Economia Política Da Reforma Previdenciária

MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL
SECRETARIA DE PREVIDNCIA SOCIAL
A Economia Poltica da
Reforma da Previdncia
tradues de textos selecionados
Coleo Previdncia Social

Volume 9
1
2001 Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

Presidente da Repblica: Fernando Henrique Cardoso
Ministro da Previdncia e Assistncia Social: Roberto Brant
Secretrio Executivo: Jos Cechin
Secretrio de Previdncia Social: Vincius Carvalho Pinheiro
Diretor do Departamento do Regime Geral de Previdncia Social: Geraldo Almir Arruda
Diretor do Depto. dos Regimes de Prev. no Servio Pblico: Delbio Gomes Pereira da Silva
Edio e distribuio:
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
Secretaria de Previdncia Social
Esplanada dos Ministrios, Bloco F
70.059-900 Braslia DF
Tel.: (61) 317-5014 Fax: (61) 317-5195
PARSEP - Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia
Tiragem: 6.000 exemplares
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Exemplus Comunicao & Marketing Ltda.
permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte
ISBN 85-88219-07-7
Previdncia Social: Coleo Previdncia Social, srie tradues:
A Economia Poltica da Reforma da Previdncia. 1. Seguridade Social 2.
Seguridade Social - Reformas 3. Sistemas Previdencirios 4. Economia Poltica.
Braslia, PARSEP/ MPAS / SPS 2001. Coleo Previdncia Social. Srie
Tradues, 236 p.
Textos selecionados de Pension Systems in Crisis: a Harvard UniversityWorld Bank
Workshop on Pension Reform, The Kennedy School of Government, Harvard
University, Cambridge, Massachusetts, June, 2000.
Ttulos originais:
New Systems for Old Age Security: Experiments, Evidence and Unanswered
Questions - Estelle James
The Political Economy of Structural Pension Reform - Estelle James and Sarah Brooks
Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices - Nicholas Barr
Building an Environmental for Pension Reform in Developing Countries Olivia S. Mitchell
Extending Corevage in Multi-pilar Pension Systems: Constraints and
Hypotheses, Preliminary Evidence and Future Research Agenda - Robert
Hozmann, Truman Packard and Jose Cuesta
2
SUMRIO
Apresentao ........................................................................................................................... 05
Novos sistemas previdencirios: experincias, evidncias e questes pendentes Estelle James ............................................................................................................................ 09
A economia poltica da reforma estrutural do sistema previdencirio Estelle James e Sarah Brooks ................................................................................................ 49
Reforma das previdncias: mitos, verdades e escolhas polticas - Nicholas Barr ........ 93
Construindo um ambiente para a reforma da previdncia nos pases em
desenvolvimento - Olivia Mitchell .....................................................................................161
Ampliao da cobertura em sistemas previdencirios multi-pilar: limitantes e
hipteses, evidncias preliminares e agenda de pesquisa futura - Robert
Hozmann, Truman Packard e Jose Cuesta .......................................................................197
APRESENTAO
Este volume da Coleo Previdncia Social traz uma seleo de textos
apresentados no Workshop on Pension Systems in Crisis Challenges and Options for Reform,
ocorrido no perodo de 19 a 30 de junho de 2000 no Harvard Institute for International
Development - HIID, Universidade de Harvard, Cambridge, Massachussets, EUA.
A publicao destes estudos de renomados especialistas na temtica previdenciria
no mundo est sendo realizada com a colaborao do Banco Mundial e do Ministrio da
Fazenda, por intermdio do PARSEP Programa de Apoio Reforma dos Sistemas
Estaduais de Previdncia.
O primeiro texto, Novos Sistemas Previdencirios: Experincias, Evidncias e
Questes Pendentes, de Estelle James, economista do Departamento de Pesquisas de
Polticas do Banco Mundial, apresenta as caractersticas do sistema previdencirio e
compara trs variaes desse modelo: as opes latino-americana, sueca e dos pases da
Organizao para o Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE.
Em seguida, Estelle James e Sarah Brooks, da Universidade Duke - EUA,
analisam A Economia Poltica da Reforma Estrutural do Sistema Previdencirio,
enfatizando a influncia das foras polticas e econmicas no processo de reforma,
assim como as estratgias utilizadas para contornar os obstculos apresentados.
Nicholas Barr, da London School of Economics and Politics Reino Unido, por
seu turno, apresenta o artigo Reforma da Previdncia: Mitos, Verdades e Escolhas
Polticas, apontando a fragilidade de alguns argumentos que tem sido utilizados na
defesa da privatizao dos sistemas previdencirios bsicos.
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdncia nos Pases em
Desenvolvimento, de Olivia S. Mitchell, da Wharton School (Universidade da
Pennsylvania- EUA), examina os riscos enfrentados pelos participantes nos sistemas
previdencirios e discute qual o desenho institucional mnimo necessrio nos pases em
desenvolvimento para desenvolver as reformas da previdncia.
Por ltimo, o texto Ampliao da Cobertura em Sistemas Previdencirios

Multi-Pilar: Limitantes e Hipteses, Evidncias Preliminares e Agenda de Pesquisa
Futura, de Robert Holzmann, Truman Packard e Jose Cuesta, analisa o problema de
baixa cobertura de alguns sistemas previdencirios reformados e reala as caractersticas
socioeconmicas como condicionantes da adeso a sistemas previdencirios.
A publicao destes estudos faz parte do esforo para disseminao de
informaes empreendido pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social com o
objetivo de ampliar e melhorar a qualidade do debate sobre a reforma previdenciria,
trazendo luz novas experincias, vises, alternativas e solues para um sistema
universal, eficiente e justo.
ROBERTO BRANT
Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social
Braslia, junho de 2001
NOVOS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS: EXPERINCIAS,

EVIDNCIAS E QUESTES PENDENTES
Estelle James, Economista Snior, Departamento de Pesquisas de Polticas, Banco Mundial
World Bank Research Observer, agosto 1998.
RESUMO
O presente trabalho delineia uma estratgia de reforma construda em torno de pilares destinados
a proporcionar seguridade previdenciria - um pilar pblico que propicia uma rede de segurana social,
um pilar capitalizado de gesto privada que trata da poupana previdenciria obrigatria, e um terceiro pilar
voluntrio para pessoas que desejam uma maior possibilidade de consumo na aposentadoria. O trabalho
contrasta trs variaes do modelo de reforma multi-pilar que est sendo implementado em diversos pases
- o modelo latino-americano (no qual os trabalhadores, individualmente, escolhem a entidade gestora do
investimento para seus fundos de aposentadoria), o modelo da OCDE (no qual os empregadores e/ou os
fideicomissos sindicais escolhem a entidade gestora do investimento para toda uma empresa ou categoria
profissional) e o modelo sueco de contas escriturais (um primeiro pilar de repartio simples reformado que
pode ser suplementado por um segundo pilar). As evidncias empricas preliminares sobre o impacto da
reforma do sistema previdencirio em termos de eficincia e crescimento, principalmente no Chile, indicam
que o impacto sobre a poupana nacional e o desenvolvimento de mercados financeiros - e, por meio destes,
sobre o crescimento econmico - tem sido positivo e possivelmente grande. Entretanto, ainda necessrio
resolver problemas relativos aos elevados custos administrativos e s regulaes que distorcem os mercados
financeiros.
I - Reforma Previdenciria:
Como, Por Qu... e Agora?
Ao longo dos prximos 35 anos, a proporo da populao mundial acima de 60
anos praticamente dobrar, de 9% para 16%. Devido aos rpidos aumentos na expectativa de vida e aos declnios das taxas de fertilidade, as populaes esto envelhecendo
muito mais rapidamente nos pases em desenvolvimento do que ocorreu nos pases
industriais. medida que as pessoas jovens em idade de trabalho produtivo se aproximarem da aposentadoria - por volta do ano 2030 -, 80% da populao idosa do mundo
vivero no que hoje so pases em desenvolvimento. Esses pases estaro
mudando de sistemas previdencirios informais para sistemas formais e, dado o rpido
ritmo do processo de envelhecimento, imprescindvel que eles efetuem a transio
acertadamente desde o incio. Ao mesmo tempo, os pases industrializados esto
procurando reformar seus atuais sistemas de modo a torn-los mais sustentveis
e menos caros.
Uma anlise transversal evidencia que os gastos pblicos em planos previdencirios
formais aumentam exponencialmente medida que as populaes envelhecem. Atual-
Novos Sistemas Previdencirios: Experincias, Evidncias e Questes Pendentes
mente, esses gastos representam mais de 15% do PIB em alguns pases industrializados,
e o mesmo tambm ocorrer em muitos mais pases medida que se avana na transio
demogrfica. Uma vez que esto em questo quantias to elevadas, o modo como esse
dinheiro gerado e gasto pode afetar toda a economia, influenciando a oferta de fatores
de produo, a produtividade e, portanto, o tamanho do bolo do PIB. Os elevados
impostos incidentes sobre a folha de pagamento, por exemplo, podem levar a uma diminuio do nvel de emprego no setor de trabalho formal, ao passo que a pr-capitalizao dos gastos previdencirios pode ser parte de um plano destinado a aumentar a poupana nacional. Ainda a ttulo de exemplo, os pases que tm gastos e ativos previdencirios
privados mais altos tm gastos pblicos mais baixos, e esses dois tipos de gastos podem
ter diferentes efeitos sobre a economia no sentido mais amplo. Portanto, dois critrios
preponderantes devem ser usados para moldar e avaliar tais programas: eles devem proteger os idosos (de modo eqitativo) e promover (ou pelo menos no impedir) o crescimento econmico o que importante tanto para os idosos quanto para os jovens.
Antigamente, a maior parte dos sistemas previdencirios criados pelos governos
consistia de sistemas de reparties simples - tributar os trabalhadores hoje para pagar
os benefcios previdencirios aos idosos do presente. O presente trabalho argumenta
que envelhecer uma experincia de vida previsvel que a maior parte de ns muito
provavelmente ter, de modo que uma grande parte da previdncia social pode, alternativamente, ser proporcionada mediante auto-seguro - as pessoas poupando por si mesmas, deslocando o consumo de seus anos produtivos mais jovens para seus anos mais
avanados, quando o consumo maior do que a renda. A falta de viso entre os trabalhadores poder exigir que seja obrigatria a poupana para a aposentadoria. Porm, depender at certo ponto do auto-seguro e da poupana poder reduzir muitos dos problemas
de incentivos associados aos sistemas de repartio simples com base em impostos e
transferncias, gerando, assim, um impacto positivo sobre a economia como um todo.
Entretanto, outra parte dos sistemas previdencirios exige a agregao dos riscos e o
seguro ou a redistribuio entre indivduos - uma vez que algumas pessoas, devido a
fatores fora de seu controle, viro a se aposentar antecipadamente por invalidez, morrero jovens e deixaro dependentes, vivero mais tempo do que a mdia e seus recursos
se esgotaro ou percebero rendas vitalcias muito baixas que sero insuficientes para
sustent-las tanto durante suas vidas de trabalho quanto durante o tempo de vida sem
trabalho produtivo. esta a justificativa para a prestao de benefcios previdencirios
mediante uma combinao de auto-seguro obrigatrio e seguro entre indivduos - em
um sistema multi-pilar que atribui maior nfase poupana, possui mecanismos financeiros e gerenciais distintos para redistribuio e poupana, e divide a responsabilidade
entre os setores privado e pblico.
Ao longo dos ltimos anos, muitos pases, com efeito, tm adotado sistemas
previdencirios do tipo multi-pilar. Embora a reforma estrutural sempre seja difcil, a
experincia desses pases evidencia que ela possvel, que assume formas um tanto
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diferentes em diferentes lugares e que geralmente envolve custos de transio que so

distribudos entre vrias geraes. As evidncias empricas preliminares sugerem um
impacto positivo sobre a eficincia e o crescimento. Porm, as evidncias tambm trazem tona novos problemas - relativos aos elevados custos administrativos e aos regimes de regulao que distorcem as decises de investimento -, os quais ainda no foram
resolvidos.
A Parte I deste documento descreve brevemente os problemas quase universais
dos sistemas tradicionais e apresenta uma recomendao quanto aos sistemas de
amanh. A Parte II contrasta trs modelos de reforma estrutural que atualmente esto
sendo implementados - o modelo latino-americano, no qual os trabalhadores decidem
como sero investidas suas poupanas; o modelo da OCDE, no qual os empregadores
e/ou os representantes sindicais controlam a estratgia de investimento para toda uma
empresa ou categoria profissional; e o modelo sueco, no qual os trabalhadores tm
grandes contas escriturais, possivelmente suplementadas por pequenas contas
capitalizadas, com poupanas reais e investimentos. Os mtodos que os pases tm empregado para cobrir os custos de transio so discutidos na Parte III. As Partes IV e V
examinam as evidncias empricas acerca do impacto positivo dessas reformas sobre a
eficincia e o crescimento, bem como os principais problemas novos que surgiram.
A Concluso resume esses recentes desdobramentos de poltica e pesquisa.
II - Problemas dos Sistemas Antigos e Novos

Sistemas Recomendados
A maioria dos atuais sistemas formais de seguridade social gerenciada pelo governo, pagam benefcios definidos segundo uma frmula baseada nas rendas e nos
anos de servio do trabalhador e so financiados por impostos incidentes sobre a folha
de pagamento nos moldes de repartio simples - o que significa que as contribuies
efetuadas pelos trabalhadores de hoje so usadas para pagar os benefcios previdencirios
daqueles que j esto aposentados. Entretanto, atualmente amplamente reconhecido o
fato de que esses sistemas geram muitos problemas, entre os quais:
- elevadas e crescentes alquotas sobre a folha de pagamento, que podem aumentar o desemprego;
- sonegao e escape para o setor informal, onde mais baixa a produtividade;
- aposentadoria antecipada, o que reduz a oferta de mo-de-obra experiente;
- m alocao de recursos pblicos, medida que as escassas receitas fiscais so
usadas para benefcios previdencirios, em vez de educao, sade ou infra-estrutura;
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- perda da oportunidade de se aumentar o nvel da poupana de longo prazo;

- incapacidade de redistribuio para grupos de baixa renda;
- transferncias intergeracionais no-pretendidas (muitas vezes para grupos de
alta renda); e
- crescimento de uma grande dvida previdenciria pblica implcita e oculta, o
que introduz um desequilbrio financeiro no atual sistema.
Em decorrncia disso, os atuais sistemas nem sempre protegeram os idosos, e,
particularmente, no protegero aqueles que envelhecerem no futuro, freqentemente
no distriburam seus benefcios de um modo eqitativo e tm impedido o crescimento
econmico. Alm disso, eles simplesmente no so sustentveis em seus moldes atuais.
No entanto, cada um desses problemas no encontrado em todos os pases,
porm os problemas so encontrados na maioria dos pases, tanto os em desenvolvimento quanto os industrializados. Isto sugere que no se trata de problemas acidentais,
mas, sim, de problemas inerentes s economias e s prticas polticas dos planos de
repartio simples com benefcios definidos, que facilitam a possibilidade de os polticos prometerem benefcios de curto prazo a elevados custos de longo prazo.
A fim de evitar esses perigos, o Banco Mundial tem recomendado (e muitos pases tem se encaminhado para) um sistema que parcialmente de contribuies definidas,
capitalizado e gerenciado pelo setor privado, em vez de um sistema plenamente pblico,
de repartio simples e benefcios definidos. Especificamente, esses novos sistemas contm trs pilares, a saber:
- um pilar obrigatrio gerenciado pelo governo e financiado a partir dos impostos
para fins de redistribuio;
- um pilar obrigatrio gerenciado pelo setor privado e plenamente capitalizado
para fins de poupana, e
- um pilar voluntrio para aquelas pessoas que desejam mais proteo na aposentadoria.
O primeiro pilar assemelha-se aos atuais planos previdencirios pblicos, porm

menor e centra a ateno na redistribuio - proporcionando uma rede de segurana
social para os idosos, principalmente os idosos cuja renda vitalcia tenha sido baixa. A
frmula dos benefcios pode ser uniforme (uniforme para todos ou relacionada aos
anos de emprego segurado, como o caso na Argentina e no Reino Unido), baseada
num exame da situao financeira e dos ativos dos beneficirios como critrios de qua12
lificao (como na Austrlia), ou oferecer uma garantia mnima de benefcio previdencirio

(como no Chile). A ltima alternativa, evidentemente, mais barata, ao passo que a
primeira proporciona co-seguro adicional e redistribuio a trabalhadores de classe mdia mais baixa. Em alguns casos (Austrlia, Chile), esse pilar financiado a partir das
receitas gerais, em vez de um imposto sobre a folha de pagamento. Devido ao seu limitado alcance e sua ampla base tributria, as alquotas necessrias para sustentar esse
pilar so muito mais baixas do que as que o sistema pblico atualmente exige na maioria
dos pases.
O segundo pilar difere drasticamente dos sistemas tradicionais. Ele estabelece
um vnculo atuarial entre os benefcios e as contribuies, como em um plano de
contribuio definida (CD), plenamente capitalizado e gerenciado em moldes
competitivos pelo setor privado. (Em um plano CD a distribuio, em vez dos
benefcios, definida e o benefcio previdencirio futuro depende das contribuies
acumuladas mais os retornos sobre o investimento. Em um sistema plenamente capitalizado, os ativos sempre so suficientes para cobrir os passivos futuros). Basicamente, as
pessoas precisam poupar para sua aposentadoria e esse pilar trata de suas poupanas.
Um terceiro pilar, anuidades voluntrias, oferece renda previdenciria suplementar quelas pessoas que desejam maior poder de consumo na aposentadoria.
O segundo pilar o mais inovador e controvertido dos trs, de modo que vale a
pena examinar a justificativa subjacente s suas caractersticas. Essas justificativas levam
em conta as reaes comportamentais dos trabalhadores, poupadores e polticos a
incentivos apresentados pelos sistemas alternativos de seguridade social.
Por que obrigatrio? A justificativa nesse caso a falta de viso - um nmero
significativo de pessoas pode ser imprevidente, podero no poupar o suficiente para sua
aposentadoria voluntariamente, e, portanto, podero se tornar um nus para a sociedade
como um todo quando envelhecerem.
Por que contribuio definida (CD)? O estreito vnculo entre contribuies e
benefcios em um plano CD dever desestimular a sonegao, o escape para o setor
informal e outras distores do mercado de trabalho, uma vez que as pessoas sero
menos propensas a considerar sua contribuio como um imposto. E aqueles que de
fato sonegarem arcaro com o custo na forma de benefcios menores, em vez de repassarem os custos e, assim, comprometer a viabilidade financeira do plano. Uma vez que o
benefcio previdencirio adquirido segundo termos e condies atuarialmente justos,
dada a idade e a acumulao do trabalhador, os planos CD tm maior probabilidade de
dissuadir a aposentadoria antecipada e de automaticamente elevar a idade normal de
aposentadoria medida que aumenta a longevidade dos trabalhadores - sem uma deciso coletiva que, muitas vezes, difcil para os polticos tomarem.
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Por que plenamente capitalizado? Em primeiro lugar, a pr-capitalizao deixa

os custos claros de antemo, de modo que os pases no se vero tentados a fazer hoje
promessas que no podero cumprir amanh. Em segundo lugar, isso evita grandes
majoraes dos impostos sobre a folha de pagamento que so necessrios em um sistema de repartio simples medida que as populaes envelhecem. Em terceiro lugar,
isso impede grandes transferncias intergeracionais indesejadas por parte dos jovens
para os trabalhadores mais idosos. Uma vez que um sistema no-capitalizado colocado
em prtica, as transferncias intergeracionais ocorrem automaticamente em decorrncia
do processo de envelhecimento e amadurecimento da populao, s vezes de maneiras
que as pessoas no esperam e de modos que elas no teriam escolhido aps uma ampla
discusso aberta. A ttulo de exemplo, as primeiras geraes a serem seguradas (inclusive
os seus membros mais ricos) ganham, ao passo que as geraes posteriores (inclusive
seus membros mais pobres) perdem - embora no tenham sequer tido a chance de participar da deciso poltica que produziu esse contrato intergeracional. A capitalizao
plena elimina tais transferncias indesejveis.
Em terceiro lugar, a capitalizao pode ser usada para ajudar a consolidar a poupana nacional de longo prazo. Essa poupana pode acentuar a produtividade dos trabalhadores futuros, pode ser embutida em bens de consumo durveis que proporcionam
um fluxo de servios futuros e pode ser investida no exterior e, em seguida, resgatada
para financiar um fluxo de entrada de bens de consumo. Assim, a poupana pode se
mostrar um importante ingrediente de uma estratgia de longo prazo para proporcionar
consumo interno adicional quando aumentar a razo de dependncia.
Por que gerido pelo setor privado? Esta caracterstica maximiza a probabilidade de os objetivos econmicos - e no os polticos - determinarem a estratgia do investimento, produzindo, assim, a alocao tima de capital e os mais elevados retornos
sobre as poupanas; e, alm disso, ajuda os pases (principalmente os pases de renda
mdia) a desenvolverem seus mercados financeiros. Os dados empricos evidenciam que
as reservas previdencirias gerenciadas pelo setor pblico tipicamente obtm retornos
baixos, at mesmo negativos - em grande medida porque os gestores pblicos precisam
investir em ttulos ou emprstimos governamentais estendidos a empresas governamentais de mau desempenho, a taxas de juros nominais baixas que se tornam taxas reais
negativas durante perodos inflacionrios. O acesso oculto e exclusivo a esses fundos
facilita a possibilidade de os governos incorrerem em grandes dficits ou gastarem de
modo mais perdulrio do que poderiam faz-lo se tivessem de depender de uma fonte
de recursos financeiros que envolvesse mais responsabilizao.
Os planos previdencirios capitalizados e geridos de modo competitivo, por contraste, tm maior probabilidade de serem investidos em uma mescla de ttulos pblicos
e corporativos, aes e imveis, auferindo, assim, uma taxa de retorno mais elevada. Os
fundos de penses e aposentadorias privados podem desfrutar dos benefcios da diversificao do investimento, inclusive diversificao internacional, o que lhes permite au14
mentar seu rendimento e reduzir seu risco mediante a proteo contra a inflao e outros riscos especficos do pas. Eles desenvolvem eleitorados que os ajudam a resistir
manipulao poltica. Tambm estimulam o desenvolvimento do mercado financeiro
mediante a criao de uma demanda por novos instrumentos e instituies financeiros
(Porm, h trs ressalvas: os pases devem possuir mercados de capital pelo menos
rudimentares antes de poderem implementar o pilar capitalizado; uma considervel
regulao governamental e capacidade tcnica em regulao so necessrias a fim de
impedir a fraude e um risco excessivo; e, se essa regulao for excessiva ou mal dirigida,
os mercados financeiros e as polticas de investimento no sero timos).
Todos os trs pilares constituem co-seguros contra os muitos riscos que os
idosos enfrentam, em particular, contra o risco generalizado oriundo da incerteza quanto economia ou a poltica no futuro - tal como o colapso do governo ou do mercado,
mudanas dos preos relativos do trabalho e do capital, a deteriorao da posio de um
pas especfico - mediante a diversificao em diversos tipos de gesto (pblica e privada), fontes de financiamento (da mo-de-obra e do capital) e estratgias de investimento
(aes e ttulos, tanto nacionais quanto internacionais). A diversificao do risco particularmente importante dados os longos perodos envolvidos e a grande incerteza que
isto traz.. Independentemente de quaisquer desastres imprevisveis que ocorram no futuro - como certamente ocorrer - esse sistema diversificado tem mais probabilidade de
continuar a proporcionar proteo aos idosos; para citar o velho adgio: no coloque
todos os seus ovos em uma cesta s. (Vide World Bank 1994 para maiores informaes
sobre os problemas dos velhos sistemas e o novo sistema recomendado. Para uma
quantificao dos ganhos de bem-estar decorrentes da diversificao, vide Pujol, 1996)
III - Como os Pases Tm Implementado Suas Reformas?

Durante a ltima dcada, com uma perceptvel acelerao do ritmo ao longo dos
ltimos cinco anos, vrios pases adotaram variaes desse sistema multi-pilar. As trs
principais variaes so o modelo latino-americano (conta individual), o modelo da OCDE
(patrocinado pelo empregador) e o modelo sueco (CD escritural ou nocional). Aprendemos dessa experincia que a reforma do sistema previdencirio possvel, mesmo em
democracias, mas que ela assume formas um tanto distintas em diferentes pases, em
decorrncia de suas condies iniciais e de suas diversas economias polticas.
Essa diferena de condies levou a Argentina, por exemplo, a escolher um pilar
pblico relativamente grande, ao passo que no Peru, no momento, no existe qualquer
pilar pblico em absoluto. Essas diferenas levaram o Chile e a Austrlia a escolherem
um pilar privado muito maior do que o do Mxico e o da Argentina. Levaram o Reino
Unido e a Sua a trabalharem a partir de sua histria de planos patrocinados pelos
empregadores; a Austrlia e a Dinamarca a trabalharem, em grande medida, a partir de
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planos negociados com os sindicatos. E levaram a Sucia e a Itlia a adotarem um plano

CD em suas reformas estruturais, porm mantendo-o, em grande medida, nos moldes
de repartio simples.
Uma das condies iniciais mais importantes que influencia o formato da reforma a dvida previdenciria implcita (DPI) - o valor presente das promessas de benefcios previdencirios devidos aos aposentados atuais e aos trabalhadores, de acordo com
seus anos de participao no sistema antigo. A DPI inerente aos sistemas de repartio
simples, nos quais os trabalhadores esperam receber um benefcio previdencirio especificado em troca de suas contribuies, mas no se acumulam ativos para cumprir esses
benefcios; em vez disso, a obrigao cumprida mediante notas promissrias implcitas
do governo. A DPI ultrapassa a dvida explcita convencional (lastreada em ttulos pblicos) em muitos pases e ultrapassa 200% do PNB em alguns casos (Tabela1). Trata-se de
uma dvida particularmente elevada em pases com alta cobertura, benefcios generosos
e populaes mais idosas. Embora essa dvida nem sempre seja legalmente vinculante,
ela tende a ser social e politicamente vinculante, e os governos no podem, com facilidade, deixar de cumprir suas obrigaes. A reforma, com freqncia, converte (parte da) a
DPI em dvida implcita, o que cria uma barreira reforma em pases que no desejam
tornar transparente sua dvida. A maioria dos pases em desenvolvimento tem DPIs
pequenas devido a suas baixas taxas de cobertura, e, portanto, esto na invejvel situao
de poderem mudar seus sistemas para uma capitalizao parcial antes de a dvida se
tornar inadministrvel.
O Modelo Latino-Americano versus o da OCDE

Escolha da entidade gestora do investimento: escolha individual versus escolha grupal. O modelo latino-americano foi originalmente implementado pelo Chile em 1980 e, respaldado em seu xito inicial, seguido de perto pela Argentina, Colmbia, Peru, Mxico, Uruguai e Bolvia na dcada de 90; acaba de ser adotado pelos primeiros pases fora da
regio, Hungria e Casaquisto; atualmente est sendo considerado na Nicargua e em El
Salvador e uma das trs opes propostas pelo Comit Consultivo de Seguridade Social nos Estados Unidos. Nesse modelo, cada trabalhador escolhe as entidades gestoras do
investimento de suas prprias contas individuais de aposentadoria CD.
Em comparao, o modelo da OCDE trabalhou a partir dos planos previdencirios
patrocinados pelos empregadores j existentes e os converteu no alicerce do segundo
pilar. Esses planos simplesmente se tornaram obrigatrios em vez de voluntrios na
Austrlia, Sua, Dinamarca (e de facto, mediante acordo coletivo, nos Pases Baixos) ou
uma alternativa opcional ao plano estatal no Reino Unido. Nesse modelo, o empregador
- ou uma combinao de empregadores e representantes sindicais fiducirios - escolhe a
entidade gestora do investimento para cada empresa ou categoria profissional como um
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todo. Isso lhes permite se beneficiarem de economias de escala e da competncia

tcnico-financeira, alm da possibilidade de minimizarem custos de marketing (embora
isto ainda no tenha sido comprovado). Entretanto, nos planos CD, esta caracterstica
introduz o problema do agente e do principal - situao em que os representantes do
empregador ou do sindicato escolhem a entidade gestora do investimento, porm os
empregados que arcam com o risco, a escolha pode no ser do melhor interesse do
trabalhador e poder no maximizar os retornos lquidos. Por esta razo, os trabalhadores
podero, em ltima instncia, exigir uma escolha mais individual nos pases da OCDE, sendo
que j lhes foi conferida essa possibilidade de escolha no Reino Unido e na Austrlia.
Adicional versus desvio de contribuio e tamanho do pilar pblico. Outra importante
diferena entre o modelo latino-americano e o da OCDE - a maioria dos pases da
OCDE citados acima tinha um pilar pblico modesto, com uma DPI pequena e pouco
ou nenhum financiamento a partir de impostos quando iniciaram seu novo sistema, de
modo que eles podiam simplesmente ret-lo, muitas vezes como um benefcio uniforme, e
comear sobre ele o segundo pilar. Eles no tiveram qualquer dificuldade em financiar a
transio porque os direitos acumulados eram pequenos e as contribuies para o
segundo pilar foram acrescentadas, em vez de desviadas do primeiro pilar.
A Austrlia, por exemplo, tinha um primeiro pilar baseado num exame da
situao financeira e dos ativos dos beneficirios, financiado a partir das receitas gerais,
ao qual simplesmente se acrescentou um pilar capitalizado obrigatrio, por categoria
profissional, financiado a partir das contribuies sobre folha de pagamento. O
benefcio uniforme da Dinamarca no pilar pblico (que agora est passando por um
enxugamento) foi financiado a partir das receitas gerais. No Reino Unido, o benefcio
estatal com base na renda havia acabado de ser introduzido poucos anos antes quando
Thatcher decidiu extingu-lo mediante estmulos aos empregadores e empregados para
optarem por sarem do plano previdencirio; os direitos acumulados ainda eram muito
pequenos. A maior parte dos trabalhadores no Reino Unido atualmente s se qualifica
para o benefcio (uniforme) bsico. Na Sua, os planos geridos pelos empregadores que
j existiam em muitas firmas tornaram-se obrigatrios, sobrepostos a um pilar pblico
compacto com base na renda, que foi mantido.
Por contraste, os pases latino-americanos tinham promessas de benefcios muito
grandes, e muitas vezes regressivos, no pilar pblico desde o incio. Assim sendo, a fim
de se criar espao para o segundo pilar, o primeiro pilar teve de ser, em grande medida,
reduzido e reformulado. Em muitos casos (Chile, Bolvia, Mxico), foi-lhe atribudo um
papel bastante subsidirio: proporcionar uma garantia de benefcio mnimo a
trabalhadores de baixa renda cujas acumulaes pessoais ficassem aqum de uma
quantia especificada.
Quando um trabalhador se transferia para o novo sistema, ele recebia crdito por
seu servio anterior no sistema antigo, enquanto parte de suas contribuies futuras
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eram desviadas para o segundo pilar novo. Esses pases tinham de encontrar dinheiro
para pagar os benefcios prometidos aos atuais aposentados e trabalhadores mais idosos
(a DPI do sistema antigo), enquanto que parte dos impostos sobre a folha de pagamento
que entrava era desviada para contas individuais capitalizadas - um problema que passou a ser conhecido como financiamento da transio. A maior parte dos pases que
implementarem reformas no futuro ter de resolver esse problema (para maiores informaes sobre as reformas implementadas na Amrica Latina e na OCDE, vide Bateman
e Piggott, no prelo, Cerda e Grandolini 1997, Hepp, no prelo, Johson, no prelo, Mitchell
1996a, Rofman e Bertin 1997, von Gersdorff 1997, Palacios e Rocha 1997, ValdesPrieto, no prelo, e Queisser 1998).
O modelo sueco: planos escriturais de CD

O que o plano escritural de CD? Muitos pases que possuem grandes pilares pblicos
e dvidas previdencirias implcitas constataram terem uma enorme dificuldade em efetuar a transio para um sistema parcialmente capitalizado com um pilar privado obrigatrio, em parte por causa do problema do financiamento, mas, tambm, devido aos
interesses polticos associados s instituies existentes. Isto explica o terceiro grupo de
pases que implementaram reformas - aqueles que criaram planos escriturais de contribuio definida.
Um plano escritural de contribuio definida (PECD) um plano em que o trabalhador tem uma conta individual que creditada com suas contribuies mais os juros.
Entretanto, a acumulao escritural, e no real, uma vez que o dinheiro pago pelos
trabalhadores imediatamente pago aos aposentados, em vez de ser investido; ou seja, o
sistema permanece um sistema de repartio simples. Quando da aposentadoria, a acumulao escritural convertida em uma anuidade efetiva, supostamente com base em
termos atuariamente justos. Assim, o plano escritural de contribuies definidas , essencialmente, uma reforma do primeiro pilar (pblico de repartio simples), embora, s
vezes, ele seja acompanhado de um segundo pilar (capitalizado).
O sistema de contas escriturais foi desenvolvido pela Sucia, embora no tenha
sido implementado naquele pas. Foi adotado logo depois pela Itlia, porm com um
perodo de transio. Em alguns casos, o primeiro pilar ser convertido em um plano
escritural CD, respaldado por um benefcio redistributivo ou garantido, que ser
suplementado por um pequeno pilar capitalizado (2,5%) na Sucia. O sistema tambm
est sendo implementado pela Letnia, que espera poupar dinheiro suficiente em virtude da reduo da sonegao e da aposentadoria antecipada a ponto de, mais cedo ou
mais tarde, iniciar um pilar capitalizado. A Polnia planeja ter um novo sistema com um
novo pilar escritural de contribuio definida, e um segundo pilar capitalizado, sendo
que as entidades gestoras do investimento sero escolhidas pelos trabalhadores, indivi18
dualmente. Fora da Europa, a China tem um sistema escritural de contribuio definida

de facto. Embora, em princpio, a China queira iniciar um segundo pilar constitudo de
contas individuais capitalizadas, muitas cidades at agora no conseguiram financiar a
transio, de modo que as contas individuais permanecem, em grande medida, contas
escriturais.
Efeitos sobre o mercado de trabalho e a eqidade. O sistema escritural de contribuies
definidas foi desenvolvido para incorporar algumas das vantagens, descritas acima, de se
vincularem os benefcios estreitamente s contribuies em cada coorte. Uma das
caractersticas mais importantes do sistema que ele reduz as desigualdades idiossincrticas
intra-coorte e as distores do mercado de trabalho, inclusive os incentivos sonegao,
contanto que a taxa de juros escritural seja prxima da taxa de juros do mercado. Os
primeiros e os ltimos anos de contribuio, por exemplo, recebem a mesma taxa de
retorno e os trabalhadores com perfis de idade-renda horizontais e inclinados recebem a
mesma taxa de retorno, ao passo que o mesmo no acontece na maioria dos sistemas de
benefcio definido. A maioria das pessoas consideraria esse sistema como mais
eqitativo. Alm disso, esse padro induz os trabalhadores mais jovens e os
trabalhadores com perfis de idade-renda horizontais a permanecerem no sistema, em
vez de tentarem sonegar. Ademais, faz com que o sistema seja mais sustentvel, uma vez
que evita o problema de seleo que ocorre quando pessoas de baixo retorno sonegam
o sistema e as de alto retorno permanecem no sistema.
Some-se a isso o fato de que o sistema escritural de contribuio definida
desestimula a aposentadoria antecipada e evita seu impacto negativo sobre a
sustentabilidade do sistema, uma vez que os trabalhadores automaticamente recebero
benefcios menores se optarem por se aposentarem antecipadamente; os custos so
internalizados, em vez de serem passados aos outros. Pela mesma razo, o sistema automaticamente ajusta a idade de aposentadoria para refletir uma maior longevidade, evitando, assim, a difcil deciso poltica de se elevar a idade de aposentadoria que periodicamente necessria em planos de benefcio definido.
Entretanto, o sistema escritural de contribuio definida no inerentemente
redistributivo, de modo que ele no cumpre a tarefa crucial do primeiro pilar de proteger
os trabalhadores de baixa renda. Para tanto, preciso acrescentar um pilar zero
redistributivo, o que cria um conflito em potencial com o plano escritural de
contribuio definida. Se o componente redistributivo for grande, ele poder desfazer o
vnculo entre contribuies e benefcios que responsvel por esses aperfeioamentos
no mercado de trabalho. Na Sucia, por exemplo, dado o nvel do benefcio garantido no
pilar zero, o componente CD ser relevante para muitos trabalhadores, inclusive a
maioria das mulheres.
Ausncia de financiamento e efeitos sobre o mercado de trabalho. Uma falha maior que o
sistema escritural de contribuio definida no incorpora os benefcios da capitalizao,
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uma vez que no h fundos. Ou seja, ele serve como o primeiro pilar (de repartio
simples) e poder deslocar a oportunidade de um grande pilar capitalizado. As transferncias intergeracionais continuam, no h um aumento da poupana e os mercados
financeiros no se desenvolvem. O que mais importante que, medida que aumenta
a razo de dependncia, a taxa de contribuio teria de aumentar para as coortes mais
novas, a fim de se manter o sistema solvente na ausncia de pr-capitalizao. Essas
coortes mais jovens podero ter de poupar para sua aposentadoria um montante muito maior do que lhes timo, a fim de proporcionar cobertura para os benefcios prometidos s coortes mais idosas. Nesse caso, seriam fortes os incentivos sonegao e ao
escape para o setor informal.
A Sucia planeja criar um fundo contingencial para reduzir a necessidade de grandes aumentos de impostos medida que a populao envelhece. Porm, esse fundo
contingencial seria uma despesa gerenciada pelo governo, uma vez que as contas individuais permanecem escriturais, o que acentua todos os problemas (resumidos acima)
relativos manipulao poltica e a m alocao dos recursos de fundos geridos pelo
governo.
Escolha da taxa de juros escritural e da taxa de converso em anuidade. Um fator fundamental nos planos escriturais CD o modo como se determinam a taxa de juros escritural
e a taxa de converso do capital escritural em anuidades. Se a taxa de juros escritural for
mais alta do que a taxa do mercado, ela ser uma garantia cara para o governo. Se for
inferior taxa do mercado, a contribuio ter maior probabilidade de ser vista como
um imposto, de modo que reaparecem as distores no mercado de trabalho e podem
surgir presses por um aumento. Tipicamente, a taxa de juros definida como igual a
alguma taxa exgena, de modo a isol-la de tal manipulao poltica; no entanto, continua havendo a possibilidade de um futuro governo desfazer essa conexo e arbitrariamente mudar a taxa.
Na maioria dos casos at o presente, a taxa escritural tem sido atrelada ao crescimento do salrio per capita (possivelmente Polnia), conta salarial total ou coberta
(Sucia e Letnia) ou ao PIB (Itlia) - supostamente um dispositivo que funciona em
prol do equilbrio. Se a conta salarial aumentar, as contribuies tambm aumentaro e,
portanto, ser alta a capacidade de estipular juros. Entretanto, isso significa que quando
a coorte em idade de trabalho for grande e crescente (os baby boomers, por exemplo), a
taxa de juros estipulada ser alta e a DPI aumentar rapidamente, mas quando a coorte
em idade de trabalho declinar (gerao X), tambm declinar a taxa de juros escritural.
Essa gerao dever, ento, pagar uma alta taxa de contribuio para cobrir a DPI e
receber uma taxa de juros escritural baixa - terreno frtil e propcio sonegao e
questionvel do ponto de vista da eqidade intergeracional. Assim, o uso do crescimento
da conta salarial como taxa de juros escritural no parece ser um dispositivo em prol do
equilbrio medida que muda a razo de dependncia (vide Schwarz e Valdes, 1998).
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O fator de converso em anuidades supostamente depende da longevidade esperada quando da aposentadoria. Entretanto, como o processo escritural, ele tambm
altamente sujeito manipulao poltica. O governo pode, por exemplo, decidir-se a
conceder crdito escritural por anos no-contribudos (um problema comum nos
antigos sistemas de repartio simples), pode estipular uma taxa de juros baixa ou alta no
clculo e pode deixar de ajustar o fator de converso quando aumentar a expectativa de
vida. Na ausncia de disciplina de mercado, os impostos ou subsdios implcitos podem
se infiltrar e interferir nos efeitos do novo sistema quanto eficincia do mercado de
trabalho. Uma vez que tanto o fator de converso quanto a taxa de juros so definidos
pelo governo, o sistema escritural CD pode ser visto como um sistema de repartio
simples BD no qual o BD definido de outro modo.
Em suma, o sistema escritural de contribuio definida atraente para pases que
tm dvidas previdencirias implcitas muito altas, principalmente aqueles pases que no
esto dispostos a incorrer num dficit fiscal explcito para financiar a transio e que,
portanto, acabaro com um grande primeiro pilar relacionado renda. Nesse contexto,
um tal sistema poder ser uma forma politicamente conveniente de se reduzirem benefcios em programas inflacionados e de se equiparar a idade de aposentadoria para homens e mulheres; o que poder preparar o terreno para poupanas que, mais cedo ou
mais tarde, permitam o crescimento de um segundo pilar capitalizado. Mas at que isso
ocorra, ele deve ser reconhecido como uma reforma do primeiro pilar, em vez de uma
introduo de um sistema multi-pilar (para detalhes sobre a refoma sueca, vide Sunden
1998; sobre a Letnia, vide Fox 1998; sobre a Polnia, vide Rutkowsky 1998; sobre a
Itlia, vide Hamann 1997. Para outro resumo abrangente das recentes reformas estruturais e graduais, vide Demurgic-Kunt e Schwarz 1997).
IV - Financiamento da Transio
Quando os pases com uma grande dvida previdenciria nos moldes de repartio simples passam a adotar um sistema multi-pilar que inclui um componente capitalizado, parte da contribuio geralmente transferida para as contas individuais. Isto cria
uma defasagem de financiamento entre as receitas do sistema de reparties simples
remanescentes e os gastos necessrios para cobrir a DPI. preciso encontrar alguma
outra fonte de receita para suprir essa defasagem. Os pases que seguem o modelo latino-americano enfrentaram esse problema do custo da transio, ao passo que aqueles
que seguem o modelo da OCDE no (porque tinham pilares pblicos pequenos e no
desviaram as contribuies), nem os pases que tm o modelo escritural CD (porque
permanecem, em grande medida, de repartio simples). Como os pases latino-americanos financiaram a transio? Basicamente, foram empregados trs tipos de mtodos:
reduzir o valor da DPI e financiar a defasagem, encontrar fontes de receita alternativas
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para quit-la e, por fim, recorrer aos poderes gerais de tomada de emprstimo e tributao do Tesouro.
Reduo do Valor da DPI e Financiamento da Defasagem

1. Antes de efetuar a transio, reformar o sistema antigo mediante enxugamento
dos benefcios, elevao da idade de aposentadoria e aplicao de penalidades para a
aposentadoria antecipada, maior rigor quanto aos critrios de qualificao para benefcios por invalidez e mudana do mtodo para indexao dos preos, de modo que a dvida
em circulao, quer implcita ou explcita, seja menor. O Chile, a Argentina e o Uruguai
seguiram essa estratgia, que pode ser imprescindvel para uma boa reforma do sistema
previdencirio. As medidas cortam os benefcios que devem ser pagos queles que permanecerem no sistema antigo, cortam a recompensa devida queles que se transferirem
para o novo sistema e aumentam a probabilidade de eles de fato se transferirem. Do
contrrio, corre-se o risco de se escrever em pedra promessas de benefcios que, em
primeiro lugar, nunca deveriam ter sido feitas, tornando mais difcil para o governo
escapar dessas promessas.
2. Emitir um ttulo de reconhecimento (como no Chile) ou promessa de um
benefcio compensatrio (como na Argentina) para cada trabalhador que se transferir
para o novo sistema que reconhea o valor do benefcio que ele acumulou at ento.
Essa medida posterga o dia em que o dinheiro ser efetivamente necessrio, uma vez que
o ttulo de reconhecimento s pode ser descontado quando o trabalhador se aposentar
e o benefcio compensatrio pago gradualmente ao longo de todo o perodo de
aposentadoria do trabalhador. Alm de prorrogar o perodo de pagamento, a emisso do
ttulo de reconhecimento proporciona outra oportunidade de se reduzir a dvida. Uma
vez que se trata de um documento legalmente vinculante, ele d ao trabalhador uma
maior certeza de que a dvida previdenciria, mais cedo ou mais tarde, ser paga e, em
troca pela reduo da incerteza, o governo pode reduzir o valor nominal do ttulo ou da
taxa de juros sobre ele incidente (como no Peru). O valor nominal pode ser ainda mais
reduzido se os trabalhadores tiverem muito mais credibilidade no novo sistema do que
no sistema antigo; eles (principalmente os trabalhadores jovens), ento, estaro dispostos a mudar, mesmo com pouca compensao por seus servios em anos passados.
Mediante a escolha dos termos mnimos necessrios para convencer o nmero desejado
de trabalhadores a mudarem de plano, um governo pode reduzir substancialmente a
dvida reconhecida e economizar quantias de dinheiro considerveis em seus custos de
transio (como na Hungria).
3. Manter alguns trabalhadores, e suas contribuies, no sistema antigo. Isto pode
ser efetuado excluindo-se alguns trabalhadores, tais como os militares ou os policiais, do
novo sistema (como no Chile), ou dando a todos os trabalhadores uma opo, porm
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tornando o novo sistema atraente principalmente aos jovens trabalhadores (como na

Argentina). A Colmbia manteve o sistema antigo em funcionamento lado a lado com o
novo sistema e os trabalhadores tm permisso para mudar de um para outro. No Uruguai, o novo pilar capitalizado obrigatrio unicamente para os trabalhadores ricos e
jovens, e voluntrio para os demais. Uma vez que os trabalhadores que permanecem no
sistema antigo continuam a contribuir para ele, isso reduz a defasagem de financiamento. O perigo grave que, a fim de resolver um problema de fluxo de caixa de curto prazo,
esses pases tm aumentado sua dvida implcita de longo prazo mantendo os participantes num sistema de repartio simples financeiramente inadequado; essa soluo, em
ltima instncia, pode se mostrar no-sustentvel.
4. Preservar um grande componente de repartio simples no sistema, de modo
que haja continuidade no fluxo de entrada de parte da receita para o pilar pblico. A
Argentina seguiu esta estratgia, utilizando um benefcio uniforme em seu novo pilar
pblico, em vez da garantia previdenciria mnima mais estreita, como foi o caso no
Chile. Na Argentina, cerca de 60% do total das contribuies vo para o pilar pblico.
Alm disso, os trabalhadores podem escolher entre uma opo capitalizada e uma de
repartio simples para o segundo pilar. O fluxo de entrada de recursos financeiros para
o primeiro pilar e o segundo pilar de repartio simples ajuda a pagar os benefcios aos
aposentados atuais e, eventualmente, o benefcio compensatrio. Porm, se o pilar pblico ou o segundo pilar de repartio simples oferecer benefcios que so demasiadamente generosos (atuariamente inadequados), a reforma no ser sustentvel no longo
prazo - um risco que a Argentina enfrenta.
Encontrar Fontes de Receita Alternativas

5. Construir um supervit primrio preexistente no Tesouro Geral que possa ser
usado para pagar parte da dvida previdenciria. O Chile empregou esse mtodo de
trabalho, porm a maioria dos demais pases est onerada com dficits fiscais, e no
supervits.
6. Se houver um supervit preexistente no sistema de seguridade social, possvel
us-lo para pagar parte da dvida. Embora os sistemas latinos geralmente no disponham
de um supervit, o fundo fiducirio de seguridade social dos Estados Unidos poderia ser
usado nesse sentido, caso os Estados Unidos decidissem efetuar uma transio.
7. Se empresas pblicas estiverem sendo privatizadas, usar parte dos produtos da
privatizao para pagar a dvida previdenciria - um cancelamento de ativos de longo
prazo contra passivos de longo prazo. Essa estratgia est sendo adotada pelo Peru,
considerada pela Polnia e a Bolvia tambm est usando ativos oriundos da privatizao
para a reforma do sistema previdencirio. Uma dvida previdenciria no-financiada gera
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incerteza, o que, por sua vez, reduz o valor de mercado das empresas no processo de
privatizao, de modo que pagar a dvida previdenciria poder viabilizar um preo mais
elevado quando da privatizao das empresas.
8. Reduzir a sonegao e aumentar a cobertura, aumentando, assim, as receitas do
sistema. Esta medida foi parte integral do plano da Argentina. Entretanto, ainda no se
concretizou uma reduo da sonegao. A China est considerando financiar a transio
levando todos os trabalhadores de empresas municipais e de pequenas cidades
segmento em franca expanso - para o novo sistema parcialmente capitalizado. Tal
expanso da cobertura ajudaria a pagar a velha DPI, porm, simultaneamente criaria
uma nova DPI, medida que os trabalhadores recm-segurados venham, mais cedo ou
mais tarde, a exigir seus benefcios previdencirios. Se os benefcios futuros forem
generosos, o ganho de curto prazo se d a um elevado custo no longo prazo, ao passo
que se os benefcios prometidos forem baixos e o subsdio cruzado for alto, a sonegao
ser estimulada entre os trabalhadores recm-segurados. Assim sendo, esta estratgia
mais til como dispositivo de financiamento provisrio se o componente de repartio
simples no novo sistema for pequeno e se os trabalhadores recm-segurados estiverem
efetuando a maioria das suas contribuies para suas contas individuais e recendo delas
a maior parte de seus benefcios previdencirios.
Uso das Possibilidades Gerais de Tomada de Emprstimo e Tributao

9. Emitir ttulos de dvida do Tesouro para cobrir a defasagem de recursos
financeiros remanescente no curto prazo. Devido fungibilidade do dinheiro, no se
sabe at que ponto os recursos para a reforma do sistema previdencirio so
provenientes de ttulos de dvidas, em oposio a outras fontes gerais de receita, mas o
fato que a tomada de emprstimo por parte do governo tem aumentado nos primeiros
anos da reforma. Nos pases que tm uma grande DPI, o financiamento provisrio da
dvida quase inevitvel, de modo que um nus de tributao duplo e pesado no se
imponha gerao de trabalhadores da transio. Uma vez que so os trabalhadores
jovens e futuros que se beneficiaro mais da reforma, apropriado que eles tambm
tenham de pagar parte do custo.
Parte dessa dvida poder ser vendida aos fundos de penso e aposentadoria do
novo segundo pilar; ttulos de dvida pblicos e depsitos bancrios tm sido os maiores
investimentos iniciais dos novos fundos de penso e aposentadoria. Uma condio
importante que os fundos de penso e aposentadoria no devem ser obrigados a
adquirir ttulos pblicos; as vendas dos ttulos devem ser abertas, transparentes e devem
pagar a taxa de juros do mercado. Entretanto, todos os pases latino-americanos limitam
a diversificao internacional dos investimentos dos fundos de penso e aposentadoria,
o que praticamente assegura grandes investimentos em ttulos pblicos.
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Esse financiamento de dvida provisrio problemtico? Os mercados

financeiros poderiam reagir negativamente se no estivessem previamente cientes do
tamanho da dvida previdenciria implcita, se acreditassem que a obrigao de quit-la
era facultativa e agora tornou-se obrigatria, e se isso aumentar o risco de
inadimplncia esperado em relao a ttulos regulares. Duas evidncias sugerem que, at
o presente, a resposta do mercado financeiro tem sido positiva. Em primeiro lugar, o
FMI recentemente adotou a posio de que o financiamento de dvida reservado para
uma transio do sistema previdencirio deve ser permitido alm do teto permissvel
para a emisso de outros ttulos de dvida, porque se trata de uma troca de dvida
implcita por dvida explcita no curto prazo, e se destina a reduzir a dvida geral, logo,
destina-se a aperfeioar a solvncia fiscal no longo prazo. Em segundo lugar, a
classificao creditcia da Hungria por parte da agncia Moodys melhorou depois de o
pas ter adotado sua reforma do sistema previdencirio, muito embora isso tenha exigido
um aumento da dvida explcita, em grande medida, pelas mesmas razes.
10. Em ltima instncia, pagar a dvida mediante tributao, ou, do contrrio, o
objetivo de aumentar a poupana nacional no seria alcanado (a poupana privada
adicional ser neutralizada pela despoupana pblica adicional se a dvida implcita
simplesmente for mudada para dvida explcita contnua). O pagamento da dvida
mediante receitas fiscais pode ser distribudo por um longo perodo de tempo, porm
quanto mais longo o perodo de pagamento, tanto mais lentamente o pas poder obter
os benefcios do aumento da poupana nacional para fins de investimento produtivo.
O tipo de imposto que usado pode, em grande medida, afetar os benefcios da
transio (Kotlikoff, 1996). De um modo geral, um imposto sobre o consumo ou de
valor agregado ser o menos distorcivo e mais propcio ao crescimento; porm, tambm
poder ser o tipo de imposto mais difcil de se implementar em pases em
desenvolvimento e problemtico do ponto de vista da eqidade, se a cobertura for
incompleta. Conforme discutido acima, muitas vezes o imposto sobre a folha de
pagamento pago para o pilar pblico utilizado para financiar parte da transio.
Tem-se estimado que, se metade do atual sistema de repartio simples fosse convertido
em um sistema capitalizado, a defasagem de financiamento seria paga mediante uma
alquota sobre a folha de pagamento de cerca de 1,5% ao longo de setenta anos nos Estados
(Gramlich 1996) e, grosso modo, um valor semelhante na China (Friedman et al, 1996).
Algumas dessas medidas tambm foram utilizadas para atenuar a oposio poltica
reforma. Os burocratas e os sindicatos que tm ajudado a gerir o sistema antigo muitas
vezes no desejam desativ-lo, ainda que gradualmente. Manter um grande pilar de
repartio simples no novo sistema no s reduz os custos de transio, mas tambm
serve para paliar os oponentes da reforma do sistema previdencirio e, portanto, pode
facilitar a aprovao de legislao em prol da reforma. Contrair emprstimos para financiar
a transio reduz os custos e, portanto, a oposio por parte dos trabalhadores de meia
idade. No entanto, uma conseqncia que os benefcios de uma reforma plena
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no sero obtidos e a sustentabilidade do novo sistema poder ser inviabilizada. Esse

conflito entre pragmatismo e princpio, curto prazo e longo prazo tem sido enfrentado
em praticamente todos os pases que empreenderam reformas.
V - Efeitos da Reforma sobre a Eficincia e o Crescimento:

Qual a sua Ordem de Grandeza?
O principal argumento terico em prol do sistema multi-pilar recomendado que
ele ter um efeito positivo sobre a eficincia e o crescimento, uma vez que o sistema
antigo introduziu ou no conseguiu retirar distores que sero eliminadas pelas reformas. Um argumento secundrio que ele potencializar a sustentabilidade financeira do
sistema previdencirio e, desse modo, proporcionar maior proteo aos idosos no longo prazo. E, ainda um terceiro argumento, seus melhores efeitos distributivos, principalmente sobre a eqidade intergeracional.
Os efeitos sobre a eficincia e o crescimento so sabidamente difceis de se
quantificar e comprovar, em parte porque existe relativamente pouca diferena e h
relativamente poucos casos disponveis e, em parte, porque mesmo se dispusssemos
dos dados, seria difcil construir modelos que incorporem todas as interaes dinmicas
e complexas; ou seja, dificil especificar a situao contrafactual. A reforma do sistema
previdencirio traz em seu bojo uma srie de potenciais efeitos sobre a eficincia; geralmente, os estudos centram a ateno em um desses efeitos, enquanto ignoram os demais
ou os tomam por constantes. A ttulo de exemplo, os modelos de equilbrio geral que
analisam os efeitos sobre a oferta de trabalho muitas vezes pressupem um mercado de
capital perfeito e, dessa forma, limitam os aumentos de poupana previstos e vice-versa.
Nesta seo, apresento um resumo da pesquisa emprica de alcance limitado que tem
sido realizada sobre essas questes, concentrando-me nos efeitos simulados em pases
que tm considerado reformas estruturais e numa estimativa economtrica dos efeitos
reais observados no Chile, o principal pas que j possui um histrico de experincia. De
um modo geral, os efeitos benficos sobre o mercado de trabalho decorrem da mudana
de benefcio definido para contribuio definida, o impacto benfico sobre a poupana
decorre da mudana de repartio simples para capitalizao e o impacto sobre o mercado financeiro decorre da gesto privada desses fundos.
Em primeiro lugar, cabe uma prvia distino entre eficincia e crescimento. Maior
eficincia, por exemplo, devido a uma reduo das distores do mercado de trabalho,
aumenta o nvel de produo. Se parte dessa maior produo for reciclada na forma de
investimento, como freqentemente ocorre, ela tambm aumenta o crescimento. O crescimento tambm pode ser aumentado sem um aumento de eficincia. Por exemplo, um
aumento da poupana (e, por conseqncia, do crescimento) poder simplesmente indicar uma redistribuio intergeracional ou de ciclo de vida que no aumenta a eficincia
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porque no melhora (nem tem o potencial de melhorar) a situao financeira das pessoas
como um todo. Entretanto, um tal aumento promove eficincia se a taxa de poupana
inicial tiver sido subtima devido falta de viso pblica ou privada ou uma cunha
fiscal entre os retornos sobre o investimento privado e social. Ambas condies geralmente so alegadas como justificativa para planos de poupana previdencirios obrigatrios, em cujo caso eles expandiriam tanto a eficincia quanto o crescimento. Nas pginas que seguem, discuto os efeitos tanto sobre a eficincia quanto sobre o crescimento,
centrando a ateno, no primeiro, no caso de mercados de trabalho e, no segundo, no
caso da poupana e dos mercados financeiros. Embora a mensurao desses efeitos seja
problemtica, as evidncias disponveis indicam que eles so positivos, possivelmente grandes
e que, indubitavelmente, a sustentabilidade financeira do sistema tem melhorado.
Reduo das distores do mercado de trabalho: aposentadorias

antecipadas e o setor informal
Um problema dos sistemas de repartio simples com benefcios definidos (BD)
a possibilidade de que os elevados impostos sobre a folha de pagamento levaro a
ineficincias no mercado de trabalho (oriundas de decises distorcidas sobre a participao da fora de trabalho, horas trabalhadas, idade de aposentadoria, escolha de emprego
e a localidade, grau de esforo, forma de compensao, etc.), enquanto que num sistema
de contribuio definida (CD) a contribuio pode ser vista como uma poupana, em
vez de um imposto. Dispomos apenas de evidncias fragmentares acerca do efeito da
reforma do sistema previdencirio sobre a maioria dessas aes.
Talvez o aspecto mais importante, conforme evidencia Wise, que a idade de
aposentadoria muito sensvel ao imposto de seguridade social implcito incidente sobre o trabalho, em decorrncia da ausncia de penalidades atuariais sobre a aposentadoria antecipada. A perda de benefcios definidos generosos durante os anos em que os
homens mais idosos continuam a trabalhar induz a maioria dos homens a parar de trabalhar antes da idade de 60 anos (Wise, 1997). Os pases que tm ajustes atuariais maiores
em seus sistemas, logo um menor imposto implcito sobre o trabalho, tm taxas de
participao da fora de trabalho mais elevadas entre homens mais idosos. Os planos
CD capitalizados automaticamente embutem esse ajuste atuarial, de modo que, por extenso, devero dissuadir a aposentadoria antecipada e seu impacto negativo sobre o
PIB e a solvncia financeira do sistema.
Os efeitos distorcivos do mercado de trabalho dos sistemas tradicionais sobre os
trabalhadores mais jovens podero ser maiores em pases em desenvolvimento do que
em pases industrializados, porque o escape para o setor informal mais fcil naqueles
pases, tanto para trabalhadores quanto para empregadores. A produtividade no setor
informal poder ser mais baixa porque as empresas tm menos acesso a mercados de
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produtos e de crditos, ou porque a mudana tecnolgica se incorpora ao capital no

setor formal e tem um efeito externo sobre a produtividade do trabalho em toda a
economia (conforme indicado na literatura sobre crescimento endgeno). Alm disso,
as regulaes que definem um salrio mnimo e outros benefcios no setor segurado
podem levar a uma cunha entre os salrios e a produtividade no setor formal em oposio ao informal. Em simulaes de uma economia representativa, Corsetti and SchmidtHebbel (1997) demonstram que uma alquota de 20% sobre a folha de pagamento poderia causar uma transferncia em massa (47%) para o setor informal, reduzindo, assim, a
taxa de crescimento da economia como um todo em mais de 1% ao ano. Em muitos
pases latino-americanos o setor formal e as pequenas empresas do setor semi-informal
com efeito absorvem mais da metade da mo-de-obra (OIT, 1996). Embora haja, naturalmente, muitas outras foras em operao, uma mudana para um sistema CD poderia
reduzir esses incentivos informalidade, uma vez que estabelece vnculos estreitos entre
benefcios e contribuies.
At que ponto possvel esclarecer essa questo com base na experincia observada no Chile? Entre 1980 e 1990, perodo em que a participao mdia do emprego
informal na Amrica Latina aumentou de 26% para 31%, esta participao caiu de 36%
para 31% no Chile. O desemprego caiu e os salrios aumentaram. Edwards (1997) demonstra que, dados pressupostos razoveis acerca da elasticidade da demanda da mode-obra nos dois setores, a reforma do sistema previdencirio foi responsvel por um
declnio de 2,2%-3,6% no desemprego e um aumento de 5%-8% nos salrios.
Ao avaliar esses nmeros e sua aplicabilidade a outros pases, importante ter
presente que uma mudana para CD poder nem sempre ter esse efeito salutar. Os
trabalhadores com falta de viso, por exemplo, podero continuar a sonegar contribuies porque s podero ter acesso a suas poupanas obrigatrias depois de transcorridos muitos anos. Em perodos em que os retornos sobre o investimento forem baixos,
os trabalhadores podero se ver particularmente tentados a sonegar, preferindo consumir ou investir em educao, moradia ou outros bens de consumo durveis. No Chile, os
retornos tm sido elevados (mais de 12% em termos reais durante os primeiros 15 anos),
estimulando, assim, o cumprimento das contribuies.
Ainda guisa de exemplo, se o imposto sobre a folha de pagamento referente aos
benefcios for apenas uma pequena parte de um grande imposto total incidente sobre a
folha de pagamento, o incentivo ao escape para o setor informal poder continuar sendo
forte. Com efeito, o que parece acontecer na Argentina, onde o imposto total sobre a
folha de pagamento elevado (Valdes-Prieto, no prelo). Por contraste, um estudo criterioso
do Chile, pas em que o imposto total sobre a folha de pagamento relativamente pequeno, constatou que a sonegao havia cado para apenas 5% das contribuies em potencial
(Chamorro, 1992, Schmidt-Hebbell, 1997). (O Chile sequer tenta segurar os autnomos,
que so os maiores sonegadores em outros pases). difcil adotar uma posio conclusiva
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sobre esta questo, uma vez que no fcil separar a sonegao das retiradas normais da
fora de trabalho e das mudanas exgenas para o trabalho autnomo.
Se o escape para o setor informal ocorrer num plano CD capitalizado, ele no ter
os mesmos efeitos negativos sobre a sustentabilidade do sistema que tem num plano BD
de repartio simples, uma vez que os custos simplesmente so arcados pelo sonegador
na forma de benefcios mais baixos, em vez de serem repassados aos outros na forma de
uma taxa de contribuio mais elevada; o que uma grande vantagem. No entanto, ainda
assim se cria o mesmo problema em termos de alocao da mo-de-obra e produtividade, e um problema ainda maior em termos da estabilidade financeira dos trabalhadoressonegadores que podero no dispor de um benefcio previdencirio adequado e podero, por conseqncia, tornar-se um encargo para o Tesouro Pblico quando envelhecerem. Assim sendo, embora as evidncias iniciais sejam alentadoras, precisamos analisar
cuidadosamente os dados referentes sonegao, aos salrios e ao emprego medida
que outros pases reformarem seus sistemas a fim de definir at que ponto esses resultados so slidos e passveis de generalizao.
Aumento da poupana nacional de longo prazo

