente da Terra, nosso lar (...).
O Frum Global elaborou a Carta da Terra, definindo um con-
junto de princpios para a proteo, restaurao e manejo dos ecos-
sistemas e para a promoo do desenvolvimento equitativo dos po-
vos, alm de um plano de ao, atravs do qual as organizaes no
governamentais se propem a criar uma rede internacional de infor-
maes entre os signatrios da Carta da Terra com o objetivo de
divulg-la. A Carta da Terra reconhece que ns somos a Terra, os
povos, as plantas e animais, gotas e oceanos, a respirao da floresta
e o fluxo do mar. Ns honramos a Terra, como lar de todos os seres
viventes. Ns estimamos a Terra, pela sua beleza e diversidade de
vida. Ns louvamos a terra, pela sua capacidade de regenerao, sendo
6
Os outros documentos assinados durante a CNUMAD foram: Agenda 21, um programa de
ao para o desenvolvimento sustentvel, que inclui, entre outros temas, a questo da po-
breza, habitao, sade, transferncia de tecnologias, desmatamentos, desertificao, mu-
danas climticas, modelos de consumo; Conveno sobre Alteraes Climticas, com o
objetivo de proteger a atmosfera e controlar a emisso de gases; Conveno sobre Biodi-
versidade, com o objetivo de promover a preservao e conservao da biodiversidade do
planeta; Declarao sobre Florestas, com o objetivo de contribuir para a conservao e o
desenvolvimento sustentvel das florestas.
43
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
a base de toda a vida. Ns reconhecemos a especial posio dos po-
vos indgenas da Terra, seus territrios e seus costumes, e sua singu-
lar afinidade com a terra. Ns reconhecemos que o sofrimento hu-
mano, pobreza e degradao da terra so causados pela desigualdade
do poder. Ns aderimos a uma responsabilidade compartilhada de
proteger e restaurar a Terra para permitir o uso sbio e equitativo dos
recursos naturais, assim como realizar o equilbrio ecolgico e no-
vos valores sociais, econmicos e espirituais. Em nossa inteira di-
versidade somos unidade. Nosso lar comum est crescentemente
ameaado.
CAPlTULO 2
AMBlENTALlSMO:
A VlRTUALlDADE DO NOVO
47
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
AMBlENTALlSMO
E MOVlMENTOS SOClAlS
Desde logo importante registrar as diferentes classificaes uti-
lizadas para designar os movimentos sociais que emergem da problem-
tica ambiental; alguns autores adotam o termo movimento ecolgico ou
ecologismo, outros preferem movimento ambientalista ou ambientalis-
mo. De um modo geral, movimento ecolgico est mais associado a
uma viso conservacionista, embora isto no seja regra; j o ambienta-
lismo pretende incorporar um conjunto de condies sociais que per-
meiam a problemtica ambiental. No Brasil, os prprios militantes des-
tes movimentos se autodefinem, predominantemente, como ambienta-
listas; tambm o Frum de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento acolheu este termo. Neste estudo adota-
remos, portanto, o termo movimento ambientalista.
So poucos os estudos sobre o movimento ambientalista no
Brasil. Certamente as contribuies mais significativas foram dadas
por Viola (1987), que faz uma abordagem do movimento ambienta-
lista em mbito nacional, e por Antuniassi et al. (1989), enfatizando
o Estado de So Paulo, durante a dcada de oitenta. As anlises des-
ses autores partem por caminhos diferentes; a prpria noo e a com-
preenso do movimento ambientalista so diferenciadas.
Para Antuniassi et al., o movimento ambientalista antes de
tudo um movimento de classes mdias urbanas, entendidas como
agentes que se diferenciam a partir das novas formas de relaes
sociais de produo, constituindo os intelectuais da organizao.
Os autores fazem, a priori, uma distino entre o movimento am-
4S
SoIange S. SIIva-Sancnez
bientalista rural e aquele cujas aes se desenvolvem no meio urba-
no; a partir dessa distino, elegem o movimento ambientalista ur-
bano como o nico capaz de desenvolver uma ao poltica tendo
em vista uma transformao social a partir de uma revoluo cultu-
ral. As entidades e militantes voltados questo ambiental so clas-
sificados como ambientalistas e conservacionistas, tendo em vista
as vises de mundo e posturas polticas diferenciadas. Assim, a ca-
racterstica bsica da viso e prxis ambientalista o fato de subor-
dinar sua ao considerao e respeito a uma tica (uma moral que
tem por base uma concepo cosmolgica especfica). A ao de
tendncia ambientalista visa promover uma conscientizao ecol-
gica a partir de causas e valores mais gerais como a defesa de um
meio ambiente sadio e equilibrado, de mudanas dos valores ticos
da sociedade em relao natureza, do ecologismo-pacifismo, da
preservao da vida e do patrimnio natural e cultural da Humanida-
de. J os conservacionistas tm uma viso referida a um plano his-
trico-cultural, a questo central reformular as prticas de usofruto
dos bens naturais, atravs da utilizao dos conhecimentos tcnico-
cientficos disponveis, o que dever garantir uma sobrevivncia ade-
quada do homem no planeta. Os conservacionistas tm uma preo-
cupao em criar uma infra-estrutura que permita desenvolver estu-
dos e projetos sistematizados; consideram a possibilidade de contar
com financiamentos do Estado e iniciativa privada para realizao e
divulgao de pesquisas, pareceres tcnicos especializados, ativida-
des de educao ambiental. Por outro lado, a corrente ambientalista
est voltada a um ativismo direto, que garante o carter autnomo
de sua contestatao e a autenticidade de seus princpios. No
obstante as discordncias, advertem os autores, os ecologistas so
zelosos na preservao da identidade do movimento que dada por
um conjunto de valores, por uma ideologia e prxis em que uma
nova viso da relao homem x natureza tem um papel central.
Ambos tm uma viso holstica do mundo, que se contrape a uma
viso segmentada e antropocntrica.
4
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Esta distino proposta para o movimento ambientalista bas-
tante tnue e parece pouco esclarecedora. Os autores consideram que
a anlise do discurso e atuao poltica mostra que o reformismo
um elemento preponderante da ideologia dos militantes do movi-
mento ecolgico. O discurso francamente anti-capitalista (...) en-
tretanto, nesse discurso no est presente a luta de classes; conside-
ram, ainda, que as camadas mdias formam a base social do
movimento, de modo que preciso apreender quais as condies
que tem o movimento de exercer uma direo efetiva e legitimada ao
nvel da classe social que hoje constituiu a sua base, e potencialidade
de vir a exercer uma direo efetiva e legitimada em relao massa
de trabalhadores. Segundo os autores, preciso entender a capaci-
dade do movimento de colocar os seus intelectuais como intelectuais
orgnicos dos grupos subalternos e em que momentos histricos isto
ser possvel. Uma das concluses desse estudo afirma que o movi-
mento ambientalista conseguiu ser um dos espaos possveis de opo-
sio ao regime autoritrio, reunindo, por conseguinte, vrios seto-
res das classes mdias e sensibilizando a opinio pblica em geral.
Lemkow e Buttel (1983), estudando o movimento ambientalis-
ta nos Estados Unidos, concordam que sua composio social domi-
nada basicamente por segmentos das classes mdia e alta. A posio
social de seus membros, afirmam os autores, substancialmente mais
elevada que a do cidado comum; so indivduos com educao supe-
rior, que ocupam cargos no mundo profissional e tcnico, definindo
um certo carter elitista do movimento. Na perspectiva desses autores,
a degradao do meio ambiente, enquanto tema inicial do movimento,
afetava principalmente a classe trabalhadora (contaminao dos lo-
cais de trabalho). No entanto, o fenmeno da degradao ambiental
sofreu mudanas qualitativas nas ltimas dcadas, isto , surgiram novas
formas de contaminao e degradao (agrotxicos, efeito estufa,
metais pesados, contaminao dos mananciais, etc.), ameaando seto-
res cada vez mais amplos da sociedade. As classes mdia e alta se
mobilizaram de modo notvel em torno dessas questes.
50
SoIange S. SIIva-Sancnez
Estas anlises deixam escapar a dimenso do conflito social
que permeia a problemtica ambiental. O estudo de Antuniassi et al.,
em particular, no suscita uma questo elementar que est referida
aos efeitos e alcance poltico desses sujeitos sociais. Ora, os movi-
mentos sociais em geral e o movimento ambientalista em particular
colocam em questo o tipo de unidade que caracteriza estes sujeitos
e as formas assumidas pelo conflito entre eles. Trata-se de estabele-
cer um novo estatuto do sujeito social, o que j no pode ser feito
com os paradigmas sociolgicos clssicos. As categorias sociolgi-
cas como classe trabalhadora, classe mdia, o prprio conceito de
luta de classes e, neste caso, de intelectual orgnico, tornam-se insu-
ficientes para entender a identidade global dos agentes sociais. Laclau
(1986) observa que com os novos movimentos sociais tornou-se cada
vez mais impossvel identificar a rea de emergncia de qualquer
conflito com a unidade emprico-refencial do grupo, ou seja, com
um sistema ordenado e coerente de posies de sujeitos definido a
priori. Assim, a posio do sujeito nas relaes de produo e sua
posio como consumidor, participante de um sistema poltico ou
mesmo como morador de uma certa regio no podem ser dadas
aprioristicamente, antes constituem o resultado de construes po-
lticas complexas, baseadas na totalidade das relaes sociais, e que
no podem decorrer unilateralmente das relaes de produo. Neste
sentido, no possvel lidar com o sujeito social como uma entidade
unificada e homognea, mas como uma pluralidade resultante das
vrias formaes discursivas. Esta noo, conclui Laclau, requer
o reconhecimento do sujeito como agente descentralizado e des-
totalizado. O sujeito social deve ser pensado enquanto uma plurali-
dade de posies, cujas conexes no so necessrias ou prvias,
mas variveis e historicamente contigentes.
J na anlise de Viola (1987), o movimento ambientalista
marcado pelo seu carter transclassista. O fenmeno do ecologismo
resultado da emergncia de vrios atores sociais com uma viso de
mundo ambientalista; tal fenmeno bastante complexo, conside-
5i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
rando que h sinais de intercomunicao/aproximao entre indiv-
duos e grupos situados em distintos setores scio-culturais. Nesse
sentido, Viola no considera o movimento ambientalista um movi-
mento social stricto sensu, mas um movimento histrico justamente
por ser multisetorial
1
.
O movimento ambientalista, na concepo do autor, agrega
quatro correntes de pensamento: os ecologistas realistas, os funda-
mentalistas, os ecocapitalistas e os ecosocialistas. Os ecologistas rea-
listas preocupam-se com a formulao de um programa econmico
capaz de ecologizar paulatinamente a sociedade, um programa rgi-
do nos princpios, mas flexvel na interao com a sociedade. Defen-
dem um sistema scio-econmico baseado na pequena propriedade
ou cooperativa, na autogesto do sistema produtivo e no Estado de
nvel local. Esta corrente seria herdeira do socialismo utpico, do
socialismo democrtico, do liberalismo e Gandhismo. Com uma vi-
so mais pessimista, o ecologismo fundamentalista est mais preo-
cupado com a pureza do movimento, acredita na construo de uma
sociedade alternativa, desconsiderando as possibilidades de uma
transformao global. Os fundamentalistas so herdeiros do pensa-
mento anarquista-niilista. A posio ecosocialista considera invi-
vel uma ecologizao do capitalismo e do socialismo real, pregando
uma ruptura segundo um referencial normativo de estatizao do
sistema produtivo e do planejamento centralizado. Esta corrente ali-
1
Segundo Viola e Leis (1991), o ambientalismo complexo-multisetorial formado pelos
seguintes atores: (1) associaes autodenominadas ambientalistas e o movimento ecolgico
stricto sensu; (2) setores ecologistas da comunidade cientfica presentes hoje nas
universidades e institutos de pesquisa; (3) indivduos coletivos formadores de opinio, que
tm uma orientao ecologizante; (4) partidos verdes; (5) pequenos e mdios empresrios
que incorporam a dimenso ecolgica na sua racionalidade microeconmica; (6) grupos e
redes orientados para o desenvolvimento do potencial humano; (7) a comunidade dos tcnicos
das agncias estatais voltadas para a defesa do meio ambiente; (8) movimentos sociais que
tm orientaes valorativas e prticas ecologizantes; (9) setores minoritrios ecologizados
de macroestruturas: agncias estatais, corporaes multinacionais, partidos polticos,
associaes profissionais (sindicatos e outros), associaes empresariais e organizaes
religiosas; (10) camponeses cujo modo de produo leva em conta a dimenso ecolgica,
seja por uma lgica histrico-tradicional, seja por um processo de aprendizado recente.
52
SoIange S. SIIva-Sancnez
menta-se do socialismo revolucionrio-democrtico. Finalmente, a
posio ecocapitalista defende o mercado como alocador de recur-
sos, disciplinado por um Estado guardio ecolgico da sociedade;
o Estado do Bem-Estar Social seria transformado no Estado do Bem-
Estar Scio-Ecolgico. O ecocapitalismo herdeiro da social-de-
mocracia, do liberalismo e do conservacionismo social. Esta tipifi-
cao proposta por Viola, ainda que facilite a compreenso do ponto
de vista analtico, limita a compreenso da variedade de combina-
es heterodoxas resultantes do fenmeno do ambientalismo e do
campo de conflitos subjacente.
Para Viola e Leis (1991), o movimento ambientalista, enquanto
movimento histrico, tem um potencial de transformao civiliza-
tria, pois est baseado em um sistema de valores ps-materialista,
sustentado no equilbrio ecolgico, na justia social, na no-violn-
cia ativa e na solidariedade com as geraes futuras. Assim, dife-
rena de outros movimentos sociais, o ecologismo volta-se para
valores universais, que ultrapassam as fronteiras de classe, raa, ida-
de e sexo: outros movimentos sociais (movimento operrio, cam-
pons) tm sua dinmica de ao coletiva vinculada fundamental-
mente a uma posio especfica na estrutura produtiva da sociedade,
ou no local de moradia (associaes de moradores), ou em outras
caractersticas marcantes, desde o ponto de vista cultural e biolgico
(feminismo, estudantil, minorias tnicas). Qualquer deles tem uma
base social real e potencial de desenvolvimento que sociologica-
mente delimitada, segundo uma situao especfica na estrutura social.
Apesar do carter universalizante que, em muitas situaes hist-
ricas adquire seu discurso, trata-se de movimentos com limites defi-
nidos quanto a potencial de incorporao, ainda que estes limites
possam ser muito amplos em alguns casos (o movimento operrio
na fase de industrializao extensiva, o feminismo hoje, a metade da
humanidade) (Viola, 1987). Nesse sentido, o autor conclui que o
movimento ambientalista constitui um novo paradigma, devido ao
seu carter reestruturador cultural e poltico. Os movimentos eco-
53
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
lgicos teriam sido os primeiros a incorporar a questo ambiental
no seu trabalho; o movimento mais amplo em torno do ambientalis-
mo, que permite consider-lo como movimento histrico, ocorre com
a emergncia dos valores ps-materialistas e a percepo dos riscos
ambientais globais durante a dcada de oitenta.
Na mesma perspectiva, Leff (1988), em um estudo sobre o
movimento ambientalista na Amrica Latina, ressalta que o ambien-
talismo se inscreve em um processo de resignificao do mundo
atual e, nesse sentido, prope um novo projeto de civilizao que
implica a construo de uma nova racionalidade produtiva e uma
nova cultura. As demandas ambientais colocam a questo da partici-
pao democrtica da sociedade no aproveitamento e manejo dos
recursos naturais, assim como no processo de tomada de deciso
para a escolha de novos estilos de vida e construo de futuros pos-
sveis sob os princpios da independncia poltica, eqidade social,
diversidade tnica, sustentabilidade ecolgica, equilbrio regional e
autonomia cultural. O autor observa que o movimento ambientalis-
ta coloca novos problemas metodolgicos para a investigao socio-
lgica, que deve transcender a uma classificao formal segundo as
origens de classe, pois trata-se de um movimento multidimensional,
com uma composio pluriclassista. Estes movimentos vo se con-
figurando e adquirindo sua identidade atravs de prticas concretas
de ao; muitas vezes, seus propsitos e reivindicaes convergem e
se somam a muitas causas de outros movimentos sociais. Segundo o
autor, os atos e efeitos da mobilizao e organizao social podem
ser considerados ambientais, quando internalizam um certo para-
digma ambiental; sem esta perspectiva metodolgica corre-se o ris-
co de reduzir o campo de visibilidade do ambientalismo a apenas
aqueles grupos que assim se autodenominam, perdendo-se de vista o
carter ambiental de outros grupos ou movimentos sociais.
Sader (1992) tambm assinala que a temtica ambiental tem
vrias formas de conexo com os problemas sociais, econmicos e
culturais e, por isso, o movimento ambientalista sente-se tentado a
54
SoIange S. SIIva-Sancnez
definir-se como movimento histrico, isto , como um novo ponto
de partida, congruente com as condies histricas enfrentadas pela
civilizao no fim do sculo e do milnio. O autor entende que o
movimento ambientalista no tem um sujeito histrico ou social pre-
ciso, sendo isto uma vantagem, um sinal de sua posio privilegia-
da de novo patamar, a partir do qual possvel repensar a trajet-
ria da civilizao. Entretanto, Sader adverte que a existncia de su-
jeitos to genricos que se independentizem das relaes de classe,
das relaes nacionais ou de hemisfrios (relaes Norte e Sul),
pode diluir o verdadeiro cenrio poltico das lutas ambientais.
preciso considerar que na perspectiva do movimento histrico
o conflito social no est nitidamente delineado na estrutura social, ou
seja, o conflito atravessa os diversos setores da sociedade. Na verdade, a
questo ambiental, pelos problemas que encerra, consegue circular e ter
ressonncia entre os diferentes grupos sociais, promovendo uma esp-
cie de consenso, quanto urgncia de medidas que visem a preserva-
o do meio ambiente, revelando uma certa transversalidade da questo
ambiental. Ademais, a questo ambiental est diretamente referida
valorizao da qualidade de vida, que incorpora as dimenses esttica,
espiritual e material. Da a dificuldade de restringir a preocupao com
o meio ambiente a um nico agente social; os prprios movimentos
sociais por moradia, sade, os sindicatos quando tratam da questo das
condies de trabalho, abordam essa problemtica em vrios momen-
tos. A grande visibilidade do assunto contribui para que novos interlo-
cutores participem do debate e, assim, interfiram na definio social de
degradao e preservao ambiental. Com efeito, o que Viola denomina
ecologismo refere-se a um campo muito vasto e complexo, desde a
comunidade de tcnicos das agncias estatais at os partidos verdes.
Este tipo de abordagem no permite isolar uma classe especfica do fe-
nmeno coletivo, j que a prpria presena do conflito est diluda na
estrutura social (Melucci, 1990).
No entanto, preciso remeter a questo a uma historicidade
mais definida. Em vrios momentos foi possvel uma aproximao
55
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
de grupos situados em distintos setores scio-culturais em torno da
questo ambiental. Algumas lutas do movimento ambientalista, quan-
do expressas na cena poltica, imediatamente atraem outros agentes
sociais. Foi assim quando das lutas contra o desmatamento na Ama-
znia, contra a inundao das Sete Quedas, contra a instalao de
usinas nucleares em Angra dos Reis. O movimento ambientalista
conta com o apoio de grande parte da opinio pblica e pode ser
beneficiado por esta reserva de apoio para levar adiante suas inicia-
tivas, mas, desde logo, no tem o carter de movimento de massas.
Durante a dcada de oitenta, um nmero significativo de or-
ganizaes ambientalistas adquiriu um perfil profissional, trabalhando
com um corpo tcnico e administrativo, procurando captar recursos
financeiros, e definindo mais precisamente a rea de atuao. Na
verdade, essa uma tendncia mais ampla, verificada tambm em
outros pases. A possibilidade de se referir a essas organizaes como
movimento dada pelo interesse comum que une os seus mem-
bros, pelas aes traadas para coordenar suas atividades e, princi-
palmente, pelo fato de essas organizaes se verem como parte do
movimento ambientalista (Eyerman e Jamisom, 1989).
Outra questo a ser considerada refere-se formao de um
partido verde oriundo do movimento ambientalista
2
. A proposta de
um partido verde criou uma forte diviso no interior do movimento:
parte considervel dos ambientalistas era contrria a sua criao, ainda
que a idia fosse criar um partido-movimento, combativo e sem
organizao rgida (Pdua, 1991). A idia de um partido de tipo
novo constitudo a partir dos movimentos sociais, entre eles o mo-
2
A proposta surgiu em 1985, quando do processo Constituinte, e foi sustentada por um
grupo minoritrio do movimento. Inicialmente, o Partido Verde teve sua existncia limitada
ao Rio de Janeiro, adquirindo uma certa expresso nacional nas eleies municipais de
1988. Em 1990, o PV no conseguiu obter seu registro definitivo na Justia Eleitoral, e no
participou das eleies. Em maro de 1992, o PV obteve esse registro, participando das
eleies municipais e elegendo, apenas no Estado de So Paulo, trs prefeitos e vinte e oito
vereadores. J nas eleies de 1994, foram eleitos pelo partido quatro deputados estaduais
e um deputado federal. Atualmente, o PV est organizado em todos os estados (Marco
Antnio Mroz, Secretrio Estadual do PV em So Paulo, comunicao pessoal, 1996).
56
SoIange S. SIIva-Sancnez
vimento ambientalista, amplamente elaborada por Offe (1984). Na
perspectiva desse autor, a forma poltica do partido competitivo,
voltado para a conquista do poder governamental, perdeu o compo-
nente movimento social, dificultando a constituio de uma iden-
tidade coletiva. Assim, as aes coletivas no representveis pela
esfera poltica instituda originaram os movimentos sociais. Estes
novos atores polticos caracterizam-se pela coincidncia entre as
manifestaes polticas da vontade e horizontes da experincia vivi-
da; todavia, sua ao estratgica movida por recursos polticos re-
crutados em um campo delimitado por critrios particularistas. Para
o autor, apenas a estrutura partidria capaz de articular os movi-
mentos sociais, preservando as especificidades, mas apresentando
aos prprios atores um denominador comum. Os movimentos so-
ciais vitalizariam o partido, sem negar a necessidade das formas ins-
titucionais de unificao de conflitos.
Tal abordagem no acolhe o social como espao privilegiado,
ou antes, como a prpria instncia da poltica, mas considera, na
verdade, que a ao social apenas se efetiva na esfera do Estado.
interessante a advertncia de Durham (1984), no sentido de se evitar
a noo de movimentos sociais como formas inferiores de mobiliza-
o, que devem evoluir para formas mais plenas e satisfatrias. Com
efeito, os movimentos sociais so formas especficas de mobiliza-
o, com espao prprio, diverso do espao ocupado por partidos e
sindicatos. Desde logo preciso compreender que os movimentos
sociais estabelecem uma nova relao com o poltico, ou seja, a po-
ltica faz parte da sociabilidade e transcende a instituio do Estado;
deixa de ser feita para ser vivida (Evers, 1983). O Estado deixa
de ser o pressuposto da poltica. O registro efetivamente poltico
desses sujeitos sociais localiza-se na prpria reivindicao de direi-
tos.
Uma discusso necessria refere-se ao modo como as lutas
coletivas por direitos se expressam no campo jurdico. Sobre esta
questo, Santos (1990) assinala que a sociedade moderna tende a
57
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
privilegiar a negociao. As formas e meios de negociao ocorrem
no campo poltico, que no se reduz ao campo do Estado, mas
definido por configuraes de poderes criadas e recriadas nas rela-
es sociais. O direito oficial negocia com os direitos emergentes
das relaes sociais, ainda que seja uma negociao autoritria por-
que feita a partir de um centro de poder hegemnico. Santos pensa a
transformao social como um produto dessa negociao. A prtica
social entendida como uma configurao de direitos, que operam
em diferentes comunidades jurdicas, o que traduz uma pluralidade
de ordens jurdicas que colocam em questo o monoplio estatal do
direito. Esta concepo alarga o campo do jurdico, questiona, de
modo decisivo, a converso do direito e da legalidade estatais no
nico mecanismo de transformao social. Ao questionar o mono-
plio estatal da produo do direito, o direito revela-se como
contextual, no sentido de que diferentes contextos sociais produzem
direitos. Santos ressalta que na sociedade moderna, o contexto da
cidadania dominante, pois tem a prerrogativa de interferir nos de-
mais contextos. Mas se os sujeitos de direitos vivem em diferentes
comunidades jurdicas, organizadas em redes de legalidade s vezes
paralelas, s vezes sobrepostas ou complementares e mesmo antag-
nicas, isto significa que os direitos no so sincrnicos, de modo que
as configuraes de sentidos jurdicos em ao nos diferentes con-
textos da prtica social revelam uma porosidade das redes de
juridicidade, que apontam para constantes transies e transgres-
ses. Assim, Santos considera que a prtica dos sujeitos coletivos
radical porque tem lugar nas diferentes configuraes da legalidade;
sua radicalidade se deve tambm ao fato de ser uma prtica que no
tem fim, ou seja, cada luta concreta concebida como um fim em si
mesmo. Ademais, ao privilegiarem a negociao em detrimento da
ruptura, esses sujeitos coletivos constroem uma prtica ps-revolu-
cionria.
A noo de direitos fundamentada em uma ordem simbli-
ca, que se coloca como uma via importante para a decodificao do
5S
SoIange S. SIIva-Sancnez
que vem a ser o novo espao da poltica. Segundo Lefort (1987), os
direitos no se dissociam da conscincia dos direitos e esta cons-
cincia escapa a toda objetivao jurdica, medida que novas exi-
gncias coletivas inserem novos direitos. A prpria noo de demo-
cracia tem por referncia a conscincia de direitos; democracia en-
tendida como espao de conflitos, cuja resoluo implica a criao
de novos conflitos. Os direitos so postos como referncia ltima, o
que significa que a sua formulao contm a exigncia de sua refor-
mulao ou, nas palavras de Lefort, os direitos adquiridos so
necesariamente chamados a sustentar direitos novos. Assim, os agen-
tes sociais portadores de novas reivindicaes definem novos direi-
tos ao questionarem os direitos estabelecidos. Lefort ainda ressalta:
ora, ali onde o direito est em questo, a sociedade, entenda-se a
ordem estabelecida, est em questo.
Quando desenvolve a noo de democracia por referncia
conscincia dos direitos, Lefort sugere que a democracia infindvel,
porque o conflito tambm o . A democracia concebida, assim,
como re-inveno contnua da poltica. Desde a legitimao das
reivindicaes conquista dos direitos e a sua permanente reformu-
lao, o que sobressai a construo de uma histria que continua
aberta. Os conflitos, que constituem a especificidade das sociedades
democrticas modernas, e as exigncias coletivas de novos direitos
testemunham a pluralidade, a fragmentao, a heterogeneidade dos
processos de socializao.
Chau (1986), estabelecendo um dilogo com Lefort, assinala
que as reivindicaes democrticas elaboradas no campo do direito
ampliam a questo da cidadania, fazendo-a passar de um plano pol-
tico institucional ao da sociedade como um todo. Isto particular-
mente importante em uma sociedade autoritria como a brasileira,
estruturada de modo fortemente hierrquico, na qual o Estado apa-
rece como fundador do social e as relaes sociais se efetuam sob a
forma de tutela, favor e dependncia. Para Chau, a sociedade bra-
sileira conserva a cidadania como privilgio de classe; as leis no
5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
definem direitos e deveres, mas antes so instrumentos de represso
e opresso, que visam garantir privilgios. Em uma sociedade assim
constituda, no existem nem a idia nem a prtica da representao
poltica e, conseqentemente, a esfera pblica nunca chega a consti-
tuir-se como pblica. Ademais, as diferenas assimtricas so trans-
formadas em desigualdades e estas em relaes de mando e obedin-
cia. As lutas pela conquista da cidadania ocorrem em trs nveis si-
multneos e diferentes: ao nvel do direito de representao poltica,
dos direitos e liberdades civis e como questo de justia social e
econmica. O sentido de tais reivindicaes a insero de novos
direitos, os quais encerram uma dimenso simblica constitutiva da
prpria sociedade.
Em outros termos, a noo de direito funda o imaginrio po-
ltico, dando forma s prticas que contestam e inovam o poder e
induzindo ao debate e ao coletiva (Paoli, 1993). A prtica dos
novos movimentos sociais possibilitou a redescoberta da noo de
direitos e da prpria noo de cidadania. Paoli assinala que emer-
gindo de pontos diferenciados do espao social, elaborando identi-
dades e prticas culturais prprias, politizando radicalmente subjeti-
vidades coletivas, construindo formas pouco ortodoxas de orga-
nizao, redefinindo hierarquias tradicionais e modificando a face
local de cada espao onde atuam, estes novos sujeitos sociais fize-
ram emergir uma outra encenao de sua dinmica poltica, pos-
svel apenas pela inesperada revitalizao da noo de direitos, co-
letivamente enunciados, em cada movimento social, como interpre-
tao simblica fundante de sua noo de poder.
A redescoberta da noo de direitos tem um significado hist-
rico fundamental na sociedade brasileira. Segundo Paoli, a matriz da
cidadania popular no Brasil se fez atravs da imposio da dimenso
pblica e de uma democracia social por um poder centralizado, que
ao incorporar as reivindicaes emergentes na forma de direitos
tutelados, eliminou um espao pblico em formao, nascido da
prpria sociedade. Assim, as leis trabalhistas, que surgem a partir
60
SoIange S. SIIva-Sancnez
dos anos trinta, aparecem como outorga do Estado e por esta via
que os trabalhadores se tornam cidados. A cidadania tutelada tirou
dos trabalhadores sua condio de atores coletivos, impediu o exer-
ccio coletivo de suas faculdades polticas e das iniciativas de parti-
cipao e proposio de leis democrticas. Para Paoli, a retomada
destas faculdades polticas e destas iniciativas parecem ser o signifi-
cado primordial dos atuais movimentos sociais. Neste sentido, in-
teressa menos a contabilidade de seus ganhos e perdas e a crtica
de suas utopias, mas a possibilidade de construo de uma sociabi-
lidade poltica transformada em relao aos padres do passado, que
pela primeira vez ousa pensar e reconhecer uma dinmica poltica
no do Estado, mas da prpria sociedade.
Trata-se, portanto, do surgimento da sociedade civil no Bra-
sil, como defende Avritzer (1994). O autor associa o surgimento da
sociedade civil brasileira a trs fenmenos principais: o surgimento
de atores modernos e democrticos; a recuperao da idia de livre
associao na relao Estado-sociedade; a constituio de estruturas
legais e polticas, capazes de levar institucionalizao democrtica
dos interesses da sociedade civil. O surgimento desses novos atores
faz parte de um longo processo ainda em curso. interessante a
associao que Avritzer faz entre o surgimento da sociedade civil
brasileira e a formao de uma esfera societria capaz de adquirir
institucionalidade prpria e no interior da qual as aes do Estado e
dos atores econmicos vo ser julgadas de acordo com a compre-
enso que os atores sociais e polticos iro ter dos seus prprios inte-
resses, assim como do interesse da sociedade como um todo. Essa
institucionalizao das formas democrticas de ao guarda um po-
tencial que pode ser utilizado em um permanente processo de fisca-
lizao das prticas e do processo poltico em uma sociedade de-
mocrtica.
Um problema que ainda permanece, segundo o autor, diz res-
peito possibilidade de consolidar uma esfera pluralista de generali-
zao de interesses, no interior de uma sociedade ainda marcada pelo
6i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
particularismo das relaes entre Estado e sociedade. Avritzer res-
ponde a esse problema ressaltando a necessidade de se constituir
estruturas especficas, capazes de interferir nas formas de funciona-
mento das instituies estatais e, no seu interior, generalizar os inte-
resses da sociedade. Seria uma forma de controle do Estado por par-
te da sociedade civil, atravs de um mecanismo que o autor chama
de implementao complexa, ou seja: uma forma de inovao
institucional pela qual a efetividade do direito no Brasil passasse a
contar com mecanismos prprios que levassem em conta o fato de
que um conjunto de instituies existentes no pas no apenas prati-
cam atos contrrios legalidade vigente, como tem o conjunto de
suas aes estruturadas em bases alternativas ao estado de direito.
A partir da inovao das formas de organizao institucional, a so-
ciedade civil brasileira pode ser capaz de enfrentar o problema da
inefetividade do direito no Brasil e, ao mesmo tempo, capaz de lidar
com o problema de sua permanncia enquanto esfera responsvel
por renovar os potenciais do pluralismo e da cultura poltica demo-
crtica.
A emergncia da sociedade civil significa a emergncia de
espaos pblicos democrticos, nos quais os conflitos sociais ga-
nham visibilidade, as diferenas se expressam e as negociaes so
possveis. A sociedade civil emergente, usando as palavras de Telles
(1995), ... uma sociedade na qual as relaes sociais so mediadas
pelo reconhecimento dos direitos e representao de interesses, de
tal forma que se torne factvel a construo de espaos pblicos que
confiram legitimidade aos conflitos e nos quais a medida de eqida-
de e a regra de justia venham a ser alvo do debate e de uma perma-
nente negociao.
O surgimento do movimento ambientalista brasileiro faz parte,
evidentemente, desse processo mais amplo de democratizaco e cons-
tituio de uma sociedade civil no Brasil. Suas lutas e prticas polti-
cas integram um campo de reivindicaes formuladas em termos de
direitos coletivos, para alm da defesa apenas dos direitos individuais.
62
SoIange S. SIIva-Sancnez
A construo do que estamos chamando aqui de cidadania ambiental,
refere-se, portanto, construo de uma cidadania de carter coletivo,
fundada que est em uma luta marcada por valores maximalistas e
globalizantes, que possibilita um novo exerccio de cidadania, que vai
alm das limitaes da cidadania construda no marco liberal.
Ao considerar o campo de lutas e conflitos do movimento am-
bientalista, percebemos que a tnica de suas reivindicaes tem sido o
direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A reivin-
dicao desse direito tem uma significao que ultrapassa seu carter
imediato, pois testemunha uma nova sensibilidade social que remete
ao direito a uma melhor qualidade de vida, garantida tambm s futu-
ras geraes. O sentido de tais reivindicaes e a conquista de uma
cidadania ambiental, de modo algum encerra o campo de conflitos
que se estabelece em torno do tema meio ambiente. Ao contrrio, este
campo permanece com uma temporalidade aberta, pois enquanto prtica
democrtica permanece desestabilizando e transformando os poderes
institudos, num processo contnuo de formulao de novos direitos.
As questes colocadas pelo movimento ambientalista guardam, em
ltima instncia, um potencial de transformao da sociedade, dos pro-
cessos de socializao culturais e polticos, da prpria ordem estabele-
cida e do modelo de desenvolvimento hegemnico, pois propem
mudanas-chave na estrutura de produo e consumo. Com efeito, o
ambientalismo se inscreve em um processo de resignificao do
mundo atual, prope uma nova tica de comportamento humano e
uma recuperao dos interesses coletivos, revelando seu potencial trans-
formador e seu carter essencialmente democrtico.
63
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
CAPlTULO 3
POLlTlCA AMBlENTAL NO BRASlL:
DA ORlGEM A CONSOLlDAAO
65
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
A CONSTRUAO DA ClDADANlA
AMBlENTAL
As sucessivas etapas da poltica ambiental brasileira vm con-
solidando, ao menos formalmente, o direito a um meio ambiente
saudvel e ecologicamente equilibrado, como expresso na Consti-
tuio Federal de 1988. Ao se sucederem, contudo, essas etapas no
se substituem umas s outras, mas se sobrepm, originando uma teia
de leis e instituies que muitas vezes se contrapem e se contradi-
zem. Este captulo pretende mostrar como, apesar das contradies
do que se pode chamar poltica ambiental brasileira e o fato de
muitas leis estabelecedoras dessa poltica terem surgido durante re-
gimes autoritrios apenas uma das contradies a ampliao dos
direitos a um meio ambiente saudvel caracterstica marcante des-
sa poltica. Partindo de uma noo de meio ambiente essencialmente
caracterizado como um provedor de recursos, chegou-se a um di-
reito qualidade do meio ambiente como o meio onde vivem no s
os brasileiros de hoje, mas como meio de vida e fonte de recursos
das geraes futuras.
