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1004-Manual Do Candidato - PolItica Internacional
1004-Manual Do Candidato - PolItica Internacional
Ministrio das
Relaes Exteriores
Ministro de Estado
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral
Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
Presidente
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
2a Edio Atualizada
Fundao Alexandre Gusmo
Braslia 2012
Direitos reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia - DF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Jess Nbrega Cardoso
Rafael Ramos da Luz
Wellington Solon de Sousa Lima de Arajo
Reviso:
Programao Visual e Diagramao:
Grfica e Editora Ideal
A meus pais
Apresentao
Embaixador Georges Lamazire
Diretor do Instituto Rio Branco
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) retoma, em importante iniciativa, a publicao da srie de livros Manual do Candidato, que comporta diversas obras dedicadas a
matrias tradicionalmente exigidas no Concurso de Admisso Carreira de Diplomata. O primeiro Manual do Candidato (Manual do Candidato: Portugus) foi publicado em 1995, e
desde ento tem acompanhado diversas geraes de candidatos na busca por uma das vagas
oferecidas anualmente.
O Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, cumpre ressaltar, reflete de maneira
inequvoca o perfil do profissional que o Itamaraty busca recrutar. Refiro-me, em particular,
sntese entre o conhecimento abrangente e multifacetado e a capacidade de demonstrar
conhecimento especfico ao lidar com temas particulares. E assim deve ser o profissional que
se dedica diplomacia. Basta lembrar que, em nosso Servio Exterior, ao longo de uma carreira
tpica, o diplomata viver em diversos pases diferentes, exercendo em cada um deles funes
distintas, o que exigir do diplomata no apenas uma viso de conjunto e entendimento amplo da poltica externa e dos interesses nacionais, mas tambm a flexibilidade de compreender
como esses interesses podem ser avanados da melhor maneira em um contexto regional
especfico.
Nesse sentido, podemos indicar outro elemento importante que se encontra sempre
presente nas avaliaes sobre o CACD: a diversidade. O Itamaraty tem preferncia pela diversidade em seus quadros, e entende que esse enriquecimento condio para uma expresso
externa efetiva e que faa jus amplitude de interesses dispersos pelo pas. A Chancelaria
brasileira , em certo sentido, um microcosmo da sociedade, expressa na mirade de diferentes divises encarregadas de temas especficos, os quais formam uma composio dos temas
prioritrios para a ao externa do Governo brasileiro. So temas que vo da Economia e Finanas Cultura e Educao, passando ainda por assuntos polticos, jurdicos, sobre Energia,
Direitos Humanos, ou ainda tarefas especficas como Protocolo e Assistncia aos brasileiros no
exterior, entre tantas outras. Essa diversidade de tarefas ser tanto melhor cumprida quanto
maior for a diversidade de quadros no Itamaraty, seja ela de natureza acadmica, regional ou
ainda tnico-racial. O CACD , em razo disso, um concurso de carter excepcional, dada a
grande quantidade de provas de diferentes reas do conhecimento acadmico, buscando
com isso o profissional que demonstre o perfil aqui esboado.
No entanto, o perfil multidisciplinar do Concurso de Admisso Carreira de Diplomata
pode representar um desafio para o candidato, que dever desenvolver sua prpria estratgia
de preparao, baseado na sua experincia acadmica. Em razo disso, o Instituto Rio Branco
e a Funag empenham-se em disponibilizar algumas ferramentas que podero auxiliar o can-
Sumrio
Introduo
Captulo 1 - As Relaes Internacionais
1.1 As Bases da Disciplina
A) Conceitos e Atores
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX
B.1) O Realismo Poltico
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia
B.3) O Marxismo e as Vises Crticas
1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2012)
A) O Japo
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana
C) A China
D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto
A frica
A) IBAS
B) Os BRICS
C) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs
Concluso
Referncias Bibliogrficas
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Introduo
Em 2009, quando da publicao da primeira edio deste Manual de Poltica Internacional, o sistema mundial se encontrava em meio a negociaes poltico-econmicas que visavam superao da crise iniciada em 2008 nos Estados Unidos (EUA), com extenso Europa
Ocidental e a zona do euro. Em um cenrio de incertezas, as naes emergentes representadas pela sigla BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) ainda sofriam os efeitos destas instabilidades,
mas demonstravam que, diferente de dcadas passadas, estavam menos vulnerveis a estes
desequilbrios e mais preparadas para contribuir com a superao das dificuldades.
Ao mesmo tempo, a ascenso de Barack Obama ao poder parecia indicar que esta superao da crise viria por meio de esforos coordenados e compromissos compartilhados,
associado reforma e atualizao dos organismos multilaterais. A era do unilateralismo e da
Guerra ao Terror de George W. Bush, que gerara duas operaes militares no Oriente Mdio, no
Afeganisto e no Iraque, encontrava um ponto de inflexo. Guardadas as propores, o cenrio de alguma forma se assemelhava ao da Queda do Muro de Berlim em 1989, por trazer certo
otimismo entre as naes de que as dificuldades poderiam ser superadas. Inclusive, regies
que enfrentavam significativas encruzilhadas no incio do ps-Guerra Fria haviam encontrado
certo nvel de estabilidade, como a Amrica Latina e a frica. A despeito da permanncia de
problemas sociais, polticos e econmicos, ambas seguiam alternativas diferenciadas, produto
de mudanas em suas arenas domsticas e relaes externas, iniciando um renascimento. As
tendncias de progresso poderiam prevalecer sobre as de regresso.
