877-Autonomia Na PolíticaExBs

A AUTONOMIA NA POLTICA
EXTERNA BRASILEIRA
A POLTICA EXTERNA
INDEPENDENTE E O PRAGMATISMO
RESPONSVEL: MOMENTOS
DIFERENTES, POLTICAS
SEMELHANTES?
Autonomia.indd 1 26/10/2011 14:03:34
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministrio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
Presidente Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Autonomia.indd 2 26/10/2011 14:03:34
Braslia, 2011
A Autonomia na Poltica
Externa Brasileira
A poltica externa independente e o pragmatismo
responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes?
LUIZ FERNANDO LIGIRO
Autonomia.indd 3 26/10/2011 14:03:34
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Ficha catalogrfca elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva
CRB /1810
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei
n 10.994, de 14/12/2004.
Equipe Tcnica:
Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho
Fernanda Antunes Siqueira
Fernanda Leal Wanderley
Juliana Corra de Freitas
Mariana Alejarra Branco Troncoso
Reviso:
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011
Ligiero, Luiz Fernando.
A autonomia na poltica externa brasileira : a poltica
externa independente e o pragmatismo responsvel:
momentos diferentes, polticas semelhantes? / Lus
Fernado Ligiero. Braslia: Fundao Alexandre de
Gusmo, 2011.
412 p.
ISBN: 978.85.7631.348-9
1. Poltica Externa. 2. Relaes Bilaterais. 3. Insero
Internacional.
CDU 327.3(81)
Autonomia.indd 4 26/10/2011 14:03:34
Introduo, 9
PARTE I A Poltica Externa Independente (1961-1964) 15
Captulo 1 Ambiente, 17
A. Antecedentes, 17
A.1. A Poltica Externa at o Fim da Segunda Guerra Mundial, 17
A.2. A Poltica Externa Brasileira Aps a Segunda Guerra, 21
A.3. O Comeo dos Anos Sessenta, 28
B. A Situao Interna Brasileira, 32
B.1. A Presidncia de Jnio Quadros, 34
B.2. O Governo Parlamentarista de Joo Goulart, 37
B.3. O Governo Presidencialista de Joo Goulart, 42

C. Insero e Conceito Internacional do Brasil, 49
C.1. Insero Internacional do Brasil, 49
C.2. Conceito Internacional do Brasil, 55
D. O Panorama Internacional, 57
Captulo 2 Discurso e Implementao da Poltica Externa Independente, 75
A. Consideraes Gerais, 75
A.1. Caractersticas da PEI, 75
Sumrio
Autonomia.indd 5 26/10/2011 14:03:34
B. Relaes Bilaterais, 88
B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos, 88
B.1.1. Relaes com os Estados Unidos da Amrica, 88
B.1.2. Relaes com a Europa, 104
B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento, 110
C. Relaes Multilaterais, 126
C.1. Atuao em foros regionais, 126
C.2. Atuao em foros globais, 127

PARTE II O Pragmatismo Responsvel (1974-1979), 134
Captulo 1 Ambiente do Pragmatismo Responsvel, 137
A. Antecedentes, 152
B. A Situao Interna Brasileira, 152
C. Insero e Conceito Internacional do Brasil, 174
C.1. Insero Internacional do Brasil, 174
D. O Panorama Internacional, 177
Captulo 2 Caractersticas do Pragmatismo Responsvel, 193
A. Consideraes Gerais, 193
B. Relaes Bilaterais, 203
B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos, 203
B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento, 223
C. Relaes Multilaterais, 249
C.1. Atuao em foros regionais, 249
C.2. Atuao em foros globais, 250

Autonomia.indd 6 26/10/2011 14:03:34
PARTE III Comparao entre a Poltica Externa Independente e o Pragmatismo
Responsvel, 255
Introduo, 257
Captulo 1 Comparao entre os Ambientes da Poltica Externa Independente
e do Pragmatismo Responsvel, 263
A. Comparao entre os Antecedentes, 263
B. Comparao entre as situaes internas, 275
C. Comparao entre as inseres internacionais e os conceitos do Brasil nos dois
momentos, 298
C.1. Comparao entre as inseres e conceitos internacionais do Brasil em cada
momento, 299
C.1.1. Fatores involuntrios, 299
C.1.2. Fatores voluntrios, 302
C.2. Conceito internacional, 303
C.2.1. Comparao entre conceitos internacionais, 303
C.2.2. Infuncia do conceito internacional na adoo das polticas, 304
D. Comparao entre as situaes internacionais, 305
Captulo 2 Exame comparativo entre a poltica externa independente e o
pragmatismo responsvel, 317
A. Comparao entre os discursos da poltica externa independente e do pragmatismo
responsvel, 317
B. Comparao entre a implementao da poltica externa independente e do
pragmatismo responsvel, 343
Concluso, 389
Autonomia.indd 7 26/10/2011 14:03:34
Autonomia.indd 8 26/10/2011 14:03:34
9
A poltica externa brasileira tem-se caracterizado pela continuidade,
mas se tem modifcado de maneira por vezes surpreendente. Essas
duas afirmaes parecem paradoxais, mas podem ser conciliadas
com uma assertiva suplementar: as mudanas foram frequentes, mas
nunca abalaram a linha bsica de conduta do Brasil em suas relaes
internacionais.
A continuidade da poltica externa brasileira, desde o populismo de
Vargas e Goulart, passando pelos militares, de 1964 a 1985, e chegando
aos civis que os sucederam, deve-se ao fato de que ela foi, desde 1930,
um dos pilares do projeto de desenvolvimento do pas
1
. Alm disso,
ela manteve durante todo o sculo XX uma aliana no escrita com os
Estados Unidos da Amrica.
As mudanas sempre estiveram direta ou indiretamente ligadas a
variaes nessa aliana. Mesmo quando, em um perodo imediatamente
anterior Segunda Guerra Mundial, o Brasil aprofundou as trocas
com a Alemanha nazista, a aliana com os Estados Unidos da Amrica
permaneceu, porm, como um eixo central da poltica externa brasileira.
Entre a Segunda Guerra Mundial e o incio da presente dcada, dois
momentos destacaram-se em comparao aos que os antecederam: o da
1
Camargo, Sonia e Vzquez Ocampo, Jos Maria Autoritarismo e Democracia na Argentina
e Brasil, introduo de Helio Jaguaribe.
Introduo
Autonomia.indd 9 26/10/2011 14:03:34
10
poltica externa independente, doravante referida como PEI, nos governos
de Jnio Quadros e Joo Goulart (1961-1964), e o do pragmatismo
responsvel no Governo do General Ernesto Geisel (1974-1979). Em
ambos, foi adotada uma poltica externa mais autnoma com relao
aos Estados Unidos da Amrica.
No h um acordo entre os autores sobre a intensidade da mudana
empreendida pela PEI, adotada por Jnio Quadros e continuada por Joo
Goulart, mas a maioria v nela pelo menos uma razovel transformao
na poltica externa brasileira do ps-guerra. Ela privilegiou as relaes
com o mundo em desenvolvimento e vigorou durante pouco mais de trs
anos, tendo sido substituda pelo retorno a um alinhamento automtico
com os Estados Unidos da Amrica, no Governo militar do General
Castello Branco.
Inexistem, porm, divergncias quanto importncia do pragmatismo
responsvel. Desenvolvido pelo General Ernesto Geisel e seu Chanceler,
Azeredo da Silveira, ele foi adotado durante cinco anos e introduziu
uma grande mudana de rumo na linha tradicional da poltica externa
brasileira.
A presente tese pretende examinar a PEI e o pragmatismo responsvel
e a seguir compar-los. Baseia-se nas seguintes hipteses iniciais: 1 a
PEI e o pragmatismo responsvel so dois pontos altos do nacional-
-desenvolvimentismo na poltica externa brasileira; 2 seus momentos
polticos interno e internacional, bem como a insero do Brasil no mundo
so bastante diferentes; 3 existem muitas semelhanas entre a PEI e o
pragmatismo responsvel, tanto no discurso quanto na implementao.
Para auxiliar o exame de ambas as polticas foi utilizada a bibliografa
existente, alm de material dos arquivos do Itamaraty e dos National
Archives em Washington. Foi tambm incorporada a viso de vrios
diplomatas, especialistas em questes de relaes internacionais, com
base em entrevistas pessoais e na escuta de entrevistas gravadas de
alguns deles
2
.
O exame inicial das duas polticas e a comparao entre elas confrma
as hipteses da tese. medida que elas so estudadas mais detidamente,
a impresso inicial vai-se matizando. Embora presente em ambas, o
nacional-desenvolvimentismo tem caractersticas especfcas em cada
2
Principalmente as entrevistas concedidas por Mario Gibson Barboza e Antonio Francisco
Azeredo da Silveira ao CEPEDOC da Fundao Getlio Vargas.
Autonomia.indd 10 26/10/2011 14:03:34
11
INTRODUO
uma, os momentos internos e internacionais, embora diferentes, guardam
certas semelhanas e a insero internacional do Brasil no fundo no
mudou muito. J as polticas externas, embora parecidas, apresentam
caractersticas especfcas e bastante diversas.
O nacional-desenvolvimentismo da primeira fase apresenta um vis
ideolgico marcado e uma resistncia ao capital estrangeiro que no
esto presentes na segunda. Ambos so momentos de crise interna, em
que se tornava premente a busca de um novo caminho para manter o
desenvolvimento econmico e realizar o sonho brasileiro de ascenso
no concerto das naes. Nas duas pocas houve grande efervescncia
internacional e um esforo para alcanar uma autonomia maior com relao
s potncias dominantes. E apesar das mudanas visveis, em ambas o Brasil
continuava a ser um pas muito dependente de capitais e tecnologia externa.
Embora a construo do discurso de ambas as polticas externas
seja parecida, elas contm no seu bojo algumas questes diferentes.
Alm disso, os objetivos das duas polticas nem sempre so os mesmos
e certos instrumentos utilizados para sua implementao divergiram
signifcativamente.
Os aspectos comuns na situao interna e internacional, bem como
na insero internacional do Brasil nos dois momentos, no parecem,
contudo, sufcientes para justifcar as semelhanas entre as duas polticas
externas. O presente trabalho busca em consequncia outras razes que
poderiam explicar tais semelhanas, tanto a partir dos antecedentes
quanto das foras profundas da sociedade brasileira nos dois momentos
estudados.
Para tornar isso mais claro, a tese examina separadamente cada uma
das duas polticas externas, procurando entender o contexto em que elas
apareceram. Descreve o ambiente em que elas surgiram e examina seu
discurso e implementao, enfatizando a importncia dos fatores internos
e internacionais sobre tais momentos. Compara-as fnalmente, tanto no
que tange ao ambiente quanto ao traado e implementao, apontando as
principais semelhanas e diferenas entre a PEI e o pragmatismo responsvel.
O estudioso de poltica externa enfrenta vrios problemas conceituais e
tericos. Deve ele dar primazia s infuncias externas que a condicionaram
aos fatores internos que a infuenciaram, ou a ambos?
3

3
Storrs, K. L. Brazils Independent Foreign Policy, 1961-1964: Background, Tenets, Linkage
to Domestic Politics and Aftermath, p. 1.
Autonomia.indd 11 26/10/2011 14:03:34
12
Em geral, cada grupo de pesquisadores polticos prefere escolher
apenas um foco o subsistema nacional ou o subsistema internacional.
Mas os estudiosos da poltica externa tm de entrar em um campo
intermedirio entre ambos os subsistemas e acabam por fazer uma escolha
entre dois campos.
nfases diferentes so, porm, possveis para diferentes grupos
de pesquisadores. A grosso modo, um primeiro grupo v a poltica
externa como uma resposta ao ambiente internacional e a outros fatores
externos. Dentro desse grupo, alguns colocam maior nfase nos interesses
nacionais dos Estados, que so bastante constantes, e em certos elementos
materiais relativamente permanentes, tais como geografa, recursos e
potencialidades, bem como no tipo de insero internacional que tais
fatores propiciam. Outros preferem concentrar-se na infuncia do meio
ambiente internacional sobre a poltica externa.
J um segundo grupo concentra-se nos processos internos de tomada
de decises sobre poltica externa. Esse grupo tende a considerar no
somente as infuncias motivacionais, mas tambm as socioeconmicas
e institucionais sobre essa poltica
4
.
A presente tese leva em considerao os vnculos existentes entre
poltica interna, ambiente externo e poltica externa. Procura evitar uma
nfase acentuadamente maior sobre um ou outro fator, embora pressuponha
que a principal infuncia sobre a poltica externa (e interna) so as foras
profundas de cada sociedade, de origem predominantemente interna
5
.
O prximo problema do pesquisador : devem os trs fatores ser
considerados de maneira separada ou simultaneamente? Na presente tese,
cada um deles examinado a princpio separadamente e em seguida se
busca estabelecer as ligaes entre eles, tanto no que tange ao ambiente
quanto ao traado e implementao das duas polticas externas.
Para tanto, concentra seu exame na histria da poltica externa
brasileira depois de 1930 e principalmente aps a Segunda Guerra
Mundial, quando duas vises de desenvolvimento profundamente ligadas
poltica externa surgiram no Brasil: a que defendia um desenvolvimento
4
Storrs, op. cit., pp. 3-4.
5
Baseia-se para isso nas teorias desenvolvidas por Renouvin e Duroselle em seu livro fundamental
para o estudo das relaes internacionais: Tout Empire Prira. Segundo eles, toda poltica
externa grandemente influenciada pelas foras profundas da sociedade em que aparecem e
que necessrio examinar.
Autonomia.indd 12 26/10/2011 14:03:34
13
INTRODUO
associado s grandes potncias e principalmente aos Estados Unidos
da Amrica, e a que preferia um modelo mais autnomo, baseado em
investimentos internos e em uma participao estatal maior no esforo
de desenvolvimento.
No incio dos anos sessenta crescera o envolvimento da sociedade
na defnio dos rumos adotados pela poltica externa e a imbricao
entre as questes internas e externas. Esse momento em que foi adotada
a PEI caracterizou-se pela exacerbao dos antagonismos, uma vez que
as concepes internas de desenvolvimento e a bipolaridade que dividia
o mundo associaram-se de maneira mais profunda
6
.
Durante o pragmatismo responsvel, a imbricao entre poltica
interna e externa j era menor e os antagonismos, embora ainda
existissem, encontravam-se sufocados por uma dcada de regime de
exceo. Ainda assim, o Brasil enfrentava a grande crise provocada
pelo primeiro choque do petrleo, que demandou grandes ajustamentos
internos de rumo e mudanas substanciais na poltica externa.
s mudanas internas no Brasil correspondem cmbios importantes
no panorama internacional, que exerceram infuncia sobre as duas
polticas externas
7
.
No primeiro momento, verifcou-se uma grande transformao
internacional e surgiu um novo bloco terceiro-mundista mais coeso e
organizado, fruto da independncia de uma srie de pases da frica
e sia. No segundo, o primeiro choque do petrleo e os cmbios no
panorama internacional que se seguiram a ele foraram os pases a se
adaptarem a circunstncias adversas. No caso do Brasil e de outros pases
em desenvolvimento, alm do sbito aumento das cotaes internacionais
do produto, foi necessrio lidar com a estagfao, bem como com o
aumento dos preos dos produtos industrializados e reduo dos preos
internacionais das matrias-primas que se seguiram.
Alm disso, o surgimento do cartel de produtores de petrleo
a OPEP mostrou que talvez fosse possvel reverter a tradicional
deteriorao dos preos de produtos primrios em comparao com os
6
Cervo, A. L., O Desafio Internacional, p. 39.
7
Em entrevista concedida ao autor, o Embaixador Ramiro Elsio Saraiva Guerreiro, Secretrio-
Geral do Itamaraty no perodo Geisel e Ministro das Relaes Exteriores durante o Governo
Figueiredo, tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel constituram mais que nada um
aggiornamento da poltica externa brasileira.
Autonomia.indd 13 26/10/2011 14:03:34
14
dos bens industrializados. Para tanto, seria imprescindvel uma maior
unio dos produtores de matrias-primas e uma maior coordenao dos
pases em desenvolvimento.
Essa teoria, mais tarde desmentida pelo aumento da prospeco, o
surgimento de substitutos e os esforos para o incremento da produtividade
que se seguiram crise do petrleo, contribuiu para fortalecer a unio dos
pases em desenvolvimento. Essa foi uma poca de grandes esforos em
prol de uma nova ordem econmica internacional mais justa. Tambm
foi um momento em que vrios pases buscaram adotar polticas externas
mais independentes com relao aos pases industrializados em geral e,
sobretudo potncia hegemnica ocidental.
A presente tese est constituda de trs Partes, alm da Introduo e
da Concluso. A presente Introduo defne o escopo do trabalho e sua
estrutura.
A Parte I examina a PEI. Ela formada de dois captulos. O
primeiro passa em revista o ambiente da PEI, mais especifcamente, seus
antecedentes, o momento interno, a insero e o conceito internacional do
Brasil e o panorama internacional do momento, com nfase nas relaes
com os EUA. No segundo, so examinados os principais aspectos da PEI,
tanto no que tange a seu discurso quanto a sua implementao.
A Parte II estuda o pragmatismo responsvel e tem a mesma estrutura
da Parte I. Est, pois constituda de dois captulos. O primeiro examina o
pano de fundo e o segundo o traado e a implementao do pragmatismo
responsvel.
A Parte III estuda as principais semelhanas e diferenas entre a PEI e
o pragmatismo responsvel. Tambm ela tem dois captulos. No primeiro,
so passadas em revista as semelhanas e diferenas do ambiente das
duas polticas externas os antecedentes, situao interna, insero e
conceito internacional do Brasil, bem como o panorama internacional
em que ambas as polticas surgiram. No segundo captulo, examinam-se
as semelhanas e diferenas entre elas, tanto no que tange ao discurso
quanto implementao.
Finalmente, a concluso faz um balano das principais questes
apresentadas, tanto no que diz respeito ao ambiente quanto ao traado
e implementao de ambas as polticas. Tambm assinala as principais
semelhanas e diferenas entre elas, sublinhando suas causas e
consequncias.
Autonomia.indd 14 26/10/2011 14:03:34
PARTE I
A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE (1961-1964)
Autonomia.indd 15 26/10/2011 14:03:34
Autonomia.indd 16 26/10/2011 14:03:34
17
A. Antecedentes
A poltica externa do Brasil caracterizou-se desde seu incio pela
primazia e maior dependncia das relaes com um determinado pas.
Os contatos preferenciais com Portugal, nos tempos da colnia, foram
substitudos pelas relaes com a Gr Bretanha no sculo XIX e com os
Estados Unidos da Amrica no sculo XX. No obstante, o pas buscou
em vrios momentos reduzir essa dependncia.

A.1. A Poltica Externa at o Fim da Segunda Guerra Mundial
Durante muito tempo, as relaes Brasil-Estados Unidos haviam sido
secundrias. At a independncia, Portugal fora o centro das atenes e
depois de 1822 a Inglaterra passou a ocupar esse papel.
Com a proclamao da Repblica, o Brasil teve que lutar para que
o novo regime fosse reconhecido e os Estados Unidos foram a primeira
potncia internacional a faz-lo. Em troca, foi assinado em 1891 um
acordo que previu uma reduo mtua de 25 % nas tarifas cobradas por
cada um aos produtos do outro e permaneceu em vigor at 1894
8
.
8
Sibeck, G. P. Brazils Independent Foreign Policy, pp. 41-52.
Captulo 1
O Ambiente Da Poltica Externa Independente
Autonomia.indd 17 26/10/2011 14:03:34
18
Os Estados Unidos tambm assumiram a liderana no apoio ao
governo republicano em 1893, quando rebeldes tentaram derrubar o
regime. Arbitraram ademais a disputa com a Argentina sobre as Misses,
dando ganho de causa ao Brasil, o que deu incio diplomacia de
estabelecimento das fronteiras.
Data tambm dessa poca a poltica adotada pelo Baro do Rio
Branco de relacionamento privilegiado com os Estados Unidos, chamada
de aliana no escrita
9
. Com base nela, o Brasil aceitou tacitamente
a Doutrina Monroe, que, em dezembro de 1823, levantara-se contra
a interveno europeia no Novo Mundo. Tambm apoiou o corolrio
de Theodore Roosevelt, que em 1904 sancionou a interveno norte-
-americana na Amrica Latina e introduziu a poltica do chamado big
stick, mantendo esse apoio quando o Presidente William Howard Taft
desenvolveu a chamada diplomacia do dlar.
A neutralidade norte-americana nas questes de fronteira era vista
como uma contribuio para os objetivos da poltica externa brasileira.
Ela foi importante para convencer a Frana a arbitrar a disputa com
o Amap, bem como a manter neutralidade com relao ao Acre,
favorecendo o Brasil.
Em 1905, o Brasil e os Estados Unidos alaram suas legaes ao
status de Embaixadas. E em 1906 um Secretrio de Estado norte-
-americano Elihu Root chefou pela primeira vez uma delegao norte-
-americana Terceira Conferncia Pan-Americana no Rio de Janeiro.
Desde 1870, os Estados Unidos eram o principal mercado para
as exportaes brasileiras, mas fcavam para trs no que tange s
importaes. Em 1912, quando Rio Branco faleceu, os Estados Unidos
compravam do Brasil trs vezes mais do que a Gr Bretanha, mas as
importaes brasileiras provenientes daquele pas eram menores do que
as da Gr Bretanha ou Alemanha.
Rio Branco considerava as Amricas um condomnio, em que o
Brasil exerceria infuncia sobre a Amrica do Sul, enquanto os Estados
Unidos controlariam a Amrica Central e o Caribe
10
. Sua poltica, alm
das consideraes geopolticas, refetiu uma dependncia do mercado
norte-americano para as exportaes de caf, ao mesmo tempo em que a
9
Burns, B. The Unwritten Alliance.
10
Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, pp. 25-26.
Autonomia.indd 18 26/10/2011 14:03:34
19
O AMBIENTE DA POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE
Gr Bretanha continuou a ser o credor tradicional e o pas sofria ameaas
da Argentina, coligada com outros pases do continente.
Tratava-se de uma linha conciliatria, segundo a qual o Brasil
apoiava os EUA se possvel, levando em conta os interesses nacionais.
Isso no exclua eventuais dissenses
11
.
Na disputa do Acre, por exemplo, apesar das presses norte-
-americanas para assegurar o que os EUA consideravam os interesses de
suas empresas, o Brasil manteve-se frme em suas posies. Tambm na
Segunda Conferncia de Paz da Haia (1907) o Brasil assumiu a posio
de lder latino-americano na defesa da igualdade jurdica das naes,
apesar da oposio veemente dos EUA
12
.
Depois da morte de Rio Branco, em 1912, o Brasil aproximou-se
ainda mais dos Estados Unidos. No incio da Primeira Guerra Mundial,
contudo, o Governo adotou uma poltica de neutralidade, s modifcada
quando os Estados Unidos romperam as relaes com a Alemanha e
os alemes afundaram o vapor Paran. E quando os Estados Unidos
declararam guerra Alemanha o Brasil seguiu seus passos
13
.
A Primeira Guerra Mundial consolidou a predominncia comercial
norte-americana no Brasil, que j se anunciava desde a dcada de
1870. A partir da Proclamao da Repblica, todos os grandes temas
reconhecimento da Repblica, consolidao das fronteiras, proteo
dos preos do caf e as guerras mundiais passaram a ter uma relao
direta com os Estados Unidos.
No obstante, o Brasil adotou uma atitude independente ao participar da
Liga das Naes, apesar da recusa norte-americana em faz-lo. A participao
brasileira durou pouco e em 1928 o Brasil saiu ofcialmente do Organismo.
Em 1922, o Brasil e os Estados Unidos concluram um tratado em que
se concediam mutuamente o tratamento de nao mais favorecida. Um
outro acordo estabeleceu, sob os protestos da Argentina, uma misso naval
norte-americana no Rio de Janeiro, a qual ajudaria o pas a recompor sua
Marinha
14
. No obstante, as relaes mantiveram um carter passivo do
ponto de vista dos Estados Unidos, cabendo a iniciativa sempre ao Brasil
15
.
11
Rodrigues, J. H. Interesse Nacional e Poltica Externa.
12
Storrs, K. L., op.cit., p. 117.
13
Storrs, K. L., op. cit., p. 118.
14
15
Seixas Corra, Da Confrontao Confrontao, p. 15.
Autonomia.indd 19 26/10/2011 14:03:34
20
Com a Revoluo de 30, a posio do Brasil quanto aos Estados
Unidos pareceu incerta, mas logo a amizade tradicional entre os dois
pases foi retomada. A poltica de boa vizinhana, do Presidente
Roosevelt, foi uma tentativa norte-americana de renunciar interveno
direta em favor de formas mais sutis de dominao
16
.
Aps a consolidao do territrio, com Rio Branco, a questo do
desenvolvimento do territrio passou, com Getlio Vargas, a ser o tema
central da poltica externa brasileira
17
. E o Brasil comeou a exigir
reciprocidade de tratamento por parte dos Estados Unidos da Amrica e
a manter a liberdade de negociar com os demais pases.
O primeiro governo de Getlio Vargas desenvolveu uma poltica
pendular entre Washington e Berlim, utilizando a poltica externa como
um instrumento para industrializar o pas
18
. Concluiu em 1934, um
Tratado de Comrcio com os Estados Unidos, assentado em premissas
do livre comrcio, com clusula de nao mais favorecida e concesses
tarifrias. Firmou no mesmo ano um acordo de comrcio compensado com
a Alemanha, a qual chegou a ser o principal fornecedor de manufaturados
do Brasil at o incio da Segunda Guerra Mundial.
As relaes fnanceiras do pas centraram-se, contudo, nos Estados
Unidos e Gr Bretanha. Vrias negociaes com os dois pases, tanto
do setor privado quanto do setor pblico, foram realizadas no perodo,
envolvendo atrasados comerciais, pagamento da dvida e disponibilidade
de cmbio.
Getlio Vargas tentou buscar nos Estados Unidos e Alemanha
a cooperao tcnica e financeira para a montagem de uma usina
siderrgica. A poltica do governo brasileiro levou a empresa norte-
-americana United States Steel a conceder os crditos necessrios para a
construo de Volta Redonda, evitando a concorrncia da Krupp alem.
A concentrao de imigrantes alemes, japoneses e italianos, o
Partido Integralista, e a prpria ruptura do sistema democrtico em 1937,
alm das caractersticas fascistas e da existncia de vrios dirigentes
simpticos ao eixo
19
, levantaram muitas dvidas sobre que lado o Brasil
escolheria no confito. Ainda assim intensifcaram-se as relaes com os
16
Ibid.
17
Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra.
18
Vizentini, P. F.,O Nacionalismo Desenvolvimentista, p. 25.
19
Entre eles o Ministro da Guerra de Dutra, o Chefe do Estado Maior e outros elementos militares.
Autonomia.indd 20 26/10/2011 14:03:35
21
Estados Unidos, inclusive para conter a Argentina, que mantinha uma
poltica mais prxima do Eixo
20
. Os crditos concedidos para fnanciar
Volta Redonda e a ajuda militar prometida desequilibraram a balana a
favor dos EUA e o Brasil concedeu quele pas a permisso de utilizar
as bases areas de Natal e Fortaleza
21
.
Logo aps o ataque a Pearl Harbor, durante a Conferncia de
Ministros das Relaes Exteriores da OEA no Rio de Janeiro, o Brasil
rompeu relaes com as trs potncias do Eixo. E aps o afundamento
de navios brasileiros, declarou guerra ao Eixo. Alm da base de Natal,
que facilitou a defesa do Atlntico e a invaso da frica do Norte pelos
aliados, a Marinha e a Aeronutica patrulharam o Atlntico e uma fora
expedicionria de mais de 25.000 brasileiros foi enviada Itlia
22
.
Terminada a guerra, Vargas foi retirado do poder e se realizaram
eleies democrticas para Presidente. Eram grandes as esperanas de
que as relaes com os Estados Unidos entrariam em uma nova etapa.
Afnal o Brasil participara da Segunda Guerra Mundial ao lado de seu
parceiro do norte e oferecera seu territrio como base de atuao norte-
-americana.
Alm disso, o Brasil mudara sua insero internacional. A era Vargas
transformara a face do pas e a crise dos trinta levara a um processo de
substituio de importaes, que culminara com a criao da Companhia
Siderrgica Nacional (CSN)
23
. O poder do Governo federal sobre os
Estados fora ampliado e foram empreendidas reformas sociais bastante
extensas.
A.2. A Poltica Externa Brasileira Aps a Segunda Guerra

Aps a Segunda Guerra Mundial, as polticas interna e externa
brasileiras tornaram-se mais entrelaadas. Aos Estados Unidos
interessava, sobretudo, a continuao do relacionamento especial no
campo militar com o Brasil, considerado estratgico dentro da estrutura
bipolar.
20
Seixas Corra, L.F, op. cit., p. 15.
21
Storrs, K.L., op. cit., p. 121.
22
Ibid., p. 122.
23
Ibid., p. 126.
Autonomia.indd 21 26/10/2011 14:03:35
22
Alm de ligar-se ao sistema de defesa norte-americano, o Brasil
incorporou-se ao sistema de segurana coletiva regional com o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), concludo no Rio de
Janeiro em 1947
24
. Mas acabou no recebendo um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU como pretendia
25
, o que constituiu
um primeiro golpe nas expectativas de relaes especiais com os Estados
Unidos.
Nas eleies presidenciais de dezembro de 1945, foi escolhido
Presidente o candidato do PSD apoiado pelo PTB, Marechal Dutra,
que embora tivesse em certo momento pendido para uma aproximao
com o eixo, conduziu uma poltica associada aos Estados Unidos e
defendeu os ideais pan-americanos
26
. A Guerra Fria representava uma
clara justifcativa para manter o alinhamento tradicional, embora no
to automtico, do Brasil com os Estados Unidos
27
. Dutra tornou, pois,
ilegal o Partido Comunista Brasileiro e rompeu relaes com a Unio
Sovitica.
Em 1948, ambos os pases estabeleceram uma Comisso Conjunta
para analisar as razes que difcultavam o desenvolvimento econmico
brasileiro. E em 1950 foi criada a Comisso Conjunta Brasil-Estados
Unidos para o Desenvolvimento Econmico, que deveria preparar estudos
tcnicos e projetos, principalmente nos campos dos transportes e energia,
para os quais os Estados Unidos dariam apoio e fnanciamento.
De 1945 a 1961, dois momentos merecem maior ateno: o nacional-
-desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas (de 1951 a 1954) e
o desenvolvimentismo associado de Juscelino Kubitschek de Oliveira
(de 1956 a 1961)
28
. Ambos constituram uma tentativa de lograr certa
autonomia face aos Estados Unidos aps as decepes geradas durante
o governo Dutra
29
e constituem os antecedentes mais prximos da PEI.
Getlio Vargas trocou a transigncia do Governo Dutra por uma
resistncia moderada aos EUA, buscando substituir importaes, receber
24
Seixas Corra, op. cit., p. 21.
25
Idem., p. 22.
26
Storrs, op. cit., p. 152.
27
poca de Dutra foram feitas as negociaes do GATT, onde o Brasil procurou proteger-se da
poltica antidumping dos pases desenvolvidos (Vide Perfil Parlamentar no. 38, de Horcio Lafer).
28
Vizentini, P. G. F., O Nacionalismo Desenvolvimentista e a PEI, 1951-1964 in Revista Brasileira
de Poltica Internacional, ano 37, n 1, 1994, p. 24.
29
Idem.
Autonomia.indd 22 26/10/2011 14:03:35
23
capitais e tecnologia dos pases desenvolvidos e obter concesses ao
projeto de industrializao. Como a ligao com os Estados Unidos foi
maior at 1952, muitos autores consideram que a fase de alinhamento
automtico prolongou-se de 1945 a 1952
30
.
Alguns temas dominaram as relaes entre o Brasil e os Estados
Unidos: os trabalhos da Comisso Mista para o Desenvolvimento
Econmico, o envio de soldados Coreia, a garantia de suprimento de
materiais estratgicos para as indstrias norte-americanas
31
, a questo
do petrleo e a concluso de um acordo militar.
Vargas deu apoio Comisso Mista, criada para equacionar os
problemas e formular projetos de desenvolvimento nos setores de
transporte, distribuio e energia. Havia a perspectiva de que esses projetos
receberiam fnanciamentos do Eximbank e do Banco Internacional de
Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e o prprio Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico nasceu em consequncia dos trabalhos
da Comisso.
Mas os resultados fnais foram frustrantes. O Brasil considerou haver
a tarefa sido abandonada prematuramente e os esperados fnanciamentos
nunca chegaram, j que o Governo norte-americano condicionou sua
concesso ao fm do Decreto-Lei de 3 de janeiro de 1952, o qual limitava
a remessa de lucros a 8 % do capital registrado
32
.
A guerra da Coreia, iniciada no fm do Governo Dutra, provocou
grandes divises no Brasil. A esquerda identifcava o nacionalismo
econmico com o antiamericanismo, opondo-se participao do Brasil
em uma guerra imperialista, enquanto a direita defendia a participao
brasileira no confito
33
. Vargas condicionou a contribuio brasileira
reciprocidade econmica, isto , viabilizao de um programa de
industrializao e obras pblicas, mediante a concesso de crditos a
mdio e longo prazo
34
e o Brasil acabou no enviando tropas quele pas.
Quanto aos minerais estratgicos, as autoridades de Washington
estavam convencidas de que eles eram abundantes no Brasil. Sabiam da
30
Seixas Corra, L.F., op. cit., p. 26.
31
Idem.
32
Moniz Bandeira, op. cit., p. 32.
33
34
Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos: A Rivalidade Emergente, p. 29.
Autonomia.indd 23 26/10/2011 14:03:35
24
existncia de urnio e outros minerais estratgicos, tais como tntalo,
mangans, colmbio e trio, vitais para a indstria de armamentos
35
.
Um acordo secreto para o fornecimento de areias monazticas,
concludo em 1945, havia expirado em 1948 e os Estados Unidos
pretendiam sua prorrogao. O governo brasileiro, porm estabeleceu
o monoplio estatal das exportaes por lei de janeiro de 1951,
complementado por normas para o desenvolvimento da energia atmica,
cujo monoplio os Estados Unidos pretendiam manter. Criou-se assim
um impasse que Vargas encontrou ao assumir a presidncia.
Os EUA pretendiam que o Brasil lhe concedesse acesso exclusivo a
materiais estratgicos e que limitasse o comrcio desses produtos com
a URSS
36
. O Brasil, por seu lado, impusera vrias condies para esses
fornecimentos, inclusive a cooperao para a industrializao local do
petrleo. Pretendia o pas obter a concesso de prioridade ao fornecimento
de equipamentos para refnarias.
Quanto ao petrleo, Dutra elaborara em 1947 um anteprojeto de lei
abrindo sua explorao aos investimentos estrangeiros. No contentes
com essa abertura, os Estados Unidos pretendiam obter condies
mais favorveis para a explorao, enquanto setores brasileiros faziam
oposio ao anteprojeto, o que paralisou seu andamento.
O governo Vargas deu fm discusso e instituiu o monoplio estatal
de pesquisa, explorao e lavra de petrleo, criando a Petrobras em 1953.
A ameaa de boicote norte-americano aos fornecimentos de petrleo no
se concretizou e os Estados Unidos terminaram por fornecer ao Brasil
os equipamentos destinados explorao de petrleo, para evitar que o
pas os comprasse na Europa
37
.
Contrariando as presses dos nacionalistas radicais, Vargas acabou,
porm, por concluir um Acordo Militar com os Estados Unidos em 1952.
O acordo foi ratifcado em 1953 e uma grande parte da ajuda militar norte-
americana na Amrica Latina dirigiu-se ao Brasil. Os militares brasileiros
antes treinados pelas misses francesa e alem passaram a depender dos
Estados Unidos para treinamento, equipamento e estratgia
38
.
35
Idem, p. 36.
36
Sibeck, op. cit, p. 7.
37
Moniz Bandeira, op. cit., p. 35.
38
Autonomia.indd 24 26/10/2011 14:03:35
25
Apesar das frustraes, manteve-se, pois a aliana tradicional entre
os dois pases. No obstante, a partir de 1952 os pronunciamentos
brasileiros na ONU mudaram de tom. Passou-se a rever o alinhamento
irrestrito e a qualifcar, sem, contudo abandonar, a aliana, em vista dos
parcos resultados obtidos no perodo anterior
39
.
Comeou a fase do alinhamento qualifcado com os Estados Unidos,
que duraria at 1961
40
. No obstante, na X Conferncia Interamericana,
em Caracas, em maro de 1954, o apoio do Brasil posio norte-
-americana revelou-se central, ao ser considerada a primeira questo
sria da Guerra Fria na Amrica Latina: o alegado perigo comunista na
Guatemala, durante o governo nacionalista de Jacobo Arbenz.
Em meados de 1953, Vargas deu uma guinada para a esquerda,
nomeando Joo Goulart como Ministro do Trabalho e denunciando as
remessas de lucro excessivas de companhias estrangeiras. A oposio
conservadora resistiu e a denncia do antigo Ministro das Relaes
Exteriores, Joo Neves da Fontoura, de que Vargas estaria negociando
secretamente com Pern para criar um bloco antiamericano na
Amrica Latina aumentou as preocupaes de que o Brasil estivesse se
transformando em uma Repblica sindicalista nos moldes da Argentina
de Pern.
A crise poltica instalada no Brasil culminou com o suicdio de
Vargas. Seu substituto, o Vice-Presidente Caf Filho, era muito mais
conservador e adotou uma poltica econmica ortodoxa, que provocou
protestos dos nacionalistas. Sua poltica externa representou a viso
americanista da UDN.
As eleies realizadas em outubro de 1955 constituram uma nova
batalha entre getulistas e antigetulistas. Quando Juscelino Kubitschek
e Joo Goulart ganharam a eleio, os militares antigetulistas tentaram
assumir o poder, mas foram barrados pelos militares legalistas,
comandados pelo Marechal Henrique Teixeira Lott.
O governo de Kubitschek seguiu uma poltica de nacionalismo
desenvolvimentista, buscando um crescimento rpido da economia
brasileira e incentivando a expanso dos setores pblicos e privados
41
.
Procurou manter as conquistas do nacionalismo democrtico,
39
Seixas Corra, L. F., op. cit., p. 33.
40
Idem, p. 34.
41
Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Jnio Quadros, Memorial Histria do Brasil, p. 65.
Autonomia.indd 25 26/10/2011 14:03:35
26
quais sejam, o crescimento das empresas estatais, o processo de
desenvolvimento das potencialidades do pas e a preocupao com a
justia social. Deixou, porm, as decises da poltica nacionalista e da
justia social para o Vice-Presidente da Repblica, Joo Goulart
42
.
Coincidiu com a criao de um grande nmero de novos Estados
independentes na sia e frica. Apesar da presso crescente, manteve
a mesma poltica e evitou qualquer tipo de confrontao com o mundo
Ocidental, ao mesmo tempo em que adotou uma postura mais agressiva
com relao ao problema do desenvolvimento, principalmente a partir
de 1957
43
.
O Brasil no questionou, porm, a distribuio do poder dentro
do sistema internacional e interamericano, pretendendo apenas uma
reestruturao da ordem econmica existente
44
. E manteve a poltica
de solidariedade com os Estados Unidos da Amrica, atestada pela
construo de uma base norte-americana de controle de msseis em
Fernando de Noronha.
Permaneceu tambm o apoio poltica colonialista da Frana e de
Portugal. O Brasil recebeu a visita do Presidente portugus, Craveiro
Lopes, e absteve-se em votao na ONU a favor da autodeterminao
da Arglia
45
.
A principal iniciativa de poltica externa do governo foi a Operao
Pan-Americana, lanada em maio de 1958 para atacar os problemas
sociais, polticos e econmicos da Amrica Latina. A regio sentia-se
frustrada por haver recebido menos de 2% da ajuda norte-americana ao
exterior e pretendia que a questo do desenvolvimento fosse atacada de
maneira mais efetiva.
A operao buscava obter maior coordenao e cooperao entre os
pases latino-americanos, um papel mais importante para a Amrica Latina
nas questes mundiais e uma maior cooperao internacional, sobretudo
dos Estados Unidos, para atacar os problemas do subdesenvolvimento
econmico
46
.
42
Viana, C. R., Reformas de Base e a Poltica Nacionalista de Desenvolvimento, p. 72.
43
44
Wahrendorff Caldas, R. A Poltica Externa do Governo Kubitschek, p. 51.
45
46
Idem, p. 53.
Autonomia.indd 26 26/10/2011 14:03:35
27
O lanamento da Operao Pan-Americana representou uma
mudana importante na poltica externa brasileira, constituindo o incio
da integrao do Brasil ao continente, aps anos de relaes centradas
nos Estados Unidos e Europa. Significou ademais uma primeira
multilateralizao das relaes exteriores do Brasil e uma aproximao
com seu rival tradicional, a Argentina. Constituiu ademais um passo
para uma maior independncia com relao aos Estados Unidos, a qual
j fora afrmada durante a recusa brasileira de participar da ao norte-
-americana no Lbano e a assinatura, em 1959, de um acordo comercial
com a URSS
47
.
A Operao Pan-Americana tambm deu um sentido econmico ao
pan-americanismo, at ento visto como uma forma de unir os pases
em torno de questes comuns, como o anticolonialismo, a coexistncia
pacfica, a luta contra hegemonias e a defesa em caso de ataques
externos
48
. Representou um questionamento do pan-americanismo
como praticado at ento, buscando unir os pases latino-americanos
e mostrando que no podem existir relaes econmicas iguais entre
parceiros desiguais
49
.
A iniciativa teve repercusso muito positiva nos pases da Amrica
Latina. Mas os Estados Unidos, talvez sentindo nela uma forma de
presso, opuseram-se mesma, reagindo com surpresa e ambivalncia
50
.
A reao inicial dos Estados Unidos mudou, porm, com a revoluo
cubana, o que trouxe sucessos parciais para a Operao.
Entre eles, citem-se a criao do Banco Interamericano do
Desenvolvimento, o lanamento do Plano Eisenhower (Ata de Bogot,
de setembro de 1960) de ajuda Amrica Latina, com um capital inicial
de US$ 500 milhes
51
, a nova atitude norte-americana com relao ao
desenvolvimento, a assinatura, em fevereiro de 1960, do Tratado de
Montevidu, criando a Associao Latino Americana de Livre Comrcio
(ALALC)
52
e o estabelecimento de organismos internacionais para evitar
47
Sibeck, op. cit., p. 8.
48
Wahrendorff Caldas, R. A., op. cit., p. 51.
49
Wahrendorff Caldas, R.A., op. cit., p. 55.
50
Idem, p. 56.
51
Ibidem, p. 57.
52
Autonomia.indd 27 26/10/2011 14:03:35
28
bruscas oscilaes de preos das matrias-primas, como por exemplo, a
Organizao Internacional do Caf
53
.
Entrementes, a poltica externa brasileira tambm continuou a sofrer
modifcaes. A partir de 1960, o Brasil comeou a defender pela primeira
vez na ONU a pluralidade ideolgica. O Chanceler Horcio Lafer, em
seu discurso, chegou a empregar a expresso coexistncia pacfca e
lanou as bases iniciais da PEI que seria comeada no ano seguinte
54
.
A.3. O Comeo dos Anos Sessenta
No comeo dos anos sessenta, as questes de poltica externa e
interna estiveram particularmente relacionadas. Intensifcou-se o debate
de poltica externa em torno das duas tendncias que haviam surgido a
partir do fnal da Segunda Guerra Mundial: 1 a americanista
55
, que
defendia o desenvolvimento associado com os pases industrializados e
colocava nfase especial na amizade com os Estados Unidos da Amrica,
e 2 a nacional-desenvolvimentista ou independente
56
, que pregava a
mobilizao nacional no desenvolvimento, uma independncia com
relao aos Estados Unidos da Amrica e a colaborao com os demais
Na viso americanista, embora a rigidez da Guerra Fria nos anos
cinquenta tivesse diminudo
57
, o conflito leste-oeste deveria ser o
tema central da poltica externa brasileira. O Ocidente representava os
ideais de liberdade, igualdade, fraternidade, humanismo, racionalismo,
cincia e democracia
58
e o Leste tinha que ver com uma srie de valores
incompatveis com a cultura ocidental, tais como atesmo, Estado
centralizado e unidade monoltica
59
.
53
54
A denominao de poltica americanista de Hlio Jaguaribe, no Captulo XIX do livro O
Nacionalismo na Atualidade Brasileira.
55
A poltica nacional-desenvolvimentista ou independente foi cunhada de neutralista por
Helio Jaguaribe no Captulo XX do mesmo livro.
56
A desestanilizao, o conflito sino-sovitico, o avano do neutralismo, o impasse nuclear
e a independncia do General De Gaulle na Frana haviam contribudo para a reduo dessa
rigidez.
57
Silva, G. C., op. cit., pp. 226-233.
58
Storrs, K. L. Op. cit., p. 174.
59
Gudin, E., Anlise de Problemas Brasileiros, pp. 142-143 e Silva, G. C.
Autonomia.indd 28 26/10/2011 14:03:35
29
Em consequncia, considerava o neutralismo uma viso escapista,
oportunista e covarde
60
. O tom militarista predominava nessa vertente
e a geopoltica era central para os americanistas, que sofreram grande
infuncia da Escola Superior de Guerra
61
.
Pensava que o capital estrangeiro era desejvel para complementar
o capital nacional. Considerava que aquele capital tinha um efeito
favorvel sobre o balano de pagamentos, na medida em que aumentava
as reservas, gerava novas atividades de exportao e promovia atividades
de substituio de importaes, muito embora a remessa de lucros
exercesse um efeito negativo. Considerava que ele tambm contribua
para incrementar a produtividade da economia, ao trazer tecnologias mais
avanadas e melhor organizao, alm de exercer um efeito multiplicador
sobre a atividade industrial
62
.
Alm disso, via o desenvolvimento associado como o menor dos
males, na medida em que reduzia o papel do Estado na economia.
Tambm incrementava a efcincia econmica e diminua os custos
excessivos com a industrializao forada e pouco eficiente, bem
como favorecia uma poltica monetarista de controle da infao, em
contraposio a uma poltica estruturalista
63
.
A aliana estreita do Brasil com os Estados Unidos da Amrica era
defendida, por causa do papel daquele pas na defesa do comunismo, da
complementaridade dos interesses econmicos dos dois pases, bem como
das diferenas de climas e nveis de desenvolvimento
64
. Acreditava que
essa aliana traria maiores vantagens, em vista da dependncia do Brasil
com relao aos Estados Unidos, em termos de comrcio, de assistncia
militar e de investimentos.
Julgava ademais no haver complementaridade com relao aos
pases em desenvolvimento, que eram competidores por mercados, capital
e assistncia econmica. Alm disso, os pases desenvolvidos poderiam
60
Entre os defensores da chamada poltica americanista destacava-se o General Golbery do Couto
e Silva, um importante lder da Escola Superior de Guerra que foi muito influente no perodo
que se seguiu ao golpe militar de 1964. Golbery considerava o Brasil, em vista de sua posio
estratgica, um dos basties de defesa contra o comunismo, de vital importncia para a defesa
do Ocidente. Ressaltava a dependncia do Brasil com relao ao Ocidente, principalmente aos
Estados Unidos, para sua defesa.
61
Storrs, K. L. Op. cit., pp. 195-198.
62
Idem, p. 200.
63
Ibidem, p. 212.
64
Ibidem, pp. 216-271.
Autonomia.indd 29 26/10/2011 14:03:35
30
resistir sem problemas s presses dos pases em desenvolvimento e a
aliana com os Estados Unidos traria maiores vantagens para o Brasil,
pois uma posio de liderana leal e indispensvel levaria aquele pas
a reconhecer o papel especial e a importncia estratgica do Brasil no
hemisfrio
65
.
A vertente nacional-desenvolvimentista
66
, por sua vez, sublinhava
a ambiguidade de termos como Leste e Oeste e mundo livre, leste e
oeste. Para os pases industrializados, o termo Ocidente designava apenas
o mundo anglo-saxo e a Europa Ocidental, excluindo a Amrica Latina.
A expresso mundo livre, por sua vez, designava as regies dominadas
pelas empresas estrangeiras e inclua vrias ditaduras. Para eles, assim
como o Ocidente, tampouco o Leste era monoltico.
Alm disso, a revoluo russa era vista como um esforo herico
para transformar a Rssia Czarista em uma superpotncia. A ausncia
de liberdade e o uso da fora e do terror eram vistos como o preo do
desenvolvimento, a corrupo desnecessria dos princpios socialistas
ou o resultado de uma preocupao excessiva com a segurana ante o
antagonismo dos pases ocidentais
.
Enfatizava as mudanas no mundo comunista, tais como a
desestalinizao e o confito sino-sovitico, e via o confito leste-oeste
como uma luta de poder entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio
Sovitica e um confito ideolgico entre o capitalismo e o socialismo.
Apontava tambm as convergncias entre os dois sistemas e a existncia
de um outro confito, talvez mais importante o confito Norte-Sul entre
os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento
67
.
Via, em face disso, como poltica mais apropriada para o mundo
em desenvolvimento a busca do desenvolvimento econmico e da
autodeterminao dos povos, opondo-se ao colonialismo, ao imperialismo
e soluo dos confitos pela fora. A opo seria ento entre um mundo
dominado pelas superpotncias e um mundo em que o desenvolvimento
nacional e a autonomia forescessem
68
.
65
Entre os partidrios dessa viso destacavam-se Helio Jaguaribe e Paulo de Castro, que tinham
na viso neutralista do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) sua principal base terica.
66
Jaguaribe, H. Op. cit., pp. 247-262-265; Almeida, C. A. M., Perspectiva Atual da Amrica
Latina, pp. 28-31; e Castro, P. Op. cit., pp. 51-57.
67
68
Idem, pp. 189, 191.
Autonomia.indd 30 26/10/2011 14:03:35
31
A corrente independentista encorajava, por conseguinte, a tolerncia
ideolgica e a coexistncia pacfca das superpotncias. Via a Guerra Fria
como til para os pases em desenvolvimento, que podiam usar o confito
para obter ajuda econmica, aumento do comrcio e equipamentos
industriais
69
.
Alm disso, com a coexistncia competitiva, os pases independentes
poderiam funcionar como rbitros do confito entre os Estados Unidos
da Amrica e a Unio Sovitica, por sua maior objetividade e tolerncia
e por causa do imperativo do desenvolvimento
70
.
Essa corrente tambm apontava a assimetria da complementaridade
entre os dois pases, que escondia uma srie de confitos latentes, os quais
se tornariam mais evidentes com o desenvolvimento brasileiro. Enquanto
o Brasil quereria exportar produtos cada vez mais sofsticados, os Estados
Unidos preferiam importar produtos primrios e a complementaridade
dos dois pases s se manteria na medida em que permanecesse a situao
colonial
71
. A dependncia, por sua vez, tendia a manter inalterado o
sistema de produo.
Portanto defendia que se mantivessem abertas as opes alternativas.
No seu entender, as concesses polticas e as relaes comerciais
favorveis dependeriam da presso individual e coletiva sobre os poderes
dominantes
72
.
Ainda segundo essa corrente, a aliana com os Estados Unidos tendia
a impedir as relaes comerciais e diplomticas com a Unio Sovitica e
outros pases do Leste Europeu, os quais poderiam absorver exportaes
brasileiras no tradicionais, principalmente da indstria leve, em troca
de importaes brasileiras na indstria pesada.
A aliana com o Ocidente cerceava ademais o recebimento de
assistncia econmica do Bloco socialista, fazendo com que o Brasil
fosse considerado um mero satlite dos Estados Unidos, com pouco peso
internacional. Enquanto isso, pases como a ndia, a Iugoslvia e o Egito,
por exemplo, tinham grande prestgio internacional
73
.
69
Ibidem, p. 194.
70
Ibidem, p. 195.
71
Ibidem, p. 219.
72
Ibidem, p. 221.
73
Ibidem, p. 223.
Autonomia.indd 31 26/10/2011 14:03:35
32
Os independentistas tambm viam a poltica americanista como
negativa em situaes como o confito Norte-Sul. No seu entender, tal
posio no contribua para aumentar a conscincia internacional para
o problema do desenvolvimento.
Tendo em vista, porm, a grande dependncia brasileira com
relao aos Estados Unidos, os independentistas pregavam uma poltica
cuidadosa, para evitar que aquele pas visse a nova poltica como uma
perda estratgica intolervel. Nesse sentido, um neutralismo pr-sovitico
seria impensvel para o Brasil, devendo qualquer neutralismo brasileiro
inclinar-se mais para os Estados Unidos. Deveria tambm coordenar-se
com os demais pases latino-americanos, principalmente com a Argentina,
seu rival tradicional, assegurando assim a unidade baseada no interesse
comum do rival
74
.
Para neutralizar a ameaa de sanes norte-americanas, o Brasil
deveria buscar mercados e fontes alternativas de capital, seja na Europa
Ocidental, na Europa Oriental ou no Japo. Deveria ademais contar com
o apoio internacional, principalmente das naes afro-asiticas, mas
tambm da Unio Sovitica e Europa Oriental, e um pouco menos da
Europa Ocidental e do Japo. Deveria fnalmente obter o apoio interno,
principalmente das foras interessadas no desenvolvimento industrial
autnomo
75
.
A PEI representou a supremacia dos nacional-desenvolvimentistas
num momento em que os embates entre as duas correntes haviam crescido
muito.

B. A Situao Interna Brasileira
O perodo de governo dos Presidentes Jnio Quadros e Joo Goulart
foi caracterizado pela polarizao poltica e pela ntima ligao entre
questes de poltica interna e externa. O embate entre as tendncias de
direita, que defendiam a viso americanista, e de esquerda, que pregavam
o nacional-desenvolvimentismo acabou levando ao golpe militar de 31
de maro de 1964, em que predominou a primeira.
Tal polarizao dava-se no embate entre os partidos polticos
estabelecidos por decreto governamental, em torno dos candidatos s
74
75
Ibidem, p. 227.
Autonomia.indd 32 26/10/2011 14:03:35
33
eleies de 1945. direita, a UDN contava principalmente com o apoio
da classe mdia urbana. Defendia um liberalismo econmico clssico,
mais favorvel ao capital estrangeiro e com um credo anticomunista
76
.
Os getulistas situavam-se em dois partidos esquerda: o PSD, mais
conservador, apoiado pelos polticos da burocracia varguista e seus
aliados, os proprietrios de terras tradicionais, que defendiam o esquema
de valorizao do caf introduzido pelo ditador, e alguns industriais,
que favoreciam os esforos estatais de industrializao; e o PTB, maior
esteio de Vargas e principal partido de esquerda, que seguia os padres
do socialismo democrtico europeu e tinha o apoio dos trabalhadores
urbanos e outros grupos de baixa renda
77
.
Alm dos trs, o Partido Comunista Brasileiro, suprimido em 1935,
reaparecera em 1945 com a abertura poltica. Inicialmente favorvel a
Vargas, defendia uma estratgia de frente popular, anti-imperialista e
antiamericanista.
A UDN escolheu Jnio Quadros, que fora lanado pelo PTN (Partido
Trabalhista Nacional), como candidato presidencial, sem exigir-lhe
qualquer compromisso, ante sua ameaa de renncia
78
. Como candidato
a Vice-Presidente foi indicado Milton Campos. O PSD, o PTB e partidos
menores de esquerda fxaram-se no Marechal Henrique Teixeira Lott, cuja
plataforma atraiu os nacionalistas e cuja defesa da legalidade por ocasio
da tentativa de derrubada de Kubitschek representou uma arma contra a
direita
79
. Joo Goulart foi escolhido como candidato a Vice-Presidente.
Jnio foi eleito Presidente e Joo Goulart Vice- Presidente. A atrao
exercida por Jnio deveu-se principalmente a sua imagem de antipoltico
e de lder carismtico, alm da fama de administrador efciente, ganha
quando prefeito (1953-54) e governador (1955-59)

de So Paulo
80
.
A plataforma de governo lanada por Jnio em setembro de 1960,
enfatizou seu desejo de desenvolver um dilogo direto com o povo
81
.
Pretendia reformar as estruturas dos sindicatos contra o legado paternalista
do getulismo, mas no queria associar-se s foras antigetulistas
82
.
76
Storrs, K. L. Op. cit., pp. 128-129.
77
Black, J. K., United States Penetration of Brazil, p. 25.
78
Sibeck, G. P. Op. cit., p. 55.
79
Skidmore, T. Op. cit., p. 234.
80
Idem, p. 237.
81
82
Autonomia.indd 33 26/10/2011 14:03:35
34
Embora buscasse romper com o juscelinismo e o varguismo, suas
tendncias pessoais opunham-se s de grupos conservadores que o
apoiavam, possuindo pontos em comum com Kubitschek
83
.

B.1. A Presidncia de Jnio Quadros
Jnio Quadros assumiu a Presidncia numa situao difcil
84
. Os
sistemas administrativo e constitucional eram pouco adequados s
realidades do pas, em que uma nova burguesia industrial, uma classe
mdia em ascenso e um operariado urbano crescente exigiam participar
das decises do governo e pediam reformas sociais. Alm disso, havia
uma grande crise econmico-fnanceira, com infao, dfcit fscal e
dvida externa muito altos e o governo detinha enormes reservas de
excedentes de caf para manter a cotao internacional
85
.
Seus ministros foram em geral componentes da UDN e partidos menores.
Estiveram, porm, ausentes do governo os lderes do movimento dos sem
partido, que haviam dado grande apoio ao Presidente na campanha
86
.
Para enfrentar a situao e contentar os aliados mais tradicionais,
Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa e conservadora, lutando
contra a infao, reduzindo os gastos governamentais, dispensando
empregados, reduzindo os salrios dos que fcavam e buscando resolver
o problema de excedentes de caf
87
. Essa poltica interna teve como
contraponto uma poltica externa ousada, que atualizava a posio do
Brasil no novo contexto internacional e buscava para o pas uma posio
de maior liderana entre os pases em desenvolvimento.
Para obter o apoio norte-americano a partir de sua poltica interna,
aboliu as taxas de cmbio preferenciais e o subsdio s importaes de
petrleo, trigo, papel, fertilizantes e mquinas. Ao eliminar o gio sobre
as importaes, abriu, porm, mo de importantes recursos, o que o
obrigou a emitir cada vez mais moeda para fnanciar o dfcit de caixa do
Tesouro Nacional
88
, levando o pas maior crise fnanceira desde 1930.
83
Entrevista com o Embaixador Celso Lafer, em outubro de 1999.
84
Jnio descreveu a situao em que recebeu o governo em fala Voz do Brasil no dia de sua
posse, em 31 de janeiro de 1961, transcrita na ntegra em Jnio, Jango & Cia.
85
86
87
88
Moniz Bandeira. O Governo Joo Goulart, p. 44.
Autonomia.indd 34 26/10/2011 14:03:35
35
Essa crise foi a princpio contornada mediante negociaes com
os credores. Em maio e junho o Governo Quadros logrou obter um
emprstimo de mais de US$ 2 bilhes do FMI, do Tesouro norte-
-americano e de bancos particulares, incluindo US$ 300 milhes de
novos fnanciamentos.
Mas a rpida elevao do custo de vida desgastou a popularidade
do novo Presidente, que comeou a dar ouvidos aos intelectuais
desenvolvimentistas. Estes viam no desequilbrio estrutural da
economia as causas mais profundas da infao, acreditando que qualquer
plano anti-infacionrio no funcionaria se no previsse o prosseguimento
da industrializao e o aumento dos gastos pblicos
89
.
Jnio comeou tambm a lutar contra a corrupo e a favor da
honestidade, tentando obter mais prestgio junto classe mdia.
Promoveu investigaes sobre os vrios escndalos fnanceiros que
comearam a surgir, entre eles, um relatrio que implicava Joo Goulart
em irregularidades no uso de fundos da Previdncia Social
90
. Procurou
tambm reduzir a inefcincia da administrao, adotando a tcnica de
enviar bilhetinhos presidenciais, mas gastou muita energia em questes sem
importncia e a euforia dos primeiros meses cedeu lugar perplexidade
91
.
Por volta de julho, Carlos Lacerda comeou a liderar um grande
ataque contra Jnio, que teve incio quando o Presidente condecorou Che
Guevara com a Ordem do Cruzeiro do Sul. Seu principal alvo era a PEI
e Jnio comeou a identifcar-se com a posio ligada ao nacionalismo,
contrria, pois, UDN e aos ofciais anticomunistas
92
.
Em agosto, Jnio submeteu ao Congresso um projeto de lei que
pretendia encorajar o reinvestimento de lucros, taxando-o em 10%
em comparao com o imposto de 30 % para os lucros distribudos e
remetidos ao exterior. O projeto foi substitudo por outro muito mais
draconiano da Frente Parlamentar Nacionalista, o qual acabou sendo
aprovado pela Comisso de Finanas.
Lacerda intensifcou seus ataques na rdio e televiso, alegando que
o Ministro da Justia, Oscar Pedroso DHorta tramava um golpe
93
. A 24
89
90
Idem, p. 244.
91
Ibidem, p. 243.
92
93
Idem, p. 247.
Autonomia.indd 35 26/10/2011 14:03:36
36
de agosto, Carlos Lacerda declarou na televiso que o prprio Presidente
estava por trs da tentativa de golpe
94
. Pressionado, o Presidente submeteu
ao Congresso sua renncia a 25 de agosto
95
.
Jnio parecia querer adotar uma soluo como a de De Gaulle ou
Fidel Castro, que renunciaram para retornar com maiores poderes. A
renncia teria sido uma estratgia poltica, pois Jnio acreditava que ela
no seria aceita, tal como ocorreu quando ele renunciou candidatura
Presidncia, em 1960
96
. Talvez tenha superestimado a resistncia dos
governadores, do povo e dos militares a uma ascenso de Joo Goulart,
que se encontrava na China no momento da renncia, como parte do
plano arquitetado por Jnio
97
.
O mencionado plano no funcionou, pois o Congresso, descontente
com as tentativas de Jnio de expandir o poder do Executivo, aceitou
a renncia e setores das Foras Armadas, sobretudo o III Exrcito,
defenderam a legalidade. Jnio havia despertado incerteza nos seus
aliados e parecia ter difculdades em tomar certas decises bsicas,
fechando-se em perodos de depresso e lcool
98
.
A renncia provocou uma grave crise poltica. Na ausncia do Vice-
-Presidente, o Presidente da Cmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli,
assumiu a Presidncia, mas o poder efetivo estava nas mos dos Ministros
militares
99
. Os Estados Unidos fcaram divididos: o Pentgono favorecia
um golpe contra Goulart, mas o Departamento de Estado ameaou retirar
o apoio fnanceiro ao Brasil caso houvesse ruptura da legalidade
100
.
Alguns chefes militares opunham-se posse de Jango, considerado
um herdeiro de Getlio e um agitador de operrios, enquanto outros
apoiavam a legalidade. Os ministros militares queriam que o Congresso
ratifcasse formalmente a ausncia do vice-presidente e seu impedimento,
realizando eleies dentro de sessenta dias, mas o Congresso negou-se a
faz-lo e recomendou a criao de um sistema parlamentarista
101
.
94
Moniz Bandeira, Op. cit., p. 130.
95
96
Quadros Neto, J. e Gualazzi, E. L. B. Op. cit., p. 45.
97
Idem, pp. 45-46.
98
99
Idem, p. 254.
100
101
Autonomia.indd 36 26/10/2011 14:03:36
37
Aps vrios dias de debate intenso e uma ameaa de guerra civil, os
militares acabaram concordando em que Goulart assumiria a presidncia
com poderes reduzidos. Uma emenda constitucional transformou o Brasil
em uma repblica parlamentarista. Goulart aceitou o compromisso com
relutncia, tomando posse a 7 de setembro.
B.2. O Governo Parlamentarista de Joo Goulart
Joo Goulart fora Ministro do Trabalho de Getlio e acabara sendo
retirado por presso de seus opositores. Quando Vice-Presidente, acusara
Kubitschek de depender de interesses internacionais, em detrimento
dos trabalhadores e defendera reformas econmicas, alm da reforma
agrria. Fazendeiro do extremo sul, e um dos fundadores do PSD em So
Borja
102
, era a nica fgura de projeo nacional do PTB e sua carreira
baseou-se, sobretudo no sistema de sindicatos e tribunais trabalhistas,
ao qual vrios militares se opunham
103
.
O primeiro gabinete parlamentarista, chefado por Tancredo Neves,
do PSD, tinha uma representao equilibrada com representantes da
maioria dos partidos
104
. Jango tentou inicialmente consolidar sua posio
poltica e desarmar os opositores mais poderosos, principalmente os
militares antigetulistas. Sublinhou seu anticomunismo e fdelidade
democracia, e cultivou o centro, buscando, porm, manter o apoio da
esquerda, onde surgira uma posio radical, que menosprezava a poltica
trabalhista tradicional do Presidente
105
.
Em sua visita a Washington, em abril de 1962, e ao Mxico, logo em
seguida, logrou afastar a imagem de radical e comunista. Ao retornar,
criou a Comisso de Nacionalizao das Empresas Concessionrias
de Servios Pblicos (CONESP), para desenvolver estudos tcnicos e
negociaes para a nacionalizao dos servios pblicos. Afastadas as
suspiccias norte-americanas, restava-lhe agora tentar descobrir onde
estava o equilbrio de poder no sistema poltico brasileiro.
102
Jango, L. T., Debate sobre a Crise de Nossos Tempos, p. 58.
103
Idem, p. 271.
104
O PSD tinha o Primeiro-Ministro, Tancredo Neves, e quatro Ministrios, o PTB dois
Ministrios, inclusive o das Relaes Exteriores, com San Tiago Dantas, e a UDN dois
Ministrios. Skidmore, T, op. cit., p. 265.
105
Idem, p. 264.
Autonomia.indd 37 26/10/2011 14:03:36
38
A Cmara de Deputados aprovou em novembro de 1961 o projeto
Brandt, de limitao remessa de lucros. O Senado promoveu audincias
sobre o assunto e votou um substitutivo mais suave, novamente
reformulado pela Cmara. Jango acabou assinando-o, mas prometeu que
apoiaria uma emenda do Senado sobre os lucros reinvestidos.
A partir de ento, o Presidente cultivou as esquerdas, divididas entre
um segmento extremado, representado por Brizola, e um setor mais
moderado, com San Tiago Dantas e Celso Furtado. Apoiou as chamadas
reformas de base, inclusive uma reforma agrria, que pressuporia
uma reforma constitucional para suprimir a exigncia de pagamento em
dinheiro aos proprietrios expropriados
106
.
A inquietao social cresceu e o Gabinete de Tancredo Neves caiu
em junho de 1962, explicitando a luta entre Goulart e o Congresso. O
Congresso rejeitou a indicao de San Tiago Dantas para Primeiro-
-Ministro, atacando a PEI por ele desenvolvida como Ministro das
Relaes Exteriores e principalmente sua defesa da neutralidade de
Cuba
107
.
Tentando atrair o PSD, cujos membros conservadores eram a chave
de obstruo no Congresso, Jango indicou Auro de Moura Andrade, um
dos lderes do Partido, como Primeiro-Ministro. Mas Auro renunciou,
levando primeira grande greve poltica, promovida pela CNTI em apoio
ao Presidente. Este indicou como Primeiro-Ministro Brochado da Rocha,
um lder pessedista comprometido com sua poltica e a de Brizola.
Brochado comeou a trabalhar para antecipar o plebiscito que
referendaria a emenda parlamentarista
108
. Seu novo gabinete inclua
Walther Moreira Sales, banqueiro iminente, e Jos Ermrio de Morais,
lder petebista e industrial nacionalista. Tambm solicitou poderes
especiais para legislar por decreto. Seu pedido foi denegado e, embora
Brizola tentasse instar o Presidente a tomar medidas severas, Jango
manteve-se fel legalidade e acabou recebendo o apoio dos trs ministros
militares ao plebiscito, que ele desejava fosse votado nas eleies para
o Congresso, de 7 de outubro de 1962
109
.
106
Ibidem, p. 267.
107
108
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 60.
109
Autonomia.indd 38 26/10/2011 14:03:36
39
Brochado renunciou devido a diferenas sobre como manejar
a questo do plebiscito e foi constitudo um Conselho de Ministros
provisrio, sem a anuncia do Congresso, o que levou restaurao
informal do presidencialismo
110
. Joo Goulart escolheu o Professor
Hermes Lima para organizar o ltimo Gabinete parlamentarista e se
lanou campanha do plebiscito
111
, que foi fnalmente marcado para 6
de janeiro de 1963
112
.
Celso Furtado, o criador da SUDENE, foi encarregado de elaborar
um plano para o desenvolvimento econmico brasileiro. Foi-lhe
encomendada uma frmula que garantisse o crescimento rpido e alguma
estabilidade de preos.
Nas eleies de outubro de 1962, o Congresso manteve o equilbrio
de poder. A maioria dos brasileiros achava-se no centro, aceitando a
participao do capital estrangeiro e querendo ampliar o sistema poltico
com cautela, mas no havia um partido que representasse claramente
sua opinio.
A UDN estava dividida entre as alas moderada, representada pelo
Governador de Minas Gerais, Magalhes Pinto, e intransigente, liderada
pelo Governador da Guanabara, Carlos Lacerda, e pelo Deputado Bilac
Pinto. Seu principal ponto em comum era a oposio aos novos herdeiros
de Getlio Vargas
113
.
Muitos dos opositores de Jango tiveram o apoio do Instituto
Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), criado em 1959, com o objetivo
de defender a democracia
114
, e que comeara a atuar intensamente a
partir da posse de Goulart na Presidncia. Segundo alguns, o IBAD recebia
recursos da CIA norte-americana e de companhias estrangeiras sediadas
no Brasil
115
, fnanciando candidaturas de polticos que defendessem o
capital estrangeiro e condenassem a reforma agrria
116
.
O IBAD transformou-se em uma holding, que coordenava
vrias subsidirias conservadoras
117
. Destinou recursos para combater
110
111
Idem, p. 64.
112
113
114
115
116
Idem, p. 68.
117
Ibidem, p. 69.
Autonomia.indd 39 26/10/2011 14:03:36
40
a candidatura de Miguel Arraes ao Governo de Pernambuco e dividir
as Ligas Camponesas, lideradas por Francisco Julio. Calcula-se que
ajudaram a fnanciar a campanha de 250 candidatos para deputado federal,
15 para senador federal e 600 para deputado estadual
118
.
Entre os grupos antijanguistas, destacava-se tambm o Instituto de
Pesquisas e Estudos Sociais (IPES). Criado por empresrios paulistas em
1961 pretendia mobilizar o sentimento democrtico contra os esquerdistas
e passou a defender mtodos mais diretos em 1962. Um industrial paulista
organizou vigilantes para silenciar perturbadores esquerdistas nos
encontros de anticomunistas.
Mas o chamado nacional-reformismo avanou nas eleies de 1962
119
.
Pela primeira vez no Brasil foram colocadas disposio da esquerda,
grandes somas de dinheiro, atravs da utilizao dos institutos e outras
formas de apoio federal. Foi essa a primeira vitria de um eleitorado urbano
esquerdista em um pas economicamente atrasado, a qual contou com o
apoio dos trabalhadores da cana-de-acar da faixa costeira
120
.
A esquerda ganhou terreno na Guanabara e em Pernambuco
121
e
recebeu quase o dobro dos votos da UDN no Congresso. O PTB aumentou
sua presena na Cmara de Deputados e Brizola recebeu a maior votao
de um candidato ao Congresso jamais ocorrida no Brasil, sem ter ligao
prvia com o Estado, mas no conseguiu eleger o candidato que havia
indicado para Governador do Rio Grande do Sul
122
.
Mas a posio de Jango no melhorou e aumentou a polarizao
poltica. direita, os antigetulistas comearam a tramar um golpe para
derrubar Joo Goulart. Alm de vrios generais, seu principal chefe civil
era Jlio de Mesquita Filho, proprietrio do Estado de So Paulo
123
.
esquerda, a Frente Patritica Civil-Militar, tendo frente
Leonel Brizola, competia com o Presidente na tentativa de mobilizar as
massas. Queria substituir o sistema de Vargas, que considerava corrupto,
liberando os sindicatos da infuncia do governo.
118
Black, J. K. Op. cit., p. 72.
119
120
Ibidem, p. 282.
121
Eloi Dutra venceu as eleies para Vice-Governador da Guanabara, muito embora Carlos
Lacerda, um antijanguista ferrenho tivesse sido eleito Governador. E Miguel Arraes foi eleito
Governador em Pernambuco, por uma coalizo que inclua o Partido Comunista.
122
Idem, p. 281.
123
Ibidem, p. 274.
Autonomia.indd 40 26/10/2011 14:03:36
41
Na esquerda radical havia vrios grupos operrios, alm das
Ligas Camponesas, da Unio Nacional de Estudantes (UNE) e da
Frente Parlamentar Nacionalista (FPN), um pacto interpartidrio de
parlamentares. Muitos lderes estudantis, sobretudo pertencentes
Ao Popular, uma ramifcao do movimento juvenil patrocinado pela
Igreja Catlica, e alguns lderes operrios tambm faziam parte dessa
esquerda
124
.
Os comunistas tambm estavam divididos. O Partido Comunista
Brasileiro, de Prestes, aconselhava cautela e pretendia um governo mais
nacionalista e democrtico, dentro da estrutura existente, enquanto o
Partido Comunista do Brasil, de linha chinesa, propunha solues mais
radicais
125
.
Todos eles queriam mtodos diretos contra a direita, embora nenhum
pudesse ser considerado francamente revolucionrio no fm de 1962.
Mas no havia homogeneidade entre eles. Os mais impacientes eram
os jacobinos, que criticavam a disciplina do PCB e sua poltica de
cooperao com a burguesia nacional.
Brizola procurou instar Goulart a romper com o Congresso e a
assumir poderes de fato para realizar as chamadas reformas de base.
Aps nacionalizar a Companhia Telefnica Nacional, subsidiria da
International Telephone & Telegraph, em fevereiro de 1962, havia
promovido a desapropriao de duas fazendas no noroeste do Rio
Grande do Sul, mediante o depsito de pequenas quantias, autorizado
pelo Judicirio. Os pecuaristas reagiram, aumentando o preo da carne.
Responsabilizavam eles a poltica de reforma agrria de Brizola pelo
clima de tenso e intranquilidade do Estado
126
.
No Nordeste, os confitos tornaram-se mais graves. Tropas do
Exrcito reprimiram violentamente na Paraba uma passeata de milhares
de lavradores. Em Pernambuco, multides famintas saquearam mercados,
levando o Governo Cid Sampaio a desapropriar os estoques de feijo,
milho e farinha para garantir o abastecimento das cidades, enquanto
comerciantes, latifundirios e industriais solicitavam ao Governo Federal
medidas imediatas para debelar a convulso social reinante
127
.
124
Ibidem, p. 276.
125
Ibidem, p. 275.
126
Idem, p. 56.
127
Ibidem.
Autonomia.indd 41 26/10/2011 14:03:36
42
Goulart defendia a aliana dos camponeses com os trabalhadores
urbanos para realizar a reforma agrria. O Conselho de Ministros, por
sua vez, decretou o estado de emergncia nas regies do Nordeste onde
havia fome.
A posio do governo brasileiro na crise dos msseis de Cuba tambm
contribuiu para acirrar os nimos internos. Ao decretar o bloqueio
de Cuba, Kennedy escreveu a Goulart pedindo o apoio do Governo
brasileiro posio norte-americana de propor OEA a adoo de
medidas individuais ou coletivas para garantir que Cuba no recebesse
material blico da China ou da URSS. O Brasil apoiou o bloqueio, mas
manifestou-se contrrio interveno militar.
A atitude brasileira desagradou aos conservadores, que queriam
uma interveno armada. Alguns setores da esquerda manifestaram-se
contra a atitude intervencionista norte-americana, tendo os sindicatos e
associaes estudantis organizado comcios em todo o pas
128
.
B.3. O Governo Presidencialista de Joo Goulart
No plebiscito de janeiro de 1963, cerca de noventa % dos eleitores
disseram sim ao presidencialismo e s reformas de base. Goulart, porm,
dividiu a vitria com o PSD e organizou um governo de centro-esquerda,
com alto nvel tcnico, tentando atacar os problemas da nao dentro da
estrutura existente
129
.
Apoiou-se na esquerda mais moderada, em que se destacaram
Celso Furtado e San Tiago Dantas. Furtado, Ministro sem pasta para
o Planejamento Econmico, formulara o Plano Trienal, combinando
polticas anti-infacionrias com um projeto desenvolvimentista, e San
Tiago Dantas, Ministro da Fazenda, tentou criar uma ponte entre as novas
foras polticas da esquerda e o antigo poder estabelecido
130
.
San Tiago obteve novos emprstimos e o reescalonamento da dvida
externa. Tambm aboliu subsdios s importaes de petrleo, trigo e
papel e tentou estabilizar a moeda para controlar a infao, o principal
problema do governo.
128
Ibidem, p. 81.
129
Ibidem, p. 89.
130
Autonomia.indd 42 26/10/2011 14:03:36
43
Na poltica creditcia, manteve-se nos limites planejados, mas acabou
reintroduzindo um subsdio importao de petrleo e trigo e cedeu s
presses para aumentos salariais.
Durante sua visita aos Estados Unidos, Jango dispusera-se a
solucionar a questo das empresas eltricas norte-americanas subsidirias
da Bond & Share e da IT&T. Criou uma Comisso Interministerial
131

que, em abril de 1963, anunciou um acordo para a compra dos bens da
empresa no Brasil
132
, o qual foi criticado por Brizola. San Tiago Dantas
refutou as acusaes, mas Jango, ao saber dos pormenores do acordo,
pediu ao lder do Governo na Cmara que o denunciasse
133
.
As reformas de base foram a grande bandeira poltica de Joo Goulart
e a reforma agrria talvez tenha sido a mais importante
134
. Em maro de
1963, Jango solicitou aos lderes polticos para pedir uma reforma da
Constituio que incorporasse uma reforma agrria. Como uma proposta
formal seria prerrogativa do Legislativo, em abril o PSD, o PTB e a
UDN apresentaram propostas em que variavam a forma do pagamento
de indenizao aos fazendeiros e o valor da correo monetria em
ttulos
135
. Mas Carlos Lacerda logrou torpedear a participao da UDN na
iniciativa e a emenda constitucional foi derrotada em maio, provocando
violentas reaes da esquerda
136
.
No mesmo ms, chegou ao Brasil uma misso do FMI para estudar as
medidas do Governo contra a infao. Mas San Tiago Dantas concedeu
70 % de aumento de salrio aos funcionrios civis e militares e a misso
partiu em junho, mal impressionada com a falta de determinao do
governo.
Os extremistas aumentaram sua presso. Jango decidiu reestruturar
o Ministrio, afastando San Tiago Dantas, afetado pelo cncer, o que
representou a ruptura dos compromissos com os EUA.
Em junho de 1963, foi criada uma comisso de inqurito para
investigar as acusaes de que o IBAD estava corrompendo polticos
brasileiros, inclusive da UDN, embora a chamada ala bossa nova
131
132
133
134
Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia., p. 43.
135
Pinheiro, L. A. Jnio, Jango & Cia, p. 43.
136
Idem, p. 44.
Autonomia.indd 43 26/10/2011 14:03:36
44
condenasse o Instituto
137
. Outra comisso encarregou-se de examinar a
participao de meios de comunicao estrangeiros na imprensa escrita
e falada brasileira, tendo, porm, sido dissolvida aps o golpe militar
de 1964
138
.
A esquerda (CGT, PUA, FPN) agrupou-se na Frente de Mobilizao
Popular (FPM), contrapondo-se ao governo. Nas Foras Armadas, os
sargentos aumentaram a radicalizao, enquanto tropas da Polcia Militar
de vrios estados reivindicavam melhores condies de vida.
Goulart comps uma nova equipe e anunciou que pretendia promover
as reformas de base. Escolheu o Professor Carvalho Pinto, antigo
Secretrio da Fazenda de So Paulo, como Ministro da Fazenda, o que
agradou aos conservadores
139
.
Em julho, o PSD apresentou uma nova emenda constitucional sobre
a reforma agrria, enquanto aumentava a articulao conservadora
para depor Jango. O Embaixador norte-americano acreditava que
Jango tramava um golpe, apontando o Congresso, as Foras Armadas,
a imprensa, os governadores estaduais fortes, assessores importantes
e moderados e os norte-americanos como os setores que poderiam
impedi-lo
140
.
Goulart comeou a perder o controle da situao militar
141
. Os
fazendeiros armavam-se em vrios pontos do pas e campos de
treinamento para a guerrilha eram criados. Em setembro, cerca de
quinhentos sargentos, fuzileiros e soldados da Aeronutica e Marinha
sublevaram-se, prendendo o Presidente da Cmara dos Deputados e um
Ministro do Supremo Tribunal Federal. O Governo controlou a crise
em poucas horas, mas ela assustou os conservadores e atitude neutra de
Jango contribuiu para acirrar os nimos
142
.
Em outubro, o Presidente instou o Congresso, sem sucesso, a
decretar o estado de stio por trinta dias. Tentou em seguida remover
os Governadores que simbolizavam a mobilizao de direita (Carlos
137
Aerograma A-14, da Embaixada norte-americana ao Departamento de Estado, de 12 de
setembro de 1963.
138
Black, op. cit., p. 102.
139
Aerograma A-1524, da Embaixada dos Estados Unidos ao Departamento de Estado, em
28/06/63.
140
Telegrama Secreto ao Departamento de Estado, de 21/08/63.
141
142
Autonomia.indd 44 26/10/2011 14:03:36
45
Lacerda) e de esquerda (Miguel Arraes). A punio de um Coronel que
se negara a atuar contra Lacerda aumentou a oposio ao governo
143
.
Em dezembro, Carvalho Pinto instituiu um emprstimo compulsrio
vinculado ao aumento de salrios e tentou obrigar os bancos particulares
a comprarem ttulos do Tesouro, sempre que ultrapassassem os limites de
crdito estabelecidos pelo Governo. Mas exonerou-se logo a seguir. Seus
esforos para renegociar a dvida externa haviam sido baldados, tendo
conseguido apenas do FMI e do Tesouro norte-americano um adiamento
para 1964 de emprstimos de curto prazo
144
.
Para suced-lo, Jango escolheu Nei Galvo, um poltico sem
expresso do Rio Grande do Sul. A infao acelerara-se e o dfcit
oramentrio atingira a mais de um tero dos gastos totais em 1963. O
novo Primeiro-Ministro apelou para o controle direto de preos, criando
a Superintendncia Nacional de Abastecimento (SUNAB), em fevereiro
de 1964, e prometendo processar quem violasse o controle de aluguis
145
.
Ainda em dezembro de 1963, o Governo cancelou todas as concesses
governamentais na indstria de minerao no exercidas nos ltimos vinte
anos, inclusive a de So Joo Del Rey empresa Hanna Corporation
146
.
Em janeiro de 1964, Goulart regulamentou a lei de remessa de lucros
e Goulart decidiu classifcar os lucros de reinvestimentos como capital
nacional, o que contrariou o interesse dos investidores estrangeiros
147
. A
oposio interpretou a iniciativa como um apoio a Brizola.
Apesar da gesto frustrada como Ministro da Fazenda, San Tiago
Dantas continuava a lutar para construir uma frente nica esquerda,
temendo que o fracasso dos moderados deixasse livres os lderes da
esquerda radical. O lder do PCB, Luis Carlos Prestes, aceitou a proposta,
que foi, porm, rechaada pelos outros grupos, entre eles o PC do B, a
Ao Popular (AP), o movimento catlico estudantil, a Unio Nacional
dos Estudantes (UNE), o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) e o
Pacto de Unidade e Ao (PUA).
A esquerda independente exigia a acelerao das reformas. Brizola
obtivera em 1963 o controle da rdio Mayrink Veiga e comeara a
143
Skidmore, T. Op. cit., pp. 320, 321.
144
145
Idem, p. 327.
146
Ibidem, p. 330.
147
Ibidem, p. 329.
Autonomia.indd 45 26/10/2011 14:03:36
46
organizar clulas polticas armadas o grupo dos onze. No incio de
1964 lanara o semanrio Panfeto, aumentando a presso popular sobre
o Governo e a esquerda positiva
148
. Apesar do brilho em Pernambuco, o
prestgio de Arraes era menor e Jango manobrara contra ele ao apoiar o
lockout promovido pelos proprietrios de terra e pela classe comercial.
Em fevereiro de 1964, o Governo decidiu instituir o cmbio livre
para as importaes e exportaes, com algumas excees. No caso das
exportaes, mencionem-se o caf, que j sofria confsco cambial, e o
acar, que passou a fcar sujeito a ele. Quanto s importaes, o trigo, o
petrleo e o equipamento para a indstria petrolfera passaram a receber
um subsdio, o que contribua para aumentar o dfcit federal.
Foram tambm restabelecidas as negociaes com o FMI e marcadas
para maro as negociaes com os credores europeus. A balana
comercial melhorava com o aumento das cotaes internacionais do
caf, mas o balano de pagamentos mostrava-se negativo por causa dos
pagamentos em atraso.
Em discurso de 19 de fevereiro de 1964, Jango mostrou otimismo
quanto aos investidores europeus e japoneses, cujos governos haviam
anunciado emprstimos ao Brasil. Parecia querer lanar um grupo contra
o outro e manter-se no poder, mas na verdade reduzia cada vez mais sua
margem de manobra
149
.
Para candidatos Presidncia, situavam-se direita do espectro,
Adhemar de Barros, Governador de So Paulo e candidato eterno do
PSP, Carlos Lacerda, Governador da Guanabara, da ala direita da UDN,
e Magalhes Pinto, Governador de Minas Gerais, tambm da UDN, que
cultivava o centro-esquerda e comandava uma poderosa fora estadual
de polcia.
Ao centro, Juscelino Kubitschek, candidato do PSD, tentava manter
a aliana com o PTB e funcionar como elemento moderador sobre Jango.
Enquanto isso buscava ganhar a receptividade do PSD s reformas de
base.
esquerda, o principal candidato era Miguel Arraes, Governador de
Pernambuco, j que Jango e Brizola eram inelegveis. Ele era vulnervel
a um teste de fora do Governo Federal, j que Pernambuco no tinha
uma poltica estadual que enfrentasse o Quarto Exrcito.
148
149
Ibidem, p. 344.
Autonomia.indd 46 26/10/2011 14:03:36
47
Jango resolveu forar o Congresso a emendar a Constituio,
ameaando governar por decreto caso no o lograsse. Para iniciar essa
fase, seus conselheiros radicais planejaram um comcio na Praa da
Repblica, no Rio de Janeiro, onde governava o principal antigetulista,
Carlos Lacerda.
Durante o comcio, invocando Vargas, Jango nacionalizou todas
as refnarias de petrleo e declarou sujeitas a desapropriao todas as
propriedades de mais de cem hectares s margens de rodovias ou ferrovias
federais e as de mais de trinta hectares em bacias de irrigao dos audes
pblicos federais. Proclamou a necessidade de rever a Constituio
para promover reformas e defniu reas em que planejava promulgar
novos decretos, como o controle de aluguis, ou enviar projetos de lei
ao Congresso, como a reforma tributria e o direito ao voto para os
analfabetos e os pracinhas
150
.
Em mensagem ao Congresso Nacional de 15 de maro, Jango lanou
um programa de investimentos pblicos e uma agenda de reformas de
base, inclusive a reforma agrria (desapropriao de terras sem prvia
indenizao em dinheiro), reforma poltica (voto dos analfabetos
e praas), e reforma universitria (abolio do cargo de professor
vitalcio)
151
. Pediu tambm que o Congresso convocasse um plebiscito
nacional para examinar a questo das reformas de base
152
.
Os conspiradores entre os militares precipitaram a situao. A
mquina militar foi acionada em um processo lento e em 20 de maro,
o Chefe do Estado-Maior do Exrcito expediu um memorando em que
declarava que o comcio de 13 de maro provocara intranquilidade e
atacava a ideia de uma Assembleia Constituinte como prenncio de
uma ditadura.
A 25 de maro o Ministro da Marinha, Almirante Mota, determinou
a priso do cabo Jos Anselmo, um estudante universitrio que pretendia
organizar um sindicato dos marinheiros. Mais de mil marinheiros e
fuzileiros se revoltaram a 26 de maro, entrincheirando-se na sede do
sindicato dos metalrgicos. Jango deps o Almirante Mota e nomeou
como Ministro da Marinha um almirante reformado, Paulo Rodrigues,
que concedeu ampla anistia aos revoltosos.
150
Ibidem, p. 349.
151
Ibidem, p. 356.
152
Ibidem, p. 352.
Autonomia.indd 47 26/10/2011 14:03:36
48
Revoltados com a deciso, os militares aumentaram a fora da
conspirao, apoiados pelos centristas, que depois do comcio de 13 de
maro haviam deixado de acreditar na fdelidade de Jango ao processo
democrtico. A classe mdia conservadora comeou a assustar-se,
protestando nas ruas de So Paulo contra o comcio do dia 13.
Alguns elementos civis articularam-se, entre eles jornais como a
Tribuna da Imprensa (que j no pertencia a Lacerda, mas era infuenciada
por ele), o Cardeal Don Jaime Cmara, o IPES e o movimento dos homens
de negcio de So Paulo. Tambm os governadores oposicionistas dos
grandes estados (So Paulo, com Adhemar de Barros, Minas Gerais, com
Magalhes Pinto, Rio de Janeiro, com Carlos Lacerda, e Rio Grande do
Sul, com Ildo Meneghetti) uniram-se.
O Ministro do Exrcito de Jango, General Jair Dantas Ribeiro,
estava no hospital aps uma cirurgia intestinal e o Presidente decidiu,
a 30 de maro, comparecer a uma reunio de sargentos no Automvel
Clube. Seu discurso, transmitido pela TV, foi a gota dgua. Em 30 de
maro o General Mouro Filho mobilizou as tropas em Juiz de Fora e
o Governador Magalhes Pinto expediu um manifesto convocando
restaurao da ordem constitucional.
Em So Paulo, o General Kruel decidiu aderir ao movimento e a 31
de maro deu ordem para que seus tanques se deslocassem para o Rio. No
Rio, Carlos Lacerda fez que os caminhes de lixo formassem barricadas
na avenida que dava acesso ao palcio do governo.
Os trabalhadores no aderiram greve convocada pelo CGT a pedido
de Jango para 30 de maro. Os lderes sindicais da esquerda radical
haviam sido presos naquele dia pela polcia poltica de Lacerda (o DOPS)
ou estavam foragidos. Os apelos ao povo do Ministro da Justia, Abelardo
Jurema, no surtiram efeito. As tropas do 1 Exrcito, sediado no Rio,
que Jango enviara para esmagar a rebelio, acabaram por aderir a ela.
Jango voara para Braslia a 31 de maro e acabou fugindo para Porto
Alegre no dia 1 de abril. Nessa noite, o Presidente do Senado, Auro
de Moura Andrade, declarou vaga a presidncia e empossou Ranieri
Mazzili, que, como Presidente da Cmara, era o substituto natural do
Chefe do Governo.
Em Porto Alegre, o comandante do Terceiro Exrcito, General
Ladrio Teles, oferecia uma resistncia ambgua e o Governador
Meneghetti, um conspirador, fugira para o interior. Brizola apareceu a
Autonomia.indd 48 26/10/2011 14:03:36
49
2 de abril na sacada da Prefeitura, concitando os gachos a pegarem em
armas. Mas o Terceiro Exrcito aderiu revolta na mesma noite. Jango
fugiu para o interior e, a 4 de abril, Assis Brasil convenceu o ex-presidente
a pedir asilo poltico ao Uruguai
153
, iniciando-se uma fase de governos
militares que se prolongaram por mais de vinte anos.
Estava assim terminada, ou pelo menos suspensa, a fase em que os
embates internos entre a direita e a esquerda repercutiram diretamente
sobre a poltica externa. O fm do governo Joo Goulart ps tambm fm
experincia de pouco mais de trs anos de uma poltica externa mais
independente dos Estados Unidos da Amrica.
C. Insero e Conceito Internacional do Brasil
C.1. Insero Internacional do Brasil
Na insero internacional de um pas, devem-se considerar dois tipos
de fatores: os involuntrios, que constituem dados a partir dos quais
atuam os governantes, e os voluntrios, sobre os quais os governantes
podem atuar.
Os fatores involuntrios incluem as caractersticas permanentes
do pas sua localizao e extenso territorial entre outras. Tambm
compreendem as caractersticas que s podem ser mudadas a longo
prazo, como a populao e o produto.
A localizao de um pas tem um papel muito importante na poltica
externa. Salta aos olhos o exemplo do Mxico, cuja proximidade com
os Estados Unidos sempre condicionou sua atuao e acabou por levar
aquele pas a fazer parte da rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte
(NAFTA). Ou o caso da Polnia, vtima de vrias invases no decorrer
de sua histria, em vista da proximidade de pases expansionistas.
Mas a infuncia da localizao pode ser atenuada pela atuao do
pas. Cuba, por exemplo, teve por dcadas uma aliana especial com
a Unio Sovitica, no obstante sua proximidade dos EUA. E a Sua
manteve a neutralidade durante a Segunda Guerra Mundial, apesar da
proximidade da Alemanha.
153
Autonomia.indd 49 26/10/2011 14:03:36
50
No caso do Brasil, a localizao sempre teve um papel importante
na insero internacional. O fato de ser um pas latino-americano sempre
exerceu grande infuncia sobre a poltica externa brasileira.
Por um lado, a distncia fsica com relao aos pases centrais
contribuiu para colocar o Brasil em uma situao perifrica. E o pas
sempre precisou consider-la e lutar para minorar seus efeitos.
Por outro lado, essa distncia preservou o Brasil de um maior
envolvimento nos dois grandes confitos mundiais. Ela foi tambm um
dos elementos que tornou possvel os quase cento e trinta anos de paz
de que goza o pas at hoje.
Contudo, a dependncia econmica, inicialmente de Portugal,
depois da Gr Bretanha e a seguir dos Estados Unidos da Amrica serviu
de barreira ao desenvolvimento das relaes com a Amrica Latina.
Agreguem-se as ressalvas dos demais pases da regio opo adotada
pelo Baro do Rio Branco no sentido de aproximar-se dos Estados Unidos
da Amrica e construir um condomnio em que a Amrica do Sul seria
preservada de uma interveno direta, a qual se concentraria na Amrica
Central e Caribe.
Por outro lado, a localizao geogrfca condicionou a poltica
brasileira do Imprio, que buscou manter o equilbrio de poder na Amrica
do Sul, e principalmente no Prata. Tambm teve um papel central na
poltica externa do incio da Repblica, quando o objetivo central foi o de
consolidar as fronteiras do Brasil com seus onze vizinhos de norte a sul
154
.
A localizao geogrfca passou a exercer um papel menos importante
a partir de 1930, quando a promoo do desenvolvimento tornou-se o
principal objetivo do pas. Em vista disso, a preocupao central da
poltica externa brasileira transps-se para a relao com os pases mais
ricos, que poderiam trazer investimentos e tecnologia, alm de constituir
mercados para os produtos brasileiros e fornecedores do Brasil.
No fm do governo Juscelino Kubitschek a localizao geogrfca
ganhou de novo importncia, com os esforos de coordenao com
os pases latino-americanos para buscar implementar os objetivos da
Operao Pan-Americana.
Vista dessa tica, a PEI representou um grande esforo para vencer
as limitaes e aproveitar as vantagens da localizao geogrfica
brasileira. O esforo de reduo da dependncia com relao aos
154
Teixeira Soares, Calgeras, Amado.
Autonomia.indd 50 26/10/2011 14:03:36
51
Estados Unidos levou o Brasil a estabelecer relaes com pases mais
distantes, como os da Europa Oriental, ou mesmo a China, em vista das
vantagens econmico-comerciais que poderiam advir dessa cooperao,
principalmente em termos comerciais.
A Amrica Latina tornou-se prioritria, j que, para buscar maior
autonomia com relao grande potncia econmica ocidental, o Brasil
buscou aprofundar as relaes com os pases em desenvolvimento.
Entre esses ltimos, seria natural voltar-se para seus vizinhos latino-
americanos
155
.
Esse foi o momento da reaproximao com os pases latino-
-americanos inclusive da tentativa de desenvolver uma aliana com
a Argentina e de reduo das suspiccias dos vizinhos com relao a
pretenses brasileiras na regio. Tambm digna de nota foi a coordenao
promovida pelo Brasil na Amrica Latina previamente reunio da
UNCTAD.
A proximidade geogrfca foi tambm um dos motivos que contribuiu
para a aproximao do Brasil com a frica. Considerados os vizinhos do
outro lado do Atlntico, tiveram prioridade os pases da frica Ocidental.
A extenso territorial tambm um elemento central da atuao
externa de um pas. Um pas continente como o Brasil tender a ter uma
insero internacional mais intensa e, sobretudo, mais diversifcada do
que um pequeno pas como Mnaco, por exemplo.
Para atenuar a fora da extenso, lembre-se porm o caso de grandes
pases com fraca insero internacional, como no passado os Estados
Unidos da Amrica, que durante muito tempo tiveram uma opo
isolacionista. Ou de pequenos pases com intensa insero internacional,
como foi o caso de Cuba, que exerceu nos anos setenta uma forte
infuncia poltico-estratgica na Amrica Latina e na frica.
No caso do Brasil, a extenso territorial sempre teve uma infuncia
pelo menos relativa em sua poltica externa. Gigante pela prpria
natureza era quase natural que o Brasil buscasse exercer um papel de
liderana na sua regio, inicialmente atravs de uma aliana com os
Estados Unidos que deixou a Amrica do Sul a salvo da interveno
direta norte-americana, e depois com o esforo de aproximao de seus
vizinhos.
155
Hurrell, The Quest for Autonomy.
Autonomia.indd 51 26/10/2011 14:03:36
52
Por outro lado, essa extenso territorial, aliada ao grande potencial
econmico, despertou durante muito tempo a suspiccia de seus vizinhos,
preocupados com eventuais tendncias expansionistas brasileiras.
Durante a PEI, o Brasil buscou aproveitar as vantagens de sua
extenso territorial e, sobretudo do fato de ter fronteiras com quase
todos os pases da Amrica do Sul para aproximar-se deles. A extenso
territorial, ao lado de outras caractersticas como a dimenso econmica
e populacional, tambm ter exercido grande infuncia nas relaes com
os Estados Unidos e na deciso norte-americana de aceitar as mudanas
na poltica externa introduzidas por Jnio Quadros.
Entre os fatores que s podem mudar a longo prazo, ressaltem-se,
entre outros, a populao e a dimenso econmica. A populao pode
crescer ou, em certos casos extremos, reduzir-se a longo prazo e sua
dimenso certamente tem uma infuncia bastante grande na insero
internacional de um pas.
Embora o tamanho da populao infua na insero, nem sempre
os pases mais populosos so os de maior insero internacional. Uma
grande populao, aliada a um grande territrio, pode inclusive ser uma
razo para que o pas tenha uma insero internacional menor, pelo menos
em termos econmico-comerciais, na medida em que o mercado interno
muitas vezes sufciente para o escoamento de produtos produzidos
localmente. Esse foi, por exemplo, e, em alguma medida ainda , o caso
do Brasil, cujo comrcio internacional representa hoje em torno de 16%
do Produto Interno Bruto e cerca de 1% do comrcio mundial.
No obstante, o tamanho da populao brasileira um total de 70,5
milhes de habitantes em 1960 era bastante considervel, situando-se
o Brasil entre os dez mais populosos pases do mundo. claro que
os progressos da tecnologia j haviam tornado os simples nmeros
populacionais muito menos relevantes em termos do poder internacional
de uma nao, mas ainda assim o simples dado populacional reservava
ao pas um lugar de algum destaque no concerto das naes.
Por outro lado, a prpria dimenso populacional trazia um
complicador adicional para a implementao de polticas governamentais.
E o fato de que a taxa de fecundidade brasileira situava-se em 5,7% e
que o crescimento da populao em torno de 3,5% ao ano, aumentava
o problema, ainda mais porque, como era de se esperar, essa taxa era
maior nos nveis mais baixos da populao.
Autonomia.indd 52 26/10/2011 14:03:36
53
Mais importante do que o tamanho da populao , porm, seu nvel
educacional. Uma populao de nvel educacional mais alto tende a ter
maior insero no mercado e tambm maior insero internacional.
O baixo nvel educacional da populao brasileira certamente era
um fator que reduzia a importncia da insero internacional do pas
poca. A taxa de analfabetos era signifcativa e o nmero de habitantes
de nvel superior reduzidssimo
156
.
A dimenso econmica tambm um fator signifcativo. Como
tendncia, quanto maior a dimenso econmica mais profunda a
insero internacional do pas e maior o seu peso relativo em termos
internacionais. A dimenso econmica , porm, temperada por outros
fatores, principalmente o poltico-estratgico, muito embora este ltimo
fator tenha perdido terreno nos ltimos anos
157
.
poca da PEI, o nvel do produto interno brasileiro era baixo em
comparao com os pases desenvolvidos, mas era o maior entre os pases
da regio
158
. A renda per capita era, porm, muito baixa (US$ 240) e
o pas exportava predominantemente produtos primrios, atingindo o
valor das exportaes a US$ 1.4 bilho em 1960
159
. Essas caractersticas
acabavam estabelecendo limites mais ou menos estreitos insero
econmica internacional do Brasil.
Quanto aos fatores voluntrios, isto , os que dependem da vontade
dos governantes, o principal fator que vale a pena examinar a adoo
de polticas que infuenciam a insero internacional do pas. claro que
a adoo e, sobretudo a efccia de tais polticas dependem no apenas
156
Em 1970, a taxa de analfabetismo da populao brasileira era de 34,1%, enquanto a proporo
de habitantes com nvel superior era de 76 habitantes por 100.000 em 1971 (Fonte; Enciclopdia
Britnica, Micropaedia, volume II, p. 244).
157
Durante muito tempo o Japo e a Alemanha, por exemplo, tm mantido um perfil poltico
internacional mais reduzido que sua importncia econmica. Isso se deve, sobretudo a que
ambos os pases, pressionados inclusive pelos vencedores da Segunda Guerra Mundial, assim
o decidiram. Essa situao vem porm mudando nos ltimos tempos, ainda que lentamente.
Um exemplo contrrio, em que a dimenso econmica mais reduzida do que a insero
internacional poltico-estratgica o da Rssia. No obstante sua rea duas vezes maior do que
a do Brasil 17,1 milhes de quilmetros quadrados, contra 8,5 milhes trata-se de um pas
de populao e dimenso econmica menores, mas de insero internacional mais importante.
Comparem-se uma populao de 147,7 milhes em 1997 e um PIB de US$ 344 milhes em
1995 para a Federao Russa contra 157 milhes de habitantes em 1997 e US$ 749 milhes de
PIB em 1995 para o Brasil (dados do Almanaque Abril de 1998).
158
O nvel do PIB brasileiro era de US$ bilhes em 1960.
159
Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos.
Autonomia.indd 53 26/10/2011 14:03:37
54
da vontade poltica dos governantes, mas tambm de outros fatores que
a infuenciam, entre eles os mecanismos de adoo e implementao das
mesmas polticas.
No que tange adoo de polticas, a maior parte delas pode ter uma
infuncia, mesmo que indireta, na insero internacional do pas. Tanto as
polticas internas quanto as internacionais podem provocar modifcaes
na insero internacional.
Quanto poltica interna, as opes brasileiras no perodo tiveram
consequncias fundamentais na sua insero internacional. Durante
o governo de Jnio Quadros, a poltica econmica ortodoxa adotada
granjeou simpatias do mundo desenvolvido, principalmente dos Estados
Unidos da Amrica, e melhorou a disposio dos bancos comerciais e
principalmente dos organismos fnanceiros internacionais e autoridades
fnanceiras dos pases desenvolvidos no sentido de garantir emprstimos
para sanear a dvida externa. Por outro lado, a reforma cambial
implementada pelo novo presidente fez deteriorar rapidamente a situao
econmico-fnanceira do pas, debilitando-o inclusive nessas mesmas
negociaes.
A poltica externa brasileira, por sua vez, teve consequncias ainda
mais importantes para a insero internacional do pas. O Brasil afastou-se
dos Estados Unidos da Amrica, ao mesmo tempo em que se aproximou
dos pases em desenvolvimento e iniciou relaes diplomticas com o
Leste Europeu, ampliando o leque de suas relaes e modifcando a
intensidade de suas relaes bilaterais.
Alm disso, pela primeira vez o Brasil explicitou seu interesse de ser
um global trader, cerne de sua poltica externa at hoje. Tambm tentou
pela primeira vez ser um global player, desenvolvendo relaes com
o mundo em todos os nveis bilateral, sub-regional, regional e global.
Os esforos brasileiros no sentido de melhor adequar sua dimenso
e seu desejo de cumprir o chamado destino manifesto de grandeza
modifcaram profundamente sua insero internacional. No governo de
Jnio Quadros pela primeira vez o Brasil tornou-se mais presente em
regies antes relegadas a um segundo plano, como a frica, e tambm
pela primeira vez participou, ainda que como observador, de foros como
o movimento no alinhado.
O governo Joo Goulart, ainda que conservando muitos dos
parmetros anteriores, acabou modifcando a insero internacional
Autonomia.indd 54 26/10/2011 14:03:37
55
brasileira. A nfase maior do presidente em questes de poltica interna
deixou para seus chanceleres o trato de questes internacionais.
A poltica interna de Joo Goulart provocou grandes resistncias no
mundo desenvolvido, principalmente nos Estados Unidos da Amrica.
A nfase maior no nacionalismo, medidas desfavorveis ao capital
estrangeiro, e o esforo em direo s reformas de base, principalmente
a reforma agrria despertaram temores crescentes no sentido de que o
Brasil estaria se afastando do bloco Ocidental, o que acabou sendo fatal
para o regime.
No que tange poltica externa, Joo Goulart procurou manter as
mesmas linhas de seu antecessor. Contudo certas posies, entre elas o
esforo para manter Cuba na OEA, acabaram por intensifcar a oposio
interna e externa, principalmente por parte dos Estados Unidos, a seu
governo. A aproximao dos pases em desenvolvimento, por outro lado,
ganhou novo impulso com os trabalhos preparatrios para a realizao
da I UNCTAD, em que o Brasil se envolveu pessoalmente.
De uma maneira geral, porm, enquanto no governo Jnio
Quadros a poltica externa teve maior infuncia na modifcao da
insero internacional brasileira, no governo Joo Goulart foram as
decises internas as que mais infuenciaram nas mudanas da insero
internacional brasileira.

C.2. Conceito Internacional do Brasil
160
Outra questo importante o conceito internacional do pas. Antes
de tudo, merece ser dito que, embora o conceito tenha relao direta com
a realidade do pas, h uma faixa bastante grande de variao.
H pases com um conceito internacional melhor do que sua realidade
objetiva e que surpreendem negativamente quando examinados mais de
perto. J outros possuem um conceito internacional menos favorvel
do que sua realidade e provocam uma agradvel surpresa quando so
melhor conhecidos
161
.
160
A utilizao do termo conceito prefervel a imagem. A ideia de conceito remete a critrios
mais objetivos e consentneos com a realidade efetiva de um pas, enquanto a de imagem lembra
contrafao e parece mais projetiva que real.
161
A guisa de exemplo, uma pesquisa desenvolvida pelo Ministrio das Relaes Exteriores
brasileiro na Alemanha em 1996 mostra que os empresrios alemes com investimentos no Brasil
tm, em geral, uma opinio mais favorvel da realidade econmico-financeira do pas do que
Autonomia.indd 55 26/10/2011 14:03:37
56
Conceito internacional e realidade de um pas so ambos objetos de
difcil descrio e mensurao. A realidade de um pas sempre muito
complexa e os esforos de descrev-la e, sobretudo, mensur-la tm sido
grandes, embora nem sempre com resultados satisfatrios.
No que tange quantifcao, por exemplo, a ideia tradicional de
indicadores socioeconmicos tem sofrido transformaes. Destacam-se, por
exemplo, os esforos da Organizao das Naes Unidas para introduzir
novos parmetros na medio da qualidade de vida nos diversos pases.
A ideia de conceito internacional de um pas ainda mais difcil
de mensurar. E em geral poucos alm dos prprios nacionais do pas e
dos especialistas que por ele se interessam primordialmente, tm sequer
interesse em analisar e desenvolver estudos sobre o assunto.
Mesmo os que trabalham com a questo do conceito internacional
esto menos interessados em examin-lo em termos da projeo
internacional geral de um pas, preferindo levantar dados sobre esse
conceito ou imagem em alguns poucos pases prioritrios, dando
nfase s relaes bilaterais do pas estudado com cada um dos Estados
determinados e infuncia desses ltimos como formadores de opinio
internacional
162
.
Em geral, os que atuam diretamente na divulgao de um pas no
exterior tendem a concentrar-se em certos segmentos selecionados de
alguns pases prioritrios. Seu objetivo seria ento o de melhorar o
conceito do pas para atrair, por exemplo, mais investimentos ou mais
turistas. A melhora da boa vontade internacional com relao ao pas
seria nesse caso apenas uma vantagem adicional.
Trata-se, pois, normalmente de um exame menos conceitual e
mais prtico da imagem do pas, com objetivos bastante defnidos. No
limite, pode-se entender at que esses estudiosos no veem o conceito
internacional do pas como um fator involuntrio de insero do pas,
os empresrios alemes com investimentos no exterior mas sem investimentos no Brasil. Note-
se que isso no verdade para outros pases de nvel econmico semelhante ao brasileiro. Isto
, os empresrios alemes com investimentos naqueles pases tm uma viso menos favorvel
que os que no investiram nesses ltimos, embora possuam investimentos em outros mercados
estrangeiros.
162
Trata-se, em geral, de profissionais, muitas vezes empresas de consultoria ou de relaes
pblicas, contratadas por governos, associaes ou empresas de um pas para trabalhar sua
imagem em outro pas. Essa contratao muito comum nos Estados Unidos da Amrica, onde
o Ministrio da Justia obriga inclusive a publicao dos gastos de pases com tais iniciativas.
Autonomia.indd 56 26/10/2011 14:03:37
57
mas como um fator que possa voluntariamente ser mudado a curto ou
mdio prazo.
O conceito internacional do Brasil no momento da adoo da PEI era
bastante baixo. Por um lado, tratava-se de um pas em desenvolvimento
economicamente muito dependente de recursos e tecnologia
internacional, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. Sua
poltica externa atrelada da potncia hegemnica ocidental dava-lhe
ademais pouca visibilidade internacional se confrontado com outros
pases de dimenso semelhante ou at muito menor como a Iugoslvia,
o Egito, a ndia ou Cuba.
Por outro lado, sua dimenso territorial e econmica granjeava-
lhe respeito, pelo menos em termos regionais. E o fato de ser um pas
democrtico tambm o fazia conquistar alguma simpatia.
A PEI representou, em ltima anlise, um esforo para melhorar a
insero e aumentar o perfl internacional do Brasil. Sua nova poltica
com relao Amrica do Sul e frica e seus esforos no mbito
multilateral, principalmente na Organizao das Naes Unidas, bem
como seu ativismo para a criao da UNCTAD, conquistaram a simpatia
dos pases em desenvolvimento e tambm de alguns pases desenvolvidos,
principalmente da Europa Ocidental.