A gnese da poltica ambiental brasileira, entendida como aque-
la preocupada, explicitamente com a proteo, conservao e uso
dos recursos ambientais, pode ser datada do primeiro governo de
Vargas. A partir deste momento, a poltica ambiental sofreu altera-
es significativas, culminando com a promulgao da Constituio
de 1988. Monosowski (1989) prope uma categorizao da poltica
ambiental brasileira que compreende quatro abordagens estratgicas
66
SoIange S. SIIva-Sancnez
bsicas: a administrao dos recursos naturais; o controle da polui-
o industrial; o planejamento territorial e a gesto integrada de re-
cursos naturais. A periodizao proposta por essa autora, assim como
as linhas bsicas de cada poltica, sero aqui adotadas.
O incio das aes governamentais no campo das polticas de
meio ambiente corresponde adoo, em 1934, do Cdigo das guas,
do Cdigo de Minas (que teve sua denominao alterada para Cdi-
go de Minerao em 1967) e do Cdigo Florestal, alm da criao,
em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia e da legislao de proteo
ao patrimnio histrico e artstico nacional. O Cdigo das guas
definiu o direito de propriedade e os usos dos recursos hdricos para
abastecimento, irrigao, uso industrial, navegao e produo de
energia; definiu, ainda, as normas de proteo da quantidade e quali-
dade das guas territoriais. O Cdigo Florestal estabeleceu critrios
para a delimitao de reas de preservao permanente, para a ex-
plorao de florestas e para supresso de vegetao. As florestas e
vegetao foram classificadas como bens de interesse comum, sub-
metidas a limitaes quanto ao direito de propriedade; o Cdigo Flo-
restal tambm instituiu um conjunto de sanes penais. O Cdigo de
Minerao definiu critrios para a prospeco e explorao de jazi-
das e dissociou o direito de propriedade do solo do direito de explo-
rao do subsolo. Em 1938, foi institudo o Cdigo de Pesca, que
declarou a fauna e flora das guas territoriais brasileiras pertencen-
tes ao domnio pblico e fixou princpios e modalidades para a pes-
ca
1
. Atendendo ao segundo eixo dessa poltica ambiental defini-
o de reas de preservao permanente foram criados vrios par-
ques e reservas florestais, entre os quais os parques nacionais do
1
Para o Cdigo das guas ver Decreto no. 24.643, de 10/07/34; Lei no. 4.904, de 17/12/65
e Decreto no. 58.076, de 24/03/66. A verso original do Cdigo Florestal (Decreto no.
23.793, de 23/01/34) foi alterada pela Lei no. 4.771, de 15/09/65. O Cdigo de Minas,
intitudo pelo Decreto no. 24.642, de 10/07/34 foi alterado pelo Decreto no. 1.985, de 29/
01/40, tambm substitudo pelo Decreto-lei no. 227 de 28/02/67. Finalmente, o Cdigo de
Pesca teve sua verso original (Decreto no. 794, de 19/10/38) substituda pelo Decreto-lei
no. 221, de 28/02/67.
67
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Iguau e da Serra dos rgos, em 1939, e a Floresta Nacional de
Araripe-Apodi, em 1946
2
.
De um modo geral, o primeiro momento da poltica ambiental
brasileira foi marcado por duas preocupaes bsicas: a racionaliza-
o do uso e explorao dos recursos naturais e a definio de reas
de preservao permanente, estabelecendo, assim, alguns limites
propriedade privada. O principal objetivo dessa poltica foi regula-
mentar a apropriao dos recursos naturais em mbito nacional. A
poltica ambiental brasileira nasce de forma tmida, sob o regime de
Vargas, marcada por caractersticas bastante peculiares: o Estado ad-
ministra os recursos naturais, de modo a atender a indstria nascen-
te; o Executivo concentra os instrumentos de controle e gesto de
recursos; a sociedade est ausente no momento de elaborao das
polticas ambientais.
Uma poltica desse tipo apenas foi possvel a partir dos anos
30, quando, de fato, o Estado assume um carter articulador e regu-
lador, que garante a efetivao de polticas de corte nacional. Na
verdade, durante os anos 30 que se constri um arcabouo institu-
cional bsico do Estado brasileiro: forma-se uma burocracia capaz
de centralizar e administrar as principais variveis macroeconmicas,
como cmbio, juros e salrios; so formulados os primeiros planos
para uma industrializao pesada, j com preocupaes relativas
infra-estrutura energtica e de transportes e so criadas as primeiras
instncias poltico-administrativas responsveis pelas aes de co-
ordenao e planejamento setorial. A formao desse arcabouo ins-
titucional permitiu ao Estado dar os primeiros passos na direo de
um projeto de industrializao nacional, impulsionado sobretudo a
2
Nos anos subseqentes, vrios outros parques e reservas florestais foram criados dando
continuidade poltica de criao de unidades de conservao. Em 1959, foram criados o
Parque Nacional de Aparados de Serra e o Parque Nacional do Araguaia; em 1961, os
parques nacionais das Emas, Tocantins, Xingu, Capara, Sete Quedas e So Joaquim, alm
das reservas florestais de Jaru, Pedras Negras, Gurupi, Juruema, Rio Negro, Gorotire,
Mundurucaia, Parim e Tumucumaque. Diversas outras unidades de conservao foram
criadas posteriormente.
6S
SoIange S. SIIva-Sancnez
partir dos anos 50. A industrializao brasileira foi resultado de um
projeto desenvolvimentista, cuja estratgia envolvia a presena ati-
va do Estado como planejador, produtor de insumos e fornecedor de
infra-estrutura bsica, em sntese, uma ao intervencionista no campo
econmico, quase sempre marcada por caracterstas centralizadoras,
conservadoras e autoritrias (Fiori,1995).
Assim, durante o governo Vargas, e mesmo nos governos ime-
diatamente subseqentes, a formulao de uma poltica ambiental
ocorreu mais como resultado das aes de um Estado centralizado,
autoritrio e desenvolvimentista, do que como resultado de presses
de foras sociais organizadas. Ser esta a tnica da poltica ambien-
tal brasileira at a dcada de 60. O governo Vargas eliminou a possi-
bilidade de participao e a efetiva discusso sobre os direitos; eli-
minou, portanto, o espao pblico, democrtico. Os direitos e o ci-
dado foram tutelados pelo Estado; conscincia de cidadania
soprepunha-se a estadania: o imaginrio social fundava-se no Es-
tado (Carvalho, 1990).
Uma poltica ambiental frouxa no que se refere ao controle da
poluio, sobretudo da poluio industrial, interessa diretamente ao
regime autoritrio de 64; a poltica desenvolvimentista, dava boas
vindas s indstrias poluidoras, como forma de atrair grandes in-
vestimentos do capital internacional. A busca de uma legitimidade
do regime, deslocada do plano poltico para o plano econmico, fez
nascer uma poltica baseada nos chamados projetos-impacto. Com
efeito, o regime se apia em uma ideologia de Estado do Brasil-
potncia, que no plano simblico permite guardar uma iluso de
consenso, ou seja, possibilita que as metas traadas pelo regime se-
jam entendidas como interesses gerais da nao (Cardoso, 1975).
J no plano econmico a ideologia de um pas-potncia tem como
pressuposto o desenvolvimento a qualquer custo, o que leva o go-
verno federal a implantar grandes projetos hidreltricos, incentivar
projetos agropecurios, de explorao de recursos minerais sem con-
siderar os impactos ambientais deles decorrentes. O Segundo Plano
6
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Nacional de Desenvolvimento-PND expressa claramente a idia de
poluio como sinnimo de progresso, ressaltando a no validade de
qualquer colocao que limite o acesso dos pases subdesenvolvi-
dos ao estgio de sociedade industrializada, sob o pretexto de conter
o avano da poluio mundialmente; no mesmo sentido, o plano
adverte que necessrio reconhecer que a poluio da pobreza ou
seja, a carncia de requisitos bsicos de saneamento e controle bio-
lgico, indispensveis sade das populaes de baixa renda ain-
da constitui prioridade imperiosa
3
. Finalmente, o plano ressalta que
o Brasil dispe de maior flexibilidade, quanto poltica de equil-
brio ecolgico, do que a generalidade dos pases desenvolvidos, por
ainda dispor de amplas reas no poluidas
4
.
De fato, o Estado burocrtico-autoritrio, como o instalado no
Brasil com o golpe de 64, coloca como problema fundamental para
sua sobrevivncia e vitalidade, conseguir maiores fluxos de capital
internacional (ODonnel, 1987). O Estado se abre para esse capital
de forma irrestrita, ao mesmo tempo em que demonstra um
estranhamento frente ao conjunto da sociedade civil; h uma nega-
o explcita do Estado enquanto lugar de representao e presena
pblica da sociedade civil. Os grandes projetos para o desenvol-
vimento do pas so formulados e implementados como decises
privativas de uma tecnocracia que comea a se fortalecer dentro da
estrutura autoritria do poder. Os planos e programas definidos por
grupos restritos de tcnicos e polticos, justificam-se quase sempre
em nome daqueles que no esto participando do crescimento eco-
nmico, mas dele podem vir a beneficiar-se e, ainda, em nome de
um suposto crescimento e fortalecimento nacional.
A tese do crescimento a qualquer custo e de que a proteo do
meio ambiente seria mais um obstculo para os pases em desenvol-
vimento foi defendida pelo governo brasileiro na Conferncia das
3
interessante notar que o discurso da esquerda, ainda que fundado em outros pressupostos,
tambm sustentava a idia da poluio da pobreza.
4
Lei no. 6.151, de 04 de dezembro de 1974.
70
SoIange S. SIIva-Sancnez
Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, em Esto-
colmo. O discurso do governo brasileiro pautava-se sobre uma
pretensa soberania nacional, defendendo o crescimento econmico
como nica forma de alcanar um nvel mnimo satisfatrio para
atender s necessidades sociais do pas. Tal retrica foi duramente
criticada por alguns setores de oposio ao regime autoritrio.
Por outro lado, Guimares (1991), examinando as posies de-
fendidas pelo governo brasileiro na Conferncia de Estocolmo, afirma
que o Brasil acabou por assumir uma posio de liderana em relao
aos pases do terceiro mundo. Ao defender que o desenvolvimento
no deveria ser sacrificado em nome de um meio ambiente limpo e
defendendo posies controversas a respeito de questes relacionadas
ao controle populacional, exausto dos recursos naturais e ao contro-
le da poluio, o Brasil teria sido o legtimo portador dos interesses do
terceiro mundo. O prprio Secretrio Geral da Conferncia reconhe-
ceu o papel central do Brasil nas negociaes entre os pases partici-
pantes. Todavia, Guimares observa que a posio defendida pelo Brasil
na Conferncia, baseada na conexo entre desenvolvimento e meio
ambiente, no se realizava internamente no pas.
A Conferncia de Estocolmo deu maior visibilidade ao tema
meio ambiente. A partir da Conferncia as questes ambientais
comearam a ser veiculadas mais intensamente nos meios de comu-
nicao de massa; o nmero de denncias de degradao e destrui-
o dos recursos naturais no pas aumentou de modo significativo.
Com efeito, os primeiros anos da dcada de setenta marcam o incio
do debate ambiental e sua insero na arena poltica: o meio am-
biente torna-se notcia; comeam a surgir alguns grupos e associa-
es voltados problemtica ambiental, como a Associao Gacha
de Proteo ao Ambiente Natural-AGAPAN e o Movimento Arte e
Pensamento Ecolgico, em So Paulo.
Podemos situar o surgimento do movimento ambientalista bra-
sileiro no incio da dcada de 70. Viola (1987) distingue trs pero-
dos da histria do movimento ambientalista no Brasil. Uma primeira
7i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
fase, chamada pelo autor de ambientalista conservacionista, de 1974
a 1981, constituda por dois movimentos paralelos e autodefinidos
como apolticos: os movimentos de denncia de degradao am-
biental nas cidades e as comunidades alternativas rurais. Nesta fase,
o movimento adquire identidade ao mesmo tempo em que se proces-
sa a conscientizao de segmentos qualitativamente importantes da
sociedade. Uma segunda fase, denominada por Viola de transio,
vai de 1982 a 1985 e marcada pela expanso quantitativa e qualita-
tiva do movimento; ocorre uma mudana do padro de atuao do
movimento ambientalista, que passa a influenciar os processos
decisrios relativos s polticas pblicas. Finalmente, uma terceira
fase, denominada opo ecopoltica, inicia-se em 1986, quando o
movimento se auto-identifica como poltico e participa efetivamente
do processo Constituinte.
Desde logo, preciso considerar que esta periodizao, ainda
que facilite a anlise, no expressa a totalidade da prtica do movi-
mento ambientalista, menos ainda revela o seu verdadeiro significa-
do. Se a prtica do movimento pode ser diferenciada ao longo dos
anos, o trao comum que a unifica a busca do direito a um meio
ambiente saudvel. Entendemos que o movimento ambientalista,
enquanto agente portador de novas reivindicaes, esteve empenha-
do na construo de uma cidadania ambiental; seu potencial se ins-
creve na renovao de padres scio-culturais do cotidiano, no alar-
gamento da esfera do poltico, na ampliao, enfim, da questo da
cidadania. Isto perpassa todos os momentos da existncia do movi-
mento ambientalista.
O ponto marcante do surgimento do movimento ambientalista
brasileiro foi a criao, em 1971, da Associao Gacha de Proteo
do Ambiente Natural-AGAPAN, fundada por Jos Lutzenberger, que
lanaria, em 1980, o Manifesto Ecolgico Brasileiro, uma das pri-
meiras reflexes sistemticas produzidas pelo movimento ambien-
talista. A AGAPAN foi a primeira associao desse tipo no pas; at
ento existia apenas a Fundao Brasileira para a Conservao da
72
SoIange S. SIIva-Sancnez
Natureza, fundada em 1958, no Rio de Janeiro, de carter nitida-
mente conservacionista. A partir de 1974, com o incio do processo
de abertura do regime autoritrio, novos grupos surgiram no pas,
desde aqueles voltados luta contra a degradao ambiental em sen-
tido estrito at aqueles que defendiam uma mudana nos valores
culturais e nos comportamentos sociais. Em So Paulo, destaca-se o
Movimento Arte e Pensamento Ecolgico, que teve grande impor-
tncia para a formao do movimento ambientalista nesse Estado.
Ainda no mbito de So Paulo, importante destacar a luta do movi-
mento ambientalista contra a construo do aeroporto metropolitano
em Caucaia do Alto, municpio de Cotia, nos anos de 1977/78. Foi
criada, ento, a Comisso de Defesa do Patrimnio da Comunidade-
CDPC. Nessa poca, so registrados vrios protestos contra a insta-
lao da usina nuclear de Angra dos Reis, inclusive com a participa-
o da Igreja Catlica, representada por Dom Paulo Evaristo Arns,
que passou a apoiar explicitamente a CDPC (Antuniassi et al., 1989).
Em escala nacional, so registradas em 1979, vrias manifes-
taes em defesa da Amaznia, culminando com o Congresso Na-
cional em Defesa da Amaznia, realizado nesse mesmo ano nas de-
pendncias do Congresso Nacional. Tais manifestaes criticavam
os planos e programas de explorao da regio, apresentados pelo
governo militar, como os chamados contratos de risco para a ex-
plorao de madeira. Essas mobilizaes tiveram um carter ocasio-
nal, j que os vrios comits criados na poca, dissolveram-se com o
recuo do governo. Todavia, foi despertada uma preocupao mais
voltada defesa do meio ambiente principalmente nas agncias es-
tatais voltadas a essa questo, que ento j haviam sido criadas com
a finalidade explcita de zelar pela qualidade ambiental e no mais
administrar o acesso aos recursos naturais, que era a principal fun-
o das instituies criadas pelo governo Vargas. De um modo geral,
a principal estratgia do movimento ambientalista na dcada de 70,
pautou-se na realizao de seminrios, conferncias, buscando o apoio
de cientistas, polticos e intelectuais. A troca de idias entre os mili-
73
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
tantes e outros agentes sociais exerceu influncia siginificativa nos
rumos do movimento nessa dcada.
No ano seguinte Conferncia de Estocolmo, havia sido criada a
Secretaria Especial de Meio Ambiente-SEMA
5
, vinculada ao Minist-
rio do Interior, marcando uma nova fase da poltica ambiental brasileira,
mais voltada ao controle da poluio industrial. Uma secretaria desse
tipo atenderia, inclusive, uma necessidade diplomtica, j que a posi-
o do governo na Conferncia de Estocolmo teria sido negativa para a
imagem internacional do pas (Monosowski, 1989). De um lado, a SEMA
atenderia as exigncias de alguns organismos internacionais para a apro-
vao de emprstimos destinados a grandes obras pblicas, de outro,
seria uma resposta s crticas de alguns setores preocupados com a pro-
teo do meio ambiente no pas.
Alm disso, a criao de um rgo com as caractersticas da
SEMA estava em sintonia com a estratgia autoritrio-tecnocrtica
de modernizao do Estado, pautada em uma suposta eficincia tc-
nica. Segundo Cardoso (1979), o regime burocrtico-militar sofreu
um processo de penetrao, na cpula governamental, da influncia
de um setor de tcnicos e intelectuais: o impulso de um pensamento
racionalizador contaminou a cpula do Estado, promovendo uma
inovao interna a partir do prprio governo. A ento chamada
burocracia modernizante passou a responder por um sistema bra-
sileiro de planejamento, o que possibilitou a organizao de uma
estrutura voltada, entre outras atividades, ao gerenciamento dos re-
cursos naturais, no plano nacional. Uma poltica pautada no planeja-
mento se diferencia das aes voltadas apenas para uma administra-
o dos recursos naturais como ocorria nos governos anteriores.
Vrias agncias setoriais importantes haviam sido criadas desde
o governo Vargas, passando a atuar, ainda que de forma indireta, na
gesto dos recursos naturais. Para gerenciar a aplicao do Cdigo
das guas e o programa de produo de energia eltrica foi criado o
5
Decreto no. 73.030, de 30 de outubro de 1973.
74
SoIange S. SIIva-Sancnez
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE). Para
administrar a aplicao do Cdigo Florestal foi criado o Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), vinculado ao Mi-
nistrio da Agricultura; o IBDF ainda seria responsvel pela coorde-
nao do uso racional e da proteo e conservao dos recursos na-
turais renovveis, incluindo a fauna terrestre. A Superintndencia de
Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), criada em 1962, integrada
ao Ministrio da Agricultura, deveria responder pela formulao e
execuo do Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca e pela
fiscalizao dessas atividades no mar territorial brasileiro, para o
que contava com o apoio do Ministrio da Marinha e da Aeronuti-
ca. Convm mencionar, ainda, a criao do Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional (atual Instituto Brasileiro do Patrimnio
Cultural-IBPC), responsvel pela transmisso e conservao de bens
tombados, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria-
INCRA e as diversas superintendncias de desenvolvimento regio-
nais, entre as quais a Superintendncia de Desenvolvimento da Ama-
znia-SUDAM. Precedia a SUDAM, a Superintendncia do Plano
de Valorizao da Amaznia-SPVEA, que tinha como funes bsi-
cas a elaborao qinqenal do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia previsto como poltica de desenvolvimento para a re-
gio j na Constituio de 1946 e o controle de sua execuo (a
mesma lei que criou a SUDAM, extinguiu a SPVEA
6
).
Evidentemente, apenas o mecanismo de inovao interna no
foi suficiente para gerar um processo de planejamento, ou seja,
uma transferncia de metas e de meios teoricamente selecionados
para polticas efetivas, constantes e persistentes; contudo, Cardoso
ressalta a enorme importncia estratgica da formao de alguns
ncleos sociais aglutinados em torno de valores como o reconheci-
mento da necessidade de planejar, formando crculos de interessa-
dos no planejamento, que penetram amide, pelo mesmo processo
6
Lei no. 5.173, de 27 de outubro de 1966.
75
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
de cooptao e contaminao da cpula administrativa, nos rgos
estaduais, regionais e nacionais de deciso econmica, de ao eco-
nmica direta e de administrao, formando (...) ilhas de racionali-
dade. nesse contexto que podemos entender, a criao da SEMA
e, posteriormente, de outras agncias ambientais nas esferas esta-
dual e municipal, possibilitando a emergncia de um ambientalis-
mo de Estado, fenmeno bastante significativo no Brasil. No en-
tanto, a SEMA nasceu com pouca fora e marginalizada no interior
do aparelho estatal, situao semelhante do setor responsvel pe-
los Parques Nacionais do IBDF; essa marginalizao poltica criou
uma situao ambgua, de tal modo que tcnicos dessas entidades
comearam a se aproximar da sociedade civil e a desenvolverem
uma identidade ideolgica ecologista, como forma de justificar a sua
existncia ex parti populi, j que no podiam faz-lo ex parti prin-
ces (Pdua, 1991). Em alguns estados onde o movimento ambien-
talista era pouco desenvolvido, os rgos de meio ambiente chega-
ram a ocupar o espao da crtica ecolgica. Convm registrar que
uma parte significativa de tcnicos e dirigentes das agncias de meio
ambiente ou foi ativista do movimento ambientalista (Viola, 1987).
certo que o ambientalismo de Estado foi importante para a for-
mulao de polticas ambientais; contudo, a relao entre as agncias
ambientais estatais e as entidades ambientalistas no se deu sem confli-
tos. Em alguns casos at assumiu um carter de cooperao, pois a
criao das agncias significou um estmulo para a formao e desen-
volvimento das associaes; uma parte significativa dos tcnicos e al-
guns dirigentes das agncias so tambm ativistas nas entidades; as
mobilizaes e lutas das associaes implicam um reforo da posio
das agncias na estrutura estatal (embora mantenham sempre seu car-
ter perifrico), a atuao das entidades influencia de modo indireto a
formulao e implementao da poltica ambiental; as agncias e asso-
ciaes constituem minorias dentro da sociedade e do Estado, cujo sis-
tema de valores em grande medida oposto (Viola e Leis, 1991). Por
outro lado, os tcnicos ligados s agncias estatais de meio ambiente
76
SoIange S. SIIva-Sancnez
no podem adotar uma posio muito radical a favor dos grupos ambi-
entalistas, preciso levar em conta as limitaes dadas pela prpria es-
trutura estatal. Esses tcnicos atuam freqentemente como intermedia-
dores entre o movimento ambientalista e seus opositores.
No entanto, at o incio dos anos 80, o posicionamento do
movimento ambientalista foi de confronto aberto com o Estado, in-
clusive com o que se denominou ambientalismo de Estado. A atua-
o da SEMA certamente contribuiu para esse posicionamento: as
polticas ambientais implementadas foram bastante limitadas, visa-
ram sobretudo reduzir as degradaes ambientais que comprometes-
sem as atividades produtivas. A SEMA esteve inicialmente subordi-
nada ao Ministrio do Interior, principal agente responsvel pela
implantao do modelo desenvolvimentista e dos grandes projetos
de explorao dos recursos naturais, de modo que a atuao da Se-
cretaria foi definida como prioridade secundria. O quadro tcnico e
o oramento eram insuficientes, o que levou a uma defasagem entre
as tarefas atribudas SEMA e os meios para realiz-las. Em suma,
a SEMA nunca exerceu qualquer influncia na formulao de polti-
cas de planejamento, embora tenha representado uma inovao tec-
nolgica, no que diz respeito burocracia federal (Guimares, 1991).
importante lembrar que as decises relacionadas poltica am-
biental que de algum modo afetassem as atividades industriais de
base, consideradas de interesse e segurana nacional, eram centra-
lizadas na Presidncia da Repblica, retirando qualquer possibili-
dade de controle ambiental dos rgos setoriais como a SEMA.
Um exemplo ilustrativo o caso de uma indstria localizada
no municpio de Contagem, em Minas Gerais, que persistia no lan-
amento de poluentes sobre a cidade, obrigando o poder pblico
municipal a ajuizar uma ao para fech-la. Antes que isso ocorres-
se, foi editado um decreto-lei
7
, conferindo ao Executivo Federal ex-
clusividade de fechamento de indstrias consideradas de segurana
7
Trata-se do Decreto-lei no. 1.413, de 14 de maro de 1975.
77
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
nacional; as indstrias instaladas em Cubato, tambm se enquadra-
vam nessa categoria (Feldmann, 1986). Do mesmo modo, vrios pro-
blemas denunciados pelo movimento ambientalista no foram con-
siderados pelo rgo como, por exemplo, a degradao do solo por
agrotxicos e fertilizantes qumicos denunciada por Jos Lutzenber-
ger.
poltica de controle da poluio industrial segue-se o tercei-
ro momento da poltica ambiental brasileira, marcado por uma preo-
cupao mais voltada ao planejamento territorial. A ordenao am-
biental do territrio adquire uma importncia crescente frente ao pro-
cesso de urbanizao intensiva e ao crescimento acentuado das re-
gies metropolitanas. Assim, um novo conjunto de instrumentos de
proteo ambiental comea a ser formulado
8
: leis metropolitanas de
zoneamento industrial e de proteo de mananciais; planos de zone-
amento de uso e ocupao do solo; planos de zoneamento para baci-
as hidrogrficas. Como na fase anterior, as aes de controle esto
voltadas para o setor privado; os projetos governamentais apenas
so objeto de controle no caso de presses externas exercidas por
agncias de financiamento internacional.
As limitaes da poltica ambiental formulada e implementa-
da at esse momento esto relacionadas, em grande parte, s suas
caractersticas e princpios fundamentais: o meio ambiente consi-
derado um recurso para o desenvolvimento; as estratgias adotadas
atacam certos efeitos do modelo de desenvolvimento sem, contudo,
question-lo; o espao de interveno sempre fragmentado e
descontnuo; as aes so imediatistas; os efeitos de longo prazo so
relegados a segundo plano e a responsabilidade do controle centra-
lizada pelo Estado (Monosowski, 1989).
8
Um marco importante dessa fase foi a promulgao da Lei no. 6.766, de 19/12/79, que
definiu as diretrizes de parcelamento do solo urbano e a Lei no. 6.803, de 02/07/80, que
estabeleceu as diretrizes de zoneamento industrial e adotou o conceito da rea crtica de
poluio, introduzindo uma nova diferenciao espacial na legislao ambiental. At ento,
o essencial da poltica ambiental se fazia atravs de uma partilha territorial que diferenciava
as unidades de conservao do restante do territrio nacional.
7S
SoIange S. SIIva-Sancnez
O movimento ambientalista passa a participar, nesse momento,
ainda que indiretamente, do processo poltico, indicando e apoiando
candidatos nas eleies, comprometidos com a causa ambiental. Em
1982, foram eleitos trs candidatos: Caio Lustosa, dirigente da
AGAPAN, foi eleito vereador por Porto Alegre, Walter Lazzarini,
deputado estadual por So Paulo, ambos do PMDB; Liszt Vieira foi
eleito deputado estadual pelo PT do Rio de Janeiro. Em 1984, o
movimento participa da campanha pelas eleies diretas para presi-
dente. A partir desse envolvimento na campanha, o movimento am-
bientalista passa a organizar encontros regionais, que constituem um
espao de debates para a definio das prioridades de lutas nos m-
bitos estaduais, as formas de relacionamento com as agncias esta-
tais e outros movimentos sociais e as formas de participao na ela-
borao da Constituio. uma fase na qual o movimento passa a
vincular a questo ambiental aos problemas polticos mais gerais e
ao modelo de desenvolvimento adotado pela sociedade brasileira
(Viola, 1987).
O incio desse processo de transio do movimento ambienta-
lista coincide com a formulao da Poltica Nacional de Meio Am-
biente, regulamentada em 1983. Fbio Feldmann, naquela poca pre-
sidente da entidade ambientalista Oikos e candidato apoiado pelo
movimento ambientalista de So Paulo Assemblia Nacional Cons-
tituinte, j afirmava que a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambien-
te significava uma verdadeira revoluo legislativa na rea ambien-
tal.
Na verdade, a promulgao da Lei da Poltica Nacional de
Meio Ambiente
9
, marca uma nova fase da poltica ambiental brasi-
leira, que se prope realizar uma gesto integrada dos recursos natu-
rais. Essa lei constitui uma primeira tentativa de sistematizao da
matria ambiental no quadro jurdico-institucional. Segundo Machado
9
Lei no. 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto no. 88.351/83.
Alteraes posteriores foram efetuadas pela Lei no. 7.084, de 18 de julho de 1989 e pela
Lei no. 8.808, de 12 de abril de 1990.
7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
(1991), a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente a primeira a
definir legalmente o conceito de meio ambiente: um conjunto de
condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida de todas as formas,
sendo considerado um patrimnio pblico a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. O principal
objetivo dessa poltica a preservao, melhoria e recuperao da
qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, con-
dies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da se-
gurana nacional e proteo da dignidade da vida humana. A lei
contempla instrumentos e estratgias para a implementao da pol-
tica nacional de meio ambiente, destacando-se o estabelecimento de
padres de qualidade ambiental, o Cadastro Tcnico Federal de Ati-
vidades e Instrumentos de Defesa Ambiental, o zoneamento ambien-
tal, a avaliao de impactos ambientais, a pesquisa e a difuso de
tecnologias voltadas para a melhoria da qualidade ambiental e as
penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento
das medidas necessrias preservao ou correo da degradao
ambiental. Uma das estratgias mais importantes adotadas pela lei
a responsabilizao do Estado em relao as suas prprias aes, ou
seja, tanto as atividades privadas como as pblicas devem ser desen-
volvidas em conformidade com a lei ambiental; isto representou um
avano importante em relao s polticas anteriores.
Vale traar algumas consideraes acerca da avaliao de im-
pacto ambiental, um dos mais importantes instrumentos adotados
pela Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente. A primeira avalia-
o de impacto ambiental realizada no Brasil data de 1972, quando
do financiamento, pelo Banco Mundial, da barragem de Sobradinho.
Vrios projetos dependentes de financiamentos externos foram ob-
jeto de avaliao de impacto ambiental nos primeiros anos da dca-
da de oitenta, por exigncia dos prprios organismos internacionais
de financiamento. De um modo geral, as concluses desses estudos
no conseguiram prever satisfatoriamente os impactos e tambm no
S0
SoIange S. SIIva-Sancnez
foram considerados no processo decisrio de implantao dos proje-
tos. O regulamento pioneiro para o uso da avaliao de impacto
ambiental no Brasil foi estabelecido em 1977, em mbito estadual: o
Estado do Rio de Janeiro autorizou a Comisso Estadual de Controle
Ambiental a requerer, quando julgasse necessrio, o Relatrio de
Impacto no Meio Ambiente-RIMA (Moreira, 1989). Em Minas Ge-
rais, a partir de 1980, ficou facultado ao poder pblico exigir o rela-
trio de impacto ambiental como requisito para o licenciamento de
projetos
10
. Em mbito federal, importante citar que a lei de zonea-
mento industrial
11
j previa a realizao de estudos especiais de al-
ternativas e de avaliaes de impacto para a implantao de zonas de
uso estritamente industrial que se destinem localizao de plos
petroqumicos, cloroqumicos, carboqumicos, bem como s insta-
laes nucleares e outras definidas em lei.
Atravs da Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente, foram
criados o Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA e o Sis-
tema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA, constitudo pelos r-
gos e entidades responsveis pela proteo e gesto da qualidade
ambiental nas esferas federal, estadual e municipal e de rgos da
administrao federal, cujas atividades estejam relacionadas pro-
blemtica ambiental. O SISNAMA tem como instncia superior o
CONAMA, rgo consultivo e deliberativo, vinculado Presidncia
da Repblica e responsvel pela formulao das polticas ambien-
tais. O CONAMA representa uma nova instncia de decises, sendo
integrado, ento, por cinqenta e quatro membros, entre represen-
tantes do governo e da sociedade, ou seja, a participao pblica nas
decises contemplada, ainda que de forma limitada. O CONAMA
est encarregado de assessorar, estudar e propor ao Conselho de
Governo diretrizes de polticas governamentais para o meio ambien-
te e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia,
10
No Rio de Janeiro, trata-se do Decreto-lei no. 1.637, de 21 de dezembro de 1977; em Minas
Gerais, a Lei no. 7.772, de 08 de setembro de 1980.
11
Lei no. 6.803, de 02 de julho de 1980.
Si
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologi-
camente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida
12
. im-
portante registrar que nesse momento so criados vrios conselhos
na esfera estadual, como o Conselho Estadual de Meio Ambiente-
CONSEMA, em So Paulo, e a Comisso de Poltica Ambiental de
Minas Gerais-COPAM. De algum modo, essas instncias criaram
um espao para a participao pblica no processo de discusso e
tomada de decises relativas poltica ambiental. A criao do
CONAMA e os instrumentos de gesto ambiental marcam o carter
inovador da Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente, que pode
ser considerada um ponto paradigmtico na legislao ambiental
brasileira.
Outros dois instrumentos legais foram criados nesse perodo:
a Resoluo CONAMA no. 001, de janeiro de 1986 e a Lei no. 7.347,
de 24 de julho de 1985. Esta ltima criou a ao civil pblica de
responsabilidade por prejuzos causados ao meio ambiente, ao con-
sumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, turstico e
paisagstico; legitimou, ainda, a proposio de aes em defesa dos
chamados interesses difusos, ou seja, a categoria de interesses perti-
nentes a toda a sociedade ou parte significativa dela. A Resoluo
CONAMA 001/86
13
estabeleceu as diretrizes bsicas para a elabora-
12
A Lei no. 8.028/90 deu nova redao ao artigo 6o. da Lei no. 6.938/81, substituindo o
Conselho Superior do Meio Ambiente, pela expresso Conselho de Governo. Convm
esclarecer que a Lei no. 7.804/89 j havia alterado a redao da artigo 6o., item I da Lei
6.938/81, instituindo o Conselho Superior como rgo Superior do Sistema Nacional de
Meio Ambiente-SISNAMA, com a funo de assistir o Presidente da Repblica na
formulao de diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais.
Originalmente, o artigo 6o., item I, da Lei 6.938/81 apresentava a seguinte redao: rgo
Superior: o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA com a funo de assistir
o Presidente da Repblica na formulao de diretrizes da Poltica Nacional de Meio
Ambiente. Portanto, com a alterao da redao o CONAMA deixou de ser o rgo
Superior do SISNAMA para ser o rgo Consultivo e Deliberativo.
13
Importa destacar alguns pontos da Resoluo 001/86 do CONAMA: (a) o procedimento de
avaliao de impactos ambientais envolve a preparao de dois relatrios: o Estudo de
Impacto Ambiental-EIA e o Relatrio de Impacto Ambiental-RIMA, que deve sintetizar as
concluses do EIA e ser redigido em linguagem acessvel ao pblico; (b) o estudo deve ser
feito por equipe multidisciplinar independente do proponente do projeto; (c) os custos dos
estudos correm por conta do proponente; (d) pode ser promovida audincia pblica; (e) o
S2
SoIange S. SIIva-Sancnez
o dos estudos de impacto ambiental, representando um avano
importante na legislao ambiental brasileira. Essa Resoluo prev
a possibilidade de realizao de audincias pblicas para a discusso
de projetos com potencial de degradao ambiental.
