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Volume 3
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Braslia, 2008
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Expediente: Esta uma publicao tcnica da Secretaria Nacional de Assistncia Social. Secretria
Nacional de Assistncia Social: Ana Lgia Gomes; Diretora do Departamento de Gesto do SUAS: Simone Aparecida Albuquerque; Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica: Aid Canado Almeida;
Diretora do Departamento de Proteo Social Especial: Valeria Maria de Massarani Gonelli; Diretora do
Departamento de Benefcios Assistenciais: Maria Jos de Freitas; Diretor Executivo do Fundo Nacional
de Assistncia Social: Fernando Antnio Brando.
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Apresentao
Desde que foi criado, em janeiro de 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS tem promovido, de forma solidria com as demais esferas de governo, a consolidao de uma ampla
rede de proteo e promoo social, integrando suas reas de Assistncia
Social, de Renda de Cidadania e de Segurana Alimentar e Nutricional
e buscando a articulao com outras polticas setoriais, visando plena
incluso social da populao, principalmente de seus segmentos em situao de maior vulnerabilidade. Nosso compromisso consolidar as
polticas de proteo e promoo social no mbito das polticas pblicas garantidoras de direitos, regulamentadas com padres de qualidade,
critrios republicanos de alocao de recursos, transparncia e controle
social. Mais do que superar a fome e a misria um patamar mnimo
obrigatrio de dignidade humana necessrio garantir a todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente suas capacidades
e, assim, viverem de forma digna e autnoma.
No campo da Assistncia Social, rompemos com um modelo socioassistencial que, ao contrrio de legitimar direitos, reforava a subalternidade
e a dependncia dos usurios de servios sociais em relao s aes
estatais e de filantropia privada. A estruturao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS um importante passo nessa direo. Contudo,
para consolidar-se como tal, ainda necessrio que avancemos no amplo
pacto estabelecido entre gestores, tcnicos, trabalhadores, conselheiros
e usurios pela implementao do SUAS em todo o territrio nacional,
assimilando seus novos conceitos e mecanismos de gesto.
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Patrus Ananias
Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome
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SUAS e a Capacitao
Em todas as Conferncias de Assistncia Social e tambm em outros espaos,
a temtica dos recursos humanos tem sido apontada como condio prioritria
para o desenvolvimento da poltica pblica, uma vez que o cenrio social revela constantes transformaes no mundo do trabalho com implicaes diretas
na vida de toda sociedade, sobretudo aos segmentos em situaes de risco e vulnerabilidades sociais e pessoais.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em
janeiro de 2004, insere-se em um contexto de requalificao do setor pblico
no Brasil, investindo na mquina administrativa estatal, nos servidores pblicos e no espao prprio para a gesto de polticas sociais relevantes como Assistncia Social, Transferncia de Renda e Segurana Alimentar e Nutricional.
No campo da assistncia social, estamos concebendo a reconfigurao da gesto do trabalho e a formao dos trabalhadores como rea estratgica e prioritria, tendo como iniciativa de maior vulto a publicao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS), aprovada pelo
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em dezembro de 2006.
Para subsidiar o debate em torno das questes afetas ao novo modelo socioassistencial proposto pelo SUAS, o MDS tem investido em diversas aes de capacitao sustentadas pela produo de material tcnico-institucional como forma de
qualificar o Sistema nico valorizando a formao de seus recursos humanos.
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cia Social como o desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto para conhecer a presena
das formas de riscos e vulnerabilidade social da populao e dos territrios e seus agravos [...]
permite produzir e sistematizar informaes quali-quantitativas voltadas a expanso, qualicao, alcance e cobertura da proteo social e para a organizao e gesto do sistema pblico.
dando vida e oferecendo dinmica aos dados e informaes do Sistema de Vigilncia Social (e tambm da RedeSUAS) que estamos criando no Brasil um clima de formao pr-SUAS. Ou seja, a exemplo do que j fizemos, e continuaremos a fazer, com
o IEE-PUC/SP, em reconhecimento a sua histrica expertise na rea, pretendemos
avanar na instituio de parcerias, nas trs esferas de governo, com instituies de ensino superior, escolas de governo, rgos de pesquisa, entre outros alargando o debate
sobre ensino da poltica de assistncia social, tanto nos cursos formais de graduao e
ps-graduao como naqueles que surgem a pretexto da implementao especfica de
servios, programas, projetos ou benefcios.
Pretendemos incentivar a expanso do conhecimento produzido em alguns poucos
rgos de excelncia no estudo da assistncia social para o restante do pas. Nossa
expectativa que a capacitao acompanhe a velocidade da implementao do Sistema
que caminha rumo universalizao da proteo social bsica e a crescente cobertura
da proteo social especial de mdia e alta complexidade.
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Por isso mesmo, reafirmamos que no por acaso que estes volumes produzidos em
novembro de 2006 pelo IEE puderam, somente agora, ser partilhados com o grande
pblico. Foram muitos debates, aprimoramentos, atualizaes e, por fim, a incluso de
reexes que se complementam ao trabalho desenvolvido inicialmente sob a coordenao da Prof Dr Raquel Raichelis, propiciando estudos avanados neste que se constitui
agora como uma das principais publicaes tcnicas da SNAS voltadas capacitao
para o SUAS. Nesse sentido, agradecemos as contribuies de Maria Carmelita Yazbek, Marcia Maria Biondi Pinheiro e Flavio Jos Rodrigues de Castro que elaboraram
suas reexes expondo o que h, at agora, de mais atual no Sistema.
Ainda, importante que se diga, que a coleo CapacitaSuas foi concebida para ser no
apenas um veculo transmissor das diretrizes que fundamentam a estruturao do SUAS,
mas tambm um espao para a reexo crtica sobre seus elementos constitutivos, e,
sobretudo, material operativo capaz de ser utilizado no dia-a-dia dos diferentes atores que
compem a rea da assistncia social. Por isso, contempla desde informaes objetivas
sobre os Sistemas de Informao (Volume 1), passando pelo que h de mais atualizado
em termos de legislao no SUAS (Volume 2) at orientaes sobre a elaborao dos
Planos de Assistncia Social e estruturao dos CRAS (Volume 3).
assim que esperamos estar marcando mais um gol nessa difcil partida que
a construo de uma poltica de direitos, dever do Estado, que contribua com a
construo de novos rumos civilizatrios em nosso pas.
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SUMRIO
Apresentao.......................................................................................... 5
SUAS e a Capacitao ............................................................................ 7
Formao pr-SUAS: rumo consolidao
da Poltica Nacional de Capacitao..................................................... 9
Siglas ....................................................................................................13
Introduo ............................................................................................15
1. A Importncia do Plano na Implementao do SUAS .....................17
1.1 Assistncia Social: da LOAS ao SUAS.......................................................... 17
1.2 Planos de Assistncia Social: condio para
a gesto pblica do SUAS ..................................................................................... 20
1.2.1. Planos de Assistncia Social: responsabilidade estatal .................... 22
1.2.2 Planos de Assistncia Social: instrumento para a
descentralizao democrtica ......................................................................... 23
1.2.3 Planos de Assistncia Social e a intersetorialidade
das polticas sociais .......................................................................................... 25
1.2.4 Planos de Assistncia Social: desafios ................................................. 26
para a reconstruo da cultura institucional ................................................ 26
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Siglas
CF/88 - Constituio Federal de 1988
CIBs - Comisses Intergestores Bipartites
CIT - Comisso Intergestores Tripartite
BPC - Benefcio de Prestao Continuada
ECA - Estatuto da Criana e Adolescente
FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social
GEO-SUAS - Georreferenciamento do Sistema nico de Assistncia Social
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
InfoSUAS - sistema de informaes do SUAS
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei Oramentria Anual
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS - Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC - Ministrio da Educao
NOB - Norma Operacional Bsica
PPAs - Planos Plurianuais
PAS - Plano de Assistncia Social
PMAS - Plano Municipal de Assistncia Social
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social
SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira
SIAORC - Sistema de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Financeira
SISFAF - Sistema de Transferncia Fundo a Fundo
SISCON - Sistema de Acompanhamento de Convnios
SISCONweb - Sistema de Convnios
SISFAF - Sistema de Transferncia Fundo a Fundo
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUAS WEB - Sistema de Acompanhamento Fsico-Financeiro das Aes de
Assistncia Social
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Introduo
A poltica pblica de assistencial social, em sua trajetria histrica, careceu de
procedimentos sistemticos de planejamento da gesto pblica.
Com a LOAS a exigncia de elaborao de planos foi condio, junto com
a criao de conselhos e fundos, para que municpios, estados e o Distrito
Federal pudessem receber repasses de recursos federais. Esses planos foram
elaborados anualmente e apresentados e aprovados nos conselhos de assistncia social. Inaugurou-se assim a incorporao do planejamento na poltica de
assistncia social, apesar das dificuldades polticas e tcnicas para sua elaborao e de uma compreenso restrita de sua importncia e significados.
A partir de 2004, com a PNAS, o planejamento ganha destaque nas trs esferas de governo. Compreendeu-se que para construir o SUAS seria necessrio
um conjunto de regulaes e articulaes, respeitando-se a autonomia e competncia de cada ente federado, que deveriam ser pactuadas entre os agentes
pblicos e com a sociedade civil.
Construram-se procedimentos de gesto da informao e ferramentas como
o Plano de Ao do SUAS-WEB (Sistema de Acompanhamento Fsico-Financeiro das Aes de Assistncia Social) para padronizar e agilizar o acesso
aos recursos federais. O Plano de Ao configurou-se como um importante
instrumento de gesto, entretanto, cabe salientar que no substitui o Plano
Municipal de Assistncia Social, medida que est vinculado a metas e repasses de recursos oramentrios federais, no englobando recursos municipais e
estaduais do co-financiamento da poltica de assistncia social.