Uma grande justificativa para uma reforma previdenciria que enfatiza os planos
plenamente capitalizados que a reforma aumentar a poupana nacional de longo prazo. Isto importante porque empiricamente observamos que a maioria das poupanas
permanecem no pas de origem e a maior parte dos investimentos produtivos de um pas
provm de suas prprias poupanas, apesar de supostamente prevalecerem os mercados
de capital globais.
Quando um pas sem um sistema prvio de repartio simples institui um sistema
multi-pilar, o consumo diminuir e a poupana aumentar se a taxa de poupana obrigatria for superior taxa voluntria. Quando um pas que tem um sistema prvio de
repartio simples o substitui por um sistema multi-pilar, a poupana nacional aumenta
se forem cortados os benefcios e elevados os impostos, geralmente para cobrir os custos de transio. Em ambos os casos, colocar parte da contribuio na prpria conta de
poupana obrigatria do trabalhador poder ser mais politicamente aceitvel e menos
economicamente distorcivo do que aumentar a poupana mediante uma alquota fiscal
elevada que vai para o Tesouro Geral. Conforme mencionado acima, esse aumento da
poupana provavelmente potencializar tanto a eficincia quanto o crescimento em muitos
casos.
Porm, uma vez mais, h razes pelas quais esse aumento da poupana pode no
se concretizar. A poupana obrigatria, por exemplo, poder no aumentar o total da
poupana privada se os indivduos encontrarem formas de as neutralizarem contra
29
outras poupanas voluntrias ou ativos acumulados. Nesse caso, o capital poder se

acumular e os retornos podero aumentar no pilar obrigatrio, mas podero diminuir
proporcionalmente no pilar voluntrio. Em mercados de capital perfeitos, a poupana
privada no aumentar em absoluto, uma vez que as pessoas simplesmente tomaro
emprestado de sua poupana previdenciria obrigatria. O efeito positivo sobre a poupana depende, em ltima instncia, do pressuposto de que a poupana voluntria de
longo prazo e os ativos sejam pequenos e que as oportunidades de tomada de emprstimos sejam limitadas para grupos substanciais da populao. A condio de poucos ativos provavelmente vale para a maioria das economias de crescimento lento; a condio
de tomada de emprstimos limitada para pases em desenvolvimento, e ambas valem
para domiclios de baixa renda na maioria dos pases.
Poupana pblica e privada: por um lado, a reforma do sistema previdencirio pode
diminuir a despoupana pblica medida que o governo no mais precise tomar emprestado para cobrir os crescentes custos dos benefcios, mas, por outro lado, poder aumentar
a despoupana pblica se o acmulo de reservas previdencirias relaxar a disciplina fiscal e
tornar mais fcil para os governos incorrerem em grandes dficits. Se a transio for plenamente financiada mediante a contrao de emprstimo, a despoupana do governo neutralizar a poupana privada e o aumento esperado na poupana nacional simplesmente no
aparecer. Porm, se for financiada por meio de impostos ou cortes em outros gastos
governamentais, a poupana pblica aumentar ainda mais a poupana nacional. Estimar o
impacto sobre a poupana pblica, portanto, exige a modelagem do comportamento do
governo - como os governos se comportaro aps a reforma do sistema previdencirio e
como poderiam ter se comportado na ausncia da reforma.
Foi realizada uma srie de simulaes para projetar o impacto, sobre a poupana,
de uma mudana para um plano plenamente capitalizado. Como era de se esperar, os
resultados acabaram sendo altamente dependentes dos pressupostos, particularmente
os pressupostos acerca do deslocamento da poupana voluntria pela poupana obrigatria e o mtodo de financiamento da transio. Destacando a importncia do primeiro,
as simulaes de uma economia representativa indicam que uma transio financiada
por impostos para um sistema plenamente capitalizado, na presena de restries ao
crdito (implicando baixo deslocamento), aumentar a produo em 22% e o bem-estar
em 16% no longo prazo, ao passo que o ganho de apenas 2% sem restries ao crdito
(Cifuentes e Valdes-Prieto, 1997).
Ao planejar seu sistema obrigatrio por categoria profissional, a Austrlia partiu
do pressuposto de um deslocamento de 50% e mais para trabalhadores que j eram
segurados por planos voluntrios de sua categoria profissional. Isto significou que, no
longo prazo, quando a taxa de contribuio chegasse a 12%, a poupana nacional aumentaria em 1,5% do PIB, praticamente duplicando a taxa de poupana nacional lquida
atual, que 2,2% do PIB (a taxa de poupana nacional bruta cerca de 15% do PIB). A
Austrlia naturalmente, tinha a vantagem de o governo no ter precisado contrair
30
emprstimos para pagar uma dvida previdenciria, uma vez que o segundo pilar era um
acrscimo, em vez de um desvio de contribuies anteriores. Embora inicialmente a
dedutibilidade fiscal das contribuies tenha sido projetada para causar alguma
despoupana pblica, no longo prazo, o menor nus sobre a previdncia pblica baseada no exame da situao financeira dos beneficirios dever reduzir a despoupana pblica. Um dos principais efeitos da reforma pode ser o fato de mudar a alocao da
poupana privada, distanciando-a da propriedade de imveis residenciais, que atualmente a forma predominante de investimento, e direcionando-a para outras formas mais
produtivas (Bateman e Piggott, no prelo).
Em suas simulaes para o Mxico, Ayala (1996) pressupe uma taxa de deslocamento de 30-40%. Se a transio for financiada por impostos ou se for financiada por
ttulos de dvida e se a equivalncia Ricardiana se sustentar (de modo que a poupana
privada chegue ao ponto de neutralizar a despoupana pblica), a poupana total sobe
em 0,4%-2,1% do PIB, uma grandeza semelhante quela esperada na Austrlia. Porm,
se a transio for financiada por ttulos de dvida e se a equivalncia Ricardiana no se
mantiver, o impacto sobre a poupana total muito menor, at mesmo negativo em
alguns anos, embora positivo, de um modo geral, durante os trinta anos subseqentes.
O nico pas que tem tido um plano de poupana obrigatrio por tempo suficiente
para que possam ser estimados os efeitos sobre a poupana o Chile. Os dados chilenos
so problemticos e a razo de poupana errtica, o que complica a anlise e torna os
resultados altamente sensveis data de incio para fins de comparaes. Segundo Corsetti
e Schmidt-Hebbel (1997), a poupana do setor privado em termos percentuais do PIB
aumentou de quase zero em 1979-81 para 17% no binio 1990-92, enquanto o consumo
privado diminuiu proporcionalmente. Suas regresses de mnimos quadrados em dois estgios na forma reduzida atribuem metade desse declnio da razo do consumo privado ao
crescimento dos planos previdencirios capitalizados do Chile e aos desdobramentos
correlatos, tais como o aprofundamento do mercado de capital. As anlises regressivas de
sries histricas realizadas por Haindl Rondoneli (1996) indicam que a reforma no sistema
previdencirio representa 6,6% do aumento de 9,9% da taxa de poupana interna do Chile
(de 16,7% do PIB em 1976-80 para 26,6% em 1990-94). Do aumento de 6,6%, 3,1%
deveram-se ao impacto direto da poupana previdenciria, 4,2% deveram-se ao impacto
de aprofundamento do mercado financeiro do tamanho dos fundos de aposentadorias e
penses sobre outras poupanas privadas, e um efeito de deslocamento de -0,7% deveu-se
a restries tomada de emprstimo. Usando um modelo de correo de erros, Morande
(1996) tambm constata um efeito positivo significativo de um dummy de fundos de
penses e aposentadorias sobre a poupana privada, 1960-95. Ele especula que o
aprofundamento do mercado financeiro causado pela reforma previdenciria pode ter
diminudo a probabilidade de a poupana voluntria ser deslocada pelas flutuaes da
poupana externa e, portanto, menos sensvel s mesmas; e tornou a oferta do pas de
recursos passveis de investimento menos dependente do capital estrangeiro.
31
Agosin, Crespi e Letelier (1996) so mais cticos porque entendem que a principal fonte do aumento da poupana privada eram as corporaes privadas, cuja poupana
gradualmente saltou de 6% do PIB em 1978-85 para 23% em 1994 - uma resposta, no
seu entender, no-disponibilidade de crdito externo e privatizao de empresas
pblicas (naturalmente, a prpria privatizao foi facilitada pela reforma previdenciria,
o que ilustra as complexas interaes entre essas variveis). A poupana voluntria dos
domiclios foi negativa (cerca de 4% do PIB) ao longo de todo esse perodo, indicando
a despoupana ou tomada de emprstimos por parte dos consumidores. Entretanto, a
poupana obrigatria em razo do novo sistema previdencirio gradualmente cresceu
para quase 4% do PIB, e isso no foi neutralizado por uma maior despoupana voluntria (supostamente porque as restries ao crdito j haviam se esgotado). Essa grandeza
de 4% , grosso modo, consistente com as constataes de Bosworth e Marfan (1994) no
sentido de que a reforma previdenciria aumentou a poupana em 3% do PIB. Continua
havendo risco de que o crescimento do crdito ao consumidor, possivelmente alimentado pela reforma do sistema previdencirio, poderia aumentar a despoupana por parte
dos consumidores e neutralizar alguns desses ganhos no futuro (Holzmann 1996).
Embora essas anlises centrem a ateno no aumento da poupana privada, outros estudos enfatizam o impacto das reformas previdencirias sobre a poupana e a
despoupana pblicas. O Chile teve de financiar uma transio em seu sistema
previdencirio, em parte mediante financiamento do dficit, o que diminuiu a poupana
nacional. Os custos fiscais da transio podem ter cancelado o efeito positivo sobre a
poupana privada inicialmente (Agosin et al, 1996). Observando que os dficits pblicos
relacionados a benefcios previdencirios (pagamentos a aposentados remanescentes do
sistema antigo mais resgates de ttulos de reconhecimento emitidos para os novos aposentados que haviam mudado para o novo sistema) foram maiores do que os fluxos de
entrada para os novos fundos de penso e aposentadoria at 1989, Holzmann conclui
que, durante a dcada de 80, o novo sistema teve um efeito negativo sobre a poupana
nacional. Entretanto, ele parece no perceber o fato de que os ttulos de reconhecimento
resgatados tornaram-se parte da poupana previdenciria privada e no foram imediatamente consumidos. A correo para refletir esse ponto, por si s, gera um efeito de
poupana positivo j em 1985.
Mais importante ainda, um simples exerccio contbil no capta o impacto
disciplinador que a reforma do sistema previdencirio poderia ter tido sobre o comportamento governamental, principalmente na forma de outros impostos e gastos. O Chile
teve um supervit crescente ao longo desse perodo, possivelmente para ajudar a cobrir
os custos de transio. Desde 1987, o oramento do governo tem estado em supervit,
que rapidamente passou de 5% do PIB. Alm disso, o Chile acumulou um grande supervit oramentrio ex ante em preparao para a reforma, reduzindo, assim, sua necessidade de financiar o dficit. Embora no se saiba qual teria sido, contra-factualmente, o
tamanho do supervit atual ou passado, na medida em que a reforma do sistema
32
previdencirio foi financiada pelo aumento dos impostos gerais, cortes de outros gastos
pblicos ou acumulao de um supervit prvio, os custos de transio no diminuram
a poupana pblica. Alm disso, os custos de transio so de curto prazo, enquanto que
uma maior poupana privada pode persistir no longo prazo. Em decorrncia de todos
esses fatores, o total da poupana nacional no Chile atualmente muito mais alto do que
era antes da reforma.
Assim, as evidncias preliminares indicam que a reforma do sistema previdencirio
pode ter efeitos benficos sobre a poupana nacional de longo prazo e a formao de capital
- aumentando-a em 10% a 30% da taxa bruta ex ante e aumentando ainda mais a taxa lquida
ex ante - principalmente se for acompanhada de um conjunto mais amplo de polticas destinadas a restringir a tomada de emprstimos por parte dos consumidores e do governo.
Desenvolvimento do Mercado Financeiro

Uma razo para se favorecer a gesto privada dos fundos de penso e aposentadoria que isso desenvolver um conjunto de restituies financeiras - entidades gestoras
de investimentos, empresas de seguro e bancos - que so imprescindveis para o desenvolvimento econmico. Por um lado, um pilar capitalizado no pode ser iniciado na
ausncia de um mnimo de capacidade do mercado financeiro, mas, por outro lado, o
pilar capitalizado, se gerenciado de modo competitivo e se bem regulado, pode ser til
no sentido de viabilizar o crescimento do mercado financeiro em termos de segurana,
tamanho, profundidade e complexidade. Nos pases em desenvolvimento, nos quais a
poupana privada j alta, um dos principais efeitos de um pilar capitalizado pode ser a
transferncia dessas poupanas de propriedades de terra e jias para investimentos de
longo prazo no mercado financeiro que so mais favorveis para a economia como um
todo, devido ao desenvolvimento dessas instituies financeiras.
Mesmo na Austrlia, espera-se que o mercado financeiro venha a crescer em decorrncia do segundo pilar obrigatrio. Conforme observado acima, parte da poupana
privada, por exemplo, poder ser redirecionada de propriedades residenciais ocupadas
pelos proprietrios para os mercados financeiros. As empresas de seguro esto se expandindo, desenvolvendo uma nova linha de produtos, inclusive produtos de anuidades,
para atender a demanda prevista a partir dos fundos de penses e aposentadorias (Bateman
e Piggott, no prelo). Tambm na Sua, o crescimento do setor de seguros de vida,
empresas de investimento e fundos mtuos tem sido estimulado pelos planos
previdencirios capitalizados obrigatrios. E a gesto corporativa tem mudado paulatinamente, medida que os investidores institucionais tm exigido maior divulgao de
dados e um melhor desempenho (Hepp, no prelo). Todas essas mudanas potencializam
a eficincia.
33
No entanto, a evidncia mais contundente desse efeito de crescimento esperado

vem do Chile. Durante os cinco anos anteriores adoo de seu novo sistema, o Chile
preparou o terreno organizando um mercado primrio de ttulos do Tesouro, reformando sua legislao que rege os fundos mtuos, corporaes e ttulos, privatizando bancos,
autorizando um mercado de ttulos hipotecrios pr-indexados e liberalizando a prestao dos servios de seguro e resseguro (Valdes-Prieto, 1997). Aps a introduo do
novo sistema, esse processo continuou - os mercados financeiros se tornaram mais lquidos medida que o nmero de aes negociadas na bolsa de valores e seu volume de
negcios aumentava; criou-se uma demanda pelas aes das empresas estatais recmprivatizadas; desenvolveu-se a prtica de divulgao de informaes bem como desenvolveram-se instituies de classificao creditcia; aumentou a variedade de instrumentos financeiros, inclusive anuidades indexadas; cresceram os ttulos hipotecrios e
corporativos; e aperfeioou-se a precificao de ativos. Em vrios dos estudos resumidos acima, atribuiu-se o aumento observado na poupana privada ao aprofundamento
do mercado financeiro, aliado reforma do sistema previdencirio. A anlise economtrica
sugere que, no Chile, a eficincia do mercado financeiro induzida pela reforma do sistema previdencirio (e por outros fatores com os quais a reforma esteve estreitamente
correlacionada) aumentou a produtividade total dos fatores de produo em 1% por
ano, ou seja, metade do aumento da produtividade total dos fatores de produo
(Holzmann 1996).
RESUMO
Em suma, um conjunto de evidncias empricas de pequeno - porm crescente alcance indica que a reforma do sistema previdencirio tem produzido efeitos produtivos em termos de eficincia e crescimento. Ou seja, o impacto sobre a poupana, a
produtividade, a produo e o bem-estar tem sido alto em relao a fontes de crescimento exgenas e a outras polticas disponveis para aumentar o crescimento.
Vrias ressalvas so imprescindveis na interpretao dessas evidncias. Em primeiro lugar, dada a alta correlao entre a reforma do sistema previdencirio e outras
reformas que muitas vezes se do simultaneamente, a controvrsia acerca dos
determinantes da poupana privada e da oferta de trabalho (por exemplo, quais variveis
so endgenas?), a incerteza ainda maior acerca dos determinantes da poupana pblica
(por exemplo, qual a situao contra-factual?) e as dificuldades de modelagem dos
efeitos de feedback, todos esses resultados economtricos e de simulao so altamente
sensveis especificao do modelo e a matria claramente exige evidncias e pesquisa
suplementares. Em particular, as anlises economtricas relativas ao Chile esto sujeitas
a um vis de variveis omitidas e os resultados da simulao dependem significativamente dos pressupostos sobre o deslocamento, os custos de transio e as taxas de retorno.
Em segundo lugar, o impacto sobre o crescimento tambm depende de decises de
34
polticas fundamentais quando da criao do novo sistema, tais como quo elevada ser
a taxa de contribuio exigida, qual proporo do sistema multi-pilar deve ser capitalizada e qual de CD, e como ser financiada a transio. Embora o financiamento de dvida
seja necessrio para fins polticos, o financiamento parcial mediante impostos poder se
mostrar necessrio para a consecuo do objetivo econmico de aumento da receita e,
naturalmente, alguns impostos tm propriedades de eficincia melhores do que outros.
Em terceiro lugar, importante ter presente que, ainda que o estudo afirme usar um
modelo de equilbrio geral, cada estudo tipicamente lida apenas com uma fonte de crescimento possvel, de modo que muitos desses resultados so parcialmente aditivos - o
efeito total sobre o crescimento o somatrio dos distintos efeitos sobre as distores
do mercado de trabalho, aposentadoria antecipada, escape para o setor informal, acumulao de capital, desenvolvimento do mercado financeiro e outras fontes de crescimento. Assim, se cada efeito distinto aumenta o PIB em razes que variam de 1% a 10%, seu
somatrio poder aumentar muito mais o PIB.
VI - Novos Problemas e Questes para Pesquisa Suplementar

Embora muitos ganhos de eficincia paream ter sido alcanados, os novos sistemas tambm criaram novos problemas que precisam ser resolvidos e as respectivas pesquisas que devem ser realizadas. Os principais problemas que apareceram at agora dizem respeito aos elevados custos administrativos e s distores do mercado financeiro
devido s regulaes. Uma terceira rea de estudo suplementar envolve os efeitos
distributivos da reforma do sistema previdencirio. Por fim, a anlise dos mercados de
anuidades se tornar cada vez mais importante medida que os trabalhadores comearem a se aposentar nos novos sistemas.
Custos Administrativos
A grande vantagem do investimento privado frente ao investimento pblico a
probabilidade de que ele produzir uma melhor alocao de capital, logo, retornos mais
altos para os fundos e o crescimento da economia. Entretanto, os sistemas descentralizados tambm podem cobrar altas taxas administrativas, em parte devido aos altos custos
de marketing em setores competitivos. Em alguns casos, os custos de marketing produzem
importantes benefcios secundrios de informao ao consumidor e maior cumprimento, porm isso no parece acontecer na maioria dos pases que recentemente empreenderam uma reforma.
As evidncias preliminares indicam que os trabalhadores so mal informados,
no tomam decises com base nos retornos sobre o investimento e que os fundos de
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penses e aposentadorias incorrem em altas comisses de vendas e outros custos de

marketing para atra-los. No Chile e na maioria dos outros pases latino-americanos, as
taxas so cobradas no incio, o que significa que os trabalhadores pagam uma taxa nica
sobre as novas contribuies, em vez de uma taxa anual com base nos ativos (esse
sistema provavelmente foi adotado porque o novo sistema inicialmente no possua
ativos). Especificamente, essa taxa nica cerca de 2% dos salrios ou 15-25% das novas
contribuies em praticamente todos os casos, e cerca de 1/3 desse valor se destina a
marketing.
Esses nmeros parecem muito elevados. Para entender o seu impacto sobre os
retornos lquidos, necessrio converter essas taxas nicas sobre as contribuies em
seus equivalentes em termos de cobranas anuais sobre ativos, uma converso que depende do tamanho dos ativos em relao s contribuies. Evidentemente, para contas
que tm poucos ativos acumulados (trabalhadores jovens com poucos anos de contribuio), essa taxa ser alta em relao aos ativos. Entretanto, para contas que tm ativos
substanciais acumulados ao longo dos anos, a taxa ser pequena em relao aos ativos.
As simulaes evidenciam que, se for mantida a atual tabela de taxas, o
trabalhador chileno mdio que contribui durante 40 anos pagar o equivalente a menos
de 1% dos ativos por ano. Esse valor aproximadamente a mesma quantia que os
fundos mtuos cobram para as contas de poupana previdenciria voluntria nos
Estados Unidos; no se trata de uma cobrana excessiva do ponto de vista vitalcio, em
comparao com o preo de varejo do mercado competitivo para pessoas fsicas. Alm
disso, no um valor excessivo quando comparado a um sistema menos caro que
produz retornos brutos e lquidos inferiores (por exemplo, as reservas administradas
pelo governo em Cingapura e o fundo fiducirio de seguridade social dos Estados Unidos).
A concorrncia poder levar a uma reduo ainda maior dos custos no longo prazo.
Entretanto, essa estrutura de taxas um problema evidente nos primeiros anos de
um novo sistema, quando todas as contas so pequenas. um problema real para os
trabalhadores que estaro no sistema por apenas 20-30 anos, tais como trabalhadores que
eram relativamente idosos na data da reforma; as simulaes mostram que esses trabalhadores pagam uma taxa vitalcia muito mais elevada em termos percentuais dos ativos. um
problema para trabalhadores transitrios, que entram e saem da fora de trabalho, tais
como as mulheres, principalmente se suas contribuies se concentrarem em seus anos
mais tardios. A taxa vitalcia mais elevada em termos percentuais dos ativos e, portanto, o
menor retorno lquido recebido por esses grupos, constituem uma fonte de preocupao
quanto eqidade de um sistema obrigatrio. Alm disso, para trabalhadores que so
muito adversos ao risco, questionvel se convm obrig-los a incorrer nesses custos
certos, enquanto os benefcios so incertos. Alm da considerao sobre a eqidade, existe
a considerao prtica de que os altos custos podem levar esses grupos a sonegarem. Alm
disso, seria desejvel encontrar meios de aumentar a eficincia administrativa para todos os
trabalhadores, uma vez que isso aumentaria suas taxas de retorno e as taxas de reposio.
36
Alguns analistas acreditam que os custos administrativos seriam inferiores em um

plano grupal e, portanto, so a favor da escolha pelo empregador ou pelo sindicato. Tais
planos grupais podem estar em melhores condies de se beneficiarem de economias de
escala na tomada de deciso, maior competncia tcnico-financeira e menores custos de
marketing (A respeito da existncia da economia de escala, vide James e Palcios, 1995,
Mitchell, 1996b). Esta uma justificativa apresentada a favor da escolha, pelo
empregador e/ou pelo sindicato, da entidade gestora do investimento nos pases da
OCDE. Entretanto, uma vez que os empregadores ou representantes dos sindicatos
tomam a deciso de investimento enquanto os trabalhadores arcam com o risco, tais
planos tambm podem oferecer a possibilidade de ms prticas financeiras e problemas
do agente e do principal da operao: os empregadores podem escolher as entidades
gestoras do investimento ou as estratgias que lhes beneficiem, mesmo se isso resultar
em retornos mais baixos para seus trabalhadores.
A cobrana de taxas atacadistas mais baixas, por exemplo, parece ser uma
opo disponvel para planos grupais de grande porte [401(k)] dos Estados Unidos, mas
nem todos os empregadores se deram ao trabalho de obter essas taxas. Na Sua, os
empregadores tendem a colocar os recursos previdencirios em bancos com os quais
mantm longas e duradouras relaes financeiras, sem explorarem detidamente outras
opes (Hepp, no prelo). Um dos piores casos de m gesto financeira, por parte do
empregador, dos recursos do fundo de aposentadoria de trabalhadores foi o escndalo
Maxwell, no Reino Unido; mas a escolha individual tambm levou a um escndalo
naquele pas, medida que trabalhadores desinfomados foram induzidos a abandonar
seus planos patrocinados pelos empregadores e a adquirir aplices financeiramente
desastrosas de vendedores de seguradoras inescrupulosos (Johnson 19997). Basear o
segundo pilar em planos de uma categoria profissional particularmente problemtico
para os trabalhadores mveis que podem acabar com muitas pequenas contas caras, a
menos que elas possam ser consolidadas em uma conta pessoal - problemas dessa
natureza tiveram forte peso na Austrlia e no novo sistema de Hong Kong.
Assim sendo, dispomos de evidncias episdicas sobre os custos e os retornos
decorrentes da escolha em grupo em oposio escolha individual, e ainda no se
realizou um estudo emprico cuidadoso sobre esse particular. Nesse nterim, o problema
do agente e do principal, na maioria dos sistemas obrigatrios, torna provvel que as
presses polticas evoluiro a ponto de dar aos trabalhadores o direito de optarem por
sair dos planos previdencirios de seus empregadores e se transferirem para seu prprio
plano de poupana previdenciria pessoal, o que j ocorreu no Reino Unido e na Austrlia.
Uma terceira alternativa pode ser desejvel em pases pequenos cujos mercados
no podem comportar muitas empresas de previdncia eficientemente devido a economias
de escala, pases com mercados financeiros no desenvolvidos que desejam atrair
competncia tcnica em investimento e minimizar os custos iniciais, e pases com baixas
taxas de contribuio para o segundo pilar. Em vez de entrada aberta, o governo poderia
37
leiloar os direitos operacionais para um nmero limitado de empresas de investimento,

dentre as quais os trabalhadores, ento, escolheriam. O contrato poderia especificar o
risco mximo, oferecendo uma recompensa por altos retornos e escolher os vencedores
com base em quem cobra as taxas administrativas mais baixas.
O Plano de Caderneta de Poupana voluntrio para os servidores pblicos federais dos Estados UnidosNT usa um processo licitatrio competitivo para escolher os
gerentes de seus recursos, a um custo total inferior a 10 pontos base (0,1%). Um processo de leilo recentemente foi usado na Bolvia, que espera ter custos administrativos
muito mais baixos do que o Chile em decorrncia disso. Ou, em vez de se permitir que
a taxa seja determinada em um leilo com um nmero pr-especificado de vencedores,
uma alternativa consiste em definir um teto de taxa baixo e abrir a entrada a todas as
entidades gestoras de fundos de penses e aposentadorias qualificadas que estejam dispostas a cumprir tal limite. A Sucia usar uma variao desse tema para o seu segundo
pilar novo - arrecadao e registro centralizados, enquanto os trabalhadores escolhem
dentre os fundos mtuos que tenham acordado as taxas junto ao rgo central.
Os perigos, nesse caso, so as dificuldades de se isolar o processo do leilo e do
investimento da manipulao poltica, corrupo e conluio e a importncia de se incorporarem incentivos em prol de um bom desempenho, quando a entrada e o preo so
limitados. Do contrrio, embora esses mecanismos possam resultar em gastos de marketing
inferiores, eles tambm podero resultar em retornos inferiores sobre o investimento,
menos educao e atendimento aos consumidores. A vantagem a possibilidade de se
alcanar custos muito mais baixos, permitindo um aumento substancial das taxas de
retorno e das taxas de reposio, se o processo for bem conduzido.
Em suma, possvel construir um continuum com considervel margem de escolha, concorrncia, isolamento poltico e custo administrativo relativamente elevado, num
extremo (as AFPs do Chile, Reino Unido, Austrlia, os IRAs voluntrios dos Estados
Unidos), e pouca margem de escolha, concorrncia e custos inferiores, no outro (Bolvia, Sucia, Plano de Caderneta de Poupana dos servidores pblicos federais dos EUA),
sendo que cada arranjo tem diferentes implicaes em termos de isolamento poltico,
taxas de retorno e outros tipos de servio. Os pases poderiam, ento, escolher qual
composto de custos e benefcios preferem. Muitas medidas adicionais podem ser e esto
sendo consideradas com vistas a economizar nos custos e seus efeitos devem aparecer
ao longo da prxima dcada. O impacto de arranjos institucionais alternativos sobre os
custos administrativos no segundo pilar (descentralizado e capitalizado) at o presente
tem sido objeto de pouca ateno. Certamente poderamos nos beneficiar de estudos
analticos e empricos criteriosos nessa rea.
NT
Thrift Savings Plan
38
Distores do mercado financeiro

Os sistemas multi-pilar justificadamente tm recebido crdito por estimularem o
crescimento em pases de renda mdia, nos quais esse um ingrediente importante da
receita de crescimento econmico. Entretanto, medida que esses sistemas tm sido
implementados, tambm observamos formas pelas quais eles tm distorcido o funcionamento dos mercados financeiros.
Esse problema se origina do fato de que os formuladores de poltica querem que
os trabalhadores tomem decises de investimento e arquem com o risco correspondente, mas tambm querem limitar esse risco a fim de evitar um possvel desastre. Nesse
sentido, o governo deve estabelecer certos limitantes ao investimento e oferecer garantias a fim de superar a oposio poltica reforma. A contradio, nesse particular, pode
- potencialmente - levar a um mau funcionamento dos mercados, sobretudo se os fundos previdencirios forem atores relativamente grandes no mercado.
Como exemplos dessa ambivalncia podemos citar: no Chile e em outros pases
latino-americanos, os fundos previdencirios (AFPs - Administradoras de Fondos de Pensin)
so fortemente penalizados se desviarem mais de 2 pontos percentuais da mdia do grupo;
o que tem sido apontado como um fator que leva ao comportamento em manada, uma
vez que cada AFP procura se assemelhar s demais. Em vez de ter uma escolha de diferentes pontos na fronteira risco-retorno, decorrente de diferentes alocaes de ativos como
seria o caso em um mercado financeiro de bom funcionamento - os trabalhadores tm a
escolha muito menos significativa dentre empresas que oferecem a mesma alocao de
ativos e o mesmo composto risco-retorno. Alm disso, os trabalhadores precisam investir
em uma AFP, em vez de diversificarem entre vrias e, assim, reduzir seu risco. Naturalmente, dada a ausncia de diferenas significativas entre as carteiras das AFPs, os ganhos oriundos da diversificao seriam pequenos, de qualquer modo.
No Mxico, todos os trabalhadores precisam entrar no novo sistema, mas aqueles
que atualmente esto ativos na fora de trabalho tm o direito de voltarem para o antigo
sistema de repartio simples quando da aposentadoria, caso isto lhes seja mais favorvel. Esse esquema de seguro foi includo para reconhecer os direitos adquiridos dos
trabalhadores e, portanto, evitar uma contestao legal das iniciativas de reforma. Entretanto, isso cria um evidente problema de risco moral - os trabalhadores tm um incentivo para apostarem com seus fundos previdencirios, aceitando riscos em demasia,
uma vez que esto substancialmente protegidos do prejuzo. As autoridades mexicanas
evitaram o problema do risco moral mediante uma grande limitao da escolha de estratgias de investimento das AFORES. Pelo menos 65% de todos os ativos devem ser
investidos em ttulos pblicos (atualmente as AFORES esto 99% em ttulos) e so
proibidos investimentos internacionais. Uma vez que os trabalhadores no tm uma
escolha real de carteira de investimento, evita-se o risco moral; mas tambm se evita o
fluxo de recursos atravs das AFORES para o mercado financeiro e o setor privado.
39
A Bolvia inicialmente pretendia investir a maior parte de suas receitas oriundas

da privatizao (direcionadas para a reforma do sistema previdencirio) no exterior, a
fim de proteger o pas da tomada excessiva de emprstimos governamentais e outros
riscos especficos do pas. Entretanto, para superar a oposio dos sindicatos a essas
reformas, o governo teve de assumir a responsabilidade por efetuar o pagamento da
dvida implcita dos benefcios previdencirios complementares que os sindicatos haviam negociado no passado. Para cobrir esses e outros gastos, os arranjos finais estabeleceram que, inicialmente, quase todos os ativos da privatizao seriam investidos internamente, em ttulos pblicos. No Uruguai, para ajudar a cobrir os custos da transio, as
APFs tm de colocar pelo menos 80% de seus ativos em ttulos especiais emitidos pelo
governo. Embora os benefcios da reduo de risco a partir da diversificao internacional e diversificao em ttulos do setor privado sejam uma das justificativas a favor da
reforma do sistema previdencirio, na realidade, a maioria dos pases latino-americanos
exige ou estimula enfaticamente investimentos quase que exclusivamente internos, havendo uma forte concentrao em ttulos pblicos.
As regulaes na Sua exigem uma taxa de retorno nominal garantida de 4% no
segundo pilar, resultando, assim, numa estratgia de investimento muito conservadora,
que consiste, em grande medida, de ttulos. At recentemente, os prestadores de benefcios previdencirios do segundo pilar para funcionrios pblicos nos Pases Baixos enfrentavam pouca concorrncia, uma vez mais resultando em baixas taxas de retorno que
podem ter sido alm ou no limite da fronteira risco-retorno.
No se deve enfatizar demasiadamente essas distores, uma vez que as garantias
e os limites concorrncia e a diversificao da carteira provavelmente diminuiro ao
longo do tempo, medida que os sistemas amadurecerem. O Chile iniciou com restries um tanto rgidas, porm gradualmente abriu o sistema de modo a permitir maior
diversificao, inclusive investimento internacional. O Mxico atualmente considera
permitir que cada AFORES oferea mais de um tipo de carteira, juntamente com a
diversificao dos trabalhadores entre diferentes carteiras. Em moldes semelhantes, os
fundos de penso e aposentadoria podero ter permisso para diferenciarem suas estratgias de alocao de ativos e os benchmarkings correspondentes (se houver), aplicando
diferentes limites de risco segundo o tipo de carteira escolhido. Poderiam ser oferecidas,
por exemplo, carteiras que se concentram em ttulos, aes e investimentos internacionais, com diferentes graus de risco implcitos em cada uma (como o caso no Plano de
Caderneta de Poupana dos servidores pblicos federais dos Estados Unidos). Isso permitiria que os trabalhadores escolhessem o seu ponto preferido na fronteira risco-retorno e ajudaria os mercados financeiros a funcionarem melhor, mas tambm exigiria uma
considervel educao dos trabalhadores, bem como uma diversidade de instrumentos
financeiros maior do que atualmente existe em muitos pases em desenvolvimento.
40
O impacto distributivo da reforma do sistema previdencirio

Embora este trabalho tenha centrado a ateno no impacto da reforma
previdenciria sobre a eficincia e o crescimento, um tema igualmente importante o
impacto que a reforma tem sobre a eqidade. Uma vez que os sistemas previdencirios
tradicionais so tipicamente to ineficientes quanto ineqitativos, eles oferecem uma
oportunidade de aperfeioamento de ambos. Entretanto, no sabemos se ou at que
ponto o sistema multi-pilar tem tido xito na consecuo de um melhor resultado
distributivo. Um exame mais detido sugere que o diabo est nos detalhes e que alguns
dos resultados podem se mostrar surpreendentes.
No pilar pblico do Chile, por exemplo, os trabalhadores se qualificam para uma
garantia de benefcio previdencirio mnimo de cerca de 27% do salrio mdio aps 20
anos de contribuies, o que significa que o governo completa os benefcios desses
trabalhadores at o limiar garantido, caso sua prpria acumulao no seja suficiente. Os
principais beneficirios, nesse caso, sero os trabalhadores de baixa renda que trabalharam 20 anos, desproporcionalmente as mulheres, que tm uma vinculao limitada ao
mercado de trabalho, ao passo que os trabalhadores que permanecerem no setor formal
durante toda a sua carreira provavelmente no recebero esse subsdio. Por contraste, na
Argentina paga-se um benefcio uniforme de cerca de 28% do salrio mdio a todos os
trabalhadores que tenham pelo menos 30 anos de contribuio (mais um adicional de
1% para cada ano acima de 30 at 45 anos). Os principais beneficirios sero os trabalhadores que passaram a maior parte de suas vidas adultas no setor de trabalho formal e (em
acentuado contraste frente ao Chile) as mulheres provavelmente no se qualificam. No
Reino Unido, pas que paga um benefcio uniforme que equivale acerca de metade do
tamanho do da Argentina (proporcionalmente ao salrio mdio), mas que no define um
nmero obrigatrio de anos de contribuio, os principais ganhadores so pessoas que
trabalham poucos anos e vivem vidas longas, tais como as mulheres. O pilar pblico da
Sua baseado na renda e, portanto, parece ser menos redistributivo do que o da Argentina, mas o imposto sobre a folha de pagamento que o financia incide sobre todas as
rendas (isto , no h qualquer teto para as rendas tributveis, como o caso na Argentina), o que funciona no sentido oposto.
A configurao do segundo pilar tambm tem conseqncias distributivas. Se
forem permitidas taxas uniformes por conta, isso reduz os retornos lquidos para os
trabalhadores de baixa renda mais do que para os de alta renda. Uma taxa uniforme foi
cobrada pelas AFPs chilenas inicialmente, mas a publicidade desfavorvel que encontraram foi um dos fatores que os levou a abrir mo dessa prtica; atualmente ela usada por
algumas AFORES no Mxico. Se os trabalhadores de baixa renda tendem a escolher
estratgias de investimento mais adversas ao risco do que os trabalhadores de alta renda,
isto os levar a ter taxas de reposio mais baixas no futuro. A questo distributiva
explorada suplementarmente em um documento parte (James, 1997) e certamente
merece pesquisa emprica adicional.
41
Concluso
A publicao Averting the Old Age Crisis (Banco Mundial, 1994) argumentou que
os sistemas previdencirios com um grande componente capitalizado de contribuio
definida, gesto competitiva e descentralizada dos fundos e uma rede de segurana
social so os que tm maior probabilidade de promover o crescimento econmico, proporcionar aos idosos um nvel de renda aceitvel e reduzir o risco mediante a diversificao. Durante os ltimos cinco anos, o movimento em direo aos sistemas multi-pilar
tem se acelerado. Com o envelhecimento da populao global, tem se tornado cada vez
mais importante escolher um mtodo confivel e eficaz em termos de custo para proporcionar apoio previdencirio. medida que o crescimento econmico se desacelera e
os mercados financeiros se abrem, tem se tornado cada vez mais importante aumentar a
produtividade mediante melhores incentivos no mercado de trabalho e por meio da
acumulao de capital, que , em seguida, alocado para seus usos mais eficientes.
medida que se tm se acentuado as disparidades de renda, tem se tornado cada vez mais
importante proporcionar uma proteo adicional aos trabalhadores de baixa renda que
envelheceram. O sistema multi-pilar que inclui um pilar obrigatrio gerido pelo governo, de benefcios definidos e financiado a partir dos impostos para fins de distribuio,
um pilar obrigatrio gerido pelo setor privado, capitalizado e de contribuio definida
para administrar a poupana previdenciria da populao, e um pilar voluntrio para
aquelas pessoas que esto dispostas a pagar para terem mais seguridade, tem parecido,
em muitos pases, o mais propenso consecuo desses objetivos.
Assim, vrios pases latino-americanos, da OCDE e pases em transio j adotaram sistemas multi-pilar. Ao mesmo tempo, esses sistemas esto sendo seriamente considerados em muitos mais pases. As evidncias preliminares da experincia do Chile, o
nico pas que j teve esse sistema por um perodo de tempo suficientemente longo para
permitir a realizao de estudos empricos, corroboram a existncia de um efeito de
crescimento positivo, decorrente de uma maior eficincia no mercado de trabalho, da
mobilizao da poupana de longo prazo e do desenvolvimento do mercado financeiro.
Isso sugere que a recompensa pode justificar o esforo de uma reforma criteriosamente
planejada que leve em conta seu impacto sobre a economia no sentido mais amplo.
surpreendente constatar tanta variedade entre os pases que adotaram sistemas
previdencirios multi-pilar - o que indica uma margem substancial para se acomodarem
as condies especficas do pas. No dever ser surpreendente a constatao de que as
novas solues tm criado novos problemas, a saber, altos custos administrativos e restries sobre a flexibilidade do mercado financeiro. Os pases que esto prestes a reformar seus sistemas previdencirios podem aprender da experincia dos primeiros pases
a empreenderem a reforma e, assim, aperfeioar ainda mais as prximas reformas.
42
Tabela 1:
Dvida Previdenciria Implcita (DPI)a e Reforma Previdenciria
Pases que No
Reformaramb
DPI em %
do PIB
Senegal
Mali
Burquina Faso
Venezuela
Camares
Congo
Brasil
Turquia
Albnia
China
27
26
15
30
44
30
187
72
67
63
Ucrnia
141
Estados Unidos
Japo
Alemanha
Frana
Itlia
Canad
113
162
157
216
242
121
Pases que
Reformaramc
El Salvador
Peru
Colmbia
Mxico
Bolvia
Argentina
Casaquisto
Chile
Austrliae
Reino Unidoe
Pases Baixose
Dinamarcae
Sua
Sucia
Hungria
Uruguai
Polnia
Crocia
DPI em %
do PIB
Tamanho Novo
Pilar Pblicod
35
37
40
42
48
86
88
100
115
184
188
189
189
210
213
214
220
350
BAI
BAI
BAI
BAI
BAI
MED
BAI
BAI
MED
MED
MED
MED
MED
ALT
ALT
ALT
ALT
ALT
a: DPI o valor presente dos direitos acumulados, no sistema antigo, dos aposentados e trabalhadores.
b: Fontes: Kane e Palacios, Finance and Development, junho 1996, p.38
Robert Palacios para Albnia
Cheikh Kane para Burquina Faso, Congo e Mali
Paul Van der Noord e Richard Herd, Pension Liabilities in the Seven Major Economies, OCDE 1993 para
pases da OCDE.
c: Estimado pela autora com base no gasto pblico atual. Detalhes disponveis mediante solicitao.
Hungria, Uruguai e Peru extrados de Kane e Palacios, Finance and Development, junho 1996, p.38.
d: BAI: garantia mnima de benefcio previdencirio financiado a partir da receita geral (exceto na Bolvia);
ALT: grande pilar pblico baseado na renda, financiado a partir do imposto sobre a folha de pagamento;
MED: pilar pblico uniforme (ou comprimido) e baseado no exame da situao financeira do beneficirio,
geralmente financiado a partir de receita geral.
e: O sistema antigo apresentava benefcios universais financiados a partir da receita geral, no a partir de
impostos especficos sobre a folha de pagamento. Logo, a DPI passada, devida a ttulo de pagamento de
contribuies passadas, menos aplicvel.
43
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47
48
A ECONOMIA POLTICA DA REFORMA ESTRUTURAL

DO SISTEMA PREVIDENCIRIO
Estelle James, Banco Mundial e Sarah Brooks, Duke University
RESUMO
O presente trabalho examina a economia poltica da reforma estrutural da previdncia social a
mudana de um sistema de repartio simples e benefcios definidos gerido pelo governo para um sistema
que inclui um pilar de contribuio definida, capitalizado e gerido pelo setor privado. Analisamos o vnculo
entre as condies preexistentes em um pas e as reformas que provavelmente se sucedero e descrevemos
algumas das estratgias que os formuladores de poltica tm usado para superar a oposio reforma. O
trabalho trata de trs questes centrais, a saber: Como as foras polticas e econmicas influenciaram a
probabilidade de reforma estrutural? Como esses fatores influenciaram a natureza da reforma, principalmente seu composto pblico-privado? Como os pases que empreenderam a reforma superaram a resistncia por parte de grupos de interesse influentes? Respondemos s duas primeiras perguntas mediante uma
anlise quantitativa e terceira mediante estudos de caso qualitativos, de uma srie menor de pases que
reformaram seus sistemas na Amrica Latina e nas economias em transio. Apresentam os exemplos dos
muitos trade-offs e das formas de compensao que os governos tm empregado para construir uma coalizo
a favor da reforma quando o poder poltico disperso. Os resultados da anlise evidenciam que uma dvida
previdenciria implcita grande (o valor presente das obrigaes previdencirias do governo para com os
trabalhadores que contriburam no antigo sistema de repartio simples) ajuda a colocar a reforma do sistema previdencirio na agenda poltica, porm, por conseqncia, restringe o grau de capitalizao e privatizao
que pode ser alcanado o que oferece evidncias de dependncia de trajetria (path dependency). A existncia de organizaes financeiras privadas, tais como planos de penso e aposentadoria capitalizados e voluntrios sinaliza interesses institucionais que aceleram a adoo de um pilar capitalizado obrigatrio. Fatores
tais como proximidade cultural, lingstica e geogrfica dos primeiros a adotarem a reforma desempenham um papel fundamental na explicao de como as idias da reforma se difundem pelos pases.
Introduo
Muitas polticas que so desejveis por razes econmicas no foram
implementadas por razes polticas. Esta discrepncia entre questes econmicas e polticas levou tanto economistas quanto cientistas polticos a comearem a pensar sobre a
economia poltica da reforma. J foram realizados trabalhos considerveis sobre a economia poltica da reforma macroeconmica e da poltica comercial, enfatizando fatores
tais como falta de informaes completas, incoerncia temporal de preferncias, problemas de credibilidade, dependncia de trajetria e grupos de interesse como os principais
obstculos reforma (Grindle e Thomas 1991; Nelson 1990 e 1994; Rodrik 1994;
Tommasi e Velasco 1995). H relativamente poucos trabalhos sobre a economia poltica
da reforma setorial (porm, vide Nelson 1997; James 1986, 1993, 1998b). O presente
estudo visa a preencher essa lacuna, usando o caso da reforma previdenciria.
Os planos previdencirios pblicos geralmente so o maior programa fiscal em
muitos pases e, em todo o mundo, tais planos esto passando por srias dificuldades. O
declnio da taxa de fertilidade e o aumento da expectativa de vida tm exercido presses
financeiras sobre os sistemas tradicionais de repartio simples e benefcios definidos,
49
A Economia Poltica da Reforma Estrutural do Sistema Previdencirio
ameaando sua sustentabilidade. At o presente, a maioria dos pases reagiu alterando os

parmetros (taxas de contribuio, clculos dos benefcios e idade de aposentadoria) de
seus atuais sistemas. Porm, um nmero crescente de pases diversos, tais como Argentina, Sucia, Hungria e Casaquisto, realizaram grandes mudanas estruturais, mudando
dos planos de pilar nico para planos multi-pilar, que acrescentam um pilar plenamente
capitalizado e com contribuies definidas a um pilar reduzido de repartio simples e
benefcios definidos. Embora os sistemas capitalizados possam, em princpio, ser
gerenciados pelo governo ou pelo setor privado, a recente onda de reformas multi-pilar
tem atribudo responsabilidade de gesto do segundo pilar, ou pilar capitalizado, ao
setor privado, que investe os fundos de aposentadoria e penso no mercado. Os proponentes dos sistemas multi-pilar argumentam que eles so mais sustentveis do ponto de
vista fiscal e mais propcios a promover o crescimento, devido aos impactos favorveis
sobre os mercados de trabalho, a poupana de longo prazo e o desenvolvimento do
mercado financeiro. Os oponentes contestam essas afirmaes.
Este trabalho no procura avaliar esses argumentos econmicos sobre os mritos
dos sistemas multi-pilar. Em vez disso, o trabalho examina a economia poltica do
processo de reforma mediante uma anlise do vnculo entre as condies preexistentes
em um dado pas e as reformas que tm probabilidade de alcanar xito, e mediante uma
descrio de algumas das estratgias que os formuladores de poltica tm usado para
superar a oposio reforma. O trabalho aborda trs questes centrais, a saber:
- Como as foras polticas e econmicas influenciaram a probabilidade de
reforma estrutural do sistema previdencirio?
- Como esses fatores influenciaram a natureza da reforma, em particular seu
composto pblico-privado?
- Como os pases que implementaram reformas superaram a resistncia por parte
de grupos de interesse poderosos?
Na primeira parte do trabalho, usamos a anlise quantitativa para responder s
duas primeiras perguntas. Na segunda parte, respondemos terceira pergunta usando
estudos de casos qualitativos de um nmero menor de pases que implementaram reformas na Amrica Latina e nas economias de transio. Esses estudos proporcionam anlises mais pormenorizadas da estratgia poltica do que possvel com anlise
economtrica.
Os sistemas multi-pilar obrigatrios so uma forma relativamente nova de
prestao da previdncia social. O Chile foi o primeiro pas a implementar esse sistema,
em 1981, seguido, na mesma dcada, pela Sua e pelo Reino Unido. Seis outros pases
implementaram reformas estruturais durante a primeira metade da dcada de noventa e
mais onze pases empreenderam reformas na segunda metade da dcada de 90 (Figura 1).
50
Entre os pases que introduziram reformas estruturais, oito se situam na Amrica Latina,
nove na Europa e trs na regio sia/Pacfico. Uma vez que a reforma estrutural est
sendo considerada em um nmero muito maior de pases, ainda no estamos em uma
situao de equilbrio. Portanto, com esta fotografia instantnea, mais preciso dizer
que estamos analisando a velocidade da reforma e no propriamente a probabilidade da
reforma, em ltima instncia. Esse processo aleatrio ou possvel prever quais condies so mais propcias reforma? Levantamos a hiptese de que fatores tais como
proximidade cultural, lingstica e geogrfica dos primeiros pases reformistas
desempenham um papel fundamental na explicao sobre como as idias sobre a
reforma se difundem pelos pases por meio de comunicaes e efeitos de demonstrao
e encontramos respaldo economtrico para esse argumento. Alm disso, de se esperar
(e constatamos) que a existncia de organizaes financeiras privadas, tais como planos
previdencirios voluntrios, sinaliza interesses institucionais que aceleram a adoo de
um pilar obrigatrio capitalizado.
Entre os pases que implementaram reformas estruturais, os detalhes variam em
muitos aspectos. Neste trabalho, centramos a ateno nas diferenas do composto pblico-privado de benefcios. A proporo do total de benefcios esperados provenientes
do pilar privado varia de 0 at 100%. Uma vez mais, analisamos se esta escolha aleatria ou se segue alguma ordem previsvel. Levantamos a hiptese de que a dependncia
de trajetria desempenha um importante papel nesse contexto: legados de sistemas passados tornam-se incentivos ou restries s possibilidades de configurao dos novos
sistemas. Em particular, esperamos que o tamanho da dvida previdenciria implcita (o
valor presente das obrigaes previdencirias do governo para com trabalhadores que
contriburam no antigo sistema de repartio simples) desempenhe um papel central na
definio do grau de capitalizao e privatizao que pode ser alcanado nos pases que
implementaram a reforma, e nossos resultados economtricos corroboram fortemente
esta expectativa.
A reforma do sistema previdencirio envolve perdedores e ganhadores. Os governos que realizam a reforma com xito devem angariar apoio majoritrio e atenuar a
oposio minoritria por meio de vrias tcnicas que aumentam o nmero de ganhadores, diminuem o nmero de perdedores e mudam as percepes das pessoas acerca da
categoria em que se encaixam. Levantamos a hiptese de que a configurao do novo
sistema previdencirio, em particular seu composto pblico-privado, depende, em parte,
da fragmentao do poder no sistema poltico, o que determina quantos e quais grupos
devem ser apaziguados. A primeira parte do trabalho examina as evidncias a favor dessa
hiptese e a segunda apresenta exemplos de muitos trade-offs com que os pases que
reformaram tiveram de conviver para acomodar os grupos divergentes quando o poder
poltico disperso.
51
I - A Cronologia e a Natureza do Pacote de Reforma Previdenciria

Nesta parte, avaliamos os efeitos das diversas variveis sobre a probabilidade e a
natureza da reforma do sistema previdencirio mediante uma anlise economtrica. O
tamanho da dvida previdenciria implcita a varivel explicativa mais importante, mas
diversas outras variveis tambm afetam os resultados.
Variveis Dependentes
Nesta anlise examinamos duas variveis dependentes: (i) a probabilidade de um
pas ter empreendido uma reforma estrutural (PROB), e (ii) dentre os pases que o fizeram, a grandeza dos benefcios esperados do novo pilar capitalizado de gesto privada
em relao ao total de benefcios do sistema multi-pilar (% PVD).
Probabilidade de Reforma Estrutural (PROB)

A definio da primeira varivel dependente relativamente direta e objetiva e
usamos um probit para analis-la. Consideramos que os pases adotaram uma reforma
estrutural se o governo determinou a criao de um pilar capitalizado e de gesto pblica mediante legislao ou outro ato oficial, ou se o pas mudou o formato de seu pilar de
repartio simples de BD para CD escritural, no qual os benefcios, em ltima instncia,
dependem das contribuies mais uma taxa de juros paralela estipulada pelo governo. 1
Participao do Setor Privado (%PVD)

A segunda varivel independente, %PVD, um tanto mais complexa, A diviso
da responsabilidade entre os setores pblico e privado , claramente, uma caracterstica
de destaque dos novos sistemas de previdncia social, mas tambm se trata de um conceito multidimensional, o que dificulta a quantificao. Basicamente, ela evidente em
termos dos insumos ou produtos do sistema, isto , em termos da parcela do total de
contribuies que vai para o pilar privado ou a parcela do total de benefcios que o pilar
privado deve gerar. Infelizmente, o insumo ou a contribuio que vai para o pilar pblico muitas vezes desconhecido: em alguns casos (Austrlia e Chile, por exemplo), o
A Letnia e a Itlia, que mantiveram seu sistema de repartio simples de um nico pilar, mas com uma
mudana para uma CD escritural, se encaixam nesta ltima categoria. A Letnia aprovou legislao para criar
um pilar CD capitalizado e de gesto privada no futuro, mas ainda no o implementou. Omitimos um dos
pases que introduziram a reforma estrutural, Hong Kong, de nossa anlise devido falta de dados. Assim,
em nossa amostra tivemos dezenove pases que introduziram reformas estruturais.
1
52
pilar pblico financiado por meio de receitas governamentais gerais, em vez de um

imposto especificado sobre a folha de pagamento, e, em outros casos (Argentina e Polnia,
por exemplo), um nico imposto sobre a folha de pagamento cobre o dficit de transio oriundo do sistema antigo, bem como os custos correntes do pilar pblico no novo
sistema. Portanto, empregamos uma medida baseada no produto ou no benefcio da
qualidade privada dos planos previdencirios reformados. Nessa medida, definimos
porcentagem %PVD como a proporo do benefcio total esperado que deriva do pilar
privado.2
Mesmo os benefcios esperados, usados neste trabalho, tambm no so fceis
de se medir. Para desenvolver essa varivel, simulamos os benefcios que um trabalhador
tpico pode esperar receber do pilar pblico em oposio ao pilar privado no longo
prazo. Para o benefcio do pilar pblico, simplesmente aplicamos as regras expressas ou
a frmula do benefcio garantido pelo Estado, embora essa garantia sempre seja sujeita
a mudana no futuro. Esse benefcio esperado variar amplamente entre os trabalhadores. No caso de uma garantia previdenciria mnima, por exemplo, um trabalhador de
alta renda nada receber no Estado, uma vez que seu benefcio do pilar privado ultrapassar o mnimo, ao passo que um trabalhador de baixa renda (e a maioria das mulheres
trabalhadoras) depender significativamente dessa garantia. De modo semelhante, nos
pases que tm benefcios uniformes (uniforme para todos os trabalhadores que contribuem), a parcela pblica do total de benefcios ser muito mais alta para as mulheres e
para os trabalhadores assalariados de baixa renda de um modo geral, ao passo que o
mesmo no verdade quando o benefcio estatal positivamente relacionado com a
renda. Circunscrevemos esse problema de heterogeneidade usando o trabalhador assalariado mdio de cada pas (de acordo com o compndio estatstico da OIT referente
ao emprego urbano na indstria de fabricao).3
2
Num trabalho em andamento, exploramos outros ndices possveis da qualidade privada suas correlaes e
explicaes diferenciais. Outras dimenses que aumentam a qualidade privada so, por exemplo, a descentralizao
das funes de cobrana e manuteno de registros, a delegao de seguro de dependentes e seguro por invalidez
para o sistema privado e o requisito de que os novos entrantes no mercado de trabalho entrem para um pilar de
gesto privada. Em contraste, certas medidas aumentam o papel do Estado, tais como isenes concedidas pela
participao no novo sistema (muitas vezes dadas aos militares, ao poder judicirio e a outros trabalhadores selecionados do setor pblico); a continuidade do sistema antigo lado a lado com o novo, sendo que os trabalhadores
retm o direito de mudar de um para o outro e vice-versa (como na Colmbia); a existncia de uma opo pblica
BD no segundo pilar (como na Argentina); uma opo de gesto pblica das contas CD do segundo pilar (como no
Uruguai e Casaquisto); e a prestao de um benefcio garantido pelo estado (como na Hungria). Para os sistemas
nos quais os trabalhadores tm a opo de escolher entre arranjos pblico e privado para seus benefcios do
segundo pilar, simulamos apenas a opo privada no mbito deste trabalho. Em um trabalho complementar, derivamos um ndice de qualidade privada burocrtica que resume alguns desses ingredientes adicionais. Embora a
proporo de benefcios que derivam do pilar privado reflita somente uma dimenso da qualidade privada, ela
o indicador mais importante do ponto de vista financeiro e o mais sistematicamente quantificvel para fins de
amplas comparaes entre pases transnacionais.
3
Em um trabalho em andamento, investigamos como %PVD difere para trabalhadores de diferentes tipos e at que
ponto isso lana luz sobre a economia poltica da reforma. A ttulo de exemplo, ao examinar %PVD referente a
trabalhadores de baixa renda, constatamos que a classificao dos pases fica, em grande medida, inalterada, porm
a distribuio se torna mais comprimida em comparao com a distribuio da %PVD referente ao trabalhador
mdio devido a um maior direcionamento de benefcios pblicos para os pobres dos pases com uma alta %PVD.
53
O pilar privado mais problemtico de se simular porque o benefcio esperado

depender de: (i) o nmero e a cronologia dos anos das contribuies sobre a folha de
pagamento, (ii) a taxa de retorno dos fundos investidos, (iii) a taxa de crescimento salarial ao longo da vida de trabalho, e (iv) a porcentagem da folha de pagamento contribuda. Considere, por exemplo, uma taxa de contribuio de 10% para o pilar privado que,
segundo as projees, dever render uma taxa de reposio de 40% do salrio final. Um
aumento de 1% na taxa de contribuio aumentar o benefcio privado em 10%, ou
quatro pontos percentuais, ao passo que um aumento de um ponto percentual na taxa de
retorno anual aumentar o benefcio em 20%, ou oito pontos percentuais. Embora a
taxa de contribuio seja determinada por lei em cada pas, as demais variveis precisam
ser pressupostas e os resultados de nossas simulaes so altamente dependentes desses
pressupostos. Em nosso caso de base, trabalhamos com pressupostos relativamente padronizados: (i) 35 anos de contribuies sobre a folha de pagamento, (ii) taxa de retornos sobre investimentos de 4,5%, e (iii) crescimento salarial anual de 2%. Nesta anlise,
trabalhamos com pressupostos uniformes sobre essas variveis em todos os pases (a
menos que o governo tenha ditado taxas de juros especficas), porm, no mundo real, as
diferenas de taxas de crescimento, taxas de juros e anos de contribuio em mdia entre
os pases tambm levaro a diferenas em seus benefcios totais e na parcela privada. 4
A Tabela 1 e a Figura 2 apresentam os resultados da simulao dos benefcios pblico e privado e %PVD para o trabalhador mdio em cada pas que introduziu a reforma.
A participao privada varia de 0% na Letnia e na Itlia a 100% no Chile e em El Salvador.
A maioria dos pases da OCDE se situa no meio. claro que existem variaes significativas quanto ao papel previsto para os mecanismos estatais versus mecanismos de mercado
na prestao dos futuros benefcios previdencirios. Exploramos a possibilidade de essas
diferenas serem aleatrias ou seguirem algum padro sistemtico.
Variveis Independentes e Hipteses sobre seu Impacto

Nossa principal hiptese diz respeito ao impacto da dvida previdenciria implcita (DPI) sobre PROB e %PVD. Pelas razes apresentadas abaixo, exploramos a hiptese
de que uma DPI grande aumenta a probabilidade ou a velocidade de uma reforma
abrangente, mas diminui a %PVD que em ltima instncia ocorrer. Outras variveis
podero ter efeitos menores.
4
Tambm experimentamos trabalhar com pressupostos alternativos que resultam em %PVDs mais altas ou
mais baixas, mas eles no afetaram a significncia das variveis de nossa equao explicativa, provavelmente
porque afetaram todos os pases de maneira semelhante. Portanto, no apresentamos os resultados no mbito deste trabalho. Nos pases em que o primeiro pilar assume a forma de um plano escritural CD, trabalhamos com pressupostos semelhantes acerca da taxa de retorno e a taxa de crescimento dos salrios per capita,
mais o pressuposto adicional de que o crescimento do total da folha salarial = crescimento do PIB = 2,5%;
em seguida, aplicamos a frmula da taxa de juros escritural especificada pelo sistema escritural CD do pas.
54
Dvida Previdenciria Implcita (DPI)

O termo dvida previdenciria implcita infelizmente tem sido empregado para
se referir a coisas diferentes (vide Van der Noord e Herd 1994), tais como:
- O conjunto de obrigaes acumuladas at a data presente (tambm conhecido como a
hiptese de trmino): o valor presente dos direitos acumulados que os atuais trabalhadores
tm no sistema antigo no momento atual;
- Fluxos de massa fechada: o valor presente do dficit de fluxo de caixa futuro, levando em conta todos os benefcios e todas as contribuies futuras dos atuais segurados; e
- Fluxos de massa aberta: o valor presente do dficit do fluxo de caixa futuro, levando em conta todos os benefcios e as contribuies dos segurados atuais e futuros, at
uma data especificada.
Cada um desses conceitos tem diferentes aplicaes. Para nosso propsito, o primeiro conceito o mais relevante, uma vez que ele nos informa sobre as obrigaes do
sistema antigo que permanecem e que devem, de algum modo, ser financiadas quando
um pas efetua uma transio de um sistema pblico de repartio simples para um novo
sistema com um pilar capitalizado e de gesto privada. Alm disso, o primeiro conceito
de DPI o mais anlogo divida explcita que casada por ttulos, o que revela quanto
o governo deve hoje. Por conjectura, ela ser maior em pases com sistemas maduros,
populaes mais idosas, um alto nvel de cobertura e benefcios generosos. Ns a medimos como proporo do PIB.
Quando parte da contribuio do sistema antigo colocada no pilar capitalizado,
os governos enfrentam o problema do custo de transio. Eles devem continuar a
cumprir suas obrigaes atuais, aumentando as taxas de contribuio ou outros impostos, ou emitindo ttulos, convertendo a dvida implcita, assim, em dvida explcita. Cada
uma dessas opes, no entanto, tem suas desvantagens. Impostos ou contribuies
mais elevadas sempre so impopulares e o partido que governa poder temer os custos
polticos que seu aumento poder acarretar. Ao mesmo tempo, o governo pode no
querer aumentar a dvida explcita, que mais transparente e mais prontamente medida
do que a dvida implcita. Os formuladores de poltica podem temer que uma grande
dvida explcita reduza sua classificao creditcia ou transtorne os mercados financeiros.
Alguns governos enfrentam limites de dvida impostos ou por suas prprias regras ou
por atores externos, tais como o FMI ou a Unio Monetria Europia. Ademais, uma
dvida explcita elevar os custos de juros do governo. Por fim, o financiamento de
dvida puro significa que a reforma previdenciria no ter o impacto positivo sobre a
poupana nacional que muitas vezes buscado pelos pases que introduzem as reformas.
Essas consideraes definem limites econmicos e polticos quanto quantia de finan-
55
ciamento de dvida vivel numa reforma estrutural, muito embora a converso da dvida
implcita para dvida explcita no aumente o total da dvida pblica. Esses limitantes ao
financiamento da transio nos sistemas previdencirios sugerem que uma DPI grande
pode ter efeitos um tanto diferentes sobre a probabilidade e a natureza da reforma. Por um
lado, pode levar a previdncia social para a vanguarda da agenda poltica, aumentando,
assim, a probabilidade de se empreender uma reforma. Por outro lado, uma vez que os
governos tenham decidido atacar o problema via reforma estrutural, o problema do custo
de transio oriundo de uma DPI grande prevalecer e levar a uma reforma menos agressiva. Esperamos que, quando diante das dificuldades prticas de financiamento das reformas via dvida ou impostos, os governos que tm uma DPI grande escolhero uma %PVD
pequena a fim de reduzir seu problema de fluxo de caixa no curto prazo mantendo um
maior fluxo de dinheiro para o pilar pblico de repartio simples.5
Alm deste argumento puramente financeiro, uma DPI elevada tambm pode ser
um substituto representativo de outros tipos de dependncias de trajetria, tais como
presso pblica pela manuteno dos direitos adquiridos no sistema antigo ou a fora de
uma burocracia de previdncia social arraigada que resistir reforma. Uma DPI elevada
significa que muitos aposentados e trabalhadores mais idosos esperam receber grandes
benefcios do sistema antigo e temem que a mudana radical possa resultar em perda de
apoio quanto manuteno dessas promessas. As burocracias da previdncia social que
gerenciam o sistema pblico antigo podem ter acumulado poder mediante seu manuseio
monopolstico de grandes importncias de dinheiro e o emprego de um grande nmero
de trabalhadores. Elas provavelmente sero contrrias s reformas que as destiturem
desse poder. O mesmo pode acontecer, em alguns casos, com sindicatos de trabalhadores que participaram da administrao de sistemas pblicos de previdncia social. O
desafio poltico da parte dos trabalhadores mais idosos e dos burocratas arraigados,
substitudo representativamente pela grandeza da DPI, fortalece nossa hiptese de que
o resultado para pases com uma DPI elevada ser uma reforma menos radical, ou uma
menor %PVD.
O prximo problema diz respeito mensurao da DPI. Em alguns casos, existem disponveis estimativas diretas, em decorrncia de estudos realizados durante o processo de reforma e por outras razes de poltica (Van der Noord e Herd 1994, Kane e
Palacios 1996). Para os pases em que no existe disponvel uma medida precisa da DPI,
ns a estipulamos. Como esta varivel desempenha um papel importante em nossa
5
Uma transio parcial para um sistema previdencirio privado pode assumir outras formas alm de uma
pequena %PVD: alguns grupos de trabalhadores podem ser isentos da reforma (mesmo no Chile, os funcionrios do judicirio e os militares foram isentos); somente os trabalhadores mais jovens podero ser induzidos a passar para o sistema privado (como na Hungria); ou os dois sistemas podero continuar a funcionar
lado a lado (como na Colmbia). Na Hungria, o governo permitiu uma mudana voluntria para o novo
sistema, prestando criteriosa ateno na relao entre pagamentos compensatrios e a proporo de trabalhadores que tinham probabilidade de mudar. Os pases que introduziram a reforma escolheram o nvel de
compensao que se estimava reduziria uma taxa de mudana para o novo sistema que suprisse a meta de
dficit de fluxo de caixa do governo (Palacios e Rocha 1998; vide a segunda parte deste trabalho).
56
anlise, ns a estipulamos de duas maneiras: com base no gasto pblico atual com
benefcios previdencirios e na distribuio etria da populao, de modo a assegurar
que os nossos resultados no sejam sensveis ao mtodo de estipulao.
No mtodo baseado nos gastos, regredimos a DPI sobre o gasto pblico com
benefcios previdencirios (como porcentagem do PIB) para o conjunto de pases
conhecidos e usamos o coeficiente dessa equao para estipular a DPI dos pases para os
quais no dispomos de observaes diretas.6 O gasto atual com benefcios previdencirios
no um fator de previso do total das obrigaes, principalmente para os sistemas
imaturos que tm poucos aposentados que se qualificam, mas uma boa aproximao nossa equao explicou 78% da varincia na DPI. Entretanto, este mtodo de
estipulao da DPI pode introduzir um problema de varivel omissa: um alto nvel de
gasto atual com benefcios previdencirios pode estar relacionado a um gosto
preferencial por um setor pblico grande, de modo que se a DPI leva a uma %PVD
pequena, no sabemos se isso se deve DPI propriamente dita ou s preferncias com
as quais elas se correlacionam. Para tratar esse problema, acrescentamos equao uma
segunda varivel, total dos gastos pblicos em bens e servios como porcentagem do
PIB (GOV), com vistas a controlar o gosto pelo gasto pblico. Tambm usamos um
segundo mtodo de estipulao da DPI que mais exgeno e menos correlacionado
com variveis omissas.
Um dos principais determinantes da DPI a distribuio etria da populao.
Uma populao mais idosa corresponde a mais aposentados e trabalhadores mais
prximos da aposentadoria e a um maior valor presente de seus direitos previdencirios
acumulados. Portanto, como segundo mtodo, regredimos a DPI sobre a porcentagem
da populao acima de 60 anos para o conjunto de pases conhecidos e estipulamos a
DPI para os demais com base nessa equao. Como esta medida no leva em conta a
generosidade dos benefcios, ela explica apenas 68% da varincia da DPI, ligeiramente
menos do que o mtodo anterior. Este mtodo de base etria tem a vantagem de evitar
o problema de variveis omissas discutido acima. Entretanto, ele tem a desvantagem, em
potencial, de introduzir uma nova varivel omissa a presso proveniente de
trabalhadores e aposentados mais idosos no sentido de se manter o sistema atual, o que
pode estar correlacionado nossa DPI estipulada com base na idade. Isto, na verdade,
no representa um problema para ns, uma vez que interpretamos que a DPI opera, em
parte, por meio dessas presses geracionais. Conforme veremos abaixo, a maioria dos
resultados obtidos resiste escolha de mtodo de estipulao.
A equao usada para estipular a dvida previdenciria implcita usando o mtodo baseado no gasto :
DPI=a + b* (Pubs), onde a=27.9 e b = 14.81. Pubs = porcentagem de gastos pblicos com benefcios
previdencirios obtidos do Banco Mundial, 1994. Os valores dos coeficientes e da constante baseiam-se na
regresso de conjuntos conhecidos de valores de dvida previdenciria implcita e nveis de gasto pblico
com benefcios previdencirios. Esta equao explica 78% da variao total nos nveis de DPI. Usando-se o
mtodo de base etria, a equao : DPI = a + b*(Idade), onde a = -10,71 e b = 10,35. Idade = porcentagem
da populao acima de 60 anos, obtido do Banco Mundial, 1994. R2 = 0,68. Em nossas regresses com a
medida baseada no gasto, usamos valores efetivos, e no estipulados, nos casos em que estavam disponveis.
6
57
Gastos Pblicos ou Governamentais (GOV)

Embora os economistas de um modo geral pressuponham gostos uniformes,
possvel que algumas sociedades tenham uma preferncia ou uma ideologia poltica a
favor de mais interveno do setor pblico na economia, o que tambm influenciaria a
natureza de seus sistemas de previdncia social. A fim de testar esta hiptese, introduzimos
o gasto governamental em bens e servios como porcentagem do PIB (GOV) na
equao, esperando que isso pudesse sinalizar tais preferncias sociais e, assim, levar a
uma menor %PVD, bem como a uma menor probabilidade de reforma estrutural.
Dvida Explcita (DVIDA)

