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Luiz Carlos Bresser-Pereira teaches political economy at Getlio Vargas

Foundation, So Paulo (bresserpereira@uol.com.br www.bresserpereira.org.br).
Agradeo os comentrios de Denis Rosenfield, Evelyn Levy e Srgio Azevedo.
DO ESTADO PATRIMONIAL AO GERENCIAL
Luiz Carlos Bresser-Pereira
In Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um
Sculo de Transformaes. S.Paulo: Cia. das
Letras, 2001: 222-259.
Abstract. An overview of the rise of the state and of public administration in Brazil
since late nineteenth century. The Brazilian state was oligarchical and patrimonial;
today it is modern, although clientelism and authoritarianism are still present. In the
1930s it realized its bureaucratic reform, and in the 1990s it began public
management reform.
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico e
patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma sociedade de
classes mal sada do escravismo. Cem anos depois, hoje um Estado democrtico,
entre burocrtico e gerencial, presidindo sobre uma economia capitalista globalizada
e uma sociedade que no mais principalmente de classes mas de estratos: uma
sociedade ps-industrial. A transio do Estado Patrimonial para o Estado Gerencial,
ou, usando um critrio diferente de classificao, do Estado Autoritrio para o
Estado Democrtico, foi, portanto, imensa, mas plena de contradies. A poltica
deixou de ser uma mera poltica de elites para comear a ser uma democracia de
sociedade civil, em que a opinio pblica tem importncia crescente, embora os
traos elitistas e a baixa representatividade dos governantes continuassem presentes.
A economia passou por intenso processo de industrializao, mas nem por isso se
tornou desenvolvida, j que os pases ricos cresceram a taxas por habitante maiores e
aumentaram a sua distncia econmica e tecnolgica em relao ao Brasil. A
sociedade no mais uma Sociedade Senhorial, de senhores e escravos, mas no se
transformou em uma Sociedade Capitalista clssica, de burgueses e trabalhadores;
foi alm e assume caractersticas crescentes de uma Sociedade Ps-Industrial, na
medida em que o pequeno estamento burocrtico estatal deu lugar a uma imensa
nova classe mdia burocrtica ou tecnoburocrtica pblica e privada, cujos estratos
mais elevados passaram a dividir com a alta burguesia no apenas o poder mas
tambm o excedente econmico. Isto ocorria principalmente porque a nova classe
mdia profissional se definia pelo controle do novo fator estratgico de produo: o
conhecimento tcnico e organizacional. A burguesia capitalista e os trabalhadores
2
organizados ampliaram suas bases e se diversificaram. Uma imensa camada de
trabalhadores pobres seno miserveis, entretanto, continuou mal absorvida pelo
sistema capitalista e excluda dos benefcios do desenvolvimento econmico. Este,
nos primeiros 80 anos do sculo, ainda que passasse por crises cclicas, avanou
com enorme celeridade. Os ltimos 20 anos, marcados pela crise fiscal do Estado,
foram, entretanto, anos de quase-estagnao da renda por habitante.
A modernizao acelerada do pas ocorreu principalmente entre 1850, quando
o caf se tornou dominante no pas, e 1980, quando o desenvolvimento industrial se
estanca e tem incio a crise do Estado. Mas, ainda que de forma muitas vezes
perversa, a modernizao continuou a ocorrer aps esta data, de forma que hoje pas
radicalmente diferente do Brasil de h um sculo ou um sculo e meio. Possui uma
economia mais rica, uma sociedade mais diversificada, um Estado mais
democrtico, uma administrao pblica menos patrimonialista e mais gerencial.
Mas a modernizao no foi acompanhada pela diminuio da injustia, o
desenvolvimento no levou convergncia com os pases ricos. A transio foi
profunda, mas incerta. No apenas porque a acelerao extraordinria do progresso
tcnico tornou o futuro mais difcil de predizer, mas tambm porque os insucessos
dos ltimos 20 anos no plano econmico levaram os brasileiros a serem menos
confiantes no futuro.
Em sntese, no plano poltico transitamos do Estado oligrquico ao Estado
democrtico (de elites); no administrativo, do Estado patrimonial ao Estado
gerencial; no plano social, da Sociedade Senhorial para a Sociedade Ps-Industrial.
O Estado autoritrio-modernizador, o Estado burocrtico, e a sociedade capitalista,
que nesses trs planos duraram um longo tempo na Europa, foram aqui transies
rpidas, prprias de um pas que salta etapas mas permanece subdesenvolvido, que
se moderniza mas permanece atrasado porque dual e injusto.
Neste trabalho vou tratar, especificamente, da mudana no plano
administrativo do Estado patrimonial para o gerencial, mas o farei a partir de uma
perspectiva ampla, em que os demais planos sejam tambm considerados. Enquanto
transitvamos de um regime poltico oligrquico para um regime democrtico,
passando pelo regime autoritrio-modernizador de Getlio Vargas e depois de
Castelo Branco, fazamos a crtica da administrao patrimonialista do Estado,
inicivamos sua substituio por uma administrao pblica burocrtica, e
terminvamos o sculo j em plena transio para uma administrao pblica
gerencial.
O captulo est dividido em cinco sesses. Na primeira examino o Estado
oligrquico e patrimonial, que caracteriza o Imprio e a Primeira Repblica, e que
serve de referncia para a mudana. Na segunda, o objeto o Estado autoritrio e
burocrtico que nasce com o primeiro governo Vargas e a Reforma Burocrtica de
1936. Na terceira, temos a reforma desenvolvimentista de Castelo Branco, na qual
traos claramente gerenciais j esto presentes. No quarto examino o retrocesso
3
burocrtico que paradoxalmente ocorre com a transio democrtica, em 1985.
Finalmente, na ltima seo, examino a Reforma Gerencial de 1995.
Tabela 1: Formas Histricas de Estado e Sociedade no Brasil
1821-1930 1930 - ... Incio?
Sociedade

Mercantil-
Senhorial
Capitalista
Industrial
Ps-Industrial (?)
Estado (poltica)

Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)
Estado (administrao
)
Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)

Usarei, para caracterizar a sociedade brasileira, trs termos: Sociedade
Mercantil-Senhorial, at 1930; e Sociedade Capitalista Industrial, a partir de ento,
embora j se possam notar nela sinais da Sociedade Ps-Industrial. Para definir o
Estado brasileiro, no plano poltico, empregarei trs expresses Estado Oligrquico,
at 1930; Estado Autoritrio-Capitalista, entre 1930 e 1945, e entre 1964 e 1985; e
Estado Democrtico, entre 1946 e 1964, e a partir de 1985. Assim, a primeira forma
assumida pela democracia, em 1946, a de uma democracia de elites; em 1985,
volta-se ao mesmo tipo de regime poltico, mas h indicaes de que comeamos a
transitar para uma democracia de sociedade civil, em que a opinio pblica, ao invs
das alianas de classe, assume papel determinante do processo poltico. No plano
administrativo, farei uso de trs: Estado Patrimonial, ou Patrimonial-Mercantil, at
1930; Estado Burocrtico, ou Burocrtico-Industrial, entre 1930 e 1995; e Estado
Gerencial, ou Gerencial-Ps-Industrial, a partir de 1995. Os nomes simples indicam
o tipo de administrao: patrimonialista, burocrtica e gerencial; os nomes duplos
acrescentam a noo de classe ou de relao de produo dominante. Admito desde
logo que a terceira fase e seus respectivos nomes so imprecisos. A reforma
gerencial do Estado est apenas comeando; a formao social continua capitalista
embora seja crescentemente ps-industrial, dada a enorme classe mdia profissional
ou tecnoburocrtica j existente. De qualquer forma, temos tambm nessas trs fases
alianas de classe correspondentes. Na primeira, a aliana do estamento patrimonial
com a burguesia mercantil rural e urbana, na segunda, a aliana da burguesia
industrial e a nova classe mdia profissional, na terceira, a progressiva substituio
das classes por camadas ou estratos sociais cujo poder e renda derivam do controle
do conhecimento tcnico e organizacional. A Tabela 1resume estas fases e
4
denominaes, que so, naturalmente, simplificaes hericas, mas nos ajudam a
entender o Estado brasileiro e sua administrao pblica.
O Estado Oligrquico e Patrimonial
O Estado brasileiro de 1900 ainda um Estado oligrquico em que uma pequena
elite de senhores de terra e de polticos patrimonialistas dominavam amplamente o
pas. Ningum descreveu melhor do que Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder
(1957/75) esse Estado, usando o conceito weberiano de burocracia patrimonial ou
patrimonialista. Para Faoro o poder poltico do Estado est concentrado em um
estamento aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivam seu
poder e sua renda do prprio Estado. Ao contrrio dos demais autores que estudaram
a formao social brasileira no Imprio e na Primeira Repblica, o regime poltico
para Faoro no dominado por uma oligarquia de senhores de terra: em uma
primeira fase, os senhores de engenho do Nordeste e os coronis de gado do serto;
em uma segunda, os primeiros plantadores de caf do Vale do Paraba; e finalmente
os cafeicultores do Oeste paulista. Estas oligarquias, de acordo com a anlise
clssica, constituem, juntamente com a burguesia mercantil as classes sociais
dominantes. Faoro no as nega, mas entende que estamento patrimonial, enquanto
grupo poltico dirigente, reproduz no Brasil o sistema montado em Portugal no
sculo XIV por Dom Joo I, o Mestre de Avis: um estamento originalmente
aristocrtico, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, e,
depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder todavia seu carter
aristocrtico. Este estamento no mais senhorial, porque no deriva sua renda da
terra, mas patrimonial, porque a deriva do patrimnio do Estado, que em parte se
confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. O Estado arrecada
impostos das classes, particularmente da burguesia mercantil, que so usados para
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a
ele ligados por laos de toda ordem.
Faoro est bem ciente de que sua tese conflita tanto com a perspectiva
marxista quanto com a liberal. Ele no hesita em se colocar contra ambas: crtica
de fonte liberal junta-se paradoxalmente no mesmo sentido a crtica marxista. O
capitalismo antigo identificado por simplificao de escola, ao feudalismo, ou ao
pr-capitalismo ser devorado pelo capitalismo industrial. Ora, argumenta Faoro,
a realidade histrica brasileira demonstrou a persistncia secular da estrutura
patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase
progressiva, da experincia capitalista. Adotou do capitalismo a tcnica, as
mquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar.
1


