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"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO:
UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E
SISTMICA
Fabio Almeida Lopes
2009
CMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO
PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO:
UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA
FABIO ALMEIDA LOPES
Braslia
2!
FABIO ALMEIDA LOPES
PRINCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO:
UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR E SISTMICA
Monografia de espeia!i"a#$o apresen%ada
Progra&a de P's(Grad)a#$o do CE*OR o&o
par%e das e+ig,nias do )rso de Espeia!i"a#$o
e& Proesso Legis!a%i-o. /0 Edi#$o1
Orien%adora: Cris%iane 2rano Maedo
Braslia
2!
A)%ori"a#$o
A)%ori"o a di-)!ga#$o do %e+%o o&p!e%o no s3%io da C4&ara
dos Dep)%ados e a reprod)#$o %o%a! o) paria!. e+!)si-a&en%e.
para fins aad,&ios o) ien%3fios1
Assina%)ra: 555555555555555555555555555
Da%a: /6 de no-e&7ro de 8669
Lopes. *a7io A!&eida1
Prin3pios do proesso !egis!a%i-o :&an)sri%o; : )&a perspe%i-a
in%erdisip!inar e sis%,&ia < *a7io A!&eida Lopes1 (( 86691
9= f1
Orien%ador: Cris%iane 2rano Maedo1
I&presso por o&p)%ador1
Monografia >espeia!i"a#$o? (( Cen%ro de *or&a#$o. Treina&en%o
e Aperfei#oa&en%o >Cefor?. da C4&ara dos Dep)%ados. C)rso de
Espeia!i"a#$o e& Proesso Legis!a%i-o. 86691
@1Proesso !egis!a%i-o. 2rasi!1 81 E!a7ora#$o !egis!a%i-a. 2rasi!1 /1
Teoria dos Sis%e&as1 I1 T3%)!o1
CDU /A81=/B>C@?
PRINC"PIOS DO PROCESSO LEGISLATI#O
UMA PERSPECTI#A INTERDISCIPLINAR E SIST$MICA
Monografia D C)rso de Espeia!i"a#$o e& Proesso Legis!a%i-o da C4&ara dos
Dep)%ados. /0 Edi#$o D 8E se&es%re de 86691
A!)no: *a7io A!&eida Lopes
2ana E+a&inadora:
5555555555555555555555555555555555555555555555555555555
Cris%iane 2rano Maedo D Orien%adora
5555555555555555555555555555555555555555555555555555555
Ana Cris%ina de Ma,do Ra&a!Fo D E+a&inadora
2ras3!ia. B de de"e&7ro de 86691
Aos &e)s pais. por %odo a&or e inen%i-o1
Aos &e)s ir&$os. pe!a a&i"ade1
A Sa!i&ar. se&pre1
A%ra&'(i)'*+,s
A De)s. an%es de %)do. por %)do. e& par%i)!ar pe!a -ida de Se) fi!Fo1
A &e)s pais. pe!o e+e&p!o pres%ado e por %odos os sarif3ios G)e fi"era& pe!a
ed)a#$o de se) a#)!a1
A &e)s ir&$os. por %)do G)e p)dera& ensinar perorrendo os a&inFos an%es
de &i&1
A Cris%iane 2rano Maedo. se&pre )&a prag&H%ia. pe!o apoio e india#Ies
pres%ados e pe!os di-er%idos de7a%es aad,&ios1
A Ana Cris%ina de Ma,do Ra&a!Fo. pe!a par%iipa#$o rigorosa na 7ana
e+a&inadora e pe!a perene si&pa%ia G)e !Fe J pe)!iar1
A A!e+andre Trindade de So)sa. pe!as opor%)nidades propiiadas nos a&pos
profissiona! e aad,&io e pe!a rara a&i"ade1
A Regina L3!ian Lei%$o de Car-a!Fo Maga!F$es. pe!as !i#Ies infor&ais de
Proesso Legis!a%i-o e pe!o e+e&p!o de pos%)ra J%ia1
A Se&e Ta!e7 *ares. pe!o on-i%e pri&eiro ao %ra7a!Fo no P!enHrio e pe!a
a&i"ade serena e de !onga da%a1
Aos a&igos do )rso de espeia!i"a#$o. e& par%i)!ar a *!H-ia. RaG)e! e
Re7ea. pe!os &o&en%os de on-i-,nia e pe!as re)niIes da 2anada1
A Sa!i&ar N)nes de Morais. presen#a ons%an%e e in%ensa. pe!o a&or e pe!a
a&i"ade -i-idos o& se) a&ado. e por %odas as idJias dadas no deorrer dessa
&onografia1
KLMpo%Feses are ne%s: on!M Fe NFo
as%s Ni!! a%F1O No-a!is1
Resumo
O Processo Legislativo um fenmeno complexo que exige uma aproximao terica para
dar sentido lgico ao conjunto de regras existentes em seu mbito !rata"se de uma #rea de
estudo com escassa literatura$ em particular no %rasil$ cujos expoentes denotam vis&es
estanques Para fomentar essa discusso de um marco terico prprio$ a presente pesquisa se
prop&e ' identificao de um conjunto de princ(pios atinentes ao tema$ dotados de quatro
caracter(sticas) abstrao$ interpretabilidade$ generalidade e capacidade geracional Para tanto$
prop&e"se uma perspectiva simultaneamente interdisciplinar$ na converg*ncia entre +ireito$
,i*ncia Pol(tica e !cnica$ e sist*mica$ focada em interrela&es e propriedades emergentes
Procede"se a um debate epistemolgico acerca de teorias$ em particular daquela relativa ao
Processo Legislativo$ a uma investigao dos campos do saber de cada uma das tr*s #reas em
an#lise em busca de princ(pios que apresentem as caracter(sticas desejadas e a uma
consolidao dos resultados de modo a organi-#"los em torno de um conjunto$ conceituado
como princ(pios nucleadores O estudo dos princ(pios do Processo Legislativo por meio da
an#lise de ticas diversas e complementares demonstra"se fecundo$ aplic#vel e instigante a
novos desenvolvimentos acad*micos relacionados ao tema
Palavras-chave) Princ(pios$ Processo Legislativo$ !eoria dos .istemas
Lista de Ilustraes
/igura 0) /ases do Processo Legislativo segundo o +ireito e a ,i*ncia Pol(tica12
/igura 3) !ramitao de Projeto de Lei segundo a ,onstituio /ederal de 045516
/igura 2) 7tapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo o +ireito18
/igura 6) 7tapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo a ,i*ncia Pol(tica19
/igura 8) 7tapas e fases do Processo Legislativo$ cru-amento +ireito vs ,i*ncia Pol(tica11
/igura) 9) Princ(pios nucleadores e vinculao aos demais princ(pios55
Lista de Tabelas
!abela 0) Princ(pios organi-ados por tica$ #rea de estudo e pertin*ncia15"14
!abela 3) Princ(pios no pertinentes ao Processo Legislativo5:
SUMRIO
INTRODU!O00
" T#ORI$05
"%" Teorias em &eral05
000 Necessidade de uma teoria05
003 Teorizando uma teoria04
002 Papel dos princpios em uma teoria3:
"%' Teoria do Processo Le(islativo33
030 Dificuldades para uma teoria do Processo Legislativo33
033 Breve histrico do Processo Legislativo32
032 ticas sobre o Processo Legislativo38
' )ONT#S D# PRIN*+PIOS DO PRO*#SSO L#&ISL$TI,O35
'%" -tica .ur/dico-Social35
300 Direito Constitucional2:
303 Teoria da Norma urdica26
302 Direito Processual29
'%' -tica Pol/tica62
330 !tua"#o Parlamentar66
333 $ela"%es &nstitucionais64
332 Polticas P'blicas82
'%0 -tica T1c2ica-Procedime2tal9:
320 Legstica90
323 $egras99
0 *ONSOLID$!O DOS PRIN*+PIOS DO PRO*#SSO L#&ISL$TI,O10
0%" Or(a2i3a4o did5tica13
200 (ases) *tapas e Procedimentos13
203 Princpios segundo tica) +rea e pertin,ncia15
0%' Pri2c/6ios7 *rit1rios de $bstra4o e I2ter6retabilidade50
0%0 Pri2c/6ios7 *rit1rios de &e2eralidade e *a6acidade &eracio2al52
0%8 *o2solida4o de Pri2c/6ios59
*ON*LUS!O54
R#)#R9N*I$S :I:LIO&R)I*$S40
INTRODU!O
O estudo e a aplicao profissional do ;egimento <nterno da ,mara dos +eputados
denotam uma aparente falta de lgica das regras do Processo Legislativo .istemati-a&es
tericas so sobremaneira escassas$ particularmente em l(ngua portuguesa$ se comparadas 's
relativas a outras #reas do con=ecimento =umano >rande parcela dos estudos dispon(veis foi
empreendida por acad*micos do +ireito e =# as contribui&es pontuais de profissionais do
Poder Legislativo em suas institui&es de ensino internas$ contudo persiste a car*ncia de uma
abordagem ampla sobre o tema sem o recorte predominante do pensamento jur(dico e
justaposto a uma realidade distinta
!al lacuna instiga uma investigao do prprio fundamento de um sistema$ os
princ(pios ?o caso$ aqueles que regem o Processo Legislativo contemporneo !rata"se aqui
no de con=ecer as regras ou de analisar seus efeitos$ mas sim de compreend*"las em funo
de sua origem e seu objetivo para poder avaliar sua aplicao e compatibilidade e$ talve-$
desenvolver mtodos que permitam um aperfeioamento de todo o sistema
,om seu evidente car#ter terico$ espera"se que um estudo desta nature-a preste"se
como subs(dio a qualquer pesquisa que objetive avanar o con=ecimento sobre os
fundamentos do Processo Legislativo ou que busque explicar fenmenos a ele ligados @
iniciativa pode ainda servir de incentivo para a dedicao de outros pesquisadores a uma #rea
frtil$ porm ainda pouco explorada$ na interseo da ,i*ncia Pol(tica com o +ireito
7m termos de aplicabilidade$ o aclaramento sobre os princ(pios do Processo
Legislativo e a comparao com outros pa(ses devem fornecer uma bali-a importante para as
propostas de altera&es regimentais$ neste caso$ evitando contradi&es e casu(smos que
comprometeriam a lgica do sistema
A# apenas um princ(pio do Processo Legislativo no ;egimento <nterno da ,mara dos
+eputados$ o da representao proporcional dos partidos nas comiss&es$ derivado do texto
constitucional de 0455 B%;@.<L$ 3::4C O ;egimento <nterno do .enado /ederal reDne$ no
seu artigo 603$ tre-e supostos princ(pios que uma analise mais detida revela se tratarem de
deriva&es e no de fundamentos
7ssa perspectiva terica instiga as seguintes indaga&es)
O que um princ(pioE Fuais as caracter(sticas de um princ(pioE ,omo identifica"lasE
00
Fual a funo dos princ(pios em uma teoriaE Fual a relao dos princ(pios entre si e
com as regras e disposi&es do Processo LegislativoE
,omo conceituar Processo LegislativoE Fuais as contribui&es da ,i*ncia Pol(tica e
do +ireito para uma concepo terica do Processo LegislativoE Fue aportes a perspectiva
tcnica pode oferecer a essa visoE
Fuais os princ(pios do Processo LegislativoE 7m que eles so semel=antes aos
princ(pios gerais do +ireito e do processoE Princ(pios de outras #reas do saber =umano se
aplicam ao Processo LegislativoE
,omo caracteri-ar um princ(pio do Processo Legislativo a partir das regras expressas
Bconstitui&es e regimentosCE G poss(vel identificar dispositivos que sejam manifesta&es de
um ou mais princ(piosE
+iante destes questionamentos$ a pesquisa tem por principal objetivo a identificao
do ponto de vista terico de princ(pios do Processo Legislativo cujas generalidade$
originalidade e deriva&es l=es assegurem o car#ter prprio de um princ(pio
@ntes de debater um assunto$ fa-"se mister estar familiari-ado com os conceitos
envolvidos$ para evitar partir de um vis equivocado e garantir a clare-a e a objetividade
necess#rias ao discurso cient(fico @ssim$ os termos apresentados no t(tulo deste sero$ um a
um$ definidos a seguir
Por HprocessoI$ compreende"se um conjunto de atos sequenciais com vistas a alcanar
um objetivo Portanto$ denota complexidade Bpela multiplicidade de eventosC$ organi-ao
Bpela ordenao entre as etapasC e finalidade Bao estar dirigido a um fim espec(ficoC
HLegislativoI refere"se a um dos Poderes da nao$ enquanto substantivo !odavia$
apresenta"se no t(tulo como adjetivo qualificador de HprocessoI Logo$ significa Hde elaborar
leisI Processo Legislativo ser# entendido$ de modo amplo$ como conjunto de procedimentos
regulamentados a serem observados na feitura de uma norma$ mas tambm a atuao
parlamentar$ as rela&es com 7xecutivo e Judici#rio$ a formao da agenda pol(tica$ a
influ*ncia da sociedade organi-ada e da m(dia
7m qualquer sistemati-ao$ Hprinc(pioI idia que fundamenta e unifica$ da qual
decorre a prpria estrutura lgica do todo +essa forma$ ele possibilita a coer*ncia do sistema
e condiciona a aplicao e a interpretao das engrenagens que constituem este 7m Dltima
analise$ qualquer alterao est# sujeita ao limite de no se c=ocar com princ(pios
03
+iante dos conceitos acima estabelecidos$ ao se buscar princ(pios do Processo
Legislativo tem"se por objetivo comprovar a exist*ncia e a generalidade de idias que
fundamentam a estrutura lgica do sistema formado pelos eventos e fases a serem observadas
na elaborao de normas
+efinido o problema$ esbarra"se com a primeira dificuldade) a escasse- de literatura
dedicada especificamente ao assunto @s principais fontes acad*micas em l(ngua portuguesa
so os constitucionalistas ?os 7stados Knidos =# um ra-o#vel conjunto de obras sobre o
tema das rules of order @lguns autores de ci*ncia pol(tica dedicados ao estudo do Parlamento
tambm t*m suas contribui&es a oferecer
+iante de uma constituio anal(tica como a brasileira de 0455 B%;@.<L$ 3::4C$ os
juristas t*m"se debruado por mais de vinte anos e produ-ido obras extensas e prof(cuas ?o
de se estran=ar$ portanto$ que o Processo Legislativo$ nesse contexto de profuso de temas$
ocupe apenas um cap(tulo ou dois desses livros$ como o do Linistro do .upremo !ribunal
/ederal$ >ilmar Lendes BL7?+7.M ,O7LAOM %;@?,O$ 3::4C
+ois dos constitucionalistas apresentam uma preocupao maior com o assunto$
publicando textos espec(ficos Jos @fonso da .ilva B3::9C empen=a"se em analisar o
processo conforme as regras estabelecidas em mbito constitucional$ ignorando as
particularidades decorrentes das regras regimentais de cada ,asa legislativa 7ntretanto$ de
Lanoel >onalves /erreira /il=o B3::4C a refer*ncia mais con=ecida$ incluindo o papel da lei
na sociedade contempornea$ uma viso =istrica da lei$ quest&es jur(dicas e pol(ticas
relativas ao Processo Legislativo !odavia$ no que tange aos princ(pios e reflex&es tericas$
ambos incorrem no erro de emprestar do +ireito defini&es e prioridades que a viv*ncia no
Parlamento demonstram descoladas da realidade
.e no %rasil o Processo Legislativo visto do prisma da ,onstituio$ nos 7stados
Knidos uma srie de autores compila de um ponto de vista mais operacional as regras e
pr#ticas dos espaos parlamentares$ sejam estes rgos legislativos oficiais ou agremia&es
diversas$ como clubes e igrejas O efferson-s .anual B7.!@+O. K?<+O. +@ @LG;<,@$
3::1C fa- as ve-es de regimento interno da casa dos representantes americana$ enquanto o
.ason-s .anual BL@.O?$ 0482C utili-ado na maior parte das assemblias estaduais
+estaca"se$ ainda$ o $obert-s $ules of /rder B;O%7;!$ 3::6C$ apropriado para delibera&es
em ambientes no governamentais .o textos que conjugam reflex&es tericas e normas
pr#ticas$ sistemati-ados e cujas lin=as de pensamento se aproximam aos objetivos desta
pesquisa
02
+istanciando da aproximao legalista dos juristas bem como da operacional das
autoridades parlamentares$ encontram"se os cientistas pol(ticos .eu objeto$ quando toca o
Processo Legislativo$ di- respeito ao estudo das foras que o movem e da correlao destas
7mbora aparentemente al=eios ao dever"ser que define os princ(pios$ artigos de /ernando
Limongi e @rgelina /igueiredo B0448C podem evidenciar se aqueles so observados ou no na
pr#tica da formulao das leis
?ota"se$ porm$ que nen=uma das perspectivas aludidas dedica"se ao Processo
Legislativo com a especificidade das escolas do Parlamento brasileiro 7ntretanto$ estas so
sobremaneira jovens e ainda no disp&em de um referencial terico prprio para
instrumentali-ar suas an#lises G ao que se presta a presente contribuio$ de car#ter
embrion#rio$ a ser desenvolvida e robustecida com futuros debates
<mprescind(vel evidenciar$ ainda nesta introduo$ o recorte metodolgico utili-ado
para abordar a questo dos princ(pios do Processo Legislativo ao longo da discusso
;ecorreu"se a um levantamento bibliogr#fico para propiciar a fundamentao terica do
estudo$ em particular no que di- respeito a conceitua&es claras !odavia$ atente"se para o fato
de que as fontes no so abundantes e que o desejado distanciamento do ponto de vista
puramente jur(dico sobre o Processo Legislativo e seus princ(pios importou na necessidade da
literatura estrangeira sobre o tema
@ pesquisa levada a cabo $ em seu cerne$ documental$ recaindo seu foco principal na
leitura e an#lise de regimentos de casas legislativas e nos cap(tulos de constitui&es referentes
ao Processo Legislativo !ais normas foram aqui$ portanto$ encaradas como fontes prim#rias
@ntecede a documental uma pesquisa bibliogr#fica acerca das teorias que informam o
Processo Legislativo segundo cada tica selecionada
@ identificao dos princ(pios do Processo Legislativo foi efetivada pelo mtodo
indutivo ;acionali-ando a partir das regras e procedimentos$ refletindo acerca das li&es da
doutrina jur(dica e inferindo idias advindas das an#lises pol(ticas$ foi poss(vel reunir
conceitos cujas caracter(sticas$ conforme debatido no primeiro cap(tulo$ consolidam um
conjunto de princ(pios prprios do Processo Legislativo$ no independentes de outras #reas$
mas na interseco delas
O enfoque terico encara o Processo Legislativo como um sistema complexo <sto
implica que a aproximao sobre o mesmo no ser# mecanicista$ dissecando constituintes e
06
elementos$ mas focada nas interrela&es e nos processos$ partes distingu(veis$ porm
indivis(veis$ do todo
7specificamente$ tomar"se"# o objeto de estudo como um subsistema do sistema
.ociedade$ acoplado estruturalmente aos subsistemas +ireito e Pol(tica Pretende"se uma
discusso mais aprofundada da implicao dessa viso$ ligada ' !eoria dos .istemas e '
,iberntica$ em trabal=os futuros 7ntretanto$ ao longo deste ser# mantida a coer*ncia terica
com tal perspectiva
0

,om a finalidade de dar clare-a e objetividade ' apreciao do texto$ julga"se

adequado expressar algumas defini&es e delimita&es de termos que sero empregados ao
longo do mesmo ;essalta"se que ser# apresentado um gloss#rio de termos espec(ficos do
Processo Legislativo conforme os mesmos so compreendidos para fins deste
@ concepo de HprocessoI apresentada anteriormente nesta introduo tradu- com
fidelidade o sentido do termo tendo em vista o debate a se seguir e$ portanto$ considerada
suficiente por ora$ retornando com maior profundidade na seo 302$ que trata do +ireito
Processual Por outro lado$ as de Hprinc(pioI e HProcesso LegislativoI$ dada sua relevncia$
sero pormenori-adas ao longo da primeira e da segunda partes do primeiro cap(tulo$
respectivamente
!ambm no primeiro cap(tulo sero expressos conceitos significativos para a
fundamentao terica e de uso comum bastante disseminado e semel=antes em outros
campos semnticos$ embora academicamente espec(ficos$ em particular Hcon=ecimentoI$
Hci*nciaI e HteoriaI @lgumas distin&es importantes$ tais como entre princ(pio e regra e entre
mtodo indutivo e dedutivo$ sero exploradas no contexto do rigor cient(fico necess#rio
@inda na disposio deste tpico$ cabe ressaltar a necessidade de delimitar a aplicao
do conjunto de princ(pios do Processo Legislativo ' realidade dominante no mundo
contemporneo$ qual seja$ sociedades capitalistas complexas$ pluralistas$ constitu(das em
7stados +emocr#ticos de +ireito 7xistem$ por bvio$ variantes importantes$ essencialmente
no sistema pol(tico$ como formas e sistemas de >overno e sistema eleitoral$ bem como no
scio"econmico$ em particular a diviso de renda e os (ndices de desenvolvimento !odavia$
os resultados encontrados se aplicariam tanto a uma repDblica federativa presidencialista
0
7mbora a !eoria dos .istemas e a ,iberntica ten=am obtido maior aplicabilidade inicialmente nas ci*ncias
exatas$ sua traduo para utili-ao no estudo de fenmenos sociais remonta a meados do sculo NN$ nos
trabal=os de socilogos e cientistas pol(ticos$ como !alcott Parsons B041:$ 0416C e +avid 7aston B0495C Kma
interpretao mais elaborada e atual a de ?iOlas Lu=mann B0449C$ incorporando conceitos centrais para a
proposta deste trabal=o$ como os de diferenciao funcional e acoplamento estrutural
08
bicameral pluripartid#ria com voto direto quanto a uma monarquia constitucional
parlamentarista unicameral bipartid#ria de elei&es indiretas$ muito embora no a um regime
autorit#rio ou totalit#rio$ e talve- com dificuldade ou parcialmente a um organismo
supranacional
Por fim$ uma breve apresentao do conteDdo deste trabal=o 7m consonncia com a
proposta metodolgica$ elaborou"se a pesquisa com uma estrutura indutivista$ em que segue a
esta introduo um referencial para a =iptese terica$ um levantamento de dados$ sua an#lise
e as conclus&es decorrentes
O cap(tulo 0 trata$ portanto$ do estatuto cient(fico do Processo Legislativo +e fato$
inicia com uma brev(ssima discusso do prprio papel da ci*ncia na sociedade$ da ra-o de
ser de uma teoria e de como esta elaborada para apontar o papel central ocupado pelos
princ(pios 7m sua segunda parte$ discute"se a teoria prpria do Processo Legislativo) as
dificuldades inerentes ao seu estudo$ um quadro"resumo de seu =istrico e das influ*ncias que
seu desenvolvimento imp&em ' condio atual$ as ticas sobre o fenmeno que podem
informar e orientar a aproximao do pesquisador para$ ento$ prover uma definio do
conceito como ser# compreendido ao longo do texto
O cap(tulo 3 apresenta as fontes de princ(pios do Processo Legislativo @ doutrina
jur(dica informa por meio da constituio$ na norma e no direito processual @ ci*ncia pol(tica
participa com as quest&es da atuao parlamentar$ das rela&es institucionais e das pol(ticas
pDblicas @ tcnica procedimental incrementa com a leg(stica e as regras de ordem 7m cada
caso$ no se far# um debate aprofundado do tema$ mas uma apresentao do mesmo$
incluindo as defini&es e conceitos necess#rios$ o v(nculo que estabelece com o Processo
Legislativo$ bem como um rol de princ(pios a ser avaliados quanto a sua pertin*ncia ou
analogia ao fenmeno
O cap(tulo 2 promove a consolidao dos princ(pios do Processo Legislativo @ partir
da discusso que o precede$ promove"se uma an#lise com vistas a reunir um conjunto de
princ(pios que possua coer*ncia terica e tambm descreva com acuidade a realidade Para
tanto$ so levados a cabo dois exames) primeiro$ uma reviso dos princ(pios identificados em
sua potencialidade no mais isolados por origem$ mas confrontados em sua composio$
revelando ressonncias e inconsist*ncias$ depois$ uma averiguao de um conjunto
consider#vel de regras recorrentes do Processo Legislativo enquanto decorrentes dos
princ(pios encontrados
09
" T#ORI$
"%" Teorias em (eral
000 Necessidade de uma teoria
+iante de uma dada situao$ o ser =umano aprendeu a buscar explica&es$ rela&es de
causa e efeito para sanar sua insatisfao com a incerte-a diante do futuro @ssim nascem as
teorias
P#rias so as caracter(sticas e os feitos da =umanidade que nos permitiram dominar a
nature-a e moldar o mundo <ntelecto superior$ polegar opositor$ uso de ferramentas$
linguagem$ nDcleo familiar$ sentimentos complexos$ revoluo agr(cola$ especiali-ao da
sociedade$ capacidade de reflexo$ registro e transmisso de con=ecimento
3
7ntre todas$
talve- a Dltima seja a mais caracter(stica$ no sentido de sermos a Dnica espcie que capa- de
acessar o saber acumulado no de uma ou duas gera&es$ mas de centenas delas
+e pronto$ fa-"se necess#rio precisar termos associados a este saber ?o in(cio$ eram
os dados$ registros individuais e desconexos de eventos e situa&es corriqueiras$ como dias de
c=uva e migrao de aves .eguiram"se as informa&es$ sries de dados agrupados e
consolidados de modo a estabelecer interrela&es$ por exemplo$ que os dias de c=uva so mais
comuns aps a migrao das aves Por fim$ alcanou"se o con=ecimento$ informa&es
reunidas e confirmadas que podem ser aplicadas$ como estabelecer a previso de que
aproximadamente uma semana aps o vo migratrio de determinada espcie de p#ssaros ir#
iniciar o per(odo c=uvoso
7sse con=ecimento veio a ser transmitido$ registrado e debatido$ ' medida que as
sociedades se tornavam mais complexas Logo foi percebido que =avia diverg*ncias em certos
assuntos ?ascia a opinio e o con=ecimento foi subdivido em categorias$ segundo sua fonte)
tradicional$ m#gico$ teolgico$ filosfico Lentes passaram a buscar uma forma de explicar a
3
7ntre diversas obras que discutem o tema$ HKma %reve Aistria do LundoI B%L@<?7Q$ 3::1C uma
introduo que busca perpassar todos os sculos da sociedade =umana$ HO que PidaEI BL@;>KL<.M .@>@?$
3::3C oferece uma perspectiva biolgica sobre a evoluo da vida e o papel do ser =umano$ e H<l=a das /loresI
B/K;!@+O$ 0454C um retrato #cido que leva ao questionamento do que realmente significa desenvolvimento
01
realidade sem dar margem a dDvidas$ imbat(vel diante das demais @ ela c=amaram H,i*nciaI
e nela empen=aram ra-o e experimentos
!odavia a ,i*ncia se provou imperfeita e incompleta 7ra imposs(vel reali-ar as
previs&es com a certe-a pretendida @ nature-a e$ posteriormente$ a sociedade provaram"se
indisciplinadas demais para a estrutura r(gida pensada pelos primeiros cientistas
2
@ soluo
engen=osa veio por meio dos paradigmas
6
$ um conjunto de Hcerte-as tempor#riasI$
recon=ecidamente limitado$ porm no momento irrefut#vel
7 o que seriam essas Hcerte-as tempor#riasIE .o c=amadas teorias
8
$ propostas de
explicao para um dado fenmeno ou #rea do con=ecimento$ fundadas simultaneamente em
observa&es e reflex&es$ comprov#veis e reprodut(veis nas situa&es que estabelece e
false#veis$ para permitir o avano da fronteira do saber
7 qual a necessidade de uma teoriaE @ntes ainda$ para que a ,i*nciaE +e modo algum
as demais formas de con=ecimento podem ser despre-adas ou abolidas 7m muitas situa&es
ainda empregamos com sucesso o senso comum Bcon=ecimento no comprovadoC e ele
mostra"se suficiente Porm$ a ,i*ncia$ ao encontrar explica&es precisas e gerar informa&es
com acuidade$ permite aplica&es do saber num grau mais avanado ,=#s de ervas
continuam aliviando sintomas e auxiliando o sistema imunolgico a se recompor em alguns
diasM substncias sinteti-adas obt*m o mesmo resultado em =oras @s teorias so os principais
instrumentos da @cademia$ pois por meio delas que se representa a realidade$ em seu
contexto so formuladas =ipteses e alicerado o saber de modo 's conjecturas no ru(rem
diante de contrariedades pontuais
003 Teorizando uma teoria
9
+esnecess#rio$ no contexto acad*mico$ aprofundar a discusso acerca das diferenas
entre senso comum e con=ecimento cient(fico !odavia$ talve- seja importante salientar que
2
O debate acerca da viabilidade de uma aproximao positivista para as ci*ncias sociais e =umanas BLORQ$
0451C apontava desde sempre para esta limitao$ mas a #rea de exatas perseguiu o ideal da ci*ncia pura mais
longamente
6
,ontribuio de !=omas Su=n B0444C$ conceito central no pensamento epistemolgico contemporneo
8
HO modo pelo qual o con=ecimento progride$ e particularmente nosso con=ecimento cient(fico$ por
antecipa&es injustificadas Bou injustific#veisC$ por impress&es$ por solu&es tentativas para nossos problemas$
por con0ecturasI BPOPP7;$ 3::9C
9
!al qual Su=n para o conceito de paradigmas$ Sarl Popper B3:::C ainda a principal refer*ncia no pensamento
estruturado acerca das teorias @ discusso deste item incorpora uma interpretao calcada em sua explanao
05
este$ ao se especiali-ar$ requer$ alm de bases comuns$ um conjunto de caracter(sticas
espec(fico para cada campo$ como metodologia$ linguagem e teoria ,aso contr#rio$
permanece vinculado a outras ci*ncias$ impossibilitado de desenvolver"se na plenitude de sua
particularidade
@ identificao destas caracter(sticas fruto de um trabal=o complexo 7nvolve coleta
e an#lise de dados$ sistemati-ao e pesquisa$ consolidao de resultados$ formao de uma
comunidade acad*mica e recon=ecimento pelos pares diretos e indiretos ?o que tange a uma
teoria$ implica um conjunto de conceitos prprios e aceitos$ classificao e qualificao de
objetos de estudo Belementos$ rela&es$ propriedadesC$ leis e regras Bna acepo cient(ficaC$
perspectiva de evoluo =istrica$ vari#veis e rela&es de depend*ncia e influ*ncia$ tcnicas e
procedimentos espec(ficos$ poss(veis aplica&es acad*micas$ tecnolgicas e pr#ticas
7xistem duas principais maneiras de formular uma teoria O mtodo dedutivo parte da
observao da realidade$ construo de um modelo simplificado para represent#"la e deduo
de proposi&es gerais consequentes O indutivo fa- o camin=o inverso) identificam"se
propriedades recorrentes$ delas desenvolvem"se leis e verifica"se sua aplicabilidade nas
situa&es em an#lise @s teorias elaboradas percorrendo o primeiro camin=o so ditas tambm
HconstrutivasI$ enquanto as Dltimas so c=amadas Hde princ(pioI