Do ponto de vista econmico, as dvidas implcita e explcita so, em grande
medida, intercambiveis (com a exceo de que, do ponto de vista legal, talvez seja mais
fcil deixar de cumprir a dvida implcita, que poder, portanto, j ser descontada).
Porm, do ponto de vista poltico, elas podem ser bastante diferentes, uma vez que a
dvida explcita muito mais transparente do que a implcita. Para muitos governos, o
nvel de dvida pblica explcita um fator importante que determina a escolha das
polticas formuladas, e organizaes internacionais, tais como o FMI, reforam essa
predisposio. Em nossa anlise, portanto, inclumos DVIDA, a dvida explcita, como
proporo do PIB.
Uma dvida explcita grande poder tornar os funcionrios do Ministrio da
Fazenda vivamente cientes da necessidade de uma reforma do sistema previdencirio
que reduza a obrigao fiscal futura do governo. Alm disso, a criao de um pilar
capitalizado pode aumentar a poupana interna disponvel para sustentar a dvida
nacional no longo prazo, reduzindo, assim, sua dependncia de credores estrangeiros e
de emprstimos de curto prazo. Os formuladores de poltica no Mxico, por exemplo,
afirmaram que esse era um importante fator motivador. Ao mesmo tempo, altos nveis
de dvida podem se tornar um obstculo reforma estrutural devido s dificuldades de
se aumentar a dvida ainda mais para cobrir os custos de transio da reforma no curto
prazo. O impacto lquido da dvida explcita sobre a possibilidade de reforma estrutural
, portanto, incerto.7
Um exemplo episdico do efeito inibidor de DVIDA sobre a reforma vem de uma recente rodada de
reformas do sistema previdencirio no Brasil, pas em que os formuladores de poltica adiaram um plano de
reviso estrutural moderada que teria, em ltima instncia, reduzido sua enorme DPI em grande parte
devido aos limitantes de mdio prazo no que diz respeito ao financiamento da transio. Citando o risco de
especulao que seguiria a emisso de nova dvida explcita para pagar por tais medidas, os funcionrios do
Ministrio da Fazenda e do Banco Central insistiram em que o governo deixou de lado o modelo de reforma
estrutural at que sejam relaxadas suas restries tomada de emprstimo. Em contraste, no Mxico, a crise
do peso de 1995 obrigou o governo a liquidar boa parte de sua dvida explcita circulante (principalmente
mediante a privatizao), o que o deixou em boas condies de emitir nova dvida explcita como meio de
financiar sua reforma estrutural do sistema previdencirio.
7
58
De modo semelhante, o impacto sobre %PVD tambm ambguo. Por um lado,

altos nveis de dvida pblica podem diminuir a %PVD entre os pases que introduziram
reformas devido sua necessidade de evitarem a aparncia de que no so dignos de
crdito e permanecerem dentro de um teto de dvida imposto externamente ou
internamente (Brooks 1999; Maxfield 1997). Por outro lado, se eles esperam que os
credores reajam favoravelmente reforma do sistema previdencirio como sinal de
responsabilidade fiscal, esse efeito poder ser inverso.
Nvel de Poupana Interna (POUPANA)

Os benefcios macroeconmicos percebidos da reforma estrutural so aqueles
relativos a uma elevao do nvel de poupana interna. Os formuladores de poltica que
sofrem de baixos nveis de acumulao de capital tm sido atrados pelo potencial de
aumento da poupana nacional e desenvolvimento de mercados de capital locais
mediante a criao de componentes capitalizados para seus sistemas previdencirios
(Brooks 1999). Tambm atraente a possibilidade de criao de uma fonte de poupana
fiel que seja comprometida com o longo prazo, o fato de no estar sujeito evaso de
capital, permitir prazos de vencimento mais longos para a dvida pblica e reduzir a
dependncia de capital estrangeiro. Embora haja mais argumentos tericos sobre o
vnculo entre a reforma do sistema previdencirio e a poupana em agregado, o
crescimento da poupana privada e dos mercados financeiros do Chile tem sido atribudo,
em parte, sua reforma previdenciria.8 Esperamos que quanto mais baixo o nvel de
poupana interna como porcentagem do PIB (POUPANA), tanto maior o valor desses
efeitos macroeconmicos em potencial decorrentes da capitalizao e tanto mais
probabilidade haver de um pas implementar uma reforma previdenciria multi-pilar.9
O impacto esperado de um baixo nvel de poupana interna sobre a %PVD
menos claro. Por um lado, o desejo de um nvel mais alto de poupana interna pode levar
os governos que empreendem a reforma a configurarem um sistema com uma %PVD
Para detalhes sobre o debate econmico acerca da presena desses efeitos macroeconmicos, vide Arrau e
Schmidt-Hebbel 1994, Agosin e others 1996, Haindl Rondanelli 1996, Holzmann 1996, Cifuentes e ValdesPrieto 1997, Corsetti e Schmidt-Hebbel 1997, Schmidt-Hebbel 1997, 1999a e 1999b. Para um resumo das
questes e literatura correlata, vide Banco Mundial 1994 e James 1998a. O impacto sobre a poupana nacional parece depender de dois fatores: at que ponto um nvel reduzido de poupana voluntria neutraliza a
nova poupana obrigatria no pilar capitalizado e at que ponto o governo financia a transio mediante
majorao de impostos e cortes de gastos, em vez de aumentar sua tomada de emprstimos.
9
No Mxico, por exemplo, o desejo de aumentar a poupana interna ocupou um lugar central no Plano
Nacional de Desenvolvimento de 1995, do Presidente Zedillo, que listava a reforma previdenciria como o
principal meio de alcanar esse fim. Alm disso, o texto introdutrio da lei de reforma do sistema previdencirio
de 1995 no Mxico identifica o aumento da poupana interna como uma meta do sistema (Sols e Villagomez
1997). Em contraste, os pases com nveis mais elevados de poupana interna podero ser mais propensos a
formular a questo da reforma em torno do objetivo mais modesto de corrigir desequilbrios atuariais de
longo prazo na razo benefcio-contribuio de seus sistemas previdencirios uma meta que poder ser
alcanada mediante mudanas paramtricas.
8
59
alta. Por outro lado, para pases com pouca poupana inicial, o financiamento de dvida
parcial dos custos de transio de uma reforma extensa pode absorver boa parte da poupana disponvel, e um baixo nvel de poupana pode sinalizar uma alta taxa de desconto.
Em decorrncia disso, eles podem escolher uma reforma do sistema previdencirio com
uma %PVD mais baixa. De um modo geral, o impacto esperado dos nveis de poupana
internos sobre a %PVD nos sistemas previdencirios reformado ambguo.
Nmero Efetivo de Partidos Polticos (PARTIDOS)

A maioria das variveis anteriores tem uma interpretao econmica substancial,
embora com conotaes polticas. Consideramos, agora, uma varivel puramente poltica, qual seja, o grau de concentrao de poder poltico, conforme evidenciado pelo
nmero de partidos polticos no pas.
Os partidos polticos proporcionam o principal meio de articulao dos diferentes interesses em um governo. Eles resolvem problemas de ao coletiva entre os polticos e estruturam o processo legislativo em distintas dimenses partidrias (Cox e
McCubbins 1993). A estrutura de um sistema de partidos polticos, particularmente o
nmero de partidos que ele contm, afeta a gama de interesses representados no processo de reforma e, por conseqncia, a negociao necessria para se construir uma maioria legislativa (Sartori 1976).
O multipartidarismo est duplamente associado incluso de uma extensa gama
de interesses, inclusive os perdedores em potencial, na deciso de reforma. A verso
extrema do multipartidarismo, o sistema partidrio altamente fragmentado, est associada a coalizes polticas instveis, problemas de credibilidade e parceiros de veto noconfiveis nos governos que empreendem a reforma (Haggard e Kaufman 1992). Assim
sendo, os cientistas polticos tm argumentado que a proliferao de partidos polticos
no ambiente legislativo impedir reformas radicais. medida que aumenta o nmero
efetivo de partidos polticos, diminui a capacidade de o partido governante fazer avanar
reformas difceis (Shugart e Haggard 1997). O partido governante nem sempre desejar
uma reforma radical, porm, se a desejar, a maior disperso do poder poltico poder
permitir que interesses arraigados bloqueiem a reforma (Immergut 1992, Tsebelis 1990).
Exploramos a hiptese de que o partido governante poder no conseguir empreender
uma reforma estrutural do sistema previdencirio na presena de um ambiente legislativo
altamente fragmentado. Nos casos em que foram implementadas reformas estruturais,
esperamos que a fragmentao exija negociaes mais extensas para a aprovao da
reforma, resultando em uma configurao mais moderada, com uma %PVD menor.
Embora seja uma medida imprecisa da disperso dos interesses representados no processo poltico, utilizamos o nmero efetivo de partidos para medir o grau
de fragmentao legislativa. Esta varivel medida por N=1/3pi2, onde pi a parcela de
60
assentos ocupados pelo io partido representado na Cmara Baixa do Parlamento (Laakso

e Taagepera 1979; Taagepera e Shugart 1989).10
Planos Capitalizados Pr-Inexistentes (PLANPR)
Exploramos a hiptese de que as estruturas institucionais de prestao de benefcios previdencirios existentes tm efeitos importantes sobre a probabilidade e o xito
das reformas estruturais do sistema previdencirio. Em vrios pases da OCDE, grandes
planos previdencirios capitalizados e geridos pelo setor privado vinculados a estruturas
de categorias profissionais existiam de modo semi-voluntrio, sendo coletivamente negociados at mesmo antes de surgir a questo dos planos capitalizados obrigatrios
(Ebbinhaus 1998). Em muitos desses pases, na verdade, o segundo pilar capitalizado
obrigatrio passou a existir quando o governo tornou esses planos obrigatrios para
todos. Foi o que aconteceu na Austrlia e na Sua. Esperamos que a preexistncia de
planos previdencirios capitalizados de categorias profissionais (conforme representado
pelo dummy PLANPR) aumente a possibilidade da reforma estrutural porque implica
custos de transio mais baixos e a existncia de eleitorados polticos que so a favor dos
sistemas capitalizados (instituies financeiras que se beneficiaro da gesto dos fundos). Por razes semelhantes, isso poder levar a uma %PVD mais alta, embora isto seja
menos claro. Isso se deve ao fato de que os empregadores fazem parte da negociao
poltica acerca desses planos patrocinados pelo empregador e podero estar dispostos a
proporcionar alguns benefcios, mas no a maioria dos benefcios.
Espanhol
Uma das questes a respeito da qual nos preocupamos a difuso de novas idias
de reforma. Os pases tomam conhecimento das idias de reforma e como elas funcionam em outros pases (o efeito de demonstrao) pelos meios de comunicao, o movi10
Os estudiosos dos sistemas legislativos explicam essa varivel sugerindo que se fosse necessrio dar um
nico nmero para caracterizar a poltica de qualquer pas que use eleies competitivas, seria o nmero de
partidos ativos na assemblia nacional (Taagepera e Shugart 1993:455). Embora o nmero de partidos
polticos no oferea informaes completas sobre o funcionamento do sistema legislativo, ele tem se mostrado estreitamente relacionado com a capacidade de os governos realizarem uma reforma econmica
(Haggard e Kaufman 1992) e com o tempo que os ministrios duram nos sistemas parlamentares (Lijphart
1994). O nmero efetivo de partidos nos informa o nmero de partidos hipotticos de igual tamanho que
teria o mesmo efeito sobre a fracionalizao do sistema partidrio que tm os partidos reais de tamanhos
variados. A vantagem dos partidos efetivos (em relao ao nmero real de partidos) que isto define uma
forma sistemtica de se distinguirem os partidos expressivos dos menos significativos (ou influentes). Sendo
iguais, cada partido recebe um peso de modo que os partidos muito pequenos acrescentam relativamente
pouco pontuao (Taagepera e Shugart 1993). Esta medida da disperso poltica tem como ponto fraco o
fato de que deixa de refletir a fragmentao e a negociao que, muitas vezes, so necessrias em um sistema
de um nico partido dominante, fator que desempenhou um importante papel na configurao da reforma
mexicana.
61
mento das pessoas e o comrcio. Seria de se esperar que a proximidade lingstica e

geogrfica facilitasse esse processo de aprendizagem. O Chile foi o primeiro pas a
adotar o sistema multi-pilar, em 1981. Usamos, portanto, um dummy para Espanhol
como lngua dominante como nosso substituto representativo da velocidade da difuso.
Outras Variveis
Uma ampla gama de outras variveis indubitavelmente ajuda a explicar a deciso
de reforma em qualquer caso especfico. Fontes de financiamento alternativas, por
exemplo, tais como o supervit do Tesouro preexistente no caso do Chile ou ativos da
privatizao na Bolvia, podem facilitar a adoo da reforma estrutural. De modo semelhante, uma decomposio total do sistema antigo (conforme manifesto em altas taxas
de sonegao e atraso no pagamento, uma idade de aposentadoria efetiva que muito
inferior idade legal, grandes dficits no sistema e inadimplncia do governo no pagamento de benefcios) provavelmente facilita a reforma estrutural na medida em que
diminui tanto a credibilidade quanto a opo de se voltar para o sistema antigo. Em
contraste, organizaes de aposentados ou sindicatos de trabalhadores fortes podem
impedir a reforma, uma vez que esses grupos podem temer que seus benefcios sejam
cortados no desenrolar do processo (Pierson 1996). Entretanto, dado o tamanho
limitado de nossa amostra, bem como a dificuldade de se obterem dados consistentes
sobre essas variveis para todos os pases, impossvel incluir todas elas na anlise
regressiva. A segunda parte do trabalho, que discute as principais estratgias empregadas
pelos governos que empreenderam a reforma para superarem a resistncia por parte de
grupos de interesse influentes, analisa vrios desses fatores.
Estatsticas Descritivas
A Tabela 2 apresenta dados sobre os valores mdios das principais variveis independentes para trs grupos de pases: 19 pases que introduziram a reforma, 44 pases de
suas regies que no introduziram reformas e 86 pases que de todo o mundo que no
introduziram reformas. O mais notvel o aumento da DPI medida que passamos do
grupo mundial de no-reformistas para os no-reformistas regionais e para os pases
reformistas (87%, 122% e 139% do PIB, respectivamente, quando a DPI estipulada
segundo o gasto pblico com benefcios previdencirios; 91%, 127% e 134% quando se
usa a estipulao com base na idade). Isto consistente com a expectativa de que uma
DPI alta inclui a reforma previdenciria na agenda dos pases, tanto individualmente
quanto regionalmente. Curiosamente, observa-se um efeito oposto em DVIDA, que cai
de 82% e 64% para 45% do PIB medida que passamos dos no-reformistas para os
reformistas. Isto sugere que a transparncia da dvida explcita e seu uso como medida
da fidedignidade creditcia pode inibir as reformas que aumentaro ainda mais a dvida
62
explcita em pases altamente endividados. PLANPR muito mais alta entre os reformistas (0,26 frente a 0,04 e 0,02), como tambm a dominncia do idioma espanhol (0,4
frente a 0,2 e 0,1). Todos esses valores mdios so coerentes com nossas previses.
Existe relativamente pouca diferena entre POUPANA, PARTIDOS ou GOV entre
os pases reformistas e os no-reformistas. Curiosamente, o grupo mundial de no-reformistas o mais dessemelhante dos reformistas, sendo que os no-reformistas regionais esto numa posio intermediria, o que sugere que pode haver efeitos regionais em
operao e que outros pases dentro da regio tm probabilidade de implementarem
uma reforma antes dos de fora da regio.
Resultados Preliminares: Correlao de Classificao entre DPI e Pilares

Pblico - Privado
Como medida simplificada da relao entre DPI e %PVD, classificamos todos os
pases que introduziram reformas segundo suas DPIs e comparamos essa classificao
com a classificao de sua %PVD, bem como o tipo de pilar pblico do novo sistema
(Tabela 3 e James 1998b). Classificamos os pases em trs grupos, segundo sua %PVD,
conforme a Tabela 1: a primeira categoria tem uma %PVD>90%, e seu pilar pblico
geralmente consiste de uma modesta garantia previdenciria mnima. A segunda categoria tem uma %PVD que varia entre 45 e 60%; a maioria desses pases oferece um benefcio pblico uniforme universal ou baseado num exame da situao financeira dos
beneficirios que de tamanho mdio e muitas vezes financiado a partir das receitas
gerais. A terceira categoria inclui aqueles sistemas cuja %PVD 40% ou menos e cujos
benefcios pblicos so grandes, positivamente relacionados com a renda e financiados
mediante um imposto sobre a folha de pagamento.11 Observamos uma estreita correlao de classificao inversa entre o tamanho da DPI e %PVD.
Entretanto, essas simples estatsticas descritivas e correlaes de classificao no
tm o poder explicativo da anlise regressiva mltipla, que considera todas as variveis
explicativas simultaneamente e trata %PVD como uma varivel contnua. Passamos agora a essa anlise.
Metodologia Economtrica
Realizamos dois conjuntos de anlises com a finalidade de estimar (i) a probabilidade da reforma estrutural e (ii) o grau de privatizao no subconjunto de pases reforA Sua oferece um benefcio baseado na renda que muito comprimido e a maioria dos trabalhadores
est prxima do nvel mximo, logo o benefcio funciona quase como um benefcio uniforme. Na Bolvia, o
governo usa os produtos resultantes da privatizao para pagar a cada boliviano acima da idade de 65 anos
um pequeno benefcio uniforme que inferior a 10% do salrio mdio; no est claro qual tipo de primeiro
pilar a Bolvia ter quando se exaurirem os produtos da privatizao.
11
63
mistas. A primeira uma anlise probit que estima a probabilidade de uma reforma estrutural ocorrer em duas amostras de pases: 64 pases da Amrica Latina, Europa, OCDE
e da antiga Unio Sovitica (as regies de onde vieram os reformistas) e 105 pases que
acrescentaram observaes da sia e da frica (todos os pases para os quais pudemos
obter os dados correspondentes). Usamos duas amostras porque conjecturamos que
poderiam estar em operao efeitos regionais fixos, que a economia poltica da reforma
poderia ser diferente em pases asiticos e africanos, onde a cobertura baixa e limitada,
principalmente, a funcionrios pblicos e empregados de grandes empresas, muitas das
quais so estatais. Alm disso, no dispnhamos de dados sobre PARTIDOS para a
amostra maior, mas queramos testar a robustez das demais variveis ao tamanho da
amostra. Conforme discutido acima, utilizamos dois mtodos alternativos para estipular
uma importante varivel explicativa, %PVD.
A segunda anlise uma regresso ordinria de mnimos quadrados (OLS) que
prev %PVD nos 19 pases reformistas includos na anlise. Trata-se, sabidamente, de
uma amostra pequena, determinada pelo fato de que somente um pequeno nmero de
pases empreendeu reformas estruturais at o presente. Ser importante realizar novamente essas regresses em anos subseqentes, medida que aumentar o nmero de
pases que implementarem reformas.
Uma vez que algumas variveis usadas para explicar a probabilidade de reforma
estrutural devero igualmente afetar %PVD, existe uma possibilidade de vis nos resultados, devido co-variao dos termos de erro dessas equaes. Diante dessa possibilidade, testamos quanto ao vis de seleo, usando um modelo de seleo de dois estgios
de Heckman, e no encontramos qualquer evidncia desse vis. Portanto, apresentamos
separadamente os resultados referentes a essas equaes abaixo. Os valores mdios referentes a todas as variveis constam da Tabela 2, os resultados referentes OLS, da
Tabela 4, e os resultados da anlise probit, da Tabela 5.
Resultados: Anlise OLS de %PVD

Nosso resultado mais forte diz respeito determinao de %PVD entre pases
que implementaram a reforma estrutural (Tabela 4). Vale ter presente que %PVD nesses
pases varia de 0% na Itlia e na Letnia a 100% no Casaquisto e no Peru. Nossas
regresses explicam 84% da varincia. Claramente, h foras sistemticas em operao e
a natureza da reforma no aleatria.
Ainda mais notvel na explicao dessas variaes o forte impacto da DPI, que
quase sempre significativo no nvel de 0,1%, independentemente de serem usados os
mtodos com base no gasto ou com base na idade. Quando a DPI a nica varivel
explicativa do modelo, uma mudana de uma DPI de 50 a 100% do PIB diminui o grau
64
da participao privada em 20 pontos percentuais. Isto coerente com nossas previses

e com o quadro simplificado apresentado na Tabela 3. A estreita relao negativa entre
DPI e %PVD ilustrada nas Figuras 3A e 3B. As escolhas previdencirias feitas no
passado limitam (mas no determinam por completo) o conjunto vivel para o futuro.
Este provavelmente nosso resultado economtrico mais forte.
Tambm de interesse o fato de que PLANPR e PARTIDOS aparecem como
variveis significativas quando se usa a estipulao com base na idade, mas no com a
estipulao com base no gasto. Isto sugere que o atual gasto em benefcios previdencirios
j incorpora alguns dos defeitos dessas variveis institucionais, ocultando, assim, seus
efeitos independentes. possvel que a existncia de mais planos capitalizados voluntrios implique um menor gasto pblico com benefcios previdencirios e que partidos
polticos mais fragmentados levem a um maior gasto pblico com benefcios
previdencirios ex ante. Assim sendo, quando se usa o mtodo de estipulao com base
no gasto, PLANPR e PARTIDOS so negativa e positivamente correlacionados com a
DPI, respectivamente, e a DPI absorve seus efeitos. Quando se usa o mtodo de estipulao com base na idade no-correlacionado, constatamos que PLANPR tem um forte
impacto positivo independente, aumentando %PVD em 22 pontos percentuais, enquanto
PARTIDOS fragmentados diminuem %PVD, conforme previsto. Alm disso, ambas
variveis afetam outras caractersticas da reforma: em pases PLANPR, os novos planos tm se desenvolvido nos moldes da escolha da categoria profissional, em vez da
escolha individual que prevalece em pases sem fortes planos previdencirios privados
preexistentes. Nos pases com sistemas polticos fragmentados, boa parte da negociao
tem se centrado em questes de interesse distributivo para grupos especficos, conforme discutido na segunda parte.
Nenhuma das demais variveis da regresso significativa na equao OLS que
prev %PVD independentemente de serem tomadas individualmente ou como grupo.
A despeito de sua possvel substituio representativa por gosto por gasto pblico,
GOV nunca significativa, nem muda a significncia da DPI. Evidncias episdicas
sobre a importncia de POUPANA e DVIDA no se expressam estatisticamente.
Embora a dvida explcita e a implcita sejam em grande medida intercambiveis em
termos econmicos, elas claramente tm diferentes efeitos polticos.
Resultados: Probabilidade de Reforma Estrutural (PROB)

Constatamos um padro bastante diferente de fatores explicativos na anlise probit
que determina a probabilidade da reforma (Tabela 5). A Tabela 6 traduz esses resultados
da anlise probit em probabilidade de reforma. A Tabela 7 apresenta algumas evidncias
da preciso de nossas previses. De modo geral, previmos a deciso de reformar/ no
reformar com preciso para mais de 80% dos pases. Entretanto, claro que tivemos
65
menos xito na previso da probabilidade ou cronologia da reforma do que em nossa

previso da %PVD. Em particular, a proporo efetiva que implementou uma reforma
ultrapassa sistematicamente nossas previses (Tabela7). As probabilidades so muito
mais altas nas amostras regionais, o que coerente com o fato de que so essas regies
que contm os pases reformistas. Porm, o padro de significncia bastante
semelhante para as amostras regional e global e os dois mtodos de estipulao, de
modo que os discutiremos todos simultaneamente.
O efeito significativamente positivo de DPI sobre PROB coerente com a teoria
da DPI como definidora de agenda e com as estatsticas descritivas constantes da
Tabela 2. Um aumento na DPI de 50% para 100% do PIB dobra a probabilidade de
reforma estrutural, e um aumento adicional de 100% para 200% a dobra uma vez mais
(Tabela 6); os dois aumentos, juntos, aumentam a probabilidade de reforma em mais de
30 pontos percentuais.
DVIDA e POUPANA no tm qualquer impacto significativo aqui, como foi
o caso na previso de %PVD. Nem a fracionalizao dos PARTIDOS polticos - em
contraste com a teoria e a evidncia da literatura sobre reforma macroeconmica.
Possivelmente isto se d porque as muitas variaes dos detalhes das reformas setoriais
discutidas na segunda parte silenciam os efeitos da resistncia que resulta da
fragmentao partidria. Ao mesmo tempo, essas trs variveis, tomadas como um
grupo, aumentam a verossimilhana logartmica e a preciso de nossas previses em
uma pequena medida em todos os casos.
Talvez o mais interessante seja o impacto sistematicamente forte de PLANPR e
ESPANHOL sobre a probabilidade de reforma. Em ambas amostras e em todas as
especificaes, essas variveis so significativas no nvel de 1% e cada uma aumenta a
probabilidade de reforma em mais de 50 pontos percentuais (Observe-se que nenhum
dos pases tanto PLANPR quanto ESPANHOL). Dois teros dos pases que introduziram reformas foram ou PLANPR ou ESPANHOL, ao passo que esta afirmao
vale somente para 25% dos pases no-reformistas da amostra regional ou 12% na amostra
global. A influncia de PLANPR evidncia adicional da dependncia de trajetria
das reformas; a existncia de planos capitalizados voluntrios e privados em muitos
pases da OCDE facilitou que eles estendessem o modelo, tornando-o obrigatrio.
A influncia de ESPANHOL particularmente interessante, uma vez que lana
luz sobre como as idias sobre a reforma se difundem entre os pases. Talvez no nos
seja possvel prever os primeiros pases a implementar a reforma por que o Chile
foi o primeiro a implementar uma reforma multi-pilar? Esse pode ter sido um fato aleatrio resultante da conjuno de condies econmicas propcias e um regime poltico
poderoso e receptivo. Mas, uma vez ocorrida a iniciativa de implementar a reforma,
outros pases podem tomar conhecimento das possibilidades e dos impactos via efeito
de demonstrao. Uma reforma bem sucedida em um pas aumenta a probabilidade de
66
xito percebida e, portanto, diminui os custos polticos e econmicos percebidos da

reforma em outros pases. Os pases tm propenso de aprenderem mais rapidamente
de outros pases aos quais esto ligados por uma proximidade geogrfica, lingstica ou
comercial. Assim sendo, no parece ser por acaso que a maioria dos pases latino-americanos de fala espanhola implementou reformas, que os pases latino-americanos nofalantes do espanhol foram mais lentos na implementao da reforma, que a maioria dos
pases reformistas com uma DPI baixa foi da Amrica Latina e que a reforma estrutural
em outras regies tem tido muito menos prevalncia.
Ao mesmo tempo, a reforma estrutural no tem sido limitada a pases de lngua
espanhola; na realidade, a maioria dos pases reformistas no fala espanhol. Desde a
publicao, em 1994, de Averting the Old Age Crisis, a anlise do Banco Mundial dos
problemas globais de previdncia social, o Banco Mundial e outras organizaes internacionais tm acelerado a difuso de idias mediante conferncias, assistncia tcnica e
visitas de estudo. Esse processo de difuso pode ajudar a explicar porque os pases que
efetivamente reformaram seus sistemas so mais do que os pases previstos, porque as
economias de transio do leste europeu atualmente esto reformando seus sistemas e
adotando o modelo chileno, embora no sejam de lngua espanhola e no tenham grandes planos previdencirios privados preexistentes.
II - Estratgias de Superao da Oposio Reforma Estrutural

Na primeira parte, vimos que nossa capacidade de explicar a configurao da
reforma estrutural do sistema previdencirio, particularmente o seu composto pblicoprivado, muito maior do que nossa capacidade de prever se qualquer reforma estrutural com efeito ocorrer. Embora as preocupaes sobre uma DPI crescente possam
colocar a reforma na agenda poltica de um determinado pas e as inovaes possam se
difundir a partir de pases culturalmente prximos e por meio de instituies de apoio,
resta um grande termo aleatrio na determinao de exatamente onde essas inovaes
sero implementadas. Esse termo aleatrio pode compreender fatores tais como o comprometimento de importantes formuladores de poltica e sua habilidade de construir
coalizes que favoream a reforma.
A reforma do sistema previdencirio e as reformas de outros setores sociais so
mais complicadas politicamente do que as reformas de ajuste estrutural de primeira
gerao no que concerne tanto aos processos polticos necessrios para sua aprovao
quanto s condies necessrias para seu xito no longo prazo (Nelson 1997). Enquanto
as reformas de ajuste estrutural podem ser projetadas por tcnicos isolados, implementadas
mediante decreto executivo e raramente ter por meta grupos especficos, as reformas do
setor social afetam diretamente os interesses e exigem, no seu transcorrer, a participao
ativa de consumidores e produtores, bem como a aprovao por uma assemblia legislativa
67
eleita. Esses grupos provavelmente tero fortes pontos de vista que os formuladores de
poltica devem levar em conta. Mediante persuaso, negociao, trade-offs, compensao
e a sutil remodelao da reforma, uma maioria de partes interessadas pode ser convencida
de que tero a ganhar, principalmente em uma democracia. Porm, at mesmo o Chile,
que no era uma democracia quando da aprovao da reforma, seguiu muitas das
estratgias descritas abaixo a fim de conquistar o apoio popular. Alguns polticos sero
mais habilidosos nesse processo do que outros, o que resulta no grande termo aleatrio
na anlise probit discutida acima.12
Poltica Geracional
Muitos dos benefcios esperados da reforma estrutural (por exemplo,
sustentabilidade, impacto positivo sobre a poupana de longo prazo, reduo da
sonegao e da informalidade do trabalho e melhoria da competitividade econmica)
so benefcios de longo prazo e, portanto, intrinsecamente incertos. Se eles de fato se
concretizarem, os principais beneficirios sero a gerao mais jovem aqueles com
menos de quarenta anos , que ter a oportunidade de acumular direitos substanciais
no pilar capitalizado e cujos benefcios do sistema atualmente existente esto em risco.
Os jovens com freqncia so a favor da reforma por estas razes e vimos que os pases
reformistas que tinham uma populao predominantemente jovem e, de modo
correspondente, uma DPI mais baixa, tm maior probabilidade de terem, em ltima
instncia, uma grande %PVD. Mas at mesmo os jovens enfrentam considervel
incerteza acerca do resultado. Embora o retorno de longo prazo esperado possa ser
positivo, o risco inerente aos sistemas CD, nos quais os benefcios previdencirios
dependem, em ltima instncia, de rendas de investimento volteis. Alm disso, esse
grupo difcil de ser mobilizado para a questo das reformas previdencirias, uma vez
que a aposentadoria ainda est muito frente e eles tm preocupaes mais prementes,
tais como encontrar empregos e criar famlias.
Em contraste, a reforma do sistema previdencirio uma questo de destaque
aos olhos dos trabalhadores mais idosos e a questo mais crucial para os aposentados.
Em alguns casos, mais notavelmente no Uruguai, organizaes de aposentados
politicamente poderosas foram formadas em torno desta questo. Na maioria dos
pases, os aposentados apresentam as taxas mais elevadas de comparecimento s eleies
e dispem de tempo considervel para investirem na atividade poltica. Eles muitas
vezes vem para si pouco ganho percebido, mas um custo real em potencial como
resultado da reforma. Pode ser que temam que a privatizao de parte do sistema
previdencirio venha a deteriorar o apoio poltico aos benefcios pblicos dos quais
A maioria dos exemplos provem do trabalho de campo realizado por Sarah Brooks, na Amrica Latina, e
Mitchell Oresntein, nas economias de transio.
12
68
dependem - que o pacto geracional seja rompido. Caso haja uma majorao dos
impostos para ajudar a financiar a transio, eles podero ter de pagar parte dos
impostos sem colher os benefcios.
At certo ponto, ento, a poltica previdenciria poltica geracional - os
interesses dos jovens versus os dos velhos. Mas, em termos mais bsicos, ambos grupos
precisam ser conquistados. Os formuladores de poltica que querem promulgar uma
reforma estrutural devem convencer os jovens de que eles se beneficiaro apesar do
risco, e devem neutralizar a oposio das geraes mais idosas mediante promessas de
que elas no sero prejudicadas. Esse processo explica parte das caractersticas comuns
encontradas nas reformas do sistema previdencirio, tais como o uso de financiamento
de dvida e as promessas de garantias do segundo pilar.
Aposentados e Trabalhadores mais Idosos

Quase universalmente, as reformas do sistema previdencirio tm protegido os
direitos dos trabalhadores mais idosos e aposentados. Na maioria dos casos, os
trabalhadores mais idosos (acima de 50 anos) que tero poucos anos durante os quais
podero acumular contas individuais e que podem se sentir ameaados pela incerteza
inerente aos mercados financeiros, foram isentos do novo sistema ou enfaticamente
instados a permanecerem no sistema antigo, sendo-lhes assegurados seus benefcios do
sistema antigo. O desafio consiste em tornar essas promessas de proteo passveis de
credibilidade, sendo que a forma mais convincente mediante a concesso de ganhos
imediatos, tais como o pagamento de benefcios previdencirios atrasados (Casaquisto)
ou melhores benefcios do pilar pblico e indexao (Hungria). J vimos que os pases
com trabalhadores mais idosos e aposentados (e, conseqentemente uma grande DPI)
tm a probabilidade de manterem um grande pilar pblico, demonstrando, assim, que as
contribuies continuaro a fluir de modo a permitir o pagamento dos atuais
aposentados. Em quase todos os casos, os governos usaram financiamento de dvida
parcial para a transio, poupando, assim, os aposentados dos custos incorridos e, em
grande medida, passando-os para as geraes mais jovens, que tambm ganharo mais.
Nos casos em que foi usado financiamento mediante impostos, o maior componente
com freqncia tem sido o imposto sobre a folha de pagamento, o que, uma vez mais,
poupa os aposentados do custo.
Trabalhadores mais Jovens

Ao mesmo tempo, em todos os casos os governos tm tomado medidas para
abrandar os temores de que os trabalhadores mais jovens podero ser expostos a risco
no que se refere a seus planos CD no segundo pilar. Essa situao muitas vezes envolve
69
importantes garantias por parte do Estado, do empregador ou do fundo previdencirio.

Na Hungria, o Estado garante que o segundo pilar pagar pelo menos 25% do benefcio
do primeiro pilar. Isso protege os trabalhadores do risco e lhes permite colher todos os
benefcios em potencial de altos retornos. Na Sua, os empregadores escolhem a entidade gestora do investimento e devem garantir uma taxa de retorno nominal mnima de
4% ao longo do perodo em que o trabalhador permanecer na funo. No Uruguai, o
fundo estatal que tem atrado o maior nmero de segurados garante uma taxa de retorno
real sobre os ativos de pelo menos 2%. No Chile e na maioria dos pases latino-americanos, os fundos de aposentadoria e penso mantm reservas que so usadas para recompensar contas individuais caso seus retornos desviem significativamente (em 50% ou
dois pontos percentuais, qualquer que seja maior) do retorno mdio do setor. Limites de
carteira rgidos inibem ainda mais investimentos de risco em todos os pases latinoamericanos e de transio que implementaram reformas. Essas garantias e os limites de
carteira tm problemas de custos econmicos em termos de investimentos no-timos e
de risco moral, mas esses problemas so invisveis para a maioria dos trabalhadores.
Essas medidas tm os benefcios polticos mais visveis de aplacarem os temores de que
os trabalhadores perdero sua poupana previdenciria.
Mesmo com essas garantias, a mudana para o novo sistema muitas vezes tem
sido voluntria para toda a gerao atual de trabalhadores, de modo que aqueles que
preferem o sistema antigo mantenham seus direitos a permanecer nele. Alm de aplacar
os temores e a oposio, essa tambm uma forma de se reduzir o dficit da transio,
uma vez que o total das contribuies daqueles que no mudarem para o novo sistema
continuar a fluir para o sistema de repartio simples. Alm disso, se a mudana for
voluntria, o governo poder definir uma taxa de compensao mais baixa para o servio prestado no passado, com base nas preferncias dos jovens e dos trabalhadores menos adversos ao risco. Isto poupa dinheiro ao governo, ao mesmo tempo em que assegura que nenhum trabalhador sentir que ficou em piores condies, uma vez que ele ter
a escolha.13 A Hungria, em particular, dedicou considervel ateno escolha da taxa de
compensao mnima que induziria o nmero certo de trabalhadores a mudarem de
plano, de modo coerente com seus limites de fluxo de caixa. Porm, mesmo aps uma
anlise criteriosa, o governo pagou em excesso, no sentido que mais trabalhadores mudaram, mais do que se esperava ou desejava.
Embora os governos tenham criado polticas de reforma para convencer tanto os
aposentados quanto os trabalhadores de que eles tero a ganhar com a mudana, eles
O Mxico parece ser uma exceo, uma vez que todos os trabalhadores tiveram de ingressar no novo
sistema sem qualquer compensao mas a isso se somou uma garantia governamental de que os benefcios previdencirios, quando da aposentadoria, no seriam inferiores ao que teria sido proporcionado pelo
sistema antigo. provvel que a maioria dos trabalhadores acima de 45 anos utilizar essa garantia e voltar
para seus benefcios do sistema antigo, financiados pelo governo. O Casaquisto outra exceo, embora
desta feita o governo no tenha oferecido tal garantia. Em decorrncia disso, os aposentados e os trabalhadores mais idosos se mobilizaram contra a reforma tanto antes quanto depois de ela ter sido aprovada.
Entretanto, dada sua falta de representao, essa oposio no foi particularmente eficaz em termos de
introduzir mudanas na lei.
13
70
tambm tomaram medidas ativas no sentido de convenc-los de que o status quo no

sustentvel, de que o sistema antigo no funciona bem e que, pela opo de reverterem
para o sistema antigo de repartio simples, todos eles perdero. No Chile, Jose Pinera,
o Ministro do Trabalho que processou a reforma, se dirigia s redes de rdio e televiso
para convencer os trabalhadores de que no lhes convinha que seu dinheiro continuasse
desaparecendo num buraco negro. A Hungria e a Polnia organizaram campanhas
ativas de relaes pblicas, com mensagens distintas dirigidas aos jovens e aos idosos.
Na Argentina e no Casaquisto, onde o governo estava atrasado no pagamento dos
aposentados e a sonegao era prtica muito freqente, as evidncias demonstraram
visivelmente que os sistemas antigos no estavam funcionando, mesmo sem uma campanha de relaes pblicas. Por todos esses meios - que envolveram persuaso somada a
promessas de continuidade e melhoria dos benefcios para os atuais aposentados, garantias de benefcios do segundo pilar novo, mudana voluntria, financiamento de dvida
parcial da transio e nfase no mal desempenho da opo de reverso para o atual
sistema de repartio simples - os formuladores de poltica tm tentado assegurar a
amplos grupos de trabalhadores jovens e idosos, bem como a aposentados, que eles no
estaro em piores condies financeiras e que a maioria estar melhor aps uma reforma
estrutural.
Poltica Institucional
Os sindicatos, os burocratas da previdncia social e as instituies financeiras so
partes interessadas centrais na poltica da reforma do sistema previdencirio. Os dois
primeiros grupos muitas vezes, embora nem sempre, se opem reforma. particularmente o caso dos sindicatos que representam empregados do setor pblico, onde a
questo da competitividade internacional no de grande importncia e a demanda por
mo-de-obra pode ser percebida como inelstica.
Sindicatos
H vrias razes pelas quais os sindicatos de trabalhadores podem oferecer resistncia reforma. Eles podem ser particularmente sensveis aos interesses de seus membros mais idosos, com os quais construram uma lealdade mtua e redes sociais ao longo
dos anos, em vez de mais sensveis a seus membros mais jovens cuja filiao com base na
categoria profissional pode ser apenas temporria. Os lderes sindicais tambm podem
apoiar os gastos pblicos em educao, sade e outros servios para seus membros e
suas famlias e podem temer que esses servios venham a ser cortados para ajudar a
financiar a transio. Alm disso, os sindicatos muitas vezes desempenham um papel
ativo e formal na gesto dos sistemas previdencirios antigos, que lhes confere considervel poder sobre os recursos e os empregos.
71
At certo ponto, a reforma pode superar a oposio dos sindicatos atribuindolhes um papel a desempenhar no novo sistema. Na Argentina, por exemplo, em resposta
intensa oposio inicial por parte dos trabalhadores, o governo, ofereceu aos
sindicatos a oportunidade de operarem os fundos previdencirios do novo sistema.
Embora seus membros no tenham precisado ingressar nesses fundos, os sindicatos
obviamente esperavam que a lealdade fosse mantida. Esse acordo mostrou-se crucial na
obteno do respaldo dos lderes trabalhistas e os votos necessrios no Congresso para
promulgarem a reforma. Acordos semelhantes foram feitos na Hungria e na Polnia,
onde o OPZZ e o Solidarity (os principais sindicatos), respectivamente, so fundadores
(em joint ventures internacionais) dos dois novos fundos previdencirios. Com efeito, o
Solidarity, um sindicato que era pr-mercado desde o incio, participou ativamente de
todo processo de reforma polons e um de seus integrantes, Ewa Lewicka, tornou-se
Plenipotencirio para Reforma da Previdncia Social no estgio final da reforma. Obter
a participao dos sindicatos de trabalhadores na arquitetura da reforma provavelmente
uma iniciativa astuta, mas s funcionar com os sindicatos que so basicamente
simpticos aos objetivos da reforma, o que mais provavelmente ocorrer com os
sindicatos que representam os trabalhadores do setor privado em ambientes
competitivos, que percebem os impostos baixos na folha de pagamento e a eficincia
como benficos para a sobrevivncia e o crescimento.
Burocratas da Previdncia Social

Por razes semelhantes, os burocratas da previdncia social muitas vezes se opem
a uma reforma estrutural que venha a introduzir concorrncia no sistema e eliminar seu
controle monopolstico dos recursos. Em alguns casos, seus temores tm sido abrandados
dando-lhes uma posio de autoridade no novo sistema tambm. No Mxico e na Polnia,
por exemplo, o governo atribuiu burocracia da previdncia social a responsabilidade por
tratar das cobranas, da manuteno dos registros e da administrao do seguro-sade e do
seguro a dependentes. Assim, a qualidade privada dessas reformas, se medida segundo a
descentralizao burocrtica, muito menor do que a qualidade privada medida segundo o
controle dos investimentos e a prestao dos benefcios. Essa descentralizao administrativa, uma vez mais, uma opo vivel somente se a burocracia antiga puder e estiver
disposta a realizar essas funes, em vez de inviabiliz-las. Na Polnia, o preo de se obter
a participao da burocracia foi um atraso de vrios meses na efetivao do crdito das
primeiras contribuies a trabalhadores individuais e seus fundos previdencirios
designados. Na Hungria, a antiga burocracia havia sido muito francamente contrria
reforma estrutural para que se pudesse confiar-lhe a administrao do novo sistema.
72
Instituies Financeiras Privadas

Em contraste com os sindicatos e as burocracias da previdncia social, as instituies financeiras privadas podem ter um interesse positivo pela reforma. Conforme visto
na primeira parte, os pases com grandes fundos previdencirios voluntrios e
capitalizados (PLANPR) tm maior probabilidade de implementar a reforma. A
maioria dos pases em desenvolvimento e em transio no dispe desses planos ou de
outras instituies financeiras que funcionem bem antes da reforma; na realidade, um
dos objetivos da reforma consiste em fomentar seu crescimento. Mas, nos pases em que
essas instituies de fato existem, elas muitas vezes tm interesses especficos que
devem ser acomodados para se conquistar seu apoio ativo. Na Hungria, por exemplo, os
fundos previdencirios voluntrios que existiam antes da reforma exerceram um lobby
bem sucedido em prol de regulaes do sistema obrigatrio que se coadunavam com sua
prpria estrutura organizacional, facilitando, assim, sua participao no pilar
obrigatrio. Isto explica o fato de que a estrutura jurdica do pilar privado na Hungria
difere da existente em muitos outros pases reformistas. Nos pases da OCDE,
igualmente, o pilar obrigatrio privado foi montado para ser uma extenso do grande
sistema previdencirio coletivamente negociado que j existia, e no para substitu-lo.
A Poltica de Compensao
Os interesses geracionais e institucionais moldam importantes decises de
reforma previdenciria e ajudam explicar como o novo sistema administrado, quem
pode constituir fundos de aposentadoria e penso, como a transio financiada e quais
garantias so oferecidas. Entretanto, a reforma do sistema previdencirio envolve muitas
outras questes distributivas que precisam ser abordadas diretamente. O governo
dispe de muitas ferramentas para compensar os perdedores em potencial, inclusive o
poder de isentar certos grupos dos termos de referncia da reforma, conceder
benefcios financeiros e iseno fiscal a grupos especficos, fazer nomeaes polticas
que venham a promover seus esforos de reforma e trade-offs ou reformas vinculadas em
diversos setores, dependendo de suas prioridades (Edwards e Lederman 1998). Os
governos j utilizaram cada uma dessas estratgias para consolidar apoio reforma do
sistema previdencirio.
Iseno da Reforma (Compensao Excludente)

Cada pas reformista da Amrica Latina tem isentado certos grupos poderosos e
lhes permitido manter seus prprios sistemas privilegiados. At mesmo no Chile, onde
um regime militar autoritrio implantou o novo sistema previdencirio, os militares ficaram
isentos como tambm foi o caso em todos os demais pases latino-americanos
73
que reformaram seu sistema. O judicirio muitas vezes recebe iseno, a fim de assegurar que uma deciso judicial no venha a invalidar a reforma. No Uruguai, a reforma
excluiu regimes especiais para banqueiros, tabelies e professores universitrios. , portanto, crucial que se dedique ateno especfica ao cenrio poltico e ao poder
organizacional de grupos de interesse especiais em cada pas.
Os governos muitas vezes isentam os funcionrios do setor pblico do primeiro
estgio da reforma. Seus benefcios previdencirios, em primeiro lugar, tendem a ser
mais altos do que os dos trabalhadores do setor privado. So uma parcela mais idosa da
fora de trabalho, com um maior nmero de aposentados segurados. So mais bem
articulados e organizados no sentido de manterem seus benefcios. Uma vez que seus
servios no enfrentam qualquer teste de mercado e o governo paga seus benefcios
previdencirios diretamente, eles temem menos as conseqncias do desemprego e da
falta de competitividade devido aos elevados impostos sobre a folha de pagamento. Em
alguns casos, como na Argentina, os funcionrios do setor pblico local tm sido segurados em reformas de segundo estgio, medida que ficou claro que suas localidades
no disporiam dos recursos para pagar os benefcios prometidos indefinidamente.
O Mxico apresenta um timo exemplo da iseno estratgica de funcionrios do
setor pblico em sua reforma de 1995. Os tecnocratas do Ministrio da Fazenda e do
Banco Central haviam elaborado, em 1990, uma proposta de reforma do sistema
previdencirio ao estilo chileno. Tendo encontrado uma firme resistncia a esse plano
no mbito inter-ministerial, eles arquivaram a proposta. Porm, no ano seguinte o governo do estado de Nuevo Leon abordou os mesmos tecnocratas, procurando assistncia
tcnica com relao reforma estrutural do sistema previdencirio estadual. Com a tarimba e a especialidade acumuladas de seus estudos anteriores, os proponentes da reforma no mbito federal prestaram assistncia na elaborao de um sistema previdencirio
ao estilo chileno para os funcionrios pblicos de Nuevo Leon. Os interesses organizados
s tomaram cincia do plano depois que a assemblia estadual j o havia homologado. A
conseqncia, segundo os tecnocratas nacionais, foi brutal. A enxurrada de protestos
pblicos, greves e, s vezes, manifestaes violentas, levou o governo estadual a revogar
a reforma antes de sua implementao.
Na formulao da proposta de reforma, os tcnicos no haviam se dado conta do
poder organizacional e poltico dos sindicatos do setor pblico, particularmente o dos
professores. Nuevo Leon possui um sindicato de professores forte e bem organizado que
pertence Confederao Estadual dos Funcionrios Pblicos (ISSSTE-Leon). Por sua
vez, o ISSST-Leon filiado ao Sindicato Federal dos Funcionrios Pblicos (ISSSTE),
que prestou assistncia tanto financeira quanto organizacional ao protesto contra a reforma.
Testemunhando o desdobramento desses fatos, os tecnocratas na Cidade do
Mxico extraram valiosas lies que aplicaram iniciativa de reforma do sistema nacio74
nal de benefcios previdencirios em 1995. Deram-se conta, principalmente, de que onde

existem sindicatos grandes e coesos, seus interesses devem ser levados em conta na
elaborao da reforma. Uma vez que o Sindicato Federal dos Funcionrios Pblicos
havia sido alertado para a reforma e dado apoio a sua revogao em Nuevo Leon, ficou
claro para os tcnicos da reforma do governo federal que a reforma do sistema
previdencirio de 1995 s seria adequada se o ISSSTE ficasse isento de seus termos de
referncia. Isso levou o Mxico a isentar todos os funcionrios do setor pblico desde o
incio e, assim, evitar uma batalha que poderia ter inviabilizado toda a reforma.
Compensao Financeira Direta

Mesmo depois de grupos especficos serem isentos e de serem oferecidas garantias a outros, a compensao financeira direta muitas vezes tem sido usada para consolidar apoio reforma ou para convencer os trabalhadores a mudarem voluntariamente.
No Uruguai, depois de fracassadas cinco iniciativas de reforma do sistema previdencirio,
o governo concebeu um novo plano que oferecia benefcio financeiro aos participantes
de renda mdia do sistema previdencirio. Os trabalhadores tm a opo de dividir sua
contribuio entre o pilar pblico e o privado e aqueles que optam por contribuir 50%
de sua contribuio de 15% para o plano CD capitalizado recebem do governo um
subsdio de 25% (contanto que sua renda mensal seja inferior a 5.000 pesos ou US$500).14
O novo plano foi aprovado e mais de 80% das pessoas que tinham a opo escolheram
entrar para o plano de capitalizao
No Chile e no Peru, a compensao direta assumiu a forma de aumentos salariais
que ocorreram uma nica vez para neutralizar o nus fiscal adicional incidente sobre os
empregados. Em ambos os pases, a implementao do plano previdencirio baseado no
mercado passou pela transferncia da responsabilidade pelas contribuies para os trabalhadores, em vez de empregadores. O aumento dos salrios brutos dos trabalhadores
quando de sua entrada para o novo sistema ajudou a neutralizar o nus adicional e darlhes um incentivo para mudar.
A eliminao dos privilgios de aposentadoria antecipada antes de 55 anos e, s
vezes, antes de 50 anos, foi o elemento fundamental da reforma na Polnia, elemento
esse que ajudou a tornar a reforma financeiramente sustentvel e a liberar recursos para
o segundo pilar. Mas a antiga e principal federao de sindicatos (OPZZ) mostrou-se
disposta a apoiar a reforma, contanto que o sistema mantivesse uma baixa idade de
aposentadoria para grupos-chave (tais como os mineiros) e/ou proporcionasse compensao direta queles trabalhadores cujos privilgios especiais estavam prestes a aca14
Para um trabalhador cuja renda era de 1.000 pesos, 15% de 500 pesos so destinados ao pilar CD, ao
mesmo tempo em que o trabalhador ainda recebe crdito por 750 pesos no clculo do salrio passvel de
benefcio previdencirio no BD ao qual ele tem direito no pilar pblico.
75
bar. O novo sindicato de trabalhadores, Solidarity, tambm apoiou os mineiros. O

governo concordou que, uma vez aprovada a reforma, uma comisso especial seria
instalada para encontrar um modo eqitativo de eliminar gradualmente esses privilgios,
e isso envolveria financiamento transitrio (bridge financing). A soluo negociada
manteve esses benefcios no mdio prazo para trabalhadores de meia idade, mas os
eliminou no longo prazo e remunerou o grupo de transio pela perda de seus
privilgios. Seria possvel perguntar por que os trabalhadores e os sindicatos se
mostraram dispostos a aderir ao acordo de negociao aps a aprovao da reforma, e
no antes, quando seu poder de barganha teria sido muito maior. O fato de o Solidarity
estar no governo e um de seus funcionrios ser Plenipotencirio para a reforma da
previdncia social indubitavelmente aumentou a credibilidade da promessa do governo
e ajudou a reforma a tramitar com facilidade pela Assemblia Legislativa. Na Bolvia, o
Estado assumiu a responsabilidade pela dvida no-financiada do sistema previdencirio
suplementar que havia sido negociada pelos sindicatos para superar a resistncia dos
sindicatos reforma do sistema previdencirio e privatizao. As regulaes, ento,
exigiram que uma alta porcentagem dos ativos do fundo fosse investida em ttulos do
governo para financiar o dficit resultante.
Todos esses exemplos evidenciaram como o governo usou compensao
financeira para neutralizar a perda de benefcios imposta pela reforma a grupos
especficos ou para incentivar a participao voluntria no novo sistema.
Compensao Indireta e Cruzada

Os governos podem abrir mo de uma poltica em troca de outra ou podem
vincular as reformas entre si, de modo a fortalecer ambas ao longo do processo. Assim,
se a reforma do sistema previdencirio uma questo prioritria, o governo pode compensar um grupo de oposio em alguma outra rea de poltica sem mudar o projeto
bsico do sistema previdencirio. No Mxico, por exemplo, o governo usou isenes
fiscais em outras reas para compensar os empregadores por seu apoio ao Sistema de
Poupana Previdenciria (SAR) em 1992, que exigiu dos empregadores uma
contribuio adicional de 2%. Essa medida foi um precursor da reforma mais bem
sucedida em 1995.
Na Argentina, o governo prometeu proteger os privilgios dos sindicatos na
administrao dos servios de sade (Obras Sociales) em troca de apoio dos trabalhadores
reforma do sistema previdencirio. Isso, somado oportunidade de gerir as empresas
gestoras dos fundos de aposentadoria e penso, permitiu que o governo argentino
conquistasse o apoio do sindicato em prol da reforma. Essa negociao estratgica
mostrou-se crucial, apesar de o partido poltico do Presidente, o PJ, deter uma maioria
de assentos no Congresso, o que deveria ter sido suficiente para aprovar a reforma
76
diretamente. Esse episdio tambm ilustra a importncia das negociaes intra-partidrias. Os sindicatos estavam aliados ao PJ e uma bancada de deputados ligados aos trabalhadores no PJ sustentou a discusso do projeto de lei, recusando-se a conceder o quorum
necessrio. medida que as sesses legislativas se aproximavam do fim, o governo
enfrentava um elevado risco de perder toda a reforma se no negociasse ou fizesse
concesses. Em decorrncia desse arranjo compensatrio, a Argentina tornou-se o primeiro pas democrtico a introduzir contas de capitalizao individuais gerenciadas pelo
setor privado, embora ao custo de lacunas na orientao de mercado mais ampla dos
servios sociais.
Como contraponto s concesses e trade-offs nas reformas, a juno de reformas
tambm pode ajudar a consolidar coalizes de apoio. Uma vez mais, nesse particular, o
caso da Argentina instrutivo, uma vez que vinculou a reforma previdenciria reforma
da privatizao. Em 1992, o Presidente Menem concordou em recalcular os benefcios
no-pagos devidos pelo governo aos aposentados e a pag-los usando 20% da receita
arrecadada a partir da venda inicial de aes da empresa petrolfera estatal Yacimientos
Petrolferos Fiscales (YPF).15 A privatizao havia encontrado oposio no Congresso e
s ganhou aceitao quando o governo a vinculou soluo para o dilema previdencirio.
Esse arranjo permitiu que o governo abrandasse a crescente hostilidade por parte das
associaes de aposentados, ao mesmo tempo em que avanou a marcha rumo
privatizao. Ao vincular condies privatizao da empresa petrolfera, Menem construiu uma coalizo de respaldo poltico em prol da privatizao entre os atuais aposentados que no teriam sido diretamente afetados pela reforma.
Injetar uma parte das receitas da privatizao no novo plano de aposentadorias e
penses tambm garantiu apoio reforma previdenciria na Bolvia. O governo usou
recursos oriundos da privatizao para criar um benefcio previdencirio bsico para
todos os bolivianos acima de 65 anos, inclusive aqueles que no participavam do sistema
contributivo. Alm disso, a privatizao proporcionou uma importante fonte de receita
para o financiamento dos custos de transio da reforma previdenciria no Peru, no
Uruguai e no Mxico. Na Polnia, tambm, o governo usar ativos da privatizao em
apoio reforma previdenciria de um modo acertado, ainda que com esforo, com os
funcionrios do Solidarity.
Compensao Poltica
Grandes recompensas polticas constituem outro instrumento que o governo pode
usar para angariar apoio s reformas. A compensao poltica um instrumento comum
De acordo com a constituio argentina, o governo era responsvel por pagar aos aposentados os benefcios equivalentes a 70-82% do seu salrio quando em atividade. Mas o governo alegou que no possua esse
dinheiro para pagar tal obrigao. O uso das receitas oriundas da privatizao resolveu esse dilema constitucional e tambm conquistou apoio para a reforma do sistema previdencirio e a privatizao.
15
77
para os partidos de situao, em vrias questes e em vrios pases. Isso pode significar
a nomeao de nomes influentes de um partido ou grupos de interesse para um cargo
central no governo, seja como sinal, para o grupo, de que seus interesses sero levados
em conta, seja como troca direta por apoio em uma questo especfica tal como a reforma do sistema previdencirio.
No Uruguai, dois dos trs principais partidos polticos, o Partido Nacional (PN)
e o Partido Colorado (PC), dominaram a coalizo governante que introduziu os benefcios previdencirios privados em 1995. O terceiro partido dominante, a Frente Ampla
(FA), da esquerda poltica, permaneceu na oposio fora do governo. Durante a negociao acerca da reforma previdenciria, que ocorreu nos meses entre a eleio e a tomada
de posse do novo governo, o PN e o PC estenderam um convite ao Novo Espao (NE),
partido de esquerda, para se juntar ao governo. Embora a coalizo PN-PC detivesse a
maioria de dois teros necessria para aprovar a emenda reforma do sistema
previdencirio, ela ofereceu ao NE um cargo no Ministrio, bem como um assento
mesa de negociao. Embora aparentemente sem sentido, essa manobra foi uma estratgia poltica eficaz para o governo, uma vez que o NE representava os interesses da
esquerda e dos sindicatos. Prevendo que a reforma previdenciria no s teria de passar
pela barreira da aprovao legislativa, mas, potencialmente, tambm pelo referendo pblico, o governo tomou a deciso estratgica de incorporar a esquerda na reforma a fim
de evitar sua alienao.
O governo na Hungria concordou em adiar as novas eleies para membros da
Diretoria de Fundos de Seguros Previdencirio e de Sade, que supervisionava o antigo
sistema, prorrogando, assim, seus mandato e amortecendo sua oposio. Isso beneficiaria, particularmente, os representantes sindicais, institucionalizando seu controle sobre
recursos financeiros significativos. Essa barganha, entretanto, durou pouco tempo, uma
vez que o novo governo tomou posse no ano seguinte e aboliu por completo os Fundos
de Seguros Previdencirio e de Sade.
Concluso
No mbito deste trabalho, analisamos as foras polticas e econmicas que influenciam a probabilidade da reforma estrutural do sistema previdencirio e ajudam a determinar a natureza dessa reforma, particularmente no que diz respeito ao composto
pblico-privado, e constatamos que foras um tanto diferentes determinam a probabilidade da reforma estrutural, bem como, em ltima instncia, a natureza dessa reforma,
embora ambas dependam dos legados existentes de sistemas passados que se tornam
limitantes s possibilidades de arquitetura dos novos sistemas.
78
Surpreendentemente, uma grande dvida previdenciria implcita do antigo

sistema de previdncia social de repartio simples insere a reforma previdenciria na
vanguarda da agenda poltica, aumentando, assim, a probabilidade de reforma estrutural,
porm, subseqentemente, esta mesma DPI grande dificulta o financiamento da
transio para um sistema capitalizado e a superao da resistncia por parte de
burocratas arraigados e aposentados, limitando, desse modo, o grau de capitalizao e
privatizao que em ltima instncia ocorre. Alm disso, planos previdencirios
privados voluntrios bem estabelecidos facilitam a mudana para um plano capitalizado
obrigatrio com uma substancial gestao privada, contanto que ele seja moldado de
maneira que seu papel seja mantido e ampliado, em vez de deslocado. Alm dessa
dependncia de trajetria constatamos que a idias de reforma se difundem em moldes
que dependem da proximidade lingstica e geogrfica. Os efeitos de comunicao,
informao e demonstrao evidentemente desempenham um papel crucial.
Embora os fatores histricos e institucionais tenham considervel poder de
explicao economtrica no que diz respeito ao composto pblico-privado do novo
sistema, eles so menos teis na previso da efetiva implementao da reforma
estrutural. Isso deixa um importante papel a ser desempenhado pelas metas, pela
criatividade e pela capacidade dos formuladores de poltica no sentido de aferirem as
situaes em seus pases e apresentarem estratgias que promovam a reforma. Nos
pases que tiveram xito na implementao da reforma, essas estratgias envolvem:
configurar o pacote da reforma de modo a consolidar uma coalizo de maioria de
ganhadores em decorrncia da reforma; oferecer promessas aos aposentados, com
credibilidade, de que eles no sofrero com a reforma; adiar alguns ajustes dolorosos;
isentar determinados grupos influentes; compensar grupos que temem perdas de poder
ou perdas financeiras; e negociar concesses de poltica ou vantagens polticas atraentes
em outras reas. Por esses meios, os governos persuadiram os trabalhadores mais jovens,
os sindicatos de trabalhadores, os burocratas da previdncia social e as instituies
financeiras a apoiarem a reforma.
A consecuo desse objetivo exige, fundamentalmente, formuladores de poltica
que considerem a reforma do sistema previdencirio um objetivo prioritrio e que
possuam as habilidades necessrias negociao. Presses, limitantes e oportunidades
especficas de um pas tambm influenciam os detalhes exatos das reformas que em
ltima instncia ocorrem. Ao mesmo tempo, dificuldades e solues semelhantes
ocorrem em locais diversos, o que sugere que os pases podem aprender um do outro
acerca dos problemas que encontraro e do menu de estratgias que foram
experimentadas, testadas e tm probabilidade de funcionar. Organizaes
internacionais, tais como o Banco Mundial, podem desempenhar um importante papel
no sentido de contribuir para a difuso dessas informaes.
79
Tabela 1
Porcentagem Privada para o Trabalhador Mdio
aps a Reforma Estrutural
Pas
Primeiro
Segundo
Benefcio
Pilar
Pilar
Total
34%
33%
42%
42%
42%
34%
42%
27%
0%
38%
0%
27%
35%
42%
25%
10%
30%
17%
25%
67%
58%
46%
42%
42%
62%
42%
70%
81%
38%
49%
30%
70%
42%
51%
45%
60%
34%
62%
Argentina
33%
Austrlia
25%
Bolvia
4%
Chile
0%
Colmbia
0%
Dinamarca 28%
El Salvador 0%
Hungria
43%
Itlia
81%
Casaquisto 0%
Letnia
49%
Mxico
3%
Pases Baixos35%
Peru
0%
Polnia
26%
Sucia
35%
Sua
30%
Reino Unido 17%
Uruguai
38%
Fonte: Vrios relatrios sobre cada sistema e simulaes descritas no texto.
80
% Privada
51%
57%
92%
100%
100%
56%
100%
39%
0%
100%
0%
91%
50%
100%
49%
21%
50%
49%
40%
Tabela 2
Mdias de Variveis Independentes para Pases Reforma e No-Reforma
DPI
(base-etria)
90,8
PLANPR
ESPANHOL DVIDA
POUPANA
GOV
PARTIDOS
0,02
0,1
82,4
15,9
15,9
127,2
0,04
0,2
64,4
18,4
16,3
3,9
133,9
0,26
0,4
45,1
19,1
14,9
3,3
Fontes:
DPI para Frana, Itlia, Alemanha, Japo, Canad, Reino Unido, Estados Unidos: Van den Noord & Herd, 1994
DPI para outros pases: Kane e Palacios, 1996 e clculos das autoras
PLANPR e ESPANHOL: clculos das autoras
DVIDA: Global Development Finance, 1998 e Estatsticas Governamentais da OCDE
POUPANAS e GOV: World Development Indicators, 1999
PARTIDOS: Political handbook of the World e Parline Legislative Database Worlwide Elections
81
Definies:
DPI a Dvida Previdenciria Implcita, ou o valor presente dos passivos governamentais referentes a benefcios previdencirios aos atuais aposentados e direitos acumulados dos atuais trabalhadores.
Este valor calculado como % do PIB.
PLANPR uma varivel dicotmica codificada 1 para a existncia de um grande sistema previdencirio capitalizado e com base nacategoria profissional: Austrlia, Canad, Dinamarca, Pases Baixos,
Sua, Reino Unido, Estados Unidos, 0 para todos os demais.
ESPANHOL uma varivel dicotmica codificada 1 para pases predominantemente de lngua espanhola, 0 para todos os demais.
DVIDA a Dvida do Governo Central, mdia para os anos 1990-1995, exceto o Chile: 1980.
POUPANA a Poupana Nacional Bruta (% do PIB) igual poupana interna bruta mais renda lquida e transferncias correntes lquidas do exterior.
GOV o consumo governamental geral (% do PIB) inclusive todos os gastos correntes referentes a todos os nveis de governo, excluda a maioria das empresas estatais. Tambm inclui gastos de
capital com defesa e segurana nacionais.
PARTIDOS uma medida da fragmentao poltica, definida no texto. Esta medida no est disponvel para vrios pases fora das regies das reformas, de modo que est excluda das anlises dos
pases reformistas do conjunto mundial.
O conjunto Regional inclui regies em que a reforma estrutural do sistema previdencirio ocorreu: Amrica Latina, pases da OCDE e a antiga Unio Sovitica. O conjunto Mundial inclui essas regies
mais uma amostra da frica e da sia.
DPI
(gasto)
No-Reforma 87,4
Mundial
(N=86)
No-Reforma 121,8
Regional
(N=45)
Reforma
138,8
(N=19)
Tabela 3
Dvida Previdenciria Implcita (DPI) e Reforma Previdenciria
Pas
Peru*
Bolvia
El Salvador
Mxico
Colmbia
Chile
Casaquisto
Reino Unido*+
Argentina
Polnia
Austrlia+
Pases Baixos+
Letnia
Sua+
Dinamarca+
Itlia*
Hungria*
Uruguai*
Sucia
DPI-idade como
% do PIB
37
45
47
48
51
79
88
118
125
142
145
174
175
195
198
203
213
214
226
DPI-gasto como
% do PIB
37
65
34
43
44
112
102
118
100
241
96
198
179
215
170
203
213
214
197
% PVD
ALT
ALT
ALT
ALT
ALT
ALT
ALT
MED
MED
MED
MED
MED
BAI
MED
MED
BAI
BAI
BAI
BAI
Tipo
Pilar Pblico
U
GPM
GPM
GPM
GPM
GPM
U
U
RR
U(EF)
U
RR
U(RR)
U
RR
RR
RR
RR
Fontes:
* Indica que a DPI efetiva usada, calculada pelas seguintes fontes: Hungria, Uruguai e Peru, de Kane e
Palacios 1996, Reino Unido e Itlia, de Van Den Noord e 1993. Outros pases: DPI com base no gasto
simulada pelas autoras a partir do gasto pblico corrente (Banco Mundial 1994). DPI com base na idade
simulada pelos autores a partir da populao acima de 60 anos de idade em 1990 (Banco Mundial 1994).
A DPI o valor presente dos direitos adquiridos, no antigo sistema, dos aposentados e trabalhadores.
%PVD extrada da Tabela 1, de acordo com os seguintes grupos:
ALT = >90%; MED = 49-60%; BAI=40% ou menos
Tipos de pilares pblicos: GPM = garantia previdenciria mnima, financiado a partir das receitas gerais; U
= unifome (freqentemente suplementada por benefcios concedidos com base num exame da situao
financeira do beneficirio), financiado a partir das receitas gerais ou de um imposto sobre a folha de pagamento; U(EF) = uniforme com qualificao determinada por exame da situao financeira do beneficirio;
RR = relacionado renda, financiado a partir de imposto sobre a folha de pagamento; U(RR) = RR com
estrutura uniforme (mx. prximo de mn.). O Peru ainda no implementou um primeiro pilar, mas provavelmente ter um do tipo GPM. Na Bolvia, o benefcio uniforme financiado pelas receitas oriundas da
privatizao at que esses ativos se esgotem; a forma do primeiro pilar, a partir de ento, desconhecida.
+ Indica pases PLANPR .
82
Tabela 4
OLS: Previso de % Privada
DPI baseada no gasto pblico com benefcios previdencirios
(N=19)
DPI
PLANPR
ESPANHOL
GOV
DVIDA
POUPANA
PARTIDOS
Const.
R-sq Ajustado
Coef.
T
t
Coef.
t
Coef.
-0,004 -5,75* -0,003 -4,28* -0,003 -3,23*
0,61
0,07
0,02
-1,56
-0,01 -1,59
-0,04 -1,39
9,66*
1,31
9,65*
1,1 11,20* 1,24
0,68
0,64
0,67
4
t
Coef.
-0,002 -2,05***
0,12
0,89
0,03
0,16
-0,02
-1,47
0,001
0,41
-0,01
-0,8
-0,04
-1,26
137
4,13*
0,63
DPI com base na populao > 60 anos

