A Provedora-Adjunta

Exma. Senhora
Diretora-Geral da Administrao Escolar
Av. 24 de Julho, n. 142
1399-024 Lisboa

Sua referncia

Sua comunicao

Nossa referncia
S-PdJ/2015/6521 11/08/2015
Q-1901/15 (UT4)

Assunto: Circular n. B15009956X, de 27 de maro de 2015.

1. Foram apresentadas mltiplas queixas ao Provedor de Justia, contestando a posio

assumida
pela
Direo-Geral
da
Administrao
Escolar,
na
Circular
n. B15009956X, de 27 de maro de 2015, e respetivo Anexo, a respeito das implicaes,
no mbito dos concursos externo e interno de educadores de infncia e de professores dos
ensinos bsico e secundrio para o ano escolar de 2015/20161, da interpretao dada ao
artigo 103. do Estatuto da Carreira Docente2, em matria de faltas por doena, na
Informao n. B1401559V, de 4 de julho de 2014, tambm dessa Direo-Geral, e ali
convocada.
Em sntese, contesta-se que, no mbito desses concursos, no possam ser alteradas as
contagens de tempo de servio que no relevaram as faltas por doena, como se impunha,
pois tais contagens, quando erradas, podem ser retificadas a todo o tempo e s assim se
garante a igualdade entre os docentes.
2. Comeo por notar, na esteira de anteriores alertas dirigidos a V. Exa. 3, que, segundo se
cr, a interpretao do artigo 103. do ECD defendida naquela Informao n. B1401559V
Concursos organizados nos termos do Aviso n. 2505-B/2015publicado no Dirio da Repblica, 2. srie,
N. 46, de 6 de maro de 2015.
1

Na redao introduzida pelo Decreto-Lei n. 15/2007, de 19 de janeiro, e que se mantm sem alteraes.

Em reunio havida nessa Direo-Geral, e atravs do ofcio n. 2569, de 27 de maro de 2015, expedido
no mbito do procedimento Q-940/15 (UT4).
3

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a de que as faltas por doena, porque equiparadas a servio efetivo, no descontam

para qualquer efeito legal, com sublinhado nosso merece reservas.

Mesmo estribados, apenas, na interpretao conjugada dos artigos 86. e 103. do ECD,
no se pode deixar de concluir pela existncia de limites equiparao a prestao efetiva
de servio das ausncias justificadas, em particular, por doena. que tais artigos so
muito claros nas suas estatuies: em matria de faltas, aplica-se ao pessoal docente a
legislao geral em vigor na funo pblica e as ausncias por doena consideram-se
equiparadas a prestao efetiva de servio unicamente para efeitos de aplicao do
disposto no presente Estatuto.
Tal equiparao, portanto, no pode operar seno nos termos e para os efeitos previstos
no prprio ECD, como seja no mbito dos regimes do perodo probatrio, da progresso
e da avaliao do desempenho (v.g., na atual redao, os respetivos artigos 31., n. 94, 37.,
n. 2, alnea a)5, 40., n. 76, 46., n. 107).
No mesmo sentido, invoco a anotao a tal norma dos autores do Novo Estatuto da Carreira
Docente Anotado8:

Esta norma correspondia do artigo 31., n. 8, do ECD, na verso do citado Decreto-Lei

n. 15/2007. Inserida em artigo que tem por epgrafe Perodo probatrio, estatui que O perodo
probatrio suspenso sempre que o docente se encontre em situao de ausncias ao servio legalmente
equiparadas a prestao de trabalho efectivo por um perodo superior a seis semanas consecutivas ou
interpoladas, sem prejuzo da manuteno dos direitos e regalias inerentes continuidade do vnculo
laboral.
4

Em matria de progresso, esta norma, que no foi alterada desde o Decreto-Lei n. 15/2007, dispe que
o reconhecimento do direito progresso depende, entre outros requisitos, todos de verificao
cumulativa, Da permanncia de um perodo mnimo de servio docente efectivo no escalo
imediatamente anterior.
5