D. O Panorama Internacional
O panorama internacional tambm teve grande infuncia sobre
o traado e a implementao da PEI. A entrada na dcada de sessenta
caracterizou-se por grandes tenses, passando pela Revoluo Cubana
(1959) e pela construo do muro de Berlim (1961) e culminando na crise
dos msseis de Cuba (1962), quando se iniciou uma distenso entre as
duas superpotncias. Tambm se verifcaram modifcaes importantes
para os pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Terminada a Segunda Guerra Mundial, um novo momento
internacional tivera incio, com a concomitncia de trs revolues: a da
tecnologia militar, que passou a ameaar o extermnio da vida humana
sobre a terra; a do comunismo, que pretendia estabelecer uma nova
ordem mundial; e a das expectativas em aumento, que queria obter
a independncia nacional e uma vida melhor para os pases pobres
163
.
163
Spanier, J. W., World Politics in the Age of Revolution, apud Storrs, K. L. , p. 124.
Autonomia.indd 57 26/10/2011 14:03:37
58
A primeira elevou categoria de superpotncias os EUA e a URSS.
Na segunda, as duas potncias se tornaram arquirrivais. A terceira trouxe
um sentimento de nacionalismo e enfraqueceu os poderes coloniais,
levando independncia de uma srie de pases da frica e sia.

O mundo desenvolvido
O mundo desenvolvido sofreu imensas transformaes a partir
da Segunda Guerra Mundial. A Europa Ocidental estava em runas
e os Estados Unidos da Amrica haviam emergido como a nica
superpotncia. Alm da grande riqueza norte-americana, destacava-se
seu poderio estratgico como nico pas a dominar a energia nuclear.
A URSS conseguiu, porm, recuperar-se e reestruturar sua economia,
cuja parte europeia havia sido devastada pela Guerra. Tambm explodiu
a primeira bomba atmica em setembro de 1949, antes do que previram
os cientistas ocidentais. A expanso sovitica causou uma resistncia
crescente do mundo ocidental e o planeta dividiu-se em dois campos
em confito: Leste e Oeste.
Com a ajuda dos EUA, a Europa Ocidental e o Japo davam mostras
de grande recuperao. O Plano Marshall colocara um volume indito de
recursos na economia europeia e a criao do Mercado Comum Europeu,
em 1958, contribuiu para o desenvolvimento da regio.
A Guerra Fria e o Impasse Nuclear

A Guerra Fria e o impasse nuclear haviam provocado enormes
mudanas no panorama internacional. Com os ganhos territoriais aps
a Segunda Guerra Mundial e a consolidao do poder sovitico no Leste
Europeu, alm dos investimentos na indstria pesada e no setor militar,
a Unio Sovitica surgira como a segunda superpotncia.
Pouco depois de terminada a Segunda Guerra Mundial, haviam
surgido no mundo dois campos armados. Cada um era movido pelo medo
do outro, mas nenhum parecia disposto a tomar a iniciativa em um confito
Stalin havia proposto o reconhecimento mtuo de duas esferas de
infuncia, uma para os Estados Unidos e a Europa Ocidental e outra
para a Europa Oriental, com uma Alemanha neutra entre as duas. A sua
morte, em maro de 1953, seguiu-se um relaxamento de tenses.
Autonomia.indd 58 26/10/2011 14:03:37
59
Com a ascenso de Nikita S. Khrushchev, a partir de setembro de
1953, iniciou-se um esforo para o aumento da produo agrcola. A
represso, o trabalho forado e os assassinatos em massa da poca de
Stalin haviam deixado na populao sovitica um legado de terror e um
grande desejo de segurana e de liberdade.
A princpio mais conservador, aps a sada de Malenkov da chefa
do Governo, Khrushchev adotou uma linha mais branda. Passou a
declarar que uma guerra nuclear signifcaria a destruio da civilizao,
reconheceu a independncia da Iugoslvia e assinou com os pases
ocidentais um Tratado sobre a neutralidade da ustria, encontrando-se em
julho do mesmo ano com o Presidente Dwight Eisenhower em Genebra
164
.
O esprito de Genebra ajudou Khrushchev a se aproximar das novas
naes da sia e da frica. Ele visitou a ndia e concluiu um acordo
para fornecer armas ao Egito em dezembro de 1955, inaugurando-se
tambm nas relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a
prtica, interrompida durante dez anos, de realizar reunies de cpula.
No XX Congresso do Partido Comunista, em fevereiro de 1956,
Khrushchev denunciou os crimes de Stalin e buscou tornar o comunismo
mais atraente no exterior, rechaando a inevitabilidade de uma guerra
entre a URSS e os pases imperialistas e reafrmando sua poltica de
coexistncia pacfca. Mas a represso sangrenta da Hungria em 1956
fxou claramente os limites dessa poltica.
Aps derrotar seus opositores internos, Khrushchev anunciou, em
agosto de 1957, o lanamento de um mssil balstico intercontinental
e logo depois o dos primeiros satlites, o Sputnik 1 e o Sputnik 2. A
conquista do tomo e os progressos da Unio Sovitica na conquista do
espao geraram nos EUA o sentimento de que estavam perdendo terreno
na arena internacional, o que acirrou a corrida armamentista e a disputa
pela primazia poltico-econmica no mundo.
Esse sentimento norte-americano era intensifcado pela ligao
dos Estados Unidos s antigas potncias coloniais da frica e da sia,
que dera margem ao estabelecimento de um elo inconsciente entre
o colonialismo e o capitalismo. Levara tambm a uma simpatia pelo
socialismo entre os novos pases independentes, que fora amplamente
aproveitada pela URSS.
164
Kissinger, H. Diplomacy, p. 517.
Autonomia.indd 59 26/10/2011 14:03:37
60
Khrushchev visitou os Estados Unidos no outono de 1959, na
esperana de relaxar as tenses. Mas em maio de 1960 um avio de
reconhecimento norte-americano U-2 caiu em territrio sovitico e seu
piloto foi capturado.
No momento em que Jnio Quadros chegou ao poder no Brasil, em
1961, a Guerra Fria mantinha-se pois acesa, embora tivessem surgido os
primeiros sinais de dtente. Em vista disso exigia-se dentro dos blocos
solidariedade poltica, ideolgica e econmica
165
.
Entre 1961 e 1964 a relao entre as duas superpotncias atingiu por
duas vezes um pice de tenso. O primeiro momento foi a construo do
Muro de Berlim e a ameaa sovitica de frmar um tratado de paz com a
Alemanha Oriental, em junho de 1961. O segundo foi a descoberta dos
msseis soviticos em Cuba e o bloqueio norte-americano da ilha, em
outubro de 1962.
Vencida a tenso, iniciou-se, porm uma poca de distenso entre
os dois mais poderosos pases do mundo. O confronto entre as duas
superpotncias reduziu-se aps a crise dos msseis de Cuba e o fm da
guerra da Arglia. A dtente avanou no governo Kennedy (1961-1963) e
seu ponto alto foi a assinatura de um Tratado para a Proscrio de Armas
Nucleares, frmado por Kennedy, Khrushchev e o Primeiro-Ministro
britnico, Harold Macmillan, em agosto de 1963. Em junho de 1963,
inaugurara-se a linha vermelha ligando o Kremlin Casa Branca.
As tenses na Europa Ocidental tambm se reduziram. A dtente
prosseguiu no governo Johnson (1963-1969), tanto no campo militar,
atravs do dilogo sobre desarmamento parcial, quanto no poltico e
comercial.
A URSS continuou a ganhar terreno entre os pases em
desenvolvimento, principalmente os africanos, mas enfrentou
difculdades crescentes em suas relaes com a China. Os problemas
surgiram, sobretudo com a fexibilizao promovida por Khrushchev
nas relaes com os Estados Unidos da Amrica.
Khrushchev pretendia aumentar o poder da URSS e minimizar
os riscos de uma guerra nuclear, mantendo, porm, um impasse
termonuclear. J a China, queria retomar Formosa e pretendia receber
uma ajuda crescente da URSS. Temendo que isso trouxesse problemas
com os EUA, a URSS optou por reduzir o apoio econmico e militar
165
Seixas Corra, L.F. Op. cit., p. 47.
Autonomia.indd 60 26/10/2011 14:03:37
61
China e acabou por expelir os chineses e seus aliados do movimento
comunista.
A Emergncia da Europa Ocidental e do Japo
Novas potncias econmicas surgiram principalmente na Europa
Ocidental, onde se destacou a independncia poltico-estratgica do
General De Gaulle. Desde 1962 De Gaulle passou tambm a contribuir
para enfraquecer o Bloco Ocidental, contrapropondo a poltica do
grand dessein (grande desgnio), que visava combater a hegemonia
estadunidense no mundo ocidental
166
, poltica do grande destino
qual Kennedy quis associar uma Europa Ocidental em torno da conteno
(containment) da Unio Sovitica.
O Japo fora completamente dependente dos Estados Unidos na
dcada de 1950. Relaxou, porm, os vnculos existentes no incio dos
anos sessenta, propondo-se um crescente universalismo
167
. Os Estados
Unidos chegaram a recear que o Japo pudesse adotar uma orientao
poltica neutralista, mas isso acabou no acontecendo, tendo ambos os
pases concludo um Pacto de Segurana, ratifcado no primeiro semestre
de 1960, pelo qual o primeiro responsabilizava-se pela segurana externa
do segundo.

O Mundo em Desenvolvimento
Havia uma grande diferena entre o mundo do incio da era atmica,
em 1945, e o mundo de 1961. A independncia sucessiva da maior
parte das colnias europeias e asiticas trouxe um grande contingente
de novos Estados-Membros para as Naes Unidas. A opinio pblica
internacional e os pases desenvolvidos comearam ento ver o mundo
fora dos polos da Guerra Fria.
Ademais, o prprio surgimento das superpotncias demonstrara que
a manuteno da segurana dependia do desenvolvimento industrial. O
poder da Unio Sovitica mostrava ademais que o subdesenvolvimento
poderia ser ultrapassado
168
.
166
Cervo A.e Bueno, C. Op. cit., p. 334.
167
Idem.
168
Autonomia.indd 61 26/10/2011 14:03:37
62
O incio da dcada de sessenta foi tambm um momento de grande
exacerbao das foras nacionalistas no mundo. As antigas colnias
africanas e asiticas haviam-se liberado de suas metrpoles e defendiam
com orgulho sua independncia recm-adquirida.
A China afastara-se da Unio Sovitica e comeara a disputar
com ela espaos nas relaes com os pases em desenvolvimento. E a
ndia e a Indonsia, entre outros, desenvolviam polticas independentes
capitaneadas por lderes como Nehru e Sukarno, um dos fundadores do
movimento no alinhado.
Na frica, alm da independncia, desenhava-se uma nova aliana
para o desenvolvimento da regio, atravs do pan-africanismo defendido
por vrios dos novos lderes. Na Amrica Latina, por fm, ensaiavam-se
novos passos de independncia com relao tutela norte-americana.
As mudanas no panorama internacional tambm tiveram relao
com a Guerra Fria entre as duas superpotncias. Muitos pases em
desenvolvimento comearam a reformular seu posicionamento com
relao a ela, o que levou criao do movimento no alinhado.
Essas mudanas deram-se muito mais em termos polticos que
econmicos. Com efeito, verifcou-se nesse momento a exploso no que
tange participao de novos pases no panorama poltico internacional,
com a independncia de um grande nmero de naes africanas e de
alguns pases asiticos.
Esses pases pretendiam libertar-se da tutela das antigas metrpoles.
Isso era possvel em termos polticos, em que o rompimento com as
ex-metrpoles foi muito claro, tanto do ponto de vista interno quanto
internacional, gerando uma grande efervescncia poltica.
A libertao econmica desses novos pases era, porm, muito mais
complicada, dadas as difculdades de infraestrutura e a pouca participao
que haviam tido tradicionalmente as populaes autctones na vida
econmico-comercial de seus pases. Em consequncia, mantiveram-se
em geral os laos econmico-comerciais que ligavam as antigas colnias
a suas ex-metrpoles.
Na Organizao das Naes Unidas, as grandes potncias lograram
manter, como mantm at hoje, o controle do funcionamento do Conselho
de Segurana. Porm a Assembleia Geral viu-se praticamente tomada
de assalto por um grande nmero de novos pases em desenvolvimento,
que provocaram uma grande mudana no equilbrio anterior.
Autonomia.indd 62 26/10/2011 14:03:37
63
Com efeito, at o fnal dos anos cinquenta, os pases desenvolvidos
predominaram na Assembleia Geral das Naes Unidas. Os pases em
desenvolvimento eram constitudos, sobretudo pelos pases latino-
-americanos e alguns poucos pases africanos e asiticos. Alm de
relativamente poucos, esses pases eram, na maior parte, moderados e
se voltavam em suas relaes principalmente para os Estados Unidos da
Amrica e a Europa, tendendo a adotar posies semelhantes a eles no
mbito das Naes Unidas.
A partir do incio de sessenta, as relaes internacionais dos pases
em desenvolvimento sofreram uma grande transformao. A distenso da
Guerra Fria abriu novos espaos para eles, criando-se uma competio
entre os super poderes pela lealdade do mundo em desenvolvimento e
aumentando o poder de barganha desses ltimos. A bipolaridade, a Guerra
Fria e o neutralismo foram as bases da nova ordem internacional com a
qual o Brasil passou a conviver
169
.
Nas Naes Unidas, viu-se sacudido o torpor dos pases em
desenvolvimento. A chegada de uma srie de novos pases Assembleia
Geral movimentou o debate e levou predominncia frequente dos temas
de interesse dos pases em desenvolvimento, o que perdurou por cerca de
duas dcadas e s perdeu rapidamente terreno com a crise econmico-
-fnanceira dos anos oitenta.
Foi esse o momento da constituio de um bloco parlamentar de
pases em desenvolvimento, que pela primeira vez imps mudanas
na agenda da ONU, para discutir questes em que esses pases tinham
interesse majoritrio. Aumentou, pois, o esforo de coordenao entre
pases em desenvolvimento em temas internacionais. Esse bloco
parlamentar est na origem da constituio do Grupo dos 77 e teve
amplas ligaes com o movimento no alinhado. A nova diplomacia
levou tambm realizao da I Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento (I UNCTAD), em 1964.
Tais transformaes prosseguiram durante a poca em que a PEI foi
adotada. Ao analisar, por exemplo, a situao internacional em 1963,
Arajo Castro notou que no mundo contemporneo e na ONU existia a
emergncia no de blocos neutros ou no alinhados ou de uma terceira
fora poltica ou ideolgica, mas de afnidades talvez menos estveis,
porm mais atuantes.
169
Autonomia.indd 63 26/10/2011 14:03:37
64
Ainda segundo ele, em seu clebre discurso dos 3 D, passou a
haver uma articulao parlamentar entre pequenas e mdias potncias
(na verdade a maioria dos Estados-Membros da ONU) em torno de trs
temas fundamentais: Desarmamento (luta pela paz e igualdade jurdica
dos Estados), Desenvolvimento Econmico (luta pela emancipao
econmica e justia social) e Descolonizao (luta pela emancipao
poltica, pela liberdade e pelos direitos humanos)
170
.
A nova diplomacia parlamentar na ONU passou a condenar o
chamado veto invisvel na Assembleia Geral, que considerava mais
perigoso que o lado negativo do princpio da unanimidade, obrigatrio
para a tomada de decises na Assembleia.
Essa crtica levou a um esforo dos pases em desenvolvimento,
e, sobretudo os de maior desenvolvimento relativo, para aumentar
sua participao na tomada de decises mundiais que os afetavam
diretamente. Assim, aumentou grandemente a atuao desses pases em
vrios temas, como, por exemplo, o desarmamento.
Cabe notar que, entre 1946 e 1964, o total norte-americano de
ajuda ao exterior foi de US$ 84 bilhes, sendo US$ 56.9 bilhes de
investimentos econmicos e US$ 27.2 bilhes de ajuda militar, indo
US$ 43 bilhes para a Europa, US$ 18.9 para o Extremo Oriente,
US$ 13.4 bilhes para o Oriente Prximo, US$ 4.4 para a Amrica Latina
e US$ 0.822 para a frica
171
.
Os povos em desenvolvimento tinham, pois, muitas razes para
criticar a ajuda internacional, que alm de pequena era politicamente
dirigida. A partir das articulaes na ONU, lograram obter a convocao
da UNCTAD, reunida pela primeira vez em Genebra, de 23 de maro a
15 de junho de 1964, com a presena de 123 pases
172
.
O movimento no alinhado
A nova correlao de foras no mbito internacional, o surgimento de
uma srie de novos pases e a situao de permanente confito potencial
entre as duas grandes potncias criara uma janela de oportunidade para
os pases em desenvolvimento. Essa janela possibilitou o surgimento
170
Amado, R. Arajo Castro, p. 26.
171
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 335.
172
Idem.
Autonomia.indd 64 26/10/2011 14:03:37
65
do neutralismo, do qual a principal manifestao foi o movimento no
alinhado. O no alinhamento, o anticolonialismo e a coexistncia pacfca
predominaram, pois, no perodo
173
.
Consequncia da Guerra Fria entre as duas superpotncias, o
movimento no alinhado surgiu do interesse de alguns pases em
desenvolvimento de funcionar como intermedirios entre os dois grupos.
Resultou do crescente nmero de Estados independentes da frica e sia,
bem como do surgimento de novos lderes internacionais como Nehru,
na ndia, Sukarno, na Indonsia, Tito, na Iugoslvia, Nasser, no Egito, e
Kwame Nkrumah de Gana.
Alm de servir de mediador no confito Leste-Oeste, o movimento
pretendia desligar-se do confronto permanente entre as duas superpotncias,
o qual levava leitura de qualquer confito ou problema internacional sob
a tica das relaes Leste-Oeste. Pretendia em consequncia introduzir
uma nova viso Norte-Sul nas relaes internacionais e fomentar a
cooperao entre os pases do Sul, independentemente de suas relaes
com os pases desenvolvidos.
A criao do movimento no alinhado demonstrou que era possvel
para os pases em desenvolvimento adotarem posies independentes
dos dois blocos. Mostrou ademais que o confronto entre os dois blocos,
consubstanciado na Guerra Fria, poderia dar-lhes um papel mediador,
alm de maior margem na relao com as duas superpotncias.
O movimento no alinhado remonta Conferncia de Bandung, em
Djakarta, em 1955 onde pela primeira vez reuniram-se pases da frica
e da sia. Em 1957 realizou-se no Cairo a Conferncia de Solidariedade
Afro-Asitica e em 1958 duas conferncias dos Estados Africanos,
trazendo a possibilidade de criao de um grupo de terceiro mundo.
Depois de 1960, a Guerra Fria perdeu sua caracterstica meramente
confrontacional, em parte como resultado desses novos desenvolvimentos.
O Terceiro Mundo irrompeu como uma espcie de terceira fora, disputada
pelos dois blocos e depois pela China, buscando escolher entre o neutralismo
(ndia), o neutralismo positivo (Nasser no Egito), o alinhamento e o no
alinhamento. Os pases que aderiram ao movimento no alinhado no
pretendiam integrar-se aos blocos poltico-militares do leste ou do oeste,
considerando-se defensores do chamado neutralismo ativo
174
.
173
Nazrio, O. Op. cit., p. 19.
174
Guerreiro, R. S., Lembranas de um Empregado do Itamaraty, p. 15.
Autonomia.indd 65 26/10/2011 14:03:37
66
Cada um deles tinha razes diferentes para aderir ao movimento.
Uns, como as ex-colnias africanas e asiticas, receavam o imperialismo
de pases capitalistas do Ocidente e outros, como a Iugoslvia, resistiam
s presses soviticas.
Entre os pases latino-americanos, Cuba, embora no fosse neutra,
pretendia influenciar poltica e ideologicamente o movimento. A
Argentina visava a ter um instrumento de apoio nas Naes Unidas com
relao ao aproveitamento de guas fuviais e pressionar a Gr Bretanha
no caso das Malvinas. J a Venezuela teria pretendido sem xito entrar
no movimento para ter apoio na sua reivindicao territorial contra a
Guiana e a Colmbia pensou em aderir a ele para ressaltar seu populismo
ou independncia
175
.
Em 1964, entre os 122 Estados existentes, 45 eram membros do
bloco ocidental (incluindo a Amrica Latina, com exceo de Cuba), 13
dos socialistas e 64 neutros, embora de maneiras diferentes
176
.
A Situao da Amrica Latina
Em termos globais, no mbito das Naes Unidas, a Amrica Latina
havia mantido uma posio conciliadora na dcada de cinquenta. Talvez
a nica exceo tenha sido Cuba, aps a revoluo castrista.
Essa havia sido a posio brasileira com relao a temas de
interesse dos pases em desenvolvimento, como por exemplo, a questo
da descolonizao. Alm disso, os pases da Amrica Latina haviam
mantido muitas vezes entre si uma rivalidade histrica que difcultava
sua aproximao e uma eventual coordenao nos foros internacionais.
No hemisfrio, a segunda guerra mundial levara os EUA e a Amrica
Latina a promoverem a defesa coletiva das Amricas. Na Conferncia de
Chapultepec, em 1945, eles concordaram em estabelecer um mecanismo
permanente de segurana coletiva, que se materializou no Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), em 1947, no Rio de
Janeiro. No ano seguinte foi estabelecida a Organizao dos Estados
Americanos em Bogot
177
.
175
Idem.
176
177
Autonomia.indd 66 26/10/2011 14:03:37
67
Tendo em vista, porm, o novo papel dos EUA no mundo, a Amrica
Latina deixou de ser a rea prioritria das relaes exteriores do pas. A
OTAN e o Plano Marshall mostraram claramente que a prioridade agora
era concedida Europa Ocidental.
Quando a Guerra da Coreia chamou a ateno para a sia, os Estados
Unidos passaram tambm a dar ateno ao Sudeste Asitico, ao Oriente
Mdio e frica. A Amrica Latina, que parecia menos vulnervel,
passou a ter um tratamento muito secundrio, ressentindo-se do fato.
No fm da dcada de cinquenta, havia-se pois reduzido a esperana da
Amrica Latina de que os Estados Unidos adotassem um plano Marshall
para a regio e haviam surgido vrios sinais de impacincia com relao
potncia hegemnica. Continuava, porm, predominando a tendncia
de reivindicar um tratamento especial para a regio, implicitamente em
troca de um bom comportamento internacional.
Nesse contexto, foi lanada a Operao Pan-Americana, capitaneada
por Juscelino Kubitschek, que havia representado uma primeira iniciativa
de coordenao de polticas externas dos pases latino-americanos, para
demandar mudanas no tratamento dado regio. Contudo, a mencionada
iniciativa limitara-se ao mbito regional e no se espraiara para o grande
foro multilateral global das Naes Unidas.
Alm disso, no se tratava de adquirir maior independncia com
relao predominncia hegemnica dos Estados Unidos, mas sim de
buscar um melhor tratamento em termos econmico-comerciais. Tal
atitude visava inclusive evitar o enfraquecimento dos laos com os EUA
e uma eventual aproximao com os regimes comunistas.
Com a Operao Pan-Americana cresceu tambm a infuncia de
ideias desenvolvimentistas, como as do Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB) e da Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL). Alm disso, aumentaram as presses de governos reformistas
e mesmo revolucionrios, como o de Cuba, que tiveram um impacto
importante sobre o sistema interamericano
178
.
Ao mesmo tempo, a Revoluo Cubana desafara com xito o antigo
alinhamento da Amrica Latina aos Estados Unidos da Amrica. Pela
primeira vez, um pas em desenvolvimento testara os limites da antiga
ordem poltica internacional. Alm disso, com a malograda invaso da
178
Wahrendorff Caldas, R. A Poltica Externa do Governo Kubitschek, p. 58.
Autonomia.indd 67 26/10/2011 14:03:37
68
Baa dos Porcos, os Estados Unidos da Amrica comearam a buscar o
isolamento de Cuba.
Alm disso, a Revoluo despertara uma ameaa de gerao de focos
de subverso em pases da regio. Os Estados Unidos adotaram para a
Amrica Latina uma poltica de resposta fexvel, concebida para dar
quele pas maior nmero de opes do que a da retaliao macia,
pela qual buscava opor-se formao de focos guerrilheiros apoiados
por Cuba
179
.
O movimento no alinhado e a revoluo cubana tiveram, pois, uma
grande infuncia sobre a Amrica Latina. Com efeito, o movimento de
Fidel Castro mostrara pela primeira vez que era possvel desenvolver
uma poltica completamente independente e at antagnica aos Estados
Unidos da Amrica no continente americano.
Ao mesmo tempo, porm, a prpria existncia do regime cubano,
embora tivesse provocado certas mudanas positivas na poltica norte-
-americana com relao Amrica Latina, entre elas o lanamento da
Aliana para o Progresso, tambm levou demarcao de limites do
ponto de vista dos Estados Unidos da Amrica.
Ficou claro no continente que era necessrio desenvolver reformas
sociais que afastassem o perigo comunista e que era possvel ter polticas
externas mais independentes do grande pas do norte. Por outro lado, no
era aceitvel para os Estados Unidos da Amrica o desenvolvimento de
novas Cubas no continente.
Nesse contexto, tambm bom lembrar o efeito cubano sobre os
movimentos reformistas e revolucionrios na Amrica Latina e em outras
partes do mundo. Embora esse efeito no tenha tido infuncia direta
sobre a PEI, ele certamente constituiu um fator indireto nas relaes
internacionais do Brasil no perodo considerado.
A revoluo cubana provocou, pois, uma mudana importante nas
percepes de todo o espectro ideolgico, desde a extrema direita at a
extrema esquerda. O fato de que um pequeno grupo de revolucionrios
infltrados em Cuba a partir da Sierra Maestra tenha logrado tomar o
poder e manter-se nele, apesar da crescente oposio norte-americana e
de outros pases da Amrica Latina, criou uma srie de iluses sobre o
poder da revoluo naquele momento.
179
Seixas Corra, L. F. Op. cit., p. 48.
Autonomia.indd 68 26/10/2011 14:03:37
69
A esquerda revolucionria passou a acreditar que era possvel repetir
o fenmeno em outros lugares, independentemente das condies locais
que contriburam para o xito da revoluo cubana. E a partir de ento
multiplicaram-se na Amrica Latina os focos revolucionrios, que
recebiam o apoio cubano para tentar tomar o poder.
A direita latino-americana de certa maneira adotou a mesma crena,
tornando-se mais ativa e vocal na resistncia s ideias revolucionrias.
Talvez se possa inclusive dizer que elas passaram a convencer outros
setores da necessidade de sua tomada do poder pela fora para evitar o
perigo comunista.
Nos Estados Unidos da Amrica, por sua vez, prosperou a ideia,
tambm defendida por grupos reformistas no revolucionrios da
Amrica Latina, de que era preciso promover reformas polticas e sociais
na regio. Essas reformas funcionariam como elemento de defesa contra
o mesmo perigo comunista.
O incio da dcada de sessenta foi, portanto, na Amrica Latina assim
como em outras regies em desenvolvimento, uma poca de grandes
embates entre as vrias correntes ideolgicas. Essa foi provavelmente a
principal razo pela qual as questes internas e externas estiveram to
imbricadas, no s no Brasil, mas tambm em outras partes da regio,
na poca da adoo da PEI.
A renncia de Jnio e a tentativa de golpe contra Goulart, por
exemplo, foram no apenas um fenmeno interno brasileiro, mas tambm
uma manifestao da crise nos pases democrticos da Amrica Latina.
Com efeito, o confito entre Cuba e os Estados Unidos constituiu um
problema para as democracias na Amrica Latina, uma vez que elas
insistiram em defender o direito autodeterminao, enquanto os Estados
Unidos pressionavam para que mudassem de posio.
bem verdade que, no incio do Governo de Jnio Quadros, as
correntes reformistas da Amrica Latina j se estavam desencantando
com o exemplo cubano. Com efeito, a srie de posies adotadas
por Fidel Castro levaram certeza de que Cuba, longe de desenvolver
uma poltica independente, na verdade simplesmente mudara de aliado,
passando a fazer parte do bloco sovitico.
Alm disso, a crise dos msseis, em outubro de 1962 constituiu um
marco importante nessa questo. Em ltima anlise, ela acabou deixando
claro que os Estados Unidos da Amrica no tolerariam qualquer atitude
Autonomia.indd 69 26/10/2011 14:03:37
70
de pases latino-americanos que viessem a constituir uma ameaa real
quele pas.
Tambm importante foi a poltica norte-americana com relao ao
continente a partir do lanamento da Aliana para o Progresso. Embora
sem admiti-lo o Governo norte-americano tomou por base a Operao
Pan-Americana e ela pode ser vista como uma estratgia contra o medo da
cubanizao da Amrica Latina, representando o que se chamou a nova
fronteira da poltica externa norte-americana, o primeiro movimento de
renovao desde a era Roosevelt
180
.
A prpria crise cubana gerou um receio norte-americano de que
outros pases da Amrica Latina escapassem de sua infuncia. Isso
levou os Estados Unidos a adotarem uma atitude mais condescendente
com relao a veleidades de independncia, sempre que elas no
representassem uma guinada para o bloco sovitico. E o confito entre
Cuba e os Estados Unidos passava a ser um problema de poltica nacional
para os pases da regio
181
.
Alm do Brasil, a situao tambm estava instvel no Equador e
chegou a constituir-se em um confronto social, tendo em vista o litgio
fronteirio com o Peru e a questo de Cuba. Segundo o Embaixador
brasileiro em Quito, havia condies para que uma revoluo eclodisse,
tal como ocorrera na Bolvia e em Cuba
182
.
A denncia de que grupos castristas faziam exerccios militares e se
preparavam para a guerrilha com o fnanciamento de Cuba, ligada denncia
do contrabando de armas atravs dos portos de Esmeralda e San Lorenzo
tornava o pas vulnervel. Acrescente-se a possibilidade crescente de um
confito armado com o Peru, sobretudo depois que o Equador proclamara
unilateralmente a nulidade do Protocolo do Rio de Janeiro
183
.
Sob uma presso poltica e econmica cada vez maiores, o Presidente
Velasco Ibarra desejava aparentemente valer-se do caos e proclamar-
se ditador. Naquela poca, as Foras Armadas acabaram exigindo do
Presidente uma defnio diante do comunismo e este teve de arrefecer
sua defesa da no interveno contra o regime de Fidel Castro
184
.
180
Gibson Barboza, M. Na Diplomacia, o Trao Todo da Vida, p. 54.
181
Moniz Bandeira. Estado Nacional, p. 134.
182
Telegrama da Embaixada em Quito Secretaria de Estado.
183
184
Idem, p. 136.
Autonomia.indd 70 26/10/2011 14:03:37
71
A situao fcou, porm, mais tensa depois que, em fns de outubro
de 1961, uma rebelio popular em Cuenca, que se alastrou para outras
cidades, levou decretao da lei marcial. O Vice-Presidente, Arosemena
Monroy, apoiado pela esquerda, foi proclamado Presidente e conseguiu
prevalecer na crise constitucional que se seguiu, organizando uma
coalizo pluripartidria. A crise acabou levando ao fortalecimento da
defesa da no interveno em Cuba
185
.
Um episdio semelhante ocorreu em Buenos Aires em setembro de
1961, pouco depois da visita clandestina de Che Guevara cidade, que
acabou vazando para a imprensa. O Cnsul de Cuba, Vitalio de la Torre,
solicitou asilo e a Frente Democrtica Cubana divulgou documentos
diplomticos com instrues confdenciais do Governo de Havana (Carlos
Olivares), no sentido de promover infltraes e sabotagens na Argentina.
Frondizi foi informado do fato em Nova York, onde pretendia
pronunciar um discurso ante a Assembleia Geral da ONU. A caminho
havia passado no Rio de Janeiro e conferenciado com Goulart, quando
ambos reafrmaram os termos da Declarao de Uruguaiana.
Ao avistar-se com Afonso Arinos em Nova York, Frondizi disse
acreditar que seria deposto. Manifestou ademais preocupaes com a
ameaa militarista na Amrica Latina, como maneira de lograr uma
interveno contra Cuba, dentro da estratgia de contrainsurreio
que passara a ser utilizada pelo Governo norte-americano e pela Junta
Interamericana de Defesa
186
.
A essa altura, oito pases latino-americanos j haviam rompido
relaes diplomticas com Cuba. A Colmbia estava prestes a faz-lo e
o Embaixador de Cuba em Caracas havia sido declarado persona non
grata. Frondizi no queria romper com Cuba, mas sentia-se cada vez
mais pressionado a faz-lo.
A Argentina de Frondizi no havia concordado com a proposta de
Quadros de formar um bloco neutralista na Amrica Latina. No entanto,
parecia cada vez mais inclinada a preencher o vcuo neutralista deixado
pela renncia do Presidente brasileiro
187
.
Cedendo, porm, a presses dos militares e de outros setores internos
argentinos, bem como dos norte-americanos, Frondizi acabou por romper
185
Ibidem, p. 139.
186
Ibidem, p. 141.
187
Autonomia.indd 71 26/10/2011 14:03:37
72
relaes com Cuba, a 8 de fevereiro de 1962, negando assim a posio
que assumira pouco antes na VIII Reunio de Chanceleres Americanos
em Punta del Este.
Na verdade, o presidente argentino tomara essa atitude para
manter-se como Chefe de Estado, na esperana de ganhar as eleies
que se aproximavam. Depois da posio que fora obrigado a assumir
com relao a Cuba, a Unio Cvica Radical de Frondizi foi, porm,
amplamente derrotada pelo Justicialismo peronista, que venceu em 10
das 14 provncias, inclusive Buenos Aires
188
.
Frondizi concordou em decretar a interveno em seis provinciais das
10 onde o peronismo havia ganhado, mas no conseguiu colocar-se, como
pretendera, como rbitro entre os peronistas e as Foras Armadas. Acabou
sendo deposto pelos militares, que, por presso dos norte-americanos,
evitaram, porm, tomar o poder, passando-o ao Presidente do Senado,
Jos Maria Guido
189
.
Os Estados Unidos fcaram ainda assim em situao delicada para
reconhecer o novo governo, temerosos de que isso encorajasse golpes
militares no Peru, Equador e Repblica Dominicana onde os militares
tambm conspiravam.
O Presidente da Venezuela, Romulo Betancourt, por sua vez,
telegrafou a Kennedy e a outros Chefes de Estado para manifestar sua
preocupao quanto ao futuro da Aliana para o Progresso. Retirou
tambm todo o pessoal diplomtico da Embaixada Venezuelana em
Buenos Aires e estabeleceu a doutrina Betancourt, segundo a qual a
Venezuela no reconheceria governos oriundos de golpes de Estado
190
.
Os Estados Unidos demoraram a reconhecer o governo de Guido,
relutantes em aceitar um regime resultante de um golpe de fora e
contrrio aos pressupostos da Aliana para o Progresso. A Unio Sovitica
e todos os pases socialistas, porm, reconheceram imediatamente o
novo Governo.
O Governo brasileiro fcou apreensivo com a instalao de um
regime de fora em Buenos Aires. Mais ainda porque o Brasil nunca
tivera uma cooperao to estreita com a Argentina quanto no tempo
de Frondizi, tanto no governo Kubitschek, quanto na poca de Quadros
188
Idem, p. 151.
189
Ibidem, p. 154.
190
Ibidem, p. 155.
Autonomia.indd 72 26/10/2011 14:03:38
73
e agora de Goulart. Iniciada com a Operao Pan-Americana, essa
cooperao culminara com os acordos de Uruguaiana, que constitura
um multiplicador da atividade diplomtica
191
.
A insistncia do governo norte-americano, atravs do Departamento
de Estado, do Pentgono e da CIA em isolar Cuba acabou transformando-se
numa ameaa cada vez maior ao regime democrtico na Amrica Latina.
A Conferncia de Punta del Este contribuiu para o golpe de estado
na Argentina e agravou a crise poltica no Equador. Depois da ruptura
argentina com Cuba, aumentaram no Equador boatos de que o Presidente
Arosemena Monroy seria obrigado a romper com Cuba, tendo-lhe os
militares enviado em maro de 1962 uma mensagem dando-lhe 72 horas
para tal. Em maio o Equador, forado pelos Estados Unidos e pelos
militares equatorianos, acabou encerrando suas relaes diplomticas
com Cuba.

A Situao da frica
A frica sofria um grande despertar no momento em que a PEI
foi adotada. O fm da guerra da Arglia e a independncia de uma
srie de novos pases com relao a suas metrpoles levara a uma
grande solidariedade no continente africano, tendo os novos pases
desenvolvido uma aproximao que se consubstanciou em uma srie
de reunies.
Entre os centros da nova conjuno de foras, destacava-se Gana, que
conquistara a independncia em 1956, antes da onda que levou a maior
parte dos pases da frica negra independncia. Sua capital acolheu as
primeiras reunies dos novos pases independentes, e funcionou como
ponto de irradiao de duas grandes correntes que surgiram na frica:
o nacionalismo e o pan-africanismo.
O aparecimento e o desenvolvimento dessas ideias estavam
profundamente ligados personalidade de Kwame Nkrumah, que instalou
um regime estvel e recebeu o apoio de vrios setores da populao.
Talvez o maior rival de Gana na liderana do movimento pan-
-africanista na frica Ocidental tenha sido a Nigria, devido sua
grande base geogrfica, econmica e demogrfica, bem como ao
desenvolvimento pan-africanista na frica Ocidental.
191
Autonomia.indd 73 26/10/2011 14:03:38
74
Em maio de 1961 os pases da frica Ocidental reuniram-se em
Monrvia, para tratar, entre outros temas, das possibilidades de constituir
uma federao de Estados. A Conferncia de Casablanca tambm decidiu
questes relativas ao problema do Congo, com a presena de tropas
ganenses no Congo.
Tambm importante foi a constituio do Grupo de Casablanca, em
que Gana e a Repblica rabe Unida tiveram um papel fundamental.
As relaes bilaterais entre os dois pases refetiram o choque de duas
grandes ideologias da poca: o pan-africanismo e o pan-arabismo
192
.
Cabe tambm notar que a ento Comunidade Econmica Europeia
procurou manter com os novos Estados africanos a mesma associao
estabelecida pelo Tratado de Roma com vrios deles quando ainda
territrios ultramarinos. Para o Brasil, essa associao se traduzia
em restries quantitativas e obstculos tarifrios para seus produtos
primrios, cuja entrada livre no Mercado Comum Europeu lhe era
prejudicial.
Para os Estados africanos, porm, tratava-se de benefcio importante,
que exercia sobre eles uma grande atrao. Era, portanto necessrio que
a posio brasileira no representasse um sinal de hostilidade para com
o desenvolvimento da economia daqueles pases
193
.

192
Telegrama n 72, de instrues ao Embaixador do Brasil em Acra, de 23 de agosto de 1961.
193
Telegrama n 73, de instrues ao Embaixador do Brasil em Acra sobre o desempenho da
Misso em matria econmica.
Autonomia.indd 74 26/10/2011 14:03:38
75
A. Consideraes Gerais
A PEI foi lanada por Jnio Quadros e continuada por Joo Goulart.
No existe um consenso sobre a relevncia histrica e a intensidade de
sua diferenciao com o perodo imediatamente anterior. Certos autores
194

atribuem-lhe pouca importncia, enquanto outros
195
a veem como a
primeira mudana realmente signifcativa desde Rio Branco. Mas no
h dvida de que ela representou pelo menos certo ponto de infexo da
poltica externa brasileira.
Foi implementada por cinco Ministros das Relaes Exteriores, seis
se contarmos que Afonso Arinos foi reconduzido pasta em 1962. Porm
pode ser vista como uma unidade em termos de processo, embora no
propriamente como um projeto pormenorizado
196
.

A.1. Caractersticas da PEI
a) Carter Universal e Aproximao dos Pases em Desenvolvimento

Em contraste com o carter prioritariamente pan-americano da
poltica externa de Juscelino Kubitschek, a poltica externa de Jnio
194
Entre eles Amado Luiz Cervo em O Desafio Internacional, p. 39.
195
Tais como Olga Nazario em Pragmatism in Brazilian Foreign Policy, p. 19.
196
Cervo, A. e Bueno, C. Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 278.
Captulo 2
Discurso e Implementao da Poltica Externa
Independente
Autonomia.indd 75 26/10/2011 14:03:38
76
Quadros adotou uma viso universal e pragmtica das relaes
exteriores do Brasil. Embora tenha dado a entender que era simptico
experincia socialista
197
, Jnio evitou coloraes ideolgicas
198
,
mantendo-se, porm, fel ao mundo ocidental e se aproximando das
teses terceiro-mundistas.
Criada em um mundo dividido em dois blocos, a PEI buscou obter
vantagens para o pas como resultado dessa diviso. Sublinhando seu
empenho na autodeterminao dos povos, reivindicou uma maior
liberdade para o Brasil no mundo, levando em considerao seus
interesses econmicos
199
.
Procurou diversifcar as relaes diplomticas do Brasil, principalmente
no campo econmico e comercial, incorporando a Europa Oriental ao
universo das relaes do Brasil. Tendeu tambm assumir uma nova
liderana entre os pases em desenvolvimento, mirando-se no exemplo de
lderes como Nasser, Tito e Nehru, que pretendiam consolidar e ampliar
a independncia poltica do Terceiro Mundo
200
. Precisou, porm, como
prioridades as relaes com a frica Subsarica e na Amrica Latina
201
,
o que representou uma nova dimenso da poltica externa brasileira.
Afastou-se, contudo de seus aliados tradicionais os pases
desenvolvidos e principalmente os Estados Unidos da Amrica.
Por isso foi vista como uma reao nacionalista, que buscou livrar
o Brasil da dependncia do comrcio e dos emprstimos norte-
-americanos
202
.
Ao mesmo tempo, tentou diminuir os males fnanceiros do Brasil,
atravs de negociaes simultneas com os Estados Unidos, a Europa
Ocidental e o bloco sovitico. Logo no incio de seu Governo, Jnio
Quadros enviou Walther Moreira Sales a Washington e Roberto
Campos Europa. Enquanto isso, seu Ministro das Relaes
Exteriores, Afonso Arinos, buscava estabelecer acordos com o bloco
comunista
203
.
197
Durante sua visita a Cuba, em maro de 1960.
198
199
Idem.
200
Abreu, F. LEvolution de la Politique Africaine du Brsil, p. 15.
201
Sibeck, G. P. Brazils Independent Foreign Policy, p. 1.
202
203
Autonomia.indd 76 26/10/2011 14:03:38
77
DISCURSO E IMPLEMENTAO DA POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE
b) Objetivos
O objetivo principal da PEI foi aumentar a participao brasileira nas
questes internacionais e utilizar as relaes com outros pases como um
instrumento real de desenvolvimento econmico. Para Jnio Quadros, o
Brasil representava uma nova fora preparada para trazer e sustentar,
no jogo das presses mundiais, o potencial econmico e humano que
representava
204
.
Nesse contexto, os dois objetivos principais da PEI foram: 1 manter
os ideais democrticos comuns ao mundo ocidental, mas ao mesmo tempo
aproximar-se dos pases vizinhos e das Naes afro-asiticas na batalha
contra o subdesenvolvimento e o colonialismo e em prol da liberdade
econmica e poltica; e 2 no se ligar a nenhum bloco estrangeiro ou
grupo de pases em particular, mantendo sua liberdade absoluta para
efetuar suas prprias decises
205
.
Os pontos principais da poltica externa de Jnio Quadros foram
traduzidos na seguinte agenda: 1 respeito aos compromissos e
posio tradicional do Brasil no mundo livre; 2 ampliao dos contatos
com todos os pases, inclusive os do mundo socialista; 3 contribuio
constante e objetiva reduo das tenses internacionais quer no
plano regional quer no mundial; 4 expanso do comrcio externo
brasileiro; 5 apoio decidido ao anticolonialismo; 6 luta contra o
subdesenvolvimento econmico; 7 incremento das relaes com a Europa
em todos os planos; 8 reconhecimento e atribuio da devida importncia
aos interesses e aspiraes comuns ao Brasil e s Naes da frica e da sia;
9 estabelecimento e estreitamento de relaes com os Estados africanos;
10 fdelidade ao sistema interamericano; 11 continuidade e intensifcao
da Operao Pan-Americana; 12 apoio constante ao programa da Associao
do Livre Comrcio Latino-Americano; 13 a mais ntima e completa
colaborao com as Repblicas irms da Amrica Latina em todos os planos;
14 relaes de sincera colaborao com os Estados Unidos, em defesa do
progresso democrtico e social das Amricas; 15 apoio decidido e ativo
Organizao das Naes Unidas para que ela se constitua na garantia efetiva
e incontestvel da paz internacional e da justia econmica.
206
204
Artigo de Jnio Quadros na Revista Foreign Affairs, em outubro de 1961.
205
Idem.
206
Mensagem do Presidente Jnio Quadros ao Congresso Nacional, em 15 de maro de 1961.
Autonomia.indd 77 26/10/2011 14:03:38
78
A PEI relacionou-se, pois, diretamente com o processo de
desenvolvimento econmico e a mudana da estrutura social do pas,
promovendo uma identifcao com essa temtica de uma maneira antes
desconhecida na histria diplomtica do pas
207
. Tambm constituiu o
produto e o refexo de um sistema poltico caracterstico de um pas
capitalista dependente, com as contradies do tipo de capitalismo
desenvolvido pelo Brasil
208
.
Logo em seu primeiro discurso no rdio, Jnio enfatizou que o
Brasil pretendia comerciar com todas as naes do mundo, inclusive as
socialistas
209
. O pas seria amigo de todas as naes ocidentais, mas no
cooperaria com a manuteno da dominao poltica e econmica dos
povos coloniais
210
.
Alguns crticos viram nessa postura um interesse mercantilista,
que tentava enfrentar a reduo dos preos das matrias-primas com a
abertura de novos mercados, principalmente nos pases socialistas e na
frica
211
. Mas na verdade a PEI foi muito alm do aspecto comercial,
pretendendo dar ao Brasil uma feio que julgava mais adequada para a
promoo do seu desenvolvimento.
Alm disso, a posio de independncia revelou um novo pragmatismo,
que permitiu adotar, para cada problema ou questo concreta, uma linha
de conduta mais prxima dos objetivos traados, sem ligao prvia com
blocos de naes ou ideologias
212
. Foi alm da defnio do interesse
nacional em vista da modifcao do processo de desenvolvimento interno,
fundado na maior participao do pas no mercado internacional
213
.
c) Predominncia do discurso e atuao poltico-ideolgicos
Houve na PEI, sobretudo inicialmente, uma predominncia do
discurso e atuao poltico-ideolgicos. Temas como o desarmamento,
207
Abreu, F. Op. cit., p. 3.
208
Idem, p. 17.
209
Transcrio da fala de Jnio Quadros no programa A Voz do Brasil, apud. Pinheiro, L. A.
Jnio, Jango & Cia, p. 8.
210
211
Abreu, op. cit., p. 15.
212
Idem, p. 16.
213
Wallis, V. La Experiencia de Brasil con una Poltica Exterior Independiente, apud Abreu.
Op. cit., p. 15.
Autonomia.indd 78 26/10/2011 14:03:38
79
o neutralismo e os esforos de mediao das superpotncias, o combate
ao colonialismo, entre outros, predominaram, muito embora as questes
econmicas e principalmente a promoo do desenvolvimento, estivessem
sempre subjacentes.
Pouco a pouco, porm essas ltimas questes ganharam terreno,
centradas principalmente na gestao da UNCTAD, que acabou sendo
criada j na transio para o regime militar, em 1964.
d) Reao Interna PEI
A PEI afastou-se claramente de vrias teses dos patrocinadores udenistas
da candidatura de Jnio Quadros. Encontrou, em consequncia, grande
dissenso interna principalmente por parte de segmentos conservadores,
enfraquecendo uma das bases de poder do Presidente: as Foras Armadas
214
.
Entre as polticas mais contestadas, destacaram-se o apoio discusso
sobre a participao da China na ONU, a inteno de reatar relaes
com a URSS e o apoio a Cuba. Tais polticas causaram a indignao de
conservadores como o Cardeal Jaime de Barros Cmara, do Rio de Janeiro, e
o Almirante Pena Boto, presidente da Campanha Anticomunista Brasileira
215
.
Alguns a consideraram um disfarce para desviar a ateno do
pas do impopular programa de estabilizao econmica. Os prprios
Estados Unidos pareciam dispostos a aceitar a posio do Brasil com
relao a Cuba como o preo para a aplicao do remdio prescrito pelo
Fundo Monetrio Internacional
216
. Outros a consideraram uma maneira
de atrair ou conservar o apoio de segmentos situados esquerda do
espectro poltico do momento, os quais se opunham sistematicamente ao
alinhamento automtico com os norte-americanos e pregavam a adoo
de um modelo autnomo de desenvolvimento.

e) Infuncia das Questes Internas e do Panorama Internacional
As questes internas e o panorama internacional estiveram
profundamente imbricados poca da PEI. Talvez por isso, em nenhum
214
215
Idem.
216
Autonomia.indd 79 26/10/2011 14:03:38
80
outro momento da histria brasileira a poltica externa logrou ter um
lugar de tanto destaque na vida nacional
217
.
A PEI foi grandemente infuenciada por fatores externos, sobretudo a
efervescncia do momento internacional no incio da dcada de sessenta,
j descrito na letra d do captulo 1
218
. Mas esses fatores no so sufcientes
para explicar sua existncia.
Alm disso, em janeiro de 1961, quando Jnio Quadros tomou posse,
embora tivesse havido um tmido incio da dtente, a Guerra Fria ainda
se encontrava no auge e dois grandes momentos de tenso a crise de
Berlim e a dos msseis em Cuba ocorreram, em agosto de 1961, pouco
antes da renncia de Jnio, e em outubro de 1962, em pleno governo
parlamentarista de Joo Goulart. O mundo apresentava em consequncia,
cristalizaes claras e opes mais ou menos reduzidas, embora modelos
como o nasserista e o indiano, entre os pases em desenvolvimento,
mostravam a existncia de um espao para a independncia
219
.
O modelo cubano, se por um lado desenvolvera total autonomia
com relao aos Estados Unidos, por outro lado vinha desenvolvendo
uma dependncia crescente com a Unio Sovitica. Alm disso, como
mencionado mais acima, sua prpria existncia marcara um limite para
a tolerncia dos Estados Unidos, que no pretendiam permitir a criao
de novas Cubas no hemisfrio.
Mas os fatores internos tiveram uma infuncia ainda maior na
elaborao e implementao da PEI. Eles vo alm das contingncias
do momento e esto relacionados com as foras profundas da sociedade
brasileira
220
.
O primeiro e mais importante estava presente desde o tempo do
primeiro governo de Getlio Vargas, quando a preocupao com o
desenvolvimento passou a constituir o objetivo central da poltica externa
brasileira. Esse objetivo central perdura at hoje.
217
218
Em entrevista ao autor, em dezembro de 1996, o Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro disse
ver a PEI como um aggiornamento da poltica externa brasileira em face das mudanas da
situao internacional do momento, as quais refletem um crescimento heterogneo dos atores
do sistema, alm do avano da coexistncia pacfica entre as duas superpotncias e o fim do
bipolarismo radical.
219
Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, em setembro de 1999.
220
Utiliza-se aqui a teoria desenvolvida por Renouvin e Duroselle em seu livro Tout Empire Prira.
Autonomia.indd 80 26/10/2011 14:03:38
81
A questo de como utilizar as relaes exteriores para promover
o desenvolvimento brasileiro j vinha movimentando a elite brasileira
h anos. Ela foi objeto de grandes discusses internas das quais
participaram integrantes das duas correntes mencionadas, a que defendia
o desenvolvimento associado aos pases desenvolvidos, sobretudo aos
Estados Unidos, e a que preferia um desenvolvimento autnomo.
Iniciado a partir do fm da Segunda Guerra Mundial, esse debate
prosseguiu at o comeo da dcada de noventa e os governos que se
seguiram ditadura Vargas adotaram linhas de poltica externa em que
predominavam uma ou outra tendncia. O governo Dutra preferiu a
linha do desenvolvimento associado; o segundo governo Getlio Vargas
tentou, com sucesso relativo, a linha do desenvolvimento autnomo e o
governo Kubitscheck optou por uma direo mista.
Quando Jnio Quadros chegou ao poder, esse debate se intensifcara.
Como o novo Presidente representava a oposio ao governo anterior,
seria natural que defendesse uma linha oposta defendida por Juscelino.
Mas essa simplifcao no refete a complexidade do momento e das
foras que o levaram ao poder.
Jnio foi eleito pela UDN, de tendncias conservadoras, que
representava a elite empresarial e a classe mdia. O partido favorecia
medidas ortodoxas de controle infao e defendia uma poltica externa
ligada ao mundo capitalista em geral, sobretudo aos Estados Unidos da
Amrica.
Contudo, a grande votao do Presidente indicava que grupos
progressistas haviam contribudo para sua vitria. Esses grupos estavam
ligados s foras nacionalistas, que ganharam terreno no apenas no
Brasil, mas em vrios outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento
na poca, e que favoreciam o desenvolvimento autnomo.
bem verdade que o eleitorado brasileiro sempre tendeu ao voto
personalista, independentemente das tendncias polticas de cada
candidato. Contudo, o fato de que foi eleito como Vice-presidente o
candidato que fazia oposio a Jnio, Joo Goulart, reforou a ideia de que
o eleitorado pretendia uma mudana, apoiando tendncias nacionalistas
e reformistas.
O modelo de industrializao interna com o concurso do capital
estrangeiro, adotado por Juscelino Kubitschek, propiciara um grande
crescimento econmico. Mas ao mesmo tempo contribura para aumentar
Autonomia.indd 81 26/10/2011 14:03:38
82
as importaes de mquinas e equipamentos, bem como as remessas de
lucros ao exterior, alm de desatar foras infacionrias que ameaavam
as perspectivas de crescimento econmico e desenvolvimento.
Tornava-se, pois, premente controlar a inflao e expandir as
exportaes brasileiras, de modo a garantir a continuao do crescimento.
Talvez por isso as foras profundas que levaram Jnio ao poder e
contriburam para a adoo da PEI tenham favorecido a mistura de uma
poltica interna ortodoxa com uma poltica externa mais heterodoxa e
progressista.
Finalmente, talvez o fator mais importante para o desenvolvimento
da PEI foi o que se denominou o nacionalismo patritico brasileiro,
isto , um desejo de ver o Brasil desenvolver-se e ser reconhecido como
um grande poder econmico e poltico. Ele levava o povo brasileiro a
se considerar o mais democrtico de todos os povos e ver o Brasil como
um poder econmico do futuro e qui de ento.
Os brasileiros no sentiam haver uma relao emocional com os
Estados Unidos porque estes no corresponderam s ambies polticas
e econmicas do pas e muitos viam igualmente a Unio Sovitica e os
Estados Unidos como antagonistas com relao aos interesses brasileiros.
Alm disso, tinham uma viso muito especfca de si mesmos,
achando que o Brasil: a- era um pas nico; b- possua os recursos
naturais e o potencial industrial para tornar-se um parceiro maior nas
relaes internacionais; e c- deveria atingir suas posies por processos
independentes
221
.
Os fatores internos tambm foram importantes para a grande
reverso da poltica externa brasileira depois que os militares tomaram
o poder. So principalmente tais fatores que explicam o retorno a um
alinhamento automtico semelhante ao adotado pelo Governo Dutra
pouco depois do fm da segunda guerra mundial.
bem verdade que em vrios outros pases da Amrica Latina os
militares chegaram ao poder, com o apoio dos Estados Unidos e com
base em uma poltica de segurana nacional que trouxe a Guerra Fria para
dentro do pas. Isso levou a especulaes no sentido de que a infuncia
(externa) norte-americana ter sido determinante para essa situao.
221
O nacionalismo patritico foi descrito com as caractersticas mencionadas acima em ofcio
enviado pelo Consulado norte-americano em Curitiba ao Departamento de Estado, em 12 de
dezembro de 1960.
Autonomia.indd 82 26/10/2011 14:03:38
83
Ainda assim a infuncia das foras internas parece ser a explicao
mais plausvel para o retorno de uma poltica em que o confronto
Leste-Oeste foi colocado na linha de frente quando a dtente entre as
superpotncias registrava grandes progressos. As foras internas mais
conservadoras uniram-se a certos interesses internacionais para fazer
face, segundo alguns, a uma ameaa comunista, ou, segundo outros, a
uma linha nacionalista exacerbada que pretendia adotar reformas por
consideradas inaceitveis.

f) Responsabilidade pelo traado
Discute-se muito sobre quem teria sido o autor da PEI. Para
muitos observadores, a maior parte do crdito deve ser dado ao prprio
Presidente Jnio Quadros, influenciado pelos escritos do Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e pela posio de grandes lderes
internacionais, como Nasser, Nehru e Tito.
Contudo, o Ministrio das Relaes Exteriores teve desde o
princpio um papel mais relevante do que se tende a pensar, no apenas
na implementao, mas tambm no traado da mencionada poltica.
Sabe-se que San Tiago Dantas foi seu principal defensor poca do
parlamentarismo, quando Ministro das Relaes Exteriores de Joo
Goulart e que ele tambm foi responsvel pelo aperfeioamento da PEI.
Mas o que menos conhecido que o Embaixador Ramiro Guerreiro,
Ministro das Relaes Exteriores poca do Presidente Joo Batista
Figueiredo, teve um papel relevante no traado da PEI. Segundo o
prprio Guerreiro, em entrevista ao autor, ele havia sido pouco antes
removido de Washington para o Rio quando Jnio Quadros assumiu o
poder e havia participado durante trs meses da Assembleia Geral das
Naes Unidas (AGNU).
Ao regressar o ento jovem diplomata havia feito trs memorandos
propondo mudanas na posio brasileira em questes que pouco depois
se tornariam fundamentais para a PEI. Tratava-se de trs questes que
requeriam, no seu entender, uma mudana de deciso ou o abandono
de posies ambguas ento adotadas pelo Governo brasileiro, em vista
da evoluo do tratamento dessas questes no seio das Naes Unidas.
Aparentemente esses memorandos chegaram ao conhecimento de
Jnio Quadros, que convidou Guerreiro a elaborar a parte do captulo
Autonomia.indd 83 26/10/2011 14:03:38
84
sobre poltica externa da mensagem de Jnio Quadros ao Congresso.
Para a confeco do discurso, Jnio deu apenas umas poucas indicaes
e praticamente no fez alteraes no projeto de Guerreiro.
Os memorandos versavam sobre trs assuntos. O primeiro referia-se
votao da questo chinesa na ONU. O Brasil, ao contrrio de vrios
pases em desenvolvimento, vinha votando contrariamente apresentao
das credenciais da China Continental na Assembleia Geral da ONU.
A cada ano aumentava o nmero de pases que queriam aceitar as
mencionadas credenciais e em 1960 fcara praticamente claro que a ttica
de impugnar a presena de Pequim j no funcionava.
Surgiu ento a ideia de que a Nova Zelndia tomaria a iniciativa de
uma forma que aceitasse as credenciais de Pequim. Alguns achavam
que seria possvel aceitar as credenciais da China comunista, mas no
sua delegao. O memorandum de Guerreiro no requeria uma deciso
imediata, uma vez que uma nova Assembleia Geral da ONU somente
ocorreria no ano seguinte. Alm disso, no se tratava ainda de uma
questo fundamental e o governo de Jnio no adotou uma posio
clara quanto questo, muito embora o Presidente se tivesse referido
ironicamente a Formosa como aquela ilha.
O segundo memorandum referia-se questo da independncia dos
territrios portugueses no autnomos. Em 1960 foi aprovada a resoluo
n. 1514, na 15

sesso ordinria, que exigia providncias imediatas de
Portugal para a independncia dos territrios no autnomos. O Brasil
foi um dos trs pases, ao lado de Portugal e frica do Sul, que votou
contrariamente resoluo e o memorandum de Guerreiro propunha
que o Brasil mudasse de voto para a prxima Assembleia Geral, aps
consulta prvia com Portugal.
Cabe lembrar que Portugal nem sequer considerava os territrios
como colnias e eles no tinham uma administrao descentralizada.
O Brasil, por sua vez, frmara um Tratado de Amizade e Consulta com
Portugal, de 1952, pelo qual se obrigava, inclusive, consulta sobre
essas questes, o que representava um grande desgaste para nosso pas.
O terceiro memorandum criticava a posio internacional do
Brasil com relao ao Oriente Mdio e tambm propunha que a
reconsiderssemos
222
.
222
Essas informaes foram dadas ao autor pelo prprio Embaixador Saraiva Guerreiro, em
entrevista concedida em dezembro de 1996.
Autonomia.indd 84 26/10/2011 14:03:38
85
A infuncia do Itamaraty sobre o traado e a implementao da
PEI tambm aparece no depoimento do ex-Embaixador brasileiro junto
s Comunidades Europeias, hoje Presidente da Companhia Vale do Rio
Doce, Jorio Dauster, quando descreve o papel brasileiro na criao da
UNCTAD. Dauster teve importante participao no processo, embora
como Terceiro Secretrio, e, de acordo com ele, a posio brasileira
gestou-se a partir de uma iniciativa de outros pases do Terceiro Mundo
e da participao brasileira nas discusses na ONU.
Assevera ele que a Presidncia da Repblica, agora j poca de
Goulart, nunca teve uma participao importante nas decises sobre
a posio brasileira e mesmo a rea econmica do Itamaraty via a
princpio a questo da UNCTAD em termos de uma expanso e melhor
pagamento das exportaes brasileiras de produtos de base e no como
a possibilidade de uma nova ordem econmica internacional
223
.
g) Transformaes
primeira vista, a PEI parece ter sido um todo homogneo. Com
efeito, ela efetivamente apresentou grande continuidade em vrios
aspectos, tais como a defesa da autodeterminao, os maiores contatos
com o Leste europeu e os pases afro-asiticos, a crtica ao colonialismo e
a subordinao da diplomacia ao interesse nacional. Contudo, ela mudou
de acordo com as mudanas polticas internas e externas
224
.
Algumas pequenas diferenas podem ser destacadas. Num primeiro
momento, que correspondeu a grosso modo ao perodo do governo Jnio,
a PEI situou-se em um quadro de referncia de bipolaridade rgida, em
que o valor supremo era a preservao da paz
225
.
Em consequncia, a atuao diplomtica multilateral assumiu,
sobretudo, a caracterstica neutralista de mediao entre as superpotncias.
Alm disso, a mstica criada em torno da personalidade de Jnio Quadros
e o relacionamento formal com os Estados Unidos podem levar
interpretao da PEI a essa poca como um neutralismo ttico, que
ambicionava ganhos no poder de barganha com os Estados Unidos.
223
Informaes concedidas ao autor pelo Embaixador Jorio Dauster em entrevista concedida
em julho de 1997.
224
Cruz, J. H. B. Aspectos da Evoluo da Diplomacia Brasileira.
225
Idem, p. 21.
Autonomia.indd 85 26/10/2011 14:03:38
86
A PEI no pareceu ademais encontrar em sua primeira fase formas
concretas de encaminhamento da questo Norte-Sul, predominando uma
viso pan-americanista de necessidade de auxlio econmico dos EUA
226
.
Talvez isso se tenha dado porque, no contexto da Guerra Fria, os temas
polticos, tais como descolonizao e no interveno, predominavam
sobre os econmicos
227
.
Cabe notar que a tendncia neutralista da PEI, mais marcante na
sua primeira fase, sempre apresentou alguma ambiguidade. Alguns
observadores a descreveram inclusive como um neutralismo que rejeita
essa denominao.
A ambiguidade manifestou-se principalmente na recusa a participar
como membro pleno do movimento no alinhado, preferindo manter-se
como pas observador. As razes apontadas para tal posio estavam
ligadas s afnidades com a democracia e os valores cristos, bem como
de compromissos como o TIAR e o acordo militar com os EUA.
Mas tais razes dificilmente poderiam ser consideradas como
obstculos intransponveis. Na verdade, Helio Jaguaribe j falara de
um neutralismo pr-ocidental, por analogia ao neutralismo pr-oriental
da Iugoslvia e a reunio preparatria do movimento no alinhado, no
Cairo, aceitava acordos militares que no se situassem no contexto do
confito entre as grandes potncias
228
.
Segundo explicao posterior de Affonso Arinos
229
, ao formular sua
poltica o Brasil entendeu que difcilmente teria posio de destaque no
movimento. Na hiptese de C. E. Martins
230
, a recusa do neutralismo
poderia inclusive aumentar o poder de barganha brasileiro ante os EUA.
Dois acontecimentos contriburam para as modifcaes de curso
realizadas na PEI: a renncia de Jnio Quadros, a 25 de agosto de 1961
e a crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962.
No plano interno, a renncia levou a mudanas importantes. O
Parlamentarismo trouxe a Cmara dos Deputados para o processo
decisrio, com debates frequentes em plenrio com o Ministro das
Relaes Exteriores, San Tiago Dantas.
226
Ibidem, p. 3.
227
Ibidem, p. 5.
228
Ibidem, p. 4.
229
Arinos, A. Poltica Externa Brasileira, pp. 19-26.
230
Martins, C. E. Brasil-Estados Unidos dos Anos 60 a 70, p. 16.
Autonomia.indd 86 26/10/2011 14:03:38
87
Alm disso, as diferenas na personalidade de Jnio e Jango
reduziram a importncia do Presidente e aumentaram a atuao do
Chanceler e do Itamaraty na formulao e implementao da poltica
externa. O Presidente envolveu-se cada vez mais com a crise interna,
deixando ao Chanceler os nus relacionados com a PEI, o que talvez
explique a recusa do nome de San Tiago Dantas para Primeiro-Ministro
e a infuncia posterior de Arajo Castro
231
.
A PEI representara ademais para Jnio Quadros uma maneira de
atrair elementos de esquerda para sua coalizo conservadora, enquanto
Joo Goulart, um representante da esquerda, tinha de apaziguar os
conservadores. Assim , por exemplo, que o reatamento das relaes
diplomticas com a URSS tornou-se muito mais difcil do que teria sido
com Jnio, o mesmo acontecendo com a questo de Cuba.
O poder de barganha do Brasil reduziu-se ento grandemente.
Tambm o relacionamento do Brasil com os EUA passou de provocativo
a conciliador
232
.
No plano externo, o fm da crise de Cuba inaugurou uma fase de
maior entendimento entre as potncias, com o abrandamento das tenses
e uma poltica de contatos diretos, que tornaram menos necessria uma
terceira fora. A mediao neutralista perdeu terreno a partir de ento,
pois a soluo para a crise passou a ser negociada entre as superpotncias,
que assinaram, em agosto de 1963, o Tratado de Proscrio de Testes
Nucleares sem a participao do Comit de Genebra
233
.
Nessa segunda fase da PEI, que engloba o perodo de Joo Goulart,
destacou-se a atuao de San Tiago Dantas. Sua tarefa foi importante no
sentido de defender a PEI dos ataques de seus adversrios e de explicit-la
de maneira mais coerente.
A essncia da poltica desse perodo foi defnida nos cinco pontos
seguintes: a- contribuio preservao da paz, atravs da coexistncia
pacfca e do apoio ao desarmamento geral e progressivo; b- reafrmao
e reforo dos princpios de no interveno e de autodeterminao dos
povos; c- aumento do mercado externo atravs de uma reduo tarifria na
Amrica Latina e das relaes comerciais com todos os pases, inclusive
os socialistas; d- apoio emancipao dos territrios no autnomos
231
Cruz, J. H. B. Op. cit, p. 6.
232
Idem, p. 7.
233
Idem.
Autonomia.indd 87 26/10/2011 14:03:38
88
qualquer que seja a forma jurdica utilizada; e e- formulao autnoma
dos planos de desenvolvimento e de concesso ou aceitao da ajuda
internacional
234
.
Alm disso, na segunda fase fcou claro que a PEI estava bastante
distante do neutralismo de certos pases do Terceiro Mundo. Falando
imprensa uruguaia durante sua visita quele pas, em 25-26 de abril
de 1963, o prprio Goulart defniu sua poltica externa no como uma
terceira posio, mas como uma posio independente
235
.
Representativo dessa fase tambm o discurso de Arajo Castro
na ONU, em 1963, que rejeita os rtulos do neutralismo ou do no
alinhamento, preferindo falar em afnidades com fatores de coeso entre
os pases em desenvolvimento, os chamados 3 Ds desarmamento,
que implicaria um contexto de segurana e paz internacional,
desenvolvimento, que levaria emergncia econmico-social desses
pases, e descolonizao, mediante o acesso dos pases mdios e pequenos
aos centros de deciso. Essas eram questes fundamentais para os pases
em desenvolvimento, de cuja soluo dependeriam a paz e a segurana
internacionais
236
.

B. Relaes bilaterais
B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos

A aproximao com os pases em desenvolvimento trouxe certo
distanciamento dos pases desenvolvidos. As maiores mudanas foram
efetuadas nas relaes com os Estados Unidos da Amrica.

B.1.1. Relaes com os Estados Unidos da Amrica

a) O Governo Jnio Quadros
Ao iniciar-se o Governo Jnio Quadros, os Estados Unidos haviam
recentemente adotado uma nova poltica para combater o comunismo
234
San Tiago Dantas. Poltica Externa Independente, pp. 197-198.
235
Aerograma n 743 da Embaixada dos Estados Unidos da Amrica em Montevidu ao
Departamento de Estado.
236
Autonomia.indd 88 26/10/2011 14:03:38
89
internacional na Amrica Latina, reformulando o conceito de segurana
coletiva hemisfrica oriunda do Tratado do Rio de Janeiro. Segundo o
novo conceito, os Estados Unidos se encarregariam da defesa regional,
enquanto as Foras Armadas assumiriam um papel de defesa interna
atravs de um esforo para o desenvolvimento
237
.
Jnio Quadros teve uma posio ambivalente com relao aos
Estados Unidos da Amrica e sua poltica. Por um lado, prometeu reforar
os laos de amizade e aumentar as relaes econmicas com aquele pas.
Por outro lado, enfatizou a absoluta independncia da poltica externa
brasileira
238
e a extenso em que a pobreza separava o Brasil daquele
pas. Tambm ressaltou a necessidade de os Estados Unidos perceberem
que o mundo ocidental devia provar que no apenas o planejamento
comunista poderia promover a prosperidade das economias nacionais,
podendo ela tambm ser alcanada com o planejamento democrtico
239
.
Parecia com isso refetir a viso da maioria dos brasileiros, que tendia
a defnir suas questes internacionais tendo como ponto de referncia
os Estados Unidos da Amrica. Mesmo os acenos Unio Sovitica
pareciam derivar mais de um desejo de demonstrar independncia do que
de um interesse positivo em criar novas associaes para o Brasil
240
.
Jnio procurou efetuar as correes na economia demandadas pelos
norte-americanos para conseguir os crditos de que o Brasil necessitava.
Ao mesmo tempo, porm, adotou mtodos antagnicos ao vizinho do
Norte
241
, que foram vistos por certos setores norte-americanos e brasileiros
como uma ameaa solidariedade hemisfrica. O neutralismo da nova
poltica externa tambm foi visto por alguns como uma colaborao
com o inimigo
242
, mas tudo indica que a nica questo que realmente
provocou um desgaste nas relaes entre os dois pases foi a posio
com relao a Cuba.
Como o objetivo bsico da PEI era aumentar a independncia
do Brasil, o Governo brasileiro procurou reduzir a dependncia com
relao aos Estados Unidos da Amrica. Aquele pas era, porm, o
maior investidor estrangeiro, o principal mercado para os produtos
237
Idem, p. 48.
238
239
Artigo na revista Foreign Affairs, em outubro de 1961.
240
Ofcio n 26, de 12 de dezembro de 1960 do Consulado em Curitiba ao Departamento de Estado.
241
242
Seixas Corra, L. F., Op. cit., p. 49.
Autonomia.indd 89 26/10/2011 14:03:38
90
brasileiros, o maior fornecedor de mercadorias e o nico supridor de ajuda
econmica e militar, no sendo possvel realmente evitar a infuncia
norte-americana
243
.
Quando Kennedy foi eleito, Joo Ribeiro Dantas, do Dirio de
Notcias, um aliado de Jnio, foi Flrida cumpriment-lo e sugeriu
um encontro entre os dois novos Presidentes. Mas Jnio manifestou
frieza quanto a essa possibilidade e tampouco aceitou um convite de
Eisenhower para visitar os EUA, preferindo fazer um priplo por pases
em desenvolvimento.
Logo que Jnio assumiu a Presidncia, John Kennedy, que tambm
havia tomado posse pouco antes, enviou vrios emissrios para auscultar
as opinies dos pases latino-americanos com relao a suas polticas.
Entre esses pases estava o Brasil.
Rapidamente ficou claro que Quadros se oporia a muitos dos
objetivos norte-americanos: no concordou com o isolamento de Cuba;
buscou relaes de amizade com os pases comunistas, especialmente
a China comunista e a Coreia do Norte; condenou o colonialismo e o
neocolonialismo; desenvolveu uma poltica prpria na Comisso de
Desarmamento; afrmou que o Brasil no pertencia a nenhum bloco;
buscou uma posio de liderana na Amrica Latina e, apesar de suas
palavras, parecia implicitamente querer alinhar o Brasil com a Iugoslvia,
Egito, ndia e Indonsia. No obstante, ele sempre declarou que o Brasil
permanecia simptico causa do Ocidente
244
.
Apesar da posio do novo Presidente brasileiro, Kennedy optou por
apoi-lo. Parecia ele considerar que a perda do Brasil para o comunismo
provavelmente signifcaria a perda de toda a Amrica Latina
245
.
George McGovern, que cuidava do programa de alimentos para a
paz, esteve no Brasil com Arthur Schlesinger Jr. pouco depois da posse de
Jnio. Ambos ofereceram preencher as necessidades brasileiras de trigo
e prometeram desenvolver um programa de distribuio de alimentos
no Nordeste.
243
244
245
O Embaixador norte-americano no Brasil, John Moors Cabot, fez declarao semelhante na
Fletcher School of Law and Diplomacy, na Tufts University, em Massachussetts. Apud Sibeck,
G. P. Op. cit., p. 74.
Autonomia.indd 90 26/10/2011 14:03:38
91
Efetivamente, em 4 de maio de 1961, foi assinado o III Acordo sobre
Produtos Agrcolas Brasil-EUA, em decorrncia do qual o Brasil comprou
um milho de toneladas de trigo dos EUA. Os recursos decorrentes da
venda do produto seriam emprestados pelos EUA para programas de
desenvolvimento, sendo 20% destinados ao Nordeste
246
.
Pouco depois, veio ao Brasil o Chefe da Fora Tarefa para a Amrica
Latina, Embaixador Adolf A. Berle, com o objetivo aparente de articular
o apoio brasileiro invaso de Cuba, a qual comearia com operaes
contra os ditadores Rafael Trujillo e Franois Duvalier. Ao Brasil caberia
participar diretamente ou apoiar uma poltica de interveno executada
pela Venezuela, Colmbia, Nicargua, Guatemala e El Salvador, com o
apoio material dos Estados Unidos.
Segundo algumas fontes, Berle foi recebido com reserva por Jnio
247
,
que lhe manifestou dvidas quanto aceitao de um crdito de US$ 100
milhes e se negou a participar de qualquer manobra no exterior, dizendo
que a questo cubana era um assunto bilateral entre os Estados Unidos
da Amrica e Cuba. Jnio declarou que uma iniciativa intervencionista
contra Cuba causaria uma exploso no Brasil
248
e, manifestou-se contrrio
convocao de uma conferncia de chanceleres para condenar o regime
de Fidel Castro
249
.
Um ms depois, o Secretrio do Tesouro, C. Douglas Dillon
participou de uma reunio da Junta de Governadores do BID no Rio de
Janeiro. Tambm voltou a discutir a questo de fnanciamentos ao Brasil
de quase US$ 1 bilho, j mencionada durante uma visita do Ministro da
Fazenda brasileiro, Clemente Mariani, aos Estados Unidos
250
.
246
247
Um memorandum confidencial do Departamento de Estado, de 6 de maro de 1961 informa
que Berle teria declarado ao Encarregado de Negcios brasileiro que Jnio o recebeu de maneira
cordial e amistosa, sem desacordos quanto a questes de poltica externa. Mas o telegrama
confidencial n 700, da Embaixada norte-americana no Rio ao Departamento de Estado, de 6 de
maro de 1961, confirma a existncia de certas dificuldades durante a visita, referindo-se a uma
conversa em que o Embaixador norte-americano afirmou a Roberto Marinho que a demora de
Jnio em receber Berle, a nova poltica brasileira de no reconhecimento dos pases blticos,
o reconhecimento dos pases comunistas, o voto brasileiro de apoio ao debate na ONU para
a entrada da China, a ausncia de autoridade brasileira para despedir Berle no aeroporto e o
anncio, na noite seguinte conversa com Berle, de uma visita de Tito ao Brasil, indicavam a
existncia de dificuldades na relao.
248
Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, p. 55.
249
Fuentes, P. J. S. Cuba na Poltica Exterior do Brasil, p. 60.
250
Autonomia.indd 91 26/10/2011 14:03:39
92
Essa ajuda seria a maior j concedida a um pas latino-americano.
Compreenderia a concesso pelos EUA de novos emprstimos no valor
de US$ 338 milhes, acrescidos de US$ 160 milhes prometidos pelo
FMI e de US$ 160 milhes por um grupo de bancos europeus. Alm
disso, os EUA adiariam o pagamento de US$ 305 milhes e o FMI de
US$ 140 milhes.
Na mesma poca, os bancos de Nova York ofereceram US$ 48
milhes de crdito ao Brasil e dilataram o pagamento da dvida
de US$ 114 milhes, enquanto os bancos e governos europeus
refnanciaram US$ 300 milhes de obrigaes e concederam US$ 110
milhes em novos recursos
251
. Em contrapartida, o Brasil, que devia US$ 3.8
bilhes, sendo que US$ 2.0 bilhes deveriam ser pagos durante o governo
Jnio Quadros e US$ 600 milhes apenas em 1961
252
, controlaria o dfcit
oramentrio e o crdito interno privado.
Em junho de 1961, o Embaixador norte-americano junto ONU,
Adlai Stevenson, foi muito bem recebido por Jnio Quadros no Brasil,
aonde veio discutir a Aliana para o Progresso
253
. Em julho/agosto de
1961, Robert Kennedy esteve no Brasil, visitando o Nordeste, onde
havia grande preocupao com as ligas camponesas de Francisco Julio.
Os norte-americanos tambm estavam interessados no projeto de Celso
Furtado de desenvolvimento da regio, atravs da SUDENE
254
.
Foi tambm grande a troca de notas diplomticas e discursos sobre
a poltica externa dos dois pases. Na mensagem sobre o estado da
Unio, Jnio prometeu colaborar com os EUA na defesa do progresso
democrtico e social das Amricas. Para ele, embora o Brasil estivesse
incondicionalmente alinhado ao Ocidente, uma poltica independente
ajudaria a reduzir as tenses mundiais
255
. Kennedy convidou ademais
Quadros para visitar os EUA em novembro, aps a visita de um ms que
este pretendia realizar a dez pases latino-americanos
256
.
O governo Kennedy deixou claro que entendia o apelo popular da
linha de independncia na poltica externa adotada pelo Brasil como uma
manifestao do crescimento do nacionalismo. Segundo ele, Jnio estava
251
252
Discurso de posse de Jnio Quadros, em 31 de janeiro de 1961.
253
254
Idem, p. 71.
255
Ibidem, p. 73.
256
Ibidem, p. 74.
Autonomia.indd 92 26/10/2011 14:03:39
93
jogando um jogo poltico e no pretendia mudar fundamentalmente a
poltica externa brasileira
257
. Tentou ademais mostrar que a contenda na
Amrica Latina no era entre o statu quo e a revoluo, mas entre a
revoluo democrtica e a comunista
258
.
Buscou tambm lutar contra os esteretipos predominantes no Brasil
sobre os Estados Unidos da Amrica, segundo os quais: 1) os Estados
Unidos no reconheciam as legtimas aspiraes de outros povos e
no reconheciam a contribuio brasileira Segunda Guerra Mundial;
2) os Estados Unidos representavam exclusivamente os interesses da
iniciativa privada; e 3) os Estados Unidos eram doutrinrios at o ponto
da idiotice (se um norte-americano chamasse algum de comunista isso
seria feito por razes de propaganda) e deveriam transigir mais com a
Unio Sovitica
259
.
A posio inicial de Kennedy foi-se transformando, porm, na
medida em que aumentaram as presses de segmentos norte-americanos,
principalmente os empresariais, contra as polticas adotadas por Jnio
Quadros, principalmente a lei de limitao remessa de lucros. Em
julho, o comentrio do Embaixador norte-americano de que o Brasil no
podia ser considerado um pas sem compromissos provocou uma reao
de Jnio, que entendeu estar ele se imiscuindo em assuntos internos
260
.
Apesar das promessas iniciais, poca da renncia de Jnio nenhum
recurso norte-americano havia sido desembolsado.
Alm disso, foi crescente a infuncia ideolgica norte-americana
exercida pelas Misses militares e pela Junta Interamericana de Defesa.
Embora o pressuposto bsico da Aliana para o Progresso fosse o de
no ajudar a governos que resultassem de golpes de estado, durante a
Administrao de Kennedy os Estados Unidos acabaram fornecendo
apoio s Foras Armadas da Amrica Latina, vistas como uma organizao
social estvel e modernizadora.
Com a ajuda norte-americana, as Foras Armadas dos pases latino-
-americanos acabaram exercendo grande infuncia na poltica interna,
contribuindo para mudar a estratgia de segurana do hemisfrio at
257
Telegrama confidencial n 7237, da Embaixada dos Estados Unidos no Rio de Janeiro ao
Departamento de Estado, em 10 de maro de 1961.
258
259
Ofcio do Consulado norte americano em Curitiba ao Departamento de Estado n 26, de 12
de dezembro de 1960, j citado anteriormente.
260
Sibeck, Op. cit., pgs 75 e 76.
Autonomia.indd 93 26/10/2011 14:03:39
94
ento baseada na hiptese de uma agresso externa, para uma viso de
contrainsurreio, que via o inimigo interno como a principal ameaa.
A Junta Interamericana de Defesa passou nessa poca a funcionar como
rgo de diplomacia militar paralela, que culminou com a criao do
Colgio Interamericano de Defesa
261
.
b) O Governo de Joo Goulart
A deteriorao das relaes entre os dois pases na poca de
Jnio Quadros agravou-se no governo Joo Goulart. Este procurou
contemporizar com os EUA, os quais resolveram inicialmente dar ao
governo um crdito de confana, sem quebra das relaes cordiais
262
. Mas
a aprovao pelo Congresso, em fns de 1961, da lei 4131, que limitava
a remessa de lucros ao exterior a 10 % e as expropriaes efetuadas por
Leonel Brizola no Rio Grande do Sul, em fevereiro de 1962, levaram a
uma modifcao da atitude norte-americana.
Brizola, sem solicitar ao Presidente a autorizao prevista na lei,
expropriou uma segunda empresa norte-americana, a subsidiria da IT&T
de servios telefnicos no Rio Grande do Sul (em 1959 expropriara a
primeira, a American and Foreign Power Co AMFORP). O Congresso
norte-americano tomou, em consequncia, a iniciativa de proibir a
assistncia fnanceira a pases onde propriedades norte-americanas
fossem nacionalizadas sem a devida indenizao.
Kennedy protestou veementemente contra a desapropriao, mas se
ops medida do Congresso norte-americano, buscando evitar que se
hostilizasse o Brasil pelo gesto de apenas um de seus Governadores
263
.
Tambm a imprensa norte-americana desfechou uma forte campanha
contra o Brasil, provocando reclamaes de Goulart
264
.
Goulart procurou encaminhar a situao pessoalmente junto a
Kennedy, tentando evitar que a nacionalizao de outras concessionrias
de servios pblicos, que se anunciava, perturbasse as relaes com os
Estados Unidos
265
. Visitou aquele pas em abril de 1962, acertando uma
261
262
Seixas Corra. Op. cit., p. 50.
263
264
Declarao de Goulart imprensa, citada no telegrama n 1983 da Embaixada norte-americana
no Rio de Janeiro, em 2 de maro de 1962.
265
Autonomia.indd 94 26/10/2011 14:03:39
95
frmula segundo a qual se garantiria a justa compensao s empresas
eventualmente nacionalizadas, enquanto os trustes norte-americanos
aplicariam o capital das indenizaes em outros ramos da indstria
brasileira
266
.
No Congresso norte-americano, Jango assegurou que o Brasil era
independente e no pertencia a qualquer bloco poltico-militar, mas no
era neutro, opondo-se ao regime totalitrio de Fidel Castro. Os Estados
Unidos, por sua vez, concordaram em dar ao Nordeste US$ 131 milhes,
que acabaram sendo retidos porque o governo norte-americano queria
controlar sua aplicao. No comunicado que concluram Joo Goulart
e John Kennedy, reafrmaram seu apoio aos princpios do sistema
interamericano e ao Mercado Comum Latino-Americano.
De regresso ao Brasil, Goulart buscou resolver o caso das subsidirias
da IT&T e da Bond & Share, instituindo a Comisso de Nacionalizao
das Empresas Concessionrias do Servio Pblico (CONESP). No
curso de 1962, instalou a Eletrobrs e criou o Conselho Nacional de
Telecomunicaes (CONTEL) e a Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN).
As tentativas do Presidente brasileiro de regularizar a situao das
empresas norte-americanas nacionalizadas sofreram, porm, grande
resistncia dos nacionalistas de esquerda, com Brizola frente, e de
segmentos de direita, capitaneados por Carlos Lacerda, que encampara
uma companhia telefnica ligada Light & Power no Rio de Janeiro.
Ambos opuseram-se ao pagamento do valor exigido pelas empresas
nacionalizadas, que estava muito acima do valor real.
Alm disso, o Conselho de Ministros do Governo parlamentarista
cancelou, em meados de 1962, as concesses de jazidas de ferro Hanna
Mining Co. O Governador Cid Sampaio, da UDN, tambm nacionalizou
uma subsidiria da AMFORP em Pernambuco, cujo contrato expirara
267
.
Kennedy decidiu, porm, manter os programas de ajuda alimentar para
que o Brasil pudesse enfrentar os problemas da balana de pagamentos
268
.
Alm da questo das nacionalizaes, tambm contribuiu para
levantar as suspiccias norte-americanas a defesa da neutralizao de
Cuba por parte de San Tiago Dantas, na VIII Reunio de Chanceleres
266
Comunicado Conjunto dos Presidentes do Brasil e dos Estados Unidos da Amrica.
267
268
Abreu, F. LEvolution de la Politique Africaine au Brsil, p. 19.
Autonomia.indd 95 26/10/2011 14:03:39
96
de Punta del Este (22-31.1.1962). San Tiago ops-se a qualquer frmula
proposta pelos Estados Unidos que fosse considerada intervencionista
ou punitiva, seja uma ao militar, ainda que coletiva, sejam sanes
econmicas, que, alis, teriam pouco efeito, uma vez que o comrcio
cubano com a Amrica Latina atingia em mdia 4,5% das exportaes
e 9% das importaes cubanas.
O Governo brasileiro embora no defendesse os rumos ideolgicos
de Cuba entendia que, como ocorrido na Europa ou sia, era preciso
coexistir com regimes socialistas para preservar a paz mundial. Alm
disso, no via utilidade em abandonar Cuba Unio Sovitica, preferindo
defender a concluso de um pacto de neutralidade com a ilha
269
.
Na Reunio, os Estados Unidos recorreram a toda espcie de presso
contra a ideia brasileira. O Secretrio de Estado norte-americano, Dean
Rusk, chegou a dizer que uma potncia como os Estados Unidos da
Amrica sempre se intrometia na situao interna de outros pases.
Rusk lembrou ademais que o Departamento de Estado fora
pressionado a intervir no Brasil quando Quadros renunciou e no cedeu,
o que constituiu uma forma de interveno. Alm disso, ameaou
abertamente utilizar o Exrcito dos Estados Unidos contra os pases que
no os acompanhassem na votao contra Cuba, provocando protestos
formais do Governo brasileiro.
Tambm criou mal estar entre os dois pases a criao do Colgio
Interamericano de Defesa pela Junta Interamericana de Defesa, apoiada
pelo governo norte-americano. O Brasil ops-se iniciativa, temendo
que o Colgio fomentasse os golpes de estado e desencadeasse uma luta
entre o poder civil e o militar na regio
270
.
Dentro dos Estados Unidos no havia, porm, consenso quanto
poltica de segurana do pas. A extrema direita criticava a inrcia
estratgica de Kennedy, exigindo medidas mais estritas contra Cuba.
Isso acentuou a ambiguidade de Kennedy na poltica com relao
Amrica Latina
271
.
As relaes bilaterais continuaram a deteriorar-se. Kennedy cedeu aos
interesses do empresariado norte-americano, sem entender exatamente
as limitaes que enfrentava Goulart. Acabou aceitando a aprovao
269
270
Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina, p. 202.
271
Idem, p. 203.
Autonomia.indd 96 26/10/2011 14:03:39
97
da emenda do Senador Bourke Hickenlooper, que proibia a assistncia
fnanceira a pases que nacionalizassem empresas norte-americanas sem
pronto pagamento de indenizao.
Alm disso, o Governo norte-americano interveio nas eleies
de outubro de 1962, buscando a vitria de deputados e senadores
anticomunistas. A ao norte-americana deu-se, sobretudo atravs do
Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), suspeito de receber
recursos da CIA, da Fundao alem Konrad Adenauer e do empresariado
estrangeiro
272
. Ao mesmo tempo, cresceu muito a entrada de cidados
norte-americanos no Brasil, que rumavam, sobretudo, para o Nordeste,
regio que mais preocupava os EUA como potencialmente revolucionria.
possvel que a reao de Kennedy tenha contribudo para acirrar
os nimos, levando Goulart beira do que Moniz Bandeira chamou
um Estado quase revolucionrio
273
. Ao mesmo tempo, o Conselho das
Amricas, sob a direo de David Rockefeller, tambm se empenhou na
desestabilizao de Goulart.
O governo Goulart teve uma atitude moderada durante a decretao
do bloqueio naval de Cuba pelos Estados Unidos, por ocasio da crise
dos msseis, em meados de outubro de 1962. Repudiou o armamento
ofensivo de Cuba e votou na OEA a favor do bloqueio, embora tivesse
deixado de integrar a fora tarefa para oper-lo
274
. Isso no ajudou, porm,
a diminuir a inquietao de Kennedy com o que considerava a ameaa
comunista no Brasil.
Em dezembro de 1962, o Presidente norte-americano decidiu
suspender todo fnanciamento ao Governo Goulart, destinando, porm,
recursos aos Estados denominados ilhas de sanidade administrativa. Na
ocasio, referiu-se na imprensa alta instabilidade da situao monetria
e fscal do Brasil, chocando o Governo Goulart, temeroso dos efeitos
polticos e econmicos desastrosos que tal declarao poderia provocar
275
.
Ainda em dezembro, o Procurador Geral norte-americano, Robert
Kennedy, visitou o Brasil, aparentemente com o objetivo de infuir na
reforma ministerial que viria com o plebiscito de 6 de janeiro de 1963.
Embora o teor de suas conversas com Goulart permanecesse secreto,
272
273
274
Seixas Corra. Op. cit., p. 53.
275
Autonomia.indd 97 26/10/2011 14:03:39
98
consta que ele expressou as preocupaes de Kennedy com a deteriorao
da economia e o aumento do perigo comunista no Brasil
276
.
Embora no cedesse s presses norte-americanas, Goulart nomeou
San Tiago Dantas Ministro da Fazenda para executar o Plano Trienal,
elaborado por Celso Furtado como Ministro do Planejamento, que buscava
conciliar o combate infao com as metas de desenvolvimento. San
Tiago aplicou fortes medidas para a estabilizao e fez um emprstimo
IT&T, como forma disfarada de adiantamento da indenizao que a
empresa desejava e acelerou as negociaes para a compra da AMFORP.
A imprensa norte-americana moveu poca uma intensa campanha
contra o Brasil, acusando-o de malversao dos dlares que recebia.
Isso levou a Embaixada brasileira em Washington a mostrar que, de
1940 a 1962, os desembolsos lquidos efetuados pelos Estados Unidos
foram de cerca de US$ 1 bilho, enquanto de 1955 a 1961 houvera uma
grande queda dos preos pagos pelos norte-americanos aos produtos de
exportao brasileiros. Em consequncia, ao invs de malversao de
dlares, o que havia era um escoamento de recursos brasileiros para os
Estados Unidos
277
.
Em maro de 1963, San Tiago Dantas, esteve em misso nos Estados
Unidos, com o objetivo de preparar o terreno para renegociar a dvida
externa brasileira. Mostrou que o Brasil aceitara, com o Plano Trienal,
as exigncias de planejamento econmico e reforma social previstas
pela Aliana para o Progresso, mas no pde registrar progressos no
combate infao.
Pretendia conseguir ajuda do Governo norte-americano, renegociar
a dvida com os credores europeus e concluir acordos comerciais e
fnanceiros com a Unio Sovitica e a Europa Oriental. Mas o fato de
ter iniciado suas negociaes pelos Estados Unidos enfraqueceu sua
posio junto esquerda
278
.
San Tiago teve conversaes com vrios interlocutores, inclusive o
Presidente Kennedy. Desapontou-se, porm, com as precaues norte-
-americanas e do FMI, e chegou a pensar em interromper as negociaes
279

e tentar vencer a crise econmica mobilizando a opinio nacionalista.
276
277
278
Skidmore, T. De Getulio a Castelo, p. 293.
279
Autonomia.indd 98 26/10/2011 14:03:39
99
Desistiu, porm, por achar que o governo no tinha sufciente coeso e
por temer que essa poltica levasse ao poder a esquerda de Brizola.
poca da visita, o Congresso norte-americano deixou transpirar
imprensa trechos de um depoimento em que o Embaixador Lincoln
Gordon falava da forte infiltrao comunista nos sindicatos e nas
entidades estudantis brasileiras
280
. Aumentaram, em consequncia, os
rumores de que ele pudesse ser instado a deixar o Brasil
281
.
San Tiago voltou ao Brasil com um acordo de quase US$ 400 milhes
com os Estados Unidos, embora somente US$ 84 milhes tenham sido
destinados a utilizao imediata. O restante dependeria de um programa
brasileiro que buscasse alcanar a estabilizao econmica com reforma
social.
Nos termos de um comunicado de San Tiago Dantas com o Diretor
da USAID, David Bell, o Governo norte-americano concederia esses
fnanciamentos adicionais caso fossem adotas medidas anti-infacionrias
especfcas, que conseguissem a aprovao do FMI
282
.
Apesar da resistncia norte-americana, as novas medidas adotadas
por San Tiago Dantas, tais como a eliminao dos subsdios ao petrleo,
trigo e papel e o encaminhamento ao Congresso de um projeto de lei
de reforma bancria, surpreenderam e animaram momentaneamente as
autoridades de Washington. O prprio Secretrio de Estado, William
Brubeck, props que o Presidente Kennedy escrevesse uma carta a
Goulart manifestando apoio ao programa
283
.
Em abril de 1963 foi extinta a Comisso de Nacionalizao de
Empresas do Servio Pblico (CONESP). Foi tambm criada uma
Comisso Interministerial para estudar a questo das nacionalizaes
284
.
Pouco depois do retorno de San Tiago ao Brasil, Brizola denunciou
o acordo da American and Foreign Power Co (AMFORP), articulado
pelo Ministro da Fazenda e pelo Embaixador do Brasil nos Estados
Unidos da Amrica, Roberto Campos. A crise provocada pela denncia
levou Joo Goulart a demitir o Ministrio, o que deteriorou ainda mais
as relaes com os EUA.
280
Idem, p. 94.
281
Storrs, K. L., Op. cit., p. 340.
282
283
Memorandum de William Brubeck a McGeorge Bundy, de 7 de maio de 1963.
284
Aerograma A-1187, da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de
Estado, em 17 de abril de 1963.
Autonomia.indd 99 26/10/2011 14:03:39
100
Kennedy acusou Joo Goulart de no cumprir as doze condies
fxadas nas trocas de cartas entre San Tiago Dantas e o Diretor-Geral
da USAID, David Bell, as quais visavam estabilizao monetria e
compra da AMFORP e condicionando o reescalonamento da dvida ao
cumprimento das medidas.
Goulart no cedeu a Washington, que pretendia convencer o Brasil
a comprar a AMFORP e a adotar o programa de estabilizao do FMI.
Enquanto isso, a Embaixada dos Estados Unidos assumia uma posio
cada vez mais provocadora, utilizando as verbas da Aliana para o
Progresso para formar uma clientela no Brasil, em oposio ao governo
federal
285
.
A situao fnanceira do Brasil tambm se deteriorava, no porque
a dvida fosse to grande ela ascendia a US$ 3 bilhes e no crescera
desde a queda de Quadros , mas porque seus prazos de vencimento
haviam-se tornado exguos e as presses norte-americanas insuportveis.
Goulart reagiu, instruindo o Itamaraty a comunicar ao Departamento
de Estado que seu Governo no toleraria essa situao. Decidiu tambm
decretar a moratria unilateral
286
e ordenou a reativao da lei da remessa
de lucros e o incio dos estudos para regulament-la.
Lincoln Gordon tentou evitar durante todo o segundo semestre de
1963 que a medida se concretizasse. Buscou, sobretudo, impedir que os
reinvestimentos fossem considerados capitais nacionais e fosse vedada
sua remessa, pois eles atingiam a metade dos capitais acumulados no
pas
287
.
Ainda em junho de 1963, o Embaixador do Brasil em Roma tentou,
mesmo sem instruo do Itamaraty, restabelecer o dilogo entre Kennedy
e Goulart, aproveitando a viagem dos dois a Roma para assistir
coroao do Papa Paulo VI. Apesar da oposio do Ministro das Relaes
Exteriores, Evandro Lins e Silva, os dois presidentes encontraram-se
durante vinte minutos na Embaixada dos Estados Unidos da Amrica
em Roma.
Kennedy abordou a questo da compra das concessionrias de
servios pblicos e se referiu a presses recebidas da Bond & Share
(que controlava a AMFORP) para resolver a questo. Goulart, por sua
285
286
Idem, p. 109.
287
Idem, p. 110.
Autonomia.indd 100 26/10/2011 14:03:39
101
vez, explicou-lhe as difculdades relativas aos termos pretendidos pelos
norte-americanos
288
. Tambm conversaram sobre uma dvida brasileira
para com o Tesouro, cujo vencimento Kennedy concordou em prorrogar
por noventa dias.
Kennedy enviou, porm, carta em que deixava Goulart em posio
comprometedora, principalmente sobre os entendimentos para a compra
da AMFORP. O Jornal do Brasil iniciou uma campanha para que o
Governo divulgasse a carta e Goulart respondeu a Kennedy de maneira
frme
289
.
quela altura, o empresariado norte-americano pressionava para a
demisso de Goulart. Kennedy vacilava, mas a Bond & Share e a IT&T
moviam-se para criar condies para o golpe de estado
290
. A Embaixada
norte-americana parecia convencida de que Goulart pretendia organizar
um golpe de estado
291
, entendendo que o Brasil estava dominado por
um grupo pequeno, mas infuente, o qual pretendia radicalizar a poltica
interna, transformando a reforma agrria em uma questo poltica, e
queria romper relaes com os EUA
292
.
Vrias autoridades norte-americanas pareciam acreditar que no
havia diferena real entre a ocupao do poder pelos comunistas ou pelos
ultranacionalistas de esquerda. Entendiam que os EUA conviviam com
regimes como o da Repblica rabe Unida (RAU) ou da ndia, mas no
poderiam conviver com um regime comunista no Brasil.
Mesmo entre os norte-americanos havia, porm, vises diferentes. O
Secretrio-Assistente para a Amrica Latina, Edwin Martin, por exemplo,
tinha uma viso menos pessimista sobre a poltica brasileira. Reconhecia
que Goulart no poderia aceitar em seu governo militares que tramassem
contra ele e que os militares brasileiros aliados aos EUA no eram bons
constitucionalistas
293
.
288
Idem, pp. 118-119.
289
Idem, p. 118
290
Idem, p. 119.
291
Telegrama secreto do Embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, Lincoln Gordon, ao
Departamento de Estado, em 17 de outubro de 1963.
292
Telegrama confidencial do Embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, Lincoln Gordon,
ao Departamento de Estado, em 11 de setembro de 1963.
293
Carta oficial-informal secreta de Edwin Martin ao Embaixador Lincoln Gordon, em 29 de
agosto de 1963.
Autonomia.indd 101 26/10/2011 14:03:39
102
Nessa mesma poca, a imprensa brasileira veiculou notcias,
aparentemente falsas, sobre o encontro de Lincoln Gordon com
empresrios norte-americanos, para discutir a situao interna do Brasil.
O Embaixador Gordon acreditava que tais notcias adivinham de fontes
da Presidncia
294
.
A renncia de Roberto Campos como Embaixador do Brasil nos
Estados Unidos da Amrica, devida principalmente ao fracasso das
negociaes para a compra da AMFORP, contribuiu para deteriorar as
relaes com os EUA. Para o jornal norte-americano Washington Post,
Campos era partidrio de um programa anti-infacionrio e Goulart
falhara nas promessas de adotar medidas de estabilizao, o que levara
os EUA a reterem o pagamento dos US$ 250 milhes previstos no acordo
com San Tiago Dantas
295
.
No obstante, ainda foram feitos esforos de parte a parte para manter
as relaes em um patamar mnimo. Em setembro de 1963, o Secretrio de
Estado Dean Rusk encontrou-se com o Ministro das Relaes Exteriores,
Arajo Castro, durante a Assembleia Geral das Naes Unidas. Castro
anunciou a ida a Washington do Ministro da Fazenda, Carvalho Pinto, e
Rusk perguntou se o Brasil poderia servir como mediador junto a Portugal
sobre o tema da independncia de Angola e Moambique
296
.
Contudo, j naquele momento, a Embaixada norte-americana
esperava problemas polticos graves no Brasil. Desenvolveu inclusive
um plano de contingncia com trs alternativas, sendo uma delas de
interveno armada dos Estados Unidos
297
. Alm disso, o Governo norte-
-americano fazia planos de contingncia para auxiliar os revoltosos em
caso de guerra civil prolongada - a famosa Operao Brother Sam
298
.

Aliana para o Progresso
A Aliana para o Progresso foi uma questo importante nas relaes
Brasil-Estados Unidos e por isso merece uma meno separada. O
governo Kennedy a lanou como um programa de apoio, com assistncia
294
Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento
de Estado, em 12 de agosto de 1963.
295
296
Memorandum norte-americano de 23 de setembro de 1963.
297
Memorandum norte-americano de 22 de novembro de 1963.
298
Souza, R. A. O Colapso do Populismo e a Ascenso da Aliana Tecnocrtico-Militar, p. 2.
Autonomia.indd 102 26/10/2011 14:03:39
103
tcnica e fnanceira dos EUA aos governos civis e democraticamente
eleitos e dispostos a empreender reformas, sobretudo nas reas de sade,
higiene, educao, moradia e colonizao de terras.
Defendia tambm a reforma tributria e a estabilizao de preos
dos produtos de exportao, ao mesmo tempo em que buscava estimular
as empresas privadas dos EUA a investirem mais nos pases da Amrica
Latina, associadas a capitais nacionais
299
.
Kennedy a exps aos embaixadores latino-americanos em Washington
em 13 de maro de 1961. Pretendia apoiar a democracia, principalmente
a democracia progressista ou esquerda democrtica, representada por
lderes como Arturo Frondizi (Argentina), Paz Estenssoro (Bolvia), Haya
de la Torre (Peru) e Romulo Betancourt (Venezuela). A personalidade
que mais atraiu a Kennedy foi, porm, a do recm eleito Jnio Quadros,
que, com seu carisma e estilo de liderana populista poderia contrapor-se
ao modelo de Castro
300
.
Durante a Conferncia de Punta del Este, de 5 a 17 de agosto de
1961, que discutiu e aprovou a Aliana, os EUA prometeram destinar
US$ 20 bilhes iniciativa, para programas de desenvolvimento nos dez
anos seguintes. O Brasil viu a Aliana para o Progresso com entusiasmo,
mas tambm com cuidado
301
, dando nfase aos aspectos econmicos do
programa e procurando evitar que a iniciativa se transformasse em um
programa assistencial.
Em seus pronunciamentos a respeito, San Tiago Dantas considerou
a Aliana para o Progresso uma expresso do pan-americanismo,
colocando, porm, a condio de que a cooperao tcnica e econmica
obedecesse aos planos formulados pelo prprio pas e fossem aplicados
por seus rgos. Ops-se tese norte-americana de que os projetos de
todos os pases deveriam ser submetidos aprovao de um comit
interamericano.
Vrios analistas de esquerda, entre eles Leonel Brizola, consideraram
a Aliana para o Progresso um programa neocolonialista
302
, uma maneira
de os EUA manterem e reforarem sua infuncia sobre a Amrica Latina,
299
Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos, p. 53.
300
Idem, p. 54.
301
302
Ofcio confidencial n 806 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento
de Estado, em 12 de abril de 1962.
Autonomia.indd 103 26/10/2011 14:03:39
104
buscando esvaziar a revoluo cubana. Ela recebeu tambm a repulsa
dos nacionalistas, que viam na aplicao dos programas da Aliana um
aumento da dependncia brasileira com relao aos EUA
303
.