Entretanto, como os anos seguintes demonstraram esta polarizao no foi eliminada
medida que assimetrias sociais e polticas permaneceram inalteradas no sistema e muitos
processos sofreram estagnao. Tais processos envolvem desde as reformas em instituies
internacionais, at ajustes de polticas internas dos Estados, e negociaes diplomticas nas
mais diversas esferas. Se eventos como a Queda do Muro, o 11/09 e a Guerra Global contra
o Terror marcaram os primeiros vinte anos depois da Guerra Fria, o trmino da dcada inicial
do sculo XXI caracterizada pela continuidade da acelerao dos fenmenos histricos, a
emergncia do Sul, a crise econmica global e a Primavera rabe. Assim, a poltica internacio-
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Introduo
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e acadmico), e last but no least, direo do campus, Professora Doutora Ieda Therezinha Nascimento Verreschi e
Professora Doutora Debora Amado Scerni.
Igualmente, estendo meus agradecimentos ao colega Professor Corival Alves do Carmo por sua colaborao
direta neste texto, com a elaborao de materiais de reflexo para as discusses sobre a crise econmica nos EUA,
da Zona do Euro e da economia global (em 2.1 e 5.3). Estas
contribuies se estendem aos debates sobre a Venezuela e dilogos acadmicos realizados ao longo da elaborao de diversos trabalhos em coautoria nos ltimos anos
(e que ajudaram na elaborao da primeira verso deste
Manual em 2009).
Por fim, no possvel encerrar esta Introduo sem
mencionar todos que estiveram presentes na primeira etapa de elaborao deste trabalho: os alunos do curso de
Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista UNESP, colegas professores do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas- DCPE, mas em particular
Edna e aos hoje Bacharis em Relaes Internacionais pela
UNESP de Marlia, Alessandra Aparecida Luque, Ellen Cristina Borges Fernandes e Glauco Fernando Numata Batista; e
Mrcia Pires de Campos e ao Dr. Hitoshi, Vanessa, Tais e
Marina pela ajuda e pacincia.
Agosto 2012.
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As referncias bsicas para o desenvolvimento deste captulo so Marcel Merle (1981), Duroselle (2000) e BAYLIS and SMITH,
(2001). As partes 1.1 e 1.2 possuem perfil mais terico, buscando apresentar alguns dos principais, conceitos e debates da
rea de Relaes Internacionais, mas sem a pretenso de esgotar o tema ou abordar sua evoluo histrica. Para estes estudos
histricos ver VISENTINI e PEREIRA, 2008.
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Entidades soberanas, os Estados no possuem nenhuma autoridade acima da sua para regular suas relaes no
cenrio internacional, cujo princpio central , como citado,
a anarquia. Diferente do ambiente domstico no qual se estabelecem pactos e/ou contratos para regular as interaes
internas, o mbito externo no possui princpios organizadores, assemelhando-se ao Estado de Natureza de Thomas Hobbes. A ordem internacional emerge a partir da dinmica de
competio e choque mtuo entre os Estados que se anulam
mutuamente ao perseguir seus interesses nacionais (a razo
de Estado orienta o seu comportamento). A prioridade primeira a manuteno da soberania e da segurana de cada
unidade poltica individual. Este processo de conteno e dissuaso mtuas entre os diferentes polos produz uma condio de estabilidade que se no satisfaz plenamente a todas
as naes, evita a ecloso constante de guerras e o extremo
dos jogos de soma zero. Neste contexto, tais relaes ocorrem
sob a sombra da guerra e visam estabilidade de no a paz,
percebida como um objetivo utpico.
Com o surgimento da arma nuclear, estes equilbrios
se tornaram mais sensveis, dado o poder de destruio
mtua assegurada desta tecnologia. Para se referir a esta
dinmica contempornea, Raymond Aron (2001) faz uso
do termo Equilbrio do Terror que simboliza a possibilidade da poltica voltar a ser um jogo de soma zero e o congelamento do poder mundial por aqueles que detm esta
tecnologia, caracterstico de toda a bipolaridade.
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geogrfico. Juridicamente, os Estados reconhecem-se mutuamente, respeitando seus limites territoriais (respeito aos
princpios de no interveno e no ingerncia), e estabelecem relaes diplomticas entre si. Em sntese, trs componentes materiais compem estas unidades polticas, o
territrio, a populao e o governo. Todos os Estados so,
portanto, soberanos dentro de seu determinado territrio.
Ainda que os Estados sejam iguais de direito, no o
so de fato. As diferenas referem-se a suas histrias (processo de construo e idade como Estados Westphalianos),
constituies domsticas (regimes, formas de governo e dinmica dos atores da sociedade civil5) e a seus recursos de
poder. Na medida em que o poder um elemento essencial da poltica (seja ela domstica ou internacional), a posse
destes recursos por um determinado Estado delimita sua
capacidade de atuao e projeo no sistema e sua medida
de vulnerabilidade. Estes elementos correspondem ao nvel
de autonomia.
A anlise dos recursos de poder disposio do
Estado deve levar em conta duas dimenses, a da posse
e a da converso dos recursos. A partir desta premissa
preciso fazer a distino entre o poder potencial de um
Estado, aquele que existe em sua condio bruta, e o seu
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dimenses diversas da poltica internacional, dividindo-se segundo seus propsitos e extenso (esfera de ao,
membros e dimenso): as de Propsito Abrangente (PA)
e as de Propsito nico (PU) e as Globais e Regionais. A
ONU, por exemplo, uma PA global, enquanto o FMI e a
OMC so OIGs de PU global. Em termos regionais, a OTAN
apresenta PU, enquanto a UE e o Mercosul seriam PAs.
Formadas por Estados, as OIGs possuem uma relao complexa e paradoxal com seus membros fundadores.
medida que se comprometem com as OIGs, os Estados
concordam em abrir mo de parte de sua soberania e a
respeitar a Carta/Tratado que constituem estas instituies.