No artigo sobre caracterizao e objectivos da avaliao do desempenho, esta norma, que teve diferente
redao nas verses posteriores ao Decreto-Lei n. 15/2007, estabelece regras sobre a avaliao [dos]
docentes que permaneam em situao de ausncia ao servio equiparada a prestao efectiva de trabalho
que inviabilize a verificao do requisito de tempo mnimo para a avaliao do desempenho.
6

Dispe esta norma, introduzida pelo Decreto-Lei n. 41/2012, de 21 de fevereiro, que A atribuio das
menes qualitativas de Muito Bom e Excelente depende do cumprimento efectivamente verificado de 95 %
da componente lectiva distribuda no decurso do ciclo de avaliao, relevando para o efeito as ausncias
legalmente equiparadas a servio efectivo nos termos do artigo 103.. Na verso do Decreto-Lei n.
15/2007, esta soluo constava do artigo 46., ns. 5 e 8, e, tendo sido mantida na verso do Decreto-Lei
n. 270/2009, de 30 de setembro, havia sido entretanto revogada pelo Decreto-Lei n. 75/2010, de 23 de
junho.
7

Cf. Ftima Almeida, Jorge Sarmento Morais e Jos Manuela Batista, na edio da Texto Editores, 2007, p.
93.
8

A Provedora-Adjunta

I Este artigo novo na estrutura do ECD e procura clarificar o que so, para
efeitos da aplicao do Estatuto, nomeadamente o previsto no n. 7 do artigo 40.,
ausncias equiparadas a prestao efectiva de servio.
II Assim, todas as ausncias previstas em legislao prpria, nomeadamente o
Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de Maro, e o Cdigo do Trabalho ou a sua
regulamentao, que expressamente refiram que so equiparadas prestao
efectiva de servio ou que so consideradas para todos os efeitos legais como
servio efectivo esto abrangidas por este artigo. Assim, e a ttulo meramente
exemplificativo, so ausncias equiparadas a prestao efectiva de servios as
previstas no artigo 50. do Cdigo de Trabalho ou no artigo 52. do Decreto-Lei
n. 100/99, de 31 de Maro.
III As outras faltas/ausncias contempladas no artigo 103. (alneas a) a h)) como
sendo equiparadas a prestao efectiva de servio so aquelas que, legalmente no
sendo consideradas como tal, entendeu o legislador, unicamente para efeitos da
aplicao do Estatuto, estender-lhes aqueles efeitos, pelo que tambm estas faltas
no so contabilizadas para os efeitos previstos no n. 5 do artigo 46..
3. Em todo o caso, o que est agora em causa o tempo de servio a considerar para
efeitos dos concursos do pessoal docente.
O ECD, proclamando ser o concurso o processo normal e obrigatrio de recrutamento e
seleo do pessoal docente, remete a sua regulamentao para diploma prprio (cf. artigos
17. e 24., nas vrias verses desde 2007).
A regulamentao dos concursos, hoje consagrada no Decreto-Lei n. 132/2012, de 23 de
maio, estabelece que, para efeitos de graduao dos docentes, se atende, entre o mais, ao
nmero de dias de servio docente ou equiparado, e se deve considerar como tempo
de servio o prestado como educador de infncia ou professor dos ensinos bsico e
secundrio (cf., respetivamente, artigo 11., n. 1, alnea a), subalneas i), iii)), e n. 2). E
determina, ainda para estes mesmos efeitos, que seja contado como tempo de servio o
prestado pelos docentes independentemente da integrao na carreira (cf. artigo 11., n.
3)9.
Os anteriores diplomas regulamentadores do concurso consagravam normas que dispunham no mesmo
sentido.
9