B7<?.!7<?$ 048:C
O con=ecimento a alimentar uma teoria tambm de dupla origem) dados emp(ricos e
reflex&es racionais 7xperi*ncia sem ra-o apenas informao$ e ra-o sem experi*ncia
filosofia @ ,i*ncia precisa que ambas camin=em em conjunto$ embora a nature-a dos
experimentos varie consideravelmente em seus diferentes campos
002 Papel dos princpios em uma teoria
?o mbito de uma teoria$ conforme afirmado acima$ so propostas =ipteses que$ caso
confirmadas pelo mtodo cient(fico$ sero agregadas 'quela$ reforando"a e aperfeioando"a
ao acrescer detal=es e novas aplica&es consequentes ,omo$ ento$ pensar uma teoriaE
7mbora complexa quando apreciada em panorama$ uma teoria tem um aspecto
fundacional que possibilita a manuteno de sua coer*ncia$ bem como a decorr*ncia de
diversos de seus componentes) princ(pios .o os axiomas$ as bases$ os alicerces sobre os
quais poder# ser constru(da a teoria$ com os quais os frutos desta no podem jamais se
contradi-er ?uma alegoria$ os princ(pios so o programa gentico do corpo"teoria$
04
engendrando seus rgos que$ embora possam apresentar fentipos distintos em cada
indiv(duo$ mant*m a mesma funcionalidade /ormular uma teoria sem con=ecer seus
princ(pios utili-ar um retrato ao invs do @+? para descrever a =umanidade
7m termos mais objetivos$ princ(pio$ pela prpria etimologia da palavra$ aquilo que
d# in(cio$ que est# no comeo

BAOK@<..$ 3:::C ?uma perspectiva indutiva$ so
constata&es to frequentes que podem ser tomadas por garantidas$ ainda que no
completamente explicadas ?esse sentido$ princ(pios esto =ierarquicamente acima de outras
formula&es da teoria$ como leis$ conceitos e regras$ os quais so deles decorrentes
@lgumas vertentes do pensamento cient(fico alegam que a escol=a de princ(pios como
afirma&es sem comprovao contr#ria ao mtodo cient(fico Porm$ tal fal#cia no se
sustenta$ pois$ mesmo nos campos mais exatos do saber$ necess#rio um m(nimo de
criatividade para dar in(cio 's teorias$ sem a qual as mesmas estariam abarrotadas de dados
sem reflexo @lm disso$ os princ(pios no so escol=idos de modo aleatrio$ seno a partir
de generali-a&es to claras quanto poss(veis

BPO<?,@;7$ 0456$ 0448C$ o que a eles
empresta ra-o#vel certe-a ,om o desenvolvimento ulterior da teoria e novas aplica&es
decorrentes sendo testadas e comprovadas$ obtm"se maior certe-a para refor#"los
@s principais caracter(sticas de um princ(pio so) generalidade$ pois precisam ser
aplic#veis a todas as situa&es previstas no conjunto da teoria$ no podendo ser postos em
xeque salvo por outros da mesma categoriaM abstra"#o$ posto que justamente o fato de no
ter um corpo definido$ tal qual um conceito ou uma lei$ que a ele fornece poder criativo e
unificadorM interpretabilidade$ uma ve- que$ embora possuam formula&es sint#ticas
relativamente fixas$ sua apreenso semntica pode variar para adequao a distintos
contextosM propagabilidade$ porquanto sua exist*ncia e seu posicionamento =ier#rquico
pressup&e a capacidade de originar manifesta&es tericas consequentes
Os princ(pios so$ portanto$ abstra&es$ interpret#veis num dado arcabouo terico$
que decorrem da generalidade de observa&es efetuadas com ol=ar cient(fico e do base '
formulao de =ipteses coerentes$ as quais$ quando comprovadas e agregadas ' teoria$
promovem consequ*ncias$ na forma de avanos terico ou aplica&es pr#ticas$ que$ em Dltima
an#lise$ adv*m dos primeiros$ comprovando"os e jamais contradi-endo"os
G nesta perspectiva indutiva que se d# a =iptese deste trabal=o) os princ(pios do
Processo Legislativo podem no estar expressos e so poucos discutidos$ porm seriam$ em
Dltima an#lise$ a fonte das regras espec(ficas$ oferecendo coer*ncia ao sistema$ no obstante
as respostas a perturba&es do ambiente
1
@ssim sendo$ caso identificados propriamente$ tero
1
?a perspectiva sist*mica$ aquilo que no pertence ao sistema$ externo e em contato com este
3:
sua exist*ncia evidenciada pela sua repercusso nas regras ?este contexto$ a prova emp(rica
poss(vel seria$ portanto$ a manifestao do mesmo princ(pio na origem de diversos
procedimentos legislativos$ coerentes entre si e com o conjunto de princ(pios
@ntes$ porm de proceder ' investigao propriamente dita$ fa-"se mister uma reflexo
terica mais espec(fica sobre o campo de con=ecimento denominado HProcesso LegislativoI
?esse sentido$ aludir"se"# a algumas das dificuldades particulares ao desenvolvimento de uma
teoria para o fenmeno$ promover"se"# um brev(ssimo relato sobre o desenvolvimento
=istrico do mesmo com fito de sugerir uma explicao para a car*ncia de teorias a seu
respeito$ seguido de algumas defini&es do fenmeno a partir das ticas a ele mais afetas$ e
ser# proposto um conceito de Processo Legislativo para fins deste trabal=o
"%' Teoria do Processo Le(islativo
030 Dificuldades para uma teoria do Processo Legislativo
Kma an#lise terica do Processo Legislativo precisa ter seu in(cio na constatao da
nature-a acad*mica do mesmo 7nquanto campo do saber =umano$ trata"se no de uma
ramificao no interior de outra ci*ncia$ mas de um saber interdisciplinar <sso imp&e a
necessidade de uma leitura do fenmeno que faa uso dos conjuntos de conceitos e tcnicas
de mais de uma disciplina$ numa interpretao nova e coerente$ diversa daquela em que os
mesmos t*m em seu contexto original BJ@?!.,AM %<@?,A7!!<$ 0448C ?o basta$
portanto$ observ#"lo com o ol=ar de uma ou outra ci*ncia"base) preciso readquirir o
con=ecimento a partir das conex&es entre elas
Pela dificuldade inerente aos estudos interdisciplinares$ bem como por ser encarado
quase sempre como parte de um fenmeno social e raramente como objeto de estudo
independente$ so escassas as tentativas de construo de con=ecimento terico a respeito do
Processo Legislativo ?o %rasil$ as escolas superiores ligadas ao Poder Legislativo
5
apresentam uma produo acad*mica manifestamente concentrada em estudos quantitativos$
5
7ntre as mais estruturadas$ pode"se citar a 7scola do Legislativo$ da @ssemblia Legislativa do 7stado de
Linas >erais$ criada em 0443$ o <nstituto do Legislativo Paulista$ da @ssemblia Legislativa do 7stado de .o
Paulo$ institu(do em 3::0 e o prprio ,entro de /ormao$ !reinamento e @perfeioamento da ,mara dos
+eputados
30
conjunturais$ =istricos$ an#lises de caso ou de discurso 7studos relevantes e de grande valor
para a #rea$ todas essas espcies podem prescindir de um rigor maior sobre a fundamentao
terica$ o que de modo algum invalida os propsitos das mesmas$ porm o resultado a
aus*ncia de um referencial subjacente ao conjunto
Por certo existem trabal=os relevantes que abordam a questo$ tanto no pa(s quanto no
exterior
4
!odavia$ quando ocorrem$ sofrem de problemas decorrentes de ambas as quest&es
acima) a usual distoro do estudo para conformao ao paradigma de uma ci*ncia
estabelecida$ neste caso notadamente +ireito e ,i*ncia Pol(tica$ e a an#lise superficial$
acessria ou utilit#ria$ de modo a possibilitar que os fatos sirvam apenas como ilustrao
daquilo que se deseja realmente comprovar
!al situao fruto da aus*ncia de uma teoria prpria para pensar e explicar o
complexo fenmeno do Processo Legislativo$ de modo a consolidar linguagem e referencial
de estudo prprios e a coibir posicionamentos individuali-ados
033 Breve histrico do Processo Legislativo
Poltando"se especificamente para a teoria do Processo Legislativo$ para a qual este
trabal=o pretende dar justamente o primeiro passo da identificao de princ(pios$ fa-"se
necess#ria uma breve avaliao =istrica do tema
@ Lei produ-ida de modo racional e coletivo uma inveno grega ?as demais
culturas antigas$ como os povos eg(pcio$ judaico$ asteca e c=in*s$ era revelada ou
convencionada$ portanto envolta por uma aura sacra de religiosidade
0:
Lesmo que parcos
registros ten=am sobrevivido B.OKT@$ 3::5C$ na @tenas ,l#ssica$ e posteriormente em
;oma$ que se operacionali-a o Processo Legislativo$ ferramenta que ainda respeitava a
conexo entre crenas e lei$ porm recon=ecia a necessidade desta precisar ser modificada e
inovada <dias ainda em pr#tica$ como o exame de admissibilidade e o estudo aprofundado
em comiss&es$ manifestaram"se j# na >rcia @ntiga
00

4
?o %rasil$ .ampaio B0495C oferece uma introduo terica ao Processo Legislativo que o situa em relao aos
ramos do direito processual +uas refer*ncias estrangeiras$ H<ntroduccin al +erec=o ParlamentarioI B7L<P7$
0444C e H,ontributto alla !eoria del Procedimento LegislativoI B>@L7O!!<$ 0458C$ exemplificam discuss&es
doutrin#rias ainda mais profundas acerca do tema
0:
7studos =istricos e arqueolgicos apontam nesse sentido$ alm da interpretao jur(dica especiali-ada de
=istoriadores do direito$ como @ntnio ,arlos RolOmer B3::5C
00
7mbora no se ten=a acesso a um registro que reunisse as regras do Processo Legislativo cl#ssico$ se tal
documento sequer existiu$ outras fontes =istricas e estudos acerca das sociedades ateniense e romana BLO..G$
33
?os sculos que se seguiram$ atribulados pela decad*ncia do antes imbat(vel <mprio
;omano$ o Processo Legislativo antigo caiu na obscuridade ?os tempos medievais$ ora foi
substitu(do por uma lei universali-ada invari#vel estabelecida pelo poder da <greja
03
$ ora a
cargo exclusivo dos reis absolutistas
02
7m ambos os casos$ patente o car#ter individual do
legislador$ certamente assessorado por um conjunto de consel=eiros mais ou menos
esclarecidos$ propriet#rio Dnico$ porm$ da palavra final sobre a lei
@ps um longo per(odo$ reputado como retrocesso na =istria do Ocidente$ por meio
de um tortuoso camin=o que envolveu os povos #rabes e os mosteiros catlicos$ as idias
cl#ssicas c=egaram ao ocidente medieval e motivaram o ;enascimento Particularmente os
trabal=os de @ristteles gan=aram espao nas novas @cademias$ alimentando uma evoluo
mais acelerada do con=ecimento$ cuja conformao na <dade Loderna culminaria com o
<luminismo e a retomada da defesa de uma democracia
O processo de elaborar leis ressurge$ ento$ a partir de duas iniciativas d(spares
Paulatinamente$ na <nglaterra$ por meio de sucessivos confrontos entre reis e nobre-a$ so
garantidos direitos naturais$ individuais
06
e$ por fim$ o prprio direito a elaborar o direito
.ubitamente$ na /rana$ com a revoluo promovida pela burguesia$ so promulgadas
declara&es de prerrogativas inerentes ao =omem
08
e constitu(do um Parlamento eletivo para
representar o povo ,om isso$ renascia o conjunto de atos capa-es de produ-ir coletivamente
as leis
@s origens =istricas distintas levaram a praxes variantes para o mesmo fenmeno O
costume britnico conformou seu Processo Legislativo ao direito da common la1) regimentos
sintticos$ decis&es convertidas em jurisprud*ncias
09
.ua contraparte francesa estruturou"se
como o direito romano"germnico) regras anal(ticas e expressas$ atuao limitada
01
@mbas as
tradi&es foram reprodu-idas em outros pa(ses$ a inglesa notadamente na ,ommonUealt=
B%OK;<?O!$ 0410C e nos 7stado Knidos da @mrica B3::4C$ a francesa no continente
europeu B7.P@?A@$ 3::4C e nas ex"colnias latino"americanas B%;@.<L$ 3::9M
@;>7?!<?@$ 3::4C
0441 e ,OKL@?>7.$ 3::6C ajudam a sustentar essa interpretao
03
Por meio de decretos papais$ compilados a partir de 006: por >raciano e assumindo sua verso definitiva aps
o ,onc(lio da %asilia B0620"62C com o t(tulo Corpus &uris Canonici B>K.LVO$ 3:::C
02
,ujo exemplo quintessencial encontra"se em Lu(s N<P e seu lema) Ho 7stado sou euI
06
Lateriali-ados nos documentos constitucionais britnicos Lagna ,arta$ de 0308$ e %ill of ;ig=ts$ de 0954
08
@ H+eclarao dos +ireitos do Aomem e do ,idadoI$ de 0154 B.<7QW.$ 3::5C 7m seu artigo sexto$ se
antev* uma preocupao com o Processo Legislativo e se estabelece os princ(pios da legalidade e da
representao
09
,omo se pode observar na leitura de uma das principais autoridades parlamentares$ 7rsOine LaX
BL<++7;+@L7$ 0410C
01
O regimento atual da @ssemblia ?acional ainda guarda essas caracter(sticas B/;@?Y@$ 3::4C
32
7ventualmente$ com a suplantao dos modos de produo feudais e coloniais ao
redor do globo$ o Processo Legislativo moderno incorpora"se a todas as na&es @pesar das
consider#veis diferenas entre suas caracter(sticas pol(tico"sociais$ entre as quais se destacam
formas de 7stado e de governo e sistemas partid#rio e eleitoral$ onde quer que se constitua um
7stado de +ireito
05
a proposta e a elaborao das leis garantida ao povo e a seus
representantes O Processo Legislativo tornou"se to importante que mesmo os regimes
tirnicos e ditatoriais da atualidade preocupam"se em oferecer aos seus cidados e '
comunidade internacional um c(nico simulacro do mesmo
Partindo de iniciativas ousadas e pontuais da @ntiguidade$ passando pelos embates das
eras Ledieval e Loderna$ at alcanar seu molde representativo contemporneo$ ressalvados
os momentos =istricos de autoritarismo extremado Bcomo o 7ntre">uerras do sculo NNC$ o
Parlamento aperfeioa"se e estabelece"se como espao decisrio do embate leg(timo para o
aprimoramento do ordenamento social ?este sistema$ o Processo Legislativo o componente
capa- de receber inputs e responder outputs para promoo da auto"regulao
032 ticas sobre o Processo Legislativo
?esse contexto de avano institucional e complexidade crescente da sociedade$ o
Processo Legislativo incorpora conceitos$ formalidades$ pr#ticas e$ mais recentemente$
tecnologias sem que se ten=a dedicado suficiente estudo particular ao tema
,omo afirmado anteriormente$ o Processo Legislativo $ por nature-a$ interdisciplinar
!rata"se de uma atividade social especiali-ada$ em que certo nDmero de cidados que
representam o conjunto de um povo elabora as normas pelas quais este ir# se reger Portanto$
por essa prpria definio b#sica$ envolve aspectos tcnicos$ pol(ticos e jur(dicos Pensar o
Processo Legislativo exige reflexo sobre cada um destes elementos e$ essencialmente$ sobre
a interao entre eles$ tal qual costuma ocorrer com todos os sistemas complexos
@s pesquisas existentes apresentam"se enviesadas$ por uma de tr*s ticas) a jur(dico"
social$ a pol(tica e a tcnica"procedimental @ primeira enxerga o Processo Legislativo como
meio da elaborao das normas necess#rias ao ajuste das rela&es sociais) o fim est# na
prpria norma$ est# em sua aplicao @ segunda$ como um dos foros de expresso do poder e
05
Para uma discusso concisa e clara dos paradigmas de 7stado de +ireito$ 7stado .ocial e 7stado +emocr#tico
de +ireito$ sugere"se ,arval=o ?etto B3::3C
36
da representatividade de grupos e indiv(duos) o escopo est# alm da norma$ esta um dos
meios @ Dltima$ como o conjunto dos atos burocr#ticos e operacionais poss(veis para garantir
a organi-ao na produo de um diploma) o objetivo est# aqum da norma$ est# no processo
de sua formao
?o que tange ao +ireito$ sua relao com o Processo Legislativo inerente) este no
apenas conformado por normas$ mas tambm gerador delas G a forma pela qual se
materiali-a e se positivi-a a lei$ dentro de um contexto social organi-ado /a-"se mister$
portanto$ compreender que as teorias da constituio$ da norma e do processo devem informar
preceitos a serem observados naquele mbito$ como ser# detal=ado na seo 30 deste
trabal=o
?a esfera da Pol(tica$ o Processo Legislativo uma arena em que detentores de Poder
competem e cooperam em nome de grupos de interesse da sociedade$ buscando a manuteno
de sua posio Logo$ estudos sobre a disputa eleitoral$ a representao parlamentar$ as
rela&es entre Poderes e a elaborao de pol(ticas pDblicas podem contribuir com um
contraponto afinado ao HserI e no ao Hdever"serI deste fenmeno social$ conforme
abordagem do item 33$ abaixo
Por fim$ em termos tcnicos$ o Processo Legislativo ordena os trabal=os$ apresentando
um rito particular$ executada com o aux(lio e assessoramento de especialistas @ssim$ as
regras e procedimentos se imp&em$ por no se permitir prescindir de determinadas
formalidades$ simultaneamente cumprindo os papis de garantias democr#ticas e de moedas
de negociao$ e a leg(stica se apresenta$ dando margem para a burocracia exercer sua
expertise para a feitura de uma legislao de qualidade$ discuss&es que ocuparo a parte 32$ a
seguir
O Processo Legislativo est# ligado ' elaborao de normas Para que estas estejam
adequadas ao ordenamento jur(dico$ precisam obedecer a condi&es do +ireito Porm$ numa
viso mais ampla$ uma ferramenta de agentes pol(ticos para a consecuo de seus objetivos
ou os daqueles a quem representam @s especificidades tcnicas existem para garantir a lisura
dos procedimentos$ embora se prestem ora ao jogo$ ora 's regras 7m termos de Processo
Legislativo$ o +ireito foca no produto$ a normaM a tcnica concentra"se na produo$ a
elaboraoM e a Pol(tica orienta"se aos agentes$ os mandat#rios de Poder e o prprio povo que
o origina
38
' )ONT#S D# PRIN*+PIOS DO PRO*#SSO L#&ISL$TI,O
O presente cap(tulo tem por finalidade o debate acerca das fontes de princ(pios que
informam o Processo Legislativo Por Hfontes de princ(piosI compreendem"se os campos de
saber cujo conjunto de conceitos tem conex&es semnticas mDltiplas com o fenmeno em
an#lise de tal sorte que seus princ(pios$ por =iptese$ ten=am potencial de informar idias com
o mesmo car#ter para o Processo Legislativo$ ainda que com apreenso um tanto diversa neste
contexto espec(fico
+as tr*s ticas selecionadas$ foram selecionados ramos em que fosse mais presum(vel
o v(nculo) na jur(dico"social$ o +ireito ,onstitucional$ a !eoria da ?orma e o +ireito
ProcessualM na pol(tica$ a @tuao Parlamentar$ as ;ela&es <nstitucionais e as Pol(ticas
PDblicasM na tcnica"procedimental$ a Leg(stica e as ;egras
?o se pretende aqui$ nem seria adequada aos limites impostos ao objetivo que se
presta este trabal=o$ uma discusso aprofundada das implica&es e variantes de cada conceito
apresentado$ todos de importante significado doutrin#rio para as #reas de con=ecimento de
onde se originam Para o estudo em tela$ uma breve explanao a partir dos pontos patentes na
teoria ser# suficiente para alcanar o propsito de apresentar sua relao com o Processo
Legislativo
@ssim$ as discuss&es que se seguem$ aps uma brev(ssima contextuali-ao das
teorias$ focaro exclusivamente na questo dos princ(pios de cada campo +estaca"se$ ainda$
que no =# um rol exaustivo desses conceitos ou concordncia absoluta Bpor ve-es$ nem
mesmo majorit#riaC de que determinadas idias devem compor o elenco de uma disciplina
+essa forma$ apesar da arbitrariedade inerente ' escol=a$ buscou"se minimi-#"la por meio de
conflu*ncia na doutrina e do recurso a obras de maior recon=ecimento por seus pares$ de
modo a permitir delinear conjuntos de princ(pios relativamente slidos
'%" -tica .ur/dico-Social
+entre as tr*s aproxima&es tericas mais Dteis para o Processo Legislativo$ a do
+ireito a mais estabelecida !rata"se de um importante tema para os juristas acad*micos$
uma ve- que um processo que gera leis$ sendo ele prprio conformado por elas 7m uma
39
viso sist*mica$ o Processo Legislativo $ portanto$ o respons#vel pela auto"reproduo do
+ireito$ no sentido de ser origem das normas legislativas
04
+e outra parte$ o Processo
Legislativo$ embora ten=a transcendido suas barreiras enquanto fenmeno social$ nasce como
uma ramificao do +ireito$ que a ele empresta parte de sua estrutura lgica
,abe ressaltar$ no entanto$ que o estudo por parte dos juristas apresenta limita&es
consider#veis Primeiro$ tanto em sua formao quanto nos estudos empreendidos$ o tema
Processo Legislativo notoriamente vinculado$ para no di-er restrito$ ao aspecto
constitucional do mesmo$ ignorando"se os desdobramentos infraconstitucionais .egundo$ o
foco recai nas regras como garantias$ como dever"ser$ analisando"se a letra fria da lei e
ignorando os fatos reais$ a dinmica legislativa !erceiro$ direcionado para a an#lise de
normas$ deixa de lado os atores e as condi&es nas quais se do os trabal=os legislativos$
fa-endo com que suas descri&es paream bvias e consequentes$ tomando o funcionamento
como quase mecnico Ou seja$ como si acontecer nos diversos campos do con=ecimento$ o
+ireito enviesa o fenmeno em an#lise$ enfati-ando aquilo que recon=ece e ignorando a
diversidade$ em fec=amento operacional
3:

?o obstante estas considera&es$ tr*s #reas do +ireito so de fundamental

importncia para a compreenso do Processo Legislativo) o ,onstitucional$ pois as regras de
elabora&es de leis esto entre aquelas que se somam o conjunto principal da ,arta Laior de
um pa(sM o Processual$ uma ve- que$ embora distintos$ os processos legislativo e jur(dico
possuem caracter(sticas comuns$ e a comparao pode auxiliar o estudo no apenas por
oferecer os estudos j# estabelecidos$ mas justamente por contraste evidenciar como so
diferentesM e a teoria acerca da ?orma Jur(dica$ tendo em vista que o produto do Processo
Legislativo por certo Be por obrigao constitucionalC conforma o modo como o mesmo
elaborado
@o longo deste cap(tulo estes tr*s campos sero explorados naquilo em que
tangenciam o Processo Legislativo$ de modo a propiciar um conjunto de princ(pios de base
jur(dica que o informam 7videntemente$ nem todos os princ(pios das #reas sero
investigados
30
$ seno aqueles que ten=am potencial relao direta e objetiva com o Processo
Legislativo
04
@s normas podem$ em relao a sua origem$ ser) legislativas$ quando fruto do Processo LegislativoM
consuetudin#rias$ quando incorporadas a partir do costume e da tradioM ou jurisprudenciais$ quando advindas
das decis&es transitadas em julgado Para fins deste estudo$ sero consideradas apenas as primeiras
3:
.egundo a !eoria dos .istemas$ comportamento que visa evitar a corrupo do cdigo
30
7videncia"se aqui outro equ(voco recorrente dos juristas) apor sua an#lise principiolgica ao Processo
Legislativo$ impondo princ(pios a um campo diverso$ fora de contexto ;<%7<;O B3::6C$ por exemplo$ transp&e
os princ(pios constitucionais da administrao pDblica ao Processo Legislativo
31
300 Direito Constitucional
@ ,onstituio cumpre papel de programa gentico do ordenamento jur(dico de uma
sociedade
33
$ uma estrutura m(nima que$ de certa forma$ consegue sinteti-ar$ organi-ar e
comandar o organismo$ alm de reunir o conteDdo necess#rio para a reformulao de todas as
demais estruturas e de si mesma !rata"se de uma norma de elevada importncia$ a mais
elevada em =ierarquia$ salvo a =ipottica Hnorma fundamentalI proposta por Aans Selsen @
,onstituio unifica e valida as demais espcies normativas$ as quais precisam respeitar suas
determina&es$ caso contr#rio corrompem a coer*ncia do sistema
O Processo Legislativo fa- parte do conjunto de determina&es com que a
,onstituio descreve uma sociedade @ssim$ os princ(pios que alimentam essas defini&es da
sociedade
32
vo informar princ(pios ao Processo Legislativo Km dos desafios que se
apresenta justamente encontrar um conjunto de princ(pios constitucionais que levem em
considerao a diversidade de sociedades abrangidas no escopo deste estudo
@ssim$ pontos cardeais para a descrio pol(tica de um 7stado$ tais como a federao
Bem contraponto ' unidadeC e a repDblica Bpor oposta ' monarquiaC no sero levadas em
considerao como primordiais$ muito embora possam impor regras espec(ficas !odavia$
poss(vel encontrar ao menos cinco caracter(sticas fundamentais e principiolgicas
36
nos
estados em an#lise) a +emocracia$ a !ripartio dos Poderes$ a Legalidade$ a ;epresentao e
o sistema pol(tico
@ +emocracia$ conformada nas na&es mais avanadas no 7stado +emocr#tico de
+ireito
38
$ uma forma de governo em que se recon=ece a origem do Poder no conjunto da
populao$ que o delega ao 7stado na expectativa do respeito a um rol de direitos$ em especial
' participao pol(tica$ fundada na representao$ por meio de elei&es peridicas$ e no voto$
33
@ ,onstituio ser# considerada aqui o Hestatuto jur(dico do fenmeno pol(ticoI$ conforme as palavras de
Lendes$ ,oel=o e %ranco B3::4C$ adotada aqui como refer*ncia principal ao longo desta seo
32
Pale lembrar que j# =ouve uma delimitao das sociedades em estudo desde a introduo
36
Lendes$ ,oel=o e %ranco B3::4C agrupam os princ(pios constitucionais constantes da ,onstituio /ederal de
0455 B3::4C em quatro categorias$ que denominam HordensI) pol(tica$ tribut#ria e orament#ria$ econmica e
financeira$ social @o escopo deste trabal=o interessa a primeira$ na qual elencam sete princ(pios$ os cinco aqui
citados Btomando a pluralidade pol(tica por representaoC$ mais o da isonomia Banalisado posteriormente quando
da questo da equidade$ na seo 323C e o da dignidade da pessoa =umana$ cuja atuao no afeta
substancialmente o Processo Legislativo e$ assim$ no sero objeto deste trabal=o
38
Paradigma de organi-ao pol(tica tido por mais avanado e$ portanto$ meta dos estados contemporneos Para
uma evoluo dos paradigmas que antecederam ao atual na perspectiva jur(dica$ ,arval=o ?etto B3::3C
35
livre e secreto
39
?o se est# afirmando que todas as formas democr#ticas so iguais$ pelo
contr#rio$ mas o fio fundamental$ do ponto de vista constitucional$ a garantia de participao
do soberano BpovoC por meio eletivo$ para votar e se candidatar e a opo pela continuidade
ou no dos escol=idos de tempos em tempos
7m termos de Processo Legislativo$ a democracia imp&e a presena dos representantes
do povo de maneira proporcional ?o cabem mais os totalitarismos$ em que os derrotados
so marginali-ados e os vencedores governam inclumes ?os diversos sistemas pol(ticos
Bpresidencialistas ou parlamentaristas$ bipartid#rios ou pluripartid#riosC$ formam"se dois
grupos) a Laioria$ composta por aqueles que obtiveram o maior conjunto de representantes$ e
a Linoria$ os que formam a maior faco oposta ' Laioria$ ambas com posicionamentos
declarados em relao ao governo @t por uma questo democr#tica$ permitido guardar
uma posio independente$ geralmente adotada por uma quantidade m(nima de parlamentares
cuja trajetria os vincula ao eleitorado e permite manter independ*ncia com relao a projetos
de governo
@ prpria definio de democracia gera um princ(pio para o Processo Legislativo$ to
fundamental que por ve-es se confunde com ele) a vitria da Laioria e a expresso da
Linoria 7m qualquer dada votao$ =# que prevalecer a possibilidade de a Laioria
determinar o resultado$ caso contr#rio seria frustrada a capacidade de representao popular$
vitoriosa nas urnas <gualmente$ fundamental a possibilidade de opinio daqueles que no
comp&em o grupo majorit#rio$ pois tambm neles est# representada a vontade popular
Portanto$ necess#rio ouvir a Linoria e l=e conceder a oportunidade de alertar a populao
sobre os riscos da deciso da Laioria e tentar demov*"la$ por fora de argumentos e da
opinio pDblica @lm disso$ decorre a proporcionalidade$ pois a relao entre ambos$ Laioria
e Linoria$ inconstante ao longo dos processos eletivos e favor#vel ' democracia que o
Poder interno ao Parlamento seja repartido proporcionalmente entre eles$ embora no
obrigatrio
31

7m se tratando de repartio de prerrogativas$ outra disposio constitucional que

afeta o Processo Legislativo a separa"#o de Poderes +esde a propositura cl#ssica de
Lontesquieu B3::3C$ ainda no se produ-iu arranjo institucional mais equilibrado que a
distribuio de compet*ncias entre Legislativo$ 7xecutivo e Judici#rio$ com freios e
39
Outros significados da +emocracia ocorrem em profuso na teoria pol(tica$ de @ristteles e Plato$ na
antiguidade$ a Josep= .c=umpeter e ;obert +a=l$ para citar apenas dois Hnovos cl#ssicosI !odavia$ no que tange
ao conteDdo deste trabal=o$ a percepo jur(dica do termo$ resumida nestas lin=as$ mais significativa
31
?a 2ouse of $epresentatives dos 7stados Knidos da @mrica$ os presidentes das comiss&es so sempre
membros do partido que controla a maioria das cadeiras da casa B7.!@+O. K?<+O. +@ @LG;<,@$ 3::1C
34
contrapesos garantidos constitucionalmente G evidente que =ouve avanos no conceito e que
a diviso menos estanque diante da complexidade da vida contempornea
35
$ todavia segue
como lin=a mestra de um estado democr#tico$ na medida em que difunde o Poder entre
indiv(duos$ impedindo que um$ ou mesmo um grupo$ impon=a"se sobre o soberano fa-endo
uso dos recursos que este l=es empresta para governar
7ssa tripartio do Poder tem reflexo direto no Processo Legislativo$ sendo esta a
atividade fundamental$ definidora do Legislativo .endo sua ess*ncia$ as compet*ncias
legislativas deste Poder costumam ser residuais nos textos constitucionais$ enquanto a
participao dos demais precisa estar expl(cita e se ater ao texto @ssim$ comum que a
iniciativa das leis seja compartil=ada com o c=efe do >overno$ e pode =aver necessidade de
sua sanoM o Judici#rio pode aplicar controle de constitucionalidade sobre as leis produ-idas
Be$ discute"se$ sobre o processo que as geraC !odavia$ no se pode permitir a exacerbao ou
a ocupao de eventuais v#cuos entre os Poderes$ em funo do risco inerente ' prpria
democracia @os legisladores no permitido executar programa de obras em mbito nacional
ou julgar crimes comuns$ em ambos os casos pela falta de iseno com que cumpririam a
tarefa ?o cabe$ pois$ ao 7xecutivo legislar rotineiramente por meio de instrumentos
excepcionais$ previstos para casos de urg*ncia$ nem as cortes podem em seus acrdos
estabelecer sentenas gerais que considera necess#rias @ cada um seu mister e o
Parlamento$ espel=o da sociedade e representante da diversidade$ o local leg(timo$ temperado
de pol(tica e tcnica$ para a elaborao das leis a que todos devem se submeter
Fuando se di- HtodosI$ inclui"se tambm o 7stado !al concepo$ tida por bvia na
atualidade$ o fruto de sculos de embate que tiveram seu in(cio ainda na <dade Ldia e s
foi consolidada aps as revolu&es que deram in(cio ' <dade ,ontempornea O imprio da
Lei sobre o governante foi estabelecido para garantir os direitos individuais Be posteriormente
os coletivosC de cada membro do povo$ real detentor do Poder soberano O conceito se
desenvolveu de tal forma que$ ao revs da situao =istrica$ a todos se permite o no
expressamente proibido$ enquanto o 7stado age apenas naquilo que l=e foi determinado
mediante lei
7ste princ(pio da Legalidade tem um reflexo direto sobre o Processo Legislativo
,omo anteriormente afirmado$ ele regido por lei e$ obviamente$ praticado pelo 7stado
Portanto$ seu produto tem que respeitar os limites e as formalidades que a lei Bno caso$ a
35
?otadamente$ o Poder 7xecutivo gan=a poderes legislativos de modo a apresentar suas propostas ao
Legislativo Pela ,onstituio brasileira em vigor B%rasil$ 3::4C$ com compet*ncias privativas Bart 90$ Z0[C e
pelos instrumentos da urg*ncia para projetos de lei de sua autoria Bart 96 Z0[C e da medida provisria Bart 93C
@lm disso$ crescente a tomada de posio do Poder Judici#rio sobre quest&es pol(ticas$ uma das manifesta&es
do fenmeno con=ecido por judiciali-ao da pol(tica
2:
constituioC determina$ caso contr#rio a m#cula$ formal ou material$ insan#vel ?esse
sentido$ desrespeitar o Processo Legislativo equivale a exorbitar do Poder$ viciando e
deturpando a norma dirigida aos representados
7stes$ os representados$ so outro elemento constitucional que se imp&e ao Processo
Legislativo conforme o corte estabelecido 7m tese$ e em alguns casos reais
34
$ poss(vel a
democracia direta$ em que todos os cidados tomam parte no Legislativo$ inclusive votando as
proposi&es uma a uma !odavia$ tendo em vista a complexidade das sociedades e a dimenso
dos 7stados contemporneos$ a representa"#o dos interesses por meio de deputados Bno
sentido amplo do termoC viabili-a ao mesmo tempo o fortalecimento das posi&es em torno de
bandeiras comuns e um m(nimo de celeridade e coer*ncia ao processo @demais$ estimula a
formao de um corpo de representantes mais bem preparado e especiali-ado para discutir a
legislao e propostas de sua alterao
,omo requisitos da representao$ =# o voto Bque$ pelo princ(pio democr#tico$ deve
ser garantido a todos os cidados capa-esC e sistemas eleitoral e partid#rio @lin=am"se a estes
as formas de 7stado e de >overno e a estrutura estatal como caracter(sticas mestras do
sistema poltico de um pa(s$ previsto constitucionalmente ?o cabe aqui a discusso
pormenori-ada das variantes poss(veis$ que apresentaro influ*ncias diretas sobre o Processo
Legislativo Bbasta comparar a relao entre Legislativo e 7xecutivo em pa(ses
parlamentaristas e presidencialistas$ ou destacar a imposio da exist*ncia de .enado nas
federa&esC Fuando necess#rio$ no prximo cap(tulo$ ser# comentada a decorr*ncia de uma
regra a partir de um princ(pio desta nature-a$ deixando"se a discusso detal=ada para um
futuro trabal=o espec(fico sobre o tema
+essa forma$ evidencia"se que$ dentre os preceitos constitucionais$ atuam sobre o
Processo Legislativo aqueles que definem o prprio 7stado +emocr#tico de +ireito$
+emocracia$ .eparao de Poderes e Legalidade$ e os de nature-a essencialmente pol(tica$
;epresentao e .istema Pol(tico$ embora este Dltimo escape aos propsitos deste trabal=o$
dada sua especificidade +a discusso acima$ apreende"se o car#ter de princ(pio dessas
quest&es no que tange aos quatro critrios estabelecidos de generalidade$ abstrao
interpretabilidade e sua capacidade de gerar regras para o Processo Legislativo
34
Projetos experimentais de participao direta no Processo Legislativo via internet$ e assemblias locais nos
cant&es su(os$ respectivamente
20
303 Teoria da Norma urdica
@ norma jur(dica a equao do +ireito G a relao fundamental desta ci*ncia$
abstrao que permite representar a mais diversa gama de correla&es lgicas com efeito
social vinculante ?o se fala aqui de uma regra particular$ mas de toda a categoria de
sentenas que carrega consigo$ em sua nature-a formal e material$ as caracter(sticas e a
estrutura necess#rias e suficientes$ bem como outros aspectos relevantes$ tais quais origem e
espcie$ para o estabelecimento de um preceito cuja conduta se quer obrigatria$ garantida ou
estimulada por uma previso de sano
2:

@ ?orma o produto do Processo Legislativo$ e normas Bconstitui&es e regimentos$

entre outrasC comandam"no Por =iptese o Processo Legislativo conformado em funo de
seu produto$ determinados princ(pios relativos 's ?ormas informando princ(pios do Processo
Legislativo
O primeiro destes pontos justamente o duplo aspecto$ formal e material$ da norma
jur(dica 7mbora seja o Dltimo$ o conteDdo$ o componente que carrega consigo o car#ter
semntico da mensagem jur(dica$ ele apenas afeta o Processo Legislativo na medida em que$
segundo suas regras
20
$ determinados temas exigem tratamento espec(fico G a forma$ a
exig*ncia de uma apresentao espec(fica e distintiva$ prpria e particular
23
$ quem imp&e uma
sint#tica caracter(stica ao texto jur(dico e$ por conseguinte$ determina regras ao longo do
processo que leva ' sua elaborao
7m termos de caracter(sticas$ a norma jur(dica imbu(da de quatro) a generalidade$
que implica sua ao sobre todos aqueles que comp&em seu universo de atuaoM a abstrao$
de sentido similar$ porm aludindo ao conjunto de todas as situa&es e no de indiv(duosM a
imperatividade$ complementa as outras duas ao conceder um car#ter impositivo$ compulsrio$
no opcionalM por fim$ a sancionabilidade$ alter ego da anterior$ ao estabelecer um encargo
decorrente ao no cumprimento da norma 7m seu conjunto$ estas caracter(sticas comunicam"
se com o Processo Legislativo ao impor a necessidade de e3ames$ prvios e posteriores$
quanto ' conformao da lei elaborada ao ordenamento jur(dico
22

2:
7sta seo baseia"se essencialmente numa organi-ao did#tica de alguns aspectos da teoria da norma jur(dica
a partir de obra =omnima$ de ?orberto %obbio B3::8C
20
@ t(tulo de exemplo$ a ,onstituio %rasileira de 0455 B3::4C organi-ada de maneira que matrias distintas
sejam tratadas por leis ordin#rias$ complementares$ decretos legislativos e resolu&es$ alm das emendas
constitucionais
23
G nessa medida que se sustenta a primeira afirmao deste tpico
22
/ala"se aqui dos exames de admissibilidade$ constitucionalidade$ juridicidade$ adequa&es financeira e
orament#ria$ legalidade e tcnica legislativa no mbito do Parlamento$ e do exame promovido pela corte
23
,onsequ*ncia de suas caracter(sticas$ a norma jur(dica apresenta uma estrutura
particular$ com tr*s elementos O primeiro a previso$ ou seja$ a descrio de uma situao
Bsem deixar de ser genrica e abstrataC para a qual ser# aplicada O segundo a determinao$
a prescrio BimperativaC da conduta a ser adotada O terceiro a sano$ a punio
BretribuidoraC aplicada ao seu descumprimento$ quando aplic#vel ?o que di- respeito ao
Processo Legislativo$ a estrutura guarda o mesmo racioc(nio das caracter(sticas$ pois a
aus*ncia ou impropriedade de elementos de ambos os conjuntos denotam uma formulao
equivocada$ pass(vel de correo e identific#vel a partir de an#lises tcnicas
+ois outros quesitos das normas jur(dicas tambm devem ser avaliados para o escopo
deste trabal=o) sua origem e sua esp4cie Fuanto ' primeira$ cabe ressaltar que o Processo
Legislativo no se configura a Dnica maneira de elaborar uma nova norma$ muito embora
formalmente seja a principal no sistema romano"germnico ?esse sistema$ vigente no %rasil$
a tradio v#lida se formali-ada textualmente aps sua consolidao$ a fim de evitar
querelas jur(dicas
26
!ambm as sentenas e jurisprud*ncias so capa-es de instituir normas
no sentido abstrato$ alm do concreto
7mbora origem de normas$ tradio e jurisprud*ncia no sero consideradas
integrantes do Processo Legislativo para efeitos desse trabal=o$ uma ve- que no se adequam
ao conceito estabelecido em seu mbito ?o primeiro caso$ evidencia"se a falta de um
processo lgicoM no segundo$ a arena e os atores divergem da concepo estabelecida
!odavia$ no que concerne 's normas que regem o Processo Legislativo$ estas fontes se
aplicam e so importantes para a compreenso do tema
7m termos de espcies$ o g*nero Hnorma jur(dicaI desdobra"se em v#rias @ HleiI a
mais con=ecida$ formal e identific#vel delas Os Hprinc(piosI$ objeto deste estudo$ t*m *nfase
nas caracter(sticas de generalidade e abstrao @s HregrasI so especificidades carregadas de
imperatividade @ HconstituioI uma lei especial$ =ierarquicamente superior a todas as
demais Os HcdigosI so compila&es de leis sobre um mesmo tema$ mais complexo
H;egulamentosI so especifica&es infralegais que detal=am a execuo das leis
HJurisprud*nciasI so decis&es judiciais que devem vincular decis&es subsequentes do
tribunal em casos semel=antes H,ostumeI a pr#tica no codificada$ porm recorrente em
uma circunscrio social$ que gera uma expectativa de continuidade de sua observncia @
lista poderia ser ainda mais expandida$ mas no se tenciona aqui exaurir as espcies$ seno to
somente exemplific#"las
suprema no que tange ' constitucionalidade
26
@ tradio$ no sistema de direito anglo"saxo$ pode ter fora normativa sem nen=uma formulao expl(cita em
lei
22
@ espcie normativa exerce influ*ncia sobre o Processo Legislativo na medida em que
pode exigir regras espec(ficas para sua elaborao +estaca"se que no comum o
estabelecimento de princ(pios por meio desta via$ uma ve- que se trata de infer*ncias tericas$
o que no impede que posteriormente ' sua pr#tica consolidada aqueles ven=am a ser
explicitados
Km Dltimo aspecto da norma jur(dica merece coment#rio nesta discusso$ a
legalidade 7ste conceito implica a observncia do conjunto do ordenamento jur(dico$ em
particular das regras e princ(pios do Processo Legislativo$ na elaborao de uma nova norma$
a fim de evitar incompatibilidades e incongru*ncias$ bem como garantir a lisura do resultado
@ legalidade $ neste caso$ pr"condio para a legitimidade da norma
+a discusso acima$ depreende"se um conjunto de idias que informam o Processo
Legislativo) a formalidade$ o mrito$ a necessidade de exames$ a origem e as espcies$ as
caracter(sticas e estrutura$ e a legalidade Os conceitos associados ao mrito$ ' origem e \s
espcies das normas jur(dicas no so princ(pios$ dada sua falta de abstrao$ bem como a
especificidade contextual das regras que geram Os demais se configuram princ(pios do
Processo Legislativo na plenitude das caracter(sticas pretendidas para os mesmos nesta
pesquisa
302 Direito Processual
O Processo Jur(dico a manifestao concreta do +ireito 7le ocorre quando a norma
estatu(da foi de algum modo tida por descumprida e o mtodo de determinao da parte que
tem a ra-o numa disputa por um dado direito /a- parte das garantias dos membros da
sociedade de que a lei impera sobre todos$ pois a soluo da querela se dar# aps todos os
passos com garantia de se ouvir cada parte envolvida O processo jur(dico existe quando a
norma apresenta"se no como descrio de situa&es gerais e abstratas$ mas preceito de um
caso espec(fico e concreto B a reao$ no a equaoC
@ nature-a do direito processual diverge da dos demais campos de sua disciplina rai-
?o possui um campo material prprio$ com temas de interesse social conformados por suas
normas .eu campo formal$ um conjunto de normas e procedimentos a serem observados na
conduo do processo de resoluo de conflitos por meio da lei Las qual a ra-o dessas
normasE O que l=es d# lgicaE
26
Por certo no se pode admitir que o conjunto das normas processuais do direito exista
por resultado de um processo de desenvolvimento =istrico Bembora parte delas ten=a assim
sido geradaC 7xistem idias capa-es de unificar o sistema$ os princ(pios ?a aus*ncia de um
campo material$ os princ(pios gan=am o papel principal na formulao de regras deste campo
jur(dico
O Processo Legislativo guarda v(nculos estreitos com o Processo Jur(dico @lm do
evidente fato de ambos serem processos$ destaca"se que os dois so regidos por uma
legislao$ mas ao mesmo tempo produ-em uma sentena$ no caso jur(dico$ espec(fica Bnota
para jurisprud*ncia e origem das normas acimaC$ no caso legislativo$ geral Logo$ princ(pios
do +ireito Processual podem informar princ(pios do Processo Legislativo /a-"se necess#rio$
ento$ explorar os princ(pios processuais do direito para verificar sua adequao a sua
contraparte legislativa
28