B.1.2. Relaes com a Europa

Europa Ocidental
Jnio demonstrou certa frieza com a Europa Ocidental, recusando os
convites do General De Gaulle para ir Frana e do Primeiro-Ministro
britnico para visitar a Inglaterra
304
. Por outro lado, enviou Roberto
Campos para iniciar conversas com economistas da Gr Bretanha e
Alemanha Ocidental sobre emprstimos para pagar as dvidas aos EUA,
o que gerou especulaes sobre a criao de um novo eixo europeu na
poltica externa brasileira
305
.
Na prtica, porm, surgiram problemas nas relaes com a Europa
Ocidental. Ante o rumor de que o Brasil estava pretendendo estabelecer
relaes com a Alemanha Oriental, o Embaixador alemo buscou saber
se haveria alguma reviso da posio brasileira com relao a Berlim e
se o Brasil efetivamente pretendia reconhecer aquele pas.
Jnio respondeu-lhe que o Brasil advogava uma soluo pacfca para
Berlim, mas queria examinar, como outros pases, a situao da Alemanha
Oriental. Agregou que, tendo em vista no ser ele responsvel pela diviso
das duas Alemanhas, tinha que enfrentar a realidade. Pretendia, pois,
comerciar com ambas e comerciaria com dez divises da Alemanha se
dez elas fossem.
Os alemes ocidentais ameaaram suspender as compras de caf
do Brasil, caso Jnio reconhecesse a Alemanha Oriental
306
. E o governo
brasileiro acabou cedendo.
As relaes com a Frana fcaram tensas no Governo Joo Goulart,
com o incidente conhecido como a guerra da lagosta, no comeo de
1963. O episdio iniciou-se quando a imprensa francesa anunciou que
303
304
Telegrama confidencial n 355 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao
Departamento de Estado, em 27 de maro de 1961.
305
Sibeck, G. P. Op. cit., pp. 60, 90.
306
Idem, pp. 91-92.
Autonomia.indd 104 26/10/2011 14:03:39
105
o governo da Frana pretendia enviar um navio de guerra para proteger
seus barcos pesqueiros prximos costa do Nordeste, que poderiam ser
presos pela Marinha brasileira. Esses barcos haviam estado pescando
na regio a mais de dois anos e, embora fcassem alm do limite de trs
milhas martimas, foram presos pelo lado brasileiro, que pretendia ter
jurisdio sobre a plataforma continental, que tinha entre 40 e 50 milhas
nessa rea
307
.
A guerra da lagosta prolongou-se por vrios meses, forando
inclusive o Brasil a retirar o pedido de agrment de Vasco Leito da
Cunha como Embaixador em Paris, aps sessenta e cinco dias de silncio
do Governo francs
308
. Cabe notar que os Estados Unidos da Amrica j
haviam tido problemas semelhantes com o Peru, que h alguns anos j
declarara que seu mar territorial tinha 200 milhas.
As relaes entre os dois pases s melhoraram depois que Goulart
correspondeu-se diretamente com Charles De Gaulle, margem do
Itamaraty e do Quai DOrsay, buscando resolver a questo e convidando-o
para visitar o Brasil, tendo o General aceito o convite
309
.
Portugal, por sua vez, resistiu ideia de Jnio de votar
independentemente sobre temas relativos a Angola, sem uma consulta
prvia com Lisboa. Como a posio pr-portuguesa tinha grande
infuncia na sociedade brasileira, o Brasil acabou abstendo-se na
ONU, por ocasio da votao da resoluo 1603, de abril de 1961,
que demandava a Portugal medidas urgentes para a independncia de
Angola e criava um subcomit de cinco membros para estudar in loco
a questo
310
.
A diplomacia portuguesa agiu rapidamente para reduzir a ao de
Jnio Quadros quanto s colnias portuguesas na frica. O Presidente de
Portugal, Amrico Toms, enviou a Jnio uma carta pessoal pouco antes
da partida de Afonso Arinos para Portugal, em visita que se realizaria
logo aps a estada do Chanceler no Senegal. Na carta, Amrico Toms
pedia que nenhuma deciso que mudasse o rumo da poltica externa
brasileira fosse tomada.
307
Aerograma A-82 do Cnsul norte-americano em Recife ao Departamento de Estado, em 20
de fevereiro de 1963.
308
Aerograma A-617 da Embaixada em Paris ao Departamento de Estado, em 18 de novembro
de 1963.
309
310
Autonomia.indd 105 26/10/2011 14:03:39
106
O governo Goulart continuou a gestionar junto a Portugal para
direcion-lo num sentido mais liberal
311
e esperava o apoio dos Estados
Unidos. Contudo, esses esforos fcaram adormecidos durante anos,
inibidos pelas foras conservadoras no Brasil e pela ligao me
ptria
312
.
O governo brasileiro tambm criara, a 23 de janeiro de 1961, uma
Delegao junto Comunidade Europeia. Jnio Quadros manifestou
desde logo seu desejo de cooperar com o Mercado Comum Europeu. Das
misses econmicas e fnanceiras que enviou, a chefada pelo Embaixador
Roberto Campos, visitou a CEE e foi recebida pelo Presidente Hallstein,
a 26 de abril. A 9 de junho foi frmado um primeiro acordo de cooperao
com a Comunidade Europeia, no caso a EURATOM, que ainda no fazia
parte da CEE.
No obstante esses atos, permaneceu vago o cargo de Embaixador
junto Comunidade, que s foi preenchido pelo Governo Joo Goulart.
Todavia, o novo Embaixador s fcou trs meses frente da Misso,
tendo-se em 20 de dezembro estabelecido a cumulatividade da Misso
junto CEE com a Embaixada em Bruxelas. Novo decreto revogou a
cumulatividade, mas a Misso s teria novo embaixador em setembro
de 1963
313
.
Europa Oriental
Jnio procurou desenvolver relaes com o Leste Europeu, visto
como um mercado de potencial muito maior do que todos os demais.
Pretendia restabelecer as relaes com a URSS e com vrios pases da
regio, alm de intensifcar as relaes com a Polnia e a Tchecoslovquia.
A ideia j vinha sendo discutida no Brasil h algum tempo, recebendo
o apoio de personalidades como Oswaldo Aranha. Os jornais da poca e
alguns membros do Congresso tambm se vinham manifestando sobre
a necessidade de manter-se em dia com as transformaes que estavam
ocorrendo no mundo.
311
Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento
de Estado, em 8 de julho de 1963.
312
Memorandum secreto de Matthew J. Looram, do Bureau of African Affairs do Departamento
de Estado, em 27 de novembro de 1963.
313
Cavalcanti, G. H. O Brasil e a CEE: 30 Anos de Relaes in Diplomacia para o
Desenvolvimento, p. 177.
Autonomia.indd 106 26/10/2011 14:03:39
107
O Brasil estabelecera relaes com a URSS em 1945 e as rompera
em 1947. Era o nico pas importante que no tinha relaes diplomticas
com aquele pas e durante vrios anos os Estados Unidos protegeram os
interesses brasileiros na antiga Unio Sovitica
314
.
Durante sua viagem antes da campanha presidencial, Jnio visitara
a URSS e indicara que pretendia restabelecer as relaes com os pases
socialistas. No dia da posse, Kruschev e Breznev expressaram em
telegrama a Jnio o interesse de desenvolver as relaes entre os dois
pases.
Em maro de 1961, o Brasil eliminou as misses existentes
na Litunia, Letnia e Estnia e retomou pouco depois as relaes
diplomticas com a Hungria e a Rumnia, estabelecendo-as pela primeira
vez com a Bulgria e Albnia. Em abril, foi enviada Europa Oriental
uma misso chefada pelo jornalista Joo Dantas, que assinou vrios
acordos comerciais e culturais.
O acordo assinado com a Alemanha Oriental causou grande
resistncia, ante a interpretao de que o Brasil estaria tacitamente
reconhecendo aquele pas, o que colocaria o pas na companhia dos
pases socialistas, nicos a reconhecerem a Alemanha Oriental, e levaria
ao rompimento de relaes com Bonn.
Ante as suspeitas da Alemanha Ocidental e a reao interna, o
Secretrio-Geral do Itamaraty, Vasco Leito da Cunha, declarou que a
visita de Dantas Alemanha Oriental fora estritamente pessoal. Jnio
fcou furioso e pediu a Leito da Cunha que apresentasse sua carta de
demisso
315
.
Mas a ideia do restabelecimento das relaes diplomticas com
a URSS provocou polmicas ainda maiores. Alguns simplesmente se
opunham a ela, outros propunham a retomada de relaes comerciais,
diretamente ou atravs de terceiros pases e fnalmente alguns defendiam
um reatamento total das relaes diplomticas.
Em maio de 1961, Paulo Leo de Moura, frente de uma delegao
comercial brasileira, concluiu um entendimento com aquele pas, que
estabelecia a criao de delegaes comerciais permanentes de dez
pessoas em Moscou e no Rio de Janeiro. A misso trouxe uma mensagem
de Kruschev para Jnio Quadros, convidando-o a visitar a URSS.
314
Aerograma da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro, em 3 de maio de 1963.
315
Autonomia.indd 107 26/10/2011 14:03:39
108
Pouco depois uma misso comercial sovitica visitou o Brasil.
Seu chefe foi agraciado com a Ordem do Cruzeiro do Sul e levou uma
mensagem de Jnio aceitando o convite
316
.
Em novembro de 1961, foi anunciado o restabelecimento das relaes
diplomticas entre os dois pases, o que provocou grandes reaes
317
. A
imprensa praticamente mobilizou-se contra San Tiago Dantas, tendo seu
antigo amigo Augusto Frederico Schmidt rompido publicamente com
ele em uma srie de artigos de jornal. Nas Foras Armadas havia uma
grande desconfana quanto motivao esquerdista do Chanceler
318
.
Em abril de 1963, o Brasil concluiu com a URSS um acordo de
comrcio e pagamentos. O comrcio bilateral passaria de US$ 70 milhes
em 1962 para US$ 160 milhes em 1963, US$ 200 milhes em 1964 e
US$ 225 milhes em 1965
319
.
Em entrevista ltima Hora, de 29 e 30 de maro de 1963,
Kruschev enfatizara o fato de que a URSS poderia fornecer ao Brasil
mquinas, produtos de petrleo, cereais e outros produtos e poderia
comprar caf e cacau. Tambm manifestara o interesse de colaborar
com o desenvolvimento industrial do Brasil e tecera loas aos esforos
brasileiros de normalizao das relaes internacionais, mencionando o
desarmamento e a eliminao dos testes nucleares
320
.
Em setembro de 1963, o Presidente Tito, da Iugoslvia, visitou o
Brasil (Braslia, Minas Gerais e Gois). Os governadores do Rio de
Janeiro, Carlos Lacerda, e de So Paulo, Adhemar de Barros recusaram-se
a receb-lo
321
.
As conversaes entre os dois Presidentes incluram questes
multilaterais e bilaterais. No primeiro grupo Goulart: (1) expressou
satisfao pela assinatura de regras parciais para a proibio de testes
nucleares; (2) deplorou a existncia de dois blocos de poder no mundo
e disse que o Brasil no pertencia a nenhum deles; (3) declarou que o
Brasil pretendia reformar a carta da ONU; (4) referiu-se defesa brasileira
316
317
318
Barboza, M. G. Op. cit., p. 70.
319
320
Telegrama da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado,
em 2 de abril de 1963.
321
Telegrama confidencial da Embaixada norte-americana ao Departamento de Estado, em 23
de setembro de 1963.
Autonomia.indd 108 26/10/2011 14:03:39
109
da paz mundial no contexto do comrcio internacional e da reforma
das relaes econmicas internacionais; e (5) sugeriu um sistema de
segurana econmica coletiva
322
.
A nova poltica com relao Europa Oriental obedeceu a
convenincias polticas e econmicas. Para San Tiago Dantas, as
motivaes polticas tinham que ver com a opo feita em favor
da coexistncia como nico comportamento condizente com a paz
mundial
323
.
Do ponto de vista econmico-comercial, os termos de comrcio
que a Unio Sovitica oferecia eram muito favorveis ao Brasil, pois
ofereciam-se a construir e fnanciar a longo prazo a hidreltrica de Itaipu,
recebendo parte do pagamento em produtos de base. Ademais, tambm
pretendia fornecer petrleo e trigo, alm de mquinas e equipamentos
324
.
Alm disso, no perodo de 1958 a 1961, as exportaes brasileiras
para a Europa Oriental haviam aumentado dez vezes mais do que as
exportaes totais do pas, muito embora seu percentual com relao
ao total exportado tenha passado de 3,3% para 6,3%. Enquanto isso, a
participao do Leste Europeu nas importaes totais brasileiras cresceu
de 2,2% em 1958 para 5,2% em 1961.
Relaes com a sia Desenvolvida
Japo
O Brasil no manteve relaes muito estreitas com o Japo no perodo.
Nos termos das instrues ao Embaixador Dcio Honorato de Moura
325
, as relaes com o Japo vinham-se caracterizando por uma grande
cordialidade, para a qual certamente contriburam a complementaridade
das duas economias, a ausncia de antagonismos polticos e o interesse
recproco pelo imigrante japons.
Em vista disso, o principal objetivo da Embaixada em Tquio seria
o de observao sobre a evoluo japonesa.
322
Extrado de correspondncia sem nmero e sem data dos arquivos nacionais norte-americanos.
323
San Tiago Dantas, Poltica Externa Independente, p. 7.
324
325
Telegrama n 63 da Secretaria de Estado Embaixada em Tquio, em 26 de janeiro de 1961.
Autonomia.indd 109 26/10/2011 14:03:39
110
B.2. Relaes com os Pases em Desenvolvimento

Jnio procurou intensificar as relaes com os pases em
desenvolvimento, com maior nfase na Amrica Latina e frica. A
cooperao com os pases em desenvolvimento requereu antes de mais
nada uma mudana no apoio tradicional ao colonialismo europeu e
principalmente portugus.
Ao mesmo tempo, cultivou ele os principais lderes dos pases em
desenvolvimento, manifestando interesse de visitar Jawaharlal Nehru, da
ndia, Gamal Abdel Nasser, do Egito, e Habib Bourguiba da Tunsia, alm
de enviar um assessor para visitar Ferhat Abbas, lder rebelde da Arglia.
Tambm foi anunciado que o Brasil pretendia enviar um observador
reunio preparatria para a Conferncia dos pases neutralistas no Cairo,
em 1961, e Conferncia em Belgrado, em setembro do mesmo ano
326
.

Amrica Latina
No que tange s relaes com a Amrica Latina, a PEI e, sobretudo
San Tiago Dantas entendiam que o pan-americanismo ultrapassara a
fase jurdica e ingressara no estgio econmico. A colaborao recproca
entre os pases latino-americanos deveria, portanto ser estimulada
e institucionalizada, para vencer os problemas relacionados com o
subdesenvolvimento
327
.
Alm disso, com a deteriorao nas relaes com os Estados Unidos,
o Governo brasileiro tentou desenvolver um eixo latino-americano,
principalmente entre Braslia e Buenos Aires. Esse eixo foi inaugurado
pelo encontro entre Jnio Quadros e Arturo Frondizi em Uruguaiana,
em abril de 1961.
Nessa ocasio, ambos os pases assinaram uma declarao conjunta
em que concordaram em se consultarem e colaborarem em todas as
questes internacionais de importncia. O compromisso foi mais tarde
formalizado em um Tratado de Amizade e Consulta.
Tendo a reunio ocorrido pouco depois da invaso da Baa dos
Porcos, em Cuba, ambos os pases acordaram em defender o princpio
326
327
Autonomia.indd 110 26/10/2011 14:03:39
111
de autodeterminao e no interveno
328
. Tambm concordaram em
buscar a diversifcao do comrcio, j que a Argentina no pretendia
substituir sua dependncia com a Gr Bretanha por outra do mesmo tipo.
Frondizi no aceitou, porm, a proposta de Quadros de formar um bloco
neutralista na Amrica Latina
329
.
O encontro entre Quadros e Frondizi enfrentou a resistncia de
certos setores militares argentinos, que viam o Brasil inclinar-se para
o neutralismo afro-asitico. A oposio acusou Frondizi de colocar a
Argentina a reboque do Brasil e o Senado adiou a ratifcao do acordo
330
.
Tambm a embaixada norte-americana em Buenos Aires manifestou-se
contrria realizao do encontro.
Para Jnio Quadros, a ideia de ligao com a Argentina signifcaria no
somente a soma de dois pases, mas a multiplicao de foras. Entendia
que aos dois se agregariam o Paraguai, Uruguai e Bolvia. O Chile
poderia resistir inicialmente, devido a sua rivalidade com a Argentina,
mas acabaria por unir-se aos demais para no isolar-se, completando o
eixo ABC que o Baro do Rio Branco imaginara na primeira dcada do
sculo XX e que Pern pretendera realizar nos anos 50
331
.
Os Estados Unidos preocuparam-se com essa possibilidade,
principalmente porque o Brasil mostrava certas tendncias nacionalistas.
Jnio procurou tranquilizar Washington, escrevendo ao Presidente
Kennedy sobre os laos entre os dois pases e advertindo-o dos perigos
do subdesenvolvimento
332
.
O esprito de Uruguaiana foi mantido por Joo Goulart, durante seu
encontro com Frondizi no aeroporto do Galeo, quando o presidente
argentino se dirigia aos Estados Unidos. Na mesma linha, o Chanceler San
Tiago Dantas visitou a Argentina em novembro de 1961, para preparar
uma posio comum na Conferncia de Punta del Este.
Na ocasio, os chanceleres brasileiro e argentino assinaram uma
Declarao Conjunta de onze pontos. Nela foram includas questes
relativas ordem internacional e cooperao bilateral em temas
econmicos, comerciais e culturais comuns aos dois pases
333
.
328
329
330
Idem, p. 126.
331
Ibidem, p. 124.
332
Ibidem.
333
Autonomia.indd 111 26/10/2011 14:03:40
112
A cooperao bilateral sofreu com a queda de Frondizi. Houve,
porm, uma reaproximao brasileiro-argentina depois da eleio de
Arturo Illia em meados de 1963.
O Brasil tambm envidou esforos para desenvolver as relaes com
outros pases da Amrica Latina, embora Quadros tivesse manifestado
sua oposio s ditaduras do continente
334
. Antes da Conferncia de
Punta del Este, o Ministro das Relaes Exteriores do Mxico, Manuel
Tello, veio ao Brasil e em abril de 1962 o Presidente Joo Goulart visitou
aquele pas, depois da visita aos Estados Unidos
335
.
Em julho de 1961, o Ministro das Relaes Exteriores do Chile
visitou o Brasil. Em dezembro de 1961 foi a vez do Presidente do
Conselho Nacional do Uruguai e em abril de 1962 esteve em Braslia o
Ministro das Relaes Exteriores da Bolvia. O Presidente Goulart, por
sua vez, visitou o Mxico em abril de 1962, logo aps sua estada nos
Estados Unidos.
Retribuindo as visitas, o Presidente Joo Goulart esteve no Chile
e Uruguai em abril de 1963
336
. No Chile, Goulart foi recebido com um
carinho sem precedentes. Quinhentos mil espectadores gritavam Viva
Jango e ele se comportou mais como candidato do que como Presidente,
quebrando o protocolo vrias vezes
337
. Tambm no Uruguai a recepo
foi calorosa por parte do governo, povo e imprensa.
Com o Paraguai, a notcia de um encontro entre Jango e Stroessner
em Uruguaiana, em julho de 1963, provocou reaes negativas de jornais
brasileiros de esquerda
338
. A questo dos Saltos de Guair, onde Jango
pretendia construir uma hidreltrica, estava na pauta das relaes entre
os dois pases
339
.
Um comunicado conjunto de 10/9/63 selou um acordo para a
concluso de estudos preliminares para o desenvolvimento hidreltrico
340
.
334
Moniz Bandeira. Op. cit.
335
336
Idem.
337
Aerograma A-981 da Embaixada norte-americana em Santiago ao Departamento de Estado,
em 3 de maio de 1963.
338
Aerograma A-10 da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de
Estado, em 2 de julho de 1963.
339
Aerograma da Embaixada norte-americana em Assuno ao Departamento de Estado, em
10 de maro de 1963.
340
Aerograma A-133 da Embaixada norte-americana em Assuno ao Departamento de Estado,
em 18 de setembro de 1963.
Autonomia.indd 112 26/10/2011 14:03:40
113
Com a Venezuela, durante o regime Betancourt, o caso Anzotegui
provocou dificuldades nas relaes entre os dois pases. Nove
venezuelanos capturaram o navio Anzotegui em fevereiro de 1963. O
governo venezuelano pediu a extradio dos sequestradores em junho
de 1963.

Cuba

As relaes com Cuba e, sobretudo o tratamento da questo cubana
foram um tema central da PEI. Isso representou uma mudana com
relao ao Governo JK, que havia tardado em reconhecer o novo regime
cubano, fazendo-o um dia antes dos EUA.
Jnio Quadros havia visitado Cuba durante a campanha presidencial,
de 29 a 31 de maro de 1960
341
, acompanhado de vrios deputados. Fora
recebido calorosamente e tecera loas Revoluo cubana. Repudiara,
porm, declaraes antiamericanas a ele atribudas e reduzira sua estada
em dois dias para visitar a Venezuela
342
.
Ao regressar ao Brasil, Jnio elogiara alguns dos programas
da revoluo cubana, como o da Reforma Agrria, dizendo que, ao
contrrio do que se dizia no Brasil, era uma reforma prudente e frme.
Tambm defendera a autodeterminao cubana, o reatamento de relaes
diplomticas com a Unio Sovitica, o reconhecimento da China Popular
e a legalizao do Partido Comunista Brasileiro.
Fora muito atacado por sua atitude com relao a Cuba, inclusive
pelo outro candidato presidencial, Marechal Henrique Teixeira Lott. Logo
aps sua posse, reafrmou, porm, sua posio anterior.
No momento em que Jnio Quadros tomou posse, Cuba j entrara
em confito com os EUA, que romperam relaes com a ilha no mesmo
ms, e fortalecia seus laos com a URSS, embora somente em dezembro
de 1961 tenha Fidel Castro declarado seu credo marxista-leninista. As
relaes com aquele pas tornaram-se a partir de ento a questo mais
polmica da poltica externa brasileira
343
.
Internamente, os radicais, que defendiam Cuba, entendiam que as
reformas teriam sempre a oposio dos EUA e de seus aliados no Brasil.
341
Fuentes, P. J. S. Cuba na Poltica Exterior do Brasil (1959-1964).
342
343
Autonomia.indd 113 26/10/2011 14:03:40
114
J os conservadores viam em qualquer divergncia com os EUA um sinal
de fdelismo ou comunismo.
Quando a questo de uma possvel interveno em Cuba surgiu,
o Brasil ops-se a qualquer tentativa de ao coletiva contra a ilha,
juntamente com o Mxico e a Argentina. Tambm expressou profunda
apreenso quando da invaso da Baa dos Porcos, em abril de 1961.
Alm disso, Jnio concedeu uma entrevista agncia de notcias
Prensa Latina e explicou que, caso fosse convocada uma reunio
de consulta da OEA para discutir a questo cubana, seu governo
manifestar-se-ia contrariamente a quaisquer medidas que violassem o
direito de autodeterminao do povo cubano
344
.
Durante as negociaes sobre assistncia fnanceira da Aliana para o
Progresso, em maro e abril de 1961, Jnio reiterou a posio brasileira de
defesa da autodeterminao dos povos e apoiou uma proposta mexicana
na ONU de investigao da natureza das foras que invadiram Cuba
345
.
Apesar das presses internas e externas, o Brasil manteve-se
frme na defesa da autodeterminao cubana. Arinos admitiu que
Cuba havia-se tornado um pas socialista, mas declarou que no lhe
parecia estar integrada ao sistema comunista internacional
346
.
No incio de agosto, uma misso comercial foi enviada a Cuba para
buscar expandir o comrcio entre os dois pases. O Brasil pretendia
substituir os norte-americanos no fornecimento de alimentos e produtos
manufaturados e restringir a dependncia de Cuba com relao aos pases
socialistas. Mas o comrcio bilateral manteve-se em nveis muito baixos.
Em agosto, a poltica cubana do Brasil enfrentou novamente a
oposio de vrios grupos conservadores, quando Jnio condecorou Che
Guevara, no momento em que este regressava a Cuba, aps participar da
Conferncia de Ministros em Punta del Este. Che havia-se recusado na
ocasio a assinar a Carta da Aliana para o Progresso e viera ao Brasil,
entre outros temas, para discutir a questo dos cento e cinquenta cubanos
que se haviam asilado na Embaixada brasileira em Havana.
Aparentemente Jnio tratou a questo rotineiramente e no deu
qualquer ateno especial a Guevara, mas a condecorao foi denunciada
pela imprensa, pelo Congresso e pela Igreja. O episdio levou inclusive
344
Fuentes, P. J. S. Op. cit., p. 61.
345
346
Ibidem, p. 318.
Autonomia.indd 114 26/10/2011 14:03:40
115
Carlos Lacerda televiso para atacar a poltica externa brasileira. Pouco
depois Jnio renunciou
347
.
O novo regime parlamentarista manteve sua posio com relao
a Cuba, tendo o Chanceler San Tiago Dantas declarado, alguns dias
aps a instalao do Gabinete, que o Brasil no pouparia esforos para
conservar o regime cubano dentro do sistema interamericano
348
. A
oposio ao regime cubano aumentou, porm, na medida em que vrios
pases latino-americanos romperam relaes com Cuba.
Em fns de 1961, o Governo do Peru solicitou uma reunio de
Consulta da OEA para investigar violaes dos direitos humanos em
Cuba, tendo a Comisso Geral sugerido que a Comisso Interamericana
de Paz se encarregasse de investigar os fatos denunciados. A ideia no
prosperou e um ms depois a Colmbia sugeriu a realizao de uma
reunio de Chanceleres para examinar o caso cubano.
A expulso de Cuba da OEA foi um segundo episdio em que a tese
de coexistncia foi posta prova e constituiu uma grave crise enfrentada
pelo Governo brasileiro poca de San Tiago Dantas. Fidel Castro j
havia assumido a posio de lder comunista e estava em confito com
os EUA. A URSS apoiava o pas, criando um problema segurana
norte-americana.
Desde o fracasso da invaso da Baa dos Porcos, o Presidente John
Kennedy vinha tentando expulsar Cuba da OEA. O Brasil estava, porm,
entre os pases que se opunham medida, apesar da grave crise fnanceira
por que passava.
Perseguindo seu objetivo, os EUA lograram aprovar a proposta
colombiana de convocao da VIII Reunio de Consulta dos Ministros
das Relaes Exteriores da Organizao dos Estados Americanos, em
Punta del Este, de 22 a 31 de janeiro de 1962. Seu objetivo era isolar
das outras naes do hemisfrio o governo de um pas americano que
se declarava marxista-leninista.
Poucos dias antes da reunio, o Chanceler San Tiago Dantas convocou
os chefes de misso diplomtica latino-americanos para comunicar a
posio brasileira, contrria imposio de sanes a Cuba. No dia 17
de janeiro, o jornal O Globo publicou uma declarao assinada por
quatro ex- Ministros das Relaes Exteriores, divergindo da posio
347
Ibidem, p. 325.
348
Fuentes, P. J. S. Op. cit., p. 92.
Autonomia.indd 115 26/10/2011 14:03:40
116
adotada pelo Itamaraty e considerando inadmissvel a permanncia no
sistema continental de um estado comunista ou vinculado a potncias
comunistas
349
.
Durante a VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres da OEA,
o Brasil invocou os trs princpios do pan-americanismo: a no
interveno, a democracia e a segurana coletiva, condenando as frmulas
intervencionistas propostas pelos EUA. A ao militar, apesar de coletiva,
seria, no entender do Brasil, uma interveno contrria Carta de Bogot
e as sanes econmicas constituiriam um remdio juridicamente
condenvel e politicamente fraco, uma vez que o comrcio de Cuba com
a Amrica Latina era em mdia de 4,5% do total das exportaes e de
9% das importaes
350
.
Ao governo Goulart no agradavam os rumos polticos e ideolgicos
de Cuba, mas tampouco queria aceitar a ingerncia de um Estado nos
assuntos internos de outro. Defendia em consequncia a neutralizao de
Cuba e a coexistncia com seu regime, para no abandon-lo URSS.
A frmula brasileira proposta na reunio, aprovada pelo Primeiro-
-Ministro Tancredo Neves e pelo Presidente Joo Goulart, defendia
uma poltica de coexistncia que buscasse evitar a integrao de Cuba
no bloco poltico-militar sovitico e garantir seu desarmamento a nveis
compatveis com as necessidades defensivas regionais, ao mesmo tempo
em que lhe garantia a segurana contra a interveno de outros Estados
351
.
Os Estados Unidos rejeitaram a proposta do Brasil e insistiram na
expulso. Necessitavam para isso dos votos de dois teros dos membros,
o que signifcava que sete votos contrrios impediriam a expulso. E
havia sete pases, inclusive o Brasil, que se opunham medida
352
(?). Cuba
acabou sendo excluda da OEA e da Junta Interamericana de Defesa, com
exatamente dois teros dos votos necessrios.
San Tiago Dantas considerou a Conferncia uma vitria para o Brasil,
uma vez que os pases latino-americanos concordaram em no impor
sanes contra Cuba. Deixaram tambm a porta aberta para que aquele
pas retornasse ao sistema hemisfrico
353
.
349
Idem, p. 97.
350
Moniz Bandeira. Op. cit.
351
Abreu, F. J. M. Op. cit., p. 20.
352
Barboza. M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 73.
353
Autonomia.indd 116 26/10/2011 14:03:40
117
Mas teve de enfrentar praticamente sozinho a oposio de certos
segmentos da opinio pblica, inclusive da imprensa e principalmente o
militar. Talvez essa tenha sido a Conferncia que mais comoveu a opinio
pblica no Brasil, mas a maior parte dela pareceu aprovar a posio do
governo brasileiro
354
.
Meses mais tarde nova crise surgiu, com a constatao da existncia
de msseis soviticos em Cuba. Kennedy determinou o bloqueio da ilha
e pediu o apoio do Brasil.
Goulart respondeu que considerava legtimo o armamento defensivo
de Cuba, mas no podia aceitar seu armamento ofensivo. Aprovou o
bloqueio naval do pas e a inspeo de navios que a ele se dirigiam,
mas ops-se a uma interveno militar, em defesa do princpio da
autodeterminao dos povos. Recomendou, em consequncia, que o
Brasil defendesse a modifcao da proposta norte-americana junto
OEA, no sentido da comprovao por observadores da ONU de que
o arsenal sovitico realmente existia em Cuba antes de qualquer ao
militar
355
.
Ao mesmo tempo, aparentemente a pedido do Embaixador dos EUA
no Brasil, Lincoln Gordon, enviou a Cuba o Chefe da Casa Militar da
Presidncia, General Albino Silva, para transmitir a Fidel Castro sua
posio, bem como para oferecer seus prstimos e buscar mediar entre
as partes em confito
356
.
Depois de conversar com Fidel Castro e com o Secretrio-Geral
da ONU, U Thant, o General Albino regressou ao Brasil no incio de
novembro, sem que se soubesse exatamente o que acontecera durante a
visita. Ela fora complicada pelo fato de que Tito sugerira que o Brasil
e o Mxico funcionassem como mediadores na crise, tendo o Mxico
declinado
357
.
Os conservadores criticaram a misso e cresceram os rumores de
que os Estados Unidos comeavam a preocupar-se com o radicalismo
antiamericano e o comunismo no Brasil. A prometida visita do Presidente
Kennedy ao pas continuou a ser adiada.
354
Idem, p. 333.
355
356
357
Idem, p. 339.
Autonomia.indd 117 26/10/2011 14:03:40
118
Depois da crise dos msseis, a controvrsia sobre a poltica
externa brasileira com relao a Cuba reduziu-se bastante. Em
janeiro de 1963 ela se reacendeu momentaneamente quando foram
descobertos no Peru planos que indicavam tentativas de subverso
cubana no Brasil.
Em maro de 1963, grupos de esquerda tentaram patrocinar o
Congresso de Solidariedade a Cuba no Rio de Janeiro. O Congresso tinha
o apoio da UNE, dos congressistas da Frente Parlamentar Nacionalista,
do Partido Socialista Brasileiro e do Partido Comunista Brasileiro, do
ISEB e da CGT.
O Governo negou-se, porm, a faz-lo, tanto mais que ele coincidiria
com a visita do Ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, aos Estados
Unidos, com o objetivo de obter fnanciamentos para o Plano Trienal.
Aps muita controvrsia, o Governador da Guanabara, Carlos Lacerda,
proibiu a realizao do Congresso, o qual acabou sendo realizado em
Niteri
358
.
O Congresso provocou uma confrontao entre o Presidente Joo
Goulart e o Governador Carlos Lacerda, tendo o ltimo acusado o
primeiro de ser pr-comunista, o que foi negado na televiso por Hermes
Lima. Uma pesquisa de opinio mostrou que a maioria dos cariocas fora
favorvel proibio do Congresso, indicando o declnio da popularidade
de Fidel Castro aps a crise dos msseis
359
.
Em novembro de 1963, a Venezuela declarou ter encontrado um
esconderijo de armas cubanas para uso da guerrilha no pas. Convocou,
em consequncia, uma reunio de Consulta do Conselho da OEA, o qual
criou uma Comisso para investigar o assunto.
Depois de completar a investigao e dar a Fidel Castro a
oportunidade de manifestar-se, a Comisso concluiu pela veracidade
da acusao venezuelana. Em consequncia, foi convocada uma
Reunio de Consulta que se realizaria em Washington, em julho de
1964. A essa poca, com o golpe militar, a poltica externa brasileira j
havia sido completamente mudada e o Brasil havia rompido relaes
com Cuba.

358
359
Ibidem, p. 342.
Autonomia.indd 118 26/10/2011 14:03:40
119
frica
A PEI representou um importante ponto de infexo da poltica externa
brasileira no que diz respeito frica. O continente africano marcou a
nova dimenso da poltica brasileira
360
e a retomada de relaes mais
intensas com a frica Negra, aps um longo perodo de distanciamento.
O governo Kubitschek buscara penetrar na frica atravs das
colnias portuguesas e desenvolvera relaes estreitas com Portugal,
consideradas um dos pilares da poltica externa, apoiando a ideia do
luso-tropicalismo, sugerida por Gilberto Freyre
361
. O Brasil havia,
porm, permanecido indiferente ao incio do processo de descolonizao
da frica
362
.
Desde o incio de sua campanha, Jnio manifestara a deciso de
aproximar-se dos pases da sia e da frica e de apoiar os esforos para
acabar com o Colonialismo
363
. Foi ele o primeiro Presidente brasileiro
que conheceu o outro mundo, ao invs de visitar somente a Europa
e os EUA
364
. Para Jnio Quadros, o Brasil havia cometido o grande
erro de apoiar o colonialismo europeu, talvez por causa da relao
fraterna com Portugal, mas de agora em diante faria uma oposio
determinada a ele.
A PEI reservou um papel importante para as relaes do Brasil com o
continente africano e defniu objetivos polticos, econmicos e comerciais
para o dilogo com a frica. A nova poltica foi lanada por Jnio Quadros
em sua mensagem ao Congresso Nacional, em 15 de maro de 1961, como
um instrumento contra o colonialismo e o racismo. Tambm defendeu a
autodeterminao dos povos africanos, realando as aspiraes comuns
do Brasil e da frica: desenvolvimento econmico, defesa dos preos
das matrias primas, industrializao e desejo pela paz
365
.
Dois discursos aparentemente contraditrios justifcavam poca
de Jnio uma aproximao com a frica: o que enfatizava as afnidades
tnicas e histricas com o continente negro e o que privilegiava as
360
Artigo de Jnio Quadros na revista Foreign Affairs, de outubro de 1961.
361
362
Boadi e Yaw. Op. cit.
363
364
365
Saraiva, J. F. S. Op. cit., p. 290.
Autonomia.indd 119 26/10/2011 14:03:40
120
afnidades tnicas e culturais com Portugal e, indiretamente com os pases
da frica portuguesa
366
. A PEI optou por reforar o primeiro deles.
Com efeito, os circuitos de contato poltico estavam relativamente
bloqueados e o Brasil no possua os meios para se implantar na frica
a partir de uma poltica de assistncia econmica e tcnica. Em vista
disso, a nfase nos pontos de contato e semelhana constituiu um fator
central da poltica externa africana da PEI
367
.
Fatores externos e internos contriburam para essa nova poltica. Entre
os primeiros, destaque-se o fato de que, com a independncia da maior
parte dos pases africanos no perodo de 1957 a 1960, eles ganharam um
assento na ONU e passaram a participar da agenda internacional. Era,
pois necessrio ao Brasil reformular sua poltica para considerar esse
fato novo.
Entre os fatores internos, digna de nota a aspirao brasileira ao
desenvolvimento e emancipao econmica. Tal aspirao tornava
natural uma identifcao com a luta africana
368
.
Para a intensifcao das relaes com a frica predominou uma
viso culturalista, isto , invocou-se a identidade cultural entre o Brasil e
aquele continente. A ideia de Jnio Quadros era buscar que o Brasil fosse
capaz de integrar a herana ocidental e a africana e funcionar como uma
ponte entre o mundo afro-asitico e as grandes potncias ocidentais
369
.
Sua poltica levava em conta os ensinamentos de antroplogos e
etnlogos que mostravam a africanidade da cultura brasileira
370
. A ideia
era tambm apoiar-se nos descendentes de brasileiros que viviam na
frica, sendo que Lagos possua a maior parte deles (estimados em
15.000, alm de 10.000 no restante da Nigria).
Finalmente a poltica de Jnio tambm foi inspirada por fatores
econmicos, com a ideia de enfrentar o baixo crescimento dos preos
de matrias-primas. O governo brasileiro pretendia ento abrir novos
mercados onde o Brasil poderia vender produtos manufaturados menos
sofsticados
371
.
366
Saraiva, J. F. S. Diplomacy, p. 3.
367
368
Saraiva, J. F. S. Do Silncio, p. 291.
369
Discurso de posse do Chanceler Affonso Arinos de Mello Franco.
370
371
Idem, p. 15.
Autonomia.indd 120 26/10/2011 14:03:40
121
Logo aps sua posse, Jnio criou, a 24 de fevereiro, um grupo de
trabalho encarregado de preparar as representaes brasileiras nos novos
Estados africanos e de reelaborar a poltica externa africana em todos
os seus aspectos.
A ao diplomtica do Brasil concentrou-se poca na rea ocidental
e atlntica do continente. Sua principal questo econmica era a rejeio
dos produtos tropicais brasileiros no Mercado Comum Europeu devido
concorrncia africana.
Ao invs de insistir em gestes separadas junto ao continente europeu
e outros foros internacionais, o Governo brasileiro buscou discutir a
questo com a frica. Tentou ademais atuar nos foros internacionais em
coordenao com os pases africanos, para defender interesses comuns.
Essa poltica foi consubstanciada por uma srie de iniciativas do
Itamaraty. Foi constituda a Diviso da frica, encarregada de explicitar
e implementar a agenda de relaes entre o Brasil e o continente negro.
Foram tambm criadas, em abril de 1961, as primeiras embaixadas
Senegal (cumulativa com a Mauritnia), Nigria (cumulativa com os
Camares), Guin (cumulativa com o Mali), Costa do Marfm (cumulativa
com o Alto Volta, o Nger, o Benin ex-Daom) e Etipia
372
, alm de
Tunsia e Marrocos no norte da frica. A Legao em Acra foi elevada
categoria de Embaixada e foram instalados consulados brasileiros em
Luanda e Loureno Marques, bem como criados novos consulados, em
Kinshasa, Nairobi e Salisbury.
A poltica de aproximao com a frica prosseguiu. Foram
estabelecidas relaes diplomticas com praticamente todos os pases
africanos, muito embora vrias das Embaixadas tenham sido cumulativas.
Na verdade, s foram efetivamente instaladas as embaixadas em
Dacar e Acra. Esta ltima capital foi o ponto de partida para a nova
poltica, uma vez que a independncia de Gana havia assinalado o
despertar do nacionalismo africano e Acra havia acolhido as primeiras
reunies dos novos Estados independentes, dando-lhe o carter de ponto
de irradiao das duas grandes correntes ideolgicas que empolgam e
dominam todo o Continente: o nacionalismo e o pan-africanismo
373
.
Tambm foi criada no Itamaraty a Secretaria-Geral Adjunta para a Europa
372
Ibidem, p. 22 e Arquivos do Itamaraty.
373
Telegrama de instrues a Raymundo de Souza Dantas, primeiro Embaixador em Acra. n
72, de 23 de agosto de 1961.
Autonomia.indd 121 26/10/2011 14:03:40
122
do Leste e sia e a Secretaria-Geral Adjunta para a Europa Ocidental
e a frica.
Jnio reduziu ademais em 20 % os salrios dos diplomatas que
ganhavam mais de 400 dlares, tendo a metade da economia sido
dedicada a bolsas para os estudantes africanos
374
. Mas o programa foi
abandonado aps 1962 por falta de fundos.
O Presidente brasileiro tencionava difundir nossa cultura e promover
visitas de personalidades representativas da arte e da cultura negras
no Brasil. Foi tambm criado o Instituto Brasileiro de Estudos Afro-
-Asiticos
375
, tendo o Presidente Joo Goulart criado o Centro de Estudos
e Cultura Africana
376
.
Jnio pretendia ademais divulgar o sucesso da integrao racial e a
miscigenao do Brasil, condenando o apartheid, embora mantivesse
boas relaes com a frica do Sul, e opondo ideia do desenvolvimento
separado daquele pas a da mistura, sublinhada pelo socilogo Gilberto
Freyre
377
.
Como terceira caracterstica da estratgia brasileira, destacava-se a
ideia de apresentar o Brasil frica como um exemplo de civilizao
tropical que lograra industrializar-se, sendo assim capaz de resolver, a
partir de sua prpria experincia, os problemas que se apresentavam.
O plano previa tambm a assinatura de acordos culturais entre o
Brasil e o Marrocos, Gana, Tunsia e Senegal
378
.
Tambm foram enviadas algumas misses frica. A do Ministro
das Relaes Exteriores, Afonso Arinos de Mello Franco, que representou
o pas no primeiro aniversrio da independncia do Senegal, no fm de
maro; a do deputado Jos Pereira Coelho de Souza, em maio, para
participar das celebraes de independncia de Serra Leoa; e a do
Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado, Senador
Vivaldo Lima Filho, que chefou a delegao s celebraes do primeiro
aniversrio da independncia do Gabo, em agosto.
Na qualidade de Embaixador extraordinrio, o Deputado Coelho
de Souza percorreu ademais, de fns de abril a fns de maio, Gana,
374
Rodrigues, J. H. Brasil e frica: Outro Horizonte, p. 403.
375
Por decreto de 14 de abril de 1961.
376
377
Idem, p. 24.
378
Com o qual, alis, o Brasil manteve posies discordantes poca, j que o Senegal apoiou
a Frana na questo argelina e Kasavubu na questo Lumumba.
Autonomia.indd 122 26/10/2011 14:03:40
123
Togo, Daom, Nigria, Camares, Costa do Marfm e Guin. Buscou
realizar contatos polticos e coletar o mximo possvel de documentos e
informaes sobre os pases visitados, tendo tido inclusive duas reunies
com os representantes do Movimento para a Libertao de Angola
(MPLA), em Conakri.
Na ocasio, Mrio de Andrade, o idelogo e um dos trs lderes do
MPLA, pediu o apoio brasileiro a Angola na ONU e a concesso de bolsas
a estudantes angolanos
379
. A misso estudou tambm a possibilidade de
incrementar as relaes comerciais com a frica, inclusive a partir das
compras de petrleo em contrapartida a exportaes brasileiras.
O Brasil tambm recebeu a visita de vrios emissrios africanos.
Entre eles, destacaram-se o Vice-Presidente da Assembleia Nacional dos
Camares, o Ministro de Obras e o Ministro da Agricultura da Nigria,
alm do Ministro de Economia do Gabo.
O Brasil e a Organizao Interafricana do Caf concordaram em julho
de 1961 em trabalhar juntos para a estabilizao dos preos do caf
380
.
Jnio Quadros procurou desenvolver uma srie de atos nas relaes
com a frica, condecorando os presidentes de Gana e os Chefes de
Governo do Senegal e de Tanganika
381
e enviando a Gana o primeiro
embaixador negro, o escritor Raimundo de Souza Dantas, o que foi,
porm, recebido com reserva naquele pas.
O Embaixador Souza Dantas demonstrou pouca qualifcao para
a misso, j que no tinha interesse e conhecimento da frica ou das
relaes internacionais. Nkrumah comentou a propsito que se o Brasil
realmente pretendia dar uma prova de harmonia racial deveria ter enviado
embaixadores negros aos pases brancos ocidentais.
No obstante, o Governo Jnio Quadros registrou certa ambiguidade
com relao frica negra. Por um lado, prestigiou-a, enviando
as misses Afonso Arinos e Coelho de Souza. Tambm organizou
uma exposio futuante a bordo do navio-escola Custdio de Melo,
apresentando produtos brasileiros que poderiam ser exportados para a
frica
382
.
379
380
381
382
Autonomia.indd 123 26/10/2011 14:03:40
124
Por outro lado, sua poltica externa demonstrou ambivalncia ao
defender o princpio de autodeterminao dos povos. Manteve, por
exemplo, as ligaes especiais com Portugal, consubstanciadas no
Tratado de Amizade e Consulta frmado em 1953.
Jnio cedeu ao lobby portugus e voltou atrs em sua deciso
de votar contra o Colonialismo daquele pas na Assembleia Geral das
Naes Unidas
383
. Apoiou, contudo a resoluo que demandava a criao
de instituies livres em Angola
384
(Saraiva. Do Silncio, p. 300) e votou
favoravelmente resoluo que considerava a poltica portuguesa uma
ameaa paz e segurana de Angola.
Segundo Jos Honrio Rodrigues, o Brasil apoiou a liberdade de
todos os povos coloniais, mas adotou reservas com relao aos povos
submetidos a Portugal.
Alm disso, manteve as ligaes anteriores com a frica do Sul,
condenando apenas genericamente o apartheid e rechaando propostas
de sanes contra a frica do Sul. A ideia era condenar o apartheid,
evitando, porm, o que considerava uma intromisso indbita na poltica
interna daquele pas
385
.Tentou tambm ampliar as relaes comerciais
com aquele pas, enviando inclusive uma misso econmica em 1961
386
.
Alm do lobby portugus, tambm ter contribudo para essa
ambiguidade a rejeio s iniciativas de Quadros por parte de setores
internos. A Unio Democrtica Nacional (UDN) e certos estrategistas
militares, como Golbery do Couto e Silva e Carlos de Meira Mattos,
continuaram a defender a aliana tradicional com os Estados Unidos,
temendo que as novas vertentes da poltica externa representassem um
alinhamento poltico fora do bloco ocidental
387
. O medo da atuao do
comunismo internacional tambm levou esses setores internos a rechaar
uma aproximao com pases africanos onde viam crescer essa infuncia.
No obstante, as relaes com a frica expandiram-se muito no
perodo, principalmente em Acra, Dacar e Lagos, onde se situavam as trs
embaixadas brasileiras. Ruanda e Burundi tambm foram reconhecidos
e uma nova representao diplomtica foi destacada para o Mali.
383
Barboza, M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 237.
384
Saraiva, J. F. S. Do Silncio, p. 28.
385
Telegrama n 18, de instrues a Frederico de Chermont-Lisboa, Embaixador do Brasil em
Bamako.
386
387
Idem, p. 294.
Autonomia.indd 124 26/10/2011 14:03:40
125
Os africanos, por sua vez, responderam com vrias iniciativas. Gana
e Senegal estabeleceram embaixadas no Brasil em 1962 e vrias misses
africanas visitaram nosso pas no perodo.
Ainda assim, as relaes econmico-comerciais do Brasil com a frica
permaneceram muito limitadas, tendo nossas exportaes para aquele
continente no perodo correspondido a menos de 1 % das exportaes
totais. As importaes, embora tenham aumentado proporcionalmente
mais, tambm se mantiveram muito baixas, correspondendo a 0,87 %
do total em 1963
388
.

sia
Alm de voltar-se para os pases da frica e da Amrica Latina e
de ampliar o intercmbio com o bloco socialista, o Governo brasileiro
tambm tentou uma tmida aproximao com a Repblica Popular da
China, embora mantivesse relaes com a Repblica da China, em
Formosa, que Jnio chamava ironicamente aquela ilha
389
. Jnio enviou
uma misso comercial chefada pelo ento Vice-Presidente.
A visita ensejou o incio das relaes comerciais com a Repblica
Popular da China. Cabe lembrar que, aps o golpe militar de 1964, os
componentes da misso comercial foram presos, torturados e expulsos
do pas
390
.
Ainda assim, as modifcaes foram pequenas. O Brasil votou em
1961 a favor de colocar o tema da admisso da China na agenda da
ONU. Mas em 1961, 62 e 63 votou contra resolues submetidas pela
antiga URSS e pela Albnia, que dariam o assento da China ao regime
comunista de Pequim
391
.
Uma misso comercial da China Comunista visitou o Brasil em maio
de 61. O Vice-Presidente Joo Goulart esteve na China em agosto do
mesmo ano e em 1962 a China estabeleceu uma misso comercial, que
foi terminada abruptamente com o golpe militar.
Tentativas de incluir o reconhecimento da China Comunista na
mensagem presidencial ao Congresso Nacional em 1963 por parte do
388
DAdesky, J. Intercmbio Comercial Brasil-frica, p. 6.
389
390
Moniz Bandeira. Joo Goulart, p. 115.
391
Autonomia.indd 125 26/10/2011 14:03:40
126
Embaixador Jaime de Azevedo Rodrigues foram abortadas pelo Ministro
das Relaes Exteriores, Hermes Lima
392
.
Na sia, o maior parceiro comercial do Brasil era j na poca o
Japo, tanto em termos de exportaes quanto de importaes.

C. Relaes multilaterais
C.1. Atuao em foros regionais

OEA

A PEI tendeu a rejeitar a OEA como lugar prioritrio de atuao, uma
vez que a via como um instrumento de interveno em questes internas
de pases como Cuba e de imposio dos objetivos dos Estados Unidos.
Em consequncia, o Brasil realizou menos consultas em termos
hemisfricos e buscou atuar principalmente na ONU, em concertao
com outros pases latino-americanos, e no mbito da ALALC
393
.

ALALC

O governo Goulart deu grande nfase ALALC, que fora estabelecida
em 1960, com o objetivo de eliminar progressivamente as barreiras
comerciais na regio. Durante a visita de Joo Goulart ao Chile, ambos
os Presidentes propuseram a realizao de uma Conferncia especial
dos Ministros das Relaes Exteriores da ALALC para buscar acelerar
a integrao econmica na regio, a qual somente ocorreu em novembro
de 1965
394
.
O Brasil ops-se, porm, entrada de Cuba na ALALC, em agosto
de 1962, em vista da incompatibilidade de seu sistema de economia
planifcada com o mecanismo da Zona de Livre Comrcio
395
.
Mais tarde, em um almoo com Embaixadores dos pases signatrios
do Tratado de Montevidu, em maio de 1963, Goulart enfatizou que as
392
Aerograma da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado,
em 25 de maro de 1963.
393
Memorandum interno do Departamento de Estado, de K. J. Burtons para Martin, em 14 de
maio de 1963.
394
Storrs. K. L., Op. cit., p. 349.
395
Barbosa, R. O Brasil e a Integrao Regional, p. 140.
Autonomia.indd 126 26/10/2011 14:03:40
127
esperanas latino-americanas para o futuro estavam na rea de integrao
econmica. Para tanto, ele insistiu na criao de um Conselho de
Ministros das Relaes Exteriores e de um fundo fnanceiro conjunto.

C.2. Atuao em foros globais
ONU
A atuao brasileira na ONU intensifcou-se grandemente poca da
PEI. O Governo brasileiro props reiteradamente a organizao de uma
Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento, e deu grande nfase aos
3 Ds descolonizao, desarmamento e desenvolvimento que Arajo
Castro mais tarde notabilizou em seu discurso junto ONU.
Tambm props reiteradamente a reviso da Carta das Naes Unidas
e que 1/10 das despesas com armas fossem usadas para a promoo do
desenvolvimento
396
.
As questes de desarmamento mereceram a ateno da PEI. Em
1962, quando a Comisso de Desarmamento foi aumentada, o Brasil
e sete outros pases (Birmnia, Etipia, ndia, Mxico, Nigria, Sucia
e a Repblica rabe Unida) tornaram-se os chamados membros no
alinhados da Comisso de dezoito membros.
Durante a primeira reunio da Comisso ampliada, em maro de
1962, So Tiago Dantas descreveu o Brasil como uma nao ocidental que
no fazia parte de qualquer bloco e instou as superpotncias a terminarem
seus testes nucleares
397
.
O papel do Brasil na Comisso foi muito ativo e ajudou a iniciar
as conversaes para a cassao de testes nucleares na atmosfera, que
levaram ao acordo de Moscou, em julho de 1963
398
.
Entre outras iniciativas, destacaram-se a ligao entre desarmamento
e desenvolvimento, as tentativas de limitar os testes subterrneos por
estgios e as propostas de criao de uma Comisso Tcnica Internacional
para dar assistncia aos pases no alinhados nas negociaes sobre
desarmamento e de um acordo multilateral de no agresso.
396
Telegrama da Embaixada norte-americana no Rio de Janeiro ao Departamento de Estado,
em 2 de outubro de 1963.
397
398
Idem, p. 295.
Autonomia.indd 127 26/10/2011 14:03:40
128
O Brasil e o Mxico tambm desenvolveram esforos para tornar a
Amrica Latina uma regio livre de armas nucleares. Em abril de 1963,
vrios pases latino-americanos fzeram uma declarao conjunta para
a desnuclearizao da Amrica Latina.

Os Acordos de Produtos de Base
Durante o perodo foi concludo um acordo de produtos de base
de grande importncia para o Brasil. O Acordo Internacional do Caf,
preparado por uma Conferncia que teve incio em julho de 1962 e
inclua o estabelecimento de quotas bsicas por pas, metas de produo
e estoques, alm de criar uma Organizao Internacional do Caf, com
sede em Londres.
A concluso de um Acordo Internacional do Cacau foi discutida
em uma conferncia convocada em setembro/outubro de 1963, sem um
resultado fnal.
A UNCTAD
At 1961 os contatos entre o Brasil e o mundo em desenvolvimento
eram quase inexistentes. Os laos com Portugal e a Frana cortavam
a possibilidade de desenvolvimento nas relaes com a frica e a
sia. As relaes com os Estados Unidos da Amrica impediam uma
aproximao com os pases socialistas e difcultavam os contatos com
a Amrica Latina
399
.
Uma tentativa inicial para mudar essa situao havia sido feita por
Kubitschek em 1958, com o lanamento da Operao Pan-Americana.
Mas seu carter puramente hemisfrico no modifcou as relaes com
o resto do mundo.
Com o governo de Jnio Quadros essa situao transformou-se
radicalmente. O Brasil estabeleceu uma poltica de relaes mais
estreitas com o mundo em desenvolvimento para alm da Amrica
Latina, expandindo os contatos com a frica e a sia, participou
como observador das Conferncias Neutralistas em 1961 e 1962 e
alinhou-se ao mundo em desenvolvimento nas Naes Unidas, em
399
Ibidem, p. 345.
Autonomia.indd 128 26/10/2011 14:03:40
129
defesa do desarmamento, desenvolvimento e descolonizao (os 3 Ds
de Arajo Castro).
Na ONU, o Brasil juntou-se aos esforos do mundo em
desenvolvimento para organizar uma conferncia que tratasse dos
problemas de comrcio, a Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), que acabou se realizando
em Genebra, em maro/abril de 1964.
O Brasil atuou nesse contexto em consonncia com os demais pases
da Amrica Latina, o que representou uma grande mudana com relao
poltica tradicional de relaes estreitas com os Estados Unidos. A
poltica brasileira de solidariedade com a Amrica Latina j se iniciara
com a Operao Pan-americana e seu principal ponto foi intensifcar as
relaes com a Argentina tradicionalmente o principal rival do Brasil
essenciais para a unidade latino-americana
400
.
Durante os anos cinquenta e sessenta os preos de vrios produtos
de base haviam decrescido muito, enquanto os preos de produtos
manufaturados haviam aumentado. Alm disso, o volume de ajuda
externa ao desenvolvimento fora menor do que o esperado, frustrando
assim as expectativas dos pases em desenvolvimento.
Em vista disso, os pases em desenvolvimento comearam a articular-se
para pressionar os pases desenvolvidos a reverem os padres do comrcio
internacional e a melhorarem as relaes de troca entre os dois grupos
401
.
Essa articulao deu-se nas Naes Unidas, sobretudo a partir
de 1960, depois dos progressos na luta contra o colonialismo e com
a independncia de uma srie de pases. Aos poucos os pases em
desenvolvimento haviam comeado a pedir tratamento preferencial,
acordos de produtos de base para estabilizar seus preos, fnanciamento
compensatrio pelas perdas na relao de trocas comerciais, aumento
da assistncia ao desenvolvimento. Esse movimento encontrou a
resistncia dos pases desenvolvidos, principalmente dos Estados
Unidos da Amrica.
O papel da Amrica Latina e principalmente do Brasil na convocao
e no resultado da Conferncia foi muito grande. O antigo Secretrio
Executivo da CEPAL, o argentino Ral Prebisch, que havia desenvolvido
a tese da deteriorao histrica das relaes de troca entre os pases
400
Ibidem, p. 347.
401
Ibidem, p. 350.
Autonomia.indd 129 26/10/2011 14:03:40
130
desenvolvidos e os pases em desenvolvimento, acabou tornando-se o
primeiro Secretrio Executivo da UNCTAD.
Por volta do fm de 1962, o Brasil aumentara a presso sobre os
Estados Unidos para melhorar essas relaes de troca. Uma vez que
a ideia da Conferncia havia sido levantada pela Unio Sovitica.
Tratava-se de uma questo sensvel, mas ainda assim os pases em
desenvolvimento haviam conseguido aprovar a primeira resoluo da
Assembleia Geral da ONU sobre o assunto, a resoluo 1707 (XVI),
de dezembro de 1961, que pediu ao Secretrio-Geral que examinasse a
opinio dos membros com relao desejabilidade da Conferncia
402
.
Em setembro de 1962, na abertura da Assembleia Geral, o delegado
brasileiro manifestou seu apoio iniciativa e logo a seguir pediu a
ampliao do escopo da Conferncia, ao contrrio dos Estados Unidos,
que procuravam restringi-la. Na ocasio, foi aprovada a resoluo 1785
(XVII), que previu a realizao da Conferncia em maro de 1964.
Uma vez aprovada, os preparativos para a Conferncia deram-se nos
encontros da Comisso Preparatria da Conferncia, em conferncias
interamericanas e nas reunies da CEPAL. O Brasil teve um papel
importante em todos os trs
403
.
A Comisso Preparatria era constituda de 35 pases, a maior parte
deles em desenvolvimento, inclusive o Brasil e cinco outros pases
latino-americanos. As reunies preparatrias deram-se em Nova York
(janeiro-fevereiro de 1963), Genebra (maio-junho de 1963) e Nova York
(fevereiro de 1964).
Na primeira reunio, os pases em desenvolvimento resistiram
presso dos pases desenvolvidos para reduzir o escopo da Conferncia
e dos pases comunistas para torn-la um foro de propaganda. Na
segunda reunio, a posio do Grupo dos 75 (ou 77) foi colocada numa
Declarao Conjunta, tendo a Iugoslvia, ndia, Repblica rabe Unida,
Lbia, Nigria e Brasil liderado o Grupo. A terceira reunio teve carter
administrativo
404
.
Em preparao Conferncia, o Brasil tambm fez um grande esforo
para trazer a Amrica Latina para o Grupo dos 75 (ou 77), principalmente
durante a Segunda Reunio Anual do Conselho Econmico e Social
402
Ibidem, p. 352.
403
Ibidem, p. 353.
404
Ibidem.
Autonomia.indd 130 26/10/2011 14:03:41
131
Interamericano, que se reuniu em outubro-novembro, em So Paulo,
para examinar a Aliana para o Progresso, incentivada pelos EUA, e a
Conferncia da UNCTAD, incentivada pelo Brasil. O Secretrio-Geral
de Assuntos Econmicos do Itamaraty, Embaixador Jayme Azevedo
Rodrigues, visitou inclusive Lima, Bogot, Mxico e Caracas em
setembro para coordenar posies
405
.
Durante a Conferncia Interamericana, o Presidente Joo Goulart
defendeu a posio do Brasil com relao UNCTAD e o tema da
Aliana para o Progresso quase foi esquecido. Apesar das reservas dos
Estados Unidos, os pases concordaram em estabelecer uma Comisso
para a Coordenao Latino-Americana (CECLA), que excluiu os EUA,
para chegar a uma posio comum.
Com isso, a Amrica Latina pde assumir uma posio comum
antes de negociar com os EUA e reconheceu que os interesses da
Amrica Latina nessa questo eram diferentes dos daquele pas, que
pela primeira vez foi excludo de um rgo criado dentro da OEA. Alta
Gracia, na Argentina, foi escolhida como sede da reunio do CECLA,
em fevereiro
406
.
A posio brasileira provocou crticas em certos setores da
imprensa, principalmente o Estado de So Paulo, que a viam como uma
manifestao de hostilidade Aliana para o Progresso e como uma
tentativa de multilateralizar a assistncia internacional.
A terceira srie de encontros que levariam a Alta Gracia e
Conferencia da UNCTAD foi organizada pela CEPAL (Comisso
Econmica para a Amrica Latina). Durante a reunio de Mar del Plata,
em maio de 1963, o Brasil e o Chile propuseram a realizao de um
Seminrio para estudar os problemas da UNCTAD e desenvolver uma
posio comum da Amrica Latina, o qual se realizou em Braslia, em
janeiro de 1964.
O Seminrio de Braslia foi realizado em segredo, excluindo os pases
no latino-americanos (isto , os Estados Unidos) e as organizaes
internacionais e incluindo Cuba, de maneira a dar ao tema um enfoque
Norte-Sul
407
.
405
Ibidem, p. 354.
406
Ibidem, p. 356.
407
Ibidem.
Autonomia.indd 131 26/10/2011 14:03:41
132
O Brasil, a Argentina e Cuba favoreceram uma confrontao
Norte-Sul, enquanto outros pases preferiram um tratamento menos
poltico e mais tcnico. Mas o relatrio final mostrou unidade,
instando a melhoria das relaes de troca, a expanso da assistncia
econmica multilateralizada, a estabilizao dos preos dos produtos
de base, a regulamentao preferencial do comrcio para os pases em
desenvolvimento, a expanso do comrcio com o Leste, a remoo de
barreiras tarifrias, a eliminao do uso de medidas repressivas contra
o nacionalismo econmico e a necessidade de criao de um rgo
internacional permanente para tratar do assunto
408
.
Da reunio de Alta Gracia, Argentina, participaram, por iniciativa
brasileira, observadores de pases em desenvolvimento da sia e
da frica. Delegaes brasileiras estiveram presentes em encontros
semelhantes para coordenar as posies do mundo em desenvolvimento
para a Conferncia da UNCTAD.
Em Alta Gracia, houve tambm divergncias, uma vez que a
Argentina, o Brasil, o Mxico, o Chile e o Uruguai preferiam uma frente
unida na UNCTAD, enquanto outros pases foram mais fexveis. No fm
prevaleceu uma posio moderada, inclusive sob a infuncia de Ral
Prebisch
409
. As resolues da Conferncia passaram a ser conhecidas
como Carta de Alta Gracia e incluram basicamente as mesmas
recomendaes do seminrio de Braslia.
O Brasil pretendia participar da Conferncia da UNCTAD, em
maro de 1964, como um dos mais ativos defensores dos pases
em desenvolvimento. O Ministro das Relaes Exteriores, Arajo
Castro, enfatizou em seu discurso inaugural a unio dos pases em
desenvolvimento. Mas com o golpe militar a participao brasileira foi
grandemente reduzida.
O Movimento No Alinhado
O surgimento do movimento no alinhado certamente teve grande
infuncia sobre a PEI. Como j foi mencionado, Jnio Quadros nutria
408
Ibidem, p. 357 e Jaime de Azevedo Rodrigues em O Estado de So Paulo, a 21 e 28 de
janeiro de 1964.
409
Storrs, K. L., p. 357.
Autonomia.indd 132 26/10/2011 14:03:41
133
grande admirao pelos principais lderes do movimento e via neles um
parmetro importante para a atuao internacional do Brasil.
Alm disso, uma certa ligao com o movimento certamente
constituiria uma smbolo importante de afrmao da independncia
externa brasileira. Contribuiria, em consequncia para aumentar o
poder de barganha do Brasil em suas relaes com os Estados Unidos
da Amrica.
A poltica de neutralismo ocidental de Jnio Quadros buscou tirar
o mximo proveito da ligao com o movimento no alinhado, sem,
contudo afliar-se a ele. Isso porque o governo brasileiro parece ter
entendido que, embora os interesses do movimento tivessem certos
pontos de contato com os seus prprios, seria mais proveitoso manter a
independncia do Brasil. Alm disso, seriam evitadas as suspiccias dos
Estados Unidos da Amrica no que tange posio brasileira.
O Governo brasileiro preferiu, pois, participar apenas como
observador, porque era um pas engajado num sistema regional de
defesa coletiva e teria uma infuncia precria em um movimento to
numeroso, alm de no possuir interesses especfcos a defender nos
foros internacionais. Ademais, as caractersticas do movimento decisrio
dentro do grupo no alinhado, em que cada pas sede preparava um
anteprojeto que depois seria difcil mudar, poderia levar o Brasil a ter
de apoiar iniciativas inaceitveis.
Autonomia.indd 133 26/10/2011 14:03:41
Autonomia.indd 134 26/10/2011 14:03:41
PARTE II
O PRAGMATISMO RESPONSVEL (1974-1979)
Autonomia.indd 135 26/10/2011 14:03:41
Autonomia.indd 136 26/10/2011 14:03:41
137
A. Antecedentes

A PEI foi suprimida aps o golpe militar de 31 de maro de 1964. Os
novos dirigentes promoveram uma grande mudana na poltica externa,
buscando obter vantagens dos Estados Unidos da Amrica a partir de
um alinhamento automtico com a grande potncia.
A poltica externa dos governos militares, de 1964 a 1985, no
foi, porm, constituda por um todo nico. Paulatinamente, enquanto
se fechava em termos internos, o regime militar passou a defender a
democratizao das regras de convivncia internacional, a partir de uma
viso nacionalista e da ideia de construo de um Brasil grande potncia.
O Governo Castello Branco - 1964 a 1967
O Governo Castello Branco viu a queda de Joo Goulart como uma
vitria na confrontao Leste-Oeste, desmantelando o nacionalismo,
o anticolonialismo, a viso globalista e a autonomia do Brasil, que
constituam a base da PEI
410
. Considerou que, em plena Guerra Fria,
seria necessrio apoiar as polticas regionais e internacionais dos Estados
410
Captulo 1
O Ambiente do Pragmatismo Responsvel
Autonomia.indd 137 26/10/2011 14:03:41
138
Unidos e introduziu o binmio segurana e desenvolvimento, uma
verso atualizada do lema positivista da bandeira brasileira: Ordem e
Progresso
411
.
Reafrmou a insero do Brasil no bloco ocidental, muito embora o
continente europeu tivesse um papel secundrio, e retornou s concepes
da nova ordem internacional desenvolvidas pelos Estados Unidos da
Amrica, que tinham como ideia central a luta entre o ocidente e o mundo
socialista
412
. Tambm defendeu a ordenao das relaes interamericanas
em um mecanismo de segurana coletiva.
Baseou-se na noo de que, em um mundo bipolar, o inimigo
encontrava-se no s fora, mas tambm dentro do pas e incorporou
vises como o ocidentalismo, a interdependncia, a segurana coletiva
e a abertura econmica
413
. Suas ideias encontravam-se presentes na
vertente do desenvolvimento associado, ou americanista, que desde
o fm da Segunda Guerra Mundial vinha disputando o poder com a
viso de desenvolvimento autnomo, predominante na PEI.
Ganhou importncia o conceito de segurana nacional e da
interdependncia como um dado objetivo das relaes internacionais.
Os militares ocuparam a maior parte dos postos no governo, aliando-se
tecnocracia e enfatizando as vantagens de uma economia com menos
interferncia estatal e que recebesse mais investimentos e tecnologia
estrangeira.
A internacionalizao da economia e as relaes especiais
com os Estados Unidos da Amrica, em um papel denominado de
subimperialista na Amrica Latina
414
levariam, no entender do governo,
a um melhor acesso s correntes de capital. Eliminariam tambm as
desvantagens do nacionalismo verbal, sublinhando a necessidade de um
alinhamento com o Ocidente, principalmente os EUA, na luta contra o
comunismo internacional.
Nesse sentido, foram oferecidos incentivos entrada de capital
externo, reformulado o mercado de capitais e criado o Banco Central,
lanando as bases para conter a inflao e retomar o crescimento
411
Entrevista com o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, em setembro de 1999.
412
Perez Llana. Brasil y Europa: El Problema de las Percepciones.
413
414
Martins E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada de 64/74.
Autonomia.indd 138 26/10/2011 14:03:41
139
O AMBIENTE DO PRAGMATISMO RESPONSVEL
econmico. Foram tambm removidas vrias reas de atrito com os EUA,
entre elas uma maior liberalizao na poltica de minrios
415
.
A poltica externa de Castello Branco estava tambm assentada
sobre a viso geopoltica de Golbery do Couto e Silva, que defendia o
alinhamento com os Estados Unidos e a civilizao ocidental crist, em
um contexto de Guerra Fria e de rivalidade luso-hispana. Recebeu o apoio
da Escola Superior de Guerra e de rgos ligados a outras associaes
no exterior, sobretudo dos Estados Unidos da Amrica
416
.
Constituiu, porm, um anacronismo na poltica externa brasileira,
fadado s mesmas frustraes que na poca de Dutra. Com efeito, o Brasil
no tinha importncia estratgica para os EUA, principalmente depois
que a distenso entre as duas superpotncias fzera grandes progressos
em seguida crise dos msseis e do fm da guerra da Arglia, apesar da
presena norte-americana no Vietn
417
.
A nova linha da poltica externa contribuiu para uma grande melhora
nas relaes com os Estados Unidos. De 1964 a 1965, foram concludos
14 ajustes com a USAID e o Brasil recebeu US$ 650 milhes
418
.
A dvida com os Estados Unidos, a Europa e o Japo foi reescalonada,
com base nos parmetros do FMI, e o Governo brasileiro concluiu com o
Governo norte-americano acordos que trouxeram um grande contingente
de especialistas militares e econmicos norte-americanos ao Brasil
419
.
Destaquem-se os acordos militares, aerofotogramtrico, sobre garantia
de investimentos privados e cooperao nuclear. Foi reformulada a lei
de remessa de lucros e, pagas as quantias reivindicadas pela AMFORP
e IT&T
420
.
No campo interamericano, o Brasil contribuiu para dar maior
dinamismo s organizaes multilaterais do continente como a OEA, o
TIAR, a Aliana para o Progresso e a ALALC. A base dessas iniciativas
era sempre a da limitao das soberanias em benefcio da segurana
coletiva e das fronteiras ideolgicas
421
.
415
Souza, R. A. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 4.
416
Entre eles o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), o Instituto Brasileiro de Ao
Democrtica (IBAD) e a Ao Popular (ADEP). Vide Cervo A. e Bueno, C. Op. cit., p. 336.
417
Ibidem, pgs 337 e 338.
418
Cervo, A. e Bueno, C., p. 338.
419
Vide Relaes com os Estados Unidos da Amrica no Captulo 2 da Parte I.
420
Idem.
421
De abril a agosto de 1965.
Autonomia.indd 139 26/10/2011 14:03:41
140
O governo militar rompeu com Cuba em maio de 1964 e trabalhou
para o isolamento assessorar o governo daquele pas durante a IX Reunio
de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores, em Washington,
em julho do mesmo ano. Nessa ocasio, a OEA acordou a suspenso
do comrcio e do transporte martimo, bem como o rompimento das
relaes diplomticas e consulares com Cuba, isolando defnitivamente
aquele pas.
O Brasil tambm teve uma participao ativa na crise da Repblica
Dominicana
422
, comandando as foras interamericanas de paz e enviando
100 homens quele pas. Insistiu ademais na convocao da II Conferncia
Interamericana Extraordinria, realizada no Rio em 1965, e aprovou a
reforma da Carta da OEA prevendo a participao do organismo no apoio
cooperao econmica e ao desenvolvimento
423
.
As relaes com a Amrica Latina tornaram-se secundrias, embora
tenha havido esforos para desenvolv-las. Cresceu por exemplo o
comrcio com a Argentina e se inaugurou a ponte da Amizade, entre o
Brasil e o Paraguai. Em 1966, o Chanceler Juracy Magalhes visitou
sete pases sul-americanos e foram reatadas as relaes diplomticas
com a Venezuela.
A ao brasileira no continente no teve, porm, a contrapartida
norte-americana desejada. No perodo de 1964 a 1966, as exportaes
brasileiras cresceram pouco, os investimentos e emprstimos externos
reduziram-se e aumentou o endividamento externo, de US$ 3.9 para
US$ 5.2 bilhes
424
.
A atuao brasileira no mbito multilateral sofreu uma grande
transformao. Na Assembleia Geral da ONU, o Brasil, sem abandonar
o princpio de no interveno, passou a considerar formas indiretas
de interveno, como, por exemplo, a incitao, a subverso e a
guerrilha. Tambm se bateu pelo estabelecimento de uma diferena entre
interveno e ao coletiva
425
.
A diplomacia brasileira no esqueceu, porm, o realismo universalista.
Reestruturou o Itamaraty com base nos interesses de comrcio exterior
e continuou a atuar em organismos multilaterais no regionais, como a
422
Cervo A. e Bueno, C., Op. cit., p. 339.
423
Idem, p. 340.
424
Bueno, C. O Desafio Internacional, p. 95.
425
Autonomia.indd 140 26/10/2011 14:03:41
141
UNCTAD e o GATT, alm de prosseguir os contatos comerciais com
os pases socialistas e a frica ao sul do Saara
426
. Na ONU, o Brasil
aumentou sua participao, de um total de 26 rgos em 1964 para 30
rgos em 1965, fcando atrs apenas dos EUA, URSS, Gr Bretanha
e Frana
427
.
Dentro dessa linha, o Brasil defendeu o princpio da segurana
econmica coletiva no GATT e na UNCTAD e integrou o Grupo dos
75 (depois dos 77), criado para coordenar as posies dos pases em
desenvolvimento. Apoiou ademais a convocao peridica da UNCTAD
e a integrao dos rgos regionais a esses esforos.
Tambm combateu a teoria de disrupo do mercado (market
disruption), defendida pelos pases industrializados para contingenciar
suas importaes, inclusive as provenientes dos pases em desenvolvimento,
e negou-se a assinar o Acordo para o Comrcio de Txteis, negociado
no GATT, que consagrava esse princpio
428
.
Nas sesses da Conferncia do Desarmamento, em Genebra,
argumentou a favor do desarmamento em si. Aliou-se, nesse contexto,
aos pases em desenvolvimento, que instavam as grandes potncias a
passarem dos princpios s decises concretas sobre desarmamento e a
criarem um fundo que canalizaria para a promoo do desenvolvimento
as poupanas resultantes de tais decises
429
.
Com a Europa Oriental, o Brasil buscou passar do estgio comercial
para o de relaes econmicas. Foram reconvocadas as Comisses Mistas
e reativada a Coleste, sob a coordenao do Ministrio das Relaes
Exteriores.
Com a frica, o Brasil buscou um trabalho conjunto em rgos
multilaterais. Condenou retoricamente o colonialismo e o apartheid,
procurando ampliar mercados, desenvolvendo estudos sobre as
potencialidades do mercado africano e enviando misses comerciais
quele continente
430
.
Embora tivesse recebido o aplauso de vrios segmentos mais
conservadores, a poltica externa de Castello Branco tambm foi alvo
426
Idem, p. 341.
427
Idem.
428
Ibidem.
429
Ibidem, p. 342.
430
Ibidem, p.338.
Autonomia.indd 141 26/10/2011 14:03:41
142
de crticas. A maior parte delas veio da imprensa, de certos segmentos
das Foras Armadas, principalmente da linha dura nacionalista, do
empresariado e da classe mdia, descontentes com a desnacionalizao
da economia e com a recesso
431
.
O Governo Costa e Silva 1967 a 1969
O Presidente Artur da Costa e Silva introduziu, com a chamada
Diplomacia da Prosperidade, modifcaes sensveis na poltica externa
de Castello Branco. Abandonou o paradigma bsico de alinhamento
automtico com os Estados Unidos da Amrica, a partir de uma viso
bipolar
432
e voltou concepo nacional-desenvolvimentista, que norteara
a poltica externa de vrios dos governos anteriores.
A demanda interna de desenvolvimento converteu-se em vetor
da poltica externa, a qual se destinava a viabilizar tal objetivo
433
. O
capital estrangeiro passou a ser visto como componente supletivo para o
desenvolvimento, considerado uma tarefa de responsabilidade nacional
434
,
e acentuou-se o carter introspectivo do governo, iniciando-se em 1968 o
perodo mais autoritrio do governo militar, que se prolongou at 1973
435
.
A nova poltica externa surgiu como uma reao s frustraes
resultantes da aliana automtica com os Estados Unidos da Amrica
e recebeu o apoio de setores muito diversos, tais como os sindicatos,
a burguesia, as Foras Armadas, os partidos polticos, os diplomatas e
os intelectuais
436
. Tambm introduziu vises do nacionalismo militar,
majoritrio dentro do Exrcito, em contraposio tendncia de
internacionalizao da economia, instrumentada por Roberto Campos
437
.
O chamado nacionalismo de fns pretendia fortalecer a economia
antes de equacionar as desigualdades sociais. Defendia o interesse
nacional, a servio da prosperidade e do desenvolvimento econmico
e pretendia reformular as bases do comrcio internacional, alm de
431
Stepan, A. The Military in Politics.
432
Cervo A. e Bueno, C. Op. cit., p. 331.
433
434
Cervo, A. O Desafio Internacional, p. 44.
435
Idem, p. 42.
436
Perez Llana. Op. cit., pp. 555-556.
437
Autonomia.indd 142 26/10/2011 14:03:41
143
adquirir os conhecimentos cientfcos e tecnolgicos indispensveis ao
desenvolvimento e aumentar os fuxos fnanceiros.
Os temas de segurana comearam a perder importncia e as aluses
a Cuba diminuram. A economia e a superao do estrangulamento
tecnolgico da indstria brasileira passaram a determinar a poltica
externa, tendo o Estado como o articulador do processo produtivo
438
. O
pragmatismo na poltica externa foi, pois adotado pelo Governo Costa e
Silva, alguns anos antes de o Presidente Geisel consagrar o termo.
As presses da economia coincidiram com uma etapa de consolidao
do parque industrial intermedirio, que se prolongou at 1973. Surgiram
demandas na economia, entre elas as de mercados para novos produtos
industriais e servios de engenharia, bem como as de recursos para setores
industriais bsicos e de tecnologias para estimular o desenvolvimento
de indstrias de ponta
439
.
Essa etapa foi marcada por uma grande expanso das exportaes
brasileiras, que passariam de US$ 1.5 bilho em 1968 para US$ 6.2
bilhes em 1973. Aumentaram igualmente os investimentos estrangeiros,
que atingiram a US$ 11.3 bilhes em 1973, e o produto interno bruto,
que cresceu em mdia 10,2 % ao ano no perodo.
A segurana foi paulatinamente nacionalizada, buscando-se meios
internos para assegur-la. O Brasil abandonou a ideia de segurana
coletiva e nem sequer compareceu reunio da OEA em junho de 1967,
convocada pela Venezuela para tratar do assunto
440
.
Tambm a interdependncia militar, poltica e econmica deixaram de ter
primazia na atuao brasileira, na medida em que a poltica externa passou a
guiar-se mais por interesses nacionais e menos por motivaes ideolgicas.
Finalmente, o ocidentalismo deixou de estar no cerne da poltica externa,
porque continha preconceitos que tolhiam a ao da diplomacia.
A nova poltica sustentou o incio do projeto Brasil Grande
Potncia, que se prolongaria pelo perodo de 1968 a 1973. Tambm
lanou as bases para a ampliao da autonomia em poltica externa, que
se desenvolveu no governo Geisel, associando a participao do capital
estrangeiro ao capitalismo monopolista do Estado
441
.
438
439
440
Idem, p. 345.
441
Ibidem, p. 367.
Autonomia.indd 143 26/10/2011 14:03:41
144
O principal destinatrio das crticas externas do Governo Costa
e Silva passou a ser os EUA, com os quais o Brasil teve em junho
de 1966 a crise do caf solvel. A partir dela, a defesa do ingresso de
produtos manufaturados no mercado norte-americano tornou-se um foco
importante da poltica externa.
expresso relaes especiais agregaram-se termos como
rivalidade emergente para descrever a relao entre os dois pases. O
Brasil tornou a ver o mundo dividido entre ricos e pobres, enquanto os
EUA o viam em termos de Leste e Oeste
442
.
Em 1967, alm da questo do caf solvel, outras divergncias
apareceram. Entre elas, merecem destaque a diferena de posio
quanto ao Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, o
contingenciamento de txteis, o acordo internacional do cacau, a reao
norte-americana maior participao brasileira nos fretes bilaterais e a
quota estabelecida pelo governo norte-americano para suas importaes
de acar do Brasil
443
.
Costa e Silva no perdera, porm, a f na Aliana para o Progresso, apesar
de haver contrado apenas US$ 390 milhes de emprstimos estrangeiros
em 1967. Tambm obedeceu cartilha do FMI, na esperana de continuar
a receber a cooperao econmica, fnanceira e tcnica dos EUA.
A promulgao do AI-5, em dezembro de 1968, e a imposio
de uma junta militar aps a trombose do Presidente provocaram
vrias manifestaes contrrias ao Governo brasileiro na imprensa
estadunidense. O Executivo norte-americano manteve, contudo o apoio
a projetos de cooperao com o Brasil
444
.
Paralelamente, houve durante o governo Costa e Silva um incremento
da presena europeia e uma aproximao comercial maior com o Japo e
o bloco socialista. Com a Europa Ocidental, as relaes sofreram impulso
com a vinda ao Brasil, em 1968, do Ministro das Relaes Exteriores
da Repblica Federal da Alemanha, Willy Brandt, e com a visita do
Chanceler Magalhes Pinto quele pas.
No mesmo ano, a rainha Elizabeth II visitou o Brasil, seguida, em
1969, do Ministro britnico da Tecnologia. Tambm em 1969, foram
implementados acordos culturais e comerciais com Portugal e a Espanha.
442
Ibidem.
443
Ibidem, p. 368.
444
Ibidem, p. 375.
Autonomia.indd 144 26/10/2011 14:03:41
145
Com o Japo, foi criada em 1967 a Comisso Mista Bilateral, que
se reuniu duas vezes, uma em fevereiro de 1968 e outra em maio de
1969. A Comisso constituiu-se no principal instrumento destinado ao
incremento do comrcio e da cooperao entre os dois pases.
As relaes com a Europa Oriental tambm se enquadraram na
nova estratgia desenvolvimentista da poltica externa. As relaes
com a URSS, que haviam fcado estremecidas no incio do Governo
Castello Branco, foram intensifcadas, com a concluso de um Protocolo
de Comrcio. Alm disso, o governo modifcou a posio do Brasil
em temas como a criao de uma Fora Interamericana de Defesa e a
desnuclearizao da Amrica Latina.
Rejeitando o alinhamento automtico com os EUA, o governo
Costa e Silva vinculou o poder nacional ao poder emergente dos pases
em desenvolvimento. Com a Amrica Latina, foi desenvolvida uma
cooperao no seio dos rgos multilaterais globais e regionais. Foram
tambm tomadas iniciativas bilaterais e realizados esforos de integrao,
tendo a reunio dos chefes de Estado da OEA aprovado em abril de 1967,
em Montevidu, a criao de um Mercado Comum Latino-Americano,
que seria implantado em 15 anos, a partir de 1970.
Iniciou-se um novo dilogo regional, atravs da CECLA (Comisso
Especial de Coordenao Latino-Americana), no chamado Consenso
de Via del Mar. O grupo juntava as reivindicaes dos pases latino-
-americanos, que pretendiam converter a OEA em instrumento efetivo
de cooperao
445
.
A diplomacia brasileira mostrou-se, porm, ctica com relao
constituio de um Mercado Comum, face ausncia de uma base
fsica para a integrao, disparidade das economias nacionais e
autossufcincia do mercado interno. Em consequncia, tomou a iniciativa
de frmar, em abril de 1969, com a Argentina, Paraguai, Uruguai e
Bolvia, o Tratado da Bacia do Prata. O tratado pretendia promover o
desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da regio
446
.
A diplomacia brasileira passou tambm a exercer uma ao
importante, ao lado dos pases da sia e da frica, para a aprovao de
resolues da ONU favorveis ao desenvolvimento, sobretudo no que
tange reformulao das normas do comrcio internacional no mbito
445
Ibidem.
446
Autonomia.indd 145 26/10/2011 14:03:41
146
da UNCTAD. No obstante, os ganhos na arena internacional foram
limitados
447
.
Contudo, as relaes com a frica Negra permaneceram distantes,
uma vez que as vinculaes com Portugal levaram o Brasil a manter o
apoio ao colonialismo portugus na Organizao das Naes Unidas
e a tentar uma aproximao com as colnias atravs da metrpole.
Alm disso, o Brasil absteve-se de manifestar oposio ao apartheid
sul-africano no seio da ONU, quando este comeou a ser condenado, a
partir de 1970.
O governo Costa e Silva tambm procurou fortalecer o poder nacional
atravs de elementos internos. O bipartidarismo implantado conviveu
em harmonia com a poltica externa, uma vez que ambos os partidos
e mesmo a imprensa a apoiaram, qualifcando-a como avanada, em
contraposio ao conservadorismo predominante na poca
448
.
Dois nomes esto associados elaborao do novo paradigma de
poltica externa Arajo Castro e, mais tarde, j no governo Mdici,
Mario Gibson Barboza
449
. O primeiro notabilizou-se como idelogo e o
segundo como implementador de mudanas na poltica externa.
Arajo Castro, Embaixador do Brasil na ONU de 1968 a 1970,
chamou a ateno, por exemplo, para a solidariedade entre os Estados
Unidos e a URSS em vrias questes na Assembleia Geral da Organizao.
Enfatizou ademais a falta de engajamento dos soviticos e dos demais
socialistas causa de renovao.
A tese de Arajo Castro estava centrada no congelamento do poder
mundial, pretendido pelos EUA e URSS com a entrada em vigor da Carta
das Naes Unidas, em outubro de 1945. Segundo ele, essa tentativa de
congelamento fora confrmada em janeiro de 1967, a data limite fxada
pelo Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) para que os pases se
registrassem como potncias nucleares.
O pressuposto da tese de congelamento do poder mundial propugnava
para a poltica externa brasileira um paradigma centralizado no confito
Norte-Sul, instando os pases em desenvolvimento a estreitarem os
vnculos entre si. Propunha ademais a defesa do conceito de segurana
coletiva no campo econmico, uma maior cooperao com os pases
447
Ibidem, p. 360.
448
Prez Llana. Op. cit., p. 556.
449
Idem, p. 557.
Autonomia.indd 146 26/10/2011 14:03:41
147
prejudicados com a poltica de condomnio sovitico-americano,
especialmente a Europa Ocidental
450
.
O TNP era visto pelo Brasil como discriminatrio, porque criara duas
classes de pases: os que detinham e os que no possuam a tecnologia
para a produo da bomba atmica, proibindo-se a proliferao nuclear
horizontal e permitindo-se a proliferao vertical.
O Governo brasileiro dizia no pretender absolutamente fazer
uma bomba atmica, mas queria explorar todas as possibilidades de
desenvolvimento e aplicao da energia nuclear. Entendia que seus
intuitos pacfcos estavam provados ao promover e assinar o Tratado de
Tlatelolco, que probe a utilizao da energia atmica para fns blicos.
O Governo Mdici 1969 a 1974
O Presidente Emilio Garrastazu Mdici e seu Chanceler, Mario
Gibson Barboza, operaram uma nova mutao diplomtica, que
efetivamente colocou o Brasil dentro do bloco em desenvolvimento.
O nacionalismo de fins, que norteara a poltica econmica do
Governo Costa e Silva, passou a ser defendido em grande nmero de
pronunciamentos
451
, abandonando-se a posio ambgua ante os pases
da OCDE e os pases do Sul. Tambm foi descartada a ideia de que o
Brasil poderia ser um mediador entre os pases desenvolvidos e os pases
em desenvolvimento
452
.
Ante o malogro de iniciativas como a Aliana para o Progresso, o
Consenso de Via del Mar e o Novo Dilogo, o governo deu prioridade
a grandes programas bilaterais com os pases da regio. Estabeleceu
ademais contatos com a frica Subsarica e buscou uma equidistncia
entre Israel e os pases rabes.
Prosseguiu tambm o esforo de consolidao da indstria de
transformao, tendo a economia crescido muito, o que ajudou a
adiar a percepo das contradies existentes dentro do prprio poder
autoritrio. Surgiram vrios blocos e faces e a comunidade de
informaes e segurana passou a constituir um setor quase independente
450
Barboza, M. G. Na Diplomacia o Trao Todo da Vida, p. 150.
451
452
Idem, p. 357.
Autonomia.indd 147 26/10/2011 14:03:41
148
das foras armadas, com um oramento no controlado pelos rgos
administrativos
453
.
A poltica externa de Mdici abandonou a viso principista em favor
de uma atuao mais pragmtica. Passou a ligar-se mais s circunstncias,
evitando as camisas de fora, sem optar exclusivamente pelo bilateralismo
ou pelo multilateralismo e buscando aumentar a participao brasileira
nas decises globais
454
.
Corrigiu ademais o rumo das relaes com os Estados Unidos,
colocando-as em bases mais compatveis com a realidade internacional
e com os interesses brasileiros e intensifcou as relaes com os demais
pases desenvolvidos, sobretudo nos campos fnanceiro e comercial.
Aprofundou as relaes com os pases em desenvolvimento, com ateno
prioritria para a Amrica Latina, a abertura de uma nova fronteira na
Amrica Central e a reestruturao das relaes com a frica, com nfase
na frica Subsaariana e Ocidental.
Apesar de eliminada a hipoteca do colonialismo portugus, a relao
com a frica foi, contudo ambivalente. Por um lado, buscou desenvolver
uma relao econmica mais densa com a frica Negra, por outro lado,
apoiou o colonialismo portugus e expandiu o comrcio com a frica
do Sul
455
. Esse tipo de atitude levou a crticas por parte dos pases da
frica Negra.
Os mais conservadores pretendiam que o Brasil intercedesse junto
a Portugal no processo de descolonizao, enquanto os demais grupos
condenavam o papel do Brasil na frica portuguesa. Mesmo a imprensa
africana no demonstrou qualquer simpatia pela poltica externa
brasileira
456
.
A oposio africana ao Brasil estendeu-se para alm do continente.
Nas Naes Unidas, por exemplo, a frica negra colocou-se ao lado da
Argentina quando foi discutida a questo da utilizao dos recursos do
Rio Paran. A situao complicou-se mais ainda quando, em 1973, a
Nigria sugeriu que o embargo petrolfero fosse utilizado na luta contra
453
Camargo, Sonia e Vzquez Ocampo, Jos Maria - Autoritarismo e Democracia na Argentina
e Brasil, p. 27.
454
455
Nazario, O. Op. cit., p. 62.
456
Idem, p. 63.
Autonomia.indd 148 26/10/2011 14:03:42
149
o colonialismo, o que tornaria o Brasil mais vulnervel, dadas as suas
relaes com Portugal
457
.
O governo Mdici intensifcou as relaes com Israel e os pases
rabes
458
e adiou a ideia de um rpido ingresso do Brasil no Clube dos
Grandes. Tambm buscou aproveitar as concesses derivadas do fato de
o Brasil ser um pas em desenvolvimento.
Guiando a poltica externa pelo exclusivo interesse nacional, a
servio do desenvolvimento, Mario Gibson Barboza atribuiu cinco
funes poltica externa: a) provocar mudana nas regras de convivncia
internacional e na cristalizao do poder; b) usar o poder nacional
decorrente do crescimento em favor dos povos que aspiram ao progresso;
c) auxiliar a implantao da nova ordem econmica internacional, at
mesmo como requisito de paz, que no resulta da manuteno do statu
quo e do equilbrio do poder; d) manter ativa solidariedade com os povos
em vias de desenvolvimento; e e) ampliar em extenso e profundidade
o universalismo da ao externa
459
.
Em termos globais, duas questes principais sublinharam a
resistncia do Governo Mdici s presses internacionais dos pases
desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos da Amrica. Mdici
manteve a posio brasileira de no subscrever o TNP e reafrmou o
interesse em desenvolver todos os setores da pesquisa cientfca e da
aplicao pacfca das novas fontes de energia
460
.
Tambm decidiu decretar o mar territorial de duzentas milhas,
uniformizando sua extenso com relao a um nmero crescente de
pases da Amrica Latina, como uma maneira de proteger as atividades
econmicas, principalmente a pesca, da atividade predatria dos pases
ricos, principalmente os EUA e o Japo
461
. A ideia foi aceita pelo
Ministrio da Marinha aps uma reao inicial e teve grande apoio
da opinio pblica. Enfrentou, porm, grande reao internacional,
sobretudo, dos Estados Unidos, Japo e Unio Sovitica
462
.
Buscou uma maior independncia dos Estados Unidos da Amrica,
aceitando com naturalidade o fato de que nossos pontos de vista nem
457
Ibidem, p. 63.
458
Barboza, M. Op. cit., pp. 197 e 198.
459
460
Barboza, M. Op. cit., p. 152.
461
Idem, p. 153.
462
Ibidem.
Autonomia.indd 149 26/10/2011 14:03:42
150
sempre seriam coincidentes
463
. Mas as relaes polticas e comerciais
deterioraram-se. O comrcio bilateral tornou-se defcitrio a partir
de 1970 e as divergncias aumentaram, desde a questo da extenso
do mar territorial de 200 milhas at as restries s exportaes de
produtos manufaturados brasileiros (caf solvel, txteis, calados,
bolsas, etc.), a incompatibilidade das polticas nucleares, de defesa
do meio ambiente e a renovao dos acordos do caf e do acar.
Mdici foi aos Estados Unidos em dezembro de 1971, logrando
criar um sistema de consulta de alto nvel e prosseguir a cooperao,
atravs de acordos de pesca, produtos agrcolas, cooperao cientfca,
atividades espaciais e pesquisas oceanogrfcas
464
. Data da visita a
famosa frase de Nixon, para onde vai o Brasil, ir o resto da Amrica
Latina, que causou grande problema com os vizinhos do Brasil.
Apesar de profundamente repressivo, o governo Mdici recebeu
do Presidente Richard Nixon o reconhecimento da liderana regional
do Brasil. Segundo Nixon, os EUA deveriam lidar de maneira realista
com os governos latino-americanos, e o Brasil, por sua dimenso,
levaria para onde fosse os pases da regio
465
. Dada a situao
dos EUA, s voltas com a retirada do Vietn e com a reduo de
sua hegemonia, pases como o Brasil passaram a poder ascender
individualmente.
Foi durante o governo Mdici que a poltica externa norte-americana
sofreu com Henry Kissinger, em 1969, sua primeira grande mutao
desde 1947. Deixando de lado vises idealistas, Kissinger praticou a
Realpolitik e buscou trazer as cinco grandes potncias (EUA, URSS,
CEE, Japo e China o chamado pentagrama do poder) para um cdigo
comum de comportamento internacional.
No fm do perodo Mdici, em 1973, as elites norte-americanas,
agrupadas no Council on Foreign Relations, reagiram ao modelo
anterior e criaram a chamada Comisso Trilateral. Seu objetivo era o
de buscar maior infuncia sobre as polticas nacionais e internacionais
sob a tica dos interesses capitalistas. O Presidente Carter fez parte da
463
Ibidem, p. 200.
464
465
Dicionrio Histrico-Geogrfico, verbete sobre o Governo Mdici, apud Camargo, Sonia,
Op. cit., p. 26.
Autonomia.indd 150 26/10/2011 14:03:42
151
Comisso, extraindo mais tarde dela, j na segunda metade do Governo
Geisel, seus principais conselheiros de poltica externa
466
.
A poltica externa sovitica tornou-se mais complexa e diversifcada,
reforando as tendncias de mudana do sistema internacional. Sua
principal caracterstica foi a de buscar a manuteno da paz e da
cooperao internacional com os Estados Unidos da Amrica
467
.
Prosseguiu o processo de intensifcao dos contatos com a Europa.
A Comunidade Econmica Europeia tornou-se o principal parceiro
comercial do Brasil, chegando a absorver 30% das exportaes. As
relaes bilaterais tambm se desenvolveram, tendo sido frmados
acordos com a RFA, a Espanha, Portugal, Frana, Sucia, Dinamarca
e Noruega. Os investimentos europeus chegaram a quase 40% do total
de investimentos estrangeiros no Brasil em 1973, contra 37,5 % da
participao norte-americana.
Iniciou-se ademais uma aproximao com o Japo. Mario Gibson
Barboza visitou aquele pas e recebeu o Chanceler japons, tendo sido
concludo na ocasio um Acordo de Cooperao Tcnica entre os dois
pases
468
.
No mbito multilateral, o governo brasileiro trabalhou no sentido da
reforma da Carta das Naes Unidas, buscando reduzir o hiato entre os
ricos e os pobres e enfatizando o risco de que a Organizao, encarregada
de cuidar da paz, do desenvolvimento e da segurana, se transformasse
em um simples Instituto Internacional de Tecnologia
469
. Arajo Castro
mencionava, por exemplo, o Tratado de Proscrio das Experincias
Nucleares, concludo em Moscou, em 1963, depois de negociado
diretamente entre as superpotncias, e o Tratado de No Proliferao de
Armas Nucleares (TNP), de 1968, negociado somente pelas potncias
possuidoras de armas nucleares, como provas da inoperncia da ONU
quando se tratava dos interesses das grandes potncias
470
.
Apontava Arajo Castro o poder de veto dos membros permanentes
do Conselho de Segurana como responsvel pela inefccia da ONU,
como ficou comprovado na guerra da Indochina e na invaso da
466
Ibidem, p. 350.
467
468
Idem, p. 372.
469
470
Idem.
Autonomia.indd 151 26/10/2011 14:03:42
152
Checoslovquia. Alm disso, as grandes potncias tratavam de seus
problemas diretamente e faltava vontade poltica dos pases desenvolvidos
para resolver as questes sobre o comrcio e o desenvolvimento pelas
quais se interessavam os demais pases
471
.
Defendeu ademais o Brasil na XXV Sesso da Assembleia Geral,
em 1970, o fortalecimento da segurana internacional e o vnculo entre
esse tema e o desarmamento e o desenvolvimento econmico. Reafrmou
na ocasio o conceito de solidariedade econmica coletiva na XXVI
Sesso
472
.
Participou ademais das negociaes da UNCTAD, que desembocaram
na criao do sistema geral de preferncias. Foi desenvolvido um
esquema de preferncias universal, no discriminatrio e no recproco,
que benefciou as exportaes de produtos manufaturados dos pases em
desenvolvimento para os pases desenvolvidos.
Prosseguiu tambm a luta para reduzir as distncias entre o Norte e o
Sul, criticando a resistncia dos pases ricos em lidar com temas relativos
ao desenvolvimento. Ao abrir a XXV Assembleia Geral da ONU, em
1970, Mario Gibson Barboza props o lanamento de uma estratgia
dinmica de desenvolvimento e em 1971 passou a defender a ideia da
segurana econmica coletiva.
Em junho de 1972 realizou-se em Estocolmo a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, com grande confrontao entre
os ricos e os pobres e uma intensa atuao brasileira. Em 1973, o Brasil
esteve presente em Tquio, na reunio ministerial para as negociaes
comerciais multilaterais, fazendo propostas inovadoras
473
.
B. A Situao Interna Brasileira
Os anos Geisel foram marcados por grandes mudanas. O novo
Presidente representou uma tendncia mais moderada, como a que
havia predominado nos trs primeiros anos do regime militar. Ops-se
linha dura e iniciou um processo de abertura poltica, que se deu de
maneira gradual, possibilitando a permanncia dos militares no poder por
muitos anos mais. Tambm representou a manuteno de uma ideologia
471
Ibidem.
472
Ibidem, pp. 97-98.
473
Idem, p. 349.
Autonomia.indd 152 26/10/2011 14:03:42
153
conservadora e repressiva, ainda que com uma poltica externa no
ideolgica e progressista
474
.
No campo econmico, o Governo reestruturou a economia, aps a
primeira crise do petrleo. Os anos de 1967 a 1973, conhecidos como o
perodo do milagre econmico, haviam registrado um crescimento de
12,7% na indstria manufatureira, embora com marcadas despropores
inter e intrassetoriais
475
.
Como realizar uma abertura poltica em um ambiente recessivo seria
muito difcil, foi mantida uma alta taxa de crescimento para legitimar
a manuteno dos militares no poder. Alm disso, uma desacelerao
brusca afetaria a atitude dos operadores econmicos privados, muito
importantes para adaptar a economia brasileira grande elevao dos
preos do petrleo
476
.
Situao Poltica
O Presidente Geisel iniciou o governo a 15 de maro de 1974,
aps a eleio por um Colgio Eleitoral que lhe deu 400 votos contra
76 para Ulysses Guimares, do MDB, que resolvera concorrer como
anticandidato. A campanha presidencial dera alento oposio, que
ganhou terreno nas eleies parlamentares, ocorridas em novembro de
1974.
O Governo Mdici, que o precedera, havia sido o mais repressivo
do ciclo militar, ensejando o surgimento de uma srie de rgos de
controle interno, que acabaram adquirindo grande poder. As foras
de segurana vigiavam qualquer tipo de organizao que envolvesse
os moradores de favelas e trabalhadores rurais, os sindicatos eram
controlados e os membros do clero que organizassem qualquer atividade
ligada poltica eram submetidos a humilhaes
477
. Na elite, dominava o
medo e os homens de negcios, embora tivessem lucrado com o boom,
irritavam-se com os incentivos e controles produo criados por Delfm
Netto
478
.
474
475
Lima, P. T. F. Diplomacia e Comrcio, p. 223.
476
Souto Maior. A Diplomacia Econmica Brasileira no Ps-Guerra, pp. 268 e seguintes.
477
Skidmore, T. De Castello a Tancredo, p. 354.
478
Idem, p. 355.
Autonomia.indd 153 26/10/2011 14:03:42
154
A comunidade de informaes e segurana havia crescido tanto
que fugira ao controle das prprias foras armadas, onde certos setores
passaram a defender a conteno do papel poltico dos militares.
Esses setores aglutinaram-se em torno do general Ernesto Geisel, que
representava a linha castellista dentro do Exrcito e, junto com o General
Golbery do Couto e Silva, lutara at o fm contra a candidatura de Costa
e Silva
479
.
Geisel fzera carreira no Exrcito, mas tambm fora Secretrio de
Finanas e Obras Pblicas da Paraba. Frequentara o Army Command
and General Staff College, em Fort Leavenworth, Kansas, pertencera
ao gabinete do governo Dutra e fora membro do corpo permanente da
Escola Superior de Guerra e posteriormente Chefe da Casa Civil, Chefe da
Casa Militar, ambas da Presidncia da Repblica e Ministro do Superior
Tribunal Militar. No momento da sucesso, era Presidente da Petrobras.
A sucesso presidencial envolveu um confito entre os continuistas
e os castellistas. Os primeiros, entre os quais fguravam vrias altas
autoridades do Governo Mdici, pregavam a manuteno do status
quo, enquanto os segundos, que haviam perdido o controle do Planalto
em 1967 e negociaram com o Presidente Mdici a vitria de Geisel no
Colgio Eleitoral, pretendiam uma reforma do Estado.
O governo Geisel iniciou a primeira transio democrtica,
que compreendeu o perodo Geisel-Figueiredo
480
. Introduziu vrias
modifcaes poltico-burocrticas no governo, como a eliminao dos
super ministros e a perda do poder decisrio dos ministros militares. A
tomada de decises passou a centralizar-se na fgura do Presidente, que
acompanhava pessoalmente as principais questes internas e internacionais.
Geisel e seus colaboradores castellistas, principalmente o General
Golbery do Couto e Silva, tinham quatro alvos principais: manter o apoio
dos militares, reduzindo, porm, sua presena na administrao civil e o
poder da linha dura; controlar os subversivos, cuja fora consideravam
sobrestimada pela linha dura; promover o retorno democracia com a
continuada predominncia do partido poltico que os apoiava, a ARENA;
e manter as altas taxas de crescimento, que legitimavam a presena dos
militares no poder
481
.
479
Camargo, S. Op. cit., pp. 28 a 37.
480
O Donnel, G. Os Atores do Pacto Democratizante.
481
Autonomia.indd 154 26/10/2011 14:03:42
155
Arquitetaram um projeto de liberalizao poltica, o qual contou com
a contribuio de Samuel Huntington, cientista poltico de Harvard, que
foi chamado para conversar com as autoridades brasileiras. Pretendiam
promover uma participao maior nas decises governamentais dos
chamados rgos intermedirios, como a Igreja, a imprensa, as
universidades e os trabalhadores
482
.
A liberalizao poltica teve altos e baixos, com uma abertura inicial,
seguida de alguns retrocessos. A opinio pblica passou a expressar o
descontentamento com a situao poltica e econmica e as relaes
entre a Igreja e o governo melhoraram em comparao com o Governo
Mdici, quando muitos ativistas catlicos haviam sido presos e torturados.
A Igreja passara por duas modifcaes importantes. Na cpula, a
Confederao Nacional dos Bispos (CNBB), fundada em 1952, sob a
direo de Dom Helder Cmara, assumira uma postura antigovernamental
e agressiva a partir da represso. E na base, as Comunidades Eclesiais
de Base (CEBs), surgidas como clulas de estudos laicos a partir dos
anos 60, passaram a dar nfase propagao da teologia da liberao,
defendida por telogos como Leonardo Boff, ou a lutar contra o aumento
do custo de vida. No incio do governo Geisel, os contatos com a Igreja
melhoraram, mas logo a seguir aumentaram os confrontos entre a igreja
e as foras de segurana.
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) tambm se tornara
opositora do governo. Mesmo os advogados que apoiaram a queda
de Joo Goulart, fcaram preocupados quando, principalmente depois
de 1968, aumentaram a arbitrariedade e as violaes do governo aos
direitos humanos. Em 1972, a OAB expedira em Curitiba uma declarao
elegendo o primado do Direito como a causa mais importante no pas.
A imprensa, a universidade, principalmente os estudantes, e os
trabalhadores foram fortemente controlados pelos governos anteriores,
principalmente a partir da promulgao do Ato Institucional n 5, em
1968. As indicaes do novo Presidente no sentido da liberalizao
progressiva do pas trouxeram algum alento a sua atuao.
Logo no incio do governo, Geisel decidiu refrear as unidades de
segurana e logrou obter alguns progressos no Rio de Janeiro, mas muito
poucos em outras partes do pas. A linha dura reagiu, mantendo suas
atividades em vrias localidades e reprimindo a mdia. Pela primeira
482
Idem, p. 327.
Autonomia.indd 155 26/10/2011 14:03:42
156
vez um jornalista estrangeiro Fred Morris, do Time e da Associated
Press foi torturado
483
.
Timidamente, comearam a surgir reaes e a sociedade buscou
organizar-se cada vez mais no combate represso. O debate sobre
questes de organizao poltica prosseguiu, embora o Planalto deixasse
claro que pretendia imprimir o ritmo da abertura. A sociedade buscou
organizar-se cada vez mais no combate represso e, aos poucos, a linha
dura foi perdendo terreno. Em agosto de 1974, a OAB comprometeu-se a
defender os presos polticos, pregando a restaurao do habeas corpus,
a revogao do AI-5 e a concesso de anistia aos presos e exilados
polticos
484
.
Em outubro, um deputado do PMDB teve seu mandato cassado
por ter ofendido o Presidente Pinochet, do Chile, com base na Lei de
Segurana Nacional e no na legislao excepcional instituda por Costa
e Silva em 1968, o AI-5. Isso aumentou a esperana dos otimistas
485
.
Em novembro, a ARENA ganhou as eleies indiretas para
Governador e conquistou a maioria dos votos na Cmara dos Deputados,
mas o MDB quase dobrou sua participao. No Senado, o partido da
oposio elevou sua participao total de 7 para 20 cadeiras, e a ARENA
caiu de 59 para 46
486
. Mas o MDB obteve 14,6 milhes de votos, contra 10
milhes da ARENA. Nas eleies estaduais, o MDB assumiu o controle
das Assembleias de So Paulo, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Paran,
Acre e Amazonas
487
.
As eleies haviam sido bastante livres e Geisel confara na qualidade
dos candidatos da ARENA, mas o pleito representou um plebiscito sobre
o regime militar. Isso reduziu muito o controle de Geisel sobre o cenrio
poltico, pois o governo perdera a maioria de dois teros no Congresso e
qualquer emenda constitucional rejeitada pelo MDB s poderia tornar-se
lei com o AI-5
488
.
O MDB ganhou fora e temia-se uma regresso, como acontecera
em 1965, quando a oposio conquistara um espao nas eleies para
governadores, e em 1968, quando o Congresso votara contra a suspenso
483
Ibidem, p. 332.
484
Ibidem, p. 366.
485
Ibidem, p. 333.
486
Camargo, S. Op. cit., p. 38.
487
Skidmore. Op. cit., p. 338.
488
Idem, p. 339.
Autonomia.indd 156 26/10/2011 14:03:42
157
das imunidades parlamentares do deputado Mrcio Moreira Alves
489
.
Geisel resolveu respeitar os resultados das eleies. Em janeiro, o governo
suspendeu a censura prvia do Estado de So Paulo e do Jornal da
Tarde. O Estado de So Paulo concordou em adotar a autocensura e a
Folha de So Paulo, que sempre funcionara como rgo pr-governo,
apareceu como a nova e mais importante voz da oposio
490
.
O rdio e a TV, que sofriam maior controle, pouco podiam fazer
contra o governo. Mas a imprensa escrita ressurgiu a partir da abolio
parcial da censura, a qual havia estimulado a criao de semanrios
polticos, como Opinio, de centro-esquerda, e Movimento, de esquerda.
A imprensa em geral passou a dar maior destaque a notcias sobre tortura
e direitos humanos.
Contudo, a abertura arrefeceu. Em janeiro de 1975, o Ministro da
Justia desfechou uma represso violenta contra o PCB, da linha de
Moscou. Em fevereiro, a oposio iniciou as presses para apurar o
paradeiro de 22 desaparecidos, sem qualquer resposta. Em maro novas
prises foram feitas e em maio cresceram os boatos sobre um possvel
golpe da linha dura contra Geisel.
Em julho de 1975, Geisel privou de seus mandatos um Senador da
ARENA, Wilson Campos, e duas outras fguras polticas, acusados de
corrupo. Em setembro, a Igreja e a Ordem dos Advogados do Brasil
voltaram s manchetes com acusaes de maus tratos aos ndios e de
tortura contra presos polticos. Em novembro, morreu Vladimir Herzog,
jornalista de So Paulo, que havia sido preso em outubro.
O Segundo Exrcito declarou que ele havia cometido suicdio e o fato
de ele ser judeu fez surgir insinuaes de que haveria antissemitismo na
linha dura. A Universidade de So Paulo entrou em greve e o sindicato
de jornalistas e a Ordem dos Advogados do Brasil exigiram abertura de
inqurito. Quarenta e dois bispos tambm assinaram uma declarao
denunciando a violncia do governo.
A famlia de Herzog e vrios rabinos opuseram-se realizao de
uma cerimnia pblica em nome de Herzog. O Cardeal Evaristo Arns
decidiu presidir a um servio ecumnico em memria do jornalista
morto, na catedral de So Paulo, com o concurso de dois rabinos e um
489
Ibidem, p. 388.
490
Ibidem, p. 340.
Autonomia.indd 157 26/10/2011 14:03:42
158
pastor protestante. Apesar de esforos do governo para dissuadir os
participantes, o servio realizou-se
491
.
Depois do servio fnebre do jornalista, as foras de segurana de
So Paulo invadiram a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,
destruindo equipamentos e materiais e prendendo mais de 700 estudantes.
Ainda em 1975, Geisel usou o AI-5 contra trs juzes acusados de
corrupo no Acre e o Ministro da Justia, Armando Falco, ordenou
uma caa aos comunistas e promoveu vrios julgamentos contra acusados
que haviam pretendido recriar o Partido Comunista.
A descompresso parecia condenada e as foras de segurana
sentiram-se fortalecidas, tendo em janeiro de 1976 submetido a
interrogatrio Manoel Fiel Filho, do sindicato de metalrgicos, que
acabou sendo morto. Furioso, Geisel demitiu o General Ednardo dvila,
do Segundo Exrcito, sem consultar o Alto Comando, e substituiu-o
pelo General Dilermando Gomes Monteiro. Essa deciso abalou a linha
dura, mas tambm forou Geisel a opor-se corrupo e subverso
492
.
Em janeiro de 1976, o Governo usou o AI-5 para cassar o mandato
de dois deputados estaduais paulistas, acusando-os de receber o apoio de
comunistas. Fez o mesmo em maro contra dois deputados federais que
haviam atacado o governo e os militares e contra o Deputado Lysneas
Maciel, que os defendeu, demonstrando que a linha dura ainda tinha
fora no Planalto
493
.
No ano de 1976, prosseguiu a violncia contra o clero. Em julho,
o Padre Rodolfo Lunkenbein, missionrio alemo junto aos ndios na
Amaznia, foi morto por fazendeiros. Em outubro, a polcia da mesma
regio assassinou o Padre Burnier, que protestara contra a tortura de
mulheres.
Na cidade, bandidos sequestraram o bispo de Nova Iguau, Dom
Adriano Hyplito, espancando-o, despindo-o e abandonando-o na beira
da estrada. Depois levaram o carro at a sede da CNBB e o explodiram.
Apesar dos protestos da Igreja, nunca houve uma explicao das
autoridades.
A Igreja passou a defender com afnco os direitos humanos e fez
uma opo clara pelos pobres, demandando justia social. Dom Helder
491
Ibidem, p. 346.
492
493
Ibidem, p. 370.
Autonomia.indd 158 26/10/2011 14:03:42
159
Cmara, silenciado pela censura, perdeu terreno para o Cardeal Arns, de
So Paulo, muito ativo desde sua nomeao, em 1971. E a Igreja foi a
nica instituio que logrou elevar sua voz contra o regime militar e ao
mesmo tempo mobilizar seus membros por todo o pas
494
.
Aos poucos, tambm a OAB foi-se organizando na oposio ao
regime. Em 1976, o governo tentou revogar o status da organizao,
passando a submet-la ao controle do Ministrio do Trabalho. Essa
atitude do governo mobilizou todos os advogados, que passaram a lutar
contra o estado de exceo e a favor de uma nova ordem constitucional.
Em junho de 1976, Geisel obteve do Congresso uma lei que proibia o
uso do rdio ou televiso para a campanha poltica. A lei, conhecida com
o nome do Ministro da Justia Lei Falco representou uma reao ao
uso da televiso por parte dos candidatos do MDB na campanha de 1974.
No fm de 1976 comearam a aparecer manifestaes do terrorismo
de direita. Em setembro, explodiu uma bomba na sede da Associao
Brasileira de Imprensa (ABI), no Rio de Janeiro, e novos atentados a
bomba ocorreram em outubro, pelos quais se responsabilizou a Aliana
Brasileira Anticomunista. Mas o governo no mudou seu caminho. Nas
eleies municipais de novembro, a ARENA ganhou nas reas menos
desenvolvidas e o MDB obteve a maioria no Rio de Janeiro, So Paulo
e Belo Horizonte, entre outras
495
.
Prevendo que o MDB ganharia as eleies em 1978, Geisel optou
por fechar o Congresso em 1 de abril de 1977, sob o pretexto de que o
MDB rejeitava um projeto de reforma judiciria. Utilizando os poderes
do AI-5, Geisel anunciou reformas constitucionais, conhecidas como o
pacote de abril, buscando tornar a ARENA mais forte nas eleies.
Nos termos do pacote, as reformas constitucionais passaram a exigir
maioria simples e todos os governadores e um tero dos senadores seriam
escolhidos por colgios eleitorais estaduais. Tais colgios incluiriam os
vereadores, o que assegurava a maioria para a ARENA. Alm disso,
o nmero de deputados federais seria fxado com base nas estatsticas
de populao e no no nmero de eleitores registrados. Finalmente,
a campanha dos candidatos no rdio ou televiso fcaria limitada aos
termos da lei Falco
496
.
494
Ibidem, p. 362.
495
Ibidem, p. 372.
496
Ibidem, p. 375.
Autonomia.indd 159 26/10/2011 14:03:42
160
A oposio criticou o pacote, mas Geisel reabriu o Congresso em 15
de abril. Uma das primeiras questes aprovadas foi a lei do divrcio, que
exigia modifcao constitucional, tendo Geisel liberado os membros da
ARENA a votarem conforme sua conscincia.
A aprovao da lei serviu para legitimar o novo Congresso, ajudando
a dissipar a oposio ferrenha ao pacote de abril. Tambm representou
uma grande derrota para a Igreja.
Durante o ano de 1977, pairavam grandes dvidas sobre a
possibilidade de Geisel honrar seu compromisso de liberalizao. Em
maio daquele ano, a censura foi estendida s publicaes importadas,
o que ensejou um protesto de mbito nacional por parte da imprensa.
Em junho, o lder do MDB na Cmara, Alencar Furtado, foi cassado e
privado dos direitos polticos por dez anos, por ter feito acusaes ao
Presidente em programa de televiso
497
.
Os estudantes tambm deram sinais de oposio ao governo.
Realizaram protestos em maro, os quais se transformaram em
manifestaes em vrias universidades em maio de 1977. Muito embora
a represso tivesse continuado e o Ministro da Justia vetado novas
manifestaes, houve tentativas de greve em Braslia e um encontro
nacional de estudantes em Belo Horizonte
498
.
Dentro do Governo, intensifcaram-se os embates entre os moderados
e a linha dura. O Ministro do Exrcito, Sylvio Frota, era agora o maior
representante da linha dura, acreditando que o Brasil corria um grande
perigo de subverso e opondo-se liberalizao. Considerava-se tambm
candidato sucesso presidencial
499
.
O Presidente Geisel deixara claro que no pretendia iniciar a
sucesso presidencial antes de 1978, mas Frota comeou a aproximar-se
de membros do Congresso em maio de 1977, buscando atra-los a sua
candidatura. Em julho, criticou publicamente a poltica do governo com
relao aos subversivos e, em setembro, o general Jayme Portella,
ex-Chefe do Gabinete Militar de Costa e Silva juntou-se a Frota.
Em 12 de outubro, um feriado, Geisel demitiu Frota e substituiu-o
pelo General Fernando Belfort Bethlem. O primeiro lanou um manifesto,
acusando o governo de complacncia criminosa com a infiltrao
497
498
Ibidem, p. 375.
499
Ibidem, p. 385.
Autonomia.indd 160 26/10/2011 14:03:42
161
comunista. Atacou tambm o reconhecimento da Repblica Popular da
China, em 1974, e do governo marxista de Angola, em 1975, alm do voto
de absteno quanto ao reingresso de Cuba na OEA e o apoio moo
antissionista. Tambm criticou a estatizao da economia, sem, contudo,
conseguir sensibilizar os militares (Moniz Bandeira, Brasil-Estados
Unidos, p. 240). O governo, porm, j havia comunicado a demisso de
Frota aos comandantes do Exrcito e o manifesto no foi distribudo
500
.
O ex-Ministro convocou uma reunio do Alto Comando em Braslia,
mas Geisel j havia chamado ao Planalto os comandantes dos quatro
Exrcitos regionais. Ao mesmo tempo, o General Hugo Abreu, Chefe
do Gabinete Militar, convocou os jornalistas para anunciar a demisso
de Frota e a escolha de Bethlem.
Frota no logrou reverter a situao e a linha dura sofreu um rude
golpe. Ao demitir o Ministro do Exrcito sem consultar o Alto Comando,
Geisel demonstrou que tinha grande poder e o estava usando para
promover a liberalizao
501
.
Para suced-lo, o Presidente escolheu, em dezembro de 1977,
o General Joo Batista Figueiredo, ento chefe do SNI. Para Vice-
-Presidente foi indicado Aureliano Chaves, um engenheiro eltrico e
ex-governador de Minas Gerais.
Mas havia um problema: Figueiredo, ao contrrio de todos os
presidentes anteriores, era General de Diviso, possuindo apenas trs
estrelas e havia quatro generais a sua frente. O General Bethlem acedeu
vontade de Geisel e promoveu Figueiredo.
Em abril de 1978, a conveno da ARENA apoiou o nome de
Figueiredo e Aureliano. A chapa dissidente de Magalhes Pinto e Severo
Gomes no compareceu conveno por entender que o Presidente fzera
sua escolha e o Partido a ratifcaria.
O general Hugo Abreu renunciou ao posto de Chefe do Gabinete
Militar da Presidncia quando Geisel escolheu Figueiredo, sendo
substitudo pelo General Moraes Rego. Apesar de controlar a situao,
Geisel ainda tinha problemas com a linha dura.
Tambm sofria a oposio da Igreja e da OAB, que continuavam
a exigir uma rpida transio para o estado de direito. Em agosto de
1977, um professor da Faculdade de Direito de So Paulo divulgou uma
500
Ibidem, p. 387.
501
Ibidem, p. 388.
Autonomia.indd 161 26/10/2011 14:03:42
162
Carta aos Brasileiros, pedindo a redemocratizao. Em seguida, 3.000
manifestantes marcharam em So Paulo sem a interveno da polcia.
A conveno da OAB em maio de 1978, em Curitiba, foi dedicada
supremacia da lei e suas implicaes. Sob a presidncia de Raymundo
Faoro, a OAB revivera o ativismo do incio dos anos setenta. Tambm
de dentro do governo, o Ministro da Justia, Petrnio Portella, pedia a
Faoro que intensifcasse a campanha pela anistia.
A comunidade empresarial comeou a manifestar-se, principalmente
porque o Ministro da Indstria e Comrcio, Severo Gomes pregava a
necessidade da liberalizao. Os empresrios eram cautelosos, pois
dependiam muito do governo, mas se ressentiam da grande presena do
Estado na economia.
Em novembro de 1977, o Quarto Congresso Nacional das Classes
Produtoras conclamou ao dilogo e defendeu o desenvolvimento
econmico e social com liberdade poltica e descentralizao do poder
econmico. O empresariado passou tambm a lutar pela desestatizao,
na esperana de vir a exercer maior infuncia na poltica, entendendo que
o governo havia favorecido demais as empresas estrangeiras (Skidmore,
Ibid., p. 393).
Em fevereiro de 1978, Geisel pediu a Severo Gomes que renunciasse,
mas o empresariado manteve a presso para uma maior abertura poltica.
Em 1979, oito grandes empresrios lanaram um manifesto pedindo o
retorno democracia.
A campanha eleitoral foi movimentada. O MDB decidiu concorrer
com uma chapa prpria, escolhendo como candidato presidencial o
General Euler Bentes Monteiro e vice-presidencial o Senador gacho
Paulo Brossard. A chapa foi apoiada pela Folha de S. Paulo. Enquanto
Figueiredo prometia dar continuidade redemocratizao gradual,
Euler defendia a convocao de uma constituinte para redigir uma nova
constituio.
O colgio eleitoral escolheu Figueiredo e Aureliano em outubro de
1978 por 355 votos a 266. Nas eleies parlamentares realizadas um
ms depois, a ARENA teve maioria, porque um tero do Senado foi
escolhido indiretamente os chamados senadores binicos e a frmula
de representao na Cmara havia sido mudada. Mas nos votos diretos
para o Senado, o MDB recebera 52% dos votos, contra 34% para a
ARENA e 14% inutilizados ou em branco.
Autonomia.indd 162 26/10/2011 14:03:42
163
Em outubro de 1978, o Congresso aprovou um conjunto de reformas
conhecidas como Emenda Constitucional n 11. Elas incluam a abolio
do AI-5, o restabelecimento do habeas corpus para as pessoas detidas
por motivos polticos, o fm da censura prvia para o rdio e televiso,
a abolio das penas de morte e priso perptua e a restaurao da
independncia do Judicirio. O governo props tambm uma reviso
da Lei de Segurana Nacional, embora fossem mantidas regras como a
incomunicabilidade dos presos por oito dias.
Ao mesmo tempo, porm, mantinham-se os vastos poderes do
Executivo para decretar medidas de emergncia, estado de stio, ou
estado de emergncia. Tais medidas poderiam ser renovadas por 120
dias sem aprovao legislativa.
No fnal de 1978, Geisel revogou o banimento de 120 exilados
polticos que haviam deixado o pas, principalmente em 1969-70. Oito
dos mais famosos exilados foram, contudo excludos, entre eles Leonel
Brizola, ex-governador do Rio Grande do Sul, e Lus Carlos Prestes,
Secretrio-Geral do Partido Comunista Brasileiro.
Tambm na esfera sindical, o ano de 1978 foi movimentado, o que
representou uma grande mudana com relao aos anos anteriores. Os
trabalhadores brasileiros haviam sido completamente desmobilizados
aps as greves de 1968. O Ministrio do Trabalho e a polcia civil e
militar encarregaram-se de reprimi-los.
Operando, porm dentro da estrutura ofcial, as lideranas sindicais
lograram obter certos benefcios adicionais, principalmente na justia
trabalhista. Mas a estrutura corporativista havia defnido os locais dos
sindicatos geografcamente, o que os fragmentava.
Aos poucos foi, porm, aparecendo um novo grupo de lderes
sindicais, que denunciava a estrutura corporativista das relaes de
trabalho, comeando a construir um novo sindicalismo, rejeitando os
prepostos do governo. O mais conhecido deles era Luiz Incio da Silva,
o Lula, Presidente do Sindicato de Metalrgicos de So Bernardo do
Campo
502
.
Esse novo grupo uniu-se aos demais setores que demandavam
reformas. Mais especifcamente, passou a exigir, apoiado pela Igreja
e a Universidade, que os ndices de salrios mnimos compensassem
plenamente a infao. Um rgo independente de estatstica de So
502
Ibidem, p. 398.
Autonomia.indd 163 26/10/2011 14:03:42
164
Paulo, criado para orientar os sindicatos, ajudava a documentar a
crescente diferena entre a infao e os reajustes dos salrios.
No ltimo ano do Governo Mdici, em 1973, Delfm Netto situara a
taxa de infao em 15%, enquanto, segundo fontes no governamentais,
ela atingira 20 e 25%. Como todos os dados ofciais brasileiros passaram
a ser distorcidos a partir de ento, o Banco Mundial acabou fazendo
seus prprios clculos, situando-os em 22,5%, o que acabou ajudando
os lderes sindicais em suas demandas
503
.
Em maio de 1978, sob o comando de Lula, os lderes sindicais
realizaram sua primeira ao em larga escala, iniciada com uma greve
branca na fbrica de caminhes e nibus Saab-Scania, em So Bernardo
do Campo. Essa foi uma grande novidade, pois no havia piquetes fora
da fbrica, onde a polcia poderia reprimi-los.
Logo trabalhadores de outras empresas fzeram o mesmo, levando
os empregadores a negociar diretamente. Os metalrgicos obtiveram um
aumento extra de 11% e os futuros clculos da infao usariam a base
como ponto de partida.
A greve na indstria automobilstica foi muito noticiada na imprensa,
que a viu como uma resposta dos trabalhadores s promessas de
liberalizao do governo. Mas outras greves que seguiram seu exemplo,
como no caso dos bancrios, no tiveram o mesmo xito.
Lula ganhou grande destaque, passando a ser descrito por muitos
como o legtimo representante no comunista dos trabalhadores. A
abertura poltica ajudou a lanar o ativismo sindical e a resposta do
governo ajudou a propiciar o desenvolvimento da negociao entre o
capital e o trabalho
504
.
A Situao Econmica
O governo Geisel tambm enfrentou uma grave crise econmica. O
governo militar havia criado um modelo calcado no desenvolvimento
associado defendido pela corrente chamada americanista e oposta do
nacional-desenvolvimentismo. Mas o modelo sofrera transformaes
que o tornavam nico.
503
Ibidem, p. 400.
504
Ibidem, p. 401.
Autonomia.indd 164 26/10/2011 14:03:42
165
Se por um lado ele se baseava na abertura da economia aos
investimentos estrangeiros, por outro lado tambm favorecera a expanso
do capitalismo monopolista de Estado. O Estado havia-se transformado,
com seus bancos e empresas, em parte do sistema econmico, alm de
sua instncia superior. E pouco a pouco o modelo incorporara aspectos
do nacional- desenvolvimentismo.
A percepo da segurana nacional havia-se confundido com a
do desenvolvimento econmico, gerando a necessidade de reduzir
dependncias externas, tanto no que tange ao abastecimento de insumos
bsicos como na recepo de conhecimentos cientfcos e tecnolgicos
505
.
A diplomacia brasileira se convertera no instrumento do
expansionismo econmico desse modelo. Companhias como a Petrobras,
a Vale do Rio Doce, a Siderbrs e o Banco do Brasil haviam sado ao
mercado mundial, exportando produtos e capitais a servio dos interesses
brasileiros. As Foras Armadas, por sua vez, haviam desenvolvido,
diretamente ou atravs de empresas de capital nacional ou europeu, uma
indstria de material blico bastante avanada, alm de desenvolver
pesquisas em reas diversas
506
.
A crise do petrleo e as consequncias dela advindas trouxeram
um novo desafo ao governo. Os problemas de segurana e as ameaas
ideolgicas, em que se centravam as preocupaes dos governantes
anteriores, tornaram-se menos prementes do que os problemas
econmicos. Esses ltimos passaram a afgurar-se mais ameaadores
para a segurana brasileira.
Ao vertiginoso crescimento econmico do pas na poca de Mdici,
incentivado por uma conjuntura favorvel aos investimentos estrangeiros
e exportao de produtos bsicos, havia-se sucedido uma poca de
turbulncia econmica, motivada pelo aumento dos preos de petrleo.
O Brasil j no era vulnervel ao comunismo, mas sim ao petrleo
507
.
Com efeito, o pas tinha de importar 80% do petrleo que consumia.
Em sua matriz energtica, o petrleo ocupava 43,8% em 1974,
comparados com 22,5% da energia hidreltrica. Ademais, era grande a
dependncia com relao ao Oriente Mdio como o principal supridor
508
.
505
506
Idem, pp. 220-221.
507
508
Idem, p. 12.
Autonomia.indd 165 26/10/2011 14:03:42
166
A infraestrutura econmica do Brasil estava baseada no petrleo
como o principal gerador de energia e seu consumo vinha aumentando
constantemente. Alm disso, o modelo de industrializao que o pas
adotara o levava a importar grande quantidade de insumos industriais e a
ter de aplicar um alto nvel de recursos fnanceiros de que no dispunha.
Essa foi a maior crise econmica mundial desde o fm da Segunda
Grande Guerra. Aliada ao aumento dos preos de petrleo houve uma
reduo geral nos preos internacionais dos produtos de base, alm de
um incremento do protecionismo dos pases desenvolvidos e das cotaes
internacionais de seus produtos
509
.
Em consequncia, o pas sofreu uma grande deteriorao de suas
relaes de troca, muito alm dos problemas com o petrleo. De 1973
para 1974, a conta de combustveis e lubrifcantes saltou de US$ 769 para
US$ 2.962 milhes, enquanto as compras de matrias primas subiram
de US$ 2.560 para US$ 5.588 milhes e as de bens de capital subiram
de US$ 2.142 milhes para US$ 3.119 milhes. J as exportaes totais
cresceram de US$ 6.199 para US$ 7.951 milhes
510
.
Com isso, cresceu grandemente a dependncia externa, no apenas do
setor energtico, mas do conjunto da economia. Foi necessrio enfrentar
um desafo duplo: a deteriorao das relaes de troca e a vulnerabilidade
estrutural da economia brasileira. Para isso, o governo decidiu reestruturar
a economia e atenuar as debilidades nas reas de energia, insumos bsicos
e bens de capital.
Tratava-se de promover um novo processo de substituio de
importaes, mantendo ao mesmo tempo um crescimento econmico
importante. Para tanto, eram necessrios investimentos em projetos de
alto custo e maturao lenta, o que se logrou atravs do crescimento do
afuxo de capitais, tanto no que diz respeito atrao de investimentos
quanto contratao de emprstimos externos
511
.
Era portanto necessrio efetuar transformaes na rea econmica,
que inclussem mudanas estruturais do modelo. As condies que
haviam ensejado o sucesso econmico do governo anterior conjuno
do uso da capacidade ociosa com melhoria dos termos de intercmbio,
prosperidade dos pases industriais, principais importadores do Brasil,
509
510
Souto Maior. Op. cit., p. 269.
511
Autonomia.indd 166 26/10/2011 14:03:42
167
e endividamento externo em condies excepcionalmente favorveis
no mais existiam
512
.
A economia brasileira tambm adquirira um aumento relativo de
poder, mediante o crescimento econmico acelerado em um modelo de
desenvolvimento associado e internacionalizao do parque produtivo.
Ademais, havia caminhado na direo de uma maior participao do
Estado na produo, ligada a uma concepo de Brasil Grande e com
maior autonomia de decises.
Com base nesse modelo, a economia brasileira crescera em 11,4%
em 1973, tendo o setor industrial apresentado expanso de 16%
513
. Alm
disso, as reservas em dlares estrangeiros haviam atingido a casa de
US$ 2 bilhes, colocando o Brasil em sexto lugar entre os pases de maior
poupana externa, muito embora j se detectasse uma tendncia marcada
de reduo
514
. E havia o interesse interno de consolidar e desenvolver
essas conquistas.
O choque do petrleo trouxe um grande desequilbrio nas contas
externas e tanto a poltica externa quanto a interna tiveram de lidar com
o grande aumento dos preos de petrleo. A dependncia do exterior
verifcava-se em vrios setores. A pauta de importaes indicava que era
preciso produzir internamente insumos bsicos para manter a expanso
das indstrias e da agricultura.
A maior responsabilidade da crise deveu-se, portanto ao setor
externo, mas certas causas internas tambm contriburam para ela. Assim,
o pagamento do servio da dvida sob a forma de dividendos, juros e
amortizaes aumentara de 39 para 73 % das exportaes de 1968 para
1973.
A resposta de Geisel crise foi manter o crescimento econmico
acelerado, mesmo com o aumento do endividamento, aproveitando os
excedentes gerados pelos ganhos da OPEP e o efeito multiplicador sobre
eles promovido pelos bancos internacionais
515
.
Para atenuar os efeitos da dependncia externa quanto aos insumos
bsicos, foi lanado em setembro de 1974 o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (1975-1979), buscando cobrir a rea de fronteira entre
512
Idem, p. 29.
513
Ibidem, p. 43.
514
Jornal do Brasil, 8 de dezembro de 1973.
515
Autonomia.indd 167 26/10/2011 14:03:42
168
o subdesenvolvimento e o desenvolvimento. O plano previa uma taxa de
crescimento de 10 % ao ano, atravs de um perfl industrial concentrado
na produo de energia, produtos industriais intermedirios, tais como
insumos bsicos, ao, produtos petroqumicos, metais no ferrosos,
celulose e fertilizante, bem como de bens de capital, ao invs de bens
de consumo durveis.
Os objetivos estratgicos do plano eram: a) ampliar a base do sistema
industrial; e b) aumentar a participao brasileira na diviso internacional
do trabalho
516
.
Muito antes da adoo do II Plano Nacional de Desenvolvimento
Econmico, a economia j havia comeado a deteriorar-se. O primeiro
choque do petrleo acelerara essa deteriorao, principalmente porque
o Brasil tinha de importar 80% do petrleo que utilizava.
Para enfrentar a crise e manter o crescimento econmico, trs
opes pareciam possveis: reduzir as importaes, usar as reservas
internacionais ou contrair novos emprstimos internacionais para
fnanciar as importaes, j que, por causa da recesso internacional
que se seguiu ao choque do petrleo, no era possvel aumentar as
exportaes.
Uma vez que uma reduo das importaes poderia comprometer
o crescimento econmico, o Brasil optou pelas duas ltimas solues.
Ao mesmo tempo, envidou esforos para promover o crescimento das
exportaes.
At ento, o crescimento econmico havia sido fnanciado por trs
fontes: o capital estatal, o capital privado estrangeiro e o capital privado
nacional. O governo decidiu reforar a fonte mais fraca: o capital privado
nacional, instituindo novos incentivos produo
517
.
A nfase do governo era de reduzir a dependncia brasileira em trs
setores bsicos: ao, eletroeletrnicos, principalmente informtica, e
bens de capital. Tambm pretendia diminuir a dependncia brasileira de
insumos industriais bsicos, tais como metais no ferrosos e produtos
qumicos, inclusive fertilizantes
518
.
Para tanto, o governo criou novas empresas estatais, entre elas a
Investibrs (Investimentos Brasileiros S. A), a Embramec (Mecnica
516
Furtado, C. O. Brasil Ps-Milagre.
517
Fauchon, Authoritarian Capitalism.
518
Discurso de Geisel ao Gabinete. Resenha de Poltica Exterior. N 1.
Autonomia.indd 168 26/10/2011 14:03:42
169
Brasileira S.A) e a FIBASE (Financiamento de Insumos Bsicos),
encarregadas de desenvolver a produo nos setores de bens de capital
e insumos bsicos, sustentando a ampliao das empresas privadas
brasileiras mediante a associao com o Estado. Tambm foi criada
a Cobra (Computadores e Sistemas Brasileiros S.A), que funcionou
como um embrio de uma nova poltica de informtica, com a reserva
de mercado para a faixa de minicomputadores
519
.
A equipe econmica de Geisel conseguiu manter o crescimento
acelerado em 1974, tendo a economia se expandido em 9,5 % naquele
ano, com um aumento da produo industrial de 9,9 %. Mas a infao
saltou de 15,7 % em 1973 para 34,5 % em 1974.
As contas externas contrariaram a tendncia histrica da economia
brasileira. As exportaes aumentaram em 28,2 % em 1974, mas as
importaes cresceram em 104 %, passando de US$ 6.2 bilhes em
1973 para US$ 12.6 bilhes em 1974. Com isso, a balana comercial,
que estava equilibrada em 1973, registrou um dfcit de US$ 4.7 bilhes
no ano seguinte. O dfcit de servios foi de US$ 2.4 bilhes, elevando
o dfcit em conta corrente a US$ 6.8 bilhes.
Para lidar com esse problema, o Brasil buscou aproveitar a liquidez
do sistema fnanceiro internacional, tomando emprestados recursos a
baixas taxas de juros. A dvida externa aumentou rapidamente.
Desenvolveu, ademais, um sistema de promoo e fnanciamento
de exportaes, com o apoio do Ministrio das Relaes Exteriores e
da CACEX. No caso do MRE, o Departamento de Promoo Comercial
passou a oferecer todo tipo de informaes aos exportadores e a buscar
oportunidades de exportao para o Brasil no exterior.
A CACEX, por sua vez, comeou a dar maior assistncia direta ao
exportador dentro do Brasil. Foi tambm muito ativa no exterior, atravs
das agncias do Banco do Brasil.
Alm disso, foram estabelecidas vrias tradings, com o objetivo de
aumentar a penetrao dos produtos e servios brasileiros no exterior.
A mais importante delas foi a Interbrs, subsidiria da Petrobras, que
comeou a operar em 1976, com o objetivo de facilitar o fnanciamento, a
comercializao e outras necessidades dos exportadores, alm de formar
pools de pequenos e mdios exportadores. O volume de comrcio da
519
Autonomia.indd 169 26/10/2011 14:03:43
170
Interbrs aumentou de US$ 156 milhes em 1976 para US$ 1.4 bilho
em 1980
520
.
Como resultado desse esforo, no perodo de 1973 a 1978, as
exportaes brasileiras para os pases em desenvolvimento no produtores
de petrleo cresceram em quase 140%, enquanto as vendas aos pases
produtores de petrleo aumentaram em quase 320%. O Brasil tornou-se
o principal exportador entre os pases em desenvolvimento
521
.
No princpio, o governo Geisel acreditou que o choque do petrleo
constituiria um problema passageiro. Mas logo se tornou claro que era
preciso desenvolver uma estratgia de longo prazo para enfrentar a questo.
A Petrobras expandiu seu programa de explorao no mar, uma
vez que os resultados na produo em terra haviam at ento sido
decepcionantes. Mas como qualquer retorno poderia demorar muito
tempo, o governo comeou a pesquisar outras fontes de energia.
Com o objetivo de transferir e desenvolver tecnologia, o Governo
Geisel reformulou sua poltica nuclear. Com efeito, a alternativa mais
falada internacionalmente era a energia nuclear.
Mas o Brasil possua apenas um reator da Westinghouse, dependente
de combustvel norte-americano, e se sentia muito vulnervel com a
dependncia de fornecimentos externos e as difculdades na importao
de capital e tecnologia externa. Iniciou-se uma discusso sobre como
desenvolver reatores nucleares para complementar a energia hidreltrica,
tendo o Brasil eventualmente decidido adquirir oito reatores nucleares
da Repblica Federal da Alemanha.
Outra alternativa importante era a produo de etanol, a partir da
biomassa, principalmente a cana-de-acar, embora tampouco essa
iniciativa pudesse ajudar a balana de pagamentos a curto prazo. O
Brasil decidiu, pois, desenvolver o uso do etanol como combustvel,
tendo comeado em outubro de 1975 um programa que previa a mistura
de 20% de etanol e 80% de gasolina e, logo depois, o uso de etanol puro
para substituir a gasolina.
Finalmente havia a energia eltrica. O Brasil iniciara a construo
da hidreltrica de Itaipu, mas a eletricidade no serviria para abastecer
caminhes, nibus ou automveis
522
.
520
521
Idem, p. 33.
522
Autonomia.indd 170 26/10/2011 14:03:43
171
O Estado passou a ter uma participao ativa na reorientao dos
investimentos, mediante uma poltica fscal e fnanceira concentrada em
reas como a produo de ferro, bauxita, ao, alumnio, celulose e papel
e petroqumica. Tais atividades, por um lado, solidifcaram o sistema
industrial e por outro criaram excedentes exportveis que tornaram
possvel eliminar o dfcit comercial
523
.
A dependncia do exterior foi tambm atenuada a partir da
nacionalizao da segurana, devendo a indstria nacional suprir os
meios para garanti-la
524
.
Na rea econmica, o Ministro da Fazenda, Mrio Henrique
Simonsen, disputava espao com o Secretrio do Planejamento, Joo
Paulo dos Reis Velloso. Nos trs primeiros anos, com a criao do
Conselho de Desenvolvimento Econmico, Velloso pareceu ganhar
terreno. Mas a partir de 1977 essa situao se reverteu e o Ministrio de
Simonsen, que tambm presidia o Conselho Monetrio Nacional (CMN),
voltou a ter atribuies mais amplas
525
.
Tambm havia dissenses entre o Ministrio da Fazenda, que queria
evitar um confronto com os Estados Unidos, e o Ministrio das Relaes
Exteriores, que defendia uma linha de maior autonomia.
Os eventuais confitos entre o Itamaraty e o Conselho de Segurana
Nacional (CSN), que tinham duplicidade de poderes, foram muito
atenuados pela relao pessoal entre Geisel e seu Ministro das Relaes
Exteriores, Antonio Francisco Azeredo da Silveira, que recuperou espao
de deciso.
Os militares conservaram as reas mais estratgicas, como as
polticas nuclear, de armamentos, energtica e de informtica, deixando
para o Itamaraty as decises mais abrangentes das relaes fnanceiras
e comerciais
526
.
O desempenho da equipe econmica do governo Geisel revelou-se
bastante bom, a julgar pelos resultados macroeconmicos obtidos. Entre
1974 e 1978, o Produto Interno Bruto cresceu a uma taxa mdia de 7 %,
embora a taxa anual em 1977 e 1978 tivesse sido mais baixa. Ainda que
523
524
525
526
Idem, p. 39.
Autonomia.indd 171 26/10/2011 14:03:43
172
muito boa, a taxa de crescimento foi inferior do perodo 1968-1973,
quando o Brasil cresceu a quase 11 % ao ano.
A crise do balano de pagamentos do incio do governo, resultante
principalmente do aumento dos preos de petrleo, foi contornada
mediante o aumento da dvida externa. Nos anos seguintes, o governo
restringiu as importaes, que oscilaram entre US$ 12 e quase US$ 14
bilhes, e logrou aumentar as exportaes, de US$ 7.8 bilhes em 1974
para US$ 12.5 bilhes em 1978
527
.
O aumento das exportaes industriais foi proporcionalmente muito
maior. Em 1978, pela primeira vez, mais da metade das exportaes era
de produtos industrializados.
A massa de investimentos em vrias reas inviabilizou, porm a
manuteno do alto crescimento econmico com o combate infao.
Assim, a infao mdia anual situou-se em torno de 40 % ao ano no
perodo.
O dfcit em conta corrente permaneceu estvel em torno de US$ 7
bilhes, mas a dvida externa aumentou de US$ 17.2 bilhes em 1974
para US$ 43.5 bilhes em fns de 1978. Mas as reservas cambiais de
US$ 11.9 bilhes em 1978 tornavam tranquilo o pagamento da dvida.
A formao bruta de capital fxo atingiu a 22,7 % do PIB, enquanto
a taxa de crescimento econmico atingiu a uma taxa de 6,7 % no perodo
1974-1978
528
(Souto Maior, Luiz Augusto, p. 270).
Mas apesar do grande aumento das exportaes e da conteno das
importaes, s foi possvel cobrir as remessas de lucros e o pagamento
do servio da dvida com a macia entrada de capitais estrangeiros,
sobretudo emprstimos. Em 1978, o ingresso lquido de capitais foi de
US$ 7 bilhes.
Os economistas do governo e seus crticos passaram a observar com
todo o cuidado o crescimento da dvida externa brasileira. Em 1978, o
custo do servio da dvida chegara a quase 60% do total das exportaes
no ano. Esse fato trazia problemas adicionais, pois o crescimento da
economia passou a depender enormemente da entrada de capitais
externos. Mas esses capitais continuaram a entrar durante o perodo
Geisel.
527
Skidmore, Op. cit., p. 403.
528
Souto Maior, L. A. Op. cit., p. 270.
Autonomia.indd 172 26/10/2011 14:03:43
173
Tambm comeou a preocupar o aumento da vulnerabilidade do setor
privado com relao taxa de juros internacionais e poltica de taxas
cambiais do governo. Os juros crescentes do eurodlar afetaram a muitas
empresas, que se sentiam em desvantagem com relao s multinacionais.
O governo brasileiro buscou compensar essa situao mediante o aumento
do crdito a empresas nacionais. Mas se isso era bom para as empresas,
era ruim para o governo, que aumentava sua dependncia do ingresso
de recursos do exterior
529
(Skidmore, Ibid., p. 405).
Alm disso, o controle das importaes, principalmente de bens de
capital, comeou a trazer problemas. O governo criou em consequncia
novos incentivos para a substituio de importaes, principalmente de
bens de capital.
O governo tambm buscou desenvolver projetos de larga escala
com investimentos pblicos. Ressaltem-se, por exemplo, a construo
de Itaipu e da siderrgica da Aominas, o programa nuclear e a Ferrovia
do Ao. Com isso, aumentou a participao do setor estatal na economia,
que a iniciativa privada comeou a atacar cada vez mais.
A crise energtica levou tambm o governo a violar um tabu
nacionalista, abrindo Petrobras a possibilidade de frmar contratos de
risco para a prospeco e explorao de petrleo
530
.
Ao mesmo tempo, crticos como Edmar Bacha lembravam que a
distribuio de renda piorou e cresceu a desnacionalizao da indstria
brasileira. Esses crticos tornaram-se cada vez mais importantes,
lanando em novembro de 1977 a revista Economia: revista da ANPEC
(Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduados em Economia).
Outro grupo lanou tambm em 1977 o Boletim do IERP (Instituto de
Economistas do Estado do Rio de Janeiro). Tais publicaes procuraram
discutir questes da poltica econmica em linguagem compreensvel
para o grande pblico (Skidmore, Ibid., p. 402).
O Presidente Geisel e o General Golbery lograram, portanto
levar adiante o projeto de liberalizao muito alm do que os crticos
consideravam possvel em 1974. Mantiveram-se, porm, certos
instrumentos arbitrrios, como a Lei de Segurana Nacional. Tambm
permaneceu o enorme aparato de segurana, com o DOI-CODI do
Exrcito e o SNI, com agentes em cada Ministrio.
529
530
Idem, p. 406.
Autonomia.indd 173 26/10/2011 14:03:43
174
Destaque-se o grande contraste entre as maneiras pblicas
autoritrias de Geisel e os resultados de sua administrao. paradoxal
que ele tenha conseguido de maneira autocrtica vencer o desafo da
linha dura que ganhara terreno entre os militares, principalmente a
partir de 1968.
O governo Geisel logrou ao mesmo tempo contornar a grave crise
econmica e reestruturar a economia brasileira, adaptando-a aos novos
tempos surgidos a partir da crise do petrleo. Ao mesmo tempo, porm,
optou pela manuteno do crescimento econmico, mesmo custa de
um crescente endividamento, que tornou o Brasil mais vulnervel crise
fnanceira da dcada de oitenta.
C. Insero e Conceito Internacional do Brasil
Durante o perodo Geisel, a insero e o conceito internacional do
Brasil mantiveram vrios dos traos anteriores, mas tambm sofreram
modificaes. Basicamente, o pas continuava a ser um pas em
desenvolvimento, inserido na periferia do mundo capitalista.
Em termos relativos, porm, a presena internacional do Brasil
expandira-se muito. O milagre econmico do fm da dcada de sessenta
e do incio dos anos setenta trouxera crescimento econmico, mas no
melhorara grandemente a situao social. Em consequncia, o conceito
internacional do Brasil tambm sofrera modifcaes.
C.1. Insero Internacional do Brasil
Uma vez que tanto os fatores involuntrios quanto os voluntrios
j foram examinados de maneira mais geral no item C do Captulo 1 da
Parte I, cabe agora examinar sua infuncia durante o governo Geisel.
Quanto aos fatores involuntrios permanentes, tanto a localizao quanto
a extenso territorial tiveram infuncia no traado e implementao do
pragmatismo responsvel.
No que tange localizao, a prioridade do pragmatismo responsvel
foi o desenvolvimento das relaes com seus vizinhos de um lado e
de outro do Atlntico. Assim, o governo Geisel buscou intensifcar as
relaes com os pases da Amrica Latina como um todo e principalmente
com os da Amrica do Sul, dada sua maior proximidade do Brasil.
Autonomia.indd 174 26/10/2011 14:03:43
175
O mesmo se deu no que tange frica. As relaes com o continente
negro foram priorizadas de maneira geral, mas a preferncia maior coube
aos pases da frica Ocidental, exatamente os mais prximos do Brasil,
com exceo talvez apenas de Moambique, caso em que a prioridade
maior deveu-se ao fato de ser ele uma antiga colnia portuguesa.
A localizao e, principalmente a contiguidade, estiveram tambm
na origem de uma das questes centrais da diplomacia de Geisel: as
diferenas com a Argentina no que tange construo de Itaipu. Esse
problema representou um grande obstculo ao desenvolvimento das
relaes com aquele pas e afetou as relaes brasileiras com vrios
outros, inclusive com pases africanos que optaram pela Argentina quando
a questo da consulta prvia com relao a recursos hdricos compartidos
foi discutida em foros internacionais, inclusive a Organizao das Naes
Unidas.
No obstante, a situao geogrfca no foi sufciente para mudar os
parmetros das relaes do Brasil com Cuba desde a ruptura diplomtica,
decidida em 1964. Para isso contriburam outros fatores, predominando
entre eles as diferenas ideolgicas entre os dois pases.
A extenso territorial brasileira foi sem dvida um trunfo do
pragmatismo responsvel, uma vez que toda a ideia subjacente a ele era
a de desenvolver uma poltica externa consentnea com a dimenso do
pas, da qual a extenso territorial era parte importante. Por outro lado, a
dimenso territorial brasileira era tambm um dos elementos a considerar
nas relaes com nossos vizinhos, que alimentavam desconfanas com
relao s intenes imperialistas do Brasil.
Essas desconfanas haviam sido alimentadas pela viso brasileira
introduzida pelo Baro do Rio Branco, de desenvolver uma aliana no
escrita com os Estados Unidos da Amrica, de maneira a preservar o
espao sul-americano das intromisses do grande vizinho do norte. Em
vista disso, nossas relaes com a Amrica do Sul tendiam a ser vistas
por nossos vizinhos como fruto de um subimperialismo norte-americano
na regio.
A poltica externa do Governo Geisel buscou em consequncia
mostrar que, se por um lado, o Brasil pretendia aumentar sua insero
internacional de maneira a adequ-la a sua dimenso, por outro lado
estava disposto a desenvolver relaes igualitrias e de interesse mtuo
com seus vizinhos.
Autonomia.indd 175 26/10/2011 14:03:43
176
Os fatores involuntrios que mudam a longo prazo, entre eles
o tamanho da populao e a dimenso econmica, tambm tiveram
infuncia importante no pragmatismo responsvel. Ambos os fatores,
ao lado da dimenso do territrio, so importantes para medir o peso
especfco brasileiro no contexto internacional.
A populao brasileira em 1974, ao iniciar-se o governo Geisel, era de
cerca de 110 milhes. No obstante seu nvel educacional baixo, o simples
nmero j era impressionante em comparao com o nvel populacional
da maior parte dos pases. Alm disso, os esforos de alfabetizao e
o maior acesso ao ensino de todos os nveis, inclusive o universitrio,
contribura para, em um extremo, reduzir a taxa de analfabetismo e no
outro, aumentar o nmero absoluto e relativo de estudantes universitrios
no Brasil.
A dimenso econmica brasileira tambm aumentara no decorrer da
dcada. O produto interno bruto crescera em mdia 7%, tendo atingido
a dois dgitos em alguns anos.
Quanto aos fatores voluntrios, cabe um exame apenas muito
geral da influncia das polticas adotadas na insero internacional
brasileira, uma vez que as questes relacionadas com a poltica
interna j foram examinadas e as de poltica externa sero vistas
mais abaixo.
Dado o carter autoritrio do regime, as decises foram centralizadas
e no h maior distncia entre a deciso poltica e sua implementao.
Alm disso, no governo Geisel essa centralizao foi ainda mais
pronunciada do que nos governos anteriores, quando a infuncia de
outros chefes militares era maior.
No que tange poltica interna, a deciso de manter o crescimento
econmico acelerado apesar da crise econmica foi a que teve maior
influncia na insero internacional do Brasil. Em vista dela, foi
necessrio ao Brasil utilizar uma proporo maior de poupana externa
para promover o desenvolvimento. Essa poupana chegou ao Brasil de
duas maneiras principais: atravs de investimentos e de emprstimos
estrangeiros. Isso aumentou a dependncia brasileira de capitais externos
e levou o Brasil a buscar ativamente esses capitais no exterior.
A poltica externa, por outro lado, teve uma infuncia maior na
insero internacional brasileira. Tal poltica tinha como objetivo central
promover o desenvolvimento econmico brasileiro atravs da reduo
Autonomia.indd 176 26/10/2011 14:03:43
177
da dependncia, principalmente com relao aos Estados Unidos da
Amrica, mediante a diversifcao das dependncias.
Nesse sentido, o Brasil levou avante seu objetivo de globalizao
das relaes internacionais, independentemente de questes ideolgicas.
A relao com os Estados Unidos da Amrica viu-se enfraquecida e
novos parceiros surgiram. No mundo desenvolvido, destacaram-se a
Europa Ocidental, sobretudo a Alemanha, e o Japo. No mundo em
desenvolvimento, foram fortalecidas as relaes com a Amrica Latina,
a frica, principalmente Ocidental, e o Oriente Mdio.
O Brasil tambm intensifcou suas relaes com a Europa Oriental
e iniciou relaes diplomticas com a China continental. Fortaleceu
ademais as relaes sub-regionais e globais, principalmente nos diversos
foros das Naes Unidas. Em consequncia, o pas empreendeu grandes
mudanas em sua insero internacional.
D. O Panorama Internacional
O panorama internacional no perodo de 1974 a 1979 foi caracterizado
por uma grande desestruturao da ordem que havia surgido depois da
Segunda Guerra Mundial. Tal desestruturao deveu-se a uma srie de
mudanas resultantes principalmente do fm da quase total dominao
da cena internacional por parte dos Estados Unidos da Amrica
531
.
Essas modifcaes iniciaram-se em agosto de 1971, com a deciso
do Presidente Richard Nixon de desligar o dlar do padro ouro. Os
Estados Unidos vinham sofrendo um crescente dfcit comercial e Nixon
decidiu desvalorizar o dlar para tentar reverter a situao.
O presidente norte-americano iniciou assim sua nova poltica
econmica, que incluiu controles sem precedentes de salrios e preos em
tempos de paz. O desligamento do padro ouro, por sua vez, representou
o fm do principal pilar do sistema fnanceiro erigido em Bretton Woods.
Com efeito, Nixon instou na ocasio os principais parceiros dos
Estados Unidos da Amrica a valorizarem suas moedas, uma vez que o
dlar, como moeda em que todas as outras se expressavam, no podia
ser unilateralmente desvalorizado. Tambm anunciou que os Estados
Unidos estavam suspendendo a livre conversibilidade do dlar em ouro.
531
Kissinger, H. Diplomacy, p. 703.
Autonomia.indd 177 26/10/2011 14:03:43
178
Os problemas enfrentados pela economia norte-americana no
incio da dcada de setenta eram similares aos dos demais pases
industrializados. Entre eles, a incerteza sobre se era possvel manter altos
nveis de emprego sem infao ou se a busca de estabilidade dos preos
reduziria o crescimento econmico.
Os problemas vividos pelos Estados Unidos, por um lado, e
o crescimento da Europa Ocidental e do Japo, por outro, haviam
intensificado o multipolarismo econmico e, em alguma medida,
o multipolarismo poltico, os quais passaram a conviver com um
bipolarismo estratgico.
O novo panorama internacional foi tambm marcado pelo
fortalecimento da dtente entre as duas superpotncias mundiais, que
abriu novos espaos de cooperao, no s entre ambas, mas tambm
entre outros pases aliados a cada um dos blocos. Paralelamente, a
cooperao entre os pases em desenvolvimento intensifcou-se nos foros
multilaterais, regionais e bilaterais, gerando expectativas, mas tambm
frustraes.
Nesse contexto, ressalte-se a ascenso da Organizao dos Pases
Produtores de Petrleo (OPEP), que ensejou, naquele momento, a
reverso da tendncia histrica de deteriorao dos preos de um produto
de base mais escasso poca do que a maior parte dos outros o petrleo.
Essa foi tambm a nica poca em que os pases desenvolvidos
transferiram recursos macios para os pases em desenvolvimento com
uma taxa de juros real muito atraente, devido liquidez prevalecente nos
euromercados, acelerada pelos petrodlares.
O aumento dos preos do petrleo criou, porm, uma srie de
difculdades adicionais para a maior parte dos pases em desenvolvimento
dele dependentes, entre eles o Brasil. Com efeito, os pases desenvolvidos
lograram corrigir rapidamente as cotaes internacionais de seus
produtos, o que aumentou o preo das exportaes de manufaturados. Ao
mesmo tempo, contraram a atividade produtiva, levando ao fenmeno
da estagfao.