A lei da ao civil pblica colocou uma grande dificuldade ao
direito tradicional, fundamentado na ideologia liberal e, portanto,
centrado no indivduo. Ao discutir o significado dos interesses difusos
no contexto do direito ambiental, Antunes (1992) ressalta a caracte-
rstica democrtica dessa categoria de interesses e acrescenta que os
aspectos polticos envolvidos na tutela dos bens jurdicos abrangi-
dos pelos interesses difusos significam uma mudana de rumo na
doutrina tradicional e burguesa que, seguidamente, busca caracteri-
zar o direito como um conhecimento meramente tcnico. Fuks (1992)
assinala que o surgimento desse sujeito social no-determinado cria
condies para a emergncia de novas formas de sociabilidade, o
que significa que o status quo liberal, centrado no indivduo e no
mercado, torna-se vulnervel, cedendo espao aos ideais originrios
da convivncia republicana, de acordo com os quais a atividade po-
ltica, entendida como empenho coletivo de realizao de interesses
pblicos, constitui o eixo de estruturao da vida social.
Na opinio de alguns juristas, a ao civil pblica representou um
avano dos mais importantes ocorridos nos ltimos anos para a defesa
do meio ambiente, uma extraordinria transformao no plano da
legitimao das associaes que defendem o meio ambiente (Freitas e
Freitas, 1991). A Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente j havia
estudo deve contemplar todas as alternativas tecnolgicas e locacionais do empreendimento,
inclusive a alternativa de no se executar o projeto; (f) o estudo deve definir a rea de
influncia direta ou indireta do projeto, considerando, no mnimo, a bacia hidrogrfica na
qual se localiza; (g) deve ser elaborado um diagnstico ambiental da rea de influncia do
projeto, contemplando a descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, de
modo a caracterizar a situao da rea antes da implantao do empreendimento; (h) os
impactos ambientais devem ser identificados e avaliados de maneira sistemtica tanto para
a fase de implantao quanto para a operao; (i) o estudo deve considerar a distribuio
dos nus e benefcios sociais do projeto; (j) deve levar em conta os planos e programas
governamentais existentes ou propostos na rea de influncia e sua compatibilidade; (l)
devem ser propostas medidas mitigadoras para os impactos negativos; (m) deve ser elaborado
um plano de monitoramento dos impactos.
S3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
concedido legitimao ao Ministrio Pblico para propor ao de res-
ponsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente;
contudo, essa lei de 1981 no legitimou as associaes como autoras da
ao civil. A nova lei definiu dois requisitos: que a associao esteja
constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que tenha
entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico e paisagstico.
Entretanto, no estritamente necessrio que conste do estatuto da enti-
dade as suas finalidades tal como expresso na lei; Machado (1987) es-
clarece que importa, sobretudo, que a associao defenda valores nos
quais se incluam aqueles mencionados na lei. Por exemplo: se disser o
estatuto que uma associao de moradores de quarteiro ou do bairro
visa defender a qualidade da vida dos habitantes, a est inserida a noo
de meio ambiente. Da mesma forma, se uma associao contiver em seu
ato constitutivo como finalidade de valorizar a cultura regional, de ser
legitimada para defender o patrimnio histrico e paisagstico. Ade-
mais, na ao civil pblica no h adiantamento de custas, emolumen-
tos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, o que possibilita
associao prosseguir com a ao ainda que no disponha de fundos
para custe-la. importante salientar que no se trata aqui de ressarcir as
vtimas pessoais de uma agresso ambiental, mas de tentar recompor
bens e interesses de carter pblico, supra-individual; so direitos, bens
e interesses que dizem respeito a uma pluralidade de pessoas, coletivi-
dade.
O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo foi o primeiro a
organizar uma estrutura adequada para tratar de questes ambientais:
em todas as comarcas foram criadas Curadorias de Proteo ao Meio
Ambiente, articuladas pela Coordenadoria das Curadorias de Meio
Ambiente. Assim, desde 1985, passou a existir a figura do Curador de
Meio Ambiente nas cidades de maior porte do Estado de So Paulo. At
1990, o Ministrio Pblico de So Paulo registrava trezentas e cinqenta
aes civis pblicas propostas, das quais cerca de vinte j estavam com
julgamento definitivo e algumas com execuo concluda. Cerca de
S4
SoIange S. SIIva-Sancnez
setencentos e noventa processos investigatrios estavam em andamen-
to, entre inquritos civis e peas informativas (Milar, 1990b). At os
primeiros meses de 1992, apenas o Ministrio Pblico de So Paulo
havia iniciado cerca de 96,5% das aes civis pblicas; este nmero
muito siginificativo e levanta algumas questes importantes acerca da
prpria concepo de interesses difusos e, sobretudo, acerca do uso da
ao civil pblica pela sociedade.
Fuks (s/d), analisando o uso da ao civil pblica no Estado
do Rio de Janeiro, apresenta dados semelhantes. Assim como ocorre
no Estado de So Paulo, o Ministrio Pblico o principal agente
das aes de proteo ambiental no Rio de Janeiro: das cento e uma
aes movidas desde 1985, o Ministrio Pblico autor de oitenta e
quatro delas; somadas as aes movidas pelas agncias governamen-
tais e pelo poder executivo, a ao direta do Estado corresponde a
noventa por cento dessas aes judiciais.
Diante desse quadro, Fuks reconhece uma certa passividade
da sociedade civil em relao proteo judicial do meio ambiente,
j que sua ao se restringe ao encaminhamento de denncias e ou-
tros procedimentos secundrios, o que, na sua opinio, um papel
menor. Ao fim, o Ministrio Pblico que decide sobre a proce-
dncia das denncias e sobre o ritmo dos processos.
Segundo o autor, a emergncia dos interesses difusos corres-
ponde tentativa de dar visibilidade e legitimidade jurdica a um
sujeito coletivo invisvel, pois os sujeitos desses interesses so sem-
pre virtuais um espao vazio a ser ocupado por qualquer membro
da sociedade. Mas, afinal, quem so os atores e de que forma par-
ticipam das aes de proteo ao meio ambiente? A partir dos dados
revelados pela pesquisa, Fuks conclui que o discurso que supe ser
a prpria coletividade, enquanto portadora do interesse pblico pri-
mrio, o sujeito interessado na proteo do meio ambiente torna-se
vulnervel quando confrontado com a observao emprica, ou seja,
a prtica do uso dos chamados interesses difusos tem um carter
mais restrito do que sua concepo terica. Fuks aponta trs princi-
S5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
pais aspectos relacionados a essa questo: uma ausncia de mobili-
zao da sociedade civil pela defesa judicial dos interesses difusos;
quando h mobilizao, ela mais significativa nos setores de maior
poder aquisitivo; finalmente, os interesses relacionados proteo
ambiental nem sempre tm carter universal, j que freqentemente
esto mesclados com interesses de grupos especficos. Algumas
hipteses so levantadas para tentar explicar esta situao: pode ha-
ver um desconhecimento por parte da sociedade sobre seus prprios
interesses e direitos; o carter difuso desses interesses pode gerar
obstculos ao uso da ao civil; o carter latente dos conflitos
ambientais pode no adquirir um perfil de conflito jurdico; ou ain-
da, um determinado grupo social apenas age em favor de um bem
pblico quando a ao resulta em benefcios restritos ao prprio
grupo.
Haveria, portanto, uma defasagem entre o campo da doutrina
jurdica e o contexto em que se faz uso dos instrumentos jurdicos,
de tal modo que a vocao universal dos interesses difusos no
se realiza na prtica judicial. Fuks considera que esta situao pode
ser explicada pela desigualdade e carncia de recursos organizacio-
nais da sociedade brasileira e pelo fato de que o meio ambiente ainda
no um valor compartilhado de forma difusa pelo conjunto da
sociedade.
De qualquer modo, a ao civil pblica ainda um instrumen-
to novo no campo legal brasileiro e, nesse contexto, no deixa de ser
importante a iniciativa do Ministrio Pblico na proposio das aes.
O alargamento do campo de ao de um Ministrio Pblico indepen-
dente certamente um caminho importante para promover um
enforcement dos direitos ambientais e tambm sociais, o que no
substitui, todavia, a necessidade de incrementar a participao da
sociedade civil. preciso considerar ainda que o acesso justia, de
um modo geral, permanece limitado pelos custos e morosidade do
sistema; ademais, o sistema judicirio brasileiro tem um carter elitista
e obsoleto (Fernandes, 1994).
S6
SoIange S. SIIva-Sancnez
A ao civil pblica resultado de um longo processo de
redemocratizao do pas. Apesar dos problemas envolvidos no uso
desse instrumento legal, inegvel que a ao civil pblica acabou
por reforar a noo de res communes omnium dos bens ambientais,
que prevalece, inclusive, sobre a sua conotao de res publica. Da o
forte trao democrtico da lei e a valorizao da participao po-
pular na gesto de problemas que poderiam ser considerados apenas
como competncia do Estado.
J a Resoluo CONAMA 001/86, que estabeleceu as diretrizes
bsicas para a elaborao dos estudos de impacto ambiental, reafirmou
o direito do cidado receber informaes acerca de projetos que possam
comprometer a qualidade ambiental. Ao prever a realizao de audin-
cias pblicas, este dispositivo legal garantiu a participao da sociedade
nas discusses de projetos com potencial de degradao ambiental. Pos-
teriormente, a Resoluo CONAMA 009
14
, de 03 dezembro de 1987,
disciplinou essa matria, prevendo a obrigatoriedade da realizao de
audincias pblicas quando requeridas por entidade civil, pelo Minist-
rio Pblico ou cinqenta ou mais cidados. A audincia pblica consti-
tui um espao de negociao social no processo de tomada de deciso,
possibilitando uma gesto democrtica do meio ambiente (Snchez,
1993). O autor destaca quatro papis complementares da avaliao de
impacto ambiental: instrumento de ajuda deciso; instrumento de con-
cepo de projetos e planejamento, ou seja, a avaliao de impactos
deve incitar os proponentes a conceber projetos ambientalmente menos
agressivos e no apenas julgar se os impactos so aceitveis ou no;
instrumento de negociao social, fornecendo a base informacional da
negociao e as condies para que esta ocorra; e instrumento de gesto
ambiental.
Outra questo a ser considerada que a avaliao de impacto
ambiental, alm de incorporar aspectos tcnico-cientficos, envolve
14
Embora essa Resoluo tenha sido aprovada em 1987, apenas em julho de 1990 foi publicada
no Dirio Oficial. O longo tempo de espera para a publicao certamente no foi gratuito,
dado o carter democrtico da proposta.
S7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
circunstncias polticas: a vertente tcnico-cientfica est expressa
nos estudos de impacto ambiental atravs de metodologias empre-
gadas, das tcnicas, pesquisas e dados vinculados identificao,
previso e avaliao de impactos nas diferentes fases do projeto, e
do estudo de alternativas; a vertente poltico-institucional refere-se
aos procedimentos administrativos e ao amparo legal e burocrtico
que regulam os estudos de impacto ambiental (Moreira, 1989). Tam-
bm este instrumento legal causa um certa perplexidade ao direito
liberal tradicional: enquanto o positivismo jurdico busca a certeza e
a regularidade, a avaliao de impacto ambiental leva em considera-
o a diversidade de circunstncias e aspectos particulares e concre-
tos, que no podem ser conhecidos antecipadamente; as questes
ambientais, e a prpria avaliao de impacto ambiental, no podem
ser reduzidos instrumentalidade do direito tradicional.
A consolidao dos avanos da poltica ambiental ocorre com
a promulgao da Constituio de 1988, que vai situar o direito ao
meio ambiente no mesmo nvel dos direitos e garantias fundamen-
tais, ao estabelecer que todos tm o direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletivi-
dade o dever de defend-lo para as presentes e futuras geraes.
No processo de discusso e elaborao da Constituio, o
movimento ambientalista, enquanto um novo sujeito social, foi efe-
tivamente portador de novas reivindicaes e, nesse sentido, definiu
novos direitos, ampliando a questo da cidadania: o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado representa, evidentemente, a
luta por uma melhor qualidade de vida.
A participao do movimento ambientalista no processo Cons-
titutinte inicia-se j a partir de 1984. No ano seguinte, os ambien-
talistas criam, no Rio de Janeiro, a Coordenadoria Interestadual Eco-
logista para a Constituinte-CIEC, com representantes do Rio Grande
do Sul, Santa Catarina, Paran, So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais. A proposta era ecologizar a Constituinte. Ainda em maio
SS
SoIange S. SIIva-Sancnez
de 1986, foi realizado o I Encontro Nacional de Entidades Ambi-
entalistas Autonmas, em Belo Horizonte, tambm para discutir
propostas para a Constituinte; nesse encontro alm dos estados do
sul e sudeste, participaram, pela primeira vez, as associaes do
norte, nordeste e centro-oeste. Tambm foram organizadas listas
verdes com indicao de candidatos de diversos partidos polticos
ligados ao movimento ambientalista ou simpatizantes com a ques-
to ambiental. As propostas elaboradas pelo movimento durante o
debate Constituinte foram bastante amplas, abrangendo desde a edu-
cao ambiental generalizada at a determinao da funo ecol-
gica da propriedade. Tais propostas coincidiram, em grande parte,
com reivindicaes de diversos segmentos sociais organizados da
sociedade. Com efeito, durante toda a dcada de oitenta, o movi-
mento ambientalista estabeleceu um dilogo com muitas associa-
es de moradores, com o sindicalismo operrio, com o estudantado
universitrio, movimento dos sem-terra, dos atingidos por grandes
barragens, de modo que a opinio pblica sofreu uma mudana
qualitativa, passando a considerar o movimento com maior serie-
dade (Viola, 1987). Por outro lado, importante considerar que a
prpria problemtica scio-ambiental brasileira aproxima as pro-
postas desses diferentes grupos sociais a tal ponto que no poss-
vel restringir a luta e as conquistas na rea ambiental apenas ao
movimento ambientalista: a atuao do ambientalismo de Estado,
a apropriao da temtica por entidades sociais de um modo geral
e mesmo as mobilizaes ocasionais foram fundamentais em todo
o processo. Minc (1987) elencou algumas dessas propostas, trans-
critas a seguir de modo resumido:
o desenvolvimento econmico deve atender expectativa
de justia social e de preservao do equilbrio ecolgico, ou seja,
do ecodesenvolvimento;
a Constituio, em matria ambiental, deve corresponder ao
erguimento de uma paliada defensiva dos indivduos e associaes
perante o poder econmico e o poder de Estado;
S
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
a Constituio deve explicitar: (a) o direito de todo cidado
gozar de um ambiente sadio e equilibrado, desfrutando de qualidade
de vida; ao cidado deve ser assegurada a tutela sobre seu patrimnio
ambiental; (b) a concesso de recursos, crditos e incentivos deve
ser condicionada aos estudos prvios de impactos scio-ambientais;
(c) a preservao e manejo de recursos ambientais deve ter utilidade
pblica e interesse social;
as polticas nacionais de pesquisa cientfica e tecnolgica
devem estar dirigidas produo de tecnologias ecologicamente se-
guras;
descentralizao do controle e gesto ambiental; a Unio
edita as normas gerais, mas os estados devem ter a competncia de
adequar essas normas s potencialidades regionais e os municpios
devem ter poder de prvia anlise de eventuais impactos no solo, no
ar e nas guas;
que seja prevista na Constituio a forma plebiscitria de
consulta para os grandes projetos ou programas que atinjam signifi-
cativamente a qualidade de vida das populaes regionais;
que seja assegurada s entidades de defesa do meio ambien-
te no governamentais, a paridade em todos os rgos colegiados
ambientais oficiais em relao aos representantes do Estado;
definio precisa para os delitos ecolgicos;
obrigatoriedade de informao regular populao de todas
as repercusses ambientais e das penalidades impostas aos agressores;
estabelecimento de limites ao direito de propriedade, res-
tringindo seu uso s normas e condies estabelecidas para a garan-
tia do patrimnio ambiental da sociedade;
reorganizao do sistema nacional de contabilidade de forma
a que sejam computados os custos ambientais inerentes s grandes
obras e projetos;
estabelecimento de taxas para o uso do meio ambiente, des-
tinadas ao fundo de depreciao.
0
SoIange S. SIIva-Sancnez
A Constituio brasileira atendeu, por um lado, vrias dessas
reivindicaes e, por outro, consolidou os princpios j adotados pela
Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente; tambm incorporou
novas estratgias como a caracterizao da floresta Amaznica como
patrimnio nacional. De um modo geral, a Constituio guarda um
carter conservacionista, mantendo um diacronismo em relao s
polticas de desenvolvimento e as polticas ambientais. Por outro
lado, a problemtica ambiental aparece implicitamente em captulos
que tratam do uso de recursos naturais (solo, energia, minerao,
programa nuclear, propriedade fundiria). Ademais, a proteo am-
biental foi includa como critrio para a definio social da proprie-
dade e, por conseguinte, para a desapropriao. A questo da propri-
edade privada tambm foi colocada em pauta quando se considerou
o meio ambiente como patrimnio pblico, um bem que pertence
a todos. At ento, os bens naturais eram considerados bens da Unio,
o que no garantia sua proteo, pois ou acabavam sendo privatizados,
ou transformados de modo inadequado pelo prprio Estado. Assim,
ao mesmo tempo que a Constituio consagra o direito proprieda-
de, impe restries, no sentido de uma crescente desprivatizao
da propriedade. A Constituio ainda estabeleceu a competncia
concorrente entre Unio, Estado e municpios para legislar sobre o
meio ambiente, e a competncia comum para executar a legislao.
Outro aspecto inovador a ser considerado que a Constituio, ao
impor ao poder pblico e coletividade de um modo geral o dever
de defender o meio ambiente, fragmentou, em certo sentido, o mo-
noplio do Estado, ou seja, o dever do Estado no que se refere
proteo do meio ambiente est distribudo no texto constitucional.
Por fim, a nova Lei colocou entre as finalidades da ao popular a
defesa do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural e atri-
buiu ao Ministrio Pblico a funo de promover a proteo do meio
ambiente atravs do inqurito civil e da ao civil pblica.
A formulao de leis constitucionais mais preocupadas com a
defesa do meio ambiente, prevendo inclusive a participao da so-
i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
ciedade civil no processo de tomada de deciso, parece ser uma ten-
dncia mundial, observada tambm em pases em desenvolvimento.
Merece destaque, neste particular, a Constituio da Colmbia, pro-
mulgada em 1991. A Constituio colombiana bastante avanada no
que se refere ao reconhecimento dos direitos e garantias dos povos
indgenas e populaes negras e tambm em relao aos usos dos re-
cursos naturais do pas. Dois princpios gerais sobressaem nesse texto
constitucional: o reconhecimento da nao colombiana como uma so-
ciedade cultural e etnicamente diversa e o reconhecimento do territ-
rio nacional como um pas de muitas regies. Alm do ordenamento
do territrio indgena, a Constituio reconheceu o direito de proprie-
dade coletiva das comunidades negras e a capacidade desses grupos
para intervir, de forma ativa, nas decises sobre manejo e aproveita-
mento dos recursos naturais de seus territrios (Snchez et al.,1993).
Outro momento muito significativo do movimento ambienta-
lista brasileiro refere-se mobilizao contra a pavimentao da ro-
dovia BR-364 no Acre, em 1987, liderada por Chico Mendes. J em
1985-86, estabeleceu-se uma aliana entre organizaes ambienta-
listas norte-americanas e populaes locais: estavam envolvidos na
luta o Conselho Nacional dos Seringueiros, organizaes indgenas
da rea de influncia do projeto, o Instituto de Estudos Amaznicos,
a Associao Brasileira de Antropologia, o Environmental Defense
Fund e o National Wildlife Federation. As presses exercidas pelas
organizaes no governamentais, sobretudo aquelas internacionais,
sobre o Banco Mundial resultaram na suspenso dos financiamentos
destinados ao projeto e no incio de um complexo processo de nego-
ciao, envolvendo o movimento ambientalista, tcnicos do Bird e o
governo brasileiro
15
.
Na segunda metade da dcada de 80, o nmero de grupos
ambientalistas aumentou: de quatrocentos em 1985, para cerca de
15
Durante o governo Collor o projeto de pavimentao e prolongamento dessa rodovia voltou
a ocupar espao nos meios de comunicao, atravs de declaraes do Secretrio interino
de meio ambiente, Jos Goldemberg.
2
SoIange S. SIIva-Sancnez
setecentos em 1989. Um nmero significativo de novas organiza-
es surgiu com um perfil profissional: corpo tcnico e administrati-
vo, captao de recursos financeiros, definio precisa de rea de
atuao. Exemplos desse tipo so a Fundao S.O.S. Mata Atlnti-
ca, Fundao Biodiversitas, Funatura (Viola, 1992a).
Em outubro de 1988, o governo federal criou o programa Nos-
sa Natureza
16
com o objetivo de reformular a legislao ambiental e
apresentar uma srie de diretrizes para a proteo do meio ambiente
principalmente para a regio amaznica. Apenas em abril do ano
seguinte, o programa foi apresentado oficialmente, com a assinatura
de vrios decretos e divulgao de projetos de lei. O programa Nos-
sa Natureza previa a regulamentao de algumas atividades, entre
as quais a explorao e comercializao de madeira, o garimpo, o
uso de agrotxicos. Entre as medidas anunciadas, as mais significa-
tivas foram a suspenso dos incentivos fiscais e crditos oficiais para
projetos de desenvolvimento e a criao do Conselho Superior de
Meio Ambiente, que mereceu crticas do movimento ambientalista,
pois no previa a participao da sociedade civil, alm de se sobre-
por ao CONAMA. Vale notar que a elaborao do programa Nossa
Natureza no contou com a participao dos ambientalistas; antes
foi coordenada pelos militares. Na verdade, o programa pretendeu
apenas ser uma resposta rpida s crticas que o governo vinha so-
frendo da comunidade internacional, sobretudo em relao ao des-
matamento na Amaznia; a posio de alguns pases chegou, inclu-
sive, a comprometer a liberao de emprstimos para o Brasil.
No incio de 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA
17
, que fun-
diu em sua estrutura a SEMA, IBDF, SUDEPE e SUDHEVEA, or-
ganismos com atribuies, finalidades e culturas organizacionais di-
ferentes. O IBAMA foi criado com o objetivo de coordenar, no pla-
16
O programa Nossa Natureza foi criado pelo Decreto no. 96.944, de 12 de outubro de 1988.
17
O IBAMA foi criado pela Lei no. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989.
3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
no federal, a poltica nacional de meio ambiente, aplicar a legislao
em vigor e atuar, em carter supletivo, nos estados onde os rgos
ambientais no estivessem cumprindo suas funes. O IBAMA tam-
bm tem a funo de atuar como secretaria executiva do CONAMA.
Nessa mesma poca, havia sido formado um grupo de tra-
balho sob responsabilidade da SEMA, com o objetivo de desenvol-
ver um mecanismo financeiro de apoio institucionalizao de r-
gos e polticas ambientais no pas. Com a extino daquela secreta-
ria, a coordenao do grupo foi transferida para o IBAMA. No ano
seguinte, o governo brasileiro assinou um acordo de emprstimo com
o Banco Mundial para a implementao do Programa Nacional de
Meio Ambiente-PNMA. O oramento do PNMA foi aprovado em
janeiro de 1990, entretanto, a falta de consolidao da estrutura do
IBAMA, ento recm criado, e o no atendimento das metas previs-
tas devido indisponibilidade de dotaes oramentrias, impediu a
solicitao de recursos, atrasando todo o cronograma de implanta-
o do PNMA. O acordo de emprstimo somente foi considerado
em vigor pelo Banco Mundial a partir de dezembro daquele ano
18
.
Inicialmente, o PNMA estava programado para ter durao de trs
anos, com possibilidade de prorrogao, ficando sua execuo a car-
go do IBAMA. Posteriormente, o cronograma financeiro foi altera-
do e o prazo de implementao do PNMA foi estendido. O PNMA
assentava-se sobre trs eixos bsicos: o desenvolvimento institucio-
nal, prevendo o fortalecimento do IBAMA e dos rgos ambientais
integrantes do SISNAMA; a melhoria e preservao das unidades de
conservao j existentes e a criao de novas unidades representati-
vas dos principais ecossistemas do pas; o gerenciamento e fiscaliza-
o de ecossistemas ameaados como o Pantanal, Mata Atlntica e
Zona Costeira (World Bank, 1990).
18
O emprstimo envolvia US$ 117 milhes do Banco Mundial, US$ 16,3 milhes da Alemanha
e US$ 33 milhes do governo brasileiro a ttulo de contrapartida.
4
SoIange S. SIIva-Sancnez
Ainda em 1989, foi criado o Fundo Nacional do Meio Am-
biente-FNMA
19
, um dos componentes do programa Nossa Nature-
za. O FNMA tem como objetivo desenvolver projetos que visem ao
uso sustentvel dos recursos naturais, de modo a garantir a melhoria
ou recuperao da qualidade de vida no pas. Nesse sentido, o FNMA
est voltado, prioritariamente, para as unidades de conservao; pes-
quisa e desenvolvimento tecnolgico; educao ambiental; manejo
florestal; desenvolvimento institucional e controle ambiental. Inici-
almente, no foi prevista a participao da sociedade civil no geren-
ciamento do Fundo; o movimento ambientalista exerceu forte pres-
so junto aos rgos do governo federal e, em setembro de 1989, foi
assinado um decreto
20
que garantiu a representao de entidades
ambientalistas no Comit Deliberativo do Fundo. Os recursos que
compem o FNMA so provenientes de doaes de pessoas fsicas
ou jurdicas nacionais ou internacionais, alm de acordos bilaterais.
A dcada de oitenta encerra-se, assim, com importantes con-
quistas no campo ambiental. Na interpretao de Wandesforde-Smith
e Moreira (1985), o processo de discusso e implementao efetiva
de uma poltica ambiental foi menos resultado de presses populares
do que uma estratgia burocrtica de certos setores do governo, no
sentido de sistematizar uma srie de normas, estratgias e instru-
mentos relacionados matria ambiental e, ainda, dar uma resposta
s agncias de financiamento e outros organismos internacionais.
No mesmo sentido, Monosowski (1989) afirma que a constituio e
evoluo da poltica ambiental correspondem s diferentes concep-
es de meio ambiente e seu papel em relao s estratgias de de-
senvolvimento econmico adotadas pelo Estado. Essas proposies
19
O Fundo Nacional do Meio Ambiente-FNMA foi criado pela Lei no. 7.797, de 10 de julho
de 1989, regulamentado pelo Decreto no. 98.161, de 21 de setembro de 1989 e,
posteriormente, pelo Decreto no. 99.249, de 11 de maio de 1990.
20
Decreto regulamentador no. 98.161, de 21 de setembro de 1989. Este decreto estabeleceu
que o Conselho Deliberativo do Fundo seria composto por cinco representantes de Secretaria
de Planejamento e Coordenao-Seplan, cinco representantes do IBAMA e trs
representantes de entidades ambientalistas.
5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
guardam, evidentemente, a sua validade; contudo, no podemos
desconsiderar o importante papel desempenhado pelo movimento
ambientalista ao longo do processo de elaborao e implementao
da fase mais recente da poltica ambiental, sobretudo no momento
de elaborao da Constituio Federal, construindo o que se poderia
chamar de uma cidadania ambiental ou o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Na verdade, a construo de uma cidadania ambiental faz par-
te de um processo mais amplo de reconstruo da sociedade civil
brasileira, a partir da emergncia de setores organizados, capazes de
intervir e participar dos rumos e processos de deciso poltica. Uma
sociedade que comea a ser capaz de reivindicar seus direitos e exi-
gir que sejam cumpridos, inclusive no campo ambiental. As deman-
das ambientalistas, em particular, inseriram no debate poltico a ques-
to da participao democrtica da sociedade no processo de deci-
so acerca da apropriao dos recursos naturais e da formulao de
polticas que garantam a qualidade de vida. A entrada do movimento
ambientalista na cena poltica brasileira, que se iniciou, principal-
mente, a partir da Conferncia de Estocolmo, teve sempre por refe-
rncia a insero de novos direitos.
Nesse sentido, a poltica ambiental brasileira, que nasceu nos
anos 30 e consolidou-se a partir dos anos 60, sofreu uma profunda
reestruturao ao longo da dcada de 80
21
. Se, inicialmente, essa po-
ltica foi implantada mais como resultado das aes de um Estado
autoritrio e centralizador e, depois, foi subordinada aos imperati-
vos da poltica econmica e da tecnocracia estatal, a sua consolida-
o foi resultado da presso direta de foras sociais organizadas. A
dcada de 80 colocou em pauta a questo da democratizao, sendo
um momento de intensa mobilizao dos chamados novos movimen-
21
Desde ento, a poltica ambiental brasileira no sofreu alteraes significativas; cabe destacar,
no entanto, a promulgao da chamada lei de crimes ambientais, Lei n. 9.605 de 12 de
fevereiro de 1998, que tambm gerou um importante debate pblico.
6
SoIange S. SIIva-Sancnez
tos sociais; ao final da dcada, a promulgao da Constituio garantiu
uma srie de novos direitos, situando o direito ao meio ambiente no
mesmo nvel dos direitos e garantias fundamentais.
A nova sociabilidade construda ao longo dos anos setenta e
oitenta, a partir da presena de novos e importantes sujeitos na cena
poltica brasileira, tornou possvel uma participao efetiva da so-
ciedade civil organizada na esfera pblica de negociaes, inclusive
no campo das polticas ambientais. Nesse sentido, os primeiros anos
da dcada de noventa, perodo denominado Brasil Novo, so ex-
tremamente significativos e reveladores. A aproximao da Confe-
rncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento-
CNUMAD, que o Brasil viria sediar em 1992, estimulou ainda mais
o debate e as negociaes polticas acerca das questes ambientais,
sobretudo com a participao do Frum das Organizaes No Go-
vernamentais Brasileiras Preparatrio para a Conferncia da So-
ciedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criado em
junho de 1990. Ser este o tema do prximo captulo. Contudo,
importante registrar desde j, que a realizao da Conferncia do
Rio e do Frum Global de ONGs representou um momento nico
de encontro de governantes e ambientalistas de todo mundo; um
momento que, de alguma forma, sinalizava para um projeto utpico
de construo de uma nova sociedade. Ou, como disse um importan-
te ambientalista brasileiro, poucos meses antes da Conferncia do
Rio
22
, surgiu um movimento mundial de cidados (...) A humanida-
de est entrando em assemblia geral. Vai ser uma assemblia linda
e longa.
22
Por Carlos Aveline, presidente da Unio Protetora do Ambiente Natural-UPAN; extrado
do boletim informativo da UPAN, maro de 1992.
7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
CAPlTULO 4
POLlTlCA AMBlENTAL NO BRASlL:
AVANOS E RETROCESSOS

CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II


DA CONSTRUAO DO DlSCURSO
A CRlSE
A poltica ambiental implementada durante o governo Collor
maro de 1990 a outubro de 1992 ficou marcada por suas ambi-
gidades e assentada sobre contradies. O novo governo foi insta-
lado em um ano de inflexo da problemtica ambiental no Brasil, em
funo do processo de preparao da Conferncia das Naes Uni-
das sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD, ou Con-
ferncia do Rio, realizada em junho de 1992, no Rio de Janeiro. A
influncia desse processo, cujo princpio fundamental foi a neces-
sidade de pensar as relaes entre desenvolvimento econmico e
preservao do meio ambiente, foi marcante no discurso do Estado
brasileiro.
A discusso ambiental foi incorporada pelo novo governo a
partir de uma perspectiva neoliberal
1
; serviu como um dos pilares na
construo de um discurso com forte apelo questo da moderni-
dade, que Collor afirmava representar. Ademais, o tema meio am-
biente serviu muito bem estratgia de abertura econmica do pas
ao mercado externo, tanto para a busca de novos investimentos pri-
1
Em linhas gerais, o iderio neoliberal funda-se no pressuposto do Estado mnimo, privilegia
a iniciativa privada, a livre concorrncia e as leis do mercado; mercantiliza as relaes
sociais. Em suma, reduz o social ao econmico. O iderio neoliberal ganha contornos
diferenciados de acordo com os diversos contextos scio-polticos. Assim, nos pases
desenvolvidos, o neoliberalismo ganhou fora enquanto reao poltica do Estado do
Bem-Estar Social, responsabilizada, em grande parte, pelo dficit fiscal daqueles pases. J
nos pases em desenvolvimento, cujas polticas sociais no foram capazes de garantir um
desenvolvimento econmico e social mnimo, o neoliberalismo est atrelado poltica
formulada pelos organimos financeiros internacionais, que tm exigido destes pases, alm
da abertura de sua economia, a reduo do tamanho do Estado.
i00
SoIange S. SIIva-Sancnez
vados, quanto para a obteno de financiamentos ditos ambientais.
O governo procurou, em um primeiro momento, tranqilizar os pa-
ses da Europa e os Estados Unidos acerca dos problemas de degra-
dao ambiental no pas, notadamente os desmatamentos na Ama-
znia; nomeou um ambientalista reconhecido internacionalmente para
integrar a equipe de governo; agilizou a poltica de demarcao de
terras indgenas e reforou o poder de fiscalizao de rgos como o
IBAMA. Apesar destas iniciativas, vrias aes do governo na rea
ambiental representaram um risco potencial de retrocesso em rela-
o aos direitos j garantidos. No entanto, a comunidade ambienta-
lista conseguiu garantir aquelas conquistas e manter a participao
em importantes espaos de deciso.
A realizao da Conferncia do Rio e, principalmente, o fato
de que o pas seria o anfitrio do evento, foram decisivos para a
construo do discurso e da imagem de um governo preocupado com
a preservao do meio ambiente. Na verdade, a deciso de sediar a
Conferncia do Rio fora tomada ainda no governo anterior, tornan-
do-se, portanto, uma herana e um desafio para o novo governo;
algo que no poderia ser desconsiderado, mas antes, tomado como
uma prioridade, em razo da qual toda uma estratgia deveria ser
elaborada. Por outro lado, no se limitou apenas a este fato a preocu-
pao com a questo ambiental que o novo governo procurou de-
monstrar.
Ainda durante o perodo eleitoral, os ambientalistas enviaram
para todos os candidatos Presidncia da Repblica, um documento
conhecido como Plataforma ambiental mnima para os presiden-
civeis
2
. Tal documento foi resultado de um esforo dos ambienta-
listas, no sentido de levantar questes ligadas problemtica am-
biental, consideradas fundamentais, e reunir opinies, pareceres e
propostas no apenas das entidades ambientalistas, mas tambm de
2
Fundao S.O.S. Mata Atlntica (ed.) (1989). Plataforma ambiental mnima para os
presidenciveis. So Paulo, 25p.
i0i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
cientistas, especialistas e tcnicos da rea ambiental, inclusive espe-
cialistas de agncias governamentais, que poderiam, de alguma forma,
contribuir para o debate. A Comisso de Meio Ambiente e Defesa
do Consumidor da Cmara dos Deputados e a Fundao S.O.S Mata
Atlntica coordenaram os trabalhos. Segundo os ambientalistas, os
presidenciveis no estavam tratando a questo ambiental com a se-
riedade necessria; os programas de governo demonstravam falta de
conhecimento do assunto e uma falta de compreenso da articulao
entre a degradao ambiental e o modelo econmico predatrio em
execuo no Brasil. Durante os meses de setembro e outubro de
1989, foram realizados vrios encontros regionais que reuniram
cerca de quinhentos representantes de entidades ambientalistas de
todo o pas e uma reunio em Braslia, com o objetivo de concluir
o documento. Ao final desse processo de intensa discusso, foram
relacionadas cento e trinta e trs medidas, que os ambientalistas con-
sideravam necessrias para reverter o quadro de degradao ambiental
do pas. Destas, treze foram selecionadas e reunidas, ento, em uma
plataforma mnima, elaborada em forma de questionrio (os candi-
datos deveriam responder sim ou no s questes propostas). Tam-
bm foi elaborada uma estratgia de divulgao do documento nos
principais meios de comunicao.