1
- Raymundo Faoro (1957/75: 734-736).
5
Entendo que esta anlise revela bem o Brasil do perodo imperial e ainda
esclarecedora para o perodo da Primeira Repblica. O papel dominante no Imprio
de um estamento burocrtico muito semelhante quele que dominava Portugal, de
origem aristocrtica, ligado aqui por laos de famlia ao patriciado rural, est hoje
muito claro. Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes
de escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a poltica. Havia ali, acrescentaria eu, uma nova classe mdia,
uma classe burocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de um
estamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente
econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs da atividade
econmica. O mais importante naquele momento, porm, era a ainda a marca da
colonizao portuguesa. Manoel Bomfim, escrevendo nos primeiros anos do sculo,
seu livro clssico, A Amrica Latina (1905), escolheu como subttulo a expresso
Males de Origem para salientar que nosso subdesenvolvimento ou, nas suas
palavras, o nosso atraso geral como o atraso dos demais pases latino-
americanos, estava intrinsecamente ligado ao carter decadente das duas naes
colonizadoras, Portugal e Espanha.
2

tradicional a idia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca
era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou de
agregao aos proprietrios rurais. No h dvida a respeito desse papel do Estado.
Evaldo Cabral de Mello, por exemplo, no posfcio a Um Estadista no Imprio,
assinala que o prprio Estado no poderia ser compreendido sem ser referido
funo de absorver pelo emprego pblico os representantes da ordem escravocrata.
E cita um texto antolgico de Joaquim Nabuco, no qual ele diz que a agricultura,
alm de sustentar aqueles que lhe emprestam a altos juros, as sobras ele a distribui
pelo seu exrcito de funcionrios, os quais por sua vez sustentam uma numerosa
dependncia de todas as classes.
3
Se ficarmos, porm, apenas com essa idia,
manter-se- ainda vlida para o Imprio a concepo clssica das classes e de sua
sucesso na histria que Ricardo e Marx nos legaram. O quadro muda de figura,
entretanto, se consideramos que no Imprio, seguindo uma tradio portuguesa
secular, formara-se uma elite dirigente patrimonialista, que vivia das rendas do
Estado ao invs de das rendas da terra, e detinha com razovel autonomia um
imenso poder poltico. No mesmo texto Mello nos lembra, apoiado em Joaquim
Nabuco, que muitos dos estadistas do imprio eram pobres que ou casavam com
filhas de proprietrios ricos, ou viviam dos cargos pblicos ou da magistratura. Jos
Murilo de Carvalho, em sua notvel anlise das origens dos ministros do imprio,
assinala que a grande maioria deles era formada por letrados e juristas, que podiam

2
- Manoel Bomfim (1903: 54).
3
- Evaldo Cabral de Mello (1998: 1325). Nabuco como Mello querem mostrar nesses
textos a relao funcional entre escravido e Estado, a lavoura escravista sustentando o
Estado (patrimonialista).
6
estar ligados s famlias de proprietrios de terra, mas eram antes de tudo burocratas
patrimonialistas, juristas e letrados sustentados pelo Estado. Em um primeiro
momento eles, a partir de sua base estamental ou de suas relaes com o patriciado
rural, estudavam em Coimbra, depois, nas faculdades de direito da Olinda e So
Paulo. Apoiados nesse conhecimento vinham a ocupar os altos postos do Imprio.
Segundo Jos Murilo, o que acontecia com a burocracia brasileira acontecia
tambm em parte com a elite poltica, mesmo porque a ltima em boa medida se
confundia com os escales mais altos da primeira.
4
Isto, entretanto, assinala o
historiador, no significava que a elite imperial fosse, como para Nestor Duarte,
simplesmente a representante dos proprietrios rurais, ou, como para Faoro, um
estamento solidamente estabelecido que se tornava, atravs do Estado, rbitro da
nao e proprietrio da soberania nacional. Talvez ele faa essa ressalva dado o
carter radical da posio de Faoro, mas a pesquisa histrica que realizou caminham
antes na direo de Faoro do que de Duarte este aqui representando a sabedoria
convencional marxista e liberal. A elite brasileira era fundamentalmente formada
por juristas, e estes eram em regra magistrados, funcionrios do Estado, como
prprio do patrimonialismo, enquanto, na Inglaterra, os juristas eram cada vez mais
advogados, servindo a burguesia nascente. Estes magistrados apresentavam uma
extraordinria homogeneidade, que a educao nas faculdades de direito
proporcionava. Homogeneidade conservadora, herdada do conservadorismo atrasado
de Coimbra. Por outro lado, a capacidade (dessa elite) de processar conflitos entre
grupos dominantes dentro de normas constitucionais aceitas por todos constitua o
fulcro da estabilidade do sistema imperial.
5

Tem razo, entretanto, Jos Murilo, em assinalar que faltava elite poltica
patrimonialista brasileira do Imprio poder para governar sozinha. Na verdade o que
tnhamos era uma aliana do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de
senhores de terra e grandes comerciantes, esta burguesia transformando-se, no
decorrer do sculo XIX, de uma oligarquia principalmente de senhores de engenho
para uma oligarquia cafeeira paulista. Tivemos assim um Estado Patrimonial-
Mercantil no Imprio, que se estender ainda pela Primeira Repblica. O poder do
estamento patrimonial de fato grande, como assinala Faoro, mas mesmo nesse
perodo no pode ser considerado nico. A elite patrimonialista imperial, embora
tivesse origem principalmente nas famlias proprietrias de terra, vai ganhando aos
poucos autonomia na sua prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico
formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. A absoluta
maioria dos ministros, conselheiros, e presidentes de provncia, e deputados
formada em direito. H tambm os com formao militar, religiosa, e mdica. Os
engenheiros e os empresrios so poucos. So todos burocratas porque sua renda

4
- Ver Jos Murilo de Carvalho (1980: 38). Este livro corresponde a parte da tese de sua
tese de doutorado defendida na Universidade de Stanford, 1975.
5
- Jos Murilo de Carvalho (1980: 39).
7
deriva essencialmente do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de sua
escolha no so racional-legais, e porque constroem um complexo sistema de
agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o
patrimnio privado com o estatal. Srgio Buarque de Holanda, que foi quem pela
primeira vez utilizou o conceito de patrimonialismo para caracterizar as elites
polticas brasileiras, distinguindo o funcionrio patrimonial do puro burocrata,
observa que no era fcil aos detentores das posies pblicas de
responsabilidades, formados por tal ambiente (famlia patriarcal), compreenderem a
distino fundamental entre os domnios do privado e do pblico.
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritria ou
oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distncia educacional
e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa. E no meio dela
temos uma camada de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de
funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e
sobrevivncia. Conforme observa Srgio Buarque, no Brasil somente
excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios
puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses
6
. Antes
deles, os testemunhos de Tobias Barreto, Sylvio Romero, e Joaquim Nabuco, entre
outros, caminham sempre no mesmo sentido. O emprego pblico, embora no
garantisse plena estabilidade, dada a prtica das derrubadas quando mudavam
ministrios de um partido para o outro, era o nico emprego possvel para uma
ampla classe mdia desempregada. Dela se recrutava a elite poltica.
Pode-se, imaginar, que os critrios administrativos eram pessoais, e a
preocupao com a eficincia da mquina estatal, nula. Jos Murilo de Carvalho
salienta que a classe mdia desempregada, a que se referiam Tobias Barreto e
Sylvio Romero, formada principalmente de profissionais liberais, em particular
bacharis, e dominantemente mestios, tinha como vocao o funcionalismo. No
era a vocao de todos, como exagerou Nabuco, mas o era das minorias urbanas,
especialmente de seus elementos mais educados e agressivos. O acesso, entretanto,
no era fcil, especialmente na Marinha e na magistratura, onde mantinha seu
carter aristocrtico; era menos difcil no clero e no Exrcito.
7