Com isso, as OIGs ganham autonomia para discutir e propor polticas, fortalecendo seu papel como frum de negociao e tomada de decises. Esta autonomia relativa
medida que o seu funcionamento depende da ao dos
Estados membros que contribuem para a sua manuteno
em diversas reas, desde a financeira at a militar e estratgica. O poder das OIGs no se sobrepe soberania dos
Estados, o que gera, por vezes, desrespeito a suas decises
e prescries. No so inditas as oportunidades nas quais
os pases alegam questes de segurana e interesse nacional para ultrapassar o mbito multilateral e agir individualmente. A ao dos EUA na conduo da Guerra do Iraque
2002/2003 ilustra esta situao, como abordado no item
2.1, e os dilemas associados preservao da credibilidade
e integridade destas OIGs.
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preciso igualmente fazer uma distino entre as perspectivas que os Estados de diferentes portes trazem para o
mbito multilateral. Para as naes menores, as OIGs so
elementos essenciais de ao, uma vez que o multilateralismo permite sua atuao mais equilibrada e equitativa no
sistema internacional diante das naes mais fortes e permite a insero de demandas e reivindicaes nestes espaos.
Para os Estados com maiores recursos, alm de funcionarem
como canais diplomticos, as OIGs podem ser criticamente
percebidas como meios alternativos de presso e exerccio
de poder.
Existe, assim, uma relao ambgua entre as OIGs e
os Estados, sustentada em uma dinmica de autonomia e
dependncia, de igualdade e presso. Estas dificuldades
no eliminam o papel fundamental que estas instituies
desempenham na poltica mundial contempornea e sua
relevncia para as Relaes Internacionais do Brasil em particular. Superando a lgica de conflito do EP, as OIGs so um
mecanismo que facilita as interaes entre os Estados, inserindo, ao lado do conflito, possibilidades de cooperao.
- Foras Transnacionais (FTs) Pertencentes categoria dos atores no estatais, as FTs diferenciam-se das OIGs
por representar fluxos privados mltiplos ligados sociedade civil (comunicaes, transportes, finanas e pessoas) que
afetam a poltica dos Estados tanto positiva quanto negativamente. O progresso tecnolgico permitiu a acelerao
deste fenmeno, dinamizando sua intensidade e relevncia
na poltica internacional. As Organizaes No Governamentais (ONGs), as Multinacionais (ou Companhias Multinacionais ou Transnacionais, CMNs ou CTNs), os Grupos Diversos
da sociedade civil e, por fim, a Opinio Pblica Internacional
representam as FTs.
Analisando-as individualmente, as ONGs representam foras da sociedade civil, entidades no lucrativas
podendo ser locais, regionais ou mundiais, detendo carter privado, espontneo e solidrio. A base de sua unidade so valores comuns e a busca da conscientizao,
focando em reas como o meio ambiente e os direitos
humanos, aes comunitrias. Ocupando espaos tradicionalmente no atendidos pelo Estado, as ONGs ganharam impulso considervel com o fim da Guerra Fria.
Positivamente, incentivam a cidadania e a participao
popular, mas do lado negativo podem atuar como poderes paralelos (em particular em pases em desenvolvimento). Dentre as ONGs mais conhecidas podem ser citadas
a Cruz Vermelha, o Greenpeace, a Anistia Internacional,
o Human Rights Watch e a Fundao Mata Atlntica, o
Banco do Povo, dentre outros.
As Companhias Multinacionais ou Transnacionais (CMNs
ou CTNs) so empresas de atuao global em diversos Estados,
cuja sede localiza-se em um determinado pas de origem. Ao
se instalarem em naes fora desta base nacional, as CMNs seguem as regras destes Estados e influenciam, principalmente
em pases menores, a poltica interna destas naes por conta
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O fator econmico influencia as esferas sociais, produtivas, ideolgicas e culturais das sociedades modernas,
resultando em diferentes formas de diviso de trabalho no
cenrio global e na separao interna das classes dependendo do modelo adotado. Durante o sculo XX, dois modelos econmicos confrontaram-se, o capitalista e o socialista. A Guerra Fria representou o auge desta confrontao,
respectivamente entre os blocos liderados pelos EUA e a
antiga URSS, e a precedncia do capitalismo liberal norte-americano sobre este outro modo de vida (ver 1.2). Estes
modelos no eram nicos, apresentando variaes: no capitalismo, alm do norte-americano, a Europa desenvolveu
a socialdemocracia (um capitalismo regulado) e os pases
asiticos um capitalismo de Estado. No campo socialista,
os modelos sovitico e chins apresentavam diferenas.
No sculo XXI, o modelo hbrido da Economia Socialista de
Mercado chinesa ganhou destaque, assim como as teorias
da globalizao e, mais recentemente, da crise.
A fora ideolgica representa o conjunto de valores e
percepes desenvolvidas pelas sociedades humanas para
explicar e compreender sua realidade. As ideologias so
instrumentos de construo poltica e produzem sistemas
de pensamento e agendas capazes de motivar e comandar
Estados e suas populaes (e coopt-los). O liberalismo, o
nacionalismo, o fascismo, o socialismo so exemplos destas
construes e smbolos que prescrevem e orientam certos
modelos de comportamento e modos de vida, sustentan-
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extenso. A opo aqui desenvolvida inspira-se nos estudos Michael Doyle (1997) e de Baylis and Smith (2001) que
agrupam as teorias conforme as linhas clssicas da cincia
poltica, o realismo, o liberalismo e o marxismo13.