O documento foi encaminhado aos presidenciveis, juntamente
com uma carta que solicitava uma resposta quanto concordncia
ou no da implantao das medidas j nos primeiros dias de gover-
no. As treze medidas propostas, que deveriam ser aplicadas imedia-
tamente, eram as seguintes: criar o Ministrio do Meio Ambiente;
sustar o pagamento do servio da dvida externa brasileira, investin-
do os recursos correspondentes na recuperao do ambiente degra-
dado e na assistncia s populaes afetadas; ampliar a cooperao e
ratificar os acordos e tratados internacionais de proteo ao meio
ambiente vigentes; cancelar o acordo nuclear Brasil-Alemanha;
desativar o projeto Aramar; promover a reviso do Programa Nu-
clear Brasileiro, colocando-o sob controle civil e sujeitando-o apro-
i02
SoIange S. SIIva-Sancnez
vao do Congresso Nacional, aps amplo debate com a populao
brasileira; declarar moratria a novos empreendimentos na Amaz-
nia at que esteja concludo e aprovado pelo Congresso Nacional, o
zoneamento ecolgico e econmico da regio; promover a reviso
da matriz energtica brasileira, com a reavaliao do programa 2010;
implantar amplo programa de conservao do solo e controle da
desertificao; assegurar a demarcao das terras indgenas e a reti-
rada de garimpeiros e demais invasores; ampliar os programas de
cincias e tecnologias para pesquisa bsica dos ecossistemas brasi-
leiros, bem como os estudos de tecnologias adequadas ao desenvol-
vimento ecologicamente sustentado do pas; destinar recursos ne-
cessrios ampliao dos programas de controle e preveno de
poluio, prioritariamente nas regies metropolitanas; destinar re-
cursos para a implantao definitiva do Sistema Nacional de Par-
ques e outras unidades de conservao
3
.
Nem todos os candidatos responderam aos ambientalistas
4
. De
qualquer modo, as respostas foram divulgadas pela grande impren-
sa. Collor foi um dos que respondeu, quase sempre concordando
com os ambientalistas. Das treze reivindicaes apresentadas, Collor
respondeu no criao do Ministrio do Meio Ambiente e pro-
posta de sustar o pagamento da dvida externa; absteve-se em rela-
o ao cancelamento do acordo nuclear Brasil-Alemanha,
desativao do projeto Aramar e declarao imediata de moratria
a novos empreendimentos na Amaznia. Em carta encaminhada s
entidades ambientalistas, chegou a dizer que pretendia ouvir a so-
3
Alm da carta ao candidato e do questionrio com as treze reivindicaes, a Plataforma
ambiental mnima para os presidenciveis apresentava captulos especficos sobre
prioridades institucionais, consolidao da legislao ambiental, preveno e controle da
poluio, proteo dos recursos naturais, proteo dos grandes ecossistemas, polticas
integradas de governo, poltica indigenista, relaes internacionais e informao e
participao dos cidados.
4
De acordo com um boletim especial da S.O.S. Mata Atlntica, responderam ao questionrio
os candidatos Fernando Gabeira, Fernando Collor de Mello, Luis Incio Lula da Silva e
Mrio Covas. As assessorias de Ulysses Guimares e Brizola alegaram falta de tempo dos
candidatos; Paulo Maluf no concordou com a forma das respostas (sim, no ou
absteno). Outros candidatos no se manifestaram.
i03
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
ciedade civil e prometeu recollorir de verde o que foi feito cinza
pelo capitalismo selvagem....
Assim, os ambientalistas j se apresentavam como interlo-
cutores importantes antes mesmo que o processo eleitoral estivesse
terminado, dando provas de sua maturidade e capacidade de articu-
lao poltica, caractersticas que seriam marcantes durante todo o
perodo que haveria de vir.
Um dos principais interlocutores do governo foi o Frum das
Organizaes No Governamentais Brasileiras Preparatrio para a
Conferncia da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvol-
vimento, criado em junho de 1990. Desde o incio, o Frum manteve
um carter pluralista, congregando entidades de defesa dos direitos
indgenas, grupos feministas, movimentos populares, entidades sin-
dicais: o Frum no exclusivamente ambientalista. Para a supera-
o dos problemas ambientais necessria a articulao de todos os
setores que buscam os mesmos objetivos. Sendo assim, o Frum
aberto participao de todas as ONGs e entidades da sociedade
civil que tenham uma prtica voltada recuperao, proteo e
melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida e que sejam reco-
nhecidamente independentes em relao ao modelo de desenvol-
vimento atual e sejam aprovadas pelo Frum
5
. O Frum manteve-
se para alm da realizao da Conferncia do Rio, tornando-se um
novo sujeito poltico coletivo, fundamental no processo de discus-
so da poltica ambiental brasileira
6
.
Ao assumir a presidncia, Collor realizou uma reformulao
da estrutura institucional do governo, extinguindo vrios ministrios
e agncias estatais e criando uma nova estrutura ministerial, alm de
secretarias governamentais
7
, entre as quais a Secretaria de Meio
5
Documento final do III Encontro Nacional, Braslia, outubro de 1990.
6
A partir de 1992, o Frum passou a denominar-se Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos
Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
7
Lei no. 8.028, de 12 de abril de 1990; dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica
e dos Ministrios e Decreto no. 99.244, de 10 de maio de 1990; dispe sobre a reorganizao
e o funcionamento dos rgos da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
i04
SoIange S. SIIva-Sancnez
Ambiente da Presidncia da Repblica-Semam/PR. O cenrio foi
estrategicamente montado: desde a criao de uma estrutura institu-
cional, at a escolha dos nomes que iriam responder pela poltica
ambiental. A reforma implementada, ao reduzir o nmero de minis-
trios, pretendeu criar uma estrutura mais compacta; todavia, aca-
bou por centralizar, na figura do presidente, uma srie de decises
importantes. Assim, Presidncia da Repblica estavam diretamen-
te vinculadas, entre outras, a Secretaria da Administrao Federal,
dos Assuntos Estratgicos, da Cincia e Tecnologia, alm da prpria
Secretaria de Meio Ambiente, todas definidas como rgos de assis-
tncia direta e imediata ao Presidente da Repblica
8
.
A estrutura bsica da Semam/PR era constituda pelo Con-
selho Nacional de Meio Ambiente, pelo Departamento de Planeja-
mento e Coordenao da Poltica Ambiental, Departamento Tc-
nico-Cientfico e de Cooperao, Comit do Fundo Nacional do
Meio Ambiente. Entre as atribuies e competncias da Semam/
PR destacavam-se: planejar, coordenar, supervisionar e controlar
as atividades relativas Poltica Nacional do Meio Ambiente; pro-
por ao Conselho Nacional de Meio Ambiente o estabelecimento de
normas e padres gerais relativos preservao e conservao do
meio ambiente; gerir a aplicao do Fundo Nacional do Meio Am-
biente e promover a educao ambiental e a formao da cons-
cincia coletiva de conservao e de valorizao da natureza, com
vistas melhoria da qualidade de vida. O Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA es-
tava vinculado Semam/PR.
8
Entre os diversos rgos e entidades ligados Presidncia da Repblica, destacamos:
Secretaria da Administrao Federal, Secretaria de Assuntos Estratgicos, Estado Maior
das Foras Armadas, Consultoria Geral da Repblica, Secretarias da Cultura, da Cincia e
Tecnologia, do Desenvolvimento Regional, dos Desportos, do Meio Ambiente, Comisso
Nacional de Energia Nuclear, Conselho Nacional de Desenvolvimento, Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE, Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia-SUDAM, Superintendncia da Zona Franca de Manaus-SUFRAMA, Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA, alm de vrios
fundos especiais entre os quais o Fundo Nacional de Meio Ambiente.
i05
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Para ocupar a Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da
Repblica-Semam/PR, foi escolhido o ambientalista Jos Lutzen-
berger. Um dos fundadores da Associao Gacha de Proteo ao
Ambiente Natural-AGAPAN, uma das primeiras associaes ambi-
entalistas a surgir no Brasil, Lutzenberger lanou em 1980, o Mani-
festo Ecolgico Brasileiro. A escolha de um ambientalista histrico
foi estratgica: agradou, a um s tempo, setores do ambientalismo
nacional e internacional e as agncias de financiamentos e investi-
mentos na rea de meio ambiente. Algum como ele credenciaria
definitivamente o pas a sediar a Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD.
As organizaes no governamentais internacionais recebe-
ram com surpresa a indicao e imediatamente manifestaram apoio
ao novo Secretrio. Uma importante ONG americana convocou a
comunidade ambientalista internacional a expressar, vigorosa e ra-
pidamente, apoio a Lutzenberger, embora reconhecendo que sua no-
meao decorresse, em parte, de uma estratgia do novo Presidente
para melhorar a imagem do pas. Os ambientalistas reconheciam que
o novo Secretrio iria enfrentar grupos e interesses muito poderosos
e, caso no contasse com o apoio do Presidente, demitindo-se em
poucos meses, deveria, igualmente, ter o apoio da comunidade am-
bientalista
9
.
Se, por um lado, havia a disposio de integrar equipe de
governo um ambientalista histrico, por outro, a estrutura institucio-
nal foi montada de modo a concentrar na Secretaria de Assuntos
Estratgicos-SAE o verdadeiro poder de deciso em termos de pol-
tica ambiental. Com efeito, a SAE, juntamente com o Itamaraty, re-
presentou o pas durante as reunies preparatrias da Conferncia
do Rio, muitas vezes defendendo posies abertamente contrrias
quelas defendidas pelo Secretrio Nacional de Meio Ambiente. Foi
necessrio apenas um breve perodo frente Semam para que Lut-
9
Rich, B. e Schwartzman, S. (1990). Support Jose Lutzenberger as Secretary of Environment
in Brazil. The Ecologist, 20 (3): 119.
i06
SoIange S. SIIva-Sancnez
zenberger manifestasse as divergncias e contradies em relao
aos setores mais conservadores do governo.
A mesma lei que reformulou a estrutura institucional gover-
namental tambm criou o Conselho de Governo, com a funo de
assessorar o Presidente da Repblica na formulao da poltica na-
cional e nas diretrizes para o meio ambiente. Na verdade, o Conse-
lho de Governo apenas substituiu o Conselho Superior de Meio
Ambiente, criado no final do governo Sarney com o programa Nos-
sa Natureza
10
. Na prtica, este Conselho, e agora o Conselho de
Governo, que no contava com representantes da sociedade civil,
colocava-se acima do CONAMA, rgo de carter democrtico. O
papel do Conselho de Governo e o conseqente enfraquecimento do
CONAMA estiveram na pauta de discusses e reivindicaes dos
ambientalistas durante todo o governo Collor.
No plano plurianual do governo Collor
11
, a reformulao da
estrutura institucional, que definiu o Conselho de Governo como
rgo superior do Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA
e criou a Secretaria de Meio Ambiente, foi apresentada como uma
demonstrao da preocupao com a poltica ambiental, considera-
da pelo plano como prioridade do governo. Alm disso, o plano ori-
entava todos os rgos da administrao pblica federal a incorpo-
rar a preocupao ecolgica ao planejamento e ao, definindo
prioridades, diretrizes e metas ambientais em suas respectivas reas.
De acordo com o plano plurianual, a preservao ambiental seria o
resultado do esforo conjunto das foras produtivas e das organiza-
es cientficas, polticas e culturais, nesse sentido, o governo de-
veria promover a integrao das aes federais com as das reas
estadual e municipal, bem como com instituies no governamen-
tais, reconhecendo o legtimo papel de fiscalizao de entidades e
10
Cf. nota 12 do captulo 3.
11
Lei no. 8.173, de 30 de janeiro de 1991, que dispe sobre o Plano Plurianual para o qinqnio
1991/1995 e d outras providncias. Publicada no Dirio Oficial da Unio em 31 de janeiro
de 1991.
i07
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
grupos ambientalistas organizados. A poltica ambiental brasileira,
ainda segundo o plano, deve contemplar uma transformao cultu-
ral ampla, para que a Sociedade incorpore a nova viso de cresci-
mento condicionada pela preservao do meio ambiente. Os objeti-
vos e as diretrizes definidos no plano plurianual para a poltica de
meio ambiente no apenas foram desconsiderados, como estiveram
em permanente contradio com as aes efetivas do governo Co-
llor nessa rea, como veremos adiante.
O projeto que talvez tenha consumido mais esforos do go-
verno foi o Plano para Preservao das Florestas Brasileiras. A pro-
posta para a elaborao de um plano desse tipo surgiu em um encon-
tro do grupo dos sete pases mais industrializados, G-7, realizado em
1990, em Houston, nos Estados Unidos. Naquela ocasio o G-7 ela-
borou uma declarao sobre meio ambiente e solicitou ao Brasil a
apresentao de um plano de proteo ambiental. A necessidade de
financiar e desenvolver projetos visando o meio ambiente global j
vinha se colocando na pauta de discusses do G-7 h algum tempo
12
.
Na verdade, os crescentes problemas relacionados com as mudanas
climticas (efeito estufa), colocaram as florestas brasileiras, particu-
larmente a floresta amaznica, no centro das preocupaes interna-
cionais, o que explica a proposta do G-7 ao Brasil.
Assim, em dezembro de 1990, o governo brasileiro apresenta-
va uma primeira verso do plano
13
, elaborado por uma comisso
interministerial, composta por representantes da Semam/PR, IBAMA,
Ministrios da Economia, Relaes Exteriores e Infra-Estrutura, Se-
cretarias de Desenvolvimento Regional, Cincia e Tecnologia e As-
suntos Estratgicos, em conjunto com o Banco Mundial e uma co-
misso da Comunidade Europia. Em abril do ano seguinte, estava
pronto o Programa Piloto para a Conservao das Florestas Tropi-
cais do Brasil, apresentado ao G-7 em julho de 1991, em Londres. O
12
The first green summit. The Economist, July 15 1989, 11-12 p.
13
Gazeta Mercantil, 07 de dezembro de 1990, Brasil apresenta ao Bird plano de preservao
da floresta Amaznica.
i0S
SoIange S. SIIva-Sancnez
Programa Piloto, voltado mais especificamente para a Amaznia,
definia quatro prioridades: melhoria da capacidade das instituies
ambientais do governo; projetos de conservao de florestas, par-
ques nacionais e demarcao de terras indgenas; fortalecimento da
pesquisa cientfica do Instituto de Pesquisa da Amaznia-INPA e do
Museu Goeldi, no Estado do Par; apoio a projetos comunitrios
para a proteo das florestas. O programa foi considerado inovador,
pois deveria incentivar a participao da sociedade, atravs das or-
ganizaes no governamentais (World Bank, 1991). Ainda que a
proposta tenha sido uma iniciativa do prprio G-7, houve resistncia
de alguns pases em conceder os recursos, pois viam com certa apreen-
so a tarefa colocada ao Brasil de administrar um projeto de grandes
dimenses; existia, ainda, a preocupao com a burocracia brasileira
e a falta de agilidade do governo.
Por outro lado, o governo praticamente excluiu a participao
do movimento ambientalista do gerenciamento dos recursos, o que
gerou crticas e at a contestao da legitimidade do Programa Pilo-
to
14
. Os setores ambientalistas manifestaram-se imediatamente, ale-
gando que o plano fora concebido sem uma consulta a representan-
tes da sociedade civil, especialmente o movimento ambientalista,
alm de conter propostas que no garantiam a preservao ambien-
tal na regio amaznica. Uma entidade ambientalista do Par So-
ciedade de Preservao aos Recursos Naturais e Culturais da Ama-
znia-Sopren chegou a enviar carta ao presidente Collor, afirman-
do que o Programa Piloto constitua uma ameaa de internacionali-
zao da Amaznia em troca da dvida externa brasileira e, ainda,
uma tentativa de vender a Amaznia para as superpotncias
15
.
As duas nicas reunies realizadas entre governo e ONGs
foram convocadas de forma desorganizada e sem critrios claros, o
14
Fag, F. S. Projeto enviado ao G-7 fortalece e amplia programas comunitrios. Gazeta
Mercantil, 11 de julho de 1991, p. 15.
15
O Liberal, 21 de maro de 1991, Sopren manda telex para Presidente; Programa ecolgico
do governo ameaa a Amaznia, diz Vianna.
i0
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
que resultou em uma participao inexpressiva de cerca de doze en-
tidades
16
. As crticas referiam-se, ademais, provvel incapacidade
operacional de um rgo como o IBAMA para gerenciar uma verba
estimada em US$ 1,5 bilho. As ONGs internacionais manifesta-
ram apoio aos ambientalistas brasileiros; vrias entidades ligadas
questo indgena fizeram crticas ao governo, chegando a divulgar
uma Declarao Indgena contra o Plano-Piloto, assinada por di-
versos grupos
17
. A presso dos ambientalistas brasileiros e das ONGs
internacionais fez com que as negociaes com o Banco Mundial
chegassem a ser suspensas diante das resistncias do governo brasi-
leiro em aceitar a participao das ONGs
18
. Assim, a verso do Pro-
grama apresentada em Londres, em julho de 1991, foi recusada pe-
los organismos internacionais. Apenas em dezembro, cinco meses
mais tarde, parte dos recursos previstos foi liberada, de modo a
viabilizar uma fase preliminar do projeto. A liberao dos recursos
foi considerada uma vitria no meio governamental brasileiro; um
verdadeiro endosso que o Grupo dos Sete pases mais ricos fez da
poltica do presidente Collor
19
.
Para a fase preliminar do Programa Piloto, prevista para ter
durao de trs anos, o G-7 liberou recursos no valor de US$ 250
milhes (o programa todo deveria envolver US$ 1,5 bilho); o fi-
nanciamento apresentava condies bastante satisfatrias de paga-
mento, juros de 4,5% ao ano, prazo de vinte anos para o pagamento,
com carncia de cinco anos. A Alemanha foi o principal agente
financiador. Os repasses seriam efetuados de trs formas: (a) doa-
es compondo um fundo central
20
(Rain Forest Trust Fund), criado
16
Capobianco, J. P. O Programa Piloto para a conservao da Amaznia. Gazeta Mercantil,
16 de julho de 1991.
17
Dantas, F. Entidades ambientalistas dizem que plano foi feito sem participao da sociedade.
Gazeta Mercantil, 02 de julho de 1991.
18
O Estado de So Paulo, 09 de maio de 1992, Suspensas as negociaes com o BIRD
sobre a Amaznia, p.13.
19
Souza, C. US$ 33 milhes para as florestas. Gazeta Mercantil, 10 de dezembro de 1991, p. 17.
20
As contribuies da CEE, Alemanha e Inglaterra totalizavam recursos de US$ 37,5 milhes
at dezembro de 1991. A partir de 1992 e 1993, Japo, Pases Baixos, Itlia, Canad e EUA
ii0
SoIange S. SIIva-Sancnez
oficialmente pelo Banco Mundial em maro de 1992; (b) alocao
de recursos de doaes, co-financiamento bilateral e cooperao tc-
nica atravs de mecanismos bilaterais j operados pelo Brasil com
os pases participantes do programa; (c) contrapartida brasileira de
dez por cento do total alocado pelos pases participantes.
Oficialmente, o Programa Piloto para Conservao das Flo-
restas Tropicais do Brasil foi criado por decreto presidencial, em
junho de 1992
21
. O mesmo decreto criou uma comisso de coorde-
nao do programa, formada por representantes do governo e por
duas entidades no governamentais, alm de representantes da so-
ciedade civil, escolhidos pelas prprias entidades, com mandato de
trs anos; criou, ainda, secretarias tcnicas, responsveis pela imple-
mentao de cada projeto do programa, que tambm contavam com
representantes de ONGs. Essa coordenao tinha a atribuio de
aprovar os projetos em conformidade com as concepes bsicas do
programa definidas em reunio realizada em Genebra, em 1991.
Constavam do Programa Piloto trs subprogramas ditos estruturais e
um subprograma chamado demonstrativo. O primeiro subprograma
estrutural estava voltado aos recursos naturais, envolvendo cinco pro-
jetos especficos (zoneamento ecolgico-econmico, monitoramen-
to e vigilncia, fiscalizao e controle, fortalecimento institucional
de agncias estaduais de meio ambiente e educao ambiental); o
segundo subprograma estrutural destinava-se s unidades de conser-
vao e manejo dos recursos naturais, envolvendo outros cinco pro-
jetos (implantao e operao de parques e reservas, florestas nacio-
nais e reservas extrativistas, reservas indgenas, manejo de recursos
naturais e reabilitao de reas degradadas); finalmente, o terceiro
subprograma estrutural referia-se cincia e tecnologia e compreen-
dia os projetos de pesquisa sobre desenvolvimento sustentvel e cria-
o de centros de excelncia. O subprograma demonstrativo preten-
elevaram o valor do Fundo para US$ 58,1 milhes e, em fevereiro de 1994, o valor total dos
recursos do programa chegava a US$ 311,1 milhes.
21
Decreto no. 563, publicado no Dirio Oficial da Unio em 08 de junho de 1992.
iii
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
dia contemplar a participao da sociedade civil (comunidades lo-
cais, seringueiros, ONGs, comunidades indgenas, entre outros)
22
.
Os programas e projetos ambientais brasileiros passaram a
contar tambm com financiamentos do Global Environmental
Facility-GEF (Fundo para o Meio Ambiente Mundial). O GEF, cria-
do em novembro de 1990, recebe contribuies de vrios pases para
projetos especficos, voltados ao problema do aquecimento global,
destruio da camada de oznio, proteo da biodiversidade e guas
internacionais. A gesto dos recursos do GEF de responsabilidade
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento-PNUD,
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA e
Banco Mundial. No incio o Brasil participava do GEF com trs pro-
jetos: investimentos na rea de biodiversidade, com objetivo de apoiar
o Programa Nacional de Meio Ambiente-PNMA acerca do fortaleci-
mento do sistema de unidades de conservao
23
; assistncia tcnica
para um projeto de conservao e desenvolvimento sustentvel na
Amaznia e uma pesquisa para utilizao de gs de biomassa, am-
bos coordenados pelo PNUD.
O movimento ambientalista sempre manifestou sua descon-
fiana em relao gesto dos recursos financeiros internacionais
pelo governo brasileiro. Diante do anncio de doao de recursos
por parte do governo alemo (cerca de US$ 150 milhes), a reao
dos ambientalistas foi imediata: entregaram uma carta, assinada por
mais de trinta entidades, diretamente ao chanceler da Alemanha,
Helmut Kohl, durante sua visita Amaznia
24
. Nesta carta, os am-
bientalistas afirmavam que no havia qualquer processo formal de
22
Dentro do subprograma demonstrativo foram criados o Grupo de Trabalho Amaznico-
GTA e a Comisso da Mata Atlntica-CMA, formados por representantes de organizaes
no governamentais.
23
Com a criao do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, em 1994, esses
recursos deveriam ser aplicados na elaborao do Programa Nacional de Conservao e
Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica-PROBIO, diminuindo a nfase nos projetos
de proteo das unidades de conservao.
24
O Estado de So Paulo, 26 de outubro de 1991, Ambientalistas vo a Kohl levar
documento; p 9. Jornal Zero Hora, 27 de outubro de 1991, Ambientalistas querem
ii2
SoIange S. SIIva-Sancnez
consulta s ONGs brasileiras sobre o destino dos recursos, em suas
palavras: nada nos assegura que a Amaznia e a Mata Atlntica
sero, efetivamente, beneficiadas com os recursos colocados dis-
posio do governo brasileiro. Os ambientalistas justificavam suas
preocupaes alegando que o Fundo Nacional de Meio Ambiente
tivera seus recursos reduzidos; que as unidades de conservao e as
reservas extrativistas no recebiam apoio nem a devida regulariza-
o fundiria; que as comunidades indgenas viviam uma situao
crtica, desassistidas pelo poder pblico; que havia corrupo e des-
vio de recursos pblicos em todos os nveis do governo e, finalmen-
te, que o Programa Nacional de Meio Ambiente, financiado pelo
Banco Mundial, no estava sendo bem gerenciado, levando o pas a
pagar juros sobre os recursos liberados e no utilizados.
Diante de tais preocupaes, de uma poltica ambiental no
democrtica e insatisfatoriamente administrada, os ambientalistas pro-
punham, na carta, que o governo alemo repassasse diretamente s
organizaes no governamentais os recursos destinados ao Brasil,
atravs de um Fundo Social Verde, que seria ento criado e gerenciado
pela sociedade civil, capacitado a fazer chegar ao conjunto da so-
ciedade os benefcios inerentes a projetos que tragam, efetivamente,
o qualificativo de sustentveis, do ponto de vista social e ambien-
tal.
No que se refere legislao ambiental, o governo Collor ten-
tou criar um fato de grande impacto s vsperas da Conferncia do
Rio, apresentando um anteprojeto de consolidao das leis ambien-
tais brasileiras. Elaborado pela Semam e publicado no Dirio Oficial
da Unio em fevereiro de 1992, o anteprojeto recebeu duras crticas
da sociedade civil e conseguiu o repdio do prprio Secretrio de
Meio Ambiente, Jos Lutzenberger. Ainda que se tratasse de um pro-
jeto de consolidao e, portanto, com funo apenas de reunir leis
administrar recursos alemes. Folha de So Paulo, 28 de outubro de 1991, Ecologistas
querem repasse direto de verbas, p 1-8.
ii3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
esparsas em um nico diploma legal, o texto proposto incorporou
resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA,
regras previstas apenas em portarias expedidas por rgos do poder
executivo, alm de introduzir algumas inovaes como o seguro
ambiental obrigatrio, o que levou alguns juristas a afirmarem que
se tratava de um verdadeiro Cdigo de Meio Ambiente. A justifica-
tiva governamental para a proposio do projeto era a dificuldade
que uma legislao ambiental esparsa representava para os cidados.
O governo havia dado o prazo de um ms para o encaminhamento de
propostas que poderiam compor o texto final a ser enviado por Collor
ao Congresso Nacional em regime de urgncia.
Algumas semanas aps a publicao do anteprojeto no Dirio
Oficial, foi realizada em So Paulo uma audincia pblica, promovi-
da pela Coordenadoria das Curadorias de Meio Ambiente do Mist-
rio Pblico do Estado de So Paulo. Vrios problemas foram, ento,
levantados: o Ministrio Pblico, que nos ltimos anos desempe-
nhara um papel relevante nas disputas ambientais, havia recebido
uma nica referncia entre os quatrocentos e sete artigos do antepro-
jeto; por outro lado, o IBAMA havia sido citado em mais de cem
artigos, recebendo inmeras incumbncias que desconsideravam o
princpio constitucional de que todos os nveis de governo so res-
ponsveis pela tutela do meio ambiente. Ademais, o anteprojeto vio-
lava inmeros artigos da Constituio Federal
25
; centralizava pode-
res no mbito do governo federal e implicava uma ampla revogao
da legislao existente, ameaando vrias conquistas e avanos na
rea ambiental. A audincia pblica resultou em uma moo de re-
pdio ao anteprojeto, encaminhada Semam, que definia como ina-
ceitvel a proposta de lei no apenas pelo prazo exgo para a apre-
sentao de crticas e sugestes, mas tambm porque o pas ficaria
inteiramente desamparado, j que seriam revogados inmeros de-
25
Ao fazer uma interveno durante a audincia pblica, Helita Barreira Custdio observou
que o anteprojeto violava os seguintes artigos da Constituio Federal: art. 18, art. 23, art.
24, art. 174, art. 215, art. 216, art. 225.
ii4
SoIange S. SIIva-Sancnez
cretos e leis editados nas trs ltimas dcadas. A moo exigia que
fossem incorporados nova lei os principais avanos da Conferncia
do Rio e que fosse formada uma comisso nacional para reelaborao
do anteprojeto
26
. Vrios parlamentares e entidades ambientalistas
assinaram a moo de repdio; foram apresentadas mais de mil emen-
das ao anteprojeto, envolvendo temas polmicos e exigindo a pror-
rogao do prazo para a participao da sociedade nas discusses.
Em abril de 1992, quase dois meses depois da publicao em Dirio
Oficial, o governo desistiu de enviar o anteprojeto ao Congresso,
sob o argumento de que j no havia tempo suficiente para concluir
os trabalhos
27
. No lugar da nova lei, o governo resolveu publicar
uma coletnea de toda a legislao ambiental brasileira.
A poltica indigenista foi um dos pontos centrais na estratgia
de marketing ecolgico do governo Collor. Inicialmente, as aes
governamentais foram marcadas por um continusmo em relao aos
governos anteriores. Apenas a partir do segundo ano comeou a ser
esboada uma poltica voltada para essa rea. Algumas aes livra-
ram o governo da inrcia inicial, como a nova sistemtica para de-
marcao das terras indgenas, adotada a partir de fevereiro de 1991,
a nomeao de um sertanista para a presidncia da FUNAI e a de-
marcao do territrio Yanomami. Este ltimo ponto praticamente
polarizou o debate durante os primeiros dois anos de governo: de um
lado, os grupos e associaes brasileiras e internacionais de apoio
aos ndios, de outro, os militares, que viam na questo indgena um
pretexto para que grupos com vnculos internacionais tivessem for-
a para impor ao Estado brasileiro uma soberania restrita.
As primeiras aes do governo tentaram criar a impresso de
que estava sendo estabelecido um fluxo efetivo de regularizao das
terras indgenas. Em julho de 1990, foi criado um grupo de trabalho
interministerial com atribuio de estudar e propor medidas que ga-
26
Marques, R. Repdio proposta de Lei Ambiental. Jornal da Tarde, 12 de maro de 1992.
27
Pires, E. Adiado projeto de lei ambiental. O Estado de So Paulo, 15 de abril de 1992, p.12.
ii5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
rantissem a preservao e defesa dos direitos e interesses das popu-
laes indgenas em todos os seus aspectos
28
. Vrias organizaes
no governamentais com notvel atuao na luta pelos direitos ind-
genas contestaram as concluses do relatrio final elaborado por
aquele grupo de trabalho
29
. As principais crticas referiam-se forma
restrita e sumria de convocao e participao da sociedade civil
nas discusses e proposta da nova sistemtica de demarcao das
reas indgenas, que previa um momento, durante a tramitao do
processo, para a manifestao de interesses contrrios demarca-
o. Essa nova sistemtica administrativa de identificao e demar-
cao de terras foi instituda em fevereiro do ano seguinte, em con-
junto com a assinatura de cinco decretos que transferiram as princi-
pais atribuies da FUNAI para diversos ministrios e secretarias do
governo. A FUNAI ficou limitada a instituir, analisar e emitir pare-
cer tcnico conclusivo sobre os processos de demarcao, cabendo
ao Ministro da Justia a deciso poltica de emitir uma portaria, de
modo a reconhecer os limites da rea indgena para posterior demar-
cao fsica. At ento, a demarcao das terras indgenas era defini-
da nas rbitas dos rgos de segurana militar, resultando, em quase
todos os casos, na reduo das reas. A nova sistemtica previu a
anuncia dos povos indgenas sobre os limites propostos, mas man-
teve a possibilidade de manifestao dos interesses contrrios. Ade-
mais, o novo modelo concentrou poderes excessivos nas mos do
Ministro da Justia, restando FUNAI apenas o estudo dos aspectos
jurdicos e fundirios sem qualquer poder de deciso.
Por outro lado, o nmero de reas indgenas demarcadas foi
bastante significativo em comparao aos governos anteriores. Entre
28
Decreto n. 99.405, de julho de 1990.
29
A nota contestando o relatrio do grupo de trabalho interministerial, divulgada em novembro
de 1990, foi assinada por dez organizaes no-governamentais: Unio das Naes
Indgenas-UNI, Centro Ecumnico de Documentao e Informao-CEDI, Centro de
Trabalho Indigenista-CTI, Ncleo de Direitos Indgenas-NDI, Comisso Pr-ndio de So
Paulo-CPI-SP, Centro Mari de Educao Indgena-USP, Projeto Kaiow/andeva-PKN,
Comisso pela Criao do Parque Yanomami-CCPY, Instituto de Antropologia e Meio
Ambiente-IAM e Fundao Mata Virgem.
ii6
SoIange S. SIIva-Sancnez
1987 e 1990, foram demarcadas apenas oito reas indgenas, locali-
zadas fora da faixa de fronteira, sendo a maioria de pequena exten-
so territorial. Tais demarcaes foram resultado da presso dos pr-
prios ndios, de organizaes de apoio e dos bancos multilaterais,
que financiavam projetos como o Polonoroeste e o Projeto Grande
Carajs. Esses nmeros, pouco expressivos, devem-se, em grande
parte, interferncia direta do Conselho de Segurana Nacional, a
partir de 1987, no processo de deciso poltica de demarcao, numa
tentativa de isolar os grupos de presso. No mesmo perodo foram
homologadas
30
cinqenta e oito reas, das quais trinta e trs foram
resultado da fragmentao do territrio Yanomami e das terras dos
povos do alto rio Negro; daquele total, trinta e cinco foram homolo-
gadas com base em processos de demarcao iniciados no governo
Sarney (Villas Boas, 1991). Durante o governo Collor, foram
demarcadas cinqenta e duas reas; cento e dezoito foram homolo-
gadas, das quais seis tiveram como base processos de delimitao
iniciados nesse mesmo governo
31
. Entre essas reas est includo o
territrio Yanomami, com mais de nove milhes de hectares.
Evidentemente, apenas os dados quantitativos no podem fun-
damentar uma avaliao e anlise da poltica indigenista implemen-
tada nesse perodo, mas revelam um certo empenho do governo em
agilizar o processo de tomada de deciso em relao s reas indge-
30
O processo de reconhecimento oficial das terras indgenas envolve vrias fases: identificao,
delimitao, homologao e regularizao. Depois de identificadas, as reas so delimitadas,
ou seja, so reconhecidas como de ocupao dos ndios, atravs de decreto presidencial ou
portaria interministerial. Um decreto presidencial homologa a demarcao fsica das reas,
realizada pela FUNAI. Finalmente, so consideradas regularizadas as reas que j tenham
tido sua demarcao homologada e estejam registradas no Cartrio de Registro de Imveis
da Comarca e no Servio de Patrimnio da Unio, cf. CEDI, 1991.
31
As cinqenta e duas reas delimitadas totalizam 15.977.700 hectares; as reas homologadas
correspondem a 26.405.700 hectares. As reas delimitadas, demarcadas e homologadas
com processos iniciados no governo Collor correspondem a 9.816.563 hectares. Os dados
parciais referentes ao governo Itamar Franco esto distantes de atingir esses nmeros: at
fevereiro de 1994, haviam sido delimitadas trinta e quatro reas e homologadas dezesseis,
7.241.711 hectares e 5.411.760 hectares, respectivamente. Estas informaes foram
fornecidas pelo banco de dados do Centro de Documentao e Informao-CEDI, em
fevereiro de 1994.
ii7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
nas, inclusive reas bastante polmicas, como o territrio Yanomami.
Neste caso particular, Collor revogou um decreto assinado no gover-
no anterior, que havia subdividido o territrio Yanomami em dezenove
reas descontnuas, entrecortadas por florestas nacionais, uma fi-
gura jurdica que permite a explorao dos recursos naturais. Na po-
ca, a deciso de criar ilhas Yanomami, gerou protestos por parte
de grupos brasileiros e internacionais ligados questo indgena. Os
antroplogos alertavam que essa deciso colocaria em risco a sobre-
vivncia daqueles povos, j que as reas descontnuas no poderiam
assegurar o funcionamento do seu sistema produtivo, baseado na
caa-coleta e agricultura itinerante. A reduo de 30% do territrio
tornaria a densidade demogrfica das ilhas quatro vezes mais ele-
vada que a densidade mdia da totalidade do territrio tradicional
Yanomami.
A deciso do governo federal de fragmentar aquela rea ind-
gena agradou sobretudo aos militares, que viam o territrio Yanomami
como um enclave por demais perigoso em se tratando de uma rea
de fronteira. Segundo o ponto de vista militar, as organizaes no
governamentais brasileiras e internacionais ligadas questo ind-
gena estariam trabalhando para a internacionalizao da Amaznia.