Ora, quando a burocracia estamental, de carter aristocrtico, comea a ser
infiltrada por elementos externos, de origem social mais baixa, como aconteceu com
o clero e, dentro do aparelho do Estado propriamente dito, com os militares do
Exrcito, claro que j no podemos mais falar com preciso de um estamento
patrimonial, como aquele pretendido por Faoro. a administrao pblica
burocrtica que est surgindo, o autoritarismo burocrtico-capitalista que est
emergindo atravs principalmente dos militares e das revolues que promovem em

6
- Srgio Buarque de Holanda (1936/69: 105-106).
7
- Jos Murilo de Carvalho (1980: 130).
8
nome de uma abstrata razo, cujas fontes capitalistas e burocrticas clssicas so
claras.
O Estado Autoritrio e Burocrtico
A Primeira Repblica ser um perodo de transio. Ela comea com a Proclamao
da Repblica, o primeiro golpe militar da histria brasileira. Pretendia ser uma
revoluo de classe mdia, como seriam depois as outras trs revolues militares
no Brasil 1930, 1945, e 1964 mas o regime militar teve vida breve, dura os
governos de Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto. Com a eleio, em novembro
de 1894, de Prudente de Morais, a oligarquia cafeeira volta ao poder,
restabelecendo-se a aliana dos tempos do Segundo Imprio do estamento
burocrtico-aristocrtico com a oligarquia principalmente cafeeira. A transio,
porm, est em marcha, e implica em uma mudana substantiva: a presena agora
efetiva dos militares do Exrcito na aliana de poder. Era um fato novo, porque estes
militares, diferentemente dos da Marinha, no podiam ser legitimamente includos
no estamento burocrtico-aristocrtico do Imprio. Os representantes da classe
mdia tecnoburocrtica, de uma classe mdia burocrtica moderna, que, no sculo
XX, teria enorme expanso e diversificao, apareciam, assim, pela primeira vez na
histria brasileira por intermdio do Exrcito.
O golpe militar no tinha base real na sociedade, de forma que no envolveu
de fato a populao. Conforme salienta Jos Murilo, os observadores da poca
negavam a existncia de um povo ou de uma sociedade civil no pas: segundo
Aristides Lobo o povo assistiu bestializado proclamao da Repblica; no havia
povo no Brasil segundo os observadores estrangeiros, inclusive os bem informados
como Louis Couty; o povo fluminense no existia, afirmava Raul Pompia. E
pergunta: Viso preconceituosa dos membros da elite, embora progressistas? Mais
do que isto... Passado o entusiasmo inicial provocado pela proclamao da
Repblica, no campo das idias nem mesmo a elite conseguia chegar a um certo
acordo quanto definio de qual deveria ser a relao entre o cidado com o
Estado. No campo da ao poltica fracassaram sistematicamente as tentativas de
mobilizar e organizar a populao de acordo com os padres conhecidos nos
sistemas liberais.
8
O regime continuava oligrquico, as eleies, fraudulentas; o
eleitorado subira apenas de um para dois por cento da populao com a Repblica.
A estrutura econmica e a estrutura de poder no haviam mudado.
9
Pelo contrrio,
com o estabelecimento da federao na Constituio de 1891, e a decorrente

8
- Jos Murilo de Carvalho (1987: 140-141).
9
- Conforme observa Renato Lessa (1999: 74), difcil considerar a mudana poltica
operada ao fim do sculo XIX, no Brasil, como a necessria manifestao de alteraes
estruturais da sociedade.
9
descentralizao poltica de um Estado que no Imprio fora altamente centralizado,
o poder dos governadores e das oligarquias locais aumentara ao invs de diminuir.
Surge a poltica dos governadores, que definiria os rumos polticos do pas at 1930.
Mas o aumento do poder dos governadores era contraditrio: se de um lado tinham
mais poder em relao Unio, tinham menos em relao aos coronis locais, dos
quais passavam a depender.
10

Estes problemas estavam na base da insatisfao crescente dos militares, que
demandavam a ordem e o progresso anunciados na bandeira republicana, e da
indignao de liberais clamando por democracia. O resultado a aliana poltica
instvel de 1930, que levou no ao Estado liberal sonhado pelos ltimos, mas ao
Estado burocrtico e autoritrio do primeiro Vargas. A campanha civilista de 1919,
as revoltas militares de 1922 e 1924, e a Coluna Prestes anunciam a mudana. O
movimento revolucionrio, que desembocar na Revoluo de 1930 e no governo
Vargas, era intrinsecamente contraditrio. De um lado, no seu componente
principalmente civil, era liberal: protestava contra a farsa das eleies, propondo
ampliar-se o eleitorado e instituir-se o voto secreto, demandava anistia dos
condenados por razes polticas, queria terminar com o poder das oligarquias locais,
de coronis e jagunos, e regionais, de presidentes de provncia. De outro, era um
movimento conservador, na medida em que muitos dos seus aderentes constituam
as prprias oligarquias estaduais, principalmente nos Rio Grande do Sul, Minas
Gerais e Paraba. Estes, conforme observou Barbosa Lima Sobrinho, apanhados
quase todos no campo do reacionarismo, precisavam, no somente calar as suas
idias, como propagar aquelas (a anistia e o voto secreto) que, at vspera, haviam
combatido com intransigncia.
11
De um terceiro lado, entretanto, possua um forte
componente militar, tenentista, burocrtico e autoritrio. Seu objetivo maior era
centralizar o poder nacional, colocando sob controle os coronis locais e dos estados
federados.
O terceiro aspecto do movimento afinal predomina, e durante quinze anos
teremos Getlio Vargas no poder, nos ltimos oito anos, nos quadros de um regime
estritamente autoritrio. Estes quinze anos, porm, sero poderosamente
transformadores. Estadista frio no uso do poder, mas apaixonado pela misso de
mudar o pas, Vargas lidera com extraordinria competncia poltica e
administrativa a transio. Estabelece afinal o poder da Unio sobre os estados
federados e as oligarquias locais, e d impulso ao processo de industrializao.
chamado de populista, porque percebe que o povo afinal estava surgindo, e tem um
discurso e uma prtica social para ele. Mas no h nada nele do populismo de Pern,
do populismo irresponsvel em relao ao oramento pblico e s restries
econmicas. Vargas, como Pern, um populista poltico, mas diferente de Pern,

10
- Devo essa observao a Mrcio Moreira Alves.
11
- Barbosa Lima Sobrinho (1933: 102).
10
no um populista econmico.
12
A Repblica fora descentralizadora e oligrquica.
O novo Estado fundado pela Revoluo de 1930, ainda que conserve elementos da
velha aristocracia, ser um Estado antes do que qualquer coisa autoritrio e
burocrtico no seio de uma sociedade em que o capitalismo industrial se torna afinal
dominante. Vargas tinha origem nos criadores de gado do Sul, fazia parte da
oligarquia substituidora de importaes, na expresso de Igncio Rangel, mas as
duas classes que ele vai presidir so classes novas: a burguesia industrial e a nova
classe mdia tecnoburocrtica. Ambas eram originrias de classes ou estamentos
antigos: a burguesia industrial originava-se da burguesia mercantil; a moderna
burocracia evoluiu do estamento burocrtico patrimonialista. Diferentemente da sua
antecessora, a burocracia no tinha carter aristocrtico, nem estava circunscrita ao
Estado, nos termos da interpretao de Faoro. Alm da clssica tarefa poltica e
administrativa, a nova burocracia passava a ter uma funo econmica essencial: a
coordenao das grandes empresas produtoras de bens e servios, fossem elas
estatais ou privadas.
A ateno dos analistas brasileiros sempre foi mais dirigida para o lado
estatal da burocracia, que, de fato, possui um poder poltico indiscutvel. Mas s
compreenderemos a natureza da Sociedade Capitalista e do Estado Burocrtico que
esto se formando nos anos 30 se considerarmos tambm a emergncia da nova
classe mdia de administradores de nvel mdio e de profissionais liberais de todos
os tipos e no apenas dos tradicionais advogados e mdicos.
13
Enquanto no setor
pblico Getlio Vargas realizava, nos anos 30, a reforma burocrtica, a civil service
reform, que na Frana, Inglaterra e Alemanha, acontecera na segunda metade do
sculo anterior, e nos Estados Unidos, na primeira dcada deste sculo, no setor
privado o surgimento de grandes organizaes empresariais pblicas e privadas
promovia o surgimento de uma burocracia moderna, voltada para a voltada para
produo.
Minha ateno, entretanto, neste trabalho, porm, est dirigida para a
burocracia estatal. A reforma burocrtica brasileira, que tivera como precursor o
embaixador Maurcio Nabuco, ao reformar o Ministrio das Relaes Interesses
ainda no final dos anos 20, inicia-se de fato em 1936, sob a liderana de Getlio
Vargas e de seu delegado para essa matria, Luiz Simes Lopes.
14
Nesse ano