14 De acordo com Tim Dunne e Brian Schmidt (2001), a abordagem realista pode
ser dividida em Realismo Clssico, Realismo Estrutural, Realismo Neoclssico
e Realismo da Escolha Racional. Tambm no se pode esquecer-se da Escola
Inglesa das Relaes Internacionais de Hedley Bull. No campo da guerra e da
segurana, os trabalhos clssicos de Clausewitz, as preocupaes de geopoltica
(Mackinder) e a atualidade dos estudos de securitizao de Barry Buzan e da
Escola de Copenhagen relacionam-se ao campo realista, preservando, contudo,
sua identidade prpria que as aproxima de premissas sociolgicas.
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belece controles e leis sobre a vida dos cidados. No campo internacional, contudo, prevalece o Estado de Natureza
e competio original, no qual a anarquia fator definidor
e a guerra uma possibilidade real como um jogo de soma
zero. O EP e a diplomacia tero como funo evitar estas
ameaas constantes de destruio, seja pelo choque de interesses entre os Estados, como pelo estabelecimento de
relaes regulares e mediadas entre os mesmos.
Com a formao dos Estados Nacionais, estas concepes tericas passaram a ganhar uma dimenso prtica
no desenvolvimento das polticas das naes nos sculos
XVII/XIX. Dentre estas, emerge o conceito de Razo de
Estado (raison dtat) francesa desenvolvida pelo Cardeal
Richelieu (1585/1642) que estabelece que os interesses
nacionais do Estado constitudo devem ser buscados de
forma racional, seguindo um clculo de custos e benefcios, visando o incremento do poder nacional e sendo
julgados a partir de critrios exclusivamente polticos. Na
Alemanha unificada de Bismarck (1815/1898), as prticas
do equilbrio de poder e a ao baseada em consideraes
racionais visando o interesse do Estado passam a ser definidas como realpolitik.
A distino entre a baixa e a alta poltica (low and
high politics) tambm emerge no cenrio europeu, identificando as esferas da economia e da cultura (low) e da
diplomacia, do poder e da guerra (high). No perodo contemporneo, estas classificaes so intercambiveis com
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as perspectivas do poder brando e duro, podendo ser percebida a variao em seu peso ao longo dos sculos. Para
a consolidao do Estado, o poder duro estava no ncleo
das preocupaes, mas com a evoluo de suas dinmicas
e a maior complexidade do cenrio, o brando ganhou espao, superando a condio secundria da baixa poltica
(reconhecendo a multidimensionalidade do poder).
A transio do sculo XIX ao XX representada pela
ecloso da Primeira Guerra Mundial (1914/1918), seguida
pela Segunda Guerra Mundial (1939/1945) e a Guerra Fria
(1947/1989) representam a consolidao dupla do realismo e da disciplina das Relaes Internacionais. As reflexes
de E. H. Carr em Vinte Anos de Crise (2001) dialogam com os
defensores do idealismo wilsoniano (ver B2). Em sua obra,
o autor oferece sua crtica e diagnstico dos arranjos de
paz ps-1918. Confrontando as utopias realidade, o texto
fundamental na consolidao do pensamento realista,
destacando a necessidade de repensar a poltica a partir
de seu elemento real, qual seja, o poder.
Compartilhando as percepes de Carr de que era
preciso compreender a poltica internacional pelo prisma de
qualquer poltica, o da luta pelo poder, Hans Morgenthau
desenvolve em Politics Among Nations uma teoria que tenta entender a poltica internacional como ela realmente
(MORGENTHAU, 1985, p.17). No livro, o autor define os seis
princpios do realismo poltico partindo dos pressupostos
clssicos do realismo sobre o conflito, a natureza humana, a
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autonomia e centralidade dos Estados. Sistematizando brevemente estes princpios, segundo Morgenthau, o conceito-chave do realismo poltico o interesse definido em termos
de poder, meio e fim da ao estatal, e que varia conforme
suas necessidades e contextos histricos.
A prioridade primeira, porm, permanece a mesma:
a preservao da segurana e da soberania. Para definir outros componentes deste interesse, o Estado atua como ser
racional, avaliando seus riscos e seus benefcios. A cooperao, bi ou multilateral, uma ttica possvel de ao, no
assumindo o carter de valor. Demandas morais e idealistas no devem ser levadas em conta neste processo, uma
vez que a poltica internacional e a domstica representam
esferas separadas e de lgicas distintas.
Estes princpios e a ideologia de um determinado
Estado no podem, ou devem, ser impostas a outras sociedades, evitando a pretenso de universalizao de modos
de vida e valores (o que, como ser analisado, contrasta
com algumas das interpretaes liberais e hipteses sobre o ps-Guerra Fria). A ordem internacional sustentada
pelo Equilbrio de poder e Morgenthau define a diplomacia como um fator de relevncia na conduo dos Estados e suas interaes no ambiente mundial. No extremo,
a guerra mantm-se presente como instrumento vivel e,
por vezes, necessrio, de poltica internacional.
Predominantes nos anos 1950 e 1970 estas avaliaes sofreram o desafio da emergncia de tendncias
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predomina para os Estados a lgica do self-help (autoajuda). De acordo com esta lgica, os Estados somente podem
contar consigo mesmos para sua proteo e sobrevivncia
e, mais do que naes expansionistas, convertem-se em
defensores de posio.
O Realismo Estrutural abre espao para as interaes
interno-externo nos processos de elaborao de polticas
e tomada de deciso, mas no avana muito na resoluo
dos dilemas relativos cooperao dos Estados. A cooperao percebida como instrumental, viso que se repete
nas abordagens neoclssicas e racionalistas. Autores como
John Mearsheimer, Christopher Layne, Schweller, Grieco
situam-se nestas dimenses contemporneas do realismo,
tambm no sendo facilmente classificados: ou seja, alm
de neoclssicos e racionalistas, outros termos a eles associados so realistas ofensivos ou defensivos. Mas, como
destacado, medida que no objetivo estender discusses destas particularidades tericas, tenta-se, apenas delinear o debate em suas linhas gerais.