Por tudo isso, a deciso de revogar o decreto que homologou as
dezenove ilhas Yanomami causou furor entre os militares e uma
surpresa agradvel entre os indigenistas. Do mesmo modo, a nome-
ao de um sertanista para a presidncia da FUNAI, Sidney Possuelo,
no foi bem recebida pelos setores militares mais radicais do Exrci-
to. Desde o final dos anos oitenta, a FUNAI vinha confirmando sua
vinculao aos desgnos do Conselho de Segurana Nacional; as pres-
ses sobre o rgo foram responsveis pela passagem de quatro pre-
sidentes em um curto espao de tempo. Ainda no incio do governo
Collor, eram os militares que comandavam a FUNAI. A nomeao
de um sertanista em julho de 1991, agradou indigenistas, antroplo-
gos e demais aliados da causa indgena no pas e no exterior. A posi-
o pr-ndio, associada propaganda positiva veiculada internaci-
iiS
SoIange S. SIIva-Sancnez
onalmente, indicava que a gesto de Sidney Possuelo terminaria
imediatamemte aps a Conferncia do Rio. Sua nomeao teria o
mesmo objetivo que a escolha de Jos Lutzenberger: construir uma
imagem satisfatria do Brasil diante da sociedade internacional, in-
clusive para garantir recursos futuros que supostamente seriam in-
vestidos na rea ambiental.
As presses dos setores militares conseguiram adiar por vrios
meses a promulgao do decreto que homologaria a nova demarcao
do territrio Yanomami. Alm dos militares, governadores da regio,
setores madeireiros, da minerao e garimpo exerciam presso contra a
demarcao. Os militares apresentaram, inclusive, uma proposta de cria-
o de uma zona de segurana, com setenta quilmetros de extenso,
entre a rea Yanomami e a Venezuela. Essa rea, sob controle militar,
significaria uma reduo de cerca de dois milhes de hectares do territ-
rio indgena.
Apenas em novembro de 1991, foi assinada a portaria reco-
nhecendo a demarcao das reas Yanomami; apesar da oposio
dos setores militares, o discurso oficial insistia em um slido con-
senso no mbito do poder Executivo, fundamentando a deciso to-
mada. Transformada em grande evento, a demarcao teve uma sig-
nificativa repercusso internacional, atingindo os objetivos do go-
verno e servindo muito bem ao discurso ambientalista sustentado
por Collor, durante a Conferncia do Rio.
Por outro lado, a poltica de demarcao de terras indgenas este-
ve praticamente desvinculada de uma poltica indigenista mais ampla e
consistente. Os grupos de apoio aos povos indgenas denunciavam, s
vsperas da Conferncia, a total paralisia da FUNAI e o colapso das
rotinas assistencialistas de responsabilidade de vrios ministrios e se-
cretarias: alm da insuficincia de recursos, havia uma total falta de en-
trosamento entre a FUNAI e esses rgos. O governo no criou uma
infra-estrutura permanente, inclusive na rea sanitria, nem destinou uma
verba especificada no oramento da Unio para a implantao efetiva de
uma poltica voltada questo indgena.
ii
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Ao mesmo tempo em que h um registro de avanos importantes
no campo das demarcaes das reas indgenas, o governo retoma as
discusses do projeto de prolongamento da rodovia BR-364 at o ocea-
no Pacfico, atravessando o Peru. A BR-364, ligando Cuiab Porto
Velho Rio Branco, foi a primeira grande rodovia pavimentada da
Amaznia, sendo um dos pontos centrais do programa de desenvol-
vimento regional brasileiro, implementado pelo regime militar. A cons-
truo da rodovia Cuiab Porto Velho foi iniciada durante o governo
de Juscelino Kubitschek (1956-60), mas j havia sido prevista nos anos
quarenta. Os impactos scio-ambientais gerados pela rodovia foram muito
significativos, notadamente a interferncia com os povos indgenas. O
financiamento do Banco Mundial havia sido duramente criticado por
Lutzenberger
32
e, juntamente com um projeto hidroeltrico na ndia e
um projeto de colonizao na Indonsia, representou a base para a crti-
ca ambientalista s polticas do Banco Mundial, o que acabou resultan-
do, mais tarde, em mudanas nas polticas e procedimentos do Banco. A
rodovia cortou inmeras reas, incentivando invases e facilitando a
instalao de madeireiras, garimpos e atividades agropecurias. Tais in-
vases acentuaram os conflitos entre ndios e grandes grupos econmi-
cos e mesmo entre ndios e colonos desfavorecidos. O projeto da rodo-
via no considerou medidas ambientais de garantia s terras e prpria
sobrevivncia dos ndios, s reservas florestais e ao extrativismo ama-
znico (Leonel, 1992). O prolongamento da rodovia BR-364 poderia
agravar ainda mais essa situao, o que causou uma reao contrria
imediata do movimento ambientalista
33
.
Ainda no plano interno, o governo Collor restabeleceu a poltica
de incentivos fiscais para a Amaznia suspensos desde 1989, com o
32
Lutzenberger, J. (1985). The World Banks Polonoroeste Project a social and environmental
catastrophe. The Ecologist, 15 (1/2): 69-72.
33
Mais tarde, Jos Goldemberg, ocupando interinamente a Secretaria de Meio Ambiente em
substituio a Jos Lutzenberger, declarava-se favorvel ao prolongamento da BR-364 em
nome do desenvolvimento da regio. Cf. entrevista ao Jornal do Brasil, em 13 de abril de
1992, Caderno Ecologia, p. 3. bastante interessante e oportuno citar o comentrio de L.
E. Snchez s declaraes de Goldemberg, publicado no mesmo jornal alguns dias depois.
Segundo Snchez, ao afirmar ser favorvel ao prolongamento da BR-364, o Secretrio
i20
SoIange S. SIIva-Sancnez
programa Nossa Natureza assumindo uma posio abertamente con-
trria quela defendida pelo movimento ambientalista. Assim, a partir
do exerccio financeiro de 1991, as pessoas jurdicas poderiam optar
pela aplicao de parcelas do Imposto sobre a Renda devido, no Fundo
de Investimentos da Amaznia-FINAM e, ainda, no Fundo de Investi-
mentos do Nordeste-FINOR e no Fundo de Recuperao Econmica do
Esprito Santo
34
. A nova legislao atribuiu competncia aos conselhos
deliberativos das superintendncias de desenvolvimento regional para
aprovar os projetos merecedores das aplicaes de recursos, desde
que estivessem de acordo com os planos regionais de desenvolvimento.
Ora, sabe-se que a poltica de incentivos fiscais implementada
durante o regime militar foi responsvel, em grande parte, por srios
danos ao meio ambiente, pelo aumento dos conflitos fundirios e
por colocar em risco a sobrevivncia de vrios povos indgenas. Ianni
(1986) j ressaltara que a poltica governamental de incentivos fis-
cais para a Amaznia modificou profundamente a estrutura econ-
mica da regio. O autor aponta resumidamente as mudanas mais
notveis produzidas pela implementao dos incentivos fiscais e pelas
polticas de desenvolvimento associadas: Em primeiro lugar, dina-
mizaram-se e diversificaram-se as atividades produtivas. Em segundo
lugar, desenvolveu-se bastante o sistema creditcio, pblico e priva-
do. Em terceiro, dinamizou-se e ampliou-se a administrao pblica
federal na regio. Em quarto, desenvolveu-se e agravou-se a luta
pela terra, luta essa que envolve, entre outros elementos: o poder
pblico (federal, estadual, territorial e municipal); grandes e mdias
empresas agropecurias e de minerao; posseiros, ou antigos siti-
Goldemberg estaria exprimindo posturas apriorsticas, desconsiderando o dispositivo
constitucional, como de resto toda a legislao federal, que determina a elaborao de estudo
prvio de impacto ambiental para a instalao de obra com potencial de degradao
ambiental. Em ltima instncia, a declarao do Secretrio poderia levar a sociedade a
pensar que o referido estudo no teria outro objetivo que o de justificar uma deciso j
tomada, compromentendo a credibilidade desse importante instrumento da poltica ambiental
brasileira. Cf. Jornal do Brasil, 20 de abril de 1992, caderno Ecologia, p. 2.
34
Os incentivos fiscais foram restabelecidos pela Lei no. 8.167, de 16 de janeiro de 1991,
regulamentada pelo Decreto no. 101, de 17 de abril de 1991.
i2i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
antes e grupos indgenas. Em quinto, recolocou-se a secular proble-
mtica indgena, seja quanto defesa da sua cultura e terra, seja no
que se refere proletarizao da sua mo-de-obra. Em sexto, cria-
ram-se ncleos coloniais, com a finalidade de constituir reservas de
mo-de-obra para empreendimentos pblicos e privados. Em stimo
lugar, reformulou-se amplamente a significao geopoltica da re-
gio amaznica, tanto no que diz respeito aos problemas da defesa
nacional, como no que se refere aos problemas da segurana inter-
na. J Almeida (1989), citando um estudo realizado pelo IPEA em
1985, revela que dos 674 projetos aprovados pela Superintendncia
de Desenvolvimento da Amaznia-SUDAM at setembro de 1985,
concentrados basicamente em Mato Grosso e Par, 53 foram cance-
lados, 527 encontravam-se em fase de implantao e apenas 94 esta-
vam implantados; destes, apenas uma pequena parcela estava em
funcionamento. As razes que explicariam tal situao seriam o des-
respeito s recomendaes tcnicas e as prticas de desmatamento,
levando degradao dos solos, alm da m utilizao dos recursos
pblicos. Esse quadro d a dimenso das implicaes resultantes do
processo que se operou na Amaznia e que, agora, poderia tomar
novo impulso com o restabelecimento da poltica de incentivos fis-
cais.
Mahar (1989) acrescenta, ainda, que a maioria dos projetos
aprovados pela SUDAM referia-se pecuria, que se tornou uma
das principais causas de desmatamento, notadamente no sul do Par
e norte do Mato Grosso. Esses projetos absorveram cerca de 44%
dos fundos de crdito; apesar do grande subsdio concedido, apenas
92 projetos conseguiram certificado de concluso fornecido pela
SUDAM. Em seu estudo, Mahar conclui que a disponibilidade de
subsdios facilitou a aquisio e desmatamento de grandes exten-
ses de terra na Amaznia, particularmente durante a ltima metade
dos anos setenta e deformou ainda mais a distribuio de riqueza na
regio, pois o ttulo de propriedade da terra era considerado pr-
requisito para a obteno de crditos, o que reduziu as chances dos
i22
SoIange S. SIIva-Sancnez
sem-terra obterem os ttulos de propriedade. Entre as suas recomen-
daes para uma poltica adequada para a Amaznia est includa a
eliminao dos incentivos fiscais, sobretudo para projetos pecurios;
todavia, Mahar j apontara as dificuldades que envolveriam uma ao
desse tipo num futuro prximo, devido aos interesses regionais e
mesmo locais que consideram os incentivos uma importante fonte
de investimento de capital na regio.
Nesse sentido, a volta dos incentivos fiscais foi considerada
um retrocesso em termos de poltica ambiental; tanto que em junho
do mesmo ano, pressionado pelo movimento ambientalista, Collor
assinou um decreto
35
revendo a concesso de incentivos frente s
questes ambientais e estabelecendo novas condies operacionais
dos fundos de investimentos. A nova regra vetou os incentivos para
aqueles empreendimentos que envolvessem desmatamento de reas
de floresta primria e destruio de ecossistemas primrios e estabe-
leceu que os projetos incentivados seriam orientados pelo Zonea-
mento Ecolgico-Econmico
36
, devendo respeitar os dispositivos de
preservao ambiental e considerar a existncia ou no de conflitos
sociais. interessante notar que houve uma certa tendncia des-
centralizao, j que vrios rgos do governo deveriam ser ouvidos
previamente: a Secretaria de Assuntos Estratgicos, a Secretaria de
Meio Ambiente, IBAMA, INCRA e FUNAI. Por fim, e mais signifi-
cativo, os empreendimentos ficaram sujeitos suspenso de seu fun-
cionamento e cancelamento dos recursos financeiros corresponden-
tes em casos de comprovada transgresso da legislao de proteo
ambiental em vigor. Para tanto, foi atribuda aos rgos ambientais
dos estados e, em carter supletivo, ao IBAMA a responsabilidade
de realizar vistorias tcnicas peridicas para avaliao dos impactos
ambientais dos empreendimentos incentivados.
35
Decreto no. 153, de 25 de junho de 1991.
36
O Zoneamento Ecolgico-Econmico foi iniciado durante o governo Collor; todavia, ainda
no foi concludo.
i23
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
interessante sublinhar que a mais importante agncia de fi-
nanciamento de projetos do governo, o Banco de Desenvolvimento
Econmico e Social-BNDES, j estava impedida de financiar proje-
tos que no estivessem de acordo com a legislao ambiental, desde
a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente
37
. Na verdade, o BNDES
j havia introduzido a varivel ambiental no processo de avaliao e
seleo de projetos h algum tempo (Fonseca, 1993). Em 1976, essa
agncia j mantinha um convnio com a Secretaria Especial de Meio
Ambiente-SEMA, vinculando os financiamentos proposio de
diretrizes de controle ambiental por parte das empresas beneficia-
das. Em 1986, o BNDES criou um programa especfico para o meio
ambiente e, posteriormente, criou o Departamento de Meio Ambiente-
DEMAM, ligado ao Gabinete da Presidncia, com o objetivo de
aprofundar a adoo da avaliao de impacto ambiental dos projetos
de desenvolvimento. Em seu Plano Estratgico 1991-1994, o BNDES
estabeleceu como linhas de ao, um Programa de Conservao do
Meio Ambiente, destinado a projetos de empresas voltados preser-
vao e conservao ambiental, alm de um programa especfico
para tratamento de resduos slidos urbanos. O Plano previa, ainda,
a anlise e acompanhamento de projetos financiados, exigindo o
cumprimento da legislao ambiental e realizando uma classifica-
o em categorias diferenciadas de acordo com a natureza e magni-
tude dos impactos ambientais gerados. interessante notar que entre
os itens financiveis pelo BNDES esto a prpria elaborao do Es-
tudo de Impacto Ambiental-EIA e seu respectivo Relatrio de Im-
pacto Ambiental-RIMA, a anlise de riscos e auditorias ambientais.
Segundo o prprio BNDES, entre 1986 e abril de 1994, os desem-
bolsos de financiamentos para a rea ambiental somaram US$ 1 bi-
lho, sendo que US$ 878 milhes foram feitos a partir de 1990
38
.
37
Lei no. 6.938, de 31/08/81 e Decreto no. 99.274, de 06/07/90, que condicionam o apoio e
concesso de crditos de instituies financeiras oficiais ao cumprimento da legislao
ambiental.
38
Gazeta Mercantil, 06 de junho de 1994, US$ 1 bilho em projetos de preservao, p.1,
encarte sobre meio ambiente.
i24
SoIange S. SIIva-Sancnez
De um modo geral, a poltica traada para a Amaznia gerou
diversas polmicas e conflitos no interior do governo, envolvendo o
prprio Secretario Nacional do Meio Ambiente, Jos Lutzenberger.
Na verdade, desde que assumiu a Secretaria de Meio Ambiente da
Presidncia da Repblica, Lutzenberger ficou praticamente isolado
dentro do governo; no obstante esse isolamento, exerceu uma pres-
so pessoal sobre Collor em relao a vrios assuntos polmicos,
como no caso da demarcao da rea indgena Yanomami, o que lhe
valeu srios atritos com os setores militares. Para esses setores, o
Secretrio Nacional do Meio Ambiente representava um agente do
imperialismo, favorvel internacionalizao da Amaznia, uma vez
que se posicionava contrrio a projetos como o Calha Norte, ao pro-
longamento da BR-364, alm de defender enfaticamente a neces-
sidade de uma poltica efetiva para a demarcao das terras indge-
nas. Na perspectiva dos militares, aos quais se associaram governa-
dores e polticos amaznicos, a posio do Secretrio seria aberta-
mente contrria ao desenvolvimento da regio. Em setembro de 1991,
o chefe do Estado Maior do Comando Militar da Amaznia tornou
pblico o embate travado com os setores ambientalistas representa-
dos no governo
39
. Lutzenberger foi convocado para depor na Comis-
so Parlamentar de Inqurito-CPI sobre a internacionalizao da
Amaznia
40
, ao mesmo tempo em que parlamentares tentavam des-
qualificar seu discurso (Coutinho, 1992). Mais tarde, o deputado fe-
deral Fbio Feldmann afirmaria que essa CPI serviu apenas para le-
gitimar as teses geopolticas da Escola Superior de Guerra-ESG, re-
presentando interesses polticos e econmicos dos setores mais con-
servadores da sociedade brasileira
41
.
39
O Estado de So Paulo, 05 de setembro de 1991, Militares reagem irritados a crticas de
Lutzenberger.
40
O Estado de So Paulo, 06 de setembro de 1991, Governo desiste de ter embaixador na
Eco-92.
41
Feldmann, F.; Freitas, L. e Angerami, T., A CPI do ridculo. Folha de So Paulo, 10 de
dezembro de 1991, p.3.
i25
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
A declarao definitiva sobre a posio dos militares partiu
do ex-ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, ao chamar
Lutzenberger de internacionalista aptrida
42
, manifestando o mes-
mo dio que sentia pelo lder comunista Lus Carlos Prestes
43
. O
debate, nesse momento, concentrou-se sobre um novo mito, cons-
trudo a partir de pressupostos formulados no passado, mas incorpo-
rando novas temticas, ou por outra, nos novos tempos, tratou-se de
ecologizar a ameaa imperialista, patrocinada, agora, pelo movi-
mento ambientalista, com Lutzenberger frente. Criou-se, portanto,
o mito da internacionalizao da Amaznia.
Os militares entraram no debate ambiental com um discurso in-
teiramente apoiado em ideais nacionalistas. A interveno militar na
Amaznia nunca foi descartada; a presso de alguns setores ambienta-
listas no sentido de fixar limites soberania nacional, visando a prote-
o dos povos indgenas e a preservao dos ecossistemas locais, ape-
nas reforou tal inteno. Alm disso, a uma soberania dita restrita vie-
ram associar-se alguns sinais do interesse estrangeiro na Amaznia:
pedidos reiterados dos Estados Unidos para que suas Foras Armadas
participassem de exerccios na regio e a crescente participao dessas
tropas no combate ao narcotrfico na fronteira com a Colmbia. No
discurso militar, a Amaznia surge como um possvel cenrio de guerra.
Em um documento intitulado Estrutura do Poder Nacional para o Ano
2001, a Escola Superior de Guerra-ESG alertava sobre uma perma-
nente tentativa externa de internacionalizar partes da Amaznia a come-
ar pelos enclaves indgenas, utilizados pelas ONGs como pontas de
lana nas questes da Amaznia.... O comandante militar da Amaz-
nia poca, general Antenor de Santa Cruz Abreu, fez uma interessante
declarao aos parlamentares das comisses de defesa nacional da C-
mara e do Senado, afirmando que o Exrcito iria transformar a Amaz-
42
Folha de So Paulo, 12 de outubro de 1991, Lutzenberger internacionalista e aptrida,
declara Lenidas, p. 1-9.
43
O Estado de So Paulo, 11 de outubro de 1991, Lenidas declara seu dio a Lutzen-
berger.
i26
SoIange S. SIIva-Sancnez
nia num novo Vietn, caso houvesse alguma iniciativa concreta de
internacionalizar a regio
44
.
A retrica nacionalista conseguiu aglutinar, a um s tempo,
militares, empresrios, fazendeiros e parte do prprio movimento
ambientalista; a possibilidade de uma ingerncia externa levou al-
guns polticos a afirmarem que o meio ambiente havia se transfor-
mado em uma questo de segurana nacional e os empresrios a
declararem que a proteo ambiental deveria conciliar-se com as
imposies da soberania nacional. O expoente desse movimento
nacionalista era, sem dvida, o governador do Amazonas, Gilberto
Mestrinho, que s vsperas da Conferncia do Rio relanou o apelo
a Amaznia nossa, encontrando imediatamente apoio de milita-
res e polticos da regio
45
. De outra parte, Lutzenberger afirmava
que os demagogos da internacionalizao da Amaznia, estes sim,
estariam a servio do neocolonialismo, ao defenderem mais de-
senvolvimento sem definir exatamente este termo; insistia, ainda,
na necessidade de uma viso holstica para compreender os proble-
mas da regio
46
.
Entre os ambientalistas, as denncias de que a Amaznia j
estaria internacionalizada apareciam ao lado de crticas aos pases
industrializados que viam a regio apenas como um santurio de
bichos e rvores
47
. Durante o VI Encontro Nacional do Frum de
ONGs, realizado em setembro de 1991, os ambientalistas critica-
ram as posies dos militares e dos polticos nacionalistas, atravs
de uma nota pblica intitulada Pela Defesa Democrtica da Amaz-
44
Carta Poltica. Elementos para deciso poltica e econmica. Instituto de Pesquisa Social-
IPS, no. 22, 1991.
45
Godin, A. e Ribeiro, E. Nacionalismo ganha fora na Amaznia, Folha de So Paulo, 23
de setembro de 1991.
46
Lutzenberger, J. Internacionalizar a Amaznia? Gazeta Mercantil, 09 de novembro de 1991.
47
Declarao de um dos coordenadores da Coordenao das Organizaes Indgenas da
Amaznia-Coiab, Manuel Moura Fairm. A Sociedade de Preservao dos Recursos Naturais
da Amaznia manifestava posio semelhante; seu presidente chegou a afirmar que a
proposta que o governo brasileiro defenderia na Conferncia do Rio poderia criar condies
para a internacionalizao. Cf. Godin, A. e Ribeiro, E. Nacionalismo ganha fora na
Amaznia, Folha de So Paulo, 23 de setembro de 1991.
i27
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
nia
48
. Com este documento, os ambientalistas pretendiam erguer o
nvel dos argumentos, evitar crticas superficiais e examinar clara-
mente os fatos acerca da polmica da internacionalizao da Ama-
znia. Ressaltavam que o processo de entrega da Amaznia brasi-
leira foi decisivamente impulsionado durante o regime militar e que
pesavam sobre os ambientalistas acusaes sem fundamentos. Por
fim, o documento apontava para a necessidade de democratizao
da Amaznia a todos os nveis: econmico, poltico, social e cultu-
ral.
No entanto, a perspectiva da ampliar a participao das Foras
Armadas na Amaznia, como forma de garantir a segurana nacional,
no encontrou eco suficiente junto ao governo. O governo retirou, inclu-
sive, o status do projeto Calha Norte, que passou a ser considerado como
fator de segurana fronteiria e no mais como projeto de ocupao da
regio, deixando de ser o ponto central da poltica para a Amaznia,
como o fora no governo Sarney. O governo pretendia criar uma nova
imagem da poltica traada para a Amaznia a tal ponto que Collor che-
gou a fazer um lanamento simblico de duas ps de cal no local desti-
nado realizao de testes nucleares na serra do Cachimbo, em setem-
bro de 1990. Com um gesto eloqente como esse, Collor pretendeu de-
monstrar sua preocupao com a poltica nuclear brasileira e tambm o
esforo do governo no sentido de desmilitarizar a regio.
Por outro lado, o debate entre os nacionalistas desenvolvimen-
tistas e os preservacionistas estava gerando uma falta de unidade no
discurso que o governo apresentaria na Conferncia do Rio. Assim,
os representantes do governo responsveis pela preparao da Con-
ferncia, passaram a fazer contatos mais freqentes e sistemticos
sobretudo com os governadores dos estados da Amaznia, a fim de
definir uma posio menos polmica no interior do governo.
48
Frum de ONGs Brasileiras Preparatrio para a Conferncia da Sociedade Civil sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nota pblica pela defesa democrtica da Amaznia.
So Paulo, 29 de setembro de 1991. Veja ainda Fag, F. S. Frum de ambientalistas lana
campanha em defesa da Amaznia. Gazeta Mercantil, 1
o
. de outubro de 1991.
i2S
SoIange S. SIIva-Sancnez
As divergncias entre o Secretrio de Meio Ambiente e os
setores mais conservadores do governo foram intensificadas medi-
da que se aproximava a Conferncia do Rio. Durante o encontro
internacional da quarta sesso do Comit Preparatrio da Conferncia
(Prepcom), Lutzenberger fez denncias contra o IBAMA, rgo su-
bordinado a sua pasta. Dizendo-se impotente para controlar a cor-
rupo naquele rgo, Lutzenberger acusou o IBAMA de ser uma
sucursal das madeireiras
49
. As acusaes contra o IBAMA gera-
ram um desentendimento entre o Secretrio e o presidente do rgo,
Eduardo Martins; houve, inclusive, uma movimentao dos funcio-
nrios no sentido de processar Lutzenberger por suas declaraes
50
.
A prpria Cmara dos Deputados exigiu explicaes do Secretrio
51
.
No mesmo sentido, Lutzenberger declarou temer que o dinheiro en-
viado ao Brasil para projetos de preservao ambiental acabasse
nas mos da corrupo
52
, o que acentuou ainda mais seu isolamento
no governo, criando expectativas em torno da sua sada
53
. A demis-
so partiu do prprio presidente Collor, sob o argumento de que era
necessrio assegurar um s pensamento e ao na rea da proteo
ao ambiente
54
. Jos Goldemberg, ento Ministro da Educao, as-
sumiu interinamente a Semam, at a realizao da Conferncia.
O novo Secretrio foi apresentado como profissional da rea e
ecologista histrico; para a maioria do movimento ambientalista,
entretanto, Goldemberg no passava de um defensor da energia nu-
49
Leite, M. IBAMA acusado de servir a madeireiras. Folha de So Paulo, 18 de maro de
1992, p. 3-1.
50
Nogueira, R. e Krieger, G. Collor impe trgua entre Secretrio e IBAMA. Folha de So
Paulo, 20 de maro de 1992, p.3-3.
51
Folha de So Paulo, 21 de maro de 1992, Cmara convoca Lutzenberger a explicar
acusaes contra IBAMA.
52
Leite, M. Lutzenberger teme corrupo verde. Folha de So Paulo, 13 de maro de 1992,
p. 3-1.
53
Nogueira, R. Isolado, Lutzenberger deve se demitir. Folha de So Paulo, 19 de maro de
1992, p. 3-1.
54
Folha de So Paulo, 22 de maro de 1992, Lutzenberger demitido a dois meses da Eco-
92, p. 3-1.
i2
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
clear
55
. Durante o regime militar, Jos Goldemberg, em conjunto com
outros fsicos nucleares, defendeu a expanso do programa nuclear
brasileiro. Para o renomado cientista, a questo nuclear era parte da
lgica modernizadora; inclusive, Goldemberg era contrrio assina-
tura, pelo Brasil, do Tratado de No Proliferao de Armas Atmi-
cas. Ainda que existissem divergncias em relao implementao
de programas, seu discurso desenvolvimentista ajustava-se ao mito
do Brasil-potncia e aos princpios de segurana e soberania nacio-
nal, sustentados pelo regime (Teixeira, 1988).
Agora, assumindo a Semam s vsperas do Conferncia do
Rio, o discurso desenvolvimentista de Goldemberg, apenas aparen-
temente renovado, estaria mais afinado com o discurso moderni-
zante de Collor. A direo do IBAMA foi entregue a Maria Tereza
Pdua, na poca presidente da organizao no governamental Fu-
natura, considerada conservadora por parte do movimento ambien-
talista
56
. Assim, tentou-se manter a imagem de uma equipe compe-
tente, moderada e reconhecida no exterior. No mesmo sentido, Gol-
demberg traria poltica ambiental uma aura de cientificidade, visto
que se tratava de um pesquisador renomado; incrementaria a propo-
sio de uma poltica fundada na modernidade, em oposio a seu
antecessor, que, segundo seus crticos, pregava uma viso romntica
da natureza, colocando-se contrrio ao progresso e ao desenvol-
vimento. A mudana de secretrio conseguiu tranqilizar os setores
do ambientalismo internacional e agradar aos setores mais conser-
vadores da poltica nacional. Ao assumir a Semam, Goldemberg pro-
curou abrir um dilogo com os grupos ambientalistas, ressaltando,
todavia, que as decises acerca da poltica ambiental estavam restri-
tas ao mbito governamental
57
. Goldemberg chegou a chocar a co-
55
Nogueira, R. e Quaglio, S. Moderados assumem rea ambiental. Folha de So Paulo, 23 de
maro de 1992, p. 3-1.
56
Maria Tereza Pdua era muito prxima a Goldemberg, com quem j havia trabalhado quando
este presidiu a Companhia Energtica de So Paulo-CESP, durante o governo Montoro
(1983-1986).
57
Dor, A. Goldemberg reabre dilogo com grupos ambientalistas. Gazeta Mercantil, 16 de
abril de 1992 e Stezel, R. Governo brasileiro sai em busca de dinheiro para realizao do
Frum Global. Gazeta Mercantil, 24 de abril de 1992.
i30
SoIange S. SIIva-Sancnez
munidade cientfica, reunida no Frum de Cincia e Cultura, reali-
zado s vsperas da Conferncia do Rio, ao afirmar ser inteiramente
favorvel ao direito de patentes sobre tcnicas e produtos que resul-
tem da explorao da biodiversidade, posio defendida pelos EUA
e Japo
58
. Sua posio desagradou, inclusive, diplomacia brasilei-
ra
59
.
possvel afirmar que Lutzenberger tenha exercido mais o
papel de embaixador da questo ambiental; o fato de ter alguma difi-
culdade para articular apoio dentro do governo, levou vrios repre-
sentantes do movimento ambientalista a considerar que se tratava da
pessoa certa no lugar errado. Apesar do conhecimento e da expe-
rincia em relao questo ambiental, sua gesto frente da Semam
no foi bem sucedida: as taxas de desmatamento na Amaznia volta-
ram a aumentar durante o ano de 1991, superando a rea registrada
no ano anterior; Lutzenberger no conseguiu aprovar a lei de
agrotxicos, tema central das lutas travadas desde o incio de sua
militncia, quando, como agrnomo, criticara o modelo agrcola ado-
tado no Rio Grande do Sul, onde as monoculturas extensivas degra-
davam o solo, poluiam os mananciais pela utilizao de agrotxicos
e eram responsveis pelo agravamento da problemtica social no
campo. Nos anos 80, Lutzenberger havia se empenhado muito pela
aprovao de uma lei que disciplinasse o uso de agrotxicos naquele
Estado.
A demisso preocupou e surpreendeu algumas organizaes
ambientalistas internacionais, levando-as a divulgarem uma nota de
apoio ao ex-Secretrio, ressaltando a perda de um notvel ecologis-
ta, cujo trabalho proeminente mudando atitudes em relao ao meio
ambiente e desenvolvimento internacionalmente reconhecido
60
.
58
Folha de So Paulo, 02 de junho de 1992, Goldemberg apia EUA e critica tratado de
preservao das espcies, p. 1-9.
59
Frana, M. S. J. Discurso de Goldemberg desagrada diplomatas. O Estado de So Paulo, 3
de junho de 1992, p. 4.
60
Folha de So Paulo, 27 de maro de 1992, ONGs se solidarizam com Lutzenberger,
p. 1-7.
i3i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Suas declaraes acerca da suposta corrupo que envolveria os re-
cursos dos pases ricos e agncias financiadoras, alocados para pro-
jetos ambientais, tambm tiveram grande repercusso internacional,
sendo lembradas, inclusive, por ambientalistas que criticavam os
chamados fundos verdes. De acordo com essa crtica, os fundos
destinados a projetos ambientais estariam sendo definidos de modo
pouco democrtico e ainda estariam vinculados aos interesses e im-
posies dos pases financiadores
61
.
A indicao de Lutzenberger para a Semam havia contado com
o apoio dos ambientalistas; todavia, j no incio do governo Collor,
alguns setores do movimento entendiam que essa escolha tinha o
claro objetivo de servir construo de uma imagem satisfatria do
governo brasileiro no cenrio internacional
62
. Mas, para alm da cons-
truo dessa imagem, a nomeao de Jos Lutzenberger significou
um reconhecimento de fato do movimento ambientalista brasileiro,
ainda que ele no tenha sido o interlocutor que o movimento espera-
va.
Com efeito, j nos primeiros trs meses de governo, cerca de
vinte importantes entidades ambientalistas entregaram ao presidente
Collor um documento protestando contra o comportamento do ento
Secretrio, que no possibilitava o dilogo, voltando-se apenas aos
estrangeiros e entidades do norte do pas, esquecendo-se das nacio-
nais
63
.
61
Tickell, O. and Hildyard, N. (1992). Green dollars, green menace. The Ecologist, 22 (3):
82-83.
62
Vrios editorais de jornais e boletins do movimento ambientalista trataram dessa questo,
referindo-se a Jos Lutzenberger como o abre-te ssamo do governo junto s fontes de
financiamento internacionais (editorial do jornal Folha Ambiental, Grupo Ambientalista
da Bahia-GAMB, maro/abril de 1990), ou garoto propaganda verde do governo (Jornal
Porantim, Conselho Indigenista Missionrio-CIMI, maio de 1990), ou, ainda, ressaltando
o uso do prestgio de Lutzenberger para aplacar as iras internacionais (editorial do jornal
Viva Alternativa, junho/julho de 1990, Braslia-DF).
63
O Estado de So Paulo, 05 de junho de 1990. Collor recebe crticas no dia do meio
ambiente, p. 13; Jornal Novo Hamburgo (So Leopoldo-RS), 06 de junho de 1990.
Ambientalistas criticam Lutzenberger, contracapa.
i32
SoIange S. SIIva-Sancnez
Por ocasio da demisso de Lutzenberger, um dos coordena-
dores do Frum de ONGs, tambm representante do Brasil no Inter-
national Facilitating Committee, comit de ONGs responsvel pela
organizao da Conferncia da Sociedade Civil, afirmou que sua sada
tornaria mais clara a relao entre as ONGs brasileiras e o governo,
pois muito freqentemente Lutzenberger falava por si mesmo e no
representava a posio oficial do governo brasileiro, confundindo
seus interlocutores
64
.
Por outro lado, Lutzenberger, ainda na posio de Secretrio
de governo, foi bastante ousado ao declarar, durante a quarta sesso
do Prepcom, em Nova Iorque, que o IBAMA seria um rgo corrup-
to, uma sucursal das madeireiras. Lutzenberger fez esta declara-
o em um dos mais importantes centros decisrios da Conferncia
do Rio, na presena de representantes de vrios pases e da imprensa
internacional. Com uma atitude dessas, Lutzenberger acabou por re-
presentar o prprio anti-governo. Estava, portanto, muito longe de
exercer a tarefa que lhe fora confiada pelo presidente Collor.
De qualquer modo, a demisso de Lutzenberger tornou expl-
cita a real correlao de foras na rea ambiental do governo e o
peso considervel dado aos setores militares e prpria Secretaria
de Assuntos Estratgicos-SAE. O movimento ambientalista, atravs
do Frum de ONGs, reunido em abril, por ocasio de seu IV Encon-
tro Nacional, ainda sob o impacto dos acontecimentos recentes en-
volvendo Lutzenberger, denunciou aquela situao, exingindo o afas-
tamento da SAE e dos setores militares, como forma de desmilitari-
zar a poltica ambiental nacional
65
. No documento ento aprovado,
o Frum destacava o fato de a SAE ter assumido, j em maro de
1990, a Secretaria Executiva do Conselho de Governo, com um im-
portante papel na definio da poltica ambiental brasileira, destaca-
64
Earth Summit Times, 23 de maro de 1992. Lutzenbergers last word, cf. entrevista feita
com Rubens Born, um dos coordenadores do Frum Brasileiro de ONGs.
65
Quando da aprovao desse documento, o Frum reunia 595 ONGs.
i33
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
va, ainda, que o programa nuclear estava sendo implementado por
diferentes setores das Foras Armadas, sob coordenao tambm da
SAE; tudo isso ao lado de um grave processo de sucateamento dos
rgos federais de meio ambiente, praticamente imobilizados pela
falta de recursos. O documento terminava afirmando que preciso
desmilitarizar a poltica ambiental de nosso pas, e submet-la ao
controle e participao da ampla sociedade civil brasileira, onde o
Frum de ONGs est inserido. A participao pblica e o debate
democrtico eram reivindicaes permanentes dos ambientalistas.