A distenso
A distenso iniciara-se com o governo Kennedy e prosseguira em
1963 com Johnson. Do lado sovitico, comeara no perodo Kruschev e
Autonomia.indd 178 26/10/2011 14:03:43
179
no s continuara, mas tambm se intensifcaria cada vez mais sob a era
Brejnev, iniciada em 1964. No campo militar, discutia-se o desarmamento
parcial e o controle de armamentos, no campo poltico aumentava a
cooperao e no campo econmico-comercial crescia o intercmbio
bilateral.
Teve muita infuncia na poltica externa brasileira a mudana
qualitativa operada no panorama internacional em consequncia da
dtente entre os EUA e a URSS
532
.
As relaes Leste-Oeste tinham chegado a um impasse instvel.
Nixon, muito embora pretendesse impedir a ampliao da esfera
comunista, decidira no fazer da transformao da URSS uma
precondio para negociar com ela
533
.
Com isso, os EUA puderam tomar a iniciativa, j que precisavam
de um espao para deixar o Vietn, onde a interveno norte-americana
transformara-se em uma grande dor de cabea. Para preparar essa sada,
Nixon enunciou em Guam, logo aps sua posse em 1969, o que veio a ser
conhecido coma a Doutrina Nixon. Segundo ela, os Estados Unidos
proveriam um guarda-chuva nuclear e manteriam seus compromissos
escritos, inclusive sua presena no Extremo Oriente. Reduziriam, porm,
seu apoio aos aliados e as naes asiticas teriam de arcar com o maior
nus para sua defesa
534
.
Logo a seguir, em novembro de 1969, as conversaes para a
limitao de armas estratgicas (SALT) iniciaram-se em Helsinki e o
Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares (TNP) foi assinado
em 24 de novembro do mesmo ano.
A guerra do Vietn prosseguiu mais lentamente em 1969, mas em
abril de 1970 a luta se alastrou ao Camboja. Em 1970, quando o confito
prosseguia, Nixon declarou que uma era de negociao substituiria a
de confrontao (Enciclopdia Britnica, volume 9, p. 776). Manteve
ademais o esforo de vietnamizao do confito e reduziu paulatinamente
as foras norte-americanas para menos de 70.000 homens no incio de
1972.
Tambm a URSS tinha razes para manter a trgua com os Estados
Unidos da Amrica, pois tinha exrcitos em duas fronteiras a milhares
532
533
Kissinger, H. Op. cit., p. 713.
534
Idem, p. 708.
Autonomia.indd 179 26/10/2011 14:03:43
180
de quilmetros uma da outra com a Europa e com a China. O confito
com a China aumentara, tendo-se inclusive registrado enfrentamentos ao
longo do rio Ussuri em 1969, e a URSS queria explorar novas solues
polticas, principalmente devido aproximao dos EUA com aquele
pas (Kissinger. Ibid., p. 713). Alm disso, as difculdades econmicas
levaram a URSS a procurarem assistncia fnanceira e tecnolgica.
A Unio Sovitica parecia ver como origem da dtente o fato de que
as foras do socialismo haviam-se tornado to poderosas que o mundo
capitalista j no podia conter seu avano. Por isso, muito embora no
nvel das relaes entre os Estados existisse uma distenso, a disputa e
a vigilncia ideolgica deveriam prosseguir.
Para os Estados Unidos, porm, a dtente parecia signifcar uma
reconciliao permanente e talvez uma convergncia de dois sistemas
sociais de industrializao avanada. Muitos observadores colocavam
a culpa da confrontao nos Estados Unidos, acusando-os de provocar
uma atitude de reao da Unio Sovitica contra as iniciativas norte-
americanas de corrida armamentista.
Em 1971, os negociadores das Conversaes para a Limitao
de Armas Estratgicas (SALT) chegaram a um acordo para limitar os
msseis antibalsticos. Em 1972, Nixon declarou que as condies para
uma ordem mundial estvel estariam no exerccio responsvel do poder
por um pentagrama formado pelos Estados Unidos, Unio Sovitica,
Repblica Popular da China, Europa Ocidental e Japo.
Com base nessa ideia, deu novos passos para desenvolver laos com
a China, que foram formalizados no vero de 1971, quando o Secretrio
de Estado Henry Kissinger visitou Pequim. Em fevereiro de 1972 foi a
vez de Nixon fazer uma visita China, completando uma reaproximao
aps um afastamento de vinte e um anos. A visita China representou um
fortalecimento da posio norte-americana para a ida de Nixon a Moscou,
em maio do mesmo ano a primeira de um presidente norte-americano.
Durante a visita do Presidente capital sovitica, ambos os pases
anunciaram um grande avano na limitao das armas nucleares.
Tambm concluram um acordo comercial bilateral, alm de iniciarem
o desenvolvimento de projetos comuns nas reas cientfca e espacial
(Enciclopdia Britnica, volume VII, p. 364).
Em 1972 novos passos de aproximao com a Unio Sovitica
foram dados. A Unio Sovitica aceitou a participao dos Estados
Autonomia.indd 180 26/10/2011 14:03:43
181
Unidos em uma Conferncia Europeia de Segurana e Cooperao. Uma
conferncia separada para a reduo das foras militares na Europa foi
tambm organizada e ambas tiveram lugar em 1973, a primeira com 35
pases em Helsinki e a segunda com 11 pases em Viena, entre a OTAN
e o Pacto de Varsvia.
A relao triangular entre os EUA, a URSS e a China tambm levou
a uma srie de grandes mudanas no mundo. Tornou possvel colocar
um fm Guerra do Vietn em janeiro de 1973, mediante um acordo
que inclua o cessar fogo, a retirada das tropas e conselheiros militares
norte-americanos do Vietn do Sul, o retorno de prisioneiros de guerra
e a criao de uma Comisso Internacional de Controle e Superviso.
Tambm foi concludo um acordo sobre Berlim. No fnal da dcada
de sessenta, com o apoio norte-americano, a Repblica Federal da
Alemanha j havia iniciado um esforo de normalizao das relaes
com seus vizinhos da Europa Oriental, principalmente a Polnia e a
Repblica Democrtica Alem.
A Unio Sovitica aceitou essa poltica e o Chanceler Willy Brandt,
dentro de sua linha de Ostpolitik reconheceu a linha Oder-Neisse com a
Polnia, abandonando a Doutrina Hallstein, segundo a qual a Repblica
Federal da Alemanha romperia com qualquer pas que reconhecesse a
Repblica Democrtica Alem. Brandt estabeleceu relaes com os pases
da Europa Oriental e desenvolveu negociaes com a Alemanha Oriental
para tornar possvel a visita de alemes ocidentais a parentes no Leste.
Tambm aceitou a coexistncia das duas Alemanhas e resolveu-se a questo
de Berlim, na medida em que a Unio Sovitica aceitou reconhecer
formalmente o acesso de Berlim Ocidental ao ocidente.
Em 1973, as duas Alemanhas foram admitidas na ONU e a Repblica
Democrtica Alem foi reconhecida por grande parte da comunidade
internacional. Em 1974, os Estados Unidos reconheceram aquele pas e
estabeleceram relaes diplomticas, abrindo uma Embaixada em Berlim
Oriental (Enciclopdia Britnica, volume 9, p. 777).
Em junho de 1973, Leonid Brezhnev visitou os Estados Unidos,
fortalecendo a dtente, mas a guerra rabe-israelense em outubro do
mesmo ano trouxe difculdades para a relao. Kissinger desenvolveu
negociaes ativas com as duas partes, dando incio ao processo de paz
entre Israel e os rabes, com um cessar fogo entre Israel e o Egito em
novembro do mesmo ano e entre Israel e a Sria, em meados de 1974.
Autonomia.indd 181 26/10/2011 14:03:43
182
Os esforos para desenvolver a dtente prosseguiram, muito embora
a Unio Sovitica tenha continuado a apoiar aes ofensivas em vrios
quadrantes. Deu apoio guerra de outubro de 1973, dos rabes contra
Israel, equipou as foras do Vietn do Norte, que em 1975 derrotaram
o Vietn do Sul, ajudou os revoltosos em Angola e Moambique e o
regime pr-sovitico no Chifre da frica, que comandava uma ligao
martima vital entre o Canal de Suez e o Mar Vermelho, transformando-
se em um poder realmente global.
Em 1975, j no Governo Ford, a Conferncia de Segurana
Europeia, concluiu o Acordo Final de Helsinki, com suas trs vertentes:
a poltica, a econmica e a de direitos humanos. A dtente havia assim
introduzido uma nova fuidez na diplomacia europeia (Kissinger, Ibid.,
p. 733).
A dtente tambm abriu espaos para a oposio ao condomnio
EUA-URSS, e o Brasil resolveu buscar novos caminhos, inclusive para
compensar o esfriamento das relaes com Washington e para perseguir
seu objetivo de tornar-se uma potncia signifcativa no fm do sculo
XX (Prez Llana, Ibid., p. 559).
Na poca do Governo Geisel, a dtente teve grandes progressos.
Isso deveu-se a mudanas na viso norte-americana, para as quais
muito contribuiu a derrota no Vietn, e na atitude sovitica, que passou
a apresentar uma dose cada vez maior de pragmatismo, contribuindo
para a mudana do sistema internacional.
A partir dos acordos de limitao armamentista SALT-I (1972),
a URSS havia avanado, alcanando os EUA em poderio militar.
Enquanto isso, os aliados dos EUA (Europa Ocidental e Japo),
negavam-se a intensifcar a colaborao com os EUA, preferindo
realizar investimentos produtivos para aumentar sua capacidade de
competio internacional (Cervo e Bueno, Ibid., p. 350).
J a China demonstrava desde a ruptura com Moscou, nos anos
sessenta, maior instabilidade na poltica externa. Adotava uma atitude
extremada, conclamando os pases em desenvolvimento a uma
revoluo.
A teoria dos trs mundos, defendida por Deng Xiaoping em 1974
nas Naes Unidas, buscava convencer os pases da periferia a se
associarem s naes desenvolvidas intermedirias (Europa e Japo), para
erradicarem a hegemonia das superpotncias. Essa ideia foi abandonada
Autonomia.indd 182 26/10/2011 14:03:43
183
por Xiaoping no fim do governo Geisel, a favor de uma coalizo
antissovitica, passando frente unida contra o social-imperalismo
(Cervo e Bueno, Ibid., p. 351).

O decrscimo da importncia relativa dos EUA
Alm da dtente tambm abriu novos campos para pases emergentes
como o Brasil o decrscimo do peso hegemnico dos EUA, cuja
superioridade nuclear e supremacia poltica e econmica estavam-se
reduzindo (Kissinger, Ibid., p. 703). Tal decrscimo deveu-se a vrios
razes, principalmente ao escndalo de Watergate e aos problemas com
o Vietn, que alm de levar o gigante do norte a concentrar atenes
naquela parte do mundo contribuiu para reduzir a autoestima do povo
norte-americano.
O caso Watergate minou o segundo mandato de Nixon. As primeiras
notcias sobre o caso apareceram em junho de 1972 e foram complicadas
com a renncia do Vice-Presidente, Spiro Agnew, acusado de evaso de
impostos. Gerald Ford foi aprovado pelo Congresso como Vice-Presidente
e acabou chegando Presidncia quando Nixon renunciou, em agosto de
1974. Os problemas no Sudeste Asitico aumentaram as presses internas
para que os Estados Unidos reduzissem suas obrigaes internacionais.
A economia norte-americana tambm viu reduzido seu crescimento
e competitividade no mercado internacional. Em termos econmicos,
Celso Furtado mencionou que, ao trmino da reconstruo europeia, em
1955, o PIB conjunto dos quatro maiores pases da Europa Ocidental
correspondia a 42 % do dos Estados Unidos. Em 1978 essa proporo
passara para 85 % (Camargo, Ibid., p. 86).
A perda de competitividade norte-americana deu-se no apenas no
mercado internacional, mas tambm no prprio mercado interno. Aquele
pas passou a sofrer maior concorrncia da Comunidade Europeia, do
Japo e dos chamados pases recentemente industrializados NICs
entre eles o Brasil.
Essa nova situao provocou reaes dos produtores, que se sentiram
ameaados e passaram a exercer presses protecionistas. O governo norte-
americano passou ento a adotar prticas unilaterais de proteo muito
mais agressivas, tais como o chamado Trade Act, adotado em 1974, que
defnia prticas unilaterais de comrcio e previa medidas para atac-las.
Autonomia.indd 183 26/10/2011 14:03:43
184
Nixon adotou uma atitude ambivalente, buscando combinar ao
mesmo tempo uma espcie de altrusmo norte-americano, no estilo
wilsoniano, com uma Realpolitik, em que pretendia manter um equilbrio
de poder baseado na permanncia da fora dos Estados Unidos, Europa,
URSS, China e Japo (Kissinger, Ibid., pp. 705 e 706).
Contudo, a deciso da OPEP de aumentar os preos do petrleo
mudara bastante essa situao. O equilbrio ansiado por Nixon fora
abalado e a situao econmica dos pases capitalistas avanados tornara-se
mais difcil. Tanto os Estados Unidos quanto vrios pases europeus e o
Japo tornaram-se defcitrios e entraram em recesso profunda.
A resposta dos pases industrializados crise do petrleo foi a de
buscar recuperar-se e passar adiante seu dfcit, atravs do aumento
dos preos internacionais dos produtos industrializados. Isso onerou
profundamente os pases em desenvolvimento no produtores de petrleo
(Camargo, Ibid., p. 40).
O fm do monlito ideolgico do regime comunista
Tambm do lado Leste, as coisas haviam mudado substancialmente.
As revelaes sobre a brutalidade estalinista, por parte de Khrushchev,
em 1956 e principalmente a invaso sovitica da Tchecoslovquia, em
1968, haviam reduzido o apelo ideolgico do comunismo no resto do
mundo. Mais importante ainda, a ciso entre a China e a URSS destrura
a pretenso sovitica de aparecer como lder de um movimento comunista
unifcado (Kissinger, Ibid., p. 704).
A emergncia de novos focos de poder
O cenrio mundial tambm sofrera grandes modifcaes nos ltimos
anos. A bipolaridade, que havia predominado desde a Segunda Guerra
Mundial, embora mantida em termos estratgicos, enfraquecera-se
com a emergncia de novos focos de poder econmico, principalmente
a Europa e o Japo. Os pases em desenvolvimento, inclusive vrias
naes latino-americanas, tambm viram aumentada sua participao
nas decises internacionais.
A Europa Ocidental voltara-se cada vez mais sobre si mesma,
buscando desenvolver sua unidade jurdica e econmica. Preocupada
Autonomia.indd 184 26/10/2011 14:03:43
185
com problemas internos, tendia a exercer um papel menos signifcativo
na poltica mundial. Mas tambm buscava falar cada vez mais com uma
s voz na arena internacional.
O Japo, por sua vez, adotara desde 1957 um modelo muito
especfco de poltica externa. Tal modelo baseara a segurana nacional
na cooperao internacional e na independncia econmica.
A partir de 1969, o pas efetivamente renunciara ademais ao poder
nuclear, garantindo, porm seus prprios meios de defesa interna e
privilegiando as relaes regionais, o que abriu o caminho para uma
progressiva desamericanizao (Cervo e Bueno, Ibid., p. 352).
A poltica dos cinco grandes permitiu tambm um maior espao de
manobra para os pases em desenvolvimento. Esses aumentaram sua
coeso, em um processo que se iniciara na dcada de sessenta, defendendo
as ideias de desenvolvimento, que no fguravam na agenda dos grandes.
Com base nessa perspectiva, vrios pases em desenvolvimento,
entre eles o Brasil, buscaram revalorizar sua conexo com a Europa,
que se encontrava em uma posio semelhante ante os perigos do
chamado congelamento do poder mundial. A Europa tambm pretendia
benefciar-se do esprito da dtente, ampliando seu espao poltico
internacional, atravs de um dilogo mais igualitrio com os EUA e a
instrumentao de uma poltica europeia ante os pases socialistas e os
pases em desenvolvimento (Prez Llana, Ibid., p. 560).
Tambm as possibilidades que oferecia o multipolarismo econmico,
com o aparecimento, na dcada de sessenta, de novos centros de poder
econmico no mundo capitalista, principalmente entre as economias
europeias, dava aos pases perifricos a possibilidade de redefnir sua
dependncia, trazendo-lhes novas alternativas econmicas e tecnolgicas.
Os pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, buscaram nos
pases europeus e no Japo, mais investimentos e tecnologia de ponta.
Tambm o novo mercado do eurodlar facilitou o acesso dos pases mais
pobres, principalmente os emergentes, ao mercado de capitais europeu
(Prez Llana, Ibid., p. 560).
No campo poltico, o Brasil encontrou na Europa a habilitao
como um ator credenciado para o desenvolvimento de uma colaborao.
O poder poltico tambm se modifcou, tanto porque a dtente abriu novos
espaos de atuao poltica quanto porque novas constelaes surgiram
para alm de um mundo puramente bipolar.
Autonomia.indd 185 26/10/2011 14:03:43
186
Por isso, vrias naes que tinham valores comuns a nvel poltico
ideolgico encontravam-se agora separadas por diferentes status
econmicos ou, como demonstrado pelo confito sino-sovitico, por
interesses estratgicos e militares diversos (Silveira explica em Londres
a poltica externa brasileira Resenha II, n. 8 outubro, novembro e
dezembro de 1975).
Com isso, houve uma redefinio das relaes entre pases
desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Nessa poca, foi levado a
cabo, por exemplo, o levantamento das sanes contra Cuba, efetivado
na Costa Rica, com base em argumentos relacionados com a dtente, e
no a partir do exame restrito das relaes interamericanas e dos aspectos
jurdicos e polticos do TIAR (conferncia do Embaixador Azeredo da
Silveira na Universidade de So Paulo, em 14/8/75 Resenha).
A colaborao entre os pases em desenvolvimento
Na Organizao das Naes Unidas, a admisso de um grande nmero
de novos membros transformou radicalmente a Assembleia Geral das
Naes Unidas. O bloco afro-asitico tornou-se muito superior em nmeros
com relao aos membros fundadores e os vestgios do colonialismo quase
desapareceram (Enciclopdia Britnica, vol. 9, p. 776).
A frente dos pases em desenvolvimento, que surgira na dcada
de sessenta, aps a independncia dos pases africanos, continuara
a desenvolver-se na primeira metade da dcada de setenta. Tendo
como manifestaes pioneiras a Conferncia de Bandung, em 1955,
e a constituio do movimento no alinhado, ela continuou a atuar
no sentido de uma negociao permanente no mbito das Naes
Unidas e seus organismos especializados, buscando um deslocamento
do confronto Leste-Oeste para o dilogo Norte-Sul (Cervo e Bueno,
Ibid., p. 353).
O Grupo dos 77 tomou a dianteira e demandava uma reforma da
ordem econmica internacional para reduzir as disparidades econmicas
entre os ricos e pobres.
Sua principal luta estava centrada na criao de uma nova ordem
econmica internacional, que superasse a injustia e a desigualdade no
mundo. Inicialmente pretendia tornar mais igualitrio o sistema de trocas
internacionais, mas aos poucos foram-se agregando exigncias adicionais,
Autonomia.indd 186 26/10/2011 14:03:43
187
como o controle sobre os recursos naturais pelos Estados, a reforma das
fnanas internacionais e uma maior integrao Sul-Sul.
Aps dcadas de negociaes, foram aprovados em 1974 os principais
textos das Naes Unidas sobre o dilogo Norte-Sul e a nova Ordem
Econmica Internacional. Naturalmente esses textos representaram, mais
que um progresso concreto, um avano conceitual, uma vez que no eram
obrigatrios (Cervo e Bueno, Ibid., p. 353).

O nacionalismo na Amrica Latina

Por vrias razes endgenas, que no caberia examinar aqui, alm
de vrias causas internacionais, registrou-se na poca a ecloso de um
sentimento nacionalista na Amrica Latina, que levou afrmao da
soberania contra a interferncia norte-americana nas decises internas
de cada pas (Camargo, Ibid., p. 43).
Tambm desapareceram na Amrica Latina as ameaas de grupos
ideolgicos de esquerda em vrios pases. O Presidente da Bolvia,
Juan Jos Torres, fora retirado do poder em 1971, o socialismo perdera
sua batalha no Chile em 1973 e no Cone Sul imperavam os governos
militares.

A atuao da OPEP
A atuao da OPEP marcou profundamente a dcada de setenta.
A Organizao fora criada em janeiro de 1961, como um corpo
multinacional para coordenar polticas relativas ao petrleo. Em 1974
faziam parte da OPEP doze pases, a maior parte deles do Oriente Mdio.
Desde 1947, tinha havido tenses entre os interesses petrolferos
norte-americanos no Oriente Mdio e a poltica norte-americana de
apoio a Israel. Mas no fm dos anos sessenta as caractersticas desses
interesses mudaram, o que trouxe grandes transformaes no panorama
internacional.
Os interesses norte-americanos no que tange ao petrleo haviam-se
tradicionalmente concentrado na Arbia Saudita. O leo produzido pela
Arabian American Oil Company (Aramco) era exportado principalmente
para os mercados europeus, j que os Estados Unidos utilizavam petrleo
venezuelano, alm do produzido internamente.
Autonomia.indd 187 26/10/2011 14:03:43
188
Nos anos sessenta, com o aumento da demanda, o mercado
transformou-se de vendedor em comprador. Alm disso, a nova legislao
ambiental norte-americana provocou um aumento da demanda de petrleo
com baixo teor de enxofre, existente principalmente na Lbia. Em 1969, a
monarquia lbia foi afastada por um golpe militar e o novo regime havia
nacionalizado a importao, venda e distribuio de petrleo, bem como
aumentado os impostos e o preo do petrleo.
A Guerra dos Seis Dias, em 1967, aumentara a tenso na regio. A
poltica norte-americana de apoio a Israel levou os Estados Unidos a se
isolarem na ONU, onde mesmo seus aliados mais prximos adotaram
posies diferentes. Os estados rabes lograram ligar sua causa aos
movimentos do terceiro mundo e Israel passou a ser descrito pela
propaganda rabe como um bastio do imperialismo ocidental.
Depois da quarta guerra rabe-israelense em 1973 a guerra de Yom
Kippur os pases rabes tomaram a deciso de impor um bloqueio
seletivo s exportaes de petrleo, em reao poltica norte-americana
em favor de Israel. Aquele pas decidiu no cumprir a Resoluo 242 da
ONU, que decidira a evacuao das terras rabes ocupadas por Israel
(Camargo, Ibid., p. 57) e dentre os fornecedores do Golfo Prsico apenas
o Ir manteve seus fornecimentos (Enciclopdia Britnica, Ibid.).
Alm disso, sete pases do Golfo Prsico Arbia Saudita, Ir,
Coveite, Iraque, Abu Dhabi, Qatar e Dubai decidiram aumentar
os preos do petrleo sem consultar as companhias que detinham o
monoplio das exportaes. Logo foram seguidos pela Venezuela,
Equador, Bolvia, Indonsia e ndia
535
.
A deciso da OPEP visava no apenas buscar resolver a questo
dos territrios ocupados, mas tambm reduzir os preos dos produtos
importados pelos produtores, buscando afetar as relaes de troca entre
produtores e consumidores do produto.
Vrios pases desenvolvidos foram muito afetados pela medida
sobretudo o Japo, que importava 99% do petrleo que consumia. Os
Estados Unidos compravam no exterior 1/3 do petrleo utilizado, mas
tambm estavam ligados s empresas que exerciam o monoplio da
venda. Propuseram em consequncia uma frente de pases consumidores
e chegaram a pensar numa invaso armada do Oriente Mdio
536
.
535
Camargo Sonia, Op. cit., p. 58.
536
Idem.
Autonomia.indd 188 26/10/2011 14:03:43
189
A iniciativa no prosperou, pois muitos pases decidiram concluir
acordos bilaterais com os pases produtores, em negociaes que
excluam as companhias petrolferas. Estas, por sua vez, resolveram
investir em pases rabes
537
.
O aumento dos preos de petrleo levou sbita passagem de
recursos dos pases consumidores para os produtores, os quais no tinham,
porm, sistemas fnanceiros capazes de absorver esses novos recursos. Por
outro lado, o aumento cumulativo dos preos dos derivados de petrleo
levou transformao da estrutura de produo e de transporte.
Mais que tudo, porm, mostrou que era possvel aos pases dominados
reverter a situao de dependncia vertical em que se encontravam,
dando-lhes uma nova fora.
O Brasil, como pas em desenvolvimento, no fora atingido pelo
boicote, mas temia s-lo no futuro, devido a seus laos com a poltica
norte-americana com relao a Israel e suas ligaes com o colonialismo
portugus
538
.
A crise econmica internacional
O incio do Governo Geisel coincidiu com a mais sria crise
econmica mundial desde o fm da Segunda Guerra Mundial, a qual
guardou inclusive alguns paralelos com a crise de 1929. A crise comeara
com o colapso do sistema monetrio internacional e a desvalorizao do
dlar, mas intensifcou-se com a crise energtica e a guerra do Oriente
Mdio em 1973. Trs dcadas de crescimento ininterrupto haviam criado
presses sobre as fontes de produtos de base e vrios economistas previam
um fm para a expanso econmica global.
poca de Geisel, a crise econmica brasileira teve, pois razes
predominantemente exgenas. Revestiu-se tambm de mltiplos
aspectos, merecendo destaque: 1) a crise energtica; 2) a escassez
de alimentos e de produtos de base essenciais, principalmente os
derivados da gasolina; 3) a instabilidade do sistema monetrio, que
buscava estabelecer novas regras; 4) a crescente infao nos pases
industrializados, que desafava os preceitos construdos por Lorde
Keynes; 5) a queda do ritmo de crescimento dos pases industrializados,
537
Ibidem.
538
Autonomia.indd 189 26/10/2011 14:03:43
190
seguida por altas taxas de desemprego; 6) os grandes desequilbrios
nas transaes econmicas internacionais; 7) uma grande distoro nos
mercados fnanceiros internacionais, que j vinham sofrendo abalos com
as desvalorizaes sucessivas do dlar e com as valorizaes do franco
suo, do marco alemo e do iene japons. Essa distoro esteve ligada
timidez do sistema bancrio em trabalhar com um volume de recursos
muito maior que antes o novo mercado de eurodlares concentrado
em um nmero pequeno de capitalistas, aos quais os pases produtores
de petrleo acorreram para aplicar seus novos recursos
539
.
Mas a economia mundial refez-se rapidamente e, pouco depois da
posse de Geisel, os pases produtores de petrleo j haviam comeado
a importar e a consumir mais, de maneira que o excesso de liquidez
resultante das exportaes de petrleo era bem menor do que havia sido
previsto.
A situao precria de alguns pases desenvolvidos, como a Itlia,
tambm estava melhorando e pases como o Japo, que haviam sido muito
afetados pela crise do petrleo, haviam logrado obter saldos comerciais
positivos. Alm do mais, a taxa de juros, que havia variado muito, estava
comeando a equilibrar-se e os pases desenvolvidos optaram por uma
poltica antirrecessiva
540
.

O Crescimento das Empresas Transnacionais
O grande crescimento das empresas transnacionais transformou-as
em interlocutores muito mais importantes no perodo. Seus interesses e
sua atuao desenvolveram-se cada vez mais para alm dos interesses
especfcos de cada Estado. O aumento de liquidez internacional e a
expanso econmica das empresas multinacionais levaram-nas a estender
seus investimentos no mundo, inclusive nos pases em desenvolvimento.
A Globalizao da Poltica Internacional
Em meados da dcada de setenta o mundo mudara muito e no se
sabia claramente que tipo de confgurao surgiria como consequncia do
539
Artigo do Embaixador Antonio Francisco Azeredo da Silveira ao Jornal do Brasil, em 14 de
maio de 1975.
540
Resenha de Poltica Exterior. Ano II. N 5.
Autonomia.indd 190 26/10/2011 14:03:43
191
declnio norte-americano, do policentrismo comunista e da emergncia
do Terceiro Mundo. O que era certo, porm, que a poltica internacional
tornara-se global, na medida em que um evento ocorrido em qualquer
parte poderia ganhar proeminncia mundial sem que fosse regulado
por uma autoridade central. As naes democrticas ocidentais eram
tambm uma minoria, uma vez que regimes autoritrios ou totalitrios
eram a maioria, e persistia a possibilidade de destruio do mundo pelo
perigo nuclear.

Autonomia.indd 191 26/10/2011 14:03:44
Autonomia.indd 192 26/10/2011 14:03:44
193
A. Consideraes Gerais
Lanado pelo Presidente Ernesto Geisel e seu Chanceler Antonio
Francisco Azeredo da Silveira, que permaneceu na Chefa do Ministrio
das Relaes Exteriores durante todo o Governo, o pragmatismo
responsvel representou uma nova estratgia de insero internacional
do Brasil.
O pas liberou-se de vises de lealdade a aliados tradicionais e de
vnculos ideolgicos, buscando adaptar-se s mudanas internacionais,
principalmente crise do petrleo. Desenvolveu uma poltica externa
mais autnoma e efetuou mudanas sensveis em suas relaes bilaterais,
regionais e multilaterais
541
.
O pragmatismo como sinnimo de fexibilidade na poltica externa
no foi uma novidade do perodo Geisel, embora o termo nunca tivesse
sido usado antes para descrev-la. E a vertente autnoma da poltica
externa brasileira j se havia iniciado no governo Costa e Silva, mas se
intensifcou sob o impacto das mudanas no panorama internacional.
A poltica externa introduzida pelo Presidente Geisel caracterizou-se
pela intensifcao do multilateralismo, do regionalismo e das aes
541
Roett, R. Authoritarian Capitalism.
Captulo 2
Caractersticas do Pragmatismo Responsvel
Autonomia.indd 193 26/10/2011 14:03:44
194
bilaterais, alm de mudanas importantes, tais como o abandono do
apoio ao colonialismo portugus e o reconhecimento de Angola, uma
nova proximidade com os pases rabes e o voto antissionista nas Naes
Unidas, o estabelecimento de relaes com a China Comunista e a
diversifcao das relaes com os pases desenvolvidos, principalmente
a Alemanha e o Japo.
As relaes com os Estados Unidos da Amrica perderam terreno,
embora aquele pas tenha permanecido como o principal investidor e
parceiro comercial. O Brasil expandiu sua presena em cenrios at
ento considerados secundrios e reviu os padres de relacionamento
com a Amrica Latina, a frica, o Oriente Mdio e o Extremo Oriente.
A nova confgurao do poder mundial, aliada aos desdobramentos
internos e principalmente maior pujana econmica, deram ao Brasil
maior poder de negociao internacional. Tambm abriram novas
perspectivas que levaram o pas a rever sua aliana no escrita com os
Estados Unidos da Amrica
542
.
Tais mudanas refletiram tambm uma radicalizao dos
interesses nacionais permanentes do Brasil, expressado em um projeto
de desenvolvimento econmico, que se iniciara nos anos 30
543
. O
pragmatismo responsvel manteve, contudo, a funo supletiva de
apoio ao projeto nacional-desenvolvimentista, buscando garantir meios
de implementao da nova estratgia governamental para enfrentar a
crise do petrleo e tentar manter o crescimento econmico. Tambm foi
mantida a associao funcional com o projeto de Brasil grande potncia,
que atingira seu pice no Governo Mdici.
A nova poltica externa teve, pois, as caractersticas necessrias para
seu desempenho, tais como universalismo e autonomia, fexibilidade
e ajustabilidade, dinamismo e coragem
544
. Ao mesmo tempo, porm,
levou a cabo uma reviso da agenda de relaes bilaterais, regionais e
multilaterais do pas
545
.
De todos os aspectos do governo Geisel, talvez a poltica externa
tenha sido a menos criticada. Ao contrrio, muitos tenderam a exalt-la,
542
Camargo, S. Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil, pp. 86-87.
543
Garcia. Seminrio ALCA: Riscos e Oportunidades para o Brasil.
544
Cervo, A. e Bueno, C. A Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 358.
545
Lessa. Brasil, EUA e Europa Ocidental no Contexto do Nacional Desenvolvimentismo.
Autonomia.indd 194 26/10/2011 14:03:44
195
CARACTERSTICAS DO PRAGMATISMO RESPONSVEL
por seu dinamismo e criatividade
546
, tendo havido uma coeso de vrios
segmentos sociais em torno das linhas adotadas
547
.
Geisel buscou o consenso interno para fortalecer sua posio e, por
mais paradoxal que parea, um governo militar de direita desenvolveu
uma poltica externa progressista e democrtica, classifcada por alguns
como uma poltica de esquerda. Com o desenvolvimento dos cursos de
ps-graduao, a Academia comeou a produzir vrias anlises, a maioria
das quais apoiava a poltica externa brasileira.
Mesmo a imprensa, que se tornara cada vez mais crtica do governo
militar, a apoiou. Apenas alguns setores mais conservadores a atacaram,
vendo nela uma opo terceiro-mundista e a ruptura de vrias tradies
da diplomacia brasileira
548
.
Carter Universal
Abandonando a poltica de fronteiras ideolgicas, o pragmatismo
responsvel retomou muitos aspectos da PEI adotada onze anos antes,
embora numa escala muito mais ampla e numa perspectiva universal,
refetindo o imenso desenvolvimento econmico experimentado pelo
pas, a partir dos fns da dcada de 60
549
. No obstante, a nova poltica
externa no levou o universalismo s ltimas consequncias, no
reatando, por exemplo, as relaes diplomticas com Cuba.
Levando em considerao a nova equao internacional, a poltica
externa modifcou-se para enfrentar os desafos que surgiam, o que
implicou em confrontos com antigos aliados, como os Estados Unidos
e Portugal, a reaproximao com alguns, como Argentina (embora com
limites estreitos) e Europa Ocidental, e a conquista de novos, como os
pases africanos e os do Oriente Mdio
550
. O pragmatismo responsvel
constituiu tambm uma ruptura do alinhamento automtico dos primeiros
governos depois de 1964.
O pragmatismo responsvel estabeleceu o princpio de autonomia
brasileira nas questes mundiais e deu ao pas margem de manobra,
546
547
Lessa, Op. cit.
548
549
Camargo, S. e Ocampo. Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil.
550
Idem, p. 41.
Autonomia.indd 195 26/10/2011 14:03:44
196
enquanto levava em considerao interesses econmicos e de segurana.
Refetiu assim um consenso nacional com relao conduta internacional
do Brasil e acomodou interesses e objetivos de uma variedade de setores
infuentes na vida econmica e poltica do pas
551
.
Defnio da Poltica Externa
Defnida na primeira reunio ministerial de seu governo, a 19 de
maro de 1974, a poltica externa de Geisel foi balizada por trs conceitos:
pragmatismo (porque lutava contra noes preconcebidas e um idealismo
puramente retrico), responsabilidade (porque seguia parmetros ticos) e
ecumenismo (porque queria viver em paz com todos os pases, rejeitando
qualquer forma de hegemonia).
Essas caractersticas no se basearam, porm, numa nova ideologia, nem
negaram o compromisso fundamental para com os princpios ocidentais
552
.
Estiveram assentadas na solidariedade e na cooperao internacional, dando
particular ateno aos vizinhos brasileiros de ambos os lados do Oceano.
A nova poltica teve duas frentes de luta. Na frente interna, o
subsistema de informaes disputava com o Itamaraty uma maior
infuncia nas decises. Na frente externa, revelia dos EUA, eram
disputados os novos mercados que se abriam, principalmente os de
ideologia marxista, como os de certos pases da frica. Alm disso, com
a oposio dos Estados Unidos, o Brasil buscou desenvolver a tecnologia
nuclear, com o apoio da Repblica Federal da Alemanha
553
.
Princpios
O pragmatismo responsvel manteve os princpios tradicionais da
diplomacia brasileira: a autodeterminao dos povos, a no interveno
em assuntos internos de outros pases, a soluo pacfca de controvrsias,
a rejeio do uso da fora e o respeito aos acordos internacionais. Mas um
conceito moderno foi acrescentado aos tradicionais: o da interdependncia,
a ser implementada a partir da cooperao internacional
554
.
551
Nazario, Op. cit., p. 71.
552
Idem, p. 27.
553
Camargo, Op. cit., p. 34.
554
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit.
Autonomia.indd 196 26/10/2011 14:03:44
197
Considerando o conceito de interdependncia como uma
caracterstica fundamental da economia internacional contempornea,
Azeredo da Silveira asseverou que o Brasil queria manter a
interdependncia horizontal, baseada na cooperao e na oportunidade
econmica equitativa, ao invs da interdependncia vertical, baseada
na subordinao econmica. Em consequncia, o principal fosso a
ser transposto no mundo era o da tomada de decises, que separava
os pases em desenvolvimento dos pases responsveis por decises
globais.
Com base nesses objetivos, o Governo Geisel distanciou-se do
confito Leste-Oeste e apoiou as decises sobre o dilogo Norte-Sul.
Como o poder de barganha resultante dessa posio era limitado, o
Brasil buscou aumentar a fora de sua poltica externa, tentando obter
um consenso interno para os objetivos e estratgias da poltica externa.
Predominncia do discurso e atuao de poltica econmica
Como o objetivo central da poltica externa era o de incrementar o
comrcio exterior e, sobretudo, o de enfrentar o grande dfcit comercial
surgido com a crise do petrleo, era natural que predominasse o discurso
e a atuao de poltica econmica. Esse discurso e atuao fzeram-se
presentes tanto no campo multilateral, lutando por uma nova ordem
econmica internacional, quanto no bilateral, buscando manter o
crescimento econmico mediante a reformulao de alianas.
Na nova constelao, perderam peso as relaes com os Estados
Unidos e cresceram as com a Repblica Federal da Alemanha e com o
Japo, que trouxeram tecnologia e investimentos, com o Oriente Mdio,
com o qual o Brasil buscou estreitar relaes para tentar garantir o
suprimento de petrleo e aumentar suas exportaes para reduzir o dfcit
comercial, e com a frica e a Amrica Latina, onde o pas buscou colocar
seus produtos industrializados.

A Crise do Petrleo e a Questo Energtica
A poltica externa brasileira foi muito infuenciada pelas consequncias
da crise do petrleo, que comprometeu uma varivel central do processo
revolucionrio: o crescimento econmico. De fato, quando ocorreu o
Autonomia.indd 197 26/10/2011 14:03:44
198
choque do petrleo a economia brasileira estava muito vulnervel, uma
vez que somente produzia 20% do produto que utilizava.
A poltica exterior preocupou-se ento em atenuar os efeitos das
crises para uma economia necessitada de petrleo, de divisas e de
mercados
555
. Teve como um dos temas principais a busca de fontes de
energia de supridores diversos, com vistas a reduzir a dependncia de
qualquer fonte nica. Essa busca levou o Brasil a procurar obter carvo
da Colmbia, Polnia e China; gs da Bolvia; energia hidreltrica do
Paraguai; petrleo do Peru, Equador, Venezuela, Mxico, Angola, Gabo,
Nigria, China e Unio Sovitica, alm dos fornecedores do Oriente
Mdio. Tambm desenvolveu projetos internos, como o programa do
lcool, a aquisio de tecnologia nuclear da Alemanha Ocidental e a
abertura de contratos de risco para a explorao do petrleo.
Objetivos
Os governos militares perseguiram sempre dois objetivos bsicos:
a segurana nacional e o desenvolvimento econmico, ambos extrados
da doutrina de segurana nacional desenvolvida pela Escola Superior de
Guerra
556
. Antes do governo Geisel, a segurana nacional era o principal
objetivo e qualquer ameaa provocada por subversivos marxistas era uma
preocupao central, porque impediria o desenvolvimento econmico.
Geisel mudou essa nfase e colocou uma prioridade maior no
desenvolvimento econmico. Seu lema passou a ser o mximo de
desenvolvimento econmico com o mnimo de segurana
557
.
Em termos gerais, a poltica externa buscaria trabalhar dentro de trs
reas de ao defnidas pelo Chanceler Azeredo da Silveira coincidncia,
negociao e divergncia dentro de trs objetivos: especifcar os pontos
de conexo tcita, maximizar os resultados das negociaes e criar um
clima favorvel soluo de problemas. Naquele momento, foram
ressaltadas trs questes: os interesses do comrcio exterior, a garantia
do suprimento de matrias-primas e produtos essenciais e o acesso
tecnologia mais atualizada
558
.
555
Perez Llana. Op. cit., p. 558.
556
Selcher, W. The National Security Doctrine, pp. 10-24.
557
558
Autonomia.indd 198 26/10/2011 14:03:44
199
Com base nessas questes, foi desenvolvida uma poltica externa
com trs temas bsicos: a redefnio da poltica nuclear, com a
assinatura de um acordo com a Repblica Federal da Alemanha e
um confronto com os Estados Unidos; a aproximao comercial com
os pases africanos; e a maior proximidade com os pases rabes
produtores de petrleo, com a ruptura com a poltica norte-americana
de apoio a Israel
559
.
O governo Geisel comeou em um momento de crise. Mas a crise
tambm teve seus elementos benfcos, na medida em que gerou um
ambiente mais dinmico para a poltica externa brasileira, ajudando
a encontrar solues criativas.
Ao tentar compatibilizar elementos heterogneos, a chamada
poltica gaullista de Geisel e Silveira nem sempre foi coerente
560
.
Como resultado do fm do alinhamento automtico do Brasil com os
Estados Unidos da Amrica, ampliaram-se as diferenas com aquele
pas problemas comerciais, discrepncias em torno do direito do mar,
oposio norte-americana ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha
561
.
Tambm foram modifcados os antigos laos com Portugal e
buscada a reaproximao com a Argentina, embora sem grande xito,
e com pases da Europa Ocidental. Alm disso, foram desenvolvidas
ligaes no ideolgicas com os pases socialistas e os do Terceiro
Mundo. Nesse contexto, o Brasil reconheceu a Repblica Popular
da China (1974) e deu nfase descolonizao, inaugurando uma
nova poltica externa para a frica, que levou ao reconhecimento da
Repblica Popular de Angola (1975), e de Moambique. O regime
militar rejeitou, contudo, o reatamento das relaes com Cuba,
pois aquele pas no oferecia recursos energticos nem mercados
substanciais para o Brasil
562
.
No campo multilateral, a crise econmica internacional levou
intensifcao da luta por uma nova ordem econmica internacional,
que buscava padres mais igualitrios nas relaes internacionais.
559
Idem, p. 43.
560
561
Idem.
562
Autonomia.indd 199 26/10/2011 14:03:44
200
Relao com a situao interna
No campo interno, a doutrina de segurana nacional foi reformulada
durante a era Geisel, luz de dois fatores externos: a eliminao do
modelo bipolar como uma base de poltica externa e a derrota global do
dilogo Norte-Sul.
Em vista dos crescentes desentendimentos com os Estados Unidos
da Amrica e as difculdades de adquirir tecnologias avanadas atravs
da cooperao, a segurana nacional deveria depender mais da fora
interna, com a reduo da vulnerabilidade e dependncia externas. Por
isso a segurana nacional estava ligada ao nacionalismo e requeria um
desenvolvimento autossustentvel.
Por essas razes, houve quatro momentos internos decisivos para
as mudanas no conceito de segurana nacional com grandes efeitos
sobre a poltica externa: 1) a defnio de uma poltica de exportao de
material blico, porque o mercado externo tornaria vivel sua produo;
2) a deciso de dominar o ciclo completo da energia nuclear, que levou
concluso de um acordo nuclear com a Alemanha; 3) ante as difculdades
de lograr uma autonomia no campo nuclear a deciso, j no apagar
das luzes do governo Geisel, em 1979, de desenvolver um programa
nuclear paralelo, ligando os programas de pesquisa implementados pelo
Exrcito, Marinha e Aeronutica; e 4) o interesse em desenvolver uma
nova tecnologia de materiais militares, que forou a denncia em 1977
do acordo militar com os Estados Unidos, o qual mantinha a dependncia
brasileira com relao a material militar obsoleto
563
.
Infuncia das questes internacionais
A transformao do sistema internacional teve grande infuncia
sobre a adoo do pragmatismo responsvel. Para manter o crescimento
econmico e as aspiraes grandeza, tornou-se imperativo para o
governo brasileiro fazer grandes ajustes para adaptar sua poltica s
tendncias que dominavam a cena externa.
Em termos mais globais, destaquem-se a existncia de um novo
mundo, bipolar em termos estratgicos, mas multipolar em termos
econmicos. Nele, superpotncias e principalmente os Estados Unidos
563
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., pp. 365-366.
Autonomia.indd 200 26/10/2011 14:03:44
201
da Amrica, aos quais o Brasil se aliara tradicionalmente, haviam
perdido a primazia anterior, e haviam ganho importncia novos atores,
principalmente a Europa Ocidental e o Japo.
Tambm os pases em desenvolvimento, sobretudo os de maior
desenvolvimento relativo haviam adquirido importncia. Entre eles,
merecem destaque especial os produtores de petrleo, cuja unio em
torno do cartel da OPEP pela primeira vez parecia trazer uma ameaa
real predominncia incontestvel dos pases mais ricos.
Responsabilidade pelo traado e implementao
A formulao da poltica externa sempre de responsabilidade do
Presidente da Repblica e, com os militares no poder, certamente tiveram
participao nessa formulao as Foras Armadas e principalmente a
Escola Superior de Guerra. Tambm participaram das decises sobre
poltica externa os diplomatas, os tecnocratas e o setor privado, enquanto
o Congresso e os intelectuais tiveram uma participao reduzida
564
.
A doutrina de segurana nacional traou os objetivos da poltica
interna e externa, estabelecidas pelo Conselho de Segurana Nacional,
compostos do Presidente, Vice-Presidente, todos os ministros, e os
Comandantes do Exrcito, Marinha e Aeronutica.
O Governo Geisel retomou a linha dos colaboradores do General
Castello Branco, do chamado Grupo da Sorbonne, depois de dois
governos dominados pela linha dura. Em seu governo, os principais
tomadores de decises foram o Chefe da Casa Civil, General Golbery
do Couto e Silva, o Chefe do SNI, General Joo Baptista Figueiredo,
o Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Veloso, e o Chefe da
Casa Militar, General Hugo Abreu.
Mas o traado da poltica externa brasileira no Governo Geisel deveu-
se, sobretudo, ao Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Francisco
Azeredo da Silveira. Antes Embaixador em Buenos Aires, Silveira foi
chamado depois da escolha de Geisel como Presidente e teve com esse
ltimo uma conversa decisiva para sua seleo.
Nessa conversa, Geisel lhe disse que vinha acompanhando de perto
seu percurso e percebera que eles pensavam de maneira semelhante com
564
Autonomia.indd 201 26/10/2011 14:03:44
202
relao a vrias questes. E nela Silveira esboou com o futuro Presidente
o que se chamaria mais tarde o pragmatismo responsvel.
Sob a Presidncia de Ernesto Geisel, foi possvel ao Itamaraty
desenvolver sua orientao terceiro-mundista, a qual havia sido freada
no governo anterior, principalmente pelo Ministro da Fazenda, Delfm
Netto, que dava preferncia s relaes com o primeiro mundo. A atuao
de Silveira foi muito importante ao traar a poltica relacionada com
o Terceiro Mundo e ao suprimir a aliana automtica com os Estados
Unidos e Portugal
565
.
Golbery tambm teve um papel importante na tomada de decises,
sendo o principal assessor de Geisel. Fundador da Escola Superior de
Guerra e principal idelogo da doutrina de segurana nacional, ele havia
deixado o servio pblico em 1969, em desacordo com a linha dura de
Costa e Silva e Garrastazu Mdici.
Voltou ao Governo Geisel em 1974 e foi o grande estrategista
da abertura poltica iniciada nesse governo. Mas seus conceitos de
geopoltica, defendidos no livro Geopoltica do Brasil, haviam sido
adaptados nova situao internacional. Tambm so dele o termo
poltica externa ecumnica e o entendimento de que a aplicao da
poltica externa aos interesses econmicos no somente um objetivo
econmico
566
.
Transformaes da poltica externa
O pragmatismo responsvel sofreu poucas transformaes no
decorrer do tempo. Inicialmente o governo Geisel colocou mais nfase
no desenvolvimento de ligaes especiais com os pases desenvolvidos
da Europa Ocidental e com o Japo. Essa nfase foi sendo modifcada
aos poucos, para dar maior primazia s relaes com os pases em
desenvolvimento.
Um dos conceitos que mudou pouco a pouco foi a questo de
pertencer simultaneamente ao Ocidente e ao Terceiro Mundo. No incio
do governo essa viso era mais dicotmica e pouco a pouco evoluiu para
uma nfase mais terceiro-mundista.