Resumindo-as, Dougherty e Pfaltzgraff, assim sintetizam os seis componentes bsicos compartilhados pelas
vises realistas,
(1) o sistema internacional baseado no Estado-Nao
como seu ator-chave (2) a poltica internacional essencialmente conflituosa, uma luta por poder em um ambiente anrquico no qual estes Estados inevitavelmente
dependem de suas prprias capacidades para garantir
sua sobrevivncia (3) os Estados existem em uma condi-
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Todavia, esta viso no representa uma nova vertente terica ou corpo conceitual para o liberalismo, o que se
consolida nos anos 1960 e 1970 a partir das abordagens
de Robert Keohane e Joseph Nye em obras que se tornam
clssicas na rea das Relaes Internacionais: Transnational
Relations, Power and Interdependence e After Hegemony. Assim como as discusses sobre o Neorrealismo dominam os
anos 1970 no realismo, as obras de Keohane e Nye, e sua
ponte entre realismo e liberalismo, a partir da introduo
de conceitos como interdependncia e transnacionalizao tornam-se recorrentes no campo liberal. Estas vises
so conhecidas como Liberal Institucionalismo, Neoliberalismo ou Paradigma da Interdependncia
Para Keohane e Nye, a evoluo da poltica internacional desde 1945 e as estruturas multilaterais construdas
para organizar as relaes entre os Estados nos mais diversos
campos, incrementou as possibilidades de cooperao entre as naes, reduzindo a incerteza e aumentando a transparncia nas relaes interestatais. A partir destes mecanismos facilitadores, o conflito passa a ser secundrio diante da
cooperao, uma vez que os Estados comeam a dar preferncia a este mbito institucional e mudar a natureza de seu
comportamento voltado apenas para o conflito.
Com isso, estabelecido um conjunto claro de regras e princpios, facilitando a ao coletiva. Alm de participarem em OIGs, os Estados tambm apoiam a criao de
regimes, regulando suas relaes (a relevncia e a magni-
19 KRASNER, 1983, p. 2
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diferenciados nas Relaes Internacionais. Esta multiplicidade refere-se ampliao das questes que interessam
e afetam os Estados alm do poder militar, do incremento
da ao de outros atores, da ampliao das interaes estatais e no estatais e das transformaes das sociedades.
Trata-se de um debate relevante que, como o marxista, demonstra a complexidade da poltica internacional.
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Para Halliday, o potencial do marxismo como instrumento analtico reside em sua concepo das interaes
sociais. Autores como Lenin, Rosa de Luxemburgo, Gramsci
oferecem importantes contribuies para o estudo do imperialismo, da evoluo do capitalismo e, principalmente
no caso de Gramsci, da construo e exerccio da hegemonia em suas formas concretas e ideolgicas. Abordagens
inspiradas por Gramsci no estudo da reproduo hegemnica foram desenvolvidas por autores como Robert Cox
no perodo mais contemporneo, alm da viso da teoria
crtica com Andrew Linklater a partir dos estudos da Escola
de Frankfurt. Dentre os representantes do novo marxismo
encontram-se Bill Warren e Justin Rosenberg21.
Alm destas reflexes, historiadores como Eric Hobsbawm desenvolvem um pensamento de orientao
marxista e merece destaque a anlise sistmica de Immanuel Wallerstein sobre a evoluo do capitalismo e das
Relaes Internacionais, a Teoria dos Sistemas Mundiais.
Na viso de Wallerstein22, o sistema capitalista a fora
motriz do desenvolvimento e sua evoluo poltica e econmica leva a formao do sistema mundo e fenmenos
contemporneos. A partir deste processo, estabelece-se
uma diviso social de trabalho entre os Estados compos-
21 Para uma anlise mais extensa ver HOBDEN and JONES, 2001.
22 The modern world system, vols. I, II e III so os textos nos quais Wallerstein
desenvolve esta abordagem (WALLERSTEIN, 1980, 1980, 1988).
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adeso deste bloco adversrio, incluindo de seu Estado lder, a URSS, a este modelo de forma pacfica, voluntria e
consensual. O resultado desta adeso era a disseminao
e a universalizao dos princpios liberais, na economia e
na poltica. A partir deste compartilhamento de valores, o
conflito seria substitudo pela cooperao, permitindo o
estabelecimento de uma era de paz no sistema internacional. Este predomnio revelava o sucesso da estratgia
de expanso do modelo ocidental desenvolvida pelos EUA
ao longo da Guerra Fria como parte da poltica de conteno. Desde 1947, a grande estratgia norte-americana
sustentava-se em trs prioridades: a conteno da URSS,
a conteno do comunismo e a disseminao da ordem
liberal democrtica.
O fim da histria simbolizava a concretizao destes
objetivos de forma coordenada e a disposio positiva dos
EUA e seus aliados em integrar seus antigos adversrios em
seu sistema de relaes estatais e multilaterais. No mbito
multilateral, as organizaes internacionais governamentais criadas no ps-Segunda Guerra Mundial preservavam
sua funcionalidade e eram os canais por meio das quais os
EUA exerceram, e continuavam exercendo sua liderana.
A globalizao e a regionalizao reforavam esta unidade
das democracias e a transformao dos tradicionais parmetros da poltica internacional, favorecendo a cooperao em detrimento da guerra.