O princ(pio processual por excel*ncia o do contraditrio e da ampla defesa @pesar

de ' primeira vista a questo ser atinente ' arena legislativa$ tal aproximao no se sustenta$
tendo em vista que o Parlamento espao de mDltiplas vo-es$ representando interesses os
mais diversos
29
e por camin=os diferentes buscando o mesmo fim em meio a alianas mais
simples ou complexas$ enquanto o contraditrio e a ampla defesa remetem aos dois lados que
se op&em numa luta em que apenas um sair# vencedor @ maioria e a minoria do Parlamento
no guardam relao com acusador e ru$ no =# ameaa ao direito$ o jogo de soma vari#vel
e no de soma -ero
21
O Parlamento o espao do dissenso e da soluo de conflitos$ mas no
por meio de julgamentos de certo e errado
Outro princ(pio do direito processual sem conexo com o Processo Legislativo o da
imparcialidade @o assumir a representao popular$ o parlamentar est# ligado a um partido
pol(tico e correntes de opinio que o imp&em a ter posicionamento sobre as quest&es Poderia
ser alegada a imparcialidade do presidente dos trabal=os$ mas apenas no campo terico ?a
pr#tica$ trata"se de um cargo de prest(gio e poder$ alcanado justamente por aqueles que
podem utili-#"lo para a promoo dos interesses de quem o elegeu Bou apontouC$ por exemplo$
na escol=a da agenda ou na deciso de quest&es de ordem O Parlamento $ por nature-a$ a
casa dos partidos$ ou seja$ das partes$ no dos imparciais
28
+iferentes obras sobre direito processual compilam princ(pios da #rea$ evidentemente com diferenas na
composio Os princ(pios abordados na discusso a seguir adv*m da H!eoria >eral do ProcessoI$ de ,intra$
>rinover e +inamarco B0444C
29
,abe aqui ressaltar mais uma ve- a complexidade das sociedades que formam o pano de fundo do fenmeno
em an#lise
21
Kma breve nota sobre a teoria dos jogos ser# apresentada na seo 333 deste trabal=o
28
Lais um dos princ(pios processuais no aplic#vel o da inafastabilidade @o contr#rio
dos tribunais que$ provocados$ no podem se negar a julgar uma demanda$ as casas
legislativas podem receber um sem"nDmero de proposi&es e escol=er dentre elas aquelas que
ir# apreciar Para evitar pol*mica Bem quest&es como aborto$ pena de morte$ etcC ou para
impedir a promoo de reformas que no seriam de interesse da maioria ou simplesmente para
no dar espao ' atuao de um partido$ a casa sempre pode optar por no deliberar$ pois
mesmo instrumentos para incluso em pauta de matrias so inDteis se submetidos a voto
perante uma maioria a ele contr#ria ou indiferente Km dos grandes poderes do legislativo
optar sobre aquilo que quer votar
@inda na lin=a das diverg*ncias entre os processos em an#lise$ tem"se o duplo grau de
0urisdi"#o !rata"se de uma garantia maior para a justia na apreciao do caso$ evitando
parcialidades e quest&es pessoais ao impor uma dupla an#lise A# duas etapas do Processo
Legislativo que parecem se assemel=ar com essa idia @ reviso$ alm de ser exig(vel apenas
nas federa&es$ tem a finalidade de acrescer uma viso distinta ' proposio$ a perspectiva
no da populao$ mas dos entes federados
25
@ sano tambm uma ressalva para a
participao de um ator distinto$ com viso particular$ que o c=efe do 7xecutivo @ dupla
jurisdio no direito serve para unificar a questo diante da justia do caso$ a reviso e a
sano no legislativo servem para diversificar a questo com outros inputs
Km outro ponto sem semel=ana entre os dois a proibi"#o das provas ilcitas ?o
processo jur(dico$ a prova a base da argumentao a fim de comprovar a justia e$ portanto$
precisa ser advinda de um meio v#lido ou estar# maculada ?o legislativo$ at pela garantia de
inviolabilidade de palavras e votos
24
$ o parlamentar pode ser convencido por diversas
maneiras$ inclusive as menos republicanas$ como o lobb5 no admitido e a compra de votos
por meio de favores$ cargos ou mesmo valores em espcie 7 isso no macula o resultado da
votao$ no um v(cio insan#vel que possa cancelar a lei produ-ida
6:
O Parlamento uma
arena pol(tica$ qualquer prova v#lida
25
@ regra da reviso ocorre em sistemas pol(ticos onde no existe federao$ a exemplo de /rana e Aolanda @
manuteno de uma segunda casa legislativa$ que em geral adota o nome da instituio romana H.enadoI$
baseia"se na presuno da necessidade de uma an#lise diversa sobre as proposi&es @ eleio de seus membros
indireta$ por meio de assemblias locais ou da cmara de representantes diretamente eleitos$ sua participao
propositiva restrita e sua composio privilegia lideranas estabelecidas
24
@s prerrogativas especiais dos membros do Poder Legislativo comp&em o c=amado Hestatuto parlamentarI
.uas regras variam de pa(s a pa(s$ mas em seu cerne incluem$ alm destas inviolabilidades$ imunidades a alguns
crimes de vis pol(tico e direito a procedimentos judiciais espec(ficos 7ste conteDdo de tanta importncia para
a democracia$ pelas atribui&es fiscali-adora e representativa do Parlamento$ que previsto constitucionalmente
6:
@ inteno do legislador no con=ec(vel e$ portanto$ no pode ser utili-ada para esta an#lise Para uma
discusso sobre a possibilidade de v(cios no Processo Legislativo eivarem a lei de inconstitucionalidade$ ver
Lacedo B3::1C
29
@inda nessa questo tica$ a lealdade tambm dispens#vel nas casas legislativas ?o
processo jur(dico$ espera"se das partes que no se escondam deliberadamente fatos
importantes$ nem se busque empreender atos que dificultem o andamento do processo
60
J# na
esfera legislativa$ a estratgia parte integrante e muitas ve-es fator determinante de vitrias
G comum o uso das regras para causar efeitos surpresa$ ou recorrer a elas para promover
obstruo$ ainda que os procedimentos em questo estejam desvirtuados +esde Laquiavel$
consolidou"se a viso de que a Pol(tica e a Gtica camin=am sem um v(nculo de imposio
Km Dltimo princ(pio dissonante entre os dois processos o da motiva"#o ?o plano
jur(dico$ uma sentena s pode se configurar se motivada$ ou seja$ sustentada a partir das leis$
provas$ depoimentos e julgamento envolvidos ?o legislativo$ a proposta motivada$
acompan=ada por uma justificativa$ mas esta pode ser simples$ voluntariosa e parcial Lais
afeto ' questo seria o veto$ que exige uma fundamentao
63
para sua exist*ncia$ mas tambm
parcial e no resultado da audi*ncia das partes Lotiva&es existem em cada caso$ mas a da
sentena jur(dica a justia e a da legislativa a pol(tica
+uas outras quest&es que se apresentam como princ(pios no direito processual
simplesmente no se aplicam ao Processo Legislativo @ representa"#o por advogado
obrigatria para a correta e efica- tramitao do processo na justia ?o legislativo$ no se
exige um curso espec(fico para o cargo de representante$ seno o diploma eleitoral Ba
formao pol(ticaC @lm disso$ vencida a questo da representao e do v(nculo
obrigatrio com a base
62
$ podendo o eleito tomar deciso prpria e no ouvir seu representado
Bincab(vel para o advogadoC @ outra questo a do controle hier+r6uico$ que estabelece a
preced*ncia entre as diferentes instncias do Poder Judici#rio ?o Legislativo no =# este
Dltimo conceito$ o mais aproximado seria o das esferas de governo @inda assim$ salvo em
legislao concorrente entre entes federados$ a deciso de um no reforma a de outro e as
compet*ncias so quase que em sua totalidade privativas
+ois dos princ(pios elencados na doutrina jur(dica para seu processo mant*m paralelo
com o legislativo$ mas na forma de etapas Bou seja$ sem car#ter abstrato e capacidade
geracionalC O primeiro o da a"#o$ a possibilidade de dar in(cio ao processo jur(dico$
associada no Parlamento ' iniciativa O segundo o da persuas#o racional$ equivalente ao
60
?o %rasil$ quando no se verifica a lealdade$ o jui- pode determinar que =ouve litigncia de m#"f$ de acordo
com o disposto no ,digo de Processo ,ivil
63
?o caso brasileiro$ a ,onstituio de 0455 B3::4C estabelece em seu art 99$ Z0[ que o veto pode ser aposto por
inconstitucionalidade ou por contrariedade ao interesse pDblico$ caso este que o justifica por critrios unicamente
pol(ticos
62
?a seo 330$ que trata da atuao parlamentar$ esta discusso ser# apresentada em maior detal=e
21
espao da discusso @mbas derivam das prerrogativas parlamentares Bapresentar propostas e
participar das discuss&esC$ logo so decorr*ncias e no origens
+entre os v#rios princ(pios processuais do direito$ alguns realmente informam o
Processo Legislativo @ ade6ua"#o ou adaptabilidade$ que implica na interpretao e
adequao das regras para o caso concreto$ fato inquestion#vel nas casas legislativas
7xpressa ou no nas normas$ seja por uma questo pol(tica de acordar a tramitao de
matrias espec(ficas$ seja por uma questo tcnica de dar maior celeridade ao grande nDmero
de proposi&es de menor relevncia que porventura existam !ambm patente que$ salvo
para os burocratas do legislativo$ o Processo Legislativo revestido de instrumentalidade$ ou
seja$ meio usado para outros fins$ mormente pol(ticos$ embora no decorra dessa idia
nen=uma regra$ o que a elimina enquanto princ(pio$ qualificando"a como uma caracter(stica
descritiva
Podem ser tambm acrescidos a este rol outros dois O princ(pio da 0urisdi"#o
improrrog+vel$ segundo o qual o jui- s delibera sobre aquilo que est# em sua alada ?essa
perspectiva$ o parlamentar e o prprio Parlamento possuem$ respectivamente$ limites de
iniciativa e compet*ncia @ isonomia fundamental para um Processo Legislativo leg(timo$
porm sua discusso ser# reali-ada quando do estudo da equidade$ no item 323$ adiante$ por
ser deveras particular na esfera do legislativo
+ois princ(pios guardam uma analogia ainda mais prxima entre os dois processos @
publicidade a regra$ a garantia de que a deciso sofrer# no apenas o crivo tcnico$ mas
tambm a avaliao popular$ o que eventualmente leva a impropriedades e incorre&es$ mas
democr#tico e co(be abusos e favorecimentos 7m ambos os casos$ a publicidade dos atos
garantida como regra e ressalvada em situa&es espec(ficas$ segundo suas fundamenta&es
apropriadas Bna justia para quest&es de privacidade das partes como no direito de fam(lia$ no
Parlamento para garantir a segurana de membros e testemun=as ou a deciso mais imparcial
dos mesmosC @ publicidade tambm obrigatria para que todos saibam da obrigatoriedade
do cumprimento das sentenas$ sejam espec(ficas ou gerais @ oralidade outra grande
afinidade entre ambos ?en=um dos dois processos pode prescindir de um momento de
expresso oral$ embora ambos possam$ em procedimentos simplificados e de acordo geral$
redu-i"lo ao m(nimo @ oralidade gera as audi*ncias e depoimentos Bem ambos os casosC$ os
debates e comunica&es Bno ParlamentoC e est# evidente na etimologia do prprio nome
/igura entre as conformidades dos contextos jur(dico e legislativo o princ(pio da
economia processual$ que imp&e a celeridade poss(vel$ bem como o uso racional dos recursos
dispon(veis !rata"se da organi-ao e execuo sequencial do processo de forma adequada e
25
suficiente para o cumprimento de todas as etapas necess#rias$ observando"se a oportunidade
de interposio dos procedimentos acessrios e eventuais$ com respeito 's prerrogativas das
partes e aos pra-os G preciso$ tambm$ evitar o desperd(cio de tempo e de labor$ ativos
limitados e onerosos
66
!odas estas preocupa&es so apropriadas ' realidade das casas
legislativas$ posto que essencial conjugar a efici*ncia na apreciao das propostas com a
lisura do processo ?o Parlamento$ =# que se considerar a obstruo$ expediente leg(timo que
consiste na aplicao das regras para dificultar deliberadamente o avano das matrias$
mormente por parte das minorias O princ(pio em questo no pode subtrair esta ao$ que
tem escopo pol(tico e fundamenta"se na relao entre maioria e minoria Bdiscutida em maior
detal=e na seo 323C @ economia processual imprime agilidade e efici*ncia leg(timas$
moderadas por embates pol(ticos
Por Dltimo$ mas to natural no pensamento processual jur(dico quanto o do
contraditrio$ est# o do devido processo !odavia$ neste caso =# conflu*ncia com a
contraparte legislativa A# que se garantir a observncia dos demais princ(pios$ a atin*ncia 's
regras$ respeito aos pra-os e oportunidades de manifestao Bem debate ou votaoC ,aso
contr#rio$ o prprio processo estaria viciado e a legitimidade da sentena ou da lei produ-ida
poderia ser questionada @inda que no caso da lei seja mais raro que nas sentenas o recurso
para reviso da validade do processo$ o exame de constitucionalidade garantido e a doutrina
de interna corporis mitigada para avaliar as condi&es da deliberao
68
@ garantia de um
devido Processo Legislativo respeito ao direito individual fundamental de obedecer a uma
lei geral$ impessoal$ em Dltima an#lise a expresso do prprio estado democr#tico de direito
Os processos legislativo e jur(dico so semel=antes$ mas no iguais @ ao suscita a
jurisdio$ que se cumpre por meio de um complexo de atos$ o processo @ iniciativa provoca
a legislao$ que se exerce por meio de um complexo de atos$ o processo <sto implica em
diverg*ncias$ como imparcialidade$ inafastabilidade$ duplo grau de jurisdio e controle
=ier#rquico$ mas consonncias como publicidade$ oralidade$ adequao$ economia processual
e devido processo !odavia$ da mesma forma que =# adjac*ncias ' esfera jur(dica$ o Processo
Legislativo se aproxima da pol(tica$ e se aquela informa princ(pios$ esta tambm dever#$
66
Kma srie de regras exemplifica o princ(pio da economia processual) apreciao preliminar$ dispensa de
quesitos formais$ prejudicialidade$ limitao da discusso$ processamento da votao$ diferentes regimes de
tramitao$ entre outros
68
?esse sentido$ o julgamento do L. 36520"4 +/ pelo .upremo !ribunal /ederal exemplo de particular
relevncia ?o acrdo$ os ministros determinaram o cumprimento de disposi&es regimentais Busualmente
consideradas interna corporisC$ e no mais apenas constitucionais$ por parte do Presidente do ,ongresso
?acional
24
obrigando por consequ*ncia o empreendimento do estudo que se segue$ acerca da atuao
parlamentar$ das rela&es institucionais e das pol(ticas pDblicas
6:
'%' -tica Pol/tica
@ constatao da nature-a pol(tica do ser =umano$ no sentido de agregar"se em
grandes grupos e$ devido a isso$ necessitar de uma organi-ao social$ remonta aos primrdios
da filosofia
69
@ntes ainda$ diversas culturas registram entre seus textos mais antigos
discuss&es e orienta&es sobre o tema$ a maior parte das ve-es inseridas em livros religiosos
ou picos nacionais 7ntretanto$ apenas no ;enascimento com Laquiavel B3::0C$ a Pol(tica e
a Gtica so dissociadas do ponto de vista terico$ permitindo avanos na compreenso da
primeira$ observada desde ento mais prxima ' realidade do que a utopias
61
<luministas
dedicaram"se a aprofundar os debates e progressivamente ofereceram conceitos fundamentais
para a compreenso dos fenmenos pol(ticos
65
?o sculo N<N$ as ci*ncias sociais comearam
a se estruturar o suficiente para seu estudo em cursos universit#rios e$ no esteio de 7conomia
e .ociologia$ a ,i*ncia Pol(tica alcana car#ter acad*mico
!endo definido seus objetos de estudo$ o comportamento pol(tico e o poder dentro dos
sistemas pol(ticos$ a disciplina apresenta uma srie de ramifica&es de fronteiras t*nues e
sobrepostas$ como an#lise pol(tica$ rela&es institucionais$ teoria pol(tica$ pol(ticas pDblicas$
governabilidade @lm disto$ a ,i*ncia Pol(tica comporta mDltiplas teorias ainda bastante
divergentes$ cujas explica&es em geral complementam$ mas podem c=egar a se contradi-er$
embora sejam igualmente v#lidas 7ste quadro explica a aus*ncia de um conjunto m(nimo e
definido de princ(pios que$ para efeitos deste trabal=o$ pudesse ser analisado quanto a sua
relao ou no ao Processo Legislativo
@ssim$ do mesmo modo que a ,i*ncia Pol(tica se preocupa com o que e no com
aquilo que deve ser$ a pertin*ncia de suas idias ao tema em estudo ser# buscada no em
=ipottica obra HPrinc(pios da ,i*ncia Pol(ticaI$ mas nas entrelin=as de algumas das
principais teorias que permeiam tr*s de seus campos de an#lise mais afetos ao Processo
Legislativo) atuao parlamentar$ rela&es institucionais e pol(ticas pDblicas
330 !tua"#o Parlamentar
69
HG evidente que a cidade fa- parte das coisas naturais$ e que o =omem por nature-a um animal pol(ticoI
@ristteles$ Pol(tica B0445C
61
O car#ter prescritivo das obras de Plato e @ristteles na antiguidade cl#ssica perduraram na <dade Ldia com
os grandes telogos"pol(ticos .o !om#s de @quino B0455C e .anto @gostin=o B044:C
65
<ntrodu&es consistentes 's obras e conceitos com que filsofos como ;ousseau$ LocOe$ os /ederalistas e Sant
contribu(ram ' pol(tica encontram"se em Reffort B3::8C e ,=evalier B0455C
60
@ funo parlamentar uma especiali-ao da vida em sociedade .urge da
necessidade de um grupo de indiv(duos estarem submetidos a preceitos comuns e coletivos
que regulem$ limitem e garantam suas liberdades individuais ?a aus*ncia de um fundamento
moral ou autorit#rio para um Poder concentrado nas mos de poucos ou um indiv(duo$ e na
impossibilidade de todos estarem a cada momento empen=ados unicamente em legislar$
recorre"se ' escol=a de representantes que usufruem de Poder delegado e tempor#rio para este
fim
+iferentemente do que ocorre em outras atividades$ todavia$ os parlamentares no
precisam de uma formao tcnica para exercer seus mandatos Os con=ecimentos mais
importantes para que alcance sucesso no se aprendem em sala de aula) negociao$ esperte-a$
ateno$ aprendi-agem r#pida$ carisma$ articulao$ experi*ncia BR7%7;$ 3::3C Lesmo
porque$ o representante c=amado a opinar sobre todos os assuntos que se apresentam numa
casa legislativa e seria imposs(vel algum se especiali-ar em todos eles @ prpria ,i*ncia
Pol(tica no sua disciplina de formao$ ela estuda Be ensinaC o que eles fa-em$ no o que
deveriam fa-er O pol(tico se forma sendo pol(tico
7 uma das possibilidades de carreira para os pol(ticos a vida parlamentar <mbu(do
de mandato$ o pol(tico passa a desempen=ar um papel de mDltiplas fun&es)
simultaneamente um representante de um grupo social$ de uma localidade e de uma viso
ideolgicaM torna"se um legislador$ empen=ado em prover o ordenamento que considera
adequado para o conjunto do povoM inclui"se entre os respons#veis pela formulao das
pol(ticas pDblicas por meio da elaborao do oramentoM um auditor$ fiscali-ando e
criticando a ao dos mandat#rios do Poder 7xecutivo
@pesar das estreitas rela&es com seu eleitorado$ sua base pol(tica$ o partido a que est#
filiado$ grupos de interesse e presso$ todas essas fun&es dos representantes se do
primordialmente no mbito das casas legislativas Logo$ o Processo Legislativo o campo
prec(puo da atuao parlamentar +essa forma$ deve =aver princ(pios que possibilitem uma
ocupao efetiva desse espao e o desempen=o adequado dos papis destinados ao
representante @ discusso a seguir buscar# tra-er ' lu- princ(pios esparsos nas diversas
teorias que se prop&em a descrever a dinmica dos atores no Parlamento em sua aplicao ao
Processo Legislativo
@ primeira destas teorias a ser aqui abordada trata justamente da motivao para a
entrada e perman*ncia na c=amada Hvida pDblicaI G poss(vel creditar a diversas causas a
63
opo pela carreira pol(tica) idealismo$ ganncia$ vocao$ preocupao com os pares$ defesa
dos prprios direitos !odavia$ independente de qual seja a ra-o para se almejar o cargo de
representante$ aqueles que se aventuram nessa seara percebem uma necessidade de dispor do
Poder a ele inerente e$ para tanto$ precisam nele se perpetuar
64
@o enfrentar sucessivas
disputas eleitorais$ a luta pelo voto exige um arsenal diversificado$ que inclui propaganda$
oratria e apoio pol(tico 7ntretanto$ a atuao parlamentar que d# munio a estas armas
Logo$ o Processo Legislativo precisa garantir oportunidade de ao para os representantes de
modo a propiciar dividendos pol(ticos no momento das campan=as @ conexo eleitoral exige
e estimula a atividade e a participao na arena democr#tica
+entro deste paradigma$ tr*s lgicas competem pela prima-ia da an#lise pol(tica sobre
a organi-ao do Poder Legislativo) a distributiva B.A7P.L7M R7<?>@.!$ 0446C$ que foca
na atuao individual do parlamentar voltada para sua baseM a partid#ria B,ONM
L@,,K%%<?.$ 0442C$ que recupera o papel de converg*ncia desempen=ado pelos partidos
pol(ticos e suas lideranasM e a informacional BS;7A%<7L$ 0443C$ que enfati-a o car#ter de
centros de con=ecimento das casas legislativas e a ao dos legisladores como difusores de
informao e refer*ncias para determinados temas ,ada uma oferece leitura prpria para
explicao do fenmeno$ cujo detal=amento escapa aos limites deste trabal=o$ pois so
fundadas em um conjunto de princ(pios comuns) deciso majorit#ria$ incerte-a e
responsabilidade
8:

Por decis#o ma0orit+ria compreende"se a tautologia democr#tica de que a palavra final