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Em sede concursal, e luz destas disposies, pois dada relevncia, no antiguidade na

carreira, mas ao tempo de servio prestado como educador de infncia ou professor dos
ensinos bsico e secundrio ou tempo de servio docente. E assim, no tendo aqui
reflexos eventuais descontos na antiguidade na carreira10, pode admitir-se, na ponderao
das vrias normas pertinentes, que as ausncias justificadas por doena sejam consideradas
para efeitos de concurso.
4. Nesse pressuposto, importa agora saber se se pode considerar tambm, como considera
essa Direo-Geral, na Circular n. B15009956X, que os atos administrativos relativos
contagem de tempo de servio [11] [os nomeados, listas de antiguidade e os indeferimentos dos
pedidos de contagem de tempo de servio pelos rgos competentes] se consolidaram na ordem
jurdica decorrido um ano aps a sua prtica, nos termos do artigo 141. do CPA, pelo que
o tempo de servio constante desses atos administrativos no passvel de alterao12.
E, antecipo, Senhora Diretora-Geral, no parece que assim possa ser.
Desde logo, as listas de antiguidade no so, na generalidade das situaes, decises que
produzam efeitos jurdicos externos numa situao individual e concreta 13; so, no
essencial, atos com efeitos meramente declarativos, que esgotam o seu efeito na
constatao de declarao de determinados factos14.
Nessa medida, os respetivos erros, mesmo que no meramente materiais, mas resultantes
de violao da lei, podero ser corrigidos a todo o tempo15.

Como os que estavam previstos no artigo 29., n. 3, do Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de maro, e agora
no artigo 15., n. 6, da Lei n. 35/2014, de 20 junho.
10

E relativos a faltas por doena ocorridas aps 20 de janeiro de 2007, data em que entrou em vigor o
Decreto-Lei n. 15/2007, de 19 de janeiro, que alterou o artigo 103. do ECD (cf. artigo 26.).
11

Este artigo do Cdigo do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de

novembro, respeita revogabilidade dos atos invlidos. No Cdigo do Procedimento Administrativo
aprovado pelo Decreto-Lei n. 4/2015, de 7 de janeiro, o artigo 168. que enquadra os condicionalismos
aplicveis anulao administrativa.
12

13

Cf. artigo 120. do Cdigo do Procedimento Administrativo anterior e artigo 148. do atual.

As listas de antiguidade, como se estatua no artigo 93., n. 2, do Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de

maro, j revogado, ordenavam os funcionrios pelas diversas categorias e, dentro delas, segundo a
respectiva antiguidade, e indicavam a data da respetiva aceitao, posse ou incio de funes, o nmero de
dias descontados e o tempo contado para antiguidade referido a anos, meses e dias.
14

O que no prejudica que se salvaguardem, naturalmente, os efeitos jurdicos dos atos administrativos, j
consolidados, que tiveram como pressuposto os elementos nelas constatados e declarados, como suceder
em caso de atos de progresso ou de decises finais de procedimentos concursais.
15