Diferente de outras eras de ps-guerra, a vitria era
apresentada como um encaminhamento natural da adeso do bloco oriental ao ocidental, que no diferenciaria
ganhadores e perdedores, que no gerava a emergncia
de vcuos de poder ou a necessidade de construir uma
nova ordem mundial. Prevalecia um cenrio de estabilidade da hegemonia e das estruturas por meio das quais seu
poder era exercido. Segundo Fukuyama,
O triunfo do ocidente, da ideia ocidental evidente, em
primeiro lugar, pela exausto total de alternativas sistmicas viveis ao liberalismo ocidental (...) O que talvez
estejamos testemunhando no seja somente o fim da
Guerra Fria, ou a passagem de um perodo particular
da histria ps-guerra, mas o fim da histria como tal:
isto , o ponto de chegada da evoluo ideolgica da
humanidade e a universalizao da democracia liberal
ocidental como a forma ltima de governo humano.
(FUKUYAMA, 1989, s/p).
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As Relaes
Internacionais
Esta agenda econmica era sintetizada nos preceitos do neoliberalismo, implementado desde os anos 1980
a partir das aes de Margaret Thatcher, Primeira-ministra
Britnica, e de Ronald Reagan, Presidente dos EUA. Em ambas as naes, ncleo do capitalismo mundial, estas medidas de diminuio do Estado, abertura comercial, privatizaes, flexibilizao das leis trabalhistas, corte de assistncia
social, desregulamentao haviam surgido para reformar
os Estados de Bem-Estar Social e reduzir custos.
O argumento para estas reformas e o retorno do
Estado mnimo do liberalismo clssico e da mo invisvel
sustentava-se em duas vertentes: primeiro, nos dficits oramentrios gerados pelos programas sociais e, segundo,
na alegao de que as polticas assistencialistas coibiam o
desenvolvimento humano. Para as sociedades em transio, tanto as do Leste quanto as do Oeste pertencentes
ao mundo em desenvolvimento, a agenda neoliberal consubstanciou-se no Consenso de Washington.
O Consenso de Washington, termo cunhado por
John Williamson, correspondia a um conjunto de dez prescries elaboradas a partir de discusses das principais instituies econmicas internacionais sediadas em Washington (FMI e Banco Mundial) para direcionar as reformas dos
pases em desenvolvimento, em particular os da Amrica
Latina, luz de suas reformas estruturais internas e da transio do ps-Guerra Fria. As dez prescries do Consenso
de Washington eram: disciplina fiscal, direito de proprieda-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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Este um mundo novo e diferente. Nunca desde 1945 havamos tido a possibilidade de usar as Naes Unidas da
maneira que foram concebidas: como um centro para a segurana coletiva internacional (...) A tarefa central do mundo
antes, agora e sempre deve ser demonstrar que a agresso no ser tolerada ou recompensada (...) As Naes Unidas podem ajudar a trazer um novo dia (...) Est em nossas
mos (...) deixar as trevas onde elas pertencem e impulsionar
um movimento histrico em direo a uma nova ordem
mundial e a uma longa nova era de paz. (BUSH, 1990, s/p).
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Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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componentes deste processo. A reao vir tanto da direita quanto da esquerda nas formas da reviso das polticas
neoliberais, a Terceira Via e o incio da realizao dos Fruns
Sociais Mundiais.
Este vcuo ideolgico era acompanhado pela manuteno das estruturas hegemnicas de poder comandadas pelos EUA que permitiam que a construo do mundo
ps-1989 partisse de um patamar diferenciado de outros
ps-guerras. Neste patamar, prevaleceria a legitimidade e
a legalidade da ordem vigente, sendo tarefa da hegemonia
no mais construir um novo mundo, mas sim reformar e
atualizar o anterior a fim de responder a seus novos desafios e realidades de poder. Tal avaliao de certa forma
acrtica uma vez que considera como natural a preservao do status quo, sem dar conta das alteraes de poder
relativo em curso, referente hegemonia dos EUA e as demais potncias regionais, que colocaram em xeque a estabilidade hegemnica.
Outra reao s vises de cooperao, paz e multilateralismo, prevalecentes nas hipteses do fim da histria
e da nova ordem mundial, nas quais os EUA desempenhavam um papel de parceria com as demais naes do
sistema, nasciam do debate domstico norte-americano.
Enquanto as premissas at aqui analisadas supunham a
preservao do perfil da hegemonia dos EUA conforme estabelecida no ps-1945, caracterizada pelo internacionalismo multilateral e pela construo de canais alternativos de
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As Relaes
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ao mundo24. Mais do que o poder ideolgico ou institucional da liderana dita benigna dos EUA, do imprio por
convite, os defensores desta reviso estratgica apostavam no poder militar, estrutural e bruto norte-americano.
Associado ao pensamento realista e ao neoconservadorismo na poltica norte-americana25, cujas origens
remetem aos anos 1960, atingindo sua maior expresso
na Presidncia Reagan, este vis estratgico ser o responsvel pelas grandes polarizaes e oscilaes da poltica
internacional e domstica dos EUA. Durante o ps-Guerra
Fria, dois ciclos podem ser associados ao momento unipolar: 1990/1992, que engloba as discusses iniciais sobre o
equilbrio de poder mundial a reviso da estratgia da conteno, culminando no Defense Planning Guidance (DPG) e
2001/2005, referente ao primeiro mandato de George W.
Bush, com impactos da Estratgia de Segurana Nacional
de 2002, ps-11/09 (ver item 2.1). De acordo com Krauthammer,
As previses de um mundo mais complexo sobrepuseram-se ao momento unipolar. Indo alm do fim da
histria e da nova ordem, avaliaes que sustentavam que
o desenho do novo equilbrio de poder, superando a bipolaridade, era o de uma ordem liderada pelos EUA que
tendia multipolaridade e sustentada nas OIGs. De acordo
com Paul Kennedy (1990), as relaes internacionais caminhavam para a restaurao de um equilbrio multipolar
similar ao do sculo XIX, dividido entre a hegemonia declinante, os EUA, e as potncias ascendentes, Japo, Europa
e URSS, quando da edio do livro Ascenso e Queda das
Grandes Potncias. Natural e comum a outras hegemonias antes da norte-americana, este processo de declnio
era avaliado como produto das contradies entre os compromissos assumidos pela nao lder e os seus recursos
de poder: a equao da superextenso imperial e do gap
entre recursos e compromissos resumia o dilema norte-americano.