12
- Sobre o conceito de populismo econmico ver os ensaios no livro por mim editado:
Populismo Econmico (1991).
13
- Analisei este fenmeno em meu primeiro trabalho acadmico, The Rise of Middle
Class and Middle Management in Brazil (1962), que, depois, transformou-se no captulo 3
de Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968/84).
14
- Luiz Simes Lopes continuaria, depois, seu trabalho na racionalizao do aparelho do
Estado atravs da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, atravs da Escola
Brasileira de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a
administrao pblica no pas. Nos anos 60 ele promoveria a criao dos cursos de
administrao pblica da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao
11
criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que se consolida atravs de sua
transformao, dois anos depois, no DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico), que passou a ser seu rgo executor e, tambm,formulador da
nova forma de pensar e organizar a administrao pblica.
15
A criao do DASP,
ocorrida j nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento em que o
autoritarismo brasileiro voltava com fora, mas agora para realizar a revoluo
modernizadora do pas, industrializa-lo, e valorizar a competncia tcnica.
16

Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
Beatriz Wahrlich, cujo livro A Reforma Administrativa da Era de Vargas
constitui a obra fundamental para a anlise da Reforma Burocrtica no Brasil, assim
resume as principais realizaes do DASP: ingresso no servio pblico por
concurso, critrios gerais e uniformes de classificao de cargos, organizao dos
servios de pessoal e de seu aperfeioamento sistemtico, administrao
oramentria, padronizao das compras do Estado, racionalizao geral de
mtodos.
17
Alm disso, o DASP cooperou no estabelecimento de uma srie de
rgos reguladores da poca (conselhos, comisses e institutos), nas reas
econmica e social. A partir destes foi criado, entre os anos 30 e os anos 50, um
pequeno grupo de empresas estatais, que se constituram no ncleo do
desenvolvimento industrial por substituio de importaes.
Este j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro,
que, congelando a sociedade e o Estado nessa formao, pretende que o Governo
Vargas foi ainda uma expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De
D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-
social resistiu a todas as transformaes... a persistncia secular da estrutura
patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase
progressiva, da experincia capitalista.
18
Ora, ao insistir nesta tese, Faoro ignora a

Getlio Vargas, criada em 1954. Ensino nesta escola, primeiro administrao, depois,
economia, desde 1959.
15
- O DASP foi criado pelo Decreto-lei 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um
rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o
Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que havia sido criado pela Lei n 284, de
outubro de 1936, a qual institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos
e introduzia um sistema de mrito.
16
- Conforme observou Maria Celina DAraujo (2000: 31) o Estado Novo enalteceu a
tcnica em contraposio poltica, veiculada como o lado sujo dos interesses privados.
17
- Beatriz Wahrlich (1915-1994), foi uma das fundadoras da EBAP (Escola Brasileira de
Administrao Pblica) da Fundao Getlio Vargas. Pela qualidade de seus estudos, de
sua pesquisa e de seu ensino, merece o ttulo de patrona da Administrao Pblica no
Brasil. Foi a principal terica da Reforma Desenvolvimentista dos anos 60 e 70 (Wahrlich,
1970, `1983, 1984).
18
- Raymundo Faoro (1957/75: 733-736).
12
diferena fundamental entre o patrimonialismo e a burocracia racional-legal, que
Weber tanto salientou. No considera o carter essencialmente tradicional do Estado
patrimonial, em oposio ao carter moderno, racional-legal, do capitalismo
industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Holanda, por
exemplo, no cometeu quando afirmou: O funcionalismo patrimonial pode, com a
progressiva diviso das funes e com a racionalizao, adquirir traos burocrticos.
Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais
caracterizados estejam os dois tipos.
19

Entretanto, enquanto o Estado Patrimonial teve longa durao no seio da
Sociedade Mercantil e Senhorial, o Estado Burocrtico, na Sociedade Capitalista,
Industrial teve vida curta. Curta porque a industrializao chegou tarde e logo
comeou a ser substituda pela sociedade ps-industrial do conhecimento e dos
servios, curta porque a Reforma Burocrtica de 1936 tambm chegou tarde e foi
atropelada pela reforma gerencial, que a globalizao imporia e a democracia
tornaria possvel.
A Reforma Desenvolvimentista de 1967
A reforma burocrtica mal havia iniciado e j em 1938 temos um primeiro sinal da
administrao pblica gerencial, com a criao da primeira autarquia. Surgia ento a
idia de que os servios pblicos na administrao indireta deveriam ser
descentralizados e no obedecer a todos os requisitos burocrticos da administrao
direta ou central. Entretanto, a tentativa da reforma e do seu agente, o DASP,
continuava a ser a implantao de uma burocracia clssica no pas, tendo como
modelo a reforma na Frana e nos Estados Unidos. Lawrence S. Graham observou
nos anos 60 que a tentativa de formar o servio pblico brasileiro atravs do uso de
uma poltica de pessoal baseada no sistema americano levou criao de um sistema
administrativo caracterizado por um alto grau de formalismo... Mas, acrescentava,
um formalismo no qual h considervel discrepncia entre as normas e a
realidade.
20

A reforma de 1936 fora imposta de cima para baixo. No respondia s reais
necessidades contraditrias da sociedade e da poltica brasileiras. O Estado
necessitava de uma burocracia profissional, mas fazia concesses ao velho
patrimonialismo, que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo. Por
outro lado, a elite burocrtica que assumiria o papel de liderana poltica na
transio para o capitalismo industrial deveria ser profissional, mas liberada das
amarras do formalismo burocrtico.

19
- Srgio Buarque de Holanda (1936/69: 106).
20
- Lawrence S. Graham (1968: 6). O livro de Graham foi o primeiro estudo abrangente da
reforma burocrtica brasileira.
13
No surpreendente, portanto, que logo aps o colapso do regime autoritrio
de Getlio Vargas, os velhos componentes patrimonialistas e os novos fatores
clientelistas tenham se feito sentir de forma poderosa. Vargas foi deposto em
outubro de 1945, fazendo com que faltasse Reforma Burocrtica de 1938 o
respaldo que o regime autoritrio lhe conferia. No novo regime democrtico o
DASP perdeu grande parte de suas atribuies Nos cinco anos seguintes, a reforma
administrativa seria conduzida como uma ao governamental rotineira e sem
importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado
brasileiro.
No perodo que se segue a esse lapso, com a volta de Vargas ao poder (1951-
54), Beatriz Wahrlich (1984) detecta uma fase de novas tentativas de retomada do
mpeto inicial, que se estende de 1951 a 1963. Os esforos no sentido de completar
a implantao de uma administrao pblica burocrtica no pas no chegaram a ter
impacto efetivo sobre a administrao. Tornava-se claro que no eram apenas as
foras atrasadas do patrimonialismo e do clientelismo que jogavam contra as
tentativas de prosseguir com Reforma Burocrtica de 1936. As foras
comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavam presentes no
prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se
reorganizariam no regime militar (1964-84), tambm a ela se opunham, na medida
em que o formalismo burocrtico se revelava incompatvel com as necessidades do
pas.
Desde o incio dos anos 60 formara-se a convico de que a utilizao dos
princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um
empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, essa insatisfao datava da
dcada anterior, mas o desenvolvimento econmico acelerado que ocorria ento
permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad
hoc, como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No
momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo
retorna. Guerreiro Ramos expressa a insatisfao com o modelo burocrtico vigente:
Modelo obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa
dominante. Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados,
muitos administradores esto tentando resolver problemas de hoje com solues de
ontem.
21

Os estudos para uma reforma que tornasse mais eficiente a administrao
pblica comearam a ser realizados em 1963, quando o Presidente Joo Goulart
nomeou o deputado Amaral Peixoto Ministro Extraordinrio para a Reforma
Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos,

21
- Alberto Guerreiro Ramos . (1971: 19).
14
encarregados da formulao de projetos de reforma.
22
No final desse ano, a
Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao
ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Foi, entretanto, s depois do
golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a ser realizada.
Dezenove anos antes os militares haviam devolvido a democracia ao Brasil
em 1945, e com ela uma nova descentralizao do poder poltico e administrativo.
Pela primeira vez na histria do pas os brasileiros experimentavam um regime que
merecia razoavelmente o nome de democracia. Uma democracia de elites, sem
dvida, mas um regime em que o eleitorado era definido em termos amplos, as
eleies eram livres, e a vontade popular comeava a se manifestar.
23
Entretanto, o
colapso do pacto populista estabelecido por Vargas, a radicalizao poltica
decorrente, e a crise econmica do incio dos anos 60 iro determinar o fim da
jovem democracia.
Em 1964 os militares intervm pela quarta e ltima vez na histria do pas, e
por quase vinte anos teremos um regime autoritrio modernizador, burocrtico-
capitalista.
24
Celebra-se ento uma grande aliana da moderna burocracia civil e
militar com as classes mdias burocrticas do setor privado (que ento j haviam
crescido e se diversificado), e com a burguesia brasileira, que deixava de ser
mercantil e mesmo industrial para ser uma classe capitalista diversificada e
complexa.
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa participao de civis,
a reforma administrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei 200. Esta era
uma reforma pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em
alguns pases do mundo desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de
1995. Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculo
ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistas e
populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica burocrtica por
uma administrao para o desenvolvimento: distinguiu com clareza a
administrao direta da administrao indireta, garantiu-se s autarquias e fundaes
deste segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de gesto muito
maior do que possuam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mrito,
tornou menos burocrtico o sistema de compras do Estado.