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1. O PPA define diretrizes, objetivos e metas fsicas e financeiras da administrao pblica e orienta a elaborao do Oramento da Unio para quatro anos, incluindo o primeiro ano do governo seguinte. A proposta
do governo federal (PPA, LDO e LOA) deve ser apresentada ao Congresso Nacional at o final de agosto do
primeiro ano da administrao, devendo ser examinada at o final do ano. Da mesma forma, estados, Distrito
Federal e municpios devem elaborar seus PPAs , LDOs e LOAs e encaminhar s casas legislativas que podem
fazer emendas.
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ritrio nacional, atravs de um sistema descentralizado e participativo, integrado pelos trs nveis de governo.
A LOAS estabelece um novo desenho institucional, com comando nico,
conselhos paritrios de gesto e fundos financeiros em cada instncia de governo, colocando os Planos de Assistncia Social PAS - como instrumentos impulsionadores de novas e planejadas prticas interventivas. E para sua
consolidao, condiciona a transferncia de recursos financeiros federais para
estados e municpios, implementao do Conselho, Fundo e Plano2.
O comando nico, caracterizando-se por um ncleo coordenador da poltica de
assistncia social em cada uma das instncias de governo, vai pressupor a
estruturao de um rgo executivo prprio, articulado ao cumprimento das
suas competncias especficas nos nveis de normatizao, regulamentao,
planejamento, execuo e avaliao devendo ser desenvolvidas em um processo integrado de cooperao e complementaridade intergovernamental, que
evite paralelismos e garanta unidade e continuidade das aes.
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Os Conselhos, enquanto instncias deliberativas, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, apontam para a democratizao da gesto, confrontando o modelo centralizado e tecnocrtico existente,
introduzindo a possibilidade de ampliar os espaos decisrios e o controle
social, atravs de um sistema aberto participao da sociedade civil.
A constituio de Fundos Financeiros vai pautar-se pela exigncia de oramento
governamental para a implementao das aes, visando tirar a assistncia
social da dependncia das sobras de recursos financeiros de outras reas, e
introduzir a cultura e a prtica de oramentao nesta poltica setorial.
E, finalmente, a exigncia de Planos decorreu da necessidade de incorporao,
pela assistncia social, de prticas planejadas baseadas em diagnsticos e estudos de realidade e desenvolvidas com monitoramento e avaliao sistemticos
e contnuos.
Pelo processo de democratizao da gesto, unificando o contedo da poltica atravs de conferncias nacionais, estaduais e municipais, organizao
de fruns e encontros, num amplo circuito de debates e lutas, vai-se acumular subsdios cada vez maiores para fundamentar as mudanas necessrias,
que se consubstanciam na Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 e na
NOB/2005, consolidadas pelo MDS/SNAS e aprovadas pelo CNAS.
2. Artigo 30 da LOAS.
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O conceito de pblico aqui adotado baseia-se na idia de que sua constituio parte integrante do processo de democratizao da vida social,
atravs do fortalecimento do Estado - em suas diferentes instncias - e
da sociedade civil - em suas variadas formas de representao, capaz de
introduzir de modo crescente os interesses da maioria da populao nos
processos de deciso poltica.
Adotar essa concepo abrangente de pblico, como modo democrtico de
existir e equacionar as questes que afetam a cidadania e que, portanto, interpelam tanto a sociedade quanto o Estado, no significa eliminar a responsabilidade estritamente estatal pela garantia dos direitos e de sua universalizao.
No caso da poltica de assistncia social, a primazia do Estado na sua conduo claramente definida pela LOAS, como garantia da universalizao do
acesso a direitos e servios sociais qualificados por parte dos seus destinatrios. Ao mesmo tempo, enfatiza a participao da sociedade como uma condio fundamental para o exerccio do controle social e ativao da capacidade
dos sujeitos sociais imprimirem lgicas societrias nos espaos de produo
das polticas pblicas.
No novo patamar do SUAS, de construo da assistncia social como campo
de definio poltica, tal conceito de pblico implica, pois, imprimir s prticas
desenvolvidas por rgos governamentais e por organizaes no-governa-
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A concretizao do pblico na assistncia social pressupe, conforme Raichelis (1998), entre outros elementos:
o exerccio do controle social na perspectiva de democratizao das decises sobre contedos e padres de atendimento dos servios, programas,
projetos e benefcios assistenciais;
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Garantir o carter pblico s aes de assistncia social exige tambm das entidades
que operam o sistema descentralizado e acessam recursos pblicos, a demonstrao
de capacidade tcnica e estrutura organizacional adequadas prestao de servios
de qualidade, segundo padres previamente definidos, a partir dos quais possam ser
submetidas a avaliao continuada pelas instncias de controle social do sistema.
Historicamente, a relao tradicional entre o Estado e as entidades de assistncia social acabou por esvanecer o dever do Estado frente populao e
transformou direitos dos cidados em favores ou benesses.
A primazia da responsabilidade estatal da assistncia social confronta a postura de subsidiariedade, presente nas relaes entre a sociedade civil e o rgo
gestor, que pela via convenial faz transferir as maiores atribuies de atenes
s entidades sociais.
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A descentralizao da assistncia social estrutura-se atravs da gesto intergovernamental (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e das novas
relaes a serem construdas entre governo e sociedade civil.
Apesar da autonomia dos entes federados, a descentralizao das atribuies
na implementao do SUAS requer novos modos de articulao entre as esferas governamentais.
possvel apontar que as caractersticas intra e inter municipais, do ponto de
vista da demanda social, devem ser objeto de anlise para posterior planejamento de aes. Considerando a heterogeneidade dos municpios brasileiros,
tem a esfera estadual funo articuladora e agregadora e, em alguns casos, de
execuo direta, na gesto intergovernamental pautada na complementaridade
entre as instncias de execuo da Poltica.
A gesto estadual, na presente organicidade do SUAS, reafirma-se responsvel principalmente pelo apoio tcnico aos municpios, por meio da capacitao continuada de recursos humanos e do financiamento de equipamentos e
aes de maior alcance, que demandem recursos de grande magnitude, bem
como pela execuo de servios de proteo social especial de mdia e alta
complexidade, articulando redes e consrcios de mbito regional.
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No entanto, tal normatizao est a exigir a reconstruo da cultura institucional em vigor, principalmente no mbito da sua gesto, para que se
agilizem seus sistemas e dinmicas operacionais de forma inovadora, com
procedimentos e tecnologias adequados, tendo em vista o alcance de resultados expressivos.
A NOB precisa quanto aos instrumentos de gesto necessrios a este processo de operacionalizao:
Os instrumentos de gesto se caracterizam como
ferramentas de planejamento tcnico e financeiro da
Poltica e do SUAS, nas trs esferas de governo, tendo
como parmetro o diagnstico social e os eixos de proteo social, bsica e especial, sendo eles: Plano de Assistncia Social; Oramento; Monitoramento, Avaliao
e Gesto da Informao; e Relatrio Anual de Gesto
(NOB/05:119).
A incorporao de tais instrumentos em uma rea que historicamente pautou suas aes em iniciativas descontnuas e conjunturais no simples..
Os novos procedimentos e idias devem sofrer um processo de assimilao por todos seus atores gestores, tcnicos, dirigentes de entidades,
ONGs e outros para que as alteraes estruturais e as medidas legais
ganhem significao e concretude.
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Toda e qualquer proposta para a elaborao do Plano deve considerar a diversidade regional, de estados e municpios em que ele se insere. Desta forma, os
subsdios apresentados neste documento devem ser entendidos como diretrizes gerais que podem (e devem) ser adaptadas s caractersticas e s necessidades sociais, polticas, econmicas e culturais de cada unidade territorial.
3. Emprega-se o termo mediao como categoria presente na prtica social que tem dimenses mais profundas
e um carter eminentemente poltico. (Falco, 1987:51-52). No se confunde com a viso do senso comum
que identifica mediao com intermediao neutra na resoluo de um conito. As mediaes so instncias de
passagem dentro de uma teia de relaes sociais concretas que se implicam mutuamente, s quais se atribuem
como funo em processos de negociao. A categoria da mediao permite indicar que nada isolado, que
os processos presentes nas relaes sociais expressam posies de fora e conito que produzem um movimento dinmico capaz de afastar oposies irredutveis em direo a snteses superadoras. (Sposati e outros,
1985:72-73).
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a possibilidade de uma abordagem racional e metdica sobre as situaes de vulnerabilidade e risco que se expressam nos territrios, viabilizando o ordenamento de atos decisrios, seleo de aes, escolhas de
caminhos estratgicos, em momentos definidos, baseados em conhecimentos tericos e tcnicos.
O plano define objetivos, foco e intencionalidade s aes, permite a
articulao antecipada de conseqncias e resultados, possibilitando a
anteviso do estado ou da situao que se quer conquistar.
Garante, assim, racionalidade s prticas sociais, inter-relacionando procedimentos, estabelecendo metas, compatibilizando recursos, tempo, mtodos, tcnicas
a fim de obter eficcia e efetividade s aes que pretende desenvolver.
O Plano de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico
que organiza regula e norteia a execuo da PNAS/2004 na perspectiva do
SUAS. Sua elaborao de responsabilidade do rgo gestor da Poltica que o
submete aprovao do Conselho de Assistncia Social reafirmando o princpio democrtico e participativo (PNAS/04:119)
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No contexto de implantao do Sistema nico de Assistncia Social, que busca superar a prtica assistencialista e clientelista, o Plano :
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Desta forma, nesta concepo, o territrio inclui tanto aquilo que coloquialmente chamamos de natureza, quanto a materialidade e as aes scio-culturais e econmico-polticas, que devem ser consideradas em sua dinamicidade e em seus componentes histricos, o que envolve tambm a compreenso
do territrio como campo de interveno do Estado e da sociedade civil.