A Provedora-Adjunta

Cito a este propsito, as ponderaes do Acrdo de 3.03.2005, do Tribunal Central

Administrativo do Sul16:
As listas de antiguidade constituem um acto de acertamento, valendo apenas na
medida em que estiverem conformes com o direito.
A sua no impugnao no as consolida na ordem jurdica, nem pode ter-se como
aceitao tcita, podendo ser objecto de alterao posteriormente, oficiosamente
ou a pedido do interessado (cfr. Ac. TCA, 1 seco, de 31.10.02, P. 4382/02; Ac.
STA (Pleno), de 16.01.2001).
Tambm o Ac. STA de 26.3.96, in Rec. 38903, entendeu que das listas de
antiguidade no decorre outro efeito que no seja dar publicidade antiguidade e
categoria dos funcionrios de certo servio ou organismo para poderem ser alvo
das pertinentes correces atravs da participao dos interessados.
E cito, tambm, do mesmo Tribunal, o Acrdo de 31.10.201017:
Salvo o devido respeito, a no impugnao de uma lista de antiguidade deste tipo
no conduz sua consolidao definitiva na ordem jurdica, tanto assim que a
Administrao j procedeu a vrias contagens do tempo de servio do recorrente,
o que s pode significar que em qualquer momento possa haver uma alterao,
derivada do aparecimento de novos dados ou de uma melhor anlise dos
existentes no processo do recorrente.
Propendemos a seguir a tese da Digna Magistrada do Ministrio Pblico, segundo
a qual, a estabilizao da lista de antiguidades reportada a 31-8-98, por falta de
impugnao, no deve, segundo a melhor doutrina e jurisprudncia, obstar
correco da contagem de tempo de servio de acordo com a lei aplicvel. Neste
sentido, vejam-se os votos de vencido apostos ao parecer da P.G.R. n 51/91
in Dirio da Repblica, II Srie, de 14.5.92, segundo os quais no deve dar-se
relevo excessivo ao valor das listas de antiguidade: Estas ordenam os
funcionrios, fixando-lhes a sua posio relativa, contam o tempo de servio, mas
como acto de acertamento, valem na medida em que estiverem conformes com o
direito que lhes subjaz. As listas no reclamadas, embora se tornem firmes, no
podero retirar direitos que tenham entrado na espera jurdica do funcionrio.
16

Proferido no processo n. 11324/02, e disponvel em www.dgsi.pt.

17

Este proferido no processo n. 4382/00, e disponvel no mesmo endereo eletrnico.

5

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Parece-nos ser esta a tese actualmente vigente, tanto assim que na sequncia do
parecer citado, o Ac. STA de 26.3.96, in Rec. 38.903 veio entender que da lista de
antiguidades no decorre outro efeito que no seja dar publicidade antiguidade
e categoria dos funcionrios de certo servio ou organismo para poderem ser alvo
das pertinentes correces atravs da participao dos interessados.
Vai ainda mais longe, no sentido da exigncia de verdade material, o Ac. do STA
(Pleno) de 16.1.01, no qual se escreve que a apresentao pelos concorrentes a
um concurso de acesso... de certides dos servios de que conste a respectiva
antiguidade, no impede o jri de avaliar e fiscalizar a pertinncia e fora
probatria dos documentos apresentados, se forem trazidos ao procedimento
concursal elementos que coloquem em causa o teor da fora probatria de tais
documentos.
No deixo, alis, de lembrar que este mesmo entendimento, foi at veiculado pela Circular
dessa Direo-Geral n. 11/2006, de 30 de novembro de 2006, com o objetivo de garantir
procedimentos uniformes em matria de contagem de tempo de servio. Disse-se aqui o
seguinte:
Nas situaes em que a contagem do tempo de servio no obedea s normas
jurdicas em vigor e que, erroneamente, ateste uma circunstncia que no est
conforme o direito e atento o dever de correo do erro por parte da
Administrao quando dele tem conhecimento oficioso, deve a Administrao,
por razes de equidade, proceder sua correo. // Esta posio encontra apoio
nos Acrdos do TCA do Sul de 31.10.2002 (proc. n. 4382/00) e de 03.03.2005
(proc. n. 11324), do STA de 26.03.1996, e de 18.03.2004 (proc. n. 01769/03),
os quais dispem e acordam que as listas de antiguidade apenas so vlidas na
medida em que estiverem conformes com o direito e a sua no impugnao
tempestiva no as consolida na ordem jurdica. Embora se consolidem na ordem
jurdica, decorrido um ano, os atos constitutivos decorrentes daquelas contagens,
ou seja, os efeitos jurdicos j produzidos (relevncia daquele tempo para todos os
efeitos legais) no se consolida o erro subjacente (...) // Exemplificando: A
um professor foi contado, pela escola A, para efeitos de concurso, o tempo de
servio prestado como monitor no ensino superior, situao para a qual no existe
base legal. Passados anos foi detectado, pela escola B, que essa contagem estava
incorrecta. A escola B., detectou a incorreo, tem o dever de a comunicar
Escola A para efeitos de anlise e deciso sobre a correco do tempo de servio
j averbado no Registo Biogrfico e que foi objecto de publicao em sucessivas
listas de antiguidade sem que as mesmas tivessem sido reclamadas.
6