DPI
PLANPR
ESPANHOL
GOV
DVIDA
POUPANA
PARTIDOS
Const.
R-sq Ajustado
-0,004 -7,10* -0,005 -4,93* -0,005 -5,93* -0,005 -4,59

0,22
2,78 0,23 2,51**
-0,08
-0,7
-0,004 0,39 0,001
0,2 -0,001 -0,09
0,0004 0,24
-0,01
-1,23
-0,05 -2,13** -0,05 -2,06***
1,2
1,17 10,08* 1,3
13,6* 1,52
6,55*
0,73 12,90* 0,72
0,84
0,82
* Significativo a 0,1% ** Significativo a 5%

% Privada expressa como dcimo
*** Significativo a 10%
83
Tabela 5
Probit: Previso da Probabilidade de Reforma Estrutural
N=64:
Amrica latina, OCDE, ex-Unio Sovitica
DPI baseada gastos pblicos previdencirios DPI baseada populao
3
1
2
Coef.
z
Coef.
z
Coef.
z
0,01
2.04**
0,01
2.81*
0,01
1,58
DPI
1,77
2.97*
2,20
3.11*
1,49
2.61*
PLANPR
1,44
3.03*
1,51
2.81*
1,56
2.77*
ESPANHOL
-0,09
-1,73
GOV
-0,01
-0,82
DVIDA
-0,02
-0,75
POUPANA
-0,13
-1,02
PARTIDOS
-2,07
-3.49*
-0,40
-0,45
-2,10
-2.84*
Const.
-30,60
-26,84
-31,49
verossim. log.
N=105:
Amrica Latina, OCDE, ex-Unio Sovitica, frica, sia
0,01
3.15*
0,01
DPI
2,00
3.38*
2,39
PLANPR
1,69
3.92*
1,60
ESPANHOL
-0,08
GOV
-0,01
DVIDA
-0,02
POUPANA
-2,61
-5.26*
-1,21
Const.
-32,45
-29,58
versossim. log.
* Significativo a 1%
3.18*
3.47*
3.27*
-1,61
-0,90
-0,71
-1,46
0,01
1,56
1,88
-2,76
-33,37
2.81*
2.73*
3.89*
-4.67*
** Significativo a 5%
Tabela 6A.
Impacto da DPI sobre Probabilidade de Reforma
DPI = valor DPI = 50
mdio
Tamanho da DPI com base 0,260
0,118
amostra = 64 na idade
IPD = 100
IPD = 200
0,200
0,438
DPI com base 0,252

nos gastos
0,121
0,199
0,425

0,036
0,098
0,395
DPI com base 0,095

nos gastos
0,042
0,101
0,350
Obs.: As previses mantm PLANPR e ESPANHOL constantes em suas mdias.
84
Tabela 6B.
Impacto de PLANPR e ESPANHOL sobre Probabilidade de Reforma

Planpr = 1
Planpr = 0
Espanhol = 1 Espanhol = 0

0,210
0,692
0,145
DPI com base 0,818

nos gastos
0,194
0,652
0,147

0,079
0,591
0,050
DPI com base 0,711

nos gastos
0,075
0,529
0,053
Obs.: As previses usam o modelo parcial, somente com a DPI, PLANPR e ESPANHOL.
Todas as variveis so mantidas constantes em seus valores mdios, exceto aquela que est sendo variada.
Tabela 7.
Reforma Prevista versus Efetiva
N = 64:
regional
DPI com base nos gastos previses
Efetiva
Reforma
Reforma
No-Reforma
DPI com base na idade previses
No-Reforma Reforma
10
4
9
41
10
3
80%
% de previses corretas
No-Reforma
9
42
81%
N = 105: global
Efetiva
Reforma
No-Reforma
% de previses corretas
Reforma
No-Reforma Reforma
8
4
11
82
86%
No-Reforma
8
2
11
84
88%
Previses baseadas no modelo pleno. O modelo parcial (somente com DPI, PLANPR e ESPANHOL)
gerou resultados semelhantes, mas ligeiramente menos precisos.
85
Figura 1.
Difuso da reforma estrutural no mundo, 1980-2000
m
e
r
o
a
c
u
m
u
l
a
d
o
d
e
p
a
s
e
s
25
20
s
e
m
r
e
f
o
r
m
a
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Figura 2.
Composto Pblico-Privado dos Benefcios Previdencirios
(Taxa de Reposio para Trabalhador Mdio)
Public-Private Mix of Pension Benefits
(Replacement Rate for Average Worker)
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
86
UK
Uruguay
Sweden
Switzerland
Peru
Poland
Netherlands
Latvia
Mexico
Italy
Kazakhstan
Hungary
Denmark
El Salvador
Colombia
Chile
Australia
Argentina
Bolivia
0,1
Figura 3A.
Relao entre DPI com Base nos Gastos e Parcela Privada dos
Benefcios em Sistemas previdencirios Reformados
100
%
Privada
0
34
DPI como % do PIB (com base nos gastos)
25
Figura 3B
Relao entre DPI com base na Idade e Parcela Privada dos
Benefcios em Sistemas Previdencirios Reformados
100
%
Privada
0
45
DPI como % do PIB (com base na idade)
87
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91
92
REFORMA DAS PREVIDNCIAS: MITOS,

VERDADES E ESCOLHAS POLTICAS
Nicholas Barr
RESUMO
Fonte orignial do material: Fundo Monetrio Internacional FMI. Os pontos de vista expressos
neste documento so os do autor e no necessariamente refletem os pontos de vista do FMI ou a poltica do
FMI. Os documentos descrevem a pesquisa em andamento e so publicados para suscitar comentrios e
para posterior debate. O FMI no tem responsabilidade sobre a preciso da traduo.
Este documento discute os blocos de construo estratgicos da reforma da previdncia. As primeiras sees apresentam a simples economia das previdncias e discutem uma srie de mitos que provaram
ser bastante persistentes. As sees seguintes renem as concluses com relao elaborao de poltica, a
partir da discusso terica prvia, estabelecem os pr-requisitos que qualquer reforma da previdncia deve
respeitar, e discutem o leque de escolhas que os elaboradores de poltica enfrentam. As principais concluses
so divididas em trs partes: a varivel chave um governo efetivo; sob um ponto de vista econmico, a
diferena entre o sistema de repartio simples e a capitalizao de segunda ordem; e o leque de potenciais
escolhas em relao ao desenho da penso grande.
Introduo
H mais de 20 anos, em um documento chamado Myths My Grandpa Taught
Me (Mitos que meu av me ensinou) (Barr,1979), eu falei sobre um mito em particular - que
os planos capitalizados so menos vulnerveis s presses demogrficas do que os planos de repartio simples.1 Nesses anos - no menos por causa do aumento da idade da
populao em toda a OCDE (consulte Disney,2000) - surgiu um caloroso debate sobre
a reforma previdenciria em geral, e o quanto era necessrio/desejvel/urgente ou no
a mudana para previdncias privadas, capitalizadas, em especial.
No contexto deste debate, esta uma boa ocasio para voltar a esse mito e refletir
e debater sobre outras utopias, mais novas, tentando mais dar luz discusso do que
colocar lenha na fogueira. A Seo I apresenta a economia simples das previdncias. A
Seo II discute uma srie de mitos que continuam a ter grande circulao entre os
formuladores de polticas, se no entre os peritos. Os blocos de construo da reforma
so discutidos em duas partes. A Seo III agrupa as concluses para formulao de
polticas com base na discusso terica anterior, e prope o debate sobre uma srie de
pr-requisitos que todo plano de previdncia deveria atender. No entanto, a existncia de
tais pr-requisitos no significa que as escolhas com as quais os formuladores de polticas se deparam sejam limitadas. O grande leque de escolhas apresentado na Seo IV.
Um plano capitalizado paga a penso a partir de um fundo criado por um determinado nmero de anos
com a contribuio de seus membros. Os planos de repartio simples pagam as penses com as contribuies ou impostos correntes.
1
93
Reforma das Previdncias: Mitos, Verdades e Escolhas Polticas
A discusso organizada desta forma no somente por razes lgicas, mas

tambm por razes operacionais. Ao prestar assessoria aos governos, til fazer a
distino entre as reas onde os assessores podem realmente bater o martelo (por
exemplo, ao afirmar que o gasto pblico com previdncia deve ser compatvel com o
crescimento econmico) e aquelas onde eles devem negociar com cuidado, para evitar a
usurpao dos direitos dos estados soberanos. Esses dois aspectos to distintos da
assessoria so o assunto das Sees III e IV, respectivamente. Uma concluso central
que desde que os pr-requisitos sejam respeitados h um considervel leque de
escolhas para o desenho da previdncia.
A discusso deliberadamente limitada a um determinado nmero de caminhos.
O tempo todo eu me concentro nos aspectos econmicos do desenho da previdncia. Sem
inteno de diminuir a importncia da economia poltica, o propsito deste documento
esclarecer a anlise econmica. Em segundo lugar, o documento no tenta avaliar a
probabilidade de diferentes resultados (por exemplo, a probabilidade da imperfeio do
governo afetar os planos de repartio simples em relao probabilidade da
turbulncia do mercado financeiro afetar os planos privados). A inteno apresentar
uma lista de verificao das questes que os elaboradores de poltica devem decidir no
contexto de cada pas. Em terceiro lugar, a discusso dos arranjos de previdncia em
diferentes pases no pretende ser um levantamento, tampouco uma comparao formal
mas, de forma mais restrita, uma luz sobre a discusso analtica com exemplos prticos.
I - A Economia das Previdncias de Forma Simples

Esta seo estabelece trs temas recorrentes: a centralidade da produo para a
viabilidade macroeconmica das previdncias; as incertezas persistentes e (em
separado) os riscos persistentes enfrentados pelos planos de previdncia; e os
problemas da assimetria da informao do consumidor.
A centralidade da produo
A economia dos planos de previdncia pode se tornar confusa porque tende a dar
foco a aspectos financeiros tais como anlise das carteiras de bens financeiros. Eu
tentarei simplificar os assuntos, concentrando-me nas questes econmicas essenciais,
ou seja, a produo e o consumo de bens e servios.
H dois (e apenas dois) caminhos para buscar segurana na velhice. possvel,
em primeiro lugar, armazenar a produo corrente acumulando parte da produo atual para
uso futuro. Apesar de este ser o nico caminho pelo qual Robinson Crusoe pde
garantir o consumo na aposentadoria, o mtodo, na prtica, tem grandes deficincias:
94
caro, no lida com a incerteza, por exemplo, em relao mudana das preferncias ou
s limitaes do indivduo, e no pode ser aplicado a servios derivados do capital humano, sendo os servios mdicos um exemplo particularmente importante. Com poucas excees, a organizao das previdncias por meio da acumulao da produtividade
corrente em larga escala , portanto, um no-incio. 2
A alternativa que as pessoas troquem a produtividade corrente por um direito
sobre a produo futura. H dois grandes caminhos pelos quais eu fao isso: economizando
parte dos meus ganhos semanais, eu poderia construir uma pilha de dinheiro que eu
trocaria por bens produzidos por pessoas mais jovens depois da minha aposentadoria;
ou eu poderia obter uma promessa dos meus filhos ou do governo de que eu receberia
bens produzidos por outros aps a minha aposentadoria. Os dois caminhos mais comuns para organizar as previdncias so bastante paralelos a esses dois tipos de direito
sobre a produtividade futura. Os planos capitalizados, em que as penses so pagas com
um fundo construdo pelas contribuies de seus membros durante um determinado
perodo de tempo, so baseados na acumulao de bens financeiros; os planos de repartio simples, em que as penses so pagas (geralmente pelo estado) com as receitas de
impostos, so baseados em promessas.
Dadas as deficincias de acumulao da produo corrente, o nico caminho ,
ento, o direito sobre a produo futura. Portanto, o que interessa o nvel de produtividade depois de eu me aposentar. O ponto central : os pensionistas no esto interessados em dinheiro (ou seja, pedaos coloridos de papel com fotos de heris nacionais),
mas no consumo alimento, vesturio, calefao, servios mdicos, ingressos para partidas de futebol, e assim por diante. O dinheiro irrelevante a menos que haja produo
para os pensionistas adquirirem.
Risco e Incerteza
Risco e incerteza enfrentados pelos planos de previdncia
importante distinguir risco de incerteza. No caso do risco, a probabilidade de
distribuio de potenciais resultados conhecida ou estimvel, no caso da incerteza no.
A distino crtica, dentre outros motivos, porque o seguro aturio pode, de forma
geral, arcar com o risco mas no com a incerteza. Os planos de previdncia enfrentam
tanto incerteza quanto risco o futuro incerto e nenhum plano de previdncia pode
dar certeza. As incertezas so, no mnimo, de trs tipos.
Os choques macroeconmicos podem ter efeitos adversos sobre a produo, sobre o preo ou sobre ambos. Uma vez que capitalizao e repartio simples so mera2
Uma exceo a ocupao pelo dono, que uma forma de armazenar os servios de moradia.
95
mente formas distintas de organizar os direitos sobre a produo futura, no de se

surpreender, como discutido na Seo II.A, que uma queda na produo tenha efeitos
adversos sobre qualquer plano de previdncia. Por outro lado, choques puramente inflacionrios afetam mais adversamente os planos capitalizados do que os planos de repartio simples.
Os choques demogrficos tambm afetam todos os planos de previdncia.
Os riscos polticos afetam os planos porque, como discutido abaixo (Seo II.J),
todos os sistemas de previdncia so dependentes apesar de em diferentes formas de
um governo efetivo.
Todos os planos de previdncia enfrentam esses choques comuns. Os planos
privados capitalizados enfrentam riscos adicionais.
O risco de gerenciamento surge pela incompetncia ou fraude, que os consumidores mal informados (Seo I C) geralmente no podem monitorar com eficincia.
O risco de investimento: os acmulos de penso mantidos no mercado de aes
so vulnerveis s flutuaes do mercado de aes. Levando ao extremo, se uma pessoa
precisar se aposentar em seu 65 aniversrio, o valor de sua penso acumulada ser uma
incgnita.
Risco do mercado de anuidades: para uma certa acumulao de penso, o valor de
uma anuidade depende da expectativa de vida restante e da taxa de rentabilidade que a
companhia de seguro pode esperar no decorrer desses anos. As duas variveis enfrentam
no s risco, mas tambm significativas incertezas.
Os riscos que os pensionistas enfrentam

Dadas essas incertezas e esses riscos, discutidos com maiores detalhes na Seo
II.G, uma questo distinta como eles so compartilhados. No caso de contas individuais capitalizadas (tambm chamadas de planos de contribuio definida), a taxa de contribuio fixa, de modo que a penso de uma pessoa uma anuidade cujo tamanho, dadas a
expectativa de vida e a taxa de juros, determinado apenas pelo tamanho da acumulao
de penso no decorrer de sua vida. O seguro protege a pessoa contra os riscos
associados longevidade, mas a deixa enfrentar todas as incertezas citadas acima e
riscos associados variao das taxas reais de rentabilidade dos bens de penso.
Em um plano de benefcio definido, geralmente administrado em nvel de empresa
ou indstria, a empresa paga uma anuidade com base no salrio da pessoa e nos anos de
servio. Uma caracterstica chave do desenho deste plano a forma como os salrios
96
entram na frmula do benefcio. Em planos mais antigos, a penso normalmente tinha

como base o salrio da pessoa em seu ltimo ano de trabalho (ou nos ltimos anos),
sendo uma frmula comum um oitavo do salrio por ano de servio. No entanto, esse
arranjo tem efeitos de distoro sobre os salrios e sobre a mobilidade do emprego.
Assim sendo, a tendncia tem sido usar a mdia dos salrios reais da pessoa, por um
determinado perodo de tempo, como base para os benefcios. Qualquer que seja a forma de clculo do salrio, a anuidade de uma pessoa , na verdade, o salrio indexado at
a aposentadoria. A contribuio do empregado geralmente uma frao de seu salrio,
portanto, a contribuio do empregador se torna a varivel endgena. Assim sendo, em
um plano de benefcio definido, o risco de variao das taxas de rentabilidade para os
bens da penso recaem sobre o empregador e, conseqentemente, sobre alguma combinao dos trabalhadores atuais da indstria (atravs dos efeitos sobre as taxas de salrio),
seus acionistas e contribuintes (atravs dos efeitos sobre os lucros), seus clientes (atravs
dos efeitos sobre os preos) e/ou seus funcionrios (ex-funcionrios ou futuros funcionrios) se a companhia usar os lucros acumulados em alguns perodos para fomentar as
penses em outros perodos.3
Com a seguridade social, exemplificada por planos estatais de repartio simples, o
risco ainda mais compartilhado. Os custos de resultados adversos podem ser arcados
pelo pensionista - por meio de penses mais baixas -, pelos contribuintes do plano - por
meio de contribuies mais elevadas -, pelo contribuinte do imposto - por meio de
subsdios financiados por imposto -, e/ou por futuros contribuintes do imposto - por
meio de subsdios financiados por emprstimos do governo.
Assimetria da Informao do Consumidor

As vantagens da soberania do consumidor recaem criticamente sobre a premissa
de que a pessoa esteja bem informada ou, no mnimo, seja mais bem informada do que
o planejador central. A informao assimtrica cria problemas para as previdncias de
forma geral e, em particular, para a previdncia privada.
As pessoas so mal informadas, em primeiro lugar, por causa da incerteza em face
dos choques comuns que acabaram de ser discutidos. Neste contexto, as pessoas no
esto bem informadas sobre o futuro porque ningum, nem o governo, est bem informado.
As pessoas so mal informadas, em segundo lugar, em face do risco, por exemplo,
de longevidade. Esse no necessariamente um grande problema para as solues de
mercado, desde que os riscos relevantes possam ser cobertos pelo seguro aturio.
Para uma comparao detalhada entre os planos de benefcio definido e de contribuio definida, consulte
Bodie e outros (1988).
3
97
Um terceiro tipo de m informao se aplica, particularmente, a planos de contribuio definida. As previdncias privadas so complexas, baseadas em uma srie de
instituies e instrumentos financeiros. Dois tipos de informao assimtrica podem ser
distinguidos.
Ignorncia que pode ser reduzida pela educao pblica

Mesmo nos pases da OCDE, muitas pessoas so ignorantes em relao aos mercados financeiros. Um relatrio de um dos maiores bancos do Reino Unido mostrou
que a falta de crescimento do investimento um risco significativo, mesmo que o
fundo seja seguro. No entanto, h poucos sinais que essa verdade bsica tenha sido
entendida. O conceito de risco continua estranho para a maioria das pessoas [na Bretanha],
ou entendido apenas no contexto do risco de roubo ou fraude (National Westminster
Bank,1997, pgina19).
De acordo com um recente documento do governo britnico sobre a reforma da
previdncia: Poucas pessoas realmente entendem as previdncias. Poucas sabem sobre
sua prpria estimativa de penso e o que precisam fazer para melhor-la (departamento
de Seguridade Social do Reino Unido, 1998, pgina 27). Concomitantemente s
questes de eficincia originrias da ignorncia do consumidor, h tambm um ponto
distribucional: que aqueles menos informados so, desproporcionalmente,
menos prsperos.
H uma ignorncia generalizada do consumidor, mesmo nos Estados Unidos,
discutivelmente o pas com a maior conscincia pblica e interesse nos mercados
financeiros. Orszag e Stiglitz (2000) citam que o Presidente da Comisso NorteAmericana de Ttulos e Cmbios afirmou que mais de 50 por cento dos americanos no
sabia a diferena entre ttulo e patrimnio.
A ignorncia que inerente

Nem mesmo as pessoas com muito conhecimento financeiro podem,
necessariamente, ser consideradas como consumidores bem informados.
A maioria das previdncias pessoais atuais so de difcil entendimento para as
pessoas, que acham complicado saber se uma previdncia oferece a elas um bom
negcio e so incapazes de fazer simples comparaes entre elas. H estruturas
complexas de tributao, com efeitos bastante diferentes, dependendo de por quanto
tempo a penso mantida...
98
As pessoas tm um poder limitado no mercado previdencirio. As previdncias

pessoais so complexas. O consumidor no tem um poder real para negociar com os
provedores de previdncia. Fazer uma tomada de preos eficiente difcil. Quando
entram em um plano, as pessoas no tm influncia sobre os termos de seu contrato e
nenhum poder de pressionar por melhorias depois de aderirem ao plano
(Departamento de Seguridade Social do Reino Unido,1998, pgina 51).
Dado o alto custo potencial de uma escolha errada, a m informao cria uma
justificativa de eficincia para a regulamentao restritiva das previdncias, a fim de proteger os consumidores nas reas onde eles no so bem informados o bastante para se
proteger. Os recentes escndalos no Reino Unido (consulte o Comit de Reviso da Lei
Previdenciria do Reino Unido, 1998), mostram a necessidade de uma regulamentao
restritiva mesmo em pases industriais.
II - Orientaes Enganosas para a Poltica

Como muitos mitos, os discutidos abaixo podem ter um elemento de verdade.
Esse elemento, no entanto, normalmente suficiente apenas o bastante para dar um
toque de plausibilidade mas, em uma anlise mais minuciosa, tnue o bastante para
tornar-se uma orientao enganosa para a poltica. Alguns leitores podem considerar
esses mitos como comdias que ningum leva a srio. Em resposta, eu falei sobre esses
mitos em recentes debates polticos, geralmente em um contexto onde as restries que
cercam as premissas no so bem entendidas, com um significativo potencial para concluses polticas que no so slidas. A discusso a seguir examina trs conjuntos de
mitos (veja tambm Orszag e Stiglitz,2000) em relao macroeconomia das previdncias (Sees II.AII.E), aos desenhos de previdncia (Sees II FII I), e ao papel do
governo (SeoII.J).
Mito 1: A Capitalizao Resolve as Adversidades Demogrficas

desejvel um certo grau de pr-financiamento (capitalizao) em um sistema
de seguridade para idosos, o que ajuda a isolar o sistema do choque demogrfico
(James,2000, pgina 1).
Considere um plano de repartio simples equilibrado, onde:
sWE = PR
(1)
99
onde s = a taxa de contribuio da seguridade social de repartio simples, W =

o salrio nominal mdio, E=o nmero de trabalhadores, P = a penso nominal
mdia, e R = o nmero de pensionistas. Em um plano assim, as contribuies
correntes da fora de trabalho cobrem exatamente os pagamentos correntes de
penso.
Para mostrar os efeitos da demografia adversa, suponha que uma grande gerao
de pessoas em idade de trabalhar, em um perodo 1, seja seguida de uma gerao menor
em um perodo 2 o que est acontecendo de forma geral nos pases da OCDE e em
pases em transio. Conseqentemente, de grande valia considerar em separado, no
perodo menor 2, os casos de resultado esttico e resultado de crescimento.
Resultado Esttico
Suponha que, por causa de uma queda na taxa de natalidade, E caia pela metade.
Se o restante permanecer igual, um plano de repartio simples pode se manter em
equilbrio de diversas formas. Uma opo dividir a penso mdia P ao meio, impondo
todo o custo do choque demogrfico sobre os pensionistas. Isso problemtico porque
quebra a promessa feita aos pensionistas e por causa de seus potenciais efeitos de
contrapartida, inclusive pobreza dos pensionistas. Outra opo dobrar a taxa de contribuio, s, assim impondo todo o custo sobre os trabalhadores. Isso problemtico por
causa de seus potenciais efeitos de incentivo adverso sobre o esforo de trabalho. Outras
opes so brevemente discutidas.
s vezes argumenta-se que os planos capitalizados contornam esse problema: os
trabalhadores do perodo 1 criam poupanas de penso; a poupana de um trabalhador
representativo cobre exatamente seu fluxo de penso (ou seja, o valor presente do fluxo
de penso exatamente igual ao valor total que ele acumulou poca de sua aposentadoria); se h um grande nmero de trabalhadores do perodo 1, esse no um problema,
argumenta-se, porque cada trabalhador acumula o bastante para pagar sua penso.
O problema com esse argumento que, apesar dele ser verdadeiro em termos
nominais, ele falso em termos reais, como demonstrado em Barr (1979). Para ver o
porqu, observe que o problema subjacente causado pela mudana demogrfica uma
queda na produo. Isso afeta um sistema de repartio simples reduzindo a base de
contribuies, WE, e ento reduzindo a fatura das penses, o que pode ser auxiliado por
uma determinada taxa de contribuio. Com a capitalizao, o mecanismo mais sutil,
mas tambm no se pode fugir dele, que funciona atravs de uma m combinao entre
a oferta e a procura, tanto no mercado de bens quanto no mercado de patrimnio. O
mecanismo merece explicao. A discusso comea com uma economia fechada; a subseqente expanso para uma economia global no muda o resultado.
100
Se uma grande gerao de trabalhadores for seguida por uma gerao menor,
haver um grande acmulo de fundos de penso pertencentes gerao mais antiga
quando a fora de trabalho estiver diminuindo. A grande gerao mais velha procurar
sacar sua poupana acumulada para financiar o nvel desejado de consumo na aposentadoria. Esse nvel desejado de gasto exceder s contribuies previdencirias da gerao
mais nova, que menor. Se a produo no aumentar, o desequilbrio resultante se
manifesta em uma das duas formas.
(a) Suponha que os pensionistas busquem o poder sobre a produo futura criando pilhas de dinheiro com, por exemplo, ttulos do governo. Neste caso, o consumo desejado por parte do pensionista excede a poupana desejada por parte dos
trabalhadores. O excesso de demanda no mercado de bens causa a inflao do
preo, reduzindo o poder de compra das anuidades dos pensionistas.
(b) Suponha, ao contrrio, que os pensionistas busquem poder sobre a produo
futura, acumulando bens no monetrios, por exemplo, aes que no rendem
lucros. Nesse caso, a venda desejada de bens dos pensionistas exceder a aquisio desejada de bens dos trabalhadores. O excesso de oferta no mercado de bens
reduz os preos dos bens, reduzindo a penso acumulada e, conseqentemente, a
anuidade resultante.4
Em qualquer resultado, os pensionistas no recebem a penso real que esperam.
As previdncias capitalizadas enfrentam problemas semelhantes aos dos planos de repartio simples exatamente pelo mesmo motivo uma diminuio na produo. A
nica diferena que com a capitalizao o processo menos transparente e, por isso,
talvez seja prefervel para polticos, que preferem que as pessoas achem que as ms
notcias sejam resultantes da produo do mercado e no de decises polticas.
Produo crescente
Voltando equao (1), os problemas de resultado esttico da repartio simples
poderiam ser resolvidos dividindo P ao meio, dobrando a taxa de contribuio, s, ou por
uma combinao dos dois. Uma soluo alternativa surge quando a produo, e conseqentemente o salrio mdio, W, dobra, mas P permanece constante. Apesar disso implicar uma queda na taxa de reposio, P/W, os pensionistas crucialmente recebem a
penso real que lhes foi prometida. Neste caso a equao (1) se mantm e o plano de
repartio simples permanece em equilbrio sem necessidade de reduo nas penses ou
de aumento nas contribuies.
Heller (1998) tambm dessa opinio. Um exerccio de simulao feito por Brooks (2000) baseado em um
modelo de geraes estocsticas sobrepostas com aes e ttulos mostra os efeitos de equilbrio geral sobre
a rentabilidade dos bens da mudana geogrfica, mostrando em detalhe como esse resultado aparece.
4
101
Da mesma forma, o aumento da produo uma soluo completa para os

planos capitalizados. Os casos (a) e (b), acima, agora tm o seguinte desempenho:
(a) Mercado de bens: uma queda na taxa de poupana, em emprego integral,
aumenta a demanda agregada, mas se a oferta agregada aumentar o suficiente,
no h excesso de demanda por bens e, conseqentemente, no h inflao. Assim como no caso do de repartio simples, apesar da queda P/W, os pensionistas
recebem a penso real que esperam.
(b) Mercado de valores: uma maior produo geralmente implica que o
trabalhador ter salrios mais altos; se os trabalhadores do perodo 2 quiserem
uma penso, digamos, de 50 por cento de seu salrio anterior, sua procura por
valores para manter em sua acumulao de penso aumentar proporcionalmente
a seus salrios. Na forma mais simples, E cai pela metade, mas W dobra, de modo
que a procura por valores igual venda desejada pelos pensionistas. Contudo,
no h deflao de preo. Novamente, os pensionistas do perodo 2 ganham a
penso real que esperam.
Polticas em face mudana demogrfica

Assim sendo, a questo central e o motivo da nfase anterior sobre a produo
como estimular o crescimento e o papel que a capitalizao desempenha (ou no) em
tornar isso realidade. A princpio, a produo pode ser incrementada de duas formas.
Uma abordagem aumentar a produo de cada trabalhador, assim aumentando W na
equao (1). As polticas para esse fim incluem (a) mais e melhor equipamento capital,
por exemplos, robs, e (b) melhorar a mo-de-obra por meio de mais educao e treinamento. Uma segunda abordagem aumentar o nmero de trabalhadores de cada faixa
etria, assim aumentando E na equao (1). Tais polticas incluem (c) polticas para
aumentar a oferta de mo-de-obra, por exemplo, por parte das mulheres casadas, ao
oferecer melhores creches, (d) aumento da idade para aposentadoria, (e) importao
direta de mo-de-obra, por exemplo, por meio de regras de imigrao menos rgidas,5 e
(f) importao indireta de mo-de-obra, ao exportar capital para pases com uma
mo-de-obra mais jovem.
Qual o impacto da capitalizao sobre essas polticas? claro que no h relao
com as polticas (b)(e). O indcio do efeito da capitalizao sobre a acumulao de capital,
via poltica (a) controverso, um tpico discutido mais detalhadamente na SeoII.C. O
efeito da capitalizao sobre (f) requer discusso. A nfase sobre a produo porque o
que importa para os pensionistas o consumo e no o dinheiro. No entanto, os
pensionistas no esto limitados ao consumo de bens nacionais, mas podem consumir
Apesar de precisar ser planejado cuidadosamente para evitar outro acontecimento demogrfico em
30-40 anos.
5
102
bens produzidos fora, desde que possam estabelecer um direito sobre tais bens. No de
nenhuma valia aos pensionistas britnicos construir pilhas de dinheiro se no houver trabalhadores britnicos produzindo alguma coisa. No entanto, se os trabalhadores britnicos
usarem parte de suas economias para comprar fbricas da Austrlia, eles podem, na aposentadoria, vender sua parte na produo da fbrica por dinheiro australiano para comprar bens
australianos, que depois eles importam para o Reino Unido. Esse exemplo da poltica (f).
Essa abordagem pode ser efetiva, mas no uma panacia. A poltica falir se
todos os trabalhadores australianos emigrarem para a Califrnia; neste caso, as fbricas
australianas continuaro ociosas e, assim, tanto a libra esterlina quanto o dlar australiano
so inteis. Portanto, a estrutura etria da populao importante na destinao dos
investimentos estrangeiros. Em segundo lugar, se muitos pensionistas britnicos
trocarem dlares australianos por outras moedas, a taxa de cmbio australiana pode cair,
reduzindo o valor real da penso. Ento, o pas ideal para se investir tem uma populao
jovem e produtos que as pessoas desejaro comprar. Acumular bens em pases com
populaes mais jovens pode, por conseguinte, ser uma forma til de manter os direitos
sobre a produo futura. O investimento no estrangeiro, por parte dos fundos de
penso, uma forma de implementar essa poltica. Mas h outras formas de faz-lo: eu
poderia, por exemplo, manter parte da minha poupana em participao pecuniria ou
em fundos mtuos da Austrlia. A capitalizao, por si mesma, no o que mais importa
o mais importante a poupana.
Isso nos leva a uma concluso que tem trs partes.
Em face dos problemas demogrficos, a varivel chave a produo;
A poltica deve levar em considerao todo o menu de polticas que
promovam diretamente o crescimento da produo;
Sob uma perspectiva macroeconmica, a escolha entre repartio simples e
capitalizao secundria.
Em suma, o argumento que a capitalizao isola os pensionistas da mudana
demogrfica no deveria ser exagerado. A implicao poltica que, de um ponto de
vista econmico, a mudana demogrfica no um argumento forte o bastante para uma
mudana para a capitalizao.
Mito 2: A nica forma de pr-financiar (capitalizar) ocorre por meio de
acumulaes de penso.
Uma vez que os efeitos da mudana demogrfica podem, de uma forma geral, ser
previstos com bastante antecedncia, desejvel ter um horizonte de planejamento a
longo prazo. Argumenta-se que a mudana para previdncias capitalizadas seja um
movimento exatamente desse tipo. Contudo, ele no o nico.
103
Cortando gastos futuros

Uma forma de pagar as penses no futuro encontrar espao fiscal para tanto.
Voltando equao (1), ns j vimos que uma forma de manter a penso mdia diante
da mudana demogrfica aumentar a contribuio de repartio simples, s. O argumento contra essa abordagem so os potenciais efeitos de incentivo adverso. No entanto, no so os gastos pblicos com previdncia que importam para fins de incentivo,
mas o gasto pblico total, que determina a taxa total de imposto.
t=s+v
(2)
Onde v a taxa de imposto necessria para financiar outros gastos, que no com
a previdncia.
Um aumento em s vivel, desde que seja compensado por uma queda em v, ou
seja, desde que qualquer aumento na penso e em outros gastos relacionados idade seja
contrabalanado por um gasto pblico reduzido em outras reas. Uma forma de fazer
isso comear o pagamento da dvida pblica agora. Conseqentemente, em 2025, quando
o sinal demogrfico estiver em seu pior ponto, o gasto pblico com previdncia ser
maior e a despesa com servios da dvida ser menor, possibilitando manter o valor real
da penso de repartio simples sem um aumento nos impostos em geral. O ttulo para
consumo, antes representado pelo fluxo de pagamentos de juros, agora transferido
para os pensionistas. Em uma interpretao, esse um exemplo do consumo sendo
atenuado pelo governo.
Separando recursos para atender futuros aumentos de demanda

Uma abordagem alternativa pr-financiar (capitalizar) de outras formas, que no
a previdncia. Por exemplo, a Noruega divide parte de suas receitas de petrleo, usando
os dividendos para construir um fundo cuja finalidade atenuar o imposto diante da
mudana demogrfica. Os Estados Unidos, de forma semelhante, tm um fundo
fideicomisso na expectativa de gasto futuro com previdncia e o Canad tem um arranjo
semelhante. Outro exemplo o Fundo de Previdncia de Singapura. No entanto, a menos que tais aes aumentem a produo, esses mecanismos so um jogo zero a zero, no
que diz respeito ao consumo por parte de pensionistas e trabalhadores.
Assim sendo, se o pr-financiamento (capitalizao) for considerado desejvel
(um ponto de vista defensvel), no quer dizer que uma mudana para previdncias
privadas seja o nico instrumento para tanto.
104
Mito 3: H um vnculo direto entre capitalizao e crescimento

Normalmente considera-se evidente que a poupana, e conseqentemente o crescimento econmico, sejam maiores na capitalizao do que na repartio simples. A
afirmao no famoso documento de Feldstein, datado de 1973, que o sistema norteamericano de seguridade social de repartio simples reduziu a poupana pessoal em
cerca de 50 por cento, assim reduzindo o estoque de capital em 38 por cento abaixo do
que seria na ausncia do sistema de seguridade social. As ressonncias desse artigo
especialmente o argumento que os planos de repartio simples reduzem as taxas de
poupana continuam no debate poltico. Parte do caso para uma proposta de mudana
para contas individuais capitalizadas, apresentada pelo governo britnico em maro de
1997, era que [a] economia ser fortalecida por um grande aumento em fundos de
investimento a longo prazo (Secretrio de Estado para Seguridade Social, citado no
Departamento de Seguridade Social do Reino Unido, 1997, pgina 2).
A afirmao que a capitalizao aumenta as poupanas e, conseqentemente o
crescimento da produo, precisa de, pelo menos, trs principais qualificaes (para uma
discusso mais completa, veja Barr,1998, Captulo 9; Thompson,1998; e Mackenzie,
Gerson e Cuevas,1997). Em primeiro lugar, aumentos na poupana, se houver algum,
s acontecem durante a criao do fundo em estado estvel, a economia dos trabalhadores exatamente proporcional deseconomia dos pensionistas. Em segundo lugar,
a capitalizao aumenta a poupana mesmo durante sua fase de criao? A questo pode
ser apresentada de forma simples. Suponha que a contribuio obrigatria para penso
de 100, seja transformada de um plano de repartio simples para um plano capitalizado.
Dois produtos ilustrativos so interessantes:
Minha poupana voluntria (para aposentadoria ou de herana para meus filhos)
no muda. Assim, a poupana aumenta em 100.
Eu reduzo minha poupana voluntria em 100; assim no h aumento na
poupana.
Diante do acima exposto, portanto, a questo at que ponto qualquer aumento
na poupana obrigatria compensado por uma reduo na poupana voluntria. Isso,
no entanto, apenas parte da estria. Em qualquer mudana de conta de repartio
simples para capitalizada uma questo central o que acontece s penses das geraes
mais velhas. Se forem reduzidas, o consumo cair e, ceteris paribus, as poupanas aumentaro. Se as penses no forem reduzidas, elas precisaro ser pagas com impostos ou
dvida. A tributao extra exercer presso para baixo na poupana, a dvida extra ser
uma compensao, pelo menos parcialmente, para a formao de capital privado adicional. Tais efeitos macroeconmicos poderiam afundar o comportamento das pessoas
cujas contribuies de penso fossem mudadas de uma contribuio de repartio simples para uma conta individual capitalizada.
105
Portanto, no de surpreender que haja muita controvrsia, voltando poca

vitoriana, sobre o efeito que uma mudana de contas de repartio simples para contas
capitalizadas ter sobre a poupana. Eu no tento resumir o debate em detalhes (consulte
Aaron,1982; Thompson,1998; Orszag e Stiglitz,2000). Auerbach e outros (1989) e
Auerbach e Kotlikoff (1990) usam um modelo geral de equilbrio de ciclo de vida de 75
anos para simular os efeitos da mudana demogrfica sob diferentes regimes. Os resultados destacam o importante papel das expectativas (que so bastante incomensurveis)
sobre o comportamento de aposentadoria. Gale (1998) defende que a compensao da
poupana muito maior do que se supunha antes, por causa dos desvios economtricos
no trabalho inicial, sugerindo que o efeito de financiamento sobre a poupana total
menor do que se supunha antes. Holzmann (1997) chega a uma concluso semelhante.
Um estudo do FMI (Mackenzie, Gerson, e Cuevas,1997, pgina 1) concluiu que,
estudos da economia norte-americana, sobre a qual foi feita a maior parte da
pesquisa, do indcios moderadamente fortes de que a introduo e o desenvolvimento do plano pblico de previdncia deprimiu a poupana do setor privado,
apesar de a extenso deste impacto ter-se provado de difcil mensurao. Estudos
sobre outros pases como um grupo, tenderam a ser inconclusivos... O resultado
final que no possvel fazer uma generalizao, entre os pases, sobre o impacto do sistema pblico de previdncia sobre a poupana.
Tomando-se a evidncia como um todo, no h um indcio forte de que uma
mudana para a capitalizao aumente a poupana em qualquer pas, exceto nos Estados
Unidos; e a evidncia norte-americana controversa.
Mesmo que a capitalizao aumente a poupana de fato, qual o efeito sobre a
produo? No h um, mas trs elos no argumento de que a produo futura ser maior
com a capitalizao do que com repartio simples: A capitalizao leva a uma maior
taxa de poupana do que a repartio simples; essa poupana maior traduzida em
maior e melhor investimento e esse investimento leva a um aumento na produo.
Nenhum desses trs vnculos necessariamente se sustentam. A evidncia no primeiro, como
acabamos de discutir, mista. No segundo, o aumento da poupana no necessariamente leva a um novo investimento: um sindicato de comrcio britnico uma vez investiu
parte de seu fundo de penso em antigos planos diretores. No que diz respeito ao terceiro elo, importante focalizar no s o volume das poupanas, mas tambm como essas
poupanas so usadas. A demonstrao mais brilhante que o investimento no leva
automaticamente ao crescimento nos fornecida pelos dias finais do comunismo, onde
as taxas de investimento eram muitssimo altas. [E]m1985 apenas 25 por cento da
produo industrial sovitica foi de bens de consumidor. Os 75 por cento restantes
foram de bens de produtor (Estrin,1994, pgina 64). Mesmo em economias que
funcionam bem, no se pode simplesmente presumir que os gerentes de fundos de
106
penso fazem escolhas mais eficientes do que outros agentes, ao canalizar recursos em
seu uso mais produtivo. O Aturio Governamental do Reino Unido admitiu que ele no
estava em posio de julgar se... o dinheiro do fundo de penso mais capaz do que
outro dinheiro de ser disposto de acordo com o interesse nacional a longo prazo
(Departamento Aturio do Governo do Reino Unido,1978, pargrafo25).
O vnculo entre poupana e crescimento enfrenta mais complicaes em pases
ps-comunistas e em desenvolvimento: a capitalizao contribui para o crescimento apenas
se aumentar o investimento domstico. Em pases em transio, no entanto, o
investimento domstico pode ter baixo rendimento e alto risco, exatamente o reverso do
que os gerentes de fundos de penso buscam. Assim sendo, a poltica previdenciria
enfrenta um dilema horrvel, discutido mais adiante na Seo III B, porque o
investimento domstico pe em risco a seguridade previdenciria, enquanto os investimentos estrangeiros pem em risco o crescimento.
Argumenta-se tambm que a capitalizao contribui indiretamente com o
crescimento, ao expandir e aprofundar os mercados de capital. Como Diamond (1995)
destaca, apesar de esse argumento no ser aplicvel aos pases da OCDE, ele
potencialmente relevante em pases em transio e em desenvolvimento. No entanto, o
contexto mais amplo importante: apesar de um maior mercado de capital poder ser um
componente de crescimento, ele no por si mesmo uma soluo. Como discutido na SeoII.J,
a principal lio do Chile (para quem o argumento da expanso-e-aprofundamento do
mercado de capital geralmente aplicado (Holzmann,1997)) a efetividade da reforma
fora do setor financeiro.
Resumindo uma literatura vasta, complexa e controversa:
A magnitude do impacto da capitalizao sobre o crescimento controversa.
Apesar de haver alguns indcios empricos de que a capitalizao contribui para
mais poupanas nos Estados Unidos, no h um indcio forte sobre efeito
semelhante em outro lugar.
A questo, de qualquer forma, se relaciona apenas a uma das fontes de
crescimento. Contudo, as polticas voltadas ao crescimento deveriam considerar
todo o menu de polticas discutidas na Seo II.A e no focar exclusivamente os
fundos de penso.
Por fim, apesar de o crescimento ser importante, preciso lembrar que ele no
a meta principal. Como observam Mackenzie, Gerson, e Cuevas (1997,
pgina 1), difcil colocar nfase excessiva no fato de que o objetivo bsico de
um programa pblico de previdncia no aumentar as taxas de poupana, mas
oferecer garantia de renda pelo menos uma renda mnima para a velhice.
107
Mito 4: A capitalizao reduz o gasto pblico com previdncia

Ao propor uma mudana radical para previdncias capitalizadas de contribuio
definida, o Secretrio de Estado para Seguridade Social do Reino Unido argumentou que
uma das principais vantagens da reforma era que ... em ltimo caso, o contribuinte e a
economia sero aliviados do maior item nico do gasto pblico cerca de 40 bilhes de
libras esterlinas por ano (citado no Departamento de Seguro Social do Reino Unido, 1997).
As previdncias privadas podem possibilitar a reduo do gasto estadual com
previdncia a longo prazo, quando os novos planos estiverem maduros. No entanto, no
h uma soluo a curto prazo. Se as contribuies dos trabalhadores forem para contas
individuais capitalizadas, elas no podem ser usadas para pagar as penses das pessoas
mais velhas. A menos que o governo se recuse a pagar as penses das geraes mais
antigas, ele precisa financi-las atravs da tributao e/ou da dvida. Conseqentemente,
a necessidade de financiar a transio para um novo regime de previdncia geralmente
aumenta o gasto pblico com previdncia a curto e mdio prazos. Nas palavras de um
estudo do FMI:
... os custos financeiros de fazer tal mudana [para um plano totalmente capitalizado] podem ser muito altos, e... arcar com tais custos pode demandar, em
muitos casos, uma quantidade de ajuste fiscal que substancialmente mais elevada do que seria necessrio para sanar o sistema de repartio simples (Chand e
Jaeger,1996, pginas 323).
Alm do mais, os custos de privatizar um sistema de repartio simples inflado
so maiores do que os custos para privatizar um plano sustentvel. Isso resulta em uma
importante concluso: a privatizao no soluo para problemas fiscais. Se o problema
for um plano estatal que no sustentvel, a nica soluo torn-lo sustentvel aumentando as
contribuies, cortando os benefcios, ou uma combinao dos dois. Assim, uma
mudana para a capitalizao, qualquer que seja seu mrito, no deve ser feita por
motivos de restrio de despesas a curto prazo.
Mito 5: O pagamento integral da dvida sempre uma boa poltica

O problema com planos do Estado que eles so de repartio simples. Nada
economizado ou investido para o futuro (Secretrio de Estado para a Seguridade Social
do Reino Unido, entrevista imprensa em 5 de maro de 1997). O argumento continua
assim: (a) Os membros de um plano de previdncia de repartio simples tm direitos
acumulados. (b) Esses direitos so obrigaes no capitalizadas e, portanto, podem ser
considerados como dvida implcita. (c) A escala de tal dvida grande, ento a prudncia
fiscal sugere que ela deveria ser reduzida. (d) Uma mudana para a capitalizao consegue
isso. O Estado poderia exigir que os trabalhadores mais jovens aderissem a planos
108
privados, capitalizados e pagaria as penses da gerao mais velha por meio de tributao
ou emprstimo. Tal despesa acabaria, uma vez que toda a gerao mais velha tivesse morrido;
a dvida acumulada, se houvesse, seria paga pelos contribuintes presentes e futuros. (e)
Contudo, a mudana para uma capitalizao desejvel porque reduz a dvida implcita.
Ao considerar a validade deste argumento, til diferenciar diversas questes:
qual a natureza da dvida da previdncia; como as penses de repartio simples deveriam ser representadas nas contas pblicas; o pagamento da dvida necessariamente
desejvel; quais so os argumentos para reduzir o gasto pblico; e como pode o gasto
pblico ser contido em face das presses demogrficas?
Qual a natureza da dvida da previdncia?

Qualquer plano de previdncia tem ativo e passivo. Com um plano totalmente
capitalizado, o passivo bruto o valor presente dos pagamentos futuros de penso prometida e o ativo bruto a propriedade do fundo de penso. Com um sistema de contribuio definida, o valor presente do passivo e do ativo igual, por definio, ento o
valor presente lquido do sistema zero. Uma caracterstica importante do sistema que
tanto o ativo quanto o passivo so explcitos.
Em um sistema de repartio simples, o passivo bruto o valor presente
dos pagamentos futuros de penso prometida. No entanto, o governo pode mudar os
termos da promessa, de forma a reduzir o passivo, por exemplo, tornando a base de
indexao menos generosa (como no Reino Unido em 1980), aumentando a idade para
aposentadoria ou aumentando o perodo mdio usado para calcular os benefcios. Em
um grande contraste, os planos capitalizados, cujo passivo explcito, no tm tal sada.
A capacidade dos governos em mudar as regras quebra a equivalncia entre o passivo
implcito e o explcito. Especificamente, tratar o passivo implcito como se fosse explcito pode superestim-lo.
O ativo bruto de um sistema de repartio simples o direito do governo de
tributar a gerao atual e as futuras. Assim como no caso do passivo, a avaliao no tem
frmula. Pode-se argumentar que o direito de cobrar impostos no um bem comparvel a uma acumulao explcita de penso: a dvida pode ser uma antipatia filosfica
tributao; pode apontar para os custos da carga pesada de tributao; ou pode focar na
incerteza de receitas futuras. Todos esses fatores tenderiam a reduzir o valor do ativo. O
contra-argumento que, desde que o governo seja efetivo, a base de imposto geralmente
ser to flutuante quanto os bens financeiros e, provavelmente, ser mais robusta. Desde
que se aceite que a capacidade de tributao adequada para atender as obrigaes da
previdncia, como mostrado na equao (1), o valor atual lquido do plano zero.
109
Por esses motivos, Nuti argumenta que:

Um sistema de repartio simples totalmente equilibrado, no qual as penses
correntes combinam exatamente com as contribuies correntes tem zero de ativo bruto; seu valor lquido presente negativo por causa de obrigaes futuras
para os pensionistas e empregados atuais, mas desde que o sistema permanea
equilibrado, isso nunca vir tona. O valor lquido atual negativo contraposto,
como o era, por um tipo de senhoriagem que o governo obtm do direito exclusivo de administrar um sistema de penso de repartio simples universal e compulsrio. O verdadeiro valor lquido presente do sistema de repartio simples zero, no
sentido que, se o governo quisesse privatiz-lo, transferindo seus direitos e obrigaes para uma
instituio privada capacitada para manter as penses em um nvel que no fosse maior do que o
permitido pelas contribuies correntes, no haveria necessidade de uma compensao pblica
para o valor atual negativo lquido restante, nem para qualquer outro subsdio
futuro recorrente (Eatwell e outros,2000, pginas 1367, nfase nossa). 6, 7
Em contrapartida, um plano de repartio simples ter um valor lquido presente
negativo se o ativo for menor do que o passivo, ou seja, se acreditarmos que os governos
futuros no conseguiro recolher impostos o suficiente para pagar as penses prometidas. Este resultado poderia surgir porque o governo no eficiente (por exemplo, faz
promessas irresponsveis) ou porque o governo eficiente, mas enfrenta adversidades
demogrficas. Quando um plano insustentvel, a nica soluo reduzir as obrigaes
(quando as promessas de penso so muito generosas) ou aumentar os bens (quando o
problema um ineficiente recolhimento de contribuies), ou uma combinao dos
dois.
Como as previdncias de repartio simples devem ser representadas nas contas pblicas?
Com um plano de repartio simples equilibrado, o ativo bruto (o direito de
cobrar impostos) se iguala s obrigaes brutas; assim o valor presente lquido do plano
deveria aparecer nas contas pblicas como zero. H dois motivos porque no pode ser
assim. Primeiro, como j discutido, as pessoas podem adotar diferentes pontos de vista
em relao avaliao do direito de cobrar impostos. Em segundo lugar, o plano poderia
ser insustentvel, no sentido que a equao (1) no se sustenta. Em qualquer um desses
argumentos, o dficit projetado da repartio simples um item negativo nas contas
pblicas.
Note que quando Nuti usa a palavra privatizar ele est se referindo a um plano de repartio simples
administrado por uma entidade privada.
7
Geanakoplos, Mitchell e Zeldes (1999, p. 80) chegam a uma concluso paralela: Ns provamos que em um
sistema de seguridade social em andamento, com ou sem um fundo de poupana, o valor lquido presente
das transferncias para todas as geraes deve somar zero.
6
110
Examinando a questo mais detalhadamente, considere um caso de referncia

quando a contribuio, s na equao (1), fixada em perpetuidade. Para um dado nvel
de emprego E e salrio real W, as contribuies so constantes e divididas entre a populao de pensionistas R. Assim, a varivel endgena a penso mdia P e os custos da
mudana demogrfica recaem inteiramente sobre os pensionistas. No h preocupaes
fiscais: se o plano sustentvel hoje, ele permanecer sustentvel no futuro. Como um
experimento mental (para usar o termo de Atkinson), tal plano poderia ser administrado
por uma entidade privada sem pagar qualquer compensao ao comprador privado e,
assim, ter um valor presente lquido de zero.
De forma mais realista, considere o caso onde o valor real da penso, P, fixado
em perpetuidade. Neste caso, a penso real constante e, conseqentemente, o gasto
total com previdncia, bem como s so endgenos. Os custos da mudana demogrfica
recaem sobre a gerao que trabalha. interessante considerar quatro casos diferentes.
(a) Sem mudana de idade na populao: este caso equivalente quele no qual s
estabelecido em perpetuidade. O valor lquido presente do plano zero. (b)O aumento
na idade da populao combinado com aumento de produtividade: ento W aumenta
em paralelo a R; novamente s permanece constante e o valor lquido presente do plano
zero; portanto, poderia ser entregue a uma entidade privada. (c) A idade da populao
aumenta alm do crescimento da produtividade, mas dentro da tolerncia fiscal: assim s
precisa crescer. Se o efeito pequeno e h espao fiscal (por exemplo, o Reino Unido),
o ativo continua empatado com o passivo; o plano continua sustentvel e embora
discutvel pode aparecer no balano pblico como um item zero. (d) Um aumento
substancial na idade da populao, sem espao fiscal no sentido aritmtico: o ativo pode
ser incrementado alinhado com o passivo, aumentando-se a taxa de contribuio paralelamente ao aumento do nmero de pensionistas. Em termos econmicos, no entanto, o
plano insustentvel: o ativo precisa ser deflacionado porque o aumento necessrio em
s teria onerosos efeitos de incentivo adverso. Um plano desse tipo tem claramente um
valor presente negativo.
Essa linha de argumento sugere as seguintes concluses:
Se, em caso extremo, colocarmos valor zero no direito do Estado em tributar, o
passivo bruto da previdncia de repartio simples deveria aparecer como um
item negativo nas contas pblicas.
Pegando as receitas de imposto em valor nominal, a entrada negativa nas contas
pblicas deveria ser relativa apenas a qualquer aumento em s, devido a mudana
demogrfica ou aumento das promessas de penso futura, sem contrapartida das
mudanas na base do salrio. Quando s constante casos (a) e (b) o valor
lquido presente de um plano de repartio simples zero.
111
Uma abordagem mais limitada conteria um item negativo mesmo em relao a

aumentos sustentveis em s (caso (c), acima). Uma abordagem mais liberal
conteria um item negativo apenas para um aumento em s que seja considerado
insustentvel (deixando de lado a definio de insustentvel).
O pagamento da dvida , necessariamente, desejvel?

Se o valor lquido presente de um plano sustentvel de repartio simples zero,
qual o sentido do pr-financiamento (capitalizao)? De forma geral, deveriam todas as
necessidades futuras previstas serem pr-capitalizadas? Eu sei que precisarei comprar
comida pelo resto da vida; contudo, eu no economizo para um fundo de alimento, mas
pretendo pagar as notas de mercado com os ganhos futuros. A razo para economizar
para a penso diferente ou seja, que eu pretendo aposentar, isto , parar de produzir
bens que eu posso trocar por outros bens; nenhuma acumulao desse tipo necessria
em um mundo sem aposentadoria, onde as pessoas so imortais ou continuam saudveis
e ativas no mercado de trabalho at que morram. Tal mundo um mito para as pessoas,
mas exatamente o caso de um pas que no precisa fazer nada para prever quando a
produo vai cessar. O fato de os pases serem imortais central: sob uma perspectiva
econmica, torna o pr-financiamento (capitalizao) desnecessrio, a menos que tenha
um efeito positivo sobre a produo, uma questo sobre a qual, como discutido na Seo
II.C, os argumentos so equivocados.
Se o pr-financiamento (capitalizao) no aumenta a produo, o pagamento da
dvida no faz nada para mudar a riqueza lquida. Suponha que eu tenha uma poupana
de $20,000 e uma dvida de $5,000; o meu valor lquido , portanto, $15,000. Se eu pagar
a dvida, minha poupana cai para $15,000; mas meu valor lquido permanece $15,000.
O pagamento da dvida no muda a riqueza, mas significa que a pessoa vai precisar
apertar o cinto. Se nunca houver necessidade de pagar a dvida, os ganhos com o pagamento dela no sero bvios. Como discutido, esse o caso de um plano de repartio
simples sustentvel.
Ento, pode-se argumentar que o caso para pagamento de dvida implcita no
to forte quanto parece primeira vista. Em termos estritamente econmicos, a situao
para uma mudana para capitalizao recai sobre seu impacto na produo. Em segundo
lugar, como discutido anteriormente, a converso para a dvida explcita pode exagerar o
tamanho da dvida, ou seja, pode-se pagar mais do que o necessrio. Em terceiro lugar,
se a preocupao so as obrigaes no capitalizadas do Estado, por que esse argumento
usado s para as previdncias? Em todos os pases, exceto os mais pobres, a assistncia
mdica e a educao so financiadas, em grande parte, pelo setor pblico. Por vontade
prpria, os governos no renegariam as promessas de cuidar dos doentes e de dar
educao s crianas do pas (essas promessas podem ser explcitas, por exemplo, em
112
garantias constitucionais sobre acesso educao). Esses compromissos so dbitos

implcitos da mesma forma que a previdncia, e sua escala no diferente, apesar de no
haver discusso sobre pr-financiamento (capitalizao).
Esta linha de raciocnio sugere duas concluses. Em primeiro lugar, o que
importa no a magnitude bruta da obrigao futura, mas sim sua sustentabilidade. Em
segundo lugar, a situao para minimizar a dvida implcita ou explcita no forte; neste
caso como em outros a escala da dvida deveria ser otimizada, no minimizada.
Nessas circunstncias, qual o sentido de reduzir o gasto pblico com previdncia?
Quais os argumentos para reduzir o gasto pblico?

A contabilidade de gerao (consulte Kotlikoff, 1992; Kotlikoff e Raffelhueschen,
1999; Cardarelli, Sefton, e Kotlikoff, 1998) considera o gasto com previdncia no
contexto do gasto pblico em geral. Kotlikoff argumenta que o governo deveria promover igualdade das geraes e, conseqentemente, procurar igualar as cargas tributrias entre as geraes. Esse objetivo contencioso. Em primeiro lugar, um julgamento
de valor que, como todos os julgamentos de valores, discutvel. Em segundo lugar,
uma srie de iniqidades exgenas guerras, desastres naturais, grandes epidemias, a
Grande Depresso, o colapso do Comunismo tm efeitos especficos sobre a gerao;
no est claro, de forma alguma, que igualar as cargas tributrias seja a soluo justa. Em
terceiro lugar, uma definio de equidade com base em geraes ao invs de indivduos cria
uma ambigidade; com geraes de diversos tamanhos, o tratamento igual para
geraes, por definio, significa um tratamento desigual para as pessoas, e vice-versa.
Um argumento bastante diferente para a sustentabilidade fiscal (Barro,1979) que a
atenuao das taxas tributrias no decorrer do tempo minimiza a perda de bem-estar causada
pela tributao. Esse um argumento direto de eficincia que no se baseia em apelos
normativos para a igualdade entre geraes. Essa linha de argumento no necessita de uma
sofisticada contabilidade de gerao sobre o argumento de igualdade: o que importa o
tamanho total da fatura de imposto, no a distribuio etria dos impostos e benefcios.
Como o gasto pblico pode ser contido em face s presses demogrficas?