A perspectiva analtica do estudo da realidade deve privilegiar, ainda, distintos
espaos temporais e suas potencialidades futuras, nas relaes dinmicas e
contraditrias entre sujeitos e estruturas. O territrio, como unidade de anlise do Plano de Assistncia Social, deve ser apreendido tambm em sua
relao com o contexto nacional mais amplo, bem como com a dinmica
econmica e social da regio em que est inserido.
A partir das diferentes informaes primrias e secundrias, as categorias fundamentais da anlise da realidade devam ser tratadas no apenas pelos dados
numricos, mas tambm pelo que pensam e propem os sujeitos fundamentais que vivem neste territrio.
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Portanto, no se deve restringir a coleta de informaes apenas a estudos estatsticos. O depoimento de usurios e da populao pode revelar outras faces
dos problemas e atendimentos oferecidos. Por exemplo, o testemunho de antigos moradores pode ser interessante, principalmente no resgate do histrico
do municpio, trazendo novas luzes sobre a conformao da questo social
local e as formas tradicionais de seu enfrentamento.
O processo de investigao da realidade e das vulnerabilidades e riscos sociais
presentes nos territrios no assume, assim, apenas o carter quantitativo
baseado em levantamento de dados numricos e na construo de indicadores
e ndices; mas exige o estabelecimento de relaes, mediaes e sistematizaes que garantam a anlise e interpretao desses dados, reveladoras de
novos modos de ler a realidade como totalidade.
O conhecimento da realidade um processo cumulativo, dinmico,
participativo, de construo coletiva por aproximaes sucessivas.
Um diagnstico tradicional, com exigncia de mtodos investigativos sofisticados, equipes especializadas, altos custos e longo tempo de processamento,
contraria as necessidades do momento atual e nem sempre garantem resultados. A experincia tem demonstrado, inclusive, que muitas prefeituras e estados ficam imobilizados na elaborao do diagnstico que, quando finalizado,
pouco contribui para a formulao do plano.
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Desta forma, instala-se um movimento contnuo de investigao, interpretao e anlise da realidade socioterritorial e das demandas sociais, que se
desenvolve entrelaadamente e no se esgota na feitura do plano inicial. Este
primeiro momento de aproximao da realidade tem o carter introdutrio e
exploratrio, constituindo-se em uma matriz bsica de dados e informaes.
Apesar de inicial, a elaborao desta matriz importantssima para a definio
dos objetivos e metas a serem alcanados. Tal procedimento tambm pedaggico, por criar a cultura da documentao, registro, interpretao e anlise
de dados, que no habitual na gesto social.
Na assistncia social, principalmente, necessita-se de uma seqncia de planos
para sedimentar este procedimento. Anualmente, os planos podem se revisar,
complementar e aperfeioar, conquistando assim consistncia e legitimidade.
Este processo de investigao-anlise-interpretao-proposio, deve no
apenas levantar demandas, necessidades, ndices de vulnerabilidade e riscos,
como tambm estabelecer relaes e avaliaes de servios, programas e atendimentos, a partir das quais sero redesenhados objetivos e contedos.
As reas especficas de atendimento (educao, sade, habitao, saneamento
e outras) podem colaborar no estudo da realidade, por possurem indicadores
prprios e conhecimentos acumulados. Esta interlocuo, no entanto, deve
se manter em todo processo: levantamento de dados, anlise e interpretao,
mapeamento das demandas/recursos e definio de estratgias, suscitando
uma articulao que se mantenha na execuo do plano.
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A deciso e priorizao de estratgias so passos importantes exeqibilidade e viabilidade das propostas de mudanas. Para tanto, necessrio que
se tenha uma intencionalidade clara quanto Assistncia Social que se quer
construir no territrio, articulada poltica de seguridade social e aos sistemas estadual e nacional. tambm relevante situar a Assistncia Social na
proposta de governo municipal e regional. O plano tem que ser pensado
luz desta dupla insero.
Neste sentido, necessrio formalizar a relao com o comando nico da
poltica de assistncia social de cada esfera de governo, bem como articular as
diferentes secretarias municipais e conselhos setoriais, visando uma composio de foras. importante que as estratgias sejam compatibilizadas com
recursos financeiros e humanos, equipamentos, tempo disponvel, metas, metodologias e tcnicas atualizadas.
No momento da escolha de estratgias a serem apontadas no Plano de Assistncia Social, necessrio ter clareza sobre os vcios do sistema, como insuficincia e atraso de verbas, desmotivao dos tcnicos, falta ou precariedade
de equipamentos. preciso reconhecer a cultura institucional, as relaes de
poder, estimular o engajamento coletivo e verificar se os sistemas de organizao e gesto favorecem o Plano.
Para que o PAS tenha sua implementao bem sucedida, relevante que se
tenha obtido um razovel consenso em torno de seus principais eixos e contedos. Mesmo assim, sua operacionalizao no pode ser vista como rgida
implantao do que foi formulado. preciso que o Plano seja enfocado
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No entanto, sistemas de ancoragem para esta articulao so fundamentais: grupos de trabalho intersetoriais, cmaras de desenvolvimento social,
comits gestores de servios e equipamentos, reunies de integrao de
conselhos de direitos e de gesto, realizao conjunta de encaminhamentos, tm demonstrado resultados positivos no fortalecimento e qualificao de aes intersetoriais.
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Mesmo no revelando todas as dimenses da realidade, e tendo sua construo inuenciada por diversos fatores, como opes polticas, presses
econmicas, tradies culturais, os indicadores so importantes para o diagnstico social. Se selecionados com critrio e usados em sistema de comparao, podem revelar facetas relevantes sobre aspectos da vulnerabilidade
social do territrio.
Sem comparao, no entanto, no h utilidade nenhuma para um ndice ou
indicador. preciso compar-lo com o de outras localidades do mesmo
porte e similitude, para entender sua expresso. E na execuo do plano,
compar-lo consigo mesmo, em perodos de tempo, com o parmetro de
metas a serem alcanadas, que sejam exeqveis e estejam comprometidas
com a sua alterao substancial.
Os dados em si no tm significado. Somente ganham valor quando
analisados em sua evoluo e tendncias, bem como quando comparados a ndices de referncia (melhores ou piores) em relao a outros
municpios da regio, estado ou pas.
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fundamental para a elaborao do PMAS acessar um conjunto de informaes, oficiais e cotidianas, de tal forma a compatibilizar dados que analisados,
comparados e interpretados permitam o reconhecimento de problemas, demandas e potencialidades locais.
importante no s a anlise de indicadores especficos, mas o levantamento
de dados gerais sobre o municpio, contemplando a assistncia social e as demais reas sociais com as quais interage. Desse modo, podero ser apontados
os desafios prprios da assistncia social e os que devero ser enfrentados
conjuntamente com as demais polticas.
Indicadores relevantes como ndices de analfabetismo, evaso/reprovao/
anos de permanncia na escola so fundamentais para anlise da educao
local, da mesma forma que os ndices de natalidade/ mortalidade /morbidade, por faixa etria, sexo, grupo de causas mais freqentes, coeficientes de
desnutrio, doenas prevalentes, leito por habitante, mdico por habitante,
etc..Tais indicadores so importantes para que se configurem os problemas
a serem enfrentados no campo de ao da assistncia social, racionalizando
solues e definindo encaminhamentos integrados.
assim imprescindvel a utilizao de ndices e indicadores sociais como IBGE,
PNAD, IDH, Censo escolar/MEC, assim como o acesso ao GEO-SUAS, ferramenta informacional da REDE SUAS, para obter informaes sobre os terri-
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A tecnologia utilizada foi desenvolvida pelo Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) em parceria com a Funcate (Fundao
de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais), baseando-se em
conceitos de cdigo livre e aberto. As informaes organizadas e
georreferenciadas servem de base para construo de um observatrio que permita o controle social e o monitoramento da Poltica
Nacional de Assistncia Social. O Sistema est disponvel a todas as
pessoas que tenham interesse na rea de assistncia social.
Perfil do Municpio
Permite ao usurio gerar relatrio com informaes disponveis do municpio selecionado sobre os indicadores de projetos
sociais e seu perfil socioeconmico.
Consulta simples
Gerar relatrios pr-definidos que relacionam nveis de proteo social, programas e benefcios assistenciais com variveis
socioecnomicas.
Maior e menor
Consulta avanada
Mapa temtico
Histograma
Disperso
Relatrio
Possibilidades
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Fonte: MDS/SNAS
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H que se enfatizar que de nada adianta a caracterizao estatstica dos problemas sociais se no se observar suas dimenses qualitativas. Considerar a questo
tnico-cultural, gnero-geracional das famlias e populaes, valores, subjetividades, peculiaridades, aspiraes, desejos e potencial de ao fundamental.
H que se ter uma leitura das conexes e relaes que se do na vida diria de
territrios vulnerveis, para encaminhamento de respostas no PMAS.
O estudo dessas situaes e de seus efeitos sobre o cotidiano de vida das
populaes, a partir das condies concretas do lugar onde elas vivem, deve
permitir a identificao dos territrios de incidncia de riscos, no mbito
das cidades, estados e regies do pas que devero merecer uma interveno
mais incisiva e abrangente.
Proceder a esta leitura, no entanto, significa admitir que, mais do que localizar situaes, o que importa compreender as razes, os sentidos e as conexes dessas localizaes que dizem respeito no somente ou estritamente s
relaes de proximidade ou vizinhana fsica, mas tambm s semelhanas/
diferenas de situaes vividas, de contextos socioculturais. Apreender essa
dinmica envolve diferentes tcnicas que extrapolam as estatsticas. Significa
incluir outras formas de conhecimento sobre a realidade, agregando diversidades de olhares sobre a mesma realidade, sobre os territrios (Koga e
Nakano, 2005).
