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Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e
Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.)
1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas.
I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo.
CDU 35

Diretoria de Formao Profissional


Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas
na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana
Silveira Leonardo de Souza.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico:
Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso
e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos
Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e
Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007
Reimpresso
Tiragem: 2.000 exemplares
ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio

Apresentao

Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia

13
19
21

Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva

43

Poltica y polticas pblicas


Eugenio Lahera Parada

67

Captulo II Modelos de poltica pblica


Todava tratando de salir del paso
Charles E. Lindblom
Salir del paso, ciencia o inercia?
Yehezkel Dror

97
99
123

La exploracin combinada: un tercer enfoque


de la toma de decisiones
Amitai Etzioni

133

Notas crticas al anlisis estadounidense


de polticas pblicas
Pedro Salazar

149

O ncleo terico do novo institucionalismo


Ellen M. Immergut

155

Captulo III Formao da agenda


Definicin del problema. Relevancia pblica
y formacin de la agenda de actuacin de
los poderes pblicos
Joan Subirats

199

Como chega a hora de uma idia?


John Kingdon

219

Juntando as coisas
John Kingdon

225

Captulo IV Elaborao

247

Os nveis de anlise das politcas pblicas


Jorge Vianna Monteiro

249

O processo decisrio de poltica


Jorge Vianna Monteiro

269

Algumas consideraes sobre a


representao de interesses no processo
de formulao de polticas pblicas
Lenaura Lobato

197

289

POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOS


S MODERNAS ABORDAGENS.
ORIENTAO PARA A LEITURA
Enrique Saravia

O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa uma


coletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classificados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ou
seja, em etapas. A etapa de avaliao ser matria de outra coletnea.
Viso geral
O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoria
da poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividade
estatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica.
Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos significados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo.
Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapas
do ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a importncia das instituies para a configurao da poltica.
O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. Aguilar
Villanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentes
principais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicional
classificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e as
contribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais e
marcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo do
processo organizacional e modelo da poltica burocrtica).
O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Lahera
trata das influncias recprocas da poltica (politics) e das polticas
(policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica.
Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica
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Enrique Saravia

geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica.
Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a participao democrtica no eleitoral.
Modelos de poltica pblica
O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos
de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por
Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado
em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o
modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo excees muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera
a sua tese original, atualizando-a.
Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e
La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones,
de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias
de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os
processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica
baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem
a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do
estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em
razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica.
O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis
estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes
sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados
Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particularidades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam
dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia
do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas
e s condies especficas de cada pas.
Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre
O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha
de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e
conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da
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Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institucionalismo histrico.


Formao da agenda
O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats,
Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades da
definio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especialmente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa,
tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de prioridades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser considerados
no processo de formao da agenda.
Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda,
alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com que
um assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definio
de agenda e analisa os processos que permitem a sua construo.
Elaborao de polticas pblicas
Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processo
decisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de poltica
pblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileira
sobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas em
que se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes com
exemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica de
sade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos
(CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticas
pblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtos
de um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975
e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra.
O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre a
representao de interesses no processo de formulao de polticas
pblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e,
em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de
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Enrique Saravia

interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise de


polticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses representados na relao Estado-sociedade.
Formulao de polticas pblicas
No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, uma
vez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qual
ser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, necessrio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimento
das normas que permitiro sua implementao pelos diversos atores
envolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram os
requisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos desejados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generales
de tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa material
e formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tanto
legislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzam
os efeitos perseguidos (convenincia).
Implementao de polticas pblicas
O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Implementao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, de
Michael Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processo
de poltica pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao:
de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisa
vrios trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essas
abordagens.
O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticas
sociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda os
problemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais
para a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais como
objeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal e
tributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educao
fundamental.
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Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

Execuo de polticas pblicas


O papel da burocracia no processo de determinao e implementao
de polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva esse
ttulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis de
polticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caractersticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da burocracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam a
importncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes da
sua influncia.
A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil,
1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de
policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autoras
discutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as
interaes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, tais
como o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas
e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente,
a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta
as mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrtico
do processo decisrio.
Novos arranjos para a poltica pblica
O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam de
assuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblica
e arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivos
para a implementao das polticas e que se referem a novas acomodaes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem as
polticas pblicas.
O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticas
pblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes tericoconceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas da
participao e representao e da autonomia e dependncia. A autora teve
como foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os de
assistncia social do Estado de Minas Gerais.
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Enrique Saravia

As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidos


e controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de Gilles
Massardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiques
et action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial no
que diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade de
coordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversos
tipos de rede.
O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novos
arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo,
analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimas
duas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticas
pblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entre
o Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracterizam pela emergncia de novos arranjos institucionais.
O contexto poltico dos pases em transio
e os modelos de poltica pblica
A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica das
polticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseada
nas condies polticas dos pases em transio.
O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases em
desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada
de deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dos
modelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dos
processos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e prope
um esquema de anlise aplicvel realidade desses pases.
O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesora
presidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central de
coordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.
Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela
Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo de
Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape)
da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (PanthonSorbonne).
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