A Provedora-Adjunta

De resto, no se pode ignorar que as listas de antiguidade tinham previso em norma que
no se aplicava j, desde 2009, aos contratados em funes pblicas e que se encontra
revogada desde 2014, como reconhecido (cf. Anexo Circular N. B15009956X). E ainda
que o mencionado Decreto-Lei n. 132/2012 refira que o tempo de servio declarado no
boletim de candidatura do docente contado at ao dia 31 de agosto imediatamente
anterior data de abertura do concurso tendo em considerao a ltima lista de
antiguidade publicada, no s essa referncia no tem qualquer alcance dispositivo sobre
listas de antiguidade, como no sequer certo que as listas de antiguidade sejam
organizadas e publicitadas em todas as escolas e agrupamentos.
J quanto aos indeferimentos dos pedidos de contagem de tempo de servio pelos rgos
competentes no parece que estes possam, em termos genricos, ser tambm considerados
atos administrativos, pois em regra no produzem efeitos jurdicos, revelando-se
insuscetveis de modificar a situao jurdica dos docentes.
Mas mesmo que assim no se entendesse, o certo que aos atos invlidos e inimpugnveis
no pode ser reconhecida a virtualidade de constiturem pressuposto de outros atos. Nesse
sentido pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo, em processo em que se
discutia a possibilidade de revogar ato administrativo que concedeu uma penso de
reforma na sequncia da atribuio indevida de subsdio de desemprego. Defende-se, em
tal Acrdo18, que o decurso desse prazo de impugnao no implicou que tal acto [o
acto de atribuio do subsdio de desemprego] se tornasse vlido, mas, apenas, que se
tornou insusceptvel de impugnao contenciosa (Neste sentido, J. M. Santos Botelho/A.
Pires Esteves/J. Cndido de Pinho, Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e
Comentado, Liv. Almedina, 5 ed. 2002, 905 e V. Pereira da Silva, Em Busca do Acto
Administrativo Perdido, Liv. Almedina, 1998, 734 (em nota)). Assim, apesar de consolidado
na ordem jurdica, por falta de oportuna impugnao contenciosa, esse acto permaneceu
invlido e, como bem sustenta a entidade recorrida, sem aptido para constituir
pressuposto de um outro acto administrativo: o da atribuio de penso antecipada de
velhice ao ora recorrido. Da que, por virtude da ilegalidade do acto que atribuiu subsdio
de desemprego a este recorrido e apesar de esgotado o perodo de subsdio de
18

Acrdo proferido em 29.05.2008, no proc. n. 0779/07, disponvel em www.dgsi.pt.

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desemprego, exigido pela lei como condio de acesso a penso antecipada de velhice (arts
36, do DL 79-A/89 e 44, do DL 119/99), no poderia o mesmo recorrido ao contrrio
do que entendeu a sentena impugnada ser considerado como beneficirio de prestaes
de desemprego, para efeitos de atribuio de uma tal penso.
5. Em concluso, Senhora Diretora-Geral, admitindo-se como vlida a posio de que os
perodos de ausncia justificada por doena entre 20 de janeiro de 2007 e 31 de agosto de
2014 so equiparados, em sede de concursos do pessoal docente, a prestao efetiva de
servio, dever-se-ia admitir tambm que os docentes vissem corrigidas em conformidade
as respetivas contagens de tempo de servio.

6. Solicito, pois, a V.Exa. que, no quadro do artigo 34. do Estatuto do Provedor de

Justia, sejam apreciadas as ponderaes agora expostas e comunicada a este rgo do
Estado a posio que, a respeito das mesmas, venha a assumir.

Com os melhores cumprimentos,

A Provedora-Adjunta

(Helena Vera-Cruz Pinto)