H que se considerar, ainda, que municpios, estados e mesmo regies do pas
no so espaos homogneos, mas compem diversidades e desigualdades.
Assim, estratgico buscar formas de regionalizao diferenciadas, que po-
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Assim, a localizao e agrupamento dos territrios-alvo considerando ainda o urbano e o rural, a existncia de comunidades quilombolas, ribeirinhas,
acampamentos e aldeias indgenas - so fundamentais para o diagnstico. No
entanto, tais mapeamentos so pontos de partida para que os planos se apropriem dos significados e expresses das situaes que eles evidenciam.
fundamental que estudos e anlises explicitem os problemas na sua complexidade, com vista a dar ao Plano a possibilidade de inverter a lgica setorizada ou segmentada, substiuindo-a pela lgica da equidade social trabalhe
as diferenas e desigualdades sociais presentes nas unidades territoriais que
constituem as cidades, estados e regies brasileiras.
O importante nesta perspectiva territorial/regional, descrever, analisar e explicar a realidade social na qual se pretende intervir, no seu contexto geral
e nas reas priorizadas, assegurando-se conexes nos nveis micro ( microterritrios, regies) e macro ( municpio, estado, nao).
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Os chamados grupos sociais vulnerveis podem ser ilusoriamente considerados como de fcil definio, ao se adotar uma concepo meramente econmica pautada por linhas de pobreza, ou se a base de anlise segmentar a
totalidade social atravs de programas especficos para, crianas, adolescentes,
idosos, pessoas portadoras de deficincia.
No entanto, como analisa Oliveira (1995), a definio econmica da vulnerabilidade social, apesar da sua importncia, incompleta e insuficiente, porque
no especifica as circunstncias em que esses grupos ingressaram no campo
dos vulnerveis e, assim, tm reduzida capacidade para o enfrentamento dos
mecanismos de mercado, que produzem no s a vulnerabilidade, mas tambm a discriminao social que a acompanha.
Os grupos sociais vulnerveis no o so como portadores de atributos que, no conjunto da sociedade, os distinguiriam. Eles se tornam
vulnerveis, melhor dizendo discriminados, pela ao de outros agentes sociais. Isto importante no apenas porque os retira da condio
passiva de vulnerveis, mas porque identifica processos de produo da
discriminao social, e aponta para sua anulao. (Oliveira, 1995:9)
Para alm da produo material da pobreza, fundamental reconhecer tambm as diferentes formas de vulnerabilidade cultural que se encontram na
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Isso relevante na tarefa de identificar e dar prioridade aos grupos populacionais usurios dos servios e benefcios da assistncia social, e que precisam
ser situados no contexto das relaes sociais que estabelecem nos mbitos do
trabalho (ou na sua ausncia), na famlia (ou na sua ausncia), na vizinhana,
na comunidade, nos coletivos e associaes de que participam.
Recomenda-se um estudo mais aprofundado do contingente populacional a
ser atendido, destacando-se os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, do
Benefcio de Prestao Continuada, do PETI e demais programas e benefcios da poltica de assistncia social. No entanto, preciso cuidado para no
reforar segmentaes e setorizaes, incompatveis com a apreenso globalizadora da questo social nos municpios e regies, que impedem a execuo
de programas e servios abrangentes e articulados no mbito da assistncia
social e integrados s demais polticas sociais.
Importante, tambm, o (re)conhecimento da capacidade de mobilizao coletiva e das formas de associao e organizao dos grupos sociais em funo
dos quais se fortalecem as propostas de ao contidas no plano. Como sujeitos de direitos, e no apenas de carncias, esses grupos devem ser estimulados
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a se auto-organizar para que possam ter presena ativa nos espaos pblicos
decisrios da pauta de prioridades e propostas a serem contempladas pelo
Plano de Assistncia Social.
Alm deste nvel de anlise, cabe situar as condies de atendimento institucional, extenso da cobertura, defasagens de acesso, qualidade da ateno, identificando novas demandas e necessidades de ampliao da proteo social pblica.
A identificao das mltiplas faces da questo social apontar aos gestores e
tcnicos competncias da poltica de assistncia social, tanto aquelas em que
cabe ao conjunta com outras polticas sociais, bem como as demandas que,
pela sua abrangncia e complexidade, extrapolam as possibilidades municipais, devendo comprometer Estado e Unio.
3.1.3 A configurao histrica das unidades territoriais
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demogrfica, levantar a evoluo das taxas de natalidade, mortalidade, natimortalidade, mortalidade infantil, longevidade, mdia de filhos por famlia,
e analisar a evoluo da populao por componentes demogrficos dados
significativos na caracterizao do perfil da populao, de sua formao e ritmo de crescimento.
A anlise da distribuio por sexo e faixa etria tambm um indicador importante do pblico de servios e programas, bem como do potencial de mobilizao associativa (grupos voluntrios, formao de associaes, etc.).
interessante, ainda, comparar os picos de aumento da populao com a
expanso da infra-estrutura bsica de servios (transporte, sade, educao,
saneamento,etc.) e os problemas da decorrentes.
Como j dito anteriormente, na rea da educao importante caracterizar
a escolaridade da populao jovem e adulta, dos chefes de famlia; levantar
ndices de analfabetismo, crianas fora da escola ou com distoro idade-srie;
ndices de evaso e reprovao e outros. Na sade, os ndices de morbidade,
mortalidade infantil, materna, e de jovens; e de problemas como desnutrio
infantil, gravidez precoce e outros.
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prir os compromissos firmados, o tipo, a natureza e o alcance da cooperao, as competncias a serem assumidas, o padro de atendimento e especificao das aes conveniadas so elementos imprescindveis a serem
contemplados no Plano.
Na articulao dos organismos oficiais e privados de assistncia social h
que se ter como meta a perspectiva de formao de rede sociosassistencial. No basta aos municpios e estados possurem uma cadeia de servios similares, que duplicam e superpem aes sem vnculos entre si
ou apoiados em relao de dependncia. necessria a instalao de um
processo de agregao de organizaes em torno de interesses comuns,
devidamente definidos e pactuados, que estabeleam relaes horizontais,
de interdependncia e complementaridade.
O novo conceito de rede ganha complexidade, pois
no so suficientes apenas o compartilhamento de objetivos comuns e a adeso a certos procedimentos tecnolgicos e processuais. H igualmente a exigncia de uma
adeso ou sintonia com expectativas e valores culturais
dos agentes e organizaes que a compem. Por isso
mesmo, observa-se que as redes modernas mantm-se
num processo contnuo de busca de legitimao atravs
de uxos ativos de informao e interao. (CBIA/
IEE/PUC-SP,1995:11)
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Para gestores e conselhos municipais, essa normatizao representa uma ferramenta importante do SUAS, no contexto de um novo marco regulatrio
da rede socioassistencial prestadora de servios e participante dos espaos
pblicos de gesto e controle social.
Os gestores precisam (re) organizar a rede socioassistencial de acordo com
as diretrizes do Sistema nico de Assistncia Social, assim como os conselhos municipais, responsveis pela inscrio das entidades e fiscalizao dos
servios, programas e projetos, precisam redefinir critrios e parmetros de
qualidade das protees e provises, alm do assessoramento aos usurios e
sua participao nos conselhos.
54
Uma adequada caracterizao das vulnerabilidades sociais e do recorte especfico da assistncia social possibilitam a formulao de um plano consistente.
Os planos, muitas vezes, apresentam objetivos muito amplos, mais pertinentes
a uma poltica global para o municpio ou para as demais esferas de governo,
do que propriamente para a rea da assistncia social.
Os objetivos traduzem os resultados que se pretende atingir com a
execuo do Plano.
preciso observar que o equacionamento da questo social nos municpios,
estados e Distrito Federal no so tarefas exclusivas de uma poltica setorial,
embora cada uma delas deva identificar a contribuio especfica para o enfrentamento das suas expresses no territrio, uma vez que as possibilidades
de resoluo global dependem de polticas macroestruturais em nvel federal.
Os objetivos tm necessariamente que estar fundamentados em diretrizes e
princpios estabelecidos pela legislao que norteia a Poltica de Assistncia
Social, bem como por outros marcos legais das polticas correlatas, como Estatuto da Criana e Adolescente ECA, Estatuto do Idoso, Poltica de Ateno s Pessoas com Deficincias, Estatuto da Cidade, etc., estabelecendo desta
forma a articulao entre as diferentes polticas setoriais.
Deve ser considerada no s a legislao federal e estadual existente, mas
a legislao especfica do municpio relativa s diferentes polticas sociais e
econmicas e, em particular, os seus Planos Diretores, os Planos Plurianuais
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A proposta de ao dever ser definida atravs do estabelecimento de prioridades hierarquicamente elencadas por ordem de necessidade, viabilidade e
potencial estratgico, expressas atravs de programas, projetos, servios e benefcios (permanentes e eventuais), conforme definidos na NOB-SUAS.
Os objetivos, mtodos de ao e resultados previstos pelos servios e benefcios devem estar coerentes entre si e no objetivo geral do Plano, garantindo
sua continuidade e permanncia, concretizando efetivamente o trnsito da
prtica tradicional da assistncia social para uma poltica com novas bases de
legitimidade social considerando o Sistema nico de Assistncia Social.
fundamental superar abordagens pontuais, focadas em indivduos
com particularidades ou faixa etria especfica, que deslocam cidados
do seu grupo familiar/comunitrio/social, isolando-os no processo de
ateno.
sempre recomendvel que os Planos Municipais de Assistncia Social prevejam a localizao dos servios e programas em micro territrios prximos
vida cotidiana dos indivduos e grupos, facilitando-lhes o acesso.