565
Idem, p. 41.
566
Ibidem, p. 40.
Autonomia.indd 202 26/10/2011 14:03:44
203
B. Relaes bilaterais
B.1. Relaes com os Pases Desenvolvidos
Estados Unidos da Amrica
a) O Abandono da Aliana Automtica
As relaes Brasil-Estados Unidos foram redefinidas pelo
pragmatismo responsvel, no s porque surgiram outros polos de poder
econmico, mas tambm porque o Brasil encontrou no perodo novos
parceiros para fornecer-lhe recursos e tecnologias, bem como oferecer-lhe
mercados.
Isso se deu inclusive porque o Presidente Geisel, ao contrrio de
seus antecessores, j no via naquele pas um aliado indispensvel
567
.
Na verdade, vinha crescendo a desiluso do Brasil quanto falta de
compensao norte-americana a sua fdelidade.
O ressentimento brasileiro transpareceu, por exemplo, em um
trecho de discurso de Silveira o qual mencionou o fato de que, para os
Estados Unidos, apenas as democracias industrializadas pertenciam ao
Hemisfrio Ocidental. Enquanto isso fcariam relegadas ao limbo as
naes que, como o Brasil, no se enquadravam em quaisquer das trs
categorias seguintes: democracias industrializadas, pases comunistas e
pases no alinhados
568
.
Alm disso, o Governo decidiu transferir vrias reas bilaterais de
confito, muitas das quais j haviam surgido em governos anteriores,
por reas multilaterais, onde o Brasil no teria de enfrentar os Estados
Unidos sozinho.
As relaes com os Estados Unidos foram em parte substitudas pela
aproximao com a Europa Ocidental, o Japo e os pases do Terceiro
Mundo. O pragmatismo brasileiro representou, em consequncia, uma
poltica de afrmao nacional face dependncia norte-americana
569
.
567
568
A Nova Ordem Internacional. Resenha de Poltica Exterior, ano II n VII- outubro, novembro
e dezembro de 1975.
569
Autonomia.indd 203 26/10/2011 14:03:44
204
A aliana com os Estados Unidos tinha sido muito importante para os
militares, que haviam chegado ao poder em 1964, mas j haviam surgido
difculdades desde o comeo do regime autoritrio. Com a adoo do
Ato Institucional n 5, em dezembro de 1968, os Estados Unidos haviam
aumentado suas presses para a liberalizao do regime.
Outros problemas apareceram no governo Costa e Silva, quando o
Brasil recusou-se a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear, e, no
governo Mdici, quando o Brasil decidiu adotar o mar territorial de 200
milhas e acabou expulsando barcos norte-americanos do que considerava
seu mar territorial. As relaes econmicas entre os dois pases tambm
h muito no eram tranquilas.
Ao comear o Governo Geisel, expresses como relao que faltou
e rivalidade emergente passaram a aparecer cada vez mais ao lado da
expresso relaes especiais, que desde a Segunda Guerra Mundial
era usada para descrever as relaes Brasil-Estados Unidos
570
.
Certas mudanas nas necessidades e vises brasileiras contriburam
para a nova poltica com relao aos Estados Unidos. Basicamente, o
Brasil precisava encontrar novas fontes de energia e novos mercados no
exterior depois do primeiro choque de petrleo e os Estados Unidos no
podiam preencher essas necessidades
571
.
O Brasil tambm havia sofrido algumas mudanas estruturais no
perodo anterior, intensifcando sua estratgia de industrializao e
diversifcando suas relaes econmicas externas. Mudara assim seu
perfl de dependncia e reduzira a participao norte-americana no
desenvolvimento brasileiro.
Alm disso, tornara-se mais ativo na busca de uma nova posio
na diviso internacional do trabalho. Esse esforo coincidira com os
desequilbrios provocados pela crise energtica, compensados com um
aumento da dvida externa.
Por outro lado, os Estados Unidos tambm estavam passando por
mudanas econmicas estruturais, como resultado da perda do dinamismo
industrial que os caracterizara depois da Segunda Guerra Mundial.
Ao mesmo tempo, a Europa Ocidental, principalmente a Alemanha,
e o Japo haviam-se tornado mais competitivos, afetando a balana
570
Cervo, A. e Bueno, C., Op. cit.
571
Roett, R. Authoritarian Capitalism.
Autonomia.indd 204 26/10/2011 14:03:44
205
comercial norte-americana e causando tenses que aumentaram com a
crise energtica.
Mudanas nas vises brasileira e norte-americana tambm
contriburam para alargar a distncia entre os dois pases. O Brasil
comeou a ver o mundo dividido entre ricos e pobres, pretendendo
alcanar um desenvolvimento mais autnomo e uma poltica externa
mais independente. Os Estados Unidos, por sua vez, viam o Brasil
como ideologicamente dividido e seu desenvolvimento, assim como o
da Amrica Latina em geral, no era um dos objetivos bsicos norte-
-americanos. O pas lhes parecia, contudo necessrio para conter o
comunismo.
Com o decrscimo da dependncia brasileira com relao aos
Estados Unidos, alguns confitos apareceram nos campos poltico, militar,
econmico, fnanceiro, comercial e tecnolgico. Em decorrncia desses
confitos, as relaes entre os dois pases atingiram seu ponto mais baixo
em muitas dcadas.
No campo poltico, surgiram problemas relacionados com as vises
interna e externa brasileiras. A poltica interna defendida pelo regime
autoritrio brasileiro passou a ser cada vez mais contestada pelos
Estados Unidos, enquanto o nacionalismo brasileiro demandava uma
independncia cada vez maior nas relaes bilaterais
572
. A poltica externa
comeou a demandar uma cooperao horizontal que, embora tenha sido
inicialmente aceita pelo Secretrio de Estado Henry Kissinger, parecia
ser contestada em outras reas
573
.
Mais tarde, a situao tornou-se ainda mais complicada com o
surgimento de um novo contencioso poltico que inclua as questes
nuclear e de direitos humanos. Esse contencioso ser examinado
separadamente no presente captulo.
O confito surgido no campo militar teve origem na discusso interna
sobre a convenincia de o Brasil apoiar-se totalmente em foras externas,
principalmente dos Estados Unidos, para sua defesa e na crescente
autossufcincia brasileira na produo de armamentos
574
. Mais tarde, as
disputas relacionadas com os direitos humanos precipitaram as mudanas
572
573
Discurso de Azeredo da Silveira na Universidade de Direito de Pernambuco. Resenha de
Poltica Exterior. Ano II, n 4.
574
Moura, Kramer e Wrobel. Os Caminhos (Difceis) da Autonomia.
Autonomia.indd 205 26/10/2011 14:03:44
206
na poltica militar brasileira, tendo o Brasil decidido romper o acordo
militar entre as duas partes e interromper a maior parte da cooperao
bilateral.
No campo econmico, os investimentos norte-americanos haviam
perdido terreno em comparao com os de outros pases. A nova situao
multipolar tambm permitiu ao Brasil aumentar seu controle das empresas
multinacionais e requerer sua adeso poltica econmica interna.
Embora o Brasil no tivesse mudado seu tratamento liberal para com
as empresas multinacionais, o governo norte-americano passou a exercer
presses sobre o Brasil, tentando revitalizar as empresas transnacionais
norte-americanas, que estavam perdendo terreno para empresas europeias
e japonesas. Surgiram com frequncia confitos que envolviam demandas
de liberalizao das leis brasileiras.
No campo fnanceiro, os capitais de bancos privados tornaram-se mais
importantes do que os capitais pblicos e os bancos norte- americanos
tinham um papel relevante, embora relativamente decrescente nos
emprstimos feitos ao Brasil.
Nas relaes comerciais surgiram problemas resultantes no s das
diferenas de estrutura econmica, mas tambm da recesso nos pases
industrializados e do aumento dos preos de petrleo
575
. A participao
das exportaes brasileiras na pauta norte-americana decresceu, enquanto
as importaes mantiveram seu dinamismo, provocando dficits
crescentes para o Brasil no comrcio bilateral.
Assim como as demais naes industrializadas, os Estados Unidos
reagiram ao aumento dos preos de petrleo com maior protecionismo.
A nova lei de comrcio exterior, adotada em 1974, determinou uma srie
de restries s importaes dos pases em desenvolvimento.
Essa lei representava um mandato para que os Estados Unidos
participassem da nova rodada de negociaes do GATT, lanada em
Tquio, em setembro de 1973. Tais negociaes haviam-se tornado vitais
depois que a falncia do sistema econmico internacional estabelecido
em Bretton Woods havia-se acelerado com a crise do petrleo.
Mas embora o Brasil visse a Lei de Comrcio como um mandato para
mudar as relaes econmicas internacionais prevalecentes, o alto grau
de restries por ela estabelecida trouxe difculdades adicionais para as
relaes bilaterais. O governo brasileiro o descreveu como um cdigo de
575
Autonomia.indd 206 26/10/2011 14:03:44
207
restries, mais do que de liberalizao
576
, como um recuo com relao
aos compromissos assumidos pelos pases desenvolvidos na UNCTAD
e pelos Estados Unidos na Carta da OEA
577
.
O dfcit comercial brasileiro cresceu para mais de US$ 1.7 bilhes em
1975, afetando a balana comercial brasileira, j combalida com a crise do
petrleo. O mercado norte-americano, que vinha perdendo terreno na pauta
de exportaes brasileira, viu paulatinamente reduzida a participao total
de 18,1 % em 1973 para 17,4 % em 1980. Ainda assim, as exportaes
brasileiras cresceram de US$ 790 milhes em 1974 para US$ 2.940 milhes
em 1979. J as importaes brasileiras dos Estados Unidos cresceram de
US$ 980 milhes em 1974 para US$ 3.220 milhes em 1979.
Como resultado de tal situao, os produtos norte-americanos
tambm viram reduzida sua participao na pauta brasileira de 29,2 %
em 1973 para 17,3 % no fm do governo Geisel
578
.
O Brasil pretendia aumentar a participao dos produtos
manufaturados na sua pauta de exportaes. A concesso de subsdios
a esses produtos tornava os produtos brasileiros mais competitivos no
mercado norte-americano, mas ao mesmo tempo provocava uma reao
norte-americana de aumento do protecionismo, levando o Brasil a buscar
outros mercados do Primeiro e do Terceiro Mundo como alternativa. Em
consequncia, a dependncia brasileira dos Estados Unidos reduziu-se
579
.
Consciente de que os confitos entre os Estados Unidos e a Amrica
Latina em geral e o Brasil em particular vinham crescendo, o Secretrio
de Estado Henry Kissinger tomou a iniciativa de lanar um novo dilogo
entre os Estados Unidos e a Amrica Latina, para encontrar solues
no plano regional. Infuenciado pela anlise feita em foros acadmicos
norte-americanos de que o Brasil estava emergindo como um novo poder,
Kissinger tambm decidiu aproximar-se do Brasil
580
.
Em consequncia, foi assinado um memorandum de entendimento
em fevereiro de 1976, durante uma visita de Kissinger a Braslia, que
previa consultas bilaterais em um grande nmero de temas. Para muitos
576
Discurso do Embaixador Paulo Padilha Vidal na OEA, em 13 de fevereiro de 1975. Resenha
de Poltica Exterior. Ano II, n 4.
577
Vide carta do Presidente Carlos Andrs Prez ao Presidente Geisel e sua resposta, janeiro e
fevereiro de 1975. Resenha de Poltica Exterior. Ano II, n 4.
578
Camargo, S. Op. cit., pp. 108 e 109.
579
Idem, p. 109.
580
Cervo A. e Bueno, C. Op. cit.
Autonomia.indd 207 26/10/2011 14:03:44
208
observadores, ao assinar o memorandum, os Estados Unidos da Amrica
estavam reconhecendo o Brasil como um poder econmico importante
na Amrica Latina e o Brasil estava reafrmando sua solidariedade com
o mundo ocidental
581
.
O objetivo de Kissinger parecia ser o de realinhar o Brasil depois do
voto antissionista, do reconhecimento do Governo do MPLA em Angola
e da assinatura do Acordo Nuclear, dando-lhe a posio de elo entre o
Primeiro e o Terceiro Mundo
582
.
O Brasil, por seu lado, no estava fazendo concesses especiais aos
Estados Unidos, pois memorandos semelhantes j haviam sido assinados
com a Gr Bretanha, a Frana, a Itlia e a Alemanha e quando da visita de
Kissinger ao Brasil um grande acordo comercial com a Polnia tambm
fora concludo
583
.
Do ponto de vista do Brasil, tambm era desejvel a aliana proposta
por Kissinger, na medida em que se poderia fazer com novos parmetros
mais independentes. Segundo o cientista poltico Oliveiros Ferreira, a
aliana consignada no memorandum de entendimento Kissinger-Silveira,
concludo em fevereiro de 1976, deveria basear-se em trs elementos:
uma discusso poltica; a capacidade da economia norte-americana
de recuperar-se a curto ou mdio prazo, infuenciando a economia
internacional; e a tomada de medidas para aliviar a presso sobre o
balano de pagamentos do Brasil.
Para Azeredo da Silveira, alm disso, o desenvolvimento da
cooperao com os Estados Unidos era um meio de silenciar seus crticos
entre os militares, infelizes com a radicalizao de Portugal e com o
reconhecimento do governo pr-Moscou do MPLA em Angola
584
.
O documento expressava, porm, uma vontade poltica de negociao
e de relaes especiais com o Brasil, embora sem resultados efetivos.
Isso se devia, sobretudo a que a questo mais importante situava-se na
balana comercial, que era da rea de competncia de William Simon
e no de Henry Kissinger. O fato de que as eleies estavam prximas
tambm contribua para debilitar o acordo
585
.
581
Skidmore, T. Op. cit.
582
583
Wesson. The United States and Brazil. Limits of Influence.
584
Skidmore, T. Op. cit.
585
Autonomia.indd 208 26/10/2011 14:03:44
209
Outros acordos nas reas de txteis e aeronutica, o ltimo destinado
a permitir uma maior penetrao de avies brasileiros no mercado norte-
-americano, tambm foram assinados em junho de 1976
586
.
b) Confitos nas reas nuclear e de direitos humanos
Quando Jimmy Carter tornou-se Presidente em 1976, foi muito
menos receptivo ao Brasil do que as administraes Nixon e Ford.
Durante a campanha, Carter havia apontado o memorandum de
entendimento Kissinger-Silveira como um exemplo dos desacertos da
poltica externa de Kissinger e Ford
587
. Uma vez Presidente, anunciou
uma srie de mudanas na poltica externa norte-americana e duas
reas de controvrsia entre o Brasil e os Estados Unidos imediatamente
apareceram: a energia nuclear e os direitos humanos.
Diferenas bilaterais na rea nuclear
O Acordo Nuclear que o Brasil concluiu com a Repblica Federal da
Alemanha provocara forte oposio dos EUA, que exerceram presses
sobre a RFA e o Brasil para torn-lo sem efeito. A principal alegao
norte-americana era de que o Brasil no frmara o Tratado de No
Proliferao Nuclear e poderia utilizar para fns blicos a tecnologia que
lhe fosse transferida pelos alemes ocidentais.
As implicaes militares e estratgicas do Acordo inquietaram
Washington, porm mais do que o aspecto poltico, as desavenas entre a
RFA e os EUA tiveram cunho econmico-social
588
. Com efeito, os EUA,
que entre 1968 e 1971 haviam fornecido mais de 90 % dos reatores ao
mercado internacional, viram sua participao cair para 70 % em 1974
e a KWU alem recebera mais encomendas que os quatro consrcios
norte-americanos, liderados pela Westinghouse e pela General Electric,
os quais se viam prejudicados pela poltica do governo de proibir-lhes a
exportao do ciclo completo de energia
589
.
586
Resenha de Poltica Exterior Ano III n 9.
587
Wesson, Op. cit.
588
Moniz Bandeira. O Milagre Alemo, p. 199.
589
Idem.
Autonomia.indd 209 26/10/2011 14:03:44
210
As difculdades entre o Brasil e os Estados Unidos no campo
nuclear antecederam, porm, a assinatura do Acordo com a Alemanha.
Desde 1945, os Estados Unidos haviam procurado colocar barreiras
proliferao da tecnologia de armas nucleares. Naturalmente eles no
podiam frear o desenvolvimento tecnolgico sovitico e no tentaram
impedir os progressos da Frana ou da Gr-Bretanha nem tiveram sucesso
com a China. Mas para pases como o Brasil a coisa era diferente.
Em 1968, um tratado de no proliferao das armas nucleares fora
negociado entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, com o objetivo
de congelar a situao tal como era naquele momento. Os pases que
possuam armas nucleares tentariam sustar a proliferao, enquanto os
que no as construam estariam proibidos de faz-lo.
A curto prazo, os pases no nucleares teriam de depender de uma
grande potncia para obter tecnologia nuclear e para o Brasil esse pas
seria os Estados Unidos. Mas para impedir a produo de armas, os
Estados Unidos tambm bloqueavam o acesso ao ciclo completo da
tecnologia nuclear, que inclua a produo de urnio enriquecido, usado
tanto para produzir energia em usinas nucleares quanto para fabricar
bombas atmicas.
O Brasil tinha interesse na energia nuclear desde o fm da Segunda
Guerra Mundial e rejeitara o Plano Baruch para o controle da energia
atmica porque possua grandes depsitos de urnio e pretendia trocar
minrio por tecnologia. Em 1951 o Brasil tentou secretamente adquirir
centrifugadoras para enriquecer urnio da Alemanha, mas foi impedido
pelos Estados Unidos
590
.
Em 1967, o Brasil concordou em adquirir um primeiro reator da
Westinghouse, que foi fornecido em 1972. O governo norte-americano
comprometera-se na ocasio a fornecer nova usina urnio enriquecido
de suas instalaes em Oak Ridge. Mas o governo norte-americano no
permitia que suas empresas participassem da produo nuclear fora de
seu territrio ou cooperassem com a compra, projeo ou construo
de usinas para o enriquecimento ou o reprocessamento de urnio. A
Westinghouse vendera em consequncia uma caixa preta, frustrando os
brasileiros
591
.
590
Redick, J. R. Nuclear Proliferation in Latin America.
591
Moniz Bandeira, O Milagre Alemo, p. 195.
Autonomia.indd 210 26/10/2011 14:03:44
211
Em 1974 a ndia explodiu seu primeiro artefato nuclear com
tecnologia fornecida pelo Canad, o que estimulou os militares brasileiros
e argentinos a demandarem de seus governos progressos na aquisio
do ciclo de combustvel nuclear.
No mesmo ano, a Comisso de Energia Atmica dos Estados Unidos
decidiu suspender a garantia de fornecimento de urnio enriquecido,
devido limitada capacidade de processamento. O anncio deu-se durante
a negociao do Brasil com a Westinghouse para o fornecimento de at
12 reatores pelo valor de US$ 12 bilhes
592
.
A incompreenso norte-americana quanto s implicaes
tecnolgicas e polticas da deciso provocou crticas dos nacionalistas
brasileiros quanto dependncia com relao a uma fonte estrangeira
para a obteno de combustvel nuclear. A poltica norte-americana de no
transferir tecnologia sensvel na rea nuclear levou, portanto, o Brasil,
assim como vrios outros pases, a buscar fornecedores alternativos
593
.
Nesse nterim, a Argentina estava desenvolvendo um programa
nuclear muito mais avanado do que o brasileiro. O reator argentino
Atucha, com a capacidade de 360 megawatts tinha entrado em operao
desde 1974 e outro reator deveria ser inaugurado em 1980
594
.
Com a quadruplicao dos preos de petrleo, a energia nuclear
apareceu como uma das grandes solues do problema energtico.
Tanto mais que o Brasil era pobre em combustveis fsseis e os estudos
mostravam que, se o pas continuasse a crescer mesma taxa histrica,
o potencial hidreltrico esgotar-se-ia antes do fm do sculo
595
.
A discusso internacional sobre o assunto teve grande infuncia
sobre a poltica nuclear do Brasil, que intensifcou a busca e acabou
concluindo um Acordo nuclear com a Alemanha, em junho de 1975. O
acordo previa a venda de oito reatores nucleares, a um custo de cerca
de US$ 10 bilhes. A Alemanha tambm forneceria ao Brasil o ciclo
completo do combustvel, embora baseado em uma tecnologia no
testada comercialmente a do jet nozzle. O Acordo inclua ademais a
possibilidade de separao de plutnio durante o reprocessamento do
combustvel nuclear reprocessado.
592
593
594
Wesson. Op. cit.
595
Autonomia.indd 211 26/10/2011 14:03:45
212
O governo Ford no gostou do Acordo, mas buscou minimizar o
confito. No incio dos anos 70, o prestgio internacional norte-americano
havia sido bastante abalado pelas crises do Vietn e de Watergate, o que
levara Ford a buscar consolidar suas relaes mais tradicionais.
Ao mesmo tempo, a convergncia anterior entre os interesses da
indstria nuclear e os objetivos governamentais de no proliferao havia
comeado a diminuir nos anos setenta. Alm do surgimento de outros
fornecedores, contribuiu para isso a escassez do combustvel nuclear
dentro dos EUA, que tornou aquele pas um fornecedor menos seguro
596
.
Por tais razes, a administrao Ford, consciente do fracasso das
medidas unilaterais, tomou em 1974 a iniciativa de organizar o Grupo
de Fornecedores Nucleares. Em 1975 foi privatizada a produo de
combustvel de urnio e rompido o monoplio estatal, que havia sido
estabelecido pelo governo Nixon
597
.
Ford procurou reduzir o desgaste poltico interno e internacional,
assumindo um poltica branda com relao no proliferao. Em visita
ao Brasil, o Secretrio de Estado norte-americano Henry Kissinger
demonstrou o apoio ao Governo Geisel, apesar de divergncias setoriais
598
.
A chegada de Carter Presidncia levou intensifcao das presses
sobre o Brasil na rea nuclear e na de direitos humanos. Ao invs das
gestes diplomticas contidas de Ford, foi adotada uma poltica mais
agressiva
599
.
O governo norte-americano tentou cancelar o Acordo Brasil-
-Alemanha. Com esse propsito, o Vice-Presidente Walter Mondale
e o Secretrio de Estado Cyrus Vance visitaram Bonn, enquanto o
Subsecretrio de Estado Warren Christopher veio a Braslia sem sucesso.
Em fns de maro de 1977, o Presidente Carter pressionou o Chase
Manhattan Bank e o Eximbank a suspenderem seus fnanciamentos ao
Brasil e suspendeu o fornecimento de urnio enriquecido RFA.
Os EUA queriam pelo menos o estabelecimento de salvaguardas
mais amplas para o acordo, que proibiriam o uso da tecnologia nuclear
para fns no pacfcos, e a excluso das usinas de enriquecimento
e reprocessamento de urnio. Bonn resistiu e o Brasil preferiu no
596
597
Idem, p. 95.
598
Ibidem, p. 96.
599
Ibidem, p. 100.
Autonomia.indd 212 26/10/2011 14:03:45
213
tomar qualquer iniciativa, considerando que se tratava de um problema
estadunidense
600
.
Alguns meses depois, em junho de 1977, a Alemanha decidiu
interromper a exportao de tecnologias de reprocessamento. O Acordo
com o Brasil continuaria, porm, em vigor
601
.
No fm de 1977, o Presidente Carter parecia, contudo, disposto
a reexaminar sua poltica de confrontao, a qual s contribura para
aumentar a determinao brasileira e alem em prosseguir
602
. Cyrus Vance
visitou o Brasil em novembro do mesmo ano, reduzindo as presses
sobre a poltica nuclear do Brasil. Membros de sua comitiva disseram
que, nesse tema, no havia divergncias quanto a fns, mas a meios
603
.
Em maro de 1978, Geisel realizou a primeira visita de um Chefe de
Estado brasileiro Repblica Federal da Alemanha. Assinou na ocasio
uma srie de convnios complementares ao Acordo Nuclear.
Quatro dias aps a visita de Geisel RFA, em 10 de maro de 1978,
o Presidente Jimmy Carter assinou o Nuclear Non-Proliferation Act,
que lhe dava a possibilidade de suspender os fornecimentos de urnio
aos pases que no obedecessem s diretrizes da poltica atmica norte-
-americana. A mencionada lei representava uma ameaa RFA e Frana,
cujo abastecimento de urnio dependia principalmente dos EUA
604
.
Carter preferiu, porm, evitar o agravamento da crise e visitou
Braslia no fnal de maro de 1978, por iniciativa prpria, afrmando que
o Nuclear Non-Proliferation Act no se aplicava ao Brasil ou RFA,
tendo Cyrus Vance dito o mesmo a Hans-Dietrich Genscher.
Continuaram porm os Estados Unidos a exigir que o Brasil adotasse
salvaguardas abrangentes para que a usina Angra I pudesse receber UF6
enriquecido. Ameaavam tambm com multa de US$ 20 milhes, caso
o Governo brasileiro no respeitasse a exclusividade de fornecimento e
recorresse URENCO
605
. O impasse s foi solucionado por entendimentos
entre o Presidente da Nuclebrs e o ento Vice-Presidente dos Estados
Unidos, George Bush
606
.
600
601
Ibidem, p. 103.
602
Nye, J. The Diplomacy of Nuclear Proliferation.
603
604
Moniz Bandeira. Op. cit., p. 200 e 201.
605
Idem, p. 201.
606
Ibidem, pp. 201 e 202.
Autonomia.indd 213 26/10/2011 14:03:45
214
Ao terminar o Governo Geisel, o Acordo Nuclear defrontava-se com
vrios problemas, em meio s denncias de irregularidades em Angra I
e a novos clculos dos custos da energia nuclear, que levaram a atrasos
no programa.
Divergncias bilaterais na rea de direitos humanos
Quanto questo de direitos humanos, a denncia feita pelo
Presidente Carter de violaes brasileiras contribuiu para aumentar as
tenses entre os dois pases. A poltica de direitos humanos de Carter,
apesar de valorizar a posio norte-americana internacionalmente, gerou
confitos com os regimes militares do Cone Sul. Essa poltica favoreceu
uma unio dos pases da regio a nvel governamental
607
.
No caso do Brasil e Argentina, houve um sentimento nacional
comum de rejeio interferncia norte-americana, acima das divergncias
tradicionais. Ambos os pases haviam tido uma diversifcao nas relaes
internacionais, que poderiam lev-los a diferenciar as difculdades com
o Governo Carter das ligaes com o empresariado norte-americano
608
.
Internamente, a poltica de Carter levou a uma coeso de foras
brasileiras at ento separadas. Um relatrio sobre direitos humanos
enviado pela Casa Branca ao Congresso em maro de 1977, por ocasio
de um pedido de ajuda militar, provocou forte reao nos meios militares
e governamentais do Brasil. O governo brasileiro recusou-se a aceitar
qualquer ajuda militar vinculada ao exame de assuntos internos do pas.
Mesmo fguras da oposio chegaram a manifestar sua solidariedade ao
governo
609
.
Em 1
de setembro de 1977, o Presidente Geisel decidiu denunciar o

Acordo Militar de 1952 com os EUA. Ainda em setembro, quatro outros
acordos militares foram cancelados e o Brasil passou a rejeitar qualquer
ajuda militar adicional dos Estados Unidos.
Com isso, Geisel ps fm a uma cooperao iniciada em 1922, quando
foi criada no Rio de Janeiro a primeira Misso Naval norte-americana
na Amrica do Sul. A essa misso seguiram-se Misses do Exrcito
e Aeronutica, no fm da dcada de 30, levando a um monoplio no
607
608
Idem.
609
Autonomia.indd 214 26/10/2011 14:03:45
215
treinamento e equipamento das foras armadas brasileiras quando a
misso do exrcito francs deixou o Brasil em 1940
610
.
Alm das investigaes norte-americanas sobre direitos humanos,
tiveram tambm infuncia na deciso as tentativas do Governo Carter
de interferir no Acordo nuclear com a Alemanha e a frustrao ante as
restries impostas pelo Congresso para a venda de armas ao Brasil
611
.
Aos poucos, porm, o dilogo foi sendo retomado. O Presidente
Carter decidira visitar o Brasil em novembro, mas acabou cancelando a
visita, em parte por causa da indiferena brasileira. Em maro de 1978,
durante sua visita ao Brasil, Carter tratou com muito cuidado os temas
sensveis da relao.
Quanto questo nuclear, Carter afrmou que os Estados Unidos
no tinham nem queriam ter autoridade sobre o Brasil e a Alemanha
e suas preocupaes eram manifestadas como amigo. Para os direitos
humanos, Carter enfatizou o aspecto social, tambm defendido pelo
governo brasileiro
612
.
Segundo alguns, essa atitude norte-americana deveu-se ao
entendimento de que o Brasil estava ingressando no mundo dos ricos e
era melhor mant-lo como aliado do que t-lo como opositor. Segundo
outros, porm, ela teve que ver com as difculdades do Governo Carter
em seu prprio pas
613
.
As diferenas de posio nessas vrias reas trouxeram problemas
para as relaes bilaterais dos dois pases. Geisel declinou um convite
para visitar os Estados Unidos, mas foi Europa Ocidental e ao Japo. O
Brasil tambm retirou seu apoio poltica norte-americana com relao
a Israel na ONU.
O governo Geisel revogou a poltica de alinhamento automtico com
os Estados Unidos da Amrica e inaugurou um novo tipo de relao,
em que a aliana em termos de segurana e ideais ocidentais convivia
com posies confitantes em questes polticas e econmicas. Segundo
Azeredo da Silveira, no tinha havido nem confrontao nem deteriorao
das relaes bilaterais, mas um amadurecimento delas, na medida em
610
611
Branco. The United States and Brazil.
612
613
Idem, pp. 107 e 108.
Autonomia.indd 215 26/10/2011 14:03:45
216
que o Brasil aprendeu a resistir a presses sem tornar-se excessivamente
emocional
614
.
Canad
O Governo Geisel buscou intensifcar as relaes com o Canad,
o que coincidiu com o interesse canadense, sob as ordens do Primeiro-
-Ministro Pierre Trudeau, de reduzir sua dependncia com relao aos
Estados Unidos da Amrica. Com esse objetivo, foi criada uma Comisso
Conjunta para desenvolver o comrcio, criar joint ventures e aumentar
as oportunidades de investimentos canadenses no Brasil e as relaes
econmicas entre os dois pases.
O Brasil tornou-se o principal receptor de investimentos canadenses
na Amrica Latina e o comrcio bilateral aumentou. Permaneceu,
contudo, pequeno, em comparao com o do Brasil com outros pases
desenvolvidos.
As exportaes brasileiras para o Canad cresceram de
US$ 39 milhes em 1974 para US$ 199 milhes em 1979, enquanto as
importaes brasileiras daquele pas passaram de US$ 79 milhes em
1974 para US$ 344 milhes em 1979
615
.
Relaes com a Europa

Europa Ocidental
As relaes com a Europa Ocidental j apresentavam uma tradio
slida, tendo o comrcio bilateral e os investimentos europeus no Brasil
crescido bastante depois da recuperao europeia. Alm disso, o Governo
Geisel fez um esforo para intensifcar essas relaes, que caminharam
melhor por no registrarem atritos polticos resultantes de diferentes
vises de mundo. Elas tiveram mais xito que com os Estados Unidos
616
.
A Europa havia mantido um baixo perfl poltico, evitando investir
em uma rea de infuncia precpua norte-americana, mas modifcou
614
Ver Resenha de Poltica Exterior. Outubro, Novembro, Dezembro de 1977. N 15, p. 105.
615
Nazario, O. Op. cit., pp. 100-101.
616
Autonomia.indd 216 26/10/2011 14:03:45
217
sua atitude na dcada de setenta
617
. O Brasil, por outro lado, queria
buscar parcerias para os novos setores produtivos defnidos pelo II Plano
Nacional de Desenvolvimento, principalmente nos de bens de capital.
As multinacionais instaladas no Brasil, de maioria norte-americana,
preferiam manter investimentos em setores mais tradicionais e alguns
pases da Europa Ocidental ofereciam a possibilidade de desenvolver
projetos de cooperao mais igualitrios
618
.
Tambm contribuiu o interesse dos pases europeus de buscar
um maior grau de independncia com relao aos Estados Unidos da
Amrica. Com a crise energtica de 1973, eles se mobilizaram na disputa
entre si e com os Estados Unidos da Amrica para conseguir novos
mercados para exportaes e investimentos, bem como novos supridores
de matrias-primas. Ofereciam, em consequncia, vantagens e menores
limitaes que os Estados Unidos.
A infexo da ao externa do Brasil em direo a alguns pases
da Europa Ocidental constituiu uma forte vertente do nacional-
-desenvolvimentismo da poca de Geisel
619
. O Brasil passou de comprador
passivo, que recebia crditos para a compra de equipamentos, para a de
comprador ativo, participando das negociaes com os parceiros para a
aquisio de tecnologia e a formao de joint ventures
620
.
A chamada vertente europeia signifcou, pois, a possibilidade de
cobrir parte das necessidades externas de capital e tecnologia brasileiras,
bem como de diversifcar as relaes internacionais com os pases
centrais, para redefnir o espao de dependncia criado pela hegemonia
norte-americana
621
. Tambm representou um elemento para desenvolver
relaes econmicas baseadas na chamada interdependncia horizontal
com os pases desenvolvidos, opondo-se dependncia tradicional das
relaes Norte-Sul e contribuindo para a afrmao externa do Brasil
enquanto potncia emergente
622
.
617
Idem, p. 89.
618
Lessa, Op. cit., p. 2.
619
620
Vide declarao de Azeredo da Silveira em O Estado de S. Paulo, de 25 de abril de 1976.
621
622
Hirst, M. Transio Democrtica e Poltica Externa: a Experincia Brasileira, p. 383 e
Saraiva, M. G. A Opo Europeia nos Marcos do Pragmatismo Responsvel: a Poltica Externa
Brasileira para Pases Europeus.
Autonomia.indd 217 26/10/2011 14:03:45
218
Desenvolveu-se em torno de uma estratgia que, por um lado, pretendia
captar fnanciamentos e investimentos e desenvolver a transferncia de
tecnologias avanadas, alm de desenvolver as exportaes brasileiras.
Por outro lado, optava por estabelecer mecanismos de consulta sobre
questes polticas.
As relaes com a Alemanha Ocidental deram maior dinamismo
a essa poltica porque, ao lado do Ir, aquele pas era considerado um
dos polos das novas relaes geopolticas do Brasil
623
. O aspecto mais
importante dessas relaes foi o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, que
fxou as bases de cooperao entre os dois pases.
A crise do petrleo sublinhou a necessidade urgente de o Brasil
desenvolver fontes alternativas de energia, para atender rpida
expanso territorial brasileira. Os Estados Unidos haviam deixado de ser
confveis quando no forneceram urnio enriquecido RFA, obrigando
a Rheinische Westflische Elektricittsgesellschaft (RWE) a utilizar
suas prprias reservas e haviam colocado ressalvas nos contratos de
abastecimento de 45 reatores estrangeiros, inclusive o da Westinghouse
no Brasil. O Brasil sentiu-se vulnervel em um momento de crise
energtica, tornando imperativa a absoro da tecnologia nuclear
624
.
Procurou, em consequncia, entendimentos com outros pases. A
Frana, atravs do Comissariado de Energia Atmica, quis participar
da prospeco de minerais radioativos e do estabelecimento de uma
indstria de componentes de reatores, mas somente a RFA disps-se a
negociar um acordo mais amplo, que permitiria ao Brasil obter o ciclo
completo de gerao nuclear, desde a pesquisa e lavra do urnio at seu
enriquecimento
625
.
Aps um ano de negociaes secretas, para evitar a interferncia de
pases e organizaes que vissem seus interesses comerciais atingidos,
o Brasil e a Alemanha assinaram a 27 de junho de 1975 o Acordo
de Cooperao para os Usos Pacfcos da Energia Nuclear
626
, o qual,
juntamente com seu protocolo complementar, previa transaes no
valor de US$ 5 bilhes, que incluam: a) a implantao de oito centrais
nucleares; b) a prospeco e tratamento de urnio; c) a produo de
623
624
Idem, pp. 196 e 197.
625
Ibidem, p. 197.
626
Ibidem.
Autonomia.indd 218 26/10/2011 14:03:45
219
reatores nucleares, instalaes e componentes; d) o enriquecimento
de urnio; e) a produo de elementos combustveis irradiados; e f) o
reprocessamento de combustveis
627
.
O Acordo Nuclear com a Alemanha representava para o Brasil a
possibilidade de reduzir a dependncia externa de energia e manter
o ritmo de crescimento econmico, mediante a transferncia e
absoro progressiva da tecnologia nuclear. Oferecia tambm ao pas
a oportunidade de escapar do esquema de congelamento do poder
mundial a que se referira Arajo Castro em 1968 e representava uma
forte tendncia para a diversifcao das relaes exteriores que pretendia
Geisel, representando o maior projeto brasileiro baseado na chamada
interdependncia horizontal propugnada pelo Presidente.
A Alemanha passou com isso a ocupar um papel muito importante
nas relaes bilaterais do Brasil, reafrmando a tendncia que se esboara
antes do incio da Segunda Guerra Mundial. Tornou-se o principal
investidor e o maior parceiro comercial europeu, logo aps os Estados
Unidos da Amrica, sendo o Brasil o maior exportador do Terceiro
Mundo para a RFA (com exceo dos produtores de petrleo) e o pas
que recebeu o maior volume de investimentos alemes no exterior
628
.
O governo Geisel tambm buscou intensifcar suas relaes com a
Gr Bretanha, concluindo com aquele pas em 1974 um memorando de
entendimento (o primeiro de sua histria) que estabelecia mecanismos
fexveis de consulta poltica
629
. O mesmo tipo de memorando foi
concludo com a Frana em 1975.
A primeira visita do Chanceler brasileiro Europa, em outubro de
1975, alm da Alemanha Ocidental incluiu a Gr Bretanha, a Frana e
a Itlia, para assinar acordos de entendimentos semelhantes ao frmado
com os Estados Unidos
630
. Silveira props o desenvolvimento de uma
relao com a Comunidade Europeia que se baseasse no princpio do
benefcio mtuo, para criar uma verdadeira dependncia horizontal
631
.
Uma proposta de teor semelhante foi feita Frana e Itlia, para
ampliar as reas de convergncia e minimizar as reas de confito.
627
628
Moniz Bandeira. Op. cit., pp. 177 e 214.
629
630
631
Autonomia.indd 219 26/10/2011 14:03:45
220
A opo europeia representou, pois, uma proposta de aproximao
econmico-comercial, mas tambm uma ao poltico diplomtica
representativa
632
. Estabeleceram-se Comisses Mistas de Cooperao
Econmica e Tecnolgica, assinaram-se acordos bilaterais de comrcio
e investimentos e trocaram-se visitas de alto nvel.
Ademais das visitas presidenciais Alemanha, Gr Bretanha e
Frana, sucedeu-se o intercmbio de visitas ofciais de Ministros da
Dinamarca, Sucia, Itlia, Pases Baixos, Espanha, ustria, Noruega e
Portugal. Mario Soares, Primeiro-Ministro de Portugal, visitou o Brasil
em 1976 e os Presidentes francs, Valry Giscard dEstaing, e portugus,
Ramalho Eanes, vieram a Braslia em 1978.
O impulso inicial, porm, arrefeceu nos dois ltimos anos do
governo, quando foram gradualmente reformulados e a expresso opo
europeia foi sendo abandonada nos discursos ofciais. A nvel domstico
verifcou-se a desacelerao do II Plano Nacional de Desenvolvimento
e a nvel externo foi adotada uma postura menos favorvel com relao
aos pases europeus.
A crise internacional, que levara a Europa Ocidental a buscar
novos mercados, trouxera tambm problemas de recesso, desemprego
e dfcit comercial, levando a um recrudescimento do protecionismo.
Alm disso, o desenvolvimento da Poltica Agrcola Comum levou a
mudanas estruturais, aumentando-se as restries s importaes dos
produtos agropecurios e reduzindo-se as vantagens do Sistema Geral
de Preferncias.
O Brasil tentou reduzir o impacto dessas mudanas, com o envio de
misses comerciais, reclamaes quanto ao aumento do protecionismo
e aumento das presses junto aos parceiros individuais. As relaes
polticas foram perdendo gradativamente o vigor registrado at o incio
de 1977 e as relaes econmicas ganharam primazia. Tambm perdeu
espao a tentativa brasileira de colocar-se como parceiro dos europeus
e interlocutor nas questes Norte-Sul.
Nos dois ltimos anos do Governo Geisel prosseguiram alguns
esforos de estreitamento das relaes com os pases europeus,
principalmente com a Repblica Federal da Alemanha, Gr-Bretanha e
Frana, j num quadro de distenso com os Estados Unidos. Apesar da
perda de dinamismo das exportaes da Amrica Latina em geral para a
632
Idem, p. 117.
Autonomia.indd 220 26/10/2011 14:03:45
221
CEE no perodo, o Brasil conseguiu diversifcar a pauta e aumentar suas
exportaes para a regio.
No obstante, a participao europeia no total das exportaes
brasileiras decresceu no Governo Geisel porque, embora tais exportaes
tenham registrado crescimento, aumentaram muito mais as exportaes
para os pases do Leste Europeu, da Amrica Latina e da frica.
O comrcio exterior do Brasil com a Europa Ocidental aumentou,
porm, bastante no perodo. Em 1974, as exportaes brasileiras atingiam
a quase US$ 1.4 bilho, tendo chegado a quase US$ 5.6 bilhes em 1979
e as importaes brasileiras cresceram de US$ 1.2 bilho em 1974 para
US$ 4.1 bilhes em 1979. Alm disso, ao fm do governo Geisel, 50 %
da dvida externa brasileira correspondia a obrigaes para com credores
europeus
633
. As importaes brasileiras de equipamento militar tambm
passaram a concentrar-se na Europa Ocidental, ao invs dos Estados
Unidos.
Europa Oriental
As relaes com a Europa Oriental no haviam sido cortadas aps
o golpe militar, como ocorrera com Cuba, mas os contatos diplomticos
haviam sido reduzidos. O comrcio mantivera-se baixo, comeando a
aumentar com os esforos de exportao do governo Mdici.
No perodo Geisel, as relaes com os pases socialistas da Europa
Oriental apresentaram algum dinamismo, acelerando-se os contatos
diplomticos e incrementando-se o comrcio. Entre 1975 e 1976, o
Brasil recebeu misses comerciais da Hungria, Romnia, Repblica
Democrtica da Alemanha, Bulgria, Polnia e Unio Sovitica
634
.
Como resultado desse esforo, a participao da Europa Oriental
nas exportaes brasileiras, que se situara em torno de 5,3% entre 1964
e 1974, aumentou para 8,7% em 1975 e 9% em 1976, estabilizando-se
por volta dos 6% nos dois anos fnais do Governo Geisel.
No obstante o processo de desideologizao das relaes
internacionais no perodo
635
, as relaes com os pases socialistas
limitaram-se mais ao comrcio e cooperao econmica.
633
634
Idem, p. 86.
635
Ibidem, p. 87.
Autonomia.indd 221 26/10/2011 14:03:45
222
As relaes com a Unio Sovitica expandiram-se. Foram concludos
acordos para incrementar o comrcio e para estabelecer as bases para a
cooperao tcnica e econmica, principalmente para o fornecimento de
petrleo, fundamental na poca de crise energtica
636
.
A Unio Sovitica tambm ajudou a fnanciar projetos hidreltricos
brasileiros para os quais vendeu turbinas. Ademais, manifestou interesse
nos contratos de risco para a explorao de petrleo, bem como no
desenvolvimento de fontes alternativas de energia.
Foi estabelecido um novo tipo de cooperao, com a formao de
joint ventures para a construo civil e projetos de engenharia no exterior,
em que os soviticos forneciam os equipamentos e os brasileiros a mo
de obra especializada.
Apesar dos esforos para desenvolver o comrcio bilateral,
permaneceram os desequilbrios a favor do Brasil. No governo Geisel,
as exportaes brasileiras para a URSS cresceram de quase US$ 170
milhes em 1974 para US$ 975 milhes em 1979. As importaes, por
sua vez, aumentaram de quase US$ 80 milhes em 1974 para quase
637
.
Relaes com a sia desenvolvida
Japo
Na sia, as relaes mais importantes do Brasil no perodo foram
com o Japo. Os investimentos japoneses aumentaram muito, chegando
a US$ 1 bilho em 1979, o que equivalia a trs quartas partes do total de
investimentos japoneses na Amrica Latina. O comrcio bilateral passou
de US$ 106 milhes em 1967 para US$ 2 bilhes em 1979.
Existia entre os dois pases uma identidade de interesses recprocos.
Os japoneses estavam interessados nos recursos naturais brasileiros,
dado o pequeno tamanho de seu territrio e a escassez de recursos, e
seguiram uma estratgia adotada desde o fm da Segunda Guerra Mundial,
buscando garantir o suprimento de produtos primrios para seu parque
636
Elahel. Brasil-URSS: Relaes Bilaterais da Guerra Fria aos Primeiros Anos da Perestroika,
p. 195.
637
Cervo, A. e Bueno, C. Op. cit., p. 374 e Nazario, O. Op. cit., p. 87.
Autonomia.indd 222 26/10/2011 14:03:45
223
industrial. O Brasil buscava no Japo novas fontes de fnanciamento,
alm de equipamento e tecnologia.
O Primeiro-Ministro Tanaka visitou o Brasil em 1974 e o Vice-
-Primeiro-Ministro Fukuda em 1975. E o Presidente Geisel foi ao Japo
em 1976, acompanhado dos Ministros do Planejamento, da Indstria e
do Comrcio e das Minas e Energia, dando mostras da nova dimenso
da poltica brasileira para a sia. Foram frmados acordos para vendas
que somariam 10 bilhes de dlares em um prazo de 15 anos, alm de
1,5 bilho em fnanciamentos e 1,4 bilho em investimentos diretos
638
.
Foi implantado o projeto Albrs/Alunorte, constituda a Companhia
de Desenvolvimento Agrcola (para a produo de cereais, caf e
eucalipto em Minas Gerais). Tambm foi construdo o Porto de Praia
Mole, no Esprito Santo, aumentado o capital da USIMINAS, iniciada
a participao na Siderrgica de Tubaro e assentadas as bases da
cooperao no campo da tecnologia industrial.
Em 1978, visitou o Brasil o Prncipe Herdeiro do Japo, nas
comemoraes do aniversrio da imigrao japonesa para o pas.
Reconheceu na ocasio os progressos havidos nas relaes entre os dois
pases nos anos imediatamente anteriores.
Relaes com a Oceania
O comrcio com a Oceania apresentou alguma expanso. Foram
concludos acordos com a Austrlia e a Nova Zelndia com esse objetivo.
As exportaes brasileiras para a Oceania aumentaram de quase US$ 30
milhes em 1975 para quase US$ 80 milhes em 1979.

B.2. Relaes com os pases em desenvolvimento
O Governo Geisel tambm desenvolveu uma estratgia de
intensifcao das relaes com os pases em desenvolvimento. Do Norte
desenvolvido, o Brasil procurou obter recursos fnanceiros e tecnologia,
enquanto buscou repassar ao Sul a tecnologia importada e adaptada s
condies brasileiras, alm de desenvolver o comrcio, inclusive o de
servios.
638
Barbosa. Op. cit., p. 344.
Autonomia.indd 223 26/10/2011 14:03:45
224
O passado no colonial e no imperialista do Brasil contribuiu para
aumentar a aceitao dos produtos, servios e tecnologia brasileiros
nos pases em desenvolvimento. Rapidamente diversifcou-se a pauta
de exportaes brasileira. Entre outros, o Brasil tornou-se o dcimo
exportador de armas do mundo e o maior do Terceiro Mundo, vendendo
sem preocupaes ideolgicas ou restries polticas tanques, avies,
rifes, veculos blindados, metralhadoras etc
639
.
Relaes com a Amrica Latina
A poltica externa dos governos anteriores e sobretudo a ligao com
os Estados Unidos haviam gerado desconfana nos vizinhos do Brasil,
exacerbada pela construo de estradas desde Braslia at alguns pases
vizinhos. A poltica externa de Geisel deu prioridade mxima s relaes
com a Amrica Latina. Isso representou um rompimento importante com
o passado, uma vez que as relaes muito prximas com os Estados
Unidos tinham sempre levado o Brasil a atribuir uma prioridade menor
aos vizinhos latino-americanos.
A nova poltica levou em conta a posio geogrfca no continente
e a situao do pas e da Amrica Latina no cenrio mundial
640
,
compreendendo que a cooperao era mais necessria com a deteriorao
do sistema internacional e as diferenas crescentes nas opes dos pases
industrializados
641
. O Brasil precisou afastar as suspeitas sobre seus
interesses hegemnicos, ajudado pelo fato de que, tambm na regio,
estava disposto a deixar de lado as questes ideolgicas e a dar prioridade
aos fatores econmicos.
Tambm ter contribudo para isso o fato de que j no havia algum
como Allende ou Torres na regio. Ademais, todos os lderes favoreciam
uma maior independncia com relao aos Estados Unidos da Amrica
e uma maior aproximao do Terceiro Mundo.
Kissinger, nos Estados Unidos, no exclua uma poltica de
coexistncia com Cuba. E vrios pases latino-americanos haviam
639
Nazario, O. Op. cit., pp. 31 e 32.
640
Conferncia do Embaixador Azeredo da Silveira em So Paulo, por ocasio da instalao
do Centro de Documentao sobre a Amrica Latina (CEDAL) da Universidade de So Paulo,
em 14/8/75.
641
Autonomia.indd 224 26/10/2011 14:03:45
225
restabelecido relaes diplomticas com aquele pas, violando as
restries impostas pela Organizao dos Estados Americanos
642
.
O Brasil, por sua vez, mostrou-se disposto a lidar com governos muito
diferentes em termos polticos e ideolgicos dos que predominavam no
Cone Sul (no caso da Argentina aps 1976). O pragmatismo revelou-se
instrumental para as relaes com os governos democrticos da Venezuela
e Colmbia e com a Junta Militar de esquerda do Peru, enfatizando-se
sempre nas declaraes bilaterais o respeito ao pluralismo ideolgico na
regio e o interesse no estabelecimento de uma nova ordem econmica
internacional
643
.
As relaes multilaterais do Brasil passaram a ser vistas como
uma maneira de estabelecer novos contatos que seriam mais tarde
desenvolvidos bilateralmente. Alm disso, o Governo Geisel mostrou
mais interesse que os governos anteriores em participar de planos de
integrao na Amrica Latina e buscou desenvolver uma posio latino-
-americana comum em foros internacionais.
Os objetivos das relaes com a Amrica Latina eram: 1) manter
o status quo territorial e resolver disputas atravs da conciliao e da
arbitragem; 2) recusar-se a intervir nos assuntos internos dos vizinhos,
porque a colaborao obteria melhores resultados; e 3) evitar a
formao de agrupamentos sub-regionais de pases com um esprito de
confrontao
644
.
Essas relaes desenvolveram-se em vrios nveis: a) nos rgos
multilaterais e regionais, particularmente no SELA (Sistema Econmico
Latino Americano, criado por tratado em 1975), na OEA, na ALALC,
entre outros; b) atravs da diplomacia pessoal, que teve um grande
incremento; e c) no mbito bilateral.
Seus objetivos principais foram: 1) garantir os fornecimentos de
energia; 2) expandir o comrcio e desenvolver a cooperao econmica,
de maneira a facilitar o acesso brasileiro aos recursos da regio atravs
de acordos de longo prazo e a criao de joint ventures; 3) levar em
considerao questes geopolticas, inclusive de segurana e expandir
642
Idem, p. 45.
643
Ibidem, p. 56.
644
Vide Conferncia de Azeredo da Silveira em So Paulo, em agosto de 1974. Resenha de
Poltica Exterior. Ano II. N 6.
Autonomia.indd 225 26/10/2011 14:03:45
226
a infuncia brasileira na regio; e 4) romper o isolamento e buscar a
solidariedade na regio, em concertao com outros pases importantes
645
.
A maior prioridade foi a das relaes na Bacia do Prata, muito
signifcativa para o Brasil em termos de energia. Havia tradicionalmente
na regio uma luta entre o Brasil e a Argentina, baseada em uma percepo
pouco realista de ameaa recproca, alimentada pelos pensamentos
geopolticos argentino e brasileiro.
Em 1974 havia bastante tenso entre os dois pases, uma vez que,
com o peronismo de novo no poder (Hctor Cmpora), a Argentina
havia buscado desenvolver uma maior integrao com o Peru, Bolvia
e Paraguai. Isso havia aumentado as suspiccias de grupos militares
brasileiros, que estavam convencidos de que o principal objetivo
argentino era o de isolar o Brasil
646
.
Quando os militares chegaram ao poder na Argentina, em 1976,
a situao no melhorou. A Argentina fechava-se, enquanto o Brasil
comeava a abrir-se politicamente. A questo da integrao da Bacia do
Prata e principalmente a das empresas hidreltricas sempre provocara
desconfana da Argentina e o fato de que a economia brasileira havia
crescido muito nos anos anteriores, aumentava a desconfiana de
vocao de grandeza e vontade de poder do Brasil
647
.
A principal difculdade nas relaes brasileiras com a Argentina e
com a Amrica Latina como um todo relacionou-se com a construo,
conjuntamente com o Paraguai, da hidreltrica de Itaipu. Quando o
projeto comeou a ser desenvolvido, o governo de Lanusse apresentou
grande resistncia a ele
648
.
A hidreltrica seria construda a 17 quilmetros da fronteira argentina,
ao invs de em Sete Quedas ou Guara, abrindo uma maior participao e
infuncia brasileiras no Paraguai. Geisel visitou Assuno em dezembro
de 1975, assinando acordos sobre comrcio, investimentos e transferncia
de tecnologia. As relaes econmicas intensifcaram-se rapidamente e,
em 1978, expandiram-se para incluir a assistncia militar, que o Brasil
herdou dos Estados Unidos.
645
646
Camargo, S. Op. cit., pp. 44, 71.
647
Idem, p. 72.
648
Autonomia.indd 226 26/10/2011 14:03:45
227
A Argentina argumentava que a construo da represa de Itaipu nas
dimenses defnidas pelo Brasil e Paraguai ameaaria a navegao do Rio
Paran e bloquearia o projeto de construo da hidreltrica de Corpus,
na fronteira entre Argentina e Paraguai
649
.
O Brasil, por sua vez, via em Corpus um perigo para seus projetos,
dependendo da defnio da cota mxima da represa. O Brasil aceitaria
uma cota mxima de 100 metros, enquanto a Argentina argumentava que
uma cota menor que 105 metros no teria rentabilidade econmica
650
.
Alm do problema da compatibilizao das cotas de Itaipu e Corpus,
duas outras questes difcultavam as negociaes: a dos prejuzos
sensveis e a da consulta prvia. A Argentina argumentava que, uma vez
que a construo de Itaipu afetaria a de Corpus, teria como pas situado
a jusante, o direito de examinar todas as informaes tcnicas sobre a
usina e de modifc-las caso se sentisse prejudicado
651
. O Brasil entendia
que se tratava de uma questo de soberania, a qual somente interessava
a ele e ao Paraguai, rejeitando, em consequncia, o exame multilateral
da questo.
Negociaes tripartites foram fnalmente iniciadas e se prolongaram
por vrios meses. Defniu-se o nmero de turbinas a serem instaladas e o
Brasil declarou que tomaria precaues especiais para evitar prejuzos a
jusante, enquanto a Argentina comprometeu-se a no criar obstculos para
a construo da usina. Um acordo trilateral Itaipu-Corpus foi fnalmente
concludo em outubro de 1979, j no governo do General Joo Batista
Figueiredo.
Com o Paraguai, o principal problema foi a negociao sobre a
frequncia da energia a ser gerada por Itaipu. O Paraguai, como a maioria
dos pases da Amrica Latina, adota uma frequncia de 50 hertz por
segundo, enquanto no Brasil a frequncia de 60 hertz por segundo. Do
ponto de vista operacional, seria prefervel adotar a frequncia brasileira,
j que nosso pas seria o principal usurio. Mas isso envolveria custos
de converso no Paraguai, contra o que se levantavam a indstria e a
oposio daquele pas.
A questo era delicada, porque a Argentina, que tinha o mercado
paraguaio sob sua rea de influncia, sobretudo no que tange aos
649
650
Idem, p.75.
651
Ibidem, p. 76.
Autonomia.indd 227 26/10/2011 14:03:45
228
eletrodomsticos, tinha interesse em que o Paraguai mantivesse sua
ciclagem. Alm disso, foi enfrentada uma campanha violenta, movida
pelo lder da oposio paraguaia, Domingo Laino, que considerava
antiparaguaias algumas clusulas do Tratado
652
.
Dois outros problemas foram colocados na pauta pelo Paraguai:
a construo de uma ferrovia que ligasse o Paraguai a Paranagu e o
fnanciamento de uma barragem sobre o rio Monday. Alm disso, a
Argentina fez saber que no se responsabilizaria por eventuais custos
de converso em duas hidreltricas planejadas na fronteira entre os dois
pases: Yacyret e Corpus.
O problema da ciclagem levou adoo de um critrio paritrio,
sendo nove turbinas construdas com frequncia de 60 hertz e nove com
a de 50 hertz. A energia com a primeira frequncia seria transmitida ao
Brasil em corrente alternada e com a segunda em corrente contnua. O
Brasil decidiu no fnanciar a barragem do rio Monday, pelo menos no
contexto das negociaes de Itaipu, e foi concludo um acordo para a
construo da ferrovia
653
.
Outro pas que atuava pendularmente entre o Brasil e a Argentina
era o Uruguai. O governo Geisel procurou aproximar-se deste ltimo. Os
Presidentes Geisel e Bordaberry encontraram-se em Rivera e concluram
um Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio em junho de 1975,
que foi ratifcado por ocasio da vinda do Chanceler Juan Carlo Blanco
a Braslia, em julho de 1976. Na mesma ocasio foi concedido um
fnanciamento brasileiro para a construo da hidreltrica de Palmar
654
.
Segundo os geopolticos brasileiros, alm da regio do Prata, onde
a possibilidade de confito era mais forte, tambm permanecia latente
um velho confito territorial com a Bolvia e a Regio Amaznica era
um foco de atrao para os pases vizinhos e principalmente para os
Estados Unidos
655
.
A Bolvia tambm tinha uma posio pendular entre a Argentina e
o Brasil. Havia rumores de que o golpe militar liderado pelo General
Hugo Banzer, em agosto de 1971, havia tido o apoio brasileiro. A partir
desse governo, os laos com o Brasil fortaleceram-se.
652
Ibidem, p. 58.
653
Souto Maior. A Diplomacia Econmica Brasileira no Ps-Guerra, p. 291.
654
655
Idem, p. 71.
Autonomia.indd 228 26/10/2011 14:03:45
229
No perodo de 1968 a 1972, o Brasil tinha passado de nono a quinto
parceiro comercial da Bolvia. Foram tambm concludos diversos
acordos de assistncia tcnica e fnanceira com a Bolvia e a presena
brasileira foi aumentando em detrimento da Argentina.
O Governo Geisel foi mais alm, comprometendo-se a criar um plo
industrial em Santa Cruz de la Sierra, bem como uma rodovia e uma
ferrovia. Foi tambm assinado um acordo de explorao de gs natural
em Mutum, cujos termos levantaram uma forte oposio na Bolvia
656
.
A prpria Bolvia j tinha alguns problemas com seus outros
parceiros do Pacto Andino, principalmente Peru, Colmbia e Equador,
que criticavam os abusos dos governos militares bolivianos no que tange
a direitos humanos. Em consequncia, ameaara abandonar o Pacto
Andino e buscara intensifcar suas relaes com o Brasil e a Argentina
657
.
O Brasil j se havia interessado pelas fontes de energia bolivianas
desde 1938 e formalizou, em maio de 1974, um acordo sobre cooperao
e complementao industrial, assinado em Cochabamba, na presena
de Geisel e Hugo Banzer. A Bolvia concordou em fornecer gs natural
ao Brasil por um perodo de 20 anos. Em troca, a Bolvia receberia
assistncia financeira para construir um plo de desenvolvimento
industrial na rea de Santa Cruz de la Sierra.
A aproximao do Brasil com a Bolvia, depois da subida de Banzer,
e o aumento do comrcio entre os dois pases, levou o governo argentino
a negociar um convnio econmico mais abrangente com o governo
boliviano
658
.
Tambm o Chile teve difculdades com seus parceiros do Pacto
Andino depois do golpe militar de 1973. A maior diferena relacionou-se
com a exigncia de que as empresas consideradas nacionais tivessem
pelo menos 80 % de capital local. Com um modelo econmico aberto ao
capital estrangeiro, o Chile terminou por abandonar o pacto
659
.
As relaes brasileiras com o Chile foram intensifcadas aps a queda
de Allende, em setembro de 1973. Ainda assim, Geisel teve muito cuidado
em evitar rumores de uma aliana ideolgica entre o Brasil, a Bolvia e
656
Ibidem, p. 79.
657
Ibidem, p. 80.
658
Ibidem, p. 73.
659
Ibidem, p. 80.
Autonomia.indd 229 26/10/2011 14:03:45
230
o Chile quando os Chefes de Estados desses pases se encontraram em
Braslia para a posse de Geisel.
O Brasil e o Chile eram amigos naturais, principalmente depois que
Pern voltou ao poder na Argentina, em 1973. Ainda assim, o Brasil fez
questo de manter o apoio a uma sada para o mar para a Bolvia, buscou
relaes prximas com o Peru e manteve a neutralidade com relao
disputa entre o Chile e a Argentina pelo canal de Beagle.
O Brasil tinha interesse em desenvolver o comrcio bilateral com o
Chile e encontrou uma ampla recepo para esse objetivo. O comrcio
foresceu e foi multiplicado por cinco no perodo Geisel, tendo o Chile se
transformado em um dos melhores clientes para as armas brasileiras
660
.
O governo Geisel tambm estreitou as relaes com o Peru, o qual,
na primeira fase dos militares reformistas, havia-se distanciado do
Brasil. Embora o governo peruano adotasse um modelo muito diferente
do brasileiro, na rea externa as diferenas eram menores. O governo
peruano tambm tinha confitos com os Estados Unidos, lutando pela
questo da soberania martima e pela explorao de seus recursos do
mar, e chegando perto de uma ruptura com a grande potncia do norte
661
.
O Peru, diferena do Brasil, defendia uma terceira posio,
apoiando o governo de Cuba e participando do movimento no alinhado.
Na segunda fase revolucionria, conduzida pelo General Morales
Bermdez (1975-1980), a poltica peruana mudou, embora mais interna
do que externamente, facilitando as relaes com o Brasil.
A intensifcao das relaes bilaterais contribuiu para enfraquecer
o Pacto Andino e privilegiar a Associao Latino Americana de Livre
Comrcio (ALALC). O encontro Geisel-Morales Bermdez, em 1976,
perto de Tabatinga ensejou a criao de uma Comisso Conjunta para o
estudo da regio Amaznica
662
.
Tambm foram intensifcadas as relaes com o Equador e com a
Colmbia. Em junho de 1976, o Chanceler colombiano, Livano Aguirre,
esteve em Braslia, concluindo um acordo para a prospeco de jazidas
coqueifcveis da Colmbia, a ser implementado pela Siderbrs e a
Ingeominas.
660
661
662
Idem, p. 82.
Autonomia.indd 230 26/10/2011 14:03:45
231
Previu-se na ocasio o eventual estabelecimento de um comrcio
compensado de carvo coqueifcvel da Colmbia e de minrio de
ferro do Brasil. Ambos os pases negociaram tambm a adoo de uma
poltica mundial de defesa dos preos internacionais do caf. Anteciparam
ademais as negociaes para a constituio do Pacto Amaznico,
concludo no governo Figueiredo
663
.
Faltava intensifcar as relaes com a Venezuela, a qual passara
a desenvolver uma poltica externa ativa a partir da segunda metade
dos anos 70, com prioridade para a Amrica Central e o Caribe. Com
os excedentes de petrleo, a Venezuela comeara a desenvolver uma
diplomacia econmica bilateral intensa
664
.
Juntamente com o Mxico, a Venezuela tambm instara criao
do SELA (Sistema Econmico Latino Americano), em 1975. Aps
resistncias iniciais, o Brasil acabara apoiando a criao do SELA. Pela
liderana terceiro-mundista que a Venezuela comeava a ter na Amrica
Latina, era importante para o Brasil iniciar uma aproximao com aquele
pas, que talvez tenha sido a mais difcil de todas na Amrica do Sul.
O advento do regime militar no Brasil coincidira com o pice do
retorno democrtico na Venezuela, que se tornara o pas mais crtico do
regime militar brasileiro. Em 1971, quando Nixon escolheu o Brasil como
centro de sua poltica na Amrica Latina, Rafael Caldera, ento presidente
da Venezuela, reagiu fortemente e mesmo um encontro entre Mdici e
Caldera, na fronteira entre os dois pases, no melhorou a situao.
Na crise do petrleo, a Venezuela tornou-se um porta-voz contra
o expansionismo brasileiro, reforando o Pacto Andino e aumentando
seus esforos de integrao. Contradizia assim a preferncia brasileira
por esforos bilaterais
665
.
A aproximao entre os dois pases comeou a partir de julho de
1975, com a visita do Chanceler Escobar Salom a Braslia, logo retribuda
pelo Chanceler brasileiro. Ainda assim, a Venezuela criticou o acordo
de consulta mtua entre o Brasil e os Estados Unidos, mostrando-se
contrria ao Acordo Nuclear com a Alemanha e apoiando Jimmy Carter
em sua campanha pelos direitos humanos
666
.
663
Ibidem, p. 83.
664
Ibidem.
665
666
Idem, p. 58.
Autonomia.indd 231 26/10/2011 14:03:45
232
Em 1977, porm Rafael Caldera foi o primeiro Presidente venezuelano
a visitar o Brasil e as relaes melhoraram muito. O comrcio expandiu-se e
foram estabelecidas joint ventures para o desenvolvimento de recursos
naturais e para o fornecimento de petrleo ao Brasil.
Dentro do objetivo de intensifcar as relaes com todos os pases
que fzessem fronteira com o Brasil, o governo Geisel recebeu tambm a
primeira visita ofcial feita pelo Primeiro-Ministro do Suriname, Alfonsus
Eugene Arron, pas que se tornara independente em novembro de 1975
667
.
Relaes com Cuba
As relaes com Cuba haviam sido rompidas a 13 de maio de
1964, marcando a rejeio do novo governo militar PEI
668
. Nos anos
subsequentes, as relaes dos dois pases foram marcadas pela hostilidade
mtua, sendo o Brasil o maior aliado dos EUA nas sanes contra aquele
pas, que oferecia asilo aos exilados polticos e apoio ao treinamento de
guerrilheiros.
Depois de 10 anos no poder, o governo militar comeou a sentir-se
mais seguro, adotando uma posio mais pragmtica com relao aos
regimes socialistas. Mas as relaes com Cuba mantiveram-se iguais
669
,
pois aquele pas no oferecia um grande mercado para os produtos
brasileiros, no podia fornecer produtos primrios de interesse do Brasil,
no ocupava uma posio estratgica importante e no tinha interesse
geopoltico para os militares. O Brasil considerava o Caribe uma rea
dominada pelos Estados Unidos, ou, mais recentemente, de maior
interesse para naes como a Venezuela ou o Mxico
670
.
Quanto a Cuba, havia pouco risco de perturbar as relaes com os
EUA, j que o pas aceitara a deciso da OEA em 1975 que permitia
aos pases membros reatar relaes com a ilha e Henry Kissinger tivera
contatos com autoridades cubanas no Mxico sobre uma possvel
reaproximao dos EUA com Cuba. Na verdade, a atitude brasileira
parecia fora de compasso com o novo pragmatismo
671
.
667
668
669
Idem, p. 69.
670
Ibidem, p. 70.
671
Ibidem.
Autonomia.indd 232 26/10/2011 14:03:46
233
Ainda assim, o Governo Geisel decidiu abster-se na OEA, quando,
no fm de 1975, alguns pases latino-americanos formalmente propuseram
o levantamento das sanes com relao a Cuba. Tratava-se na verdade
de uma questo delicada para os militares, mas o voto de absteno
mostrou que o regime havia mudado e que o Brasil se dispunha a aceitar
um pluralismo ideolgico na regio
672
.
Relaes com o Mxico, Amrica Central e Caribe
O Brasil tambm buscou desenvolver as relaes com o Mxico,
Amrica Central e Caribe. Estabeleceu contatos com vrios pases da
regio, abriu novas embaixadas no Caribe anglo-saxo e aumentou as
relaes comerciais com a regio.
Visto como um grande mercado para as exportaes brasileiras
e um novo produtor de petrleo, houve grande interesse em expandir
as relaes comerciais com o Mxico. A aproximao com o Mxico
tambm teve signifcado poltico, uma vez que aquele pas era um crtico
do regime militar brasileiro e o Brasil demonstrava assim um interesse
em intensifcar seus esforos no sentido de um maior pluralismo.
O Presidente Geisel visitou o Mxico em 1978. Na ocasio foram
assinados vrios acordos nas reas de comrcio, cooperao cientfca e
tecnolgica e cooperao nuclear.
As exportaes para o Mercado Comum Centro-Americano
aumentaram de US$ 18 milhes em 1975 para US$ 55 milhes em 1979,
muito embora as importaes tenham permanecido muito baixas. As
vendas aos pases do Caricom mais que duplicaram no mesmo perodo
673
.
A solidariedade com o grupo sul-americano mostrou-se tambm
quando o Governo brasileiro decidiu romper relaes com o regime
somozista na Nicargua, em 1978 e a apoiar propostas apresentadas pelo
Grupo Andino na reunio da OEA que lidou com a questo de Somoza.
De maneira geral o governo Geisel logrou expandir suas relaes
com a Amrica Latina. A participao das exportaes do Brasil para a
regio cresceram de 11,1% das vendas totais em 1974 para 16,9% do
total de exportaes brasileiras em 1979.
672
Ibidem, p. 46.
673
Ibidem, p. 59.
Autonomia.indd 233 26/10/2011 14:03:46
234
Tanto as vendas para a Amrica Latina quanto as importaes
provenientes da regio cresceram muito mais do que o total das
exportaes e das importaes brasileiras. As exportaes passaram de
US$ 350 milhes em 1974 para US$ 2.6 bilhes em 1979, enquanto
as importaes cresceram de US$ 350 milhes em 1974 para US$ 2.2
bilhes em 1979.
Em questes energticas, o Brasil ganhou acesso aos recursos da
regio, na medida em que contratos de longo prazo e a explorao de
recursos naturais foram estabelecidos.
Relaes com a frica
O Pragmatismo Responsvel abriu uma nova fase nas relaes com
a frica, defnindo-as como prioritrias, ao lado da Amrica Latina, e
consolidando a opo africana do Governo Mdici
674
. Nesse contexto,
revitalizou a poltica de laos culturais e econmicos com as naes
que chamou de vizinhas do outro lado do Atlntico, a qual havia sido
iniciada durante a PEI.
Essa poltica teve quatro fundamentos bsicos: 1) manuteno
do projeto nacional-desenvolvimentista; 2) pragmatismo econmico-
-comercial, que levou o Brasil busca de novos mercados; 3) aumento da
infuncia no Atlntico Sul por uma via estratgica; 4) defesa da cultura
e histria comum fora da tradicional comunidade luso-brasileira
675
.
Tambm condenou o colonialismo portugus na frica e o
colonialismo em geral, buscando estabelecer a credibilidade na frica
Negra e eliminar as contradies da poltica anterior. Seu objetivo era
ganhar a simpatia africana e, sobretudo, melhorar o acesso a mercados
e a recursos naturais
676
.
O colonialismo em geral fora atacado pela primeira vez em janeiro
de 1974, ainda no Governo Mdici, em uma declarao conjunta com a
Nigria. Mas o governo Geisel ampliou esse ataque e deu passos ousados
ao reconhecer os governos da Guin Bissau, Moambique e Angola.
A poltica africana foi um dos vetores principais do governo Geisel.
Foram criadas vrias embaixadas como as de Guin Bissau, Moambique,
674
Abreu, F. M. Op. cit., p. 62.
675
Nazario, O. Op. cit.
676
Idem, p. 27.
Autonomia.indd 234 26/10/2011 14:03:46
235
Gabo, Serra Leoa, Repblica da Guin, Cabo Verde, So Tom e
Prncipe, Alto Volta e Lesoto. Azeredo da Silveira fez a primeira viagem
ao Senegal e, em um passo sem precedentes, a diplomacia brasileira
estabeleceu contatos com os lderes dos movimentos de liberao em
Angola
677
.
Intensifcaram-se grandemente as relaes econmico-comerciais,
que se tornaram o ponto central das relaes do Brasil com a frica Negra.
Esta oferecia mercados substanciais para os produtos manufaturados,
servios e tecnologia brasileira e podia vender recursos minerais,
principalmente o petrleo, alm de ser geografcamente mais prxima.
Uma srie de acontecimentos novos contribuiu para a consolidao
da poltica externa brasileira para com a frica negra e, sobretudo, as
colnias portuguesas. Entre eles, a crise do petrleo, a Revoluo dos
Cravos em Portugal e as modifcaes no sistema internacional.
O Brasil reconheceu a independncia de Guin Bissau a 16 de julho
de 1974, antes mesmo da concluso das negociaes entre Portugal
e aquele pas
678
, o que constituiu o primeiro passo da nova e ousada
diplomacia africana do Brasil. Na Assembleia Geral da ONU do mesmo
ano, o Chanceler Azeredo da Silveira deu as boas-vindas ao Governo de
Guin Bissau, lembrando que esta era a primeira colnia portuguesa a
tornar-se independente depois do Brasil.
O Embaixador Silveira aproveitou a ocasio para condenar o
apartheid e declarar o colonialismo, o problema mais premente a ser
enfrentado pelos delegados. Pouco depois, em visita ao Senegal, referiu-se
tambm urgncia na independncia de Angola
679
.
No caso de Moambique, o Chefe do Departamento da frica, sia
e Oceania, Ministro talo Zappa, encontrou-se com Samora Machel em
dezembro de 1974 e o Brasil reconheceu pouco depois o governo da
FRELIMO. Mas a desconfana de Moambique com relao ao Brasil,
revelada pelo lder da FRELIMO, Joaquim Chissano, s arrefeceu aps
o reconhecimento do governo de Angola.
Quanto a Angola, a situao era mais complicada, uma vez que
concorriam trs tendncias bastante diferentes, representadas pelo
Movimento Popular de Liberao de Angola (MPLA), liderado por
677
Ibidem, p. 65.
678
Ibidem.
679
Saraiva, F. S. Op. cit., p. 313.
Autonomia.indd 235 26/10/2011 14:03:46
236
Agostinho Neto, pela Frente Nacional de Libertao de Angola (FNLA),
chefada por Holden Roberto, e pela Unio para a Liberao Total de
Angola (UNITA), de Jonas Savimbi. Durante sua visita ao Senegal, o
Chanceler Azeredo da Silveira manifestou ao Presidente senegals o
interesse em ter contato com os lderes dos trs movimentos e prestar
assistncia econmica a Moambique
680
.
Aps exame da situao, o Governo brasileiro terminou por
reconhecer o MPLA, de extrao marxista-leninista, em 11 de novembro
de 1975. O MPLA era apoiado por tropas soviticas e cubanas e controlava
a maior parte do pas, inclusive Luanda e o enclave de Cabinda, muito
rico em petrleo.
O Brasil foi o primeiro pas do Ocidente a reconhecer Angola. Esse
reconhecimento deu-se antes mesmo da Unio Sovitica e o Brasil, ao
aceitar um governo apoiado pela URSS e Cuba, apesar das diferenas
ideolgicas, conseguiu melhorar sua imagem em todo o Continente
Negro
681
.
A Revoluo dos Cravos, um ms aps a chegada de Ernesto
Geisel ao poder, levou a modifcaes sensveis na poltica portuguesa
com relao a suas colnias e a uma posio mais fexvel para com
os movimentos emancipatrios nelas existentes. Essas modifcaes
tornaram mais fcil ao Brasil apoiar a independncia das colnias sem
romper os laos tradicionais que o ligavam a Portugal
682
, muito embora
a grande mudana na poltica externa brasileira com relao questo
tenha-se dado quando Marcelo Caetano ainda estava no poder
683
.
As relaes com as antigas colnias portuguesas e, sobretudo, a
questo de Angola, tiveram desdobramentos posteriores. Segundo certas
verses, teria havido, por exemplo, presses norte-americanas para que
o Ministro comissionado do Brasil em Luanda, Ovdio de Melo, fosse
chamado de volta a Braslia e substitudo pelo Primeiro Secretrio Afonso
Celso de Ouro Preto, sob a alegao de que o primeiro era demasiado
favorvel ao novo governo
684
.
680
Idem.
681
682
683
684
Autonomia.indd 236 26/10/2011 14:03:46
237
No obstante a abertura do Brasil com relao frica Negra
mantinha-se um obstculo tradicional: as relaes brasileiras com a frica
do Sul. O governo Geisel buscou reduzir essa contradio, condenando
qualquer forma de racismo na Assembleia Geral das Naes Unidas
685
. No
mesmo perodo, contudo, a Legao em Pretria foi elevada categoria
de embaixada e os investimentos sul-africanos foram bem acolhidos no
Brasil.
Internamente, a poltica africana de Geisel e, sobretudo, o
reconhecimento do MPLA encontrou fortes resistncias. No caso do
MPLA, a existncia de um governo aliado da URSS e apoiado por tropas
cubanas por si s j provocava temores quanto criao de um enclave
comunista do outro lado do oceano
686
. Para certos segmentos militares
e da imprensa, o pragmatismo de Geisel deixara de ser responsvel para
tornar-se utilitrio.
No obstante as crticas, o Brasil desenvolveu relaes culturais,
econmicas e polticas com Angola e chegou a ter um papel importante
na economia daquele pas. Angola tambm foi receptiva s exploraes
de petrleo pela BRASPETRO.
Enquanto as relaes com Angola desenvolveram-se inclusive no
campo poltico, as relaes com os demais pases da rea centraram-se,
sobretudo, na rea econmica. As relaes econmicas com a frica
Negra, que se haviam iniciado nos anos 1960, intensifcaram-se muito
a partir de meados de 1970.
A dimenso econmica tornou-se a parte central das relaes com a
frica Negra e tambm os pases africanos passaram a enviar frequentes
misses comerciais ao Brasil, Como resultado desse esforo, houve um
grande incremento absoluto e relativo do comrcio Brasil-frica.
A intensifcao das relaes econmicas com a frica negra deveu-se
ao esforo brasileiro para diversifcar suas exportaes em face da maior
complexidade do mundo, sobretudo depois da crise petrolfera de 1973
687
.
O protecionismo dos pases desenvolvidos tambm contribuiu para
que o Brasil se voltasse para os pases em desenvolvimento, que, alis,
absorviam com mais facilidade os produtos manufaturados brasileiros.
685
Abreu, F. M. Op. cit., p. 79.
686
687
dAdesky. Intercmbio Comercial Brasil frica.
Autonomia.indd 237 26/10/2011 14:03:46
238
Alm disso, preocupava ao Brasil a questo do suprimento de
petrleo, de que o pas era altamente dependente. Nesse perodo, a Nigria,
o Gabo e depois Angola surgiram como importantes fornecedores de
petrleo para o Brasil.
No que tange crise do petrleo, havia desde a dcada de sessenta
uma aliana entre a frica Negra e os pases rabes. A primeira crise
do petrleo, alm da guerra do Oriente Mdio e a emergncia da OPEP
fortaleceram essa aliana, a qual tinha como uma de suas polticas
centrais a defesa das colnias portuguesas. A dependncia com relao s
importaes de petrleo levou o Brasil a buscar aproximar-se dos pases
do Oriente Mdio e, indiretamente, tambm da frica Negra.
As importaes de petrleo levaram a que o Brasil fosse defcitrio
em seu comrcio com a frica na primeira parte da dcada de setenta.
Contudo, essa situao inverteu-se na segunda metade da dcada,
como resultado de uma agressiva poltica de exportao, que incluiu
financiamentos brasileiros, o que levou inclusive a um crescente
endividamento africano com relao ao Brasil.
A partir de 1974 o Governo brasileiro participou em vrias feiras
comerciais, como as de Dacar e Kinshasa e passou a enviar um nmero
crescente de misses
688
. Vrias empresas brasileiras, tais como a Interbrs,
a Cobec e a Cotia iniciaram uma ativa pesquisa e estudo dos mercados
africanos, associando-se a outras empresas brasileiras e africanas para
desenvolver relaes comerciais.
O Banco do Brasil instalou agncias em Lagos e Abidjan e abriu
escritrios em outros pases, alm de associar-se, em 1977, Unio de
Bancos Suos, para adquirir aes do Banco Internacional da frica
Ocidental (BIAO), que possua poca 121 agncias em pases africanos.
O Lloyd Brasileiro intensifcou suas linhas com a frica e a Varig criou
voos novos.
Como os pases africanos ainda continuavam ligados s antigas
metrpoles, o Brasil teve de montar seus prprios mecanismos. Assim as
tradings estatais Interbrs e Cobec, alm do Banco do Brasil, participaram
ativamente das relaes comerciais brasileiras com vrios pases da
frica
689
.
688
Idem, p. 9.
689
Autonomia.indd 238 26/10/2011 14:03:46
239
Alm das vendas de produtos manufaturados, o Brasil tambm
desenvolveu a exportao de servios, destacando-se a construo
da Transmauritaniana Nouakchott-Kiffa, a montagem de veculos
automotores para todo tipo de terreno na Nigria, a modernizao da
rede telefnica de Lagos, a instalao do sistema de esgotos da Lbia
690
,
a construo de aeroportos em Guin Bissau e na Mauritnia
691
.
As modifcaes no sistema internacional, bastante acentuadas no
incio da dcada de setenta, aliadas aos atritos diplomticos com os
Estados Unidos da Amrica sobre questes de protecionismo, limite de
200 milhas do Mar Territorial e Tratado de No Proliferao Nuclear,
entre outros, levaram o Brasil a buscar maior autonomia na poltica
externa e uma aproximao com outros centros. A frica Negra foi
includa nesse esquema de fexibilizao que desatrelou a poltica externa
brasileira dos interesses da diplomacia de Washington
692
.
Alm disso, preocupava ao Brasil a tendncia dos pases negros da
frica de acompanharem a posio argentina nas Naes Unidas no
que se referia aos projetos hidreltricos de Itaipu e Corpus
693
. Com a
aproximao do Brasil com aquela regio esse panorama mudou.
Internamente, o debate sobre a posio brasileira com relao
s colnias portuguesas tambm havia aumentado. Certos setores da
imprensa e do Congresso favoreciam a descolonizao. Alguns temiam
um boicote dos pases rabes a naes que apoiassem os interesses
coloniais portugueses
694
, enquanto outros apontavam razes de mercado
e princpios humanitrios e de autodeterminao dos povos. Setores mais
conservadores, contudo, preferiam apoiar Portugal na manuteno do
colonialismo na frica.
A Nigria e depois Angola tornaram-se os principais parceiros
comerciais do Brasil no Atlntico Sul. Com a Nigria as relaes haviam
sido insignifcantes at a crise do petrleo, mas se intensifcaram muito
a partir de ento.
A Nigria foi um parceiro ideal para o Brasil e o comrcio com
aquele pas baseou-se na troca de produtos industrializados brasileiros por
690
dAdesky, Op. cit., p. 5.
691
692
Saraiva, F. S. Op. cit.
693
Idem, p. 310.
694
Ibidem, p. 311.
Autonomia.indd 239 26/10/2011 14:03:46
240
petrleo nigeriano, ganhando preeminncia o sistema do countertrade.
O Brasil viu na Nigria uma alternativa para reduzir sua dependncia
dos fornecimentos do Oriente Mdio e sua grande populao oferecia
um mercado melhor para nossos produtos. As exportaes brasileiras
saltaram de US$ 3 milhes em 1973 para US$ 115 milhes em 1977 e
no fm da dcada de setenta, metade das relaes comerciais eram feitas
com aquele pas
695
.
As relaes com a frica do Sul, por outro lado, reduziram-se
grandemente em importncia. No incio da dcada de 1970, a frica do
Sul era praticamente o nico parceiro signifcativo do Brasil. Ao terminar
a dcada de 70 somente 5 % do total exportado para a frica dirigia-se
quele pas
696
.
O Governo Geisel manteve suas relaes com a frica do Sul e
a Rodsia a um nvel muito baixo por causa da poltica com relao
ao resto do continente. O Brasil condenou o apartheid e apoiou
vrias resolues a favor da descolonizao da Nambia, enquanto
se recusava a fazer parte de um Pacto do Atlntico Sul que inclusse
a frica do Sul.
Nas relaes comerciais com a frica tambm criou relevo a
exportao brasileira de tecnologia tropicalizada
697
, melhor adaptada
s condies africanas que a dos pases desenvolvidos. Tais relaes
representaram um foco importante das relaes do Brasil com o mundo
em desenvolvimento e das relaes Sul-Sul.
Houve, porm, algumas difculdades nessa relao. Alguns setores
africanos mais progressistas criticaram os padres comerciais de tipo
colonial praticados pelo Brasil com a frica
698
. Alm disso, havia uma
diversidade muito grande de mercados, culturas e capacidade de consumo
da sociedade africana que foi preciso identifcar. Tambm o baixo nvel
de industrializao africano, alm da insufcincia para os exportadores
africanos de mecanismos nacionais de fnanciamento e de garantia de
crditos para a exportao limitava grandemente a possibilidade de
introduo de manufaturas africanas no Brasil
699
.
695
696
697
Idem, p. 318.
698
Ibidem.
699
dAdesky. Op. cit., p. 26.
Autonomia.indd 240 26/10/2011 14:03:46
241
O Brasil tambm teve de enfrentar as relaes privilegiadas das
economias africanas com suas ex-metrpoles, institucionalizado
inicialmente na conveno de Lom, de fevereiro de 1975
700
. Com efeito,
a direo e a estrutura de comrcio africano permaneceram as mesmas
aps a independncia. Tambm o sistema de comercializao, bancos
e seguros e transportes eram orientados para as antigas metrpoles
701
.
tambm importante notar o papel de mediao entre os pases
desenvolvidos e as naes africanas que o Brasil exerceu nesse perodo.
A prpria avaliao do governo Geisel sublinhava esse fato, em um
momento em que o Ocidente abandonava a frica, servindo de
contrapeso para a infuncia cubana e sovitica na regio
702
.
Os resultados da poltica externa brasileira com relao frica
logo se fzeram sentir. Entre 1974 e 1979, as exportaes brasileiras
para a frica aumentaram em mais de sete vezes, passando de US$ 88
milhes para US$ 650 milhes. J as importaes cresceram de
US$ 116 milhes para US$ 463 milhes, o que representou um aumento
de quase quatro vezes
703
.
As relaes com a frica Ocidental foram as que mais cresceram
durante o perodo. O valor das exportaes para a regio subiu trinta e
cinco vezes de 1972 para 1980. Essa situao deveu-se, sobretudo, ao
acrscimo das exportaes para a Nigria, que a partir de 1978 e at a
crise da dvida externa dos anos oitenta, transformou-se no parceiro mais
importante do Brasil no Terceiro Mundo.
As importaes brasileiras de petrleo nigeriano tambm cresceram
muito, passando de quase US$ 21 milhes em 1972 para mais de
704
.
As relaes com a frica Austral tambm se desenvolveram,
sobretudo com Angola e Moambique. Em 1974, as exportaes para
esses dois pases representavam 20% das vendas brasileiras para a frica
Austral e em 1980 essa participao subiu para quase 62%. Enquanto isso
as exportaes para a frica do Sul tiveram sua participao reduzida
de 78,5% das vendas para a regio em 1974 para 33,3% em 1978. As
700
701
dAdesky, Op. cit., p. 26.
702
703
704
Autonomia.indd 241 26/10/2011 14:03:46
242
importaes brasileiras da frica do Sul continuaram, porm, a crescer,
em virtude da dependncia brasileira de minerais como o cromo, a platina
e os diamantes industriais
705
.
Tambm com a frica do Norte intensifcaram-se as relaes
econmico-comerciais. As exportaes brasileiras para a regio
sextuplicaram de 1972 para 1980, passando de quase US$ 50 milhes
para quase US$ 300 milhes. Perdeu, porm, o primeiro lugar
como principal mercado africano para o Brasil, a favor da frica
Ocidental
706
.
Quanto s importaes, a participao da frica do Norte no total
da participao africana decresceu de 78% em 1974 para 34% em
1978. A participao dos produtos da pauta de exportaes brasileiras
para a frica tambm se modifcou grandemente. Assim, os produtos
primrios ocupavam em 1972 o primeiro lugar na pauta, com 62%,
cedendo o lugar para os produtos manufaturados, que atingiram a
51% da pauta em 1977
707
.
Apesar da intensifcao das ligaes econmico-comerciais, o
governo brasileiro tinha constrangimentos nas relaes polticas com
Angola e Moambique e talvez por isso escolheu a Nigria e a Arglia
como parceiros privilegiados na frica
708
.
A transferncia de tecnologia brasileira tambm foi muito intensa.
O Brasil construiu aeroportos na Guin Bissau e Mauritnia, reparou
a rede de telefones de Lagos, construiu estradas e levantou fbricas
em vrios pases. A cooperao tcnica e treinamento tambm se
desenvolveu, alm do fnanciamento de produtos e servios. As
relaes culturais tambm se expandiram, sobretudo com a vinda de
estudantes africanos para estudarem em universidades brasileiras
709
.
Devido maior proximidade geogrfca, as relaes com a frica
Ocidental expandiram-se mais que as com a frica Oriental. As
relaes com os pases maiores tambm se intensifcaram mais do
que com os menores, devido dimenso do mercado dos primeiros.
705
Idem.
706
Ibidem, p. 55.
707
Ibidem.
708
Ibidem, p. 57.
709
Autonomia.indd 242 26/10/2011 14:03:46
243
Oriente Mdio
A crise do petrleo levou a um grande esforo para intensifcar as
relaes com o Oriente Mdio. Com a crescente demanda interna, o Brasil
passara a comprar na regio mais de 90% do petrleo que importava em
1973, o que gerara um grande dfcit comercial.
Pretendia, em consequncia, aumentar suas vendas e receber
investimentos externos em petrodlares. Temia ademais a possibilidade
de um boicote de petrleo o que o tornava mais vulnervel s exigncias
rabes
710
.
O Brasil sempre buscara adotar uma posio de equidistncia
com relao aos confitos na regio. Depois da crise do petrleo e em
consonncia com o objetivo de assegurar o acesso a matrias-primas,
sobretudo ao petrleo, passou, contudo a adotar uma direo pr-rabe
em sua poltica externa e aumentou a presena econmica nos pases
produtores de petrleo
711
.
O Primeiro-Ministro da Arbia Saudita visitara o Brasil em 1973,
antes da crise do petrleo, e os dois pases haviam estabelecido relaes
diplomticas na ocasio. Logo depois da guerra de outubro, inclura
ele o Brasil na lista de naes amigas. Contudo o medo brasileiro de
um embargo aumentou quando a Nigria sugeriu que o petrleo fosse
utilizado como arma para acelerar a descolonizao
712
.
A crise do petrleo constituiu, no dizer de alguns observadores,
uma reao dos produtores do Oriente Mdio poltica norte-americana
favorvel a Israel no que tange questo dos territrios rabes ocupados
durante a guerra de seis dias, em 1967. Ante a recusa de Israel a obedecer
Resoluo 242 da ONU, que instara evacuao dos territrios ocupados,
os rabes decretaram um bloqueio seletivo
713
.
A posio brasileira com relao ao confito rabe-israelense j vinha
mudando desde o fnal do governo Mdici. Em fns de 1973, o Brasil
declarara-se favorvel desocupao dos territrios ocupados por Israel
em 1967.
710
Idem, p. 74.
711
Ibidem, p. 27.
712
Ibidem, p. 75.
713
Autonomia.indd 243 26/10/2011 14:03:46
244
No governo Geisel, Azeredo da Silveira utilizou uma recepo ao
Ministro das Relaes Exteriores do Lbano para mostrar seu apoio aos
rabes. Pouco a pouco o Brasil reconheceu os direitos dos palestinos
autodeterminao e considerou o exerccio desses direitos uma condio
essencial para a soluo construtiva dos confitos da regio
714
. Afrmou
ademais que a desocupao dos territrios deveria ser parte integrante
da resoluo do confito
715
. Manteve, contudo certa ambiguidade em
termos polticos, deixando, por exemplo, a interpretao da resoluo
n 242 a cargo da ONU.
Em fns de 1973 e princpios de 1974, quando vrios pases eram
alvo do embargo dos pases rabes, duas misses brasileiras visitaram
os produtores de petrleo do Oriente Mdio. Essas misses receberam a
garantia de suprimentos de petrleo, contra o fornecimento de gneros
alimentcios bsicos e matrias-primas. Tambm concluram acordos
para a implantao de projetos industriais no Oriente Mdio
716
.
No obstante a ambiguidade inicial, a poltica externa brasileira
para com a regio acabou sofrendo uma alterao substancial. A visita
do Ministro dos Negcios Estrangeiros da Arbia Saudita ao Brasil,
em setembro de 1974, foi indicativa dessa mudana, uma vez que este
condicionara qualquer cooperao a uma posio clara com relao a
Israel.
E o chanceler brasileiro manifestou claramente na ocasio sua
posio favorvel desocupao dos territrios e ao reconhecimento dos
direitos dos palestinos. Em contraposio, a Arbia Saudita concordou
em incluir o Brasil na lista de seus amigos que no tiveram reduzidos
os suprimentos de petrleo
717
.
O grande momento da infexo da poltica brasileira com relao
regio foi, porm, o ano de 1975, quando o Itamaraty redefniu sua
posio diante dos confitos do Oriente Mdio, reconheceu na ONU os
direitos do povo palestino autodeterminao e soberania e votou
favoravelmente resoluo que considerava o sionismo uma forma de
racismo e discriminao racial
718
.
714
715
716
Idem, p. 59.
717
Ibidem, p. 61.
718
Autonomia.indd 244 26/10/2011 14:03:46
245
A nova posio brasileira apoiava-se na viso do Embaixador Arajo
Castro, que considerava justo o bloqueio dos pases rabes. Segundo ele,
os rabes estavam apenas seguindo o exemplo dos Estados Unidos, que
durante anos utilizaram seus recursos econmicos como arma poltica.
A situao transcendia, no seu entender, a questo de Israel e se ligava
ao processo global de deteriorao dos termos de intercmbio entre os
pases desenvolvidos e os em desenvolvimento
719
.
No incio da dcada, a Petrobras j havia buscando concluir contratos
conjuntos de explorao de petrleo com os pases rabes, o que contribuiu
para ajudar a reforar as relaes comerciais com alguns pases da regio.
Foram feitos acordos de cooperao com o Coveite (cooperao econmica,
em 1975), Arbia Saudita (intercmbio econmico e tcnico, em 1975),
Jordnia (transporte areo, em 1975), Lbia (cooperao tcnico-cientfca,
em 1978), Arglia (transporte e navegao, em 1976), Ir (intercmbio
comercial, em 1977) e Iraque (transporte areo e explorao de petrleo,
em 1977) (Barbosa, Ibid., p. 348-349). Tambm haviam sido desenvolvidos
programas de pesquisas com o Egito, Ir e Madagascar
720
.
Para assegurar os fornecimentos de petrleo, foram concludos
Acordos de Cooperao Econmica com o Coveite e estabelecidas
relaes diplomticas com aquele pas, durante a visita de seu Ministro
dos Negcios Estrangeiros, em maro de 1975. No ano seguinte, a
Interbrs instalou um escritrio Central para o Oriente Mdio, com vistas
a aumentar as exportaes brasileiras para a regio
721
.
A Arbia Saudita, ento o primeiro fornecedor de petrleo, foi sendo
gradualmente substituda pelo Iraque. No obstante, o governo brasileiro
tambm intensifcou os laos com o primeiro pas, assinando em 1975
um Acordo de Cooperao Econmica e Tcnica, coordenado por uma
Comisso Mista.
Foi concludo com o Ir um acordo que instituiu uma Comisso Mista
bilateral e foram desenvolvidas as relaes. O Ir tornou-se em 1978 o
terceiro fornecedor do Brasil, depois do Iraque e da Arbia Saudita, e
o segundo importador de bens e servios brasileiros no Oriente Mdio,
ultrapassado apenas pelo Iraque
722
.
719
720
721
722
Idem, p. 63.
Autonomia.indd 245 26/10/2011 14:03:46
246
O acordo de explorao petrolfera com o Iraque iniciou uma intensa
cooperao entre os dois pases, que se prolongou nos anos oitenta,
abrindo mercados para as indstrias brasileiras de material blico,
insumos e tecnologias nucleares e de construo pesada.
O Brasil recebeu em 1978 o Vice-Presidente do Iraque e as relaes
em matria poltica e econmica sofreram grande impulso
723
. O Iraque
passou a ser o maior fornecedor do Brasil em 1978 e se transformou no
maior mercado brasileiro da regio.
A Braspetro continuou a atuar com xito em Bassor, na prospeco
e produo de petrleo e o Consrcio Mendes Jnior-Interbrs assinou
com o Ministrio dos Transportes, em outubro de 1978, um contrato para
a construo de uma estrada de ferro Bagd-Akashat
724
.
Alm do acordo de cooperao tcnico-cientfica, foi tambm
assinado um Acordo sobre Transportes Martimos e Ferrovirios com a
Lbia. Aquele pas rapidamente converteu-se em terceiro comprador de
bens e servios brasileiros na regio.
Ao mesmo tempo, o Itamaraty promoveu uma intensa poltica de
promoo das exportaes brasileiras para o Oriente Mdio, organizando
a participao brasileira em feiras internacionais em vrias capitais, alm
de realizar a primeira Exposio Industrial Brasileira na Arbia Saudita.
A Companhia Paulista de Comrcio Martimo, por sua vez, inaugurou
uma linha regular de navegao para o Oriente Mdio. Ainda assim, o
comrcio com a regio permaneceu defcitrio
725
.
As relaes com o Oriente Mdio expandiram-se bastante. Novas
embaixadas foram abertas e criados novos mercados para as exportaes
brasileiras. O dfcit comercial permaneceu, porm, bastante alto. As
exportaes, embora tenham crescido de cerca de US$ 100 milhes em
1974 para cerca de US$ 550 milhes em 1979, representaram apenas
cerca de 4% do total de vendas brasileiras ao exterior nesse ano.
J as importaes cresceram de US$ 380 milhes em 1974 para
US$ 5,7 bilhes em 1979, passando de 11% em 1974 para 31 do total em
1979, Muito embora tenham aumentado muito as exportaes brasileiras
para a regio, tanto de produtos tradicionais, principalmente acar e caf,
723
Perez Llana. Op. cit., p. 559.
724
725
Idem, p. 63.
Autonomia.indd 246 26/10/2011 14:03:46
247
e novos, como frango congelado, quanto de produtos manufaturados,
como automveis.
O Oriente Mdio transformou-se tambm na rea mais receptiva
aos servios brasileiros. Em 1977, o Brasil j era um dos quatro maiores
fornecedores de servios de engenharia regio. Foram construdas
estradas de ferro no Iraque, estradas na Arbia Saudita e projetos
habitacionais na Arglia. A empresa Mendes Jnior tornou-se uma grande
presena na regio, a Braspetro explorou petrleo no Iraque e a venda de
armas, principalmente de veculos blindados, como o Cascavel e o Urutu,
tornou-se um ponto importante no comrcio brasileiro com a regio.
As relaes econmicas com Israel no foram, porm, afetadas
com a nova poltica. O comrcio manteve-se como antes, isto , pouco
importante. O voto antissionista foi basicamente entendido como uma
deciso poltica
726
.
Relaes com os pases em desenvolvimento da sia
As relaes com a sia foram sintomticas da nova postura da
poltica exterior do Brasil, destacando-se aquelas com os dois principais
pases da regio, Japo (j examinadas) e China.
As relaes diplomticas com a China foram restabelecidas em
agosto de 1974, em oposio ao grupo mais conservador no pas. A
mudana da poltica brasileira, cinco meses aps o incio do governo
Geisel, representou um distanciamento do esquema da Guerra Fria e uma
afrmao do ecumenismo do pragmatismo responsvel
727
.
O Brasil havia cessado qualquer contato com a China aps a queda
de Joo Goulart e os militares brasileiros mantinham estreitos contatos
com Formosa. Depois da viagem de Nixon China em 1971, o Brasil
havia fexibilizado sua posio e chegara a exportar acar para aquele
pas em 1972, atravs da Frana e Gr Bretanha
728
.
Em 1974 haviam crescido as presses, sobretudo de empresrios
e da imprensa, para que o Brasil estabelecesse relaes com a China,
principalmente depois que vrios pases latino-americanos haviam
tomado a dianteira. Contribuiu para essa posio o fato de que a China
726
727
Idem, p. 80.
728
Ibidem, p. 81.
Autonomia.indd 247 26/10/2011 14:03:46
248
estava mostrando um novo pragmatismo e no havia rompido relaes
com o Chile depois da queda de Allende, em 1973
729
.
Com o Governo Geisel, a situao foi mudando. Em abril de 1974,
uma misso de exportadores brasileiros visitou Pequim e em agosto do
mesmo ano uma misso comercial chinesa veio a Braslia. Logo a seguir,
a 15 de agosto, as relaes com a China foram restabelecidas.
No caso da China, havia a promessa de um grande mercado potencial
e o acesso a fontes de energia. Isso ajudou a que os militares da linha
dura deixassem de lado suas apreenses anteriores com relao ao apoio
chins a grupos subversivos no Brasil
730
.
As relaes comerciais com a China desenvolveram-se bastante a
partir de ento. O Brasil passou a exportar produtos de base, tais como
ferro, soja, acar e algodo, bem como produtos manufaturados,
inclusive armas, tecnologia e servios. Em troca, passou a comprar
petrleo, carvo e produtos farmacuticos. Os fornecimentos de petrleo
iniciaram-se em 1978, com um acordo de barter.
As exportaes brasileiras cresceram de pouco mais de US$ 14
milhes em 1974 para mais de US$ 118 milhes em 1979, contra
US$ 0.15 milho em 1974 para quase US$ 84 milhes em 1979
731
.
Muito embora as relaes polticas tenham avanado pouco, o Brasil
e a China tiveram posies semelhantes com relao a questes como o
mar de 200 milhas, o desarmamento e o direito autodeterminao dos
pases africanos.
As relaes com os demais pases da sia foram tambm
desenvolvidas. O Brasil buscou contatos com vrios pases da regio.
Foram tomadas medidas iniciais para expandir o comrcio com a Coreia
do Sul, Filipinas, Tailndia, Malsia e Indonsia. Foram concludos
acordos comerciais com a ndia e o Paquisto e foram feitos esforos para
abrir o comrcio de produtos e servios brasileiros com o Bangladesh
e Nepal.
O comrcio com os pases asiticos, com excluso do Japo e da
China expandiu-se muito, passando as exportaes brasileiras de pouco
mais de US$ 60 milhes em 1974 para quase US$ 750 milhes em 1979.
729
Ibidem.
730
Ibidem, p. 69.
731
Ibidem, p. 82.
Autonomia.indd 248 26/10/2011 14:03:46
249
Tambm as importaes brasileiras aumentaram muito, passando de
quase US$ 25 milhes em 1974 para quase US$ 320 milhes em 1979.

C. Relaes Multilaterais

A atuao em foros multilaterais sofreu grande incremento durante
a era Geisel, normalmente defendendo uma posio que defendia os
interesses do Brasil, da Amrica Latina e dos pases em desenvolvimento
em geral. Levou em conta os seguintes objetivos: a) aumentar a
probabilidade de alcanar as metas nacionais de desenvolvimento
e segurana; b) obter informaes para atual em foros multilaterais
regionais; c) exercer infuncia sobre as mudanas na ordem internacional.
C.1. Atuao em Foros Regionais
OEA
O Brasil props a criao de um sistema coletivo de segurana
econmica no Hemisfrio Ocidental durante a IV Assembleia Geral da
OEA
732
.

SELA
O governo brasileiro participou da criao do Sistema Econmico
Latino Americano, sob a iniciativa do Mxico e da Venezuela.
Cooperao Amaznica
Cabe lembrar que o Pacto Andino havia sido concebido em 1969
e reforado em 1973 com a entrada da Venezuela, em parte para
contrabalanar o peso brasileiro na ALALC. Mas no fm do Governo
Geisel o Brasil havia logrado moderar a atitude do grupo e persuadi-los
a juntar-se ao Brasil no Tratado de Cooperao Amaznica.
O Tratado foi frmado em Braslia, em 1978, pela Bolvia, Peru,
Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Brasil, para promover
esforos multilaterais para o desenvolvimento da Bacia Amaznica.
732
Resenha de Poltica Exterior. Ano I, N 2.
Autonomia.indd 249 26/10/2011 14:03:46
250
Representou a primeira iniciativa do governo militar brasileiro para a
integrao da Amrica Latina
733
.
C.2. Atuao em Foros Globais
O governo Geisel chegou concluso de que o Brasil havia sido
demasiado otimista no seio dos organismos internacionais globais. O
dilogo Norte-Sul acabara revelando-se muito pouco produtivo, j que
o choque das posies entre ricos e pobres e a escassez de poder real do
Sul no levaram a bons resultados. No obstante, a diplomacia brasileira
teve uma atuao marcante no perodo.
A ONU
O governo Geisel atribuiu um importante papel chamada
diplomacia parlamentar da ONU para a consecuo de seus objetivos
nacionais e para buscar criar uma nova ordem internacional mais justa e
estvel. poca, comeava a prevalecer um ceticismo generalizado sobre
a diplomacia parlamentar em geral e com relao ONU em particular,
que o Chanceler Azeredo da Silveira atribuiu a uma reao ao otimismo
ingnuo que havia saudado a criao da ONU
734
.
Tambm nesse caso, a diplomacia brasileira buscou adotar um
pragmatismo responsvel, resistindo ao irrealismo de posies utpicas
e ao ceticismo sistemtico e buscando reconhecer as realizaes da
ONU na soluo de crises mundiais, 1) mediante a Fora de Paz do
Oriente Mdio, no Zaire e em Chipre; 2) nos esforos para adotar aes
para promover o desenvolvimento; 3) na luta para escapar das vises
neomaltusianas, em prol do meio ambiente; 4) na busca para eliminar
as formas de dominao colonial; e 5) na discusso relacionada com o
direito do mar.
O governo brasileiro tomou vrias iniciativas multilaterais no
perodo, destacando-se entre elas a defesa do princpio do mar territorial
de 200 milhas na Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
733
734
Discurso em Sesso Conjunta das Comisses de Relaes Exteriores do Senado e da Cmara
em 19 de junho de 1974, durante as comemoraes do Dia das Naes Unidas.
Autonomia.indd 250 26/10/2011 14:03:46
251
Tambm lutou para a criao de uma nova ordem econmica
internacional em foros como o G-77, em Manila, e a IV UNCTAD,
em Nairobi. Nesse contexto, props inclusive, na VII Sesso Especial
da Assembleia Geral da ONU, em setembro de 1975, uma doutrina de
segurana econmica coletiva como um elemento central das relaes
internacionais.
Sua proposta baseou-se no fato de que, com a crise do petrleo,
presses recessivas haviam sido geradas pela primeira vez na periferia do
mundo econmico, mostrando assim a infuncia crescente dos pases em
desenvolvimento nos assuntos mundiais. Em consequncia, a segurana
econmica passara a depender de todos e no mais dos esforos de uns
poucos pases desenvolvidos.
O Governo brasileiro buscou tambm utilizar seu trabalho na
ONU para reabilitar a imagem brasileira com relao aos pases do
terceiro mundo. Assim, j na XXIX Assembleia Geral, em setembro de
1974, o Chanceler Azeredo da Silveira dirigiu-se Guin Bissau para
cumpriment-la por seu ingresso na ONU, quando poucos meses antes
havia votado contra o reconhecimento de sua independncia.
Referiu-se ademais ao apartheid como um dos problemas
internacionais mais urgentes, manifestando sua posio contrria
ao regime sul-africano e revertendo as votaes brasileiras contra
as resolues da ONU que condenavam a discriminao racial, o
colonialismo e o apartheid (Camargo, Ibid., pp. 41-42).
Ainda em 1975 o Brasil votou a favor da resoluo 3379 da ONU,
que defniu o sionismo como racismo e aprovou o estatuto de observador
da Organizao de Liberao Palestina.
O GATT
As negociaes da rodada de Tquio prolongaram-se de setembro de
1973 a novembro de 1979, portanto durante praticamente todo o Governo
Geisel. Elas foram dominadas pelos pases desenvolvidos, mas entre os
pases em desenvolvimento o Brasil teve uma atuao destacada.
O Governo brasileiro defendia a necessidade de um acordo geral
entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento que mudasse
as regras sobre o comrcio internacional que prevaleciam no GATT.
O acordo cobriria duas reas bsicas: acesso e preos e uma garantia
Autonomia.indd 251 26/10/2011 14:03:46
252
da manuteno e crescimento dos ganhos de exportao dos pases em
desenvolvimento.
O mencionado acordo foi proposto pelo Brasil em vrios foros,
desde a Assembleia Geral da ONU em 1975, at ao encontro da
UNCTAD em 1976, o GATT e a Conferncia para Cooperao
Econmica Internacional em Paris, em 1977.
Durante a rodada de Tquio, o Governo brasileiro bateu-se
pela criao de um mecanismo de negociaes que desse aos pases
em desenvolvimento um tratamento preferencial. Os pases em
desenvolvimento, entre eles o Brasil, pretendiam um tratamento
incondicionalmente favorvel, enquanto os desenvolvidos entendiam
que deveriam ser defnidas as reas explcitas em que a clusula
preferencial poderia atuar (Camargo, Ibid., pp. 110-111).
Sistema Geral de Preferncias
Algum progresso foi conseguido no campo da cooperao
econmica multilateral, com a criao de um Sistema Geral de
Preferncias. Mas esse sistema cobria, no momento do incio
das negociaes do GATT, apenas 9,5 % das importaes totais
dos EUA, Japo e CEE, excluindo produtos como txteis e
agropecurios e estabelecendo cotas para a maior parte de produtos
mais dinmicos.
Alm disso, existiam para o Brasil outros obstculos, como as
preferncias dadas pelo Japo e, sobretudo pela CEE s exportaes
de 52 pases da frica, Caribe e Pacfco, que pertenciam Conveno
de Lom, de seis Estados associados da Bacia do Mediterrneo e de
quatro outros da mesma Bacia com os quais a CEE havia estabelecido
acordos especiais.
No obstante algumas conquistas cresceram, porm, as frustraes
por falta de resultados mais concretos e devido criao de novas
modalidades de protecionismo, tais como a Lei do Comrcio dos
Estados Unidos, em 1974.
A dimenso da economia acabou exigindo aes correspondentes
em poltica externa. Ela ensejou em 1961 uma poltica mais centrada
no volume da ajuda econmica norte-americana. J em 1974, houve
uma relao mais diferenciada: o desenvolvimento brasileiro fzera
Autonomia.indd 252 26/10/2011 14:03:46
253
surgir um amplo contencioso com os Estados Unidos, que incluiu
subsdios, direitos compensatrios, importao de material sensvel
etc
735
.
A aproximao com os pases em desenvolvimento tambm adquirira
matizes novos. Tratava-se no pragmatismo responsvel de uma aliana
para buscar redefnir o papel dos pases em desenvolvimento no mundo e
lutar por uma nova ordem econmica mundial. Para o Brasil, era tambm
necessrio buscar novos mercados para seus produtos industrializados,
mais adaptados s condies dos pases em desenvolvimento do que os
fabricados em pases do Primeiro Mundo.
Tambm o afastamento dos Estados Unidos da Amrica, j no tinha
como principal objetivo reduzir a excessiva dependncia do comrcio,
investimentos e emprstimos norte-americanos. Com a perda relativa do
poder norte-americano, tal dependncia j comeara a reduzir-se e era
necessrio desenvolver novas alianas para garantir os suprimentos de
petrleo e encontrar fontes alternativas de investimentos e fnanciamentos
(no obstante a fora continuada dos bancos norte-americanos), alm de
buscar novos mercados para os produtos industrializados brasileiros, que
o Brasil pretendia colocar na Amrica Latina, Oriente Mdio e frica.