CAPlTULO 5
POLlTlCA AMBlENTAL NO BRASlL:
A PREPARAAO DA CONFERENClA DO RlO
i37
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
A ESFERA PBLlCA
DE NEGOClAES
A preparao da participao do Brasil na Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ficou a
cargo da CIMA-Comisso Interministerial de Meio Ambiente, cria-
da em abril de 1990
1
, pelo presidente Collor. A CIMA foi presidida
pelo ento Ministro das Relaes Exteriores, Francisco Rezek. Alm
dessa comisso, o governo criou um Grupo de Trabalho Nacional-
GTN, presidido pelo Secretrio da Administrao, Carlos Garcia,
encarregado de organizar toda a logstica do evento.
O encontro paralelo conferncia oficial Conferncia da
Sociedade Civil Global sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
ou Frum Global Rio92 promovido por entidades da sociedade
civil nacional e internacional, foi coordenado pelo Frum de ONGs
Brasileiras (hoje Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento), criado em junho de 1990,
e pelo International Facilitating Committee-IFC.
O Frum de ONGs montou uma complexa estrutura organi-
zacional, composta por uma Assemblia Geral, uma Coordenao
Nacional, uma Secretaria Executiva e vrios grupos de trabalho.
A Assemblia Geral do Frum, instncia mxima de deciso,
era composta por todas as organizaes participantes e reunia-se
periodicamente durante os encontros nacionais para deliberar sobre
as grandes linhas e formas de atuao do Frum. A Coordenao
1
A Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento CIMA foi criada pelo Decreto no. 99.221, de 26/04/90.
i3S
SoIange S. SIIva-Sancnez
Nacional, composta por entidades eleitas pela Assemblia Geral
2
,
deveria encaminhar e coordenar as aes do Frum, representando-
o perante outras instituties e articulando a viabilizao, inclusive
financeira, dos eventos simultneos Conferncia do Rio. A Secre-
taria Executiva, formada por organizaes integrantes da Coordena-
o Nacional, foi criada para encaminhar as questes administrati-
vas, financeiras e operacionais. Finalmente, os grupos de trabalho
eram constitudos por ONGs do Frum e, quando necessrio, por
profissionais contratados como consultores. Esses grupos de trabalho
eram responsveis pela reflexo e discusso de temas que iriam inte-
grar o relatrio nacional alternativo da sociedade civil. O Frum ain-
da abriu dois escritrios, no Rio de Janeiro e em So Paulo, com
funes especficas como estabelecer contatos com outros segmen-
tos da sociedade (movimento sindical, organizaes internacionais,
cientistas, etc.), divulgao dos eventos paralelos e produo de bo-
letins informativos.
O I Encontro Nacional, que aprovou a criao do Frum, ocor-
reu em junho de 1990, e contou com a participao de trinta e nove
entidades. O Encontro seguinte, realizado no final de julho do mes-
mo ano, em Nova Friburgo, Rio de Janeiro, j contava com a partici-
pao de sessenta e cinco entidades. Naquela ocasio foram indica-
dos os representantes do Frum junto ao International Facilitating
2
A Coordenao Nacional, eleita no IV Encontro, com mandato at julho de 1992, foi
constituda por vinte e seis entidades: Centro Ecumnico de Documentao e Informao-
CEDI; Fundao S.O.S Mata Atlntica; Comisso Regional dos Atingidos por Barragens-
Crab; Comit Internacional 500 Anos de Resistncia; Federao das Associaes de
Moradores do Estado do Rio de Janeiro-Famerj; Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e
Econmicas-Ibase; Unio Protetora do Ambiente Natural-Upan; Federao de rgos para
Assistncia Social e Educacional-Fase; Conselho Nacional de Seringueiros-CNS; Secretaria
Executiva das Entidades Ambientalistas do Nordeste-Sean; Frum do Centro-Oeste;
Assemblia Permanente de Entidades de Defesa do Meio Ambiente-Apedema/SP; Frum
de ONGs Catarinense; Frum Mineiro para a Conferncia de 92; Instituto de Pesquisa das
Culturas Negras-IPCN; Unio da Juventude Socialista-UJS; Fundao Rio Parnaba-Furpa;
Frum Permanente de Debates da Amaznia; Central nica dos Trabalhadores-CUT;
Assessoria e Servios a Projetos de Agricultura Alternativa; Frum Estadual de ONGs da
Bahia-Frum BA; Instituto de Estudos da Religio-ISER; Centro de Assessoria e Apoio
aos Trabalhadores-Caatinga; Frum Rio; Movimento de Mulheres. Integravam a Secretaria
Executiva: S.O.S Mata Atlntica; Ibase; Fase; CUT; Upan; Frum da Bahia; CEDI.
i3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Committee-IFC. O III Encontro Nacional foi realizado em Brasla,
em outubro de 1990, com a presena de cento e sessenta entidades;
nessa ocasio foi aprovada a ampliao da Coordenao Nacional,
que deixou de ter um carter provisrio. O IV e o V Encontros Na-
cionais foram realizados em abril e junho de 1991, nas cidades de
So Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente. O Frum j contava,
ento, com a participao de cerca de trezentas entidades. Em se-
tembro do mesmo ano, ocorreu, em So Paulo, o VI Encontro Na-
cional; neste momento, o nmero de entidades inscritas no Frum
chegava a novecentas e setenta. No VII Encontro, realizado em de-
zembro, na cidade de Recife, o principal tema de discusso foi a
verso inicial do relatrio nacional da sociedade civil, que estava
sendo elaborado. Essa verso foi levada a uma Conferncia de ONGs,
realizada em Paris, ainda em dezembro daquele ano, que tratou de
definir as estratgias da sociedade civil para a Conferncia do Rio.
Finalmente, o VIII Encontro Nacional do Frum de ONGs, ltimo a
ser realizado antes da Conferncia, ocorreu em Belo Horizonte, em
abril de 1992, quando foi apresentada a verso final do relatrio
paralelo
3
.
A experincia adquirida ao longo de todo o processo de pre-
parao da Conferncia da Sociedade Civil, sobretudo a aproxima-
o com outros movimentos sociais, foi fundamental para o movi-
mento ambientalista. Na verdade, esta era uma preocupao antiga
3
Pouco tempo depois da Conferncia do Rio, mais de cento e cinqenta ONGs, reunidas no
IX Encontro Nacional, votaram pela continuidade do Frum, que passou a ser denominado
Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desen-
volvimento. O Frum teve sua estrutura reduzida e a Coordenao Nacional, substituda
por um Comit Facilitador, composto por sete entidades. Aps a Conferncia do Rio, seguiu-
se um perodo de desmobilizao do Frum, devido a vrios fatores, como a falta de recursos,
de apoio poltico de ONGs de grande porte e mesmo de um objetivo mais definido, como
o fora a preparao da Conferncia e do Frum Global. Foram realizados outros dois
encontros nacionais, em 1993 e 1994, e o Frum voltou a ter uma Coordenao Nacional,
alm de uma Secretaria Executiva, sediada em Braslia, junto ao Instituto Sociedade
Populao e Natureza-ISPN. Apesar dessa desmobilizao, o Frum manteve um espao
de interlocuo com o governo federal e, sobretudo, com organizaes internacionais. Mais
recentemente, o Frum vem realizando um esforo para recuperar a mobilizao que marcou
os primeiros anos de sua criao (Ktia Drager Maia, representante da Secretaria Executiva
do Frum, comunicao pessoal, 1996).
i40
SoIange S. SIIva-Sancnez
de alguns setores do movimento ambientalista, que consideravam o
isolamento em relao a outros movimentos sociais um risco, po-
dendo levar a um distanciamento da realidade do pas
4
. At ento, os
ambientalistas tinham como instncia mxima do movimento o En-
contro Nacional de Entidades Ambientalistas Autonmas-ENEA, cuja
primeira reunio havia sido realizada em 1986, durante o processo
Constituinte.
A Organizao das Naes Unidas, de sua parte, criou o Co-
mit Preparatrio, conhecido como Prepcom, aberto aos pases-mem-
bros, com participao de organizaes no governamentais. O
Prepcom realizou quatro reunies: em Nairbi, em agosto de 1990;
Genebra, em maro e agosto de 1991 e Nova Iorque, em maro de
1992. Embora as ONGs brasileiras participassem das reunies do
Prepcom, no conseguiram ter representantes na comisso brasileira
responsvel por definir a posio do pas na Conferncia do Rio,
comisso essa formada principalmente por diplomatas do Itamaraty
e funcionrios da SAE. Desse modo, as ONGs no participavam
das reunies internas da comisso, nem de reunies bilaterais, em
que pases discutiam assuntos importantes, muitas vezes definindo
posies que posteriormente seriam apresentadas nas reunies do
plenrio do Prepcom. Em geral, os outros pases, sobretudo os de-
senvolvidos, tinham representantes da sociedade civil nas suas co-
misses governamentais; assim, as ONGs brasileiras acabavam,
muitas vezes, dependendo de informaes das ONGs de outros pa-
ses at mesmo para conhecer a posio de seu prprio governo. Esta
dependncia, alm de prejudicar o trabalho dos brasileiros e de difi-
cultar a tomada de decises, contribuia para reforar um tipo novo
de colonialismo, agora da parte das ONGs do Norte em relao s
do Sul. O risco que esse novo colonialismo representava para a cons-
4
Esta questo foi levantada por um importante ambientalista, ao comentar o Encontro dos
Povos Indgenas no Xing, realizado em Altamira-PA, em 1989. Cf. Capobianco, J. P.
(1989). O movimento ecolgico e o exerccio da cidadania. Revista So Paulo em perspec-
tiva, 3(4):13-17.
i4i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
truo de alianas entre ONGs dos pases ricos e pobres foi sempre
uma preocupao dos ambientalistas brasileiros
5
.
As reunies e negociaes estabelecidas ao longo de todo o
processo do Prepcom ficaram basicamente sob coordenao do Ita-
maraty e da SAE; a Semam manteve-se em uma posio enfraqueci-
da, com pouco poder de deciso. No entanto, o Itamaraty assumiu
uma posio conservadora e, em vrias situaes, tratou a questo
ambiental como um problema de segurana nacional. No processo
de preparao da Conferncia, durante as reunies do Prepcom, o
Brasil no conseguiu se definir como uma liderana dos pases em
desenvolvimento.
Quanto CIMA, suas principais atribuies referiam-se ela-
borao de um relatrio que refletisse as experincias e perspectivas
sobre meio ambiente e desenvolvimento no pas. As ONGs brasi-
leiras reivindicaram a participao nos trabalhos do governo, que
somente foi aprovada em janeiro de 1991: o Frum deveria escolher
uma nica entidade para represent-lo, a qual, no entanto, no teria
direito a voto
6
. Em julho do mesmo ano, foi divulgado um relatrio
preliminar intitulado Subsdios tcnicos para a elaborao do rela-
trio nacional do Brasil para a CNUMAD, contando com a partici-
pao de mais de setenta consultores com reconhecida atuao na
rea ambiental. A nota introdutria ao relatrio preliminar ressalta-
va que a sua divulgao e anlise pela sociedade civil, marcava o
incio de uma nova etapa no processo de preparao da Conferncia
do Rio: trata-se, portanto, de um exerccio de amplitude sem prece-
dentes, de profunda reflexo nacional sobre a evoluo do tratamen-
to do tema meio ambiente e desenvolvimento nos ltimos vinte anos.
O texto que, nesse momento, se coloca como base inicial dessa re-
flexo nacional, de maneira alguma condiciona a verso final do
5
Cf. Born, R. H. (1992). New alliances and the UNCED process: a Brazilian point of view.
In: Concordare, The International Environmental Negotiation Network, n.1, p.1-2.
6
Gazeta Mercantil, 09 de janeiro de 1991. Aprovada a participao das ONGs em 92";
p.23.
i42
SoIange S. SIIva-Sancnez
documento a ser encaminhada ao Comit Preparatrio da Conferncia
em agosto de 1991.
O Frum de ONGs reivindicou a publicao do relatrio no
Dirio Oficial da Unio e a incorporao das contribuies da so-
ciedade civil, retiradas de uma audincia pblica que deveria ser re-
alizada
7
. A Coordenao Nacional do Frum criticou a verso preli-
minar, alegando falta de compromisso e de solues adequadas ao
quadro social e ambiental do pas
8
. O Frum criticou, sobretudo, o
conceito de desenvolvimento sustentvel adotado e o pouco tempo
deixado para o debate pblico; contudo, reconheceu a validade do
documento como uma contribuio inicial discusso: o relatrio
tem, portanto, grande valor como elemento de discusso da nossa
realidade, especialmente quando comparado a outros documentos
(...) Ele importante no s pelo que ele fala, mas tambm pelo que
cala
9
. A divulgao do relatrio foi, de fato, uma conquista do mo-
vimento ambientalista, que mais uma vez tornou pblico o debate e
ampliou a possibilidade de participao democrtica de setores da
sociedade civil.
Por outro lado, a audincia pblica promovida pelo governo
para debater o relatrio no teve qualquer carter democrtico. Rea-
lizada na primeira semana de agosto de 1991, a audincia foi trans-
mitida pela Embratel para vrias cidades do pas; as crticas e suges-
tes seriam enviadas a Braslia por telex. Esta forma de realizar a
audincia pblica foi duramente criticada; em So Paulo, por exem-
plo, ambientalistas e membros do governo estadual ligados s agn-
cias ambientais, inclusive o prprio Secretrio de Meio Ambiente,
Alaor Caff, protestaram ao final da transmisso, colocando uma
7
Scharf, R. Ambientalistas querem ter poder de presso na Conferncia de 92. Gazeta
Mercantil, 09 de abril de 1991, p. 23.
8
Valla, M. A. Entidades fazem crticas verso do relatrio. Gazeta Mercantil, 05 de dezembro
de 1991, p. 17.
9
Aveline, C. C. (1991). Um comentrio sobre o relatrio nacional do Brasil UNCED-92;
verso preliminar. Produzido para a Coordenao Nacional do Frum de ONGs 92, 17p.
(mimeo).
i43
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
mordaa, de modo a representar a impossibilidade de uma participa-
o efetiva no processo de discusso.
A verso final do relatrio da CIMA, intitulada O desafio do
desenvolvimento sustentvel (Brasil, 1991), foi divulgada em setem-
bro de 1991. Centrando-se, basicamente, no contraste entre a situa-
o dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o relatrio des-
loca, a princpio, o eixo da discusso para a responsabilidade daque-
les pases: embora tanto o governo quanto a sociedade reconheam
a existncia de srios problemas ambientais, existe consenso de que
so os pases industrializados os principais responsveis pela gravi-
dade dos problemas em escala mundial. , pois, natural supor que o
mundo desenvolvido promova e financie a despoluio do planeta.
O relatrio ressalta, ainda, que a constatao de que tanto os pases
do Norte como os do Sul sofrem os impactos da crise ambiental no
implica a existncia de responsabilidades comuns a respeito das pos-
sveis alternativas de soluo. A maioria dos problemas considera-
dos globais, tais como a chuva cida, o efeito estufa ou a destrui-
o da camada de oznio, so da responsabilidade quase exclusiva
dos pases desenvolvidos. Alm de sofrerem os efeitos negativos
desses problemas, sem usufruir do benefcio do desenvolvimento,
os pases do Sul so convocados a compartilhar tanto a responsabili-
dade quanto o custo das medidas para a atenuao da crise. No
contexto interno, o relatrio reconhece que os problemas ambientais
no Brasil traduzem iniqidades de carter social e poltico (...), assim
como decorrem de distores estruturais da economia. Contudo,
segundo o texto oficial, o Brasil estaria iniciando um processo de
mudana para um novo padro de desenvolvimento, depositando
grande confiana no avano cientfico e tecnolgico, que, incorpora-
do ao processo produtivo, traz grandes vantagens para o meio am-
biente. Por outro lado, o relatrio conclui que para os pases em
desenvolvimento, sombria a perspectiva colocada pelo cenrio de
sistemas tecnolgicos inacessveis, o que evidencia a necessidade
de um esforo concentrado para o desenvolvimento de tecnologias
i44
SoIange S. SIIva-Sancnez
avanadas e no agressivas ao meio ambiente e de compromissos
internacionais no sentido de facilitar o acesso a tecnologias desen-
volvidas nos pases industrializados.
Subjacente a essa tese, o relatrio tentou garantir uma boa
posio do pas, em funo do seu estoque de recursos naturais: o
patrimnio natural brasileiro foi tomado como uma nova moeda para
futuras negociaes que envolvessem financiamentos externos.
Assim, os crditos em termos de recursos naturais estariam contra-
postos aos dbitos sociais, justificando investimentos destinados
infra-estrutura bsica e preservao ambiental no pas.
No obstante as crticas e tentativas de interferncia na elabora-
o do documento oficial que seria apresentado na Conferncia do Rio,
o Frum de ONGs decidiu elaborar o seu prprio relatrio que expres-
saria, ento, o olhar do movimento ambientalista sobre a temtica da
Conferncia. O documento paralelo guarda um tom bastante crtico,
alm de explicitar o papel dos movimentos sociais nos novos projetos
propostos como alternativa ao atual modelo de desenvolvimento. As
diretrizes gerais do documento foram sendo estabelecidas ao longo dos
vrios encontros organizados pelo Frum. Vrios grupos de trabalho
foram criados, voltados a temas gerais e especficos. J em dezembro de
1991, durante o VII Encontro Nacional, realizado em Recife, foi apre-
sentada uma verso preliminar do relatrio; a verso final foi divulgada
em abril de 1992, no VIII Encontro Nacional, em Belo Horizonte. Toda
a produo foi submetida ao debate coletivo, de modo que um nmero
significativo de entidades participou, direta ou indiretamente, da elabo-
rao do texto. A construo do relatrio foi, portanto, essencialmente
democrtica. Nos termos do prprio relatrio: nada mais rico que um
processo de preparao de um relatrio que consiga envolver duas ou
trs centenas de entidades, como foi o caso. (...) Pela primeira vez, um
conjunto de entidades brasileiras, to diferenciadas em seus propsitos e
na sua composio, se uniu em torno de um projeto comum. Suas conclu-
ses no podero, portanto, ser ignoradas (Frum de ONGs Brasi-
leiras, 1992).
i45
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Ao decidir pela elaborao do relatrio, o Frum definiu pre-
viamente qual deveria ser o seu perfil poltico. Assim, o texto deve-
ria privilegiar a anlise e o estudo das causas de degradao ambien-
tal, apresentando os vnculos com um certo modelo de desenvol-
vimento; sem ser apenas tcnico, o relatrio deveria apontar solu-
es scio-ambientais, considerando a profunda conexo entre os
problemas sociais e ambientais. Em linhas gerais, o relatrio apia-
se menos em um diagnstico, do que em uma crtica ao atual modelo
de desenvolvimento. J na apresentao, o Frum questiona o con-
ceito de desenvolvimento sustentvel tal como proposto no docu-
mento Nosso Futuro Comum, publicado pela Comisso das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente (WCDE, 1987). Segundo o Frum,
aquele documento aposta no mesmo modelo de desenvolvimento
que est na raiz dos problemas sociais e ambientais que constata.
Alinhado concepo liberal de um mundo organizado com base
nas relaes de ajuda e cooperao, exclui de sua anlise os meca-
nismos de dominao que produzem as disparidades constatadas.
A partir dessas consideraes o Frum entende que o marco dife-
rencial de um modelo alternativo aquele que atenda de fato s ne-
cessidades da sociedade civil democrtica, garantindo uma ordem
social justa, o respeito vida e o reconhecimento dos direitos so-
ciais. S com esses parmetros possvel lutar por novos estilos de
vida, pela reorientao dos atuais nveis de consumo e produo em
termos globais, sem reeditar as mesmas bases que sustentam o atual
modelo de sujeio e explorao das foras humanas e naturais.
Nesse sentido, o Frum afirma que a sustentabilidade demo-
crtica que se coloca como parmetro para um projeto de sociedade, o
que significa relativizar o campo da economia, sempre privilegiado na
definio de sustentabilidade: os custos no devem ser considerados
apenas em moeda, dentro da lgica da acumulao, mas avaliados do
ponto de vista daquilo que se est disposto a pagar, em termos de mu-
dana dos padres de consumo e redistribuio de oportunidades para
viabilizar uma sociedade mais equnime e menos predatria.
i46
SoIange S. SIIva-Sancnez
Diferentemente do documento oficial, o relatrio do Frum
vai alm da constatao das causas da crise scio-ambiental do pas
e faz uma srie de propostas, entre as quais a redefinio do papel do
Brasil no contexto internacional; a realizao de uma auditoria sobre
a origem da dvida externa; a implantao de um novo padro ener-
gtico, com a descentralizao da produo, democratizao do con-
sumo e uso de fontes alternativas; reforma agrria; redefinio do
modelo industrial, incentivando a indstria de bens de consumo po-
pular; reforma urbana assentada na funo social da propriedade, no
direito cidadania e gesto democrtica da cidade; democratizao
dos meios de comunicao; demarcao das terras indgenas; com-
bate ao racismo. Por fim, o relatrio conclui que a viabilidade desse
novo modelo de desenvolvimento ainda que possa parecer utpi-
co, mas considerando que a utopia elemento fundamental, capaz
de remeter o pensamento e a ao para alm do paradigma econ-
mico-materialista pressupe a construo de uma nova tica, com-
partilhada pelos indivduos, grupos sociais, naes e governos e fun-
dada em uma srie de princpios como a totalidade homem-natureza,
os valores universais que priorizam a solidariedade global e os inte-
resses da espcie humana a longo prazo.
Tambm o sindicalismo passou, gradativamente, a participar
do debate ambiental. A atuao de Chico Mendes, e dos seringueiros
de um modo geral, um dos marcos mais importantes na luta sindi-
cal com uma perspectiva ambiental. Em um primeiro momento, as
discusses do sindicalismo estiveram relacionadas ao prprio am-
biente de trabalho, sobretudo nos setores altamente poluidores como
o siderrgico e o petroqumico. Em seguida, as preocupaes extra-
polaram o espao da fbrica. J em 1988, trabalhadores de uma in-
dstria petroqumica, localizada na Grande So Paulo, criaram uma
subcomisso de meio ambiente junto Comisso Interna para Pre-
veno de Acidentes-CIPA. Os trabalhadores passaram a discutir
questes ligadas contaminao por substncias txicas dentro e
fora da fbrica, forando a reviso de algumas operaes e instala-
i47
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
es. Alguns meses depois, a prpria empresa criou um setor de meio
ambiente. No mesmo sentido o sindicato dos qumicos da regio do
ABC paulista, passou a acompanhar, a partir de 1989, o problema de
um rio da regio contaminado por mercrio. Em Tocantins, quatro
sindicatos de trabalhadores rurais se associaram para desenvolver
um programa de educao ambiental, atravs de debates sobre a pre-
servao e recomposio da mata; alm disso, esses sindicatos pas-
saram a beneficiar e comercializar produtos da floresta em conjunto
com rgos de pesquisa
10
.
Em agosto de 1990, a Central nica dos Trabalhadores-CUT
criou a Comisso Nacional de Meio Ambiente-CNMA, subordinada
Secretaria de Polticas Sociais. Tal comisso passou a realizar de-
bates internos, elaborou uma srie de textos de interesse dos traba-
lhadores sobre meio ambiente e sade, riscos nos locais de trabalho,
desenvolvimento econmico e meio ambiente, entre outros. Alm
disso, essa comisso organizou dois seminrios sobre sindicalismo,
desenvolvimento e meio ambiente. Desse trabalho resultou o docu-
mento Sindicalismo e meio ambiente, apresentado no 4
o.
Congresso
Nacional-Concut, realizado em setembro de 1991. O 4
o.
Concut es-
tabeleceu uma srie de recomendaes em torno da questo meio
ambiente e desenvolvimento: fomentar a criao de comisses de
trabalho sobre meio ambiente nos sindicatos, criar comisses de meio
ambiente em todas as CUTs estaduais, atuar em conjunto com os
movimentos sociais no sentido de elaborar propostas visando garan-
tir uma melhor qualidade de vida para o conjunto dos trabalhadores.
A CUT passou a publicar a revista Sindicalismo e meio ambiente,
tratando de temas como lixo nuclear, legislao ambiental, condi-
es ambientais nos locais de trabalho. No primeiro nmero dessa
revista, a CUT reconhecia que os sindicalistas cutistas devem ter
claro que incorporar a questo do meio ambiente em suas lutas no
10
Nazrio, M. L. Meio ambiente entra na pauta de reivindicaes dos trabalhadores urbanos
e rurais. Jornal do Brasil, 09 de setembro de 1991, Suplemento Ecologia.
i4S
SoIange S. SIIva-Sancnez
significa apenas assumir um debate a mais, mas sim defender for-
mas concretas de reconhecer e reivindicar qualidade de vida. E, des-
sa forma, definir o modelo de desenvolvimento que a classe traba-
lhadora quer para si.
A Fora Sindical realizou em outubro do mesmo ano, a Con-
ferncia Eco-Sindical, visando a participao na Conferncia do Rio.
A CUT, entretanto, teve uma participao mais atuante, passando a
integrar o Frum de ONGs, a partir de seu V Encontro Nacional e,
posteriormente, assumindo a Secretaria Executiva do Frum.
Em um documento intitulado Eco 92: de que lado ficar o
movimento sindical?, produzido pela Comisso Nacional de Meio
Ambiente-CNMA da CUT, so discutidas trs alternativas de posi-
cionamento para o movimento sindical diante da realizao da Con-
ferncia do Rio: a primeira seria simplesmente ignorar o evento sob
o argumento de que os assuntos a serem tratados na Conferncia no
lhe dizem respeito. Assumindo tal postura, adverte o documento,
o movimento sindical estar deixando nas mos dos governos e
setores empresariais a deciso sobre o alcance das alteraes a se-
rem introduzidas no atual modelo de desenvolvimento. A segunda
alternativa seria intervir no debate mantendo-se dentro dos limites
dos interesses corporativos dos trabalhadores.... Nesse caso, basta-
ria apresentar reivindicaes relativas ao ambiente de trabalho, ao
salrio e emprego, atitude mais freqente entre os sindicalistas dos
pases desenvolvidos e que no chega a romper com os valores fun-
damentais que sustentam o modelo de desenvolvimento vigente, ao
contrrio, prioriza as reivindicaes imediatas. Essa postura tem co-
locado, muitas vezes, o sindicalismo em confronto com o movimen-
to ambientalista. A terceira posio possvel ao movimento sindical
seria a de crtica radical ao atual modelo de desenvolvimento, exi-
gindo a sua completa transformao no sentido proposto pelas ONGs
que no desvinculam as questes ambientais das questes sociais.
Tal postura implica, necessariamente, transcender os interesses cor-
porativos dos trabalhadores, negando na prtica a sua mera condio
i4
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
de instrumentos do processo produtivo e levando-os a assumir o ca-
rter de cidados e seres planetrios. O documento conclui afir-
mando que ao assumir a terceira posio o movimento sindical esta-
ria credenciado a desenvolver o papel de vanguarda social no pro-
cesso de transformao do atual modelo de desenvolvimento
11
.
Nesse momento, tambm o empresariado passou a integrar o de-
bate ambiental. Em janeiro de 1991, alguns setores comearam a se ar-
ticular no sentido de preparar sua participao na Conferncia do Rio,
criando um grupo de trabalho e organizando inmeros seminrios e con-
ferncias
12
. Alm disso, o empresariado brasileiro passou a integrar o
Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel-Cedes
(Business Council for Sustainable Development-BCSD), entidade for-
mada por empresrios de destaque de vrios pases. O setor empresarial,
formulou um discurso bastante particular acerca da questo ambiental,
apropriando-se rapidamente do conceito de desenvolvimento sustent-
vel. O prprio representante do Cedes no Brasil, o empresrio Mrcio
Fortes, chegou a declarar que o desenvolvimento sustentvel represen-
tava uma nova ordem econmica, um caminho para a compatibilizao
entre crescimento econmico e proteo ambiental, cuja base seria o
mercado livre
13
. De um ponto de vista empresarial, portanto, o desen-
volvimento sustentvel seria uma forma de gerar a mxima receita de
um dado estoque de ativos sem esgotar a base de capital
14
. Tambm
nesse momento, foi realizada a II Conferncia Internacional da Indstria
sobre Controle do Meio Ambiente-WICEM. Organizada pela Cmara
11
Comisso Nacional de Meio Ambiente da Central nica dos Trabalhadores-CUT (s/d).
Eco 92: de que lado ficar o movimento sindical. Mimeo.
12
A Federao das Indstrias do Estado de So Paulo-FIESP organizou, em janeiro de 1991,
o seminrio Meio ambiente: o empresrio e o Nosso Futuro Comum; cf. Scharf, R.
Empresrios se organizam para a Conferncia da ONU. Gazeta Mercantil, 30 de janeiro de
1991, p.12.
13
Belchior, F. Empresrios sugerem mudanas no modelo econmico latino-americano. Gazeta
Mercantil, 18 de julho de 1991, p.17. Os empresrios latino-americanos membros do Cedes
elaboraram o Guia para o desenvolvimento sustentvel nos pases em desenvolvimento:
uma viso empresarial.
14
Camargo, T. Defesa do ambiente um bom negcio. Gazeta Mercantil, 07 de maro de
1991, p. 21.
i50
SoIange S. SIIva-Sancnez
Internacional de Comrcio em cooperao com o Programa de Meio
Ambiente das Naes Unidas. O II WICEM reuniu em Roterd, mais de
setecentos e cinqenta executivos dos setores privado e governamental,
alm de algumas ONGs. Nos documentos finais do encontro, o desen-
volvimento sustentvel tratado como um objetivo internacional es-
sencial, que exige crescimento econmico real como forma de dar
respostas aos problemas ambientais, reduzindo a pobreza e o cresci-
mento populacional. Nessa perspectiva, o livre comrcio condio
crucial para o desenvolvimento sustentvel: o crescimento econmico
no mundo desenvolvido depende em larga medida da ampliao do acesso
ao mercado dos pases industriais
15
.
A ampliao do debate e a incorporao da perspectiva ambiental
no discurso e na prtica destes sujeitos sociais revelam o fortalecimento
e maturidade de certos setores modernos da sociedade brasileira e, so-
bretudo, revelam a capacidade de suas representaes institucionais para
reivindicar o direito de participao na esfera pblica de negociaes
em torno da problemtica ambiental. Apesar das tentativas do governo
Collor de desconsiderar estes setores, e at mesmo enfraquecer as foras
sociais organizadas, em momentos decisivos da discusso dos rumos da
poltica ambiental brasileira, os ambientalistas garantiram um espao de
participao e interveno nessa esfera; garantiram, assim, a continuida-
de do processo de construo de uma cidadania ambiental e de uma
histria que permanece com uma temporalidade aberta, num processo
contnuo de formulao de novos direitos.
15
Gazeta Mercantil, 15 de abril de 1991, ntegra das resolues do encontro de Roterd, p. 19.
i5i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
CAPlTULO 6
OS ARCAlSMOS DA POLlTlCA
AMBlENTAL NO BRASlL NOVO
i53
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
A FARSA DO GOVERNO COLLOR
O perodo correspondente ao governo Collor foi extremamen-
te rico para o debate ambiental, menos pelas aes implementadas
do que pela possibilidade de explicitar na arena poltica a complexi-
dade do conflito social que permeia a problemtica ambiental. Ade-
mais, a atuao do Estado, como um dos agentes envolvidos nesse
debate, revelou aspectos importantes do projeto poltico que se pre-
tendia para o pas. s vsperas da realizao da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD,
Collor tratou de incorporar a questo ambiental como um dos pontos
centrais de seu programa de governo, construindo um discurso mar-
cadamente ambientalista. Contudo, a apropriao do tema meio am-
biente pelo discurso oficial e sua incorporao estratgia poltica
apenas dissimularam o fato de que a verdadeira poltica do governo
voltada ao meio ambiente foi no ter uma poltica.
Com efeito, o modo como Collor tratou a questo ambiental,
como de resto todas as demais, revela o quanto agiu no sentido de
negar a poltica. As aes do governo na rea ambiental sempre fo-
ram tratadas a partir de uma publicidade exagerada, de um planejado
marketing verde. Por outro lado, as contradies e ambigidades
que marcaram todo o perodo merecem uma anlise mais cuidadosa
e no permitem concluses apressadas. De qualquer forma, a
teatralizao que Collor fez do poltico e do social, transforman-
do, por vezes, o Estado em um Estado-espetculo, foi a forma mais
extrema de negao da poltica e do debate poltico (Ribeiro, 1994).
A posio do governo Collor diante das questes ambientais
se diferenciou muito daquela de governos anteriores. Viola (1992b)
i54
SoIange S. SIIva-Sancnez
chega a destacar uma certa sensibilidade ambiental do governo
Collor, ao analisar os impactos do ambientalismo na poltica mun-
dial. Viola prope uma classificao baseada em duas linhas de
clivagem na dinmica poltica internacional. A primeira seria repre-
sentada pelas foras nacionalistas, com interesses voltados para o
Estado-Nao, e pelas foras globalistas, com orientao localizada
na escala mundial. A segunda linha de clivagem coloca em oposio
as foras que assumem a proteo ao meio ambiente como uma di-
menso fundamental, os chamados ambientalistas, com as foras in-
diferentes ou contrrias a essa questo, ou seja, os no ambientalis-
tas. A partir da combinao entre essas duas linhas, Viola diferencia
quatro grandes foras atuantes no sistema mundial: nacionalistas,
globalistas, ambientalistas-nacionalistas e ambientalistas-globalistas.
Os setores nacionalistas tm uma orientao fortemente protecionis-
ta, defendem foras armadas poderosas e reforam o poder do Es-
tado-Nao, entidade superior da ordem internacional. J os
globalistas defendem economias abertas ao mercado mundial e pri-
vilegiam o papel das organizaes internacionais como a ONU. Os
ambientalistas-nacionalistas defendem a idia de desenvolvimento
sustentvel apenas em escala nacional, enquanto que os ambientalis-
tas-globalistas preconizam uma reforma profunda na ordem interna-
cional, como forma de viabilizar a proteo ambiental nos espaos
nacionais. So favorveis transferncia de novas tecnologias por
parte dos pases ricos e ao estabelecimento de uma autoridade supra-
nacional para lidar com questes ambientais globais. Evidentemen-
te, existem variantes diferenciadas em cada setor, com posies he-
terogneas, que vo desde liberais at radicais.
No caso brasileiro, haveria, segundo o autor, uma retrica
ambientalista-globalista combinada com uma estrutura estatal em que
predominam o nacionalismo (declinante) e o globalismo (ascenden-
te). Teria ocorrido uma mudana no governo brasileiro do nacio-
nalismo de Sarney ao globalismo com sensibilidade ambiental de
Collor. O que explica essa alterao? Como foi, efetivamente, as-
i55
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
sumida a questo ambiental no governo Collor? Qual discurso am-
biental foi utilizado?
evidente que houve mudanas significativas de postura do
governo brasileiro face s questes ambientais pelo menos desde o
fim do governo Sarney, como se verifica no Programa Nossa Na-
tureza. Alm disso, Collor assumiu o governo num momento de
crescimento de uma segunda onda ambientalista mundial. A pri-
meira havia ocorrido no final dos anos 60 e tivera um carter mar-
cadamente instituinte, tendo levado criao de leis como o National
Environment Policy Act dos Estados Unidos (1969), instituies
nacionais como a Environmental Protection Agency-EPA ameri-
cana (1970) e instituies internacionais como o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA (1972), criado por
ocasio da Conferncia de Estocolmo. No final dos anos 80, aps
um perodo de relativo refluxo, a mar ambientalista tornou a su-
bir, agora em um mundo muito mais globalizado, com problemas
de destruio da camada de oznio, aquecimento global e perda da
biodiversidade.