Se for considerado desejvel tornar as taxas de imposto mais justas no decorrer
do tempo, como se pode fazer isso? Na discusso anterior, um movimento em direo
s previdncias privadas capitalizadas no o nico caminho para atenuar o impacto da
mudana demogrfica. Uma abordagem para melhorar a postura fiscal reduzir diretamente os gastos futuros, reduzindo a penso mdia ou aumentando a idade de aposentadoria. Tais polticas podem ser defendidas com os argumentos de Kotlikoff sobre
113
igualdade entre geraes. Por outro lado, o aumento da idade para aposentadoria no
precisa de uma defesa assim: a poltica desejvel por seu impacto fiscal; tambm uma
resposta sensvel ao aumento da expectativa de vida, ao reduzir o gasto da previdncia
no por meio da reduo dos padres de vida na aposentadoria, mas atravs de uma
menor durao da aposentadoria. Essa abordagem nivela por baixo o gasto pblico,
mantendo os impostos nos nveis existentes, assim impondo sobre os pensionistas uma
parcela relativamente maior do custo da mudana geogrfica.
Uma segunda abordagem, j discutida, a reduo do gasto futuro com outros
itens que no sejam a previdncia, por exemplo, reduzindo a dvida pblica agora de
forma a reduzir o pagamento de juros no futuro. Esta ltima abordagem apresenta o
gasto de tal modo que a carga tributria seja elevada at um ponto entre os nveis
presente e futuro, assim impondo sobre os contribuintes atuais e futuros uma parcela
relativamente maior do custo da mudana demogrfica.
Em concluso, o argumento de que a dvida implcita da previdncia deve ser
minimizada simples demais. A varivel relevante no o gasto pblico com previdncia, mas o gasto pblico total, e o tamanho e tempo desse gasto deve ser otimizado e no
minimizado.
Mito 6: Os planos capitalizados tm melhores efeitos de incentivo sobre o

mercado de trabalho
Uma outra srie de mitos est vinculada elaborao dos sistemas de previdncia.
[A] justificativa central para a recomendao multi-pilar [inclui ...] a contribuio
definida para oferecer bons incentivos ao mercado de trabalho, especialmente com relao idade de aposentadoria (James,2000, pgina 1).
Anlise matemtica simples

As distores do mercado de trabalho podem (a) afetar as decises de aposentadoria e (b) influenciar as respostas do mercado de trabalho no incio da vida produtiva.
No que diz respeito deciso de aposentadoria, o que interessa que as penses, P na
equao (1), deveriam estar relacionadas margem das contribuies individuais, s, e os
contribuintes e beneficirios deveriam sentir como se fosse assim. O argumento importante. Est aberto aos elaboradores de poltica ter uma frmula de penso que seja
redistributiva no sentido de o trabalhador A, que ganha duas vezes o salrio do trabalhador B durante sua vida produtiva, ter uma penso maior do que a de B, mas menos de o
114
dobro. No entanto, se A ou B se aposentam cedo, sua penso poderia ser atuarialmente

reduzida em relao penso que ele receberia se tivesse 65 anos.
As decises do mercado de trabalho no incio da vida produtiva dependem no s
da relao marginal entre contribuies e benefcios, mas do efeito de um aumento nos
ganhos sobre o pacote total das penses. Neste ltimo caso, as distores do mercado de
trabalho so minimizadas quando as contribuies mantm uma relao totalmente atuarial
com os benefcios, e so percebidas assim. Esse o caso dos planos privados de contribuio definida. Tambm o caso de planos do Estado que pagam benefcios estritamente
proporcionais ao histrico das contribuies de uma pessoa, sendo um exemplo o plano
sueco de contribuio nocional definida, discutido com maiores detalhes na SeoIV.B.
Uma forte relao entre as contribuies e os benefcios pode ter benefcios particulares
em pases com uma grande economia cinza, onde os incentivos podem, at certo ponto,
substituir a obrigatoriedade ao auxiliar no cumprimento da lei.
Por outro lado, planos mal elaborados, pblicos ou privados, podem causar
distores no mercado de trabalho. Gruber e Wise (1999), relatando um estudo de 11
pases industriais, encontram uma forte relao entre o desenho das previdncias pblicas e a aposentadoria antecipada. Em especial, eles estudam o fato que a maioria dos
pases aumenta, em um valor menor do que o aturio, as penses para as pessoas que
adiam a aposentadoria, assim criando um incentivo para que as pessoas deixem o mercado de trabalho na idade na qual sua riqueza de penso maximizada. Gruber e Wise
chamam a isso de a fora tributria para aposentar e encontram uma forte correspondncia entre essa varivel e a sada de homens mais velhos do mercado de trabalho.
Tais distores tambm existem em planos privados. bem sabido
(Campbell,1999; Burtless e Quinn,2000) que planos de empregador com benefcio
definido podem criar imobilidade no mercado de trabalho, bem como incentivar a aposentadoria quando os bens da penso esto em seu ponto mximo. Note que os planos
pblicos de benefcio definido, sendo universais, no impedem a imobilidade de
emprego, uma vez que os membros podem mudar de emprego sem mudar para um
novo plano de penso.
Complexidades
O simples caso pressupe racionalidade. Conseqentemente, a oferta de trabalho
independe de debates sobre repartio simples e capitalizao o que interessa a
estrutura de incentivos das previdncias, e no o mecanismo pelo qual suas finanas so
organizadas. Como uma questo emprica, no entanto, a realidade e a percepo podem
divergir: as pessoas podem sentir a contribuio para o plano privado como uma contribuio (assim no causando distores), enquanto percebem as contribuies para uma
115
previdncia do Estado mesmo um plano do Estado organizado atuarialmente como

um imposto. O contrrio tambm pode acontecer se as pessoas confiarem em um plano
do Estado, mas tiverem pouca ou nenhuma confiana nos planos privados. Enquanto
houver divergncia entre a realidade e as percepes, as concluses do caso simples
podem no se sustentar.
O caso simples tambm pressupe implicitamente que as previdncias so a nica distoro do mercado de trabalho. Uma anlise geral de equilbrio leva em conta
explicitamente outras influncias sobre o mercado de trabalho, especificamente a presena de imposto de renda progressivo. Tal anlise ainda precisa ser feita, apesar de uma
prvia incurso de Peter Diamond, relatada por Orszag e Stiglitz (2000), indicar que a
comparao entre planos de contribuio definida e de benefcio definido complexa e
no tem um resultado claro.
Por fim, o caso simples pressupe que tudo o que importa a oferta de trabalho.
Contudo, mais uma vez necessrio manter o olho aberto. Anlogo aos argumentos
anteriores sobre poupana, o que importa no a oferta de trabalho, mas o bem-estar
econmico. Pode ser, por exemplo, que um plano de benefcio definido reduza a oferta
de trabalho na margem; mas se a perda de utilidade resultante de uma produo mais
baixa for mais do que compensada pelo ganho de utilidade resultante de um seguro
maior, ento os arranjos de benefcio definido estaro melhorando o bem-estar, independentemente da oferta reduzida de trabalho.
Esses argumentos levam a duas concluses principais. Primeiro, a elaborao da
previdncia tanto pblica quanto privada pode afetar adversamente a oferta de trabalho, apesar da anlise poder ser complexa. Em segundo lugar, a oferta de trabalho deve
ser vista no contexto mais amplo da maximizao do bem-estar.
Mito 7: Previdncias capitalizadas diversificam o risco

Como discutido na Seo I.B, as previdncias enfrentam uma srie de riscos e
incertezas. O futuro uma questo de incerteza, e nenhum plano de previdncia pode
oferecer certeza. Diante desses problemas, [a] principal vantagem de um plano multipilar de penso reside na diversificao de risco. Nem toda a carteira de aposentadoria da
populao ficar refm do risco poltico e demogrfico (Holzmann,2000a, pgina 21).
Antes de discutir se assim, necessrio discutir mais detalhadamente as incertezas e os
riscos mencionados na SeoI.B.
O primeiro grupo de problemas, de forma geral, relaciona-se a choques comuns.
116
Choques macroeconmicos
Dois casos precisam ser diferenciados: um choque de produo e um choque
puramente inflacionrio. Os choques de produo afetam todos os planos de penso
no caso de repartio simples, ao diminuir a base de contribuio (ou a taxa de
crescimento da base de contribuies) e, no caso de capitalizao, ao reduzir o valor dos
bens financeiros sobre os quais os fundos se baseiam. Dada a centralidade da produo
discutida na Seo I, essa concluso no deveria causar surpresa. Pelo contrrio, onde o
choque inflacionrio (ou seja, um fenmeno puramente monetrio), h menos ou
nenhum efeito sobre as previdncias de repartio simples: se os preos dobram, os
salrios nominais W na equao (1), dobraro e, assim tambm o rendimento nominal
das contribuies para a seguridade social, sWE, possibilitando que se dobre as penses
nominais, P. Em termos reais, nada mudou.8
H um grande contraste entre os planos de contribuio definida. importante
fazer a distino entre penses em construo e penses em pagamento. Os planos de
contribuio definida geralmente podem arcar com a inflao durante a criao dos
direitos de penso, bem como com uma determinada taxa de inflao prevista, uma vez
que a penso esteja em pagamento. Mas eles no arcam muito bem com a inflao imprevista ps-aposentadoria. A razo simples. Na aposentadoria, um pensionista recebe
uma anuidade cujo valor presente equivale sua acumulao de penso. Em uma determinada expectativa de vida restante, o tamanho da anuidade depende do tamanho da
acumulao e da taxa real de rentabilidade apresentada ao vendedor da anuidade. Dois
casos precisam ser discutidos (a) Certeza: suponha que a inflao seja de 5 por cento ao
ano com certeza, ento simples oferecer uma anuidade que aumente, em termos
nominais, em 5 por cento ao ano. A inflao no problema. (b) Incerteza: a inflao
um choque comum e, portanto, no passvel de seguro. Alm disso, uma vez que as taxas
futuras de inflao so desconhecidas, a inflao levanta questes mais de incerteza do
que de risco e ento por um motivo totalmente separado e adicional no pode ser
coberta por seguro aturio. 9 Uma possvel rota de fuga onde a inflao puramente
domstica escapar por meio de uma carteira de bens de penso internacionalmente
diversificada. Outra rota de fuga, sob o ponto de vista da seguradora, oferecer uma
indexao limitada. Se o limite for 5 por cento, ento, no que diz respeito seguradora,
O simples argumento deliberadamente se abstrai de complicaes tais como o fato de a inflao corroer o
poder de compra do pensionista constantemente, enquanto as penses so aumentadas apenas
periodicamente.
9
O seguro s eficiente se forem atendidas certas condies tcnicas (consulte Barr, 1998, Cap. 5), dentre
as quais duas so relevantes neste caso: (a) as probabilidades relevantes precisam ser independentes, e (b) a
distribuio de probabilidade de resultados precisa ser conhecida. No contexto das previdncias, se um
membro de uma gerao de pensionista vivencia inflao, todos o fazem, violando (a); e as taxas de inflao
futuras so desconhecidas mesmo para um perodo de 5 anos, deixando de lado os perodos muito maiores
relevantes aos planos de penso, assim violando (b). Pelos dois motivos, a inflao um risco no passvel de
seguro.
8
117
a situao semelhante do caso de certeza supracitado o risco de inflao

acima de 5 por cento transferido para o pensionista.
A concluso que uma vez que as penses esto em pagamento, os planos privados
capitalizados podem arcar com uma inflao limitada (ou seja, podem oferecer indexao
at um certo nvel predeterminado). Mas eles enfrentam grandes problemas com a
inflao alm daquele limite. A questo muito mais do que acadmica. O ndice de preo
na Gr-Bretanha em janeiro de 1974 foi 100; em setembro de 1978, no incio do primeiro
choque do petrleo, foi 200. Com uma indexao de 5 por cento, as penses teriam
aumentado de 100 para cerca de 133, ao invs de para 200. As penses em pagamento
teriam perdido um tero de seu valor. Pelo menos trs pontos merecem destaque: os
planos privados de benefcio definido em oposio aos planos de repartio simples
so vulnerveis a fenmenos puramente monetrios; toda perda permanente ao
contrrio das penses em construo, no h oportunidade de reconstruir o terreno
perdido; e as pessoas hoje ficam aposentadas muito mais tempo do que antigamente.
O fato de a inflao ser um risco incomensurvel no significa que nada possa ser
feito. possvel escapar do risco, at certo ponto, mantendo uma gama de bens, talvez
inclusive bens estrangeiros. Empiricamente, no entanto, a fuga da inflao psaposentadoria inesperada , geralmente, incompleta, cara ou ambos. Uma soluo
completa especialmente em pases com instituies financeiras menos desenvolvidas
que o Estado seja responsvel por administrar o elemento de inflao das previdncias,
por exemplo, emitindo ttulos indexados. Isso introduz um elemento no capitalizado
no plano, simultaneamente a qualquer outro elemento no capitalizado, tal como
vantagens tributrias que os fundos de penso podem desfrutar (consulte Barr,1992).
Os choques demogrficos
Afetam os planos de repartio simples via os efeitos sobre a base de
contribuies se o restante permanecer igual, quanto menor a gerao de
trabalhadores, menor a base de contribuies. Com a capitalizao, como explicado na
Seo II.A, o choque opera atravs da inflao no mercado de bens e/ou atravs da
deflao dos bens financeiros nos fundos de penso.
Riscos polticos
Como discutido na Seo II.J todos os sistemas de penso
dependem criticamente da eficincia do governo.
Alm dessas incertezas enfrentadas por todos os planos de previdncia (na
verdade, por toda atividade econmica), as previdncias privadas enfrentam riscos
adicionais.
118
Risco de gerenciamento
A questo da m informao do consumidor foi destacada na SeoI.C. Se o
governo no for eficaz, todo plano de penso estar em risco. No entanto, mesmo com
um governo eficaz, os fundos de penso individuais podem ser mal gerenciados. A
gerncia pode ser honesta, mas incompetente; ou pode ser deliberadamente fraudulenta.
Por qualquer um desses motivos, os fundos de penso precisam de uma substancial
regulamentao para proteger os consumidores.
Risco de investimento
Mesmo se gerenciado com total probidade e alta competncia, os fundos de
penso enfrentam o risco de desempenho diferencial da carteira de penso. Com planos
de benefcio definido, esses riscos recaem sobre a indstria e, portanto, como discutido
na Seo I.B, podem ser amplamente compartilhados entre os trabalhadores atuais da
indstria, os acionistas e os clientes, ou distribudos entre as geraes passadas e futuras
de seus funcionrios.
Em um plano de contribuio definida, duas pessoas com salrios e histricos de
contribuies iguais podem acabar com penses bastante diferentes. Os benefcios
dependem da rentabilidade dos bens (que so estocsticos e tambm com o devido
processo estocstico em disputa) e do estabelecimento de preo das anuidades (que
tambm estocstico e tambm sujeito a disputa sobre tendncias de mortalidade, bem
como futuras taxas de rentabilidade) (Diamond,2000, pgina 2). Pense nas pessoas A e
B com perfis idnticos de tempo de contribuio: se A se aposentar quando o ndice do
mercado de aes estiver em 5000, e B se aposentar seis meses depois, quando o
mercado de aes tiver cado para 4000, a penso de B ser 20 por cento mais baixa do
que a de A . Burtless (2000), ao comparar a penso recebida por diversos grupos de
trabalhadores que so diferentes apenas em relao ao ano em que se aposentaram
depois de 40 anos de trabalho, encontra substanciais variaes por exemplo, uma taxa
de reposio de 80 por cento de um trabalhador que se aposentou em 1972 havia cado
para pouco mais de 40 por cento para algum que se aposentasse em 1974. Esse
resultado pode ser mais do que um fenmeno a curto prazo; dependendo de sua
durao, uma queda no mercado de aes poderia afetar adversamente todo um grupo.
Miles (2000), em uma simulao de 1 milho de histrias de 30 anos, no sobrepostas,
usando dados histricos sobre as aes europias, mostra que algumas faixas etrias
teriam ganhos muito baixos e possivelmente rentabilidade negativa... Essa concluso
sobre o risco enfrentado pelos pensionistas dspar em relao posio adotada em
grande parte da literatura, e sugere que os benefcios de planos capitalizados tendem a
ser exagerados (Royal Economic Society,2000, pgina 13).
119
At um certo ponto, esses riscos podem ser reduzidos. A rentabilidade mdia dos
fundos de penso impulsionada pela manuteno de baixos custos, por exemplo, recolhendo as contribuies atravs de dedues na folha de pagamento e limitando o gasto
com propaganda. Uma segunda abordagem seria exigir que os fundos fossem administrados em linhas bastante simples, por exemplo, como fundos de seqncia, ao invs de
ativamente gerenciados, assim diminuindo ou eliminando a pequena seqncia de executores de fundo de penso. Em terceiro lugar, se as pessoas forem obrigadas fazer a
converso no dia que se aposentarem, e se forem obrigadas a se aposentar no seu 65
aniversrio, o valor de suas penses , at um certo ponto, uma loteria. Para reduzir a
desigualdade resultante, essencial permitir a flexibilidade sobre o perodo da converso do total que uma pessoa tem a receber em uma anuidade.10 Por todos esses motivos,
as propostas do governo sobre as penses para depositrios no Reino Unido so
elaboradas explicitamente para reduzir os custos e riscos (consulte Departamento de
Seguro Social do Reino Unido(1998) e, para uma crtica, Agulnik e Barr,2000). No
entanto, essa soluo um jogo de zero a zero: ela no faz nada, por si, para aumentar a
produo e, em um dado nvel de produo, o ganho no consumo do pensionista com a
venda do que conseguiu juntar em uma fase de alta no mercado, s custas do consumo
do trabalhador.
Tendo adotado essas diversas estratgias, o risco de investimento restante inerente lgica das contas individuais capitalizadas. A extenso desse risco no deve ser
subestimada: o problema no s a substancial variao dos resultados, mas, alm disso,
o fato de que o resultado meio incerto.
Risco do mercado de anuidades

Em um plano de contribuio definida, a anuidade que uma pessoa pode adquirir
com o valor total de sua penso depende de (a) a expectativa de durao de sua aposentadoria, ou seja, a expectativa de vida que lhe resta quando se aposentar, e (b) a taxa de
juros que a companhia de seguro espera ganhar sobre a vida til da anuidade, especialmente a taxa de juros sobre os ttulos do governo a longo prazo. H uma significativa
incerteza sobre as duas variveis. Na primeira, uma grande quebra na condio de sade
poderia levar falncia da companhia de seguros. Isoladamente, a rentabilidade
mesmo sobre bens seguros como ttulos do governo a longo prazo varia, ento se
uma pessoa se aposenta durante uma recesso, com baixas taxas de juros, ela pode
receber uma anuidade significativamente mais baixa do que algum que se aposente
durante um perodo de altas taxas de juros. No Chile, por exemplo, [o] colapso das
taxas de juros a longo prazo nos ltimos dois anos teve um drstico efeito sobre as taxas
de anuidade. A ttulo de exemplo, 100.000 unidades de capital teriam assegurado uma
10
No Reino Unido, as penses pessoais podem ser convertidas em uma anuidade em qualquer idade entre 50 e 75.
120
anuidade para toda a vida de 8.000 por ano em julho de 1998. Para a mesma pessoa de
65 anos, em outubro de 1998, 100.000 unidades de capital teriam assegurado apenas
uma anuidade de 5.800 ao ano (Callund,1999, pgina 532).
Um outro problema que em muitos pases, mesmo em pases industriais
desenvolvidos, o mercado de anuidades pequeno: com companhias de seguro
concorrentes, cada companhia tem apenas uma pequena parcela do mercado e, portanto,
poucas pessoas em cada faixa etria. Assim, a oportunidade de economias de escala
perdida e, conseqentemente, as transaes so mais onerosas. Isso reduz o valor de
uma anuidade, quase independentemente das flutuaes da taxa de juros.
Um sistema multi-pilar reduz o risco?

O que dizer ento da afirmao que um plano de penso multi-pilar diversifica o
risco? A proposio vlida somente se os riscos estiverem negativamente correlacionados
ou, no mnimo, forem ortogonais entre si. Aplicando esse critrio aos riscos supracitados,
o risco econmico e o risco demogrfico, como discutido na Seo II.A, so comuns
tanto capitalizao quanto a repartio simples. Os planos capitalizados, alm disso,
enfrentam risco de gerenciamento, risco de investimento e risco do mercado de anuidade. Contudo, a variao nos salrios e a rentabilidade real sobre o ativo no esto completamente correlacionadas (consulte, por exemplo., Holzmann,2000a, Anexo); da mesma forma, os riscos polticos (por exemplo, sistemas de repartio simples insustentveis) e riscos de investimento/gerenciamento podem ser independentes. Essas questes, por fim, so empricas. Por causa da percepo dos cidados, os planos capitalizados em alguns pases, em algum ponto de sua histria, podem ter tido mais legitimidade;
em outros pases, no entanto, os pensionistas do estado, no sistema de repartio
simples, foram mais bem protegidos do que os que recebiam penso privada, como por
exemplo, no Reino Unido nos anos 70 (apesar de hoje no ser mais assim).
Esses argumentos apontam para duas concluses. Em primeiro lugar, o argumento
propagador de risco mais complexo do que parece primeira vista, e no est sempre
e automaticamente correto: as previdncias privadas podem ou no diversificar o risco;
elas certamente introduzem riscos adicionais. Em segundo lugar, se realmente aceitarmos
o argumento, ns devemos ter claro que ele muito mais uma defesa da previdncia do
Estado do que das previdncias privadas.11 Assim, o argumento de diversificao de
risco logicamente incompatvel com o ponto de vista (Banco Mundial,1994;
James,1998) de que o primeiro pilar deveria ser minimizado.
Merton (1983) e Merton, Bodie e Marcus (1987) argumentam que um sistema misto, com uma previdncia
do Estado no capitalizada vinculada a crescimento de renda, e um componente diversificado, capitalizado,
vinculado ao desempenho do mercado de aes pode reduzir o risco em relao a um sistema totalmente
capitalizado.
11
121
Mito 8: O aumento da escolha melhora a Previdncia Social

As pessoas que tm contas individuais capitalizadas, como discutido na Seo I.B,
enfrentam todas as incertezas e riscos discutidos acima. Elas tambm enfrentam os
problemas de informao do consumidor discutidos na Seo I.C. Duas questes
precisam ser discutidas: os benefcios da escolha do consumidor e o custo
administrativo associado ao exerccio de tal escolha.
As vantagens convencionais da alocao do mercado competitivo so que ele
aumenta a escolha do consumidor e minimiza os custos. Um aumento no leque de escolhas, no entanto, s desejvel quando os consumidores so bem informados o bastante
para fazer escolhas que a discusso na Seo I.C traz tona; e se, pelo mesmo motivo,
acontecer de as foras competitivas empurrarem para baixo os preos aos consumidores,
eles forem incapazes de avaliar se a qualidade baixa (por exemplo, se um fundo de
penso tem gerentes pouco qualificados) e, em caso positivo, se desejam o produto de
mais baixa qualidade a preo mais baixo. O contra-argumento para os que propem uma
proviso competitiva de previdncia, que as vantagens da competio so dependentes
da informao perfeita (para uma discusso mais completa, consulte Loewenstein, 1999).
A escala de incerteza, risco e outros problemas de informao ao consumidor no necessariamente orientam a escolha do consumidor tanto quanto a melhoria no bem-estar, mas
devem ser consultadas como um contraponto, especialmente nos pases mais pobres
onde os cidados tm pouca experincia com o mercado financeiro.
O custo de permitir a escolha, particularmente o custo administrativo, igualmente uma parte relevante do argumento. A escolha limitada em um plano do Estado,
por exemplo, abre a possibilidade de economias administrativas de escala; com pouca
restrio sobre a escolha, por exemplo, no caso de contas individuais capitalizadas de
provedores concorrentes, as economias de escala so perdidas. Pode-se argumentar que
as presses competitivas atuaro para manter os custos baixos. Mas, como Orszag e
Stiglitz (2000, pgina 29) nos lembram, a competio apenas impede a criao de
excessos; ela no garante preos baixos. Ao contrrio, a estrutura das contas determina
quo elevados sero os custos (nfase no original).
A questo importante porque o poder de juros compostos (um dos principais
argumentos utilizados em apoio s contas capitalizadas) se aplica igualmente aos custos
administrativos. O Conselho Norte-Americano de Assessoria em Seguridade Social estima
que, sob pressupostos plausveis, os custos administrativos adicionais de um sistema descentralizado absorvem cerca de 20 por cento de uma penso acumulada em um perodo de
40 anos de carreira (Orszag,1999, pgina 33). Assim, no deve ser surpreendente (consulte,
por exemplo, Diamond,1998a) que o Chile e o Reino Unido, ambos contando em grande
parte com contas individuais capitalizadas, tenham elevados custos administrativos.12
Murthi, Orszag e Orszag (1999) relatam custos administrativos que absorvem 40 por cento do valor das
contas individuais no Reino Unido. Consulte tambm o Relatrio do Painel sobre Privatizao da Seguridade
Social,1998.
12
122
Alm disso, um significativo elemento de administrao toma a forma de custo

fixo o custo de manter uma conta de penso est relacionado a variveis tais como a
durao da conta e a freqncia de depsitos, mas no ao volume de cada depsito.
Assim, os custos administrativos recaem mais sobre pequenas contas de penso, ou seja,
aquelas de pessoas que ganham pouco. Este ponto pode no ser assolador em pases da
OCDE, mas muitssimo significativo em pases mais pobres.
A concluso que o aumento da escolha individual nem sempre ou necessariamente melhora o bem-estar.
Mito 9: A capitalizao tem melhor desempenho se a rentabilidade real
exceder o crescimento real do salrio
Ns sabemos, (Samuelson,1958; Aaron,1966) que a taxa de rentabilidade de um
plano de repartio simples maduro a soma da taxa de crescimento da populao, n, e
o crescimento real do salrio, w. Suponha que a taxa de rentabilidade de um mercado de
aes seja i. Se
i>n+w
(3)
(onde todas as variveis so lquidas de custo administrativo) os trabalhadores,

diante disso, fariam melhor se colocassem suas contribuies em um plano capitalizado.
Dizendo de outra forma, para uma dada contribuio os planos capitalizados oferecem
um plano de penso mais elevado do que a repartio simples.
Em oposio rentabilidade de equilbrio de 2.6 por cento sobre as
contribuies para a seguridade social, a verdadeira rentabilidade antes do
imposto sobre... o capital foi em mdia 9.3per cento sobre o mesmo ... perodo
.... [Conseqentemente], forar as pessoas a usar o sistema no capitalizado
aumenta drasticamente o custo de adquirir rendimento de aposentadoria
(Feldstein,1996, pgina3).
Uma comparao direta entre as taxas de rentabilidade, no entanto, no compara
similar com similar. Uma anlise integral precisa incluir (a) os custos de transio do
sistema de repartio simples para o de capitalizao, (b) os riscos comparativos dos dois
sistemas, e (c) seus custos administrativos comparativos.
123
Financiando a transio: a proposta de equivalncia

A anlise a seguir baseia-se em Orszag (1999), um sumrio no tcnico de uma
importante srie de resultados estabelecidos por Breyer (1989) (consulte tambm
Homburg, 1990), que foram aplicados recentemente ao debate norte-americano
(consulte Geanakoplos, Mitchell, e Zeldes, 1999, e Belan e Pestieau, 1999). A concluso
que se for feito um ajuste adequado dos custos da transio de um plano de repartio
simples para um totalmente capitalizado, haver, de forma geral, uma equivalncia entre
a rentabilidade dos dois planos.
Caso 1: elaborar um sistema para um mundo completamente novo. O argumento
que os pensionistas so mais prsperos em planos de capitalizao se a rentabilidade real
para os bens, i, exceder o crescimento real do salrio, g+w , de fato, verdadeiro em um
mundo completamente novo e, portanto, potencialmente relevante para um pas (por
exemplo a ndia) com poucos planos de previdncia pblica. No entanto, note a
importante observao de que so apenas as geraes posteriores, que tm um histrico
completo de contribuio, que recebem a alta rentabilidade e no a primeira gerao, que
no tem tempo suficiente para criar tal histrico.
Em muitos pases, no entanto, o que est sendo discutido a mudana de um
plano de repartio simples existente para a capitalizao. Neste caso, necessrio
incluir os custos de transio da mudana, ou seja, olhar a capitalizao no s sob o
ponto de vista dos pensionistas capitalizados, mas do ponto de vista da economia como
um todo.
Caso 2: regras constantes de benefcio; os custos de transio financiados por
emprstimo pblico. Para demonstrar esse argumento, considere o exemplo
simplificado na Tabela 1, retirado de Orszag (1999, Captulo III), com resultado esttico
e sem crescimento populacional, no qual uma gerao paga US$ 1 de contribuio
quando jovem e recebe US$ 1 de penso quando idoso. No perodo 1, a penso de
US$ 1 da gerao mais antiga A paga pelo US$ 1 da contribuio da gerao mais
jovem B. No perodo 2, quando a gerao B envelhece, sua penso paga pelas
contribuies da gerao jovem C.
124
Tabela 1.
Um Sistema de repartio simples Simplificado
Gerao
Perodo
1
2
3
4
+$1
+$1
+$1
C
+$1
+$1
+$1
+$1
Fonte: Orszag (1999, pgina 9)
Presuma que a taxa real de rentabilidade dos bens, i, seja de 10 por cento e
imagine que somos a gerao C. Como membros do sistema de repartio simples, ns
pagamos US$ 1 de contribuio no perodo 2 e recebemos US$1 de penso no perodo
3; a taxa real de rentabilidade zero. Se, ao contrrio, ns aderirmos a uma conta
individual, ns economizaramos US$ 1 no perodo 2 e receberamos US$1.10 no
perodo 3; a taxa real de rentabilidade, parece, de 10 por cento.
A falha no argumento que se a gerao C contribuir para contas individuais
capitalizadas, a penso da gerao B dever ser paga usando alguma outra fonte. Se essa
fonte for emprstimo do governo e se os juros sobre esse emprstimo forem pagos pela
gerao mais velha, a gerao C recebe uma penso de US$1.10, mas tem de pagar juros
de 10 centavos sobre o emprstimo que financiou a penso da gerao B. A rentabilidade real assim como no sistema de repartio simples zero. A rentabilidade mais
baixa no sistema de repartio simples, neste caso, no resultado de alguma falha inerente, mas precisamente o custo do presente inicial para a gerao A. [A] queda no
valor do dinheiro neste modelo no devida ao avano na idade, ao aumento na expectativa de vida ou uma macia ineficincia de administrao, mas, pelo contrrio, simples aritmtica do sistema de repartio simples (Geanakoplos, Mitchell, e Zeldes,1999,
pgina 86, nfase no original).
Se, ao invs disso, o pagamento dos juros for feito pela gerao mais jovem, a
gerao C realmente desfruta de uma rentabilidade de 10 por cento. No entanto, a
gerao D recebe uma rentabilidade de zero: quando jovem, ela contribui com
US$ 1 para a penso, bem como paga 10 centavos de juros; na aposentadoria, ela recebe
US$ 1.10 de penso. A maior rentabilidade para a gerao C paga s custas de todas as
geraes futuras terem uma taxa real de rentabilidade zero sobre uma base maior
(US$1.10 ao invs de US$1).
Esse resultado o assunto das simulaes feitas por Geanakoplos, Mitchell, e
Zeldes (1998,1999) e demonstrado formalmente por Breyer (1989) e Belan e
125
Pestieau (1999) (consulte tambm Pestieau e Possen,2000). Se a mudana para um plano capitalizado for considerada no isoladamente, mas junto com o custo de financiamento da mudana, h uma equivalncia precisa entre os dois planos um custo total e
exclusivamente resultante do presente dado primeira gerao. Se h uma mudana para
contas individuais capitalizadas, a maior rentabilidade para as participaes pecunirias
exatamente a compensao pelo pagamento de juros sobre a dvida, necessria para
pagar as penses da gerao de transio; se, ao contrrio, o sistema permanece de repartio simples, o valor presente da rentabilidade mais baixa da repartio simples sobre
todas as geraes futuras igual ao ganho inicial da primeira gerao de pensionistas.
Conseqentemente, a gerao C e as seguintes no ficam mais prsperas
mudando para contas individuais. Como Belan e Pestieau (1999, pgina 118) colocam:
a privatizao que envolve a mudana de um plano no capitalizado para um
totalmente capitalizado neutra se for utilizado emprstimo pblico para financiar a aposentadoria da gerao de transio. Em outras palavras, uma privatizao
da previdncia que deixe a taxa de contribuio obrigatria igual ao imposto sobre a folha de pagamento do antigo sistema pblico no ter impacto sobre a
renda e a riqueza disponveis para as pessoas que mudem do sistema antigo para
o novo... Na verdade, a privatizao simplesmente converte uma obrigao implcita do governo para com os futuros aposentados em uma dvida explcita.
Geanakoplos, Mitchell, e Zeldes (1999, pginas 13940) chegam exatamente
mesma concluso, exatamente pelos mesmos motivos.
Caso 3: regras constantes de benefcio; custos de transio financiados pela tributao. O que acontece se relaxarmos a premissa de que a transio financiada por
emprstimo pblico? Voltando Tabela 1, suponha mais uma vez que somos a gerao
C no perodo 2. Ns colocamos nossa contribuio de US$1 em uma conta capitalizada
individual e o US$1 de penso da gerao B pago pelo supervit oramentrio. Como
membros da gerao C ns recebemos uma penso de US$1.10, uma taxa real de rentabilidade de 10 por cento; a gerao D, da mesma forma, faz uma contribuio de US$ 1
e recebe uma penso de US$1.10. A rentabilidade real de 10 por cento porque, com
financiamento de imposto, a gerao C e suas sucessoras no tm de pagar juros sobre a
dvida pblica adicional.
crtico observar, no entanto, que um resultado idntico poderia ser obtido injetando um pr-financiamento (capitalizao) parcial no sistema de repartio simples.
Suponha que no perodo 2 o US$1 da gerao C seja pago como penso para a gerao
B, e alm disso US$1 seja investido em um fundo de reserva de seguridade social. Assim,
a gerao C receberia uma penso de US$1.10, US$1 do financiamento da repartio
simples, 10centavos do rendimento do fundo de reserva; a taxa real de rentabilidade
de 10 por cento. O mesmo vlido para as geraes seguintes.
126
A concluso que a maior rentabilidade no resulta da mudana para contas

capitalizadas, mas da injeo de US$ 1 extra. Pagar de volta o presente para a primeira
gerao torna possvel aumentar a taxa real para as geraes subseqentes de
pensionistas. No entanto, isso no significa que a transio no tenha custos. Se a
produo for fixa, um aumento na rentabilidade real para as contribuies de previdncia
beneficia os pensionistas, que ento podem consumir mais na terceira idade; mas esse
aumento s custas do consumo por parte dos trabalhadores. Assim, a mudana um
jogo zero a zero, e conseqentemente no possvel o direito de melhoria Pareto.
Caso 4: nenhum benefcio para a gerao de transio. Uma outra maneira de
financiar a transio jogar a gerao B para fora do barco salva-vidas, no pagando a
penso deles de forma alguma. Dessa forma, verdade, a gerao C e as seguintes
desfrutam de uma rentabilidade real de 10 por cento. Mas esses ganhos so s custas da
gerao B, sobre quem se concentra todo o custo da transio. Pondo de outra forma, o
custo do presente para a gerao A compensado pelo presente negativo para a gerao B.
O ponto fundamental que uma vez que o presente para a primeira gerao, em
um plano de repartio simples, tenha sido dado, h um custo do qual as geraes
futuras no podem escapar. Como Diamond coloca (1998b; citado por Orszag,1999,
pgina 26), A criao de contas individuais no muda a histria que ela deixa a seguridade
social com obrigao no capitalizada.
Reischauer (1998; citado em Orszag,1999, pgina 15) explica a histria:
A deciso de prover benefcios de aposentadoria adequados para aqueles que
no contriburam para a seguridade social... foi justa e sensvel. Muitos desses
trabalhadores haviam lutado na 1a Guerra Mundial e tiveram suas carreiras
malogradas pela Grande Depresso. A deciso do Congresso reduziu em muito a
assustadora incidncia de pobreza entre os mais velhos... Mas tambm significou
que as contribuies dos trabalhadores no construiriam reservas que pudessem
dar apoio a eles na aposentadoria. O resultado a chamada obrigao no
capitalizada... Se mantemos o sistema existente ou privatizamos, essa obrigao
no capitalizada dever ser atendida, a menos que reneguemos os benefcios
prometidos para os mais velhos e para aqueles que, hoje em dia, esto prximos da
terceira idade. Administrar a obrigao no capitalizada inevitavelmente
reduzir a rentabilidade que os trabalhadores podem esperar de suas contribuies.
Assim, h um jogo de zero a zero entre a primeira gerao e as geraes subseqentes. A carga do presente para a primeira gerao pode ser colocada inteiramente
sobre a gerao de transio dos pensionistas (gerao B) renegando as promessas da
repartio simples; ou inteiramente sobre a gerao de trabalhadores poca da transio
(gerao C) ao financiar a penso da gerao B com tributao; ou distribuindo a carga
sobre as geraes futuras, financiando a transio por meio de emprstimo pblico.
127
possvel alterar a trilha do tempo da carga, mas no seu total. Mais uma vez, o nico
caminho para sair do impasse se uma mudana para financiamento casualmente levar a
maiores taxas de crescimento,13 uma questo sobre a qual, como discutido na Seo II.C,
a controvrsia continua.
Risco
Os custos de financiar a transio so um elemento na comparao entre repartio
simples e a capitalizao. O segundo elemento o risco, considerado em detalhe por
Geanakoplos, Mitchell e Zeldes (1999). Como discutido na Seo II.G todas as penses
enfrentam choques macroeconmicos, demogrficos e polticos. As pessoas que tm
contas individuais, alm disso, enfrentam o risco de gerenciamento, o risco de investimento e
o risco de anuidades. As previdncias de repartio simples evitam o ltimo grupo de
riscos; e planos bem gerenciados, ao oferecer penses totalmente indexadas, tambm
do proteo contra a inflao. Aqui no o local para discutir detalhadamente o
gerenciamento do risco. Tudo o que precisa ser dito que a rentabilidade real, tanto para
os planos de repartio simples quanto para os capitalizados, precisa ser ajustada para
baixo para dar conta dos riscos. Em pases com governo eficiente, a volatilidade da base
tributria menor do que a do mercado de aes e, at esse ponto, mesmo em valor
nominal, o ganho de uma troca para uma conta individual menor do que parece.
Custos administrativos
Por fim, a comparao entre repartio simples e as contas individuais precisa
levar em considerao qualquer diferencial nos custos administrativos. Como j discutido (Seo II.H), o indcio de que os custos administrativos das contas individuais so
mais elevados geralmente consideravelmente mais elevados do que dos planos de
repartio simples est bem estabelecido.
Assim sendo, possvel que uma comparao integral dependendo do pas e da
circunstncia possa mostrar que uma mudana para contas individuais pode deixar a
gerao C e as seguintes com um nvel mais baixo de bem-estar do que se permanecer
com a repartio simples. A concluso no que uma mudana para fundos individuais
necessariamente seja uma m poltica, mas meramente que no se pode estabelecer quo
desejvel essa mudana atravs de uma simples comparao de taxas de rentabilidade.
Atkinson (1999, pgina 8) observa que os pontos crticos da assistncia do estado
tendem a considerar seu custo sem levar em conta seus benefcios.
13
Holzmann (1999) usa um argumento exatamente desse tipo.
128
A nfase que os economistas do aos efeitos econmicos negativos da

previdncia social do estado pode ser atribuda estrutura terica adotada..., que
permanece enraizada em um modelo de mercados perfeitamente competitivos e
perfeitamente compensadores... [Essa] estrutura no incorpora nenhuma das
contingncias para as quais a Previdncia Social do estado existe... Falta todo o
propsito da proviso da Previdncia Social do estado no modelo terico.
O ponto aqui precisamente semelhante: que os benefcios de uma mudana
para a capitalizao no devem ser considerados em isolado, mas junto com os custos
pertinentes. Esse o ponto sobre o qual os economistas, entre todas as pessoas, no
deveriam precisar de lembrete.
Mito 10: As previdncias privadas tiram o governo do comrcio

de previdncia.
Um mito final diz respeito ao papel do governo, cuja importncia agora reconhecida pelo Consenso de Washington.
Eu digo que as falhas das reformas na Rssia e na maior parte da antiga Unio
Sovitica no so devidas apenas a slidas polticas sendo precariamente
implementadas. Eu digo que as falhas vo alm, at a falta de compreenso sobre
as bases de uma economia de mercado... Por exemplo, os modelos de reforma
com base em economias convencionais neoclssicas tendem a subestimar a
importncia dos problemas de informao, inclusive aqueles oriundos dos
problemas de governana corporativa, de capital social e organizacional; e da
infra-estrutura institucional e legal necessria para fazer uma efetiva economia de
mercado (Stiglitz,1999, Resumo).
O capitalismo demonstra que requer muito mais do que a propriedade privada;
ele funciona por causa da to divulgada aceitao e do reforo em uma economia
de regras e salvaguardas fundamentais, que tornam a produo de cmbio segura,
previsvel e com um razovel benefcio geral. Onde faltam tais regras e
salvaguardas, bem como tais instituies, quem sofre no s a justia e a
igualdade, mas tambm o desempenho da empresa.... (Nellis,1999, pgina 16).
Um governo efetivo essencial qualquer que seja a abordagem adotada para a
previdncia. O problema de ineficincia do governo mais bvio no caso de planos de
repartio simples construdos sobre promessas fiscalmente irresponsveis, junto com
uma incapacidade de recolher as contribuies. Os resultados incluem presses
inflacionrias e instabilidade poltica. No entanto, as previdncias privadas tambm so
vulnerveis. A imprudncia fiscal leva inflao que pode descapitalizar os fundos
129
privados; e a incapacidade de regulamentar os mercados financeiros cria a desigualdade,

e tambm pode desperdiar os ganhos que as previdncias privadas devem gerar. Como
coloca Thompson (1998, pgina 22) ,
... muito cedo para saber com que eficincia os sistemas baseados no modelo
de contribuio definida sero isolados do comportamento irresponsvel. Os
polticos no so as nicas pessoas inclinadas a prometer mais do que podem
fazer. O modelo de contribuio definida requer uma superviso e uma regulamentao sofisticadas para garantir que um conjunto de problemas resultantes da
dinmica poltica do setor pblico no seja... trocado por um diferente conjunto
de problemas derivados da dinmica das operaes do setor privado.
Por outro lado, o governo eficiente essencial para os planos estatais e privados.
Os governos de toda a OCDE esto implementando medidas de conteno de custos
em face das perspectivas demogrficas (ver Departamento de Seguro Social do Reino
Unido1993). A recente reforma no Canad e na Sucia, e a reforma anterior no Reino
Unido, so exemplos primorosos. Da mesma forma, a capacidade do governo
essencial para se ter planos privados eficientes. Como observa Diamond (1995),
Uma vantagem do investimento em bens privados a contribuio potencial
para o desenvolvimento de mercados de capital. Esse foi um dos principais benefcios da reforma chilena. Mas o desenvolvimento do mercado de capital no veio
automaticamente a partir da introduo do plano de poupana obrigatria,
gerenciado pelo setor privado. O abrangente desenvolvimento da regulamentao do mercado de capital foi uma parte crtica para a privatizao. (pgina 94).
Duas outras questes devem ser consideradas neste contexto. s vezes
argumenta-se que os planos capitalizados esto mais seguros contra as depredaes do
governo do que as previdncias de repartio simples. Esse no necessariamente o
caso. Na verdade, os governos podem quebrar suas promessas de repartio simples,
mas da mesma forma podem reduzir a rentabilidade real dos fundos de penso, ou
exigindo que os gerentes do fundo adquiram bens financeiros do governo com um
rendimento menor do que poderiam ganhar no mercado de aes, ou retirando ou
diminuindo quaisquer privilgios tributrios que o fundo pudesse ter (o oramento do
Reino Unido de julho de1997 um exemplo deste ltimo).
Um outro argumento leva em considerao o papel do governo se as coisas
derem errado. Argumenta-se, por exemplo, que a presso poltica sobre o governo para
que ele repare os danos ao plano estatal ser mais forte do que a presso para reparar o
resultado em planos privados. Quando h uma garantia explcita do governo (como no
Chile) esse argumento obviamente falso. Apesar de, por fim, a questo ser emprica, o
argumento pode falhar mais amplamente: quanto maior a parcela da populao com
previdncia privada, e maior a frao de renda de penso oriunda das previdncias
130
privadas, maior a presso sobre o governo diante do desastre. Assim como dizem que a
repartio simples representa dvida implcita, tambm se pode dizer que as
previdncias privadas obrigatrias tm uma forte garantia implcita do Estado.14
Portanto, crtico que se tenha um governo eficiente por dois motivos: para
garantir a estabilidade macroeconmica, que sustenta os planos de repartio simples
bem administrados, e necessria para proteger as acumulaes de penso sensveis
inflao imprevista, e para assegurar a capacidade de regulamentao nos mercados financeiros, por motivos de proteo ao consumidor.
A principal lio de pases como o Chile, que adotaram uma reforma previdenciria
radical, que a reforma bem sucedida conta com duas pernas a capacidade do setor
privado e a capacidade do governo. H um papel do qual o estado no pode fugir na
previdncia, mesmo que no se acredite nos polticos.
III - Desenho da Previdncia: Pontos Essenciais

Ao discutir a reforma da previdncia, importante fazer a diferenciao entre os
fatores que se aplicam a todas as reformas, sobre os quais os elaboradores de poltica tm
pouca escolha (discutidos nesta seo) e as caractersticas sobre as quais os elaboradores
de poltica tm explicitamente de fazer escolhas (discutido na Seo IV). Esta seo
delineia as concluses para a elaborao de poltica que surgem da discusso terica das
Sees I e II, e depois retoma os pr-requisitos centrais para a efetiva implementao da
reforma da previdncia.
Elaborao da Poltica: Lies da Teoria Econmica

A anlise nas Sees I e II sugerem uma srie de concluses.
A varivel central a produo futura

Como discutido na Seo I.A, as possibilidades de armazenar a produo atual
at a velhice so limitadas. Assim, a nica forma de organizar as previdncias em larga
escala atravs dos direitos sobre produo futura. A repartio simples e a
capitalizao so apenas diferentes formas de organizar tais direitos. Duas implicaes
se seguem. Primeiro, no ser surpresa se elas cobrarem quase o mesmo diante de
14
Heller (1998) diferencia obrigaes contingentes e conjeturais.
131
choques de produtividade. Em segundo lugar, uma vez que a produo incerta, todos
os planos de previdncia, como quer que sejam organizados, enfrentam a incerteza.
H uma grande variedade de polticas para aumentar a produo
Como discutido na seo II.A, as polticas para aumentar a produo incluem
aquelas que aumentam a produtividade de cada trabalhador e as que aumentam o nmero de trabalhadores de cada grupo. As polticas do primeiro tipo incluem (a) mais e
melhor equipamento capital e (b) aumento da qualidade do trabalho por meio de investimento em seu capital humano. As polticas do segundo tipo incluem (c) polticas para
aumentar a oferta de trabalho (melhores creches, polticas tributrias que no militem
contra o emprego de meio perodo), (d) aumento da idade para aposentadoria, (e) importao direta de mo-de-obra e (f) importao indireta de mo-de-obra, exportando
capital para pases com uma populao jovem.
Uma variedade de polticas pode conter as presses fiscais
A postura poltica pode ser melhorada, em primeiro lugar, reduzindo o gasto
futuro atravs da reduo da penso mdia, do nmero de pensionistas ou de ambos. A
confiana excessiva na reduo das penses mdias pode agravar a pobreza do
pensionista e/ou criar presses polticas. Uma linha mais desejvel de ataque reduzir o
nmero de pensionistas aumentando a idade para a aposentadoria, uma poltica que,
pode-se argumentar, desejvel tanto em termos fiscais quanto de poltica social. Essa
abordagem pretende manter bastante a tributao em seu nvel atual, s custas de impor
a carga dos ajustes sobre os pensionistas.
Uma segunda abordagem observa que o que importa para fins de incentivo no
o gasto pblico com previdncia, mas o gasto pblico total. vivel um maior gasto
com previdncia se for possvel aumentar o espao fiscal reduzindo-se outros gastos.
Um exemplo (Seo II.E) reduzir a dvida pblica agora, assim reduzindo os
pagamentos de juros no futuro. Essa poltica eleva a tributao para um ponto entre os
nveis atuais e os que seriam aplicados no futuro, na ausncia de qualquer mudana
poltica. O custo da mudana , ento, distribudo entre geraes de contribuintes.
Uma terceira forma de conter a tributao futura separar recursos agora para
atender gastos previstos com previdncia. Os exemplos observados anteriormente
incluem a construo de um excedente no plano de repartio simples do estado, como
nos Estados Unidos e no Canad, ou, como na Noruega, criar um fundo em separado.
As trs abordagens podem, claro, ser combinadas, por exemplo, quitando alguma
dvida para permitir um alvio tributrio e aumentar a idade de aposentadoria, para dividir parte da carga com os pensionistas.
132
A mudana demogrfica cria problemas, mas, de um ponto de vista econmico, eles no so

insolveis
Como conseqncia do pargrafo anterior, h uma grande diversidade de
polticas para conter as presses demogrficas. Elas incluem (a) aumentar a produo,
(b) reduzir a penso mdia, (c) aumentar a idade para aposentadoria, (d) adotar medidas
agora para reduzir o gasto futuro no previdencirio, criando assim espao fiscal para
permitir maiores contribuies sem qualquer aumento na carga tributria geral, e (e)
reservar recursos agora para atender a futuras necessidades.
O debate sobre repartio simples e capitalizao concentra-se em uma parte muito pequena do
quadro da previdncia
Trs pontos so dignos de nota: sob uma perspectiva macroeconmica, a escolha
entre repartio simples e capitalizao secundria; a conexo entre capitalizao e
crescimento controversa, e a questo, em qualquer caso, relaciona-se apenas a uma das
fontes de crescimento.
As previdncias deveriam ser elaboradas tendo-se em mente os incentivos oferta de trabalho

Em oposio controvrsia sobre os efeitos de incentivo das previdncias sobre a
poupana e o crescimento (Seo II.C), a evidncia sobre os incentivos ao mercado de
trabalho so fortes. Planos mal elaborados sejam pblicos ou privados, capitalizados ou
de repartio simples podem criar fortes incentivos adversos, tanto durante a vida
produtiva quanto em relao idade de aposentadoria. As penses deveriam ser
elaboradas para evitar tais incentivos, tanto por meio de um bom desenho quanto com
polticas para assegurar que as percepes (por exemplo, de uma relao atuarial entre as
contribuies e os benefcios) estejam de acordo com a realidade. Dadas as perspectivas
demogrficas, as penses devem oferecer incentivos para aposentadoria tardia.
Implementao: Pr-Requisitos para a Reforma

Esta seo estabelece os pr-requisitos para eficientes planos de previdncia. Os
principais elementos so resumidos na Tabela 2.
133
Pr-requisitos para o setor pblico

Sustentabilidade fiscal do plano do Estado. As promessas da previdncia do
estado precisam ser sustentveis em termos fiscais, tanto em mdio quanto em longo
prazo. O motivo para a nfase na sustentabilidade que uma meta central da poltica
elevar os padres de vida. Qualquer que seja o debate sobre os efeitos da tributao
sobre o crescimento, no h discusso sobre o fato que, alm de um certo limite, os
efeitos deletrios da alta tributao so devastadores como foi demonstrado, por
exemplo, pela experincia de crescimento dos pases em transio nos dias finais do
comunismo. Assim, o gasto pblico, e dentro dele o gasto pblico com previdncia,
deve ser compatvel com o crescimento econmico.
A nfase em conter o gasto com previdncia no pretende ser um ataque aos
pensionistas. Tampouco uma afirmao de que o gasto do estado com previdncia
precisa, em longo prazo, necessariamente ser minimizado (como oposio a otimizado). O
Relatrio do Banco Mundial de 1996 (Captulo 7) fala corretamente sobre ajustar (rightsizing)
o governo, e deixa claro que as economias podem funcionar bem com governos de
diferentes tamanhos mas apenas dentro de limites sustentveis em termos fiscais.
Tabela 2.
Pr-requisitos para a Reforma da previdncia
Essencial
para o plano
do Estado
Essencial
para os planos
privados
Pr-requisitos do setor pblico
Sustentabilidade fiscal do plano do Estado

Sustentabilidade poltica do pacote de reforma da previdncia
Capacidade administrativa para fazer cumprir os impostos/ as

contribuies
Capacidade de manter estabilidade macroeconmica
Efetiva capacidade de regulamentao
Pr-requisitos do setor privado

Populao suficientemente bem informada
Bens financeiros
Mercados financeiros
Capacidade adequada do setor privado
134
A sustentabilidade poltica tem diversos ingredientes fundamentais. necessrio,

em primeiro lugar, que haja bastante fora de vontade poltica para levar adiante o
processo de reforma. Assim, a propriedade domstica da reforma importante, um
aspecto no qual, pode-se argumentar, as reformas da Polnia em 1998 esto sobre bases
mais slidas do que as da Hungria (consulte Nelson,1998 para uma discusso das polticas
de reforma na Hungria). O segundo ingrediente a durao do apoio poltico. A reforma
da previdncia - seja uma reforma em larga escala do plano do estado, ou a introduo
de previdncias privadas no um evento, mas um processo. A reforma no deve
acabar quando a legislao aprovada, mas precisa de um contnuo compromisso por
parte do governo, tanto por motivos tcnicos - para garantir os ajustes necessrios s
propostas de reforma medida que os eventos aparecem -, quanto por motivos polticos
- para manter o contnuo apoio poltico. A reforma que considerada como um evento
nico e definitivo corre o risco de negligncia, descrdito e eventual reverso. Um
terceiro elemento a profundidade do apoio poltico. No basta que os altos escales do
governo entendam a proposta da reforma. A idia e suas implicaes devem ser
compartilhadas e entendidas em todo o governo e administrao. Sem essa profundidade
do entendimento compartilhado, o plano original corre o risco de m implementao
ou, pior, de ser ativamente subvertido por baixos nveis do governo ou da administrao.
A realizao da sustentabilidade fiscal e poltica requer os trs tipos de capacidade
do governo:
Capacidade administrativa de recolher impostos e fazer cumprir as contribuies. As previdncias pblicas precisam que o governo seja capaz de recolher as
contribuies; os planos privados precisam da capacidade do governo em fazer cumprir
as contribuies. Um pas que no pode implementar nem mesmo um simples imposto
sobre a folha de pagamento no pode administrar um plano de previdncia. A questo
ento se torna sobre como organizar o lenitivo pobreza em um contexto de capacidade
fiscal e administrativa limitadas, um tpico que tem uma vasta literatura, completamente
separada (consulte Barr, a ser publicado em breve, para uma discusso no contexto de
pases em transio e, para uma discusso mais ampla, Ravallion,1996).
A capacidade de manter a estabilidade macroeconmica necessria tanto
de forma geral, para fomentar o crescimento econmico, quanto para a estabilidade a
longo prazo das finanas de repartio simples. Tambm de fundamental importncia
para as previdncias privadas, que so sensveis inflao inesperada.
Efetiva capacidade de regulamentao. Uma efetiva regulamentao dos mercados financeiros vital para as previdncias privadas, para proteger os consumidores
naquelas reas que so complexas demais para que eles se protejam. Para tanto,
necessria uma estrita elaborao de procedimentos de regulamentao e um quadro de
pessoal com capacidade e vontade para fazer cumprir tais procedimentos. Esta ltima
tarefa mais difcil do que parece: exatamente porque as previdncias so instrumentos
135
to complexos, os reguladores precisam ser bastante qualificados o tipo de capacidade

to valorizada no setor privado. H pelo menos trs problemas: que o regime
regulamentar entre em colapso (ou seja ineficiente); quando esse problema evitado,
que o regime regulamentar se torne, de facto, um controle do estado, com o provedor de
previdncia atuando, na verdade, como um agente do estado; ou, quando esse problema
for evitado, que a gerncia e a regulamentao dos fundos de penso excluam outras
demandas, por conta de um escasso capital humano.
Esses pr-requisitos do setor pblico so relevantes, em sua maioria, tanto para as
previdncias do estado quanto para as privadas. As previdncias privadas tm pr-requisitos adicionais para o setor privado.
Pr-requisitos do setor privado

Um adequado entendimento pblico sobre os instrumentos financeiros
privados, e confiana neles. Diversos pontos, apesar de bvios, precisam ser salientados. Em primeiro lugar, as previdncias privadas precisam que tanto o governo quanto
os cidados estejam bem informados sobre a operao de mercados financeiros. Em
alguns pases menos desenvolvidos, que esto em reforma, ainda h a crena, mesmo em
altos nveis do governo, de que se um fundo privado e o dinheiro investido,
inevitvel uma elevada taxa real de rentabilidade, sem entendimento tanto sobre a natureza do risco ou da conexo entre as variveis financeiras, quanto sobre as reais variveis,
tais como a produo nacional e os nveis de emprego. Tampouco deve ser considerada
como uma observao protetora sobre os pases mais pobres. A discusso na Seo I.C
deixou claro o grau de ignorncia sobre as instituies do mercado financeiro, mesmo
em pases como o Reino Unido e os Estados Unidos.
Junto com o conhecimento sobre os instrumentos financeiros privados, h uma
questo isolada da credibilidade pblica. Especificamente, o pblico acredita no setor
privado, pelo menos tanto quanto acredita no governo? Por exemplo, no Cazaquisto,
muitas pessoas permaneceram no fundo de acumulao do governo.15
Bens financeiros e mercados financeiros. Igualmente bvio, os planos
privados precisam de bens financeiros para os fundos de penso possurem, bem como
de mercados financeiros para canalizar as poupanas em seu uso mais produtivo. Uma
soluo aparente um aliado cego. Se os fundos de penso possurem apenas ttulos do
A presso para deixar o fundo do governo considervel. Uma lei de saque, em meados de 2000, props
que no deveria haver fundo do estado, e que as pessoas no deveriam poder aceitar um emprego at que
escolhessem seu fundo privado.
15
136
governo, parece que a falta de outros bens financeiros estar resolvida. No entanto, os
planos resultantes so, na verdade, de repartio simples, uma vez que tanto os
pagamentos de juros quanto a redeno subseqente dependem de futuros contribuintes.
Assim, no h ganho oramentrio, nem canalizao de recursos em investimento
produtivo, e h um considervel custo administrativo extra. s vezes argumenta-se que
os planos com base na dvida do governo estimularo o desenvolvimento de bens
financeiros, ou seja, que a oferta criar sua prpria demanda. Na verdade, isso pode ter
acontecido em alguns pases. No entanto, a raiz dos bens financeiros o progresso na
economia privada real (mercados competitivos, efetiva governana corporativa,
regulamentao efetiva e similares). Apesar de o mercado para a dvida pblica poder ser
um til mercado de comparao para o setor privado, a prioridade lgica dos avanos na
economia real ignorada na anlise de risco dos elaboradores de poltica.
Outra soluo aparente usar as economias de penso de um pas mais pobre
para comprar bens financeiros ocidentais. As economias blgaras iriam (digamos) para
empresas alems, ou as economias bolivianas para as empresas norte-americanas, assim
superando a ausncia de bens financeiros e de mercados financeiros domsticos. O
argumento bvio contra esta abordagem que ela priva o crescimento do investimento
domstico e o emprego domstico, que so parte do argumento usado a favor das previdncias privadas. Para superar esse problema, argumenta-se (por exemplo, Kotlikoff e
Consulteger,2000) que os pases pobres deveriam comprar bens ocidentais de baixo
risco, compensados por um fluxo de entrada de capital ocidental, mais capazes de
acomodar os investimentos de alto risco. Ao avaliar este argumento (consulte tambm
Holzmann,2000b), necessrio levar em considerao quatro aspectos: a fonte de tais
fundos, o volume deles, sua composio e sua durao.
Kotlikoff e Seeger (2000) dizem que o Banco Mundial poderia [usar] seu poder
de conceder emprstimos para prover entradas de capital que compensassem qualquer
sada de capital a curto prazo. No entanto, as instituies financeiras internacionais
oferecem capital de emprstimo e no participao pecuniria; assim, uma grande quebra do mercado de aes no exoneraria a Bulgria ou a Bolvia de pagar os emprstimos
que financiaram suas aquisies de bens estrangeiros. Portanto, o argumento serve mais
para um pas pobre que toma emprstimo do Banco Mundial para financiar a aquisio
de bens financeiros ocidentais, do que para investimento domstico. Isso parece curioso,
para no colocar de uma forma mais forte. Uma fonte alternativa de entrada de capital
so as empresas ocidentais (por exemplo, a Volkswagen em Skoda) ou investidores
ocidentais. Seguem ento mais questes.
As entradas de capital ocidental seriam grandes o bastante para compensar as
sadas de capital? O indcio, sem causar surpresa, de que as entradas so determinadas
por fatores reais e no monetrios. Os pases com maior investimento estrangeiro direto
per capita so os que tm o melhor desempenho, por exemplo a Hungria e a Polnia. Os
fluxos de capital ocidental so ditados pelo lucro esperado e no pelas necessidades no
137
atendidas de um sistema de previdncia em um pas pobre. No melhor, os dois no esto

relacionados; mais provvel que eles estejam inversamente relacionados.
As entradas de capital ocidental daro apoio s indstrias com potencial de crescimento a longo prazo? uma simplificao excessiva considerar o investimento apenas
em termos agregados; sua composio em termos de eficincia dinmica e esttica , se
muito, ainda mais importante. A combinao almejada de investimento de um pas
pobre ser determinada por uma estratgia de crescimento no mdio prazo, incluindo
infra-estrutura fsica essencial (estradas, telecomunicaes) e instituies essenciais (um
sistema tributrio, estruturas legais). O capital ocidental no necessariamente apoia esses
investimentos; na verdade, a raison detre histrica do Banco Mundial tem sido a de
oferecer emprstimos para tais atividades exatamente porque o capital privado no viria
em quantidade suficiente, ou em termos bons o bastante. Isoladamente, o capital
ocidental no contribuiria com as necessidades financeiras de mdias e grandes
empresas, de onde surge a maior parte do crescimento.
Da mesma forma, as necessidades de investimento de um pas pobre tm um
horizonte de mdio e longo prazo. O capital ocidental tende a ter um horizonte de curto
a mdio prazo.
Nada disso elimina a abordagem de troca de investimentos. Certamente se um
pas atende aos pr-requisitos das previdncias privadas e capitalizadas, h muito a ver
com, pelo menos, a diversificao internacional parcial dos bens de previdncia. Mas os
argumentos microeconmicos trazem tona a questo de conteno de que um pas
virtualmente no precisa de bens financeiros domsticos ou mercados financeiros. Os
pr-requisitos dos bens financeiros e dos mercados financeiros realmente so pr-requisitos.
A capacidade do setor privado essencial, dadas as grandes demandas administrativas das previdncias privadas. H dois conjuntos de questes. Em primeiro lugar, a
capacidade do setor privado adequada? Uma falta de capacidade corre o risco de os
custos administrativos excessivos corroerem a rentabilidade do investimento para os
pensionistas. Uma vez que h um custo fixo para administrar uma conta individual, a
questo particularmente preocupante para pequenas previdncias. No pior, a precria
capacidade administrativa pe em risco a viabilidade dos fundos privados. Em segundo
lugar, mesmo que a capacidade do setor privado seja adequada, coloc-la na administrao das previdncias privadas a sua utilizao que mais aprimora a previdncia social?
Transparncia
A transparncia importante tanto por motivos polticos - para assegurar a
legitimidade e conseqentemente a sustentabilidade poltica da reforma -, quanto por
motivos econmicos - como um ingrediente necessrio se as penses quiserem orientar
138
as poupanas para suas aplicaes mais produtivas (ver Fundo Monetrio Internacional,
1998). A transparncia necessria nas previdncias do Estado em relao a seu custo
para os contribuintes e no que diz respeito relao entre contribuies e benefcios. As
previdncias privadas precisam de transparncia em relao aos custos de lenitivo de
imposto e, atravs dos extratos anuais, dar detalhes sobre a acumulao de penso de
uma previdncia, a penso prevista e os encargos administrativos. Para tanto, essencial
que o extrato anual tenha um formato comum e seja baseado em definies comuns de
taxas de rentabilidade, inflao, etc. Tal transparncia essencial para garantir que se
possa comparar, de forma direta e precisa, o que os concorrentes oferecem. O Chile
fornece um bom exemplo para pases mais desenvolvidos, ao exigir que as informaes
solicitadas aos pensionistas sejam fornecidas em um formulrio padro; o governo do
Reino Unido pretende introduzir extratos anuais padronizados a partir de 2001.16
A Tabela2 resume os pr-requisitos essenciais e serve como uma lista de verificao para os formuladores de polticas contemplarem a reforma da previdncia, e como
um guia para os comentaristas que avaliam as reformas reais ou propostas. Ao preencher
esses pr-requisitos, os pases de transio avanada, como a Polnia e a Hungria, alcanam a capacidade necessria para o tipo de reformas sofisticadas que esto propondo.17
Foi exatamente pelo fato de a Rssia no atender muitos dos pr-requisitos que em 1998
o Banco Mundial corajosamente, mas totalmente correto retirou seu apoio s propostas de trazer previdncias privadas obrigatrias de segunda linha para a Rssia. A
referncia aos mesmos critrios coloca seriamente em questo a direo estratgica da
reforma no Cazaquisto, que introduziu previdncias privadas capitalizadas baseadas,
principalmente, em ttulos do governo.
16
As cargas ocultas das previdncias privadas tm sido um problema costumeiro no Reino Unido. Como
exemplo do que necessrio, as companhias de carto de crdito dos pases ocidentais precisam usar a
mesma definio em sua literatura promocional da taxa de juros que cobram de seus clientes, facilitando a
consulta sobre quem est oferecendo a melhor taxa. Em oposio, as estruturas de preo das companhias
areas e das companhias telefnicas no so comparveis.
17
O progresso na Polnia tem sido rpido. Em janeiro de 1990, eu me deparei com uma proposta de
privatizao radical da previdncia, quando a taxa mensal de inflao era de 80 por cento e quando uma
vez que no havia mercados financeiros no havia regulamentos sobre o mercado financeiro, assim violando dois pr-requisitos essenciais. poca eu escrevi (Banco Mundial,1993, pargrafo 277): [A] necessidade
de reestruturar o plano de previdncia do Estado [na Polnia] urgente, e as recomendaes de cortes
claros para ao imediata so [discutidas no] Captulo 11 .... As previdncias privadas, ao contrrio, suscitam
questes maiores que precisam de um estudo detalhado que extrapola o mbito deste relatrio; alm disso,
o cronograma de implementao das previdncias privadas de maior prazo. Pelos dois motivos, este captulo busca apenas estabelecer algumas das questes centrais. At certo ponto, ele indica as reas de problema
potencial. O propsito no desencorajar o desenvolvimento de planos completares de previdncia, mas
refrear o excessivo otimismo em pelo menos alguns trimestres na Polnia, sobre quanto pode ser alcanado
e o tempo.... A crena geral das recomendaes que, em mdio prazo, o sistema de previdncias deve
evoluir para um sistema com trs elementos: uma previdncia de seguridade social bsica, estatal; um sistema
obrigatrio de previdncias privadas complementares regulamentadas; e um sistema de previdncias privadas voluntrias. O equilbrio entre os trs elementos deve ser uma questo para debate pblico. 1998 era o
momento certo para a reforma.
139
IV - Desenho da Previdncia: Escolhas Polticas