22
- Objetivando a reforma dos servios pblicos federais, a Comisso Amaral Peixoto foi
instituda pelo Decreto n 51705, de 14 de fevereiro de 1963.
23
- Estavam excludos do direito ao voto apenas os analfabetos.
24
- A primeira interveno militar na poltica brasileira foi a proclamao da repblica
(1989); a segunda, a revoluo de 1930; a terceira, a derrubada de Vargas e o retorno
democracia, em 1945; a quarta, o golpe de 1964. Foi tambm a ltima interveno, j que o
retorno democracia, em 1985, no decorreu de uma deciso dos militares mas de uma
demanda irresistvel da sociedade.
15
Por outro lado, o poder, que desde 1945 havia sido descentralizado para os
estados da federao, e novamente centralizado nas mos do governo federal.
Operava-se, assim, um duplo movimento no Estado brasileiro: a reforma
administrativa o conduzia desconcentrao do poder (descentralizao
administrativa, maior autonomia de deciso das agncias), enquanto no plano
poltico federativo o poder voltava a ser centralizado na Unio.
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as fundaes de
direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as empresas de economia
mista, alm das autarquias, que j existiam desde 1938. Atravs das fundaes (que
antecipavam as organizaes sociais criadas na Reforma Gerencial de 1995) o
Estado dava grande autonomia administrativa para os servios sociais e cientficos,
que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Atravs da
autonomia dada s empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de
industrializao com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e servios
pblicos que j havia sido iniciado nos anos 40, com a criao da Companhia
Siderrgica Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criao da Petrobrs, da
Eletrobrs, e da Telebrs, e do BNDES. Por outro lado, so ento criadas ou
desenvolvidas novas agncias reguladoras, como o Banco Central, que regulam
tambm com autonomia as atividades econmicas, tendo sempre como critrio a
promoo do desenvolvimento industrial. Algumas dessas agncias e empresas, que
Luciano Martins estudou em profundidade, transformam-se durante o regime militar
em exemplos bem sucedidos de insulamento burocrtico.
25

O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral passou a dispor,
potencialmente, de maior autoridade do que qualquer outro ministrio. Isto deveu-se
ao fato deste rgo desempenhar o papel de agncia central no que concerne ao
sistema de planejamento e ao sistema de contabilidade e auditoria interna
(anteriormente uma atribuio do Ministrio da Fazenda), e, mais tarde, ao sistema
de controle das empresas estatais e das autarquias e fundaes, sobrepondo-se ao
controle setorial exercido at ento apenas pelos diversos ministrios.
Da edio do Decreto-Lei n 200 at 1979 a reforma desenvolvimentista foi
conduzida principalmente pela Subsecretaria de Modernizao e Reforma
Administrativa, do Ministrio do Planejamento. Durante a dcada de 1970, a
SEMOR teve o objetivo de promover revises peridicas da estrutura organizacional
existente e examinar projetos encaminhados por outros rgos pblicos, visando
instituir novas agncias e/ou programas, ao mesmo tempo que dedicava ateno
especial ao desenvolvimento de recursos humanos para o sistema de planejamento.

25
- Luciano Martins (1973, 1985, 1995). Importantes tambm so as teses de doutoramento
sobre o assunto de Peter Evans (1979), Edson Nunes (1984) e Ben Ross Schneider (1984),
estas duas ltimas escritas na Universidade de Califrnia, Berkeley, nos anos 80.
16
J o DASP, restrito administrao do pessoal, mantinha-se preso aos princpios da
Reforma Burocrtica de 1936, que, no entanto, no lograva levar adiante. O conceito
de carreira manteve-se limitado aos escales inferiores, enquanto os cargos de
direo superior passavam a ser preenchidos a critrio da Presidncia da Repblica,
sendo o recrutamento realizado especialmente atravs das empresas estatais, de
acordo com filosofia desenvolvimentista ento vigente.
A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma
Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da
Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltro transformou-
se em um arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do
poder, o formalismo do processo administrativo, e a desconfiana que estava por trs
do excesso de regulamentao burocrtica, e propondo uma administrao pblica
voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele
definido como uma proposta poltica visando, atravs da administrao pblica,
retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado,
destinatrio de toda a atividade do Estado.
26

Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da administrao
gerencial no Brasil. A reforma, teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e
indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso
pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou fisiolgicas. De outro
lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou
central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de
realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs da
estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escales
superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma
administrativa prevista no Decreto-Lei 200 ficou prejudicada, especialmente pelo
seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se
transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara distino
entre as atividades exclusivas de estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do
planejamento estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle atravs de
contratos de gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara
definio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.
certo que surgiu uma burocracia pblica de alta qualidade, bem preparada,
bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de
desenvolvimento industrial de ento. Esta elite burocrtica, contratada
principalmente atravs de empresas estatais, seguia uma carreira informal e muito

26
- Hlio Beltro (1984: 11).
17
flexvel, que Schneider estudou de forma admirvel.
27
Os novos administradores
pblicos eram principalmente engenheiros e economistas, que nada tinham a ver
com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto pela Reforma Burocrtica de
1938. Os resultados que alcanaram em suas autarquias, fundao, empresas
pblicas e empresas de economia mista foram substanciais. As carreiras de Estado,
entretanto, foram em grande parte abandonadas, exceto a magistratura, a diplomacia
e as carreiras militares. Os concursos pblicos espaaram-se, os salrios decaram.
Surgiu um grave problema de pessoal qualificado nas funes exclusivas de Estado.
O Retrocesso Burocrtico
Em 1985, depois de uma longa e difcil transio, que comea com a reao da
sociedade civil ao Pacote de Abril de 1977, o pas retornou ao regime democrtico.
Com a democracia o poder volta a descentralizar-se para os estados da federao, e
agora tambm para os municpios. Os governadores dos estados recuperam o poder
que haviam tido na Primeira Repblica (1889-1930) e na Primeira Democracia
(1945-19), ao mesmo tempo em que os prefeitos surgem como novos atores
polticos relevantes. Fernando Abrucio atribuiu o novo poder dos governadores, que
ele chamar de bares da repblica, conquista dos governos estaduais pela
oposio em 1982 as primeiras eleies para esses cargos desde 1964 e crise
financeira da Unio, ou, mais amplamente, crise do modelo nacional-
desenvolvimentista conduzido pelo governo federal.
28
A crise do Estado autoritrio,
burocrtico-capitalista, de 1964 crise fiscal e crise poltica est sem dvida na
base da descentralizao poltica. Esta, no passado fora resultado do poder de
oligarquias locais; agora era demanda da nova sociedade civil que surgira em todo o
pas.
A transio democrtica foi uma grande conquista, mas teve um preo. No
plano poltico-administrativo, a descentralizao para os estados e municpios, ainda
que necessria e inevitvel, foi longe demais ao permitir que estes incorressem em
crise financeira ao mesmo tempo em que mantinha a Unio responsvel ltima por
suas dvidas. Autonomia s pode ser concedida com responsabilidade
correspondente.