Na construo de um discurso ambientalista, Collor fez uma
apropriao do conceito de desenvolvimento sustentvel. Apropria-
do, reapropriado, mitificado e mistificado, tal conceito tornou-se res-
posta, no discurso oficial, s demandas sociais relacionadas pro-
blemtica ambiental, sempre servindo como argumento em favor do
crescimento econmico em detrimento da preservao ambiental. O
conceito de desenvolvimento sustentvel tratou de imprimir a ima-
gem de um notvel e estranho consenso, que, na verdade, no existia
dentro do governo, em termos de poltica ambiental. Esse conceito
acabou por assumir sentidos variados, segundo a retrica dos dife-
rentes sujeitos sociais: ora desenvolvimento sustentvel significava
uma proteo ao verde sem compromisso com a problemtica
social, ora tratava-se de um desenvolvimento que poderia garantir a
sustentabilidade das taxas de lucro. Ou, ainda, o termo poderia
servir apenas como introduo aos documentos oficiais, visando a
i56
SoIange S. SIIva-Sancnez
obteno de emprstimos e financiamentos de agncias internacio-
nais. Na abertura da Conferncia do Rio, Collor chegou a dizer, em
referncia ao desenvolvimento sustentvel, que o Brasil seria um
exemplo: ...tem muito desenvolvimento a conquistar e muita natu-
reza a conservar
1
. certo que a noo de desenvolvimento susten-
tvel tal como foi apropriada pelo dircurso oficial estava longe de
ser aquela defendida pelos ambientalistas.
O conceito de desenvolvimento sustentvel foi introduzido no
debate poltico a partir da divulgao do Relatrio Nosso Futuro Co-
mum ou Relatrio Brundtland, como ficou conhecido. Esse relatrio
foi resultado dos trabalhos desenvolvidos pela Comisso das Na-
es Unidas sobre Meio Ambiente, criada em 1983, e presidida pela
Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. O Relatrio
Brundtland tem como pressuposto a possibilidade de conciliao entre
crescimento econmico e preservao do meio ambiente, atravs do
desenvolvimento sustentvel, definido como aquele que atende s
necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gera-
es futuras tambm atenderem as suas. Trata-se de um processo
de mudana, no qual a explorao dos recursos, a orientao dos
investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnolgico e a mu-
dana institucional esto de acordo com as necessidades atuais e fu-
turas. Em ltima instncia, o desenvolvimento sustentvel, uma
correo, uma retomada do crescimento, alterando a qualidade do
desenvolvimento. A via para alcanar o desenvolvimento sustent-
vel seria um sistema econmico mundial de cooperao integrada,
onde as multinacionais tm importante papel a desempenhar
(WCED, 1987).
As anlises e propostas do Relatrio Brundtland expressam
uma confiana exacerbada no avano tecnolgico, alm de conside-
rar a pobreza como causa primordial da degradao ambiental. Al-
1
Discurso de Fernando Collor na abertura da Conferncia do Rio. O Estado de So Paulo, 4
de junho de 1992, p.6.
i57
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
guns crticos avaliam que o relatrio aproxima-se da posio neo-
clssica da economia, ao depositar nas foras de mercado, ainda que
de forma no explcita, as solues para os problemas ambientais. A
concepo subjacente ao conceito de desenvolvimento sustentvel,
tal como expresso no Relatrio Brundtland, seria a do ecocapitalis-
mo: um conjunto de mecanismos de ajustamento que resgata a fun-
cionalidade da sociedade capitalista, ora naturalizada como paradig-
ma da sociedade moderna (...) um conjunto de medidas, em prol do
capitalismo verde (Herculano, 1992). Em uma crtica mais abran-
gente e muito bem fundamentada, Sachs (1988), um dos principais
tericos do ecodesenvolvimento, afirma que o relatrio desprovi-
do de memria, passa rapidamente sobre a histria desses ltimos
quinze anos (...) A Comisso quis passar em revista um nmero ex-
cessivamente grande de problemas (...) o que conduziu (...) a repetir
generalidades bem conhecidas e a manter-se superfcie das coisas.
Por outro lado, nenhum esforo sistemtico foi feito para apresentar
e avaliar as experincias de um outro desenvolvimento socialmente
til, ecologicamente prudente e economicamente vivel que surge
c e l nos interstcios dos sistemas scio-polticos globalmente de-
dicados ao crescimento selvagem e ao lucro econmico a curto pra-
zo. Isto teria permitido introduzir a problemtica do papel e dos li-
mites do desenvolvimento local (...) do papel dos atores sociais e
mais particularmente dos movimentos ecolgicos. A ausncia de uma
anlise aprofundada desses movimentos aparece como uma enorme
lacuna do relatrio. Embora longa a citao importante.
Para tentar compreender o discurso ambientalista produzido
por Collor e a atuao de seu governo em relao poltica ambien-
tal, preciso recuperar o contexto no qual se deu a chegada de
Fernando Collor de Mello ao poder, para o que a anlise de Oliveira
(1992a) fundamental. A vitria de Collor nas eleies de 1989 foi
resultado de um momento muito particular do cenrio poltico brasi-
leiro. Os trs ltimos anos do governo militar, cujo presidente era
Joo Figueiredo, j anunciavam um interregno de vacilaes e du-
i5S
SoIange S. SIIva-Sancnez
biedades, produzindo uma crise de credibilidade do Estado, das ins-
tituies polticas e dos prprios polticos, alm de uma grave crise
de acumulao e da capacidade do Estado proporcionar previsibili-
dade economia, papel que o Estado brasileiro sempre desempe-
nhou. O regime democrtico instaurado com a Nova Repblica teria
a responsabilidade de resolver a crise econmica herdada dos gover-
nos militares; ao fracassar nessa tarefa, a Nova Repblica reforou o
descrdito da poltica. Nesse sentido, o novo regime deslocou o eixo
da crise econmica para uma crise geral do Estado, das instituies e
do prprio governo, num movimento de politizao da economia.
Oliveira salienta que apesar da proximidade das primeiras elei-
es diretas depois do regime militar, a configurao da crise no
possibilitava a emergncia de candidaturas que se apoiassem em tor-
no da agregao de interesses, mas antes preparava o caminho para
uma campanha e um candidato messinicos. Com efeito, Oliveira
afirma que Collor foi representativo de um messianismo poltico ur-
bano, diferenciado de uma personalidade populista, posto que no
interpelava a radicalidade das massas e no tinha um forte apelo de
classe, ainda que genrico (ademais, o populismo j havia sofrido
uma grande derrota com o golpe de 64). Tratava-se, de fato, de um
messias, com todas as caractersticas desse tipo de personalidade:
a personalidade messinica cria fanticos e no organiza, e embora
sua durabilidade na poltica seja diversa, historicamente falando, ela
, mais costumeiramente, episdica e frgil, deixando poucos traos
posteriores. Inteiramente diversa, portanto, do lder carismtico de
Max Weber. Tratava-se, pois, de um heri-salvador (Velho, 1990).
O discurso de Collor incidiu sobre os pontos centrais da crise
brasileira: o sistema poltico partidrio, a corrupo, os problemas
sociais, entendidos como decorrentes da ineficcia do Estado e no
como produto da desigualdade da distribuio de renda. Como bem
observa Oliveira, Collor mobilizou toda a frustrao, todo o res-
sentimento, todas as carncias, no ponto do olho de furaco da cri-
se (grifos do autor). Alm disso, Collor procurou afastar-se e dis-
i5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
tinguir-se dos polticos e das prprias organizaes empresariais,
criando em torno dele e sobre ele, a aura de um isolado cavaleiro
andante, contra tudo e contra todos. Sua candidatura no se susten-
tava sobre qualquer setor organizado ou especfico da sociedade, seu
discurso era voltado para o povo, os descamisados; os prprios
setores representativos do grande capital no confiavam inteiramen-
te em Collor, ante a sua qualidade de messias. Assim, Collor che-
gou ao poder sem uma base de sustentao dos setores organizados
da sociedade; estava realmente isolado no centro do governo. Em
uma passagem sntese, Oliveira assim se refere instalao do go-
verno Collor: deu-se a emergncia do tempo messinico (um tem-
po que) ope-se a qualquer outra temporalidade, de forma radical.
Ele , de uma s vez, promessa infinita e indefinida; um raio que
pode abater-se de repente, sem aviso, apocalipticamente; sempre
anunciado, no tem data nem minuto marcados. E sua chegada o
dies irae da vingana, que tambm o dia da justia.
O conjunto de foras polticas que elegeu Fernando Collor de
Mello era bastante diversificado: de um lado, as parcelas mais pobres da
populao os descamisados que representaram o maior nmero de
votos; de outro lado, algumas fraes das classes mdias, preocupadas
com a possibilidade de sua proletarizao; complementou, ainda, o con-
junto, o grande bloco formado pelas burguesias, que no chegavam a
constituir uma unidade e nem confiavam inteiramente em Collor. A
grande burguesia associou-se a Collor apenas no segundo turno da cam-
panha eleitoral; foi uma associao estratgica, tendo em vista que o
candidato oponente, Luiz Igncio Lula da Silva, era o representante da
esquerda e dos setores organizados e modernos da sociedade brasileira.
A falta de unidade dessas foras polticas como um espelho partido
e depois rejuntado no momento da vitria eleitoral e, principalmente,
a ausncia de uma base de sustentao dos setores organizados da so-
ciedade representavam um problema de governabilidade para Collor,
desde dificuldades para montar um plano de governo at para indicar
ministros (Oliveira, 1990).
i60
SoIange S. SIIva-Sancnez
Institudo o novo governo, toda a orientao poltica foi mar-
cadamente privatizante, no exato sentido de uma privatizao do
pblico sem a correspondente publicizao do privado. Oliveira
(1992a) argumenta que essa orientao esteve presente em todas as
reas de atuao governamental, notadamente nas tticas e estrat-
gias de poltica econmica do Plano Collor, que previa a transfern-
cia para o setor privado de todo patrimnio pblico representado
pelas estatais. No se tratava simplesmente de uma poltica de priva-
tizao, mas de utilizao de recursos pblicos para constituir um
novo bloco de capitais privados. Oliveira ainda destaca o mesmo
sentido privatizante na rea da cultura, com uma rendio incondi-
cional indstria cultural, baseada no completo desmonte de in-
meras instituies estatais, alm do fim dos subsdios para o setor.
Essa orientao privatizante tambm se deu num outro senti-
do, apontado por Chau
2
j nos primeiros meses do novo governo: a
indiferenciao entre o pblico e o privado. Assim, o Plano Collor
teria sido a mais violenta incurso na vida privada dos cidados,
esfacelou-lhes o cotidiano e apagou as fronteiras entre o Estado e a
sociedade civil (...) A indistino entre o pblico e o privado signifi-
ca a destruio da esfera democrtica dos sentidos dos direitos civis,
sociais e polticos, das garantias da cidadania sob o vendaval dos
interesses presidenciais.
Em outro momento, Chau (1992) acrescenta: ... o desliza-
mento contnuo do privado para o pblico e do pblico para o priva-
do constitutivo da poltica desptica e da impossibilidade de traar
fronteiras entre a esfera tica das virtudes e a esfera poltica dos va-
lores cvicos. A poltica desptica dispensa instituies mediadoras
das relaes polticas. Ocorre uma personalizao do poder e o cor-
po poltico transforma-se em corpo mstico-poltico do governante.
Assim, a poltica se privatiza: a vida privada do governante ocupa
toda a cena pblica e, como o antigo imperador romano, seus gostos
2
Chau, M. Arcasmos do Brasil Novo. Folha de So Paulo, 29 de maio de 1990, p. 1-3.
i6i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
e preferncias mesa, na cama, na praa desportiva, em sua bibliote-
ca, com seus animais de estimao e sua famlia so cotidianamente
exibidos para o julgamento fascinado dos cidados.
A construo do espao pblico exige, portanto, que se desfa-
a a corporificao do poder poltico e que se rompa com a identifi-
cao que a sociedade estabelece com o governante. Atravs da cria-
o de instituies polticas mediadoras, rompe-se com o imagin-
rio messinico da salvao e o imaginrio feudal da proteo. Mas
ao neoliberalismo interessa a perda das fronteiras entre o pblico e o
privado, mais do que isso: interessa a passagem do espao pblico
condio de marketing e a passagem do espao privado cena pol-
tica.
Ainda numa outra perspectiva, Ribeiro (1994) destaca que, ao
teatralizar a poltica ou ao tratar a poltica como espetculo, re-
duzindo os cidados a meros espectadores, o governante nega seu
compromisso com o bem comum, com a res publica, esquece, ade-
mais, o pblico pelo publicitrio, podendo se apropriar da coisa p-
blica para fins privados. Tal como se passou com Collor.
A estratgia de Collor visava acabar, ou no mnimo enfraque-
cer, as formas e foras sociais organizadas da sociedade e as arenas
emergentes de negociao. As tentativas nesse sentido foram mais
notveis em relao aos trabalhadores e ao novo sindicalismo, repre-
sentado pela CUT. De fato, as iniciativas de Collor (as medidas con-
tra o funcionalismo pblico, a tentativa de reviso da legislao tra-
balhista, a proposta de privatizao da Previdncia Social), a par
com sua poltica recessiva, colocaram as centrais sindicais na defen-
siva.
A estratgia de eliminar os setores organizados da sociedade de
todo e qualquer processo de negociao tambm ressaltada por
Schneider (1992), ao analisar o programa de privatizao do governo.
Segundo esse autor, ainda que Collor tivesse popularizado uma viso
negativa do Estado, atravs de um discurso anti-Estado, tornando, assim,
i62
SoIange S. SIIva-Sancnez
o liberalismo mais aceitvel, o programa de privatizao no fez parte
de uma estratgia poltica que visasse garantir o apoio do Congresso e
de possveis grupos sociais pr-privatizao. Collor e sua equipe do
BNDES, cuja experincia e conhecimento acumulados durante a dca-
da de oitenta em matria de privatizao fizeram com que se tornasse o
executor do programa, tentaram isolar e despolitizar as aes nesse campo.
certo que o programa de privatizao procurou se conformar opinio
de setores da elite, que, alm de manter um certo consenso a favor da
privatizao, priorizavam alguns setores que deveriam passar iniciati-
va privada (setores do ao, comrcio internacional, informtica). sin-
tomtico que nas primeiras semanas de governo, Collor tenha extingui-
do a Siderbrs (holding estatal do ao), a Portobrs (holding ligada
administrao de portos) e a Interbrs (comrcio internacional). Schneider
observa, todavia, que se o programa de privatizao se moldou opinio
das elites foi menos para incorporar sua participao no processo, do
que para evitar um possvel confronto. Ademais, Collor centralizou as
decises e passou a legislar atravs de decretos, excluindo a participao
do Congresso e a possibilidade de negociaes. Assim, vrios aspectos
do programa de privatizao tentaram impedir a participao, o con-
fronto e a poltica de um modo geral; Collor dispensou a participao
direta, alienou o Congresso e os setores organizados, demonstrando uma
verdadeira averso tecnocrtica ou neoliberal poltica de negocia-
o. Em suma, a privatizao foi tomada como reforma tcnica,
mantida margem da poltica.
Na mesma perspectiva, Oliveira (1992a) avalia que o progra-
ma messinico de Collor entrou em choque com uma sociabilida-
de construda ao longo dos anos setenta e oitenta a partir da presena
de novos e importantes sujeitos na cena poltica (a nova classe ope-
rria e o novo sindicalismo; a prpria classe mdia); a destruio
dessa sociabilidade exigiu a eliminao de um campo de negociao
ocupado por sujeitos representativos de diversos grupos da sociedade
organizada. As prprias caractersticas do Plano Collor de estabili-
zao econmica eram marcadamente totalitrias, na medida em
i63
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
que atropelaram as instituies da vida poltica e civil, negando
qualquer forma de representao e mediao da sociedade. O plano
no reconheceu a diversidade de posies das alteridades sociais e
polticas e a sua capacidade de negociar, ceder, at mesmo impor,
em alguns casos, mas sobretudo participar de um debate em uma
arena democrtica. Ao negar a capacidade e o poder de representati-
vidade de sujeitos sociais e polticos na sociedade, a modernidade
apregoada por Collor foi, utilizando novamente as palavras de Oli-
veira, na contramo das virtualidades postas pela prpria comple-
xidade do capitalismo contemporneo no Brasil....
O programa econmico do governo Collor, fundado na lgica
neoliberal e privatizante, envolvia, entre um sem nmero de medi-
das, a abertura comercial, a liberalizao de preos, a livre negocia-
o salarial, priorizando o mercado como orientao e caminho para
uma integrao econmica internacional. Imediatamente aps a pos-
se do novo governo, o plano, ento implementado, produziu um ra-
dical aperto monetrio com reduo da liquidez, atravs do seqes-
tro e congelamento dos ativos financeiros. Ao lado de um programa
de privatizaes das empresas estatais, com a instituio dos certifi-
cados de privatizao que, em ltima instncia, deixou aos bancos
o controle do processo de privatizao buscou-se a total abertura
ao capital estrangeiro. A par dessas medidas foi iniciada uma refor-
ma administrativa com o objetivo de demitir uma parcela significati-
va do funcionalismo pblico.
interessante lembrar que no perodo imediatamente poste-
rior eleio, o programa econmico de Collor ainda estava por ser
decifrado e causava grande expectativa diante da profunda crise que
o pas atravessava; mas Collor se apresentava como detentor de to-
das as solues para essa crise ou, ainda, como um boxeador confi-
ante entrando no ringue... (Goldenstein, 1990).
Em sua anlise, Oliveira (1992a) examina a inconsistncia do
plano econmico de Collor a partir de dois aspectos principais. O
primeiro refere-se contradio entre a sua temporalidade messi-
i64
SoIange S. SIIva-Sancnez
nica e a temporalidade societal: aquela requer um sucesso ime-
diato, esta tem ritmos diferenciados e, portanto, longos, traduzindo
os interesses dos vrios grupos que compem a sociedade. A contra-
dio se expressa na medida em que as aes econmicas
messinicas no podem reestruturar relaes societais, cuja tem-
poralidade de longo prazo. A nica temporalidade que pode ser
mortalmente atingida e reprimida pela interveno messinica a do
salrio; a temporalidade do capital de longo prazo, cumulativa,
enquanto a temporalidade dos assalariados mais imediata (embora
a temporalidade do regime de assalariamento tambm seja longa). O
segundo aspecto refere-se inadequao entre as condies concre-
tas da economia brasileira e a base terico-metodolgica do plano,
originariamente neoclssica e monetarista. A teoria monetria no
reconhece a qualidade diversa dos portadores de valores, fetichiza
ao mximo a moeda; assim, a teoria do plano choca-se com as desi-
gualdades da sociedade brasileira, que faz uns sujeitos e outros ob-
jetos da poltica econmica. Nesse sentido, a adoo do modelo
neoclssico e monetarista , segundo Oliveira, intrinsecamente au-
toritria e socialmente perversa.
Ainda em relao ao plano econmico, Fiori (1993) distingue
dois momentos poltico-econmicos diferenciados, embora manten-
do a mesma concepo estratgica. O primeiro momento o autor
denomina jacobino e se estende de maro de 1990 a abril de 1991,
quando a economia foi conduzida pela ministra Zlia Cardoso de
Mello. Essa fase marcada pelas medidas de impacto e pelas freqen-
tes alteraes das regras econmicas conduzidas por uma equipe de
technopols voluntaristas e autonomizados em relao aos demais
setores da sociedade. O segundo momento, denominado girondino,
vai de abril de 1991 a setembro de 1992, sob o comando do ministro
Marclio Marques Moreira, contrrio s medidas heterodoxas da pri-
meira fase e favorvel renegociao da dvida externa. Em ambos
os casos a poltica econmica fracassou e o pas enfrentou a mais
sria recesso econmica desde os anos 30, com queda do PIB e das
i65
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
taxas de investimento, aumento da dvida pblica, perdas reais do
salrio, aumento da taxa de desemprego e da concentrao de renda.
Do mesmo modo, o corte dos gastos pblicos agravou as condies
dos servios pblicos bsicos, notadamente os servios sociais. A
poltica econmica do governo tambm causou impactos ambien-
tais, com o aumento das culturas de exportao na regio dos cerra-
dos, a reduo do preo da borracha nacional
3
, comprometendo as
reservas extrativistas da Amaznia, os baixos investimentos em ser-
vios de gua e esgoto; a poltica recessiva contribuiu de modo sig-
nificativo para o aumento dos nveis de degradao ambiental
(Acselrad, 1992).
As caractersticas gerais do governo Collor, traadas nas an-
lises precedentes, tiveram reflexos, evidentemente, na conduo de
sua poltica ambiental. Apesar de todo discurso ambientalista, a
poltica do governo voltada a essa rea foi no ter uma poltica. As
aes nesse campo pretenderam, a maior parte do tempo, apenas
gerar impactos
4
. Ora, uma poltica de impactos, como j observou
Oliveira, tem flego curto e no pode se converter em uma poltica
de governo propriamente dita. O que de fato importava a Collor era
garantir uma posio satisfatria at a realizao da Conferncia do
Rio, mesmo que isso implicasse a eliminao de uma possvel arena
de negociaes com os setores organizados da sociedade. Entretan-
to, a constituio e consolidao de um Frum Nacional de ONGs e
o papel que este desempenhou revelam o fortalecimento e maturida-
de de certos setores modernos da sociedade brasileira e, sobretudo,
revelam a capacidade de suas representaes institucionais para rei-
vindicar o direito de participao na esfera pblica de negociaes.
O prprio CONAMA, apesar de ter sofrido um esvaziamento
e enfraquecimento poltico desde o primeiro ano do governo, foi um
3
A queda no preo da borracha praticamente inviabilizou a atividade extrativa na floresta,
levando o Conselho Nacional dos Seringueiros-CNS a afirmar que as experincias
promissoras de manejo sustentvel da floresta estavam seriamente ameaadas.
4
Quando era conhecido como o caador de marajs de Alagoas, Collor j se destacava por
suas medidas de impacto e pouca consistncia jurdica.
i66
SoIange S. SIIva-Sancnez
espao de intenso debate e negociao poltica. Com a criao do
Conselho de Governo, rgo hierarquicamente superior ao CONAMA
e que no previa a participao de representantes da sociedade civil,
importantes decises acerca da poltica ambiental ficaram centrali-
zadas na Secretaria de Assuntos Estratgicos-SAE, que funcionava
como secretaria executiva daquele Conselho. Ademais, os represen-
tantes governamentais no CONAMA eram sistematicamente substi-
tudos, o que comprometia a continuidade dos trabalhos e debates,
alm de dificultar o andamento das negociaes entre ambientalistas
e governo. A rotatividade dos representantes do governo tambm
fez com que os ambientalistas se tornassem a memria do CONAMA.
Os ambientalistas, por outro lado, procuraram prestigiar o
CONAMA. Na eleio para escolha de seus representantes, realiza-
da entre janeiro e fevereiro de 1992, houve uma grande adeso: em
algumas regies, o nmero de entidades que votaram superou o n-
mero daquelas que estavam cadastradas no CONAMA e, portanto,
aptas a votar. Na regio Norte, por exemplo, votaram sessenta e duas
entidades ambientalistas, enquanto que o nmero de entidades aptas
a votar era de treze
5
. Vale dizer que a representao dos ambientalis-
tas no CONAMA regionalizada e decidida por eleio direta. O
Presidente da Repblica, por sua vez, pode fazer trs indicaes,
prerrogativa que Collor transferiu a Lutzenberger que acabou por
indicar outros trs representantes do setor ambientalista.
O fato que Collor incorporou a questo ambiental na estrat-
gia poltica global de seu governo como uma das medidas projetadas
para manter sua popularidade. A apropriao do tema meio ambien-
te pelo discurso oficial e sua incorporao na estratgia poltica de
Collor podem, em alguma medida, revelar aspectos de seu projeto
poltico e o apoio de que necessitava para implement-lo. Por outro
lado, a preocupao com os problemas ambientais possibilitava a
5
Estes dados, apresentados em dossi organizado pelo IBAMA, constam do boletim
informativo da Unio Protetora do Ambiente Natural-UPAN, de maro de 1992.
i67
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
construo de uma imagem positiva no cenrio externo. Os temas
scio-ambientais foram escolhidos em funo da atrao que exer-
ciam no contexto internacional: povos Yanomami, preservao da
Amaznia, etc. A orientao explcita de sua poltica externa era a
de se identificar com os pases industrializados, desvinculando-se da
posio de pas de Terceiro Mundo. Nesse sentido, tanto Jos Lut-
zenberger como Jos Goldemberg acabaram por avalizar o governo,
independente at de suas realizaes efetivas. Ocorre que entre a
imagem externa e as realizaes internas h que se registrar uma
grande distncia. O governo no priorizou as iniciativas e demandas
da comunidade ambientalista nacional; a questo ambiental no foi
assimilada como parte da questo do desenvolvimento e da proble-
mtica social; os rgos ambientais, como o IBAMA, permanece-
ram com uma ao tradicional em termos de fiscalizao, notada-
mente das prticas de desmatamento e conservao; nenhuma pol-
tica verdadeiramente inovadora foi desencadeada.
O crescente debate acerca dos problemas ambientais globais co-
locou o Brasil no centro das preocupaes internacionais; Collor tinha
conscincia desse fato e pretendia tirar o mximo proveito da posio
privilegiada do pas, enquanto possuidor de importantes recursos natu-
rais. Vrios autores tm considerado essa questo. Em artigo que des-
creve a participao do Brasil na negociao do captulo financeiro da
Agenda 21
6
, Ricpero (1993), ento embaixador em Washington, subli-
nha que dentre as mudanas recentes no panorama internacional uma
das poucas que trabalha em nosso favor a sbita emergncia de um
tema como o ambiental onde o Brasil, ao lado de srias vulnerabilidades
(a repercusso do desmatamento da Amaznia), dispe de cartas preci-
osas como o fato de deter o maior patrimnio de biodiversidade, de ser
o dono da maior floresta tropical existente.
6
A Agenda 21, um dos principais documentos assinados durante a Conferncia do Rio,
constitui um programa de ao para o desenvolvimento sustentvel, que inclui, entre outros
temas, a questo da pobreza, habitao, sade, transferncia de tecnologias, desmatamentos,
desertificao, mudanas climticas, modelos de consumo.
i6S
SoIange S. SIIva-Sancnez
A mesma anlise compartilhada por outro embaixador em
uma obra em que vrios autores so chamados a discutir o futuro do
Brasil na ltima dcada deste sculo. Aqui o embaixador Marclio
Marques Moreira que mais tarde seria o ministro da Economia de
Collor observa que o Brasil deveria dar uma resposta adequada s
mudanas em curso mundialmente, como forma de garantir uma in-
sero soberana e moderna no novo cenrio mundial (Moreira, 1992).
Nesse sentido, o Brasil teria que vencer muitos constrangimentos
internos e tirar partido de seus patrimnios inexplorados. Est-se
fazendo referncia, evidentemente, ao patrimnio ecolgico. Moreira
destaca a posio estratgica desse patrimnio, num momento em
que as vantagens comparativas em termos de abundncia de mat-
ria-prima e mo-de-obra barata so subtradas pelo avano tecnol-
gico; assim, urge preserv-lo, para poder desenvolv-lo e urge de-
senvolv-lo, para poder preserv-lo. patrimnio cujas cotas esto
em ascenso e so cobiadas! na bolsa mundial de valores.
Em outro artigo desse mesmo livro Chipman (1992), do Insti-
tuto Internacional de Estudos Estratgicos de Londres, lembra que
j no final dos anos oitenta, o desmatamento na Amaznia interferiu
nas polticas de emprstimo da Comunidade Econmica Europia,
do Banco Mundial e mesmo de instituies privadas, levando o pre-
sidente Sarney a criticar o que chamou de imperialismo verde.
Esse mesmo autor afirma que a poltica internacional para os pases
latino-americanos dever desenvolver-se e implementar-se em tor-
no dos temas dvida externa, drogas e meio ambiente: o fim da guer-
ra fria e, portanto, a transformao do cenrio poltico internacional
alterou, em grande medida, a importncia geopoltica dos pases la-
tino-americanos, estabelecendo uma nova agenda, cujos itens pas-
sam pela questo da consolidao da democracia, pela chamada guerra
das drogas e, ainda, pela questo da preservao do meio ambiente.
Em se tratando da questo ambiental, o Brasil ter sua poltica inter-
na observada muito de perto pelos Estados Unidos e outros pases
industrializados, pelo modo como as decises internas possam afe-
i6
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
tar a percepo desses pases acerca de possveis danos ao meio
ambiente global. Chipman ainda sublinha que para esses pases so-
bre os quais os EUA vo concentrar sua ateno devido aos itens da
assim chamada nova agenda, ser cada vez mais necessrio desen-
volver polticas sustentveis internamente que previnam polticas
americanas potencialmente indesejveis, acomodando, ao mesmo
tempo, os interesses americanos convenientes. Assim, tambm o
Brasil poder ver-se na situao de desenvolver uma poltica na
Amaznia que v ao encontro de um interesse generalizado pela pro-
teo ao meio ambiente, mas que ao mesmo tempo seja conduzida
em harmonia com as necessidades e perspectivas brasileiras. Res-
ponder a esse item da nova agenda significa, em certo sentido,
criar condies para integrar-se a uma ordem internacional em evo-
luo.
Santos (1994), ao comentar esta mesma obra, destaca que a
questo da floresta Amaznica, apesar da grande interferncia que
poder exercer nas relaes internacionais do Brasil nos anos 90,
praticamente inexistente nos debates nacionais; os cientistas e pol-
ticos brasileiros parecem ignorar a importncia do problema ambien-
tal. Santos ressalta que sobretudo a biodiversidade da Amaznia tor-
nou-se um trunfo importante, abrindo um novo espao para o pas
nas relaes internacionais; contudo, adverte que a crise ambiental e
o desenvolvimento da biotecnologia colocam o pas em uma encru-
zilhada: a biodiversidade amaznica poder ser tanto uma oportu-
nidade como um problema. Durante a dcada de oitenta, a questo
da biodiversidade esteve vinculada ao desmatamento, particularmente
na Amaznia; com o desenvolvimento da biotecnologia, tornou-se
possvel transformar a biodiversidade em matria-prima, ou seja, os
valores ambientais tornaram-se valores econmicos em potencial,
de modo que as florestas tropicais, e a Amaznia em particular, des-
pertaram o interesse das grandes corporaes transnacionais. Colo-
ca-se, nesse momento, o problema das patentes e da propriedade
industrial. Os pases desenvolvidos sustentam que a biodiversidade
i70
SoIange S. SIIva-Sancnez
um patrimnio global e, portanto, o acesso aos recursos genti-
cos deve ser livre.
preciso no esquecer que foi o prprio Collor que enviou ao
Congresso Nacional, imediatamente aps o encerramento da Confe-
rncia do Rio, o projeto de lei de propriedade industrial e de patentes
Lei das Patentes. Esse projeto atendia aos interesses dos EUA e
contrariava todos os esforos realizados pelos diplomatas do Itama-
raty, durante as negociaes da Conveno de Biodiversidade. Nas
reunies preparatrias Conferncia do Rio, o Brasil defendeu a
necessidade de um acesso regulamentado por acordo, respeitado o
direito soberano do Estado detentor dos recursos genticos; em ou-
tros termos, o acesso aos recursos da biodiversidade deveria ter como
contrapartida a transferncia de novas tecnologias, em especial a bio-
tecnologia. Foram estes os aspectos contemplados pela Conveno
de Biodiversidade assinada durante a Conferncia do Rio. Resta lem-
brar que, naquele momento, os Estados Unidos no aderiram Con-
veno, pois entenderam que a questo da propriedade industrial
inegocivel.
Nesse sentido, a problemtica da biodiversidade e, particular-
mente, a complexa questo da Amaznia so temas prioritrios na
agenda poltica nacional. Ademais, a questo da Amaznia pode ser
reveladora de uma profunda crise do Estado brasileiro (Oliveira,
1994). A estratgia do regime militar traada para a Amaznia,
traduzida no princpio de integrar para no entregar e ancorada na
convergncia da geopoltica com a doutrina de segurana nacional,
resultou em situaes de significativa degradao ambiental e extre-
ma explorao humana na regio. Esse processo, que Oliveira defi-
ne como interveno-reconquista da Amaznia, marcado por uma
imensa desproporcionalidade de foras: de um lado, todo o conjunto
de atores locais; de outro, atores representantes do grande capital
estatal, multinacional e nacional. Aqueles ainda presos prtica da
acumulao primitiva; estes, lgica do lucro e da mercadoria, de-
correndo da um radical conflito entre diferentes temporalidades e
i7i
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
concepes axiolgicas, cuja conseqncia a destruio das tem-
poralidades locais, o que siginifica degradao ambiental e genocdio,
e mesmo epistemicdio (Santos, 1995a). Essa incapacidade, hist-
rica e profundamente enraizada, do Estado brasileiro em tratar de-
mocraticamente as diferenas culturais presentes em seu territrio,
coloca em questo o prprio conceito e a prtica do Estado-Nao.
O processo de interveno-reconquista da Amaznia seria
desvelador de uma crise do Estado brasileiro, porque, para alm do
regime militar, permanece a forma autoritria de interveno na
Amaznia agora potencialmente mais dramtica, em razo da ques-
to da biodiversidade e do que ela pode representar para o Brasil na
sua insero no cenrio poltico contemporneo. Permanece uma certa
rationale, como escreve Oliveira, que no apenas formal, mas de-
rivada da violncia das prprias relaes sociais, cujas formas de
apropriao dos recursos tm, na maior parte das vezes, um carter
de ilegalidade, de apropriao livre, sem o estatuto de mercadoria
(evaso fiscal, todas as formas de contrabando, trfico de drogas).
Em uma palavra, a crise do Estado brasileiro decorre de sua incapa-
cidade regulatria e a questo da Amaznia seria emblemtica disso.
No caso da Amaznia, conforme afirma Oliveira, ...o monoplio
legal da violncia transformou-se no acobertamento de todas as vio-
lncias privadas... e a questo que decorre da se o Estado brasi-
leiro quer e dispe dos meios para controlar toda situao de explo-
rao humana e de degradao do meio ambiente da regio e se quer
renunciar explorao das riquezas da Amaznia, o que no parece
plausvel para o autor. O assassinato de Chico Mendes se inscreve
nesse contexto da violncia privada exercida na regio Amaznica.
Nesse caso o Estado continua praticamente ausente.
No obstante os esforos do governo Collor para usufruir da
posio de destaque que o pas ocupava no cenrio internacional, em
razo da riqueza de seus recursos naturais e da preocupao em
preserv-los, notadamente a Amaznia, os investimentos e financia-
mentos obtidos para implementao de projetos ambientais no lo-
i72
SoIange S. SIIva-Sancnez
graram sucesso. A instabilidade institucional dos rgos respons-
veis pela formulao e implementao das polticas ambientais foi
marcante durante o governo Collor e prosseguiu aps sua sada: ape-
nas no perodo de 1990/1994, o IBAMA passou por nada menos que
nove presidentes (apenas durante o governo Collor foram seis presi-
dentes); a estrutura da Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia
da Repblica foi extinta em outubro de 1992, dando lugar ao Minis-
trio do Meio Ambiente, que, por sua vez, foi substitudo pelo Mi-
nistrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal (a Secretaria, de-
pois Ministrio, teve seis titulares desde 1992)
7
.