735
Idem, p. 308.
Autonomia.indd 253 26/10/2011 14:03:47
Autonomia.indd 254 26/10/2011 14:03:47
PARTE III
COMPARAO ENTRE A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE E O
PRAGMATISMO RESPONSVEL
Autonomia.indd 255 26/10/2011 14:03:47
Autonomia.indd 256 26/10/2011 14:03:47
257
Introduo
Comparao entre a Poltica Externa Independente e o Pragmatismo
Responsvel
Como resultado do exame da PEI e do pragmatismo responsvel,
j foi possvel perceber as grandes semelhanas e algumas diferenas
entre as duas polticas. A terceira parte da tese ser dedicada a comparar
seu ambiente, traado e implementao e a aprofundar o exame dessas
semelhanas e diferenas.
Em geral, as comparaes sobre poltica externa constituem anlises
sincrnicas, em que so examinadas polticas externas de pases diferentes
em um mesmo momento. Considera-se que seus antecedentes, as questes
internas, a insero e o conceito internacional de cada um dos pases
estudados, alm do panorama internacional, contriburam para o traado
e implementao das polticas externas examinadas.
Os antecedentes so normalmente vistos ao se estudar a poltica
externa de apenas um pas e so igualmente importantes para uma anlise
sincrnica. Eles contm lies importantes para desvelar as causas e
explicar as continuidades e rupturas das polticas externas.
As caractersticas internas de cada um dos pases comparados,
inclusive as tendncias de curto, mdio e longo prazo da poltica e
economia internas, tambm auxiliam na compreenso das polticas
Autonomia.indd 257 26/10/2011 14:03:47
258
externas. Interessam nesse caso no apenas os aspectos estruturais, mas
tambm os conjunturais, principalmente a situao poltica e econmica
dos pases estudados. As polticas adotadas precisam tambm levar em
conta a tradio dos pases, mesmo que acabem por romper com ela, e
os valores predominantes na sociedade.
A anlise da insero internacional dos pases tambm auxilia a
comparao e costuma levar em conta os fatores involuntrios, que
independem da vontade ou atuao dos governantes, entre eles as
caractersticas permanentes do pas, como dimenso e localizao
geogrfca, e as que s podem ser mudadas a longo prazo, como a
populao e o produto.
Mas os fatores voluntrios, isto , que dependem da vontade ou
atuao dos governantes, so normalmente os mais ressaltados na
anlise sincrnica. Entre eles, destaquem-se as polticas adotadas pelos
governantes e a maneira pela qual eles atuam para defnir ou, por vezes,
redefnir a insero internacional de seu pas.
Tambm o conceito ou imagem de dois pases importante para a
anlise sincrnica. Ele se situa no limite entre os fatores involuntrios,
sobre os quais no h controle, e dos fatores voluntrios, sobre os quais
os governantes podem atuar, ainda que muitas vezes limitadamente.
Tangencialmente, tambm interessa viso sincrnica uma anlise do
panorama internacional no momento estudado e sua inter-relao com a
insero do pas. Com efeito, preciso entender e separar as infuncias
internacionais que ajudaram a tornar possveis as diferentes polticas
estudadas das que atuaram sobre um pas mais do que sobre outro, em
vista de suas circunstncias especfcas e de sua insero internacional.
Para serem efcazes, as polticas externas precisam ser consentneas
com os fatores acima citados. Ou pelo menos devem lev-los em
considerao e desenvolver estratgias para lidar com as eventuais
resistncias resultantes de tais fatores.
Alm disso, h sempre uma diferena entre o traado e a
implementao de polticas externas. Por mais competente que seja
esse traado sempre haver surpresas de percurso. Em consequncia, o
governante e seus auxiliares devem levar em considerao a distncia
necessariamente existente entre o discurso e a prtica, ainda que
pretendam ser to transparentes quanto possvel e aproximar ao mximo
o discurso da implementao.
Autonomia.indd 258 26/10/2011 14:03:47
259
INTRODUO
Polticas traadas e plenamente factveis em um determinado
momento acabam vendo reduzida sua efetividade em um momento
seguinte. Acresce que a realidade sempre cambiante, em vista das
transformaes, muitas vezes imprevistas, do ambiente poltico e
econmico. Em consequncia, o governante necessita estar conectado
com a realidade dos fatos e efetuar ajustes constantes para seguir o
caminho que lhe parea melhor ante novas situaes. Tudo isso precisa
ser levado em conta na anlise sincrnica.
A anlise desenvolvida nesta tese menos comum. Ela diacrnica,
pois, examina a poltica externa brasileira em dois momentos diferentes.
Possui muitos pontos em comum com a anlise sincrnica, mas tambm
diverge dela em outros.
Assim como nas anlises sincrnicas, o presente estudo pretende
centrar-se na comparao entre duas polticas, verifcando os pontos de
convergncia e de divergncia entre a poltica externa independente e o
pragmatismo responsvel. Mas ao invs de comparar as polticas de dois
ou mais pases em um mesmo momento, ela pretende estudar polticas
externas de um mesmo pas (o Brasil em momentos diferentes) de
1961 a 1964 e de 1974 a 1979.
Com essa ideia, ele examina no captulo 1 o ambiente das duas
polticas, isto , seus antecedentes, as questes internas mais relevantes,
a insero e conceito internacional do Brasil e o panorama internacional
prevalecente nos dois momentos e que tiveram infuncia no traado e
na implementao de ambas.
Nessa anlise diacrnica j no se consideram os antecedentes da
poltica externa de dois pases diversos, mas das polticas externas de uma
mesmo pas em momentos diferentes, o que feito na letra do Captulo 1.
A poltica externa independente abriu um novo perodo na poltica
externa brasileira, embora haja antecedentes de fases independentes na
poltica externa brasileira. J o pragmatismo responsvel teve a prpria
poltica externa independente entre seus antecedentes e considerado
por muitos como uma espcie de retorno a ela.
Tanto na anlise sincrnica quanto na diacrnica, importante
examinar a situao interna do pas. Mas esse exame adquire um matiz
diverso na ltima. Com efeito, j no se trata de examinar diferentes
situaes internas no mesmo tempo, mas de ver, na letra B do Captulo
1, as mudanas dessa situao em tempos diferentes.
Autonomia.indd 259 26/10/2011 14:03:47
260
Nesse caso, como na anlise sincrnica, interessam tanto os
aspectos conjunturais quanto os estruturais da situao interna.
Ambos so relevantes, mas os conjunturais so mais importantes,
uma vez que, pelo menos teoricamente, os estruturais tero mudado
menos de um momento examinado para o outro. Cabe inclusive
verificar qual a profundidade das mudanas estruturais do primeiro
para o segundo perodo, as quais afiguram-se bastante grandes em
um exame inicial.
Tambm nesse caso, interessa conhecer as tendncias de curto,
mdio e longo prazo da poltica interna brasileira, sobretudo na medida
em que esses aspectos tero infuenciado a poltica externa. Mais ainda,
assim como na anlise sincrnica, mister tentar entender as foras
profundas que infuenciaram na adoo das polticas interna e externa e
na sua implementao.
Quanto insero internacional, embora suas caractersticas e a
mudana no decorrer do tempo ainda sejam fatores presentes na anlise
diacrnica efetuada na letra C do Captulo 1, a questo perde algo da
centralidade que lhe normalmente atribuda na anlise sincrnica.
Embora se trate do mesmo pas, ainda cabe certamente um exame
dos fatores involuntrios de insero deste, tanto das caractersticas
permanentes, principalmente a localizao e a extenso territorial, quanto
das que mudam a longo prazo, sobretudo a populao e a dimenso
econmica. No faz, porm, sentido examinar a diferena entre os traos
permanentes dos dois momentos, que so obviamente os mesmos e os
que mudam a longo prazo merecem algum exame comparativo, embora
certamente limitado.
Os fatores voluntrios tambm so examinados no item C. J foi
ressaltado aqui que os dois momentos estudados constituram pontos
importantes de infexo em termos de poltica externa. Nesse contexto,
so estudados os mecanismos de adoo de ambas as polticas e os
esforos dos governantes para redefnir a insero internacional do pas.
Ainda no item C, comparado o conceito internacional do Brasil
em cada um dos dois momentos. Tambm examina-se em que medida
esse conceito internacional infuenciou a adoo e as mudanas na
implementao de cada uma das polticas externas.
O panorama internacional dos dois perodos e sua inter-relao com a
insero internacional brasileira so comparados no item D do captulo 1.
Autonomia.indd 260 26/10/2011 14:03:47
261
INTRODUO
Embora o espao de tempo que separa as duas polticas seja de poucos
anos, existem diferenas marcantes no panorama internacional.
Trata-se de uma questo em aberto saber em que medida o panorama
internacional de cada um dos momentos infuenciou e at foi determinante
na adoo das duas polticas e, sobretudo, na maneira pela qual elas
foram implementadas. Mas determinante ou no, certamente o que
estava ocorrendo na comunidade internacional teve forte infuncia sobre
aquelas polticas.
Na anlise diacrnica, deixa de interessar tanto a diferena entre
infuncias internacionais gerais, importantes para todos os pases,
das que atuaram sobre o Brasil. Afnal de contas, seria esse apenas um
exerccio terico que pouco acrescentaria a nosso estudo. Mais que nada,
ser preciso analisar o panorama internacional dos dois momentos e sua
infuncia sobre a poltica externa adotada em cada um deles.
Necessita, porm, principalmente comparar os elementos estudados
no segundo captulo das Partes I e II, que examinaram o traado e a
implementao da poltica externa independente e do pragmatismo
responsvel. Ao faz-lo, no captulo 2, compara a poltica externa
independente e o pragmatismo responsvel e busca destacar as
semelhanas e diferenas entre ambas as polticas.
No item A do captulo 2, so passados em revista os principais
pontos do discurso das duas polticas e suas semelhanas e diferenas.
O item B do captulo 2, por sua vez, examina a implementao de ambas
as polticas, tambm com nfase nos aspectos paralelos e divergentes.
Autonomia.indd 261 26/10/2011 14:03:47
Autonomia.indd 262 26/10/2011 14:03:47
263
A. Comparao entre os antecedentes
Tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo
responsvel assentaram-se sobre uma mesma base, que caracterizou a
poltica externa desde o incio da Histria do Brasil: a primazia e maior
dependncia das relaes com um pas. No sculo XX esse pas foram
os Estados Unidos da Amrica.
Como se viu nas Partes I e II, tanto a poltica externa independente
quanto o pragmatismo responsvel no tentaram mudar essa base, mas
sua gradao. Ambos constituram tentativas de aumentar o grau de
independncia brasileira com relao potncia hegemnica do presente
sculo.
A primeira viu-se frustrada e revertida aps o golpe militar de
1964. A segunda acabou tendo sucesso, ajudada pela perda relativa do
poder norte-americano no momento, j que aquele pas vira reduzida
sua competitividade internacional e estava ainda sob o choque dos
acontecimentos de Watergate e do Vietn.
Alm da ideia subjacente de reduzir a centralidade da relao com os
Estados Unidos da Amrica, ambas as polticas externas tiveram outras
caractersticas fundamentais comuns. So elas: 1) a premissa de que a
poltica externa deve funcionar como uma auxiliar do desenvolvimento
Captulo 1
Comparao entre os Ambientes da Poltica
Externa Independente e do Pragmatismo
Responsvel
Autonomia.indd 263 26/10/2011 14:03:47
264
do pas; e 2) a ideia de que o modelo de substituio de importaes era
o melhor para promover esse desenvolvimento.
Tais bases haviam sido defnidas desde a revoluo de 1930, de
Getlio Vargas. Esse foi o momento em que comeou a nascer um
Brasil moderno, industrializado, com classes sociais mais recortadas
e um Estado centralizador. Foi tambm a poca que marcou o declnio
da preeminncia inglesa e surgiram novas formas de hegemonia norte-
-americana.
A preocupao com o desenvolvimento e a independncia tecnolgica
passaram a partir de ento a constituir o eixo central das preocupaes da
diplomacia brasileira. Ambas so econmicas e a elas est subjacente a
ideia de que a transformao do Brasil em potncia passa principalmente
pela criao de bases econmicas.
Data desse momento o incio da chamada economizao da
diplomacia brasileira. Essa ideia est ligada noo prevalecente de que
tal economizao a caracterstica mais especfca da diplomacia de um
pas em desenvolvimento, em contraposio de um pas desenvolvido.
Essas bases prevaleceram durante sessenta anos, portanto de 1930
a 1990. A partir de ento o desenvolvimento continuou a ser o objetivo
central da diplomacia, mas o modelo de substituio de importaes, que
havia chegado a seus limites, foi bastante modifcado e mesmo a ideia da
industrializao como motor central do desenvolvimento foi relativizada.
Como ambas as fases estudadas esto inseridas nesse perodo maior,
as bases mencionadas constituem antecedentes das duas polticas. Ao
mesmo tempo, porm, so caractersticas de ambas e tambm da poltica
externa de dois outros governos subsequentes ao perodo Geisel.
s duas bases acrescente-se a existncia em ambos os perodos
de uma disputa entre dois modelos de desenvolvimento alternativos.
Essa disputa foi alimentada por um grupo de intelectuais, em que se
destacaram Eugnio Gudin do lado do neoliberalismo e Celso Furtado e
Helio Jaguaribe do lado do desenvolvimentismo nacionalista. Iniciou-se
a partir do fm da Segunda Guerra Mundial e se prolongou at a dcada
de 90, contrapondo o modelo de desenvolvimento associado, tambm
chamado americanista, ao modelo de desenvolvimento nacionalista ou
autnomo.
Os dois modelos haviam-se sucedido desde 1945 na preferncia
dos governantes, algumas vezes em forma mais pura e outras vezes
Autonomia.indd 264 26/10/2011 14:03:47
265
COMPARAO ENTRE OS AMBIENTES DA POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE
combinada. Essa tendncia persistiu, j que a poltica externa independente
representou uma clara opo pelo modelo nacional-desenvolvimentista.
Apesar das semelhanas nas bases acima apontadas nota-se, porm,
uma diferena fundamental entre as duas polticas: o fato de que a poltica
externa independente no registra antecedentes da tentativa de exercer
uma poltica externa realmente global, enquanto no caso do pragmatismo
responsvel a prpria poltica externa independente foi um antecedente
importante nessa direo.
Por essa razo, no estudo dos antecedentes de cada uma delas,
optou-se por tratamentos diferentes. No caso da PEI, foram mencionados
os momentos em que se buscou desenvolver um maior grau de
independncia com relao potncia hegemnica. J os antecedentes
do pragmatismo responsvel a partir de 1964 foram examinados um a
um, uma vez que, apesar de representarem uma ruptura inicial com a
poltica externa anterior, foram adotando gradualmente uma postura de
maior autonomia.
O primeiro desses momentos no sculo XX foi o perodo em que o
Baro do Rio Branco foi Ministro das Relaes Exteriores. Rio Branco
ampliou o prestgio nacional no exterior, enfatizou a liderana brasileira
na Amrica Latina e aumentou a importncia do pan-americanismo.
Tambm mudou o eixo da poltica externa de Londres para Washington,
que fora o primeiro poder internacional a reconhecer a nova repblica
brasileira e se tornara o principal cliente para os produtos brasileiros.
Mesmo quando o Baro do Rio Branco procurou estabelecer um
condomnio com os Estados Unidos na Amrica Latina, reservando-se
uma infuncia na Amrica do Sul, sua preocupao centrou-se em
afastar a predominncia inglesa e reduzir a presena norte-americana no
continente. Visava ademais defender-se contra sua rival tradicional
a Argentina sem buscar, contudo, uma maior aproximao ou
cooperao com a Amrica do Sul.
Outro fato digno de nota foi o esforo do Baro para desenvolver
um condomnio com os Estados Unidos na Amrica Latina ao aceitar
tacitamente a Doutrina Monroe e seu corolrio adotado pelo Presidente
Theodore Roosevelt
736
. Com isso buscou, em ltima anlise, evitar
intervenes norte-americanas na Amrica do Sul: o Brasil exerceria
influncia sobre a Amrica do Sul, enquanto os Estados Unidos
736
Autonomia.indd 265 26/10/2011 14:03:47
266
controlariam a Amrica Central e o Caribe. Seu pan-americanismo no
representava, pois, uma maior proximidade com os demais pases latino-
-americanos.
O segundo momento de maior independncia tem a ver com a
participao brasileira na Liga das Naes, no obstante a recusa
norte-americana em faz-lo. A essa altura, j o Brasil havia-se tornado
muito mais dependente dos Estados Unidos e a insistncia brasileira
em participar da Liga era agora uma manifestao de independncia.
Mas essa participao durou pouco, j que o pas saiu ofcialmente do
Organismo em 1928.
Um terceiro momento ocorreu durante o primeiro governo de Getlio
Vargas, que representou o primeiro antecedente concreto de uma poltica
externa independente, tanto mais que, a partir de 1930, o desenvolvimento
tornou-se o principal tema da poltica externa. O Brasil passou a exigir
reciprocidade de tratamento e Vargas desenvolveu uma poltica pendular
entre os Estados Unidos e a Alemanha, buscando obter nos dois pases
vantagens fnanceiras para a industrializao do Brasil.
At a dcada de quarenta, os Estados Unidos haviam-se oposto
transferncia de tecnologia para a produo de ao, mas o Brasil acabou
obtendo recursos para a construo de Volta Redonda, ainda que custa
da cesso de facilidades aeroporturias no Nordeste, durante a Segunda
Guerra Mundial e o compromisso de enviar tropas Itlia
737
.
Esses trs momentos apresentam certas caractersticas comuns.
Em todos eles o Brasil buscou uma aproximao com uma ou mais
potncias, para contrabalanar a infuncia da potncia dominante.
Primeiro aproximou-se dos Estados Unidos para fazer face Gr
Bretanha, em seguida aproximou-se dos pases europeus ou de um
deles a Alemanha para contrabalanar a infuncia norte-americana.
Finalmente, foram estudados dois perodos que constituem os
antecedentes mais diretos da poltica externa independente o nacional-
-desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas e o desenvolvimentismo
associado de Juscelino Kubitschek. Ambos diferenciam-se dos trs
mencionados logo antes, no sentido em que no tiveram caractersticas
pendulares.
Embora com polticas e estilos diferentes, tentaram, porm, realizar
uma diplomacia mais autnoma, principalmente com relao aos Estados
737
Moniz Bandeira. Op. cit., Introduo de Severo Gomes, p. 13.
Autonomia.indd 266 26/10/2011 14:03:47
267
Unidos da Amrica, tendo como objetivo o desenvolvimento brasileiro.
Tambm foram momentos, principalmente no caso do governo de Getlio
Vargas, em que se adotou um oportunismo como estilo histrico de atuao.
Em seu segundo governo, Getlio Vargas procurou manter a
aliana tradicional com os Estados Unidos, ao mesmo tempo em que
buscava substituir importaes e receber capitais e tecnologia externos,
principalmente norte-americanos, em troca do apoio poltico brasileiro.
Ops-se, porm, a uma penetrao irrestrita do capital estrangeiro,
mantendo um decreto de 1951, que estabeleceu o monoplio estatal dos
minerais estratgicos, colocou limites nos investimentos estrangeiros
e na remessa de lucros, atravs de um decreto de 1952, e estabeleceu
o monoplio do governo sobre a explorao do petrleo, criando a
Petrobras em 1953
738
.
Vargas procurou condicionar a contribuio brasileira ao esforo de
guerra norte-americano na Coreia e a garantia de suprimento de materiais
estratgicos aos Estados Unidos ao recebimento de cooperao militar.
Buscou tambm a viabilizao de um programa de industrializao,
principalmente do petrleo, e obras pblicas, tendo recebido dos Estados
Unidos os equipamentos destinados explorao do produto.
Contrariou, porm, os nacionalistas ao concluir em 1952 um acordo
militar com os Estados Unidos. Os militares brasileiros, antes treinados
pelas misses francesa e alem, passaram a depender dos Estados Unidos
para treinamento, equipamento e estratgia.
O governo Vargas frustrou-se com os parcos resultados da Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos, criada pouco antes de sua posse. No
obstante as promessas implcitas da Comisso, o Governo brasileiro
recebeu fnanciamentos de apenas US$ 130 milhes at dezembro de
1953. Em consequncia, tendeu a rever o alinhamento com relao aos
Estados Unidos a partir de 1952.
Juscelino Kubitschek manteve certas conquistas do nacional-
-desenvolvimentismo, como as empresas estatais e a preocupao com a
justia social. Concentrou-se, porm, na promoo da industrializao e
do desenvolvimento econmico, fnanciados por investimentos pblicos
e privados, nacionais e estrangeiros, cuja entrada favoreceu.
Sua poltica externa foi basicamente pr-americana, concordando,
por exemplo, com a construo de uma base de msseis em Fernando
738
Autonomia.indd 267 26/10/2011 14:03:47
268
de Noronha. Tambm favoreceu uma ligao com a Europa Ocidental,
apoiando a poltica colonialista de Portugal e Frana na frica. Assinou
ademais um tratado de comrcio com a Unio Sovitica e favoreceu a
entrada de capitais estrangeiros, principalmente norte-americanos
739
.
Adotou ao mesmo tempo uma poltica externa mais agressiva, sem
questionar o sistema internacional e interamericano, mas buscando uma
reestruturao da ordem econmica existente. Essa poltica traduziu-se na
Operao Pan-Americana, lanada em maio de 1958, em que Kubitschek
procurou obter maior coordenao entre os pases latino-americanos
para lograr uma maior cooperao internacional, sobretudo dos Estados
Unidos da Amrica. Constituiu um primeiro esforo para romper o padro
de uma diplomacia subsidiria e incua, uma posio obscura embora
a partir de uma perspectiva puramente hemisfrica ou regional
740
.
A poltica de Juscelino representou uma mudana importante na
poltica externa brasileira. A maior proximidade com relao Amrica
Latina foi nova para o Brasil, que at ento apenas se preocupava em
defnir suas relaes exteriores com os Estados Unidos e a Europa.
Juscelino promoveu ademais um primeiro movimento no sentido
da multilateralizao das relaes exteriores do Brasil, aproximando-se
dos demais pases latino-americanos, inclusive da Argentina e dando um
passo para uma maior independncia com relao aos Estados Unidos.
Alm disso, deu um sentido econmico ao pan-americanismo, at ento
visto apenas como um esforo de unir os pases do continente em torno
de questes polticas comuns.
Apesar de enfrentar a oposio inicial norte-americana, a Operao
acabou obtendo sucessos parciais depois da revoluo cubana de janeiro
de 1959, como a criao do BID, o lanamento do Plano Eisenhower de
ajuda Amrica Latina, com um capital inicial de US$ 500 milhes, o
incio da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, em fevereiro
de 1960, e o estabelecimento de organizaes internacionais para defender
os preos de matrias-primas, como a Organizao Internacional do Caf.
No obstante, o esforo de multilateralizao de Juscelino inclua
apenas um tringulo Estados Unidos, Europa Ocidental e Amrica
Latina. Deixou de lado dois grandes grupos de pases os Estados da
Europa Oriental e as naes em desenvolvimento da frica e sia, a
739
Idem, p. 38.
740
Autonomia.indd 268 26/10/2011 14:03:47
269
maioria dos quais se havia tornado independente durante o Governo
Kubitschek alm do prprio Japo, cujo boom econmico comeava
a fazer-se sentir.
Com a poltica externa independente, o Brasil iniciou um esforo de
diplomacia global, nos campos bilateral, regional e multilateral, incluindo
o estabelecimento de relaes e o desenvolvimento do comrcio com os
pases da Europa Oriental e vrios pases da frica e da sia. Tambm
nessa poca, o governo brasileiro comeou a participar com afnco na
diplomacia parlamentar que se desenvolvia no seio das Naes Unidas e
desembocou na I UNCTAD, iniciada nos estertores do governo Goulart
e terminada j no governo militar de Castello Branco.
Com o golpe militar de 31 de maro, a interveno dos militares na
poltica assumiu contornos diferentes de pocas anteriores, em que eles
intervieram em crises mais agudas e voltaram em seguida aos quartis.
Nessa mudana tiveram infuncia as teorias contrainsurrecionais
difundidas por militares norte-americanos, segundo as quais a interveno
militar se justifcava como uma forma de conter a infuncia comunista
741
.
Ela tambm se deveu emergncia dos militares, na maioria oriundos
da classe mdia, que se viam como defensores dos interesses da Nao
742
.
Finalmente, resultou da infuncia da Escola Superior de Guerra (a
Sorbonne), criada com o mesmo modelo do National War College norte-
americano, que forneceu o substrato ideolgico para a intromisso militar
na arena poltica: a doutrina de segurana nacional, em cujo contexto a
preocupao com o binmio segurana e desenvolvimento justifcava
o afastamento dos corruptos polticos populistas e o prolongamento da
permanncia dos militares no poder, j que sem um saneamento interno
no poderia haver desenvolvimento em bases estveis
743
.
Como a vitria do movimento militar foi encarada como um episdio
da Guerra Fria pareceu natural que, o novo governo rompesse com
o paradigma central da poltica externa independente o modelo do
desenvolvimento autnomo e retomasse a viso de desenvolvimento
associado e de alinhamento automtico com os Estados Unidos da
Amrica, adotado por Eurico Gaspar Dutra logo aps o fm da Segunda
Guerra Mundial. Desmantelou, em consequncia, os princpios da poltica
741
Souza, R. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 3.
742
Stepan, A. The Military in Politics.
743
Souza, R. Op. cit., p. 4.
Autonomia.indd 269 26/10/2011 14:03:47
270
externa anterior, tais como o nacionalismo e a viso globalista e autnoma
brasileira em um mundo bipolar, esperando obter investimentos,
emprstimos e ajuda tecnolgica por parte do governo norte-americano.
Um dos primeiros atos de Castello Branco foi a revogao da lei
que limitava a remessa de lucros por empresas estrangeiras, alm da
abertura de vrias reas ao investimento estrangeiro e a assinatura de
um acordo de garantia de investimentos com os Estados Unidos da
Amrica
744
. Tambm instituiu as medidas de austeridade recomendadas
pelos Estados Unidos e pelo FMI, recebendo em troca um aumento da
ajuda econmica e militar.
Alm de declarar sua aliana incondicional com o mundo livre,
o Governo de Castello Branco rompeu tambm com Cuba. As relaes
comerciais com a China foram estancadas, com a deciso de Carlos
Lacerda de expulsar os membros da misso comercial chinesa do Estado
da Guanabara. Mas as relaes comerciais com a URSS e os pases da
Europa Oriental no sofreram alteraes
745
.
Optou assim por uma aliana ideolgica com os Estados Unidos, com
a ideia central de luta entre o Ocidente e o mundo socialista, e a noo
de segurana nacional importada da viso internacional norte-americana,
cujo objetivo principal era de conteno da Unio Sovitica. Com base
na doutrina de segurana nacional, surgiu a ideia de que o inimigo estava
no apenas fora, mas tambm dentro do pas.
Dentro desse paradigma, a economia brasileira internacionalizou-
se, mas a Europa tornou-se secundria em comparao com os Estados
Unidos. Tambm perderam importncia as relaes com a frica e a sia.
No continente americano, o governo contribuiu para dar maior
dinamismo a organizaes multilaterais, tais como a OEA, o TIAR, a
Aliana para o Progresso e a ALALC. O Brasil tambm teve participao
ativa na crise da Repblica Dominicana, de abril a agosto de 1965,
comandando as foras interamericanas de paz que intervieram naquele
pas, dentro da relativizao da teoria de no interveno que justifcava
o que foi chamado de contrainterveno
746
.
Mas as relaes com a Amrica Latina tambm viram reduzida sua
importncia. Nesse contexto, Castello Branco rejeitou, por exemplo,
744
Black, J. K. Op. cit, p. 49.
745
Souza, R. Op. cit., p. 8.
746
Idem, p. 7.
Autonomia.indd 270 26/10/2011 14:03:47
271
a ideia do presidente chileno, Eduardo Frei, de constituir um mercado
comum latino-americano, que excluiria, portanto os Estados Unidos
747
.
bem verdade que essa mudana deu-se muito mais em termos
polticos, uma vez que o Governo Castello Branco talvez tenha sido o
momento de nossa histria em que houve a maior identidade entre o
Brasil e os Estados Unidos. No perdeu, contudo sua viso de realismo
universalista e a dimenso econmico-comercial da poltica externa
sofreu modifcaes menores
748
.
O Brasil buscou, por exemplo, defender seus interesses de comrcio
exterior, prosseguindo os contatos comerciais e tentando desenvolver as
relaes econmicas com os pases socialistas. Manteve, alm disso, o
comrcio com os africanos e procurou coordenar-se com eles em rgos
multilaterais.
Prosseguiu ademais com sua atuao na UNCTAD e no GATT,
defendendo o princpio de segurana econmica coletiva. Na Conferncia
de Desarmamento, aliou-se aos pases em desenvolvimento para instar os
pases desenvolvidos a adotarem decises concretas. Manteve ademais
as relaes comerciais com a URSS e a Europa Oriental e pregou a
reformulao da Carta da ONU.
Nesse sentido, a poltica externa do Governo Castello Branco
guardou algumas semelhanas com a dos governos anteriores. H
tambm, para alm das diferenas, uma continuidade na poltica externa
dos governantes militares que o sucederam
749
.
Alm disso, apenas a poltica externa do governo Castello Branco
poderia ser vista como um retorno ao alinhamento automtico de fases
anteriores ao perodo Jnio-Jango, principalmente do perodo Dutra.
Constituiu, pois, uma declarao de dependncia
750
, embora tenha
elementos de continuidade com relao linha anterior
751
.
Posteriormente, nos governos Costa e Silva e Mdici, podem ser vistas
muitas caractersticas autnomas. Tais caractersticas pronunciaram-se e
chegaram, porm, ao apogeu no governo Geisel.
747
Ibidem.
748
Ibidem, p. 8.
749
Martins, Op. cit.
750
751
Na opinio de Celso Lafer, Vasco Leito da Cunha foi um Ministro das Relaes Exteriores
sutil, que soube acomodar-se nova situao e dar um elemento de coerncia na poltica externa,
mantendo, por exemplo, basicamente a poltica externa brasileira na UNCTAD e no G-77.
Autonomia.indd 271 26/10/2011 14:03:47
272
O modelo adotado por Castello Branco gerou frustraes semelhantes
s ocorridas durante o Governo Dutra. Com efeito, muito embora as
relaes com os Estados Unidos da Amrica tivessem atingido um nvel
de excelncia em 1966, no houve, em ltima anlise, uma contrapartida
norte-americana poltica externa brasileira, pois os Estados Unidos
tinham interesses em todo o mundo e estavam mais preocupados com
os acontecimentos da Europa e da sia.
Em decorrncia dessas frustraes, por um lado, e dos interesses
brasileiros cada vez mais diferenciados das prioridades norte-americanas,
por outro lado, a poltica externa dos governos militares que sucederam a
Castello foi-se paulatinamente distanciando do paradigma adotado pelo
primeiro presidente militar.
O Governo Costa e Silva teve de se adaptar quebra das expectativas
com relao ao apoio norte-americano, associada a um contexto
internacional cada vez mais multilateralizado e com uma marcante
diviso entre o Norte e o Sul. O atraso tecnolgico e do desenvolvimento
em geral passou a ter um peso maior no contexto internacional do que
o perigo comunista e o governo traou um caminho mais nacionalista
e integracionista
752
, ganhando terreno como lder terceiro-mundista na
ONU, UNCTAD e Grupo dos 77.
O Brasil abandonou o alinhamento automtico da poca de Castello
Branco, voltando concepo de nacional- desenvolvimentismo de
governos anteriores, mas, ao contrrio deles, foi ao mesmo tempo
introspectivo e autoritrio, predominando nele o nacionalismo militar.
A economia passou a ser determinante para a poltica externa e o eixo
Norte-Sul foi reintroduzido nas questes de poltica externa.
O curioso que muitos dos segmentos que haviam defendido o
nacional-desenvolvimentismo, predominantemente de esquerda, haviam
sido amordaados depois do golpe militar. Paradoxalmente, vrios dos
elementos mais liberais entre os militares que fzeram o golpe eram
favorveis ao desenvolvimento associado.
Enquanto isso, certos militares da linha dura, que viram aumentado
seu poder a partir de 1967, discordavam da tendncia internacionalizao
da economia que predominou depois de 1964 e favoreciam o nacional-
-desenvolvimentismo. Nesse sentido aproximavam-se, ainda que de
maneira parcial, das posies defendidas por setores da esquerda.
752
Idem.
Autonomia.indd 272 26/10/2011 14:03:47
273
Inicialmente considerado uma questo ideolgica apoiada pelos
que se situavam esquerda do espectro poltico brasileiro, o nacional-
-desenvolvimentismo transformou-se, pois, pouco a pouco em uma ideia
comum entre representantes de segmentos situados desde a esquerda at
a direita do espectro poltico. Isso se deu como resultado da constatao
de que sua adoo seria mais consentnea com os interesses brasileiros,
tais como concretamente defnidos poca.
Ter contribudo para isso a conscincia de que, com as transformaes
do panorama internacional e principalmente o incio da dtente, que
pouco a pouco se transformaria em entente, entre as duas superpotncias,
uma viso de segurana nacional no estilo da Guerra Fria constitua
um anacronismo. Nesse sentido, deixou de ser necessrio a alguns dos
antigos defensores do desenvolvimento associado persistir na sua defesa
por razes estratgicas, quando ele parecia trazer benefcios menores que
os esperados para o desenvolvimento econmico brasileiro.
Os conflitos com os Estados Unidos da Amrica, eliminados
durante a poca de Castello Branco, reapareceram no Governo Costa
e Silva. Surgiram ademais questes novas como a do caf solvel e
principalmente as divergncias resultantes da posio brasileira contrria
ao Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares.
Permaneceu, contudo, a f na Aliana para o Progresso e a ortodoxia
fnanceira do FMI. Iniciou-se ademais um aumento da presena europeia
e uma aproximao comercial com o Japo e a Europa Oriental, inclusive
com a Unio Sovitica.
No governo Mdici, por sua vez, o pas foi novamente colocado no
bloco dos pases em desenvolvimento e o nacionalismo de fns passou a
ser defendido em grande nmero de pronunciamentos polticos. O Brasil
abandonou a ideia de ser um mediador entre os pases desenvolvidos
e os pases em desenvolvimento, passou a preparar o terreno para
empreendimentos bilaterais na Amrica Latina, estabeleceu contatos
com a frica Subsarica e buscou uma equidistncia entre Israel e os
pases rabes.
A comunidade de informaes ganhou terreno e foi deixada para
trs uma viso principista em favor de uma atuao mais pragmtica.
As relaes com os Estados Unidos da Amrica foram colocadas em
bases mais realistas e intensifcadas as relaes com os demais pases
desenvolvidos e com os pases em desenvolvimento, principalmente os
Autonomia.indd 273 26/10/2011 14:03:47
274
da Amrica Latina, abrindo-se novas fronteiras na Amrica Central e na
frica subsaariana, sobretudo a Ocidental.
Mas o apoio ao colonialismo portugus manteve o antigo distanciamento
com relao frica Negra. Tambm gerou novos problemas, uma vez
que aquela regio acabou apoiando a Argentina na questo da utilizao
dos recursos hdricos do Rio Paran.
Alm de manter a posio brasileira com relao ao TNP, surgiu no
Governo Mdici um novo confito com os Estados Unidos no que tange ao
mar territorial de 200 milhas. Tambm se deterioraram as relaes polticas
e comerciais com os Estados Unidos da Amrica, que estabeleceram
restries s exportaes de vrios manufaturados brasileiros.
As posies brasileiras em questes globais foram tambm tendendo
cada vez mais para as dos pases em desenvolvimento. Houve com esses
ltimos uma aproximao, que culminou com o pragmatismo responsvel.
As transformaes do panorama internacional certamente contriburam
para essa mudana de viso. No s a dtente desenvolvera-se e o mundo
socialista perdera o carter monoltico que tivera a princpio, mas tambm
a hegemonia econmica norte-americana no mundo ocidental vira-se muito
reduzida com as difculdades poltico-econmicas dos Estados Unidos
e a emergncia de novos centros econmicos como o Japo e a Europa
Ocidental.
A esse processo de transformao, que ocorreu paulatinamente e
infuiu nas mudanas da poltica externa brasileira, veio agregar-se um
novo elemento, esse mais sbito e desestruturador da ordem previamente
estabelecida: a crise do petrleo. Ela teve uma infuncia muito importante
na adoo do pragmatismo responsvel, embora mais do que propriamente
um antecedente dessa poltica tenha constitudo um elemento novo que o
pas teve de enfrentar, o qual contribuiu para a adoo de uma nova linha
de poltica externa.
A crise do petrleo mostrou rapidamente que os interesses brasileiros
de suprimento constante de energia, dada a dependncia do pas com relao
a fornecimentos externos, eram mais importantes do que ideias e alianas
tradicionalmente estabelecidas. Alm disso, a sbita vulnerabilidade de
pases como o Japo e mesmo os Estados Unidos mostrou que era preciso
ao Brasil diversifcar suas relaes internacionais e concluir novas alianas
que correspondiam de maneira mais adequada aos interesses do pas.
Autonomia.indd 274 26/10/2011 14:03:48
275
Era, pois, imprescindvel garantir o fornecimento de petrleo e
desenvolver outras fontes de energia. Tambm era necessrio reestruturar
a economia brasileira para fazer face crise e abrir novos mercados para
nossos produtos. S assim poder-se-ia eliminar o dfcit comercial que
ameaava comprometer o crescimento econmico, visto como essencial
para a manuteno dos militares brasileiros no poder, e estrangular a mdio
prazo a economia brasileira.
A possvel ameaa segurana nacional constituda pelo comunismo
internacional, que estivera na raiz do golpe militar de 1964 e no posterior
endurecimento do regime a partir de 1968, empalideceu ante um novo
perigo. A premncia das questes econmicas ganhou terreno sobre as
ideolgicas e a defesa internacional do desenvolvimento econmico,
em aliana com os pases em desenvolvimento, independentemente de
sua escolha ideolgica, passou a ocupar o proscnio da poltica externa
brasileira.
A crise do petrleo tambm mostrou que talvez fosse possvel
transformar, ou pelo menos abalar, a ordem econmica internacional
estabelecida a partir da aliana de pases em desenvolvimento em torno de
um interesse comum, no caso a aliana dos pases produtores de petrleo
atravs da OPEP. E que essa transformao poderia dar-se com a defesa
mais independente dos interesses nacionais, para alm da noo estrita do
confito Leste-Oeste e com base em uma viso das relaes internacionais
a partir de um eixo Norte-Sul e do empenho para desenvolver uma
cooperao Sul-Sul.

B. Comparao entre as situaes internas
Embora as duas situaes internas tenham sido muito diferentes,
ambas se inseriram em um projeto maior para transformar o Brasil em
uma voz importante no concerto das naes. Esse projeto foi explicitado
pelos militares na dcada de setenta, mas j inspirara o esforo de
industrializao brasileiro desde os anos 30
753
. Ele foi talvez a principal
fora que moveu ambas as polticas externas estudadas.
Tal projeto esteve subjacente ao fato de que Getlio Vargas, um
fazendeiro, promoveu a industrializao do pas e talvez tenha sido a
principal causa do fracasso de Castello Branco ao tentar restabelecer os
753
Autonomia.indd 275 26/10/2011 14:03:48
276
padres superados na poltica externa de alinhamento automtico com
relao aos Estados Unidos da Amrica
754
.
No que tange a questes econmicas, ambas as pocas esto inseridas
em um mesmo modelo de desenvolvimento adotado pelo Brasil aps
a Segunda Guerra Mundial, com grande xito de 1945 a 1980 e crises
sucessivas, que levaram a seu ocaso, desde 1990: o do processo autrquico
de substituio de importaes.
Alguns crticos
755
defnem esse modelo, adotado por Vargas em 1930
e reforado aps a Segunda Guerra Mundial, como de um crescimento
a qualquer custo, quantitativo ao invs de qualitativo.
Ainda segundo esses crticos, qualquer forma de fnanciar esse
desenvolvimento era aceita, inclusive a infao e o endividamento
externo, desdenhando-se formas melhores de fnanciamento, tais como
a tributao e o mercado de capitais. Alm disso, o desenvolvimento era
mais ou menos sinnimo de industrializao, sendo a agricultura e os
servios postos em segundo plano.
Era tambm um modelo mais voltado para dentro. O Estado era visto
como o grande motor da expanso econmica, e a preocupao com o
aspecto social do desenvolvimento era pequena
756
.
Os adeptos do modelo, por outro lado, o viam como uma maneira de
lograr um desenvolvimento mais endgeno, sustentvel e independente,
com o Estado mais presente na economia para corrigir distores.
Tambm defendiam a posio crtica desenvolvida pela CEPAL a respeito
da deteriorao dos termos de intercmbio dos produtos primrios com
relao aos produtos industrializados.
Na poltica interna independente as motivaes internas para a adoo
da poltica foram mais claras, inclusive tendo em vista o interesse de Jnio
pelos lderes terceiro-mundistas e suas polticas
757
. J no pragmatismo
responsvel, predominaram as imposies da lgica diplomtica, de
origem mais externa do que interna, na tentativa de superar um isolamento
que comeara a ser perigoso para o Brasil, principalmente com a crise
do petrleo, e tendo em vista as difculdades crescentes com os Estados
754
Idem, p. 19.
755
Entre eles Marclio Marques Moreira em O Brasil e o Novo Contexto Econmico Internacional,
publicado em Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira -1930-1990 - Diplomacia para o
756
Idem.
757
Fonseca Jr., G. Op. cit.
Autonomia.indd 276 26/10/2011 14:03:48
277
Unidos. Ainda assim, certos impulsos internos compuseram o quadro,
como, por exemplo, a necessidade de ampliar as exportaes brasileiras
e a afnidade com os esquemas de abertura do Presidente Geisel
758
.
No obstante, tanto poca da poltica externa independente quanto
do pragmatismo responsvel foram caracterizadas por crises econmicas,
ocorridas aps momentos de grande crescimento. As prprias polticas
externas dos dois perodos, na medida em que tinham o desenvolvimento
econmico como meta central, podem ser vistas como parte das tentativas
de superar tais crises e recuperar o crescimento anterior.
Apesar das crises, o modelo funcionou melhor no Brasil do que
praticamente em qualquer outro pas em desenvolvimento. De 1947 a
1980, o pas cresceu em mais de 7%, tendo chegado a superar os 10%
nos perodos de Kubitschek e de Mdici
No perodo Quadros-Goulart, o Brasil era uma democracia
populista
759
. Havia, pois, uma grande liberdade de atuao dos vrios
segmentos da sociedade, tendo os sindicatos, por exemplo, sido utilizados,
principalmente durante o governo de Jango, para pressionar o Congresso
a aceitar as reformas propostas. Ajudados pelo pluripartidarismo e pela
liberdade de expresso, foram muito frequentes os debates sobre temas
de poltica externa, tanto os de natureza econmica, tais como remessas
de lucros, investimentos estrangeiros, nacionalizao de empresas
estrangeiras, quanto os de natureza poltica, entre eles o da descolonizao
e o de Cuba
760
.
Houve tambm grande resistncia s tentativas presidenciais de obter
maiores poderes para governar. A de Jnio, com a renncia, se ela for
interpretada como uma manobra para voltar ao governo com maiores
poderes o retirou da Presidncia. E a de Jango, que tentou declarar o
estado de stio em outubro de 1963, foi rechaada pelo Congresso.
Alm disso, esse perodo foi palco de uma grande polarizao
poltica, que esteve na raiz das escolhas relativas poltica externa
independente. Ela foi caracterizada por um embate entre as foras
de direita, que propunham um neoliberalismo econmico clssico
e favoreciam uma parceria com os Estados Unidos e um aumento
758
Idem, p. 303.
759
Fonseca Jr., G. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais. Introduo de Celso Lafer,
p. 22.
760
Almeida, P. R. Op. cit., p. 196.
Autonomia.indd 277 26/10/2011 14:03:48
278
dos investimentos privados estrangeiros, e as de esquerda, que se
identifcavam com as teorias do ISEB e da CEPAL e favoreciam uma
industrializao com maior interveno do Estado e controle estrito dos
investimentos estrangeiros, vendo a infuncia norte-americana como
uma ameaa ao desenvolvimento independente do Brasil
761
.
Essa polarizao j se vinha intensifcando desde o segundo governo
de Getlio Vargas, quando sua poltica nacionalista e populista provocara
grande reao entre os militares e Joo Goulart, Ministro do Trabalho
de Vargas, havia tido sua demisso forada pelas propostas populistas
que defendia.
Juscelino Kubitschek logrou manobrar os partidos ad hoc, mas no
conseguiu frear a crescente tenso poltica. Os proprietrios de terras,
elementos tradicionais da poltica brasileira, a classe mdia urbana e os
militares assustavam-se com o fortalecimento da classe operria, dos
sindicatos, e dos populistas de esquerda, bem como com a radicalizao
que se iniciava no campo.
A eleio de Jnio Quadros deu-se no quadro tradicional dos partidos
que haviam sido criados por Getlio Vargas em maio de 1945: o PSD, o
PTB e a UDN, alm do Partido Comunista Brasileiro, que reaparecera com
a abertura poltica e o reconhecimento da URSS em abril do mesmo ano.
De um lado, o PSD e o PTB haviam formado uma tnue coalizo
de foras mais favorveis a polticas nacional-desenvolvimentistas, mas
ambguas com relao a qualquer reforma mais profunda, que haviam
permitido a industrializao do pas praticamente sem qualquer efeito
sobre a rea rural
762
. De outro lado, a UDN, cuja principal razo de ser
era fazer oposio a Vargas. O partido tinha tendncias neoliberais e
favorecia a associao com capitais estrangeiros.
Jnio levou a UDN ao poder depois de vrias derrotas, mas sua
independncia e ambiguidade reduziram o signifcado da vitria e
tiveram resultados concretos na poltica externa. Joo Goulart, eleito
como Vice-Presidente por uma coalizo do PTB com o PSD, opunha-se
ao Presidente eleito e se situava mais esquerda.
761
Fundado em 1955, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) defendia uma poltica
externa que procurava subordinar os conceitos de mundo livre e civilizao ocidental a um
projeto de desenvolvimento nacional, apud Saraiva, J. F. S. Brazils Foreign Policy Towards
Africa, p. 103.
762
Autonomia.indd 278 26/10/2011 14:03:48
279
Do ponto de vista fnanceiro, por outro lado, a situao era muito
diferente, o que ensejou polticas diversas. Ambas as pocas foram de
crise econmica, mas as duas crises tiveram caractersticas especfcas.
A economia brasileira vivia uma crise estrutural. No incio da dcada
de sessenta, a indstria brasileira atendia a 90% do mercado interno,
fornecendo 95% dos bens de consumo, 90% dos produtos intermedirios
e quase 80% dos meios de produo
763
.
Em 1961, o grande momento de expanso econmica no governo
Juscelino Kubitschek estava terminando. Mas esse ritmo apresentava
vrios sinais de esgotamento. As perspectivas de crescimento comeavam
a reduzir-se, falando-se de um limite do modelo de substituio das
importaes, a infao aumentara e fora necessrio adotar polticas
mais estritas. A economia brasileira vivia uma crise estrutural. No incio
da dcada de sessenta, a indstria brasileira atendia a 90% do mercado
interno, fornecendo 95% dos bens de consumo, 90% dos produtos
intermedirios e quase 80% dos meios de produo
764
.
A evaso de divisas sob a forma de lucros, juros, royalties e
dividendos estava tornando cada vez mais difcil importar e investir
e a infao, alm da pequena dimenso do mercado interno levara ao
aumento da capacidade ociosa
765
.
Alm disso, a demanda de produtos alimentcios bsicos e bens de
consumo no durveis era muito superior oferta. Para controlar a infao,
seria necessrio mudar a natureza da capacidade produtiva do pas ou reduzir
a demanda por parte da classe mais baixa
766
. E as razes da crise eram mais
endgenas e no havia uma grande crise econmica internacional.
Jnio Quadros optara por uma poltica econmica ortodoxa e
conservadora para reduzir a infao, cortando gastos governamentais,
dispensando funcionrios e reduzindo os salrios. Outrossim, sua reforma
cambial, com a abolio do gio sobre as importaes, levou o pas
maior crise fnanceira desde 1930.
A situao da dvida externa tornava imprescindvel negociar com
os credores e buscar reestruturar as dvidas brasileiras, alm de tentar
conseguir novos crditos. Para tanto, Jnio Quadros enviou emissrios
763
Moniz Bandeira. Cartis e Desnacionalizao, p. 14.
764
Moniz Bandeira. Cartis e Desnacionalizao, p. 14.
765
Idem, p. 15.
766
Autonomia.indd 279 26/10/2011 14:03:48
280
aos Estados Unidos da Amrica (Walther Moreira Sales) e Europa
(Roberto Campos), enquanto Affonso Arinos tentava concluir acordos
com o bloco socialista.
O governo Jnio Quadros logrou contornar a crise, mediante acordos
com os credores e um emprstimo de mais de US$ 2 bilhes, inclusive
US$ 300 milhes de novos fnanciamentos. Mas Joo Goulart no teve
a mesma sorte. As negociaes da dvida externa e uma tentativa de
concluir um acordo com o FMI acabaram por fracassar, levando o governo
a uma situao fnanceira cada vez mais complicada.
Grupos diferentes apresentavam receitas diferentes para enfrentar
o problema. De um lado, setores mais ligados aos interesses fnanceiros
internacionais defendiam a liberalizao do cmbio, a restrio do crdito
e a compresso dos salrios
767
. De outro lado, uma parte do empresariado
advogava a abertura e a ampliao das frentes de comrcio exterior para
a Amrica Latina, a frica e o bloco socialista, admitindo tambm a
reforma agrria e a limitao das remessas de lucros.
Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa e conservadora,
tentando reduzir a demanda. Privado de recursos em consequncia da
drstica reforma cambial que introduzira, e com a popularidade em baixa
por causa do aumento da infao, comeou, porm, a aproximar-se dos
desenvolvimentistas.
A poltica externa, porm, pregava uma maior independncia com
relao aos EUA e a aproximao dos pases em desenvolvimento, alm
da retomada das relaes com os pases socialistas.
Sua poltica interna causou perplexidade, enquanto a poltica
externa independente comeou a ser alvo dos conservadores, tendo
frente Carlos Lacerda, principalmente depois que Jnio condecorou
Che Guevara. Ante as acusaes de que tramava um golpe, o Presidente
resolveu renunciar.
Talvez tenha pensado que, como o suicdio de Vargas, esse gesto
levaria o povo a reagir. Acreditava ademais que os militares no
aceitariam a posse de Joo Goulart, suspeito de manter conexes com os
comunistas, isso criaria uma crise que levaria seu retorno Presidncia
com maiores poderes
768
.
767
Moniz Bandeira, Op. cit., pp. 15-16.
768
Moniz Bandeira, Brasil-Estados Unidos, p. 62.
Autonomia.indd 280 26/10/2011 14:03:48
281
O plano no funcionou e a renncia provocou uma grave crise
poltica. Os militares terminaram por aceitar Joo Goulart como
Presidente, quando o Congresso concordou em reduzir os poderes
presidenciais, adotando um regime Parlamentarista.
Durante o governo Goulart a confrontao aumentou e a crise
econmica intensifcou-se. A maior parte dos economistas a servio
do governo sentia que era necessrio um maior controle nacional da
economia. A tentativa de faz-lo acabou levando o governo a contrapor-se aos
investidores privados e, em consequncia, ao governo norte-americano
769
.
Joo Goulart teve de dedicar-se cada vez mais aos problemas
internos que enfrentava, reservando pouco tempo e energia s questes
externas. Pretendendo readquirir os antigos poderes da Presidncia,
tentou inicialmente desarmar seus opositores mais poderosos,
cultivando o centro e procurando manter o apoio da esquerda. Embora
uma lei que limitava a remessa de lucros acabasse sendo aprovada,
Jango recebeu algum apoio em sua viagem aos Estados Unidos e
Mxico.
A partir de ento, o Presidente buscou aproximar-se da esquerda,
que estava, porm, dividida, basicamente em positiva, com San
Tiago Dantas e Celso Furtado, e negativa, com Brizola e outros. Nos
primeiros seis meses, Jango tentou governar com a esquerda positiva,
encarregando Celso Furtado de preparar um plano de desenvolvimento.
Concentrou-se ademais em procurar antecipar um plebiscito sobre o
sistema parlamentarista, que se realizou em janeiro de 1963, restituindo
o regime presidencialista.
Mas a infao crescente, a oposio da esquerda negativa poltica
de compras das concessionrias estrangeiras de servios pblicos e a
intensifcao da luta pela reforma agrria acabaram malbaratando esses
esforos.
O dispositivo militar que apoiava o Presidente comeou a desintegrar-
se, enquanto aumentava a presso fnanceira internacional. Foram assim
neutralizados os esforos para renegociar a dvida externa do pas, que
se tornava um problema cada vez mais premente.
Jango acabou tendendo para a esquerda negativa e tentou forar o
Congresso a emendar a Constituio para obter reformas. Durante seu
discurso, em comcio organizado na Praa da Repblica, o Presidente
769
Black, J. K., Op. cit., p. 17.
Autonomia.indd 281 26/10/2011 14:03:48
282
anunciou a nacionalizao das refnarias de petrleo e pareceu atacar a
propriedade industrial e rural.
Os militares, apoiados por vrios governantes civis e certos
segmentos da classe mdia, revoltaram-se e promoveram um golpe militar
que derrubou Jango, obrigando-o a asilar-se no Uruguai.
O embate entre as duas correntes acabou, pois, levando defagrao
desse movimento militar, culminando no golpe de 31 de maro.
Contriburam para essa situao: a) a falta de harmonia e coeso interna do
Governo Goulart, debilitado por sucessivas reformulaes ministeriais; b)
o temor da classe mdia mais conservadora, expresso com todo vigor nas
Marchas com Deus pela Famlia e pela Liberdade, de que o Governo de
Jango estivesse decidido a seguir rumos socialistas ou comunizantes, a
ameaar o sagrado direito propriedade privada e a mergulhar o Pas nas
trevas de uma repblica sindicalista inspirada na Argentina de Pern;
c) o receio da oposio parlamentar de que Goulart estivesse disposto
a perpetrar um golpe anticonstitucional com propsitos continuistas; d)
o temor das Foras Armadas de que as manifestaes de indisciplina e
quebra da hierarquia por parte dos sargentos e marinheiros viessem a
minar a coeso do establishment militar: e) a crise econmica, manifesta
em elevadas taxas de infao, desinvestimento, baixa produtividade,
etc.; e f) o crescimento da insatisfao social, que gerava temores, de
um lado, e reivindicaes, de outro etc
770
.
A relao interna-externa foi to ntima e complexa no perodo
de Jnio Quadros e Joo Goulart que trouxe o confito leste-oeste para
dentro da poltica interna brasileira. Essa polarizao interna contribuiu
para reforar a polmica em torno do processo internacional
771
. Vises
internas levaram adoo de certas polticas no mbito externo, mas o
contrrio tambm se deu, inclusive porque o Brasil ainda no possua
poca uma base de poder que o habilitasse a atuar autonomamente apenas
a partir de impulsos endgenos.
No caso da PEI, porm, o debate ganhou flego em situaes mais
defnidas que as do pragmatismo responsvel. As ligaes entre questes
internas e externas eram mais explcitas e refetiam o que havia de mais
importante durante o perodo da Guerra Fria: as manifestaes de escolha
diante do processo global. Combinaram-se no debate interno com relao
770
Souza, R. Op. cit., pp. 1 e 2.
771
Fonseca Jr., Op. cit, p. 347.
Autonomia.indd 282 26/10/2011 14:03:48
283
poltica externa, alm da primazia do desenvolvimento e das questes
nacionalistas, questes ideolgicas (maior ou menor aproximao do
Ocidente) e de poder (maior ou menor autonomia com relao potncia
hegemnica ocidental), com maior nfase nas primeiras
772
.
Jnio Quadros, com sua posio de independncia em relao aos
partidos, teve uma margem maior de manobra. Utilizou, como j foi
dito, a poltica externa para atrair segmentos mais esquerda, enquanto
promovia um ajuste ortodoxo da economia.
Joo Goulart, porm, no obstante seus esforos de moderao e
de alguma aproximao com os Estados Unidos teve menos condies
para mudar a poltica externa, tanto por causa das necessidades de
desenvolvimento, que pediam a abertura de novos mercados, tanto por
causa de seus compromissos com os trabalhadores, que o impediam
de promover uma estabilizao monetria. Com ele, as presses dos
sindicatos infuram sobre o governo, condicionando suas decises
polticas
773
. Alm disso, no perodo parlamentarista, houve uma simbiose
Congresso-Itamaraty, inclusive por causa das constantes trocas de
gabinetes
774
.
Para o pragmatismo responsvel, a questo principal era a
aproximao com o Terceiro Mundo e as crticas poltica externa vinham
geralmente de segmentos de direita, que viam nela certos excessos
terceiro-mundistas, muito embora houvesse mais consenso do que na
dcada de sessenta com relao linha a ser seguida.
A natureza do poder presidencial, por um lado, e o prprio fato
de que havia a polarizao acima descrita, por outro, infuenciaram a
possibilidade de inovaes e colocaram-lhe limites por vezes bastante
marcados. Havia na poca uma fragilidade dos esquemas de sustentao
polticos que difcultava e por vezes impedia a adoo de certas polticas,
tanto no campo interno quanto no externo.
Na poca de Jnio Quadros esses limites foram sutis, muito embora
as tendncias pessoais do Presidente tenham muitas vezes entrado em
contradio com as dos grupos conservadores que o apoiavam. No
obstante ele logrou implementar decises que entravam muitas vezes
772
Ibidem, p. 267.
773
774
Almeida, P. R. Op. cit., p. 194.
Autonomia.indd 283 26/10/2011 14:03:48
284
em contradio com as vises de seus aliados, muitas delas relacionadas
com a poltica externa.
No perodo Joo Goulart, porm, os limites tornaram-se muito mais
claros. No governo parlamentarista, o centro de decises no se localizava
na Presidncia da Repblica, mas no Congresso. E embora as relaes
entre o Presidente e o Primeiro-Ministro fossem boas, havia uma grande
diferena nos princpios e objetivos de cada um.
Com a volta do regime presidencialista a situao mudou, tendo o
Presidente assumido vrios dos poderes antes atribudos ao Congresso.
Mas a situao interna e os embates entre as diferentes correntes acabaram
tornando mais difcil o cumprimento de polticas estabelecidas.
Havia ademais uma funo interna especfca para a poltica externa.
Com Jnio Quadros, ela foi mobilizadora e abriu amplo espao polmico,
inclusive porque foi simtrica disputa ideolgica no mbito interno.
Com Joo Goulart, quando a situao interna foi ainda mais polarizada,
era natural que a poltica externa se tornasse ainda mais polmica,
inclusive porque esteve acompanhada de aes consideradas mais
radicais, tais como a nacionalizao de empresas estrangeiras
775
.
Em consequncia, para Jnio Quadros a poltica externa foi um trunfo
de poltica interna, muito embora ela tambm tenha contribudo para as
difculdades que levaram sua renncia, provavelmente na tentativa de
retornar Presidncia com maiores poderes. Enquanto isso, para Joo
Goulart ela se transformou em um problema interno, j que os gabinetes
sucessivos estiveram preocupados em apaziguar os conservadores
Para Jnio Quadros, a independncia ps-se com relao ao mundo
e a poltica externa era um ativo poltico, utilizado para conquistar maior
proximidade com segmentos nacionalistas, predominantemente de
esquerda. Para Joo Goulart, ao contrrio, a poltica externa contribuiu
para a desestabilizao do regime, em vista da maior internalizao do
confito Leste-Oeste
776
e da impossibilidade do governo brasileiro de
convencer o governo norte-americano de que a defesa das reformas de
base no representava a perspectiva de adoo de um regime socialista
e de um alinhamento com a Unio Sovitica.
Com relao poltica externa, a dissenso tambm era muito grande
no incio dos anos sessenta. Na poca de Jnio e principalmente durante
775
Idem, p. 308.
776
Ibidem. Introduo de Celso Lafer, p. 22.
Autonomia.indd 284 26/10/2011 14:03:48
285
o governo de Jango cada passo mais ousado tinha de enfrentar embates
importantes.
A condecorao a Che Guevara, por exemplo, levou Jnio a
enfrentar uma crescente oposio. A retomada das relaes com a
Unio Sovitica provocou reaes em vrios setores, com episdios
apaixonados como o rompimento de Augusto Frederico Schmidt com
San Tiago Dantas.
Outra iniciativa que enfrentou resistncia feroz foi o esforo de
Jnio para mudar a posio anticolonialista do Governo brasileiro.
As resistncias internas foram to grandes e as ligaes com o lobby
portugus to fortes que Jnio acabou cedendo.
Mas foi a poltica brasileira com relao a Cuba que representou o
maior foco de disputas internas. Durante a reunio de Punta del Este, que
selou o destino de Cuba na OEA, por exemplo, as discusses internas
foram muito acaloradas. E, ao regressar, San Tiago Dantas travou longo
debate no Congresso brasileiro para defender sua atuao.
bem possvel, inclusive, que a atitude de San Tiago Dantas com
relao a Cuba e a outros temas de poltica externa tenha levado o
Congresso a rejeitar seu nome como Primeiro-Ministro de Jango.
A crise econmica do perodo de 1961 a 1964 foi intensa. Alm
disso, no momento da adoo da poltica externa independente a crise era
sistmica e muitos autores j haviam comeado a falar do esgotamento
do modelo de substituio de importaes.
Efetivamente, para a retomada do crescimento econmico foi
necessrio modifcar o modelo, j na poca dos militares. No primeiro
ano da poltica externa independente o PIB brasileiro tinha registrado
o mais elevado crescimento desde 1947 (10,3%), mas no ano seguinte
atingiu a 5,3%.
Por outro lado, o dfcit das contas pblicas j representava cerca
de 30% da arrecadao total de 1961 e ele se agravou em 1962 e 1963,
tendo chegado a 34% nesse ltimo ano. A infao tambm prosseguiu
em escala ascendente, atingindo a 29,2% em 1960, 37% em 1961 e
51,6% em 1962.
Entre outras razes, a dramaticidade da crise no perodo deu-se
porque na dcada de sessenta no havia um consenso com relao a
como atacar a crise, ou pelo menos faltava uma capacidade do governo
de adotar e implementar uma poltica consequente para ela.
Autonomia.indd 285 26/10/2011 14:03:48
286
Nesse contexto, importante destacar a grande discusso em curso
no incio da dcada de sessenta sobre o papel dos recursos externos no
desenvolvimento do pas. No fm do governo de Juscelino Kubitschek,
um perodo em que houve grandes volumes de investimentos estrangeiros
no pas, haviam aumentado as crticas com relao ao capital estrangeiro,
como resultado dos esforos de alguns intelectuais, dos estudos do ISEB,
da Frente Parlamentar Nacionalista, da Unio Nacional de Estudantes
(UNE) e de certos empresrios.
Basicamente, os crticos entendiam que as remessas de lucros eram
excessivas e que elas, ao contrrio dos emprstimos, constituam uma
permanente presso sobre a economia e sobre o balano de pagamentos.
Alm disso, diziam que os investimentos estrangeiros levavam ao
controle da economia e dos recursos naturais do pas
777
.
No caso de Jnio Quadros, a crise econmica brasileira precedera ao
incio de seu governo. Com efeito, quando este assumiu a Presidncia, a
infao, o dfcit fscal e a dvida externa estavam muito altos (a ltima
alcanava a US$ 2,8 bilhes) e o governo tinha em depsito grande
quantidade de excedentes de caf para manter sua cotao internacional.
Jnio buscou enfrent-la, abolindo taxas de cmbio preferenciais
e subsdios, mas ao faz-lo retirou do governo ingressos importantes.
Tambm buscou reestruturar a dvida externa e obter crditos adicionais.
A taxa de infao, contudo, elevou-se rapidamente. Ademais, Jnio
no logrou aprovar no Congresso um projeto de lei que regulava a remessa
de lucros, buscando incentivar os reinvestimentos. Ao invs disso, acabou
sendo aprovado um substitutivo bastante restritivo ao capital estrangeiro.
Em torno desse tema, apareceram duas reas de frico com os
pases desenvolvidos e, sobretudo com os Estados Unidos: a passagem
na Cmara de Deputados de uma lei que limitava a remessa de lucros
para o exterior e a desapropriao de companhias norte-americanas.
Ambos os candidatos s eleies presidenciais de 1960 haviam
prometido limitar a remessa de lucros. Em consequncia, Jnio Quadros
submeteu, em agosto, um projeto de lei que taxava os reivestimentos em
10%, enquanto 30% de impostos incidiam sobre os lucros remetidos. Mas
Celso Brandt apresentou um substituto muito mais radical, que acabou
sendo aprovado pela Cmara.
777
Storrs, K. L. Op. cit.
Autonomia.indd 286 26/10/2011 14:03:48
287
O Senado, resistindo ao projeto Brandt, criou uma Comisso Mista
para estudar a questo e acabou aprovando, em julho de 1962, um projeto
menos limitativo. Mas Celso Brandt reintroduziu artigos de seu projeto
anterior, limitando a remessa de lucros a 10% do capital investido,
logrando aprov-lo na Cmara em agosto de 1962.
O Senado tentou restaurar seus artigos originais, mas quando o projeto
foi remetido de volta Cmara, ele foi considerado inconstitucional.
Joo Goulart, porm, retornou o projeto ao Senado para promulgao,
a qual acabou se dando em setembro de 1962. Mas o Presidente adiou
sua regulamentao, a qual somente foi aprovada em janeiro de 1964.
Ainda assim, como resultado da legislao, alm de outros fatores como
a infao, os investimentos estrangeiros caram da mdia de US$ 112
milhes anuais no perodo 1956-1961 para US$ 69 milhes em 1962,
US$ 30 milhes em 1963 e US$ 28 milhes em 1964.
No caso das desapropriaes, a questo se complicou com a iniciativa
unilateral do Governador Leonel Brizola de desapropriar a Companhia
Telefnica Nacional, subsidiria da IT&T, em seu Estado, sem as
compensaes consideradas devidas pela empresa. Brizola j desapropriara
em 1959 a subsidiria da American and Foreign Power Co (AMFORP) no
Rio Grande do Sul e sugeriu que o mesmo se fzesse no Rio de Janeiro e em
So Paulo. Outros governadores seguiram seu exemplo, criando embaraos
pouco antes da visita de Joo Goulart aos Estados Unidos.
Goulart tentou contemporizar e negociou a compra de propriedades
da AMFORP e o reivestimento da maior parte dos recursos no Brasil.
Tambm criou uma Comisso de Nacionalizao das Empresas
Concessionrias do Servio Pblico CONESP) para negociar a
nacionalizao de empresas de servio pblico.
Quando fnalmente se chegou a um entendimento e o Embaixador em
Washington foi autorizado a assinar um memorandum de entendimento,
Brizola e outros nacionalistas radicais o denunciaram, o que levou Goulart
a no cumprir o contrato.
Com a renncia de Jnio, Joo Goulart assumiu o poder e procurou
de novo controlar a infao e reestruturar a dvida externa. Celso Furtado
formulou um plano trienal de desenvolvimento econmico para o Brasil,
buscando um crescimento rpido e alguma estabilidade de preos.
Uma vez reinstaurado o presidencialismo, Jango tentou adotar a
poltica econmica preconizada pela chamada esquerda positiva.
Autonomia.indd 287 26/10/2011 14:03:48
288
Com San Tiago Dantas e Celso Furtado, buscou combinar polticas
anti-infacionrias com um projeto desenvolvimentista.
San Tiago obteve novos emprstimos externos e o reescalonamento
da dvida. Procurou tambm negociar um acordo com o FMI, alm
de abolir uma srie de subsdios e estabilizar a moeda. Conseguiu
ademais negociar um acordo para a compra de empresas eltricas norte-
-americanas.
Jango tambm buscou obter progressos na reforma agrria,
submetendo um projeto de lei ao Congresso. A tentativa acabou falhando.
San Tiago logrou inicialmente manter os controles creditcios,
mas teve de acabar cedendo s presses para aumentos salariais. As
denncias de Brizola sobre o acordo com as subsidirias das empresas
eltricas acabaram levando Jango a denunciar o mencionado acordo.
As negociaes com o FMI foram interrompidas e o projeto de reforma
agrria no foi aceito pelo Congresso.
Com o fracasso da fase positiva, as tentativas de Jango de controlar a
economia e renegociar a dvida externa falharam. A infao acelerou-se
e o dfcit pblico aumentou, levando o Governo a apelar para o controle
direto de preos. O Governo tambm provocou grande reao do capital
estrangeiro ao cancelar todas as concesses governamentais indstria de
minerao e ao considerar nacionais todos os reinvestimentos estrangeiros
no Brasil, que alcanavam a metade do capital acumulado no pas.
Apesar de restabelecidas as negociaes com o FMI, em fevereiro de
1964, e marcadas para maro as negociaes com os credores europeus, a
situao continuou a deteriorar-se at a tomada do poder pelos militares.
poca em que o Presidente Geisel chegou ao poder, a situao
havia mudado muito. Os governos militares haviam logrado promover
a modernizao econmica brasileira, embora em moldes basicamente
conservadores.
O sistema criara um tipo de estabilidade poltica que propiciara o
chamado milagre econmico. Nos poucos anos que separaram a poltica
externa independente do pragmatismo responsvel, o Brasil deixara de
ser um pas tipicamente subdesenvolvido e altamente dependente e se
transformara em uma nao relativamente industrializada e com uma
participao internacional bastante maior.
bem verdade que j havia algumas condies favorveis a esse
desenvolvimento por ocasio da poltica externa independente. Juscelino
Autonomia.indd 288 26/10/2011 14:03:48
289
Kubitschek lograra criar uma infraestrutura industrial razoavelmente
desenvolvida, a qual subsistira crise da poca de Jnio e Jango e ainda
persistia quando os militares tomaram o poder.
O perodo Geisel guardou muitos contrastes com o de Jnio e
principalmente o de Jango. Talvez o principal deles tenha sido o fato de
que a polarizao poltica interna foi muito menor. As foras de esquerda
haviam sido neutralizadas pela perseguio poltica e a oposio em geral
sufocada pelo autoritarismo, tornando-se, porm, pouco a pouco mais
presente com a abertura poltica, sobretudo ao fm do perodo.
O Governo Geisel deu-se ademais em um perodo em que a
centralizao e o autoritarismo dos anos trinta foram retomados, embora
de maneiras novas. A polarizao foi muito mais reduzida, uma vez que os
opositores mais ferrenhos haviam sido mortos, exilados ou neutralizados.
Em consequncia, o debate interno foi muito mais limitado. Algumas
questes mais importantes j haviam sido defnidas e outras foram
resolvidas na poca, muitas vezes com o apoio da oposio.
Em consequncia, a relao interna-externa foi menos evidente e a
interinfuncia entre ambos os mundos o interno e o externo mais
sutil. Alm disso, o novo potencial brasileiro gerou uma capacidade
maior de atuao autnoma. Ao invs de ser construdo a partir de
situaes externas, isto , da maior possibilidade de articulao dos
pases em desenvolvimento, o poder brasileiro passou a ter uma dimenso
predominantemente interna, embora exista naturalmente uma dimenso
de subsdio internacional.
Geisel estava em uma posio privilegiada, j que praticamente
no havia disputas ideolgicas com relao poltica externa e as que
existiam no chegavam a aforar publicamente. Foi esse um tempo de
abertura poltica, em que se iniciou uma tmida articulao de segmentos
da sociedade, mas na qual quem comandava o processo era o executivo,
liderado por uma fgura forte
778
.
Para Geisel, a independncia externa, em funo de sua poltica
interna de abertura, dava-se, em ltima anlise, com relao doutrina
de segurana nacional. A abertura ocorrida durante o pragmatismo
responsvel foi um processo gradual, mais controlado do que em outros
pases da Amrica Latina.
778
Skidmore, De Castelo a Tancredo, p. 354.
Autonomia.indd 289 26/10/2011 14:03:48
290
No obstante, aquela doutrina, que alguns viam como uma
apropriao interna pela regio e, mais especifcamente, pelo Brasil da
poltica externa norte-americana, foi perdendo cada vez mais terreno.
Isso se deu tanto em consideraes de poltica interna quanto no que
tange poltica externa.
Contudo, a diferena entre a estrutura do perodo populista do incio
da dcada de sessenta e a desenvolvida poca de Geisel menor do que
se poderia pensar a princpio. Na verdade, muitas das caractersticas dos
anos sessenta repetiram-se, entre elas a violncia poltica e a manipulao
de votos.
No governo Geisel, no obstante as travas colocadas pelo
autoritarismo e o pouco espao para a dissenso interna, a poltica externa
em si provocou pouca dissenso. A oposio tendeu a aplaudi-la em quase
todos os seus lances e foram alguns militares e certos segmentos civis
direita do espectro que manifestaram resistncias a ela.
Tambm a crtica com relao poltica externa foi limitada
e mesmo a resistncia da direita como o ataque do General Frota,
Ministro do Exrcito quanto aproximao com a China, no bloqueou
a liberdade de formular e executar. Mesmo a imprensa tendeu a apoiar
a poltica externa, limitando-se a crticas esparsas, como nos casos da
poltica africana e Itaipu
779
. Houve ademais um crescente interesse na
convivncia com outros mundos, inclusive com os pases socialistas
da frica.
Os opositores atuaram de maneira mais sutil e implcita,
encontrando, porm, espao, por exemplo, no tema do reatamento com
Cuba. Nesse caso, o governo atuou com muita cautela, no s porque
no desejava acirrar a linha dura, mas tambm porque no queria
difcultar alm do necessrio as relaes com os Estados Unidos da
Amrica
780
.
No governo Geisel, a represso foi sendo reduzida aos poucos. O
Governo Mdici havia sido o mais repressivo e o medo dominara toda a
poltica, inclusive na elite. Os rgos de segurana haviam ganho uma
predominncia muito grande e escapado ao controle das foras armadas.
Por isso mesmo a descompresso do Governo Geisel teve de ser paulatina,
tentando conter os excessos da extrema direita sem alien-la de uma s vez.
779
Fonseca Jr., G. Op. cit., p. 309.
780
Autonomia.indd 290 26/10/2011 14:03:48
291
Para tanto, Geisel buscou neutralizar a chamada linha dura,
concentrando poder e ao mesmo tempo reduzindo a participao dos
militares na administrao civil. Buscou, em consequncia, promover uma
maior participao na vida pblica dos chamados rgos intermedirios
a Igreja, a imprensa, as universidades e os trabalhadores.
A liberalizao de Geisel e de Golbery teve altos e baixos, com uma
abertura inicial seguida de muitos retrocessos. Nesse processo, alm do
governo, tiveram tambm infuncia a opinio pblica e, sobretudo os
segmentos acima mencionados.
Cada um a sua maneira, eles todos lutaram para promover a abertura
poltica. A Igreja tornou-se mais atuante na luta contra a represso,
atravs da Confederao Nacional dos Bispos (CNBB), na cpula, e
das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), na base. A Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) passou a exigir o primado do direito e a
abolio da tortura.
Com a suspenso da censura prvia, surgiram novos semanrios
polticos de esquerda e a imprensa comeou a dar destaque a notcias
sobre tortura e direitos humanos. A universidade organizou protestos,
principalmente a partir de 1977. Os trabalhadores, que haviam sido
desmobilizados aps as greves de 1968 comearam a construir um novo
sindicalismo, tendo frente Luiz Incio da Silva, o Lula. Finalmente,
um setor do empresariado, ressentido com a presena do governo na
economia, iniciou uma luta pela liberalizao.
Apesar dos altos e baixos, porm, o governo logrou efetuar uma
descompresso controlada, trabalhando paradoxalmente de maneira
autoritria para conter e inclusive reduzir o papel poltico dos militares.
Buscava com isso o deslocamento dos chamados continuistas e a
neutralizao do papel das foras de segurana.
Geisel perdeu terreno nas eleies parlamentares federais e estaduais
de 1974. No obstante, as eleies indiretas para governador garantiram
a vitria da ARENA nos governos estaduais e nas eleies municipais
nas reas mais desenvolvidas, em 1976.
Promoveu, porm, a promulgao de uma lei que proibia o uso do
rdio e televiso na campanha poltica (lei Falco) em junho de 1976.
Tambm fechou o Congresso em abril de 1978, para introduzir, com o
chamado pacote de abril, reformas constitucionais que tornassem a
ARENA mais forte e freassem o progresso da oposio.
Autonomia.indd 291 26/10/2011 14:03:48
292
Com isso, logrou eleger seu sucessor, o General Joo Batista
Figueiredo, por voto indireto, com a desistncia da chapa dissidente
da ARENA, encabeada por Magalhes Pinto. Figueiredo e
Aureliano Chaves obtiveram 355 votos no Colgio Eleitoral,
contra 266 recebidos pelo General Euler Bentes Monteiro e Paulo
Brossard.
Tambm revogou, no fnal de 1978, o banimento de 120

exilados
polticos, embora os mais famosos exilados s tivessem sido
reincludos no processo poltico no Governo Figueiredo. Com isso,
chegou a completar um ciclo inicial que acabou tornando menores
as diferenas da situao poltica interna entre os dois momentos
estudados.
Alm das diferenas do momento poltico de Geisel com relao
PEI, tambm houve uma relao diferente entre a poltica interna
e a externa em cada um. Na poca de Geisel, o conservadorismo e
o autoritarismo dominavam internamente, enquanto em questes
externas o Brasil adotava uma posio considerada progressista.
poca do pragmatismo responsvel, os partidos antigos haviam
todos sido eliminados pelos militares, existindo legalmente apenas dois
partidos a Arena e o MDB. Geisel fora eleito indiretamente por um
Colgio Eleitoral que lhe dera 400 votos. Ulysses Guimares, do MDB,
que resolvera concorrer como anticandidato, obtivera 76 votos. A Arena o
apoiava sem discusses, enquanto o MDB fazia-lhe a oposio possvel,
dadas as circunstncias.
Enquanto isso, no primeiro ano do pragmatismo responsvel o PIB
cresceu menos do que nos anos anteriores.
Na poca de Geisel, o prprio autoritarismo possibilitou a adoo
e implementao de uma poltica de reestruturao econmica que
logrou reverter a situao. A essa altura j arrefecera a discusso sobre
o capital estrangeiro e o Brasil recebeu investimentos estrangeiros
importantes no perodo. Tambm data desse perodo a opo de
acelerar o endividamento externo, o que ajudou a manter o crescimento
econmico, mas contribuiu para os problemas enfrentados pelo Brasil
na dcada de oitenta.
Essas modifcaes levaram o Brasil, em meados da dcada de
sessenta, de um modelo puro de substituio de importaes para um
modelo de neutralidade de incentivos, onde os efeitos negativos da alta
Autonomia.indd 292 26/10/2011 14:03:48
293
proteo s importaes passou a ser neutralizado por desvalorizaes
cambiais e incentivos s exportaes
781
.
As modificaes no modelo contriburam para uma grande
reestruturao econmica. Entre outros resultados, a participao dos
produtos industrializados nas exportaes, que era de menos de 5% em
meados dos anos 60, havia chegado a mais de 60% no fnal da dcada
de 70
782
.
Os primrdios da participao do Estado na economia j datavam
da poca de Getlio Vargas. Mas o controle absoluto dos militares e o
aumento da participao do Estado na economia ajudou a criar uma
situao de rpido crescimento econmico.
Contudo, talvez tenha sido a possibilidade de concentrao de renda,
ao invs da distribuio dos ganhos pela populao, que tenha ensejado
esse crescimento
783
. sempre bom lembrar o moto de Delfm Netto,
o todo poderoso Ministro da Fazenda da poca de Mdici preciso
primeiro criar o bolo para depois dividi-lo.
Entre o perodo Jnio-Jango e o incio do governo Geisel, o Brasil
havia passado por um processo de crescimento acelerado e de grande
diversifcao industrial. A capacidade exportadora do pas havia sido
multiplicada por mais de oito vezes, j que a soma das exportaes e
importaes era de US$ 2.6 bilhes em 1960 e passara para US$ 21
bilhes em 1975.
O contedo das exportaes tambm mudara substancialmente. A
dependncia da exportao de alguns poucos produtos agrcolas havia sido
deixada para trs e as vendas ao exterior de produtos semimanufaturados
e manufaturados havia crescido substancialmente.
A participao da exportao de produtos primrios havia cado
de 85,4% do total de exportaes em 1964 para 57,6% em 1974 e a da
exportao de produtos industrializados havia crescido de 14,3% em
1964 para 40% do total das exportaes em 1974
784
.
O Brasil deixara, portanto, para trs os esquemas da primeira
diviso internacional do trabalho, em que caberia aos pases
781
Abreu, M. P. e Fritsch, W. Aspectos Estratgicos da Poltica Comercial Brasileira.
Publicado em Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira- 1930-1990- Diplomacia para o
782
Idem.
783
Nazario, O. Pragmatism in Brazilian Foreign Policy, p. 103.
784
Idem, p. 7.
Autonomia.indd 293 26/10/2011 14:03:48
294
desenvol vi dos a produo de bens i ndust ri al i zados e aos
subdesenvolvidos a produo de bens primrios. Inserira-se ento
nos moldes da segunda diviso, em que os pases desenvolvidos
mantinham o monoplio dos bens industrializados mais sofisticados,
enquanto os pases em desenvolvimento mais avanados produziam
e exportavam bens industrializados mais simples, geralmente bens
processados a partir de seus produtos de base, e os pases mais
pobres permaneciam como produtores e, sobretudo, exportadores
de matrias-primas.
As condies econmicas mais vantajosas do Brasil ampliaram
os instrumentos diplomticos disposio do governo em 1974. Mas
problemas como o pagamento da dvida, em 1961, e a crise do petrleo,
em 1974, levaram a movimentos diplomticos especfcos em cada
momento.
A crise econmica da era Geisel foi muito diferente da poca da PEI.
O pas tambm tivera um grande crescimento econmico no perodo
anterior na verdade muito maior no governo Mdici que no governo JK.
E vira igualmente reduzidas suas perspectivas de crescimento econmico.
Mas as razes da crise foram precipuamente exgenas. O mundo
estava passando pela maior crise econmica desde a Segunda Guerra
Mundial e o Brasil naturalmente sofreu seus refexos. Mas, ao contrrio
da poca de Jnio e, sobretudo de Jango, e embora tambm tivesse sofrido
um repique infacionrio, o pas continuou a crescer muito.
Esse crescimento era considerado imprescindvel para que os
militares se mantivessem no poder e, ao invs de um ajuste do tipo
ortodoxo, que reduziria em muito o crescimento econmico, o governo
Geisel preferiu reestruturar a economia, promovendo um novo processo
de substituio de importaes, com investimentos em novos setores
energia, insumos bsicos e bens de capital.
Para fnanciar essa reestruturao, assentou-se em um trip que
inclua investimentos privados estrangeiros e brasileiros e amplos
investimentos estatais. Alm de investimentos, tambm buscou atrair
novos fnanciamentos externos.
J no primeiro ano do governo Geisel, o ciclo de crescimento iniciado
com os militares parecia havia, porm, chegado a seus limites e o modelo
anterior parecia fadado a exaurir-se. As importaes haviam aumentado
de US$ 1.303 em 1966 para US$ 6.192 em 1973. As exportaes, por
Autonomia.indd 294 26/10/2011 14:03:49
295
sua vez, cresceram de US$ 1.741 milhes em 1966 para US$ 6.199
milhes em 1973.
Em 1974, porm, as importaes brasileiras haviam superado
grandemente as exportaes. As primeiras haviam atingido a US$ 12.6
bilhes, enquanto as segundas a US$ 7.9 bilhes no mesmo ano. A
confortvel situao de supervit comercial de US$ 438 milhes em 1966
havia-se transformado em um imenso dfcit de US$ 4.690 milhes em
1974, sendo a conta de petrleo responsvel por 20% das importaes
totais. O dfcit de servios atingira a US$ 2.4 bilhes, chegando o dfcit
em conta corrente a US$ 6.8 bilhes.
A dvida externa saltara de cerca de US$ 2.8 bilhes em 1961 para
US$ 6 bilhes em 1972, US$ 12 bilhes em 1973 e US$ 28 bilhes em
1974. O servio total da dvida como uma percentagem da exportao
de bens e servios saltara de 14.8% em 1971 para 41.9% em 1975.
As demandas da populao eram tambm crescentes. inclusive
bem possvel que os militares tenham comeado a sentir-se compelidos a
reabrir o regime, devido a sua inabilidade de satisfazer a essas demandas
dentro de uma estrutura hierrquica
785
.
Exatamente quando j comeava a tornar-se evidente a necessidade
de ajustes estruturais, ocorreu uma grande crise econmica mundial. Foi
ela provocada pelo embargo aos fornecimentos de petrleo aos Estados
Unidos e s potncias europeias, estabelecido em 1973 pelos pases rabes
membros da OPEP, e pela subsequente quadruplicao dos preos do
produto, o que trouxe um novo componente ao processo.
O Brasil foi muito afetado por essa crise econmica internacional.
Alm do aumento dos preos do petrleo, houve uma reduo geral
dos preos internacionais de matrias-primas e um incremento do
protecionismo dos pases desenvolvidos e das cotaes internacionais de
seus produtos. Os problemas econmicos tornaram-se, em consequncia,
mais prementes para o Brasil do que as questes de segurana e as
ameaas ideolgicas.
Toda a infraestrutura econmica brasileira estava baseada no petrleo
barato como o principal gerador de energia. Em resposta crise, o governo
decidiu reforar o capital privado, instituindo incentivos produo.
Essa nova onda do processo de industrializao voltou-se para
programas de reduo de importaes em setores especfcos (petrleo
785
Ibidem, p. 103.
Autonomia.indd 295 26/10/2011 14:03:49
296
e derivados e insumos industriais bsicos, tais como metais no ferrosos
e produtos qumicos, inclusive fertilizantes), de produo de substitutos
de energticos importados (com destaque para o programa de produo
de etanol, a produo de hidreletricidade e o programa nuclear) e de
aumento de exportaes (papel e celulose e produtos siderrgicos) que
tornou inclusive possvel os grandes supervits comerciais atingidos a
partir de 1984
786
.
Em alguma medida pelo menos, ela pode tambm ser vista como
uma tentativa no apenas de reduzir a dependncia externa em termos
energticos e de outros bens, mas tambm como um esforo para
aventurar-se em reas antes inexploradas pelos pases em desenvolvimento.
No limite, esse novo processo acabou encontrando resistncias dos pases
mais avanados tambm por causa do aumento da concorrncia com
relao a produtos por eles produzidos, o que ajuda a explicar o grande
aumento do protecionismo dos pases ricos a partir dessa poca.
Para promover o novo surto de transformaes na economia, era,
porm, necessrio obter novos capitais e a poupana interna no era
sufciente para proceder a essa reestruturao. O governo decidiu,
em consequncia, aumentar o endividamento externo, utilizando os
excedentes gerados pela OPEP.
As mudanas no modelo econmico resultantes do chamado
primeiro choque do petrleo no implicaram, pois, num ajustamento
macroeconmico. Ao contrrio, entrou-se num perodo que Barros de
Castro denominou de marcha forada
787
, com grandes investimentos
de empresas privadas e estatais em setores tais como bens de capital
e insumos industriais. Segundo Bacha, no perodo de 1974 a 1978 o
Brasil optou por no provocar uma recesso como meio de enfrentar as
adversidades externas
788
.
O governo tambm desenvolveu todo um novo sistema de promoo
e fnanciamento das exportaes, com o apoio do Ministrio das Relaes
Exteriores e da CACEX. Esse sistema inclua o estabelecimento de
tradings, inclusive a Interbrs, subsidiria da Petrobras, para apoiar
as exportaes e transformou o Brasil no principal exportador entre os
786
Florencio, S. Diplomacia para o Desenvolvimento, p.83.
787
Barros, A. C. e Souza, F. E. P. A Economia Brasileira em Marcha Forada.
788
Idem, p. 82.
Autonomia.indd 296 26/10/2011 14:03:49
297
Alm disso, a viso geral com relao economia era muito diferente
da poca da poltica externa independente. Apesar dos problemas polticos
existentes durante o pragmatismo responsvel e do vai e vem da abertura
poltica, havia uma confana no destino econmico do Brasil que estava
ausente durante a poltica externa independente.
O Chanceler Azeredo da Silveira assim resumiu esse sentimento:
O Brasil um pas que, por causa de seu tamanho, de seu potencial
material e de sua vocao econmica ter uma importncia crescente
nas relaes internacionais
789
.
Esse desenvolvimento econmico dentro e fora de suas fronteiras est
diretamente ligado viso pragmtica e ecumnica da poltica externa.
Foi esse desenvolvimento que levou o Brasil a buscar, por exemplo, um
lugar entre os fornecedores tradicionais aos pases do terceiro mundo,
j que nossa economia suplantava a da maior parte dos pases em
desenvolvimento.
O Brasil havia adquirido um grande potencial exportador de
alimentos, de produtos semimanufaturados e manufaturados. Alm
disso, seus produtos eram mais adequados s necessidades do Terceiro
Mundo, principalmente da frica e do Oriente Mdio do que os
produtos sofsticados dos pases industrializados. Seus preos eram
competitivos, a produo mais simples e a qualidade boa. Entre esses
produtos, destacavam-se os automveis, navios, equipamento agrcola
e eletrodomsticos.
Alm da capacidade de exportar, destacava-se a possibilidade
crescente de fnanciamento das exportaes, atravs de emprstimos do
Banco do Brasil, por exemplo. Os produtos brasileiros tambm eram
mais adaptados ao clima tropical, uma vez que j haviam sido testados
internamente em condies semelhantes
790
.
Na medida, porm, em que o Brasil foi aumentando sua produo
industrial foi cada vez mais compelido a exportar. Isso se deu porque
o mercado interno era restrito para sua produo crescente e se tornou
cada vez mais necessrio descobrir novos mercados.
Os mercados tradicionais brasileiros, isto , os pases desenvolvidos,
eram importadores de produtos primrios e colocavam, como foi
789
Vide Esperanas e Renovao Partem da Frana. Resenha II, n VII, outubro, novembro e
dezembro de 1975, p. 63.
790
Nazario, O. Op. cit, p. 29.
Autonomia.indd 297 26/10/2011 14:03:49
298
mencionado acima, grandes restries s importaes de produtos
industrializados. Isso forou o Brasil a buscar mercados no tradicionais,
principalmente no Terceiro Mundo, uma rea que havia sido ignorada
pelos militares.
Eis a outra diferena fundamental entre as situaes internas
prevalecentes em cada um dos dois momentos. Na poca de Jnio e
Jango, o pas era um importador tradicional de produtos primrios e no
sentia presses para modifcar substancialmente esse papel. Durante o
Governo Geisel, era grande a premncia de garantir acesso a mercados
e a recursos externos, principalmente, mas no apenas o petrleo.
C. Comparao entre as inseres internacionais e os conceitos
do Brasil nos dois momentos
Uma comparao entre a insero internacional e o conceito do Brasil
durante a poltica externa independente e o pragmatismo responsvel
mostra muitas semelhanas, mas tambm muitas diferenas.
No que tange insero internacional, o Brasil era, em ambos
os momentos, um pas em desenvolvimento, inserido no mundo
capitalista de modo perifrico, com valores europeus e ocidentais
predominantes, embora com grandes infuncias negras e indgenas,
alm de uma pequena infuncia do contingente asitico de imigrantes,
principalmente japoneses, que se dirigiram principalmente a So
Paulo.
Tambm nos dois momentos, era um pas dependente de capitais
e tecnologia estrangeiras para seu desenvolvimento. Possua ademais
uma baixa participao do comrcio internacional em comparao com
o Produto Interno Bruto.
Finalmente, em ambos os perodos predominava a ideia de que o
pas pode ser explicado pelo modo como se insere no mundo, mas a partir
de como o mundo estava no pas. Isto , a poltica externa no pode ser
vista como um elemento separado de infuncia sobre o pas.
Ela era no apenas um instrumento para promover o desenvolvimento
do pas, mas estava subordinada ao feitio da economia e da poltica
791
.
verdade que, na poca do pragmatismo responsvel, essa viso estava
791
Fonseca Jr., G. Tese para o Curso de Altos Estudos do Itamaraty, p. 19.
Autonomia.indd 298 26/10/2011 14:03:49
299
muito mais matizada do que durante a poltica externa independente,
tendendo reverso do paradigma da diplomacia ausente
792
.
Por outro lado, durante a poltica externa independente, a agricultura
brasileira tinha uma participao relativamente maior no produto fnal
(18 % em 1960), com grande parte da populao vivendo no campo,
e o Brasil era predominantemente exportador de matrias-primas e
importador de bens de capital e produtos industrializados. Ainda assim, o
pas j havia passado por um boom industrial, uma vez que a participao
da indstria no PIB atingia a 32 % e a dos servios 50 %.
J durante o pragmatismo responsvel, o Brasil havia-se transformado.
Tinha-se registrado um salto de poder, resultante de vrios anos de
crescimento econmico acelerado, e havia grandes diferenas entre as
situaes polticas internas, como examinado anteriormente.
O Brasil passou a ser um pas mais industrializado e urbano, uma
vez que a participao da agricultura no produto caiu para 10 % e a da
indstria subiu para 40 %, enquanto a dos servios permaneceu igual.
Ademais, o pas transformou-se em exportador predominante de produtos
industrializados, ainda que ligados a produtos primrios.
C.1. Comparao entre as inseres e conceitos internacionais do
Brasil em cada momento
Uma comparao entre as inseres e conceitos internacionais
do Brasil durante a poltica externa independente e o pragmatismo
responsvel revela uma transformao relativa. Por um lado, o pas
cresceu e se transformou principalmente no que tange dimenso
populacional e econmica, mudando sua situao relativa em termos
internacionais. Por outro lado, as modifcaes na poltica interna e
principalmente externa do pas tiveram um papel relevante em sua
insero internacional.
C.1.1. Fatores involuntrios
Os fatores involuntrios, que incluem as caractersticas permanentes
e as que mudam a longo prazo no pas, tiveram um papel relativamente
menor. Isso se deu principalmente porque o espao de tempo relativamente
792
Idem, p. 20.
Autonomia.indd 299 26/10/2011 14:03:49
300
pequeno transcorrido entre os dois momentos no foi de molde a operar
mudanas signifcativas na realidade brasileira.
Fatores permanentes
Ao se examinarem os fatores permanentes, importante saber,
sobretudo, como a situao geogrfica e a extenso territorial
infuenciaram a poltica externa do pas nos dois momentos, uma vez
que esses fatores no mudaram. Ademais, o Brasil continuou a pertencer
a um continente pacfco, sem guerras e com fronteiras defnidas, o que
lhe permitiu manter um nvel baixo de gastos com defesa e dispensou as
elites de preocupaes com guerras, podendo concentrar-se na construo
de potncia.
Na poca da poltica externa independente, a situao geogrfca
teve alguma infuncia na opo latino-americana, inclusive no acordo
Jnio-Frondizi. O mesmo se deu com relao frica, principalmente a
frica Ocidental, considerada a vizinha do outro lado do Oceano Atlntico.
Mas a infuncia do fator geogrfco foi menos poderosa em situaes
como a de Cuba, em que a proximidade relativa daquele pas teve pouca
importncia at 1959. Depois da revoluo cubana, porm, ela passou
a ser maior, na medida em que a posio com relao a Cuba adquiriu
importncia no perfl externo do pas
793
.
Durante o pragmatismo responsvel, por outro lado, a situao
geogrfca teve uma infuncia positiva no que tange aproximao com
a frica, principalmente, mas no s com Angola. Por outro lado, ela
no foi sufciente para evitar o afastamento com relao a Cuba, questo
em que predominaram as consideraes ideolgicas.
Finalmente, na disputa por causa de Itaipu, a proximidade geogrfca
acabou constituindo um entrave a mais nas relaes do Brasil com a
Argentina. Com efeito, foi o fato de que Itaipu se encontrava a montante
daquele pas que levou ao confito.
Naturalmente, tambm contriburam para ele razes histricas e
polticas do momento. Com efeito, a deciso de resolver o confito
propiciou uma aproximao maior entre o Brasil e a Argentina. E a
instaurao da democracia nos dois pases contribuiu para levar a
793
Fonseca Jr., G. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, p. 304.
Autonomia.indd 300 26/10/2011 14:03:49
301
esforos crescentes para a integrao, que levaram ao acordo bilateral
de integrao, elemento originrio do MERCOSUL.
A extenso territorial do pas tambm infuenciou a poltica externa
dos dois momentos, talvez muito mais no segundo que no primeiro.

Fatores que mudam a longo prazo
H grandes transformaes dos mais importantes fatores que mudam
a longo prazo a populao e o produto entre os dois perodos. A
populao do pas aumentou em quase 60% entre 1960 e 1975, passando
de 70 para 110 milhes.
O produto interno bruto brasileiro, por sua vez, cresceu muito entre
os dois momentos. O PIB per capita aumentou de 320 para 1000 dlares
e a participao brasileira no PIB mundial subiu de 1,5 para 2,5%,
ainda uma participao relativamente pequena, mas uma modifcao
considervel
794
. Alm disso, o parque industrial diversificou-se e
sofisticou-se no perodo.
Na dcada de sessenta, o Brasil era um pas basicamente
subdesenvolvido, exportador de produtos primrios e com uma
economia predominantemente agrria. J havia sofrido alguns surtos de
industrializao, principalmente no perodo de Juscelino Kubitschek, mas
era limitada sua capacidade de participao e alavancagem internacional.
J em meados dos anos setenta, o Brasil tinha vivido um surpreendente
desenvolvimento econmico que o tornara predominantemente
urbano, com uma economia muito mais complexa. Em decorrncia
da modernizao do pas, havia maior disposio de vrios setores de
participarem politicamente no sistema internacional, ainda que com
limites
795
.
No perodo Jnio-Jango o pas passou por severas difculdades,
embora o PIB tenha crescido bastante no primeiro ano, enquanto na
poca de Geisel j havia ocorrido o chamado milagre econmico
dos governos de Costa e Silva e, sobretudo, de Garrastazu Mdici, que
levara o pas em poucos anos a quase duplicar seu produto interno bruto.
Mesmo com a desacelerao econmica resultante do primeiro choque
794
Idem, p. 307.
795
Autonomia.indd 301 26/10/2011 14:03:49
302
de petrleo, esse produto ainda manteve uma taxa de crescimento muito
alta em comparao com perodos anteriores e subsequentes.
Quanto insero econmica externa, o pas estava, em ambos os
momentos, bastante fechado ao comrcio internacional. Com efeito, o
coefciente de importao, que j chegara a atingir a 22% entre 1920 e
1929, cara em mdia para 6% entre 1961 e 1967 e alcanara 30% no
perodo Geisel.
Nos anos 50, as exportaes brasileiras estavam concentradas em trs
produtos principais: caf, acar e cacau, sendo que o caf cobria mais
da metade do total. A participao dos produtos agrcolas, mesmo com
a ascenso da soja e dos ctricos nos anos 70, declinou gradativamente,
chegando a menos de 40 % nos anos 80
796
.
No caso das importaes, por outro lado, os equipamentos industriais
e combustveis compem desde o fnal dos anos 50 a maior parte das
compras externas. E o comrcio exterior, passou de um equilbrio na
dcada de sessenta, para um dfcit substancial no incio do Governo
Geisel e tornou-se estruturalmente superavitrio a partir da metade
daquele governo
797
.
C.1.2. Fatores voluntrios
As difculdades brasileiras em implementar as reformas pretendidas
e, sobretudo, em sanear a economia contriburam para piorar o conceito
internacional do Brasil poca da poltica externa independente.
Enquanto isso, o grande crescimento econmico brasileiro e os esforos
empreendidos pelo Governo Geisel para reestruturar a economia depois
do primeiro choque do petrleo, tornaram o Brasil um grande plo de
atrao do investimento externo, o que demonstra a boa imagem de sua
economia.
Mecanismos de adoo das polticas
Existem algumas diferenas importantes entre os mecanismos de
adoo de polticas em cada um dos dois momentos. No primeiro perodo
considerado, o Brasil possua um regime democrtico-representativo,
796
Almeida, P. R. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil, p. 270.
797
Idem.
Autonomia.indd 302 26/10/2011 14:03:49
303
ainda que eivado de imperfeies, enquanto no segundo predominava
um grande autoritarismo.
Essa diferena fundamental gerou uma srie de outras que
repercutiram sobre a insero internacional do Brasil. No regime
democrtico representativo vigente durante a poltica externa
independente, os mecanismos de adoo de polticas foram naturalmente
mais descentralizados do que na poca do pragmatismo responsvel.
Alm disso, melhorou muito entre os dois momentos a capacidade da
elite brasileira de gerenciar o destino de potncia a que estava voltado o
pas. Esses seriam o que A.C. Peixoto denomina os trunfos subjetivos
do poder brasileiro: a continuidade da gerncia econmica, a permanncia
do corpo de diplomatas brasileiros e a inteno militar de transformar o
pas em grande potncia
798
.
Tambm logrou o Brasil alcanar maior unanimidade no apenas no
que diz respeito aos ideais em si que estariam na base da poltica externa,
mas tambm e, sobretudo, na direo que seria necessria seguir para
alcan-los.
Esforos para modifcar a insero do pas
O governo Jnio Quadros signifcou um grande esforo para melhorar
a insero internacional do Brasil. Mas a crise institucional introduzida
com a renncia de Quadros signifcou um revs para a aspirao brasileira
ao status de grande potncia
799
.
C.2. Conceito internacional
C.2.1. Comparao entre os conceitos internacionais
poca da poltica externa independente no h dvida de que o
Brasil melhorou seu status, pelo menos no que diz respeito aos pases
em desenvolvimento, dos quais se via como um lder. Foi, sobretudo,
muito atuante na Comisso de Desarmamento e nos esforos para a
convocao da I UNCTAD.
798
Peixoto, A. C. La Monte en Puissance, p. 342.
799
Autonomia.indd 303 26/10/2011 14:03:49
304
Tanto assim que, em certo momento, iniciou inclusive uma
campanha para eleger Vasco Leito da Cunha ou San Tiago Dantas
como Secretrio-Geral da ONU no lugar de Dag Hammarskjld, cuja
renncia os soviticos pediam.
O prprio Embaixador do Brasil na ONU, Affonso Arinos,
explicou em fevereiro de 1962 ao Senado brasileiro esse novo papel.
Exps que, na medida em que a ndia perdia terreno como lder
democrtico dos pases em desenvolvimento, o Brasil estava tomando
seu lugar, por causa de sua tradio pacifsta, da considerao que
provoca, da organizao jurdica, da sua histria democrtica, de sua
signifcao continental, de sua populao e da capacidade de seus
flhos
800
.
Devido instabilidade na poca da renncia de Quadros e das
mudanas ministeriais frequentes, esse papel de liderana provavelmente
comeou a ser encarado menos seriamente por outros pases
801
.
Por um lado, como se viu, houve alguns pontos positivos
no conceito internacional brasileiro poca da poltica externa
independente por se tratar de um regime democrtico, muito embora
a tendncia do regime para a esquerda tenha assustado a certos
segmentos internacionais, principalmente dos Estados Unidos da
Amrica.
Enquanto isso, poca do pragmatismo responsvel, o
regime autoritrio brasileiro somava pontos negativos ao conceito
internacional do pas. bem verdade que a paulatina abertura poltica
trouxe otimismo e contribuiu para melhorar o conceito internacional
do Brasil, pelo menos em termos relativos.

C.2.2. Infuncia do conceito internacional na adoo das polticas
A infuncia do conceito internacional na adoo das duas polticas
deu-se, sobretudo no que tange, ao aumento do poder de barganha do
Brasil no perodo. claro que mais do que a modifcao do conceito,
o aumento do poder de barganha deveu-se modifcao do quadro
internacional e interao entre o interno e o externo, que veremos a
seguir.
800
801
Idem.
Autonomia.indd 304 26/10/2011 14:03:49
305
D. Comparao entre as situaes internacionais
Quando se examina a importncia de fatores internos e externos
para entender as origens da poltica externa de pases perifricos como
o Brasil, a tendncia atribuir a primazia s infuncias internacionais.
como se as modifcaes estruturais externas levassem a inovaes e
ao mesmo tempo ditassem suas limitaes
802
.
As chamadas foras profundas da sociedade brasileira, de natureza
predominantemente interna, mas tambm condicionadas por questes
internacionais, contriburam para as mudanas na poltica externa.
Elas levaram adoo de polticas mais autnomas em momentos
especfcos. Embora o marco estrutural tenha sido favorvel a polticas
independentes depois do golpe militar de 1964, o Brasil optou por adotar
uma poltica de alinhamento automtico com os Estados Unidos. Mas as
foras profundas levaram rpida correo do anacronismo representado
pela poltica externa adotada por Castello Branco.
Por outro lado, o panorama internacional por ocasio da poltica
externa independente e do pragmatismo responsvel foi propcio
ampliao da autonomia dos pases em desenvolvimento. Com efeito,
esses foram momentos em que tais pases, sobretudo s potncias mdias,
tiveram maior margem de manobra no contexto internacional
803
.
O panorama internacional nos dois perodos mantinha estruturas
semelhantes. Era dominado pela bipolaridade e pela Guerra Fria, portanto
pelo confito Leste-Oeste, embora a rigidez predominante no incio da
dcada de sessenta tivesse desaparecido em meados da dcada de setenta,
com o desenvolvimento da dtente entre as duas superpotncias.
Esse conflito foi o primeiro ponto de referncia das posies
diplomticas nos dois momentos, sob trs expresses: a) estruturador
do prprio sistema internacional; b) gerador de problemas especfcos,
tais como a proliferao de armamentos, a distoro das funes das
Naes Unidas; e c) defnidor das variaes da conjuntura.
Ao conflito Leste-Oeste estava naturalmente ligada a questo
do comunismo, sua natureza, seus objetivos e durabilidade. Em um
mundo bipolar, fcava difcil evitar adotar uma posio quanto ao tema,
802
803
Idem, p. 303.
Autonomia.indd 305 26/10/2011 14:03:49
306
principalmente no caso do Brasil, pas de cultura predominantemente
ocidental e situado no hemisfrio ocidental
804
.
A situao internacional no momento em que a poltica externa
independente foi adotada era muito tensa. A Revoluo Cubana, em
1959, e a aproximao de Cuba da ento URSS contriburam para essa
tenso. Ela continuou a crescer com a construo do muro de Berlim e
atingiu seu ponto mximo com a crise dos foguetes de 1962, arrefecendo
em seguida, com a instalao do telefone vermelho e a concluso dos
acordos para a proscrio de testes nucleares na atmosfera.
A poltica externa independente correspondeu, portanto, a
dois perodos da cronologia normalmente adotada para descrever
o relacionamento entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio
Sovitica: A Guerra Fria (de 1947 a 1962) e a coexistncia e a distenso
(dtente -1963 a 1974).
O pragmatismo responsvel, por sua vez, correspondeu dtente em
transio para o que alguns autores chamam de a Segunda Guerra Fria.
Pouco antes do pragmatismo responsvel, por sua vez, em 1973, ocorreu a
guerra de Yom Kippur, quando os Estados Unidos determinaram um alerta
mximo das foras armadas. Ela foi, porm, seguida do entendimento
representado pela Declarao de Helsinque, em 1975 e, de volta, da
confrontao em Angola no mesmo ano
805
.
Uma posio quanto ao confito Leste-Oeste foi, por conseguinte,
a primeira questo com que se defrontaram os formuladores tanto da
poltica externa independente quanto do pragmatismo responsvel. Essa
defnio abarcava, porm, problemas mais especfcos, pois o confito
Leste-Oeste condicionava tambm questes de confrontao regional ou
local, como, por exemplo, a disputa entre o MPLA e a UNITA, em Angola.
Infuenciava at mesmo questes internas, uma vez que as duas
superpotncias tinham mensagens ideolgicas universais. Essas
mensagens diziam at mesmo respeito a opes sobre sistemas de
governo, gesto econmica etc.
806
.
Por outro lado, emergiam as questes Norte-Sul, que constituam uma
espcie de segundo captulo da agenda
807
. A capacidade de articulao
804
805
Fonseca Jr., G. Op. cit., pp. 305 e 306.
806
Idem, p. 306.
807
Ibidem, p. 304.
Autonomia.indd 306 26/10/2011 14:03:49
307
dos pases em desenvolvimento em cada um desses dois momentos era
determinante na defnio e implementao dos temas desse segundo
captulo.
Mais alm dessas caractersticas gerais, o panorama internacional
dos dois momentos foi, contudo, marcado por grandes mudanas tanto
para os pases desenvolvidos quanto para os pases em desenvolvimento.
Tais mudanas, aliadas s situaes internas especfcas brasileiras
examinadas acima, contriburam para criar uma janela de oportunidade
para o desenvolvimento de uma poltica externa mais independente no
Brasil.
Ambos os momentos foram, porm, bastante diferentes e o
universalismo possvel foi tambm diverso. No primeiro deles,
predominaram as transformaes positivas. Novos centros de poder
apareceram com o incio tendncia de multipolarizao econmica. Os
principais centros no sofreram, contudo, crises profundas.
No que diz respeito s mudanas econmicas, elas se concentraram
no mundo desenvolvido. O Japo e, principalmente, a Europa Ocidental
emergiram como novas potncias econmicas, criando uma contraparte
econmica hegemonia norte-americana.
O mundo em desenvolvimento, porm, apresentou mudanas menos
signifcativas. Alguns pases, entre eles o Brasil, registraram um nvel
razovel de industrializao, que parecia ser a principal, talvez a nica
maneira de escapar do subdesenvolvimento.
Os estudos da CEPAL aps a Segunda Guerra Mundial, sob a batuta
do argentino Raul Prebisch haviam mostrado a deteriorao histrica
dos termos de intercmbio e vrios pases buscavam seguir esse rumo,
atravs da substituio de importaes.
No caso do Brasil, o surto de industrializao ocorrido no Governo
Kubitschek havia sido interrompido no perodo Jnio-Jango e comeava-se
a discutir a possibilidade de esse modelo estar chegando a seu limite.
J na rea poltica, houvera mudanas tanto no mundo desenvolvido
quanto no mundo em desenvolvimento. Entre as duas superpotncias,
ocorreram inicialmente alguns progressos tmidos da dtente, como, por
exemplo, a visita de Kruschev aos Estados Unidos em 1959, seguidos
de dois momentos de tenso mxima a construo do muro de Berlim,
em 1961, e a crise dos msseis de Cuba, em 1962 que desembocaram
em uma consolidao da dtente.
Autonomia.indd 307 26/10/2011 14:03:49
308
Quanto aos demais pases desenvolvidos, o ressurgimento econmico,
aliado aos progressos da distenso, propiciou a adoo por parte de vrios
deles de polticas externas mais independentes com relao s grandes
potncias.
Entre elas, destaca-se a poltica externa japonesa, que modifcou
a aliana estreita com os Estados Unidos tendendo para uma maior
neutralidade, embora tenha concludo um Pacto de Segurana com aquele
pas em 1960. Cite-se tambm a poltica do grand dessein, desenvolvida
pelo General De Gaulle em contraposio do grande destino, segundo
a qual Kennedy previa uma ligao da Europa Ocidental e dos Estados
Unidos na luta a favor da conteno (containment) da Unio Sovitica.
No mundo em desenvolvimento, por sua vez, embora no tenha
havido grandes mudanas econmicas, verifcou-se uma verdadeira
revoluo poltica. Por um lado, com a independncia de vrias colnias
europeias na frica e na sia, desenhou-se uma nova aliana para o
desenvolvimento, principalmente na frica, surgindo uma nova liderana
pan-africanista. Alm disso, muitos dos pases em desenvolvimento
modifcaram sua viso com relao Guerra Fria, surgindo o neutralismo
e o movimento no alinhado.
O neutralismo e o movimento no alinhado esto ligados ao
colonialismo e ao nacionalismo afro-asitico, que teve seu incio na
Conferncia Afro-Asitica de Bandung, realizada em abril de 1955.
Posteriormente, vrias conferncias foram realizadas na frica, entre
1958 e 1961, onde foram desenvolvidas ideias relacionadas com o
congraamento da frica em uma comunidade
808
.
Por outro lado, surgiu no seio da Organizao das Naes Unidas,
um poderoso bloco parlamentar. Os trabalhos desse grupo acabaram
desembocando na realizao da I Conferncia das Naes Unidas para
o Comrcio e o Desenvolvimento (I UNCTAD), j no fm do governo
Joo Goulart e no incio do governo Castello Branco.
No incio da dcada de sessenta, o mundo desenvolvido encontrava-se
no auge das transformaes que haviam ocorrido desde a Segunda Guerra
Mundial. Ao terminar o confito, a Europa Ocidental estava em runas
e os Estados Unidos emergiram como a nica superpotncia do mundo.
Mas a expanso sovitica logo dividira o mundo em dois campos em
808
Maranho, J. Brasil-frica, um Mesmo Caminho, p. 55.
Autonomia.indd 308 26/10/2011 14:03:49
309
confito e a Guerra Fria e o impasse nuclear haviam dominado aps a
primeira exploso atmica sovitica, em 1949.
Ao iniciar-se a nova dcada, a Europa Ocidental e, em menor escala,
o Japo, haviam logrado recuperar-se. No caso da Europa Ocidental, a
ajuda do Plano Marshall norte-americano e a criao do Mercado Comum
Europeu, em 1958, haviam tambm contribudo para sedimentar essa
nova realidade.
A Unio Sovitica, por sua vez, com a conquista do tomo, os
progressos da corrida espacial e principalmente um crescimento
econmico impressionante, havia conquistado um novo espao
internacional. Esses progressos geraram um sentimento de perda de
terreno por parte dos Estados Unidos da Amrica, intensifcado pela
simpatia ao socialismo dos novos pases independentes. Isso contribura
para acirrar a corrida armamentista.
Os primeiros sinais da dtente entre as duas superpotncias
haviam, porm, surgido, embora a construo do muro de Berlim, em
junho de 1961 e a crise dos msseis de Cuba, em outubro de 1962,
tenham constitudo dois dos momentos de maior tenso entre as duas
superpotncias desde o incio da corrida armamentista.
A dtente intensifcou-se a partir de ento, com a resoluo
da crise de Cuba, o fm da guerra da Arglia e a assinatura de um
Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares frmado por Kennedy,
Kruschev e o Primeiro-Ministro britnico, Harold Macmillan, em
agosto de 1963.
O desenvolvimento da distenso abriu novos espaos, tanto no
mundo desenvolvido quanto no mundo em desenvolvimento. O Japo
reduziu sua proximidade com relao aos Estados Unidos da Amrica.
Firmou um pacto pelo qual os Estados Unidos garantiriam sua defesa,
mas decidiu transformar-se em um gigante econmico e em um ano
poltico. A Frana de De Gaulle, por sua vez, combateu a hegemonia
norte-americana, com sua poltica do grand dessein.
O mundo em desenvolvimento estava-se transformando
completamente. Na frica, com a independncia de uma srie de novos
pases, surgiu o movimento pan-africanista, que preconizava uma aliana
para o desenvolvimento da regio. Na Amrica Latina, vrios pases
desenvolveram polticas externas mais independentes da tutela norte-
-americana.
Autonomia.indd 309 26/10/2011 14:03:49
310
Os pases em desenvolvimento aumentaram grandemente sua
participao em termos polticos. Na ONU, os pases desenvolvidos
mantiveram o controle do funcionamento do Conselho de Segurana,
mas os pases em desenvolvimento passaram a predominar na Assembleia
Geral.
Em resumo, o panorama internacional tornou-se cada vez mais
favorvel ao aparecimento de polticas externas mais autnomas. Parece
inclusive paradoxal que a poltica externa independente tenha surgido
em um momento em que a dtente estava dando seus primeiros passos
e tenha sido substituda por um alinhamento automtico no estilo do fm
da Segunda Guerra Mundial, adotado pelo Governo Castello Branco,
quando a dtente registrava grandes progressos.
bem verdade que o surgimento da poltica externa independente
deu-se em um contexto em que, com a independncia das ex-colnias
europeias na frica, havia surgido um grande nmero de novos pases.
Esses novos desdobramentos criaram uma massa crtica maior e favorvel
adoo de posies mais independentes com relao s superpotncias,
como atestam os progressos do movimento no alinhado e da diplomacia
parlamentar dos pases em desenvolvimento no seio da Organizao das
Naes Unidas.
Ademais, a PEI foi adotada em um momento em que a margem
de manobra dos pases latino-americanos era muito mais limitada que
durante o pragmatismo responsvel. Em vista do que precede, qualquer
afastamento com relao aos objetivos da poltica externa norte-
-americana teve um signifcado maior naquele momento do que treze
anos mais tarde.
O fracasso do ataque Baa dos Porcos e a opo cubana de aliana
direta com a URSS, haviam tornado os Estados Unidos muito mais
sensveis possibilidade de uma nova derrota com relao sua grande
rival. Em consequncia, embora estivessem dispostos a tolerar certo
grau de independncia e que at pregassem a modifcao das estruturas
arcaicas da Amrica Latina para evitar o perigo comunista, essa tolerncia
acabava quando a independncia parecesse, ainda que remotamente, pr
em risco a hegemonia da superpotncia ocidental.
Alm disso, em outros continentes a adoo de polticas externas
mais independentes por parte de pases em desenvolvimento deu-se
mais em termos de discurso poltico do que concretamente, em termos
Autonomia.indd 310 26/10/2011 14:03:49
311
econmicos. No caso dos pases africanos, por exemplo, as manifestaes
de independncia de posies geralmente no correspondiam a uma maior
independncia econmica, j que as ex-colnias continuaram a depender
de grandes concesses das antigas metrpoles.
Por outro lado, a revoluo cubana trouxe um novo componente
situao. Em consequncia, se no panorama global germinavam as
condies para o desenvolvimento do neutralismo e do no alinhamento,
no continente americano aquela revoluo contribuiu para criar uma
situao especfca diferente. Os Estados Unidos aumentaram por um
tempo a fexibilidade com relao a polticas externas independentes,
mas ao mesmo tempo estabeleceram limites, deixando claro que no
tolerariam outras Cubas no continente.
Ao mesmo tempo, essa tolerncia foi diminuindo, como atesta,
por exemplo, a poltica norte-americana de corte de fnanciamentos da
Aliana para o Progresso ao governo federal de Joo Goulart. Tambm
cresceu nos pases latino-americanos a internalizao da doutrina de
segurana nacional que passou a fazer parte da poltica externa norte-
-americana, o que acabou desembocando no surgimento de um grande
nmero de governos militares na Amrica Latina.
A poltica norte-americana de resposta fexvel previa uma ao
intensa para combater surtos guerrilheiros. O conceito de segurana
hemisfrica foi reformulado, com uma nova diviso do trabalho,
segundo a qual os EUA assumiriam a defesa regional no caso da
agresso externa, enquanto as Foras Armadas latino-americanas seriam
reequipadas para exercer um papel mais ativo na manuteno da paz e
no desenvolvimento interno
809
.
Por um lado, o Presidente Kennedy demandava a solidariedade do
hemisfrio na confrontao Leste-Oeste. Ele criou a Fora-Tarefa sobre
a Amrica Latina, vinculando seu mandato confrontao ideolgica
e demandando dos pases latino-americanos desenvolvimento de
polticas compatveis com os interesses norte-americanos, que freassem
a infuncia sovitica na regio
810
.
Por outro lado, grupos cubanos se formaram para lutar contra as
ditaduras da Repblica Dominicana, Nicargua e Haiti, embora no
constitussem iniciativas ofciais. E na medida em que os governos da
809
A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 138.
810
Idem.
Autonomia.indd 311 26/10/2011 14:03:49
312
regio rompiam com Cuba, seu governo se sentia mais vontade para
apoiar os movimentos guerrilheiros que comeavam a se desenvolver em
vrios pases latino-americanos. Cruzavam-se assim a crise econmica
e social na Amrica Latina com suas projees no plano poltico
811
.
O incio da dcada de sessenta foi, portanto, um perodo de
defnio
812
. Registrou-se, em consequncia, um grande aumento do
debate ideolgico e um grande temor das classes conservadoras com
a ameaa subversiva. Os regimes parlamentares burgueses foram
contestados por uma alternativa revolucionria, representada pela Cuba
socialista e ao mesmo tempo desenhou-se uma nova doutrina, a de
segurana nacional, que acabou levando a regimes autoritrios
813
.
A renncia de Jnio Quadros e a tentativa de golpe militar contra
a subida ao poder de Joo Goulart foram em consequncia, no apenas
um fenmeno interno do Brasil. Elas constituram a manifestao de
uma crise que se iniciava nas democracias da Amrica Latina, onde o
confito entre Cuba e os Estados Unidos tornava-se paulatinamente um
problema de poltica nacional dos pases
814
.
Por um lado, aqueles pases resistiam em adotar medidas contra
Cuba. Por outro lado, os Estados Unidos aplicavam presses crescentes
para obrig-los a mudarem de posio
815
.
No incio do pragmatismo responsvel, ao contrrio, as mudanas
foram mais negativas que positivas. Com efeito, a ordem que havia sido
construda depois da Segunda Guerra Mundial parecia desmoronar-se,
principalmente devido ao fm da quase dominao da cena internacional
pelos Estados Unidos da Amrica.
Do ponto de vista poltico, a dtente entre as duas superpotncias
havia-se fortalecido, criando novos espaos de cooperao, tanto
entre os dois pases quanto entre os aliados a cada um dos blocos.
Tambm registrou grandes progressos a cooperao entre os pases em
desenvolvimento, em uma srie de foros internacionais.
O perodo do pragmatismo responsvel correspondeu ao perodo que
alguns autores chamaram de da dtente Segunda Guerra Fria (de 1975
811
Sader, E. A Revoluo Cubana, p. 63.
812
Idem, p. 67.
813
Almeida, P. R., Op. cit., p. 194.
814
Moniz Bandeira. Estado Nacional e Poltica Interna na Amrica Latina, p. 142.
815
Idem, p. 151.
Autonomia.indd 312 26/10/2011 14:03:49
313
a 1979)
816
. Contudo, muitas das conquistas da dtente se mantiveram e
nunca houve um retorno situao anterior.
Entre os pases em desenvolvimento, cabe destaque ascenso
da Organizao de Pases Produtores de Petrleo (OPEP). Ela no s
permitiu a reverso da histrica tendncia de deteriorao dos preos
internacionais das matrias-primas, mas trouxe, em meio crise,
esperanas para os pases em desenvolvimento de reverter a ordem
econmica internacional vigente atravs da atuao conjunta.
Do ponto de vista econmico, o dlar havia-se desligado do padro
ouro em 1971 e os Estados Unidos tinham instado seus principais
parceiros a valorizar suas moedas. Foi tambm suspendida a livre
conversibilidade do dlar em ouro.
A contnua ascenso da Europa Ocidental e do Japo, a qual havia
introduzido o multipolarismo econmico, tambm se vira afetada pela
crise do petrleo, j que tanto uma quanto o outro eram profundamente
dependentes do produto.
Se nos anos sessenta era marcante a primazia norte-americana,
em meados de setenta os Estados Unidos haviam perdido algo de sua
centralidade internacional. Alm disso, o Brasil j possua no segundo
perodo maior nmero de meios, inclusive econmicos, para desenvolver
uma poltica universalista.
As melhorias econmicas atingiram apenas um pequeno grupo de
pases em desenvolvimento os produtores de petrleo e tanto os pases
desenvolvidos quanto os demais pases em desenvolvimento sofreram a
mais grave crise econmica desde a Segunda Guerra Mundial.
A reao dos pases desenvolvidos, principalmente o aumento do
protecionismo e das cotaes internacionais dos produtos industrializados
permitiu-lhes, na maioria dos casos, uma recuperao bastante rpida.
No caso dos pases em desenvolvimento, dada a sua fragilidade
estrutural, a crise atingiu propores muito mais graves. Ela s no
foi mais persistente porque o aumento da liquidez internacional de
eurodlares e petrodlares permitiu-lhes aumentar seu endividamento,
embora com consequncias nefastas depois do segundo choque do
petrleo e, sobretudo, durante a dcada de oitenta.
No meio da dcada de setenta, o panorama internacional era
bastante diferente. No comeo dos anos sessenta, a atuao dos pases
816
Seixas Corra, L. F. Da Confrontao Confrontao, p. 7.
Autonomia.indd 313 26/10/2011 14:03:49
314
em desenvolvimento dera-se em um mundo claramente estruturado, em
que predominavam as duas superpotncias, embora estivessem surgindo
novas foras econmicas internacionais entre os pases desenvolvidos
e novas foras polticas entre os pases em desenvolvimento. As duas
polticas apareceram ademais em momentos diferentes do processo de
atuao dos pases em desenvolvimento.
O processo de atuao dos pases em desenvolvimento pode ser
assim descrito: criao de uma teoria (a teoria cepalina de deteriorao
dos termos de intercmbio), seguida da articulao diplomtica dos
pases em desenvolvimento (a criao do G-77, vivida durante o perodo
da PEI), para culminar na transformao das propostas de ao poltica
concertada (da I UNCTAD em diante, j no perodo militar).
No meio da dcada de setenta, por outro lado, a ordem surgida depois
da Segunda Guerra Mundial claramente estava-se desestruturando,
principalmente, embora no s porque os Estados Unidos da Amrica
haviam perdido terreno comparativamente situao de dominao
quase total da cena internacional anterior. Com efeito, o dlar havia
sido desligado do padro ouro em 1971 e a economia norte-americana
estava enfrentando problemas econmicos bastante signifcativos, com a
reduo de seu crescimento e competitividade no mercado internacional.
Esses problemas econmicos intensifcaram-se com o embargo do
petrleo por parte dos pases da OPEP. Alm disso, com a emergncia
da Europa e do Japo, decresceu a importncia relativa norte-americana
na economia mundial, no apenas porque a Europa e o Japo tinham-se
recuperado economicamente, ocupando novos espaos antes reservados
para os Estados Unidos, mas tambm porque este ltimo pas havia-se
enfraquecido.
Com efeito, a coeso interna norte-americana havia diminudo
com a Guerra do Vietn e o abalo sofrido pelo escndalo de Watergate
e pelo processo de impeachment contra Richard Nixon. Essa coeso
interna foi tambm abalada com as disputas relativas participao
norte-americana no Vietn e com a derrota norte-americana naquele
pas.
A desestruturao da ordem econmica atingiu em cheio os pases
em desenvolvimento, mas tambm abriu certos espaos de atuao, na
medida em que esses pases lutavam para superar a crise. Alm disso,
tambm o progresso da dtente contribuiu para a abertura desses espaos.
Autonomia.indd 314 26/10/2011 14:03:49
315
As relaes Leste-Oeste haviam chegado a um impasse muito
instvel. Isso levara Nixon a decidir que, embora continuasse a pretender
a reduo da esfera comunista, tal no constituiria um obstculo para
negociar com a URSS.
Isso foi benfco para as polticas dos dois pases. Do ponto de vista
dos Estados Unidos, era possvel dedicar-se a planejar sua sada do Vietn.
Para a URSS, que possua exrcitos nas suas duas fronteiras, tornou-se
mais conveniente buscar solues polticas, principalmente na medida
em que os Estados Unidos aproximaram-se da China Comunista.
O fortalecimento da dtente propiciou o fm da Guerra do Vietn,
um acordo sobre Berlim, o incio do processo de paz entre Israel e
os rabes, com a reduo da infuncia sovitica no Oriente Mdio.
Tambm levou aos acordos SALT-I, em 1972, e ao Acordo de Helsinki,
j em 1975.
A emergncia de novos centros de poder e a poltica do pentagrama
do poder, defendida por Nixon, tambm contribuiu para abrir um maior
espao de manobra para os pases em desenvolvimento, que se sentiam
excludos da nova conformao internacional. A diversifcao das
relaes criou novos mecanismos de defesa e tambm novos mecanismos
de projeo internacional para os pases emergentes, entre eles o Brasil.
Quando o pragmatismo responsvel foi adotado, a situao havia
mudado. Alm das manifestaes polticas, o mundo comeara a registrar
situaes concretas de independncia, inclusive em termos econmicos.
Entre todas a mais contundente foi o desafo da Organizao de Pases
Produtores de Petrleo (OPEP) aos pases desenvolvidos, principalmente
aos Estados Unidos da Amrica, com o bloqueio do petrleo.
Acresce que a unio entre os pases em desenvolvimento havia
aumentado, no apenas em termos de alianas polticas, como no caso
do movimento no alinhado, mas tambm na coordenao de polticas
de desenvolvimento, no seio da Organizao das Naes Unidas e da
UNCTAD.
Na Amrica Latina, a situao havia-se modifcado bastante. Cuba
havia consolidado sua relao com a Unio Sovitica e desenvolvera-se
economicamente. E o bloqueio contra a ilha comeara a enfraquecer. O
Peru fora o primeiro pas a retomar relaes com aquele pas, seguido pelo
Chile, com Salvador Allende, e pela Argentina, com Hctor Cmpora,
em 1973. Os principais pases do continente reataram com Cuba, com
Autonomia.indd 315 26/10/2011 14:03:50
316
exceo do Brasil, que manteve o alinhamento automtico com os Estados
Unidos na questo cubana
817
.
Em consequncia desse movimento, a ao internacional cubana
passou a concentrar-se na frica. Cuba apoiou o esforo angolano contra
o colonialismo portugus em 1975 e em 1977 enviou tropas para conter
a invaso da Etipia pela Somlia
818
.
Tambm mudou a relao entre os pases desenvolvidos e os pases
em desenvolvimento, com a institucionalizao dos confitos entre o
Norte e o Sul. Esse fenmeno ajudou a criar novas alternativas no s
para pensar o sistema econmico, mas tambm para atuar dentro desse
sistema, principalmente com o desenvolvimento da cooperao Sul-Sul,
que foi muito mais importante durante o pragmatismo responsvel.
817
Sader, E. Op. cit., p. 69.
818
Idem, p. 70.
Autonomia.indd 316 26/10/2011 14:03:50
317
A. Comparao entre os discursos da poltica externa
independente e do pragmatismo responsvel
Diferenas com relao s polticas anteriores
Tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel constituram uma
inovao no discurso e implementao da poltica externa brasileira,
se comparados com as polticas externas que os antecederam
819
.
Conservaram, porm, as linhas bsicas da poltica exterior iniciadas
por Getlio Vargas e Kubitschek, intensifcadas durante a poltica
externa independente, suprimidas aps o golpe de estado de 1964 e
paulatinamente retomadas a partir do governo Costa e Silva
820
.
A inovao no se deu porque ambas constituram ferramentas para
auxiliar o desenvolvimento do pas. Na verdade, desde 1930, com o
primeiro governo de Getlio Vargas, a promoo do desenvolvimento foi
o objetivo central da poltica externa brasileira e mesmo antes j havia
uma preocupao com as questes de desenvolvimento
821
.
819
Fonseca Jr. G. Mundos Diversos, Argumentos Afins in A Legitimidade e Outras Questes
Internacionais, p. 293.
820
821
Horcio Lafer, por exemplo, deixou isso claro quando, como Ministro das Relaes Exteriores
de Washington Luiz, ao atuar na 1
Conferncia Internacional sobre Tratamento de Estrangeiros,