27
- curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha
semelhante ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana
que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas
multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que esta burocracia
desenvolvimentista e gerencial bem sucedida pouco tinha a ver com o burocrata
weberiano.
28
- Fernando Abrucio (1998)
18
No plano econmico a democratizao foi acompanhada, como j acontecera
em 1945, por um ciclo populista que teve na execuo do Plano Cruzado, em 1986,
seu auge. Os dois partidos que comandaram a transio eram partidos democrticos
mas populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, a noo
da gravidade da crise fiscal mais do que isto, da crise do Estado que o pas
estava atravessando desde que se desencadeara a crise da dvida externa. Havia,
ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista. Uma idia de que seria
possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro,
que foram os anos 50.
Nos dois primeiros anos do regime democrtico a crise fiscal e a necessidade
de rever a forma de interveno do Estado na economia foram ignoradas. O retorno
da democracia tornava a retomada do desenvolvimento e a realizao da justia
social uma questo de vontade. Vargas nunca pensara desta forma. Era populista no
plano poltico, no no da poltica econmica. Mas o populismo econmico, alm do
poltico, do qual Juscelino Kubitschek e Joo Goulart foram melhores representantes
entre 1955 e 1964, reapareceu com fora em 1985. A transio democrtica havia
ocorrido graas a uma aliana de classes muito semelhante quela que prevaleceu no
pacto populista de 1930 a 1960: a aliana da burguesia (mais especificamente dos
empresrios industriais) com os grupos democrticos e de esquerda da classe mdia
burocrtica. A ideologia dominante, alm de nacional-desenvolvimentista,
protecionista e estatista, pretendia ser keynesiana. Atravs do dficit pblico seriam
combinados magicamente desenvolvimento e distribuio de renda.
Estas iluses pareceram confirmar-se quando o Plano Cruzado, concebido
com competncia a partir da teoria inercial da inflao, foi deturpado de forma
grosseiramente populista, e produziu durante um ano uma falsa prosperidade. Aps
seu fracasso, houve uma tentativa de ajuste fiscal, iniciada durante minha rpida
passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987), a qual, entretanto, no contou com o
apoio necessrio da sociedade brasileira, que testemunhava, perplexa, a crise do
regime pelo qual tanto almejara. Ao invs do ajuste e da reforma, o pas, sob a gide
de uma coalizo poltica populista no Congresso - o Centro - mergulhou em 1988 e
1989 em um regime de descontrole da poltica econmica que, dada a crise fiscal
existente, levaria o pas hiperinflao no incio de 1990.
Contraditoriamente, entretanto, enquanto o pas se descentralizava no plano
poltico, e embarcava em polticas populistas irresponsveis, voltava , atravs da
Constituio de 1988, a concentrar-se ou centralizar-se no plano administrativo,
limitando drasticamente a autonomia das agncias e empresas do Estado, e
retornando aos ideais da reforma burocrtica de 1936.
O captulo sobre a administrao pblica da Constituio de 1988 foi o
resultado da coalizo poltica que presidiu o governo Sarney: uma coalizo
democrtica, pretensamente de esquerda, mas, de fato, populista e nacional-
desenvolvimentista. A estratgia intervencionista e social-democrtica, que a partir
19
dos anos 30 fora bem sucedida em promover o desenvolvimento econmico e o
bem-estar social, entrara em crise no Primeiro Mundo j nos anos 70. No Brasil,
todavia, essa estratgia continuava ainda poderosa na sua verso burocrtica e
subdesenvolvida: s no final da dcada de 80 entraria ela tambm em crise. Sua
influncia na Constituio de 1988 foi, portanto, dominante.
Os dispositivos sobre a administrao pblica na Constituio de 1988 foram
o resultado, por outro, lado, de deliberado esforo dos grupos burocrticos que,
como constituintes eles prprios ou sob a forma de grupos de presso, entenderam
que deviam completar a reforma de 1936. Embora muitos de seus membros
estivessem comprometidos com a onda de clientelismo que ocorreu com o advento
da democracia, no hesitaram, contraditoriamente, em influir para que a constituio
adotasse princpios burocrticos clssicos. A administrao pblica voltava a ser
hierrquica e rgida, a distino entre administrao direta e indireta praticamente
desaparecia. O regime jurdico dos funcionrios passava a ser nico na Unio, e em
cada nvel da federao. As novas orientaes da administrao pblica, que vinham
sendo implantadas no pas desde 1967, foram mais que ignoradas, destrudas,
enquanto a burocracia aproveitava para estabelecer para si privilgios, como a
aposentadoria com vencimentos plenos sem qualquer relao com o tempo e o valor
das contribuies, e a estabilidade adquirida quase que automaticamente a partir do
concurso pblico. Um grande mrito, porm, teve a Constituio de 1988: exigiu
concurso pblico para entrada no servio pblico, assim reduzindo substancialmente
o empreguismo que tradicionalmente caracterizou o Estado patrimonialista.
O retrocesso burocrtico, ocorrido em 1988 resultou da crena equivocada de
que a desconcentrao e a flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei
200 teria promovido estavam na origem da crise do Estado, quando esta derivava,
antes de mais nada da crise fiscal a que levou a estratgia desenvolvimentista.
Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, a reforma de 1967
havia se constitudo em um avano pioneiro da histria da administrao pblica
brasileira. Em segundo lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia situada
nos cargos da administrao direta contra a forma pela qual seus membros haviam
sido tratados no regime militar, freqentemente preteridos em relao aos
administradores das empresas estatais. Em terceiro lugar, foi a conseqncia da
perda, pela burocracia, em conjunto com seu aliado tradicional, a burguesia
industrial, de um projeto nacional comum para o pas. Esse projeto, que fora o do
desenvolvimento industrial via substituio de importaes, estava esgotado., e nada
viera para substitu-lo a no ser para alguns grupos no Ministrio da Fazenda e no
Banco Central, a idia correta mas apenas negativa de que era necessrio proceder o
ajuste fiscal e a reduo do tamanho do Estado. Ora, quando um grupo social perde
objetivos nacionais e, adicionalmente, se sente ameaado, natural que recorra
poltica do salve-se quem puder. Em quarto lugar, decorreu do fato de que a
burguesia industrial haver aderido, sem restries, campanha pela desestatizao
que acompanhou toda a transio democrtica pelo lado da direita: esta campanha
20
levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas
estatais, que haviam ganhado grande autonomia graas ao Decreto-Lei 200.
interessante, entretanto, observar que o retrocesso burocrtico ocorreu na
vspera da crise definitiva do nacional-desenvolvimentismo. Este fora financiado
durante os anos 70 pelo endividamento externo. Com a grande crise da dvida
externa, entrava tambm em crise o modelo desenvolvimentista. As elites
brasileiras, entretanto, e principalmente a aliana burocrtico-industrial que
promovera o desenvolvimento desde 1930, recusou-se a reconhecer a crise, e
durante 10 anos tentou manter de p o velho modelo. A Constituio de 1988
plena de contradies exatamente porque o resultado dessa tentativa irrealista, que
resultaria, afinal, em 1990, em hiperinflao.
Com a abertura democrtica era natural que a burocracia estatal se retrasse
politicamente. Estava, entretanto, aberto o espao para a afirmao de sua
tradicional aliada, a burguesia industrial. Esta, entretanto, embora tivesse tido um
papel decisivo na abertura democrtica, fracassou em assumir a liderana poltica do
pas. Ao invs de perceber que estava na hora de abrir a economia para torn-la mais
competitiva, e de reformar o Estado para reconstru-lo, insistiu em lutar contra a
abertura comercial e em defender o estabelecimento de uma indefinida poltica
industrial, com isto se enfraquecendo politicamente. Ora, essa estratgia no fazia
sentido para a nao, dada a crise do Estado e a dimenso da dvida externa em que
o pas estava mergulhado. O discurso perdera comeo, meio e fim. Em conseqncia
abriu-se espao para que as idias neoliberais e globalistas entrassem de roldo no
pas a partir da quase-hiperinflao de 1990.
29

O retrocesso burocrtico de 1988 foi acompanhado de mudanas
organizacionais no aparelho do Estado federal. O DASP foi extinto em 1986, dando
lugar SEDAP - Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica,
que, em janeiro de 1989, ser extinta, sendo incorporada na Secretaria do
Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de 1990 renasce o DASP com
a criao da SAF - Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da
Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do
Trabalho, voltando a ser secretaria da presidncia em 1993.
Nesse processo de reorganizao sob a gide do retorno burocracia o rgo
de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na ENAP - Escola
Nacional de Administrao Pblica - tendo como modelo a ENA - cole Nationale
dAdministration - da Frana. Por outro lado, foi criada a carreira dos gestores
pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental) - uma
carreira de altos administradores pblicos, que obviamente fazia falta no Brasil, mas

29
- Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de
autonomia e relevncia do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas
um mercado mas uma sociedade global.
21
que recebeu uma orientao rigorosamente burocrtica, voltada para a crtica do
passado patrimonialista, ao invs de voltar-se para o futuro e para a modernidade de
um mundo em rpida mudana, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada
dia.
Em sntese, o retrocesso burocrtico ocorrido no pas entre 1985 e 1989 foi
uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma
afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o
ethos burocrtico. Foi, alm disso, uma conseqncia de uma atitude defensiva da
alta burocracia, que, sentindo-se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de
forma irracional. O resultado foi o desprestgio da administrao pblica brasileira,
no obstante o fato de que esta seja majoritariamente formada por profissionais
competentes, honestos e dotados de esprito pblico.
30

Com o fim do autoritarismo e o fracasso da burguesia industrial em liderar
politicamente o pas, a Sociedade Capitalista Industrial e o Estado Burocrtico-
Industrial desaparecem. Em seu lugar comeam a surgir os contornos que temos
hoje: uma mal definida Sociedade Ps-Industrial no qual as elites burguesas e
burocrticas, estas pblicas e privadas, aumentam em tamanho e se diversificam
internamente, o mesmo fenmeno ocorrendo com a classe trabalhadora; e um Estado
Gerencial em formao, a partir do momento em que a Reforma Gerencial de 1995
retoma as idias de um Estado reconstrudo, eficiente e democrtico. Com o
aumento extraordinrio da nova classe mdia de burocratas ou tecnoburocratas,
trabalhando para grandes organizaes ou como profissionais de servios, a
sociedade deixa de ser essencialmente uma sociedade de classes para ser cada vez
mais uma sociedade de camadas sociais, definidas menos pelo tipo de propriedade
ou de relao de produo e mais pelo nvel de educao, de prestigio social e de
ocupao de cargos na hierarquia das grandes organizaes pblicas e privadas. Ao
mesmo tempo, o problema da competio internacional entre as naes torna-se
cada vez mais premente, obrigando as organizaes privadas e as pblicas a se
tornarem mais eficientes. Estava aberto o caminho para a reforma gerencial da
administrao pblica visando reconstruir o Estado nos quadros de uma poltica
democrtica e de uma economia globalizada, mas que precisava de um Estado forte
para no se submeter ideologia globalista.
Ser depois do episdio de hiperinflao, no incio de 1990, quando
terminava o governo Sarney, que a sociedade abrir os olhos para a crise. Em
conseqncia, as reformas econmicas e o ajuste fiscal ganham impulso no governo
Collor. Ser esse governo contraditrio, seno esquizofrnico, que dar os passos
decisivos no sentido de iniciar as necessrias reformas orientadas para o mercado.