numa deciso cabe ' maioria ?o importa se o que est# sendo discutido o mrito de uma
proposta ou o procedimento pelo qual ser# apreciada$ ser# vencedora a posio que se
sustentar nos votos da maior parcela do colegiado @ relevncia desse princ(pio no Processo
Legislativo em termos pol(ticos
80
reside em os parlamentares atuarem no sentido de obter
apoio pol(tico para suas proposi&es$ o que exigir# a exist*ncia de procedimentos que
possibilitem oportunidades para tentar convencer seus pares$ seja por press&es Bcomo os
procedimentos obstrutivosC seja por pra-os e debates
64
7sta a idia por tr#s da ,onexo 7leitoral$ proposta por LaX=eU B3::6C .ua tese a base da interpretao
distributiva acerca do Legislativo$ cujos expoentes so Sennet= .=epsle e %arrX Reingast B0446C$ segundo a
qual os congressistas norte"americanos buscam primordialmente a reeleio e o fa-em por meio de pol(ticas
voltadas para seus distritos eleitorais$ deixando de lado as pol(ticas nacionais ?o %rasil$ essa teoria defendida
com algumas adapta&es BL7LO.$ 3::0M P7;7<;@M LK7LL7;$ 3:::$ 3::3C$ dadas a dimenso dos distritos e
a preponderncia dos cargos executivos$ que levam a uma carreira mista
8:
Km quarto princ(pio comum o da maximi-ao da utilidade$ mas este ser# abordado na prxima seo
quando se tratar da racionalidade dos atores 7stes princ(pios so citados em S;7A%<7L B0443C
80
7m termos matem#ticos sua consist*ncia estabelecida pela decorr*ncia lgica de$ em qualquer grupo$ apenas
poder existir uma Dnica maioria$ enquanto poss(vel a coexist*ncia de mDltiplas minorias
62
@ incerteza di- respeito ' impossibilidade de o legislador antever os resultados de sua
deciso Logo$ a informao de que disp&e incompleta e$ portanto$ no vi#vel aguardar
para fa-er escol=as sem riscos nem avaliar todos os custos envolvidos @ssim$ com respeito 's
disposi&es do Processo Legislativo$ esse princ(pio gera duas principais consequ*ncias) a
difuso da responsabilidade e a oportunidade de revisar as decis&es tomadas
83
@
reivindicao de HpaternidadeI de uma proposta por parte de autores ou relatores fica
circunscrita aos c(rculos frequentados pelos destinat#rios beneficiados diretamente pela
norma$ e ao mesmo tempo a opinio pDblica e a m(dia criticam os custos sociais e acusam o
Parlamento enquanto instituio
$esponsabilidade aqui se refere 'queles a quem o parlamentar presta contas por seus
discursos e votos ,ada uma das teorias priori-a um conjunto de atores como interlocutor do
legislador) para a distributiva$ a base eleitoralM para a partid#ria$ os l(deres e outros
superiores =ier#rquicosM para a informacional$ os grupos organi-ados que o alimentam com
dados <ndependente de com quem seja estabelecido o di#logo$ este princ(pio imp&e a
exist*ncia de canais de comunicao$ bem como a publicidade dos atos
Kma segunda teoria relativa ' atuao parlamentar a discusso acerca do governo
representativo @ partir da disseminao dos Parlamentos modernos$ aps as revolu&es
americana e francesa e os movimentos de 0565$ a opo pela representao tornou"se
obrigatria para quase a totalidade dos 7stados$ diante de sua dimenso e complexidade 7m
uma comunidade nacional$ com mil=&es ou de-enas de mil=&es de indiv(duos$ seria
fisicamente invi#vel e proibitivamente caro tentar reunir uma frao$ ainda que m(nima$ da
populao para garantir legitimidade 's decis&es$ especialmente se consideradas as
disponibilidades tecnolgicas de comunicao e transporte da poca 7ra preciso$ portanto$
delegar o Poder soberano da populao a representantes @ idia era lgica$ mas os termos em
que se daria este novo instituto foram sujeitos a longos e intensos debates @ps mais de dois
sculos de sua fundao$ todavia$ seus princ(pios esto claros e raramente so questionados)
eleio dos representantes$ independ*ncia parcial destes frente a seus eleitores$ liberdade da
opinio pDblica e necessidade de debates para tomada de deciso BL@?<?$ 0448C
@ elei"#o tem incid*ncia indireta enquanto princ(pio no Processo Legislativo$ na
medida em que a deciso por um critrio eletivo e no aleatrio ou rotativo para a execuo
da funo legislativa promove uma especiali-ao do corpo de parlamentares .omada a isso
83
@ t(tulo de exemplos para estas quest&es em termos de regras do Processo Legislativo$ cita"se$
respectivamente) aC a no citao do nome do autor da proposio$ e bC a possibilidade de nova iniciativa sobre o
mesmo tema Pela ,onstituio do %rasil B3::4C$ art 91$ em caso de rejeio de matria$ sua reconsiderao est#
limitada a uma nova sesso legislativa$ ou deliberao espec(fica pela maioria absoluta de uma das ,asas
66
a possibilidade$ a qual se sup&e antidemocr#tica e eventual num sistema amadurecido$ de
efetuar ajustes na legislao eleitoral por meio de proposi&es para favorecimento dos
detentores de mandato$ esgota"se o papel da eleio enquanto princ(pio que afeta o Processo
Legislativo O fato de a eleio ser repetida e os legisladores buscarem a reeleio foi
amplamente discutido acima
J# a independ,ncia ou no dos representantes em relao a seus eleitores uma
questo muito mais profunda e diretamente relacionada ao Processo Legislativo ?o passado$
se acreditava em um mandato impositivo$ de forma que o parlamentar fosse apenas um
emiss#rio a repetir as vontades de seus eleitores$ ou da mdia ou maioria entre eles$ inclusive
sujeito a um instituto denominado recall$ que poderia l=e revogar o mandato BL@?<?$ 0448C
@ evoluo do sistema pol(tico contemporneo levou a uma reviso desta compreenso$
assegurando liberdade ao legislador eleito em relao ' sua base
82
$ at mesmo porque o voto
que o elegeu secreto e ele no expressa as ra-&es pela qual foi dado @ base poder# fa-er sua
vontade no reelegendo o mandat#rio caso ela identifique que ele agiu em desacordo com o
prometido ou esperado
86
@ responsabilidade para com a base difusa como a votao que o
elegeu foi
@ liberdade de opini#o p'blica no exatamente um princ(pio da atuao
parlamentar !rata"se de uma necessidade democr#tica @ opinio pDblica tem efeito sobre as
decis&es parlamentares$ pois decis&es impopulares levam a manifesta&es contr#rias e
organi-ao da sociedade contra determinadas institui&es e pessoas$ arruinando a vida
pol(tica$ ou promovendo apoio quando julga apropriado O efeito sobre o mrito$ no sobre
o processo
@ necessidade de debates para a deciso di- respeito ' obrigatoriedade de uma
proposta ser apresentada e discutida antes que se delibere sobre ela !al princ(pio se imp&e
por variados motivos$ que vo desde a pura e simples necessidade de permitir a expresso da
minoria$ de outra forma massacrada nas frias vota&es$ at a troca de informa&es$ pois a
diversidade social representada pelo Parlamento eleito desigual em formao$ mas a deciso
coletiva responsabilidade de todos e deve ser fundamentada o mel=or poss(vel
88
@ palavra
a ferramenta parlamentar por excel*ncia
82
,omo exemplos dessa independ*ncia em relao ao eleitor$ o representante go-a da prerrogativa de
inviolabilidade dos votos nas delibera&es previstas para ocorrer mediante procedimento de votao secreta
@lm disso$ esta modalidade de trabal=o pode ser proposta para outras vota&es ou mesmo para reuni&es
86
Km conceito mais moderno afeto ' questo da independ*ncia de atuao dos representantes a
HaccountabilitXI Para uma discusso de sua efetividade e de poss(veis alternativas$ Liguel B3::8C
88
.o variados os exemplos de regras e procedimentos que decorrem deste princ(pio$ variando desde a etapa de
discusso$ passando pelo uso da palavra$ promoo de audi*ncias pDblicas e$ em certa medida$ a justificativa que
acompan=a as proposi&es durante sua tramitao
68
Kma Dltima questo atinente ' atuao parlamentar informa um princ(pio fundamental$
embora controverso$ o dos privil4gios
89
@ especificidade da funo legislativa e o
desempen=o a contento de suas atividades prec(puas citadas anteriormente Belaborar leis$
fiscali-ar o governo$ conformar o oramento e representar a sociedadeC exigem que o portador
de mandato usufrua de liberdades extraordin#rias durante o seu exerc(cio @ nature-a e a
extenso dos privilgios variam entre os sistemas$ mas um conjunto m(nimo est# representado
na ,onstituio /ederal brasileira de 0455 B3::4C) a&es$ palavras e votos Bart 82$ caputC
7nquanto representantes do povo$ os legisladores no podem ser constrangidos pelos outros
Poderes ou por press&es menos republicanas$ caso contr#rio corre"se o risco de ruir a
expresso mais democr#tica do Poder soberano !odavia$ repetidos abusos por parte dos
benefici#rios dessas especial(ssimas prerrogativas Bcomo foro especial para julgamentos e
necessidade de autori-ao dos pares para pris&es preventivasC bem como o uso indevido das
mesmas para escapar de crimes comuns e no pol(ticos t*m levado a sociedade a frequente
questionamento sobre a real necessidade e a extenso adequado dos privilgios ;essalvados
os desmandos$ a garantia aos direitos especiais dos parlamentares uma segurana
imprescind(vel ao regime democr#tico
@ atuao parlamentar a expresso pol(tica mais caracter(stica do Processo
Legislativo .o as jogadas e o prprio objetivo do jogo$ que do ra-o de ser 's regras .eus
princ(pios de deciso majorit#ria$ incerte-a e responsabilidade Bligados ' conexo eleitoralC$
de independ*ncia parcial e necessidade dos debates Bpertinentes ' representaoC e de
privilgios so intr(nsecos ao Processo Legislativo Por outro lado$ a liberdade da opinio
pDblica e as elei&es no so especificamente campos de atuao parlamentar$ nem informam
aquele processo <gnorar o componente atuao parlamentar equivale a esperar que um jogo
acontea apenas com regras e tabuleiro$ mas sem jogadores
333 $ela"%es &nstitucionais
89
Kma pormenori-ada discusso acerca dos privilgios parlamentares$ incluindo justificativa de sua exist*ncia$
origens$ =istrico e extenso$ encontra"se na authorit5 7rsOine LaX BL<++7;+@L7$ 0419C
69
@ an#lise pol(tica foi fundada a partir do estudo das institui&es organi-adas que
afetam a vida em sociedade ?o por coincid*ncia$ o primeiro debate terico se deu na
tentativa de definio de um modelo ideal de estado Ba exemplo dos trabal=os filosficos
cl#ssicos de @ristteles$ Plato$ .anto @gostin=oC$ reformulado para prescri&es corretivas
acerca de suas estruturas Bnas elabora&es de !=omas Aobbes$ Jo=n LocOe$ Lontesquieu$
Jean"Jacques ;ousseau$ mas tambm em Sarl Larx e tantos outrosC at que se optou pela
descrio das unidades pol(ticas reais Bem Sarl +eustsc=$ Josep= .c=umpeter$ ;obert +a=l$
@ntonio >ramsciC
7ntretanto$ no apenas do estado vive o =omem Os tr*s Poderes$ partidos pol(ticos$ a
sociedade civil organi-ada e entidades no"governamentais$ as foras armadas$ as empresas e
outros agentes econmicos$ a burocracia$ a m(dia 7nfim$ uma variedade de institui&es que se
desenvolveram no seio dos estados afetam e so palco das rela&es pol(ticas
81
Kma
aproximao cient(fica ao estudo da Pol(tica precisa encarar as institui&es de frente
@ an#lise institucional manteve a preponderncia terica da fundao da pol(tica
enquanto ci*ncia no sculo N<N at a .egunda >uerra Lundial @ps um per(odo em que o
comportamentalismo dominou a cena das ci*ncias sociais e =umanas$ nas dcadas de 048: e
049:$ a ,i*ncia Pol(tica recebe a influ*ncia da teoria dos sistemas$ introdu-ida pela
populari-ao nos anos seguintes dos trabal=os de !alcott Parsons B041:$ 0416C e manifesta
na contribuio de +avid 7aston B0495C @ disciplina$ ento$ retornou 's suas ra(-es com o
c=amado novo institucionalismo
85
$ em vigor nas Dltimas duas dcadas$ que incorpora os
avanos tericos das demais lin=as ' retomada do car#ter de protagonista das institui&es
7m relao ao Poder Legislativo$ o novo institucionalismo foi surpreendido por uma
viso clara e sem floreios pelo seminal trabal=o de LaX=eU B3::6C$ em H,ongresso) a
,onexo 7leitoralI !rata"se da constatao de que o objetivo primordial dos parlamentares
reside em sua reeleio e um estudo das principais estratgias adotadas por eles para obter
sucesso nesta empreitada +erivou"se$ ento$ a proposta distributiva B.A7P.L7M
R7<?>@.!$ 0446C$ segundo a qual a maneira mais eficiente$ e por uma questo de seleo
natural$ a mais adotada no ,ongresso norte"americano$ de vencer uma eleio seria por meio
de pol(ticas voltadas ao reduto eleitoral$ abrindo mo de lutar por grandes pol(ticas nacionais
+uas outras lin=as de pesquisa disputam espao com a distributiva Partem dos
mesmos pressupostos$ inclusive da conexo eleitoral$ mas divergem das conclus&es Para a
81
Lu=mann B0458C utili-a como critrio para estabelecimento da fronteira do subsistema pol(tico o HPoderI
!rata"se$ assim$ do cdigo que torna recon=ec(veis as rela&es entre os atores
85
Kma reviso da literatura pertinente a este tema encontrada em HO ?ovo <nstitucionalismo e os 7studos
Legislativos @ Literatura ?orte"americana ;ecenteI$ de /ernando Limongi B0446C
61
partid#ria B,ONM L,,K%%<?.$ 0442C$ o excessivo individualismo apregoado pelos
distributivos no se reflete na realidade ?esta verificam$ inclusive com estudos quantitativos$
uma grande fidelidade nas delibera&es aos programas partid#rios e 's orienta&es dos l(deres
e como contrapartida obt*m suporte partid#rio$ espao pol(tico local e estrutura para suas
campan=as J# para a informacional BS;7A%<7L$ 0443C$ os parlamentares so agentes que
produ-em$ recebem$ negociam e repassam informa&es privilegiadas 7sse mercado seu
principal ativo para conseguir apoio pol(tico e financeiro ' sua carreira$ seja dentro do
,ongresso$ no mbito dos partidos ou em seus distritos
7mbora a literatura especiali-ada em ci*ncia pol(tica se volte para o tema Poder
Legislativo como um todo
84
$ e no ao Processo Legislativo em particular$ notrio em
diversos estudos a insero deste como fundamento das an#lises$ incluindo a seleo de
vari#veis para as pesquisas quantitativas$ como em ;icci B3::2C ?o poderia ser de outra
forma$ pois enquanto atividade prim#ria dos Parlamentos$ o Processo Legislativo fator
integrante de um conjunto das intera&es deste com outras institui&es !ais rela&es so
fundamentais Bnuma perspectiva sist*mica$ em que cada instituio pol(tica na verdade um
componente e se interrelaciona dentro do subsistema pol(ticoC e podem informar princ(pios ao
Processo Legislativo .o eles o da governabilidade$ do recurso ao Poder Judici#rio$ da
negociao$ da soberania do Plen#rio e da racionalidade dos atores
@ governabilidade se imp&e para que os atores que dirigem o estado possam cumprir a
funo executiva 7m qualquer sistema pol(tico$ o Poder 7xecutivo necessita do Legislativo
para produ-ir as altera&es no ordenamento jur(dico nacional exigidas para o cumprimento de
sua plataforma pol(tica$ de seu programa de a&es Para tanto$ precisa de dois instrumentos)
alguma forma de participao ativa no Processo Legislativo
9:
e modos de agregar e manter um
conjunto de parlamentares em suporte a suas propostas ?o presidencialismo de coali-o isso
pode ser feito por meio de cargos de elevado escalo
90
$ no parlamentarismo pela formao do
gabinete 7mbora se manifeste de diversas formas no Processo Legislativo$ a governabilidade
imp&e um grau de inger*ncia do 7xecutivo em t*nue equil(brio que manten=a a separao
entre os poderes$ garanta sua participao ativa e a fidelidade da base governista
84
@lm dos trabal=os citados na seo anterior$ cabe ressaltar as contribui&es de /igueiredo e Limongi em
conjunto B0444$ 3::0C ou individualmente B/<>K7<;7+O$ 0441M L<LO?><$ 0445$ 3::6C$ .antos B3::2C e
@mes B3::2C
9:
?o caso brasileiro$ o presidente pode iniciar quase todas as propostas$ inclusive Propostas de 7mendas '
,onstituio$ ressalvadas as compet*ncias elencadas nos arts 64$ 80 e 83 da ,onstituio /ederal de 0455
B3::4C 7m regimes parlamentaristas$ o l(der da maioria quem apresenta esse poder A# tambm o importante
papel do veto presidencial como uma forma de barrar ou limitar a ao do ,ongresso
90
?o caso brasileiro$ o uso de emendas de oramento nesse sentido recon=ecido =# anos B/<>K7<;7+O$
L<LO?><$ 3::8C e$ embora de con=ecimento pDblico$ a sociedade ainda questiona sobre a tica desta pr#tica
65
7mbora independentes$ os Poderes da repDblica se vinculam de diversas formas Kma
delas partir do Legislativo recurso ao Poder udici+rio$ em Dltima instncia O Processo
Legislativo leg(timo garante uma srie de procedimentos aos que se sentem preteridos ou
injustiados de alguma forma) quest&es de ordem$ reclama&es$ recursos !odavia$ estes so
julgados pela Lesa
93
da casa ou$ em Dltima an#lise$ pelo Plen#rio 7xcepcionalmente$ porm$
advoga"se que mesmo este rgo pode vir a agir de forma equivocada segundo preceitos tidos
por certos$ inclusive os de fundo constitucional ?esses casos$ poss(vel recorrer ao ju(-o da
suprema corte
92
em defesa de um devido Processo Legislativo que respeite os direitos
individuais dos parlamentares Be coletivos da minoria$ principal recorrenteC @pesar da
tradicional doutrina de que esses assuntos so considerados interna corporis
78
$ ou seja$
matria de compet*ncia privativa e interna de sua casa de origem$ o fato de ser uma casa onde
se produ- leis$ estas objeto de an#lise do tribunal superior$ o modo como foram elaboradas
precisa ser adequado$ ou eivar# o resultado de modo no san#vel 7m suma$ o Processo
Legislativo precisa garantir em casos extremos a interveni*ncia do Judici#rio
O Parlamento o espao do debate$ que reflete o dissenso$ e$ portanto$ da negocia"#o$
que pode levar ao consenso$ evitando o embate 7m suas rela&es internas$ o Parlamento
sede de uma disputa incessante entre maioria e minoria Pelos nDmeros$ a maioria poderia se
impor constantemente$ levando a minoria a sucessivas derrotas ao longo de toda a legislatura
!odavia$ esta poderia recorrer a manobras regimentais em cada matria$ emperrando e
inviabili-ando a vontade daquela Por isso$ =# necessidade de margem para negociao 7sta
pode ser reali-ada fora das sess&es$ por meio de interven&es pol(ticas$ mas pode =aver
previs&es procedimentais para a mesma$ como a possibilidade de estabelecer regras
espec(ficas para a apreciao de uma dada matria ou o caucus$ intervalo de suspenso da
sesso para negociao Ou seja$ a negociao fundamental$ pois permite as bargan=as
coletivamente entre bancadas$ bem como individualmente entre os parlamentares$
aumentando a interao e a interdepend*ncia entre eles$ mas tambm seu sucesso$ para que
mais as propostas sejam avaliadas e a casa como um todo funcione
@ negociao leva a um aforismo repetido e irrefletido) o Plen#rio soberano 7m
funo de negociao$ o plen#rio poderia ignorar suas regras escritas e tomar decis&es
93
@o denominar HLesaI$ est#"se utili-ando a nomenclatura adotada no %rasil para os cargos de direo e
organi-ao dos trabal=os legislativos$ que assumem diferentes t(tulos segundo o contexto nacional) presidente$
chairman$ spea9er) chancellor
92
@ deciso do L. 338:2"2 +/ por parte do .upremo !ribunal /ederal encerra uma definio precisa do que
aquela ,orte compreende como interna corporis
96
@ origem e o desenvolvimento desta doutrina so discutidos em Lacedo B3::1C
64
segundo propostas informais e pontuais de seus membros ou da Lesa
98
O Plen#rio da ,asa
de fato soberano na medida em que as normas regimentais so na verdade promulgadas por
meio de resolu&es prprias Logo$ o plen#rio$ a qualquer tempo$ desde que em Ordem do
+ia$ poderia fa-er uma alterao pontual no regimento interno !odavia$ =# que se ressaltar
alguns fatos) so previstos procedimentos espec(ficos para tais altera&es$ com regras mais
restritivas que as das demais proposi&esM determina&es constitucionais ou delas decorrentes
no podem ser afastadas$ posto que definidas pelo Poder ,onstituinteM deve =aver
unanimidade entre os presentes$ ou massivo nDmero$ e quorum suficienteM deve ser reservado
o direito a recurso contra a decisoM devem ser resguardados princ(pios$ ao menos os
constitucionais$ de forma a no macular o devido Processo Legislativo @ soberania do
plen+rio sobre o regimento existe$ porm ressalvada com condi&es e aplicada em
momentos de consenso pol(tico$ compreendida em consonncia com a supremacia da
,onstituio
@ teoria subjacente ao novo institucionalismo a dos jogos @s institui&es so
encaradas como atores unit#rios e racionais que buscam a maximi-ao de sua utilidade$ ou
em outros termos$ de sua efici*ncia
99
7nquanto atores$ os tr*s Poderes$ Laioria e Linoria$
agentes econmicos e sociais$ todos precisam ser encarados como jogadores racionais$ cientes
dos riscos a que esto se submetidos pelo simples fato de existirem e participarem do
Processo Legislativo$ aptos a tomar decis&es @ teoria dos jogos$ uma das mais elaboradas e
complexas Be respeitadasC constru&es matem#ticas aplicadas 's ci*ncias no exatas$ infere
que todos os jogadores buscam maximi-ar seus gan=os e minimi-ar suas perdas$ optando por
um lucro menor com menor risco associado BPO? ?7KL@??$ 0496C <sso os leva a evitar
jogos de soma -ero$ pois dif(cil e arriscado se manter num jogo em que o gan=o de um a
perda de outro Lesmo nas rela&es mais dif(ceis de se compactuar$ o legislador mediano
91
tende ao voto conservador e central e o Processo Legislativo precisa l=e garantir isso
7xprime"se essa idia por meio das mais diversas maneiras$ como a formulao da agenda$ a
98
7mbora seja essa a condio real$ o ;egimento <nterno do .enado /ederal B%rasil$ 3::2C evidencia em seu art
603$ <<< a Himpossibilidade de preval*ncia sobre norma regimental de acordo de lideranas ou deciso do
Plen#rio$ ainda que unnime$ tomados ou no mediante votoI ?o inciso N<<< do mesmo artigo$ autori-a"se
Hpossibilidade de ampla negociao pol(tica somente por meio de procedimentos regimentais previstosI Pelo
exposto$ este princ(pio no se sustenta formalmente$ mas como condio f#tica
99
7sta descrio das institui&es an#loga ' da escola terica ;ealista das ;ela&es <nternacionais$ cujo
primeiro grande expoente foi 7dUard ,arr B3::0C e veio a ser atuali-ada e reformulada por ;obert >ilpin
B0444C ?esta viso$ os atores internacionais por excel*ncia so os estados e$ de resto$ possuem as mesmas
caracter(sticas aqui citadas para as institui&es$ embora representem uma complexidade de agentes internos
91
,onstruo da teoria dos jogos que indica o ponto preferencial das escol=as de um eleitorado Bno caso$ o
conjunto dos parlamentares de uma casa legislativaC$ aceitando que os jogadores ten=am acesso a informa&es
perfeitas e completas Para uma definio rigorosa do conceito de legislador mediano$ bem como uma aplicao
acompan=ada de ensaio quantitativo$ ver /abiano .antos B0444C
8:
flexibilidade nos pra-os$ a possibilidade de interpreta&es diversas dos mesmos dispositivos
Os atores competem e por isso disputam posi&es$ mas como no podem ou no conseguem
eliminar seus concorrentes$ sua racionalidade leva a compartil=ar espaos$ que no Processo
Legislativo significam vitrias quanto ao mrito$ mas tambm nos procedimentos e no uso de
prerrogativas
@s rela&es institucionais definem grande parte da arena pol(tica$ no apenas da
legislativa O Processo Legislativo mais uma interao nesse complexo sistema$ utili-ado
por diversos atores ?esse sentido$ a governabilidade$ o recurso ao Poder Judici#rio$ a
negociao$ a soberania do Plen#rio e a racionalidade dos atores so princ(pios que informam
o Processo Legislativo$ com a necessidade de procedimentos formais e informais para um
desempen=o a contento das miss&es individuais das diversas institui&es
332 Polticas P'blicas
O estudo das pol(ticas
95
pDblicas uma das sub#reas mais desenvolvidas da ci*ncia
pol(tica$ a tal ponto que alguns de seus autores mais influentes alegam tratar"se de uma
ci*ncia independente daquela e$ para alguns mais ousados$ mesmo sua substituta
94
.ua
fundao se d# aps a .egunda >uerra$ com os trabal=os de Aarold LassUell$ e o sucesso de
suas an#lises e a aplicabilidade de seus conceitos tornaram"na bastante popular no meio
acad*mico nas dcadas de 041: e 045: @tualmente$ suas idias superaram os muros das
universidades e o jargo da #rea utili-ado amplamente por atores governamentais$
tomadores de deciso$ burocratas$ jornalistas e executivos pDblicos
Las o que exatamente uma pol(tica pDblicaE ?a acepo mais sucinta$ Hqualquer
coisa que um governo decide fa-er ou no fa-erI B+Q7 apud AORL7!!M ;@L7.AM P7;L$
3::4$ p6C Kma verso mais completa sugere ao conceito a definio Hum conjunto de
decis&es interrelacionadas tomadas por um ator ou grupo de atores pol(ticos relativos '
seleo de metas e dos meios para alcan#"las em uma situao espec(fica na qual aquelas
95
,abe notar que$ em ingl*s$ idioma nativo dos principais autores contemporneos da #rea$ o voc#bulo Hpol(ticaI
tem duas formas) politics$ quando considerada como a ci*ncia ou a grande arena de decis&es$ e polic5$ quando
uma ao ou #rea de atuao governamental
94
O =istrico das pol(ticas pDblicas aqui apresentado e os conceitos que seguem so fruto de reviso do livro
H.tudXing Public PolicX) PolicX cicles e PolicX subsXstemsI BAORL7!!M ;@L7.AM P7;L$ 3::4C$ que se
prop&e a manual introdutrio de estudo acad*mico sobre o tema
80
decis&es devem$ em princ(pio$ estar ao alcance dos atoresI BJ7?S<?. apud AORL7!!M
;@L7.AM P7;LM 3::4$ p9C
<ndependente das inDmeras variantes que o conceito recebe na academia$ a
caracteri-ao de pol(ticas pDblicas como uma atividade que se desenvolve em ciclos
constante 7ste ponto evidencia o car#ter de aperfeioamento ao longo do tempo do processo
de administrao pDblica e de tomada de deciso$ reforando as institui&es O ciclo
composto por cinco etapas
1:
) definio da agenda Blevantamento do problema e importncia a
ele dadaC$ formulao da pol(tica Blevantamento de informa&es e conformao de op&esC$
tomada de deciso Bescol=a de uma determinada soluoC$ implementao da pol(tica
Bexecuo dos meiosC e avaliao da pol(tica Ban#lise dos fins alcanadosC /ec=a"se um ciclo
porque essa prpria an#lise dos fins informa uma nova agenda$ para corrigir$ continuar ou
encerrar uma pol(tica
O Processo Legislativo fundamental para este ciclo na medida em que integra quatro
das cinco etapas$ exceto a implementao Bpela leg(stica$ tema da prxima seo$ mesmo a
implementao precisa ser acompan=ada pelo Poder LegislativoC G a arena em que se decide
incluir ou no o problema na pauta pol(tica$ onde so propostas alternativas$ seja por iniciativa
parlamentar$ seja por debate com a sociedade$ so tomadas as decis&es que sero
implementadas$ resguardada a compet*ncia de regulamentao pelo 7xecutivo e$ por fim$ um
dos principais fruns de debate dos resultados
10
Por bvio$ existem Pol(ticas PDblicas que no
passam por Processo Legislativo$ apesar de menores e locali-adas$ e ainda assim passam por
um processo decisrio semel=ante Bcomit*s e consel=os decisrios nos rgos
administrativos$ por exemploC Kma ve- que o Processo Legislativo se insere no ciclo das
Pol(ticas PDblicas$ por =iptese =aver# princ(pios do Processo Legislativo que decorrem
especificamente desta condio
@nalisando os conceitos elencados acima para pol(ticas pDblicas e a breve descrio de
seu ciclo que se seguiu$ pode"se enumerar um conjunto de princ(pios a elas atinente)
autoridade pDblica$ discricionariedade$ motivao$ pluralidade de atores pol(ticos$ seleo de
meios para fins$ processo$ capacidade limitada$ ciclo .egue uma breve an#lise de cada um
destes pontos
1:
7sta a proposta da obra tomada por base neste trabal=o BAORL7!!M ;@L7.AM P7;LM 3::4C Os prprios
autores recon=ecem que esta organi-ao bastante vari#vel de acordo com a fonte terica
10
@o longo do ciclo$ o universo de atores participantes varia ?as fases extremas$ concorrem um maior nDmero
de atores$ como demandantes e destinat#rios das pol(ticas pDblicas Fuanto mais central$ menos agentes esto
envolvidos$ pois nestas requerido maiores graus de informao e poder$ at que$ na tomada de deciso$ apenas
um grupo muito restrito atua$ com papel determinante
83
O princ(pio da autoridade p'blica refere"se ao fato da deciso governamental ter
poder vinculante sobre os cidados Kma pol(tica pDblica no opcional$ ela se imp&e @
t(tulo de exemplo$ a educao dos menores obrigao dos respons#veis e a rede pDblica de
ensino existe para que no se possa justificar falta de meios econmicos para o absente(smo
O poder vinculante atua sobre os prprios governos$ como no caso dos limites orament#rios
m(nimos com determinados setores$ como saDde e educao G patente que idia semel=ante
existe no Processo Legislativo por meio de seu produto$ que tem o mesmo efeito de obrigao
sobre o povo !odavia$ esta questo relativa ao mrito$ ao conteDdo das proposi&es$ no ao
Processo Legislativo
O princ(pio da discricionariedade reflete a opo de ao ou inao inerente ao
governo Os mandat#rios do 7xecutivo so eleitos justamente para tomar decis&es e$ numa
viso utilitarista$ Hresolver problemasI 7ntretanto$ grande parte de seu Poder reside em
escol=er agir ou no num determinado assunto a um certo tempo @ motivao para agir ou
no sobre uma questo pode ser pol(tica$ tcnica ou ainda press&es de setores da sociedade
A# limites a esse princ(pio$ com obriga&es expressas em texto constitucional Bcomo
percentuais m(nimos de destinao de recursos orament#rios a #reas priorit#riasC$ mas se por
um lado o 7stado s pode fa-er aquilo que l=e outorgado$ por outro implementar ou no
suas a&es e quando fa-*"lo sua prerrogativa O mesmo racioc(nio aplica"se ao Processo
Legislativo$ pois o ,ongresso pode legislar sobre uma infinidade de temas$ mas salvo alguns
casos espec(ficos e concretos$ como o oramento anual e o plano plurianual$ segundo a
,onstituio do %rasil B3::4C$ o far# quando julgar adequado
13

O princ(pio da motiva"#o implica em que as pol(ticas pDblicas sejam a&es positivas