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O conjunto dos programas e servios precisa, ainda, refletir as prioridades estabelecidas pela gesto pblica, assumindo expresso na agenda
governamental.
No se pode deixar de prever, identificar e definir em cada modalidade
de ao, a populao, o tipo de atendimento, prazos, metas, recursos e
metodologias de trabalho.
Vale ressaltar que a eficcia da poltica de assistncia social depende
da articulao entre benefcios, servios, programas e projetos, capaz
de viabilizar cobertura social s situaes de risco e de vulnerabilidade
sociais a que so submetidos indivduos e grupos, que apontem para a
melhoria da qualidade de vida.
Para isso, torna-se relevante que os planos sejam fundamentados na realizao
de estudos e diagnsticos que aprofundem o conhecimento sobre as situaes
sociais que caracterizam os embates da vida cotidiana da populao usuria
(efetiva e potencial) abrangida pela poltica de assistncia social, as estratgias
adotadas para o seu enfrentamento e as modalidades de apoio pblico que
devero ser priorizadas.
56
Desse modo, o conhecimento da advindo pode subsidiar propostas diversificadas e mais amplas de benefcios assistenciais (permanentes e eventuais)
a serem assumidos pelos governos municipal e estadual, de modo a garantir
um elenco de provises sociais que respondam no apenas s situaes de
emergncia social, mas principalmente quelas em relao s quais preciso
antecipar-se atravs de aes preventivas.
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3.6 Financiamento
A questo do financiamento da assistncia social apresenta, pelo menos, duas
dimenses centrais: uma relativa quantidade de recursos aplicados e outra
forma de gesto desses recursos.
A questo da gesto dos recursos torna-se central para a consolidao da descentralizao democrtica e para a implantao do SUAS nas vrias instncias
federativas.
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A NOB/2005 aponta mecanismos para transferncia de recursos financeiros do Fundo Nacional de Assistncia Social para estados, municpios
e Distrito Federal, assim como dos fundos estaduais para os municipais.
(NOB-2005:131). Trata-se, portanto do estabelecimento de parmetros
transparentes de efetivao do repasse de recursos de fundo-a-fundo,
conforme apontado na LOAS.
O modelo de gesto proposto pelo SUAS, do ponto de vista do co-financiamento entre os entes federados, deve considerar como referncia a famlia
e seus membros nos territrios de pertencimento e o nvel de complexidade do risco social ao qual esto submetidos. A partir da anlise destes elementos, estabelece a definio clara de competncias e responsabilidades
tcnico-polticas da Unio, dos estados, Distrito Federal e dos municpios
(NOB/2005:130), assim como os pisos de proteo social para o repasse de
recursos, mediante prontido e adeso ao SUAS.
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um sistema de transferncias fundo a fundo: sistema que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do
Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos municipais
e estaduais. Operacionaliza os repasses por intermdio de transferncias automatizadas de arquivos para o SIAFI. Toda a base
de dados de pagamentos est disponvel no sistema InfoSUAS.
SIAORC
Sistema de acompanhamento oramentrio do SUAS: especfico para gesto oramentria do recurso gerido pelo Fundo
Nacional de Assistncia Social. O sistema interage com o SISFAF e alimentado pelos dados exportados do SIAFI que, aps
o devido tratamento, so atualizados tanto no SIAFI como o
SISFAF.
SISCON
INFOSUAS
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Plano de Ao
SUASWEB
Fonte: MDS/SNAS
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A seguir, a proposta oramentria, j aprovada, passa pela sano do executivo, que pode eventualmente vetar alguns dos
seus itens. Somente a partir desse momento pode-se realizar
a execuo oramentria, que nem sempre cumpre a previso
financeira aprovada.
Da a importncia do acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria, papel de fundamental relevncia a ser assumido pelo Conselho
de Assistncia Social, uma vez que nessa etapa que os recursos podem
ser desviados para outros fins ou nem sequer serem liberados pelos rgos responsveis.
O financiamento da assistncia social exige o estabelecimento de alianas, negociaes e acordos com o poder legislativo em torno da proposta oramentria, que possam contemplar a ampliao de metas e a
garantia de recursos para a execuo do Plano de Assistncia Social.
O Fundo Municipal de Assistncia Social um mecanismo que melhora a
distribuio de recursos na medida em que possibilita a produo de informaes qualificadas, que permite a retroalimentao do processo de planejamento, definio da poltica e formulao do Plano. Viabiliza, tambm, a gesto
democrtica dos recursos atravs da participao e das atribuies deliberativas do Conselho de Assistncia Social do municpio 6.
Os recursos prprios do garantia de autonomia e continuidade ao Plano Municipal de Assistncia Social. No entanto, sabe-se que a maioria dos municpios
de pequeno porte, com baixa ou nenhuma arrecadao, fica na dependncia
6. Reexo de Rocha na II Conferncia Nacional de Assistncia Social (Cadernos Abong, n. 21, 1997).
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Assim, o monitoramento e a avaliao so instrumentos estratgicos para a execuo do Plano, identificando seus ganhos e dificuldades, alm de prover os
agentes sociais de informaes que levem ao seu contnuo ajuste e aperfeioamento, bem como possibilitar o exerccio do controle social pela sociedade.
Estes procedimentos realimentam o Plano com novas decises e opes, racionalizando e otimizando recursos, para que alcance os resultados previstos
e, por conseguinte, as transformaes pretendidas.
No se observa, contudo, no mbito da assistncia social, uma cultura introjetada de monitoramento e avaliao que favorea o exerccio de juzos
valorativos sobre as prprias aes ao longo de processos sistemticos e continuados. O mais comum que a avaliao seja prevista como registro final
dos resultados alcanados isto , seja a constatao do que se obteve ou
deixou de obter com as intervenes o que dificulta a retroalimentao to
caracterstica do acompanhamento e avaliao.
Para a configurao da assistncia social no contexto do SUAS, com atenes contnuas e permanentes, garantidas como direitos sociais, este processo se faz fundamental, permitindo uma interveno progressivamente aperfeioada, parametrada
por ganhos de autonomia e protagonismo de beneficirios, famlias e territrios
indicadores bsicos a serem acompanhados que redundam em resultados previstos.
Neste sentido, a composio de um sistema de monitoramento e avaliao, articulado ao sistema de informao da assistncia social, tem-se colocado como
ferramenta essencial, visando a consolidao da Poltica de Assistncia Social.
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7. Eficincia a gesto de um projeto ser to mais eficiente quanto menor o custo e maior o benefcio introduzido por unidade atingida. Um dos desafios metodolgicos neste tipo de avaliao que custo e benefcio
nem sempre podem ser mensurados monetariamente; Eficcia avalia o quanto adequada a relao estabelecida entre meios e fins no desenvolvimento do plano: o quanto foi capaz de atingir objetivos e metas. Ou, o
nvel de adequao da forma de execuo, frente a seus princpios ticos e aos objetivos; Efetividade avalia
o quanto o plano foi capaz de produzir mudanas significativas e duradouras no pblico alvo atingido. Para
medir o seu grau de efetividade,,torna-se necessria a adoo de uma perspectiva comparativa entre o antes
e o depois. (Carvalho, 1997).
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Tradicionalmente, os padres de servios e programas foram arrolados nos planos de assistncia social por segmentos fracionados: criana, adolescente, idoso,
pessoa com deficincia, mulher vtima de violncia, populao de rua e outros. A
centralidade assumida no SUAS pelos servios socioassistenciais (matricialidade
familiar e territorialidade) permite romper com essa lgica segmentada. Mas para
isso impe-se construir indicadores e realizar estudos para aes globalizadas no
contexto do apoio e fortalecimento familiar, desenvolvimento dos seus membros,
participao e engajamento comunitrio e, em paralelo, para melhorias obtidas nas
condies de vida e no desenvolvimento dos territrios de vivncia.
Necessria tambm a realizao de estudos e pesquisas para o contnuo
aperfeioamento e retroalimentao do Plano, que possam respaldar a escolha criativa de novas opes para servios, programas e projetos, a partir do
levantamento de dados sobre repercusses na comunidade, nvel de aceitao
pelos usurios, impactos sociais observados.
So conhecidas as dificuldades dos municpios e estados em garantir trabalhadores qualificados, o acesso e a produo de informaes qualificadas sobre a
realidade social e sobre a efetividade das aes sociais.
Considerando as exigncias de vigilncia social, a ser continuadamente alimentada por informaes sobre demandas sociais e perfil dos demandatrios,
relevante que gestores e operadores sociais contribuam para a ampliao das
bases de dados e informaes do sistema GEO-SUAS.
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4. Consideraes Finais
Nessas consideraes finais, importante retomar o percurso em torno de
algumas idias que orientaram a anlise do Plano Municipal de Assistncia
Social como instrumento estratgico para o enfrentamento das manifestaes
concretas da questo social que recaem sobre seu campo de interveno.
A discusso empreendida buscou enfatizar que:
o Plano de Assistncia Social no pea meramente tcnica, mas instrumento essencialmente poltico para a construo de polticas pblicas em
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O Plano de Assistncia Social um documento poltico essencial para a estruturao do SUAS nas trs esferas de governo e para a publicizao da Poltica
de Assistncia Social. Representa uma oportunidade histrica de construir
a maior unidade possvel quanto ao seu contedo e aos direitos que deve
garantir, entre os entes federados, gestores, entidades sociais e usurios dos
programas, benefcios e servios socioassistenciais.
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Nacional de Assistncia Social. Braslia, 2004.
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CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. Avaliao de Projetos e de Organizaes
que Operam no Campo Social. Desenvolvimento de gestores de programas sociais
na rea de capacitao profissional de jovens. S.P, IEE-PUCSP, junho, 1997.