30
- Sobre a competncia e o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver os livros de
Schneider (1991) e Gouva (1994), e o trabalho de Hochman (1992). Escrevi os prefcios
dos dois livros quando no imaginava que viria a ser Ministro da Administrao Federal e
da Reforma do Estado um pouco depois.
22
Na rea do Estado, porm, e especificamente da administrao pblica, as tentativas
de reforma do governo Collor foram equivocadas, ao confundir como prprio da
direita neoliberal que ento chegava ao poder o fazia reforma do Estado com corte
de funcionrios, reduo dos salrios reais, diminuio do tamanho do Estado.
No incio do governo Itamar Franco a sociedade brasileira comea a se dar
conta da crise da administrao pblica. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade
e confuso. A ideologia burocrtica, que se tornara dominante em Braslia a partir da
transio democrtica, assim se manteve at o final desse governo.
Reforma Gerencial
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. A crise
do Estado burocrtico-industrial ou burocrtico desenvolvimentista era fato, mas no
havia proposta para substituir esse modelo a no ser as idias globalistas, as quais
afirmavam que a globalizao importava na perda de relevncia dos Estados
nacionais e seu papel, no havendo outra alternativa para as naes seno submeter-
se s regras do mercado globalizado. Ora, eu j vinha criticando este tipo de viso
desde meados dos anos 80. A grande crise que o pas enfrentava desde os anos 80,
era uma crise do Estado, mas uma crise cclica, que decorria das distores que o
Estado sofrera nos 50 anos anteriores. A soluo, portanto, no era substituir o
Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser
um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de capacitao das
empresas no processo competitivo internacional.
Dessa forma, quando o novo presidente transforma a SAF em MARE -
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, e me nomeia ministro,
eu no demorei em definir as diretrizes e objetivos da minha tarefa. Comeava ento
a Reforma Gerencial de 1995. No fui eu quem solicitou a mudana de status e de
nome do ministrio, mas esta mudana fazia provavelmente sentido para o
presidente: desta forma ele fazia um desafio ao novo ministro, e equipe que eu iria
reunir em torno de mim, para que enfrentasse a reforma da administrao pblica a
partir da perspectiva ampla da reforma do Estado.
Eu j tinha algumas poucas idias da nova administrao pblica (que eu
chamaria um pouco adiante de gerencial) atravs da leitura do livro de Osborne e
Gaebler, Reinventando o Governo.
31
Mas precisava conhecer muito mais a respeito.
Para isto viajei para a Inglaterra logo no incio do governo e comecei a tomar
conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido,
principalmente naquele pas, a respeito do assunto, sob o ttulo geral de Nova Gesto
Pblica.

31
- Ver Osborne e Gaebler (1992).
23
O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma
administrativa, tomando como base as experincias recentes em pases da OCDE,
principalmente o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma
administrativa da histria do capitalismo: depois da reforma burocrtica do sculo
passado, a reforma gerencial do final deste sculo. As novas idias estavam em
plena formao; surgia no Reino Unido uma nova disciplina, a new public
management, que, embora influenciada por idias neoliberais, de fato no podia ser
confundida com as idias da direita; muitos pases social-democratas estavam na
Europa envolvidos no processo de reforma e de implantao de novas prticas
administrativas. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento
de reforma, e constituir-se no primeiro pas em desenvolvimento a faz-lo.
Quando as idias foram inicialmente apresentadas, em janeiro de 1995, a
resistncia a elas foi muito grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da
forma mais direta e aberta possvel, usando a mdia como instrumento de
comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio pblica, e a imprensa
tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa e fidedigna. No obstante, a
imprensa serviu como um maravilhoso instrumento para o debate das idias. Minha
estratgia principal era a de atacar a administrao pblica burocrtica, ao mesmo
tempo em que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da capacidade
gerencial do Estado. Dessa forma confundia meus crticos, que afirmavam que eu
agia contra os administradores pblicos ou burocratas, quando eu procurava
fortalec-los, torn-los mais autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um tema
que no estava na agenda do pas assumiu o carter de um grande debate nacional.
Os apoios polticos e intelectuais no tardaram, e afinal quando a reforma
constitucional foi promulgada, em abril de 1998, formara-se um quase-consenso
sobre a importncia para o pas da reforma, agora fortemente apoiada pela opinio
pblica, pelas elites formadoras de opinio, e em particular pelos administradores
pblicos.
Atravs do documento bsico da reforma o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado documento cujos princpios continuam orientando a ao
reformadora do governo, procurou-se definir as instituies e estabelecer as
diretrizes para a implantao de uma administrao pblica gerencial no pas.
preciso, portanto, no confundir a Reforma Gerencial de 1995 com a emenda
constitucional, apresentada pelo governo em 1995, que ficou chamada de reforma
administrativa. A reforma constitucional foi parte fundamental da Reforma
Gerencial de 1995, j que mudou instituies normativas fundamentais. Muitas
mudanas institucionais, porm, foram de carter infraconstitucional. Quando, por
exemplo, em 1997, as duas novas instituies organizacionais bsicas da reforma, as
agncias executivas (instituies estatais que executam atividades exclusivas de
Estado) e as organizaes sociais (instituies hbridas entre o Estado e a
sociedade que executam os servios sociais e competitivos) foram formalmente
24
criadas, isto no dependeu de mudana da constituio. Grandes alteraes tambm
foram realizadas na forma de remunerao dos cargos de confiana, na forma de
recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado. Pela emenda constitucional o
regime de trabalho dos servidores deixou de ser nico; em conseqncia, em 1999
foi aprovada a lei definindo, ao lado do regime estatutrio, o regime de emprego
pblico. Antes mesmo da aprovao da emenda, porm, grandes alteraes haviam
sido introduzidas entre 1976 e 1978 nas regras que presidem o regime de trabalho
dos servidores estatutrios.
A Reforma Gerencial de 1995 teve trs dimenses: uma institucional, outra
cultural, e uma terceira, de gesto.
32
No trabalho que eu e minha equipe realizamos
no MARE demos prioridade para a mudana institucional, j que uma reforma
antes de mais nada uma mudana de instituies. Mas s foi possvel aprovar as
novas instituies depois de um debate nacional no qual a cultura burocrtica at
ento dominante foi submetida a uma crtica sistemtica, ao mesmo tempo em que
as novas instituies eram defendidas, particularmente a quebra da estabilidade total
de que gozavam os servidores na Constituio de 1988, e a idia de transformar os
servios sociais e cientficos prestados pelo Estado em organizaes sociais, ou seja,
em organizaes pblicas no-estatais financiadas pelo oramento do Estado e
supervisionadas atravs de contratos de gesto.
A Reforma Gerencial de 1995 baseou-se em um modelo de reforma que
desenvolvi com minha equipe nos primeiros meses do governo. No estava
interessado em discutir com os neoliberais o grau de interveno do Estado na
economia, j que acredito que hoje j se tenha chegado a um razovel consenso
sobre a inviabilidade do Estado mnimo e da necessidade da ao reguladora,
corretora, e estimuladora do Estado. Ao invs de insistir nessa questo, perguntei-
me: primeiro, quais so as atividades que o Estado hoje executa que lhe so
exclusivas, envolvendo poder de Estado; segundo, quais as atividades para as quais
embora no exista essa exclusividade, so atividades que a sociedade e o Estado
consideram necessrio financiar (particularmente servios sociais e cientficos);
finalmente, quais as atividades empresariais, de produo de bens e servios para o
mercado? A estas trs perguntas adicionei mais uma: quais so as formas de
propriedade ou de organizao relevantes no capitalismo contemporneo: apenas a
propriedade privada e a estatal, ou haveria entre as duas uma terceira, a propriedade
pblica no-estatal, que assume cada vez maior importncia nas sociedades
contemporneas?