dos governantes$ tomadas intencionalmente Kma ve- delimitado que um 7stado +emocr#tico
de +ireito s pode agir dentro da legalidade$ suas decis&es precisam ser conscientes$ ter um
objetivo a alcanar <sso no significa que todos seus efeitos sejam previs(veis$ mas o
resultado inesperado que sobrevier$ seja positivo ou negativo em relao ' inteno inicial$
no pode ser considerado pol(tica pDblica BAORL7!!M ;@L7.AM P7;L$ 3::4C +e igual
modo$ as proposi&es legislativas no so constru&es acidentais .o acompan=adas de uma
justificativa em que o autor explicita os resultados esperados Bembora possa ocultar
deliberadamente inten&es
12
C$ e tambm neste caso muitas consequ*ncias imprevistas
13
O mel=or exemplo de decorr*ncia em regras deste princ(pio justamente a falta de previso de procedimento
que obrigue a pautar ou a deliberar sobre toda proposio
12
@ inteno do legislador um dos critrios da =ermen*utica jur(dica$ porm ela se atm ' vontade manifesta e
expl(cita na justificativa e nos debates durante a tramitao da proposta de lei @ interpretao no possibilita
con=ecer a real pretenso dos personagens envolvidos
82
decorrem de sua aplicao ao complexo contexto social @ssim$ a motivao iguala"se '
justificativa$ revelando"se regra e no princ(pio
O princ(pio da pluralidade dos atores polticos advm da constatao de que$ em uma
pol(tica pDblica$ influem aqueles agentes que possuem alguma forma de poder 7ste poder
pode ser geral$ se o ator capa- de influir num amplo espectro de decis&es Bcomo o 7xecutivo
ou os parlamentaresC$ ou espec(fico$ se est# restrito a um ou poucos temas Bno caso de
consultores ou grupos de interesseC O poder tambm compartil=ado$ pois nen=um dos
atores consegue decidir so-in=o e precisam negociar os termos da pol(tica pDblica Kma vasta
gama de agentes configura"se atores pol(ticos$ segundo este princ(pio) pol(ticos eleitos$ o
povo$ burocracias$ partidos pol(ticos$ grupos de interesse e presso$ especialistas e
pesquisadores$ m(dia$ consultores especiali-ados em pol(ticas pDblicas
16
@ influ*ncia pode
ser limitada a fornecer informa&es e sugest&es$ pode se configurar na formao de opinio e
press&es e pode existir na forma de poder de voto e de veto
18
e se espal=a por todo o ciclo$ da
agenda ' avaliao Bembora alguns atores$ como a burocracia$ ten=am atuao significativa
em apenas uma etapa$ no caso formulaoC +e maneira an#loga$ o Processo Legislativo
influenciado por atores pol(ticos e$ em uma an#lise mais detal=ada$ em grande medida pelos
mesmos que afetam as pol(ticas pDblicas$ embora alguns papis e$ consequentemente$ a
extenso de seu poder de atuao$ mudem
19
7$ se nas pol(ticas pDblicas a relao entre eles
mais vertical Bpoucos tomadores de deciso com muito poder individualC$ a pluralidade do
Parlamento permite uma vinculao mais =ori-ontal Bmuitos tomadores de deciso com pouco
poder individualC
O princ(pio da sele"#o de meios para fins indica que$ no ciclo de uma pol(tica pDblica$
um problema BperturbaoC resolvido por meio de rea&es Bfeedbac9sC que devem orientar a
uma soluo B=omeostaseC ,abe ressaltar que uma sociedade um sistema deveras
complexo$ que comporta diversas solu&es para o mesmo problema 7m termos pol(ticos$ essa
multiplicidade representada por idias e programas$ paradigmas adotados pelos partidos
pol(ticos) esquerda$ direita$ social"democracia$ trabal=ismo$ liberal$ socialista$ republicano$
democrata$ comunista$ ambientalista$ etc @s escol=as de um governo em termos de pol(ticas
16
Kma discusso detal=ada dos mDltiplos papis representados por cada um destes grupos nos ciclos de pol(ticas
pDblicas pode ser encontrada tambm AoUlett$ ;ames= e Perl B3::4C
18
Os agentes que disp&em destes poderes mais diretamente decisivos num processo so denominados na
literatura tcnica sta9eholders
19
7xemplos da repercusso em regras da pluralidade dos atores so os diversos procedimentos e etapas de input$
que variam desde formulao da agenda e da pauta$ incluem os pareceres e audi*ncias pDblicas e at mesmo a
publicidade
86
pDblicas podem
11
refletir o ide#rio dos partidos que o formam +a mesma forma$ as diferentes
propostas sobre um mesmo tema em um Parlamento podem ser apresentadas em funo da
base pol(tico"ideolgica dos parlamentares autores$ o que$ mais uma ve-$ reflete questo de
mrito e no processual
O princ(pio do processo significa que uma pol(tica pDblica fruto de uma srie de
decis&es interrelacionadas Pela multiplicidade de temas$ interesses$ atores$ paradigmas e
problemas$ denota"se a complexidade do sistema pol(tico$ que tem nas pol(ticas pDblicas um
dos seus principais processos Os inputs recebidos interna e externamente precisam ser
processados em #rvores de deciso intrincadas$ com diversos subn(veis e pesos ponderados$
antes de gerar outputs ?o cabe aqui detal=ar esses processos$ mas$ para esclarecer mel=or o
ponto$ basta imaginar que$ na perspectiva das etapas do ciclo de uma pol(tica pDblica$
preciso decidir) 0C discutir o problemaM 3C de quem ouvir propostas de soluoM 2C qual aplicar
entre estasM 6C a operacionali-ao da mesma$ e 8C o que fa-er diante dos resultados da
mesma ,ada deciso destas no cabe a um Dnico ator$ nem uma simples opo entre sim ou
no O Processo Legislativo segue o mesmo preceito$ pois em cada uma de suas etapas
diversos atores concorrem para que se c=egue ' deciso$ e uma est# relacionada ' outra @
t(tulo de exemplo$ a indicao de um determinado parlamentar para relatar uma proposio
l=e confere poder para apresentar sua viso particular sobre o tema ,ontudo$ se seu parecer
for pouco palat#vel a seus pares$ estes acabaro por decidir postergar ao m#ximo a sua
apreciao posterior Por isso$ =# regras que permitem mDltiplas instncias decisrias$ como
os turnos de apreciao$ etapas de comisso e plen#rio$ entre outras
O princ(pio da capacidade limitada explicita que o governo tem limites para
desenvolver suas pol(ticas pDblicas 7stes limites podem assumir diversas formas$ desde
limites orament#rios e financeiros$ falta de infra"estrutura ou de pessoal adequado$ quadro
informacional incompleto$ limita&es legais nacionais ou internacionais$ conjuntura
econmica$ falta de suporte pol(tico e de apoio da opinio pDblica Ou seja$ embora ten=a
consider#vel liberdade de escol=a$ o 7stado tem sua ao contida por quest&es al=eias ao seu
controle 7sse princ(pio tambm uma manifestao de um dos princ(pios econmicos
11
+i-"se podem porque no =# obrigatoriedade$ dada a desvinculao do representante em relao ' sua base$
como debatido na seo 330$ no obstante a accountabilit5 7m particular na realidade de um presidencialismo
de coali-o$ no se admite um governo radical e estanque em suas convic&es program#ticas quando a realidade
com elas no compactua$ dificultando sua relao institucional com o Legislativo e$ consequentemente$
emperrando suas iniciativas legislativas +a mesma forma$ um desvio consider#vel das expectativas em uma
democracia parlamentarista condu-ir# a populao ou a classe pol(tica a um desencanto que pode provocar um
voto de desconfiana$ demovendo antecipadamente um governo ?o presidencialismo puro$ o resultado negativo
mais direto seria uma derrota nas elei&es subsequentes$ no obstante a vantagem comparativa do candidato que
defende a manuteno das pol(ticas presentes
88
fundamentais) recursos limitados$ demandas ilimitadas ,omo imposs(vel atender a todos e
a todo tempo$ preciso escol=er pol(ticas pDblicas priorit#rias$ relegando as demais a um
segundo plano$ em que menos recursos estaro dispon(veis +a mesma forma$ o Processo
Legislativo est# contido por fatores semel=antes aos citados acima Bem especial os pol(ticos e
legais$ mas tambm os informacionais em grande medidaC e pela impossibilidade de apreciar
todas as iniciativas dos parlamentares 7ste princ(pio se expressa por meio de regras que
concentram os trabal=os legislativos e permitem prioridades$ tais como regimes de tramitao
e prerrogativas centrali-adas em presidentes e l(deres partid#rios
O princ(pio do ciclo a constatao de que a pol(tica pDblica se desenvolve em
itera&es <sso significa$ primordialmente$ que =# pouca inovao$ pois raros so os novos
problemas em uma sociedade Bapesar de que quest&es espec(ficas$ como tr#fico de arsenais
nucleares$ terrorismo internacional e crimes pela internet so exemplos de novidades surgidas
nas Dltimas duas dcadasC Portanto$ as demandas que surgem Be perfa-em o HprimeiroI passo
do cicloC so mormente decorrentes de pol(ticas pDblicas anteriores sobre o mesmo tema$ cuja
avaliao BHDltimoI passo do ciclo anteriorC denota sua insufici*ncia e c=ama ateno dos
governantes$ levando a uma nova iterao ?o ciclo do Processo Legislativo$ intrinsecamente
ligado ao de pol(ticas pDblicas$ ocorre algo semel=ante$ considerando que em pa(ses em
desenvolvimento Bou de democracia mais fr#gilC a inovao si ser mais frequente$ com
consequente insegurana jur(dica ,abe lembrar que a leg(stica$ tema da seo seguinte$
apregoa a avaliao como etapa importante do Processo Legislativo$ inclusive para informar
da necessidade de um novo ciclo 7mbora uma caracter(stica do Processo Legislativo
15
$ o
ciclo configura"se princ(pio ao informar a necessidade de avaliao como procedimento a ser
adotado
+iante da discusso precedente$ percept(vel que os oito princ(pios citados atinentes
's pol(ticas pDblicas guardam algum v(nculo com o Processo Legislativo !odavia$ cabe
ressaltar que os princ(pios da autoridade pDblica e da seleo de meios para fins so
vinculados ao conteDdo de seu produto$ ou seja$ das leis$ enquanto a motivao equivale a
uma regra Os demais$ conforme se aferiu$ incorporam o aspecto geracional dos princ(pios$
uma ve- que deles decorrem regras e procedimentos$ revelando uma conexo entre Pol(ticas
PDblicas e Processo Legislativo cuja relevncia$ se confirmada$ mereceria um estudo prprio e
detal=ado$ que foge ao escopo deste trabal=o
15
,abe ressaltar$ esta outra distino que o afasta do processo judici#rio$ uma ve- que este linear e
irrevers(vel
89
<ndependentemente disso$ poss(vel verificar uma tripla relao entre pol(ticas
pDblicas e Processo Legislativo) =# uma correspond*ncia entre os dois ciclos$ o Processo
Legislativo perpassa todo o ciclo de pol(ticas pDblicas Bexceto$ talve-$ a implementaoC e
ambas so formas de ao pol(tica$ uma t(pica do legislativo e a outra do 7xecutivo$ mas em
ambos os casos os dois atores t*m relevante participao
!endo sido examinados os dois principais contextos do Processo Legislativo$ o
jur(dico"social e o pol(tico$ seguir# uma discusso cujo ponto de vista mais prximo do
objeto em an#lise e interno ao espao parlamentar$ o tcnico"procedimental ?esta discusso$
prpria daqueles que encaram o Processo Legislativo como fim e no como meio$ sero
buscados os princ(pios da ci*ncia do bem"fa-er leis$ a leg(stica$ e aqueles que as prprias
regras podem informar$ por meio das autoridades parlamentares
81
'%0 -tica T1c2ica-Procedime2tal
@ atividade tcnica integrante do Processo Legislativo @lm da indispens#vel
contribuio de consultores tcnicos especiali-ados oferecendo informa&es
14
e de assessores
para assuntos regimentais ou parlamentarians
5:
$ os representantes populares contam ainda
com profissionais capacitados para auxili#"los em suas rela&es pol(ticas e com a imprensa
!odavia$ em funo de certa impreciso$ os estudos acad*micos sobre o tema ou ignoram
completamente ou focam com exclusividade o fator tcnico"procedimental @ principal ra-o
para este problema reside na falta de uma distino clara entre o que Processo Legislativo e
o que so os procedimentos legislativos
,omo se vem sustentando desde o in(cio deste trabal=o$ o Processo Legislativo vai
alm da sucesso de atos que podem ou no acontecer na elaborao de uma norma positiva
G importante considerar fatores diversos$ como os atores envolvidos$ os espaos de
negociao e embate$ a conjuntura e as rela&es pol(ticas$ a moldura scio"econmica$ entre
outras condi&es al=eias ao conjunto de regras que disp&e sobre especificamente sobre o
assunto
Os procedimentos legislativos consistem nos diversos Be quase no exaustivosC
poss(veis incidentes supervenientes na tramitao de uma proposta legislativa Lanifestam"se
como cada uma das etapas$ tais quais iniciativa ou reviso$ mas tambm enquanto regras de
ocorr*ncia obrigatria$ como processamento da votao e an#lise de constitucionalidade$ ou
facultativa$ a exemplo de recursos diversos e da prejudicialidade ?o singular$ pode ser tido
como o conjunto de todos estes atos processuais formais$ mas ainda assim configura"se
apenas parte do Processo Legislativo
@clarados os conceitos$ torna"se evidente a nature-a do equ(voco comentado
anteriormente) a observao dos procedimentos legislativos necess#ria$ embora seja
insuficiente$ para o entendimento do fenmeno Logo$ aqueles que sobre ele se debruam
levando em conta unicamente as regras$ pecam pela miopia de no abarcar o pano de fundo
pol(tico em que estas se inserem ou mesmo por descon=ecimento da prestao que fa-em ao
ordenamento jur(dico Por outro lado$ os que as ignoram$ abordando o tema Hpelo altoI$ seja
do ponto de vista do +ireito ou da ,i*ncia Pol(tica$ deixam de dispor de um substrato
14
Para a importncia do con=ecimento no contexto espec(fico das casas legislativas$ S;7A%<7L$ 0443
5:
O termo abarca todos os profissionais cujo campo de atuao profissional abarca o con=ecimento e a pr#tica do
Processo Legislativo$ o que equivaleria a assessores para assuntos regimentais$ mas tambm secret#rios das
mesas e$ numa concepo mais abrangente$ assessores parlamentares de rgos pDblicos e consultorias privadas
85
indispens#vel para oferecer coer*ncia$ qualidade e detal=amento 's suas an#lises 7stas vis&es
no devem ser concorrentes mas sim complementares no sentido de uma aproximao terica
compreensiva do Processo Legislativo
320 Legstica
+o ponto de vista procedimental$ o processo de elaborao de uma lei tem in(cio na
redao da proposio$ passa por uma tramitao temente 's regras e se conclui com sua
promulgao e aplicao material$ cumprindo seu destino @ preocupao com aspectos
formais e teleolgicos perpassa todos estes momentos$ a ponto de gerar um conjunto de
tcnicas e con=ecimentos espec(ficos a serem observados e praticados para a construo de
uma legislao de qualidade
@ leg(stica uma ci*ncia moderna de ra(-es antigas /undada justamente para dar um
car#ter acad*mico aqueles saberes tericos e pr#ticos que visam ' constituio de uma Hboa
leiI$ tem preceitos que remontam ' @tenas ,l#ssica$ como a indicao de uma discusso
acerca da necessidade de uma dada alterao nas leis enquanto preliminar ' apreciao da
proposta BLO..G$ 0441C
<ndiscutivelmente afeta ao Processo Legislativo$ na medida em que se prop&e '
compreenso e ao aperfeioamento do mesmo$ a leg(stica objeto de intensas cr(ticas +estas$
destacam"se a construo de conceitos vagos ou superpostos e sua concepo diretiva$ mas
no impositiva$ o que a leva a ser rotineiramente ignorada
50
@ t(tulo de exemplo$ um texto
promulgado de redao pouco clara ou que impon=a uso pouco eficiente de recursos
continuar# tendo efeito legal 7m contraposio$ pode"se afirmar que o fato de se conseguir
aprovar uma lei sem as preocupa&es caracter(sticas da leg(stica no significa que estas sejam
inDteis ou dispens#veis @ =umanidade constri =abita&es =# v#rios mil=ares de anos$ mas
a engen=aria quem possibilita um cont(nuo aperfeioamento de tcnicas e materiais$ levando a
edifica&es mais duradouras$ confort#veis e com maior efici*ncia no emprego dos recursos
envolvidos @ leg(stica a engen=aria do Processo Legislativo
?o que tange o tema deste trabal=o em particular$ a leg(stica prof(cua em sugerir
princ(pios atinentes ao Processo Legislativo .ua discusso terica ainda no est# consolidada$
50
Por outro lado$ estudiosos da leg(stica B.O@;7.$ 3::4C se ressentem da baixa carga =or#ria sobre Processo
Legislativo nos cursos de +ireito$ o que tambm ocorre na ci*ncia pol(tica
84
e seus avanos ainda no podem ser comparados a campos de con=ecimento mais
estruturados$ entretanto algumas refer*ncias j# despontam como bases para as discuss&es @
mais importante delas talve- seja o ;elatrio LandelOern BL@?+7LS7;?$ 3::0C$ que
props bases para uma regulamentao mais adequada no mbito da Knio 7uropia .ua
contribuio terica est# calcada na descrio de sete princ(pios$ que sero discutidos a seguir)
?ecessidade$ Proporcionalidade$ .ubsidiaridade$ !ranspar*ncia$ ;esponsabilidade$
@cessibilidade e .implicidade
53

!rata"se a necessidade de uma avaliao prvia a ser promovida pelas autoridades

pDblicas se realmente preciso inovar ou alterar o ordenamento vigente para obteno do
resultado desejado ou se alguma outra ao pode ter o mesmo efeito @ observncia desse
princ(pio poderia constituir uma das etapas da fase inicial do Processo Legislativo$ porm =#
riscos envolvidos @ iniciativa de leis prerrogativa individual do parlamentar$ em maior ou
menor amplitude segundo as regras de cada pa(s
52
@ an#lise tcnica no pode tirar a
autonomia do Parlamento enquanto Poder .ujeit#"la a uma avaliao tcnica certamente
diminuiria a quantidade de proposi&es em tramitao$ um mal percept(vel no %rasil
56
$ por
outro lado poderia ter uma utili-ao pol(tica de atravancar a tramitao de propostas
contr#rias a determinados interesses e concederia um poder desproporcional aos tcnicos
respons#veis pela an#lise
58
@ssim$ preciso uma maior discusso antes de inserir a
necessidade como impositiva ao Processo Legislativo
@ proporcionalidade implica no emprego do instrumento legislativo mais adequado ao
fim espec(fico que se espera alcanar +essa forma$ seguindo o paradigma da pirmide das
normas jur(dicas proposto por Aans Selsen com seus cinco n(veis B%O%%<O$ 3::8C$ o
princ(pio em questo imp&e analisar a qual deles est# afeta a proposta de norma para evitar ou
a excessiva liberalidade aos formuladores das normas regulamentares Bmormente do Poder
53
@ conceituao destes princ(pios$ elencados nos prximos par#grafos$ decorre da sum#ria descrio dada aos
mesmos no relatrio LandelOern B3::0C 's p#ginas 4 e 0:
52
@ questo da iniciativa individual alcana vulto internacional$ com solu&es engen=osas para manter a
prerrogativa de cada parlamentar de sugerir leis e evitar uma sobrecarga de proposi&es de relevncia
question#vel em termos de pol(ticas nacionais Km breve relato destas experi*ncias em pa(ses como @ustr#lia e
;eino Knido encontra"se em HParliament and +emocracX in t=e tUentX"first centurXI B%77!A@L$ 3::9C$
produ-ida pela <nter"ParliamentarX Knion$ organi-ao internacional fundada em 0554 que reDne Parlamentos de
todo o mundo Batualmente com 083 pa(ses membros e 5 membros supranacionaisC$ para promoo da cooperao
e disseminao da democracia representativa
56
@penas na ,mara dos +eputados tramitaram$ em mdia$ 9398 projetos de lei nas quatro legislaturas B64] a
83]C transcorridas aps a promulgao da ,onstituio de 0455 BPesquisa efetuada no s(tio da ,mara dos
+eputados HProjetos de Lei e outras proposi&esI +ispon(vel em) =ttp)^^UUU3camaragovbr^proposicoes
@cesso em) 04 de novembro de 3::4 Parmetros de pesquisa) !ipo de proposio) Projeto de LeiM +ata inicial)
:0^:3^0440M +ata final) 20^:0^3::1C
58
7m termos concretos$ esse poder elevaria a burocracia legislativa ao cargo de tesmtetas$ respons#veis pela
avaliao das probuleumas B,OKL@?>7.$ 3::6C na democracia da cidade de @tenas
9:
7xecutivoC ou das individuali-adas Bcaracter(sticas do Poder Judici#rioC ou a desnecess#ria
rigide- dos trmites das normas ordin#rias e constitucionais Bquase exclusivas do Poder
LegislativoC ?o contexto nacional$ a idia transmitida por este princ(pio sustenta as cr(ticas
de que a ,onstituio /ederal de 0455 B3::4C por demais anal(tica$ tratando de temas com
grau de detal=amento desproporcional 's necessidades de atuali-ao dos mesmos !ra- '
baila tambm uma disputa pol(tica$ pois a oposio tende a propor peas de legislao mais
r(gidas$ enquanto a situao pretende deixar mais margem decisria aos executores das
pol(ticas pDblicas 7ntretanto$ consiste a proporcionalidade num ju(-o tcnico necess#rio
mesclado a esse embate pol(tico$ informando o Processo Legislativo enquanto princ(pio
@ subsidiaridade pretende a utili-ao do Processo Legislativo na esfera mais
apropriada ao tratamento da questo a ser normati-ada +e especial importncia num
organismo supranacional$ como a Knio 7uropia$ que encomendou o ;elatrio LandelOern$
a idia aplica"se aos ordenamentos jur(dicos nacionais$ em particular das federa&es$ pela
diviso de compet*ncias legislativas entre os membros Pela subsidiaridade$ a proposio
dever# ser submetida a alguma an#lise para verificao se no =# invaso de jurisdio do
autor ?o %rasil$ no so raros os casos levados ao .upremo !ribunal /ederal acerca de leis
estaduais em confronto com diplomas nacionais$ repetindo"se a questo entre estados e
munic(pios
59
O inverso$ leis federais invadirem compet*ncias de outros entes tambm ocorre$
embora mais raramente Portanto$ este princ(pio no apenas aplica"se ao Processo Legislativo
como tambm de grande utilidade$ na medida em que pode evitar disputas judiciais sobre a
constitucionalidade das normas produ-idas
@ transpar,ncia consiste na consulta e participao ativa e equilibrada dos diversos
setores da sociedade afetados pela norma a ser elaborada @ presena de grupos sociais e
representantes de classes nas instancias decisrias uma caracter(stica das na&es
democr#ticas que refora as institui&es e amplia a cidadania ?esse sentido$ a abertura '
participao no Processo Legislativo promove a mel=oria da qualidade da legislao por
incluir nos debates as impress&es tra-idas pelos destinat#rios da mesma 7videntemente$ estes
inputs so parciais e tendenciosos$ e por ve-es abrem margem a press&es e corporativismo
descabidos$ mas o embate parlamentar deve ser municiado com estas vis&es se o legislador
pretende cumprir sua funo de representante ?o caso brasileiro$ o ,ongresso ?acional
promove continuamente grande nDmero de comiss&es gerais$ audi*ncias pDblicas$ semin#rios
e outros eventos com essa inteno e improv#vel que uma lei deixe as suas depend*ncias
59
@lexandre de Loraes B3::5C oferece exemplos em abundncia para este tema quando discorre sobre a
repartio de compet*ncias constitucionais em matria legislativa$ bem como sobre v(cio de iniciativa
90
sem que a sociedade seja ouvida$ salvo siga regime de tramitao sum#rio @ transpar*ncia no
Processo Legislativo um exerc(cio fundamental e progressivo no amadurecimento de um
7stado +emocr#tico de +ireito
@ responsabilidade significa o con=ecimento pDblico do rgo autor da legislao
para que a sociedade saiba a quem recorrer para sua adequao$ quando necess#ria ?o se
trata de uma lisonja ou recon=ecimento pelo servio prestado$ nem dos dividendos pol(ticos
recebidos pelo autor da proposio e principais atores envolvidos
51
$ mas de uma publicidade
para que a lei possa ser continuamente aperfeioada 7ste princ(pio imp&e no apenas a
divulgao dos colegiados que promoveram a regulamentao$ mas tambm dos canais pelos
quais os mesmos podem ser acessados Bouvidorias$ atendimento ao cidado$ ag*ncias
reguladoras etcC para sugest&es e avalia&es ?o %rasil$ este princ(pio ainda est# deveras
atrasado$ uma ve- que existe pouco con=ecimento sobre o Processo Legislativo em geral$
incluindo o papel de cada Poder no mesmo Outros problemas so a pouca publicidade sobre
as normas em vigor e as inova&es promovidas e o uso redu-ido das vias de acesso aos
representantes Bapesar de a populari-ao do acesso ' internet$ da disponibilidade de
c=amadas gratuitas 's ,asas Legislativas e das emissoras de r#dio e !P institucionais
ampliarem o con=ecimento e a participao popularesC Luito embora seja consider#vel sua
importncia$ a responsabilidade no alcana car#ter principiolgico em termos de capacidade
de informar o Processo Legislativo$ posto que$ mesmo admitida a avaliao posterior como
uma de suas etapas$ dela no deriva nen=um procedimento
@ acessibilidade configura"se na apreenso por parte dos destinat#rios da exist*ncia e
da disponibilidade do ordenamento jur(dico G responsabilidade dos rgos que geram leis a
devida publicidade das mesmas no sentido de prestar contas de seu papel institucional$
essencialmente para que as pessoas ten=am consci*ncia das leis a que se submetem$ e pelas
quais se protegem$ no conv(vio social +ifere da publicidade formal$ obtida pela divulgao
em meios de comunicao oficiais$ que alcanam apenas o pDblico especiali-ado$ na medida
em que a preocupao est# em as normas serem de fato con=ecidas e empregadas na soluo
de conflitos e atendimento de demandas ?o contexto nacional$ destaca"se na acessibilidade a
+efensoria PDblica$ com iniciativas que visam a facilitar o acesso ' justia e a difundir
informa&es pertinentes aos direitos individuais$ embora sua atuao ainda seja limitada em
espectro social e capilaridade ?o obstante sua importncia para que a legislao cumpra
51
,omo acontece com leis Hpersonali-adasI a exemplo da Lei Pel BLei 4908$ de 0445C e da Lei Sandir BLei
,omplementar 51$ de 0449C
93
efetivamente seu papel$ este princ(pio da leg(stica no informa o Processo Legislativo$ pois
no condu- a regras ou procedimentos$ mas a uma pr#tica de cidadania
@ simplicidade denota uma busca de facilitar a compreenso do significado das leis$
sem que estas abram mo do detal=amento necess#rio @ redao de uma norma precisa
obedecer a uma estrutura caracter(stica e respeitar certas formalidades$ porm$ dados estes
limites$ o texto em vigor deve ser o mais objetivo e claro poss(vel$ sem refer*ncias obscuras$
conceitos =ermticos ou linguajar antiquado @ imagem dos operadores do +ireito como os
escribas do 7gito antigo$ detentores do segredo de um con=ecimento Dtil$ mas mistificado$
antiquada e no condi- com a realidade dinmica da sociedade da informao$ em que esta
troca de mos e multiplicada a cada instante Luito tem avanado esta questo$ e o ideal de
objetividade alcana inclusive o processo judicial$ redu-indo pr#ticas antiquadas de
formalismo excessivo 7m termos de Processo Legislativo$ =# espao para esse avano$ e a
atuao da burocracia legislativa primordial$ pois$ na maior parte das ve-es$ so eles que
redigem as proposi&es e suas emendas$ que promovem os exames tcnicos ao longo da
tramitao e que consolidam a verso final a ser promulgada Portanto$ a simplicidade um
princ(pio aplic#vel ao Processo Legislativo em sua esfera tcnica$ pois as altera&es
promovidas precisam ser exclusivamente formais$ praticadas por burocratas e no por
parlamentares
Levando em considerao a discusso acima$ pode"se perceber que$ numa tica que
tome em conta a tramitao de uma proposio numa casa legislativa$ os tr*s primeiros
princ(pios Bnecessidade$ proporcionalidade e subsidiaridadeC so aplic#veis ao momento
anterior$ o quarto Btranspar*nciaC di- respeito ao tempo da tramitao propriamente dita e os
tr*s Dltimos Bresponsabilidade$ acessibilidade e simplicidadeC ocorrem aps a concluso do
processo +eles$ foi identificada pertin*ncia ao car#ter de princ(pio conforme se busca para
efeitos deste trabal=o nos casos da proporcionalidade$ subsidiaridade$ transpar*ncia e
simplicidade !odavia$ diante dos argumentos elencados$ se antev* que$ salvo no caso da
transpar*ncia$ os demais so princ(pios de n(vel secund#rio$ discusso a ser levada a cabo no
terceiro cap(tulo
@ leg(stica ainda est# mais para o futuro que para o presente .eus princ(pios podem Be
devemC vir a ser incorporados !rata"se de uma proposta com evidentes aperfeioamentos do
Processo Legislativo$ inclusive inovando em etapas a serem inseridas$ exames tcnicos a
serem impostos$ avalia&es da qualidade da legislao e da necessidade da mesma a serem
praticadas 7ntretanto$ de fato$ ainda no so
92
323 $egras
+iante da discusso acerca das teorias do +ireito e da ,i*ncia Pol(tica$ ou mesmo da
Leg(stica$ dif(cil imaginar que a partir de procedimentos legislativos seja poss(vel discernir
princ(pios @ntes$ as regras e as etapas observadas parecem indicar sua aplicao ou
manifestao G verdade que os princ(pios a seguir no aparecem usualmente na doutrina no
%rasil$ mas isso decorre$ como afirmado desde a introduo$ da falta de bibliografia
espec(fica$ no podendo ser atribu(do um valor ou importncia menor a eles por este fato
+e tal sorte$ fa-"se necess#rio recorrer a uma fonte acad*mica estrangeira que se
revela de valor inestim#vel ao pesquisador da #rea) as ditas Hparlamentar5 authoritiesI$
vertidas como Hrefer*ncias em Processo LegislativoI$ correntes essencialmente em l(ngua
inglesa Para compreenso de sua relevncia para o estudo em tela$ far"se"# uma breve
explanao a seu respeito
O Pal#cio de Restminster sede do Parlamento britnico desde a baixa <dade Ldia
?ascido em uma era de tradi&es e etiquetas$ e de alfabeti-ao restrita$ no de se estran=ar
que os privilgios parlamentares e os procedimentos legislativos no estivessem codificados
em um texto regimental
55
Pelo contr#rio$ eram estabelecidos pelo uso e transmitidos pelo
costume entre as gera&es
54