(xerografado).
69
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LEITURA COMPLEMENTAR
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1. Introduo
A Poltica Nacional de Assistncia Social, definida em 2004, adotou dois conceitos basilares cujas progressivas concretizaes indicam enorme potencial de
mudana qualitativa na proteo social que ela pretende consolidar: o da matricialidade na famlia e o da territorialidade. Nem um, nem outro desses conceitos
estranho ao repertrio da rea. Experincias de atendimento socioassistencial
presididas pelo enfoque centralizado na famlia obtiveram xito em diversos
contextos locais e regionais; e polticas modeladas a partir do aprofundamento
do domnio sobre a dinmica de determinados territrios, com mapeamento
de seus nveis de vulnerabilidade e explorao de oportunidades especficas
sinalizaram as vantagens dessa escolha. Paradoxalmente, ainda que no sejam
estranhos, ao serem introduzidos num documento poltico-institucional com
autoridade prescritiva e no mais para experimentaes residuais ou pontuais,
mas para conduo nacional, esses conceitos revelam-se inovadores.
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A terceira foi composta por projetos arquitetnicos para reforma ou construo de CRAS em tramitao na Diviso de Engenharia do Fundo Nacional
de Assistncia Social / FNAS, originrios majoritariamente de emendas
parlamentares. A amostra utilizada no correspondeu a uma escolha dentro
de um universo mais amplo, mas totalidade dos 46 projetos localizados,
na ocasio da visita. Esse conjunto mostrou as caractersticas delineadas nas
tabelas seguintes, quanto distribuio por porte de municpios, por regio e
4. Op. Cit.
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Municpios
Pequeno Porte I
28
Pequeno Porte II
09
Mdio Porte
05
Grande Porte
04
Metrpole
--
Total
46
78
Municpios
Nordeste
23
Norte
05
Centro-Oeste
06
Sudeste
08
Sul
04
Total
46
Municpios
Urbanos
43
Indgenas
01
Quilombolas
02
Total
46
Na anlise desse conjunto de projetos procurou-se verificar o nvel de aderncia de cada um s instrues normativas e identificar os projetos tpicos, sejam
de casos exemplares, sejam de inadequados.
A quarta e ltima fonte, dentro de um estudo de campo, consistiu na seleo
de 29 centros de referncia que foram individualmente visitados. Essa seleo,
que seria inicialmente definida por escolha aleatria de 15 casos, sendo 3 em
cada regio e 3 de cada porte municipal (Ver Figura 1), resultou, por razes
logsticas, no dobro de unidades, contemplando tambm todos os portes de
municpios e as 5 regies do pas, mas ancoradas - agrupadas em subconjuntos
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Figura 1
Figura 2
exceo de 6 centros no co-financiados pelo Governo Federal, observouse que os outros 23 haviam sido contemplados no processo de pactuao
nacional. No total, esse conjunto apresentou as seguintes configuraes por
porte de municpio e por regio:
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CRAS
Pequeno Porte I
Porte
Pequeno Porte II
Mdio Porte
Grande Porte
Metrpole
Total
20
29
Municpios
CRAS
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Total
20
29
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Fonte: SNAS/MDS.
Esse ritmo de expanso criou, em curto espao de tempo, uma alta densidade de experincias que permite estudos e diagnsticos j bastante
representativos, abrindo para a SNAS/MDS uma nova agenda relacionada ao cadastramento e ao monitoramento dos CRAS. Parte dessa estratgia, o Estudo sobre a adequao do espao fsico do CRAS poltica
do MDS (Op. Cit.) teve o escopo, a partir de um estudo de caso, de
levantar evidncias de acertos e desacertos para balizamento da ao
dos responsveis pelo sistema. Ressalte-se: evidncias, e no concluses
peremptrias, uma vez que estudos de casos no recomendam generalizaes imprudentes, dado seu valor acentuadamente qualitativo capaz
de aprofundar a descrio de processos e suas motivaes - e sua menor
representatividade quantitativa ou estatstica.
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Nesse quadro, no campo dos acertos, a concluso mais relevante diz respeito
absoluta apropriao do equipamento pelo conjunto dos gestores municipais e
pelos seus usurios e beneficirios. Dadas as caractersticas scio-econmicas
brasileiras, a altssima demanda por produtos sociais servios e benefcios
explica essa automtica aceitao. Por outro lado, a prpria instalao do CRAS
em reas de maior vulnerabilidade ou de maior acessibilidade, com o interesse
poltico que o cerca, provavelmente faz com ele prprio funcione como um
indutor de demanda, intensificando-se esse processo positivo de apropriao.
No campo dos desacertos, de forma agregada, eles devem ser tomados como
retratos momentneos do complexo processo de assentamento, no territrio, de
uma poltica que teve seus conceitos reorientados. No h a automatismo nas
solues; ao contrrio, a presso da realidade parece deformar os contornos da
poltica para ajuste aos seus limites. Em outras palavras, atendo-se ao CRAS, a
maioria deles, por ora, parece resultante mais desta presso da demanda, do que
do sofisticado desenho da oferta. Desta forma, o interesse concentra-se mais na
compreenso do fenmeno no seu conjunto, na avaliao do risco que ele traz
consolidao da rede de proteo social do SUAS e na formulao de intervenes estratgicas, desprezando-se abordagens casusticas e individualizadas.
O diagnstico feito adotou o espao fsico do CRAS como ponto focal e como
mediador para compreenso do processo que se realiza em torno dele. A ttulo de
exemplo, no se registraram servios ofertados em abstrato, seno servios executados em um e outro espao concreto. Nesse sentido, foram consideradas duas
ordens de variveis: as variveis de estrutura fsica, aquelas que remetem imediata
e diretamente ao espao fsico; e as conceitual-institucionais, ou seja, que dizem
respeito a elementos da poltica de assistncia social que repercutem na conformao espacial. No caso das primeiras variveis, o espao foi observado pelas suas
prprias caractersticas, sua capacidade objetiva de permitir o desenvolvimento
quantitativa e qualitativamente adequado das atividades previstas; no outro, foi tomado como um indicador, tendo em conta o testemunho material que ele oferece
como revelador da poltica que ela abriga e dos seus valores.
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calhas de rios, assentamentos, dentre outros), a unidade CRAS dever localizar-se em local de maior
acessibilidade, podendo realizar a cobertura das
reas de vulnerabilidade por meio do deslocamento
de sua equipe (BRASIL, 2006: 13).
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Para certificao dessa instruo nos casos em estudo, observando-se os respectivos contextos urbanos, os centros de referncia visitados foram, primeiramente, classificados segundo duas categorias, os localizados em rea central
e os regionalizados, e tanto os de uma quanto de outra categoria, foram, a
seguir, qualificados segundo o fato de estarem ou no instalados efetivamente
em rea de vulnerabilidade social. Numa primeira avaliao, adotando-se uma
interpretao extensiva admitindo-se que o ideal no se resume a um CRAS
regional e em rea vulnervel, mas que, no caso concreto, por exemplo, de
municpio de pequeno porte, o oposto, um central e em rea no necessariamente vulnervel, pode ser a soluo mais eqidistante para diversos pontos
de vulnerabilidade e o mais acessvel para populao da zona rural chegouse a duas concluses importantes: uma de que 70% dos CRAS localizavam-se
em reas em conformidade com as normas; outra de que os 30% de casos de
no-conformidade tinham uma razo recorrente: a falta de espaos adequados dentro das reas de vulnerabilidade obrigava a instalao de
CRAS fora delas, nas suas imediaes.
Em uma segunda avaliao, observando-se apenas e rigorosamente a regra geral e desprezando-se aspectos circunstanciais, tirou-se uma terceira concluso:
o nmero de CRAS efetivamente localizados em reas vulnerveis no
ultrapassava 45% do conjunto ou, em outras palavras, a maioria deles
estava fora de ncleos de maior pobreza.
Para melhor compreenso desses aspectos do problema, foram utilizadas duas
outras informaes relacionadas aos imveis, propriamente, que sediavam o
CRAS: uma objetiva, a natureza do vnculo com o poder pblico municipal (se
prprio, locado ou cedido); e outra, subjetiva, a ocorrncia de improvisao
(entendida como a utilizao compulsria para atividades tpicas do CRAS de
espaos em condies dimensionais e ambientais imprprias), que apresentavam a configurao da Tabela 1 para a seleo de 29 centros visitados:
Tabela 6: Natureza do vnculo e ocorrncia de improvisao
Condio
Improvisado
No improvisado
Total
11
Cedido
Locado
13
14
Total
18
11
29
Prprio
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Admitindo-se, de plano, que: (a) imveis locados provavelmente pela limitao imposta execuo de reformas substantivas conduziam, com maior
freqncia, improvisao de solues; (b) imveis cedidos comportavam-se
de forma semelhante; e (c) a reverso da tendncia necessidade de improvisao s ocorria em imveis prprios, e observando-se os grficos seguintes:
Nos quais a coincidncia entre o percentual de imveis prprios e no improvisados decorria do fato de serem exatamente os mesmos imveis, chegou-se
concluso final de que a propriedade do imvel parecia ser uma condio
necessria para que o CRAS se localizasse em territrio de vulnerabilidade
social com atributos dimensionais e ambientais adequados.
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Foram formulados programas de espaos mnimos consistentes com as exigncias normativas e com a lista de atividades obrigatrias para execuo no
CRAS. Esses programas, para os trs portes de CRAS para atendimento
de 500, 750 e 1.000 famlias/ano estabelecidos na NOB-SUAS em funo
dos diferentes portes municipais, foram aprimorados, ao longo do estudo,
pelo confronto com propostas similares elaboradas por tcnicos do Fundo
Nacional de Assistncia Social FNAS e com diferentes metodologias utilizadas localmente. O cotejo entre os programas mnimos finais e a quantidade
de espaos existentes tanto nos 46 projetos em trmite no FNAS, quanto
nas 29 unidades visitadas deu conta de que, tanto em uns quanto nas outras,
encontravam-se ndices muito altos de desconformidade.