No campo econmico, autores como Arrighi citavam o declnio da hegemonia ocidental, tanto dos EUA
quanto da Europa, e a ascenso da sia como espao do
novo capitalismo. A expanso japonesa serve como fundamento destas anlises, assim como o crescimento do Leste
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Asitico. Atualmente, a China e a ndia surgem como os motores do desenvolvimento desta regio. Arrighi indica que,
de polticas. Alm de deter recursos mltiplos que permitem esta reviso de polticas, em particular a vanguarda do
poder brando e de cooptao, os EUA no possuam adversrios imediatos em nenhum nvel de poder. A liderana era favorecida pelo desenvolvimento de um equilbrio
de poder mundial multidimensional, com a poltica internacional sendo jogada em mltiplos tabuleiros. Se no tabuleiro econmico, os EUA poderiam eventualmente perder no ideolgico e no militar e estariam frente de seus
aliados e potenciais inimigos: ou seja, em alguns tabuleiros
haveria a unipolaridade, em outros, a multi.
Compartilhando similar postura quanto renovao
do poder dos EUA no que se refere aos recursos disponveis, Huntington levanta a hiptese de um mundo unimultipolar (a hiptese mais controversa de autor sobre o
ps-Guerra Fria foi, contudo, o Choque das Civilizaes, o
contraponto ao Fim da Histria de Fukuyama, examinado
no item 1.2C). Neste sistema, os EUA manteriam sua posio como lderes do equilbrio devido supremacia militar,
mas nos demais nveis, econmico e poltico, estariam sendo acompanhados pela ascenso de potncias asiticas e
ocidentais.
Mais realista do que seus colegas, e mais prximo
de Kennedy, contudo, o ex-Assessor de Segurana Nacional Zibgniew Brzezinski (1997) sustenta que a despeito
deste otimismo, os EUA eram, no ps-Guerra Fria, a primeira, a nica e ltima superpotncia restante e que a sua
47
era de supremacia ps-bipolaridade seria muito mais complexa, contestada e conturbada, chamando a ateno para
a acelerao da poltica um mundo ps-americano e as
transformaes do poder relativo da superpotncia de seu
lugar no equilbrio de poder mundial.
Antes de examinar as hipteses da desordem e do
choque que se colocaram diante do esgotamento das previses otimistas sobre o ps-Guerra Fria, em particular a
partir de 1993, interpretaes adicionais associadas universalizao de valores e princpios e o aprofundamento
da cooperao, precisam ser discutidas. Tais interpretaes,
alm disso, pareciam questionar, pelo menos a mdio e
longo prazos, as formas tradicionais de poder e soberania
vigentes desde o sculo XVII, consubstanciando-se nas hipteses da globalizao e da regionalizao.
As Relaes
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B) A Globalizao e a Regionalizao
Anteriores ao fim da Guerra Fria, os processos de
globalizao e regionalizao ganharam maior visibilidade
e impulso com a quebra dos constrangimentos bipolares.
Aumentaram as interpretaes sobre o cenrio que apontavam duas tendncias tanto opostas quanto complementares: a da universalizao de princpios e quebra de fronteiras que levariam ao desaparecimento da soberania dos
Estados e a construo e fortalecimento de blocos regionais26. At o momento, estas interpretaes no se realizaram em sua plenitude, cabendo analisar individualmente
estes fenmenos, iniciando pela globalizao.
De acordo com a definio de McGrew (MCGREW,
2001, p. 19), a globalizao um processo histrico que
envolve a ampliao, aprofundamento, acelerao e impacto crescente da interconexo em nvel mundial. Este
um processo que se desenrola de forma assimtrica com
tendncias positivas e negativas, apresentando diferentes
intensidades e velocidades.
No campo positivo, existe o incremento da cooperao e da interdependncia entre os Estados e suas socie-
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dades, assim como o desenvolvimento de percepes compartilhadas sobre problemas comuns que afetam o sistema
internacional. Temas ambientais, sociais, questes de segurana so alguns destes objetos compartilhados. A interao
entre os nveis internos e externos das sociedades torna-se
cada vez menos diferenciado, eliminando barreiras tradicionais pela fluidez das fronteiras e a interpenetrao das sociedades (o termo aplicado intermstico). Em termos negativos, a relativizao da soberania e a desigual distribuio de
recursos e benefcios fazem parte da agenda, assim como
o surgimento de movimentos de fragmentao e reao
universalizao dos princpios e abertura das fronteiras27.
Do ponto de vista da anlise crtica, a globalizao
definida por autores como Wallerstein como o movimento de ocidentalizao do mundo iniciado com a expanso
das potncias europeias no sculo XV, culminando com
a hegemonia dos EUA no perodo contemporneo (que
leva a mais um conceito associado globalizao, o de
americanizao do mundo)28. Assim, trs fenmenos so
associados globalizao: a j mencionada expanso das
potncias europeias, com uma primeira fase colonial-mer-
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Poltica Internacional
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artigo bastante conhecido, o autor usa o termo ressurgimento para se referir a este fenmeno, representando
uma viso bastante corrente na dcada de 1990, a de que
o mundo passaria a ser dividido em blocos em torno dos
grandes polos econmicos (EUA, Europa Ocidental/UE,
sia Pacfico/Japo). Estes grandes blocos seriam acompanhados por arranjos sub-regionais e a somatria de todos
estes esforos completaria a abertura e eliminao das
fronteiras na globalizao. Outra caracterstica importante apontada pelo autor a intensificao da cooperao
Norte-Sul nestes arranjos e o carter multidimensional destes fenmenos (NAFTA e Mercosul fazem parte desta nova
onda enquanto a UE, e sua evoluo a partir da CEE, estaria
nas bases dos fenmenos).