@ partir do sculo NP<<<$ no entanto$ surgiram estudos dedicados ao tema com car#ter
mais cient(fico 7stas obras buscavam$ em especial$ a determinao dos limites das
prerrogativas parlamentares$ mas em seu seio tra-iam tambm um conjunto de pr#ticas
estabelecidas na tramitao de propostas e na conduo dos trabal=os$ sustentadas por
decis&es jurisprudenciais pesquisadas nos di#rios publicados pelas duas ,asas$ a dos Lordes e
a dos ,omuns ,om isso$ forneciam uma base clara$ e progressivamente aceita$ para o
funcionamento do Parlamento
?este conjunto$ tem destaque HPrecedents of Proceedings in t=e Aouse of ,ommonsI
B0159C$ de Jo=n Aatsell$ publicada pela primeira ve- em 0119 @ extenso e a profundidade de
sua pesquisa documental$ bem como a objetividade de sua abordagem$ surpreenderam
positivamente seus contemporneos e o livro influenciou$ inclusive$ as colnias britnicas na
55
,abe ressaltar que o ;eino Knido no possui uma constituio unificada O primeiro documento do g*nero$ a
Lagna ,arta$ data deste per(odo
54
+emeter B0494C fala em sculo N<P para origem do parliamentar5 la1 O tratado mais antigo sobre o assunto$
.odus Tenendi Parlamentum$ tem sua publicao datada de 0231
96
@mrica e na _sia Fuando !=omas Jefferson B7.!@+O. K?<+O. +@ @LG;<,@$ 3::1C
redige seu manual para o jovem .enado americano em 05:0 Bainda =oje publicado junto '
,onstituio e 's regras da ,asa de ;epresentantesC$ referencia"se em Aatsell praticamente
em todos os assuntos Jo=n %ourinot B0410C$ ainda =oje a principal authorit5 no ,anad#$
publicada desde 055:$ tambm se fundamenta no mesmo autor LuO=erjea B0491C cumpre o
mesmo papel na `ndia 7m sua terra natal$ HPrecedents of ProceedingsI foi suplantado em
popularidade por H!reatise on t=e LaU$ Privileges$ Proceedings and Ksage of ParliamentI
editado a partir de 0566 por 7rsOine LaX BL<++7;+@L7$ 0419C$ este tambm um disc(pulo
expresso do trabal=o de Aatsell
4:

7stas obras t*m valor equivalente aos regimentos$ na medida em que compilam as
pr#ticas e tradi&es de seus Parlamentos e so citadas para a deciso em casos de dDvida e
questionamentos sobre a ordem dos trabal=os Luito embora se faam acompan=ar das
Hstanding ordersI$ semel=antes 's resolu&es do ,ongresso brasileiro$ estas no so
exaustivas$ mantendo a necessidade do estudo e emprego das authorities por parte de
parlamentares e parlamentarians
?o escopo deste trabal=o$ fundamental a consulta a obras do g*nero pois$ apesar de
preocuparem"se com a pr#tica do Processo Legislativo$ todas dedicam um ou mais cap(tulos a
elabora&es tericas @bordam origens$ fundamentos$ fontes
40
e$ de particular relevncia neste
momento$ princ(pios ,om efeito$ neste Dltimo ponto reforam"se mutuamente ao enumerar
um conjunto de idias bastante concentrado e coerente
43
$ as quais sero debatidas
individualmente a seguir
O princ(pio mais claro e recorrente que se identifica a partir do conjunto de regras do
Processo Legislativo o da ordena"#o G quase tautolgica a compreenso de que os
regulamentos existem para que os trabal=os das casas legislativas transcorram com disciplina$
caso contr#rio =averia um crescimento exponencial da entropia no sistema$ dadas a
complexidade e a multiplicidade de temas e interesses$ combinadas ao potencial de interao
entre os atores @ ordem tambm propicia o decoro Bou$ nos termos das authorities$ a
dec*nciaC dos labores parlamentares$ ao enfati-ar a necessidade de forma e rito para transao
das matrias !al o car#ter organi-ador desse princ(pio$ que Aatsell cun=ou um axioma
4:
Lesmo manuais parlamentares mais recentes$ como os de Lason B0482C e de +emeter B0494C$ ou dedicados ao
processo deliberativo fora dos plen#rios legislativos$ como as rules of order de ;obert B3::6C$ todos publicados
j# no sculo NN$ ainda incluem Aatsell entre suas refer*ncias
40
LaX BL<++7;+@L7$ 0419C$ em particular$ promove uma interessante discusso acerca da preced*ncia entre
as quatro principais fontes dos procedimentos legislativos) practice BusoC$ standing orders Bresolu&esC$ rulings
of the Chair Bdecis&es da LesaC e statute Bresolu&es comuns 's duas ,asasC
43
7m especial$ Lason B0482C$ +emeter B0494C$ %ourinot B0410C e LaX BL<++7;+@L7$ 0419C
98
repetido pelos estudiosos que o sucederam) a exist*ncia de uma regra $ muitas ve-es$ mais
importante que a nature-a da mesma ?o compensa se apegar e defender a manuteno de
regras espec(ficas$ e sim aos princ(pios que as fundamentam
@ e6uidade outra idia apreendida a partir dos procedimentos !rata"se da concepo
de que todos os parlamentares de uma casa legislativa possuem um conjunto de prerrogativas
comuns que no se l=es pode ser minorado ou abreviado de forma alguma$ nem se pode
conceder benef(cios ou vantagens individuais @s atividades de representao popular e as
afetas ao uso da palavra esto entre as garantidas pela equidade$ como tambm o direito a
participar de um devido Processo Legislativo livre de v(cios e as demais prerrogativas
intr(nsecas ao cargo ,abe ressaltar que esse princ(pio evoca uma igualdade entre legisladores
que independe das regras eleitorais ou dos resultados das urnas$ ou seja$ quantos votos
representa ou recebeu
+ois conceitos decorrem da equidade$ mas so elevados ' categoria de princ(pios por
algumas authorities$ como +emeter B0494C) 0usti"a e capacidade de e3press#o Pela primeira
compreende"se o pleno go-o dos direitos por parte de todos os parlamentares dentro de suas
casas legislativas$ submetidos a decis&es corretas e coerentes de seus pares @ segunda
implica na rai- do Parlamento$ etimolgica e =istoricamente) a possibilidade de discutir os
assuntos que se apresentam para deciso e sobre eles falar com liberdade Bo privilgio
parlamentar por excel*nciaC$ respeitados o decoro e limites adequados de tempo ?otadamente
importantes e atinentes ao Processo Legislativo$ conformam"se ' definio de princ(pio aqui
adotada
O terceiro e mais con=ecido princ(pio do Processo Legislativo relativo 's regras o
das garantias .ua evocao recorrente a de que o conjunto de disposi&es ordenadoras dos
trabal=os uma salvaguarda democr#tica ' Linoria$ o coletivo de representantes que sa(ram
derrotados das urnas +e fato$ so parlamentares legitimamente eleitos e$ embora sua proposta
de governo ten=a sido vencida$ parte da sociedade Baproximadamente proporcional 's vagas
que ocupam no Poder LegislativoC se v* por eles representada @ssim$ fundamental que eles
possam tomar parte no debate das proposi&es$ oferecendo contraponto$ cr(ticas e denDncias$
argumentem na tentativa de demover a maioria de suas convic&es e informar a opinio
pDblica$ bem como utili-em as prerrogativas de fiscali-ao sobre o Poder 7xecutivo para
coibir excessos e abusos 7ssencial para que essa atuao no seja apenas um simulacro a
liberdade$ assegurada por um real 7stado +emocr#tico de +ireito$ de se ouvir e proteger a
minoria
99
7ntretanto$ o princ(pio das garantias s est# completo se formulada sua segunda parte)
as regras precisam asseverar a vitria ' Laioria .e$ por um lado$ a minoria se protege pelas
determina&es processuais de uma poss(vel tirania de sua contraparte$ esta tem ao seu lado os
nDmeros e a capacidade de com eles determinar os resultados ?o se est# afirmando que o
resultado das urnas deve se reprodu-ir a cada deliberao do Parlamento$ posto que os
representantes t*m direito a opinio e a se convencer a cada debate G preciso$ todavia$ que o
uso das regras$ seja para promoo de obstruo ou outras manobras$ no impea
permanentemente os trabal=os ou$ o que seria ainda mais grave$ impon=a a vontade de um
grupo menor sobre outro maior @ democracia funciona mel=or quando a maioria vence$
ouvida a minoria B+7L7!7;$ 0494C
Km princ(pio relacionado 's regras que pode parecer inadequado ou ao menos
anacrnico o da necessidade de reflexo ou n#o:impulsividade 7m uma sociedade dinmica
e ultravelo-$ os longos pra-os e as formalidades que emperram a tramitao de matrias soam
como empecil=os ao atendimento efica- de demandas !odavia$ =# que se lembrar que o
Processo Legislativo uma atividade cujo produto promove consequ*ncias amplas e gerais no
espectro da sociedade e um dispositivo$ ou mesmo uma palavra
42
$ podem resultar em
injustias Bou vantagens inapropriadasC para um grupo$ cujos efeitos podem ser nefastos e$
muitas ve-es$ irrevers(veis +e tal forma$ a exist*ncia de procedimentos que estendem as
delibera&es trabal=a a favor de um ordenamento jur(dico de mel=or qualidade Bressalvada a
possibilidade de decis&es urgentes serem tomadas num regime diferenciadoC$ na medida em
que evita a&es legislativas impulsivas ou irrefletidas 7 esta no uma preocupao
moderna Lesmo na democracia ateniense cl#ssica precau&es foram tomadas neste sentido$ e
=# registros de oradores que defenderam o car#ter procrastinador das regras processuais como
uma defesa institucional aos desmandos circunstanciais B%L@,SR7LL$ 3::2C +esde ento
se sabia que o pior Parlamento aquele que legisla com celeridade
Km Dltimo princ(pio procedimental$ menos frequente$ merece considerao$ o da
oportunidade !rata"se da garantia de que cada proposio apresentada ter#$ potencialmente$ o
mesmo tratamento$ sujeitando"se 's mesmas regras @ oportunidade est# para as propostas
como a equidade est# para os membros do Parlamento ?o deve =aver um prejulgamento
subjetivo que possa sustar ou retardar a tramitao O oposto esperado) por negociao
pol(tica ou uso adequado da tcnica$ priori-ar uma matria$ promovendo a acelerao de sua
42
Ou mesmo uma v(rgula$ como no caso concreto da reforma da previd*ncia$ 7menda ,onstitucional n[ 61$ de
3::8
91
apreciao$ desde que assegurada 's demais um processo ordin#rio que no as protele
indefinidamente
?as reflex&es sobre as regras$ discute"se exatamente o porqu* delas existirem e qual
sua sustentao Perificou"se$ na discusso precedente$ que procedimentos se imp&em$ por
no se permitir prescindir de determinadas formalidades$ simultaneamente cumprindo os
papis de necessidades tcnicas$ garantias democr#ticas e de moedas de negociao Para
tanto$ podem informar princ(pios ao Processo Legislativo$ de forma que no sejam observados
meramente por quest&es de tradio ou =istricas
46
$ mas tambm por garantia de um processo
adequado$ transparente e livre de v(cios$ at mesmo porque a ainda se debate a possibilidade
destes serem san#veis ou no
48

?esse sentido$ os princ(pios enumerados nesta seo Bordenao$ equidade$ justia$

capacidade de expresso$ garantias$ no"impulsividade e oportunidadeC so todos afetos ao
Processo Legislativo$ em maior ou menor grau 7mbora algumas destas quest&es paream
relacionadas aos princ(pios processual e democr#tico$ gan=am uma conotao muito particular
no mbito do Poder Legislativo$ pelas implica&es pol(ticas ,omo exemplos$ no que tange 's
garantias$ uma Linoria forte pode fa-er uso dos procedimentos a seu dispor para promover
uma obstruo capa- de limitar a ao do governo da LaioriaM com respeito ' equidade$ um
voto em separado pode motivar novas proposi&es$ o que impens#vel no processo judicialM
sobre a oportunidade$ a observncia Bou noC dos pra-os regimentais est# atrelada a interesses
pol(ticos ;egras no so nem devem ser fins em si mesmas$ mas atuar como meios 7 meios$
como visto$ t*m princ(pios
46
LaX BL<++7;+@L7C lembra que alguns procedimentos foram defendidos como sagrados para o Processo
Legislativo e$ quando extintos$ provou"se que sequer eram relevantes
48
?ovamente$ L@,7+O B3::1C
95
0 *ONSOLID$!O DOS PRIN*+PIOS DO PRO*#SSO L#&ISL$TI,O
Aavendo procedido a uma discusso terica acerca dos fundamentos de se buscar uma
aproximao terica ao Processo Legislativo$ com particular ateno ao papel dos princ(pios$
seguida de uma an#lise das fontes acad*micas que pudessem informar$ nas tr*s #reas
selecionadas no escopo deste trabal=o como mais afetas ao Processo Legislativo$ princ(pios
aplic#veis a este campo$ cabe agora uma proposta de consolidao de um conjunto de idias
que deva ser considerado principiolgico para o Processo Legislativo
Para tanto$ necess#rio recuperar a discusso do primeiro cap(tulo sobre as
caracter(sticas dos princ(pios /oram ali enumerados quatro elementos indispens#veis para
elevar uma idia a esta condio) abstrao$ interpretabilidade$ generalidade e capacidade
geracional ,abe agora submeter ao crivo destes quatro conceitos cada um dos princ(pios
identificados no segundo cap(tulo como atinentes ao Processo Legislativo$ de forma a
confirmar seu car#ter principiolgico
?o que tange ' abstrao e ' interpretabilidade$ seria necess#rio aplicar uma
metodologia dedutiva$ com o recurso a uma massa de dados relativa a quest&es de ordem
questionando o sentido das regras para verificar os princ(pios que as sustentam ,omo tal
mtodo escapa ' proposta deste trabal=o Bmas poder# ser proposto futuramente em outroC$
manter"se"# a coer*ncia metodolgica$ abordando"se em seu lugar a discusso da distino
entre princ(pios e regras @ssim$ espera"se recon=ecer no conjunto em discusso aquelas
idias de car#ter realmente principiolgico$ distinguindo"as de procedimentos espec(ficos
J# no que di- respeito ' generalidade e ' capacidade geracional$ poss(vel verificar
sua ocorr*ncia por um modelo indutivo ?esse sentido$ cada princ(pio apresentado ser#
observado quanto a sua reflexo em regras reais constantes em regimentos e authorities
diversos Ou seja$ se dele de fato decorrem procedimentos$ o que comprovaria sua capacidade
geracional$ e se estes se repetem em contextos diversos$ no sentido de diferentes pa(ses$
esferas estatais ou sistemas jur(dicos$ asseverando sua generalidade +esse modo$ busca"se
diferenciar verdadeiros princ(pios do Processo Legislativo daqueles afetos a contextos
particulares
Por fim$ ser# feita uma breve discusso sobre os princ(pios que atendam aos critrios
para estabelecer se =# alguma relao de subordinao entre eles$ de modo a diferenciar entre
princ(pios secund#rios Bdecorrentes de outrosC e prim#rios BindependentesC ,om isto$ espera"
se consolidar um conjunto de princ(pios gerais do Processo Legislativo
94
0%" Or(a2i3a4o did5tica
@ntes de prosseguir 's an#lises individuais dos princ(pios quanto aos quatro critrios
selecionados$ fa-"se mister uma consolidao de dados para fins did#ticos$ que auxiliar# na
compreenso da discusso que se seguir# !rata"se de dois conjuntos de informa&es) BaC uma
apresentao resumida e genrica das fases$ etapas e procedimentos do Processo LegislativoM
e BbC um levantamento dos princ(pios enumerados no segundo cap(tulo$ organi-ados por tica
Bjur(dico"social$ pol(tica$ tcnica"procedimentalC$ #rea de estudo dentro desta e pertin*ncia ao
Processo Legislativo
200 (ases) *tapas e Procedimentos
7m uma breve explanao sobre a organi-ao do Processo Legislativo com inteno
de simplificar sua descrio$ primeiramente =# que se esclarecerem os conceitos de fase$ etapa
e procedimento para efeitos deste texto Procedimentos so todos os acidentes no percurso da
tramitao de uma proposio$ sejam acessrios ou obrigatriosM etapas so conjuntos de atos
necess#rios para o cumprimento de um determinado requisito processualM enquanto fases so
os grandes grupos de procedimentos e etapas reunidos segundo o momento em que podem
ocorrer ao longo do processo
,onceituados os termos$ pode"se proceder a seu detal=amento Para os juristas$ so
tr*s as fases) iniciativa$ constitutiva e integratria .o$ portanto$ determinadas a partir dos
passos do processo$ com foco na proposio) formulao e apresentao$ debate e aprovao$
promulgao e publicao Os cientistas pol(ticos identificam input$ tomada de deciso e
output .o recon=ecidas em funo da participao dos atores) fornecedor de informao$
detentor de poder$ destinat#rio de resultados
1:
/igura 0) /ases do Processo Legislativo segundo o +ireito e a ,i*ncia Pol(tica
Pode"se observar na /igura 0 uma diferena essencial entre juristas e cientistas
pol(ticos) os primeiros encaram cada proposio como autnoma e teleolgica$ enquanto os
Dltimos recon=ecem que o resultado da ao legislativa $ em si mesmo$ uma nova informao
que pode desencadear uma nova iniciativa Bconforme apontado na discusso de pol(ticas
pDblicasC
Os tcnicos no se ocupam com as fases$ pois sob sua tica$ t*m maior significncia as
etapas$ uma ve- que seu cotidiano est# intrinsecamente associado a uma ou algumas delas e
no 'quele conceito$ mais amplo e abstrato ;eunindo as etapas que importam 's diversas
aproxima&es sobre o Processo Legislativo$ incluem"se as seguintes) demanda$
elaborao^formulao$ iniciativa^apresentao$ apreciao preliminar$ apensao$
distribuio$ emendamento$ estudo^parecer$ comisso$ plen#rio$ agenda$ discusso$ votao$
reviso$ sano^veto$ apreciao do veto$ promulgao$ publicao$ regulamentao$
avaliao
,ada uma das etapas agrupa$ na verdade$ um conjunto de atos ainda mais espec(ficos e
detal=ados$ os procedimentos 7stes variam desde a&es relativamente simples$ como a
inscrio para debater as matrias e outros usos da palavra$ passando pela apresentao de
proposi&es acessrias$ como emendas e requerimentos$ at participa&es mais complexas$
como a elaborao de pareceres e a an#lise de admissibilidade !ambm incluem quest&es
como exames e recursos diversos$ prejudicialidade$ conclusividade$ regime de tramitao$
turnos de apreciao$ interst(cio$ modalidades de votao e seu processamento$ quest&es de
ordem
49

49
?o foram consideradas entre os procedimentos as modalidades de proposi&es Bemendas constitucionais$
legislao complementar$ legislao ordin#ria$ regulamenta&esC$ dada sua especificidade contextual
*i;2cia Pol/tica7
Direito7
/ase <niciativa /ase ,onstitutiva /ase <ntegratria
<nput !omada de +eciso Output
10
?uma proposta de interrelao entre estas etapas e as fases citadas acima$ seguem tr*s
figuras que visam aclarar conex&es)
/igura 3) !ramitao de Projeto de Lei segundo a ,onstituio /ederal de 0455
@ /igura 3 exp&e o modelo brasileiro de tramitao de proposi&es segundo a
constituio$ tomado por base pelos juristas quando visam explicar o Processo Legislativo$
como em /erreira /il=o B3::4C ,omo se pode perceber$ ele no apresenta o grau de
detal=amento necess#rio para compreenso do fenmeno$ por no levar em considerao os
atores informalmente envolvidos e no se perceber as etapas em que cada fase se desdobra ou
os procedimentos poss(veis
Peto
rejeitado
Peto mantido
Petado
.ano
@ps deliberao
das emendas
;ejeitado
@provado com emendas
@provado
@provado
*o2(resso Nacio2al
<niciativa
,asa <niciadora ,asa ;evisora
Presid*ncia da
;epDblica
@rquivo
.esso
,onjunta
Promulgao
13
/igura 2) 7tapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo o +ireito
@ /igura 2 ordena as etapas do Processo Legislativo segundo atos regulados por
disposi&es regimentais$ tomando por base o ;egimento <nterno da ,mara dos +eputados$
mas buscando uma generali-ao plaus(vel ?esta aproximao$ tambm legalista$ nota"se que
algumas das etapas listadas anteriormente no esto citadas$ pois no so previstas por
dispositivos constitucionais ou regimentais
)ase *o2stitutiva7
7mendamento 7studo^Parecer +iscusso a ,omiss&es
Potao a ,omiss&es +iscusso a Plen#rio Potao a Plen#rio
;evisob .ano^Peto
)ase I2iciativa7
7laborao^/ormulao <niciativa^@presentao
@preciao Preliminar @pensao +istribuio
)ase I2te(rat<ria7
Promulgao Publicao ;egulamentao
@preciao do veto
b;eviso) repetem"se as
etapas anteriores da fase
constitutiva na ,asa ;evisora
12
/igura 6) 7tapas agrupadas em fases do Processo Legislativo segundo a ,i*ncia Pol(tica
@ /igura 6 categori-a as diversas etapas de acordo com seu car#ter primordial de
input$ tomada de deciso ou output 7sta viso$ com n(tido vis de ci*ncia pol(tica$ tambm
no consegue incorporar todos os passos diante do fato de alguns deles serem eminentemente
tcnicos ou operacionais$ alm de no recon=ecer a importncia que determinadas etapas t*m
para o ordenamento jur(dico Percebe"se que v#rias etapas no esto contidas em apenas um
dos grupos$ dado que apresentam caracter(sticas de mais de uma fase$ casos como a de
votao e a de estudo^parecer
+iante da impossibilidade de um quadro mais completo baseado em apenas uma das
vis&es$ buscou"se elaborar$ a t(tulo de exerc(cio$ uma proposta de composio entre as
aproxima&es jur(dicas e pol(ticas das etapas e fases do Processo Legislativo
I26ut7 Tomada de Decis4o7 Out6ut7
+emanda
,ota4o a ,omiss&es
+iscusso a ,omiss&es
@genda a ,omiss&es
#studo^Parecer
7mendamento
I2iciativa^@presentao
,ota4o a Plen#rio
+iscusso a Plen#rio
@genda a Plen#rio
<niciativa^$6rese2ta4o
;evisob
;evisob
.ano^,eto
Sa24o^Peto
@valiao
Promulgao
;egulamentao ;evisob
Potao a *omisses
Potao a Ple25rio
7studo^Parecer
@preciao do veto
b ;eviso) possui etapas nos tr*s grupos
16
/igura 8) 7tapas e fases do Processo Legislativo$ cru-amento +ireito vs ,i*ncia Pol(tica
@ /igura 8 evidencia a concentrao de inputs na fase instrutria$ tomadas de deciso
na constitutiva e de outputs na integratria$ mas tambm demonstra que elas no so
estanques$ =avendo etapas cujo car#ter pol(tico essencial diverge do esperado segundo a
ordenao dos atos jur(dicos 7m especial$ percebe"se que a fase constitutiva apresenta
diversas etapas carregadas de inputs$ alm de alguns outputs parciais$ porm fundamentais
para o prosseguimento ou no da tramitao da proposio
+iante dessa variedade de procedimentos$ etapas e regras$ podem escapar os fios que
os amarram e fa-em deles um todo coeso e lgico G nessa medida que a identificao dos
princ(pios do Processo Legislativo torna"se essencial$ para estabelecer as causalidades e a
coer*ncia$ distinguindo o acessrio do fundamental$ o obrigatrio do eventual
)ase *o2stitutiva7
*mendamento *studo^Parecer Discuss#o ; Comiss%es
,ota4o = *omisses Discuss#o ; Plen+rio ,ota4o = Ple25rio
Reviso* .ano^,eto
)ase I2iciativa7
7laborao^/ormulao &niciativa^$6rese2ta4o
@preciao Preliminar @pensao +istribuio
)ase I2te(rat<ria7
Promulgao Publicao ;egulamentao
$6recia4o do veto
b;eviso) repetem"se as
etapas anteriores da fase
constitutiva na ,asa ;evisora
Demanda
!valia"#o
$(e2da
$(e2da
Legenda) &nput <it+lico=
Tomada de Decis4o >2e(rito?
Output Bsublin=adoC
18
203 Princpios segundo tica) +rea e pertin,ncia
@inda com interesse de prover uma organi-ao de informa&es para a discusso
subsequente$ apresentada a !abela 0$ abaixo$ contendo tr*s dados para cada um dos
princ(pios enumerados no segundo cap(tulo) a tica Bjur(dico"social$ pol(tica$ tcnica"
procedimentalC a que pertence$ a #rea de estudo na qual foi identificado e a pertin*ncia ou no
ao Processo Legislativo
!abela 0) Princ(pios organi-ados por tica$ #rea de estudo e pertin*ncia
-tica rea de #studo Pri2c/6io Perti2;2cia
J
u
r
(
d
i
c
o
"
.
o
c
i
a
l
+
i
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o

,
o
n
s
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t
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i
o
n
a
l
+emocracia .im
.eparao de Poderes .im
Legalidadeb .im
;epresentao .im
.istema Pol(tico ?o
!
e
o
r
i
a

d
a

?
o
r
m
a/ormalidade .im
Laterialidade ?o
?ecessidade de 7xames .im
Origem ?o
7spcies ?o
Legalidadeb .im
+
i
r
e
i
t
o

P
r
o
c
e
s
s
u
a
l
,ontraditrio ?o
<mparcialidade ?o
<nafastabilidade ?o
+uplo grau de jurisdio ?o
Provas il(citas ?o
Lealdade ?o
Lotivaobb ?o
;epresentao BadvogadoC ?o
,ontrole =ier#rquico ?o
@o ?o
Persuaso ;acional ?o
@dequao .im
<nstrumentalidade ?o
Jurisdio <mprorrog#vel ?o
Publicidade .im
Oralidade .im
7conomia Processual .im
+evido Processo .im
19
-tica rea de #studo Pri2c/6io Perti2;2cia
P
o
l
(
t
i
c
a
@
t
u
a

o

P
a
r
l
a
m
e
n
t
a
r
+eciso Lajorit#ria .im
<ncerte-a .im
;esponsabilidade .im
7leio ?o
<ndepend*ncia .im
Liberdade Bopinio pDblicaC ?o
?ecessidade de debates .im
Privilgios .im
;
e
l
a

&
e
s

<
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
i
s>overnabilidade .im
;ecurso ao Poder Judici#rio ?o
?egociao .im
.oberania do Plen#rio .im
;acionalidade dos atores .im
P
o
l
(
t
i
c
a
s

P
D
b
l
i
c
a
s
@utoridade PDblica ?o
+iscricionariedade .im
Lotivaobb ?o
@tores Pol(ticos .im
.eleo de meios para fins .im
Processo .im
,apacidade limitada .im
,iclo .im
!