32
- A formulao da reforma foi realizada atravs da elaborao do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, ao mesmo tempo que eu escrevia diversos trabalhos, que
afinal foram sintetizados no livro Reforma do Estado para a Cidadania (1998). Ver a
respeito da Reforma Gerencial de 1995, entre outros, o livro organizado por Vera Petrucci e
Letcia Schwarz, orgs. (1998), e o trabalho de Indermit Gill (1998).
25
A partir dessas perguntas e da dicotomia da administrao burocrtica -
administrao gerencial, foi-me possvel construir o modelo da reforma. Os Estados
modernos contam com trs setores: o setor das atividades exclusivas de Estado,
dentro do qual est o ncleo estratgico e as agncias executivas ou reguladoras; os
servios sociais e cientficos, que no so exclusivos mas que, dadas as
externalidades e os direitos humanos envolvidos, mais do que justificam, exigem
forte financiamento do Estado; e, finalmente, o setor de produo de bens e servios
para o mercado.
Considerados estes trs setores, temos trs perguntas adicionais: que tipo de
administrao, que tipo de propriedade e que tipo de instituio organizacional
devem prevalecer em cada setor? A resposta primeira pergunta simples: deve-se
adotar a administrao pblica gerencial. No plano das atividades exclusivas de
Estado, porm, uma estratgia essencial reforar o ncleo estratgico, ocupando-o
com servidores pblicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos.
A questo da propriedade essencial no modelo da Reforma Gerencial. No
ncleo estratgico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade ser, por
definio, estatal. Na produo de bens e servios h hoje, em contraposio, um
consenso cada vez maior de que a propriedade deve ser privada, particularmente nos
casos em que o mercado controla as empresas comerciais. No domnio dos servios
sociais e cientficos a propriedade dever ser essencialmente pblica no-estatal. As
atividades sociais, principalmente as de sade, educao fundamental e de garantia
de renda mnima, e a realizao da pesquisa cientfica envolvem externalidades
positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. So, portanto,
atividades que o mercado no pode garantir de forma adequada atravs do preo e
do lucro. Logo, no devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que no implicam
no exerccio do poder de Estado, no h razo para que sejam controladas pelo
Estado, e de se submeter aos controles inerentes burocracia estatal, contrrios
eficincia administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas no acabar.
Logo, se no devem ser privados, nem estatais, a alternativa adotar-se o regime da
propriedade pblica no-estatal, utilizar organizaes de direito privado mas com
finalidades pblicas, sem fins lucrativos. Propriedade pblica, no sentido de que
se deve dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos e para todos, que no
visa ao lucro; no-estatal porque no parte do aparelho do Estado. As
organizaes pblicas no-estatais podem ser em grande parte - e em certos casos,
inteiramente - financiadas pelo Estado. Quando se trata, por exemplo, de uma escola
fundamental comunitria, ela deve ser gratuita e integralmente financiada pelo poder
pblico, como j acontece hoje em muitos pases. Esta forma de propriedade garante
servios sociais e cientficos mais eficientes do que os realizados diretamente pelo
Estado, e mais confiveis do que os prestados por empresas privadas que visam o
lucro ao invs do interesse pblico. mais confivel do que as empresas privadas
porque, em reas to delicadas como a educao e a sade, a busca do lucro muito
perigosa. mais eficiente do que a de organizaes estatais, porque pode dispensar
26
dos controles burocrticos rgidos, na medida em que as atividades envolvidas so
geralmente atividades competitivas, que podem ser controladas por resultados com
relativa facilidade.
Trs instituies organizacionais emergiram da reforma, ela prpria um
conjunto de novas instituies: as agncias reguladoras, as agncias executivas,
e as organizaes sociais. No campo das atividades exclusivas de Estado, as
agncias reguladoras so entidades com autonomia para regulamentarem os setores
empresariais que operem em mercados no suficientemente competitivos, enquanto
as agncias executivas ocupam-se principalmente da execuo das leis. Tanto em
um caso como no outro, mas principalmente nas agncias reguladoras, a lei deixou
espao para ao reguladora e discricionria da agncia, j que no possvel nem
desejvel regulamentar tudo atravs de leis e decretos. No campo dos servios
sociais e cientficos, ou seja, das atividades que o Estado executa mas no lhe so
exclusivas, a idia foi transformar as fundaes estatais hoje existentes em
organizaes sociais. As agncias executivas sero plenamente integradas ao
Estado, enquanto as organizaes sociais incluir-se-o no setor pblico no-estatal.
Organizaes sociais so organizaes no-estatais autorizadas pelo Parlamento a
receber dotao oramentria. Sua receita deriva integral ou parcialmente de
recursos do Tesouro.
O instrumento que o ncleo estratgico usa para controlar as atividades
exclusivas realizadas por agncias e as no-exclusivas atribudas a organizaes
sociais o contrato de gesto. Nas agncias, o ministro nomeia o diretor-executivo e
assina com ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o diretor-executivo
escolhido pelo conselho de administrao: ao ministro cabe assinar os contratos de
gesto e controlar os resultados. Os contratos de gesto devem prever os recursos de
pessoal, materiais e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as
organizaes sociais, e definiro claramente - quantitativa e qualitativamente - as
metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem alcanados,
acordados pelas partes.
Concluso
Desde o final de 1997 tornou-se claro que a Reforma Gerencial de 1995 fora bem
sucedida no plano cultural e institucional.
33
A idia da administrao pblica
gerencial em substituio burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as principais
instituies necessrias para sua implementao tinham sido aprovadas ou estavam
em processo final de aprovao pelo Congresso. Entretanto, estava claro tambm
para mim que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, criado

33
- Sobre o processo poltico de aprovao da reforma ver Marcus Melo (1998) e Bresser-
Pereira (1999).
27
em 1995, no tinha poder suficiente para a segunda etapa da reforma: sua
implementao. S o teria se fosse uma secretaria especial da presidncia e contasse
com o interesse direto do presidente da Repblica. Como esta alternativa no era
realista, passei, a partir do incio de 1998, a defender dentro do governo a integrao
desse ministrio no do Planejamento, com o argumento de que em um ministrio
que controla o oramento pblico haveria poder suficiente para implementar a
reforma. Minha proposta coincidiu com a viso do problema que tinha a Casa Civil,
e acabou sendo aceita na reforma ministerial que inaugurou, em janeiro de 1999, o
segundo governo Fernando Henrique Cardoso. O MARE foi fundido com o
Ministrio do Planejamento, passando o novo ministrio a ser chamado Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.
34

Este ministrio, ao qual foi atribuda a misso de implementar a reforma
gerencial, no deu, porm, a devida ateno nova misso, exceto nas aes
relativas implementao dos projetos do Plano Plurianual, PPA. O oramento no
foi diretamente relacionado com o programa de gesto da qualidade. A
transformao de rgos do Estado em agncias executivas, ou, dependendo do
caso, em organizaes sociais, no ganhou fora. Os concursos pblicos anuais para
as carreiras de Estado foram descontinuados a ttulo de economia fiscal. Mas as
idias gerenciais continuaram vivas, particularmente entre os gestores pblicos mais
jovens. Por outro lado, no nvel dos estados da federao, e dos municpios, as idias
e instituies da reformas gerenciais vo sendo implantadas de forma cada vez mais
consistente.
35
Em um nvel mais amplo, as idias da Reforma Gerencial de 1995
ultrapassaram as fronteiras do pas, e, atravs do CLAD Conselho Latino-
Americano de Administrao para o Desenvolvimento, estendeu-se para a Amrica
Latina atravs da aprovao pelos ministros de administrao latino-americanos do
documento Uma Nova Gesto Pblica para a Amrica Latina.
36

A implementao da Reforma Gerencial de 1995 durar muitos anos no
Brasil. Passar por avanos e retrocessos. Enfrentar a natural resistncia mudana
e o corporativismo dos velhos burocratas, os interesses eleitorais dos polticos, o
interesse dos capitalistas em obter benefcios do Estado. O Estado Patrimonial era

34
- O presidente disse-me ento, ao informar-me de sua deciso de fundir os dois
ministrios, que entendia que minha misso na administrao federal havia sido cumprida,
e me convidou para assumir o Ministrio da Cincia e da Tecnologia. Permaneci nesse
cargo entre janeiro e julho de 1999, quando voltei para minhas atividades acadmicas.
35
- Recebi, por exemplo, recentemente, um exemplar do Plano Diretor da Reforma do
Estado, do Governo do Estado de Pernambuco (2000). Este plano diretor, aprovado e
publicado pela Comisso Diretora da Reforma do Estado, segue fielmente os princpios e
conceitos da Reforma Gerencial de 1995, com a distino entre atividades exclusivas e no-
exclusivas de Estado.
36
- Ver CLAD (1998). O CLAD, com sede em Caracas, rene os governos de 24 pases
latino-americanos e do Caribe, e dos dois pases ibricos. Seu Conselho Diretivo formado
pelos ministros de administrao ou correspondentes em cada pas.
28
um Estado por definio capturado pelos interesses de classe. O Estado Burocrtico-
Industrial e o Estado Gerencial so estados de transio de uma poltica de elites
para uma democracia moderna, ou seja, em uma democracia na qual a sociedade
civil e a opinio pblica so cada vez mais importantes, e na qual a defesa dos
direitos republicanos, ou seja, do direito que cada cidado tem de que o patrimnio
pblico seja usado de forma pblica, cada vez mais possvel e necessria.
37

Sem dvida, a injustia e o privilgio so ainda amplamente dominantes no
Brasil. Sem dvida, a violncia aos direitos sociais, ainda convive com violncias
aos direitos civis, especialmente dos mais pobres. Mas houve progresso em todas as
reas. Na rea que este captulo analisou, a da Estado e da administrao pblica, os
direitos republicanos, que eram ignorados no Estado Patrimonial, tornaram-se uma
preocupao central da sociedade e do Estado: os cidados brasileiros tm cada vez
mais claro para si que o patrimnio pblico deve e pode ser usado para fins pblicos.
Por isso, as denncias de privatizao ou captura do Estado por capitalistas e
burocratas, de corrupo, e de nepotismo no devem ser vistas com pessimismo,
mas como um sinal de que o patrimonialismo est sendo combatido, e de que um
Estado democrtico e gerencial est em formao no Brasil.
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37
- Sobre os direitos republicanos, que constituem para mim a base terica da Reforma
Gerencial de 1995, ver Bresser-Pereira (1997).
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