convocada pela liga das Naes em dezembro de 1929, buscou dar a pases subdesenvolvidos
como o Brasil meios reconhecidos legalmente como vlidos no plano internacional para enfrentar
Captulo 2
Exame comparativo entre a poltica externa
independente e o pragmatismo responsvel
Autonomia.indd 317 26/10/2011 14:03:50
318
O que levou s diferenas com relao a suas antecessoras foi a
necessidade de efetuar mudanas para continuar a perseguir o ideal de
desenvolvimento e de se adaptar aos cmbios ocorridos nos panoramas
interno e internacional. Tais cmbios levaram o pas a buscar uma maior
autonomia na dependncia
822
com relao aos Estados Unidos, evitando
porm opes radicais, pois o Brasil pretendia manter-se como um pas
ocidental e capitalista. Essa foi a principal afnidade entre a poltica
externa independente e o pragmatismo responsvel
823
.
Em ambas esteve presente a ideia de que a maior mobilidade
vertical do Brasil levaria a uma mudana nas relaes com os Estados
Unidos. No obstante, o caminho de busca da autonomia apresentou
diferenas, relacionadas no s com as especifcidades dos momentos
internos e internacionais, mas tambm com os meios concretos existentes
em cada momento para implementar polticas mais autnomas.
Para entender as modifcaes ocorridas na poltica externa brasileira
nos dois momentos, foram estudados separadamente, nas Partes I e II da
presente tese, os antecedentes, a poltica interna, a insero internacional
do Brasil e o momento internacional nos dois perodos. Tambm foram
examinados o traado e a implementao da PEI e do pragmatismo
responsvel.
Como disse Helio Jaguaribe, a permissibilidade no impe a
inovao
824
. Em consequncia, fcou claro que, embora a situao
internacional tenha tido uma infuncia considervel nas duas polticas
externas, as conjunturas internas foram determinantes para sua adoo.
Isso explica como uma inovao possvel em meados de 1950 somente
ocorreu em 1961, enquanto outra novidade factvel no incio dos anos
setenta aconteceu em 1974
825
.
Mas como alm de entender cada uma das duas polticas externas o
presente trabalho pretende compar-las, foi estabelecida, no Captulo 1
da Parte III, uma comparao entre os ambientes de cada uma delas. Nele
foram examinadas as diferenas e semelhanas entre os antecedentes e as
prticas comerciais injustas de pases desenvolvidos. Vide Horcio Lafer. Perfis Parlamentares.
n 38, p. 57.
822
Fonseca Jr. Op. cit., p. 301.
823
Idem, p. 303.
824
Jaguaribe, H. Novo Cenrio Internacional, pp. 40 e seguintes.
825
Fonseca Jr, Op. cit., p. 302.
Autonomia.indd 318 26/10/2011 14:03:50
319
EXAME COMPARATIVO
situaes internas bem como entre as inseres e situaes internacionais
nos perodos de 1961 a 1964 e de 1974 a 1979.
No h dvida quanto existncia de mudanas em comparao
com as polticas externas anteriores a ambas. H, porm, divergncias
quanto a sua magnitude.
Alguns autores consideram a PEI pouco signifcativa
826
, pois desde
Getlio Vargas a poltica externa j servira de apoio ao projeto de
desenvolvimento do Estado brasileiro. Segundo eles, talvez a PEI tenha
acrescentado equao anterior o fato de que pretendeu contentar as bases
mais progressistas da coalizo que elegeu Jnio Quadros. Enquanto isso,
aos mais conservadores agradaria a adoo de uma poltica econmico-
-fnanceira ortodoxa.
Essa linha de raciocnio no explica, porm, a manuteno da PEI no
governo Joo Goulart
827
. A favor dela existe o fato de que, em um governo
mais esquerda, no faria sentido inverter a direo da nova poltica
externa. Em consequncia, de uma vantagem para a poltica interna, a
PEI passou a representar uma difculdade adicional para o governo, ante
a resistncia dos segmentos mais conservadores.
Um segundo grupo de autores v na PEI uma mudana signifcativa
na poltica externa brasileira
828
. Considera-a um fragmento destacvel
de suas adjacncias histricas, ilhado entre dois perodos de
conservadorismo diplomtico
829
, e entende que, dentro do paradigma
iniciado em 1930, ela representou uma poltica condizente com o lugar
que o Brasil pretendia ter no mundo. H inclusive quem a veja como
a primeira mudana signifcativa na poltica externa brasileira desde o
Baro do Rio Branco
830
.
O autor desta tese concorda com o segundo grupo, entendendo que a
PEI agregou ao bilateralismo tradicional e ao regionalismo da Organizao
Pan-Americana um novo regionalismo latino-americano, que excluiu os
Estados Unidos. Agreguem-se-lhe um novo multilateralismo, que se
826
Entre eles Amado Cervo.
827
Essa manuteno foi claramente afirmada por Affonso Arinos, Ministro das Relaes Exteriores
de Joo Goulart durante a XVI sesso da Assembleia Geral da ONU, duas semanas aps a posse
de Joo Goulart. Vide A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 139.
828
Entre eles Storrs, K. L. Brazils Independent Foreign Policy, p. 170 e Saraiva, J. F. S. em
Brazils Foreign Policy Towards Africa, p. 108.
829
Brito Cruz, J. H. Aspectos da Evoluo da Diplomacia Brasileira, p. 10.
830
Nazario, O. Pragmatism in Brazilian Foreign Policy.
Autonomia.indd 319 26/10/2011 14:03:50
320
notabilizou principalmente na Organizao das Naes Unidas e suas
agncias especializadas. Finalmente, acrescente-se-lhe a universalizao
da poltica externa, com um esforo para desenvolver relaes com o
mundo.
A PEI tambm introduziu um novo oportunismo diplomtico,
dentro do objetivo de transformao em potncia que j vinha desde
Getlio Vargas. Esse oportunismo usou a ao grupal no s para
promover a solidariedade conjunta, mas para aumentar o papel do Brasil
nas grandes decises que afetavam a vida das naes
831
. Consubstanciou-se
inclusive na utilizao dos foros multilaterais como fontes de informao,
para expandir os contatos bilaterais e promover a presena internacional
brasileira
832
.
Mas o oportunismo de Getlio Vargas nasceu de uma ambiguidade
psicolgica no sistema internacional, pois uma vez que fcou defnida a
hegemonia norte-americana terminou a possibilidade brasileira de obter
vantagens dos Estados Unidos e da Alemanha. Enquanto isso, na PEI
e, mais tarde, no pragmatismo responsvel, a ambiguidade tornou-se
objetiva e se deslocou para o sistema interno
833
. A existncia dos dois
Brasis de Jacques Lambert passou a ser material para uso diplomtico
e a forma bsica de presena do Brasil no mundo. Com uma atitude de
pas rico em foros como o GATT e o FMI e de pas pobre em foros como
a UNCTAD
834
. Dito de outra maneira, o Brasil tornou-se ao mesmo tempo
fora e fraqueza, dependncia e autonomia
835
.
No cabe dvida que Jnio Quadros falou em operar uma grande
transformao
836
, em um perodo de redefnio das percepes do Estado
brasileiro no que tange s suas possibilidades de ao. Essa redefnio
levou primeira modifcao nas relaes com os Estados Unidos depois
da Segunda Guerra e a alteraes nas relaes com Portugal
837
, mas,
831
Moura, G. e Sores de Lima, R. A Trajetria do Pragmatismo, p. 9.
832
Selcher, W. Brazils Multilateral Relations, p. 279.
833
Fonseca Jr., G. Op. cit.
834
Observaes de Perez Llana, em interveno oral em seminrio na UnB, em dezembro de
1980, apud. Fonseca Jr, G.
835
Peixoto. La Monte en Puissance du Brsil.
836
Em seu artigo na revista Foreign Affairs, Jnio Quadros disse: Abandonamos a diplomacia
incua e subsidiria de uma nao ungida de interesses dignos, mas estrangeiros.
837
Autonomia.indd 320 26/10/2011 14:03:50
321
EXAME COMPARATIVO
segundo San Tiago Dantas,

existiu tambm a preocupao de no tornar
radical esse corte
838
.
No caso do pragmatismo responsvel, por outro lado, a divergncia
quanto diferenciao comparativamente s polticas anteriores menor.
Existem aqueles que apontam na poltica externa de Costa e Silva e
Garrastazu Mdici vrias das caractersticas principais do pragmatismo
responsvel. Para tais autores, as polticas externas dos dois Presidentes
constituram um pragmatismo sem esse nome, o que tiraria algo do carter
inovador da poltica externa de Ernesto Geisel.
Mas a maior parte dos observadores atribui ao pragmatismo
responsvel um lugar de destaque na histria da poltica externa brasileira.
Para eles, a poltica externa do Governo Geisel seguiu um caminho mais
denso, tornando realidade muitos dos projetos delineados pela PEI ou que
estavam presentes no seu discurso, mas no chegaram a ser totalmente
implementados.
Em 1974, as atitudes novas foram evidentes: houve um afastamento da
proposta doutrinria vigente e fez-se a crtica implcita do ideologismo
anterior. Contudo, os textos ofciais sublinharam a continuidade da
diplomacia do governo militar
839
.
Comparao entre as caractersticas gerais das duas polticas
Em termos de modelos de poltica externa, a PEI e o pragmatismo
responsvel esto muito prximos. Isso evidenciado por autores como
Gelson Fonseca Jr, que menciona trs modelos bsicos de poltica
externa no ps-guerra: a) ocidental puro, de Eurico Gaspar Dutra e
Castello Branco; b) ocidental qualifcado, de Getlio Vargas e Juscelino
Kubitschek; e c) ocidental autnomo, de Jnio Quadros e Joo Goulart
e de Ernesto Geisel
840
.
Amado Luiz Cervo, por outro lado, divide a poltica externa brasileira
desde 1930 em duas fases: 1
o
) de 1930 a 1967, em que predominou a
luta entre o nacionalismo e o liberalismo; e 2
o
) de 1967 a 1993, que
838
839
Idem.
840
Fonseca Jr. O Pensamento Brasileiro em Relaes Internacionais: O Tema da Identidade
Nacional (1950-1995) in A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, pp. 271 e 272.
Autonomia.indd 321 26/10/2011 14:03:50
322
viu o reforo e o colapso do nacionalismo, seguido do regresso ao
liberalismo
841
.
Ambas as polticas externas representam, pois, uma escolha
semelhante no mbito do debate, que se prolongou no Brasil desde 1930,
e principalmente a partir do fm da Segunda Guerra Mundial, at a queda
do muro de Berlim. De um lado, a poltica americanista, introduzida pelo
Baro do Rio Branco, embora em um contexto completamente diferente,
que defendia uma aproximao com os Estados Unidos. De outro lado,
a poltica independente ou nacional-desenvolvimentismo, que pregava
maior autonomia com relao aos Estados Unidos da Amrica e uma
colaborao com os pases em desenvolvimento
842
. Ambas preferiram a
segunda das opes.
Elas se inserem ademais em uma fase da poltica externa brasileira,
que se prolongou dos anos 50 at princpios dos anos 80, denominada
diplomacia ativa do desenvolvimento, em que o Brasil defendeu a
necessidade de uma nova ordem econmica internacional. Os temas
internacionais foram vrios, principalmente os de natureza comercial
e fnanceira, e se sucederam as negociaes de excees tratamento
especial e diferencial, no reciprocidade. Nessa fase predominou o
pensamento cepalino e terceiro-mundista, favorvel a uma poltica
protecionista, que entrou em colapso com a crise da dvida
843
, embora
suas bases s tenham sido mudadas a partir de 1990.
Os principais objetivos da PEI foram a independncia econmica
e o desenvolvimento atravs do controle interno da economia nacional
e do comando de fatores externos, de maneira a tornar possvel uma
conciliao entre a democracia representativa e reformas sociais
844
. J o
pragmatismo responsvel preocupou-se principalmente com o primeiro
dos dois objetivos.
Cabe destacar que a PEI: a) abriu caminho para uma poltica
mais independente, embora alguns antecedentes tenham-se registrado
no passado
845
; b) introduziu uma cooperao maior com os pases
em desenvolvimento, principalmente com relao ao tema do
841
Cervo, A. L. Relaes Internacionais do Brasil in Desafio Internacional, pp. 31 e seguintes.
842
Jaguaribe, H. O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, pp. 221-296.
843
Almeida, P. R. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil, p. 254.
844
Black, J. K. United States Penetration of Brazil, p. 39.
845
Esses momentos de independncia fora estudados no item A, Captulo 1, Parte I.
Autonomia.indd 322 26/10/2011 14:03:50
323
EXAME COMPARATIVO
desenvolvimento econmico e social, sem renunciar sua inscrio
no mundo ocidental. A Operao Pan-Americana foi um antecedente
importante, mas a cooperao esteve mais adstrita Amrica Latina, no
incluindo os pases em desenvolvimento africanos e asiticos;
c) representou um esforo de universalizao da poltica externa
brasileira. Alm do maior contato com os pases em desenvolvimento,
a PEI retomou as relaes com a Unio Sovitica e os pases da Europa
Oriental, bem como ensaiou uma aproximao com a China; e
d) introduziu um discurso anticolonialista mais ativo na poltica externa
brasileira, muito embora em termos prticos os laos tradicionais com
Portugal tenham impedido maiores avanos nessa direo.
A PEI enfatizou o discurso poltico, pois nessa poca a dtente apenas
comeava a abrir possibilidades de maior independncia e as questes
do momento eram predominantemente poltico-ideolgicas. A PEI foi
introduzida no auge da Guerra Fria e por duas vezes, nas crises de Berlim
e dos msseis em Cuba, houve perigo de confrontao armada entre as
duas potncias. Tambm os pases em desenvolvimento iniciavam uma
articulao que levou criao do G-77 e desembocou na formulao
de propostas mais defnidas a partir da I UNCTAD.
Alm disso, tinha uma clara preocupao de equidistncia com relao
aos dois blocos. Para ela, o mundo estava dividido em duas correntes que
poderiam ameaar a liberdade dos pases em desenvolvimento: o mundo
do comunismo internacional, que suprimia a liberdade e era inaceitvel,
e o mundo do capitalismo internacional, que tendia a reprimir a riqueza
e sustar o desenvolvimento brasileiro
846
.
Mas a PEI tambm teve motivaes econmicas. No incio dos
anos sessenta, o Brasil passou por uma crise de balano de pagamentos,
provocada pela repatriao de capitais, pagamentos de royalties e
problemas nas exportaes de caf, responsveis por 2/3 do total das
vendas ao exterior. Foi, pois, necessrio buscar novos mercados para
produtos primrios e manufaturados, principalmente na Amrica Latina,
frica e Europa Oriental
847
.
846
Vide declarao do Ministro das Relaes Exteriores de Jnio Quadros, Affonso Arinos de
Mello Franco, ao falar da questo de Cuba na Comisso das Relaes Exteriores da Cmara dos
Deputados. Apud Storrs, K. L. Op. cit., p. 317.
847
Moniz Bandeira. Brasil-Estados Unidos, apud Saraiva, J. F. S., p. 109.
Autonomia.indd 323 26/10/2011 14:03:50
324
O pragmatismo responsvel, por sua vez, foi alm da poltica externa
independente em quase todas as suas caractersticas. Com efeito,
ele: a) embora sem jamais desafar diretamente a aliana estratgica
tradicional com os Estados Unidos, desenvolveu uma poltica externa
autnoma com relao quele pas em campos como o militar, mediante
a ruptura do Acordo Militar; o nuclear, desafando a poltica de conteno
defendida pelos Estados Unidos; e o da relao com outros pases
desenvolvidos, principalmente Alemanha e Japo; b) intensifcou a
cooperao com os pases em desenvolvimento, sobretudo quanto a
polticas comuns sobre o tema do desenvolvimento. Alm da Amrica
Latina e frica Subsaariana, tambm se desenvolveu enormemente a
cooperao com o Oriente Mdio, uma regio com a qual o Brasil tivera
relaes muito tnues at ento; c) o esforo de universalizao foi muito
grande, destacando-se o reconhecimento da independncia das antigas
colnias portuguesas e a aproximao com a China. As relaes com
Cuba, porm, ao contrrio da poca da poltica externa independente, no
foram retomadas, continuando a representar um tabu para os militares;
e d) o discurso anticolonialista atingiu um ponto alto, enquanto os
remanescentes do mundo colonialista eram destrudos no perodo, com
a independncia das ex-colnias portuguesas.
Em termos absolutos, o pragmatismo responsvel percorreu um
caminho maior que a PEI. Em termos relativos, porm, a questo mais
complexa. Em 1960, o pas no estava sufcientemente maduro nem
possua os meios para a inovao que o projeto internacional iniciado por
Jnio recomendava, havendo um hiato entre a teoria e a prtica
848
. Mas
ambas as polticas convergiram na ampliao dos horizontes diplomticos
do Brasil e nesse sentido o pragmatismo responsvel continuou e resgatou
a poltica externa independente
849
.
H ainda algumas especifcidades no que tange macroconcepo da
poltica externa. No fm da dcada de sessenta e incio dos anos setenta,
dois cientistas polticos Bradford Burns e Celso Lafer apontavam
duas opes doutrinrias para a poltica externa brasileira. Para Burns,
a opo era entre uma poltica nacionalista, que correspondia PEI, e
outra tradicionalista, que defendia a vinculao ocidental. Para Lafer,
848
849
Autonomia.indd 324 26/10/2011 14:03:50
325
EXAME COMPARATIVO
a opo era entre uma poltica universalista e outra regionalista
850
.
Em ambos os casos, a bipolaridade e as ligaes com o mundo ocidental
representavam o marco central da poltica externa.
Ao examinar a poltica externa independente, Burns viu na coligao
ocidental o limite para a viso nacionalista. Celso Lafer, por sua vez,
lembrou que a probabilidade de o Brasil abandonar essa coligao era
pequena e, caso isso ocorresse, as consequncias seriam graves do ponto
de vista norte-americano, o que permitiu margem de manobra sufciente
para a PEI
851
.
Para Lafer, a subordinao do confito Norte-Sul ao confito Leste-
-Oeste obstrua um remanejamento bsico do sistema internacional,
difcultando uma frente comum dos subdesenvolvidos com relao aos
desenvolvidos. Em consequncia, o obstculo ao universalismo dava-se
em termos sistmicos, sendo a tendncia natural de atuao do Brasil
dentro do sistema sub-regional. Mas nesse sistema, a tentativa de agir
autonomamente encontrava a barreira da hegemonia norte-americana
852
.
Atuando dentro desses limites concretos, ambas as polticas tentaram
fazer da universalizao o objetivo bsico da poltica externa brasileira.
No primeiro momento, em plena Guerra Fria, a difculdade foi maior
do que no segundo, quando a dtente j realizara progressos marcantes.
H posies e, sobretudo, prticas relativamente diferentes da
poltica externa independente e do pragmatismo responsvel no que
tange Guerra Fria (relaes Leste-Oeste) e s relaes dos pases em
desenvolvimento com os pases desenvolvidos (questes Norte-Sul).
A PEI condenava a Guerra Fria, tanto porque conduziu corrida
armamentista quanto porque foi castradora de novas ideias
853
. E
tambm porque levou ao desvio de recursos, que poderiam ter sido
melhor utilizados, e organizou o mundo em torno da disputa de poder,
impedindo os propsitos da Carta da ONU com o chamado veto
invisvel e transplantando o confito global para as crises regionais
854
.
A PEI reforou a ideia, j enunciada pelo chanceler de Juscelino
Kubitschek, Horcio Lafer, de que o Brasil tem outros pontos
850
851
Lafer, C. Uma Interpretao do Sistema de Relaes Internacionais do Brasil in Lafer e
Pea, Argentina e Brasil no Sistema das Relaes Internacionais.
852
853
854
Idem, pp. 313 e314.
Autonomia.indd 325 26/10/2011 14:03:50
326
cardeais, alm de Leste e Oeste
855
, considerando necessrio ao Brasil
situar-se acima do confito e evitar atitudes ideolgicas
856
. Essa posio
correspondeu viso da opinio pblica, pois uma pesquisa de opinio
conduzida pouco antes da eleio de Jnio Quadros mostrou que 63%
dos entrevistados preferiam a neutralidade do Brasil na Guerra Fria
857
.
Alm de criticar a Guerra Fria, a PEI procurou tambm transformar
a agenda internacional de duas maneiras. A primeira, tpica dos pases
em desenvolvimento, valorizou os instrumentos multilaterais, exaltando
a ONU como o nico organismo capaz de assegurar o equilbrio entre as
foras opostas e garantir a paz
858
. Enfatizou a articulao parlamentar de
pequenas e mdias potncias, que se uniam para buscar o desarmamento,
o desenvolvimento econmico e a descolonizao
859
.
A segunda tentou modifcar a agenda internacional, mediar as
disputas entre as superpotncias e fazer propostas racionais. Entre elas,
destaque-se a ideia lanada pelo Brasil no Comit de Desarmamento de
celebrar um tratado multilateral de no agresso
860
.
Quanto s questes Norte-Sul, a PEI enfatizou os obstculos
solidariedade dos pases desenvolvidos para com os pases em
desenvolvimento e solidariedade dentro dos primeiros
861
. Em
consequncia: a) criticou a especializao dos pases em desenvolvimento
em matrias-primas, instando a que sua estrutura econmica se tornasse
semelhante dos desenvolvidos e sugerindo a criao de uma agncia
especializada em desenvolvimento industrial; b) props o aumento dos
fuxos fnanceiros para os pases em desenvolvimento, sem condicionantes
polticos, apoiando a criao de um Fundo de Capital das Naes Unidas,
que desviasse um % dos recursos despendidos em armamentos para esse
fundo; e c) criticou a estrutura do comrcio internacional, buscando
estabelecer, atravs da UNCTAD, condies para uma nova diviso
internacional do trabalho
862
.
855
Ibidem, p. 314.
856
Vide mensagem de Jnio Quadros ao Congresso Nacional em 1961.
857
Black, J. K., Op. cit., p. 38.
858
859
Idem, p. 163.
860
Fonseca Jr., G. Op. citl, p. 315.
861
Idem, p. 316.
862
Autonomia.indd 326 26/10/2011 14:03:50
327
EXAME COMPARATIVO
A posio brasileira durante a PEI pode ser classifcada de no
alinhada no marco ocidental, sem preferncia ideolgica e com
neutralidade entre os dois campos. Considerou irracional o comportamento
das superpotncias e valorizou os mecanismos multilaterais para obter
segurana e desenvolvimento.
Quando foi adotado o pragmatismo responsvel, a dtente se
frmara e as superpotncias j haviam se entendido em vrios pontos.
Alm disso, os pases europeus, como a Alemanha, haviam assumido
vida prpria e o sistema bipolar menos rgido tornara possvel aos
pases mdios desenvolverem maior liberdade de ao nas relaes
internacionais.
Vendo que a dtente poderia evoluir para a entente, criando
oportunidades para os pases em desenvolvimento, o pragmatismo
responsvel foi menos vocal na condenao da Guerra Fria. Continuou,
porm, a atacar o que Arajo Castro denominara o congelamento do
poder mundial e a tendncia das superpotncias a concentrar o poder
decisrio em suas mos
863
.
Desapareceu o contedo utpico do discurso, reconhecendo que
o Brasil no poderia mudar a situao mundial. Mas surgiu mais
nitidamente a ideia de que a emergncia brasileira provocava um grau
de atrito maior. O pragmatismo responsvel viveu concretamente com os
Estados Unidos um conjunto de confitos de interesse localizados, cuja
ndole passou da esfera ideolgica da PEI para uma viso de cuidadoso
realismo
864
.
Persistiu a crtica s consequncias do confronto entre as duas
superpotncias, o qual, alm de contribuir para a estagnao, no
resolvia os confitos regionais
865
e no permitia avanos em reas
como o desarmamento e o papel das Naes Unidas. A crtica maior
concentrou-se na rea do desarmamento, repetindo-se as exortaes para
que as negociaes limitadas a dois atores se integrassem nos esforos
multilaterais
866
.
Continuou, alm disso, a ideia de preservao da autonomia brasileira,
sem tomar partido no debate ideolgico, embora afrmando a lealdade
863
864
Ibidem, p. 325.
865
A Palavra do Brasil na ONU. 1995.
866
Fonseca Jr., Op. cit. p. 326.
Autonomia.indd 327 26/10/2011 14:03:50
328
ao Ocidente. E persistiu a noo de que a atitude das superpotncias era
irresponsvel, enquanto a de pases como o Brasil era racional, sendo
suas propostas legtimas e positivas para a ordem internacional
867
.
A temtica Norte-Sul, embora condicionada pela crise do petrleo,
no desapareceu. Em 1975, na ONU, Silveira props um esquema de
negociaes entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Mas a ideia da complexidade do mundo e da dificuldade de
classifcao apareceu em pronunciamentos restritos, como na Escola
Superior de Guerra. Os pases do Sul passaram a ser diferenciados,
principalmente entre exportadores e importadores de petrleo.
Comearam tambm a ser mencionados os problemas sobre como
considerar um pas desenvolvido ou subdesenvolvido.
A nfase com relao crise, que agravou os problemas do Sul,
e do aumento do protecionismo no mundo desenvolvido permeou o
discurso. Houve, alm disso, crticas ao processo decisrio sobre a
economia internacional, inclusive no mbito do G-7, e s iniciativas do
mundo desenvolvido para graduar os pases em desenvolvimento, com
a criao dos pases em desenvolvimento mais avanados (ADCs
advanced developing countries, tambm conhecidos como NICs newly
industrialized countries)
868
.
Ante os processos de integrao da economia internacional e do
agravamento dos desequilbrios entre o Norte e o Sul, o Brasil props que
se imaginassem maneiras de atenuar as diferenas entre ricos e pobres.
Em uma primeira etapa, defendeu a noo de que o desenvolvimento era
um direito. Numa segunda, introduziu um substrato econmico, com a
ideia de que o crescimento dos pases em desenvolvimento servia aos
pases desenvolvidos. Finalmente, criticou a gesto econmica global,
dizendo que o controle da economia logrado pelos pases desenvolvidos
deveria ser usado na vida internacional, onde nada fora feito para evitar
as crises econmicas e reduzir o hiato entre pobres e ricos
869
.
Segundo Silveira, seria preciso deixar o laissez-faire que impedia o
alcance dos objetivos de harmonia, defendendo o estabelecimento de um
conjunto de normas que aceitassem as diferenas econmicas. Props,
em consequncia, a concluso de um acordo geral sobre comrcio entre
867
Idem, p. 328.
868
Ibidem, p. 331.
869
Ibidem, p. 332.
Autonomia.indd 328 26/10/2011 14:03:50
329
EXAME COMPARATIVO
os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, negociado com base em
concesses recprocas. Pretendeu tambm mudar a ordem internacional
atravs da negociao poltica, o que foi feito em diversas negociaes,
como a Conferncia do Direito do Mar, a Conferncia de Cincia e
Tecnologia e o sistema de preferncias da UNCTAD
870
.
Com relao ao dilogo Norte-Sul, permaneceu nos dois momentos
a conscincia de que o mundo da economia integrado e interdependente
e de que a diviso internacional do trabalho deveria ser mudada. Alm
disso, ambas atriburam s reivindicaes dos pases em desenvolvimento
um fundamento tico o direito ao desenvolvimento e tiveram a viso
de que a crise tendia a agravar-se, sendo, pois, necessrio desenvolver
mecanismos para atenuar as diferenas entre pobres e ricos.
O pragmatismo introduziu ademais, diferentemente da PEI, a ideia
da cooperao Sul-Sul. As relaes com os pases em desenvolvimento
tiveram um impulso importante, como no caso do reconhecimento de
Angola, a retomada das relaes com a Repblica Popular da China e o
aprofundamento das relaes com os pases rabes.
As diferenas entre os dois momentos tm que ver com as propostas
para a relao entre o econmico e o poltico. Durante a PEI, predominou
a temtica da segurana econmica coletiva, enquanto o pragmatismo
responsvel defendeu a interveno deliberada dos governos nas
questes econmicas. O terceiro-mundismo da PEI acabou constituindo
um empecilho para as relaes com os pases desenvolvidos, mas no
pragmatismo responsvel ele manteve abertas as portas para as relaes
com as potncias ocidentais, como a Alemanha e o Japo
871
.
Mesmo durante o pragmatismo responsvel o trabalho diplomtico
no se esgotou, porm, na economia. A prpria dicotomia econmica
versus poltico, desapareceu do cenrio internacional e temas como
recursos, cooperao econmica e expanso comercial passaram a fazer
parte do cerne do processo poltico da mesma forma que as questes de
paz e segurana
872
. Os mecanismos diplomticos, propostos no incio de
sessenta, eram mais concessivos e a ideia da ajuda estava presente. J em
meados de setenta, a reciprocidade foi admitida claramente
873
.
870
Ibidem, p. 333.
871
Ibidem, p. 347.
872
Sardenberg, R. A Poltica Externa do Brasil e a Amrica Latina, p. 8.
873
Autonomia.indd 329 26/10/2011 14:03:50
330
Houve ademais na PEI uma distncia maior entre o discurso e
a atuao concreta. Ela se colocou politicamente quanto s grandes
questes mundiais, s relaes com os Estados Unidos da Amrica e
aproximao com os pases em desenvolvimento. Mesmo sua questo
econmico-comercial mais concreta a perspectiva de aumentar o
comrcio com a Europa Oriental, a regio mais dinmica da poca teve
um carter poltico
874
: j que um confronto entre as duas superpotncias
era altamente indesejvel e no se pretendia o aniquilamento do outro
lado, no fazia sentido deixar de ter relaes diplomticas com aquela
regio.
No caso do pragmatismo responsvel, a tomada de posies
contrrias s dos Estados Unidos fez parte do expansionismo econmico
brasileiro. Era necessrio mudar a imagem negativa que o Brasil adquirira
para aprofundar as relaes com regies que poderiam representar
mercados importantes para o Brasil a Amrica Latina, a frica e o
Oriente Mdio
875
.
A questo da opo entre o ocidente e o terceiro mundo j estava
presente na PEI, mas apareceu de maneira mais explcita no pragmatismo
responsvel. Esteve inclusive na raiz do empobrecimento voluntrio
do Brasil, pois as duas dimenses estavam presentes na formao da
nacionalidade brasileira, na infraestrutura econmica, nas tradies e
expectativas culturais e nas premissas do processo poltico brasileiro
876
.

Comparao entre as autorias das duas polticas
H dvidas sobre a autoria da PEI. Seu autor foi realmente Jnio
Quadros, ou h outros por detrs dela? Alguns veem nela uma escolha
pessoal do presidente, que admirava Tito, Nehru e Nasser e seguia com
interesse a revoluo cubana
877
.
No incio de 1959, quando sua candidatura para presidente estava
sendo considerada por vrios partidos, Jnio visitou o Japo, ndia,
Paquisto, Ir, Sria, Egito, Turquia, Israel, Itlia, Frana, Unio Sovitica
e Gr Bretanha. Ficou impressionado com Nasser e Nehru e declarou que
874
875
876
Sardenberg, R. Seminrio na PUC sobre A Poltica Externa do Brasil e a Amrica Latina.
877
Ibidem, p. 302.
Autonomia.indd 330 26/10/2011 14:03:50
331
EXAME COMPARATIVO
o Brasil poderia adotar uma terceira posio, com o apoio dos Estados
Unidos, Gr Bretanha e Unio Sovitica
878
.
Jnio pretendia lograr uma identidade entre o governo e o povo, de
que a defesa externa da autodeterminao uma contraparte necessria.
Acresce que, para um presidente que queria inovar, a poltica externa
constitua um campo de manobra mais fcil do que a poltica interna
879
.
Mas essa viso no parece completa. No obstante o interesse do
presidente de aproximar-se da opinio pblica nacionalista ou esquerdista
dentro do pas e tentar aumentar seus poderes presidenciais, a PEI foi
na realidade apoiada por setores infuentes da sociedade brasileira, no
necessariamente esquerda do espectro poltico.
Alguns diplomatas brasileiros, como Bezerra de Menezes, Oswaldo
Aranha e lvaro Lins, alm de polticos como Affonso Arinos de Mello
Franco e San Tiago Dantas, participaram diretamente da formulao da
PEI. Todos eles eram ligados a vises ocidentais e capitalistas. Outros
diplomatas infuentes identifcavam-se com as demandas nacionalistas
do ISEB, tais como Joo Augusto de Arajo Castro, Paulo Nogueira
Batista e Sergio Correa da Costa
880
.
Alm disso, o Embaixador Guerreiro, Ministro de Estado das
Relaes Exteriores durante o governo do General Joo Baptista
Figueiredo elaborou, praticamente sem modifcaes, a parte de poltica
externa do discurso de Jnio Quadros ao Congresso, o que o credencia
como um desses autores. O mencionado discurso, juntamente com o
artigo de Jnio Quadros para a revista Foreign Affairs, publicado depois
da renncia, constituem o cerne da poltica externa independente.
Mais tarde, j no Governo Joo Goulart, San Tiago Dantas, como
Ministro das Relaes Exteriores, organizou essa doutrina e contribuiu
para garantir-lhe continuidade. Tal continuidade deveu-se tambm a uma
sintonia entre o iderio das reformas de base e a poltica externa, a qual,
embora no tenha sido um tema dominante, teve de ser avanada
881
.
A PEI nasceu, pois, no mbito do Estado brasileiro. Foi muito
valorizada pelos meios intelectuais, talvez confrmando, pelo menos
878
879
Miriam Limoeira Cardoso, apud Storrs, K. L, Op. cit., p. 450.
880
881
Autonomia.indd 331 26/10/2011 14:03:50
332
em parte, a noo de Fontaine
882
de que os intelectuais brasileiros, ao
invs de proporem ideias novas na rea diplomtica brasileira, tendiam
a glosar as que os polticos lanavam.
A implementao da poltica externa independente coube a cinco
Ministros, seis se contar que Affonso Arinos foi Ministro duas vezes,
Dos seis, cinco se sucederam durante o perodo Joo Goulart (San Tiago
Dantas, Affonso Arinos, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo
Augusto de Arajo Castro). Isso certamente ter contribudo para certas
modifcaes, dentro de uma linha de continuidade.
Mais do que o nmero de Ministros das Relaes Exteriores
envolvidos em sua implementao, as mudanas no curso da poltica
externa independente deveram-se, sobretudo, a questes polticas. Entre
elas, talvez a mais importante tenha sido o fato de que foi mais fcil para
Jnio Quadros mostrar independncia com relao aos Estados Unidos da
Amrica, j que John Kennedy no o via como uma ameaa, do que para
Joo Goulart, que se viu obrigado a tentar garantir aos Estados Unidos
que no representava um perigo de comunizao do Brasil.
Alm disso, a intensifcao da crise interna e o sistema parlamentarista,
adotado principalmente para tornar Jango mais palatvel aos militares,
levaram o Congresso, muito mais que antes, a participar da elaborao e
acompanhar a implementao da poltica externa. Ademais, Joo Goulart
interessava-se menos que Jnio Quadros por questes externas e tendia
a deixar para seus Ministros das Relaes Exteriores, mesmo depois do
retorno ao Presidencialismo, a maior parte das decises sobre o assunto.
Isso fcou patente, por exemplo, quando da Reunio de Punta del
Este, em que o Governo brasileiro defendeu a permanncia de Cuba
na OEA. Nessa ocasio o Ministro das Relaes Exteriores, San Tiago
Dantas, teve de enfrentar praticamente sozinho a reao de segmentos
do Congresso e da opinio pblica, tendo sofrido um desgaste que
certamente contribuiu para sua rejeio pelo Parlamento quando Jango
o apresentou como candidato a Primeiro-Ministro.
A autoria do pragmatismo responsvel mais clara. Com efeito,
suas bases nasceram de uma conversa entre o General Ernesto Geisel e
o Embaixador Azeredo da Silveira. Segundo Silveira, Geisel lhe afrmou
que j vinha acompanhando h muito sua trajetria e entendia que suas
882
Fontaine, R. The Foreign Policy-Making Process in Brazil, apud Fonseca Jr., G.
Autonomia.indd 332 26/10/2011 14:03:50
333
EXAME COMPARATIVO
ideias eram totalmente compatveis com a direo que pretendia imprimir
poltica externa do pas
883
.
Alm dos vrios discursos proferidos por Silveira como Chanceler,
quase nada existe de escrito pelo Ministro das Relaes Exteriores de
Geisel. Mas eles
884
parecem sufcientes para indicar que Azeredo da
Silveira teve uma parte central na autoria do pragmatismo responsvel.
Essa autoria corroborada pela interpretao, mencionada pelo
Embaixador Gelson Fonseca, de que a inovao introduzida pelo
pragmatismo responsvel estaria na lgica diplomtica, como uma
tentativa de superar uma histria que comea em 1964 e que resulta, de
um lado, em algum isolamento diplomtico (especialmente no campo
multilateral) e, de outro, em uma teia de contradies com a potncia
hegemnica (em reas variadas, como direito do mar, energia nuclear e
comrcio)
885
.
Isso parece ficar ainda mais patente no livro publicado com
base no depoimento de Geisel CEPEDOC. Com efeito, ou Geisel
preferiu guardar para si a viso e conhecimentos sobre poltica
externa ou se baseou quase que exclusivamente na concepo de
seu Ministro das Relaes Exteriores para desenvolver uma nova
poltica externa.
A infuncia de Silveira parece tanto maior quanto o brao direito
de Geisel em termos de poltica interna, o General Golbery do Couto e
Silva, defendera em sua Geopoltica um desenvolvimento diretamente
associado aos Estados Unidos da Amrica, muito diferente da linha de
nacional-desenvolvimentismo adotada pelo pragmatismo responsvel.
bem verdade que muito tempo j se passara desde os escritos de
Golbery e os militares brasileiros tinham tido a experincia castellista
de alinhamento automtico com os Estados Unidos da Amrica. Geisel e
Golbery, da chamada Escola da Sorbonne, da Escola Superior de Guerra,
e castellistas desde o princpio, talvez tenham compartido a mesma
decepo quanto aos resultados da poltica externa de Castello.
883
Em depoimento CEPEDOC, da Fundao Getlio Vargas, o Embaixador Antonio Francisco
Azeredo da Silveira relata essa conversa de maneira nem sempre organizada e com ressalvas
atribuveis a sua modstia. O depoimento de Ernesto Geisel CEPEDOC, mais tarde resumido
em livro, parece confirmar, mesmo indiretamente, essa assertiva, uma vez que Geisel pouco fala
sobre poltica externa quando descreve seu governo.
884
Alm do depoimento citado acima.
885
Autonomia.indd 333 26/10/2011 14:03:50
334
Apesar de ser considerado um adversrio poltico dos Generais
Costa e Silva e Mdici, adeptos de um regime muito mais autoritrio e
militarista, o Presidente Geisel optou por uma viso mais semelhante
deles que de Castello em termos de poltica externa.
Para isso certamente tero contribudo as mudanas internas do Brasil
e as modifcaes no panorama internacional. Em termos internos, Geisel
pretendeu realizar a abertura poltica, tendo em Golbery um grande aliado
com o mesmo objetivo. A promoo da abertura poltica implicava em
destruir a infuncia da comunidade de segurana, isto , dos militares
da linha dura, cuja pedra de toque era a doutrina de segurana nacional.
Essa doutrina era, em consequncia, um obstculo para Geisel
realizar as transformaes internas que se propunha. Ele entendia que
o inimigo interno havia sido derrotado e que o perigo comunista fora
afastado, razo pela qual era possvel reduzir a infuncia dos militares na
vida poltica do pas. Enquanto isso, a linha dura preferia ver um perigo
ideolgico em cada esquina, inclusive para legitimar sua permanncia
no poder.
Alm disso, em termos polticos, a adoo de uma poltica externa
mais independente dependeu tambm da capacidade da estrutura poltica
interna dos militares brasileiros de assimilar as mudanas externas. Com
efeito, a prtica adotada pelos militares de evitar manter um general
indefnidamente no poder como Chefe de Estado contribuiu grandemente
para que no houvesse uma poltica externa monoltica.
Com efeito, as polticas externas adotadas pelos militares foram
mudando no sentido de uma poltica cada vez mais independente, partindo
do alinhamento automtico adotado na poca de Castello Branco.
bem verdade que as mudanas adotadas a partir de Castello por
Costa e Silva e Garrastazu Mdici foram tpicas e se caracterizaram por
uma predominncia das questes internas sobre as internacionais. Todas
elas estavam mais preocupadas com a criao de uma estabilidade poltica
e com questes de segurana, tanto interna quanto externa.
Seguiram, portanto, uma linha que enfatizava o apoio poltica
norte-americana em questes regionais e internacionais, que incluam
uma afliao poltica portuguesa na frica, relaes limitadas com
os pases socialistas e uma atitude suspeita por parte da Amrica Latina
sobre o papel do Brasil na regio
886
.
886
Nazario, O. Op. cit., pp. 20-21.
Autonomia.indd 334 26/10/2011 14:03:51
335
EXAME COMPARATIVO
Foi com o pragmatismo responsvel, portanto, que o Governo
brasileiro atingiu o pice da poltica nacional-desenvolvimentista em
termos externos.
Diferenas e semelhanas quanto ao carter universal
Tanto a PEI quanto o pragmatismo responsvel sublinharam o carter
universal que adotaram para a poltica externa brasileira. Houve, porm,
diferenas quanto real abrangncia desse carter.
A PEI disse pela primeira vez que o Brasil deveria defender seus
interesses sem coloraes ideolgicas. Juscelino Kubitschek dera
um passo nesse sentido, mas alm dos pases desenvolvidos ele se
circunscreveu Amrica Latina, enquanto a poltica de Jnio Quadros
foi mais abrangente.
Ele no escondeu alguma simpatia pela experincia socialista, tendo
visitado Fidel Castro em Cuba antes de ser eleito e condecorado Che
Guevara em um episdio que provocou acerbas crticas de polticos
conservadores. Procurou, porm, obter vantagens resultantes da diviso
do mundo em dois blocos e assumir uma nova liderana para o Brasil
entre os pases em desenvolvimento.
Mirou-se no exemplo de outros lderes de pases em desenvolvimento,
aproximando-se de um neutralismo de base ocidental e afastando-se de
seus aliados tradicionais os pases desenvolvidos e, sobretudo, os
Estados Unidos da Amrica inclusive para reduzir a dependncia
brasileira do comrcio e emprstimos norte-americanos.
Embora no se tenha afastado do Ocidente nem se tenha inspirado
em uma ideologia de esquerda, a PEI procurou universalizar as relaes
exteriores do Brasil. Foram concludos novos acordos diplomticos e
comerciais com a Europa Oriental e o Oriente Mdio e assumida uma
nova liderana entre os pases em desenvolvimento, incluindo-se no
apenas a Amrica Latina, como antes, mas tambm a frica e, em menor
medida, a sia.
Ao priorizar as relaes com os pases em desenvolvimento e
afastar-se de seus aliados tradicionais, ela foi considerada uma reao
nacionalista. Foi, porm, mais matizada, buscando reduzir os males
fnanceiros do pas e negociando simultaneamente com os Estados
Unidos, a Europa Ocidental e o bloco sovitico.
Autonomia.indd 335 26/10/2011 14:03:51
336
O pragmatismo responsvel retomou muitas dessas caractersticas,
deixando para trs as fronteiras ideolgicas que haviam pautado a poltica
externa dos governos militares anteriores. Tambm adotou uma viso
universal e pragmtica, embora com alguns limites, principalmente no
que tange a Cuba. Suas razes foram, porm, diferentes.
Com efeito, no havia qualquer dvida sobre o anticomunismo
de Geisel. Ele se aproximou do Bloco Leste e de pases prximos a
esse bloco em geral por razes econmicas, o que talvez explique o
distanciamento de Cuba, j no haveria maiores vantagens econmico-
-comerciais na aproximao com aquele pas. preciso, porm, notar
que Cuba de Fidel Castro representava um smbolo importante no
mundo socialista e desenvolvia naquele momento uma poltica de apoio
a movimentos socialistas, tanto na Amrica Latina, que havia arrefecido
aps o fracasso do movimento guerrilheiro de Che Guevara, quanto
principalmente na frica.
A poltica com relao frica portuguesa e o reconhecimento
dos novos governos de Angola e Moambique teve razes estratgicas,
relacionadas com a proximidade da frica com relao ao Brasil, e
culturais, que tinham a ver com a tradio de proximidade cultural,
alm das razes lingusticas comuns e ideolgicas, uma vez que parecia
prefervel dar a esses pases uma outra opo de alianas alm da URSS.
Ademais, o Brasil tinha interesse em aproximar-se da frica, na busca
de aliados com relao ao diferendo com a Argentina sobre a consulta
prvia para a utilizao dos rios da Bacia do Prata e os africanos estavam
demonstrando uma preferncia marcada pela Argentina.
Mesmo assim, essa poltica tambm teve razes econmicas.
Em primeiro lugar, havia a necessidade de garantir os suprimentos
de petrleo. Angola e Nigria, alm da Arglia, no norte da frica,
dispunham de petrleo e os pases do Oriente Mdio viam com bons
olhos os novos pases africanos. Alm disso, a frica representava um
mercado emergente em termos das exportaes brasileiras.

Defnio e objetivos
responsvel mantiveram o carter supletivo de apoio ao projeto nacional-
-desenvolvimentista adotado pelo Governo. Esse carter veio desde
Autonomia.indd 336 26/10/2011 14:03:51
337
EXAME COMPARATIVO
a revoluo de trinta, mas a linha nacional-desenvolvimentista, ou,
como chamou Gelson Fonseca Jr., de ocidentalismo autnomo, foi uma
especifcidade das duas polticas. Mas embora elas tenham guardado
semelhana em termos de discurso, tiveram especifcidades resultantes
de circunstncias internas e externas diferentes.
A PEI foi defnida por Jnio Quadros em seu discurso no Congresso
Nacional, o qual continha uma parte reservada poltica externa, e seu
artigo para a revista Foreign Affairs, publicado depois de sua renncia.
Seus aspectos doutrinrios foram mais tarde explicitados por San Tiago
Dantas, Ministro das Relaes Exteriores no governo parlamentarista.
O pragmatismo responsvel foi explicitado durante a primeira
reunio ministerial do governo Geisel, a 19 de maro de 1974. A maneira
pela qual se deu essa defnio evidencia as diferenas entre os dois
momentos: a PEI foi defnida em mensagem ao Congresso, enquanto o
pragmatismo responsvel em uma reunio ministerial.
Ambos tinham como objetivo modificar o papel internacional
do Brasil, buscando aumentar a participao brasileira em questes
internacionais e utilizar a poltica externa como um instrumento para o
desenvolvimento econmico do pas.
Mas as questes econmico-comerciais foram um foco muito mais
central na ltima que da primeira. Em seu artigo da Foreign Affairs,
Jnio Quadros citou como os dois objetivos principais da poltica externa
independente: 1- ser realmente independente dos Estados Unidos e da
Gr Bretanha em questes internas; e 2- no se ligar a nenhum bloco
estrangeiro ou grupo de pases em particular.
Entre os 15 pontos principais da poltica de Jnio, tambm
predominaram questes polticas e, em alguma medida, ideolgicas.
Talvez os pontos econmicos mais importantes explicitados por ele
sejam o da expanso do comrcio e da luta contra o subdesenvolvimento.
Alm disso, a poltica externa de Jnio tambm representou uma
mudana de estilo, na medida em que a defnio do interesse nacional
foi alm da simples modifcao do processo interno de desenvolvimento.
Incluiu ademais um esforo de maior participao do pas no mercado
internacional.
No caso do pragmatismo responsvel, houve uma srie de questes
polticas e ideolgicas envolvidas, mas a predominncia recaiu sobre
as questes econmicas. Em termos internos, tratava-se de eliminar a
Autonomia.indd 337 26/10/2011 14:03:51
338
resistncia da comunidade de informaes ao fm da predominncia de
questes de segurana sobre questes econmicas. Para Geisel, a luta
contra o perigo socialista havia perdido terreno internamente para as
questes relacionadas com a economia e as fnanas.
Em termos externos, pretendia-se disputar novos mercados que se
abriam, principalmente os de ideologia marxista, como o de alguns pases
da frica, e os do Oriente Mdio, alm de ampliar as possibilidades de
relaes com economias como a da Europa Oriental.
Introduzia-se ademais um elemento novo: o da interdependncia e o
de um esforo para desenvolver a chamada interdependncia horizontal,
em detrimento da vertical. A primeira baseava-se na cooperao e na
oportunidade econmica com equidade, ao invs da subordinao
econmica em que se baseava a Segunda.
Comparao entre as transformaes
A homogeneidade de cada uma das duas polticas confrma-se apenas
em termos relativos. Ambas adaptaram-se s transformaes ocorridas
interna e externamente durante sua implementao.
No caso da PEI, algumas das transformaes deveram-se ao fato
de que ela foi conduzida por cinco Ministros das Relaes Exteriores.
Basicamente, porm, ela teve duas fases distintas. Em sua verso inicial
(isebiana), que se prolongou durante o governo de Jnio Quadros e o
primeiro ano do parlamentarismo, ela se identifcou com uma atitude de
neutralismo ttico, embora recusasse esse rtulo
887
, talvez inclusive
para maximizar seu poder de barganha.
Esse primeiro momento foi de uma bipolaridade rgida de Guerra
Fria
888
e seu principal valor foi a preservao da paz. Nesse sentido, teve
grande proeminncia a questo do neutralismo, ainda que pr-ocidental
ou ttico, enfatizando a ideia de que uma maior independncia na poltica
externa dava ao Brasil maior habilitao como interlocutor e at mesmo
mediador das grandes potncias
889
.
887
Vide discurso de Affonso Arinos de Mello Franco na Assembleia Geral da ONU, em setembro
de 1961, apud A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 145.
888
Brito Cruz, J. H., Op. cit., pp. 2 e 3.
889
Vide tambm o discurso de Affonso Arinos de Mello Franco na ONU. A Palavra do Brasil
na ONU, p. 141.
Autonomia.indd 338 26/10/2011 14:03:51
339
EXAME COMPARATIVO
, porm, surpreendente a quase ausncia dos temas econmicos
nos discursos de 1961-62, a fase neutralista da PEI, onde os temas como
desarmamento e descolonizao predominam. Alm disso, as propostas
brasileiras ainda so mais assistencialistas
890
.
Nesse primeiro momento, a questo Norte-Sul ainda no estava
encaminhada atravs da ONU e principalmente da UNCTAD. Talvez por
isso, a via pela qual a PEI optou foi a de uma viso pan-americanista,
que insistia na necessidade de maior ajuda econmica norte-americana,
muito embora o Brasil j enfatizasse as diferenas entre o Norte e o Sul
891
.
A renncia de Jnio introduziu uma modifcao nessa primeira fase
da PEI. No plano interno, a Presidncia da Repblica perdeu importncia
no perodo de agosto de 1961 a outubro de 1962, embora compensada
pelo aumento da infuncia do Chanceler, mais passivo durante a fase
presidencial de Jnio. A Cmara dos Deputados, por sua vez, foi colocada
no centro do processo decisrio.
O Primeiro-Ministro das Relaes Exteriores de Jango, San Tiago
Dantas (Ministro das Relaes Exteriores de agosto de 1961 a julho de
1962), participou, em consequncia, de debates frequentes sobre questes
de poltica externa no plenrio.
Ademais, o Presidente envolveu-se cada vez mais na crise interna,
deixando para o Itamaraty e para o Ministro das Relaes Exteriores
um papel cada vez mais proeminente em termos de formulao e
implementao da poltica externa.
A PEI perdeu ademais sua caracterstica de atrair elementos de
esquerda para a coalizo mais conservadora de Jnio. Ao contrrio,
qualquer iniciativa de aproximao com pases socialistas tornou-se mais
difcil, como foi o caso do restabelecimento das relaes diplomticas
com a URSS e a defesa de Cuba no mbito da OEA.
No plano externo, o quase neutralismo janista tornou-se menos
vivel, uma vez que a problematizao do alinhamento, antes adstrita
poltica externa, passou a operar tambm em termos de poltica interna.
Alm disso, as reas de atrito com os Estados Unidos de um governo
percebido como de esquerda, tiraram do Brasil o poder de barganha, na
890
Ambos os discursos foram pronunciados por Affonso Arinos de Mello Franco, Ministro das
Relaes Exteriores de 1
de fevereiro a 25 de agosto de 1961 e de 17 de julho a 13 de setembro

de 1962. Vide Palavra do Brasil na ONU, pp. 141 e 149.
891
Palavra do Brasil nas Naes Unidas, p. 143.
Autonomia.indd 339 26/10/2011 14:03:51
340
medida em que a poltica norte-americana voltou-se para o solapamento
de um governo rebelde
892
.
Alm disso, Joo Goulart viu-se obrigado a adotar uma posio mais
apaziguadora com relao aos Estados Unidos da Amrica, em vista da
desconfana daquele pas quanto a suas intenes. O projeto de maior
independncia com relao aos Estados Unidos fcou em consequncia,
difcultado por essa nova circunstncia.
A segunda fase da PEI relaciona-se aos treze dias da crise dos msseis,
em outubro de 1962
893
. A partir de ento, reas de interesse convergentes
e de cooperao passaram a ser identifcadas para eliminar os riscos de
holocausto nuclear
894
.
O novo perodo marcou, pois, o estabelecimento de uma entente
cordiale entre as duas superpotncias. Iniciaram-se a partir de ento
os contatos diretos entre ambas, inclusive com a instalao do telefone
vermelho em junho de 1963, que tornaram suprfua a mediao por
parte de uma terceira fora, esvaziando a poltica neutralista. Esse
esvaziamento fcou ainda mais patente quando os Estados Unidos e
a Unio Sovitica assinaram em agosto do mesmo ano o Tratado de
Proscrio dos Testes Nucleares sem a participao do Comit de
Genebra
895
, abrindo o caminho para a aceitao do conceito de paridade
estratgica entre as duas superpotncias
896
.
A partir de outubro de 1962 e principalmente em 1963, a PEI
abandonou o quadro de referncia da Guerra Fria e do neutralismo e
comeou a buscar formas positivas de viabilizar a proposta de uma frente
nica dos pases subdesenvolvidos. O tema do desenvolvimento fcou
mais elaborado e o discurso dos 3 D (desarmamento, desenvolvimento
e descolonizao), pronunciado na XVII Assembleia Geral da ONU, em
setembro de 1963, por Arajo Castro, Ministro das Relaes Exteriores
de 21 de agosto de 1963 a 1
o
de abril de 1964, marcou seu pice.
Castro fez ver, na mais extensa, coerente e convincente exposio
sobre a poltica externa independente
897
, que a segurana econmica e
social de alguns est em risco se no for alcanada por todos assim
892
Brito Cruz, J. H., Op. cit., pp. 6-7.
893
Idem, p. 5.
894
895
Brito Cruz, J. H. Op. cit., p. 7.
896
897
Idem, p. 158.
Autonomia.indd 340 26/10/2011 14:03:51
341
EXAME COMPARATIVO
como a paz indivisvel, tambm indivisvel o desenvolvimento
econmico e social
898
. Alm disso, surgiu a constatao de que o
desequilbrio vinha crescendo e se no fossem corrigidas as tendncias
predominantes continuaria a crescer indefnidamente
899
.
Na mesma Assembleia Geral da ONU foi proposta a criao de
um Grupo Parlamentar, que teve sobre o Movimento No Alinhado
a vantagem da ausncia de coloraes geogrfcas e da organizao
em torno de temas defnidos (os trs Ds). Isso tornou possvel a maior
presena latino-americana e contribuiu para reduzir a hegemonia afro-
-asitica no movimento terceiro-mundista
900
.
Em consequncia desse movimento, o debate se tornou mais
econmico e menos poltico-ideolgico, desembocando na realizao
da 1
UNCTAD e na formao do Grupo dos 77. Isso propiciou que