c
n
i
c
a
"
P
r
o
c
e
d
i
m
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n
t
a
l
L
e
g
(
s
t
i
c
a
?ecessidade ?o
Proporcionalidade .im
.ubsidiaridade .im
!ranspar*ncia .im
;esponsabilidade ?o
@cessibilidade ?o
.implicidade .im
;
e
g
r
a
s
Ordenao .im
7quidade .im
Justia .im
,apacidade de expresso .im
>arantias .im
?o"impulsividade .im
Oportunidade .im
b O princ(pio da Legalidade foi abordado tanto na discusso do +ireito ,onstitucional quanto na da !eoria da
?orma Jur(dica ,onfigura"se$ pois$ o mesmo princ(pio
bb O princ(pio da Lotivao tratado no +ireito Processual distinto daquele que aparece com o mesmo nome
nas Pol(ticas PDblicas O primeiro refere"se ' sustentao da deciso$ o segundo$ ' consci*ncia da mesma
11
@ no"pertin*ncia indicada na !abela 0 di- respeito ' concluso da discusso levada a
cabo no cap(tulo precedente e configura"se como consequ*ncia de um ou mais de diversos
poss(veis fatores) particularidade ou car#ter circunstancial Bfalta de generalidadeC$
infertilidade Bno gera regras$ logo no se verifica capacidade geracionalC$ equival*ncia a
etapas ou procedimentos Bno =# abstraoC$ incompatibilidade com outros princ(pios
Binterpretabilidade insuficienteC ou pura e simples falta de conexo ao Processo Legislativo @
!abela 3$ a seguir$ sumari-a esses dados$ apontando o critrio cuja aus*ncia o elimina
!abela 3) Princ(pios no pertinentes ao Processo Legislativo
-tica Pri2c/6io .usti@icativa 6ara 24o-6erti2;2cia
Jur(dico"
.ocial
.istema Pol(tico /alta de generalidade
Laterialidade /alta de generalidade
Origem ?o gera regra
7spcies /alta de generalidade
,ontraditrio /alta conexo
<mparcialidade <ncompatibilidade B;epresentaoC
<nafastabilidade <ncompatibilidade B+iscricionariedadeC
+uplo grau de jurisdio /alta conexo
Provas il(citas <ncompatibilidade BPrivilgiosC
Lealdade /alta conexo
Lotivao <ncompatibilidade B;esponsabilidadeC
;epresentao BadvogadoC /alta conexo
,ontrole =ier#rquico /alta conexo
@o 7quivale a etapa B<niciativaC
Persuaso ;acional 7quivale a etapa B+iscussoC
<nstrumentalidade ?o gera regra
Jurisdio <mprorrog#vel 7quivale a etapa B<niciativaC
Pol(tica
7leio ?o gera regra
Liberdade Bopinio pDblicaC ?o gera regra
;ecurso ao Poder Judici#rio 7quivale a procedimento B;ecursoC
@utoridade PDblica ?o gera regra
Lotivao 7quivale a procedimento BJustificativaC
!cnica"
Procedimental
?ecessidade <ncompatibilidade BPrivilgiosC
;esponsabilidade ?o gera regra
@cessibilidade ?o gera regra
7stes princ(pios$ portanto$ no sero analisados nos prximos subitens Os trinta e oito
restantes comp&em um grupo oriundo das diferentes ticas sobre o Processo Legislativo 7les
sero submetidos a estudo mais detal=ado para verificar se apresentam as quatro
caracter(sticas selecionadas para efeitos deste trabal=o como seminais de um princ(pio
15
0%' Pri2c/6ios7 *rit1rios de $bstra4o e I2ter6retabilidade
;ecuperando as defini&es apresentadas no primeiro cap(tulo deste trabal=o$ as
caracter(sticas de abstrao e interpretabilidade de um princ(pio di-em respeito$
respectivamente$ a uma formulao sint#tica aberta e a uma adequao semntica a contextos$
ou seja$ a no&es de forma e conteDdo !ais conceitos provocam os seguintes
questionamentos) como diferenciar princ(pios e regrasE ,omo resolver conflitos entre
princ(piosE
@ primeira resposta fornecida pela abstrao$ na medida em que uma regra carece de
um enunciado formal$ enquanto um princ(pio o dispensa ?o se est# afirmando que a regra
seja autoevidente e autoaplic#vel$ dispensando a leitura e a mediao de um intrprete para
sua acomodao ' realidade f#tica
O debate jur(dico ensina que os operadores do +ireito$ em especial o jui-$ no
apenas a boca que di- a lei$ como queria Lontesquieu B3::3C$ mas a aplica e a acondiciona '
realidade que se apresenta Por outro lado$ as palavras com que se escreve uma regra so as
bali-as que limitam essa atuao sobre ela$ impedindo desmandos e casu(smos$ ou a
desnaturao do cdigo pela interposio e incorporao de comunica&es a ele no
pertinentes
41

@s regras$ na acepo cient(fica$ t*m a formulao lgica cl#ssica c.e N$ ento Qc !al
enunciado aplica"se desde contextos das ci*ncias$ onde N assume a forma de um conjunto de
vari#veis mensur#veis e Q o resultado decorrente da aplicao de uma frmula matem#tica$
at as sociais$ como o direito$ em que a primeira incgnita reDne as previs&es =ipotticas de
uma situao de potencial conflito enquanto a segunda a prescrio de conduta esperada Be
consequente sano caso desrespeitadaC
Os princ(pios dispensam tal estruturao ?o =# um enunciado Dnico para um
princ(pio$ codificado em algum texto universalmente aceito 7le tradu- uma idia$ um tema$
um conceito$ e cada intrprete pode a ele explicar ou descrever de uma forma particular$ sem
com isso degener#"lo 7ssa flexibilidade l=e empresta capacidade de unificao$ pois
representa a converg*ncia do pensamento sobre o assunto$ sem com isso exigir que a traduo
seja sempre a mesma 7m termos de Processo Legislativo$ um parlamentarian poderia
verificar grandes discrepncias entre as regras de dois diferentes contextos Bpa(ses ou esferasC$
41
.obre o risco da corrupo de cdigo entre Pol(tica e +ireito$ ver L@!!O. B3::9C
14
e ao mesmo tempo perceber se =# uma unidade principiolgica entre eles$ justamente por
meio da abstrao
@ segunda pergunta tem sua soluo atravs da interpretabilidade$ uma ve- que
princ(pios que se contrap&em podem ser aplic#veis ou no <sso no significa que seja
poss(vel compactuar todos os princ(pios @ t(tulo de exemplo$ um 7stado democr#tico pode
buscar justificar a&es militares contra outras na&es em defesa de sua soberania$ mas se a
motivao for um gan=o econmico Bprinc(pio da racionalidade dos atoresC$ o princ(pio
democr#tico ter# sido irrefutavelmente ignorado !odavia$ determinadas situa&es podem
opor princ(pios$ sendo necess#ria uma sa(da v#lida para o impasse$ que no desrespeite a
nen=um$ embora um ou ambos c=eguem a ser mitigado
@ discusso jur(dica
45
a este respeito evidencia"se bastante Dtil$ em particular os
trabal=os de +UorOin e @lexX B%@;;O.OM %@;,7LO.$ 3::2C) o primeiro autor engendra a
soluo de conflitos entre princ(pios afirmando =aver apenas uma Hresposta corretaI$ baseada
na configurao de todo o ordenamento jur(dico e nas rela&es entre os princ(pios afetos ao
caso em questo$ sendo aquela a que dever# ser defendidaM o segundo trabal=a idia
relacionada$ por meio de um mtodo denominado HponderaoI$ em que se busca averiguar
qual a mel=or forma de compactuar os princ(pios em disputa$ resguardando o quanto for
poss(vel do conteDdo de ambos ,oncorr*ncia$ pois$ no necessariamente implica incoer*ncia$
pois princ(pios confrontados no so incompat(veis numa mesma disciplina
Os princ(pios$ pois$ so interpret#veis segundo o contexto <sso l=es garante a
flexibilidade de comporem um conjunto coeso e lgico mesmo que em dadas circunstncias
=aja conflito Baparente$ segundo +UorOinC entre eles$ no contexto de um fato ou caso
espec(fico !ambm na evoluo ao longo do tempo se percebe a fora da interpretabilidade$
pois um contexto diferente permite uma leitura distinta de regras para garantia de manuteno
de um princ(pio Bainda que a compreenso deste seja gradualmente modificada
44
C
@ t(tulo de exemplo$ foram levantadas no plen#rio da ,mara dos +eputados quest&es
de ordem
0::
acerca do uso adequado dos instrumentos regimentais na promoo da obstruo
7sta uma expresso do direito da minoria ser ouvida Bparte do princ(pio das garantiasC$ mas$
45
@ ,i*ncia Pol(tica contempornea tem uma tradio menos normativa$ preocupada em compreender os fatos
pol(ticos e no prescrever condutas aos operadores que os protagoni-am
44
?esse sentido$ a regra constante do art 93$ Z9[ da ,onstituio /ederal de 0455 B3::4C$ que determina o
sobrestamento de Htodas as demais delibera&es legislativas da casa em que estiver tramitandoI medida
provisria =# mais de 68 dias$ foi reinterpretada pelo Presidente da ,mara dos +eputados$ Lic=el !emer$ em
resposta ' questo de ordem n[ 600$ de 3::4 ,onsiderando ameaado o princ(pio da separao dos Poderes pela
atuao sobre a capacidade de autodeterminao de agenda pelo uso constante de medidas provisrias e
consequente sobrestamento da pauta$ o citado Presidente passou a entender a palavra >todas? como se referindo
apenas 'quelas matrias cujo conteDdo material seja objeto poss(vel de medidas provisrias
0::
Fuest&es de ordem n[ 861 e 883 de 3::4
5:
alega"se$ no limite$ comprometer a governabilidade Primeiro$ preciso recon=ecer que o uso
dos meios de obstruo para retardar o processo no compromete a contraparte do princ(pio
das garantias$ qual seja$ a vitria da Laioria$ cabendo a esta reunir"se com a efici*ncia
necess#ria para lograr vitrias cleres .egundo$ ainda que recentes decis&es de outros
Poderes
0:0
ten=am mitigado os poderes do 7xecutivo$ este ainda disp&e de prerrogativas
suficientes para conseguir priori-ar suas iniciativas$ como o sobrestamento da pauta por meio
de projetos de lei de sua autoria e medidas provisrias$ respectivamente arts 96 Z0[ e 93 da
,onstituio /ederal de 0455 B3::4C Portanto$ no v#lido Bnem suficienteC recurso a um
princ(pio de Processo Legislativo para limitar a obstruo$ pois o alcance desta no decorre de
um excesso de outro
O mesmo racioc(nio pode ser aplicado a outros questionamentos fundamentados sobre
a interpretao e abstrao das regras ?o escopo deste trabal=o$ vale destacar que os
princ(pios da ao$ da persuaso racional$ da jurisdio improrrog#vel$ do recurso ao Poder
Judici#rio e da motivao Bpol(ticaC foram eliminados em sua pertin*ncia ao Processo
Legislativo por no apresentar suficiente abstrao Bsua acepo equivalente a uma regraC
7nquanto os da imparcialidade$ da inafastabilidade$ das provas il(citas$ da motivao
Bjur(dicaC e da necessidade no foram inclu(dos$ dada sua especificidade de interpretao
Bfalta de flexibilidade para leitura contextuali-adaC Km princ(pio precisa apresentar
flexibilidade sint#tica e semntica
0%0 Pri2c/6ios7 *rit1rios de &e2eralidade e *a6acidade &eracio2al
;etomando os significados atribu(dos no primeiro cap(tulo deste trabal=o$ as
caracter(sticas de capacidade geracional e generalidade de um princ(pio denotam$
respectivamente$ repercusso em procedimentos e ressonncia em diferentes contextos$
portanto$ a exemplos palp#veis e recorrentes !ais conceitos provocam os seguintes
questionamentos) como rastrear a origem principiolgica de uma regraE ,omo comprovar a
universalidade de um princ(pioE
0:0
?o Legislativo$ a Fuesto de Ordem n[ 600$ de 3::4$ citada na nota 41$ acima ?o Judici#rio$ os julgamentos
das medidas cautelares em @+< n[ 6:65 e n[ 6:64$ de 3::5$ que reafirmaram a restrio do uso de medidas
provisrias para abertura de crditos extraordin#rios 's situa&es previstas no art 091$ Z2[ da ,onstituio
/ederal de 0455 B3::4C$ decorrentes de guerra$ comoo interna ou calamidade pDblica$ ou an#logas$ julgando
improcedente a relevncia e urg*ncia das medidas provisrias 6:3 e 6:8$ de 3::1$ que destinavam recursos a
despesas correntes
50
?o que di- respeito ' primeira pergunta$ preciso esclarecer que$ ao se falar em
origem$ remete"se ' questo das fontes
0:3
,omo j# foi destacado anteriormente$ o Processo
Legislativo alimentado por fontes diversas$ desde a legislao$ passando pela tradio at a
pr#tica
0:2
!odavia$ a origem que se quer aqui a racional$ a do princ(pio que organi-a a regra$
no importando a proced*ncia genealgica desta !rata"se de uma construo terica$ no
=istrica
@ capacidade geracional $ portanto$ uma caracter(stica principiolgica que se
manifesta na relao de reforo mDtuo que uma regra e um princ(pio estabelecem entre si @o
verificar que dado procedimento ou etapa existe$ busca"se uma explicao lgica para tal$ de
modo que no seja apenas uma mesura ou protocolo$ transparecendo sua utilidade 7sta ra-o
Bprovida de abstrao$ generalidade e interpretabilidadeC passa a ser sustent#culo dessa regra e
de outras tantas$ todas compreendidas como decorrentes de um princ(pio que$ agora$ adquire
maior relevncia$ na medida em que prof(cuo em prog*nie ,onforme o axioma da teoria
dos sistemas$ constitui"se uma relao dinmica$ contendo em si mesma informao$ e que$
portanto$ no pode ser desconstru(da em componentes
G importante$ ainda$ enfati-ar que uma mesma regra pode ser informada por distintos
princ(pios @lgumas quest&es simples apresentam uma genealogia direta$ porm quanto mais
complexa e central a regra para o Processo Legislativo$ maior a probabilidade de que diversos
princ(pios concorram para seu suporte ?o =# um Dnico camin=o entre fonte principiolgica
e sua manifestao procedimental
?o que tange ' segunda pergunta$ fundamental explanar que por HuniversalI no se
pretende a ocorr*ncia de um princ(pio na totalidade dos processos legislativos @ generalidade
pretendida em funo de sua necessidade para o sistema$ revelada por estruturas diferentes
segundo a realidade pol(tico"social$ mas reincidente e constante$ dada sua relevncia para os
atores do Processo Legislativo G um levantamento qualitativo e no quantitativo
@pesar de no di-er respeito a um percentual de ocorr*ncias$ espera"se que a
generalidade de um princ(pio manifeste"se tambm por uma variedade de exemplos !al
revelao no se tenciona de forma id*ntica$ apesar de algumas regras serem repetidas de
forma id*ntica em diferentes esferas ou enquanto tradu&es em pa(ses distintos ?o obstante$
0:3
H,=amam"se fontes formais do direito os meios de produo ou expresso da norma jur(dicaI B,<?!;@M
>;<?OP7;M +<?@L@;,O$ 0444C
0:2
LaX BL<++7;+@L7$ 0419C apresenta uma discusso detal=ada sobre as fontes que informam o Processo
Legislativo e a preced*ncia entre elas Lason B0482C oferece um resumo sobre o tema$ detal=ando as fontes em
mais categorias e propondo uma ordem =ier#rquica divergente daquela de LaX .eria preciso um estudo
aprofundado sobre a questo espec(fica das fontes para se oferecer um parecer de qual authorities deveria ser
adotado como paradigma na questo$ ou mesmo se =# v#rios coexistentes em funo de outros fatores$ como o
sistema jur(dico
53
a generalidade no fica comprometida pela excepcionalidade de estar ausente em certos casos
@ recorr*ncia comprova"se por meio da semel=ana da mesma idia num conjunto majorit#rio
de contextos$ ainda que em termos particulares
!ambm comp&e a generalidade o fato de determinado princ(pio ser aplic#vel de
modo constante A# uma =ierarquia entre princ(pios e regras
0:6
que no pode ser subvertida$
salvo ' custa do papel prprio daqueles$ ou seja$ da coer*ncia do sistema .e for preciso
afastar um princ(pio para explicar uma regra$ ou esta no est# adequada ou$ mais prov#vel$
aquele carece de car#ter principiolgico$ no de fato um princ(pio
0:8

@ssim$ uma idia que seja dependente de uma vari#vel extr(nseca ao objeto de an#lise
no pode ser alada a princ(pio @ federao$ para tomar um exemplo concreto$ tem influ*ncia
no Processo Legislativo na medida em que requer a etapa da reviso$ de forma que os entes
federados ten=am uma participao em igualdade proporcional$ a despeito de populao$
territrio$ vocao econmica e outras diferenas particulares !odavia$ no a federao a
regra$ nem um requisito$ das sociedades em an#lise Bapenas 36 pa(ses no mundo so
federa&es$ de um total de 042 na&es
0:9
C$ tampouco a reviso unicamente uma
representao federada
0:1
/alta ' federao generalidade$ pois no =# necessidade$
recorr*ncia nem aplicabilidade dela enquanto princ(pio fora dos estados federados
Os princ(pios do Processo Legislativo elencados anteriormente como pertinentes so
identific#veis no fundamento Bcapacidade geracionalC de regras$ cuja manifestao em
diferentes realidades leva a sua generalidade ,ertos princ(pios podem ser percebidos na base
de diversas etapas ou procedimentos 7sta informao leva ao questionamento de poss(vel
preponderncia entre eles$ ou de alguma forma de classificao interna 7ste o debate levado
a cabo na prxima seo
0%8 *o2solida4o de Pri2c/6ios
Os princ(pios recol=idos anteriormente a partir das ticas jur(dico"social$ pol(tica e
tcnica"procedimental apresentam$ alm das quatro caracter(sticas selecionadas Babstrao$
0:6
.alvo no +ireito ,onstitucional$ dada a unidade da ,onstituio B%@;;O.OM %@;,7LLO.$ 3::2C
0:8
<sso no desmente a discusso anterior$ decorrente da interpretabilidade$ que remeteu ' ponderao entre
princ(pios$ uma ve- que entre estes no =# necess#ria =ierarquia
0:9
,onforme informa&es do /orum of /ederations B3::4C
0:1
@ exemplo de /rana e Aolanda$ conforme discusso reali-ada na seo 302
52
interpretabilidade$ generalidade e capacidade geracionalC$ o fato de estarem vinculados ao
Processo Legislativo Bconforme a !abela 0C 7ntretanto$ poss(vel perceber um predom(nio
de determinadas idias$ como a democracia e a ordenao$ enquanto subjacentes a um
espectro maior de procedimentos ou etapas Por outro lado$ =# casos de conceitos que
contribuem para uma ou poucas regras$ por ve-es de modo marginal A# tambm que se
considerar que o conjunto em an#lise constitui um nDmero elevado de princ(pios centrais para
uma Dnica disciplina$ alguns com descrio e aplicao deveras espec(ficas +iante deste
quadro$ seria eficiente do ponto de vista operacional$ alm do did#tico$ organi-ar de alguma
forma esse conjunto de idias
?esse sentido$ a primeira provid*ncia decidir por uma =ierarqui-ao entre os
princ(pios ou no
0:5
Kma situao coerente com o plano de um sistema complexo seria a
interdepend*ncia de diversos princ(pios Porm$ alguns parecem decorrer de outro @
separao dos Poderes e a representao$ por exemplo$ guardam estrito v(nculo com a
democracia ?o dif(cil perceber regras dedut(veis a partir destas idias$ o que l=es empresta
o car#ter gerador dos princ(pios$ embora elas mesmas sejam inferidas de outras idias$ o que
as colocariam como princ(pios de uma segunda ordem
,onfigura"se uma aparente contradio em termos$ pois a prpria etimologia estatui o
princ(pio como in(cio .e ele apresenta"se derivado$ perde o car#ter de primordialidade ,abe
ressaltar que este no foi inclu(do entre as caracter(sticas de um princ(pio por ter sido julgada
confusa e no determin#vel) uma organi-ao de idias poderia facilmente diferir sobre$ por
exemplo$ se o princ(pio da deciso majorit#ria decorre do princ(pio das garantias ou o reverso
@demais$ a origem precisaria levar em conta fatores =istricos$ uma investigao extensa e
complexa$ uma ve- que os processos de evoluo dos legislativos diferem consideravelmente$
e regras foram importadas de um ordenamento a outro ao longo do tempo sem necess#ria
preocupao com a lgica do conjunto Logo$ a primordialidade$ ou ocupar a posio de
origem primeira$ no deve ser critrio exigido para comprovar os princ(pios do Processo
Legislativo$ sob pena de por em risco toda a construo terica aqui reali-ada
@bandonada a =iptese de uma =ierarquia indiscut(vel para os princ(pios do Processo
Legislativo$ prop&e"se alternativamente um conceito$ o de princpio nucleador .eria este o
caso daquelas idias que agregam ao seu redor$ por proximidade semntica ou converg*ncia
0:5
@ principal authorit5 britnica$ 7rsOine LaX BL<++7;+@L7$ 0419C fa- uma proposta semel=ante quanto a
grada&es entre as regras segundo sua fonte Bconferir nota 0:0$ acimaC 7le prop&e quatro n(veis Baqui em ordem
=ier#rquicaC) 0C ;egras de importncia constitucionalM 3C ;egras para considerao em profundidade e detal=eM
2C ;egras para uma deciso claraM e 6C ;egras para promoo da regularidade e uniformidade
56
Bde meios ou finsC$ outros princ(pios cuja repercusso se faa sentir menos em procedimentos
e etapas
G verdade que esta soluo tambm pode ser questionada do ponto de vista da
arbitrariedade da escol=a de quais seriam esses princ(pios nucleadores 7ntretanto$ =# um
modo de redu-ir a este vis @ proposta deste trabal=o desde o in(cio a busca de um
conjunto de princ(pios inerentes ao Processo Legislativo em sistemas sociais complexos
constitu(dos em estados democr#ticos de direito que sejam capa-es de refletir as tr*s ticas
mais afetas ao estudo do fenmeno ?atural$ portanto$ que os princ(pios selecionados como
centrais manten=am relao direta para com a realidade das sociedades selecionadas e que
representem as diferentes aproxima&es anal(ticas
?esse sentido$ dois grupos de princ(pios despontam como decorrentes do prprio
contexto social atual O primeiro conforma"se$ de certa forma$ em constata&es da 7conomia$
em seu sentido amplo de campo do saber @ esse conjunto filiam"se os princ(pios da
capacidade limitada$ da racionalidade dos atores$ da negocia"#o e da ordena"#o @ segunda
classe composta por institutos da ,onstituio$ no seu car#ter de acoplamento estrutural
entre a Pol(tica e o +ireito
0:4
,omp&e"se dos princ(pios da democracia$ da legalidade$ da
e6uidade e das garantias
0:4
Para o significado deste conceito relativo ' ,onstituio$ ver Lu=mann B0449C
58
@ /igura 9 apresenta uma proposta de vinculao dos demais princ(pios suscitados ao
longo deste trabal=o aos oito propostos como nucleadores)
/igura) 9) Princ(pios nucleadores e vinculao aos demais princ(pios
7ste esquema tem inteno to somente propositiva e limita"se a um exerc(cio$ que
dever# receber muitas cr(ticas e reformas ;essalta"se que$ embora leve em considerao as
caracter(sticas das sociedades e das ticas sobre o Processo Legislativo$ os critrios de seleo
dos prprios princ(pios nucleadores ainda so um ensaio da converg*ncia das demais idias
atinentes ao fenmeno !odavia$ qualquer aprimoramento ir# requerer pesquisas ulteriores$
uma ve- que o propsito deste trabal=o foi alcanado) uma sugesto coerente e
interdisciplinar de princ(pios do Processo Legislativo
Democracia
#Auidade
Racio2alidade dos
$tores
Le(alidade
*a6acidade
Limitada Ne(ocia4o
.eparao de Poderes
;epresentao
@dequao
/ormalidade
Publicidade
?ecessidade de 7xames
7conomia Processual
;esponsabilidade
+evido Processo Privilgios
<ndepend*ncia
>overnabilidade
.eleo de meios para fins ,iclo
@tores Pol(ticos
.implicidade
!ranspar*ncia
Justia
,apacidade de 7xpresso
&ara2tias
Oportunidade
+eciso Lajorit#ria
.oberania do Plen#rio
Orde2a4o
Oralidade
?ecessidade de +ebates
Processo
Proporcionalidade
.ubsidiaridade
<ncerte-a
?o"impulsividade
+iscricionariedade
59
*ON*LUS!O
@ aparente aleatoriedade dos acidentes procedimentais componentes do Processo
Legislativo motiva a explorao de um norte para estruturao do con=ecimento aplicado
sobre o mesmo Props"se a verificao dos princ(pios enquanto fio condutor de um
fenmeno complexo$ concebido na interface entre o direito$ a ci*ncia pol(tica e a atividade
tcnica
@ investigao de princ(pios do Processo Legislativo tomou por base uma
conceituao de Hprinc(pioI como idia unificadora$ subjacente a regras$ dotada de quatro
caracter(sticas$ abstrao$ interpretabilidade$ generalidade e capacidade geracional$
selecionadas em funo de seu significado epistemolgico Km poss(vel quinto elemento$ a
primordialidade$ foi desconsiderado dada a exig*ncia de se empreender estudos =istricos
aprofundados e sua relevncia menor numa proposta de organi-ao lgica do status vigente
para a questo em an#lise
7stabelecidos os critrios$ debruou"se sobre as tr*s ticas consideradas mais
pertinentes ao Processo Legislativo e$ dentro de cada uma delas$ avanou"se nos campos de
estudo com maior potencial de 'quele informar princ(pios ,om isso$ foram reunidos e
brevemente debatidos sessenta e um princ(pios$ avaliando sua pertin*ncia ou no ao objeto
deste estudo 7ste procedimento resultou em um grupo de trinta e oito princ(pios$ excluindo"
se os demais
7ste conjunto de idias foi$ ento$ submetido a um ju(-o acerca dos critrios
anteriormente estabelecidos ,onsiderando a elevada quantidade de princ(pios e as
correla&es percebidas entre os mesmos$ decidiu"se por uma consolidao capa- de redu-ir
este nDmero e$ ao mesmo tempo$ organi-ar as idias por proximidade semntica ou por
converg*ncia @tendendo ao objetivo geral da presente pesquisa$ o recurso a este conceito$
bati-ado de Hprinc(pio nucleadorI$ promoveu uma proposta de consolidao$ por meio da qual
foram reunidos ao redor de oito nucleadores Bcapacidade limitada$ racionalidade dos atores$
negociao e ordenaoM democracia$ legalidade$ equidade e garantiasC os princ(pios do
Processo Legislativo
Por bvio$ no deve cessar aqui o estudo deste importante tema ?o =# ra-o em se
ter empreendido este trabal=o por si mesmo$ seno como instrumento que possa apontar
camin=os a pesquisas futuras com similar inteno de fugir de vieses compartimentados
acerca de um fenmeno social to complexo O rol oferecido tem pretenso ao car#ter de
51
(ndice e de provocao ao debate Ousar algo mais que sugerir os princ(pios do Processo
Legislativo seria uma ambio ainda maior do que a tentativa de identific#"los
?o que tange a propostas de aplicao dos resultados obtidos$ elas variam em escopo e
profundidade) discusso pormenori-ada do que vem a ser o devido processo em termos
legislativos e em que ele difere de seu similar jur(dicoM a possibilidade de altera&es nas regras
serem ou no aplic#veis 's proposi&es em tramitaoM os limites de extenso das pr#ticas de
obstruo enquanto respeito de ambas as partes do princ(pio das garantiasM a reviso
principiolgica de um regimento para verificao de sua coer*ncia
7m suma$ o estudo dos princ(pios do Processo Legislativo por meio da an#lise de
ticas diversas e complementares demonstrou"se fecundo$ aplic#vel e instigante a novos
desenvolvimentos acad*micos relacionados ao tema
55
R#)#R9N*I$S :I:LIO&R)I*$S
54
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.o Paulo) _tica$ 3::8
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