Blocos de Construo
Um estudo bastante divulgado (Banco Mundial,1994) recomendava um sistema
de previdncia multi-pilar consistindo, em um formato timo, de um pilar no
capitalizado, de administrao pblica, bem como planos capitalizados privados
suplementares, voluntrios e privados... [N]s ainda conclumos que a abordagem de
multi-pilares para a reforma da previdncia a correta (Holzmann,2000a, pginas 1213).
Voltando um pouco aos objetivos dos sistemas de previdncia, pode-se
argumentar, que eles tm trs aspectos: lenitivo da pobreza, aperfeioamento do
consumo e seguro (este, por exemplo, contra o risco de longevidade). A elaborao
racional de poltica comea com o acordo sobre os objetivos e depois passa para a
discusso sobre os instrumentos para alcanar tais objetivos. A anlise do Banco
Mundial, sob este ponto de vista, pode ser criticada porque sua categorizao focada
mais sobre os instrumentos do que sobre os objetivos, e assim pressupe a escolha e, at
certo ponto, tambm a combinao de instrumentos.
A discusso a seguir caracteriza as previdncias em termos de objetivos, para
evitar tal pressuposto.
A previdncia de primeira linha pretende, principalmente, oferecer lenitivo
pobreza. Ela obrigatria. Apesar de ser normalmente organizada pelo setor pblico e
ser de repartio simples, sua forma pode variar bastante.
A segunda linha oferece um aperfeioamento do consumo; ela pode, a princpio,
ser pblica ou privada; pode ser capitalizada ou de repartio simples; e pode ou no ser
integrada primeira linha.
A terceira linha privada, capitalizada e voluntria, e pretende aumentar o leque
de opes para as pessoas.
Esta caracterizao usa a palavra linha ao invs de pilar por dois motivos. Ela
linguisticamente mais adequada: os pilares s podem ser eficientes se estiverem todos
no lugar e se forem todos, de forma geral, do mesmo tamanho; as linhas, mais adequadas
neste caso, so aditivas, em qualquer aspecto que se deseje. Em segundo lugar, a palavra
multi-pilar identifica-se a uma forma especfica da reforma da previdncia; a minha
preferncia pelo termo mais neutro.
As questes a seguir, sobre desenho de penso, esto longe de exaurirem a lista.
Qual deve ser o tamanho da primeira linha? Uma questo central se a primeira linha deveria ser uma garantia, disponvel apenas (ou principalmente) para quem
140
precisar, ou uma base sobre a qual construdo o rendimento da penso. Em ordem

crescente, a primeira linha poderia ter a forma de uma garantia do Estado para as
pessoas em planos privados, como no Chile, atravs da qual apenas os menos prsperos
recebem qualquer penso do Estado. Ou a penso do Estado poderia ser concedida com
base em um teste de afluncia (ou seja, saque dos que esto em melhor situao),
podendo-se citar como exemplo a Austrlia 18. De uma forma um pouco menos
inflexvel, a previdncia de primeira linha poderia ser de taxa fixa (apesar de ir para todos
os pensionistas): poderia ser de taxa fixa abaixo da linha de pobreza (em grande parte, o
caso no Reino Unido), ou acima da linha da pobreza (Nova Zelndia). Qualquer que seja
o desenho da previdncia de primeira linha, seria garantida uma renda mnima na terceira
idade atravs da assistncia social capitalizada por imposto para as pessoas cuja renda, oriunda de todas as outras fontes, as deixe em estado de pobreza (a maioria dos pases da OCDE).
Quo distributiva deve ser a primeira linha? H menos redistribuio quanto
menor for a penso e quanto maior for a proporcionalidade entre a contribuio e o
benefcio. As penses estritamente proporcionais s contribuies no geram
redistribuio entre ricos e pobres, exceto quando o rico vive mais do que o pobre. Essa
proporcionalidade pode ser alcanada por meio de penses de taxa fixa financiadas por
contribuies de taxa fixa ou quando tanto a penso quanto a contribuio so proporcionais ao salrio. Uma penso de taxa fixa financiada por uma contribuio proporcional ser mais redistributiva e uma penso de taxa fixa financiada por uma tributao
geral progressiva ser mais redistributiva ainda.
Deve haver uma previdncia de segunda linha? A previdncia de segunda
linha oferece o aprimoramento do consumo. Uma abordagem partidria do livrearbtrio defende a adeso voluntria, apenas desde que diga respeito ao lenitivo
pobreza.19 Esse plano abrangeria a adeso obrigatria a um mnimo da previdncia de
primeira linha, mais uma terceira linha (voluntria) de previdncia privada. O argumento
para uma previdncia obrigatria de segunda linha pode ser expresso de vrios modos
conhecidos: como um bom mrito (ou seja, paternalismo); por causa da falta de viso;
porque as pessoas mais jovens mal informadas faro escolhas abaixo do timo do ponto
de vista de maximizao da utilidade do tempo de vida; para garantir o seguro contra
18
Suponha que haja trs grupos de renda: pobre, classe mdia e rico. O propsito de um teste de renda
garantir que apenas os pobres recebam o benefcio; assim os benefcios so gradativamente retomados to
logo a renda da pessoa aumente. O propsito de um teste de afluncia diferente manter os benefcios
longe das mos do rico; assim os benefcios so retomados com menos rapidez, de modo que as pessoas
pobres e de classe mdia recebam os benefcios.
19
Apesar de os adeptos da doutrina do livre-arbtrio se oporem compulso, ela pode ser justificada para a
previdncia da primeira linha, mesmo em termos de livre-arbtrio, porque o no seguro impe uma
externalidade. Se algum opta por no fazer uma proviso de penso, os custos de sua deciso recaem sobre
os outros, ou o contribuinte (se for afianado via assistncia social) ou, se no for afianado, em outras
pessoas, tal como nas pessoas de sua famlia (se eles ento passarem fome), ou sobre a sociedade mais
abrangente (se ele partir para o crime).
141
eventos que no se pode conhecer;20 ou para evitar o dano moral diante de uma
previdncia generosa de primeira linha. 21 A questo tem uma dimenso normativa
significativa: uma perspectiva individualista aponta em direo a uma previdncia
voluntria de terceira linha, um ponto de vista paternalista em direo ao aprimoramento
obrigatrio do consumo (para uma discusso mais ampla, consulte Agulnik,2000).
Se for para haver algum aprimoramento compulsrio, uma segunda questo se a
compulso deve ser aplicada apenas proviso, at um limite mximo e, caso positivo,
qual seria esse limite.
Uma previdncia de segunda linha deve ser de repartio simples ou
capitalizada? Nos Estados Unidos, as penses da primeira e segunda linha so
agregadas em uma, mas as linhas sero administradas principalmente em uma base de
repartio simples. No Canad, uma previdncia do Estado de primeira linha oferece
lenitivo pobreza e uma previdncia de segunda linha, de repartio simples, obrigatria
e organizada pelo setor pblico, oferece aprimoramento do consumo. Outros pases,
inclusive a Austrlia e diversos pases da Amrica Latina, tm previdncias de segunda
linha capitalizadas obrigatrias e administradas pelo setor privado. O Reino Unido tem
um sistema misto: a previdncia de taxa fixa bsica do Estado obrigatria; alm dela,
tambm obrigatrio fazer parte do plano de previdncia do Estado vinculado aos
ganhos (que de repartio simples) ou de um plano ocupacional aprovado (privado,
capitalizado, normalmente de benefcio definido), ou contribuir para uma conta capitalizada individual.
A segunda linha deve ser de contribuio definida ou de benefcio
definido? A questo aqui a extenso da distribuio dos riscos. Como discutido na
Seo I.B, as contas individuais capitalizadas deixam o indivduo enfrentar a maior parte
do risco, especialmente de desempenho diferencial de fundo de penso. A pessoa
tambm pode enfrentar o risco de inflao, apesar deste poder ser compartilhado
parcialmente ou integralmente com o contribuinte se o estado oferecer indexao. Os
planos ocupacionais (freqentemente encontrados no Reino Unido) geralmente so de
benefcio definido e, portanto, dividem mais os riscos.
A segunda linha deve ser administrada pelo setor pblico ou pelo privado?
Como acabamos de discutir, a previdncia de segunda linha administrada pelo setor
pblico em alguns pases, por exemplo, os planos de repartio simples nos Estados
Unidos e no Canad. O Fundo de Previdncia de Singapura, uma forma de plano
compulsrio de poupana, um plano capitalizado de administrao pblica. Muitos
Esse especialmente um argumento para a seguridade social, que pode lidar tanto com incerteza quanto
com risco.
21
Se houver uma garantia mnima, as pessoas de baixa renda tero pouco incentivo para fazer a proviso
voluntria.
20
142
outros pases, inclusive a Austrlia e o Chile, tm previdncias de segunda linha

administradas pelo setor privado.
A opo por arranjos que no sejam do Estado deve ser permitida? A
previdncia de primeira linha, que redistributiva, por definio obrigatria. Alm
disso, a questo se as pessoas devem poder escolher se o aprimoramento do consumo
deve ser via uma previdncia do Estado ou atravs de arranjos privados. No Reino
Unido, as pessoas podem optar por penses baseadas no salrio, que no sejam
administradas pelo Estado e, ao invs disso, entrar para um plano privado. Nos Estados
Unidos e no Canad, ao contrrio, a adeso ao plano do Estado baseado no salrio
compulsria. Parte do argumento contra a opo por fundos no administrados pelo
Estado que ela abre a possibilidade de seleo adversa; parte do argumento a favor
que ela permite a escolha individual adicional.
At que ponto o Estado ajuda com a indexao das penses? Uma vez que
a pessoa se aposentou, as penses com base em anuidade ficam vulnerveis inflao
no prevista. Uma questo importante na elaborao , portanto, at que ponto o
governo oferece aos pensionistas a proteo contra a inflao e por qual mecanismo.
At o ponto em que o governo realmente participa, ele introduz um elemento no
capitalizado aos planos capitalizados.
Isso est longe de exaurir a lista de questes potenciais. Qual, por exemplo,
deveria ser o tratamento tributrio das contribuies para a terceira linha: as poupanas
deveriam receber concesses fiscais; essas concesses deveriam estar disponveis apenas
para poupanas para previdncia, ou tambm para outros fins como seguro de vida; e
qual a forma que qualquer concesso fiscal deveria ter? Este documento extrai dessas
questes: uma terceira linha de algum tipo existe em todos os pases e, portanto,
includa aqui para uma inteireza lgica, mas sem pretenso de um tratamento abrangente.
Encaixando as partes
O desenho da previdncia controverso. Das questes apresentadas acima, a
controvrsia surge especialmente ao redor de dois conjuntos de questes: a previdncia
de primeira linha, obrigatria, de repartio simples e do estado deve ser mnima ou
substancial; e como a segunda linha deve ser organizada particularmente, deve ser
obrigatria, privada, capitalizada ou de contribuio definida?
A escala de discordncia ilustrada pelas duas citaes a seguir.22
22
Para uma discusso no contexto de pases em transio, consulte Barr (1994, Ch. 9; a ser publicado em
breve) e Banco Mundial (1996, Captulo 4).
143
O primeiro pilar lembra os planos pblicos de previdncia existentes, mas

menor e foca sobre a redistribuio oferecendo uma segurana social para os
idosos, especialmente aqueles cuja renda durante a vida produtiva foi baixa... Este
pilar de abrangncia limitada.
O segundo pilar... vincula o benefcio aturio s contribuies em um plano de
contribuio definida, totalmente capitalizado e administrado, de forma
competitiva, pelo setor privado.
Um terceiro pilar, a poupana voluntria e as anuidades, oferece uma renda
complementar de aposentadoria para as pessoas que querem penses mais
generosas na velhice (James,1998, pgina 275).
Em oposio, Eatwell e outros. (2000, pginas 14041) afirma:
Est claro que no h um modelo ideal para a reforma da previdncia.
Contudo, os argumentos apresentados anteriormente apontam o seguinte curso
como sendo... a melhor abordagem para um pas que tenha herdado um sistema
de repartio simples insustentvel:
Diminuir a generosidade com os pensionistas...;
Se h uma avaliao poltica positiva das vantagens lquidas de um sistema
completamente capitalizado, [isso favorvel ] sua introduo... em contas
individuais dentro do novo plano de previdncia capitalizado...;
A promoo de um terceiro pilar de poupana voluntria privada, de preferncia
com alguns privilgios tributrios....
O resultado final um potencial sistema de trs pilares, aparentemente
semelhante ao defendido pelo Banco Mundial (1994).... O terceiro pilar da
poupana voluntria, claro, sempre atual ou potencialmente presente... e no
pode ser considerado como uma caracterstica distinta de qualquer reforma. No
entanto, h diferenas bastante substanciais entre as recomendaes listadas
acima e as do Banco Mundial (1994) no sentido que:
O primeiro pilar fortalecido e mantido em seu prprio direito e sua prpria
funo...;
Um componente de capitalizao integral introduzido no como uma soluo
tcnica superior, mas como uma soluo principalmente poltica, apesar de
totalmente respeitvel...
De muitas formas, o leque potencial de escolha ainda maior. Mesmo se cada
uma das questes da seo anterior for tomada como uma simples escolha de
144
sim/no, as oito questes rendem 256 possveis combinaes, cujas respostas

dependero de variveis econmicas, mas tambm da cultura e da histria de um
pas.
Os pequenos resumos dos sistemas de previdncia em diferentes pases que so
apresentados abaixo no pretendem ser descries detalhadas, tampouco uma ampla
pesquisa, mas servir de ilustrao para o grande leque de planos na OCDE e em outras
economias bem sucedidas.
Chile. A previdncia no Chile foi privatizada no incio dos anos 80. Os empregados
devem aderir a um plano privado, capitalizado, de contribuio definida; os trabalhadores
pagam 10 por cento de seus ganhos, mais uma taxa de comisso (no h contribuio do
empregador ou do governo). Os trabalhadores podem escolher em qual plano entraro e
podem mudar de plano. Na aposentadoria, o trabalhador pode comprar uma anuidade ou
fazer diversos saques programados. A penso indexada inflao do preo, em grande
parte (apesar de no totalmente) com base nos ttulos indexados do governo. H uma
garantia de penso mnima: quando um trabalhador com 20 anos ou mais de contribuio
tiver apenas uma penso baixa, o Estado ir elev-la at o nvel de garantia: a proviso
pretende proteger aqueles que ganham pouco e tambm proteger os contribuintes contra
o mal desempenho do fundo que escolheram, bem como proteger os pensionistas contra
a falncia da companhia que paga a anuidade; tambm h arranjos generosos, capitalizados
pelo governo e de transio para os trabalhadores que passem do plano antigo (de repartio simples) para o novo plano. Em suma, a segunda linha obrigatria, administrada pelo
setor privado, de conta capitalizada individual; h uma primeira linha residual na forma de
uma garantia aos que recebem a previdncia de segunda linha.
As reformas do Chile so amplamente discutidas (para uma avaliao, consulte
Diamond,1996; Callund,1999). Elas tambm so controversas. Para alguns, elas so um
fio de esperana (Banco Mundial,1994): o sistema reformado, argumenta-se, imps
disciplina fiscal, promoveu a poupana e expandiu e aprofundou os mercados de capital,
assim contribuindo significativamente para as altas taxas de crescimento no Chile nos
anos 80; outros so mais cticos (Beatty e McGillivray,1995).
Diversos pontos so dignos de nota ao analisar as reformas no Chile - e at que
ponto elas so ou no transferveis para outros pases. Em primeiro lugar, como o sistema baseado em contribuies definidas, todo o risco acima da penso mnima suportado pelo trabalhador individual. Em segundo lugar, o plano individualista: no h
redistribuio na mesma gerao (ou seja, no h redistribuio dos ricos para os pobres
exceto com a penso mnima garantida), nem entre as geraes (as penses so indexadas
aos preos, no aos salrios, de modo que os pensionistas no participam do crescimento
econmico que venha a ocorrer depois de sua aposentadoria). Em terceiro lugar, h
significativas falhas na cobertura, tanto em razo do no cumprimento (ou seja, os trabalhadores que legalmente devem contribuir e no o fazem) quanto ao fato de o emprego
formal abranger apenas cerca de 65 por cento da fora de trabalho. Em quarto lugar, os
145
resultados so sensveis s taxas de cumprimento e tambm s taxas reais de

rentabilidade. Nesse ltimo caso, a rentabilidade real mdia para as poupanas de
aposentadoria no Chile, nos anos 80, foi de 12.6 por cento ao ano, o que muito alto.
Uma questo chave se isso sustentvel. A rentabilidade foi mais baixa durante os
anos 90. Em quinto lugar, os resultados tambm so sensveis s caractersticas de
elaborao. Depois de contribuir por 20 anos, os trabalhadores tm um certo direito de
sacar sua penso acumulada ao invs de adquirir uma anuidade, criando um incentivo
para faz-lo at onde entra em cena a garantia do governo. Por fim, os custos fiscais da
transio so elevados, inclusive (a) o custo das penses para as pessoas mais velhas, que
nunca passaram para o novo sistema, (b) o custo da contribuio de transio para os
trabalhadores que mudaram para o novo sistema, (c) o custo dos ttulos indexados, e (d)
quaisquer custos associados penso mnima garantida. Os dois primeiros custos eventualmente cairo; os dois ltimos continuaro em um estado estvel. significativo que
a reforma tenha sido introduzida quando o oramento do governo estava operando um
supervit de mais de 5 por cento do PIB, dando espao para os custos principais da
transio para o novo sistema. Estimativas recentes (Arenas de Mesa e Marcel,1999,
pgina 4) mostram um desequilbrio fiscal de 6.5 por cento do PIB no perodo
198198. As projees disponveis indicam que a presso fiscal est longe de recuar.
Singapura tem um sistema no qual os trabalhadores e os empregadores contribuem para um Fundo Central de Previdncia (para maiores detalhes, ver Asher,1999).
O Fundo administrado pelo governo e cada conta atrai uma taxa de juros estabelecida
pelo governo (o processo ad hoc e est longe de ser transparente). O plano oferece aos
trabalhadores melhoria do consumo no s para a previdncia, mas tambm para habitao e despesas mdicas, e assim no oferece seguro previdencirio. Como o Chile,
Singapura conta com uma previdncia de segunda linha, de contribuio definida: a
maior parte do risco da previdncia recai sobre o trabalhador e o plano individualista
uma vez que no abrange redistribuio. Em grande contraste com o Chile, no entanto,
o fundo administrado pelo setor pblico.
A Sucia introduziu um plano de contribuio definida nocional em 1998
(Sucia: Federation of Social Insurance Offices,1998) que funciona assim: a previdncia
bsica do Estado continua de repartio simples, financiada atravs de uma contribuio
para a seguridade social de 18.5 por cento do salrio da pessoa, dos quais 16 por cento
vai para o plano pblico. Apesar de, neste ano, a contribuio de 16 por cento ser
utilizada para pagar os benefcios deste ano, as autoridades da seguridade social abrem
uma conta individual nocional (ou virtual) que mantm a trilha das contribuies, assim
146
como no caso de fundo real. Especificamente, cada conta cumulativa do trabalhador

atrai uma taxa nocional de juros que reflete o crescimento mdio da renda. Quando a
pessoa se aposenta, ela ter acumulado um valor total nocional. A penso resultante
calculada com base no tamanho do valor total, combinado com as expectativas sobre o
tempo de vida do grupo atual de aposentados e o crescimento da produo no decorrer
do perodo estimado de aposentadoria. Os arranjos bsicos so ajustados uma vez que
h uma penso lquida de seguro para as pessoas com baixos ganhos durante a vida
produtiva, direito previdncia no perodo gasto cuidando de criana e h um teto para
as contribuies. Os 2.5 por cento restantes vo para um plano capitalizado: a pessoa
pode escolher coloc-lo em uma conta individual administrada pelo setor privado, ou
em um fundo de poupana administrado pelo governo. A pessoa pode escolher se
aposentar mais cedo ou mais tarde e a penso ajustada atuarialmente.
A idia de penses nocionais de contribuio definida para as penses de
seguro social uma imitao de uma anuidade, uma vez que a penso que a pessoa recebe
(a) traz uma relao explcita com as contribuies, (b)baseia-se nas contribuies
durante a vida ativa e ajustada para (c) a expectativa de vida do grupo e (d)avanos
econmicos. As pessoas podem responder (e) ajustando sua idade de aposentadoria. A
introduo do elemento (c) uma importante inovao.
Assim sendo, a Sucia tem um plano de contribuio definida com uma garantia
lquida de seguro e, portanto, um sistema de organizao pblica, de repartio
simples, semelhante ao do Chile. O primeiro argumento importante a favor desses
arranjos que ao mesmo tempo eles do escolhas s pessoas e apresentam a elas
incentivos eficientes. Por exemplo, eles ajudam na deciso da aposentadoria ao permitir
que as pessoas escolham o seu tipo preferido entre a durao da aposentadoria e o padro
de vida durante a aposentadoria, mas as fazem deparar-se com o custo aturio dessas
decises.23 Em segundo lugar, a forte conexo entre as contribuies e os benefcios,
como discutido na SeoII.C, pode ajudar na eficincia do mercado.
Essas duas vantagens so comuns abordagem sueca e chilena. A abordagem sueca
tem pontos adicionais que, dependendo do ponto de vista, podem ser considerados como
vantagem: o plano evita os riscos especficos dos planos privados de contribuio definida;
ele individualista , posto que de contribuio definida, mas os diversos crditos (por
exemplo, por cuidar de criana pequena) introduzem um elemento coletivo; e, sendo de
repartio simples, o plano evita os custos de transio de passar para arranjos capitalizados.
23
Uma caracterstica positiva do plano sueco que a frmula de penso leva em conta a expectativa de vida
do grupo; contudo, a varivel endgena no a idade mnima permitida para a aposentadoria, mas o
tamanho da penso. Em um mundo de racionalidade e informao perfeita isso no seria problema; mas se
as pessoas tm uma taxa de desconto pessoal mais elevada do que a taxa de desconto utilizada para o ajuste
aturio da penso, elas continuaro a se aposentar o mais cedo possvel, com ajustes aturios cada vez
maiores. No limite, isso empurra a todos para a penso mnima. Eu agradeo a Lawrence Thompson por
esta idia.
147
Esses argumentos mostram um ponto que normalmente no considerado que

h muita flexibilidade dentro dos planos de repartio simples. Muitos dos problemas dos
sistemas de seguro social do Estado no so inerentes ao mecanismo de seguro social,
mas so solucionveis.
A Austrlia como o Chile no sentido que sua previdncia de segunda linha
adota a forma de adeso obrigatria a uma conta individual capitalizada, mas diferente
do Chile porque tem uma primeira linha muito mais articulada (a Penso por Idade). As
caractersticas que distinguem essa ltima so (a) que ela paga com a tributao geral e
(b) sujeita no a um teste de renda (preparado para restringir os benefcios aos pobres),
mas a um teste de afluncia, que tem o propsito mais limitado de retomar gradativamente
os benefcios dos ricos.24 Conseqentemente todos, menos os mais prsperos, recebem
pelo menos alguma penso do Estado. Uma vez que a penso do Estado financiada
com a tributao e muito mais voltada aos australianos menos prsperos, a primeira
linha bastante distributiva. A previdncia de segunda linha, como a do Chile e de
Singapura, confronta o pensionista com o risco de desempenho diferencial da carteira
de previdncia e no incorpora nenhuma redistribuio significativa.
A Nova Zelndia tem uma previdncia universal de taxa fixa, relativamente
generosa (New Zealand Superannuation), complementada por previdncias voluntrias,
capitalizadas e de contribuio definida. A previdncia de repartio simples, paga
com a tributao geral e includa na renda tributvel da pessoa. A idade pensionvel
atualmente est sendo elevada de 60 para 65; a taxa de previdncia aumentou recentemente,
visando um alvo de 65 por cento do salrio mdio semanal em 2001; uma vez tendo
atingido esse alvo, pretende-se que as penses sejam indexadas ao aumento do salrio.
H uma certa discusso sobre o estabelecimento de um fundo operado pelo governo,
em parte para pr-financiar (capitalizar) o gasto futuro com previdncia. interessante
que em um referendo de setembro de 1977, uma proposta para substituir a previdncia
de taxa fixa capitalizada por imposto por uma adeso obrigatria a contas individuais
capitalizadas (ou seja, um sistema tipo o do Chile) tenha sido derrubada. Oitenta por
cento dos eleitores participaram, com 92 por cento dos eleitores rejeitando a proposta.
O Reino Unido tem uma previdncia de repartio simples do Estado, de baixa
taxa fixa. Na reforma de 1980, a penso foi indexada aos preos, ao invs de aos salrios,
e conseqentemente tem cado constantemente como percentual dos ganhos mdios.
Uma pessoa cuja nica renda a penso bsica do Estado elegvel para uma assistncia
social de renda testada, ou seja, a penso do Estado est abaixo da linha de pobreza.
Sobreposta previdncia bsica, est a adeso obrigatria a uma previdncia de segunda
linha. Para cumprir com o ultimo requisito, as pessoas podem escolher se vo aderir
previdncia do Estado vinculada a ganhos, a uma previdncia ocupacional
Para maiores detalhes, consulte Australia, Commonwealth Department of Family and Community Services,1998,
Tabela1.
24
148
(normalmente de benefcio definido), ou a uma previdncia individual, de contribuio

definida. As propostas de reforma so avaliadas por Agulnik e Barr (2000).
Os Estados Unidos tm um plano de repartio simples do Estado, vinculado
ao salrio, que generoso em relao a uma viso minimalista, apesar de no o ser em
comparao a diversos pases europeus. O sistema redistributivo: a pessoa A, com duas
vezes o salrio da pessoa B, recebe uma penso que maior que a de B, mas no o
dobro.25 Apesar de ser possvel se aposentar mais cedo, a penso integral paga quando
a pessoa se aposenta com 65 anos, aumentando gradualmente para 67.26 Muitas pessoas
tambm pertencem a um plano de previdncia de uma companhia ou de uma indstria
e/ou a uma previdncia individual de contribuio definida. A adeso voluntria no
que diz respeito ao governo. O plano de Estado dos Estados Unidos, ento,
compreende tanto previdncias de primeira linha quanto de segunda. Os planos
privados formam uma terceira linha voluntria.
Concluso
Este documento diferencia trs conjuntos de fatores:
Aqueles aspectos que (Seo II), por motivos analticos, devemos afirmar apenas com uma considervel cautela.
Aqueles aspectos que podemos e devemos afirmar com autoridade, a saber,
os princpios de desenho de previdncia estabelecidos na Seo III.
Aquelas reas, discutidas na Seo IV, onde sujeito aos princpios da SeoIII
h espao para considerveis diferenas na forma como os pases organizam
seus sistemas de previdncia.
Surgem as seguintes concluses.
A varivel chave o governo efetivo, que um pr-requisito para as previdncias bem administradas, como quer que elas sejam organizadas (Ross,2000, chega a uma
concluso semelhante). No possvel retirar o governo do comrcio de previdncia.
A frmula de penses aplicada aos ganhos mensais indexados de uma pessoa, ponderados nos 35 anos
com os ganhos mais altos (chame de W). Em 2000, a frmula como segue:
W <$531:
0.9W
$531 < W < $3202:
0.9($531) + 0.32(W - $531)
$3202 < W < $6050: 0.9($531) + 0.32($3202 - $531) + 0.15(W - $3202)
W < $6050:
0.9($531) + 0.32($3202 - $531) + 0.15($6050 - $3202)
26
Se algum se aposenta com 62 anos de idade e com um histrico de contribuio integral, sua penso de
80 por cento do que seria se ela tivesse postergado a aposentadoria at a idade de 65 anos.
25
149
Sob uma perspectiva econmica, a diferena entre a repartio simples e a

capitalizao de segunda ordem. Pode haver importantes diferenas polticoeconmicas, dependendo do pas e do contexto histrico (para uma anlise polticoeconmica dos planos de repartio simples, consulte Cooley e Soares,1999). Argumenta-se,
por exemplo que a economia poltica de aumentar a idade de aposentadoria pode ser mais
fcil em um plano privado. Em oposio, pode-se argumentar que um plano do Estado
que combine lenitivo pobreza e aprimoramento do consumo, abrangendo os eleitores de
classe mdia, manter o apoio eleitoral. Quaisquer que sejam os argumentos polticos, os
ganhos em termos de bem-estar econmico de um arranjo de previdncia em oposio a
outro so passveis de erro. Esse fato no deve causar surpresa, uma vez que repartio
simples e capitalizao so, como discutido na Seo I.A, simplesmente mecanismos
financeiros diferentes para organizar os direitos sobre a produo futura.
Um dado conjunto de objetivos pode ser alcanado de diferentes formas
h muitas formas de esfolar um gato. Assim no h uma relao um-a-um entre os
instrumentos e os objetivos. Considere um plano cujos objetivos incluam aprimoramento
obrigatrio do consumo com alguma redistribuio e compartilhamento de riscos. Os
Estados Unidos conseguem isso atravs de uma previdncia obrigatria, de repartio
simples, organizada pelo setor pblico, que abrange tanto o lenitivo pobreza quanto a
melhoria do consumo, e com a frmula redistributiva descrita anteriormente. O Reino
Unido consegue um objetivo bastante semelhante para uma significativa parcela de
pensionistas por meio de uma combinao de previdncia do Estado, de repartio
simples, de taxa fixa bastante equivalente linha de pobreza, junto com previdncias
ocupacionais organizadas pelo setor privado, capitalizadas, de benefcio definido.
O padro das taxas de substituio em diferentes nveis de renda no idntico nos dois
pases, mas o padro de renda de aposentadoria tem semelhanas significativas.
Alternativamente, considere um plano cujos objetivos incluam um aprimoramento
aturio, obrigatrio do consumo com uma proviso lquida de seguro. O objetivo, neste
caso, ter uma separao bastante estrita entre o aprimoramento do consumo e o
lenitivo pobreza. Em planos assim, a redistribuio s ocorre atravs do componente
de lenitivo pobreza. O Chile tenta alcanar esse pacote de objetivos atravs de contas
capitalizadas individuais competitivas e administradas pelo setor privado, com uma
garantia residual do governo. A Sucia atinge objetivos semelhantes atravs de um plano
nocional de contribuio definida, de repartio simples, organizado pelo setor pblico,
junto com uma proviso lquida de seguro. O plano sueco introduz um elemento de
solidariedade, pois os anos gastos cuidando de crianas so contados como anos de
contribuio mas, alm disso, , nos principais aspectos, um arranjo do setor pblico
anlogo ao do Chile.
A variedade de escolha potencial sobre o desenho da previdncia grande.
A principal mensagem da Seo IV no apenas que um tamanho simplesmente no
150
encaixa o que foi sempre uma proposio tola mas que, desde que o governo seja
eficiente, h uma considervel variedade de escolhas.
A penso do estado deve ser otimizada e no minimizada. Ela pode ser menor,
como no Chile, onde assume a forma de uma garantia mnima, ou no Reino Unido, onde
prxima da linha de pobreza, ou maior como nos Estados Unidos. Pode ser sujeita a
teste de renda (como no Chile), a teste de afluncia (Austrlia), de taxa fixa (Nova
Zelndia), parcialmente vinculada a salrio (Estados Unidos) ou totalmente vinculada a
ganhos (Sucia). Em pases mais pobres, as restries ficais levam a uma penso do
Estado relativamente pequena; medida que os pases ficam mais ricos, o seu leque de
opes aumenta.
O aprimoramento do consumo pode ser organizado por meio de um plano de
repartio simples do Estado (Sucia), um plano capitalizado organizado pelo estado
(Singapura), uma combinao de repartio simples do Estado e privado, planos capitalizados (Reino Unido ou Estados Unidos) ou quase totalmente por instituies privadas
(Chile, Austrlia). Tais penses podem ser ocupacionais, de benefcio definido
(freqentemente no Reino Unido) ou individuais de contribuio definida (Austrlia).
Nas economias em desenvolvimento, os mercados de capital tendem a ser menos desenvolvidos, a capacidade regulatria, mais fraca, e a populao, menos informada. Mediante o desenvolvimento econmico e institucional, o leque de escolhas aumenta.
Essa grande variedade de escolha, no entanto, no significa que os pases possam
escolher algumas delas e mistur-las vontade.
Os pases com sistemas maduros de repartio simples que enfrentam o aumento de idade da populao deveriam adotar a variedade de polticas discutidas na
Seo III.A que trata dos problemas de finanas de repartio simples. As polticas centrais (a) aumentam a produo e (b) reduzem a generosidade das previdncias de repartio simples, por exemplo, aumentando a idade de aposentadoria. O
pr-financiamento (capitalizao) poderia ser um elemento na combinao de
polticas.
Os pases com grandes sistemas de repartio simples, insustentveis, tm pouca escolha: a nica soluo tornar o sistema de repartio simples sustentvel,
reduzindo os benefcios, aumentando as contribuies ou combinando as duas
opes. Uma vez que a privatizao de um plano de repartio simples mais cara
quando inchada, essencial tornar o plano sustentvel, quer os elaboradores de
poltica desejem ou no buscar uma mudana para os arranjos privados, capitalizados.
Os pases com uma capacidade institucional bastante limitada tambm tm pouca escolha. H um elemento significativo de progresso: nos pases mais pobres,
151
administrativamente mais fracos, a questo como organizar o lenitivo pobreza;

medida que a capacidade tributvel aumenta, o prximo passo seria a penso do
cidado ser financiada por imposto; o aumento da capacidade administrava pblica possibilita a implementao de um sistema de contribuio; com o aumento da
renda e o crescimento da capacidade administrativa privada, as penses privadas
se tornam uma opo.
Um pas com um sistema pblico restrito e uma capacidade administrativa pblica e privada relativamente slida, tem o maior potencial de escolha. Desde que
atenda os pr-requisitos discutidos na Seo III.B, h uma verdadeira chance de
equilbrio entre os arranjos de repartio simples e os capitalizados. Esse documento defendeu que de um ponto de vista econmico no h uma poltica dominante. Sendo esse o caso, a melhor escolha para um pas a que entre em melhor
acordo com a economia poltica da reforma efetiva. Por sua vez, isso depender
das especificidades do pas.
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160
CONSTRUINDO UM AMBIENTE PARA A REFORMA DA

PREVIDNCIA NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO
Olivia S. Mitchell
RESUMO
Os problemas fiscais esto fazendo com que muitas naes em desenvolvimento retifiquem e s
vezes reestruturem seus programas nacionais previdencirios. Ao fazerem isso, esses pases buscam
orientao sobre como elaborar estruturas de mercado e de regulamentao para aumentar suas chances de
sucesso. Esse documento examina os tipos de risco enfrentados pelos participantes nos sistemas de
aposentadoria e analisa quais instituies financeiras, de regulamentao e do mercado de trabalho que
parecem dar maior apoio s reformas no sistema de aposentadoria, que so necessrias com urgncia nos
pases em desenvolvimento.I
Introduo
At pouco tempo, acreditava-se que a velhice era um fenmeno demogrfico
reservado aos pases ricos do mundo. Mas o aumento na idade de populao agora
reconhecido como uma forte tendncia demogrfica no s nas naes desenvolvidas,
mas tambm no mundo em desenvolvimento.27 Como resultado dessa tendncia mundial
de envelhecimento, os sistemas de previdncia em muitos pases comearam a enfrentar
dificuldades financeiras. A insolvncia, real ou perspectiva, do sistema de aposentadoria,
est fazendo com que muitos governos tenham urgncia em reestruturar seus programas
nacionais de aposentadoria, algumas vezes trabalhando no limite, alterando a idade
para aposentadoria e as regras de contribuio e, outras vezes, reestruturando o sistema
a fundo.28 Os problemas enfrentados por essas naes no so uniformes, tampouco
seus esforos de reforma previdenciria so idnticos em estrutura e objetivo. Contudo,
suas metas finais so geralmente as mesmas: criar um ambiente no qual os benefcios
prometidos para os idosos sejam mais acessveis, eficientes e justos.
Os documentos desta srie no so publicaes formais do Banco Mundial. Eles apresentam resultados
preliminares e no trabalhados das anlises que circulam para incentivar a discusso e o comentrio; a citao
e utilizao deste documento deve levar em considerao seu carter provisional. Os resultados, as
interpretaes e as concluses expressas neste documento so inteiramente do(s) autor(es) e no devem ser
atribudas, de forma alguma, ao Banco Mundial, s suas organizaes afiliadas ou a membros de sua
Diretoria Executiva, ou aos pases que eles representam. Pode-se obter cpias deste documento no Servio
de Assessoria de Proteo Social, Telefone: (202) 458-5267, Fax (202) 522-3252. Banco Mundial,
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433-0001.
27
Em 2010, a Amrica Latina e as naes asiticas experimentaro aumentos substanciais na parcela da
populao com mais de 60 anos (Ahmad e outros, 1991: Grosh 1990; OIT 1989).
28
Para uma reviso das reformas de sistemas previdencirios, favor consultar Williams e Pampel (1993);
Banco Mundial (1994); e Demirguc-Kunt e Scharz (1996).
I
161
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdncia nos Pases em Desenvolvimento
Enquanto a reforma internacional da previdncia continua, os criadores de poltica buscam por orientao sobre como reformar seus sistemas previdencirios, bem
como sobre como construir um ambiente que apoie mudanas abrangentes na proviso
para a velhice. Este documento tem dois objetivos: (1) explorar como os sistemas de
aposentadoria podem proteger os participantes em relao a riscos micro e
macroeconmicos, e (2) mostrar como as reformas do sistema de aposentadoria podem
ser apoiadas por outras mudanas institucionais e regulatrios.
A nossa discusso comea com uma anlise dos riscos contra os quais os
participantes devem ser protegidos em um sistema de aposentadoria que funcione bem.
A seguir, exploramos como os sistemas previdencirios contam com outras instituies
financeiras, legais e econmicas para cumprir sua misso inclusive bancos e seguradoras,
agncias de regulamentao, o sistema legal e o mercado de trabalho. A reforma da
previdncia mais bem sucedida quando as instituies de apoio so construdas de
forma a fortalecer os objetivos do sistema de aposentadoria. Ns conclumos com
algumas idias sobre o sequenciamento das reformas da previdncia pblica, dando a
devida ateno ao papel dessas instituies de apoio.
I - Gerenciando o Risco da Terceira Idade

Os sistemas de aposentadoria devem lidar com quatro riscos-chave, que se
apresentam s pessoas na velhice, a saber: risco individual, risco do sistema de aposentadoria; risco nacional; e risco no diversificvel (global). Preparar um sistema que possa
efetivamente proteger uma populao idosa contra esses riscos requer (1) compreenso
da fonte do risco; (2) determinao de como evitar e reduzir os riscos quando possvel
(com a devida considerao a custos e benefcios de se fazer isso); e (3) elaborar mecanismos para seguro contra esses riscos.29 Esta seo identifica quais instituies de mercado e estruturas de regulamentao poderiam ser mais teis para limitar esses riscos e
proteger contra eles.30
Alguns outros fundamentos oferecidos para a interveno do governo na renda de aposentadoria para
idosos incluem o aumento da poupana nacional, incentivo aos mercados de capitais e o crescimento econmico; o fechamento de empresas estatais que apresentem um fraco desempenho; dar subsdios a mercados
de habitao; e financiar investimentos em infra-estrutura ou outros alvos sociais (Mitchel e Hsin, a ser
publicado). Ns consideramos que esses sejam efeitos subordinados dos sistemas de seguro social, mas no
os temos como motivos fortes o bastante para ter um sistema de idosos (Fields e Mitchell 1993).
30
Bodie (1990) tambm identifica uma srie de riscos contra os quais os sistemas de previdncia podem
oferecer proteo; no entanto, ele no segue a lgica organizacional identificada aqui.
29
162
1. Proteo contra o Risco Individual

Uma razo pela qual as pessoas enfrentam uma insegurana na velhice que elas
so incapazes de proteger a si mesmas e s suas famlias contra as diminuies de
consumo na terceira idade. s vezes isso se d devido a atributos pessoais, tais como
baixa capacidade de ganho e/ou incapacidade de economizar. Alternativamente, pode
ser devido falta de viso, como quando as pessoas subestimam sua provvel
expectativa de vida na aposentadoria. Ainda outra fonte de falta de segurana a sade
ou os choques de emprego os trabalhadores podem experimentar quedas inesperadas
nos rendimentos devido invalidez ou perda de emprego causada pelo desemprego. 31
Seria interessante analisar duas abordagens que podem ser usadas para lidarmos com tais
riscos preveno contra o risco e seguro.
Preveno contra o Risco para as Pessoas e suas Famlias

Focalizando primeiro a preveno contra risco, os trabalhadores devem diminuir
o risco de pobreza na velhice, aumentando sua capacidade de ganho. Com isso, a
pessoa e sua famlia podem se aposentar mais tarde e economizar mais por contra
prpria, assim diminuindo a chance de um consumo insuficiente na velhice. Essa
abordagem abrange investimentos na educao do trabalhador, sade, treinamento de
habilidades especficas e talvez mobilidade no mercado de trabalho (se faltar emprego
onde os trabalhadores moram). Da mesma forma, o treinamento do trabalhador em
planejamento financeiro til para reduzir a probabilidade de diminuio de consumo
na aposentadoria. Isso porque as pessoas que tomam decises mais bem informadas tm
maior probabilidade de economizar mais e de forma mais eficiente, para se proteger
contra a escassez na velhice. O objetivo geral, claro, aumentar a conscincia do
trabalhador sobre a necessidade de economizar para a aposentadoria, e melhorar seu
entendimento sobre princpios de investimento. Para esse fim, por exemplo, o Uruguai
lanou recentemente uma campanha de educao pblica enfatizando a importncia de
poupar para a aposentadoria (junto com a sua reforma de privatizao da previdncia,
ver Mitchell 1997). Tambm observou-se esforos de educao em aposentadoria com
base no empregador nos Estados Unidos, que resultaram em uma substantiva melhora
nas taxas de poupana voluntria dos trabalhadores para aposentadoria (Clark e Schieber,
a ser publicado; Mitchell e Moore, 1997).
Tendo sugerido que uma maior poupana para aposentadoria aumentaria o seguro
de aposentadoria, surge a questo sobre em que as pessoas devem investir. Pode ser que
um forte mercado de aes seja til para um forte e confivel sistema de previdncia,
31
Aqui no nos centramos no risco de deixar um dependente na pobreza sem um seguro de vida. Enquanto
a maioria dos sistemas pblicos para idosos oferecem cobertura para dependente por morte do chefe da
casa, o foco de nossa discusso aqui cobertura de aposentadoria e no seguro de vida.
163
apesar de pouco se saber sobre se os sistemas de previdncia so estimulados pelo

crescimento do mercado de aes ou vice versa. Parece que o crescimento do mercado de
aes aumenta o desenvolvimento econmico geral (Demirguc-Kunt e Levine 1966 a).
Saindo da forma individual e familiar de economizar e indo para o local de
trabalho, uma medida de proteo contra as diminuies de consumo na velhice pode
ser alcanada tambm estimulando caractersticas especficas do programa de
aposentadoria da empresa, sistema ocupacional, ou sistema nacional de previdncia. Por
exemplo, mais provvel que os trabalhadores contribuam para um programa de
previdncia em grupo quando o reembolso da aposentadoria est bastante vinculado s
contribuies, em oposio a um plano onde as taxas pagas no esto relacionadas aos
benefcios pagos (Banco Mundial 1994). Como resultado, os planos de previdncia de
contribuio definida tm maior probabilidade de diminuir a evaso do sistema de
aposentadoria do que as alternativas de benefcio definido, cujos meios foram testados,
ou que sejam redistributivas. Um argumento pertinente que os trabalhadores que
podem levar consigo suas economias de previdncia enquanto se movimentam pelo
mercado de trabalho, tm maior probabilidade de juntar uma poupana para a
aposentadoria na velhice. Na verdade, as regras que permitem uma mobilidade de emprego
mais fcil, via previdncia de direito adquirido e de portabilidade, tm maior chance de atrair
e manter mais trabalhadores em um sistema de aposentadoria baseado no emprego.
A reforma tributria um passo que o governo pode adotar para ajudar a eliminar
a insegurana na velhice, decorrente do risco individual. Isso se d porque os altos
impostos sobre a folha de pagamento estimulam a mudana para o setor informal, onde
os trabalhadores geralmente so excludos da participao em programas de
aposentadoria (Gruber 1995). Os impostos sobre a folha de pagamento tendem a ser
bastante altos em muitos pases em desenvolvimento, fazendo com que considerveis
segmentos da populao permaneam fora do sistema pblico de aposentadoria.
Impostos mais baixos sobre a folha de pagamento melhoraro a obedincia ao sistema,
gerando mais renda de aposentadoria (Manchester 1997). Alm disso, oferecer aos
trabalhadores subsdios fiscais para poupana para aposentadoria, ou mudar para um
imposto sobre consumo ao invs de um imposto de renda, melhora a participao no
programa de previdncia e em outros programas de poupana diferida (Dilnot 1996).
Na verdade, a poltica fiscal pode aumentar o consumo na velhice ao induzir os
trabalhadores a participarem do sistema de aposentadoria e induzindo-os a economizar
mais durante sua vida produtiva.
Seguro para os Trabalhadores e para os Aposentados

Uma segunda abordagem para o gerenciamento de risco individual (ou
domstico) envolve o seguro. Por exemplo, os aposentados que acumularam bens de
164
aposentadoria, correm o risco de acabar com eles antes de morrerem, o que uma
grande preocupao em um plano de previdncia de contribuio definida. Neste caso,
ter um mercado privado de anuidade bem desenvolvido tornar mais fcil e menos cara
a obteno de benefcios de anuidade seguro contra uma vida muita longa. Uma
pesquisa recente sugere que os mercados privados de anualidade sofrem de seleo adversa
ou seja, aquelas pessoas que adquirem anuidades tendem a viver mais do que a mdia
apesar de esse problema ter diminudo com o passar do tempo e as anuidades agora
terem um preo mais competitivo no mercado, se comparado h 25 anos (pelo menos
nos Estados Unidos; Mitchell e outros. 1997). Alguns sistemas de previdncia pblica
oferecem uma alternativa para o mercado privado de anuidade, garantindo aos
pensionistas um benefcio por longevidade no sistema nacional previdencirio. Por
exemplo, no sistema chileno de previdncia privada obrigatria, os trabalhadores
preocupados com a longevidade tm o direito de converter parte de sua acumulao de
bens em um anuidade real na aposentadoria (Diamond e Valdes Prieto. 1994).
Os choques na capacidade de ganho, devidos sade precria, invalidez e/ou
qualificao obsoleta, tambm so segurveis mediante sistemas de seguro por invalidez
ou desemprego. Um dos problemas com esse tipo de sistema que eles tendem a sofrer
dano moral; ou seja, aqueles que adquirem o seguro tm mais probabilidade de conseguir
influenciar as chances de precisar do benefcio. Contudo, independemente de o
programa de invalidez ser pblico ou privado, normalmente preciso estrutur-lo para
exigir que o trabalhador faa um exame mdico antes de receber os benefcios, bem
como que permaneam sem cobertura por um perodo inicial que ser dedutvel e
que recebam apenas reposio parcial do salrio o que funciona como um
co-seguro. Essas caractersticas de elaborao fazem com que alguns dos riscos de renda
recaiam sobre os participantes, como uma forma de reduzir o dano moral.
Uma vez que esses programas so elaborados para atender as necessidades
decorrentes das mudanas inesperadas na capacidade de ganho durante a velhice, h
tambm o risco maior de as pessoas terem simplesmente baixos ganhos durante sua vida
produtiva, o que geralmente se traduz em baixa renda na velhice tambm. A literatura
sobre seguro social sugere quais tipos de riscos no podem ser adequadamente
administrados no mbito pessoal ou familiar, e que se pode proteger no nvel de grupo,
em planos oferecidos pelos patres, pelos sindicatos ou em nvel de governo.
No mbito da empresa ou ocupacional, por exemplo, a existncia de um plano de
previdncia em grupo, para o qual so feitas contribuies regulares, tende a aumentar a
poupana do trabalhador e, eventualmente, a renda de aposentadoria (Munnell 1976). O
tipo de plano tambm pode fazer diferena: um plano de contribuio definida tem a
vantagem de aumentar a participao devido ao vnculo entre contribuies e benefcios,
como mencionado acima, mas o plano CD rende baixos benefcios para quem ganha
pouco durante sua vida produtiva. Assim, o risco de consumo baixo devido baixa
165
renda na vida no est especialmente bem protegido por um sistema CD, e as penses de
benefcio definido geralmente so tidas como sendo mais redistributivas do que
os planos CD.32
No nvel governamental, uma forma almejada de proteo contra o consumo
inadequado na velhice so os programas anti-pobreza com exames da situao
financeira. No Uruguai e na Austrlia, por exemplo, os idosos pobres so elegveis para
benefcios mnimos aps uma determinada idade, presumindo-se que eles no sejam
prsperos (Davis 1993, Mitchell 1997). Tais programas de assistncia social, no entanto,
tendem a desencorajar o trabalho e a poupana entre pessoas capazes, quase at o ponto
de distribuio de renda (Hubbard e outros 1995). Aqui, o desafio apresentado pela
recente pesquisa sobre apoio a idosos que os programas de seguro social mais do que
generosos podem, na verdade, reduzir ao invs de elevar a proviso para o consumo na
velhice.
2. Proteo Contra o Risco do Sistema de Aposentadoria

Uma fonte diferente, mas abrangente de risco da terceira idade surge quando o
prprio sistema de previdncia ou de aposentadoria gerenciado de forma precria.
Esses problemas podem surgir porque diversas entidades ou agncias so responsveis
por partes distintas do sistema de aposentadoria para idosos, dependendo da indstria
e/ou da prpria instituio. Tambm podem surgir da diversidade de formas institucionais
para o prprio rgo de aposentadoria. s vezes um sistema de previdncia ser uma
entidade legal distinta do empregador patrocinador, do sindicato ou do empregador do
governo, e outras vezes as linhas no so to bem delineadas. Por exemplo, quando os
sistemas de aposentadoria para idosos so operados por polticos ou por seus nomeados
polticos, presses indevidas podem ter uma influncia negativa sobre a consolidao da
previdncia e gerenciamento do bens (Hsin e Mitchell 1994). Em outros casos, os empregadores podem oferecer um programa de previdncia que no seja separado do resto
das atividades financeiras do patrocinador. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando os
planos de aposentadoria dos empregadores ou dos sindicatos no conseguem administrar
os fundos como fiducirios e, ao contrrio, misturam os fundos ou simplesmente no
conseguem, de forma alguma, manter as reservas. Um outro exemplo desse tipo surge
quando um empregador, governo e/ou sindicato no consegue contribuir, como necessrio, para o fundo de previdncia, expondo-o ao risco de falncia e ao no pagamento
dos benefcios prometidos. Esse um problema especialmente para os funcionrios do
setor pblico em muitas partes do mundo, bem como para fundos de previdncia
possvel elaborar um plano CD que seja redistributivo. Por exemplo, os trabalhadores de baixa renda em
um plano nacional de contribuio definida podem ter nveis mais elevados de compatibilizao do que a
taxa de compatibilizao definida para quem ganha mais de modo a oferecer um piso mnimo de seguro
renda do aposentado; consulte Mitchell e Fields, 1994.
32
166
gerenciados por sindicatos.33 Mais uma vez observamos que til pensar em duas
abordagens que podem ser utilizadas para administrar tais riscos evitar risco e seguro.
Evitar Risco no Gerenciamento da Previdncia

Problemas de gerenciamento, tais como os elencados, surgem devido a um
problema de agente principal, onde os participantes aposentados do plano tm um
grande interesse em preservar os fluxos de benefcio, mas os gerentes do plano de
aposentadoria (e talvez os empregados ativos) podem estar mais preocupados em manter a
estabilidade do patrocinador do plano. Portanto, os mecanismos devem ser elaborados
para reduzir o potencial de questes de conflito de interesse inerentes a esse sistema.
Os mecanismos para evitar o risco incluem colocar em andamento uma estrutura
de regulamentao para inspecionar as contribuies, incluindo automao e manuteno
de registros. Os funcionrios aturios devem produzir relatrios tempestivos e precisos
sobre as obrigaes do plano e a renda esperada. O sistema, como um todo, deve ser
responsvel pelos padres de desempenho para elegibilidade ao benefcio, preciso do
valor do benefcio e agravos com relao aos servios prestados. Se o plano de
previdncia for consolidado, deve-se estabelecer padres de investimento e
desempenho de gasto, para os gerentes de bens em termos de servios prestados,
rentabilidade dos investimentos e custos administrativos.34
Diversas outras medidas tambm podem reduzir o risco do sistema de
aposentadoria. Por exemplo, pode-se exigir que os gerentes de previdncia atinjam os
padres conhecidos como homem prudente, conforme o Ato de Segurana da Renda
de Aposentadoria do Empregado (ERISA Employee Retirement Income Security Act) de
1974 nos Estados Unidos. Este Ato exige que os agentes fiducirios administrem um
plano de previdncia cuidadosamente, seguindo os princpios contbeis e financeiros:
os agentes fideicomissos so ento considerados pessoalmente responsveis pelo
dinheiro de penso que for mal gasto. Alm disso, a exposio ao risco ser mais
evidente se as previdncias tiverem de divulgar as informaes para os participantes dos
planos. Tambm so necessrios relatrios anuais da situao do sistema de previdncia
para os participantes e governo toda vez que o plano mudar. O rastreamento dos fluxos
internos e externos da previdncia facilitado quando os planos precisam seguir
convenes de contabilidade, tais como as desenvolvidas pela Diretoria de Padres
Financeiros e Contbeis dos Estados Unidos (US Financial Accounting Standards Board
FASB), que exigem que as empresas pblicas exponham a situao de seu plano de
previdncia no balano corporativo (McGill e outros 1996). Essas convenes incluem
Para uma discusso sobre os padres de fundos de previdncia no mundo todo, consulte Davis (1993).
Para exemplos de comparao de prestao de servio do sistema de aposentadoria e custos administrativos, ver Mitchell (1996 a) e Demirguc-Kunt e Schwarz (1996).
33
34
167
a obrigatoriedade dos sistemas de penso de marcar os bens para o mercado e tornar

pblico as premissas aturias usadas para determinar a situao financeira do plano de
previdncia. Na Bretanha, uma srie de reformas foram aprovadas depois do escndalo
da previdncia Maxwell, e agora obrigatria a reviso peridica e a emisso de relatrio
para os participantes do plano, bem como para o governo (Dilnot 1996).
Alm dessas estruturas de apoio reforma do sistema para idosos, importante
assegurar que os participantes da previdncia tenham direitos claros. Para tanto, normalmente so necessrios recursos legais para reclamar de, e processar, gerentes de fundo
de previdncia que sejam potencialmente malfeitores (inclusive seus empregadores e/
ou sindicatos se forem encarregados de administrar os planos de aposentadoria). As
regulamentaes de direito adquirido e portabilidade tambm ajudam a reduzir os riscos
dos participantes, assim como prender credores sniores em casos de falncia. Tais regras aumentam a chance de um trabalhador coberto manter uma conta de previdncia
mesmo se o empregador patrocinador passar por dificuldades financeiras (Gusman e
outros, 1994). Permitir que os funcionrios escolham seu prprio gerente de previdncia
tambm gera a presso competitiva necessria para gerar um melhor desempenho do
plano de previdncia.
Por fim, os sistemas de previdncia so fortalecidos pela colateralizao da
promessa de aposentadoria. Na prtica, necessrio que os bens sejam realmente
acumulados e investidos ou seja, o plano seja consolidado ao invs de ter contas
nocionais como acontece na Alemanha e na Sucia (Ahrend 1996; Stahlberg 1995).
Em um plano de benefcio definido, os aturios devem ajudar a determinar o nvel de
bens necessrio para a consolidao integral; em planos consolidados de contribuio
definida, os bens acumulados so automaticamente propriedade dos participantes do
plano. Muitos pases tambm restringem a possesso dos bens de previdncia para
reduzir a possibilidade, j observada, de os bens de previdncia perderem valor. At
pouco tempo atrs, a previdncia do estado da Virgnia Oeste no podia ter qualquer
ao em sua carteira de previdncia (Mitchell e Carr 1996). As penses em outros
estados dos Estados Unidos, e em muitos outros pases, devem manter uma frao
mnima de bens em ttulos do governo, ou so proibidas de investir mais do que uma
determinada frao da carteira fora do mercado domstico (Mitchell e Barreto 1997).
No entanto, essa prtica pode expor o plano a outros riscos, como veremos abaixo.
Seguro do Sistema de Previdncia

O seguro pode ajudar a assegurar os sistemas de aposentadoria em diversas
formas diferentes. Uma abordagem exigir que os gerentes de previdncia adquiram
seguro fideicomissrio, o que tem provado melhorar o financiamento do plano de
previdncia e o retorno dos bens (Hsin e Mitchell 1997). Provavelmente isso ocorre
168
porque os prmios cobrados pelas seguradoras privadas refletem os riscos associados a

diferentes gerenciamentos monetrios do plano de previdncia e a padres de consolidao.
H tambm mecanismos governamentais que podem proteger contra o risco do
plano de previdncia. Alguns pases, tais como Estados Unidos e Canad, tm proporcionado
garantias do governo para planos de previdncia de benefcio definido oferecidos por
empregadores privados (Bodie e outros 1996, Pesando 1996). Uma sria preocupao com
esses planos de seguro do governo, no caso de penses de benefcio definido, que eles
no conseguem desestimular o sub-financiamento da previdncia, um comportamento que,
ento, deve ser regulamentado (Ippolito 1996). Em outros pases, tal como a
Alemanha, os fundos de solvncia de grupos de risco do empregador diversificam os
riscos de qualquer falncia do patrocinador de um plano (Bodie e Mitchell, 1996). No caso
de penses de contribuio definida, muitas vezes o governo oferece garantias de taxa de
rentabilidade ou benefcios mnimos. Como Pennacchi (1997) observa, no entanto, essas
garantias tambm podem ter efeitos de deteriorao ao liberar os participantes da
responsabilidade de monitorar seus fundos de previdncia e ao encorajar os
administradores de previdncia a investir em carteiras no timas. De forma geral, a
reduo do risco de previdncia demanda uma superviso das contribuies de previdncia,
investimentos e administrao do dinheiro, bem como uma melhor consolidao.
3. Proteo contra Risco Nacional

A capacidade do sistema de aposentadoria em proteger a seguridade econmica
dos aposentados tambm depende de uma macroeconomia forte e confivel.
Especificamente, os sistemas de aposentadoria provavelmente no tm um bom
desempenho quando ameaados por um ambiente fiscal imprevisvel, inflao errtica,
e/ou direitos legais e outros direitos de propriedade volteis. Essas preocupaes, em
nvel nacional, ficam ainda maiores no caso de sistemas de previdncia que buscam
investir e manter a robustez fiscal no longo prazo. Aqui tambm til pensar em duas
abordagens que poderiam ser elaboradas para lidar com esses riscos evitar riscos e seguro.
Reduo do Risco Nacional

Uma preocupao central para quem busca fortalecer os sistemas de aposentadoria
nos pases em desenvolvimento a fraqueza do sistema bancrio, porque os sistemas de
previdncia consolidada normalmente tm pelo menos alguns bens bancrios nacionais
e comerciais, de modo que os bancos fracos ameaam a sobrevivncia geral do programa
de aposentadoria. Na verdade, muitos peritos sugeriram que a reforma do sistema
bancrio um precursor essencial para o desenvolvimento do sistema de aposentadoria
(Patrick 1996; Schmidt-Hebbel 1993; Stiglitz 1993). A importncia central da reforma
169
bancria foi destacada em meados dos anos 80, quando o governo chileno precisou
assumir o controle de grandes bancos por causa de macios emprstimos bancrios, um
processo que Edwards (1996a e b) defende ter sido essencial para a sobrevivncia do
novo sistema consolidado de previdncia CD, que havia comeado a investir em bens
bancrios. A fraqueza do sistema bancrio tambm uma grande preocupao em
muitas outras naes que atualmente esto caminhando para a reforma do sistema de
aposentadoria, inclusive naes na Europa Oriental (Turner e Rajnes, 1996).
Um risco afim do sistema bancrio, que est sendo enfrentado por muitos
sistemas de previdncia de pases em desenvolvimento, o de risco da moeda nacional.
Ele envolve tanto a inflao domstica quanto o risco da taxa de cmbio, uma vez que,
de forma geral, os bens investidos domesticamente no podem ser adequadamente
indexados inflao. De forma mais geral, h o risco de ter um mercado de capital
pequeno, com funcionamento precrio, uma situao comum a muitas das menores
naes em desenvolvimento no mundo todo. Quando h apenas algumas poucas
empresas pblicas, naturalmente difcil para o sistema de previdncia diversificar
muito, mantendo apenas essas poucas propriedades domsticas. E quando o mercado de
capital estreito, difcil avaliar adequadamente os bens domsticos, dificultando para
um programa de previdncia fazer uma boa avaliao do risco de rentabilidade potencial
associados ao possvel empreendimento de investimento.
Os riscos desse tipo no necessariamente representam obstculos para a reforma
da previdncia, uma vez que se administr-los de diversas formas. Enfatizando o que um
sistema de previdncia pode fazer, o risco nacional geralmente pode ser restringido ao se
mudar para uma maior diversificao internacional dos bens de previdncia (Kotlikoff
1995). Este ponto fortalecido por uma pesquisa recente, que mostra que as pessoas em
pases desenvolvidos tm carteiras muito mais concentradas em bens do mercado de
capital domstico (Baxter e Jermann 1997). Uma vez que o capital humano (de forma
geral) no diversificvel, e o crescimento da renda do trabalho e a rentabilidade do mercado de capital domstico esto positivamente relacionados, os trabalhadores diversificariam melhor vendendo a descoberto seus bens do pas de origem e mantendo sua
riqueza em carteiras internacionalmente diversificadas. At esse momento, essa pesquisa
centrou-se somente em naes desenvolvidas, mas possvel que resultados semelhantes sejam aplicveis arena de pases em desenvolvimento.
Ns observamos que, apesar da diversificao internacional dos bens de
previdncia restringir o risco de mercado de capital domstico para o participante da
previdncia, na prtica, muitos pases em desenvolvimento tm relutado em deixar os
bens de previdncia flurem para o exterior. Por exemplo, a maioria dos sistemas de
previdncia da Amrica Latina restringiram a aquisio de investimentos estrangeiros
por parte dos sistemas de aposentadoria e, mesmo no Chile, onde at 20% da previdncia
pode ser legalmente investido fora do pas, menos de um por cento dos bens , na
verdade, empregado em investimentos que no sejam chilenos (Banco Mundial 1996).
170
Outro mecanismo para proteger o sistema de aposentadoria contra o risco

domstico envolveria uma reforma do sistema legal, elaborada para reduzir a fraude e
para aumentar a possibilidade de os contratos serem pagos na data certa. Uma
abordagem til seria criar um rgo regulamentar, semelhante Comisso de Ttulos e
Cmbio dos Estados Unidos (US Securities and Exchange Comission SEC), encarregada
de limitar a possibilidade de auto-negociao e atividade comercial interna. Para tanto,
diversos mecanismos de relatrios e exposio seriam criados para aprimorar a natureza
dos contratos de investimento a longo prazo.
Em uma frente semelhante, a maioria dos pases tambm precisa passar por uma
abrangente reforma da regulamentao de seguro (Outreville 1990, 1996 b e c). Essa
reforma particularmente necessria quando, como acontece em muitas naes em
desenvolvimento, h pouca confiana nas seguradoras devido a experincias polticas
passadas, bem como a um baixo desempenho em investimento no passado. As
seguradoras, em particular, sofrem em tempos de transio econmica, uma vez que sua
capacidade de prever o futuro econmico e demogrfico parece ficar obstruda,
tornando ainda mais difcil o processo de estabilizao desse ramo do setor financeiro.
Seguro contra Risco Nacional

Um risco nacional distinto que afeta os sistemas de aposentadoria o risco da
inflao corroer os pagamentos de benefcios. Tem ficado claro que a inflao possui
efeitos significativos de deteriorao sobre os dividendos da previdncia em sistemas
no consolidados em diversos pases. Alguns sistemas pblicos de previdncia na Europa
Oriental tm experimentado grandes cortes no benefcio por causa da inflao no
decorrer do tempo (Banco Mundial 1994). Um sistema previdencirio deve se preocupar
com esse risco porque ele afeta tanto os bens da previdncia quanto suas obrigaes.
No caso de um plano no consolidado, o sistema de previdncia depender da
base tributria para gerar um fluxo constante de receita mas geralmente essa base
tributria diminui em tempos de queda dos salrios reais e aumento da sonegao fiscal.
Um plano consolidado depender mais da rentabilidade dos bens para cumprir as
promessas, mas os valores desses bens cairo com a inflao, a menos que haja algum
mecanismo formal para mant-los em alta. Uma forma de reduzir esse risco
inflacionrio o governo emitir ttulos indexados inflao, que j so oferecidos pelo
governo na Austrlia, no Brasil, no Chile, no Reino Unido e, recentemente, nos Estados
Unidos. A evidncia inicial sugere que eles realmente demandam dos gerentes de
previdncia algum componente da carteira de previdncia. Uma abordagem alternativa
seria os governos emitirem ttulos da dvida (reais) para proteger contra o risco
especfico do pas (Maclsaac e Babbel 1994), apesar de isso ainda no ser uma realidade.
171
4. O que Permanece: Risco Global Sistemtico ou No Diversificvel

Tendo identificado diversos tipos de riscos econmicos que podem ser evitados,
com a ajuda do sistema previdencirio, h alguns fatores que no podem ser evitados e/
ou ter seguro contra eles. Ou seja, os sistemas de aposentadoria sempre sero suscetveis
a riscos internacionais no diversificveis, inclusive os oriundos de guerra e outros distrbios polticos, desastres naturais mundiais, epidemias de propores internacionais,
macios choques de capital e outros fatores no muito bem entendidos ou previsveis.
Neste caso, seria melhor que os governos e outros patrocinadores de planos
previdencirios admitissem que alguns riscos simplesmente no podem ser evitados e,
assim, a opinio pblica e as expectativas polticas sero atendidas, mediante avaliaes
honestas das dificuldades do sistema, caso essas eventualidades venham a ocorrer.
II - Fortalecendo as Instituies de
Apoio Reforma da Previdncia.
A reforma de um programa de aposentadoria facilitada se as principais instituies
sociais, econmicas e legais, que apoiam essa misso, tambm estiverem estabelecidas.
Nesta seo, exploraremos como uma gama de instituies de apoio podem ajudar a
reduzir alguns dos riscos enfrentados por programas previdencirios, e talvez oferecer
seguro contra eles. As entidades de apoio que temos em mente incluem instituies
financeiras como, mais diretamente, agncias reguladoras de previdncia, bem como
instituies do mercado financeiro e de trabalho. Quando elas so fortes, podem
fortalecer o financiamento, o dividendo do benefcio, o gerenciamento do dinheiro e as
funes de manuteno de registros necessrias a um sistema previdencirio que
funcione bem (Cdhmidt-Hebbel 1993; Holzmann 1996; Vittas 1995 a e b). No que
segue aqui, procuramos identificar quais instituies de apoio so essenciais e teis na
mudana para um sistema nacional de aposentadoria mais solvente, eficiente e igualitrio.
1. Criando um Confivel Sistema Nacional de Renda para idosos

Ao elaborar um sistema previdencirio sustentvel, deve-se lembrar que esse
sistema deve continuar confivel por dezenas, idealmente centenas de anos. Ou seja, a
meta do programa de aposentadoria fortalecer as expectativas dos trabalhadores em
relao a seus benefcios quando envelhecerem, por muitas geraes e espera-se que o
sistema fique em vigor por muito tempo. Como conseqncia, um dos esforos
fundamentais da reforma do sistema para idosos estruturar um ambiente no qual os
direitos de aposentadoria a longo prazo sejam adotados para ser sustentveis por muito
tempo.
172
Para tanto, os pases geralmente acham essencial definir as obrigaes contratuais

de longo prazo previdencirio e tambm instituir um sistema de superviso para monitorlas e refor-las. bvio que isso necessrio quando a reforma previdenciria envolve
investimento privado das contribuies dos trabalhadores em uma conta do tipo contribuio definida. Mas tambm importante em um ambiente de benefcio definido, uma
vez que os benefcios prometidos sero considerados mais confiveis quando esses direitos legais a longo prazo puderem ser assegurados.
A implementao prtica dessa idia criar um rgo de superviso de
previdncia, normalmente chamada de superintendncia de previdncia. Isso tem sido
feito em muitos pases da Amrica Latina, onde encarregada de regular e inspecionar a
esfera da previdncia. Normalmente esse tipo de agncia inspeciona a apresentao
padronizada da informao, assegura a manuteno dos registros, analisa a coleta de
dados sobre o investimento da previdncia e o custo administrativo, e faz cumprir leis
sobre reservas e gerenciamento de fundo de previdncia. A existncia de uma instituio
assim fortalece os direitos dos participantes e aumenta a confiana no sistema.
Uma caracterstica de uma agncia de superviso de previdncia bem dirigida que
ela seja independente dos prprios fundos de previdncia, de modo a minimizar o conflito
de interesses. Isso protege contra polticos que buscam influenciar as decises de
investimento ou canalizar fundos privados em investimentos de alvo social, que rendem
menos do que o mercado, ou que representam riscos acima da mdia. Ter um mecanismo
formal de queixa para tratar das contribuies dos participantes e problemas de
investimento, tambm pode ser uma boa medida para aumentar a confiana (Bodie e outros,
1996; Hsin e Mitchell 1994). Dificilmente esse processo nasce completamente formado: pelo
contrrio, o processo geralmente evolutivo, como descrito por Bustamante (1996) em sua
discusso do grupo que interpreta e regulamenta a lei de previdncia no Chile.
Ao discutir o papel da estrutura reguladora, tambm importante que se mencione
o papel da proteo do governo contra a insolvncia do fundo de previdncia. Tais
garantias so usadas em algumas naes desenvolvidas (Bodie e outros, 1996), e esto cada
vez mais sendo adotadas em pases em desenvolvimento tambm (Mitchell e Barreto 1997).
No caso de um sistema de contribuio definida, por exemplo, uma lei de salvaguardas
pode exigir que os gerentes de previdncia percam suas funes caso obtenham ganhos
menores do que a taxa mdia de rentabilidade; essa prtica tem sido adotada no Chile e no
Mxico. Em outros pases, os regulamentos de previdncia exigem uma taxa mnima de
rentabilidade sobre os investimentos de previdncia. Onde as penses de benefcio
definido so a regra, no raro ter uma agncia governamental de seguro como suplente
dos fundos privados em casos de insolvncia, como j mencionado. Um problema com
essas garantias do governo que elas representam potenciais reclamaes em massa sobre
o sistema tributrio nacional, se o desempenho da previdncia for menos do que excelente
(Pennacchi 1997). Qualquer governo que esteja reformando seu sistema previdencirio
deve pensar com cuidado antes de oferecer tal garantia e analisar amplamente os custos
173
potenciais de uma garantia antes de adot-la. A experincia dos pases desenvolvidos

mostra que o seguro do mercado privado para essas garantias deveria ser exigido ao
mximo, apesar de poder ser difcil estipular valores para os prmios de seguro, no caso de
pases que no tenham experincia com tal sistema (Ippolito 1996).
2. Financiando o Sistema e a Reforma Tributria
Geralmente a reforma tributria considerada crtica para o financiamento das
reformas do sistema de aposentadoria, uma vez que os sistemas de previdncia obrigatrios dependem do recolhimento de imposto para ter receita. Alm disso, os reformadores
devem reconhecer que a sonegao fiscal endgena ou seja, quanto maior a taxa de
imposto sobre a folha de pagamento para os participantes do sistema obrigatrio de
aposentadoria, menor a probabilidade de as pessoas trabalharem com registros reais e
apresentarem seus ganhos para o imposto sobre a folha de pagamento. Empiricamente,
essa uma questo importante: no Chile, observou-se que as taxas mais elevadas de
imposto sobre a folha de pagamento diminuem substancialmente as folhas de pagamento tributveis (Gruber 1995), e Manchester (1997) concluiu que a separao entre altas
taxas de imposto sobre a folha de pagamento e direitos a benefcios levam sonegao.
Um problema endmico afim em pases em desenvolvimento da precariedade
tcnica do sistema tributrio. Por exemplo, recentemente os EUA revelaram que seu
Servio de Receita Interna era inconsistente em seus trabalhos de coleta de dados, no
conseguia ter os critrios de segurana de qualidade em relao a seu programa e no
avaliava sistematicamente a satisfao do cliente e os custos do recolhimento de imposto
(USGAO 1996b). A falta de cumprimento voluntrio foi estimada em aproximadamente
17% das receitas potenciais (USGAO 1996a). ainda mais difcil estimar a extenso
desses problemas na arena do recolhimento de imposto em naes em desenvolvimento,
mas sem dvida endmica e ameaa a capacidade dos pases em levantar a receita
necessria para os benefcios previdencirios.
claro que uma outra forma na qual a poltica tributria afeta o bem-estar dos
idosos tem a ver com a situao tributria das previdncias. Proteger as contribuies de
previdncia contra o imposto de renda influencia sobremaneira a boa vontade das
pessoas em contribuir, em manter suas estruturas internas e em administrar os
dividendos dos planos de previdncia (Dilnot 1996). Isso implica a reforma
tributria levar em considerao como as taxas de impostos influenciam a boa vontade
das pessoas em poupar por meio da previdncia. Em especial, a excluso das
contribuies para previdncia dos rendimentos tributveis , de forma geral,
considerada um programa tributrio de apoio reforma da previdncia.35
claro que uma grande variedade de leis tributrias tambm afeta os nveis de investimento nacional de
forma geral, como quando as taxas de imposto sobre ganhos de capital influenciam a vontade dos investidores em manter valores nacionais em pases em desenvolvimento (Dermigue-Kunt e Huzinga 1995;
Levine 1991).
35
174
3. Por que a reforma da infra-estrutura financeira importante

Algumas pessoas afirmam que a reforma do sistema de aposentadoria funciona
com mais eficincia quando feita junto com as reformas da infra-estrutura financeira
(por exemplo, Vittas 1995 a). Entenda-se, por infra-estrutura financeira, os procedimentos legais e contbeis, a organizao dos estabelecimentos comerciais e de compensao, e as estruturas normativas que governam as relaes entre os usurios do sistema
financeiro (Merton e Bodie 1995). claro que as reformas no sistema financeiro so
adotadas por diversos motivos associados ao incentivo ao crescimento, de forma geral, e
no somente para ajudar na restruturao de um sistema de previdncia. Mas nessa
seo, a meta questionar at que ponto um melhor desempenho dos bancos, dos mercados de aes e das companhias seguradoras pode facilitar a reforma da previdncia.36
O papel de Bancos Fortes na Reforma da previdncia