o Brasil ocupasse uma posio mais proeminente na articulao do
terceiro mundo e buscasse extrair consequncias prticas do discurso
terceiro-mundista, iniciado em 1961, com a defesa de uma nova
ordem econmica internacional
901
.
O discurso diplomtico brasileiro deslocou a partir de ento sua
prioridade do problema da paz para a questo do desenvolvimento. Esta
ltima passou a ser mais urgente que a do desarmamento, introduzindo-se
ademais o conceito de segurana econmica coletiva.
O discurso anterior, iniciado por Jnio Quadros, no sentido da
expanso dos mercados, preocupava-se com a ocupao de espaos
j existentes. O novo discurso passou a enfatizar a transformao das
estruturas existentes e a ideia de reformas internas, que dominou a poltica
interna, passa tambm para a poltica externa com a crtica s assimetrias
do comrcio internacional
902
.
No caso do pragmatismo responsvel, as transformaes foram
menores, por vrias razes. Para comear, ela foi concebida e
implementada por apenas um Presidente (ao invs de dois ou trs se
contarmos a fase parlamentarista e a presidencialista de Joo Goulart) e
um Ministro das Relaes Exteriores.
898
ONU - 1963. Seixas Corra. 1995, p. 173.
899
Fonseca Jr., Op. cit., p. 317.
900
Brito Cruz, J. H. Op. cit., p. 8.
901
Idem.
902
Ibidem, p. 9.
Autonomia.indd 341 26/10/2011 14:03:51
342
Alm disso, a dtente j se havia consolidado e o mundo no estava
beira de um confito entre as duas superpotncias, como foi o caso da
crise dos msseis de Cuba. Ao contrrio, ambas j haviam defnido mais
claramente suas esferas de infuncia e no estavam mais diretamente
disputando territrios.
Ao contrrio das crises poltico-ideolgicas, havia uma grande
crise econmica, resultante, entre outros, da crise do petrleo. Em
consequncia, as transformaes da poltica externa brasileira vieram
mais que nada com resposta s mudanas desenvolvidas pelos diversos
pases, e principalmente os pases desenvolvidos. Tambm tiveram que
ver com a percepo de que, em vista de atitudes contrrias s dos pases
em desenvolvimento e latino-americanos, o pas estava arriscado a isolar-se
diplomaticamente nos foros multilaterais
903
.
Nesse sentido, o pragmatismo responsvel evoluiu de uma viso
mais dicotmica, do desenvolvimento de relaes com os pases
desenvolvidos, concomitantemente com os pases em desenvolvimento,
para uma viso mais terceiro-mundista, que deu primazia s relaes
com a Amrica Latina, a frica e o Oriente Prximo.
No incio do pragmatismo responsvel, tratava-se de buscar
reestruturar a economia para superar a crise do petrleo. Nesse sentido,
as relaes com os pases desenvolvidos precisavam ser mais bem
distribudas, retirando-se a nfase na relao com os Estados Unidos e
desenvolvendo relaes mais prximas com a Europa Ocidental e, em
certa medida, com o Japo.
Com efeito, os Estados Unidos haviam deixado de representar um
mercado e um investidor to promissores, uma vez que haviam sofrido
uma perda relativa de poder e estavam, eles prprios, a braos com uma
crise de grandes propores, fruto de Watergate, da guerra do Vietn e,
principalmente, da crise do petrleo. Tambm j no representavam a
nica fonte de alta tecnologia possvel.
Havia outros mercados e investidores que poderiam tomar parte do
lugar norte-americano nas relaes com o Brasil. Esses mesmos mercados
e investidores poderiam tambm funcionar como fornecedores de alta
tecnologia, principalmente tecnologias mais sensveis, que os norte-
americanos se recusavam a transferir.
903
Autonomia.indd 342 26/10/2011 14:03:51
343
EXAME COMPARATIVO
Nesse sentido, a Europa Ocidental e, em alguma medida, o Japo
representavam alternativas importantes. O governo Geisel buscou
desenvolver tanto quanto possvel essas alternativas.
Mas a crise econmica aumentara o protecionismo desses pases e
havia um limite para a colocao de produtos brasileiros nos mercados
desenvolvidos, muito embora esses pudessem ser importantes fontes de
investimentos e transferncia de tecnologia.
Restavam, pois, os mercados dos pases em desenvolvimento, onde
os produtos brasileiros poderiam ser colocados mais facilmente. Ainda
mais porque, com o aumento de liquidez resultante dos petrodlares,
passou a ser mais fcil fnanciar as exportaes brasileiras para esses
pases.
Alm disso, eles funcionavam tambm como aliados para buscar
mudar as estruturas econmicas internacionais, que representavam um
obstculo importante ao desenvolvimento brasileiro.
Em consequncia, a vertente terceiro-mundista da poltica externa
do Governo Geisel foi ganhando terreno, na medida em que os pases
do terceiro mundo representavam mercados mais promissores e,
principalmente, na medida em que eram aliados para buscar mudar a
ordem econmica internacional. Tambm o surgimento do contencioso
com os Estados Unidos, oriundo da oposio movida por Carter ao
Acordo Nuclear Brasil-RFA e da poltica norte-americana de direitos
humanos contribuiu para essa situao.
Enquanto na PEI as transformaes da poltica externa deveram-se
a transformaes internas e internacionais de cunho mais poltico, no
pragmatismo responsvel essas transformaes obedeceram, pois, a
motivaes predominantemente econmico-comerciais.
B. Comparao entre a implementao da poltica externa
independente e do pragmatismo responsvel
Caractersticas Gerais
responsvel buscaram aplicar uma poltica externa autnoma. Ambas
expandiram as relaes diplomticas para satisfazer interesses
econmico-comerciais e buscaram desenvolver relaes com outros
Autonomia.indd 343 26/10/2011 14:03:51
344
pases desenvolvidos para contrabalanar sua dependncia dos Estados
Unidos da Amrica, a potncia hegemnica do sculo.
Ambas tambm procuraram intensifcar seus contatos com o
mundo socialista, independente de questes ideolgicas. Finalmente,
ambas cultivaram crescentemente as relaes com o Terceiro
Mundo na medida em que aumentou a insatisfao com os pases
desenvolvidos e que melhorou o status do Brasil como um importante
ator internacional.
A principal diferena entre elas foi, porm, que a poltica externa
independente caracterizou-se por um grande idealismo, tendo sua prtica
permanecido muitas vezes muito aqum da retrica, inclusive porque
sua preocupao se concentrava na propaganda interna
904
. Enquanto
isso, o pragmatismo responsvel no foi ideolgico, tendo sido muito
infuenciado pela busca de independncia energtica
905
.
Ademais, Geisel conseguiu o que Quadros e Goulart nunca atingiram:
o Brasil alcanou uma relevncia que no tinha dez ou quinze anos antes.
Isso no s porque as condies objetivas do pas haviam mudado, mas
tambm porque o mundo havia-se transformado e o Brasil buscou atuar
de maneira mais consoante com essas transformaes, desenvolvendo
uma poltica mais independente e pragmtica.
Paradoxalmente, a independncia na poltica externa que foi a marca
caracterstica do pragmatismo responsvel foi proposta por algumas das
mesmas pessoas que se haviam oposto a ela alguns anos antes. Talvez
por isso os militares da linha dura no tenham levantado contra ele tanta
oposio quanto teriam feito caso o pragmatismo responsvel tivesse
sido proposto pelos civis.
Outro aspecto importante de ambas as polticas foi sua universalidade.
Mas enquanto a poltica externa independente foi adotada em um
regime democrtico, ainda que populista e cheio de imperfeies no
que diz respeito a sua representatividade, o pragmatismo responsvel
foi implementado em um sistema poltico autoritrio, que se abriu aos
poucos durante os cinco anos do Governo Geisel.
Essa mesma poltica pde ser adotada em seguida com o
prosseguimento da abertura no Governo Figueiredo. Tambm foi seguida
no primeiro governo civil depois de mais de vinte anos, com Jos Sarney.
904
905
Autonomia.indd 344 26/10/2011 14:03:51
345
EXAME COMPARATIVO
Talvez a nica questo pendente no caso do pragmatismo responsvel
tenha sido o restabelecimento das relaes com Cuba. Nesse aspecto
ambas as polticas foram muito diferentes
906
, uma vez que a poltica
externa independente defendeu o quanto pde a manuteno daquele
pas no sistema da Organizao dos Estados Americanos.
Comparao entre as relaes bilaterais
Relaes com os pases desenvolvidos
As questes com os pases desenvolvidos foram mais simples na
dcada de sessenta que na dcada de setenta. Em sessenta, os Estados
Unidos da Amrica tiveram grande primazia, muito embora vrios pases
europeus estivessem comeando a ganhar impulso. Os confitos do
Brasil situaram-se mais no nvel poltico, j que em termos econmico-
-comerciais as relaes foram tradicionais, sendo o pas ainda um grande
exportador de matrias-primas.
Na dcada de setenta, os Estados Unidos sofreram uma grande crise,
como resultado dos problemas do Vietn e de Watergate, e haviam perdido
competitividade em termos internacionais. Novos atores no mundo
desenvolvido, principalmente a Alemanha e o Japo, tambm haviam
adquirido maior importncia relativa e apareciam como alternativas para
o Brasil nas relaes com o mundo ocidental.
Alm disso, o contencioso brasileiro com os pases ricos e
principalmente com os Estados Unidos foi muito mais amplo, incluindo
questes como subsdios, direitos compensatrios e importao de
material sensvel, entre outros. A polarizao entre o Norte e o Sul
tambm cresceu, sobretudo em funo da crise do petrleo, e envolveu
negociaes multilaterais muito complexas
907
.
Relaes com os Estados Unidos da Amrica
Em ambos os perodos houve uma ruptura da poltica de alinhamento
com os Estados Unidos da Amrica e um esforo no sentido de aumentar
a autonomia brasileira no contexto internacional. Sendo os Estados
906
Idem, p. 105.
907
Fonseca Jr., G. Introduo de Celso Lafer. Op. cit., p. 22.
Autonomia.indd 345 26/10/2011 14:03:51
346
Unidos a potncia hegemnica ocidental, era natural que uma maior
independncia na poltica externa representasse uma maior margem de
manobra com relao quela potncia.
Contudo, embora o esforo de maior autonomia tenha caracterizado as
duas polticas externas, as relaes bilaterais apresentaram especifcidades
em cada um dos perodos. A primeira delas foi de que, embora as relaes
com os Estados Unidos da Amrica tenham apresentado difculdades em
ambos os momentos, sua deteriorao chegou a nveis mais profundos
no perodo Geisel
908
.
A dimenso da economia acabou exigindo aes correspondentes
em poltica externa. Ela ensejou em 1961 uma poltica mais centrada no
volume da ajuda econmica norte-americana. J em 1974, houve uma
relao mais diferenciada: o desenvolvimento brasileiro fzera surgir um
amplo contencioso com os Estados Unidos, que incluiu subsdios, direitos
compensatrios, importao de material sensvel etc.
909
.
Tambm o afastamento dos Estados Unidos da Amrica j no tinha
como principal objetivo reduzir a excessiva dependncia do comrcio,
investimentos e emprstimos norte-americanos. Com a perda relativa do
poder norte-americano, tal dependncia j comeara a reduzir-se e era
necessrio desenvolver novas alianas para garantir os suprimentos de
petrleo e encontrar fontes alternativas de investimentos e fnanciamentos
(no obstante a fora continuada dos bancos norte-americanos), alm de
buscar novos mercados para os produtos industrializados brasileiros, que
o Brasil pretendia colocar na Amrica Latina, Oriente Mdio e frica.
Isso se deu muito embora a poltica externa independente,
principalmente durante o Governo Joo Goulart, tenha correspondido ao
perodo denominado desalinhamento
910
. Nessa poca, as relaes com
os Estados Unidos da Amrica foram ambivalentes, refetindo inclusive
a viso de muitos brasileiros que, mesmo ao pregar a aproximao
com a Unio Sovitica, pareciam movidos pelo desejo de demonstrar
independncia com relao grande potncia hegemnica do Ocidente.
Essa ambivalncia estava, porm, ancorada em uma dependncia real
muito maior do que poca do pragmatismo responsvel. Com efeito,
os Estados Unidos eram de longe o maior investidor no Brasil. De um
908
909
Idem, p. 308.
910
Autonomia.indd 346 26/10/2011 14:03:51
347
EXAME COMPARATIVO
total de US$ 3.5 bilhes de estoque de investimentos estrangeiros em
1959, 38% era norte-americano, 19% canadense e 35% de pases da
Europa Ocidental.
Os Estados Unidos eram tambm o maior fnanciador do Brasil. Com
efeito, no perodo de 1946 a 1958 o pas recebera US$ 725 milhes de
assistncia econmica norte-americana, principalmente do EXIMBANK
e somente em 1960 essa assistncia atingira a US$ 20.5 milhes. Alm
disso, de 1950 a 1960 o Brasil obtivera US$ 164.8 milhes de ajuda e
treinamento militar daquele pas
911
.
Eram tambm o principal mercado para os produtos brasileiros, j
que, em 1960, 44,4% das exportaes brasileiras iam para os Estados
Unidos, comparados com 8% para a Alemanha Ocidental, o segundo maior
mercado para o Brasil e com 19,6% para o Mercado Comum Europeu
como um todo. Os Estados Unidos eram ademais o fornecedor mais
importante de bens em geral, com nfase nos produtos industrializados,
j que no mesmo ano 30,3% das importaes brasileiras vinham daquele
pas, enquanto 20,1% provinham do Mercado Comum Europeu.
Alm disso, a atuao dos Estados Unidos da Amrica no Brasil
era mais evidente. Um exemplo desse fato foi a campanha durante as
eleies de 1962, que Jan Knippers Black denominou a campanha de
saturao
912
. Com efeito, acredita a autora que, principalmente pela via
do IBAD e sua subsidiria, Incrementadora de Vendas Promoo S.A.,
os Estados Unidos tenham colocado cerca de 1.4 bilho de cruzeiros em
programas de rdio e televiso, propaganda e imprensa escrita, alm de
contratar dezenas de jornalistas e editar uma revista mensal chamada
Ao Democrtica.
Ademais, a poltica externa norte-americana de Guerra Fria j vinha
exercendo h algum tempo uma infuncia na poltica interna do Brasil.
Isso contribuiu para aumentar a ambivalncia do pas com relao aos
Estados Unidos da Amrica.
Por um lado, havia no Brasil vrios dos componentes do
antiamericanismo existente na Amrica Latina naquele momento.
Por outro lado, existia um sentimento favorvel com relao aos
norte-americanos em vrios segmentos da populao. Isso se dava
principalmente na classe militar, que absorvera, atravs da doutrina
911
912
Autonomia.indd 347 26/10/2011 14:03:51
348
de segurana nacional, o anticomunismo que a poltica externa norte-
-americana defendia. A questo que, do ponto de vista dos Estados
Unidos, parecia haver a presuno de que, a cooperao entre os militares
norte-americanos e brasileiros levaria adoo de valores democrticos
A poltica adotada pelo Governo de Jnio Quadros no pareceu, a
princpio, encontrar tanta oposio norte-americana. Foi, porm, recebida
negativamente nos EUA
913
, dando margem a observaes, como as da
CIA, de que o novo Presidente seria vulnervel ao comunismo
914
. A
Aliana para o Progresso, lanada por Kennedy em agosto de 1961 em
Punta del Este e provavelmente a mais ousada iniciativa na histria das
relaes interamericanas
915
pretendia apoiar tcnica e fnanceiramente
os governos civis e democraticamente eleitos do continente.
Com isso, pretendia incentivar as reformas que eliminassem ou pelo
menos reduzissem as reas de pobreza, as quais poderiam funcionar como
aliadas do comunismo
916
. Surgiu, porm, em um ambiente de ceticismo
com relao s polticas norte-americanas por parte dos nacionalistas
latino-americanos
917
.
Kennedy procurou dar apoio chamada democracia progressista,
representada por lderes como Arturo Frondizi (Argentina), Paz
Estenssoro (Bolvia), Haya de la Torre (Peru) e Rmulo Betancourt
(Venezuela). Entre eles, Kennedy parecia, porm, mais atrado pelo
carisma e estilo populista de Jnio Quadros.
Ademais o Brasil, que era o maior e mais importante pas da Amrica
Latina, passava por uma grave crise fnanceira, com reservas muito baixas
e dvidas que venceriam a curto prazo. E o novo Presidente brasileiro
parecia disposto a atac-la de acordo com os cnones do FMI, o que
ajudou a angariar a boa vontade norte-americana.
Com efeito, o programa de estabilizao monetria, iniciado com
a reforma cambial e a desvalorizao do cruzeiro em 100 %, recebeu o
apoio do FMI e dos Estados Unidos. Em maio e junho de 1961, o Ministro
da Fazenda, Clemente Mariani, conseguiu consolidar a dvida externa
brasileira e obter novos fnanciamentos norte-americanos
918
.
913
A Palavra do Brasil nos Estados Unidos, p. 139.
914
Idem, p. 40.
915
Ibidem, p. 10.
916
917
918
Moniz Bandeira. Op. cit. p. 59.
Autonomia.indd 348 26/10/2011 14:03:51
349
EXAME COMPARATIVO
Alm disso, o governo norte-americano parecia entender que a
posio de independncia da poltica externa brasileira era apenas uma
expresso do crescente nacionalismo do Brasil (em seu discurso nas
Naes Unidas, em setembro de 1961, Affonso Arinos de Mello Franco
lembra que a afrmao nacional o mais importante acontecimento
poltico do sculo XX e que o pacifsmo se confundo hoje com o respeito
ao nacionalismo) e uma maneira de obter respaldo interno com relao
poltica fnanceira austera. Buscou, assim, concentrar seus esforos para
eliminar ou pelo menos reduzir certos esteretipos com relao aos EUA
que predominavam no pas. Tambm via nas reformas democrticas com
maior justia social o melhor caminho para contrapor-se ao perigo que
representava a revoluo cubana.
Nessa linha, o Governo norte-americano mostrou desde o princpio
disposio para levar em conta vrias das reivindicaes brasileiras.
Aquiesceu tambm em prestar auxlio ao desenvolvimento brasileiro e
em reestruturar nossa dvida externa.
A ameaa de revolta no Nordeste, a rea mais pobre da Amrica
Latina no maior e mais populoso pas da regio, foi o primeiro teste
crtico para a Aliana para o Progresso. No dizer de Joseph Page, a
Aliana dividiu-se entre seus objetivos humanitrios e reformistas e
as consideraes de segurana norte-americana, tendo prevalecido as
ltimas
919
.
A maior difculdade real entre os dois pases foi a posio brasileira
na questo cubana. Quando o Chefe da Fora Tarefa para a Amrica
Latina, Adolf Berle Jr., esteve no Brasil, em fevereiro de 1961, procurou
convencer o Brasil a apoiar um plano da CIA de desenvolver operaes
contra as ditaduras do continente, fomentando um movimento geral pela
restaurao da democracia. Jnio, embora concordasse com a anlise de
Berle Jr., recusou-se a dar o apoio que os norte-americanos pretendiam
por temer uma exploso interna
920
.
No obstante, o governo norte-americano apressou-se desde logo a
desmentir a existncia de um mal estar por ocasio da visita de Berle.
Afonso Arinos observou mais tarde que a conversa foi efetivamente
amistosa e sem rispidez (Moniz Bandeira, Ibid., p. 56).
919
Page, J. The Revolution that Never Was, pp. 34-38.
920
Autonomia.indd 349 26/10/2011 14:03:51
350
Outro enviado norte-americano que esteve no Brasil um ms depois,
o Secretrio de Tesouro, Douglas Dillon, tambm se avistou com Jnio
Quadros. Na ocasio, ouviu deste ltimo o pedido de que os norte-
-americanos lhe tivessem confana, pois pretendia eliminar a infao
e o dfcit oramentrio, no havendo ademais razes para difculdades
polticas entre os dois pases.
Dillon pareceu compreender que Quadros instrumentalizava a
poltica externa com o propsito de defender problemas domsticos,
Nesse sentido, utilizava uma retrica neutralista para atrair elementos
da esquerda (Moniz Bandeira, Ibid., p. 57).
A posio inicial do governo Kennedy, de boa vontade com relao ao
Brasil, foi-se, porm, modifcando. Contriburam para isso as crescentes
presses de certos segmentos norte-americanos contra as polticas
adotadas por Jnio Quadros.
Entre eles destacavam-se os empresrios e a comunidade de
informao, uma vez que, j no comeo de 1960, a CIA e a DIA, o
servio secreto do exrcito dos Estados Unidos, julgavam Jnio Quadros
vulnervel infuncia comunista
921
. Provavelmente em razo disso,
nenhum recurso havia sido efetivamente desembolsado poca da
renncia de Jnio, no obstante as promessas iniciais.
A deteriorao das relaes brasileiro-norte americanas pronunciou-se
com a ascenso de Joo Goulart ao poder. Segundo declaraes atribudas
a Niles Bond, Encarregado de Negcios norte-americano, a comunidade
empresarial daquele pas no Brasil teria tentado em vo obter o apoio da
Embaixada para um movimento no sentido de evitar que Goulart tomasse
posse. Segundo outras fontes, porm, Washington apoiou uma reduo
do poder de Goulart naquele momento
922
.
Tal deteriorao ocorreu muito embora Jango se tenha esforado para
mostrar que o Brasil pretendia manter sua aliana com os Estados Unidos.
Tambm procurou evitar qualquer atitude que pudesse ser interpretada
como hostil quele pas.
Com efeito, Joo Goulart no sancionou a lei que regulamentava a
remessa de lucros, deixando que o Congresso, que a estava examinando
desde o governo de Juscelino Kubitschek, a promulgasse. Tampouco
tomou qualquer iniciativa para regulament-la, preferindo negoci-la
921
Idem, p. 60.
922
Autonomia.indd 350 26/10/2011 14:03:51
351
EXAME COMPARATIVO
durante sua visita aos Estados Unidos, em abril de 1962
923
. Durante
a visita, reafrmou a natureza democrtica das reformas que estava
empreendendo e manifestou o interesse em receber novos investimentos
externos
924
.
Mas os aliados do novo Presidente no estavam dispostos a seguir o
mesmo caminho. Com efeito, enquanto Jango articulava a mencionada
visita, Brizola decidiu expropriar outra empresa norte-americana,
subsidiria da IT&T e responsvel pelos servios telefnicos no Rio
Grande do Sul. Tomou essa iniciativa sem sequer solicitar a anuncia
presidencial, como previa a lei
925
.
Tambm Kennedy parecia a princpio interessado em manter
o entendimento com o Brasil. Ops-se assim iniciativa de alguns
senadores e deputados, em represlia deciso de Brizola, de proibir
qualquer ajuda fnanceira a pases que nacionalizassem propriedades
norte-americanas sem indenizao. Evitou assim atacar a Goulart,
tentando atra-lo para a poltica da Nova Fronteira
926
.
A tendncia nacional-reformista de Goulart era, porm, muito
diferente do populismo de Jnio Quadros e ela se intensifcou aps
a visita aos EUA
927
. Em consequncia, a comunidade empresarial,
principalmente a estrangeira e mais ainda a norte-americana,
mobilizou-se para combat-lo.
verdade que alguns assessores de Kennedy, como Arthur
Schlesinger Jr., entendiam que o nacionalismo brasileiro contemporneo
no era violento ou fora de controle e que o futuro da democracia na
Amrica Latina dependia do exemplo do Brasil. Segundo Schlesinger,
ademais, a competio pelo futuro da Amrica Latina dar-se-ia entre o
caminho brasileiro e o de Castro
928
.
A viso empresarial e da comunidade de informao acabou,
porm, ganhando terreno. O mesmo se deu em relao comunidade de
segurana norte-americana, que via na questo social e na mobilizao
poltica do Brasil uma ameaa para a segurana brasileira, do hemisfrio
e dos Estados Unidos. Para os empresrios, por exemplo, tal ameaa
923
924
925
926
Idem, pp. 111-112.
927
928
Moniz Bandeira. Op. cit., pp. 112-113.
Autonomia.indd 351 26/10/2011 14:03:52
352
estava ligada ao medo das nacionalizaes ou da imposio de limites
inaceitveis para seus lucros
929
. E muito rapidamente Kennedy comeou
a antagonizar o novo Presidente brasileiro
930
.
Vrios motivos contriburam para a deteriorao das relaes
bilaterais. A poltica externa independente, que no decorria de uma opo
ideolgica, mas das presses do prprio Estado nacional, certamente foi
uma delas.
San Tiago Dantas consolidou os fundamentos doutrinrios da
nova poltica, restabelecendo relaes diplomticas com a URSS,
principalmente por razes comerciais, j que o bloco socialista
apresentava poca o ndice mais elevado de crescimento do comrcio
931
.
E s vsperas da visita de Goulart aos Estados Unidos, o Departamento de
Estado observou que embora sem os extravagantes acenos de Quadros
para os pases neutralistas e o Bloco Sino-Sovitico, a poltica externa
do Brasil continuava a ter com Goulart uma aceitao geral por todos
os partidos e pelo povo
932
.
A questo cubana, que j havia causado problemas no governo
anterior, continuou a ser um fator irritante nas relaes Brasil-Estados
Unidos. Desde o fracasso da Baa dos Porcos, Kennedy procurou
promover a expulso de Cuba da OEA.
O Brasil repeliu, contudo, as presses norte-americanas. Durante
a VIII Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos em Punta
del Este (22 a 31.1.1962) San Tiago Dantas levantou-se contra aes
intervencionistas, tanto uma ao militar coletiva, quanto inclusive
sanes econmicas
933
.
O Governo brasileiro deixou claro que no apoiava os rumos polticos
e ideolgicos de Cuba, mas defendeu a coexistncia com o regime de
Fidel Castro, como, alis, j ocorria com regimes da Europa e sia.
Entendia ademais que uma condenao de Cuba apenas contribuiria
para abandon-la opo sovitica e defendeu um estatuto consensual
de neutralidade, que conciliasse os princpios de no interveno com
as necessidades de segurana do sistema interamericano
934
.
929
Black, J. K, Op. cit., p. 233.
930
931
Idem, pp. 104-105.
932
Ibidem, p. 112.
933
934
Ibidem, p. 108.
Autonomia.indd 352 26/10/2011 14:03:52
353
EXAME COMPARATIVO
Alm disso, outras questes afastavam os Estados Unidos do Brasil.
Por um lado, Jango no poderia, como pretendiam os norte-americanos,
expurgar os comunistas dos sindicatos e associaes estudantis, sob
pena de alienar setores que o apoiavam. Por outro lado, no conseguiu
manter o plano de estabilizao preconizado pelo FMI, com o apoio
norte-americano, no se ops lei que limitava as remessas dos lucros e
no pde evitar as expropriaes promovidas por Brizola no Rio Grande
do Sul.
Kennedy, por seu lado, no logrou sustar a entrada em vigor da
emenda do Senador Bourke Hickenlooper. Pela emenda, o governo
dos Estados Unidos foi proibido de prestar assistncia a pases onde
propriedades norte-americanas fossem expropriadas sem indenizao.
Jango tentou reduzir as suspiccias norte-americanas, durante sua
visita quele pas, em abril de 1962. Buscou, por exemplo, acertar uma
forma de as empresas expropriadas receberem indenizao. Tentou
tambm mostrar que a independncia brasileira no representava
neutralidade e manifestou sua oposio ao regime de Fidel Castro.
O acordo para a indenizao das empresas norte-americanas acabou
sofrendo grande resistncia das esquerdas e tambm de certos segmentos
da direita no Brasil e no pde ser implementado. O Governo cancelou
ademais as concesses de jazidas de ferro a uma empresa norte-americana,
o que aumentou a oposio norte-americana.
O componente de segurana da Aliana para o Progresso tendeu, por
conseguinte, a crescer cada vez mais, com dois propsitos claros. Por
um lado, ele buscava assistir aos lderes democrticos (pr-Estados
Unidos e anti-Goulart) e, por outro lado, procurava minar ou destruir
as organizaes que davam apoio aos movimentos camponeses que os
Estados Unidos no podiam controlar
935
.
Aps enviar uma misso ao Nordeste em 1961, os Estados Unidos
concluram o Acordo do Nordeste com o Brasil, a 13 de abril de 1962,
pelo qual contribuiriam com US$ 131 milhes para a regio, tanto em
projetos de impacto quanto para projetos de mdio a longo prazo. E o
Nordeste tornou-se a nica regio subnacional no mundo que teve sua
prpria misso da USAID
936
.
935
936
Idem.
Autonomia.indd 353 26/10/2011 14:03:52
354
As difculdades nas relaes bilaterais continuaram a crescer.
Contribuiu para tanto o fato de que a empresa Hanna se somou
IT&T para pressionar o governo norte-americano a sustar qualquer
cooperao fnanceira ao Brasil at que fosse resolvida a questo do
cancelamento de suas concesses no quadriltero ferrfero de Minas
Gerais
937
.
Tambm nesse momento, visitou o Brasil em misso ofcial o
banqueiro William H. Drapper, que, aps contatos com a comunidade
empresarial norte-americana no Brasil, sugeriu a Dean Rusk que os
Estados Unidos adotassem a linha dura para forar o governo Goulart
a adotar um plano de estabilizao monetria do FMI ou a cair. O
Embaixador Lincoln Gordon, porm, temendo que Goulart acabasse
se fortalecendo, preferiu adiar essas decises at a realizao do
plebiscito para a restaurao do presidencialismo, em 6 de janeiro
de 1963
938
.
Outro elemento de divergncias entre os dois pases foi a deciso
de Kennedy, no curso de 1962, de inaugurar o Colgio Interamericano
de Defesa, proposto pela Junta Interamericana de Defesa em 1959. O
Brasil protestou energicamente contra a iniciativa, entendendo que as
questes internas s poderiam constituir objeto de estudo e orientao
no mbito interno
939
.
Pouco depois, o Governo norte-americano resolveu tambm intervir
nas eleies brasileiras de outubro de 1962. Seu objetivo seria o de eleger
o mximo de senadores e deputados anticomunistas.
Nessa poca, ingressaram no Brasil quase cinco mil norte-americanos
com vistos especiais. A maioria desses norte-americanos, que vinha ao
Brasil como pastores evanglicos, estudantes, pesquisadores, membros
do Peace Corps, destinava-se principalmente ao Nordeste, regio vista
pelos Estados Unidos como potencialmente revolucionria
940
.
Ante esse afuxo, o Itamaraty resolveu solicitar explicaes ao
Embaixador Lincoln Gordon e impor restries entrada de norte-
-americanos que levaram esse nmero a cair para 2 em 1963. Suspeitavam
as autoridades brasileiras que grande parte dos que vinham pertenciam
937
938
Idem.
939
940
Autonomia.indd 354 26/10/2011 14:03:52
355
EXAME COMPARATIVO
CIA e contribuam para aumentar a crise interna e para induzir
artifcialmente o processo poltico radicalizao
941
.
Goulart teve uma atitude moderada por ocasio da crise dos msseis.
Aprovou a inspeo dos navios com destino a Cuba, mostrando que,
apesar de defender sua autodeterminao, no favorecia a expanso
militar da Unio Sovitica na ilha.
Contudo, isso no arrefeceu a resistncia norte-americana. Em dezembro
de 1962, Kennedy decidiu suspender os fnanciamentos ao governo federal,
mantendo apenas fnanciamentos em alguns Estados brasileiros.
Declarou na ocasio imprensa que o governo norte-americano
nada poderia fazer ante uma infao de 5 % ao ms, que anulava
qualquer tentativa norte-americana de ajudar a estabilizao das fnanas
brasileiras. Sua atitude chocou o Governo Goulart, que a considerou
irresponsvel, em vista dos efeitos polticos e econmicos negativos
que poderiam ter
942
.
As relaes entre os dois pases continuaram a deteriorar-se. Poucos
dias depois, Kennedy concedeu entrevista a Kubitschek, que procurou
mostrar-lhe, sem sucesso, que Goulart era um homem de slidos
princpios com bom entendimento poltico, necessitando ser apoiado
para resistir a infuncias adversas. Embora tentasse mostrar que a
esquerda no Brasil era atuante, mas de pouco peso e instasse Kennedy a
dar apoio fnanceiro ao Brasil, Kubitschek no conseguiu convenc-lo,
tendo o presidente norte-americano afrmado que considerava a situao
do Brasil mais grave que a de Cuba e que qualquer esforo seria em vo,
devendo a situao brasileira deteriorar-se.
Logo a seguir, Robert Kennedy, Procurador-Geral dos Estados
Unidos, esteve no Brasil, para tentar infuir na reforma ministerial de
Goulart, prevista aps o plebiscito que se realizaria em 6 de janeiro de
1963. Referiu-se ele ao que entendia como infltrao comunista no
governo e ameaou com a suspenso de toda ajuda fnanceira ao pas.
Embora no cedesse, Goulart buscou contemporizar com os Estados
Unidos, nomeando San Tiago Dantas para executar o plano plurianual que
Celso Furtado desenvolvera, tentando conciliar as medidas de combate
infao com as metas do desenvolvimento
943
.
941
Idem, pp. 116-117.
942
Ibidem, p. 119.
943
Ibidem, p. 121.
Autonomia.indd 355 26/10/2011 14:03:52
356
San Tiago aplicou medidas fortes para estabilizar a moeda e concedeu
um emprstimo IT&T, como uma forma disfarada de adiantamento
de indenizao. Tambm acelerou as negociaes para a compra da
AMFORP.
Seus esforos em visita aos Estados Unidos, em maro de 1963,
para renegociar a dvida externa brasileira, tiveram, porm, resultados
insatisfatrios. Os norte-americanos apenas prometeram fnanciamentos
adicionais, alm de uma pequena soma para utilizao imediata, caso o
governo brasileiro adotasse um programa de reforma econmica e social.
As medidas adotadas pelo Brasil para eliminar subsdios e propor
ao Congresso uma reforma bancria repercutiram favoravelmente, mas
a denncia por parte de Brizola de um acordo negociado por San Tiago
com a American and Foreign Power Co (AMFORP) gerou uma crise
de graves propores.
A queda de San Tiago agravou a situao econmica. Os norte-
americanos condicionaram o reescalonamento da dvida ao cumprimento
do acordo e a medidas de estabilizao. Goulart, por sua vez, decidiu
decretar uma moratria unilateral e reativar os estudos para regulamentar
a lei da remessa de lucros.
Em meados de 1963, o governo norte-americano reforou a poltica
de substituir a ajuda tradicional de governo a governo, pelo fnanciamento
a Estados conhecidos como ilhas de sanidade. Ao invs de fornecer
emprstimos que benefciassem o governo federal diretamente, a USAID
passou a apoiar fnanceiramente os governadores que poderiam fortalecer
a democracia.
A poltica de ilhas de sanidade aparentemente serviu como uma
categorizao da maior parte dos aspectos do uso poltico da ajuda norte-
-americana no perodo de um ou dois anos antes do golpe militar
944
.
Desde a concluso do Acordo do Nordeste haviam surgido choques
entre o Governo Federal, principalmente a SUDENE, e as autoridades
norte-americanas, os quais se intensifcaram paulatinamente. A SUDENE
entendia que sua aprovao era necessria antes que os Estados Unidos
pudessem concluir projetos com os Estados, enquanto os Estados Unidos
diziam que eram livres para entender-se diretamente com os Estados
brasileiros
945
.
944
Black, J. K., Op. cit., pp. 64 e 65.
945
Idem, p. 130.
Autonomia.indd 356 26/10/2011 14:03:52
357
EXAME COMPARATIVO
Um encontro entre Kennedy e Goulart por ocasio da visita dos dois
a Roma no melhorou a situao. A distncia entre os dois governos s
fez aumentar at o golpe de 1 de abril de 1964.
Em resumo, a boa vontade inicial dos Estados Unidos quando da
adoo da poltica externa independente foi-se reduzindo ainda no tempo
de Jnio Quadros. Na poca de Jango, e apesar dos esforos deste, as
relaes acabaram atingindo um alto nvel de desconfana e desgaste,
tendo o Governo norte-americano apoiado com entusiasmo o golpe
militar de 1964.
Por essa razo, os Estados Unidos muito fizeram, ainda que
predominantemente de forma indireta, para enfraquecer o regime de Joo
Goulart. O virtual congelamento dos emprstimos ao Governo Federal,
a poltica de estimular os governos estaduais de oposio, o apoio aos
candidatos conservadores, principalmente no Nordeste, atravs do IBAD
e do IPES e a preparao de planos de contingncia para auxiliar os
revoltosos em caso de guerra civil prolongada (a operao Brother Sam)
foram algumas das modalidades utilizadas
946
.
Em consequncia, viram tambm com bons olhos seu afastamento.
O medo quanto infltrao comunista, a desordem econmica interna,
refetida nas altas taxas de infao, o no cumprimento das disposies
do acordo Bell-Dantas sobre as subsidirias norte-americanas no Brasil,
a oposio s medidas tomadas por Goulart e alguns governadores,
consideradas lesivas aos interesses de investidores privados estrangeiros e
a regulamentao, em janeiro de 1964, da nova Lei de Remessa de Lucros
(Lei 4.131, de setembro de 1962), que incluiu o montante reinvestido
internamente no clculo do imposto aplicado sobre as remessas foram
alguns dos motivos para essa posio norte-americana
947
.
O pragmatismo responsvel, por sua vez, correspondeu ao perodo
denominado a superao da dependncia, no que tange s relaes com
os Estados Unidos
948
. Nessa poca, o Brasil logrou reduzir de maneira
muito mais signifcativa a dependncia dos Estados Unidos e deixou
efetivamente sua rbita, sem, contudo, entrar em um confito ideolgico
com aquele pas.
946
Souza, R. A. Da Poltica Externa Independente Poltica Externa Independente, p. 2.
947
Idem.
948
Autonomia.indd 357 26/10/2011 14:03:52
358
Nesse sentido, o Brasil foi muito alm da viso da poltica externa
independente, descrita pelo Embaixador Roberto Campos como uma
independncia retrica, baseada em um frenesi ideolgico, em que uma
voz forte marcava um contedo fraco
949
.
J no governo Mdici, o desenvolvimento industrial havia reduzido a
dependncia brasileira com relao aos Estados Unidos. Nossa indstria
havia buscado mercados no exterior e desenvolvido novas relaes.
Permeada pelos interesses militares, a indstria de material blico, por
exemplo, alargara seu campo de ampliao, que aumentou com a criao
da Poltica Nacional para a Exportao de Material de Emprego Militar
(PNEMEM), na poca de Geisel.
Com o objetivo de eliminar as dependncias e fortalecer a segurana
nacional e a ideia de que os pases desenvolvidos dificultavam a
transferncia de tecnologia, o Brasil j reduzira as importaes de
materiais estratgicos, tendendo a diminuir a dependncia dos Estados
Unidos
950
.
No governo Geisel, os Estados Unidos deixaram de ser um aliado
indispensvel, j que, no entender do Brasil, no compensavam
devidamente nossa fdelidade. Na verdade, os atritos nas relaes
bilaterais ampliaram-se muito, tendo elas chegado a um nvel de
deteriorao ainda maior do que no tempo de Goulart.
Alm disso, outros polos econmicos, principalmente a Comunidade
Europeia e o Japo, haviam surgido modifcando o panorama mundial. O
Brasil encontrou, em consequncia, novos parceiros dispostos a investir
no pas, fornecer-lhe novas tecnologias e incrementar o comrcio.
Durante o Governo Costa e Silva e Mdici, vrios confitos j haviam
surgido nas relaes bilaterais. Com a adoo do AI-5, o governo norte-
-americano passara a exercer presses para a liberalizao do regime,
o Brasil se recusara a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear e
adotara o mar territorial de 200 milhas.
As difculdades nas relaes econmico-comerciais tambm haviam
crescido, com as modificaes estruturais na economia brasileira
e norte-americana e as diferenas de vises em torno das questes
de desenvolvimento. A industrializao brasileira mudara o perfil
de dependncia com relao aos Estados Unidos e o pas passara a
949
Brazil Today, outubro de 1973, boletim produzido pela Embaixada do Brasil em Washington.
950
Autonomia.indd 358 26/10/2011 14:03:52
359
EXAME COMPARATIVO
reivindicar uma ordem econmica internacional mais propcia a seu
desenvolvimento.
Os Estados Unidos, por sua vez, estavam a braos com os
desequilbrios provocados pela crise energtica e haviam perdido o
antigo dinamismo industrial, passando a sofrer a concorrncia da Europa
Ocidental e do Japo. No viam, alm disso, no desenvolvimento
brasileiro uma prioridade, preferindo ver o Brasil em termos ideolgicos,
como um bastio para conter o comunismo.
Alm disso, certos setores norte-americanos reagiram perda de
competitividade no mercado internacional e interno, onde passaram a
sofrer a concorrncia no s dos pases desenvolvidos, mas tambm de
pases recentemente industrializados os NICs entre eles o Brasil.
Esses setores passaram a pressionar o governo norte-americano para
adotar medidas unilaterais de proteo a seus interesses.
Os confitos aumentaram no governo Geisel. O governo norte-
-americano aplicou sobretaxas aduaneiras e direitos compensatrios s
exportaes brasileiras de manufaturados, entre eles calados, bolsas de
couro e txteis. Sob a alegao de que tais produtos recebiam subsdios,
o Governo norte-americano chegou a propor enviar inspetores para
investigar seus custos reais, o que Geisel proibiu
951
.
Em termos econmico-comerciais, a promulgao do Trade Act, em
1974, embora no estivesse diretamente direcionada ao Brasil, causou
prejuzos a nosso comrcio com os Estados Unidos. A nova lei estabeleceu
clusulas discriminatrias contra pases que se dispusessem a defender
os preos de seus produtos bsicos no mercado mundial
952
.
O principal problema surgiu, porm, quando o Brasil desenvolveu
negociaes secretas com a Alemanha e acabou concluindo um Acordo
Nuclear , que previa no apenas a instalao de oito usinas no pas, mas
tambm a instalao de uma usina de enriquecimento de urnio, atravs
do processo do jato centrfugo, ainda em desenvolvimento na Alemanha
953
.
A reao norte-americana foi violenta e os Estados Unidos tentaram
em vo inviabilizar o acordo, com o temor de que, com o domnio da
tecnologia de enriquecimento, o Brasil se capacitasse para fabricar uma
bomba atmica.
951
Idem, p. 229.
952
Ibidem.
953
Ibidem, p. 225.
Autonomia.indd 359 26/10/2011 14:03:52
360
Alm disso, o pragmatismo responsvel inquietou os norte-
-americanos. Causou espcie nos Estados Unidos o estabelecimento
de relaes diplomticas com a China, a absteno brasileira quando a
OEA votou o levantamento das sanes impostas a Cuba, o voto na ONU
de uma revoluo que condenava o sionismo e o reconhecimento dos
governos revolucionrios, com infuncia marxista-leninista, em Guin
Bissau, Angola e Moambique
954
.
O governo Ford, com o Secretrio de Estado Henry Kissinger ainda
tentou levar em considerao as demandas brasileiras de uma cooperao
mais horizontal e lanou um novo dilogo com a Amrica Latina e
reconheceu o papel de liderana do Brasil na regio.
Em consequncia, foi concludo um memorandum de entendimento
bilateral, durante viagem de Kissinger ao Brasil, em fevereiro de 1976.
O instrumento teve aparentemente como objetivo realinhar o pas depois
do voto antissionista, do reconhecimento do novo Governo de Angola e
da concluso do Tratado de Cooperao Nuclear com a Alemanha. Mas
representou tambm um reconhecimento do Brasil como uma potncia
emergente.
Na ocasio, Kissinger acenou tambm para a possibilidade de
um compromisso sobre subsdios e leis compensatrias, que seria
negociado em Genebra, sob a autoridade da lei de comrcio de 1974.
O memorandum de entendimento suscitou vrias crticas, dentro e fora
dos Estados Unidos, acusados de apoiarem ditaduras de direita, que
praticavam violaes dos direitos humanos, enquanto condenavam as
ditaduras comunistas
955
.
Em decorrncia, o Congresso norte-americano proibiu, em 1974, a
assistncia militar a pases que violassem os direitos humanos e o Senado
instalou em 1975 uma comisso de inqurito para investigar as atividades
da CIA e do FBI, que revelou vrios atos ilegais cometidos por esses
rgos sob a alegao de que estavam combatendo o comunismo. Em
consequncia, o Congresso norte-americano aprovou em 1976 uma lei
que obrigava o Departamento de Estado a apresentar um relatrio sobre
a situao dos direitos humanos em 82 pases que recebiam assistncia
militar e de segurana norte-americana
956
.
954
Ibidem, p. 226.
955
956
Autonomia.indd 360 26/10/2011 14:03:52
361
EXAME COMPARATIVO
Os confitos aumentaram com o Governo Carter, que se elegeu
com o objetivo de restaurar os valores democrticos como objetivo da
poltica externa norte-americana. Carter ganhou a simpatia popular no
Brasil, mas as relaes com o Governo Geisel se complicaram desde os
primeiros meses de 1977
957
.
Durante a campanha eleitoral, Carter havia acusado o Governo Ford
de concordar com o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha e, ao tomar posse,
fez um apelo para que todas as naes adotassem uma moratria para
a venda de usinas de enriquecimento ou reprocessamento de urnio.
Tambm exerceu violentas presses sobre o Brasil e Alemanha para
rever ou denunciar o acordo.
O novo contencioso poltico bilateral envolveu tambm a questo
dos direitos humanos. O problema comeou quando o Conselheiro para
Assuntos Polticos da Embaixada norte-americana entregou ao Itamaraty
um memorandum com o relatrio sobre a situao dos direitos humanos
no Brasil. Embora o relatrio reconhecesse os esforos de Geisel para
coibir violncias e torturas, o Governo brasileiro no aceitou a intromisso
nos assuntos nacionais e devolveu a nota da Embaixada.
Pouco depois denunciou o Acordo Militar de 1952 e extinguiu a
Comisso Militar Mista, a Misso Naval e o Acordo Cartogrfco. Com
isso, ps fm a uma relao especial cujos primrdios datavam de 1922,
quando a Misso Naval norte-americana foi estabelecida no Rio de
Janeiro, seguida de Misses do Exrcito e da Aeronutica em fns de 1930
e de um Acordo para a incluso do Brasil no programa norte-americano
de assistncia para a defesa mtua, em 1952
958
.
O Acordo Militar consistira principalmente no fornecimento de
material blico j utilizado pela OTAN, assistncia essa que diminura
muito a partir de 1970, quando o Brasil aumentara sua produo interna
de armamentos e passara a preencher suas necessidades com compras na
Europa. Mas o rompimento do Acordo surpreendeu os Estados Unidos,
pois representou uma resposta s presses contra o Acordo Nuclear
com a Alemanha e mostrou o aumento do antiamericanismo nas Foras
Armadas, funcionando como fator de coeso em torno de Geisel
959
.
957
Ibidem, p. 234.
958
Black, J. K, Op. cit., p. 164.
959
Autonomia.indd 361 26/10/2011 14:03:52
362
Mesmo representantes da oposio solidarizaram-se com o
Governo, cuja percepo era de que a questo de direitos humanos era
mais uma forma de presso contra o Acordo Nuclear com a Alemanha.
O entendimento do Itamaraty e do Conselho de Segurana Nacional, aos
quais estava afeto o tema, entendiam que os Estados Unidos estavam
tentando conservar a qualquer custo o monoplio da tecnologia,
tratando de estabilizar uma diviso internacional de trabalho em que
as antigas potncias capitalistas buscavam reservar-se o monoplio da
tecnologia de ponta, deixando para pases como o Brasil a fabricao
de manufaturas
960
.
As presses de Carter contriburam em consequncia para
robustecer o que Moniz Bandeira chamou de o nacionalismo autoritrio,
que pretendia fazer do Brasil uma potncia mundial
961
.
Tambm cresceu o contencioso econmico-comercial depois da
nova lei de comrcio norte-americana. O dfcit comercial brasileiro com
os Estados Unidos crescera muito, com o decrscimo da participao
norte-americana na pauta de exportaes brasileira.
As difculdades em colocar os produtos brasileiros nos Estados
Unidos e os esforos de compresso das importaes levaram,
em consequncia, reduo da participao do comrcio bilateral
no comrcio internacional brasileiro. Com efeito, esse comrcio
correspondia a 1/3 do total do intercmbio comercial brasileiro em
1960. Em 1975, esse comrcio ainda era importante (em torno de
US$ 5 bilhes), mas j equivalia a do comrcio total do pas, uma
vez que o Brasil diversifcara bastante seus parceiros, principalmente
no mundo desenvolvido
962
.
A participao norte-americana nas importaes do Brasil, que
j comeara a cair na dcada de sessenta, continuou decrescendo no
governo Geisel, tendo atingido 13,8 % em 1974 e 11 % em 1975. As
exportaes brasileiras para os Estados Unidos, que se haviam mantido
acima de 36 % at o incio dos anos sessenta e chegara a 23 % em 1972,
caiu para menos de 20 % nos anos seguintes e oscilaram entre 15 e 17 %
durante o Governo Geisel, s chegando a 21 % em 1978
963
.
960
Idem, p. 237.
961
Ibidem, p. 238.
962
Fonseca Jr., Op. cit., p. 347.
963
Autonomia.indd 362 26/10/2011 14:03:52
363
EXAME COMPARATIVO
Canad
poca de Jnio, as relaes com o Canad eram praticamente nulas,
mas durante o Governo Geisel essas relaes desenvolveram-se muito,
inclusive ante o interesse de Pierre Trudeau de reduzir a dependncia de
seu pas com relao aos Estados Unidos.
Relaes com a Europa
Europa Ocidental
Jnio Quadros mostrou frieza com a Europa Ocidental, recusando,
por exemplo, convites de De Gaulle para visitar a Frana e do Primeiro-
-Ministro da Gr Bretanha para visitar aquele pas. Ainda assim, enviou
Roberto Campos para contatos com aquele ltimo pas e com a Alemanha
Ocidental com vistas a buscar obter emprstimos para pagar as dvidas
aos Estados Unidos da Amrica e chegou-se a falar em um novo eixo
europeu.
Mas no s essa ideia no se consubstanciou, como tambm o Brasil
acabou tenho difculdades com alguns pases. No caso da Alemanha
Ocidental, as difculdades deveram-se aproximao brasileira com a
Alemanha Oriental. Ante a ameaa dos alemes ocidentais de suspender
as compras de caf do Brasil, o governo brasileiro acabou desistindo da
ideia de estabelecer relaes com a Alemanha Oriental.
Com a Frana, as relaes fcaram tensas durante o episdio que fcou
conhecido como a guerra da lagosta, em 1963, por ocasio do governo
Joo Goulart. A questo acabou se resolvendo e o governo brasileiro
convidou De Gaulle para visitar o Brasil.
No que tange a Portugal, surgiram problemas quando o governo
brasileiro anunciou que pretendia votar sobre assuntos relativos a Angola
sem consulta prvia com aquele pas. Jnio Quadros acabou cedendo s
gestes portuguesas.
Os primeiros passos foram tambm dados para uma aproximao
com a Comunidade Europeia.
Na poca de Geisel, a situao havia mudado bastante. As relaes
com a Europa Ocidental haviam-se intensificado e continuaram a
aprofundar-se em vista do interesse brasileiro em diversifcar seus
Autonomia.indd 363 26/10/2011 14:03:52
364
parceiros. O Governo Geisel via na Europa Ocidental uma alternativa para
os Estados Unidos, em termos de comrcio, investimentos e tecnologia.
A Europa, que mantivera um perfl poltico baixo at ento, em
uma rea que considerava de infuncia norte-americana, tambm
decidiu modifcar essa atitude. Com a crise energtica, tornou-se
fundamental buscar novos parceiros e o Brasil oferecia um mercado
atraente.
A vertente europeia oferecia para o Brasil no s a possibilidade
de obter capital e tecnologia, mas tambm uma possibilidade de obter
tecnologia em termos mais favorveis, em uma cooperao baseada
na interdependncia horizontal. Oferecia tambm novos mercados e
uma nova aliana poltica.
Entre os pases da regio, a Alemanha Ocidental foi o principal
parceiro, uma vez que era considerado um dos polos das novas
relaes geopolticas brasileiras. Merece destaque especial o
desenvolvimento de uma cooperao nuclear importante com
a Alemanha, principalmente depois que a Westinghouse norte-
-americana colocou ressalvas nos contratos de abastecimento de
urnio enriquecido.
O Brasil viu no Acordo com a Alemanha a possibilidade de reduzir
sua dependncia externa de energia e de absorver uma tecnologia
considerada de ponta, escapando do esquema de congelamento do
poder mundial a que se referira Arajo Castro.
O Acordo sofreu forte resistncia dos Estados Unidos, que queriam
impedir a proliferao nuclear e temiam que o Brasil utilizasse a
cooperao com a Alemanha para produzir armas nucleares.
O Governo Geisel tambm buscou intensifcar suas relaes com
a Gr Bretanha, a Frana e a Itlia, buscando concluir memorandos
de entendimento para consulta poltica, semelhana do que havia
frmado com os Estados Unidos da Amrica.
A cooperao com a Europa Ocidental prosseguiu em todo o
governo Geisel, embora tivesse perdido um pouco de seu impulso
com a distenso com relao aos Estados Unidos.
No obstante os esforos brasileiros, a participao europeia no
total das exportaes brasileiras reduziu-se, a exemplo do que ocorreu
com os Estados Unidos, em benefcio do Leste Europeu, da Amrica
Latina e da sia.
Autonomia.indd 364 26/10/2011 14:03:52
365
EXAME COMPARATIVO
Europa Oriental
Para a poltica externa independente o Leste Europeu signifcava
um mercado mais importante que os demais e uma fonte de divisas e
diversifcao do comrcio brasileiro, principalmente por causa de seu
potencial de crescimento. Em vista disso, Jnio Quadros defendeu o
restabelecimento das relaes com a URSS e com todos os pases do
Leste Europeu, tendo visitado o primeiro antes da campanha presidencial.
Alm disso, entendia ela que, para que o Brasil pudesse exercer um
papel mais proeminente nas polticas globais, funcionar como mediador
nas disputas e buscar a paz mundial, era necessrio desenvolver relaes
com todos os pases, inclusive os socialistas. Com efeito, segundo San
Tiago Dantas, a ausncia de relaes com a Unio Sovitica representava
uma falta de desejo de participar da poltica mundial ou uma esperana
de que ela pudesse ser eliminada militarmente
964
.
Logo em maro, o Brasil estabeleceu relaes com quatro pases e
em abril enviou uma misso chefada pelo jornalista Joo Dantas a vrios
deles, tendo concludo acordos para expandir as relaes comerciais e
culturais. O acordo com a Alemanha Oriental provocou vrias resistncias
e levou ao pedido de demisso do Secretrio-Geral do Itamaraty, Leito
da Cunha.
Quanto URSS, muito embora vrios brasileiros viessem defendendo
a ideia do restabelecimento dessas relaes, os passos dados durante
o governo de Jnio Quadros limitaram-se ao envio de uma misso
comercial, do ento Ministro Leo de Moura
965
.
O reatamento com a URSS deu-se, porm, na poca de Joo Goulart
e provocou grande polmica. Isso ocorreu no obstante o fato de que uma
pesquisa de opinio junto aos legisladores apontava que 80 % favorecia
a retomada das relaes diplomticas brasileiras e 83 % favorecia o
aumento do comrcio com aquele pas
966
.
San Tiago Dantas, ento chanceler, teve de enfrentar a resistncia
de segmentos do Congresso, de vrios rgos da imprensa e de grupos
das Foras Armadas. Tambm encontrou resistncias norte-americanas,
tendo Robert Kennedy manifestado pessoalmente a Joo Goulart a
964
965
966
Autonomia.indd 365 26/10/2011 14:03:52
366
inconformidade com os negcios entre o Brasil e a URSS, no por razes
ideolgicas, mas de competio em mercados
967
.
Aos opositores, San Tiago Dantas procurou mostrar que o comrcio
com a Europa Oriental era o que apresentava melhores perspectivas e j
havia crescido muito mais do que com outras regies mesmo antes da
aproximao promovida pela poltica externa independente.
Com a retomada das relaes diplomticas, os contatos comerciais
continuaram a aumentar. Em 1961 as exportaes brasileiras atingiram
6,3 % do total exportado e as importaes 5,1 % do total adquirido pelo
Brasil.
No obstante, os resultados esperados no se consubstanciaram.
As exportaes para os pases do COMECOM subiram de US$ 66.7
milhes em mdia no perodo 1958-1962 para uma mdia de US$ 101.2
milhes em 1963-1965. J as importaes aumentaram de uma
mdia de US$ 63.1 milhes de 1958 a 1962 para US$ 77.8 milhes de
1963 a 1965. E o comrcio com a regio foi maior em termos absolutos
em 1960 do que em qualquer ano do perodo, com exceo apenas das
exportaes de 1963
968
.
Muito embora a nfase principal fosse o comrcio, tambm foram
desenvolvidas relaes a nvel poltico, principalmente com a Iugoslvia,
cujo papel no movimento no alinhado era proeminente. No caso da
Unio Sovitica, tratava-se de mostrar que no fazia sentido continuar
a pretender sua aniquilao e que, se pretendia ajudar a intermediar
o confito entre as duas grandes potncias o Brasil precisaria manter
relaes com ambas.
As relaes com a Europa Oriental permaneceram em ponto morto
aps o golpe militar de 1964. As relaes diplomticas no foram cortadas,
como no caso de Cuba, mas se reduziram e o comrcio manteve-se baixo,
comeando a aumentar apenas no Governo Mdici.
Na poca de Geisel, as relaes com os pases socialistas mantiveram-
se pouco dinmicas, mas houve acelerao dos contatos diplomticos e
as relaes econmicas e comerciais desenvolveram-se.
Os contatos com a Unio Sovitica expandiram-se no perodo, tendo
sido concludos acordos de cooperao econmica, tcnica e comercial.
Aquele pas ajudou, por exemplo, a fnanciar projetos hidreltricos no
967
968
Autonomia.indd 366 26/10/2011 14:03:52
367
EXAME COMPARATIVO
Brasil e manifestou interesse em participar de contratos de explorao
de petrleo.
As exportaes brasileiras para a Europa Oriental chegaram a atingir
9 % do total exportado pelo Brasil em 1976, mas recuaram para 6,0 %
no fnal do governo Geisel.
Relaes com o Japo
No perodo Jnio-Jango, as relaes com o Japo foram distantes.
Mas no Governo Geisel essas foram as mais importantes do Brasil
na sia. Mais do que os laos culturais foi a complementaridade das
duas economias que levou ao grande desenvolvimento das relaes
econmico-comerciais. Os japoneses estavam interessados em nossos
recursos naturais e o Brasil queria novos investimentos, fnanciamentos
e tecnologia.
Sucederam-se as visitas de autoridades brasileiras ao Japo, que
culminaram com a do Presidente Geisel, em 1976, na qual foram
concludos vrios acordos comerciais, alm de concedidos fnanciamentos
e acertados investimentos japoneses no Brasil. Tambm o Brasil recebeu
a visita do Primeiro-Ministro Tanaka em 1974, do Vice-Primeiro-
-Ministro Fukuda em 1975 e do Prncipe Herdeiro do Japo em 1978,
nas comemoraes do aniversrio da imigrao japonesa.
Os investimentos do Japo cresceram muito, chegando a US$ 1 bilho
em 1979, enquanto o comrcio bilateral passou de US$ 106 milhes em
1967 para US$ 2 bilhes em 1979.
Relaes com os pases em desenvolvimento
Antes de 1961, o Brasil mantinha poucos laos com os pases em
desenvolvimento. Suas ligaes com a Frana e, sobretudo, com Portugal
representavam um empecilho para as relaes com a sia e a frica e
seus laos com os Estados Unidos da Amrica o cortavam do contato
com os pases socialistas e at mesmo com a Amrica Latina
969
.
As relaes com os pases em desenvolvimento, principalmente
os da Amrica Latina e da frica, intensifcaram-se muito nos dois
momentos considerados aqui. Houve tambm uma aproximao com a
969
Idem, p. 345.
Autonomia.indd 367 26/10/2011 14:03:52
368
sia, principalmente a China, embora muito mais tmida no primeiro que
no segundo momento. Mas apenas no perodo Geisel houve uma grande
aproximao com o Oriente Mdio.
A aproximao com os pases em desenvolvimento adquirira
matizes novos. Tratava-se no pragmatismo responsvel de uma aliana
para buscar redefnir o papel dos pases em desenvolvimento no mundo e
lutar por uma nova ordem econmica mundial. Para o Brasil, era tambm
necessrio buscar novos mercados para seus produtos industrializados,
mais adaptados s condies dos pases em desenvolvimento do que
os fabricados em pases do Primeiro Mundo.
Para desenvolver os laos com a Amrica Latina, houve uma
modifcao na aliana tradicional com os Estados Unidos da Amrica.
Para a aproximao com a frica, foi necessrio modifcar a poltica
tradicional de apoio ao colonialismo portugus. A aproximao com
a China pde ser maior quando as questes econmico-comerciais
tornaram-se mais prementes que as ideolgicas. E uma maior relao
com o Oriente Mdio s foi possvel aps mudanas importantes na
posio brasileira no que tange a Israel.
Apesar das semelhanas, principalmente, mas no apenas a nvel
de discurso, houve tambm vrias diferenas nas relaes com a
Amrica Latina e a frica nos dois perodos. Quanto ao Oriente Mdio,
predominaram as diferenas entre as posies adotadas pela poltica
externa independente e pelo pragmatismo responsvel.
Em termos gerais, a aproximao promovida por Jnio Quadros teve
um contedo mais poltico-estratgico, com conotaes ideolgicas.
Jnio admirava e buscou ter contatos com os principais lderes dos
pases em desenvolvimento e aproximou-se do movimento no
alinhado, tendo enviado observadores s Conferncias do Cairo e de
Belgrado. Acabou, porm, cedendo aos apelos portugueses e introduziu
qualifcaes em suas posies anticolonialistas.
No caso de Geisel, a motivao foi, pelo menos a nvel de discurso,
predominantemente econmica, embora tenha levado, em ltima
anlise, a decises polticas muito importantes. O Brasil manteve
sua participao como observador s reunies do movimento no
alinhado, mas a essa altura j estava claro que no pretendia ter um
maior protagonismo. A aproximao com os pases em desenvolvimento
deu-se, sobretudo, atravs de uma participao ativa na UNCTAD e
Autonomia.indd 368 26/10/2011 14:03:52
369
EXAME COMPARATIVO
do esforo para desenvolver os laos bilaterais, principalmente os
econmico-comerciais.
Foi, contudo, muito enftico na defesa de sua posio anticolonialista.
O Brasil desligou-se da aliana com Portugal e foi o primeiro pas
ocidental a reconhecer o novo governo de Angola.
Relaes com a Amrica Latina
Ambos os perodos foram caracterizados por uma aproximao
do Brasil com a Amrica Latina. No obstante, houve algumas
especifcidades importantes. A principal delas prendeu-se ao fato de que,
na poca da poltica externa independente, tal aproximao deu-se a partir
da tentativa de criao de um eixo Brasil-Argentina, enquanto durante o
pragmatismo responsvel as relaes entre os dois pases foram tensas,
difcultadas pelo diferendo sobre Itaipu.
A poltica externa independente tinha como meta uma maior unidade
e solidariedade na Amrica Latina, para que seus pases trabalhassem
juntos em prol do desenvolvimento econmico. Comeada com a
Operao Pan-Americana, no governo de Juscelino Kubitschek, a
latino-americanizao do Brasil, para usar a expresso do Embaixador
Henrique Rodrigues Valle, intensifcou-se a partir de 1961
970
.
A poltica externa independente deixou para trs a chamada
fase jurdica do pan-americanismo, buscando centrar a cooperao
em questes relacionadas com o desenvolvimento econmico. Essa
cooperao deixou de basear-se em uma frente comum para demandar
maior ajuda norte-americana, como no caso da Operao Pan-Americana.
Tornou-se mais ampla e mais independente da grande potncia do norte,
incluindo aspectos multilaterais, regionais e bilaterais.
Digna de nota nesse perodo foi a cooperao desenvolvida com a
Argentina, considerada o primeiro passo em direo unidade latino-
-americana
971
. Alm do interesse poltico em intensifcar a relao com
o grande vizinho do sul, o mercado daquele pas representava uma
importante fonte de divisas para o Brasil.
Com efeito, o afastamento com relao aos Estados Unidos levou o
Brasil a buscar uma relao privilegiada com a Argentina. No entender
970
Ibidem, p. 347.
971
Ibidem.
Autonomia.indd 369 26/10/2011 14:03:52
370
de Jnio Quadros, o desenvolvimento de uma aliana Brasil-Argentina
atrairia o Paraguai, o Uruguai e a Bolvia, que se agregariam a ela,
contrapondo-se ao que Moniz Bandeira denominou a balcanizao da
Amrica Latina. Mesmo o Chile, apesar das difculdades com a Argentina,
terminaria por agregar-se, completando fnalmente o tringulo do ABC
que o Baro do Rio Branco imaginara no incio do sculo XX e que Pern
tentara estabelecer nos anos cinquenta com Vargas e Ibaez
972
.
Depois de muita resistncia, inclusive dos militares argentinos e dos
norte-americanos os quais se manifestaram contrrios ao encontro, Jnio
Quadros reuniu-se com Frondizi em Uruguaiana, em 29 de abril de 1961,
dois meses depois de tomar posse. Os dois Presidentes comprometeram-se
a retirar as tropas da fronteira e concluram uma Declarao Conjunta,
posteriormente formalizada em um Tratado de Amizade e Consulta em
que se comprometiam a cooperar em todas as questes internacionais
de importncia.
Ambos concordaram em no competir para infuenciar os pases
vizinhos, e se comprometeram a coordenar esforos para desenvolv-los.
Frondizi no aceitou, porm, a ideia de Jnio de formar um bloco
neutralista no Cone Sul, pois entendia que ambos os pases deveriam
resistir aos Estados Unidos sem deles se afastarem
973
.
Frondizi pretendia ademais diversifcar a pauta de exportaes da
Argentina para o Brasil, incluindo, alm de cereais, produtos industrializados.
Recusava-se a aceitar que o Brasil continuasse a comprar da Argentina
apenas matrias-primas, vendendo-lhe em troca manufaturados de ao,
tais como veculos, maquinaria e material ferrovirio
974
.
Esse encontro foi seguido, no Governo Joo Goulart, de uma rpida
entrevista com Frondizi no Galeo, quando este estava a caminho de
Washington, a qual manteve o esprito de Uruguaiana. Em setembro,
quando estava em Nova York para a Assembleia Geral da ONU, Frondizi
chamou Afonso Arinos, que Goulart nomeara Chefe da Delegao do
Brasil nas Naes Unidas, para uma conversao. Manifestou na ocasio
preocupaes com a ameaa militarista na Amrica Latina, dizendo
inclusive que tinha a impresso de que ia ser deposto
975
.
972
973
Idem, p. 135.
974
Ibidem, p. 136.
975
Ibidem, p. 152.
Autonomia.indd 370 26/10/2011 14:03:52
371
EXAME COMPARATIVO
Tal esprito renovou-se durante uma visita do Chanceler San Tiago
Dantas a Buenos Aires, em novembro de 1961, para coordenar-se
previamente Conferncia de Punta del Este. Na ocasio, os dois
Chanceleres (San Tiago Dantas e Miguel Angel Crcano) criaram um
mecanismo para tornar mais amplo e gil o mecanismo de consultas
entre os dois pases
976
.
A cooperao bilateral viu-se comprometida quando Frondizi foi
compelido pelos militares a romper relaes com Cuba, dias depois da
VIII Reunio dos Chanceleres Americanos em Punta del Este, em que a
Argentina se abstivera de votar a favor da expulso de Cuba da OEA
977
.
Reduziu-se ainda mais aps a queda de Frondizi, em maro de 1962,
depois que a Argentina comeou a procurar assumir a posio
de key country e transmitir as diretrizes estratgicas do Pentgono na
Amrica do Sul
978
.
As diferenas entre as posies dos dois pases evidenciaram-se,
por exemplo, durante a crise dos msseis em Cuba quando a Argentina
adotou uma posio diametralmente oposta do Brasil. O governo de
Jos Maria Guido deu todo apoio aos Estados Unidos, enviando ao
Caribe dois destroyers para participar do bloqueio ilha e trs avies
para participarem da patrulha, busca e salvamento, enquanto Joo Goulart
reiterou o princpio de autodeterminao dos povos, embora apoiasse o
bloqueio naval e a inspeo de navios que se dirigissem a Cuba
979
.
Mas houve uma reaproximao e novas consultas depois que Arturo
Illia, um moderado do centro-esquerda, foi eleito em meados de 1963.
O governo brasileiro tambm buscou aproximar-se dos demais pases
da Amrica Latina, muito embora manifestasse sua oposio s ditaduras
do continente. Assim o Brasil e o Mxico tambm desenvolveram
consultas antes da Conferncia de Punta del Este em 1962 e Joo Goulart
visitou o Mxico em abril de 1962, logo aps sua viagem aos Estados
Unidos da Amrica.
No caso do Chile, o Brasil procurou reduzir a apreenso provocada
pelos acordos de Uruguaiana entre Quadros e Frondizi, em abril de 1961,
tendo o Ministro das Relaes Exteriores do Chile visitado o Brasil em
976
Ibidem, p. 159.
977
Ibidem, p. 163.
978
Ibidem, p. 191.
979
Ibidem, p. 190.
Autonomia.indd 371 26/10/2011 14:03:52
372
julho de 1961. Por ocasio da Conferncia de Punta del Este, ambos os
pases tiveram posies idnticas com relao a Cuba, j que o Chile,
com seu pacifsmo ativo, apoiou incondicionalmente os princpios de
no interveno e autodeterminao.
Depois da queda de Frondizi e do afastamento da Argentina, o Brasil
buscou revitalizar a antiga aliana informal com o Chile. Nessa linha,
o Presidente Joo Goulart realizou em abril de 1963 a primeira visita
de um Chefe de Estado brasileiro quele pas, tendo-lhe sido prestada a
maior homenagem dedicada a um Chefe de Estado estrangeiro.
O Presidente do Conselho Nacional do Uruguai esteve tambm no
Brasil em dezembro de 1961, seguida da visita do Ministro das Relaes
Exteriores da Bolvia, em abril de 1962. Logo aps a visita ao Chile, o
Presidente Joo Goulart visitou o Uruguai (Storrs, Ibid., pp. 348 e 349).
Se a cooperao com a Argentina representou uma importante
mudana na posio brasileira, as relaes com Cuba foram um tema
central e a questo mais controversa da poltica externa independente.
Interessado em obter o apoio dos Estados Unidos para a opo pan-
-americana, Kubitschek no dera muito importncia questo cubana,
tendo inclusive tardado um pouco em reconhecer o novo regime. E
quando os Estados Unidos romperam relaes diplomticas com Cuba,
em janeiro de 1961, o Ministro das Relaes Exteriores, Horacio Lafer
fzera declaraes favorveis ao primeiro dos pases
980
.
Quando Jnio Quadros assumiu o poder, Cuba j estava, pois, envolvida
em um confito com os Estados Unidos da Amrica, que aumentava na
medida em que a revoluo se tornava mais radical, e se aproximava cada
vez mais da URSS, embora Castro s se tenha declarado marxista-leninista
e se integrado ao sistema socialista em dezembro de 1961
981
.
Enquanto os Estados Unidos da Amrica se opunham s reformas
cubanas, no Brasil havia uma grande diviso sobre que posio adotar.
Jnio Quadros visitara Cuba antes da eleio, em maro de 1960,
mostrando-se simptico revoluo, tecendo elogios reforma agrria
daquele pas e declarando ser um dever da Amrica Latina apoiar e
defender aquele pas. Recebeu com isso crticas de segmentos mais
conservadores, at mesmo do outro candidato Presidncia da Repblica,
que era apoiado por segmentos mais esquerda do espectro.
980
981
Idem, p. 304.
Autonomia.indd 372 26/10/2011 14:03:53
373
EXAME COMPARATIVO
Uma vez no governo, Jnio Quadros manteve suas ideias. Ops-se,
juntamente com o Mxico, Argentina e outros, a tentativas de ao
coletiva contra Cuba. Apesar de presses internas, tambm continuou
frme na defesa da autodeterminao cubana, tendo inclusive condecorado
Che Guevara.
Seu governo tambm tentou unir a Amrica Latina e principalmente
os trs grandes (Brasil, Mxico e Argentina) em torno da defesa dos
princpios de autodeterminao e no interveno opondo-se a iniciativas
centro-americanas de ao contra Castro. Reiterou, outrossim, suas
posies quando da invaso da Baa dos Porcos, em abril de 1961 e
apoiou a iniciativa mexicana na ONU de propor uma investigao sobre
o incidente
982
.
A poltica do governo Jnio Quadros consistia basicamente em criar
um cordo sanitrio para conter a subverso e expanso do socialismo
na regio. Mas ao mesmo tempo buscar contemporizar com Cuba para
no for-la a aderir ao sistema sovitico. Essa frmula, conhecida
como a fnlandizao de Cuba, pretendia oferecer quele pas o direito
de escolher sua orientao poltica, mas no o de se alinhar militarmente
a um poder extracontinental
983
.
O episdio da condecorao de Che Guevara, em 19 de agosto,
constituiu um dos ltimos atos do governo. Guevara visitou a Argentina
e o Brasil depois de se recusar a assinar a Carta de Punta del Este, que
formalizou a criao da Aliana para o Progresso. Pretendia Guevara
agradecer o apoio dos dois pases a Cuba.
O ato provocou crticas violentas na imprensa, congresso, militares
e membros da Igreja Catlica. A atitude de Quadros parece ter sido
mal interpretada, uma vez que o tratamento dado a Guevara foi muito
discreto
984
.
O regime parlamentarista de Joo Goulart adotou a mesma posio
do governo anterior. Nesse sentido, procurou manter Cuba dentro do
sistema interamericano, apesar de que a essa poca mais de doze pases
da Amrica Latina e Caribe j haviam rompido relaes diplomticas
com a ilha.
982
Ibidem, p. 315.
983
Ibidem, p. 318.
984
Ibidem, p. 323.
Autonomia.indd 373 26/10/2011 14:03:53
374
A expulso de Cuba da OEA causou uma grave crise no governo,
ante a frme oposio brasileira a qualquer frmula intervencionista
apresentada pelos norte-americanos. O governo Goulart defendeu
ativamente na reunio de Chanceleres em Punta del Este, em janeiro
de 1962, uma poltica de coexistncia que evitasse uma aproximao
cubana ainda maior com a URSS. Foi derrotado, pois Cuba acabou sendo
excluda da OEA, mas San Tiago Dantas viu como uma vitria o fato de
ter conseguido evitar a imposio de sanes, como queriam os Estados
Unidos da Amrica.
A posio do governo brasileiro foi atacada pela imprensa
conservadora, que deu nfase s demandas dos militares argentinos para
que o Presidente Frondizi mudasse o voto de seu pas. Vrios membros do
PSD, inclusive o ex-Presidente Kubitschek, atacaram a poltica brasileira,
mas acabaram cedendo. San Tiago Dantas foi televiso e Cmara de
Deputados para explicar a posio brasileira. Ele acabou tambm sendo
objeto de uma moo de censura, que s acabou sendo considerada em
maio e foi derrotada por 131 votos contra 44
985
.
Alm das crticas, houve tambm vrias manifestaes espontneas de
apoio e uma pesquisa de opinio pblica no Estado da Guanabara indicou
que a maior parte favorecia uma posio brasileira de neutralidade. Essa
talvez tenha sido a conferncia que mais mobilizou a opinio pblica
brasileira
986
.
A Conferncia tambm teve repercusso em outros pases da
Amrica Latina. Com efeito, pressionado pelos militares, Frondizi acabou
rompendo com Cuba pouco depois e Arosemena Monroy, do Equador,
tambm lhe seguiu, em maio
987
.
Por ocasio da crise dos msseis, o governo Joo Goulart apoiou
o bloqueio norte-americano, mas ops-se a uma interveno militar.
Defendeu a posio de que era legtimo o armamento defensivo cubano,
mas no o ofensivo.
Em fns de outubro, o governo enviou o General Albino Silva, Chefe
da Casa Militar para oferecer seus bons ofcios e tentar mediar as partes
em confito. Sua misso foi cercada de mistrio e, aps conversar com
Castro e com o Secretrio-Geral da ONU, Albino retornou ao Brasil. Os
985
Ibidem, p. 335.
986
Ibidem, p. 333.
987
Autonomia.indd 374 26/10/2011 14:03:53
375
EXAME COMPARATIVO
conservadores criticaram tambm a misso, dizendo que, ante a ameaa
dos msseis soviticos, o pas deveria ser totalmente solidrio aos Estados
Unidos e nem sequer pensar em mediao
988
.
Depois dessa crise, a controvrsia interna sobre Cuba reduziu-se
bastante, reacendendo brevemente quando, em maro de 1963, a esquerda
tentou patrocinar um Congresso de Solidariedade ao pas no Rio de
Janeiro. Como o Governador da Guanabara o proibira, o Congresso
acabou sendo realizado em Niteri.
No perodo Geisel, o pragmatismo responsvel procurou afastar as
desconfanas dos demais pases latino-americanos quanto a interesses
sub-hegemnicos do Brasil, as quais haviam sido levantadas em vista
da proximidade brasileira com relao aos Estados Unidos da Amrica.
Nesse contexto, Geisel procurou mostrar que qualquer pretenso
hegemnica do Brasil encontraria grande resistncia dos pases vizinhos
e que a forma natural de infuncia do Brasil na regio seria o exemplo,
o que dissolve a perspectiva do poder e supe relaes igualitrias
989
.
Na opo latino-americana do Governo Geisel fcou claro que o
Brasil queria deixar de lado as questes ideolgicas e dava prevalncia
a fatores econmicos. Pretendia tambm eliminar as suspiccias que
uma relao muito prxima com os Estados Unidos da Amrica haviam
levantado no continente.
Para tanto, procurou mostrar que, no seu entender, a cooperao
era muito necessria para enfrentar os problemas internacionais.
Nesse contexto, o governo brasileiro aproximou-se de governos com
caractersticas muito diferentes das suas, como os governos democrticos
da Venezuela e Colmbia e a Junta militar de esquerda do Peru.
Como na poca da Poltica Externa Independente, o Governo Geisel
atribuiu a maior prioridade na Amrica Latina s relaes com o Cone
Sul. Mas ao contrrio dela, durante o Pragmatismo Responsvel, as
relaes Brasil-Argentina foram muito ambivalentes.
O Ministro das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira havia
sido o Embaixador brasileiro na Argentina durante muito tempo. Tinha,
inclusive, tendo em vista os laos que desenvolvera, um interesse especial
na aproximao com aquele pas, considerando que ambos possuam
responsabilidades especiais na Amrica do Sul.
988
989
Vide Fishlow, A. Flying Down to Rio.
Autonomia.indd 375 26/10/2011 14:03:53
376
Contudo, as condies nos dois pases no foram favorveis para a
realizao do sonho de Silveira. Quando Geisel chegou ao poder, Juan
Domingo Pern estava de volta Argentina e a instabilidade poltica e
econmica do pas desagradavam profundamente ao Brasil.
Quando os militares ocuparam o governo na Argentina, em 1976,
a nova junta props uma estratgia que guardava semelhana com a
brasileira, baseada no binmio segurana e desenvolvimento. Mas nem
assim as relaes melhoraram.
Tal se deu principalmente porque havia mais uma vez um
descompasso entre a situao poltica de cada um dos pases. A Argentina
estava lutando sua guerra suja, enquanto o Brasil estava comeando a
se abrir politicamente
990
.
Mais que as diferenas no momento poltico, porm, a principal
difculdade nas relaes bilaterais teve que ver com a construo da
hidreltrica de Itaipu, entre o Brasil e o Paraguai.
A pujana da economia brasileira e a intensifcao das relaes do
Brasil com o Paraguai haviam despertado suspeitas na Argentina e a
questo da integrao da Bacia do Prata, e principalmente a construo
de hidreltricas na regio provocara desconfanas. Quando o Brasil e
o Paraguai decidiram construir a maior usina hidreltrica do mundo em
sua fronteira, a Argentina imediatamente protestou.
A Argentina temia que a construo de Itaipu, tal como defnida,
ameaaria a navegao do Rio Paran e inviabilizaria o projeto de
construo da hidreltrica de Corpus, na fronteira entre a Argentina e
o Paraguai. Alm disso, a Argentina defendia a consulta prvia, com a
possibilidade do pas a jusante examinar as modifcaes tcnicas da
usina e at mesmo modifc-las.
O problema teve repercusses nas relaes do Brasil com outros
pases, inclusive as multilaterais. A Argentina levou o caso ONU
e vrios pases africanos, por exemplo, apoiaram a tese argentina de
consulta prvia.
A partir de 1977, porm, inclusive devido aos problemas com os
Estados Unidos, que haviam cortado a assistncia militar com o Brasil
e os demais pases da Amrica Latina, o Brasil e a Argentina procuraram
evitar que a crise se agravasse e procuraram negociar
991
.
990
991
Autonomia.indd 376 26/10/2011 14:03:53
377
EXAME COMPARATIVO
As negociaes tripartites fnalmente iniciadas prolongaram-se por
vrios meses. O Brasil prometeu tomar precaues especiais para evitar
danos a jusante e o nmero de turbinas a serem instaladas foi defnido.
Mas o acordo fnal s foi concludo em outubro de 1979, j no Governo
Figueiredo, quando enfm as relaes com a Argentina comearam a
melhorar.
As relaes com os outros pases da regio, contudo, registraram
grande progresso. Alm do Paraguai, o Governo Geisel procurou
aproximar-se ademais do Uruguai e da Bolvia, que, como o
Paraguai, tambm desenvolveram uma poltica pendular na relao
com o Brasil e a Argentina. Uma aproximao com o Chile, com
os pases Amaznicos (alm da Bolvia, principalmente o Peru,
Equador, Colmbia e Venezuela) e com o Mxico foi tambm
empreendida.
Esses esforos levaram a uma aproximao com a Amrica Latina
muito maior do que a lograda durante a poca da poltica externa
independente, no obstante a grande semelhana nos discursos. Data
dessa poca a cooperao com os pases da Amaznia, que ser
examinada mais abaixo.
Com relao a Cuba, porm, a posio do governo Jnio-Jango diferiu
profundamente da do governo Geisel. Talvez por razes ideolgicas, e
principalmente pela vontade de mostrar independncia com relao aos
Estados Unidos da Amrica, embora tambm pelo desejo de defender
o princpio da autodeterminao, o governo brasileiro mostrou muita
simpatia pela questo cubana poca da poltica externa independente.
J no governo Geisel, o Brasil manteve uma posio distante, muito
diferente da atitude que desenvolveu com relao a outros pases
socialistas, como a China, com que reatou relaes, ou como os pases
africanos de expresso portuguesa.
Relaes com a frica
A aproximao com a frica foi tambm um grande ponto de
convergncia entre a poltica externa independente e o pragmatismo
responsvel. Entretanto, existiu uma diferena bsica: a poltica externa
independente retomou as relaes com a frica, enquanto o pragmatismo
responsvel apenas as intensifcou.
Autonomia.indd 377 26/10/2011 14:03:53
378
Com efeito, a poltica externa independente marcou um novo
perodo, depois de um longo afastamento que comeara pouco depois
da independncia do Brasil. Enquanto isso, o pragmatismo responsvel
promoveu uma reaproximao em novas bases, depois de um tempo,
ainda que breve, de relativo esfriamento.
A PEI representou uma mudana substancial na poltica externa
brasileira para a frica. Com efeito, o Brasil estivera muito ligado ao
continente africano durante o perodo colonial, no s por causa do trfco
de escravos, mas tambm pelo comrcio e pela infuncia de escravos
libertos que retornaram ao Continente Negro.
Com a independncia, os contatos com a frica foram cada vez mais
bloqueados por Portugal, que passou a servir de intermedirio nessas
relaes. A reaproximao iniciou-se timidamente no fm da dcada de
quarenta, mas a poltica externa independente modifcou estruturalmente
essa tendncia, introduzindo um novo tipo de relao.
Jnio Quadros lanou a nova poltica como um instrumento contra
o colonialismo e o racismo, defendendo a autodeterminao dos povos
africanos. Viu-a como um pequeno pagamento da imensa dvida que o
Brasil tinha para com o povo africano e deu maior nfase aos campos
poltico e cultural.
A poltica africana constituiu um dos princpios centrais da PEI.
Representou uma mudana importante depois de vrios anos de apoio
Frana e a Portugal, principalmente no caso da Arglia e Angola.
No caso da Arglia, o Brasil se abstivera quando a Assembleia Geral
da ONU adotou a resoluo n 1573, de dezembro de 1960, que instara
autodeterminao daquele pas. No caso de Angola, os laos entre o
Brasil e Portugal estavam formalizados em um Tratado de Amizade e
Consulta, de 1953, que previa a consulta regular em questes de interesse
mtuo e comprometia o Brasil na defesa da poltica colonial portuguesa
992
.
Como os circuitos polticos estavam bloqueados por todo esse
histrico e no era possvel ao Brasil prover assistncia econmica
e tcnica, Jnio procurou enfatizar as afnidades tnicas, histricas e
culturais entre a frica e o Brasil, que foram a base principal das relaes
entre ambos durante a poltica externa independente. Jnio pretendia
funcionar como uma ponte entre a frica e o Ocidente, buscando atrair os
992
Autonomia.indd 378 26/10/2011 14:03:53
379
EXAME COMPARATIVO
novos pases para a democracia e afast-los da infuncia do comunismo
sovitico
993
.
A viso culturalista buscava acentuar a identidade cultural, tentando
integrar a herana ocidental e africana e buscando transformar o Brasil
em um elo entre as grandes potncias e o mundo afro-asitico. Uma das
primeiras iniciativas do governo Quadros foi, por conseguinte criao,
em abril de 1961, de um Instituto de Estudos Afro-Asiticos.
Alm dessa viso, tambm havia a tentativa de desenvolver uma
aliana para enfrentar conjuntamente o baixo preo internacional das
matrias-primas. Tambm pretendia o Brasil discutir com a frica a
questo do protecionismo do Mercado Comum Europeu com relao
aos produtos tropicais brasileiros.
A poltica de Jnio concentrou-se na parte ocidental e atlntica do
continente, onde foram tomadas vrias iniciativas. Novas embaixadas
e consulados foram criados, embora somente tenham sido instaladas as
embaixadas no Senegal e em Gana, alm da Tunsia e Marrocos, e surgiu
no Itamaraty um setor responsvel pela poltica africana.
Jnio tambm reduziu os salrios dos diplomatas, utilizando metade
da economia em bolsas para estudantes africanos em vrias reas
consideradas prioritrias para naes novas. Apoiou ademais os trabalhos
do Centro de Estudos Afro-Orientais, em Salvador, que j comeara um
intercmbio de professores em 1959.
Jnio pretendia difundir a cultura brasileira na frica, e apresentar
o Brasil como um sucesso de integrao racial e como um exemplo
de civilizao tropical. Enviou misses frica, promoveu atos de
aproximao e enviou o primeiro embaixador negro ao continente.
O governo Joo Goulart, por sua vez, no introduziu iniciativas novas
com relao frica. Mas a aproximao com o continente africano j
havia ganhado impulso e o intercmbio, principalmente na rea cultural,
continuou a aumentar, embora tenha arrefecido um pouco depois de
setembro de 1962.
As relaes com a frica desenvolveram-se bastante em
consequncia, tanto no mbito bilateral quanto multilateral. Tambm
encontraram uma resposta positiva no que tange s iniciativas de pases
africanos com relao ao Brasil.
993
Autonomia.indd 379 26/10/2011 14:03:53
380
Contudo, no campo econmico e comercial elas permaneceram muito
limitadas, uma vez que as exportaes brasileiras cresceram em mdia
apenas de US$ 13.9 milhes no perodo de 1958 a 1962 para US$ 20.5
milhes de 1963 a 1965
994
.
A atuao brasileira tambm encontrou seu limite nas relaes com
a frica, principalmente no mbito da Organizao das Naes Unidas.
Jnio acabou cedendo ao lobby portugus e a presses internas e manteve
as ligaes especiais com Portugal.
As afnidades tnicas e culturais com Portugal acabaram imprimindo
poltica africana uma ambivalncia que colocou limites posio
brasileira com relao ao colonialismo, principalmente na questo de
Angola. Jnio viu-se no meio de duas correntes, uma conservadora, que
defendia os interesses pr-ocidente contra o neutralismo e aliou-se ao
lobby portugus, e outra que congregava os segmentos nacionalistas e
favorecia a independncia de Angola.
Na prtica, a primeira das correntes logrou colocar um freio na
poltica africana. As iniciativas para denunciar o Tratado de Amizade e
Consulta com Portugal foram frustradas e o Brasil acabou abstendo-se na
maior parte dos casos discutidos na ONU, principalmente na questo de
Angola, o que difcultou as relaes com o continente negro no mbito
multilateral global.
Sua condenao do apartheid na frica do Sul, embora demasiado
genrica, seguiu porm a nova linha de poltica externa, apoiando as
aspiraes africanas. Com relao ao Congo, o Governo brasileiro teve
uma atitude muito ativa. Condenou o colonialismo belga, protestou contra
o assassinato de Patrice Lumumba e props um plano de ao para as
Naes Unidas no confito.
O Brasil tambm aumentou sua participao em conferncias
africanas ou afro-asiticas. Enviou por exemplo observadores Segunda
Sesso da Comisso Econmica para a frica, em Adis Abeba, e
Conferncia dos Estados Africanos, em Casablanca.
O Governo Geisel foi muito alm de Jnio e Jango nas relaes
com a frica. bem verdade que uma comparao entre os respectivos
antecedentes explica em parte essa diferena: o Governo Mdici j
introduzira na poltica externa brasileira uma opo africana, a qual
foi apenas consolidada pelo pragmatismo responsvel, enquanto no
994
Autonomia.indd 380 26/10/2011 14:03:53
381
EXAME COMPARATIVO
Governo de Juscelino Kubitschek as relaes com a frica ainda eram
muito distantes.
As noes de cultura e histria comum, bem como o projeto
nacional-desenvolvimentista, estiveram presentes nos dois perodos.
A condenao ao colonialismo, embora comum aos dois momentos,
foi muito mais forte no segundo, quando este j atingia seus estertores.
Dois outros traos importantes, aparecem contudo marcadamente no
segundo perodo, embora estejam praticamente ausentes no primeiro: a
busca de novos mercados para produtos e servios brasileiros e o interesse
no aumento da infuncia brasileira no Atlntico Sul.
O Governo Geisel levou mais adiante a ideia de aproximao com a
frica. Foram criadas vrias embaixadas novas, muitas no cumulativas
e se sucederam as visitas de parte a parte.
Alm disso, em um passo sem precedentes, foram estabelecidos
contatos com o Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA),
de Agostinho Neto, que disputava o poder com a Frente Nacional de
Libertao (FNL), de Holden Roberto, sustentada pelos Estados Unidos
e pela China, e a UNITA, de Jonas Savimbi, que recebia o suporte da
frica do Sul. O movimento, o nico dos trs que possua ligaes com
a cultura luso-brasileira, foi reconhecido pelo Brasil, juntamente com
Cuba e a Unio Sovitica
995
.
Ao contrrio da poltica externa independente, porm, as relaes
econmico-comerciais constituram-se no ponto central das relaes
do Brasil com a frica Negra. Os produtos manufaturados, servios
e tecnologia brasileiros encontraram um novo mercado na frica e o
Brasil aumentou grandemente a compra de produtos minerais, sobretudo
o petrleo. E o Brasil procurou mostrar-se como alternativa de mercado,
em substituio aos Estados Unidos e Europa Ocidental, que se haviam
desgastado com polticas imperialistas
996
.
O mundo havia mudado muito entre os dois momentos. E tais
mudanas contriburam para o estreitamento das relaes entre o Brasil
e a frica, principalmente a crise do petrleo e a Revoluo dos Cravos.
A crise do petrleo tornou premente a reestruturao das relaes
internacionais brasileiras, dando primazia questo econmica sobre
a ideolgica. A Revoluo dos Cravos tornou possvel ao Brasil apoiar
995
996
Idem, p. 229.
Autonomia.indd 381 26/10/2011 14:03:53
382
a independncia das colnias portuguesas sem romper os laos com a
metrpole.
No obstante, o Brasil tomou iniciativas inovadoras, apesar de
algumas resistncias internas. Reconheceu a independncia de Guin
Bissau antes de Portugal e o governo da FRELIMO em Moambique e
do MPLA em Angola, juntamente com Cuba e a Unio Sovitica antes
dos demais pases ocidentais.
Passou tambm a condenar veementemente o apartheid e reduziu
suas relaes com a frica do Sul. No obstante, elevou, ao mesmo
tempo, a Legao em Pretria ao status de Embaixada.
Do ponto de vista poltico-estratgico, preocupava o Brasil a
tendncia dos pases negros a apoiarem a Argentina na questo dos
projetos hidreltricos e havia interesse em reverter essa situao. Alm
disso, pretendia o Brasil aumentar sua infuncia no Atlntico Sul, para
neutralizar, pelo menos em parte, a crescente proximidade sovitica com
os pases africanos da regio. Ainda assim, o governo Geisel recusou-se a
aceitar a frica do Sul como parceiro em um pacto de defesa para a regio.
No que tange s relaes econmico-comerciais, o protecionismo do
mundo desenvolvido contribuiu para que o Brasil adotasse uma poltica
mais agressiva para diversifcar seus mercados. A frica mostrou-se um
mercado promissor para nosso pas. Alguns pases, entre eles, ao lado
da Arglia, a Nigria, o Gabo e Angola surgiram como importantes
supridores de petrleo.
A princpio defcitrio no comrcio com a frica, o Brasil logo
inverteu essa situao, montando mecanismos comerciais, oferecendo
fnanciamentos e melhorando suas ligaes martimas e areas com o
continente negro.
Alm da Arglia, a Nigria e depois Angola, tornaram-se os
principais parceiros comerciais do Brasil na frica. A frica do Sul,
em contraposio, passou do parceiro mais signifcativo a um parceiro
secundrio.
Ao contrrio da poltica externa independente, durante o perodo
Geisel, o comrcio exterior do Brasil com a frica expandiu-se
excepcionalmente. Alm disso, houve toda uma modifcao da pauta
de exportaes do Brasil, que passou de exportador de produtos
primrios a vendedor de produtos manufaturados. A venda de servios
e a transferncia de tecnologia tambm registraram grande progresso.
Autonomia.indd 382 26/10/2011 14:03:53
383
EXAME COMPARATIVO
Relaes com a sia
Entre os pases em desenvolvimento da sia, a China foi o nico
com o qual houve maior aproximao bilateral nos dois momentos.
Tambm a ndia transformou-se, muito mais na poca do pragmatismo
responsvel, embora tambm durante a poltica externa independente,
em um importante parceiro nas negociaes multilaterais. Durante o
governo Geisel tambm se intensifcaram as relaes com outros pases
em desenvolvimento da regio.
No caso da China, e muito embora uma pesquisa de opinio feita
no incio de 1961 mostrasse que 74 % da populao era favorvel
retomada das relaes diplomticas
997
, a aproximao promovida pela
poltica externa independente foi bastante tmida.
No primeiro ms de governo, Afonso Arinos anunciou que o
Brasil votaria a favor de debater-se a admisso da China Comunista na
Organizao das Naes Unidas. No obstante, o Brasil acabou votando
contra as resolues propostas na ONU pela Unio Sovitica em 1961,
1962 e 1963, que dariam o assento da China Nacionalista no Conselho
de Segurana Repblica Popular da China
998
.
Mesmo os esforos para desenvolver as relaes comerciais no
tiveram resultados signifcativos. Uma misso comercial chinesa visitou
o Brasil em maio de 1961 e uma misso brasileira, chefada pelo Vice-
-Presidente Joo Goulart, foi China em agosto. Atendendo a um pedido
chins de 1962, uma exposio comercial e industrial chinesa foi instalada
em Niteri. Mas ela foi interrompida bruscamente depois do golpe militar
e nove chineses a ela ligados foram presos sob a suspeita de subverso
999
.
Na poca de Geisel, porm, a aproximao foi bastante maior,
com contatos comerciais de monta e o restabelecimento de relaes
diplomticas em agosto de 1974. O fato de a China representar um grande
mercado potencial e um acesso a fontes de energia ajudou a reduzir as
presses da linha dura contrrias ao reatamento de relaes.
O intercmbio comercial bilateral desenvolveu-se bastante. O Brasil
passou a exportar produtos de base, bens manufaturados, tecnologia e
servios. J a China exportou petrleo, carvo e produtos farmacuticos.
997
998
999
Idem.
Autonomia.indd 383 26/10/2011 14:03:53
384
Relaes com o Oriente Mdio
As relaes com o Oriente Mdio foram muito diferentes nos dois
perodos. Durante a poltica externa independente elas foram praticamente
inexistentes, enquanto durante o pragmatismo responsvel adquiriram
grande importncia.
Isso se deve, sobretudo, ao grande aumento dos preos internacionais
do petrleo, que contribuiu para enriquecer vrios pases da regio
praticamente da noite para o dia.
O Brasil tinha trunfos importantes para desenvolver as relaes
com esses pases e fornecer-lhes todo tipo de mercadorias, inclusive
armamentos. Com efeito, eles estavam em confito com os Estados
Unidos por causa de Israel e tinham difculdades com a Europa Ocidental,
principalmente a Gr Bretanha e a Frana, por seu passado colonial.

Relaes Multilaterais

Atuao em foros globais
A participao brasileira em foros globais intensifcou-se muito tanto
durante a poltica externa independente quanto na poca do pragmatismo
responsvel. Em ambos os casos e principalmente no caso da primeira,
o Brasil buscou utilizar a Organizao das Naes Unidas como uma
maneira de equilibrar a infuncia dos Estados Unidos da Amrica na
Organizao dos Estados Americanos.
Durante a poltica externa independente, o Brasil criticou o
neocolonialismo, que impedia o desenvolvimento e a existncia de um
veto invisvel e um diretrio das grandes potncias, que impediam que
as Naes Unidas adotassem aes contra o subdesenvolvimento
1000
.
Nessa poca, o Brasil props a organizao de uma Conferncia sobre
Comrcio e Desenvolvimento e a reviso da Carta das Naes Unidas,
alm de pretender que 1/10 das despesas com armas fossem usadas para
a promoo do desenvolvimento.
Esse foi o momento da construo de novos instrumentos e
instituies multilaterais que comeara na dcada de cinquenta, com
a criao do GATT. Esse perodo prolongou-se por trs dcadas, com
1000
Ibidem, p. 283.
Autonomia.indd 384 26/10/2011 14:03:53
385
EXAME COMPARATIVO
o surgimento da UNCTAD e da UNIDO, alm de outros foros, que
objetivavam uma nova insero dos pases em desenvolvimento na
economia mundial e culminou com a tentativa de uma nova ordem
econmica internacional
1001
.
Tambm tiveram grande nfase as questes de desarmamento,
participando o Brasil da Comisso de Desarmamento como um dos oito
membros no alinhados (alm da Birmnia, Etipia, ndia, Mxico,
Nigria, Sucia e Repblica rabe Unida) a partir de 1962
1002
.
Ainda no mbito da ONU, o Brasil via-se como um lder dos pases
mdios e pequenos e, em setembro de 1961, quando os soviticos pediram
a renncia do Secretrio-Geral, Dag Hammarskjld, o Brasil trabalhou
ativamente para que Vasco Leito da Cunha ou, mais tarde, San Tiago
Dantas fosse eleito Secretrio-Geral, esperando obter o apoio dos pases
socialistas e neutralistas
1003
.
Juntamente com o Mxico, o Brasil desenvolveu, outrossim, esforos
para tornar a Amrica Latina livre de armas nucleares. Uma declarao
conjunta foi concluda em abril de 1963, mas as negociaes para um
acordo somente comearam na cidade do Mxico, j em novembro de
1964
1004
.
Participou ademais ativamente da concluso do Acordo Internacional
do Caf e dos esforos para concluir um Acordo Internacional do Cacau.
Ambos visavam a coordenar as posies dos produtores para buscar
conseguir preos melhores e mais estveis para esses produtos, ante
a resistncia dos consumidores no sentido de estabelecer controles
internacionais do mercado de produtos de base.
Com relao ao cacau, os esforos brasileiros levaram criao
de um comit especial de estabilizao no mbito de reunies da FAO,
juntamente com Gana e a Nigria. A aproximao dos produtores levou
a iniciativas no sentido de procurar manter os preos internacionais em
1961.
Quanto ao caf, uma Conferncia no Rio de Janeiro em junho/julho
de 1961 lanou as bases para uma nova cooperao entre o Brasil e os
produtores africanos. Essa cooperao foi fundamental na criao de
1001
Almeida, P. R., p. 272.
1002
1003
Idem, p. 377.
1004
Ibidem, p. 297.
Autonomia.indd 385 26/10/2011 14:03:53
386
uma nova Organizao Internacional do Caf, em agosto de 1962
1005
.
O acordo entrou em vigor em meados de julho de 1963
1006
.
O Brasil tambm enviou representantes como observadores ao
Encontro Preliminar da Conferncia dos No Alinhados no Cairo, em
junho de 1961, o que provocou crticas internas e a resistncia dos
Estados Unidos. Designou ademais representantes para a Conferncia
dos No Alinhados em Belgrado em 1962.
A presena do Brasil nessa Conferncia, que juntou lderes do
terceiro mundo como Tito, Nasser, Nehru e Nkrumah mostrou a inteno
do governo de Jnio Quadros de seguir uma poltica em que buscava
a aceitao da posio do Brasil entre os pases em desenvolvimento.
Mostrou tambm a crena de que o pas tinha mais em comum com
eles do que com os pases desenvolvidos
1007
.
Juntou-se igualmente aos pases em desenvolvimento para realizar a
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento. O
governo brasileiro teve uma participao muito ativa na preparao da
conferncia, concebida em termos de relaes Norte-Sul e considerada
o mais importante evento para os pases em desenvolvimento desde a
criao da ONU
1008
.
O Brasil teve um papel preponderante nos preparativos da
Conferncia em seus trs nveis: as reunies do Comit Preparatrio
da Conferncia (constitudo de 32 pases, seis dos quais da Amrica
Latina), reunies interamericanas e encontros no mbito da CEPAL.
Procurou, nesse sentido, trazer a Amrica Latina para as negociaes
e desenvolver uma posio comum antes de negociar com os Estados
Unidos da Amrica. A I Reunio da UNCTAD estava sendo realizada
quando houve o golpe militar no Brasil, o que acabou reduzindo em
muito nosso protagonismo na reunio.
Foram, ademais, desenvolvidas no perodo negociaes sobre uma
srie de temas complexos, entre eles sobre os direitos do mar, sobre o
sistema geral de preferncias, sobre cincia e tecnologia etc. (Introduo
de Celso Lafer, in Fonseca Jr., Ibid., p. 22)

1005
1006
Idem, p. 123.
1007
Ibidem, p. 102.
1008
Autonomia.indd 386 26/10/2011 14:03:53
387
EXAME COMPARATIVO
Atuao em foros regionais
Tanto na poltica externa independente como no pragmatismo
responsvel, houve tendncia a rejeitar-se a OEA como foro prioritrio
de atuao, dada a predominncia dos Estados Unidos. Em ambos os
casos, foi, por conseguinte dada preferncia a foros regionais em que
no participava a grande potncia do Norte.
Durante a poltica externa independente, foi dada maior ateno
ALADI, que fora estabelecida em 1960. Assim, durante a visita de Joo
Goulart ao Chile, os dois Presidentes convocaram uma Conferncia
especial de Ministros das Relaes Exteriores para criar um instrumento
permanente de coordenao de polticas e acelerar a integrao
econmica da regio. A Conferncia, contudo, s acabou sendo realizada
em novembro de 1965
1009
.
J durante o pragmatismo responsvel, o Brasil participou da criao
do Sistema Econmico Latino Americano (SELA), por iniciativa do
Mxico e da Venezuela. Tambm tomou frente a concluso do Tratado
de Cooperao Amaznica, que se revestiu de um carter poltico, embora
seu objetivo principal fosse promover a integrao fsica da regio.
Durante a celebrao do Tratado, Geisel atacou indiretamente os
Estados Unidos, dizendo que o vcuo econmico da regio e os escassos
recursos dos pases amaznicos alimentaram desgnios ostensivos ou
disfarados de penetrao e domnio
1010
.
Tanto o perodo da PEI quanto o pragmatismo responsvel
correspondem ao que foi denominado fase romntica das polticas
de integrao regional. Em ambas predominou um voluntarismo,
caracterizado por declaraes retricas que nem sempre consideravam
as circunstncias prevalecentes em cada pas. Nesse contexto, foram
negociados dois Tratados de Montevidu, um em 1960, pouco antes da
posse de Jnio Quadros, e outro em 1980, pouco depois da sada de Geisel.
Os cenrios em que foram negociados os dois acordos so muito
distintos. No fnal da dcada de cinquenta, a Amrica Latina estava
em plena fase de reduo da taxa de crescimento, depois de acumular
reservas com as exportaes na Guerra da Coreia. Em vista disso, as
1009
Idem, p. 349,
1010
Autonomia.indd 387 26/10/2011 14:03:53
388
ideias difundidas pelos tcnicos da CEPAL, liderados por Prebisch,
comearam a ter cada vez mais efeito
1011
.
Os Estados Unidos adotaram inicialmente uma atitude ambgua frente
integrao e somente em fns de 1961 defniram-se positivamente com
relao a ela. Durante o pragmatismo responsvel, contudo, a posio
norte-americana havia-se modifcado e no parece ter havido maiores
difculdades, muito embora iniciativas como o SELA no tenham contado
com a boa vontade daquele pas.
1011
Barbosa, R. O Brasil e a Integrao Regional: a ALALC e a ALADI (1960-1990) in Diplomacia
para o Desenvolvimento, pp. 135 a 148.
Autonomia.indd 388 26/10/2011 14:03:53
389
Concluso
O presente trabalho teve trs objetivos centrais: descrever a poltica
externa independente, estudar o pragmatismo responsvel e comparar
essas duas polticas externas. Foi, em consequncia, dividido em trs
partes, cada uma das quais procurou cumprir um desses objetivos.
A opo de descrever separadamente e de maneira mais pormenorizada
o ambiente e o traado e implementao de cada uma das duas polticas
externas, nas Partes I e II, ao invs de examin-las conjuntamente
desde o incio, viu-se justifcada. Assim fcou mais fcil destacar as
especifcidades de cada uma, para alm das aparentes e muitas vezes
bvias semelhanas e diferenas.
A comparao entre as duas polticas, que se seguiu na Parte III, objetivou
examinar, j em conjunto, seus pontos de convergncia e divergncia, tanto
no que tange ao ambiente, quanto ao discurso e implementao. Tambm
buscou verifcar em que medida era verdadeiro um paradoxo evidente a
partir de um exame superfcial: dois momentos internos e externos muito
diferentes produziram polticas externas muito semelhantes.
Se por um lado encontrou e examinou elementos que tenderam a
confrmar tal paradoxo, levantou, por outro lado, muitos pontos que o
desmentiram ou pelo menos o relativizaram. Nem a situaes interna e
externa foram to diferentes nem as polticas externas to semelhantes
quanto parecem a princpio.
Autonomia.indd 389 26/10/2011 14:03:53
390
Com efeito, muito embora diversos, h certos pontos em comum
entre os momentos interno e externo. Tais pontos podem explicar vrias
das afnidades entre as duas polticas externas estudadas.
Internamente, ambas foram adotadas em momentos em que perodos de
crescimento econmico anteriores haviam aumentado muito as expectativas
com relao posio do Brasil no mundo. Em ambos seguiram-se crises
que, embora de origens diferentes predominantemente endgena durante
a poltica externa independente e exgena no caso do pragmatismo
responsvel levaram os governantes a buscar novas maneiras de manter
ou retomar o desenvolvimento econmico.
Externamente, tambm houve situaes de grandes mudanas. No
caso da PEI, a descolonizao havia feito surgir uma srie de novos pases,
que procuravam um espao no cenrio internacional, adotando posies
mais independentes, e cujos votos passaram a contar na Assembleia Geral
da ONU. Quanto ao pragmatismo responsvel, a presena econmica
norte-americana havia-se reduzido, tanto pela recuperao econmica de
pases centrais da Europa Ocidental, alm do Japo, quanto pelo desafo
representado pela OPEP. Em consequncia, novas polticas externas mais
autnomas surgiram em vrios quadrantes do mundo.
Embora semelhantes entre si, as duas polticas externas tambm
guardam similaridades com relao a polticas anteriores, principalmente
no que tange aos esforos de autonomia e de multilateralizao das
relaes externas do pas. Tais similaridades aproximam em consequncia
as duas polticas estudadas de outras de perodos anteriores ou situados
entre elas, revelando assim a existncia de alguns traos comuns poltica
externa brasileira como um todo.
Essa constatao se por um lado relativiza as semelhanas entre
as duas polticas, por outro lado confirma um trao anunciado na
introduo ao presente trabalho. A poltica externa brasileira foi marcada
pela continuidade, mas sofreu variaes de uma amplitude por vezes
surpreendente.
Contudo, e no obstante as semelhanas com outros perodos, a
poltica externa independente e o pragmatismo responsvel foram muito
diferentes das demais polticas externas adotadas pelo Brasil. Ambas
possuem uma caracterstica comum que as torna nicas: a tentativa
de buscar uma maior autonomia no mbito externo, com base na
universalizao possvel das relaes internacionais do Brasil.
Autonomia.indd 390 26/10/2011 14:03:53
391
CONCLUSO
Embora semelhantes entre si, as polticas estudadas possuem tambm
aspectos bastante diferentes, tanto no discurso quanto principalmente
na implementao. Apenas guisa de exemplo, embora ambas tenham
buscado universalizar a poltica externa brasileira, no caso da poltica
externa independente, as relaes diplomticas com a China no foram
retomadas e o aumento da cooperao com a frica esbarrou na posio
brasileira de pouca resistncia ao colonialismo portugus. Enquanto isso,
no pragmatismo responsvel, o Brasil no voltou atrs no rompimento
com Cuba e as relaes com a Argentina foram difcultadas pelo diferendo
relativo a Itaipu.
O presente trabalho buscou, por um lado, analisar essas
semelhanas e entender a razo de sua existncia: por que polticas
externas mais autnomas e universalizantes surgiram naqueles
momentos especfcos? Procurou tambm explicitar as diferenas e
entender suas causas mais profundas: que diferenas existem entre
as duas polticas e por qu?
A anlise foi iniciada, tanto na primeira quanto na segunda parte, pelo
exame do ambiente de cada poltica e, na terceira parte, pela comparao
entre eles. Assim, foram examinados na Parte I e II e depois comparados
na Parte III os antecedentes, a situao interna, a insero brasileira e a
situao internacional em cada um dos momentos.
Como se pde ver, os antecedentes so diferentes. Antes da poltica
externa independente, no houvera uma poltica externa que buscasse
maior autonomia atravs da universalizao. Contudo, vrios dos traos
da poltica externa adotada por Jnio Quadros e continuada por Joo
Goulart j apareceram em momentos anteriores.
Com efeito, a histria da poltica externa brasileira registra diversas
outras tentativas de exercer uma maior independncia com relao
potncia dominante, sobretudo na poca do Baro do Rio Branco,
Juscelino Kubitschek e nos dois governos de Getlio Vargas. Tambm
existiram esforos anteriores no sentido de aumentar a participao
em foros internacionais globais, tanto na Liga das Naes quanto na
Organizao das Naes Unidas, o que constituiu um primeiro passo
para a universalizao da poltica externa.
No caso do pragmatismo responsvel, os antecedentes so mais
numerosos. Por um lado, a prpria poltica externa independente havia
aberto caminho para vrias das iniciativas adotadas no governo Geisel.
Autonomia.indd 391 26/10/2011 14:03:53
392
Por outro lado, os governos Costa e Silva e Mdici haviam adotado
polticas mais independentes e universalizantes.
O Governo Castello Branco, com seu retorno ao alinhamento
automtico com os Estados Unidos, representou apenas uma breve ruptura
com relao a tendncias j presentes muito antes na poltica externa
brasileira, a maior parte delas desde 1930 e vrias desde 1945. Essas
tendncias foram desenvolvidas de maneira mais ampla e sistemtica pela
poltica externa independente e atingiram a seu apogeu no pragmatismo
responsvel.
Os antecedentes de autonomia e de esforos de multilateralizao
da poltica externa tiveram um papel considervel no traado e
implementao das duas polticas estudadas. Eles foram o ponto de
partida de cada uma delas, inclusive porque a tradio brasileira sempre
foi a de evitar rupturas bruscas, privilegiando pelo menos alguma
continuidade, mesmo quando as variaes foram importantes.
O exame do ambiente de cada uma das polticas prosseguiu com a
anlise separada, nas Partes I e II, da situao interna em cada um desses
momentos. Seguiu-se a comparao entre elas na Parte III.
Como se pde ver, os momentos internos de cada uma das duas
polticas foram diversos. Possuram, porm, certos pontos em comum e
certas convergncias entre eles, nem sempre percebidas em uma primeira
anlise, que contriburam para explicar a adoo de tais polticas externas.
Durante a poltica externa independente prevaleceu o regime
democrtico. Tambm predominou na sociedade brasileira uma tendncia
de descentralizao poltica iniciada com a retomada da democracia
depois da ditadura de Getlio Vargas. Em consequncia, a tomada e
principalmente a implementao das decises por parte do Executivo,
mais ainda durante o breve interregno parlamentarista, dependia direta ou
indiretamente de uma srie de instncias tanto federais quanto estaduais.
Na poca do pragmatismo responsvel, o regime era autoritrio, no
obstante os esforos de abertura poltica. Na verdade, o governo Geisel
promoveu um incio de redemocratizao de maneira concentradora,
inclusive para vencer as resistncias internas provenientes da linha dura
militar. As instncias de deciso e implementao eram, portanto, bem
menos numerosas e a fora dos Estados da federao muito menor,
o que tendia a reduzir os obstculos entre a tomada de deciso e a
implementao da poltica.
Autonomia.indd 392 26/10/2011 14:03:54
393
CONCLUSO
Essas diferenas podem explicar os caminhos diversos para a adoo
de cada uma das duas polticas. A poltica externa independente nunca
constituiu um todo orgnico, o que talvez tenha contribudo para a
distncia entre seu discurso e implementao. Na verdade ela resultou
da infuncia sobre Jnio dos estudos do ISEB e da admirao que
ele nutria por lderes terceiro-mundistas como Nehru, Tito e Nasser.
Tambm obedeceu necessidade de aggiornamento da poltica externa,
depois das transformaes mundiais na poca, resultantes, sobretudo, da
independncia de uma srie de pases da frica e sia.
S mais tarde, j no governo Joo Goulart, a poltica externa
independente foi organizada como uma doutrina pelo Deputado San
Tiago Dantas, durante seu breve perodo como Chanceler. E estendida
por outro Chanceler, o Embaixador Arajo Castro.
J o pragmatismo responsvel nasceu mais ou menos inteiro, a partir
da viso de Azeredo da Silveira, com o apoio do Presidente Geisel, que,
ao contrrio de muitos militares brasileiros, j tivera uma experincia
internacional como Presidente da Petrobras. Silveira e Geisel souberam
aproveitar um momento favorvel s mudanas, devido crise do petrleo
e relativa perda de poder dos Estados Unidos da Amrica. Geisel
velou pessoalmente para que sua poltica externa fosse implementada e
encarregou-se de neutralizar a oposio a ela, vinda principalmente de
elementos da linha dura. Isso explica talvez a menor distncia entre
sua formulao e implementao.
As convergncias dos dois momentos internos esto relacionadas
com as foras profundas que levaram adoo de polticas externas
mais independentes. Entre essas foras, a mais poderosa foi certamente
o nacionalismo, principal motor de um maior desejo de autonomia com
relao potncia hegemnica. Agregue-se-lhe a autoconfana adquirida
em momentos anteriores de grande crescimento econmico e a vontade
de tornar a participao internacional do pas mais condizente com sua
nova situao.
Outra fora importante que contribuiu para o traado e a
implementao de ambas as polticas foi a necessidade de introduzir
modifcaes na poltica externa para promover o desenvolvimento
brasileiro. Em ambos os casos, o pas viu-se afetado por crises econmicas
que se seguiram ao crescimento acelerado e teve de buscar novas solues
para enfrentar seus problemas.
Autonomia.indd 393 26/10/2011 14:03:54
394
Mas essas semelhanas encerram tambm grandes diferenas.
Durante a poltica externa independente a crise era, sobretudo, interna.
Com efeito, aps o grande crescimento econmico ocorrido durante o
governo de Juscelino Kubistchek, o potencial de crescimento da economia
brasileira parecia haver chegado a seu limite, embora o mundo externo
e, sobretudo, os pases desenvolvidos continuassem a crescer.
Havia tambm um grande temor de que o modelo econmico adotado
estivesse esgotado e surgiu toda uma discusso em torno de qual seria o
melhor modelo para propiciar a retomada do crescimento da economia
brasileira. Como se viu, imperava poca um embate entre grupos que
defendiam o desenvolvimento associado e outros que propugnavam pelo
nacional-desenvolvimentismo. A poltica externa independente adotou
o segundo modelo.
No caso do pragmatismo responsvel, com o choque do petrleo, a
crise era predominantemente externa e sistmica, embora naturalmente
tivesse afetado a economia interna e ameaado pr fm ao grande boom
econmico que se verifcara no perodo Costa e Silva e, sobretudo,
Mdici. Alm disso, o embate anterior, embora prosseguisse, j estava
mitigado.
Por um lado, alguns dos defensores do nacional-desenvolvimentismo
haviam sido afastados e se reduzira a resistncia ao capital estrangeiro
como motor do desenvolvimento. Por outro lado, os adeptos do
desenvolvimento associado haviam-se decepcionado com os parcos
resultados obtidos durante o perodo de alinhamento automtico com
os Estados Unidos da Amrica, durante o governo de Castello Branco.
Alm disso, a estrutura da economia brasileira havia mudado
com o crescimento e a industrializao rpida, o que contribuiu para
o surgimento de um crescente contencioso comercial com os Estados
Unidos. Em consequncia, era necessrio descobrir novos parceiros. Era
tambm preciso desenvolver um modelo que aproveitasse os capitais
estrangeiros, tanto sob a forma de emprstimos quanto de investimentos
externos, ao mesmo tempo em que o Estado fosse habilitado a fornecer
os capitais para os setores em que o capital estrangeiro ou nacional no
se fzessem presentes.
Gerou-se em consequncia uma nova forma de nacional-
-desenvolvimentismo, diferente da anterior porque nela havia lugar
para um trip: capital estrangeiro, capital nacional e capital estatal. E
Autonomia.indd 394 26/10/2011 14:03:54
395
CONCLUSO
o pragmatismo responsvel funcionou como um elemento desse novo
modelo, em que se procurou eliminar o dfcit comercial surgido com a
crise do petrleo mediante a substituio das importaes e a promoo
de exportaes em mercados no tradicionais mais abertos ao produto
brasileiro, principalmente os dos pases em desenvolvimento.
Cada uma das polticas serviu tambm a objetivos diferentes. A
poltica externa independente registrou dois momentos diversos no que
tange poltica interna, que tiveram repercusses sobre a formulao e
mais ainda sobre a implementao da poltica externa brasileira.
No governo Jnio Quadros, a poltica externa foi um trunfo para o
governo, ajudando a aquietar certos segmentos que poderiam ter sido
mais vocais na oposio poltica interna. O governo de Jnio Quadros
fora eleito por uma maioria constituda de elementos da oposio ao
governo anterior, alm de setores da antiga situao, que preferiram
optar pelo candidato da UDN.
Em termos internos, Jnio adotou uma poltica econmica ortodoxa,
bem de acordo com os preceitos do FMI e mais ao gosto dos norte-
americanos. Ao mesmo tempo, porm, optou por colocar-lhe como
contraponto uma poltica externa inovadora, que recebeu crticas dos
aliados mais conservadores. A poltica externa independente atraiu, pois,
aliados internos mais progressistas e sua adoo pode ter tornado mais
fcil a implementao de medidas internas impopulares.
Contudo, as polticas errticas de Jnio Quadros acabaram
provocando perplexidade em seus aliados, os quais comearam a reforar
a oposio ao governo. Com isso, tambm aumentou a resistncia de
alguns segmentos antes seus aliados com relao poltica externa
independente.
H discusso sobre as razes que levaram Jnio Quadros renncia e
muitos autores acreditam que ela representou uma tentativa de retornar
Presidncia com poderes absolutos. As crticas poltica externa, sobretudo
a episdios como a condecorao de Che Guevara, tero contribudo para
sua atitude. Alm disso, na medida em que as polticas internas inicialmente
adotadas por Jnio, como a reforma cambial, trouxeram-lhe difculdades
para governar, ele se aproximou mais dos desenvolvimentistas, o que ter
contribudo para intensifcar essas crticas.
Enquanto isso, os adeptos do governo Joo Goulart situavam-se
mais esquerda do espectro e sua ascenso ao poder deu-se de
Autonomia.indd 395 26/10/2011 14:03:54
396
maneira traumtica. Foi inclusive necessria a criao de um sistema
parlamentarista para acomodar segmentos militares que se opunham
posse do novo Presidente.
No primeiro perodo de seu governo, Jango concentrou-se, em
consequncia, na tentativa de adquirir maiores poderes, com o retorno ao
sistema presidencialista. Tambm buscou ao mesmo tempo demonstrar
aos Estados Unidos da Amrica que suas iniciativas de reforma interna
e sua poltica externa independente no representavam uma ameaa para
a aliana do Brasil com aquele pas.
Preocupado com a situao interna, Jango acabou atuando muito
menos do que Jnio em questes internacionais e dando maior autonomia
a seus Ministros das Relaes Exteriores para se ocuparem do foro
externo. Tendeu inclusive a deixar-lhes o nus da defesa interna de
polticas adotadas externamente, como no caso da retomada das relaes
diplomticas com a Unio Sovitica e do rechao expulso de Cuba da
Organizao dos Estados Americanos.
O contraponto do governo anterior desapareceu. Com efeito,
enquanto a poltica externa constitua uma inovao com relao aos
momentos anteriores e procurava reforar a autonomia atravs da
universalizao, internamente o governo tambm tentava promover
reformas que atingiriam diretamente os interesses estabelecidos, tanto
domsticos quanto internacionais. E a poltica externa passou a ser um
nus para o governo
1012
.
No caso do pragmatismo responsvel, o contraponto reapareceu,
embora de maneira diferente. Internamente predominava um regime
autoritrio, que tolhia certas liberdades fundamentais, enquanto
externamente o governo defendia a democracia internacional e a livre
determinao dos povos. A poltica externa funcionava em consequncia
como ponta de lana de modificaes que o governo pretendia
implementar internamente.
Alm disso, na poltica externa independente, o objetivo principal
era lograr obter maior autonomia frente aos Estados Unidos e buscar
acelerar o desenvolvimento, mediante a defesa de vises mais prximas
s dos pases em desenvolvimento e do aumento do comrcio com o Leste
Europeu. No pragmatismo responsvel, ao contrrio, embora a poltica
externa fosse um elemento importante da equao, o principal objetivo
1012
Entrevista com o Embaixador Celso Lafer, em outubro de 1999.
Autonomia.indd 396 26/10/2011 14:03:54
397
CONCLUSO
era interno: mostrar que a segurana nacional j no estava ameaada pelo
perigo comunista, mas pelas difculdades em manter o desenvolvimento
econmico aps a crise energtica.
Em termos internos, talvez a diferena mais marcante entre os dois
momentos tenha sido a existncia de confitos explcitos e crescentes de
1961 a 1964, enquanto de 1974 a 1979 os confitos, embora existentes,
tenham sido muito mais sutis.
Os confitos internos do perodo de Jnio Quadros e principalmente de
Joo Goulart tambm atingiram a poltica externa, que foi alvo de grandes
polmicas. Enquanto isso, no governo Geisel a poltica externa recebeu
um apoio da maior parte dos segmentos internos, inclusive da oposio.
Na poca do pragmatismo responsvel, no houve maiores cises. A
oposio apoiava a poltica externa do Governo Geisel e a maior parte
dos setores governamentais tambm se aliou a ela, principalmente em
virtude de suas posies nacionalistas.
Seus crticos, situados direita do espectro, fizeram-lhe uma
oposio velada. Mas as lutas no seio do governo, muitas vezes bastante
acirradas, no transpiraram para o grande pblico, o que ocorreu apenas
em episdios isolados, como durante o afastamento do Ministro do
Exrcito, General Frota.
O estudo do ambiente das duas polticas externas prosseguiu com o
exame, nas Partes I e II da insero internacional do Brasil. Seguiu-se
uma comparao entre as duas inseres na Parte III.
A insero internacional do Brasil permaneceu a mesma em muitos
aspectos. De um ponto de vista de estrutura econmica, tratava-se, nos
dois casos, de um pas em desenvolvimento, dependente de capitais
externos e com uma baixa participao nas correntes mundiais de
investimentos e comrcio.
Em termos relativos, porm, a insero brasileira mudou bastante.
Durante a poltica externa independente, o Brasil era um pas que, embora
tivesse se transformado internamente, pois havia chegado a uma espcie
de equilbrio entre a produo agrcola e a industrial, em termos de
insero internacional continuava a ser um tpico exportador de matrias
primas e importador de produtos industrializados.
J na poca do pragmatismo responsvel, o pas se transformara.
O chamado milagre econmico brasileiro aumentara a participao
relativa do pas na economia mundial.
Autonomia.indd 397 26/10/2011 14:03:54
398
Ademais, na pauta de exportaes do Brasil surgiram com muita
fora os produtos manufaturados, os quais inclusive passaram a ocupar
um espao to ou mais importante do que os produtos primrios e
semimanufaturados durante o Governo Geisel. O crescimento brasileiro
aumentou o interesse dos investidores privados internacionais, que
passaram a ocupar um espao crescente na economia brasileira.
Em termos polticos, a situao era, porm, diferente. Por ocasio da
poltica externa independente, o Brasil era uma democracia, respeitada
internacionalmente, muito embora tivesse sofrido presses crescentes,
principalmente dos Estados Unidos, em vista das reformas pretendidas
por Joo Goulart.
Na poca do pragmatismo responsvel, ao contrrio, o governo
autoritrio sofreu crticas internacionais crescentes, principalmente em
virtude do desrespeito aos direitos humanos. Essas presses foram a
causa principal para as difculdades nas relaes com os Estados Unidos
da Amrica, levando inclusive denncia pelo Brasil do Acordo de
Cooperao Militar entre os dois pases.
O exame do ambiente levou em seguida ao estudo do momento
internacional durante os governos Jnio, Jango e Geisel, respectivamente
nas Partes I e II. Seguiu-se uma comparao entre os dois panoramas
internacionais na Parte III.
Assim como o momento interno, o panorama internacional durante
os dois perodos possuiu caractersticas bastante diferentes. Registrou,
contudo, certos pontos de convergncia que podem ajudar a explicar a
adoo de polticas externas mais autnomas no mundo em geral e no
Brasil em particular.
Os dois perodos so diversos no que diz respeito s caractersticas
do confito entre as duas superpotncias. So tambm diferentes no que
tange e ao tipo de insero dos pases em desenvolvimento nesse confito.
Ademais, no primeiro perodo a maior parte do mundo, e
principalmente os pases desenvolvidos, registrava maior crescimento
econmico, que resultou na emergncia de certos pases da Europa
Ocidental como focos de poder alternativos aos Estados Unidos da
Amrica no mundo ocidental.
Enquanto isso, no segundo perodo e principalmente no seu incio,
ocorreu a maior crise econmica mundial desde a Segunda Guerra
Mundial. As debilidades norte-americanas, no s em funo da crise
Autonomia.indd 398 26/10/2011 14:03:54
399
CONCLUSO
como tambm devido aos problemas de Watergate e no Vietn, reforaram
o poder de pases da Europa Ocidental e do Japo.
Durante a poltica externa independente, um momento inicial
de distenso entre as duas superpotncias foi abalado por dois
acontecimentos: a crise de Berlim e a construo do muro que separou
as partes ocidental e oriental da antiga capital do Terceiro Reich e a
Alemanha Ocidental da Alemanha Oriental, em 1961; e a crise resultante
da descoberta da existncia de msseis soviticos em Cuba, em 1962, que
provocou o bloqueio da ilha por parte dos Estados Unidos.
Depois de chegar ao limite do confito, a Guerra Fria arrefeceu e
a relao entre as duas superpotncias comeou a distender-se. Esse
processo atingiu seu primeiro ponto alto com a concluso do Acordo
para a Proscrio de Testes Nucleares na Atmosfera, em 1963.
A julgar apenas por esses acontecimentos, parece surpreendente que
a poltica externa independente tenha tido um percurso quase inverso
ao do panorama internacional. Surgiu quando a Guerra Fria, ainda que
em um momento inicial de distenso, parecia oferecer pouco espao
a maiores veleidades de independncia. Manteve-se quando o mundo
registrava dois dos momentos de maior tenso. E foi eliminada com o
advento dos militares, enquanto as duas superpotncias caminhavam
para um maior entendimento.
Alm de questes internas, que tiveram uma infuncia central
nesse percurso aparentemente contraditrio, o panorama internacional
tambm contribuiu para o surgimento da poltica externa independente.
Destaquem-se nesse contexto o recrudescimento do nacionalismo e o
movimento emancipatrio que levara, pouco tempo antes, independncia
de um grande nmero de pases, principalmente na frica.
A atuao desses pases gerou uma nova diplomacia parlamentar na
ONU, onde as questes relacionadas com o desenvolvimento ganharam
terreno, pelo menos na Assembleia Geral, em detrimento de temas
relacionados com o confito Leste-Oeste. Essa atuao levou realizao da I
UNCTAD, j no momento em que os militares chegavam ao poder no Brasil.
Alm disso, esses pases tambm comearam a atuar em nvel
regional, criando entidades como a Unio Pan-africana, e fortaleceram
o movimento no alinhado, que pretendia, no auge da Guerra Fria,
funcionar como mediador entre as duas superpotncias e se colocar
margem das questes relacionadas com o confito Leste-Oeste.
Autonomia.indd 399 26/10/2011 14:03:54
400
Esse momento viu tambm a emergncia de novos focos de poder,
principalmente na Europa Ocidental, onde fora criada a Comunidade
Econmica Europeia a partir de 1957. maior pujana econmica
correspondeu tambm o desenvolvimento de polticas externas mais
autnomas, principalmente na Frana, onde Charles De Gaulle lanou
a poltica do grand dessein.
Na Amrica Latina, por seu lado, tambm aumentaram o nacionalismo
e o antiamericanismo. Simblico dessa tendncia foi o tratamento dado
ao ento Vice-Presidente Richard Nixon em 1957, quando seu comboio
na Venezuela foi cercado por uma manifestao de tal magnitude que
o Presidente Eisenhower chegou a colocar em alerta uma tropa de
paraquedistas para socorr-lo.
A poltica externa independente foi em consequncia, fruto desse
momento complexo, em que havia em todo o mundo um aumento do
nacionalismo e em que vrios grupos se uniram no Brasil em prol de
uma maior autonomia. Foi tambm quando surgiram em vrias partes do
mundo paladinos da autonomia, que defendiam a execuo de reformas
internas e externas nesse sentido.
Ao mesmo tempo, o sucesso de Fidel Castro em Cuba pareceu
indicar a possibilidade de promover uma revoluo a partir de um
pequeno grupo. Isso incensou as fantasias e levou a vrias aes da
esquerda revolucionria, mas tambm gerou grandes temores na direita
conservadora, que se sentiu permanentemente ameaada durante todo o
perodo considerado.
A revoluo cubana funcionou ao mesmo tempo como um instigador
de reformas e como um alerta para a necessidade de os Estados Unidos
da Amrica modifcarem sua atuao no continente. Como resposta a ela,
o governo Kennedy lanou a Aliana para o Progresso, que se baseou
nos cnones da Operao Pan-Americana de Juscelino Kubistchek e,
embora de maneira mais paternalista, pretendeu promover reformas na
Amrica Latina que garantissem a preservao do sistema capitalista.
A mencionada revoluo tambm contribuiu para que os Estados
Unidos fossem mais lenientes com relao a polticas externas
independentes, principalmente as adotadas por polticos que pareciam
dispostos a seguir os pressupostos da Aliana para o Progresso. Ao mesmo
tempo, levou os Estados Unidos a se mostrarem pouco tolerantes com
relao a regimes considerados mais extremados e a apoiarem a foras de
Autonomia.indd 400 26/10/2011 14:03:54
401
CONCLUSO
oposio a tais regimes, entre elas os militares, que acabaram tomando
o poder em vrios pases da Amrica Latina.
Isso ajudou a que a poltica externa independente de Jnio Quadros
enfrentasse pouca resistncia nos Estados Unidos, exceto talvez no que
tange s relaes brasileiras com Cuba. No mesmo diapaso, levou s
crescentes difculdades norte-americanas com o governo Goulart e ao
apoio s foras conservadoras que acabaram promovendo o golpe militar
de 1964.
Ao iniciar-se o governo Geisel, a relao entre as duas superpotncias
mudara consideravelmente. Persistia a confrontao, mas paralelamente
surgira uma cooperao importante entre elas.
Essa cooperao ajudara a tornar possvel a retirada norte-americana
do Vietn e um acordo definitivo que garantia o acesso ocidental
a Berlim. O processo de limitao das armas estratgicas tambm
comeara e a China fora trazida para a diplomacia das grandes potncias,
predominantemente como aliada dos Estados Unidos
1013
.
A cooperao entre as duas superpotncias tornara desnecessrio
qualquer tipo de intermediao dos pases em desenvolvimento nesse
confito. Elas se entendiam bilateralmente em uma srie de questes
e pareciam haver dividido o mundo em reas de infuncia, com o
compromisso tcito de que uma no infuiria na rea da outra.
Isso aconteceu, por exemplo, na primavera de Praga, quando em
agosto de 1968 o mundo ocidental assistiu impotente invaso da capital
da Tchecoslovquia pelas foras das cinco naes do Pacto de Varsvia.
Paradigmtico desse novo entendimento foi o Tratado de No
Proliferao das Armas Nucleares (TNP), concludo em 1968, que fez
tbula rasa de todo o trabalho que vinha sendo desenvolvido no mbito
da Comisso de Desarmamento da ONU. O Brasil viu essa atitude como
uma tentativa de congelamento do poder mundial, na expresso de Arajo
Castro, dividindo o mundo entre os possuidores de armas nucleares.
Posteriormente, o Secretrio de Estado Henry Kissinger desenvolveu,
a partir de 1969, um esforo de entendimento entre os cinco centros
mais poderosos (EUA, CEE, China, Japo e URSS), com base na teoria
denominada pentagrama do poder. Datam tambm dessa poca os
esforos de vrios pases para desenvolverem polticas externas mais
independentes.
1013
Kissinger, H. Years of Renewal.
Autonomia.indd 401 26/10/2011 14:03:54
402
Os pases em desenvolvimento de uma maneira geral reagiram a essa
Realpolitik norte-americana. J no se tratava de intermediar o confito
entre as superpotncias, como no incio dos anos sessenta, mas de se
desligar cada vez mais desse confito, procurando desenvolver a discusso
de temas e a implementao de polticas globais que promovessem seu
desenvolvimento.
Aps o exame do ambiente, tanto separadamente quanto em conjunto,
o presente trabalho analisou o discurso e a implementao de cada uma
das duas polticas nas Partes I e II. Em seguida, eles foram comparados
na Parte III.
No que tange poltica externa propriamente dita, em ambos os
momentos examinados foram adotados modelos semelhantes, que Gelson
Fonseca Jr. denominou de modelo ocidental autnomo. A poltica externa
independente abriu caminho para uma maior autonomia com relao aos
Estados Unidos, enquanto o pragmatismo responsvel levou esse esforo
ao ponto mximo.
O desejo de maior autonomia com relao aos Estados Unidos ocorreu,
em maior ou menor grau, em praticamente todo o mundo ocidental. Afnal
de contas, os Estados Unidos foram a potncia hegemnica do sculo XX
e seu poder aumentou muito a partir da Segunda Guerra Mundial. Era,
pois, natural que qualquer poltica mais independente buscasse colocar
algum tipo de limite na infuncia norte-americana.
Em decorrncia, a presente tese deu prioridade ao exame das
relaes do Brasil com os Estados Unidos. No caso da poltica externa
independente, os esforos para conseguir maior autonomia no
encontraram a princpio grande resistncia norte-americana, uma vez que
John Kennedy via em Jnio Quadros um governante com ideias novas e
perfl adequado para implantar no Brasil as reformas que a Aliana para
o Progresso pretendia fomentar.
Com o advento de Joo Goulart, a relao inverteu-se. Enquanto
o novo Presidente brasileiro procurava por todos os meios demonstrar
moderao e interesse em desenvolver as relaes com os Estados Unidos,
embora dentro de um quadro de autonomia, aquele pas demonstrava uma
frieza crescente e parecia temer que as reformas brasileiras ultrapassassem
os limites aceitveis para os interesses norte-americanos.
No perodo Geisel, a evoluo da questo foi, de certa maneira,
semelhante da poltica externa independente. Em um primeiro momento,
Autonomia.indd 402 26/10/2011 14:03:54
403
CONCLUSO
durante o perodo Ford-Kissinger, os Estados Unidos, embora tivessem
exercido presses contrrias s manifestaes de independncia, como
no caso do Acordo Nuclear com a Alemanha, aceitaram a nova postura
brasileira e se propuseram inclusive a desenvolver uma relao especial
com o Brasil, a qual aceitava nosso status de potncia mdia.
Com Jimmy Carter, a poltica norte-americana mudou. Os Estados
Unidos passaram a aumentar suas presses contra o acordo nuclear com a
Alemanha, bem como contra as violaes dos direitos humanos no Brasil.
A reao brasileira foi, porm, diferente. No perodo Kissinger-
-Ford, o Brasil atuou favoravelmente com relao s tentativas de
aproximao dos Estados Unidos, concluindo inclusive um memorandum
de entendimento, sem que isso representasse, contudo, um tratamento
preferencial, j que documentos semelhantes haviam sido frmados com
outros pases.
No perodo Carter, porm, o Brasil reagiu de maneira firme,
denunciando o acordo bilateral de cooperao na rea militar, e os Estados
Unidos acabaram buscando uma conciliao. No obstante, as relaes
entre os dois pases atingiram seu nvel mais baixo.
Como se viu, o esforo de universalizao das relaes internacionais
e a busca da autonomia estiveram intimamente ligados entre si. A tentativa
de universalizao, isto , de encetar ou retomar relaes com todos os
quadrantes do globo, foi uma maneira de buscar maior independncia,
atravs da diversifcao das dependncias, de modo a reduzir sua
concentrao em um ou poucos pases.
Isso foi claramente formulado por Azeredo da Silveira, o Ministro das
Relaes Exteriores do pragmatismo responsvel. Mas a assertiva vale
tambm, ainda que implicitamente, para a poltica externa independente.
Esse esforo de universalizao levou a uma cooperao maior com os
pases em desenvolvimento em geral. Ao contrrio da poca de Juscelino
Kubitschek, em que ela fcou adstrita Amrica Latina, tal cooperao
incluiu tambm os pases em desenvolvimento da frica e da sia.
A cooperao encontrou seus limites na frica durante a poltica
externa independente, em vista da posio brasileira quanto ao
colonialismo portugus. Mas atingiu seu apogeu no pragmatismo
responsvel, muito embora as relaes com Cuba no tenham sido
retomadas e as com a Argentina tenham encontrado difculdades devido
ao diferendo entre os dois pases sobre a hidreltrica de Itaipu.
Autonomia.indd 403 26/10/2011 14:03:54
404
O objetivo de universalizao viu-se complementado, tanto na poltica
externa independente quanto no pragmatismo responsvel, pelo esforo
de maior participao da poltica externa brasileira em foros globais, isto
a chamada multilateralizao das relaes exteriores. Com ela o pas
ganhou maior autonomia na medida em que se aliou a outros pases com
os mesmos interesses conquistando um espao que no teria nas relaes
bilaterais com pases mais poderosos, principalmente os Estados Unidos
da Amrica.
Ela tambm ajudou a introduzir o objetivo de universalizao porque
os contatos realizados a nvel multilateral contriburam para identifcar
interesses comuns, independentemente das ideologias dominantes.
Tambm geraram uma aproximao com pases de interesses semelhantes,
a qual tendeu a aprofundar-se a nvel bilateral.
Em um patamar diferente apareceu tambm o esforo de regionalizao
comum s duas polticas. Tal esforo se inseriu no aumento da cooperao
com os pases em desenvolvimento, mas adquiriu traos especfcos, na
medida em que o governo brasileiro buscou aproximar-se de seus vizinhos
latino-americanos.
A partir da poltica externa independente, o regionalismo passou a
enfatizar o interesse de aproximao do Brasil com a Amrica Latina,
excluindo a participao norte-americana. Essa nova postura explica, por
exemplo, a atitude brasileira, principalmente no governo Goulart, favorvel
ALALC, criada em 1960.
A regionalizao das relaes exteriores do Brasil teve um impulso
bastante grande na poca de Geisel. Destaque-se nessa poca a assinatura
do Tratado de Cooperao Amaznica e a criao do SELA, por iniciativa
do Mxico e da Venezuela, ao qual o Brasil resistiu inicialmente mas
acabou aderindo.
Ao promover a universalizao, a multilateralizao e a regionalizao
como meios de lograr maior independncia nas relaes internacionais do
Brasil, as duas polticas externas procuraram colocar-se acima das vises
ideolgicas. Esse ponto foi crucial, porque o ps-guerra vira surgir no
mundo uma confrontao entre vises ideolgicas de uma virulncia nunca
registrada anteriormente, nem mesmo quando o nacional-socialismo levou
o mundo ao confito mais abrangente de que se tem notcia.
Antes da presidncia de Jnio Quadros, a poltica externa brasileira,
embora registrasse antecedentes de algumas dessas tendncias, nunca
Autonomia.indd 404 26/10/2011 14:03:54
405
CONCLUSO
combinara todas elas. O esforo de universalizao das relaes
internacionais, por exemplo, foi algo novo na poltica externa, muito
embora Juscelino Kubitschek, j houvesse estendido as relaes
diplomticas brasileiras para alm dos pases desenvolvidos, pelo menos
na Amrica Latina.
O esforo de multilateralizao j se havia iniciado com a
participao do Brasil na Liga das Naes. O pas tambm teve um
papel relevante na criao da Organizao das Naes Unidas, sendo
inclusive tradicionalmente o primeiro pas a pronunciar-se no plenrio
da Assembleia Geral. No obstante, apesar do incio muito anterior da
participao em foros globais, a nfase da poltica externa brasileira
continuava a ser dada antes pelas relaes bilaterais ou regionais.
Alm da universalizao, tambm a multilateralizao pode ser
vista como um meio de escapar da infuncia norte-americana. No
contexto multilateral, o pas sentiu-se mais forte a partir da aliana com
outros pases do mesmo nvel, ao invs de centralizar suas aes nas
relaes bilaterais, onde as relaes com parceiros muito maiores seriam
desequilibradas, ou hemisfricas, onde o peso dos Estados Unidos da
Amrica era naturalmente maior.
A busca da independncia com relao potncia hegemnica no foi
realmente uma novidade na histria das relaes internacionais do Brasil.
Com efeito, como foi mostrado ao serem estudados os antecedentes de
cada uma das duas polticas examinadas, a poltica externa brasileira
teve vrios momentos em que isso aconteceu.
O aumento da independncia atravs da diversificao das
dependncias se existiu antes da poltica externa independente foi
muito tnue e, sobretudo, muito pouco abrangente. bem verdade que
Getlio Vargas, previamente Segunda Guerra Mundial, j demonstrara
ambivalncia entre o Eixo e os Estados Unidos antes de fnalmente optar
por entrar na guerra do lado dos aliados. Mas a questo no se ps de
maneira to contundente, embora o objetivo tenha sido semelhante:
promover o desenvolvimento brasileiro buscando aproveitar as
oportunidades que ambos os lados podiam oferecer.
Antes da poltica externa independente, qualquer tentativa de
regionalizao esteve em geral ligada ao continente americano como um
todo. O pan-americanismo e principalmente seu componente juridicista,
j era uma ideia dominante na regio desde a independncia dos vrios
Autonomia.indd 405 26/10/2011 14:03:54
406
pases latino-americanos. Sua verso mais nova, com a criao da
Organizao dos Estados Americanos, data do incio do ps-guerra.
O componente econmico do pan-americanismo, por sua vez, foi
um antecedente mais recente. Sua manifestao mais importante foi o
lanamento da Operao Pan-Americana, por Juscelino Kubitschek, que
levou a uma articulao latino-americana para procurar obter maior ajuda
ao desenvolvimento por parte dos Estados Unidos da Amrica. A criao
do Banco Interamericano do Desenvolvimento, em 1959, e da Aliana
para o Progresso, em 1961, foram novas iniciativas nesse contexto.
A ltima, porm, uma ideia dos norte-americanos, ainda que
inspirada na Operao Pan-Americana, j encontrou um tipo de atitude
diferente no Brasil. A essa altura o pas estava interessado em reduzir a
dependncia dos Estados Unidos e considerou a Aliana para o Progresso
com ambivalncia, enfatizando o interesse em que ela levasse sempre
em conta os programas e prioridades de cada pas.
A colocao dos interesses brasileiros acima das ideologias tambm
foi um fato novo nas relaes internacionais do Brasil. At ento, e mesmo
quando o alinhamento automtico da poca de Eurico Gaspar Dutra j
havia fcado para trs, o Brasil tendeu a colocar-se sempre como um
pas ocidental, aliado direto dos Estados Unidos e dos pases da Europa
Ocidental, mesmo em temas que, por sua natureza, poderiam no estar
de acordo com os interesses maiores do pas.
Ao mesmo tempo, porm, a maior cooperao entre os pases em
desenvolvimento atenuou as difculdades com a Guerra Fria e contribuiu
para as tentativas de universalizao. O movimento no alinhado
cresceu e se intensifcaram os esforos conjuntos para a promoo do
desenvolvimento, principalmente no mbito da Organizao das Naes
Unidas, que desembocou na criao da UNCTAD.
A unio advinda dessas iniciativas deu a pases como o Brasil
uma nova fora para se contrapor rigidez da Guerra Fria. Foi, por
conseguinte, possvel articular uma resposta insanidade da corrida
armamentista e defender um tratamento diferenciado aos pases pobres
para a promoo do desenvolvimento.
Muito embora muitas das caractersticas de ambas as polticas j se
encontrassem antes delas, o que diferencia a poltica externa independente
e o pragmatismo responsvel das demais polticas externas do Brasil a
intensidade da mudana com relao aos momentos anteriores, embora,
Autonomia.indd 406 26/10/2011 14:03:54
407
CONCLUSO
como se viu, nem todos os autores concordem com essa assertiva.
Tambm lhes comum o longo caminho percorrido na direo de uma
maior independncia.
Ainda assim, no se pode falar de ruptura com relao a esses
momentos. Na verdade, como se procurou demonstrar, a poltica externa
brasileira foi marcada pela continuidade, embora tenha registrado
mudanas importantes. Talvez valha para a poltica externa a famosa
frase de Azeredo da Silveira ao descrever o Itamaraty como a tradio
que sabe renovar-se.
Exatamente por isso, a poltica externa independente e o pragmatismo
responsvel, no obstante suas grandes semelhanas e algumas diferenas
explicitadas aqui terminam por inserir-se em um contnuo da poltica
externa brasileira, iniciada a partir de 1930 com um moto central: a
promoo do desenvolvimento brasileiro.
Durante os captulos precedentes, buscou-se mostrar que a poltica
externa independente foi inovadora em vrios sentidos. Em primeiro
lugar, porque pela primeira vez a poltica externa brasileira fez um
esforo de desenvolver as relaes com todos os quadrantes do mundo,
independentemente dos regimes polticos.
Em segundo lugar, porque tentou reduzir sua dependncia dos
Estados Unidos da Amrica, ainda assim o parceiro central das relaes
externas do Brasil por causa do comrcio, dos investimentos e do
fornecimento de tecnologia. Para cumprir esse objetivo situou-se acima
das ideologias em plena Guerra Fria.
Em terceiro lugar porque buscou romper com a tradio brasileira
de centralizar suas relaes no mundo desenvolvido basicamente os
Estados Unidos e a Europa Ocidental. Aproximou-se, em consequncia,
do mundo em desenvolvimento, principalmente, mas no apenas a nvel
de discurso.
Em quarto lugar, porque a aproximao com o mundo em
desenvolvimento, que j se esboara com relao Amrica Latina por
ocasio do governo Kubitschek, foi muito mais abrangente. Com efeito,
o Brasil no s reforou a tendncia anterior no que tange Amrica
Latina, aproximando-se inclusive de seu rival tradicional a Argentina
- mas tambm desenvolveu relaes mais estreitas com a frica.
E em quinto lugar porque iniciou ou retomou relaes com pases
da Europa Oriental. Para tanto, teve de vencer resistncias internas e
Autonomia.indd 407 26/10/2011 14:03:54
408
apostar no desenvolvimento das relaes com uma regio que apresentava
grande dinamismo.
Contudo, a atuao do Brasil ao implementar essa poltica teve vrias
limitaes. Por um lado, Jnio Quadros fcou pouco mais de sete meses
no poder, tendo tido pouco tempo para colocar em prtica seu discurso.
Por outro lado, Joo Goulart, embora tenha governado por quase trs
anos, viveu momentos de crise e teve de dedicar muito mais tempo a
questes internas.
Alm disso, o Brasil e o mundo ainda no apresentavam todas as
condies concretas para levar a poltica externa independente at suas
ltimas consequncias. A dependncia econmica brasileira com relao
aos Estados Unidos ainda era muito grande e a economia do pas no
possua uma organizao e diversifcao sufcientes para lograr uma
cooperao econmico-comercial intensa com todos os quadrantes do
mundo.
Ademais, a Guerra Fria dividira o mundo em dois blocos antagnicos
onde as possibilidades de cooperao eram ainda limitadas. Tambm
a atitude norte-americana colocava limites claros s possibilidades
de desenvolvimento de uma poltica externa autnoma em um pas
da Amrica Latina, mesmo que esse pas fosse o Brasil. Finalmente
a tradicional relao entre o Brasil e Portugal difcultava a tomada de
posies frontalmente contrrias ao colonialismo portugus na frica.
Talvez por todas essas razes, aliadas ademais ao estilo e s
difculdades internas de Jnio Quadros e Joo Goulart, a poltica externa
independente tenha representado uma iniciativa mais ideolgica e
discursiva do que uma tentativa de modifcar profundamente as relaes
reais do pas. Na verdade, ela acabou apresentando poucas manifestaes
concretas e sua implementao foi parcial.
J o pragmatismo responsvel, tambm foi inovador, embora de uma
maneira diferente. Ele guardou como se pde ver vrias semelhanas e
algumas diferenas com relao poltica externa independente.
Em primeiro lugar, tambm ele buscou desenvolver relaes com
todos os quadrantes do mundo. Mas dadas as transformaes por que
passara a realidade internacional, foi muito mais alm do que a poltica
externa independente.
Em segundo lugar, logrou reduzir a dependncia brasileira com
relao aos Estados Unidos da Amrica, que embora continuassem a ser o
Autonomia.indd 408 26/10/2011 14:03:54
409
CONCLUSO
principal parceiro individual, fcaram muito aqum da Europa Ocidental
em termos de investimentos e comrcio com o Brasil. Esse processo foi
ajudado pelo fato de que os norte-americanos se encontravam debilitados
por causa do escndalo de Watergate, do Vietn e da reduo de sua
competitividade internacional, em vista do surgimento de novos polos
econmicos internacionais e da crise do petrleo.
Em terceiro lugar, diferentemente da poltica externa independente,
intensifcou as relaes com os novos polos econmicos internacionais,
principalmente com pases da Europa Ocidental, como a Alemanha, a
Frana, a Gr Bretanha e a Itlia, bem como com o Japo.
Em quarto lugar, desenvolveu uma ampla cooperao com os pases
em desenvolvimento, tanto em foros multilaterais e regionais como
tambm em termos bilaterais. Intensifcou assim as relaes com a
Amrica Latina como em nenhum momento anterior, com exceo de
Cuba, com a qual no retomou as relaes diplomticas rompidas durante
o governo militar. Elevou as relaes com a frica, principalmente a
frica Negra, a um novo patamar, ajudado pelo fm do processo de
descolonizao na regio. Tornou fnalmente importantes as relaes
com o Oriente Mdio, antes relegadas a um segundo plano.
Em quinto lugar, aprofundou as relaes, principalmente econmico-
-comerciais com o Bloco Leste. Intensifcou assim as relaes com a
Europa Oriental, inclusive a Alemanha Oriental e a Unio Sovitica e
iniciou relaes diplomticas com a China Continental.
primeira vista essa enumerao guarda mais paralelos que
diferenas com relao poltica externa independente. Mas na verdade,
a principal inovao e mrito do pragmatismo responsvel foi no s
defnir uma poltica externa autnoma, no fundo bastante semelhante
poltica externa independente, mas tambm lev-la avante at quase suas
ltimas consequncias.
Isso se deu apesar das restries internas de segmentos conservadores
da sociedade brasileira. Mas foi possvel por causa dos impulsos internos
de transformao da poltica externa, para adapt-la s novas necessidades
do desenvolvimento brasileiro, resultantes principalmente, mas no
apenas da crise do petrleo.
Tambm contriburam para tornar possvel o traado e a implementao
do pragmatismo responsvel as transformaes objetivas da realidade
internacional. A nova poltica externa brasileira surgiu e foi levada a
Autonomia.indd 409 26/10/2011 14:03:54
410
cabo em um mundo em que a distenso entre as superpotncias e a
multipolarizao econmica abrira novos espaos para uma atuao
autnoma dos pases em desenvolvimento e, sobretudo, dos pases
emergentes.
Autonomia.indd 410 26/10/2011 14:03:54
Autonomia.indd 411 26/10/2011 14:03:54
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfca 12 x 18,3cm
Papel plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)
Fontes Times New Roman 17/20,4 (ttulos),
12/14 (textos)
Autonomia.indd 412 26/10/2011 14:03:54

877-Autonomia Na PolíticaExBs

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

877-Autonomia Na PolíticaExBs

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A AUTONOMIA NA POLTICA

de setembro de 1977, o Presidente Geisel decidiu denunciar o

Conferncia Internacional sobre Tratamento de Estrangeiros,

de fevereiro a 25 de agosto de 1961 e de 17 de julho a 13 de setembro

UNCTAD e na formao do Grupo dos 77. Isso propiciou que

Você também pode gostar