Segundo Ros Filho (1994), essa instabilidade, associada baixa
capacidade dos rgos ambientais na execuo de projetos tcnicos,
tem comprometido enormemente a capacidade de implementao
dos financiamentos e investimentos destinados rea ambiental no
Brasil. Analisando os principais projetos e programas de financia-
mento do setor de meio ambiente, Ros Filho destaca o problema do
desperdcio de recursos e a incapacidade governamental de planejar
e aplicar emprstimos de fontes externas. Assim, o Progama Nacio-
nal de Meio Ambiente-PNMA, por exemplo, que recebe recursos do
Banco Mundial, havia gasto somente 9,4% de seus recursos at julho
de 1993; os juros referentes taxa de compromisso (juros pagos pela
no utilizao de recursos contratados), chegavam a US$ 800 mil no
final de 1993. Alm disso, as distores na prtica de correo das
dotaes oramentrias acabaram por deteriorar os valores reais, pre-
vistos no oramento, em relao moeda externa. O autor lembra
que a Constituio estabelece que o Oramento da Unio unificado
e deve prever todas as receitas e fontes de ingresso de recursos do
governo federal, as despesas e fontes de financiamento; os recursos
externos so convertidos em moeda nacional, com base em uma es-
timativa do valor mdio do dlar norte-americano, valor que man-
7
As trocas de nomes continuaram nos governos subseqentes e at dentro de um mesmo
perodo governamental. Atualmente, denomina-se Ministrio do Meio Ambiente.
i73
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
tido durante todo o exerccio fiscal. Assim, os US$ 55,7 milhes
destinados ao PNMA, em janeiro de 1992, quando convertidos
taxa de cmbio mdia de dezembro do mesmo ano, representavam
US$ 11,6 milhes, apenas 20,6% do valor previsto inicialmente. Em
relao ao Fundo Nacional de Meio Ambiente-FNMA, Ros Filho
apresenta os seguintes dados: em 1990, foram aprovados dezessete
projetos; contudo, devido ao atraso na liberao dos recursos, ape-
nas onze foram implementados; no ano seguinte, foram aprovados
oitenta projetos e sessenta e quatro executados; do oramento do
FNMA previsto para 1993, apenas 62% dos recursos foram utiliza-
dos
8
.
No caso do Programa Piloto para Conservao das Florestas
Tropicais, inteiramente elaborado durante o governo Collor, os da-
dos no so diferentes: no final do segundo ano do programa, os
projetos selecionados no haviam iniciado sua execuo e nem sido
contratados com o Banco Mundial. Em meados de 1994, no havia
sido realizado qualquer desembolso de recursos do Programa Piloto:
dos doze projetos previstos, trs estavam em fase de negociao, um
estava sendo avaliado, quatro estavam em fase de elaborao e os
demais, em estgio de concepo bsica. Por outro lado, o governo
brasileiro j registrava uma despesa de um milho de dlares na pre-
parao de projetos; recursos de contrapartida estavam sendo libera-
dos antecipadamente e algumas atividades preliminares, incluindo
misses do Banco Mundial ao Brasil, j haviam consumido US$ 1,2
milho do prprio programa. Os mesmos resultados foram apresen-
tados em julho de 1994, no Instituto de Estudos Avanados da Uni-
versidade de So Paulo, por aquele que foi o principal coordenador
das negociaes de financiamento ambiental do governo, Srgio
Amaral, que ainda atribuiu parte das responsabilidades ao prprio
8
Em 1990, os recursos totalizaram US$ 1.481.891,00, dos quais 70% foram repassados para
rgos federais, 24% para rgos estaduais e 5% para ONGs; em 1991, os recursos chegaram
a US$ 2.847.789,89, sendo 33% destinados a ONGs e 67% a rgos federais e estaduais
(Ros Filho, 1994).
i74
SoIange S. SIIva-Sancnez
Banco Mundial pelas constantes mudanas de orientao, interfe-
rncia no planejamento e execuo dos projetos e, ainda, uma certa
dificuldade do Banco em desenvolver pequenos projetos com parti-
cipao da sociedade, como no caso do Programa Piloto
9
.
Mas no foi apenas a implementao dos financiamentos e
investimentos externos destinados rea ambiental que no se reali-
zou satisfatoriamente. No plano dos recursos internos, ou seja, do
oramento do prprio governo, os problemas de implementao tam-
bm foram notveis. Um estudo realizado pela organizao no go-
vernamental Instituto de Estudos Scio-Econmicos-INESC, sobre
o oramento pblico federal, procurou demonstrar que em algumas
reas, entre as quais a de meio ambiente, o governo no gastou nem
o que foi autorizado em Lei Oramentria, ou seja, no houve um
compromisso efetivo com a implementao de certas polticas p-
blicas (Junqueira, 1995). Assim, em relao ao meio ambiente, o
estudo demonstra que o ano de 1991, particularmente, apresentou
um baixo percentual de realizao da despesa aprovada no Ora-
mento. O estudo ainda acrescenta que, exceo daquele ano, os
percentuais de realizao das despesas nos outros perodos estuda-
dos foram mais significativos
10
. No grupo de polticas de meio am-
biente foram selecionados trs suprogramas para um estudo mais
detalhado: proteo fauna e flora; controle da poluio, e
levantamento do meio ambiente.
9
Nessa ocasio, Srgio Amaral apresentou dados relativos ao GEF e ao PNMA. Quanto ao
GEF, foram apresentados sete projetos em 1993, sem que os recursos tivessem sido liberados
(US$ 30 milhes aprovados em 1991). No caso do PNMA, apenas US$ 20,5 milhes de um
total de US$ 117 milhes, prometidos pelo Banco Mundial, haviam sido liberados. Os
recursos que deveriam entrar no pas atravs da converso da dvida externa no foram
viabilizados, o Brasil demorou a realizar as operaes e os ttulos da dvida sofreram uma
valorizao no mercado. Por fim, grande parte dos emprstimos concedidos ao pas no se
concretizou porque o Tesouro no autorizou as contrapartidas do governo brasileiro. Cf.
Fag, F. S. Projetos ambientais sofrem ameaa pela demora na negociao de crdito. Gazeta
Mercantil, 14 de julho de 1994.
10
O estudo do INESC considerou os exerccios fiscais de 1989, primeiro ano aps a
promulgao da Constituio Federal; 1991, primeiro ano do governo Collor e 1993, primeiro
ano do governo Itamar Franco.
i75
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Em relao ao suprograma proteo fauna e flora, o percen-
tual de realizao de despesas foi muito baixo, em torno de 35%, sobre-
tudo se comparado aos outros anos estudados 100% em 1989 e 72%
em 1993. Do mesmo modo, o percentual de execuo do subprograma
controle da poluio foi muito baixo em 1991, 37%, enquanto que em
1989 e 1993, os percentuais foram de 100% e 60%, respectivamente.
Ainda em relao a este subprograma, o estudo verificou uma tendncia
diminuio dos recursos entre os anos de 1989 e 1991, seguida de uma
estabilizao entre 1991 e 1993. Finalmente em relao ao subprograma
levantamento do meio ambiente, verificou-se que os percentuais de
realizao da despesa oramentria foram reduzidos principalmente em
1991 e 1993, 55% e 45%, respectivamente; apenas em 1989 esse per-
centual foi mais elevado, ficando em torno de 98% (o zoneamento eco-
lgico-econmico integra este subprograma). O contedo dos trs
subprogramas estudados variou a cada ano; todavia, as atividades de
Coordenao e Manuteno do Sistema Nacional do Meio Ambiente e
o Monitoramento Ambiental da Amaznia, ambas integrantes do
subprograma levantamento do meio ambiente, mantiveram-se duran-
te todo o perodo.
possvel que o ano fiscal de 1992, no contemplado pelo
estudo, guarde algumas diferenas em relao ao ano anterior, em
conseqncia da realizao da Conferncia do Rio. Entretanto, os
dados referentes a 1991 so suficientes para demonstrar o fraco em-
penho do governo Collor em aplicar corretamente os recursos pre-
vistos no Oramento da Unio. Alm disso, os dados revelam uma
notvel descontinuidade dos percentuais de execuo oramentria
nos diferentes governos considerados. Vale lembrar que o Oramen-
to aprovado pelo Congresso fixa e autoriza os limites possveis para
os gastos do governo, que, por sua vez, no obrigado a gastar at o
limite fixado. Ocorre que esta forma de administrar o Oramento da
Unio possibilita a manipulao das estimativas referentes despe-
sa e receita, de modo que vrias aes previstas no Oramento nem
chegam a ser concretizadas.
i76
SoIange S. SIIva-Sancnez
A anlise desses dados permite afirmar que, de um lado, no
h um compromisso efetivo com a implementao de certas polti-
cas pblicas, o que ocorre tambm na rea ambiental, quando apenas
a apresentao de nmeros e cifras vultosas, por parte do governo,
no garante sua aplicao e efetividade. Por outro lado, h uma inca-
pacidade governamental para planejar e aplicar os recursos proveni-
entes de fontes externas, ou antes, existe uma baixa capacidade de
execuo de projetos tcnicos por parte dos rgos governamentais,
inclusive na rea ambiental. Isto associa-se fragmentao poltico-
institucional e disperso da responsabilidade e competncia pelo
gerenciamento da poltica ambiental, evidenciando uma verdadeira
disputa intragovernamental nessa e em outras reas da poltica p-
blica.
No caso particular da poltica ambiental, a Semam, que entre
as suas atribuies deveria planejar, coordenar, supervisionar e con-
trolar as atividades relativas Poltica Nacional do Meio Ambiente,
propor normas e padres gerais relativos preservao e conserva-
o do meio ambiente, e, ainda, gerir a aplicao do Fundo Nacional
do Meio Ambiente, esteve enfraquecida durante todo o perodo Collor,
sem qualquer poder de influncia sobre outros rgos, cujas polti-
cas e projetos representassem algum impacto sobre o meio ambien-
te; a Semam limitou-se, portanto, a aes de fiscalizao de certas
atividades poluidoras e de prticas de desmatamento na Amaznia.
Projetos importantes como o zoneamento ecolgico-econmico, o
diagnstico ambiental da Amaznia Legal e a poltica nuclear esta-
vam fora do alcance da Semam; estes ltimos, em particular, ficaram
sob responsabilidade da SAE. Fazia parte, ainda, do programa de
trabalho da SAE o Sistema de Proteo da Amaznia
11
, que deveria
assegurar: a proteo do meio ambiente e das comunidades indge-
nas, sobretudo na faixa de fronteira norte, a preservao dos recur-
sos minerais, a coibio do narcotrfico, a proteo navegao a-
11
O programa de trabalho da SAE, no qual se inclui o Sistema de Proteo da Amaznia,
consta no Oramento da Unio de 1992, Lei no. 8.409, de 28 de fevereiro de 1992.
i77
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
rea; valendo-se, para isso, das informaes bsicas que seriam gera-
das pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia. O mesmo se passou
com outras polticas, como as aes de recuperao de reas degra-
dadas, atribuio da Secretaria de Desenvolvimento Regional, ou
ainda a poltica de saneamento bsico, competncia do Ministrio de
Ao Social. Ora, uma estrutura marcada pela fragmentao e inde-
pendncia das aes governamentais, por vezes at contraditrias,
pela disputa de competncias, se no promove, ao menos facilita, a
omisso do governo em relao implementao de uma poltica
ambiental efetiva e consistente.
evidente que os problemas aqui apontados no so caracte-
rsticos apenas do governo Collor; todavia, no houve tentativas efe-
tivas no sentido de enfrent-los ou minimiz-los, ao contrrio, a orien-
tao e estratgias polticas adotadas, quase sempre potencializaram
esses problemas isto particularmente notvel no processo de des-
monte e sucateamento do setor pblico, resultado da chamada refor-
ma administrativa e institucional, quando inmeras agncias pbli-
cas de certa importncia foram reduzidas ou mesmo eliminadas. De
qualquer modo, so problemas de carter estrutural, que no se limi-
tam a este ou aquele governo, antes, decorrem da prpria crise do
Estado e da falncia do setor pblico; uma crise que acabou por erodir
a capacidade gestora do Estado brasileiro.
Com efeito, a profunda crise que atravessa o Estado no Brasil,
cujos sintomas j se manifestavam na dcada de setenta e se agrava-
ram no anos oitenta, levou a uma desacelerao do crescimento e a
uma recesso sem precedentes, que acabou por atrofiar os mecanis-
mos estatais de deciso e susteno de polticas de longo prazo,
alm de desencadear uma crise de ingovernabilidade acompanhada
de inevitvel desarticulao administrativa do Estado (Fiori, 1995)
(grifos do autor). Fiori aponta estes traos da crise e inscreve sua
origem no prprio esgotamento do modelo desenvolvimentista que
o Estado brasileiro sustentou por mais de trs dcadas. De acordo
com Fiori, este modelo esteve assentado sobre uma poltica de inter-
i7S
SoIange S. SIIva-Sancnez
vencionismo econmico e uma regulao social baseada em uma
gesto centralista e conservadora dos conflitos polticos. O Estado
desenvolvimentista teve um papel decisivo no crescimento econ-
mico nos anos trinta, e alcanou seu pleno sucesso a partir dos anos
cinqenta, com a poltica de industrializao acelerada. Nos anos de
regime militar, o projeto desenvolvimentista nacional chegou a sua
potncia mxima, apoiado na ideologia da segurana nacional.
A trajetria desenvolvimentista foi marcada pela constante situa-
o de arrocho salarial, crescimento exponencial da desigualdade social,
impotncia fiscal e financeira do Estado, expanso continuada da infla-
o e instabilidade institucional, tornando permanente a inconstncia da
poltica macroeconmica. Mas Fiori adverte que o Estado conseguiu
contornar as contradies do modelo desenvolvimentista pela possibili-
dade de crescimento econmico continuado e pelo exerccio autoritrio
do poder durante vrios anos. Por outro lado, a prolongada crise dos
anos oitenta, levou o esgotamento do projeto desenvolvimentista brasi-
leiro ao seu limite; nesse sentido, o endividamento externo e interno do
Estado, o descontrole das finanas pblicas, resultado de um processo
de estatizao da dvida e dos prejuzos e da privatizao dos lucros,
revelam a prpria falncia do poder pblico.
oportuno mencionar que o Estado no Brasil sempre forne-
ceu uma certa previsibilidade economia, desempenhando o papel
de agente financiador e articulador do processo de acumulao de
capital. A crise solapou essa capacidade do Estado, interrompendo a
continuidade do processo.
O perodo mais agudo do colapso do modelo desenvolvimen-
tista brasileiro tambm o momento mais intenso de democratiza-
o do pas; o momento de consolidao de importantes conquis-
tas no campo dos direitos sociais e tambm ambientais. exatamen-
te durante a dcada de oitenta, que a poltica de meio ambiente se
consolida, primeiro com a Lei da Poltica Nacional de Meio Am-
biente de 1981 e, depois, com a Constituio de 1988. o momento,
enfim, da conquista de uma cidadania ambiental.
i7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Nesse sentido, os primeiros anos da dcada de noventa so
fundamentais para a efetiva implementao da legislao e da pol-
tica ambiental brasileiras. Os direitos foram garantidos nas leis e na
prpria Constituio, mas o que parece certo que essa legislao
muito mais avanada do que a prpria capacidade do Estado para
implement-la. Ora, se h uma crise que torna o Estado impotente e
incapaz de gerir polticas pblicas de longo prazo, isto ainda mais
dramtico quando se toma a questo ambiental em particular: a con-
quista de uma cidadania ambiental, fundada em direitos extrema-
mente avanados, marca de modo emblemtico a incapacidade do
Estado em implementar suas polticas. A poltica ambiental, por sua
prpria natureza, necessariamente de longo prazo, o que explicita
ainda mais a dificuldade do Estado nessa rea.
Fernando Collor de Mello era um representante legtimo des-
se Estado falido. A prpria crise do Estado brasileiro engendrou as
condies sociais, polticas e econmicas necessrias para a chega-
da de Collor ao poder, ou por outra, o novo presidente, enquanto um
outsider das alianas polticas tradicionais ou ainda um antiesta-
blishment, nos termos de Oliveira, foi um importante indicativo do
carter da crise poltica e econmica do Estado, do esgotamento de
um ciclo da histria brasileira e de um certo padro de crescimento
capitalista. Da a impotncia de situar o fenmeno Collor na pers-
pectiva da crise do Estado brasileiro.
Ainda que Collor no tenha iniciado sua campanha Presi-
dncia da Repblica com uma plataforma neoliberal o discurso
messinico inicial insistia na crise do Estado, na sua incapacidade e
ineficcia foi por esta via que tratou de governar o pas. A estrat-
gia de Collor, fundada na lgica neoliberal e privatizante, marcada
pelos traos de seu messianismo poltico, era implantar um projeto
de Estado mnimo, na verdade, uma confuso entre o que seria uma
reforma estatal e a mera reduo e sucateamento do setor pblico.
Collor reduziu o social ao econmico; buscou a abertura indiscrimi-
nada da economia para o capital estrangeiro; tentou implementar uma
iS0
SoIange S. SIIva-Sancnez
poltica de privatizao das empresas estatais, como forma de resol-
ver o dficit pblico; e, finalmente, tentou eliminar as arenas de ne-
gociao emergentes na sociedade brasileira. A via neoliberal pode
resultar em uma destruio catica do Estado, que no aponta para a
superao da crise. Ao contrrio, a busca de solues passa por um
Estado forte e nacional, o que no significa um Estado centralista e
autoritrio. A reorganizao econmica e administrativa importan-
te, mas ainda mais fundamental a participao democrtica da so-
ciedade civil em uma permanente arena pblica de negociaes.
No obstante o projeto destruidor de Collor, foram os seto-
res organizados da sociedade civil que demonstraram capacidade para
promover uma profunda transformao no cenrio poltico brasilei-
ro, uma completa inverso de rota, sem precedentes na histria pol-
tica do pas. A nova sociabilidade construda ao longo das ltimas
dcadas, a partir de novos sujeitos sociais os novos movimentos
sociais, o novo sindicalismo, a classe trabalhadora, a classe mdia
tornou mais complexa a relao entre Estado e sociedade, construiu
uma esfera pblica democrtica e, sobretudo, deu maior visibilidade
s fronteiras entre a esfera privada e a coisa pblica, e a uma noo
plural de bem pblico. Donde o inevitvel apelo a formas mais de-
mocrticas, responsveis, transparentes e ticas de conduo da po-
ltica. Os novos sujeitos sociais formaram uma esfera societria ca-
paz de adquirir institucionalidade prpria, que pode julgar as aes
do Estado, de acordo com a compreenso que os atores sociais e
polticos tm dos seus prprios interesses e dos interesses da so-
ciedade como um todo. Do mesmo modo que esses sujeitos foram
capazes de reivindicar e fazer valer seus direitos, num processo con-
tnuo de construo de um novo pas, tambm foram capazes de exi-
gir um novo padro tico para a poltica brasileira. Nesse contexto, o
impeachment de Collor foi antes de tudo uma exigncia cidad.
iSi
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
CONCLUSAO
iS3
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Ao longo deste estudo procuramos demonstrar como o tema
meio ambiente ganhou centralidade no debate pblico contempor-
neo, revelando um campo de conflitos amplo e complexo, que tem
mobilizado diferentes sujeitos sociais em espaos sociais tambm
diferenciados. Podemos mesmo afirmar que o conflito que permeia
a questo ambiental multifacetado, ainda no de todo conhecido e,
principalmente, no aponta para um futuro determinado a priori. Esta
conflituosidade est presente em todas as dimenses da vida social e
se define como um problema terico, poltico e histrico que no
pode ser compreendido atravs de uma teoria unitria ou pr-defini-
da; trata-se, com efeito, de um conflito em permanente elaborao,
com conseqncias e possibilidades indefinidas. Este campo de con-
flitos se mantm aberto, no tem uma temporalidade definida, so-
bretudo porque aponta para novos direitos, que esto em permanen-
te reformulao. Da porque essas peculiaridades conferem ao con-
flito que se forma em torno da questo ambiental uma vitalidade
nica. O que sobressai, em ltima instncia, a construo de uma
histria que continua aberta e sujeita a indeterminaes.
Os espaos sociais nos quais se d o conflito em torno do tema
meio ambiente so permanentemente ocupados por novos atores. No
entanto, tem sido o movimento ambientalista entendido em senti-
do amplo, o que inclui as organizaes no governamentais de car-
ter ambientalista o portador de novos direitos. A atuao desses
sujeitos foi fundamental para a construo de uma poltica ambiental
brasileira. O impacto na cultura e na agenda poltica do pas trans-
cende a prpria trajetria desses sujeitos. Assim, no se trata de
iS4
SoIange S. SIIva-Sancnez
contabilizar os ganhos e perdas, fracassos ou sucessos, desse proces-
so; at uma certa descontinuidade de ao desses sujeitos pode ser
mais aparente do que real, j que sua prtica aponta para transforma-
es no contexto poltico, social e cultural, fixando seus objetivos e
reivindicaes de modo permanente na agenda poltica contempornea.
Ao tratar da poltica de meio ambiente no Brasil, sua formula-
o e consolidao, foi preciso conhecer o campo de conflitos ento
instaurado, os atores que passaram a ocupar a arena de negociaes
e a emergncia de novos direitos. Qualquer tentativa de realizar uma
tipologia social desse conflito e dos atores nele envolvidos no daria
conta de sua complexidade. Isto ainda mais significativo quando
tomamos o incio da dcada de noventa, durante o governo Collor.
Ali o conflito em torno do tema meio ambiente revelou-se complexo
e extremamente vigoroso. As contradies e ambigidades que mar-
caram as aes do governo nessa rea, a participao dos mais dife-
rentes sujeitos na arena pblica de debates, a intensa atuao dos
setores ambientalistas, no apenas no plano do discurso, mas sobre-
tudo da ao, formando uma complexa rede de comunicao entre as
vrias entidades ambientalistas e entre estas e outros movimentos
sociais, todo esse conjunto de acontecimentos marcou de modo sig-
nificativo o campo de conflitos que aqui procuramos compreender.
De um modo geral, as perspectivas de abordagem do tema
meio ambiente tm mudado muito ao longo dos ltimos anos, desde
a Conferncia de Estocolmo, em 1972, at a Conferncia do Rio, em
1992, cujo princpio fundamental foi a necessidade de se pensar as
relaes entre desenvolvimento econmico e preservao do meio
ambiente. De qualquer maneira, a problemtica ambiental trouxe um
conjunto de novas questes, que esto a desafiar nossa imaginao
poltica. O fio condutor desse debate, contudo, parece ser a amplio
do direito a um meio ambiente saudvel. O reconhecimento de um
direito desse tipo pressupe a noo de uma cidadania coletiva, for-
mulada para alm do marco liberal.
iS5
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
A problemtica ambiental fez surgir uma nova agenda social
e poltica, que passou a ocupar um lugar privilegiado neste final de
sculo. O trao mais surpreendente dessa problemtica, todavia,
que ela enunciou a emergncia de novos sujeitos de direito, at ento
desprovidos de um estatuto de direitos. O reconhecimento e
legitimao desse novo estatuto, que considere as geraes futuras e
a prpria natureza como sujeitos de direito, parece ser decisivo em
nosso tempo. Todavia, so sujeitos que no podem decidir ou inter-
vir no presente, ou antes, so sujeitos de direito dos quais no se
pode exigir deveres. Isto tem gerado uma dificuldade para o direito
tradicional, fundamentado na ideologia liberal e, portanto, centrado
no indivduo. Por outro lado, os direitos relacionados ao meio am-
biente tm as caractersticas de um tema universal e global, fundam-
se em valores maximalistas e globalizantes e, assim, caminham no
sentido de adquirirem um status de direito universal, semelhana
dos direitos humanos.
O novo estatuto de direito que se pretende representa um alar-
gamento do campo da cidadania; requer uma nova proposta de so-
ciabilidade, que transcende a relao entre o Estado e o indivduo,
incluindo de modo privilegiado a prpria sociedade civil. Nessa pers-
pectiva, os movimentos sociais se inscrevem como sujeitos funda-
mentais do processo, pois constituem uma forma radical de crtica
regulao social do capitalismo; so movimentos emancipatrios que
apontam para um campo de inovaes e transformaes sociais.
O movimento ambientalista, em particular, atravs de suas lutas
e reivindicaes, tem colocado a questo da participao democrti-
ca da sociedade no aproveitamento e manejo dos recursos naturais,
assim como no processo de tomada de deciso para a escolha de
novos estilos de vida e construo de futuros possveis, sob os prin-
cpios da sustentabilidade ecolgica, eqidade social, diversidade
tnica, autonomia poltica e cultural. Em vrios momentos as prti-
cas de ao do movimento ambientalista, seus propsitos e reivindi-
caes, convergem para causas de outros movimentos sociais.
iS6
SoIange S. SIIva-Sancnez
Podemos situar o nascimento do movimento ambientalista
brasileiro no incio dos anos 70, como parte do processo mais amplo
de democratizaco e constituio de uma sociedade civil no Brasil.
A emergncia de novos sujeitos sociais modernos e democrticos
os novos movimentos sociais, o novo sindicalismo, a classe traba-
lhadora, a prpria classe mdia possibilitou a construo de uma
nova sociabilidade, tornando mais complexa a relao entre Estado
e sociedade, proporcionando uma maior visibilidade s fronteiras
entre a esfera privada e a coisa pblica. Entendemos, concordando
com vrios autores com os quais dialogamos ao longo deste estudo,
que o registro efetivamente poltico dos movimentos sociais locali-
za-se na prpria reivindicao de direitos, o que permitiu que esses
sujeitos estabelecessem uma nova relao com o poltico: a poltica
passa a fazer parte da prpria sociabilidade e, nesse sentido, trans-
cende a instituio do Estado, que deixa de ser o pressuposto da
poltica. Em ltima instncia, a prtica dos chamados novos movi-
mentos sociais possibilitou a redescoberta da noo de direitos e da
prpria noo de cidadania o que tem um significado histrico
fundamental para sociedade brasileira.
Ao considerar o campo de lutas e conflitos do movimento am-
bientalista, percebemos que a tnica de suas reivindicaes tem sido
o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A rei-
vindicao desse direito tem uma significao que ultrapassa seu
carter imediato, pois testemunha uma nova sensibilidade social que
remete ao direito a uma melhor qualidade de vida, garantida tambm
s futuras geraes.
Durante os primeiros anos da dcada de 90, perodo central de
nossa pesquisa, a atuao desses sujeitos impediu um retrocesso da
poltica ambiental brasileira, preservando os direitos e garantias con-
quistados notadamente ao logo da dcada de 80. Com efeito, a con-
solidao de uma poltica de meio ambiente no Brasil est vinculada
s lutas e prticas polticas do movimento ambientalista, cujas rei-
vindicaes integram um campo de direitos formulados em termos
iS7
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
de direitos coletivos, possibilitando a emergncia do que denomina-
mos aqui cidadania ambiental.
Vimos que a poltica ambiental brasileira comeou a ser for-
mulada durante os anos 30, mais como resultado das aes de um
Estado autoritrio e centralizador para, em seguida, subordinar-se
aos imperativos da poltica econmica desenvolvimentista e da
tecnocracia estatal do regime militar. A sua consolidao, entretan-
to, foi resultado da presso de foras sociais organizadas. A deman-
da e as reivindicaes ambientalistas, que ento se formavam, possi-
bilitaram a formulao da Lei da Poltica Nacional de Meio Am-
biente, trazendo instrumentos legais importantes e inovadores como
a avaliao de impacto ambiental e a audincia pblica, alm da cria-
o da Lei dos Interesses Difusos, um instrumento legal extrema-
mente moderno e democrtico. A dcada de 80 colocou em pauta a
questo da democratizao, sendo um momento de intensa mobili-
zao dos chamados novos movimentos sociais; ao final da dcada,
a promulgao da Constituio garantiu uma srie de novos direitos,
situando o direito ao meio ambiente no mesmo nvel dos direitos e
garantias fundamentais.
A dcada de 90 enunciou-se como uma grande promessa de
consolidao democrtica. Pela primeira vez depois de mais de duas
dcadas de regime autoritrio chega ao poder um presidente demo-
craticamente eleito. Mais do que isto, chega ao poder um presidente
que acreditava representar a prpria modernidade, com a qual muda-
ria o perfil do pas. No entanto, as ambigidades e contradies que
caracterizariam todo o governo Collor tornaram este perodo bastan-
te particular na histria recente do pas. Um poltico com traos mar-
cadamente messinicos, obstinado no ideal de governar sozinho, apos-
tando na fragmentao dos setores organizados da sociedade: estes
traos caracterizaram o personalismo de Fernando Collor de Mello e
seu propsito de manter-se marginal em relao s foras organiza-
das da sociedade civil e mesmo ao sistema partidrio. O carter
ambigo e contraditrio do governo j se expressava no descompas-
iSS
SoIange S. SIIva-Sancnez
so entre a proposta de implantao de uma poltica neoliberal, fun-
dada na regulao das leis exclusivas do mercado, e o personalismo
poltico do Presidente da Repblica, que concentrava em suas mos
o poder de deciso, numa espcie de autocracia presidencial, reve-
lando o lado arcaico do Brasil Novo.
Na rea da poltica ambiental no foi diferente. Tambm esta
rea foi marcada por ambigidades e contradies. A anlise desse
perodo e das iniciativas do governo em relao poltica de meio
ambiente revelou um risco potencial de retrocesso em relao aos
direitos anteriormente conquistados. Ademais, a poltica de impac-
tos, ou espasmdica, que marcou as aes na rea ambiental du-
rante esse perodo, revelou-se uma no-poltica. Em certo sentido
podemos falar de um desgoverno na rea da poltica de meio am-
biente. As propostas e projetos que, de alguma forma, representas-
sem riscos a conquistas anteriores ou retrocessos significativos eram
rapidamente confrontados e acabavam por no se sustentar. Os am-
bientalistas fizeram valer seus interesses e reivindicaes menos por
uma abertura democrtica por parte do governo ou, ainda, por uma
democratizao do dilogo, mas principalmente porque souberam
ocupar o espao deixado vago pelo governo na rea da poltica am-
biental.
De outra parte, os ambientalistas brasileiros passaram por um
aprendizado social sem precedentes, quando da preparao da Con-
ferncia do Rio e do Frum Global, aproximando-se de outros movi-
mentos populares, incorporando, assim, a dimenso social em suas
lutas e projetos. Alm de intensificar o debate sobre meio ambiente e
desenvolvimento, todo o perodo preparatrio da Conferncia exi-
giu que os ambientalistas se organizassem por meio de uma estru-
tura at ento indita no pas o Frum de Organizaes No Go-
vernamentais Brasileiras. Desde o incio, o Frum manteve um car-
ter pluralista, reunindo entidades de defesa dos direitos indgenas,
grupos feministas, movimentos populares, entidades sindicais, tor-
nando-se um novo sujeito poltico coletivo, fundamental no proces-
iS
CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
so de discusso da poltica ambiental brasileira, notadamente duran-
te o governo Collor. Esses setores mostraram ter capacidade e matu-
ridade para permanecer no debate poltico nacional e internacional,
enfrentando problemticas cada vez mais complexas. Constituram-
se em sujeitos sociais em condies de assumir um papel destacado
nesse debate e tambm no processo decisrio, pois j mostraram que
no so atores apenas no plano do discurso, seno tambm das prti-
cas concretas de ao.
O processo de aprendizado social e maturidade poltica ento
adquirida, permitiu que durante o governo Collor, diante da possibi-
lidade de um verdadeiro retrocesso da poltica ambiental brasileira,
os ambientalistas, como de resto todos os setores sociais organiza-
dos em torno do Frum de Organizaes No Governamentais, se
firmassem como sujeitos fundamentais na esfera pblica de negoci-
ao e deciso. Parafraseando uma importante liderana ambienta-
lista nacional, podemos afirmar que os ambientalistas fizeram coi-
sas nunca antes feitas. De fato, houve uma participao bastante
efetiva: os ambientalistas estiveram presentes nos debates mais po-
lmicos, souberam articular apoios de outros grupos da sociedade
civil, conseguiram um espao significativo na mdia nacional e mes-
mo internacional. Enfim, foram notadamente hbeis para manter o
tema meio ambiente em grande evidncia na arena poltica, preser-
vando direitos e espaos de participao e deciso.
Ao mesmo tempo em que negava a esfera pblica de debates e
negociaes e a participao democrtica dos setores organizados
da sociedade civil, Collor evitava o confronto aberto nas questes
ambientais, numa tentativa de manter uma imagem satisfatria no
cenrio internacional. A preocupao em manter a imagem de go-
vernante zeloso com a proteo do meio ambiente e estadista com
sensibilidade para a questo ambiental, definiu a prpria pauta dos
temas prioritrios do governo, escolhidos sempre em funo da atra-
o que exerciam no contexto internacional (povos Yanomami, pre-
servao da Amaznia). Tambm a nomeao de um ambientalista
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SoIange S. SIIva-Sancnez
histrico para ocupar a Secretaria de Meio Ambiente-Semam cum-
priu, em parte, esse objetivo. certo que a escolha de Lutzenberger
significou um reconhecimento do movimento ambientalista, mas o
que parecia ser uma oportunidade para ampliar sua participao e
interferncia nas decises governamentais, acabou por ser um obst-
culo a mais. Em vrias ocasies, Lutzenberger falava por si mesmo,
deixando de representar a opinio da maioria dos ambientalistas e,
nesse sentido, no foi o interlocutor que o movimento e as ONGs
ambientalistas esperavam. Na verdade, possvel afirmar que o fato
de Collor ter convidado um ambientalista histrico para ocupar a
Semam, possibilitou ao governo neutralizar, pelo menos em um pri-
meiro momento, algumas formas de presso e reivindicaes, at
mesmo em decorrncia da perplexidade e expectiva que se forma-
ram em torno dessa nomeao.
O governo Collor no inovou, propriamente, nada. Nada de
efetivamente novo ocorreu, nem mesmo um avano na forma e efi-
ccia de implementao dos princpios traados pela Lei da Poltica
Nacional de Meio Ambiente de 1981. Os dados relativos aos progra-
mas ditos ambientais demonstraram o fraco empenho do governo
em aplicar corretamente os recursos previstos no Oramento da Unio.
Alm disso, a estrutura institucional fragmentada e a falta de unida-
de das aes governamentais comprometeram seriamente a imple-
mentao de uma poltica ambiental efetiva e consistente. Mas, como
vimos, preciso situar o governo Collor na perspectiva da crise do
Estado brasileiro, que acabou por erodir a capacidade estatal de re-
gular as polticas pblicas, inclusive a poltica ambiental. Esta crise,
que acreditamos ter sua origem no prprio esgotamento do modelo
desenvolvimentista sustentado por vrias dcadas, tornou o Estado
incapaz e impotente para gerir polticas de longo prazo, caractersti-
ca intrnseca da poltica ambiental. Em uma palavra, analisando todo
o processo de formao e consolidao da poltica ambiental brasi-
leira, verificamos que essa poltica muito mais avanada do que a
prpria capacidade do Estado para implement-la.
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CIuauanIa anIenIaI: novo: uI:eIIo: no B:a:II
Embora estes problemas tenham um carter estrutural, foram
potencializados durante o governo Collor e, somados estratgia
neoliberal e s tentativas de eliminar as arenas emergentes de parti-
cipao, representaram uma ameaa aos direitos e garantias j con-
quistados no campo ambiental, ao que certos setores organizados da
sociedade civil, notadamente os ambientalistas, responderam com
uma atuao firme, impedindo retrocessos e garantindo a continui-
dade do processo de consolidao de uma cidadania ambiental. Uma
cidadania de tipo novo, que requer uma nova proposta de sociabili-
dade e pressupe a politizao da relao sociedade-natureza. Ape-
nas assim ser possvel estender o conceito de cidadania para as ge-
raes futuras e para a prpria natureza, definindo um novo estatuto
de sujeitos de direito. A temporalidade da formulao desses novos
direitos inteiramente diversa, diz respeito perspectiva do tempo
futuro e inscreve-se como parte de um projeto verdadeiramente ut-
pico.
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Foto da capa Luis Enrique Snchez
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2
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Impresso e acabamento Anna Blume Editora Comunicao Ltda.
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