Entre os projetos, esse nvel alcanava 1/3 do total; entre as unidades visitadas,
55% (desconformidade absoluta) com outros 24% (relativa) sujeitos a interpretao. Indagando-se pelas justificativas, identificaram-se duas principais: a primeira,
a conformao espacial imprpria. Isto , as limitaes eram oriundas da insuficincia de espaos disponveis: o problema, portanto, estava na inadequao
do imvel utilizado ou projetado. A segunda, a substituio de usos exigidos por
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usos opcionais em projetos/imveis potencialmente adequados. Ou seja, as limitaes identificadas estavam no mau uso do imvel ou na alocao incorreta de
atividades no edifcio projetado, no nas suas caractersticas fsicas. Os dois fatos
explicavam, em partes iguais, a desconformidade no caso dos projetos; no caso
dos CRAS visitados, entretanto, os aspectos formais do espao respondiam pela
desconformidade apontada na proporo de 4 para 1, frente s de uso.
Ainda nessa linha, se a forma de utilizao das salas de atendimento previstas no
programa mnimo fosse avaliada com maior rigor, essas propores modificar-seiam substantivamente. Embora o estudo no tenha quantificado, observou-se, com
freqncia, a ocorrncia de casos de destinao dessas salas, sem compartilhamento,
para assistentes sociais e para psiclogos, o que no corresponde, exatamente, s
orientaes operacionais da poltica. O risco que se presumiu, nesses casos, foi de
que essa separao de profissionais ensejava distines de funes: enquanto assistentes sociais responsabilizavam-se por atendimentos de proteo bsica; psiclogos
viam-se premidos pela demanda de atendimento especializado, configurando-se um
outro modo de substituio de uso do espao.
Nessa ordem de evidncias de programao espacial, registrou-se, por fim, uma incompatibilidade freqente no entre quantidade de cmodos, mas entre as condies fsicas disponveis e a natureza da atividade prevista em determinado espao do
CRAS. A ocorrncia desse fato no apenas entre imveis adaptados, mas, reiteradamente, em imveis edificados j como CRAS e mesmo em projetos arquitetnicos
ainda no construdos sinalizaram que no decorriam, forosamente, de necessidade
de improvisao, nos termos j mencionados, mas de um possvel distanciamento
entre as diretrizes que modelavam o projeto e as orientaes metodolgicos que regiam a execuo dos servios. Para visualizao, considere-se nos croquis seguintes, o
exemplo de uma recepo usual (recepo como mera circulao) que no oferecia
condies mnimas de privacidade para a atividade de recepo e acolhida de famlias ou indivduos no CRAS (Ver Figura 3-A), e, em contraponto, um caso mais raro
(recepo com atendimento reservado), embora funcionalmente mais consistente
(Ver Figura 3-B).
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De forma similar, uma sala multiuso, para atividades de grupos, palestras, reunies e aes comunitrias, cuja disposio no projeto no favorecia sua utilizao simultnea com outros espaos/atividades contguos (Ver Figura 4-A), e
outro exemplo, dentro de uma setorizao mais apropriada, que permitia usos
simultneos, diferenciados, versteis e independentes (Ver Figura 4-B).
Observou-se, no estudo, que, fora de uma estratgia de descentralizao e hierarquizao de servios compreensvel, o CRAS tendia a estabelecer-se ora como
concorrente do rgo gestor municipal, ora das entidades da rede socioassistencial. Em alguns casos, hospedava, ele prprio, o rgo gestor, em outros se confundia com aquelas entidades. Nessa direo, quanto mais incorporava a execuo
direta de servios, mais se assemelhava e menos se diferenciava.
A convico que se firmou, frente a essas constataes, foi de que o trao distintivo do CRAS que no apenas garantia o seu carter pblico, mas qualificava e excepcionalizava os servios que prestava era o seu domnio sobre o territrio, quando ele se fazia presente. Para a vigilncia social, a gesto territorial,
o mapeamento de processos de excluso, o conhecimento da dinmica interna
e da interao do territrio no contexto municipal, o conhecimento das famlias que o habitam, sua composio e suas caractersticas scio-econmicas,
a configurao, a articulao e a coordenao da sua rede socioassistencial e
a customizao dos servios para esse territrio particular, para o exerccio
desse conjunto de atribuies somente o CRAS tinha mandato. E para o cumprimento desse mandato era exigvel a adequao de recursos.
Para aferir essa varivel domnio territorial, o estudo trabalhou com trs categorias: estruturado, incipiente e inexistente - respectivamente para os casos
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de ocorrncia de amplo conhecimento territorial com mapeamentos de vulnerabilidades, processos de regionalizao implantados e utilizao de sistemas informatizados de informao; de ocorrncia de conhecimento com base
em instrumentos precrios (mapas e cadastros prprios) de sistematizao
de informaes; e, por ltimo, inocorrncia de conhecimento para alm da
percepo pessoal da equipe tcnica e chegou ao resultado do Grfico 6 que
indicava que 80% da seleo de CRAS no mostravam ter capacidade instalada para desempenho dessa prerrogativa.
Essa percepo foi reforada pelo baixo desempenho de dois outros indicadores.
O primeiro deles foi a verificao de existncia de sala para uso especfico para
coordenao e trabalhos da equipe tcnica, julgada essencial para atividades de
gesto territorial e de rede, alm de constituir-se em exigncia normativa: 55%
dos CRAS visitados no respondiam positivamente a esse quesito; o segundo, a
existncia de interligao internet, avaliada como um facilitador para acesso a
informaes pblicas, como as do CADnico, do SUASWeb e do IBGE: apenas
um tero da seleo apresentava essa conexo, precisamente os que tinham domnio estruturado, os que alojavam o rgo gestor ou os que compartilhavam,
virtuosamente, espao com telecentros pblicos.
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Foram constatadas duas situaes factuais: fuso entre CRAS e rgo gestor e disfunes entre o papel de ambos. No caso das fuses, 3 CRAS, ou
10% da seleo, mostravam estar associados ao rgo gestor municipal,
com implicaes qualitativamente diferentes, em maior parte, negativas:
em um, o compartilhamento do imvel no gerava prejuzos s atividades
dos dois rgos, havendo oferta de salas suficientes, e as salas tinham,
cada qual, usos especficos no compartilhados. Neste caso, o problema
potencial estava na dificuldade para o pblico de distinguir funes, diluindo a de referncia do CRAS. Em outro caso, no se dividia apenas o
edifcio, mas seus ambientes internos, um rgo em detrimento do outro,
reduzindo-se a capacidade de atendimento de ambos; e, no ltimo, havia
uma substituio radical: o CRAS dava lugar Secretaria Municipal de
Assistncia Social.
No que concerne s disfunes, defrontou-se com trs faces de um mesmo problema. O problema: a incompletude do processo de descentralizao de servios de competncia tipicamente territorial, para os quais o
CRAS foi idealizado como porta de entrada do sistema; as faces: uma, a
situao em que o CRAS no estava suficientemente estruturado, ainda em
fase de implantao, e era incapaz de fazer frente tradio de atendimento pelo rgo central; outra, a deciso poltica de manuteno de determinados servios na secretaria municipal, como no caso mais freqente do
cadastramento no CADnico; e a ltima, a ocorrncia de territrios fora
da cobertura do CRAS, obrigando o rgo gestor a manter a prestao de
servios, no todo ou em parte, para as famlias das reas descobertas.
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por essa poltica e esse territrio, suas evolues e suas inovaes, de forma
permanente.
Se esse um bom marco, em tese, o gene de origem do CRAS mostra grande
convergncia com ele. Ele no integra um plano circunstancial de governo,
mas uma poltica pblica de base constitucional e operada de forma sistmica,
o que garante sua continuidade. Embora essa poltica seja nacional, ela , por
lei, descentralizada e participativa, o que, sobre o CRAS, enquanto equipamento,
tem impacto na competncia para sua implantao que no est na alada
federal, mas na municipal, com razovel autonomia para faz-lo, dentro de
parmetros normativos exveis. Esses parmetros - que tm sua verso mais
atual no documento de carter operacional Proteo Bsica do Sistema nico de Assistncia Social Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia
de Assistncia Social de junho de 20065:
O espao do CRAS deve ser compatvel com os servios
nele ofertados. Abriga, no mnimo, trs ambientes com
funes bem definidas: uma recepo, uma sala ou mais
para entrevistas e um salo para reunio de grupos de
famlias, alm das reas convencionais de servios. Deve
ser maior caso oferte servios de convvio e socioeducativo para grupos de crianas, adolescentes, jovens e idosos ou de capacitao e insero produtiva, assim como
contar com mobilirio compatvel com as atividades a serem ofertadas. O ambiente do CRAS deve ser acolhedor
para facilitar a expresso de necessidades e opinies, com
espao para atendimento individual que garanta privacidade e preserve a integridade e a dignidade das famlias,
seus membros e indivduos (BRASIL, 2006: 15)
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5. Ver http://www.mds.gov.br/suas/guia_protecao/cras-centros-de-referencia-da-assistencia-social.