Particularmente em pases em desenvolvimento, o sistema bancrio desempenha
um papel-chave na mobilizao das poupanas e em torn-las acessveis aos muturios;
como McKinnon (1973) observou, um quarto de sculo atrs, que os bancos so a
principal, e s vezes as nicas instituies financeiras a mobilizar a poupana em pases
em desenvolvimento. A falta de confiana no sistema financeiro pode provocar corridas
aos bancos, um fenmeno que a maioria dos economistas concorda que precisa de proteo do governo para ser mitigado, se no evitado. Mas uma vez que a maioria dos
fundos de previdncia mantm grande parcela de seus bens em ttulos bancrios, a reforma bancria normalmente considerada essencial para a reforma da previdncia (e o
desenvolvimento do mercado financeiro em geral, especialmente nas economias do bloco Sovitico; consulte Stiglitz 1993). Um ambiente bancrio estvel requer uma clara
avaliao do patrimnio do banco, o monitoramento de seu comportamento e a obrigao
de cumprimento das medidas de saneamento em face da falha do banco
Experincias recentes na Amrica Latina enfatizaram o custo da m gerncia dos bancos: at agora, o
governo brasileiro precisou disponibilizar mais de US$ 20 bilhes em emprstimos para fortalecer o Banco do
Brasil, junto com mais dois outros bancos privados, e recentemente assumiu o controle do BANESPA, o
banco estadual de So Paulo com US$ 19 bilhes de dbito (Economist 1996b). Na Venezuela, mais da
metade dos bancos comerciais solicitaram ajuda ao fundo do governo para insolvncia. A crise do peso no
Mxico em 1994 foi, em parte, atribuda ao reconhecimento que diversos bancos importantes haviam
extrapolado seus limites. Esses problemas tambm abrangem outras reas: 20 naes na frica passaram por
crise bancria de 1988 a 1996, os bancos na Europa Oriental foram tirados de situaes difceis vrias vezes
e muitos bancos na sia foram escrutinados depois do colapso de uma siderrgica coreana, o que colocou
US$ 3 bilhes de emprstimo em risco (Economist 1997). Muitos dos bancos de pases em desenvolvimento
so estatais, um fator que torna a reparao delicada: na China, por exemplo, os bancos administrados pelo
estado controlam mais de 90% de todo o ativo bancrio, na ndia o nmero superior a 70% e no Brasil
prximo a 50% (Economist 1997:11). Em pases que faziam parte da Unio Sovitica (URSS), a transio
ainda mais complexa porque normalmente necessrio primeiro reformar e privatizar a empresa, para depois adotar a reforma bancria.
36
175
(Santomero 1996, p. 6). Portanto, as funes que mais comumente se consideram necessrias para proteger o sistema bancrio de uma nao incluem: (a) um grupo de
licenciamento que elimine os maus gerentes de banco; (b) um grupo de superviso que
limite a carteira de risco dos gerentes de banco; (c) uma agncia de encerramento ou
extino que possa fechar os bancos insolventes antes dos credores serem deixados na
mo e (d) um mtodo para garantir o emprstimo como ltimo recurso (Santomero 1996).
Esses pontos se aplicam bastante aos que fazem poupana de previdncia, que se
preocupam no s com a rentabilidade a curto prazo do dinheiro poupado, mas tambm
com a preservao do consumo, durante a aposentadoria, contra a grande variedade de
riscos descrita acima. Aqueles que poupam para a aposentadoria tm o maior horizonte
de tempo, implicando que esse grupo que depende mais da capacidade das instituies
financeiras em avaliar com cuidado e monitorar adequadamente os projetos de investimento a longo prazo. Assim sendo, fica claro que a reforma do sistema bancrio fortalece as instituies de apoio aos esforos de reforma da previdncia.37
Como se pode imaginar, a recente e promissora proliferao dos intermedirios financeiros torna ainda mais complexo o escopo do regulamento potencial para proteo do
sistema previdencirio. Em outras palavras, no s os governos devem considerar a regulamentao dos bancos como um passo importante na reforma da previdncia, mas tambm
devem criar regulamentos que cubram muitos outros tipos de instituies de poupana/
investimento, cada vez mais populares. Apenas ao solicitar a exposio e o esclarecimento
preciso do papel dos governos em caso de insolvncia, que os consumidores sero protegidos contra os esquemas fraudulentos em pirmide (como testemunham os recentes problemas na Albnia) e sejam levados a investimentos a longo prazo mais estveis.
Se uma nao deve aumentar sua prpria estrutura normativa do sistema financeiro um assunto sujeito a muito debate. Os bancos existentes so, s vezes, capitalizados de forma inadequada para se proteger contra movimentos muito volteis do ativo
em pases em desenvolvimento, e os pases em desenvolvimento podem achar interessante estimular os bancos estrangeiros a abrir agncias que atendam aos padres
normativos internacionais (Economist 1997:33). H tambm espao para as agncias internacionais ajudarem a formar e manter uma estrutura de guarda-chuva que oferea aos
pases participantes um formato padro para a elaborao de relatrio e a regulamentao do sistema financeiro (Fields e Mitchell 1993).38 A lgica para os pases em desen necessrio destacar que h outras instituies financeiras capazes de exercer algumas das funes que os
bancos tradicionalmente exercem. Nos EUA, por exemplo, o rpido crescimento da indstria de fundo
mtuo captou grandes parcelas no palco da contribuio definida na ltima dcada. At mesmo os planos de
previdncia de benefcio definido esto sendo terceirizados ou gerenciados por firmas de consultoria
parceiras de grupos financeiros, tal como fundos mtuos ou companhias de fundo fideicomisso (Hoffman
e Santomero 1997).
38
Uma estrutura desse tipo que j est implementada o Acordo delineando os padres mnimos recomendados de capital para reservas bancrias (Herring e Santomero 1995). O Fundo Monetrio Internacional
tambm est trabalhando para melhorar a superviso dos bancos internacionais e diversos grupos regionais
tambm esto discutindo em linhas semelhantes (Economist 1997: 17).
37
176
volvimento adotarem os padres bancrios internacionais que as regras de

contabilidade e apresentao acordadas internacionalmente so pensadas para
abandonar a necessidade de auxlio bancrio. As vantagens se acumulariam para
investidores nacionais, inclusive os que acumulam bens em sistemas consolidados de
previdncia, bem como para investidores estrangeiros.39
O papel dos mercados de aes na reforma da previdncia

Alm de um sistema bancrio que funcione bem, muitos tm afirmado que os
programas de reforma de previdncia se beneficiam por ter um mercado de aes que
funcione bem e seja bem regulamentado. claro que o desenvolvimento do mercado de
aes essencial quando o sistema de previdncia consolidado com investimentos a
longo prazo. Nesse caso, o papel mais importante do mercado de aes avaliar os bens
de risco nacional.40 Para tanto, alguns pases criaram uma agncia governamental de
indexao para supervisar a avaliao do investimento: no Chile, por exemplo, a Comisso de Indexao governamental contribuiu bastante para o crescimento do mercado de aes e, conseqentemente, para a privatizao naquele pas (Bustamante 1996).
Apesar de muitos concordarem que ter um mercado de aes til para a
reforma da previdncia, parece pouco provvel que isso seja um pr-requisito. Por um
lado, os ttulos do governo representam a maior parte dos instrumentos financeiros
disponveis em pases em desenvolvimento, como no Mxico onde os ttulos do
governo representam 35% dos investimentos bancrios e, no Brasil, 40% (Allen e
Santomero 1996: Economist 1977). Esses bens freqentemente constituem a maior parte
dos bens de previdncia no estgio inicial de desenvolvimento do fundo. Por outro lado,
o mercado mundial de ttulos est ficando acessvel aos pases em desenvolvimento:
por exemplo, vrias cidades latino-americanas recentemente venderam ttulos no
mercado mundial de capital (Wall Street Journal 1997).
Como resultado desses avanos, os pequenos pases podem no precisar destinar
grandes recursos para criar mercados de aes domsticos. Ou seja, os governos que
39
s vezes, exigir uma maior transparncia do banco e de seus relatrios fora um pas a chegar liquidao
de enormes e pendentes dbitos bancrios j incorridos, geralmente concentrados nos registros dos bancos
estaduais. Isso pode desestabilizar um sistema de previdncia que tenha feito grandes investimentos em
ttulos emitidos por tais bancos.
40
Ter um forte mercado de aes tambm pode melhorar as taxas de crescimento nacional, conforme Boyd
e Smith (1996) e Dernirguc-Kunt e Levine (1996 a e b). Alm disso, as aes de pases em desenvolvimento
tm sido, aparentemente, um bom investimento nos ltimos anos, como os peritos tm demonstrado, os
mercados emergentes tm apresentado alta rentabilidade e baixa co-variao com o mercado mundial
(Goetzman e Jorion 1997b). Isso pode explicar a recente proliferao mundial dos mercados de aes dos
pases em desenvolvimento: quase 20.000 empresas foram listadas em mais de 60 mercados de ao de
economia emergente na ltima dcada, com a capitalizao estimada em cerca de US$ 2 bilhes (Banco
Mundial 1996).
177
buscam reformar seus sistemas previdencirios podem facilitar o acesso dos sistemas de
previdncia s economias de escala internacional e expertise financeira. Alm
disso, pesquisas recentes mostram que os ndices mundiais de bens tm vivenciado uma
volatilidade menor do que os ndices de mercado nico no ltimo sculo (Davis 1996;
Goetzman e Jorion 1997 a; Mitchell 1996 a; Hsin e Mitchell 1997). Conseqentemente,
a diversificao internacional das carteiras de previdncia recomendada freqentemente
para reduzir a dependncia dos pensionistas de um nico mercado de capital
(domstico). Alguns pases que esto passando pela reforma de previdncia tm
resistido a essa lio, uma vez que ela limita drasticamente o investimento estrangeiro
por parte dos que fazem poupana para a previdncia (por exemplo, Chile, Argentina,
Mxico, Peru, Colmbia; consulte Mitchell 1996b; Mitchell e Barreto, 1997).
Outro motivo pelo qual um mercado de aes domstico no precisa ser um prrequisito para a reforma da previdncia que as aes no foram, no passado, uma fonte
especialmente importante de novos fundos para investimento (Stiglitz 1993). Isso evidente mesmo para os EUA e para o Reino Unido apesar do fato dessas duas naes
terem os mais antigos e melhores mercados de ao do mundo. A necessidade de um
grande mercado de capital em pases em desenvolvimento no foi uma barreira para
montar uma reforma da previdncia no Peru, na Colmbia, no Chile e na Argentina, e a
reforma atual da Bolvia est acontecendo junto com a privatizao de empresas estatais
e o desenvolvimento do mercado de capital (Fittipaldi 1994). claro que, igualmente,
ter um forte mercado de aes pode facilitar a reforma do sistema de aposentadoria,
especialmente se as empresas que fazem o inventrio seguirem tambm padres contbeis
internacionalmente aceitos, fornecendo aos investidores (ou a seus agentes) a informao necessria sobre o potencial de risco e de retorno.
O papel da Reforma do Setor de Seguros

Um mercado de seguros forte e competitivo outro elemento importante na
construo de um sistema financeiro robusto, e provavelmente crtico para uma reforma
da previdncia especialmente no caso de planos de previdncia consolidados. Isso
porque quando da aposentadoria, as pessoas procuraro adquirir anuidades com seus
acmulos de previdncia, para se proteger contra a longevidade. Contudo, as anuidades
s podem surgir quando uma economia oferece companhias de seguro confiveis que
possam tornar os produtos atrativos. Infelizmente, as seguradoras nos pases em desenvolvimento passaram por problemas de desempenho no decorrer dos anos. Na Bolvia,
por exemplo, 15 companhias de seguro faliram desde 1960, e os produtos vendidos
pelas companhias restantes foram seriamente corrodos pela inflao (Mclsaac e Babbell
1994). Em outros casos, os elevados custos administrativos e a seleo adversa (apenas
aqueles que esperam viver muito compram a cobertura) so considerados um obstculo
aquisio de anuidade. (Mitchell e outros 1997).
178
Para fortalecer as operaes de seguro nos pases em desenvolvimento, importante reformar as leis e os regulamentos de seguro, o que feito atravs de um
melhor licenciamento das companhias de seguro e de seus agentes, melhores relatrios
e apresentaes e exigindo-se requisitos mnimos de capital (Demirguc-Kunt 1996). Alm
disso, os governos normalmente restringem os riscos dos bens que podem ser controlados
pelas empresas de seguro para limitar a probabilidade de falhas (Brady e outros 1995).
Muitas naes tambm precisam deixar claro o que acontece em caso de insolvncia da
companhia de seguro e alguns governos criam fundos de garantia para cobrir essa
eventualidade. Em um tpico relacionado, alguns pases tm regulamentos concernentes
a comisses de seguro, na teoria de que a proteo ao consumidor demanda limitaes
sobre o que os agentes de seguro podem cobrar. A dificuldade, claro, que as
estruturas obrigatrias da comisso s vezes exageram mais do que reduzem os custos
do seguro. Logo poderemos ter melhores informaes nessa rea, uma vez que agora
possvel a venda automatizada de seguro internacional on-line, assim melhorando a
competio internacional por produtos de seguro.
Outra questo especfica da previdncia no contexto de seguro tem a ver com a
escassez de aturios capazes de estabelecer preos para produtos como anuidades. Esse
um problema especialmente em pases onde as expectativas de vida esto mudando
rapidamente, e geralmente no h bancos de dados estatsticos disponveis com os quais
se possa projetar padres futuros de mortalidade. Pode ser que haja necessidade de
algum tipo de organizao de assessoria financeira internacional para coletar e projetar
as taxas de mortalidade, oferecer diretrizes de regulamentao e expor padres e
requisitos de reserva no seguro, bem como em outros setores financeiros discutidos
anteriormente (Fields e Mitchell 1993). A idia seria que a adeso a essas diretrizes
tornaria as companhias de seguro dos pases em desenvolvimento mais competitivas e
menos onerosas a longo prazo.
claro que, ao se considerar essa opo, deve-se reconhecer que os monoplios
estatais freqentemente controlam o mercado nos pases em desenvolvimento, limitando a
competio e mantendo elevados os preos dos produtos de seguro. A viso de que o
seguro precisa de uma proteo de indstria nascente uma perspectiva que j no
mais usada nos crculos comerciais, mas ainda ouvida em muitos crculos de seguro
(Krugger 1997; Skipper 1987). No entanto, a pesquisa mostra que os mercados
monopolistas de seguro impedem o potencial de renda e crescimento, bem como tm
impactos negativos sobre o mercado para resseguro (Outreville 1996b). Neste caso, pode
ser possvel para os Mercados Regionais Comuns criar polticas de reciprocidade para
seguradoras que operem entre as naes participantes, possibilitando que os pases em
desenvolvimento fomentem mercados de seguro mais competitivos e com melhor
funcionamento (Outreville 1996 a). Alm disso, a diminuio do monoplio do governo
sobre o seguro tambm aumenta a demanda por servios de resseguro. Todos esses
avanos do mercado de seguro podem fortalecer a capacidade dos sistemas de
179
previdncia em cobrir o risco de longevidade, requisito bsico para os sistemas

previdencirios de aposentadoria.
Alm de melhorar a posio geral das seguradoras nos pases em
desenvolvimento, quem for reformar a previdncia tambm deve reconhecer que a
proteo tributria aos bens em posse dos segurados acumulados at a aposentadoria,
pode ser crtica para aumentar a poupana de previdncia.
O Papel da Governana Corporativa

Nos ltimos anos, uma nova literatura surgiu vinculando o sistema legal de uma
nao a seu ambiente de investimento. H controvrsia sobre o que causa o que, mas
parece que os mercados protecionistas dos direitos dos acionistas produz um melhor
crescimento do investimento (La Porta e outros). O que isso significa para o contexto da
previdncia que os participantes tm maior probabilidade de beneficiar-se de um sistema tipo common-law, no qual os direitos do investidor so mantidos acima dos interesses
dos gerentes. claro que a questo geral da governana da previdncia um tpico
complexo, que extrapola o escopo da presente anlise. Basta dizer que as questes de
governana corporativa levantadas pelos administradores de fundo de previdncia nos
EUA, indubitavelmente aparecero mais em outras naes nos prximos anos (Useem
1996).
4. Reformas do Mercado de Trabalho e Proteo Previdenciria

Os governos que buscam se proteger contra as quedas no consumo na terceira
idade tambm fariam bem em considerar reformas do mercado de trabalho consistentes
com uma maior segurana de aposentadoria. Um ponto que preocupa, que os pases
em desenvolvimento freqentemente tm enormes regulamentos que governam o setor
formal de emprego, inclusive altos impostos e protees trabalhistas que tornam bastante caro empregar algum. Uma fonte de tais custos trabalhistas o sistema de seguro
social de um pas, onde generosos benefcios devem ser pagos com elevados impostos
sobre a folha de pagamento. No Brasil, at h pouco, por exemplo, os trabalhadores
podiam se aposentar com apenas 6 anos de contribuio para o sistema nacional de
previdncia, e muitas naes tm impostos sobre a folha de pagamento de 40 a 60%,
desestimulando a procura por emprego. Conseqentemente, os pases que esto passando por reformas de previdncia geralmente implementam uma abordagem que uma
faca de dois gumes, buscando tanto taxas mais baixas de imposto sobre a folha de pagamento quanto cortar benefcios dos sistemas pblicos de previdncia aumentando as
barreiras de elegibilidade, aumentando a idade para aposentadoria e restringindo as
frmulas de benefcio. Essas mudanas so reformas do mercado de trabalho em e por si
180
mesmos, reduzindo o preo relativo do trabalho, vinculando os benefcios s contribuies e diminuindo o tamanho da promessa de previdncia pblica por parte do governo.
Alm disso, h vrias outras reformas ditas do mercado de trabalho que podem
apoiar a reforma da aposentadoria, inclusive polticas que tornam o mercado de trabalho
mais flexvel. No Chile, incluram a extino do pagamento de benefcios que as
empresas tinham de pagar a empregados demitidos e a limitao do poder de greve dos
sindicatos de trabalhadores, como negociado, ao estilo europeu, em contratos para todas
as indstrias (Edwards e Edwards 1991).41
Outras tm a flexibilidade de salrio como uma importante forma de aumentar a
flexibilidade do mercado. Mesmo que no esteja diretamente ligada reforma da
previdncia, provvel que uma poltica de salrio mnimo mais alto induza a fugas do
setor formal para o informal onde os trabalhadores so excludos da cobertura formal
de previdncia. Alguns afirmam, na verdade, que a indexao automtica do salrio
nacional implementada no Chile em 1979 retardou as mudanas estruturais necessrias
para uma futura reforma econmica (Edwards e Edwards, 1991). O fato de o imposto
sobre a folha de pagamento para o seguro social poca ser de 36%, exacerbou esses
problemas de rigidez do salrio.
A reforma da previdncia tem, de forma geral, demandado um segundo esforo
do mercado de trabalho a saber, a reforma do servio pblico. Geralmente, esse fato se
torna mais evidente quando uma grande previdncia estatal no consolidada precisa de
reviso: normalmente, novas polticas de recursos humanos so necessrias para
estimular os funcionrios pblicos a fazerem melhores projees oramentrias, gerenciar
melhor os recursos humanos e de capital, e oferecer melhores servios aos participantes
do plano. Sistemas de compensao e recompensa redesenhados para o restante dos
funcionrios pblicos podem aumentar sua responsabilidade e tornar seu pagamento
mais vinculado ao desempenho. Se bem sucedido, um sistema pblico melhor gerenciado
ser menos caro e oferecer servios de melhor qualidade.42
5. A poltica monetria tambm pode influenciar a reforma da previdncia.

A discusso sobre o como e o porqu de um pas em desenvolvimento precisar
buscar a reforma de sua poltica monetria extrapola o escopo do presente documento.
Contudo, quando discutimos quais as instituies que apoiam a reforma do sistema de
previdncia, deve-se lembrar que a estabilidade monetria geralmente vista como
41
Conseqentemente, a sindicalizao dos trabalhadores chilenos diminuiu em 2/3 entre 1973 e 1985
(Velasco 1994).
42
Entre 1973 e 1990, a fora de trabalho do governo diminuiu em mais de 50%, equivalente a 175.000
empregos no Chile e 305.000 empregos na Argentina. Isso deveu-se principalmente terceirizao de
grande parte do ensino pblico para os governos locais e municipais, mas tambm foi em parte resultante
das parcelas de rotatividade do sistema de aposentadoria para o setor privado (Reid 1992).
181
essencial para criar confiana na economia do pas em desenvolvimento (Herring e

Santomero 1995; Sachs e outros 1996).
A relevncia para a reforma da previdncia imediata. Os investidores, inclusive
os participantes de um sistema de previdncia de um pas, precisam acreditar nas promessas institucionais de prover consumo futuro. A instabilidade monetria, especialmente a hiper-inflao, fere essa credibilidade reduzindo a capacidade dos credores em
gerenciar o risco de no pagamento (Gleizer 1995). Os participantes da previdncia so
especialmente vulnerveis a ter os benefcios corrodos pela inflao nos pases em
desenvolvimento (Banco Mundial 1994). O fato que se as necessidades reais de
consumo dos pensionistas no puderem ser protegidas por bens comercializados
domesticamente, a vontade das pessoas em pagar ao sistema ser minada e tambm sua
segurana econmica na velhice ser diminuda. Como observado anteriormente, uma
possvel soluo seria permitir que os trabalhadores destinassem uma parcela de sua
poupana para aposentadoria a investimento estrangeiro, a fim de reduzir a ameaa do
risco de inflao. Outra alternativa seria os governos emitirem ttulos vinculados aos
ndices de inflao. Desde que o processo de indexao passe a ser visto como invulnervel
ao poder de persuaso poltico, e o governo passe a pagar esses ttulos com certeza, esse
mecanismo ajudaria a proteger os participantes da previdncia contra a inflao.
III - Seqncia das Reformas Institucionais

de Apoio aos Sistemas de Previdncia
At aqui descrevemos as principais reformas institucionais de apoio ao redesenho
do sistema de previdncia. A seguir, consideramos o importante, mas vago assunto de
seqenciamento a saber, que as instituies de apoio devem estar em primeiro lugar
e que podem ser implementadas simultaneamente, ou mesmo adiadas at que seja
instituda uma reforma do sistema de aposentadoria. Ns observamos que essa questo
quase no tem interesse para os tericos, uma vez que acredita-se que o crescimento
econmico deva ser fomentado pela liberalizao de todos os mercados em um pas em
desenvolvimento, tanto domstico quanto externo (Kreuger 1997). Mas os que
trabalham com as questes prticas das reformas do sistema para idosos em pases em
desenvolvimento, freqentemente se confrontam com a pergunta de o que deve vir
primeiro a reforma da previdncia ou outras reformas?
Nem os prticos nem os pesquisadores tm uma resposta nica, exclusiva para
essa pergunta: na verdade, Vittas sugeriu que, provavelmente, a melhor abordagem seja
tirar vantagem das oportunidades de reforma, quando viveis, e depois trabalhar
gradualmente medida que as condies o permitam (1995 a). Tendo tido isso, fica o
caso que muitos pases que esto implementando uma reforma no sistema de
182
aposentadoria normalmente so compelidos a faz-lo por causa da insolvncia do

sistema previdencirio. Assim, a opo de deixar um sistema de previdncia pblica
inadimplir e cessar os pagamentos geralmente no politicamente vivel, uma vez que a
populao mais idosa, que conta com os benefcios do governo, geralmente pode criar
um substantivo apoio poltico. Na verdade os pases, da Rssia Argentina, tm
enfrentado demonstraes de aposentados que desestabilizam a poltica quando, no
passado, os benefcios oferecidos pelo governo sofreram atraso ou reduo.43
Com esse antecedente, o primeiro passo na reforma de previdncia da maioria
dos pases normalmente reestruturar o sistema de apoio pblico terceira idade
para garantir que se possa cumprir, at certo nvel, as promessas de benefcio. Conseguir
realizar esse objetivo depender do sistema previdencirio que o pas herdou. Por
exemplo, se um programa pblico de benefcio oneroso porque as pessoas, ainda
muito novas, entram com pedidos por invalidez, como no Uruguai, o primeiro passo da
reforma seria estreitar os padres de elegibilidade e, talvez, direcionar os benefcios
como uma funo da necessidade (Mitchell 1997). Em outros casos, os benefcios
pblicos tm sido utilizados para facilitar a privatizao de empresas estatais, pagando
pela aposentadoria antecipada. Aqui, a reforma da previdncia pblica requer a reafirmao
da meta de apoio terceira idade, no para os perdedores (por exemplo, trabalhadores
desempregados) em uma economia de transio (Fields e Mitchell 1993). Se a sonegao
for um problema, porque os nveis de benefcio so pouco vinculados s contribuies
dos trabalhadores, como o caso do Brasil, a reforma necessria deve levantar tanto a
idade quanto os anos de servio necessrios para qualificar-se ao benefcio (Gill 1997).
Se os nveis de benefcio so muito elevados para serem sustentados, deve haver uma
cuidadosa anlise financeira do que sustentvel a longo prazo e serem implementados
cortes de benefcio.44 Portanto os tipos de reforma a serem adotadas dependem tanto da
causa dos problemas financeiros do sistema quanto das ferramentas disponveis com a
quais se possa tornar os desembolsos mais acessveis.
Normalmente, uma tecnologia melhor para manter os registros outra alta
prioridade da restruturao do plano pblico e, de forma geral, a maioria dos pases em
desenvolvimento necessitar modernizar e automatizar a coleta de imposto e o registro
de benefcios. Mesmo tendo os sistemas de seguro social h dcadas, muitas naes
latino-americanas normalmente contam com os prprios trabalhadores para manter os
registros de seus ganhos e impostos pagos via um sistema de caderneta de conta
No caso da recente experincia no Chile, consulte Arrau (1994); Edwards e Edwards (1991); Wallich
(1983); no caso da Turquia, consulte Demirguc-Kunt (1996); para informao sobre as antigas economias
soviticas, consulte Fox (1994) e Holzmann (1997); mostras para diversas naes asiticas so resumidas no
Banco de Desenvolvimento Asitico (1996), Vittas (1996 e sem data) e Hussain (1994).
44
claro que o conceito do que esse nvel de sustentabilidade depende do pas. Os peritos do Banco
Mundial tendem a recomendar taxas de substituio de 30-40% do salrio mdio da economia (Vittas 1995
a e b; Banco Mundial 1994) apesar de consideraes adicionais de pobreza poderem indicar uma taxa maior
para um benefcio mnimo.
43
183
corrente ou de carn. Mas os trabalhadores podem perder seus registos e, alm disso, um
sistema de caderneta de conta corrente est sujeito a fraude se os empregadores e/ou
trabalhadores fizerem um conluio para reportar salrios mais baixos do que o que realmente receberam, a fim de limitar a obrigao tributria. Tambm necessrio um
rastreamento do benefcio, para garantir que os pagamentos cessem quando da morte do
beneficirio, que os benefcios com exame da situao financeira no sejam concedidos
aos prsperos e que os dependentes ou vivos dos trabalhadores falecidos recebam seus
direitos, caso haja algum. Alm disso essa funo de manuteno dos registros tambm
deve ajudar a traar os custos do sistema e as medidas de desempenho, de modo a
informar os criadores de poltica sobre o desempenho do sistema.
Um segundo estgio necessrio para construir o ambiente para uma maior segurana de aposentadoria fortalecer os mercados financeiros por todos os motivos
acima identificados. Mesmo que um plano pblico no consolidado seja a base de um
sistema de aposentadoria revigorado, os trabalhadores e os empregadores podem ainda
ser estimulados a responder ao encolhimento dos benefcios do plano pblico criando
suas prprias penses de administrao privada. Isso desejvel para tirar a presso dos
benefcios providos pelo governo no futuro.
Em contraposio, quando um sistema consolidado obrigatrio adotado, o
sucesso do programa depende fundamentalmente da existncia de um estoque de valor
no qual depositar valores associados ao fundo de previdncia. Para muitos, isso indica
que as reformas financeiras devem ser um importante precursor criao de um sistema
consolidado (Holzmann 1997). Mais importante, parece ser essencial um mercado para
os valores mobilirios do governo nos estgios iniciais da reforma da previdncia,
uma vez que os ttulos do governo geralmente so mantidos nos sistemas de previdncia
em sua fase inicial. Realmente, diversos pases da Amrica Latina que adotaram a
previdncia consolidada obrigatria de contribuio definida comearam pedindo que
todos os bens de previdncia fossem investidos em ttulos do governo. Depois, essas
exigncias foram relaxadas medida que os mercados de capital se desenvolviam, com
fundos mantidos em ttulos bancrios e certificados, enquanto acontecia a reforma
bancria, e no capital de contrapartida domstico enquanto se dava a privatizao (Arrau
e outros 1993; Merton e Bodie 1995; Fittipaldi 1994). Forar as penses consolidadas a
manter, de incio, apenas ttulos do governo, permite que aconteam outras reformas do
setor financeiro em consonncia com o crescimento da previdncia; essa foi a
abordagem do Chile, onde as reformas bancrias e o desenvolvimento do mercado de
aes continuaram nos anos 80, ao invs de ocorrer num nico ponto no tempo (Diamond
e Valdes Prieto 1994).
O risco de exigir que os fundos de previdncia sejam mantidos inteiramente em
ttulos do governo que assim o sistema de previdncia se torna vulnervel baixa
rentabilidade e suscetvel a influncias polticas no gerenciamento do fundo de
previdncia. Essa uma preocupao real, uma vez que no passado os fundos de
184
previdncia administrados pelo governo freqentemente produziam rentabilidade real

negativa.45 Pelo contrrio, os fundos participantes devem ser transferidos, no decorrer
do tempo, para bens financeiros que sejam amplamente negociados e valorizados com
caractersticas bem entendidas de risco e rentabilidade compatveis com os mercados de
capital mundiais.
Uma carteira de previdncia mais diversificada ajudaria a proteger contra tais
riscos, particularmente se for permitido que o dinheiro da previdncia seja investido
fora do mercado domstico. s vezes, os pases em desenvolvimento ficam relutantes
em liberalizar fluxos de capital e controle de cmbio e, freqentemente, isso se d apenas
mais tarde no processo de desenvolvimento (Edwards e Edwards 1991). Por outro lado,
muitos peritos criticam bastante a demora da liberalizao da taxa de cmbio, no Chile
em especial, como de longe a falha mais grave no programa econmico institudo
durante os anos 80 (Bosworth e outros 1994). No buscamos resolver a questo aqui,
mas meramente mostrar que investimentos estrangeiros nas carteiras de previdncia
fortaleceriam a proteo contra o risco poltico especfico do pas.
O terceiro passo na criao de instituies de apoio s reformas da previdncia
reformar o mercado de seguros nas formas identificadas na Seo II, acima. claro que
leva muitos anos para que as penses consolidadas acumulem, ento um governo
poderia atrasar a reforma dos mercados de seguro at que os desembolsos de
aposentadoria se tornem uma realidade. Por outro lado, atrasar a reforma do mercado de
seguro pode minar seriamente a confiana no sistema de previdncia consolidado. Ou
seja, se os trabalhadores e os empregadores acreditarem que as seguradoras privadas no
sero capazes de oferecer benefcios que cubram as verdadeiras necessidades de
consumo, eles tero menos possibilidade de participar e pagar legalmente os impostos
necessrios ao sistema. Complementando essa perspectiva, h o ponto de vista dos
peritos em seguro internacional, que julgam o desenvolvimento dos mercados de seguro
como lderes de oferta ou seja, que um ambiente normativo bem definido precede a
demanda por servios de seguro (Outreville 1990).
A seguir tratamos de qual prioridade deve ser acordada na restruturao das
instituies do mercado de trabalho para apoiar a reforma do sistema de previdncia. A
reduo do risco individual de pobreza na velhice reside na melhoria da educao e
alfabetizao financeira do trabalhador, melhorando seus ganhos e taxas de poupana
no decorrer da vida. claro que o investimento no capital humano normalmente a
chave para qualquer programa de desenvolvimento, mas a possibilidade de escoamento
no programa para idosos pode no ser muito apreciada. Da mesma forma, algumas das
outras reformas j discutidas, tais como reforma tributria e racionalizao da
previdncia pblica, tambm tero efeitos positivos sobre os incentivos para os
45
Consulte Banco Mundial (1994) e Hsin e Mitchell (1994). Por outro lado, tambm houve longos perodos
durante os quais os mercados do mundo todo no apresentaram um desempenho particularmente bom
(conforme Goetzmann e Jorion 1997 a e b).
185
trabalhadores participarem do setor formal e a capacidade dos empregadores em

contratar e manter seus funcionrios.
Por fim, mas no menos importante, h a questo sobre como lidar com o custo
de transio de um sistema no consolidado para um consolidado, um problema chave
em muitos programas de reforma de previdncia. O chamado problema de transio
surge porque os impostos normalmente devem ser recolhidos tanto para cobrir os
benefcios dos j aposentados quanto para elaborar uma conta consolidada para cobrir
os trabalhadores ativos. Portanto, a mudana para um sistema consolidado requer uma
dupla tributao dos trabalhadores atuais, a menos que, por sorte, o governo tenha
acumulado um supervit de oramento, como aconteceu no Chile quando foi institudo
seu plano privado. No entanto, comum que pases que esto passando por uma
reforma do sistema previdencirio enfrentem dficit bastante grande do governo e a
adoo de um plano consolidado tambm poderia aumentar as necessidades de receita.
Portanto, ao mesmo tempo que um supervit de oramento um precursor desejvel
para a reforma do sistema de previdncia, no , sob hiptese alguma, uma condio
necessria (Mitchell e Zeldes 1996).
Concluses
A reforma do sistema de aposentadoria uma das questes polticas prioritrias do
mundo em desenvolvimento. Neste documento ns argumentamos que a capacidade de
um pas em construir um mercado e um ambiente normativo de apoio a seu sistema de
previdncia exerce uma enorme influncia sobre suas chances de sucesso, que incluem o
risco individual, o risco do sistema de aposentadoria e o risco no diversificvel. Uma
eficiente reforma do sistema de aposentadoria deveria buscar uma melhor proteo para
os participantes contra esses riscos, primeiro entendendo a fonte do risco; em segundo lugar,
deveria descobrir como evitar e reduzir os riscos e, em terceiro lugar, onde possvel um
seguro contra esses riscos. Cada pas enfrenta problemas da terceira idade especficos de
sua prpria histria e instituies, mas uma reforma efetiva depende da reduo ou do
seguro contra os riscos enfrentados pelos participantes do sistema. Mesmo havendo
diversos caminhos para reformar os sistemas de aposentadoria, o que interessa no final se
pode-se esperar que as reformas melhorem a solvncia do sistema, aumentem sua
adequao, eficincia e igualdade e aprimorem a economia nacional (TIRS 1996).
Um programa de reforma necessariamente acontece em um ambiente de instituies que tenham potencial para apoiar o crescimento do sistema de aposentadoria. Ns
argumentamos que o primeiro passo reestruturar qualquer sistema pblico de renda
previdenciria, de modo que ele atinja a solvncia. Para tanto, normalmente necessrio
investimento em tecnologia de informao para rastear os impostos e benefcios, bem
como os padres de desempenho e a eficincia do programa. A restruturao do
186
mecanismo de recolhimento de imposto muitas vezes demanda estreitos vnculos entre

contribuies e benefcios, se possvel concomitante com a reduo dos impostos sobre a
folha de pagamento e com a criao de contas consolidadas. Uma segunda rea prioritria
para a reforma o setor bancrio e de seguro. A meta desse esforo aumentar a confiana
dos participantes no sistema como uma armazenagem de valores a longo prazo. Ter um
grande e ativo mercado de aes no essencial para penses consolidadas, se os
participantes (ou os gerentes do fundo) tiverem acesso a mercados mundiais de capital. No
entanto, a maioria dos planos de previdncia parece contar, pelo menos a princpio, com
ttulos de governo. Portanto, esses bancos confiveis so essenciais para o desenvolvimento
do plano de previdncia. A internacionalizao de uma carteira de previdncia pode ajudar
os investidores a tirar vantagem de modernas tcnicas de relatrios, regulamentao e
valorizao do risco, o que explica porque muitos peritos de previdncia so a favor da
liberalizao alm das fronteiras. Da mesma forma, mostramos que o fortalecimento do
mercado de trabalho tambm pode ajudar na reforma da renda para idosos.
Por fim, claro, um sistema de aposentadoria estvel reflete um equilbrio entre
as demandas dos aposentados por apoio aos idosos e a vontade e capacidade dos trabalhadores de pagar por tal apoio. Especificamente, se se pretende um sistema de previdncia consolidado, as opes disponveis para o caminho da transio so altamente
influenciadas pelo dficit de oramento do governo, bem como por condies
macroeconmicas. A expanso dessas consideraes imediatas deve ser uma perspectiva
a longo prazo. Ou seja, a instituio de um sistema de aposentadoria a longo prazo,
digno de crdito, depende do aumento dos bens dos trabalhadores, que eles constrem
no decorrer de sua vida ativa no trabalho, e de assegurar confiveis fluxos de consumo
de aposentadoria por um perodo de dcadas na velhice.
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195
196
AMPLIAO DA COBERTURA EM SISTEMAS

PREVIDENCIRIOS MULTI-PILAR: LIMITANTES E
HIPTESES, EVIDNCIAS PRELIMINARES E
AGENDA DE PESQUISA FUTURA
Robert Holzmann, Truman Packard e Jose Cuesta I
RESUMO
O presente trabalho apresenta um conjunto de hipteses preliminares e testes economtricos
exploratrios destinados a explicar as baixas taxas de participao nos sistemas previdencirios reformados,
com especial nfase em dois pases latino-americanos. As hipteses partem da premissa que os trabalhadores
pobres e os autnomos continuam a ter uma razo especfica e forte para evitarem participar do sistema
previdencirio multi-pilar e que os custos de transio, questes relativas arquitetura do sistema e problemas de credibilidade influenciam negativamente a deciso de todos os integrantes da fora de trabalho de
participarem. Submetemos algumas das hipteses estabelecidas a testes economtricos exploratrios, usando dados disponveis de pesquisa domiciliar referentes ao Chile e Argentina. Os resultados corroboram a
conjectura de que as caractersticas scioeconmicas so relevantes na determinao da (no)participao e
que os pobres, os no-escolarizados e os autnomos representam um desafio especial para a ampliao da
cobertura dos benefcios previdencirios. O trabalho prope uma estratgia de pesquisa, inclusive pesquisas
e anlises comparativas mais voltadas para a previdncia social, a fim de confirmar os resultados apresentados no mbito deste documento.
Introduo
Dos 6 bilhes de habitantes do mundo em 1999, apenas 15% ou menos tm
acesso a um sistema formal de apoio e renda previdenciria.1 Na medida em que os
domiclios podem depender dos arranjos tradicionais e de investimentos alternativos em
previdncia social, possvel que haja pouca razo para preocupao. Entretanto, com o
envelhecimento das populaes, a urbanizao e a globalizao, os idosos tero menos
acesso a redes de segurana informais e tradicionais no mbito da famlia ou da comunidade. O desenvolvimento econmico pode no ser suficientemente rpido e abrangente
para que os indivduos acumulem ativos reais e financeiros suficientes ao longo de suas
vidas de trabalho, o que os torna cada vez mais vulnerveis ao risco de pobreza na
Fonte original: texto preparado para a conferncia do Banco Mundial New Ideas about Old-Age Security,
ocorrida em 14 e 15 de setembro de 1999. Publicado no Social Proctection Series no. 0002, Banco Mundial.
1
O trabalho beneficiou-se de muitos comentrios e sugestes teis durante sua elaborao e das discusses
da conferncia de pesquisa. Agradecimentos especiais a Indermit Gill, Anita Schwarz, Charles Griffin, Estelle
James, Louise Fox, Juan Yermo, P.S. Srinivas, Miguel Navarro, Olivia Mitchell, Rafael Rofman, Salvador
Vales-Prieto, John Hoddinott and Abigail Barr por seus comentrios e contribuies. Todos os erros so,
naturalmente, de responsabilidade dos autores.
I
197
Ampliao da Cobertura em Sistemas Previdencirios Multi-Pilar
aposentadoria. Esse perigo vincula estreitamente a preocupao com baixas taxas de

cobertura misso do Banco Mundial de erradicao da pobreza. Por esta razo, o
Banco props um sistema previdencirio multi-pilar para proporcionar aposentadorias
adequadas populao trabalhadora e proteo contra os riscos econmicos, demogrficos
e polticos ao apoio e renda previdenciria. Muitos pases iniciaram ou esto contemplando a possibilidade de mudarem para um sistema previdencirio multi-pilar, porm
as provas, at ao presente, sugerem que uma tal mudana tem conseguido pouco no
sentido de ampliar a cobertura da fora de trabalho e, talvez, possa at mesmo ter
contribudo para um declnio da cobertura em alguns pases.
As alternativas a um sistema contributivo e obrigatrio de apoio renda
previdenciria so esquemas no-contributivos na forma de subvenes de base
demogrfica, aposentadorias sociais e assistncia social universal ou dirigida especificamente a determinados grupos. Embora os benefcios universais e no-baseados num
exame da situao financeira do beneficirio sejam eficazes no combate ao problema da
pobreza na aposentadoria, eles, muitas vezes, so caros e ineficientes. Os benefcios
baseados num exame da situao financeira so potencialmente eficientes, porm
difceis de se administrar para serem eficazes. O trabalho mediante apoio comunitrio e
organizaes no-governamentais apresenta uma alternativa em potencial para se
alcanar os idosos pobres, porm h poucas provas da eficcia e da sustentabilidade de
longo prazo da dependncia da sociedade civil organizada. A viabilidade de sistemas
no-contributivos de apoio renda para os idosos pobres em um ambiente de escassez
de recursos pblicos e baixa capacidade administrativa objeto de uma outra pesquisa.2
A cobertura limitada dos sistemas previdencirios contributivos multi-pilar e as
dificuldades de se proporcionar renda eficaz e eficientemete aos idosos mediante sistemas no-contributivos exige um estudo dos mritos e dos trade-offs relativos de cada um.
O estudo exige uma melhor compreenso dos limitantes ampliao da cobertura com
base num sistema multi-pilar. Tal sistema, idealmente, consiste de (i) um pilar gerenciado
pelo governo, no-capitalizado e com benefcios definidos, que financiado mediante
imposto ou contribuio e que deveria ser suficiente para cuidar das preocupaes de
pobreza e redistribuio; (ii) um pilar gerenciado pelo setor privado, plenamente capitalizado e com contribuies definidas, que cuida da reposio da renda e financiado por
contribuies com base na renda - tanto (i) quanto (ii) so obrigatrios -, e (iii) poupana
voluntria para fins previdencirios na forma de ativos, contratos de seguro, habitao
etc. Entretanto, uma vez que a maioria das reformas previdencirias comea a partir dos
sistemas existentes e so limitadas por preferncias nacionais, o ambiente econmico e
os custos de transio, os pilares resultantes so de tamanho e estrutura variveis
(Holzmann 2000; Schwarz 1999). Apesar disso, uma estrutura multi-pilar ideal pode no
conseguir atrair todos os indivduos da fora de trabalho. As evidncias internacionais
2
Pobreza e os idosos: Investigaes sobre a eficcia e a eficincia de sistemas previdencirios, no-contributivos
Projeto do Banco Mundial, em elaborao.
198
apontam para uma forte correlao entre o nvel de cobertura com base num sistema
previdencirio formal e o nvel de renda de uma economia (Vide Figura 1). Essa correlao sugere que as iniciativas administrativas e outras no sentido de se alcanar plena
cobertura podem se dar a um certo preo para os indivduos e a economia.
O objetivo deste trabalho consiste em discutir as falhas governamentais,
institucionais e de mercado que atuam como dissuasivos da participao de indivduos
racionais e domiclios nos sistemas previdencirios multi-pilar reformados. Para tanto, a
estrutura do presente trabalho a seguinte: a primeira parte esboa brevemente porque
a ampliao da cobertura pode ser positiva em aspectos que no apenas o de proporcionar apoio de renda previdenciria, identifica as principais barreiras que a impedem e
destaca as desvantagens de uma ampliao agressiva da cobertura em sistemas
previdencirios contributivos. A segunda parte examina a experincia de cobertura dos
sistemas reformados, com um enfoque ilustrativo no Chile (que tem a mais longa experincia com um pilar capitalizado de contas individuais desde sua reforma em 1981) e a
Argentina (cuja adoo de um modelo misto em 1994 apresenta seu prprio conjunto
de implicaes para fins de cobertura). Na terceira parte, as principais hipteses sobre as
barreiras cobertura e os obstculos ampliao do acesso ao sistema previdencirio
multi-pilar so organizados em cinco grupos: (i) o caso dos pobres, (ii) o caso dos autnomos, (iii) custos de transio, (iv) questes de arquitetura do sistema e (v) credibilidade
do sistema. A quarta parte apresenta evidncias economtricas muito preliminares sobre
as hipteses baseadas nos dados existentes do Chile e da Argentina, ao passo que a sexta
parte apresenta a concluso.
I - Viso Geral dos Benefcios, Barreiras e Desvantagens

da Ampliao da Cobertura
Os benefcios e as barreiras a uma maior cobertura vo alm do sistema
previdencirio propriamente dito e das preocupaes acerca da estabilidade de renda na
aposentadoria. Os benefcios so, em grande medida, atribudos formalizao esperada da relao de trabalho em um mundo de crescente risco e dependncia cada vez
menor de sistemas de previdncia social tradicionais esgotados, pressionados em decorrncia do envelhecimento, da urbanizao e da globalizao. Uma ampla gama de falhas
por parte de instituies governamentais e do mercado apresenta barreiras a uma maior
cobertura. Por esta razo, uma melhoria somente do vnculo benefcio-contribuio ter
um impacto apenas marginal, se tanto, sobre a cobertura e, conseqentemente, o aumento da cobertura poder se dar a um custo. Os argumentos a favor da ampliao da cobertura, bem como algumas das principais desvantagens, so abordados abaixo.
199
Os principais benefcios derivados de uma maior cobertura com base num sistema previdencirio multi-pilar se do das seguintes formas:
- A cobertura significa relaes de trabalho formalizadas que promovem melhores condies de trabalho, direitos trabalhistas exeqveis e acesso a instrumentos
formais de gesto do risco social alm dos benefcios de aposentadoria, tais como
proteo sade, contra acidentes, doena ou desemprego (Holzmann e Jorgensen
1999).
- Passar do setor informal para o formal - o que muitas vezes acarreta a participao obrigatria em um sistema previdencirio - pode afetar o crescimento econmico. Se o setor informal usar tecnologia menos produtiva com custos de transio mais elevados, a mudana da fora de trabalho para o setor formal aumentar
a produtividade como um todo e, num modelo de crescimento endgeno, poder
levar a uma trajetria de crescimento mais elevada (Corsetti e Schmidt-Hebbel
1994).
- A maior cobertura e participao formal da fora de trabalho fortalecero ainda
mais a posio geral das receitas do governo, o que, por sua vez, poder permitir
gastos adicionais que promovam o crescimento e reduzam a pobreza.
- A pr-poupana parcial num sistema multi-pilar tambm dever contribuir para
garantir a prestao de benefcios futuros. A dependncia de um sistema multipilar permite que os domiclios diversifiquem o risco de renda mediante investimentos dos recursos do fundo previdencirio no exterior.
- A ampliao da cobertura num sistema multi-pilar fortalece os efeitos secundrios da mudana de um sistema de repartio simples no-capitalizado para um
constitudo de pilares capitalizados, inclusive uma contribuio em prol do desenvolvimento da poupana nacional e do mercado financeiro (Holzmann 1997).
- Entre os benefcios secundrios adicionais apresentados na literatura incluemse: uma mudana institucional para arranjos de mercado menos recprocos que
amplia as escolhas do domiclio (Barr 1998); maior produtividade decorrente da
eliminao de restries institucionais que limitam os domiclios a investimentos
lquidos improdutivos (Alderman e Paxson 1992); e crescimento econmico decorrente do maior acesso a poupanas e eficincia do investimento mediante uma
maior participao no mercado de capital formal (Serrano 1999).
As principais barreiras ampliao da cobertura esto associadas a imperfeies
de mercado e mudana de regime que uma mudana do setor informal para o formal
significa. Melhorias na arquitetura dos sistemas multi-pilar em relao aos sistemas de
repartio simples de um s pilar podem ter alguns efeitos, porm talvez apenas
200
limitados. A terceira parte deste trabalho descreve pormenorizadamente as principais

barreiras, entre as quais se incluem:
- Imperfeies do mercado de produo. Em muitos pases, o acesso ao mercado de
produo formal associado a uma estrita regulao de licenciamento para produtores de bens e prestadores de servios. Embora uma estrita regulao possa
ser motivada pelo interesse de proteo dos consumidores, insiders e incapacidade
administrativa muitas vezes restringem o acesso licena.
- Imperfeio e regulaes dos mercados de fatores de produo. Uma forte regulao do
mercado de trabalho proporciona amplos incentivos para os empresrios manterem os trabalhadores fora da folha de pagamento oficial. O acesso limitado a
crditos para consumidores e produtores no mercado financeiro cria um outro
conjunto de condies que torna racionais as atividades informais e a no-participao no sistema previdencirio obrigatrio.
- A mudana de regime acarretada por uma migrao para o setor formal. Embora os trabalhadores possam obter acesso a uma gama mais ampla de benefcios, esses benefcios, tipicamente, significam taxas de contribuio elevadas para todo o conjunto de servios e o pagamento, em princpio, de todos os impostos diretos e indiretos, relacionados ou no previdncia social.
- M arquitetura do sistema e/ou pontos fracos em sua administrao. O exemplo mais
comumente citado um tnue vnculo entre contribuies e benefcios que torna
as contribuies semelhantes a um imposto sobre o salrio, imposto esse que as
pessoas procuraro evitar.
Uma ampliao da cobertura, entretanto, no isenta de custos. Conforme mencionado acima, mesmo um sistema atuarialmente justo oferece uma forte razo para que
os indivduos permaneam distantes da previdncia social formal. Assim, as iniciativas
no sentido de impor uma maior cobertura com base num sistema multi-pilar por meios
administrativos e outros provavelmente implicar desvantagens:
- Desconsiderar o argumento da miopia para motivar a participao obrigatria,
forando os indivduos a participarem de um sistema previdencirio (atuarialmente
justo, em linhas gerais) implica a imposio de uma trajetria de poupana que
eles talvez no tivessem escolhido por si ss. Em um mundo de mercados de
capital perfeitos, os indivduos poderiam neutralizar a poupana obrigatria mediante contrao de emprstimo (despoupana). Em um mundo no-to-perfeito,
a poupana obrigatria leva a perdas individuais de bem-estar.
- Se os indivduos considerarem os custos lquidos da participao obrigatria
como demasiadamente elevados, eles procuraro evitar e sonegar a contribuio
obrigatria, sendo que a sonegao tipicamente se d mediante a migrao para
201
atividades do setor informal. Embora escolham essa migrao para melhorar seu
bem-estar individual, provvel que isso tenha efeitos negativos sobre a economia, inclusive a escolha de tecnologia de produo inferior e custos de transio
mais elevados (inclusive corrupo).
- As estratgias para se evitarem as contribuies podem ser mltiplas. Os empregados em setores com forte representao sindical procuraro transferir o nus
para o empregador, em detrimento dos outsiders e do emprego. No caso de mercados de produo de baixa concorrncia, o empregador procurar transferir o nus
para o consumidor. Se os autnomos no forem obrigados a participar do sistema ou puderem, com maior facilidade, evitar o nus, os empregados passaro
nocionalmente para o status de autnomo, o que poder enfraquecer seu poder
de barganha e acesso a programas sociais de um modo geral.
- A participao obrigatria a altos custos individuais pode enfraquecer uma rede
de segurana informal existente. Os trabalhadores que cuidam de seus pais
(e filhos) de modo informal disporo de menos recursos para compartilhar com
eles, o que poder aumentar a pobreza entre os idosos de hoje no-segurados em
arranjos formais.
II - Reforma Previdenciria e Cobertura: Ilustraes

do Chile e da Argentina
Boa parte da literatura sobre reforma previdenciria apresenta o modelo de repartio simples de um pilar como uma manifestao de falha governamental. Nos casos
em que o objetivo do governo tem sido o de alcanar maior eqidade mediante uma
redistribuio de renda intra- e inter-geracional, o Estado freqentemente tem estabelecido
mecanismos que no s no conseguem proporcionar maior eqidade, mas tambm
introduzem distores no mercado de trabalho que retardam a criao de empregos no
setor formal e levam a uma perda de produtividade. O aumento da cobertura esperado
aps a transio de um sistema de repartio simples no-capitalizado para um sistema
multi-pilar com contas individuais capitalizadas atribudo correo dessas distores
mediante a reforma. De um modo geral, entende-se que os benefcios, para o mercado
de trabalho, decorrentes da transio de um sistema de repartio simples para um
multi-pilar so, entre outros, os que se apresentam a seguir (Banco Mundial 1994):
- a criao de um vnculo mais forte entre contribuies e benefcios de aposentadoria, o que reduz a motivao sonegao mediante a eliminao de um imposto irrecupervel percebido incidente sobre a renda;
- uma reduo dos impostos sobre a folha de pagamento e do custo de contratao
incorrido por empregadores do setor formal;
202
- maior flexibilidade e mobilidade inter-setorial no mercado de trabalho possibilitada por benefcios previdencirios portveis; e
- reduo dos incentivos aposentadoria antecipada e no-reteno de trabalhadores experientes.
As simulaes da transio repartio simples - multi-pilar com base na qual se
prev a ampliao da cobertura impulsionada por incentivos geralmente so realizadas
usando-se modelos de geraes sobrepostas (Overlapping Generation Models - OLG) com
(pre)viso prospectiva perfeita (Vide Auerbach e Kotlikoff 1987), o que suscita a
questo de por que a participao em sistemas previdencirios formais deve ser
obrigatria. Os sistemas previdencirios obrigatrios do governo tipicamente so
motivados por consideraes acerca da miopia (a incapacidade dos indivduos de
perceber a utilidade futura); insuficincia ou ausncia de instrumentos no mercado
financeiro; e proteo dos recursos pblicos contra o risco moral e o comportamento
oportunista. Os primeiros dois argumentos implicam que um sistema previdencirio
obrigatrio deve reproduzir o comportamento de poupana que os indivduos racionais
manifestariam se tivessem pleno acesso a instrumentos de mercado perfeitos. Entretanto,
uma vez que difcil projetar a arquitetura de um sistema coletivo que acomode as
preferncias de todos os indivduos, segue, portanto, que qualquer sistema obrigatrio
cria distores e qualquer contribuio tem um elemento fiscal, independentemente de
quo estreitamente a taxa de contribuio esteja vinculada aos benefcios. Isto sugere
que, ceteris paribus, a mudana para um sistema multi-pilar pode reduzir o elemento fiscal,
mas o efeito provavelmente ser pequeno e, portanto, ter efeitos de incentivos
positivos limitados sobre a cobertura. Se outros obstculos e barreiras institucionais
permanecerem inalterados, o resultado poder ser at mesmo uma reduo da cobertura.
O caso dos sistemas reformados na Amrica Latina parece validar estas consideraes,
conforme ilustrado pela experincia do Chile e a da Argentina (Vide Tabela 1).
Dos pases latino-americanos que reformaram seus planos pblicos de repartio
simples e estabeleceram sistemas de contribuies definidas em contas individuais,
somente o Chile, onde os impostos sobre a folha de pagamento caram de 19% para
13% (inclusive comisses e o prmio pago pela cobertura de invalidez), possui um
perodo de tempo transcorrido suficiente para proporcionar evidncias empricas
relevantes de tal ajuste.
No Chile, onde o sistema de AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones, entidades
gestoras de fundos previdencirios) de contas individuais capitalizadas tem estado em
plena operao por quase dezenove anos, a parte da fora de trabalho que informalmente empregada aumentou de 49,9% em 1990 para 51,3% em 1997. Este quadro
relativamente esttico das tendncias da escolha setorial corrobora a afirmao de que o
vnculo mais estreito entre contribuies e benefcios e o menor custo de contratao no
203
setor formal, ocasionado pela reforma previdenciria, pode ser uma condio necessria, porm no suficiente, seja para a formalizao dos fatores de produo, seja para
atrair uma participao mais generalizada nos novos sistemas multi-pilar. Este argumento suplementarmente respaldado por estudos do mercado de trabalho chileno que
concluem que o novo sistema previdencirio no causou mudanas significativas no
nmero de trabalhadores, como parcela do emprego total, que contribuem regularmente
para a previdncia social (Cortazar 1997).
Por outro lado, embora a participao no setor informal tenha aumentado drasticamente em outros pases latino-americanos, as tendncias de participao setorial no
Chile tm permanecido relativamente estveis desde a introduo do sistema de AFPs.
Embora no haja evidncias empricas suficientes para corroborar a afirmao de que
um sistema previdencirio plenamente capitalizado de contas individuais leva a uma
formalizao da fora de trabalho, a reforma previdenciria chilena pode ter desempenhado um importante papel no sentido de desacelerar o crescimento do setor informal
(Schmidt-Hebbel 1998), mas provavelmente em conjunto com altas taxas de crescimento econmico e criao de empregos no setor formal.
Embora dados da OIT sobre a participao dos setores sejam apenas um indicador aqum de ideal da cobertura dos sistemas previdencirios formais, o tamanho do
setor informal provavelmente estar altamente correlacionado com a parcela da mo-deobra que no contribui regularmente para uma conta de aposentadoria. Ao contrrio
dos planos nacionais de repartio simples que substituem, os benefcios previdencirios
nos sistemas de contribuies definidas baseiam-se em contribuies acumuladas e nos
retornos obtidos do investimento. Nos sistemas reformados, a contribuio regular
crucial para uma reposio de renda adequada na aposentadoria, o que torna a cobertura um conceito mais ativo e intencional do que nos moldes de benefcios definidos e
cria um grupo de trabalhadores parcialmente segurados (James 1999).
Embora a filiao dos trabalhadores ao sistema AFPs no Chile possa ter aumentado
desde a reforma, a parcela de trabalhadores afiliados que contribuem regularmente para
suas contas individuais tem cado efetivamente (Arenas de Mesa 1999; Mastragelo 1998; ).
Uma queda semelhante, se no mais acelerada, do nmero de afiliados que contribuem
ocorreu na Argentina desde a introduo de seu pilar previdencirio privado AFJP.3 Assim, embora a porcentagem de trabalhadores economicamente ativos considerados informais possa no indicar exatamente o tamanho da populao no-segurada, um setor
informal grande e dinmico facilita padres de contribuio irregulares ao proporcionar
ampla oportunidade de emprego no-regulado/ no-segurado e uma fcil sada
Os leitores devem ter presente que uma profunda recesso, ocasionada pelo Efeito Tequila do Mxico,
seguiu-se logo aps a introduo do pilar AFJP pillar na Argentina em 1994. A acentuada queda do nmero
de trabalhadores que contribuam regularmente provavelmente se explica por um rpido aumento do desemprego, que chegou a 18 por cento em 1995.
3
204
e re-entrada em trabalhos do setor formal (Banco Mundial 1999). Na verdade, uma grande
economia informal transforma economias obrigatrias do primeiro e do segundo pilares
em escolhas de investimento (voluntrias) do terceiro pilar. Cada indivduo e cada
domiclio enfrenta, ento, a deciso de participar ou no do sistema previdencirio formal,
dependendo do conjunto de alternativas viveis ao qual tem acesso e da eficincia de cada
investimento em termos de confiabilidade e retornos.
III - Barreiras Participao: Um Conjunto de Hipteses