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No reverso da medalha, esses mesmos atributos, negativamente, ao permitirem uma profuso de solues, podem no favorecer a construo de uma
identidade fsica para o CRAS, mimetizando-o na extensa rede de equipamentos socioassistenciais no-pblicos. Despreza-se, nesse caso, uma qualidade
importante da arquitetura: sua dimenso simblica, sua capacidade de exteriorizar valores. Perde-se a oportunidade de edificar uma identidade, ainda que na
diversidade, demarcadora do sentido pblico desse equipamento e reveladora
de um padro de excelncia de servios que se pretende alcanar; coisa e outra
inteiramente desejveis a uma poltica de assistncia social. Por outro lado, se
a implantao de equipamento pblico-estatais, como
os CRAS e os CREAS, nos territrios de vulnerabilidade social, para alm da relao de proximidade territorial
dos servios, programas e benefcios socioassistenciais
com a realidade de vida cotidiana e das necessidades
sociais do cidado, sinaliza de modo inequvoco a direo mais profunda da mudana [do SUAS]: a presena
do Estado no territrio que ganha visibilidade social,
comprometendo-se com o atendimento de necessidades e direitos da populao (BRASIL, 2007: 11),
tanto quanto possvel, relevante que esse Estado tenha um rosto reconhecvel
e, mais do que reconhecvel, um rosto compatvel com os valores deste Estado.
Se este Estado se expressa atravs de uma poltica pblica, se essa poltica atua
atravs de um sistema, e se esse sistema opera sob um estatuto inovador de conceitos, focado na garantia de direitos sociais, exigvel que o equipamento que o
representa, represente este estatuto. A sua boa arquitetura, nesse caso, mais do
que um fim em si, deve, na exata medida, manifestar o padro de dignidade, o
padro tico a que uma poltica de direitos se obriga. Em outras palavras, pr ao
largo o que se convencionou criticar como equipamentismo no pode dar lugar a
um vazio de solues, a um menosprezo contribuio do adequado espao
fsico na qualificao da prestao de servios pblicos.
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Este o primeiro tema sobre o qual os planos municipais de Assistncia Social devem se debruar. A partir dele, natural que se posicionem sobre uma
discusso a que ele remete: as vantagens e desvantagens da padronizao de
projetos de equipamentos sociais. Quando se quer identidade, esse costuma
ser o mais curto e eficiente atalho, ainda que ao preo do aniquilamento da
diversidade. Alm de identidade, a padronizao de projetos pode oferecer uma
garantia de melhor nvel construtivo, de maior qualidade ambiental e de mais
racionalidade e gerenciabilidade de processos. Mas, alm da diversidade, a padronizao pode inibir a maior aderncia realidade local, a maior compatibilidade com aspectos particulares da poltica de assistncia social no territrio, a
melhor fuso entre espao e metodologia local de trabalho, a necessria adap-
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Esta reexo no fez parte do estudo sobre o CRAS e das proposies para sua
padronizao. Entretanto, por extenso, o mecanismo modular descrito pode
ser til se, frente, solues consorciadas CRAS CREAS forem admitidas.
Numa hiptese: um municpio de pequeno porte, com um nico CRAS e com
incidncia de situaes reiteradas de risco pessoal crianas em situao de
trabalho infantil ou adolescentes vtimas de abuso sexual, por exemplo que
requeiram um servio especializado, mas no um centro mais amplo, poderia
incorpor-lo em um CRAS, de forma estruturada, com correta avaliao de
condicionantes e com compatvel alocao de recursos? Se sim, seria o caso,
ento, de definir configuraes intermedirias no acidentais. Aplicando-se o
que se formulou no mbito restrito da proteo bsica, ter-se-ia uma ampliao
de servios no CRAS sem que ele deixasse de ser CRAS (Ver Diagrama 2). Ou
seja, a lgica modular da arquitetura inauguraria para a poltica uma perspectiva
de convergncia entre esses dois equipamentos, definindo um amplo gradiente
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mesma moeda. Citando Menicucci (2002), ela afirma que o novo paradigma para
a gesto pblica articula descentralizao e intersetorialidade, uma vez que o objetivo promover a incluso social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos
que incidem sobre uma populao em determinado territrio (BRASIL, 2004: 44); e
reitera: essa a perspectiva que esta Poltica Nacional quer implementar. A concepo
da assistncia social como poltica pblica tem como principais pressupostos a territorializao, a descentralizao e a intersetorialidade aqui expressos (Idem: 44).
4.4.1 Integrao das polticas do MDS
A anlise da amostra de projetos e as visitas de campo comprovaram a percepo
que o estudo A adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS (Op.
Cit) veio desenvolvendo, desde a leitura de documentos operacionais relativos
matria e, principalmente, desde o levantamento de referncias polticas dos diversos gestores do MDS sobre o assunto: mesmo que a intersetorialidade seja
um pressuposto da poltica, os CRAS, nessa fase inicial de implantao, ainda no
conseguiram se mover nesta direo. O referido estudo expressou-se sobre esse
tema, nas suas primeiras consideraes, nos seguintes termos:
As referncias polticas ao CRAS, extradas de manifestaes internas e externas ao MDS, por consulta s suas autoridades e pela leitura de mdia impressa nacional sobre o tema, remetem, sem exceo,
a um CRAS muito diversificado, que abriga uma
gama bastante grande de atividades e servios. Essa
possibilidade de trazer novos programas, projetos
e aes para o CRAS pode ser absorvida com menor ou maior facilidade, considerada sua formulao atual. O acompanhamento de famlias do PBF 7,
por exemplo, pode ser assimilado apenas com introduo de novas condutas metodolgicas, porque
o acompanhamento de famlias, em sentido geral,
j uma funo ordinria do centro, est presente
na norma que o institui e uma tradio da AS 8.
De maneira mais objetiva, a aproximao com as
famlias do PBF j tem previso, inclusive, de forma reiterada, nos guias de orientao do CRAS. Ao
contrrio, a execuo do PAA 9, como um segundo
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ser viabilizada do ponto de vista executivo. Isto tem tudo a ver com os
planos municipais de assistncia social.
4.4.2 Integrao das polticas sociais e urbanas municipais
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Se a promoo da integrao, no CRAS, das polticas do MDS ainda no foi alcanada e permanece como um desafio relevante, muito maior o a promoo da
intersetorialidade com outras polticas sociais e urbanas. As culturas setoriais, as
prticas profissionais e as metodologias aplicadas compem, originalmente, dialetos fechados, com baixa propenso a intercmbios e interaes. Embora haja uma
recorrente preocupao com o assunto, boas prticas no se localizam facilmente. Sobretudo, e menos ainda, experincias institucionalizadas que transcendam a
solidariedade entre equipes de campo, os esforos pessoais ou as situaes emergenciais. Ou que vo alm de projetos unilaterais, focados em interesses setoriais,
que vislumbram integrao exclusivamente como subordinao a eles das demais
polticas pblicas. Solues institucionais no casuais pressupem a construo
de projetos intersetoriais ou de vocao intersetorial, na origem. Isto desloca o
foco de uma ao intersetorial apenas de natureza executiva para todo o ciclo
de gesto: para o planejamento conjunto, com estratgica alocao de recursos,
para o monitoramento e a avaliao com base em indicadores compartilhados e
para o controle social integrado. Essa a perspectiva que se sugere que os planos
municipais considerem.
A delimitao do territrio um dos primeiros temas desse debate. Os critrios
de uma e outra poltica no so necessariamente os mesmos. Polticas urbanas,
de habitao, de saneamento, dentre outras, tendem a considerar territrios mais
amplos, baseados em macro-organizaes em que aspectos sociais vinculam-se
a estruturas virias, a bacias hidrogrficas, a solues de redes de abastecimento,
a aspectos geomorfolgicos etc., especialmente em municpios maiores. Mesmo
entre as polticas sociais de educao, sade e assistncia social os parmetros de
cobertura no so os mesmos e podem enxergar territrios em escalas distintas.
A intersetorialidade exige uma convergncia dessas compreenses em sistemas de
conjuntos e subconjuntos: ainda que diferentes, os territrios devem estar sincronizados. E se esta sincronizao incorpora bases de dados georeferenciadas, como
os setores censitrios do IBGE, por hiptese, a possibilidade de compartilhamento de informaes abre um espao real para intercmbio multidisciplinar e para
formulao poltica integrada.
No necessariamente a intersetorialidade tem impacto na estrutura fsica dos
equipamentos sociais. Mas importante que eles tambm sejam pensados
nesta lgica interativa. Sob essa tica, por um lado, o CRAS deve conter, apreciadas as eventuais deficincias indicadas pelo territrio, espaos que potencializem interaes; por outro, deve evitar concorrer com a oferta j existente
de espaos para usos comuns. Significa dizer que o CRAS deve ser idealizado
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O espao fsico do CRAS, o CRAS enquanto equipamento, no uma condio suficiente para cumprimento dessa tarefa, mas uma condio necessria. Espaos fsicos adequados no garantem o bom desenvolvimento
das atividades de atendimento integral s famlias; mas essas atividades,
com metodologias bem estruturadas, inversamente, tero dificuldade de
se desenvolverem em equipamentos precrios. E quanto mais consistentes essas atividades forem, mais exigentes, em termos espaciais, elas sero. Centros de referncia que se limitam a atuar reativamente presso
da demanda e a funcionar como um planto social, em desacordo com
a PNAS, sintomaticamente, no demandam espaos com caractersticas alm de burocrticas e conservadoras. Centros sintonizados com as
orientaes da poltica, no sentido de aprofundar sua vinculao territorial, de conhecer mais profundamente e de forma mais personalizada seu
pblico-alvo e de explorar outras possibilidades de relacionamento com
ele, exigem ambientes inovadores, potencializadores, exveis e com recursos qualificados. E, ainda mais, ambientes atrativos para o conjunto da
famlia, para as mulheres, tradicionalmente mais sensveis a esse trabalho,
mas tambm para os homens; para a juventude e para os idosos, que permitam o desenvolvimento de atividades, para alm daquelas previstas nas
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