Esta seo apresenta uma srie de hipteses quanto razo pela qual
trabalhadores/ domiclios racionais optam por evitar participarem de sistemas
previdencirios multi-pilar. As hipteses esto agrupadas em cinco amplas categorias
referentes a: (i) os pobres, (ii) os trabalhadores autnomos, (iii) os custos de transio,
(iv) questes de arquitetura do sistema, e (v) credibilidade do sistema. Uma breve
discusso e sugestes de pesquisas suplementares seguem cada uma das hipteses.
Os Pobres
Sistemas Previdencirios capitalizados mediante contribuies obrigatrias podem levar a perdas de bem-estar para domiclios para os quais as taxas de desconto so elevadas e as restries de crdito
vinculantes. Na maioria dos pases em desenvolvimento, um grande segmento da populao pode simplesmente ser demasiadamente pobre para participar de sistemas
previdencirios contributivos. Nos casos em que a renda domiciliar apenas suficiente
para atender s necessidades de sobrevivncia bsicas e imediatas, a poupana para fins
previdencirios pode no ser uma escolha racional. A taxa de desconto sobre o consumo
futuro nos domiclios mais pobres mais elevada do que a que incide sobre domiclios
mais ricos. Os domiclios mais pobres atribuiro muito mais valor ao consumo hoje do
que ao consumo amanh ou num futuro distante. Se a taxa de preferncia temporal for
mais alta do que a taxa de juros do mercado e o crdito for caro ou racionado, a taxa de
desconto paralela ainda mais alta.4 Assim sendo, para domiclios de renda mais baixa,
as contribuies obrigatrias podem levar a grandes perdas de bem-estar, e a participao em um sistema previdencirio formal no qual as poupanas so ilquidas podem
impor uma restrio intolervel aos esforos do domiclio no sentido de equilibrar o
consumo. Dados domiciliares do Chile e da Argentina evidenciam um acentuado aumento das taxas de participao nos sistemas previdencirios formais medida que o
decil de renda aumenta dos mais pobres para os mais ricos.
A taxa de desconto paralela pode chegar a 10 por cento ou mais em termos reais por ano, mesmo se a taxa
de preferncia temporal for meramente 4 por cento e a taxa de juros 2 por cento. Para um quadro de
referncia de consideraes distributivas e simulaes numricas sob condies de imperfeio de mercado,
vide Holzmann, 1984 e 1990.
4
205
Em um argumento conexo, a seguridade da renda previdenciria pode no ser a

principal preocupao de risco dos domiclios pobres. O perfil de riscos enfrentados
pelos pobres pode incluir choques renda menos previsveis com mais proeminncia,
tais como invalidez e enfermidade sbita. O vnculo entre renda (nutrio/ sade) e
mortalidade fortalece essa linha de argumentao - ou seja, as pessoas mais pobres
preferem consumir a renda hoje do que poupar e consumir no futuro, quando, devido
sua mortalidade relativamente mais alta, elas podero no mais estar vivas para desfrutar
do consumo adiado para a aposentadoria. A miopia, a incapacidade de reconhecer a
utilidade futura, tambm explica a maior prioridade atribuda ao consumo imediato. 5
Esses fatores se somam para aumentar o componente fiscal implcito de
poupanas previdencirias obrigatrias para domiclios mais pobres. A ttulo de
ilustrao, pressupondo-se uma taxa de retorno de mercado de 5% em termos reais e
uma taxa de desconto subjetiva como tipicamente estimada na faixa de 18 a 20%, segue
que a simples composio das contribuies e o desconto de benefcios atuarialmente
justos levam a cerca de 20 centavos por dlar de contribuio. Em outras palavras, a
parcela fiscal implcita pode chegar a 80 por cento.
Os sistemas previdencirios tradicionais ainda podem proporcionar melhor gesto de risco para
domiclios mais pobres nas economias em desenvolvimento. Existem amplas evidncias de que os
agentes economicamente ativos e mais pobres (como indivduos, como domiclios e
dentro dos domiclios) passam a alterar seu perfil de consumo e apresentam uma gesto
de risco diante da flutuao da renda. Nos casos em que os mercados de seguro formais
deixaram de funcionar ou entraram em colapso devido ao risco moral e seleo
adversa oriunda de assimetrias de informao, a famlia, no sentido mais amplo, e a
comunidade puderam, parcialmente, preencher essa lacuna.
A maioria dos idosos do mundo depende unicamente de arranjos informais e
tradicionais de estabilidade de renda (Banco Mundial 1994). Essas estratgias
tradicionais podem assumir a forma de famlias maiores ou preferncia por filhos do
sexo masculino em economias agropecurias rurais e em mercados de trabalho que
praticam uma discriminao salarial contra as mulheres (Hoddinott 1992). Os
domiclios podem, ainda, depender significativamente de relaes recprocas no mbito
da tribo ou da famlia mais ampla; remessas provenientes da migrao rural-urbana e
internacional de membros do domiclio (Hoddinott 1992; Lucas & Stark 1985); arranjos
5
Boa parte da literatura sobre a preferncia temporal pressupe que a taxa de desconto exgena. As novas
teorias de taxas de desconto endgenas sugerem que as taxas de preferncia temporal no s cairo medida
que os agentes adquirem otimismo em relao ao futuro, mas tambm que os agentes desempenham um
papel ativo no sentido de aumentar o otimismo mediante a busca de estratgias que venham a aumentar a
probabilidade de maior utilidade futura investindo em capital orientado para o futuro (Becker e Mulligan 1997).
Num argumento conexo, os domiclios tm maior probabilidade de efetuar investimentos em tal capital
orientado para o futuro se dispuserem de mais informaes mais qualificadas sobre o que precisaro para
manter (ou aumentar) seu bem-estar quando no mais puderem trabalhar. Recentes pesquisas demonstram
que dar aos trabalhadores uma estimativa de suas necessidades de renda na aposentadoria pode diminuir a
miopia (Mitchell 1999).
206
matrimoniais estratgicos (Stark 1995); arranjos intra-domiciliares; estabelecimento de

uma carteira de ativos com riscos no-correlacionados (Stark 1990); a aquisio de animais
ou jias; venda antecipada de culturas agrcolas; e sistemas de crdito comunitrios.
A carteira de estratgias adotadas por domiclios adversos ao risco depender
necessariamente dos custos e benefcios relativos de cada estratgia e sua eficincia quanto
ao equilbrio entre retornos e risco (Holzmann e Jorgensen 1999). Uma carteira de ativos
informais pode obter retornos mais altos (educao prpria ou educao de um filho) e
riscos mais baixos (filhos gratos) do que aqueles proporcionados por aposentadorias
formais. Os sistemas previdencirios formais baseados na poupana obrigatria podem
impor limitantes liquidez em domiclios que procuram arranjos informais/ tradicionais de seguridade previdenciria, descolando, assim, tais arranjos. Alm disso, a cobertura oferecida pelo sistema previdencirio formal pode no substituir o investimento
em arranjos informais que, com freqncia, so multifuncionais (cobrindo riscos que
no o da pobreza na aposentadoria) e flexveis necessidade especfica do trabalhador
(do domiclio).
Os custos de transio de um regime previdencirio informal para um formal so demasiadamente elevados. Da mesma forma que a transio de um sistema de repartio simples no
capitalizado para um sistema multi-pilar capitalizado pode impor um duplo nus sobre
uma gerao de trabalhadores de transio, a mudana de um regime de estratgias
informais para um sistema previdencirio formal tambm pode impor custos elevados.
Quando da mudana para um sistema formal, os trabalhadores que informalmente sustentam um pai idoso - e que podero ter nutrido expectativas e a crena de que seus
filhos lhes proporcionariam um sustento semelhante quando adultos - devero, segundo
a expectativa, continuar seu apoio, alm de financiarem sua prpria aposentadoria. Da
mesma forma, a opo pelo sistema formal pode rotular um trabalhador/domiclio como
algum que no confia nas prticas tradicionais ou as despreza. Uma vez rotulado
infidedgno, o trabalhador/domiclio pode ser isolado de sistemas recprocos de gesto
do risco, o que acentua a vulnerabilidade a choques que no a incapacidade de trabalhar
quando idosos.
Os Autnomos
Os sistemas previdencirios contributivos impem restries a investimentos produtivos dos autnomos informais. As restries impostas por sistemas previdencirios formais aos profissionais autnomos (principalmente os autnomos pobres) so mais vinculantes para seus
investimentos em insumos produtivos do que para sua capacidade de adequar o consumo. A taxa de juros incidente sobre emprstimos para investimento em empresas de
pequeno porte pode ser muito alta - at mesmo infinita -, ao passo que os retornos
marginais lquidos para uma unidade de capital investida em uma pequena empresa
207
podem ser consideravelmente mais altos do que os retornos derivados de investimento

da mesma unidade de capital numa conta AFP. Evitar o sistema previdencirio formal
pode ser uma opo tima, dadas as limitaes de capital e crdito sobre escolhas de
investimento produtivo por parte dos autnomos e os custos de oportunidade de se
investir capital escasso numa conta previdenciria ilquida.
Nos casos em que a previdncia social formal envolta em regulaes e impostos governamentais
no-relacionados, os custos de cumprimento podem ser demasiadamente elevados. A cobertura em um
sistema previdencirio formal muitas vezes embutida no fundo de um quadro regulatrio
mais amplo da economia formal. A participao pode exigir o cumprimento de regulaes
e normas trabalhistas no-relacionadas prestao do benefcio de renda previdenciria
aos idosos.
O modo como as contribuies previdencirias so coletadas tambm pode acarretar custos secundrios. Embora haja ganhos de eficincia reconhecidos advindos da
coleta das contribuies juntamente com outros impostos, nos casos em que a coleta
centralizada, os autnomos (e os empregadores em firmas de pequeno porte) encontraro dificuldade em separar sua participao no sistema previdencirio do cumprimento
geral de um cdigo fiscal que eles podero continuar percebendo como injusto (Schwarz
1998). As contribuies previdencirias - mesmo se perfeitamente vinculadas aos benefcios -, so, ento, percebidas, por associao, como um outro imposto a ser sonegado.
A participao no sistema previdencirio pode, portanto, convidar limitantes ao comportamento racional de maximizao individual da utilidade de agentes econmicos informais (De Soto 1989; Tokman 1992). provvel que haja um trade off entre eficincia
fiscal decorrente da vinculao da coleta das contribuies arrecadao de impostos e
os incentivos participao. Quanto mais o Estado depender de sistemas previdencirios
para aumentar a arrecadao de impostos no relacionados e fazer valer as regulaes
trabalhistas, tanto mais ele cortar os incentivos participao.
Alm disso, uma taxa de contribuio fixa e a incapacidade de recorrer aos recursos poupados em tempos de dificuldade podem representar restries inaceitveis para
os profissionais autnomos, cujas rendas so episdicas e cujas necessidades financeiras
so menos previsveis. particularmente o caso dos agricultores e autnomos rurais e
no-agropecurios, cuja riqueza mantida em formas ilquidas (acmulos no capital
agropecurio, mas pouco dinheiro lquido e efetivo) e cuja renda , em grande medida,
sazonal. Uma conta AFP poderia ser mais atraente a agentes que tm rendas irregulares
se eles pudessem usar seus saldos de aposentadoria como garantia colateral para contrair
emprstimos e/ou sacar uma determinada quantia em caso de emergncias, com penalidades aplicveis aos casos de incapacidade de repor a quantia sacada aps um prazo
especificado.
O trabalho autnomo pode atrair indivduos que preferem arcar com uma parcela maior do risco
de renda na aposentadoria do que depender de sistemas previdencirios obrigatrios do governo. Pode
haver um alto grau de auto-seleo no trabalho autnomo informal. O autnomo pode
208
preferir arcar com uma parcela maior do risco de renda previdenciria e assumir um
papel mais ativo na gesto de sua poupana e seus investimentos de longo prazo. Eles
podem at mesmo ser relativamente menos mopes do que os trabalhadores assalariados. A pesquisa deve examinar se os autnomos, como grupo, adotam maiores precaues quanto seguridade previdenciria mediante uma anlise do status passado no
mercado de trabalho/opo de setor (assalariado ou autnomo) dos atuais idosos que
no recebem benefcios previdencirios (sonegadores do passado).
Uma pesquisa informal de motoristas de txi em Santiago e Buenos Aires revela
que pelo menos alguns trabalhadores autnomos esto buscando estratgias de mercado
alternativas para a seguridade na aposentadoria, investindo em instrumentos do setor
financeiro que no as contas previdencirias do segundo pilar. No Chile, as aplices de
seguro de vida com poupana (seguro de vida con ahorro), disponveis desde 1995, parecem
oferecer uma alternativa de investimento competitiva.6 As empresas de seguro privadas
no Chile informam que, embora seja provvel que as aplices sejam proibitivas para
domiclios mais pobres, existe uma considervel demanda por esses instrumentos de
seguro de vida/ poupana entre grupos de renda mdia e de renda mais baixa - principalmente coortes de idade mais jovem - para os quais os prmios so baixos.
Custos de Transaes do Sistema
O custo da administrao do fundo previdencirio reduz os saldos em conta, diminui os retornos
e aumenta o imposto implcito sobre a participao. Existe um ciclo mutuamente vicioso e recorrente entre baixas taxas de participao nos novos sistemas previdencirios multi-pilar e
seus elevados custos administrativos. Quanto menos trabalhadores se afiliarem e contriburem regularmente para o novo sistema, tanto mais difcil ser para as entidades gestoras
do fundo reduzirem os custos mediante explorao de economias de escala. Se os custos
para os trabalhadores permanecerem elevados, os retornos do sistema sero baixos em
6
Semelhantemente s polticas oferecidas nos Estados Unidos, o seguro de vida con ahorro do Chile oferece
uma opo atraente de seguro/poupana. A poltica do Santander, Super Futuro, garante uma taxa de retorno de mercado sobre a parcela poupana no-inferior a UF+4 por cento. Os titulares da aplice podem
segurar at uma determinada quantia de benefcios em caso de bito sem terem de passar por exame mdico. Saques parciais podem ser efetuados da conta de poupana aps 3 anos de pagamento dos prmios. Na
idade de aposentadoria legal, o titular da aplice pode sacar todo o saldo de sua conta de poupana. Embora
os prmios sejam tributveis, os retornos para a conta de poupana e os saques so isentos de impostos
(covencionalmente, tax-exempt-exempt, TEE). Deve-se considerar um estudo criterioso do perfil dos adquirentes
de aplices no Chile, uma vez que as caractersticas das polticas de seguro de vida com poupana assemelham-se aos planos de benefcio definido/ anuidade diferida. Os autnomos podem estar demonstrando
uma preferncia por planos previdencirios que tenham uma garantia de retorno absoluta frente garantia
de retorno relativa oferecida pelo sistema AFP. Alternativamente, eles podem simplesmente valorizar o
acesso, ainda que limitado, a uma parte de sua poupana. Permitir que os trabalhadores saquem uma parte de
sua poupana pode significar saldos muito baixos quando da aposentadoria. As evidncias de Cingapura
sugerem que os trabalhadores tm propenso a exaurir sua poupana previdenciria se tiverem permisso de
acesso.
209
relao aos retornos que podem ser obtidos de outros investimentos previdencirios
formais e informais, o que torna os custos de oportunidade da participao proibitivos
para domiclios mais pobres.
Existe uma ampla literatura sobre as comisses e taxas cobradas pelas gestoras de
fundos do segundo pilar e sobre a possibilidade de essas comisses serem elevadas em
relao s taxas cobradas por agentes semelhantes - bancos e gestoras de fundos mtuos
- em mercados de capital em desenvolvimento. Esses custos so particularmente
elevados para domiclios e trabalhadores mais pobres que entram e saem da fora de
trabalho formal com freqncia (Srinivas e Yermo 1999). Os preos cobrados pelos
gerentes das AFPs do segundo pilar no Chile tm sido culpados pelo aumento do
componente fiscal percebido nas contribuies previdencirias (Torche e Wagner 1997)
e por estimularem a sonegao.
Valdes-Prieto (1998) constata que no Chile, embora as comisses das AFPs
sejam inferiores s cobradas pelos fundos mtuos, os encargos de uma conta de
poupana previdenciria AFP so 60% maiores do que as que incidem sobre um
depsito de poupana regular em um banco privado. Outros pesquisadores argumentam
que cobrar comisses como porcentagem dos salrios mais barato ao longo da vida de
contribuio dos trabalhadores do que cobrar comisses como porcentagem da renda
ou do saldo acumulado. Uma vertente dessa pesquisa sugere que as comisses das AFPs
so competitivas, principalmente quando se consideram os servios educacionais
adicionais que as gestoras de fundos previdencirios oferecem a seus segurados. O nvel
das comisses e das taxas pode ser justificado quando o valor da educao financeira
recebida pelo segurado mdio - que poder no ter qualquer outro contato com o setor
financeiro formal - plenamente levado em conta. Esta uma afirmao que ainda
precisa ser investigada.
Os custos de transio da prestao de servios financeiros aos trabalhadores pobres so
demasiadamente altos para atrair o interesse de gestoras de fundos, o que elimina os incentivos
participao de trabalhadores do setor informal rural e urbano. No casos em que se desenvolveu
um mercado de gesto privada da poupana previdenciria, os elevados custos da
prestao de servios financeiros aos trabalhadores que contribuem e que possuem
rendas mais baixas e mais regulares podem dissuadir as gestoras de fundos de afiliarem
trabalhadores do setor informal. Os custos envolvidos na coleta de contribuies de
trabalhadores muitas vezes mveis e na prestao de informao sobre os saldos de
contas individuais a segurados informais pode ser alto quando comparado s baixas
comisses (como porcentagem dos salrios) que as entidades gestoras de fundos podem
obter. Alm disso, proporcionar arranjos de poupana a trabalhadores com excedentes
de renda mais baixos envolve deseconomias de escala. Os desincentivos para as AFPs
so compostos no caso de trabalhadores informais em reas rurais onde os custos de
transio so ainda mais elevados devido disperso da populao e a assimetrias de
informao.
210
Entretanto, muito se tem aprendido nos ltimos 20 anos a partir da experincia

prtica de organizaes comunitrias (OC) e instituies de microfinanciamento (IMF)
que desenvolveram metodologias para reduzir drasticamente os custos da prestao de
servios financeiros a trabalhadores pobres. As IMFs tm experimentado diferentes
formas de estruturao de seus contratos financeiros e desenvolvimento de mecanismos
de superviso que reduzem as assimetrias de informao e os conseqentes custos. As
evidncias que se apresentam revelam uma demanda entre os trabalhadores pobres por
arranjos formais de poupana (Alderman and Paxson 1992; CGAP 1997a). Na Bolvia,
organizaes tais como o Banco Sol (ex-PRODEM) j esto oferecendo contas de
poupana de mdio e longo prazos a seus clientes, bem como retornos positivos aos
acionistas (CGAP 1997b).
Embora a maioria das IMFs no disponha da capacidade de investir as poupanas
dos trabalhadores, elas podem, ainda assim, desempenhar um papel importante. Os
maiores custos para as AFPs decorrentes da afiliao dos pobres urbanos e rurais
provm da coleta das contribuies e da divulgao de informaes da conta. Esses so
servios em que as IMFs apresentam uma vantagem institucional comparativa. Deve
haver espao para comrcio de servios financeiros entre as AFPs e as IMFs.
Questes de Arquitetura do Sistema

A estrutura de benefcios de garantias previdencirias mnimas introduz dissuasivos participao de domiclios mais pobres, bem como incentivos perversos e risco moral. As aposentadorias
mnimas garantidas pelo governo freqentemente so acusadas tanto de atuarem tanto
como dissuasivos participao quanto de constiturem fonte de risco moral. Pode-se
criar uma cilada de pobreza quando domiclios mais pobres que no esperam se
qualificar para a garantia previdenciria mnima formal decidem no participar. A
garantia mnima tambm pode criar incentivos para os trabalhadores participarem
somente at cumprirem os requisitos para obteno de benefcio proporcional diferido
e passarem a sonegar a partir de ento.
No sistema de AFPs chileno, o governo garante um benefcio previdencirio
mnimo aos afiliados que tenham contribudo por pelo menos 20 anos. Na Argentina, os
trabalhadores devem contribuir para o sistema durante 30 anos para que possam se
qualificar para o benefcio previdencirio mnimo garantido pelo Estado. H evidncias,
tanto no Chile quanto na Argentina, de subnotificao estratgica de salrios por parte
dos trabalhadores - principalmente os autnomos -, que podem estar em busca
unicamente do mnimo garantido pelo governo. A barreira participao apresentada
pelas distintas exigncias para obteno de benefcio proporcional diferido podem ser
eliminadas mediante a aplicao contnua tanto do benefcio proporcional diferido quanto
do benefcio garantido. A ttulo de exemplo, um trabalhador que contribui para o
211
sistema reformado da Argentina por apenas 25 anos, em oposio aos 30 anos exigidos,
receberia algum benefcio proporcional a seus anos de contribuio, em vez de no
receber qualquer benefcio em absoluto.
A principal motivao para se contribuir regularmente para uma conta previdenciria do
segundo pilar no a estabilidade de renda na aposentadoria, mas sim o acesso ao seguro-sade e a um
melhor atendimento sade. As pesquisas de empregados informais evidenciam haver uma
maior demanda por seguro-sade formal, acima de todas as outras formas de seguro,
inclusive seguro-aposentadoria (OIT 1997). A maior demanda por cobertura de sade
no surpreendente, uma vez que os retornos do investimento de um trabalhador no
seguro-sade geralmente so desfrutados ao longo de sua vida, ao passo que os em
previdncia social formal e nos fundos de aposentadorias somente so desfrutados mais
tarde, em idade mais avanada. Assim sendo, no final das contas, quanto mais
estreitamente o acesso cobertura de sade (ou benefcio por invalidez) estiver
associado e integrado ao sistema previdencirio, tanto mais atraente ser a participao
regular.
Embora os autnomos no Chile sejam dispensados de participao no sistema
previdencirio, muitos dos autnomos informais - que, de outro modo, no so regulados nem tributados diretamente - contribuem para uma AFP de forma a terem acesso ao
seguro-sade (tanto para o FONASA, o plano estatal de seguro-sade do Chile, quanto
para ISAPRES, os prestadores privados do pas). Existem at mesmo relatos de
trabalhadores que contribuem para uma AFP por um determinado perodo de tempo
com o objetivo de garantir acesso ao atendimento sade quando mais precisarem do
servio; como, por exemplo, durante uma gravidez. Na Argentina, o seguro-sade foi
separado do sistema previdencirio gerenciado pelo setor privado e ainda financiado
mediante impostos sobre a folha de pagamento para polticas grupais organizadas pelos
sindicatos (chamadas obras sociales), mas o acesso ao seguro e ao atendimento sade
to estritamente atrelado participao no sistema previdencirio reformado quanto no
Chile.
Nos pases em que os empregadores so obrigados a pagar uma contribuio sobre a folha de
pagamento maior em relao aos trabalhadores, o empregador ter mais a perder (ganhar) pela
participao (sonegao) do que o trabalhador ganhar (perder). Com a introduo do modelo
multi-pilar, as contribuies do empregador muitas vezes so retidas para financiar
passivos do governo herdados do regime antigo, e/ou benefcios do primeiro pilar,
enquanto as contribuies dos trabalhadores se acumulam numa conta do segundo pilar.
Embora a contribuio do trabalhador para o segundo pilar possa no mais ser
percebida como um imposto puro, a contribuio do empregador para o primeiro pilar
em prol do trabalhador poder ser percebida como tal.
A razo das contribuies empregador-trabalhador pode influenciar a deciso de
participar ou sonegar. Altas contribuies por parte do empregador em relao s contribuies dos trabalhadores do ao empregador um maior incentivo para sonegar e
212
informalizar seus trabalhadores. Mesmo se o trabalhador perceber plenamente a futura

utilidade (no for mope) e desejar beneficiar-se da participao no sistema formal, a
deciso de contribuir pode no caber ao trabalhador.
Uma mudana na diviso empregador/ trabalhador pode corresponder a uma
mudana na posio de barganha (e pontos de ameaa) de cada uma das partes na negociao das condies de emprego, inclusive se seu contrato ser formal ou informal. At
que ponto a diviso das contribuies empregador/ trabalhador afetar a deciso de
participar (cumprir) ser determinado pela elasticidade da oferta de mo-de-obra (afetada pela gama de oportunidades de emprego informal) e a existncia (e importncia) de
instituies (tais como sindicatos, cdigos trabalhistas) que impedem que os empregadores transfiram todo o nus dos impostos sobre a folha de pagamentos para o trabalhador mediante a reduo dos salrios lquidos.7 Se o empregador no coagir abertamente
sonegao, ele poder entrar em conluio com o trabalhador para evitar os custos de
participao, acrescentando uma parte do que seriam contribuies previdencirias ao
salrio lquido dos trabalhadores (Schwarz, 1998). Na ausncia de outras variaes, uma
razo mais alta das contribuies empregador/ trabalhador dever levar a uma menor
participao no sistema formal.
A formao de um setor de fundos previdencirios privados especializados para gerir a poupana
obrigatria dos trabalhadores pode desestimular a concorrncia e desacelerar um ajuste para baixo das
comisses. Os observadores sugerem que o quadro de regulao para os novos segundos
pilares, embora projetado para proteger os afiliados, muitas vezes cria um vis contra a
concorrncia, a eficincia e a especializao. As reformas dos sistemas de repartio
simples para plenamente capitalizados na Amrica Latina muitas vezes ...conferem um
monoplio coletivo da gesto das poupanas obrigatrias... ao novo setor de gesto de
fundos, excluindo outros intermedirios financeiros da concorrncia por afiliados e limitando as foras do mercado que, com o decorrer do tempo, diminuiriam os custos do
segundo pilar8 (Shah 1997). Na Argentina, existe uma crescente preocupao com a
possibilidade de a recente consolidao do mercado vir a prejudicar ainda mais a concorrncia e, medida que as AFJPs aumentam sua eficincia e reduzem seus custos,
surge a preocupao de essas economias no estarem sendo passadas aos afiliados. 9
Constataes recentes de uma anlise do mercado de trabalho do Brasil complementariam a hiptese
diviso de contribuio/posio de barganha. Gill e Neri (1998) constatam que, uma vez que as instituies do mercado de trabalho favorecem os trabalhadores e fortalecem sua posio de barganha na negociao das condies do contrato, os trabalhadores dos setores formal e informal podem processar os empregadores a fim de reivindicarem cobertura conforme o disposto nos termos de quaisquer dos programas de
previdncia social e seguro-desemprego do Brasil.
8
Embora a criao de um setor especial de fundos de penso possa ser justificada nos primeiros anos
subseqentes a uma reforma e certamente prudente construir barreiras de isolamento entre as poupanas dos trabalhadores e instituies financeiras frgeis , ao longo do tempo, no se deve permitir que essas
precaues protejam um mercado arraigado de AFPs da concorrncia externa.
9
Desde o incio do sistema, em 1994, a SAFJP observou que medida que o preo dos prmios de seguro
por invalidez e seguro a dependentes tem cado, as comisses das AFJPs tm permanecido estveis.
7
213
A atual regulao do investimento dos fundos previdencirios causa distores, limita os retornos
e restringe as opes dos trabalhadores, o que torna a participao menos atraente em relao s alternativas do mercado. A regulao da estrutura do mercado e das decises de investimento das
entidades gestoras de fundos do segundo pilar foi descrita como draconiana (Vittas
1996). Embora regulaes estritas sejam justificadas para salvaguardar a poupana
previdenciria dos trabalhadores dos riscos do desenvolvimento de mercados de capital
nos primeiros anos aps uma reforma previdenciria, elas acarretam custos significativos ao longo do tempo. A anlise do desempenho do investimento de fundos
previdencirios no Chile, na Argentina e no Peru tem demonstrado que restries aos
investimentos (principalmente investimento em aes e ttulos estrangeiros) criam
distores na gesto dos ativos, limitam as oportunidades de diversificao e reduzem as
escolhas dos trabalhadores, uma vez que os fundos nesses pases esto obtendo quase as
mesmas taxas de retorno (Srinivas e Yermo 1999).
O limite de um fundo previdencirio por administradora de fundos restringe
ainda mais as escolhas de investimento dos titulares de conta. Na maioria dos pases que
adotaram o modelo previdencirio multi-pilar, o investimento da poupana dos trabalhadores restrito a um nico fundo, que investido predominantemente em ttulos
pblicos.10 Essa restrio impossibilita que os trabalhadores mudem o perfil de risco/
retorno de seu investimento na conta do segundo pilar: de um perfil mais agressivo
quando ainda forem jovens e tolerantes ao risco/sedentos por retorno, para uma taxa
mais conservadora medida que envelhecerem e se tornarem mais adversos ao risco
(Shah 1997).
O financiamento da transio para o sistema multi-pilar e/ou a nova estrutura de benefcios
torna a participao menos atraente para alguns participantes em potencial. A mudana de um
sistema de repartio simples de um nico pilar para um sistema multi-pilar impe um
duplo nus s geraes de transio se a dvida implcita explicitada for paga e se a
reforma no criar externalidades suficientes (tais como menores distores no mercado
de trabalho ou efeitos de crescimento decorrentes do desenvolvimento do mercado
financeiro) que possam ser usadas para pagar essa dvida (Holzmann 1998). Uma vez
que preciso tempo para essas externalidades se concretizarem, o financiamento oramentrio transitrio levar a um aumento da carga tributria para a populao trabalhadora, sendo que o tamanho e os efeitos dependero da forma de tributao (imposto
sobre o trabalho, a renda ou o consumo). Entretanto, em muitos casos a tributao
adicional resultar em incentivos para se evitar ou sonegar a participao no mercado de
trabalho formal.
No Mxico, um segundo fundo, basicamente de aes, foi contemplado na legislao da reforma de 1995,
mas ainda no foi implementado. Um segundo fundo com investimento de risco mais baixo foi includo no
sistema chileno de AFPs em novembro de 1999, e foi proposto um terceiro fundo de investimentos com
maior risco e retornos mais altos destinado a segurados mais jovens e aos autnomos.
10
214
A participao negativa (e menor cobertura) entre determinados grupos da

populao trabalhadora, principalmente os pobres, se agravar se a nova estrutura de
benefcios oferecer uma taxa de retorno mais baixa. Nem todos os segurados do antigo
sistema de repartio simples receberam uma taxa de retorno (implcita) baixa - a taxa, s
vezes, era alta para os pobres, devido aos elevados benefcios previdencirios mnimos e
s baixas exigncias de qualificao, bem como aos indivduos com perfis de renda
muito inclinados e ao fato de os benefcios previdencirios serem calculados
unicamente com base nos ltimos anos de renda.
Credibilidade dos Sistemas Reformados

Os domiclios podero atribuir pouca credibilidade s promessas do governo. Os sistemas
previdencirios reformados podem estar sofrendo de uma falta de credibilidade associada s instituies
previdencirias formais. A preferncia/ tolerncia individual ao risco pode, at certo ponto,
determinar as taxas idiossincrticas de preferncia temporal dos trabalhadores/ domiclios . Num sistema pblico de repartio simples, o risco para o trabalhador definido
por sua incapacidade de receber a aposentadoria prometida. Mesmo se os trabalhadores
fossem plenamente cientes das garantias implcitas nos benefcios definidos pela legislao previdenciria, eles poderiam ter percebido um alto risco poltico no benefcio
previdencirio prometido, risco esse decorrente, diretamente, de uma falta de credibilidade
do governo. Se o governo tivesse um histrico de mudar com freqncia as regras do
jogo (requisitos para obteno de benefcio proporcional diferido, a frmula de benefcios ou as garantias previdencirias mnimas); se a taxa de inflao tiver sido alta; e se
os fundos reservados para pagamento de benefcios previdencirios tiverem sido mal
gerenciados ou esgotados, os trabalhadores podem ter considerado o risco de no receberem um benefcio previdencirio do sistema de repartio simples como um risco
demasiadamente elevado e, assim, podem ter descontado pesadamente os retornos da
cobertura. O alto risco de no se receber o benefcio definido, somado aos elevados
custos de transio envolvidos no cumprimento ou custos (na forma de outros impostos) de participao da economia formal podem ter eliminado por completo os retornos
da participao/ afiliao ao sistema.
Tanto o risco poltico real quanto o percebido constituem um legado difcil e
persistente que pode inevitavelmente matizar as percepes dos trabalhadores acerca de
qualquer programa previdencirio determinado pelo governo. Aps a reforma, o risco
poltico do novo sistema, conforme percebido pelos trabalhadores, poder ainda ser
alto, mesmo se os governos que empreenderam a reforma tiverem procurado inaugurar
um histrico novo, mediante o estabelecimento de novas instituies previdencirias
privadas e novas autoridades pblicas para exercer sua regulao. Os trabalhadores podero no atribuir credibilidade reforma de um governo que, no passado, tenha mudado com freqncia as regras de obteno de benefcio proporcional diferido e outros.
215
Os domiclios podem achar o nus do risco financeiro dos sistemas ps-reforma demasiadamente
alto. Exposio a investimentos no mercado de capital pode influenciar (positiva ou negativamente) a
deciso de participar ou sonegar. Uma das crticas aos sistemas de contribuio definida que
eles exigem que os trabalhadores assumam risco em demasia para garantir sua estabilidade de renda na aposentadoria. Embora nos regimes pblicos de repartio simples os
governos tenham assumido uma grande parcela do risco (risco de longevidade e risco
financeiro), nos sistemas reformados, os trabalhadores muitas vezes se vem onerados
com todo o peso do risco.11 Embora esses riscos sejam oriundos de muitas fontes
(sistmica, demogrfica e financeira) e possam ser minimizados de vrias formas, estamos
preocupados pelo modo como os trabalhadores se comportaro - isto , se escolhero
participar do novo sistema ou no - quando subitamente depararem com um novo
conjunto de riscos financeiros logo aps uma reforma.
Num sistema plenamente capitalizado de contas individuais, o risco definido
pela maior certeza de recebimento de algum benefcio previdencirio, porm incerteza
quanto ao nvel do benefcio previdencirio ou de um saldo acumulado suficiente para
garantir um fluxo de renda adequado na aposentadoria. Entretanto, a premissa de que os
riscos sistmicos ou financeiros (reais ou percebidos) de algum modo afetam a deciso
dos trabalhadores de participar repousa sobre o pressuposto de que os trabalhadores
dispem de informaes sobre o funcionamento do setor financeiro ou tiveram a
oportunidade de nutrir expectativas sobre esse funcionamento, quer mediante
participao na forma de investimentos prprios, quer mediante a participao de um
amigo prximo ou membro da famlia (aprendizagem por observao). medida que os
trabalhadores, anteriormente, (i) tenham detido ativos financeiros, inclusive uma conta
bancria com depsitos a prazo, e/ou (ii) tm familiares que j detiveram ativos
financeiros, a premissa se torna mais forte.12
Se, por outro lado, os trabalhadores no tiverem tido qualquer contato prvio
com o setor financeiro ou qualquer experincia quanto s rendas e os prejuzos que
podem ocorrer no mercado de capital - se, como freqentemente acontece, os
trabalhadores so pagos em dinheiro e sequer tm uma conta bancria - eles podero
nem ter uma percepo referencial dos riscos e dos retornos decorrentes da participao
no novo sistema. Os riscos sistmico e financeiro no entrariam nas percepes nem na
tomada de deciso de trabalhadores racionais. Esses trabalhadores podero at mesmo
deixar de perceber a eliminao do componente de imposto puro das contribuies
previdencirias obrigatrias.
A forma como se diversifica o risco da seguridade de renda na aposentadoria aps a reforma varia de pas
para pas. No Chile, El Salvador, Mxico e Peru, o trabalhador arca com uma parcela maior do risco financeiro. Na Argentina, no Uruguai, na Colmbia e na Bolvia, o pilar financiado por impostos retm uma
grande parcela do risco.
12
A hiptese aprendizagem por observao/por prtica apresenta uma motivao adicional para uma
pesquisa da conscincia econmica e financeira dos trabalhadores.
11
216
Os trabalhadores podero no se sentir vontade com a privatizao da previdncia social e

ter pouca f na motivao de lucro do setor privado. Embora a credibilidade do governo e a do
sistema previdencirio gerido pelo setor pblico possam no ter sido altas no passado, a
credibilidade das novas entidades gestoras dos fundos privados no pilar capitalizado
pode no ser muito mais alta. Isto pode refletir uma simples falta de informao ou
familiaridade com o setor financeiro; desconfiana da motivao de lucro do sistema
capitalista e seus representantes visveis - as instituies do mercado financeiro; ou uma
experincia anterior negativa com o sistema financeiro no-regulado ou relacionado ao
governo, isto , capitalismo crony.
Maior divulgao e educao podem superar parcialmente os dois primeiros obstculos a uma maior credibilidade, ao passo que so necessrias mudanas estruturais e
polticas nos sistemas previdencirios, bem como no setor financeiro, para se superar o
ltimo obstculo. No Leste Europeu e na sia Central, onde o nvel de divulgao
mnimo, as informaes sobre os mercados financeiros so escassas e o impacto dos
recentes choques econmicos foi amplamente sentido, os governos estabeleceram
fundos de acumulao administrados pelo setor pblico juntamente com os novos
fundos previdencirios gerenciados pelo setor privado para facilitar a transio.
Qualquer medida destinada a aumentar a credibilidade de um sistema gerenciado pelo
setor privado, entretanto, exige tempo para que seu impacto seja sentido.
A lista de hipteses apresentada nesta seo no , de modo algum, exaustiva. Em
vez de apresentar uma nica explicao para a razo pela qual trabalhadores/domiclios
escolhem sonegar sua participao nos sistemas previdencirios multi-pilar, a discusso
sugere que as razes do problema de cobertura so mltiplas e inter-relacionadas.
IV - Evidncias Economtricas Preliminares

do Chile e da Argentina
Nesta seo, discutimos os resultados de testes economtricos exploratrios
realizados com base nos dados da CASEN de 1996 do Chile e da EDS de 1997 da
Argentina. A fim de fundamentar a seo anterior, procuramos testar tantas hipteses
quantas permitidas pelos dados disponveis. O anexo apresenta os resultados tabelados
de nossa anlise, bem como uma discusso mais completa dos dados utilizados e suas
limitaes. Os leitores so advertidos, desde j, de que as pesquisas escolhidas no so
uniformes em seu alcance e sua profundidade e, portanto, os resultados apresentados
nesta seo no so passveis de comparao. Alm disso, os resultados so preliminares
e se destinam basicamente a ilustrar a necessidade da coleta de dados e de pesquisas
suplementares mais especficas.
217
Metodologia e Escolha das Variveis

Escolhemos uma metodologia simples para testar diversas das hipteses delineadas
na seo quatro - a estimativa de probits sobre a participao no sistema previdencirio
formal. Esse mtodo avalia a significncia, o impacto positivo ou negativo que uma srie
de variveis explicativas tm sobre a probabilidade de um indivduo em idade de trabalho contribuir para o sistema previdencirio formal (AFP ou qualquer outro).
As variveis includas nas probits foram selecionadas tendo presente as hipteses
constantes da seo cinco e a riqueza de cada banco de dados. No pretendemos que
nossa seleo seja exclusiva nem exaustiva. Uma srie de variveis alternativas s escolhidas poderiam ter sido utilizadas para testar as hipteses - se as estratgias de previdncia
social tradicionais atuam como substitutas do sistema formal, por exemplo (sexo, em vez
de simplesmente nmero de filhos, ou contribuio para o domiclio de idosos residentes, em vez de seu nmero). Em vrios casos fomos obrigados a construir variveis
imperfeitas e substitutivas para testar nossas hipteses; para ilustrar, utilizamos um benefcio de habitao-alvo para medir a restrio liquidez.
Agrupamos as variveis em conjuntos, segundo as hipteses testadas. O primeiro
conjunto de variveis informa sobre um impacto das caractersticas individuais (sexo,
estado civil, categoria etria e escolaridade). Esta ltima varivel tem a vantagem adicional de atuar como um instrumento de renda.13 Um segundo conjunto de variveis testa
se as caractersticas demogrficas e geogrficas do domiclio (nmero de filhos e nmero de idosos residentes no domiclio e variveis dummy que refletem regio e localizao
urbana/ rural) afetam a probabilidade de contribuio para um sistema previdencirio.
O terceiro conjunto, variveis de bem-estar, inclui caractersticas tanto individuais quanto domiciliares: aquelas referem-se contribuio para sistemas de sade, enquanto estas referem-se existncia de estudantes que recebem educao privada no domiclio.
No que diz respeito s probits sobre dados do Chile, o conjunto de variveis que
refletem caractersticas da mo-de-obra inclui um ndice composto do status trabalhista:
esse ndice comea em zero, para aqueles que esto fora do mercado de trabalho, e
aumenta com os desempregados e nveis crescentes de formalidade. Formalidade definese com base em dois parmetros principais: a existncia de um contrato e a estabilidade
temporal no emprego (permanente versus temporrio/ocasional). Nossa definio de
formalidade no inclui contribuio para o sistema previdencirio, embora seria possvel
esperar que a probabilidade de contribuir regularmente para uma conta AFP aumenta
tanto com a existncia de um contrato quanto com uma maior permanncia/ estabilidade no emprego. Tambm inclumos variveis dummy que isolam os autnomos em trs
setores-chave: agricultura, fabricao e servios. A incluso dessas variveis dummy siNa verdade, embora a educao seja altamente correlacionada s rendas dos indivduos, ela tem uma
menor correlao com outras variveis.
13
218
multaneamente testa se o trabalho autnomo , por si s, uma varivel decisiva quanto

s contribuies para as AFPs e como esse impacto varia entre os setores. Por fim,
exploramos o papel das rendas acumuladas a partir de fontes que no o trabalho e o
acesso ao crdito usando duas variveis dummy.
Na medida do possvel, utilizamos em nossas estimativas variveis para a Argentina equivalentes s do Chile. Inclumos caractersticas individuais e domiciliares, desenvolvemos um ndice de informalidade semelhante e usamos um subsdio de financiamento
habitacional para substituir representativamente a restrio ao crdito. A fim de acomodar as assimetrias das pesquisas escolhidas, utilizamos uma nica varivel para contribuio para o sistema de sade. E colocamos maior nfase nos trabalhos secundrios relatados a fim de refletir a influncia do emprego secundrio - e, em particular, o trabalho
autnomo secundrio - sobre a deciso de um trabalhador de contribuir para um sistema
previdencirio na Argentina.
Determinantes da Participao Previdenciria no Chile

(Vide Tabela A1 anexa)
Os resultados das anlises probits para o Chile apresentam poucas surpresas.
medida que aumenta a escolaridade, tambm aumenta a probabilidade de contribuio
para uma conta AFP (ou para qualquer regime previdencirio). Logo, no s estoques
maiores de capital humano so um determinante da participao, mas tambm, em ltima instncia, um nvel de renda mais alto aumenta a probabilidade de contribuio regular. As mulheres tm menor probabilidade de contribuir do que os homens, e ainda
menos probabilidade se forem casadas. Entretanto, de um modo geral, os indivduos
casados tendem a participar mais. Atribumos esses fenmenos a diferenciais da participao da mo-de-obra: as mulheres, e as mulheres casadas em particular, participam
muito menos do mercado de trabalho do que os homens. 14 Conseqentemente, elas so
menos expostas determinao governamental de contribuir para o sistema previdencirio.
A relao entre idade e probabilidade de contribuio no segue uma tendncia linear,
conforme previsto. Entretanto, nossos resultados sugerem que medida que os indivduos
envelhecem acima da idade de 40 anos, a probabilidade de contriburem para uma AFP
diminui com relao ao grupo controle (aqueles entre 15-29 em 1996).15 Embora isto seja
compreensvel para as faixas etrias prximas ou acima da idade de aposentadoria, contraintuitivo para a faixa etria de 40-49. Observe-se que o resultado contra-intuitivo desaparece
quando consideramos as contribuies para qualquer sistema previdencirio.
Isto vale para o Chile e para toda a Amrica Latina.
Observe-se que os indivduos na faixa etria 15-29 em 1996 constituem o nico grupo que ainda no
estava no mercado de trabalho quando da reforma de 1981. Eles so os nicos trabalhadores que no
escolheram entre o antigo sistema de repartio simples e o novo sistema de AFPs.
14
15
219
Conforme esperado, o perfil demogrfico domiciliar afeta a probabilidade de

contribuio tanto para uma AFP quanto para outros sistemas. Cada filho adicional que
uma famlia tem diminui a probabilidade de os indivduos daquele domiclio
contriburem. Entretanto, a reserva vale para o nmero de idosos do domiclio. Esse
resultado pode indicar que mais filhos reduzem o tempo oferecido ao mercado de
trabalho em decorrncia das responsabilidades de cuidado das crianas, enquanto que a
presena de familiares idosos, que podem cumprir esta funo, aumenta o nmero de
horas que os membros do domiclio em idade de trabalho ativo vendero ao mercado.
Observe-se que o teste da especificao do nmero de filhos indica uma especificao
linear: possvel que os irmos mais velhos no tenham a responsabilidade de cuidar
dos irmos mais jovens, ou mais provavelmente, ainda que a tenham, isto no afeta
significativamente a deciso de oferta de mo-de-obra.
O fato de morar na Grande Santiago aumenta a probabilidade de contribuir para
uma AFP, mas no para outros planos previdencirios, ao passo que morar em reas
rurais diminui esta probabilidade. Este resultado corrobora a hiptese de que os custos
de transio, que geralmente acompanham a prestao de servios financeiros em reas
rurais, podem estar dissuadindo a oferta da AFP e igualmente a demanda por parte dos
trabalhadores. Tambm parece haver um claro vnculo entre participao na AFP e
contribuio para o sistema de sade. A probabilidade de contribuio para o sistema
previdencirio aumenta medida que passamos dos indigentes e pobres e subimos a
escada de renda at os menos pobres. O registro em um ISAPRE aumenta a
probabilidade de contribuio para a AFP (e contribuio previdenciria de um modo
geral) de modo mais significativo. Curiosamente, aqueles que adquirem um seguro de
sade mais exclusivo so menos propensos a contribuir.
A varivel mais significativa em nosso exerccio o grau de formalidade do
trabalhador (conforme definido acima). medida que aumenta a formalidade, tambm
mais provvel que o indivduo participe do sistema AFP. Tipicamente, profisses
informais, tais como a de autnomos, exibem uma probabilidade decrescente quanto
contribuio para uma AFP, sendo que isto particularmente o caso dos setores
agropecurios e de manufatura/ fabricao. O fator crucial que muito provavelmente
est direcionando esse resultado no Chile o fato de os trabalhadores autnomos no
precisarem participar do sistema previdencirio. O resultado reflete as taxas de
contribuio mais baixas apresentadas em estatsticas descritivas anteriores. Entretanto,
o fato de que o nico grupo de trabalhadores que no obrigado a participar em grande
medida opta por participar menos do que trabalhadores assalariados poderia ser usado como
evidncia para respaldar uma srie de hipteses: que os agentes so mopes; que
melhores estratgias alternativas de minimizao do risco de renda na aposentadoria
prevalecem; ou que os trabalhadores autnomos so menos mopes e esto adotando
estratgias alternativas mais adequadas s suas necessidades.
220
Determinantes da Participao Previdenciria na Argentina

(Vide Tabela A2 anexa)
Uma vez mais, os leitores devem ter cautela na interpretao dos resultados de
nossas estimativas. A interpretao da varivel-chave, contribuio para o sistema previdencirio,
na EDS introduz um vis estrutural no modelo. Uma vez que apenas empregados
assalariados do setor privado so perguntados se eles contribuem para o sistema
previdencirio, todas as demais categorias profissionais so automaticamente classificadas
como categorias que no contribuem. Alm disso, parte dos dados utilizados para
construir as variveis includas na estimativa chilena no esto disponveis no banco de
dados EDS. Um outro vis presente nos resultados provm do quadro de amostras
urbanas empregado na EDS. Conforme demonstrado a partir das estimativas
utilizando-se dados do Chile, os determinantes da participao no sistema previdencirio
tm uma dimenso rural/ urbana significativa.
No obstante estas ressalvas, os resultados na Argentina, conforme no Chile,
apresentam poucas surpresas. A educao tem um sinal positivo e significativo. Todas as
caractersticas individuais tm os sinais previstos e so significativas, exceto sexo. medida
que aumenta a idade, observamos aumentos na probabilidade de contribuio, exceto,
naturalmente, quanto queles na idade de aposentadoria, 65 anos ou mais. Variveis
demogrficas domiciliares tambm se comportam conforme previsto. A especificao
linear do nmero de filhos do domiclio prefervel s especificaes no-lineares: o
sinal da varivel tanto negativo quanto significativo. Na Argentina, bem como no Chile, um grande nmero de filhos pode estar substituindo a previdncia social formal,
enquanto o nmero de idosos do domiclio aumenta a probabilidade de contribuio.
Do ponto de vista geogrfico, o fato de se morar na provncia de Buenos Aires,
em oposio a outras regies, no tem qualquer impacto perceptvel sobre a
contribuio; o que um dado interessante, uma vez que, em grande medida, a
Argentina e o Chile so geograficamente comparveis a uma grande metrpole na
capital e regies extremamente distantes. Entretanto, observou-se que a regio
metropolitana no Chile significativa mesmo para a estimativa probit de regime
previdencirio universal. Se a informao ou os custos de infra-estrutura desempenham
um papel importante difcil de se medir, uma vez que no dispomos de qualquer
informao sobre as reas rurais na Argentina.
Como na estimativa chinela, o grau de formalidade o determinante mais significativo
em nossas estimativas, mesmo quando, devido s limitaes do questionrio EDS, o ndice
de formalidade na Argentina deixa de fora uma varivel crucial, i.e., a natureza do contrato
de trabalho. Conforme explicado acima, o trabalho autnomo diminui drasticamente a
probabilidade de observncia das contribuies previdencirias, refletindo o vis do
questionrio EDS. Muito curiosamente, o fato de se ter uma segunda ocupao, alm do
emprego assalariado (trabalho autnomo secundrio), no reduz a probabilidade de
221
contribuio, mas, sim, a aumenta. Este resultado contradiz o pressuposto fundamental

implcito na elaborao do questionrio EDS, a saber, que os indivduos em atividades que
no o emprego assalariado no contribuem para a previdncia social formal.
Por fim, as contribuies para o sistema de sade so, uma vez mais, fortemente
associadas s contribuies previdencirias, provavelmente refletindo o estreito vnculo
entre as obras sociales da Argentina e o sistema Integrado PAP/AFJP. As variveis
educacional e bem-estar e a varivel acesso a crdito (esta ltima, tambm um substituto
representativo: financiamento habitacional subsidiado, como no Chile) no se
mostraram significativas.
O exerccio economtrico exploratrio tem muitas limitaes (de dados) e isso
corrobora enfaticamente a necessidade de se desenvolver um conjunto de dados
especializados que permita uma melhor discriminao entre hipteses alternativas e
complementares quanto no-participao num sistema previdencirio multi-pilar.
Ainda assim, apesar dessas limitaes, o exerccio respalda enfaticamente a conjectura de
que circunstncias individuais/ familiares influenciam a participao num plano
previdencirio formal e que a maioria das estimativas dos parmetros so coerentes com
as hipteses subjacentes, em particular:
- A menor participao dos pobres/ menos escolarizados em um plano
previdencirio obrigatrio;
- A situao especial dos autnomos - embora os dados atualmente disponveis
no nos permitam distinguir entre os efeitos das restries ao crdito ou diferenas em comportamento de aceitao de risco;
- O efeito da composio domiciliar sobre a participao e a potencial influncia
de estratgias previdencirias informais/ tradicionais;
- A interao entre o sistema previdencirio e o acesso a outros programas sociais,
principalmente os de cobertura para atendimento sade.
Para confirmar esses resultados, distinguir entre explicaes concorrentes e,
igualmente importante, testar outras hipteses, tais como o impacto dos custos de
transio e a arquitetura do sistema, so necessrios no s mais dados mas tambm
dados diferentes.
222
Concluso
Este trabalho apresenta um conjunto de hipteses preliminares destinadas a
explicar as baixas taxas de participao nos sistemas previdencirios reformados, com
especial nfase nas reformas empreendidas em dois pases latino-americanos e suas
implicaes. As hipteses sustentam que os trabalhadores pobres e os autnomos
continuam a ter uma razo especfica e forte para evitarem participao no sistema
previdencirio multi-pilar e que os elevados custos de transio, questes sistmicas e de
arquitetura do sistema, bem como problemas de credibilidade, influenciam
negativamente a deciso de participao de todos os membros da fora de trabalho.
Algumas das hipteses estabelecidas foram submetidas a testes economtricos
exploratrios usando-se os dados de pesquisas domiciliares disponveis para o Chile e a
Argentina. Embora os dados disponveis no permitam que sejam testadas todas as
hipteses discutidas, ou uma discriminao emprica entre elas, os dados, ainda assim,
respaldam a conjectura de que caractersticas scio-econmicas influenciam a
(no)participao, e que os pobres, os no-escolarizados e os trabalhadores autnomos
representam um desafio especial no que concerne ampliao da cobertura previdenciria.
Alm de uma pesquisa mais especfica sobre previdncia social, necessria uma anlise
comparativa para confirmar os resultados apresentados neste trabalho e testar as hipteses relativas s instituies previdencirias diferentes que os governos que empreenderam a reforma escolheram implementar. O trabalho de pesquisa desse particular j se
encontra em andamento.
Uma importante implicao subjacente s hipteses apresentadas que, em vez
de apontar para qualquer falha fundamental no arcabouo previdencirio do sistema
multi-pilar, as reformas no conseguiram muito no sentido de tornar a seguridade
previdenciria formal portvel, flexvel e no-cara. Embora essas reformas possam no
levar plena cobertura da fora de trabalho, elas devero atenuar o problema da
inadequao de renda previdenciria para uma importante parcela da populao, reduzir
a grandeza e a necessidade de assistncia no-contributiva e proporcionar importantes
benefcios sociais e econmicos para alm da estabilidade de renda na aposentadoria.
223
Anexo
Anexo. Anlise Emprica dos Dados Domiciliares Disponveis do

Chile e da Argentina e Pesquisas em Andamento e Futuras.
Neste Anexo (i) descrevemos os dados de pesquisas selecionadas do Chile e da
Argentina e discutimos as limitaes dos dados, (ii) apresentamos os resultados de testes
de todas as hipteses esboadas na seo quatro, conforme permitido pelos dados
disponveis, e (iii) revisamos as iniciativas de pesquisa atualmente em andamento e
planejadas para o futuro.
Descrio dos Dados e Limitao dos Dados

Da gama de pesquisas domiciliares e da mo-de-obra realizadas no Chile e na
Argentina, selecionamos a CASEN de 1996 e a EDS de 1997 para nossa anlise.1 Essas
duas pesquisas proporcionam as informaes mais recentes disponveis em cada pas,
conforme necessrio para nossa pesquisa, a saber: (i) dados sobre a participao no
sistema previdencirio determinado pelo governo, e (ii) dados sobre as caractersticas
scio-econmicas de indivduos e domiclios (escolaridade, ocupao e rendas)
necessrios para a identificao dos fatores que determinam a participao na
previdncia social formal.
As limitaes presentes nos dados restringiram seriamente nosso trabalho emprico.
Em primeiro lugar, nenhuma das pesquisas escolhidas tem os benefcios previdencirios
ou o seguro social como seu objeto de interesse primrio ou secundrio. Em vez disso,
as pesquisas se destinam a avaliar a sensibilidade, cobertura e direcionamento ao
pblico-alvo de programas de assistncia social. Em segundo lugar - e de modo mais
importante -, as pesquisas no so uniformes em termos de alcance ou profundidade.
Assim, os resultados no so passveis de comparao. Enquanto a pesquisa chilena
apresenta um relato sobre a afiliao e contribuio previdncia social por parte de
todos os indivduos da fora de trabalho ativa, independentemente do setor (privado ou
pblico) e status profissional (empregados, empregador, trabalhador autnomo), na
Argentina unicamente os empregados do setor privado so perguntados se contribuem ou
no para um sistema previdencirio (isto , se as contribuies so deduzidas de seus
salrios para planos previdencirios). Alm disso, no Chile a CASEN especifica a qual
regime (AFP, SSS, CAPRENDENA, etc.) dentro do sistema de previdncia social um
trabalhador se afilia e contribui regularmente, ao passo que na Argentina o plano
especfico para o qual um trabalhador contribui (AFJP, PAP) no especificado.
Embora as respostas dos trabalhadores autnomos no Chile revelem
informaes importantes sobre a demanda por benefcios previdencirios pblicos e as
224
Anexo
motivaes para contribuir, o fato de a EDS (bem como a Pesquisa Permanente de

Domiclios/ Encuesta Permanente de Hogares EPH da Argentina) no questionar os
trabalhadores autnomos sobre sua participao no sistema de previdncia social
pblico e obrigatrio particularmente surpreendente, uma vez que os autnomos so
obrigados a contribuir na Argentina. Essa omisso nos dados referentes Argentina no
s ignora um setor da economia crucial e freqentemente desprotegido mas tambm
introduz um srio vis estrutural em nossos resultados.
Metodologia e Resultados
Propomos uma metodologia simples para testar as hipteses esboadas na seo
quatro - a estimativa de probits sobre a participao no sistema previdencirio formal
(definido via contribuio regular). Esse mtodo avalia a significncia, a influncia positiva
ou negativa e o impacto que uma srie de variveis explicativas tm sobre a
probabilidade de um fato especfico ser observado. Para nossos fins, o fato
especificado como contribuio para o sistema previdencirio (AFP ou qualquer outro)
por parte de indivduos em idade de trabalho, leia-se economicamente ativos. Embora
os dados disponveis permitam a diferenciao entre anlise da participao nos
sistemas capitalizado versus o de repartio simples no Chile para os quais dois probits so
estimados, a varivel dependente para nosso probit na Argentina contribuio para um
sistema previdencirio.
225
Anexo
Os principais resultados constam da Tabela A1 (Chile) e da Tabela A2 (Argentina)

Tabela A1. Chile Resultados de Probits com base nos Dados CASEN 1996
Varivel Dependente
Contribuies para AFP

Coeficiente
Caractersticas Individuais
Anos de Escolaridade
Dummy Mulheres
Estado Civil
Solteiro
Casado
Dummy Mulheres Casadas
Faixas Etrias
15-29
30-39
40-49
50-59
60-65
65 MAIS
Caractersticas Domiciliares
Nmero de Filhos
Nmero de Idosos
Dummy para Santiago
Dummy Rural
Variveis de Bem-Estar
Contribuies para o Sistema
de Sade
Sistema pblico
Categorias Fonasa A,B
Categorias Fonasa C,D
Sistemas Privados
ISAPRES
Outros sistemas privados
Educao privada no domiclio
0.0031
-0.05
Valor z
2.25*
-2.67
Contribuio para Qualquer Sistema

Previdencirio
Elasticidade Coeficiente
Valor z Elasticidade mdia (x)
0.039
-0.043
0.0069
-0.064
4.88
-3.37
0.076
-0.051
7.350
0.512
referncia
0.221
11.01
-0.561
-20.63
0.214
-0.271
0.276
-0.665
13.72
-23.85
0.239
-0.291
0.568
0.28
referncia
0.109
-0.109
-0.384
-0.781
-1.189
6.44
-5.37
-15.02
-16.58
-17.32
0.04
-0.026
-0.073
-0.074
-0.196
0.15
0.092
-0.004
-0.241
-0.602
8.6
4.5
**-0.17
-5.78
-12.22
0.049
0.022
-0.0007
-0.021
-0.09
0.218
0.156
0.112
0.056
0.097
-0.012
0.05
0.039
-0.056
*-2.1
4.12
2.57
-3.43
-0.024
0.04
0.015
-0.025
-0.03
0.028
0.036
-0.092
-5.21
*2.36
*2.26
-5.48
-0.056
0.021
0.012
-0.037
1.2
0.48
0.233
0.263
referncia
0.587
35.18
0.18
0.548
32.61
0.151
0.179
0.808
-0.48
-0.038
45.83
-17.81
**-1.69
0.232
-0.098
-0.005
0.655
-0.694
-0.017
36.39
-24.62
**-0.443
0.17
-0.129
-0.0013
0.169
0.121
0.081
0.443
123.55
1.719
0.484
114.15
1.711
2.29
-0.193
-0.763
0.216
-4.99
-6.832
*2.01
-0.012
-0.013
-0.074
-0.661
0.0008
*-2.26
-6.39
**0.95
-0.004
-0.011
0.105
0.038
0.01
0.002
Dummy renda financeira domiciliar -0.063

Dummy Acesso Crdito
Habitacional Pblico
0.011
-4.27
-0.013
-0.034
*-2.282
-0.004
0.532
**0.02
0.001
0.097
3.71
0.01
0.07
Constante
-2.136
-89.53
-2.15
-85.51
Nmero de Observaes
95337
26845.9
(23)
95337
24364.1
(23)
Dummy
Caractersticas do Trabalho
Status Trabalhista (ndice de
formalidade)
Dummy de autnomo agropecurio
Dummy de autnomo manufatura
Dummy de autnomo servios
Variveis Financeiras
Wald Chi2 (n-d.liberdade)

Verossimilhana logartmica
Teste de Linearidade do Nmero de
Filhos:
Chi2(1)
Prob>Chi2
-23521.1
0.67
0.412
-22244.1
1.62
0.203
* indica que a varivel no significativa no nvel de confiana de 99%, mas significativa at 95%
** indica que a varivel significativa em nveis de confiana inferiores a 95%
A Estatstica Wald testa a significncia do modelo
A hiptese nula no teste de linearidade do nmero de filhos a especificao linear.
226
Anexo
Tabela A2.
Argentina: Resultados das Anlises Probits com Base nos Dados EDS 1997
Varivel Dependente
Contribuies para um Sistema Previdencirio

Coeficiente
Caractersticas Individuais
Anos de Escolaridade
Dummy para Mulheres
Estado civil
Solteiro
Casado
Dummy para Mulheres Casadas
Faixas Etrias
15-29
30-39
40-49
50-59
60-65
65 MAIS
Valor-z
Elasticidade
Mdia(x)
0.021
-0.098
2.51
**-1.23
0.467
-0.107
10.22
0.492
Reference
0.974
-1.019
8.62
-6.86
0.309
-0.018
0.141
0.081
Referncia
0.648
1.239
0.861
0.633
-1.302
3.95
8.54
6.1
3.04
-4.66
0.042
0.061
0.058
0.011
-0.035
0.029
0.022
0.03
0.009
0.012
-0.139
0.136
0.061
-4.21
*2.24
**0.99
-0.291
0.061
0.063
0.93
0.201
0.46
0.478
-0.034
6.9
**-0.391
0.198
-0.020
0.187
0.256
0.365
25.59
0.892
1.115
0.703
-3.002
2.08
-10.07
0.002
-0.262
0.001
0.039
Variveis Financeiras
Dummy renda financeira domiciliar
Dummy acesso a crdito habitacional pblico
Constante
n.a
*-1.33
-2.371
-0.126
-0.029
0.105
Nmero de Observaes
Wald Chi2(n-d. liberdade)
Veossimihana logartmica
14045
1276.7 (18)
-2645.7
Pseudo-R2
Teste de linearidade do nmero de filhos:
Chi2(1)
Prob>Chi2
0.438
Caractersticas Domiciliares
Nmero de Filhos
Nmero de Idosos
Dummy para Buenos Aires
Variveis de Bem-Estar
Dummy Contribuies para Sistema de Sade
Dummy educao privada o domiclio
Caractersticas Trabalhistas
Status Trabalhista (ndice de formalidade)
Trabalhadores com empregos secundrios que
no assalariados, dummy
Dummy autnomos
-22.34
0.61
0.435
227
Anexo
Pesquisas em Andamento e Futura

Esta seo descreve a pesquisa em andamento sobre as barreiras participao
nos sistemas previdencirios reformados. Entre as iniciativas de pesquisa inclui-se um
estudo comparativo que vincula a cobertura nos sistemas previdencirios reformados
do Chile e da Argentina gesto do risco social e uma avaliao das polticas de ampliao da cobertura em outros pases latino-americanos que reformaram seu sistema se
previdncia social.
Comparao de Cobertura e Gesto Domiciliar do Risco Social no Chile e

na Argentina
Embora este trabalho faa uma primeira tentativa no sentido de apresentar uma
anlise explicativa das baixas taxas de participao nos sistemas previdencirios
reformados do Chile e da Argentina, as limitaes dos dados atualmente disponveis
restringem seriamente a profundidade da pesquisa. Entretanto, o contraste dos
ambientes polticos e econmicos nos quais a reforma da previdncia social foi
implementada, o diferente grau de profundidade das reformas e as diferenas das
instituies previdencirias formais adotadas no Chile e na Argentina proporcionam
uma excelente oportunidade para uma anlise rica e comparativa. Uma abordagem
comparativa ao estudo da cobertura e da gesto domiciliar do risco social permitir o
isolamento do impacto de importantes diferenas estruturais entre os dois sistemas
previdencirios reformados sobre a deciso de participar (conforme hiptese acima).
De particular importncia para o exame da participao domiciliar e da cobertura
sero: (i) os contrastes no papel que o governo desempenha em cada um dos sistemas
reformados; (ii) a estrutura das garantias governamentais; (iii) o financiamento dos custos de transio; (iv) os sistemas de coleta de contribuies centralizados versus descentralizados; e (v) o tratamento dos trabalhadores autnomos nos dois regimes participao voluntria versus obrigatria nos sistemas reformados e o efeito que a participao
obrigatria tem tido, quando for o caso, sobre a amplitude da cobertura.1 Uma esquisa
sobre a gesto do risco social (Social Risk Management Survey - SRMS) enfocando os
riscos para a renda previdenciria e combinando elementos de pesquisas de mo-deobra, domiclios, consumo e gastos ser realizada no Chile e na Argentina, com a
finalidade de se obterem dados sobre a conscincia domiciliar acerca dos sistemas reformados, preferncias por investimentos previdencirios alternativos, conhecimento/ familiaridade com o sistema financeira, acesso a crdito, percepes da mortalidade e
estratgias contingenciais de superao do risco.
228
Anexo
Eficcia das Intervenes Governamentais na Ampliao da Cobertura

Vrios governos que adotaram o arcabouo previdencirio multi-pilar incluram
caractersticas e mecanismos especiais em suas reformas para gradualmente levar os
trabalhadores a contriburem regularmente para uma conta do segundo pilar. A eficcia
desses programas ainda precisa ser avaliada formalmente ou medido o impacto que eles
tm sobre a cobertura. Entre alguns dos programas que devem ser avaliados, incluem-se:
O Progarama Quota Social do Mxico. Os trabalhadores do setor privado no Mxico
comearam a se afiliar a entidades gestoras de fundos de aposentadoria e penso em
fevereiro de 1997. Em dezembro de 1997, a maioria dos trabalhadores formalmente
empregados no setor privado (96%) - que anteriormente eram segurados no sistema
pblico de repartio simples - havia escolhido uma entidade privada gestora de fundos
de aposentadoria e penso para investir sua poupana previdenciria. Parcialmente como
um incentivo aos trabalhadores para se afiliarem ao novo sistema, o governo deposita
um peso por dia nas contas previdencirias dos trabalhadores que contribuem, valor
indexado ao nvel do preo de consumo (IPC) e estimado entre 1 e 5% do salrio dos
trabalhadores, dependendo de suas rendas. Em mdia, a quota social ser equivalente a
2,2% dos salrios (Cerda e Grandolini 1998). As autoridades previdencirias ainda no
apresentaram um relato sobre o impacto que o Quota Social tem tido em termos de novos
segurados no sistema previdencirio formal.
Subsdios Conta do Segundo Pilar na Colmbia. Em 1994, a Colmbia introduziu um
novo sistema previdencirio de contas gerenciadas pelo setor privado. O governo experimentou introduzir um programa-alvo que subsidia contribuies para as contas
previdencirias do segundo pilar para trabalhadores do setor informal. O subsdio visa a
integrar os empregados informais ao setor formal. Os trabalhadores do setor formal que
ganham mais de 4 salrios mnimos contribuem com um adicional de 1% para sua renda,
a qual, juntamente com as transferncias de contrapartida do governo, constitui um
Fundo de Solidariedade gerido pelo setor pblico. A receita oriunda desse fundo utilizada
para subsidiar a participao de trabalhadores de renda mais baixa. Entretanto, o subsdio no universal aos trabalhadores mais pobres, mas destinado a determinadas reas
(Queisser 1998).
Participao no segundo pilar subsidiada no Uruguai. No Uruguai, a participao em
cada pilar do sistema previdencirio reformado determinada pelo nvel de renda do
trabalhador. As autoridades relataram um aumento da participao no sistema
previdencirio nacional desde que o governo empreendeu uma reforma estrutural da
previdncia social, em 1996. O governo do Uruguai atribui esse aumento no s correo dos incentivos perversos que prevaleciam no antigo plano de repartio simples,
mas tambm opo conferida aos trabalhadores - cuja renda seja inferior a um determinado limiar2 - de dividirem suas contribuies previdencirias entre o pilar de repartio simples remanescente e suas contas previdencirias individuais. A fim de estimular a
229
Anexo
participao de trabalhadores de renda mais baixa, a legislao que rege a reforma

permite que os trabalhadores que ganham menos de 5 mil pesos por ms contribuam at
metade de sua contribuio de repartio simples obrigatria de 7,5% (3,75%) para uma
conta previdenciria individual. O governo absorve essa perda de receita para o
primeiro pilar como subsdio explcito.
Uma avaliao de cada interveno especfica, juntamente com a viso geral das
polticas aplicadas para ampliar a cobertura previdenciria em pases desenvolvidos, formaria um conjunto (atualmente inexistente) de melhores prticas.
Viso Geral do Questionrio SRMS/PRIESO Chile

Esta seo apresenta uma descrio geral da pesquisa de gesto do risco social
(Social Risk Management Survey SRMS/ Encuesta de Prevision de Riesgos Sociales PRIESO)
realizada em carter piloto em Santiago, Chile, no outono de 1999. A Pesquisa SRMS
conjuga elementos de pesquisas sobre mo-de-obra, domiclios, consumo e gastos e,
adicionalmente, coletar dados sobre a conscincia domiciliar acerca do sistema
previdencirio reformado, preferncias por investimentos previdencirios alternativos,
conhecimento e familiaridade com o sistema financeiro, acesso a crdito, percepes da
mortalidade e estratgias contingenciais de superao do risco. A pesquisa destina-se a
superar as limitaes dos dados domiciliares atualmente disponveis.
A Pesquisa SRMS est estruturada para identificar e avaliar as estratgias adotadas
por indivduos e por grupos de indivduos no domiclio diante de uma srie de riscos
renda. A pesquisa enfatiza aqueles riscos que afetam o indivduo e, por extenso, seu
domiclio. O questionrio explora tanto estratgias institucionais quanto estratgias
informais ou tradicionais adotadas pelos domiclios diante de riscos de renda oriundos
da incapacidade de trabalhar na aposentadoria, invalidez, acidente no trabalho e a morte
de um cnjuge que obtinha renda.
O principal objeto da pesquisa o Sistema Previdencirio Chileno, em particular
as motivaes dos indivduos em idade de trabalho, leia-se economicamente produtivos,
quando decidem contribuir ou no contribuir para uma conta previdenciria individual.
Seguindo um conjunto de questes introdutrias constantes do Mdulo I e destinadas a
identificar as caractersticas dos indivduos e a composio do domiclio ao qual
pertencem, o Mdulo II da pesquisa SRMS, Lembrana e Percepo do Risco (Risk
Recall and Perception) constri uma histria dos choques renda, tanto passados quanto
presentes, e mede a expectativa de riscos futuros que pode influenciar a deciso de se
adotarem estratgias de minimizao do risco. O Mdulo III, Avaliao do Sistema
Previdencirio, examina o nvel de conhecimento sobre o sistema previdencirio e as atitudes
por parte tanto dos trabalhadores segurados (que contribuem) quanto dos no-segurados.
230
Anexo
Os trs mdulos restantes procuram mapear o conjunto de estratgias

alternativas para a participao no sistema formal de previdncia social. Essas estratgias
alternativas foram divididas em trs grandes categorias: Estratgias Financeiras (Mdulo
IV), estratgias que dependem das Relaes Intra e Interdomiciliares (Mdulo V) e, por
fim, estratgias relacionadas ao Mercado de Trabalho (Mdulo VI). A pesquisa busca
identificar, avaliar e quantificar: (i) a relevncia das transferncias inter e intradomiciliares
para a deciso de participar do sistema previdencirio formal; (ii) acesso a crdito e
poupana pessoal - seja complementar, seja em substituio a uma conta AFP; e (iii)
variaes na oferta domiciliar de mo-de-obra como mecanismo contra-cclico de
superao do risco. Ao final do Mdulo V, elabora-se um conjunto de perguntas que tm
por objetivo medir a conscincia econmica e financeira dos informantes. Essas
perguntas abrangem o conhecimento de indicadores econmicos bsicos, tais como
taxa de inflao e taxa de desemprego, bem como indicadores mais sofisticados, tais
como o nvel do ndice da Bolsa de Valores. Os dados resultantes dessas perguntas
permitiro aos pesquisadores testar at que ponto a conscincia econmica e financeira
difere entre os trabalhadores que contribuem e os que no contribuem.
A pesquisa SRMS ser realizada com uma amostra de 2.500 informantes em idade
economicamente ativa (14 anos e acima) da rea Metropolitana de Santiago (inclusive
reas rurais perifricas), extrados do quadro de amostra da CASEN em 1998. Sero
atribudos pesos relativos para se manter a representao estatstica por status no
mercado de trabalho (empregado/ desempregado), profisso (trabalhador dependente/
empregador/autnomo), sexo (homem/mulher) e localizao (urbano/ rural). A
seleo do informante em cada domiclio ser aleatria e no-relacionada relao
daquele indivduo para com o chefe do domiclio.
O questionrio, em sua ntegra, est disponvel no seguinte endereo eletrnico:
http://www.worldbank.org/sp e recomenda-se que os leitores estudem a pesquisa,
disponvel em ingls e em espanhol, e ofeream seus comentrios aos autores.
231
Anexo
Tabela 1. Caractersticas dos Sistemas Previdencirios Reformados

que Podem Influenciar a Deciso de Participar
Caracterstica
Natureza da Reforma
Sistema Chileno AFP, 1981
Sistema Integrado da Argentina, 1994
Benefcio definido pblico
Regimes separados consolidados. Diviso
(Repartio Simples) mudado para
pblica em repartio simples pblica e
contribuio definida privada
contribuio definida privada
(todos os trabalhadores)
O que acontece com o sistema antigo?
O segundo pilar obrigatrio para todos os
Gradualmente eliminado
Continua, com mudanas
Sim
No, os trabalhadores tm a opo de

participarem do sistema de repartio
novos entrantes da fora de trabalho?
simples ou do sistema AFJP

Tratamento dos trabalhadores autnomos
Estrutura do pilar pblico
Financiamento de direitos adquiridos no
antigo sistema de repartio simples
Voluntrio
Obrigatrio
Garantia Previdenciria Mnima
Benefcio previdencirio
Assistncia Social
uniforme e mnimo
Ttulos de reconhecimento financiados
Benefcios previdencirios compensatrios
mediante tributao geral no futuro
financiados parcialmente mediante

impostos sobre folha de pagamento atual
Total da taxa de contribuio para o novo

sistema...
8
- para anuidade previdenciria
10
- invalidez/ dependentes/ comisses
Receitas Gerais
16g
- Antes da reforma
19
27
- Aps a reforma
13
27
0/13
16/11
- pilar pblico e assistncia social

Taxa de contribuio total...
- Empregador/ trabalhador
Contribuio do empregador tributao

de repartio simples pura, destinada ao
benefcio uniforme universal
Coleta das contribuies
Estrutura da comisso do 2 o Pilar
Descentralizada: os empregadores pagam
Centralizada: empregadores/ trabalhadores
s entidades gestoras de fundos, com
pagam as contribuies, juntamente com
acompanhamento regulamentar
os impostos de renda e outros tributos, a
pelo rgo regulador
uma nica autoridade fiscal (DGI)
Fixa: embora varivel sobre as
Varivel: sobre contribuies, descontos
contribuies, combinao, sem descontos
por durao do perodo de afiliao/

tempo de contribuio para a AFJP
Porcentagem mxima da carteira permitida

em....
- Aes nacionais
30
63
- Ttulos estrangeiros
12
17
- Ttulos Pblicos
50
65
57
48
(em 1994)
Trabalhadores que contribuem para o
segundo pilar, parcela dos segurados
(porcentagem).
232
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A palavra processed descreve trabalhos reproduzidos informalmente e que podem
no estar disponveis nas livrarias.
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236

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outras poupanas voluntrias ou ativos acumulados. Nesse caso, o capital poder se

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Desenvolvimento do Mercado Financeiro

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No entanto, a evidncia mais contundente desse efeito de crescimento esperado

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VI - Novos Problemas e Questes para Pesquisa Suplementar

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Alguns analistas acreditam que os custos administrativos seriam inferiores em um

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