A regionalizao pode ser tanto complementar
quanto oposta globalizao. Em termos de complementaridade, a regionalizao parte de princpios similares aos
da globalizao no que se refere consolidao de espaos sem fronteiras, que facilitem a livre circulao de bens
e pessoas, partindo de uma concepo e valores comuns
sobre temas polticos, econmicos, sociais e culturais. No
que se refere contraposio, se a regionalizao implica a relativizao de fronteiras em determinados espaos
geogrficos (Europa sendo o processo mais conhecido e
discutido no item 2.2), a mesma pode gerar o isolamento
e proteo destes mesmos espaos. Com isso, os blocos
regionais poderiam se constituir como entidades politica-
mente isoladas e independentes que ao abrirem suas fronteiras internas as fechariam para o mundo.
Deve-se destacar que ambos os fenmenos tem caminhado lado a lado, com os blocos regionais oscilando
entre formas de proteo e de abertura ao mundo. Para
pases como os EUA, inclusive, o regionalismo tambm
passou a ser uma forma adicional de exerccio de poder
(NAFTA, ALCA). Enquanto isso, potncias mdias e pases
menores buscam a integrao como forma de resistir aos
fluxos da globalizao e de fortalecer suas bases de ao
(Mercosul, Unasul, como abordado no item 3.5).
Os blocos regionais possuem diferentes objetivos e
graus de aprofundamento da integrao, envolvendo desde propsitos comerciais limitados criao de uma entidade poltica nica, no qual a soberania dos Estados suplantada pela supranacionalidade. A construo da UE ao
longo do sculo XX e neste incio de XXI tipo ideal desta
evoluo e seus desafios. O tipo mais simples de integrao comercial a rea de Livre-comrcio que pressupe a
livre circulao de bens entre os pases membros. Por sua
vez, a Unio Aduaneira, complementa esta liberalizao
comercial intra-rea com o estabelecimento de uma Tarifa
Externa Comum (TEC), com a promoo da unificao de
legislaes e procedimentos aduaneiros.
A prxima etapa de aprofundamento o estabelecimento de um Mercado Comum, estendendo a Unio Aduaneira a todos os fatores de produo. A harmonizao de
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As Relaes
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legislaes nacionais, a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais, a adoo de polticas comuns fazem
parte desta etapa. Finalmente, o ltimo estgio abrange a
criao de um espao econmico, poltico, jurdico, social
e cultural nico, com a existncia de polticas comuns em
diversas reas. A superao da soberania nacional levaria a
um espao supranacional (esta etapa corresponde ao Mercado nico). A unidade comercial seria acompanhada pela
unio monetria, social e poltica.
Apesar de sua extenso e acelerao, nem a globalizao ou a regionalizao prevaleceram sob o Estado
ou eliminaram as contradies inerentes a seus processos.
Como aponta Clark, hoje vivemos em uma situao hbrida na qual os Estados dividem uma srie de responsabilidades tanto com as OIGs quanto com uma multiplicidade
de atores no governamentais e transnacionais (CLARK,
2001, p. 740), e isto se reflete nas movimentaes abaixo
descritas da desordem, do choque das civilizaes, das alternativas globalizao e do reordenamento do poder
mundial.
Poltica Internacional
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Como no caso do Fim da Histria, a tese do Choque das Civilizaes foi primeiramente apresentada em
forma de artigo em um influente peridico norte-americano, Foreign Affairs, para depois tornar-se livro. Assim como
Fukuyama, Huntington era reconhecido como um dos
mais influentes estrategistas norte-americanos e ligado ao
pensamento conservador. Sua avaliao caminha na direo oposta da de Fukuyama29, prevendo a contestao do
modelo ocidental. Como o prprio ttulo de sua reflexo
indica, para Huntington, a confrontao geopoltica tradicional entre as superpotncias seria substituda pelo choque das civilizaes. Nas palavras de Huntington,
A partir destas sete ou oito civilizaes, o autor desenvolve uma tese extremamente controversa, que indica que a
cultura e no a poltica ser o foco das tenses mundiais. Sem
entrar nas abrangentes crticas seja a esta previso ou a ideia
da subordinao da poltica cultura, de imediato possvel
apontar contradies intrnsecas a esta viso: primeiro a despeito da nfase cultural cada civilizao possuir um Estado-Ncleo (EUA no Ocidente, Ir no Isl, ndia na Hindu, China na
Confuciana), que indica a prevalncia do elemento geopoltico na identificao destes Estados piv e na dinmica de suas
relaes; segundo, as dimenses intrablocos de Huntington
so extremamente abrangentes e muitas vezes no compe
um conjunto; por fim, a preocupao do autor patente ao
longo do artigo, e depois do livro, com a preservao do domnio ocidental, norte-americano do sistema30, o que indica a
preocupao com o poder apesar da premissa do nascimento de um mundo multipolar e multicivilizacional.
possvel identificar um claro carter excludente
da tese de Huntington na construo da oposio entre
o Ocidente e o Resto (the west and the rest). Esta oposio
destaca uma preocupao recorrente de formuladores
A identidade civilizacional ser cada vez mais importante no futuro e o mundo ser definido em grande medida pela interao entre sete ou oito grandes civilizaes.
Estas incluem a ocidental, a Confuciana, a Japonesa, a Islmica, a Hindu, a Eslava-Ortodoxa, a Latino-Americana
e possivelmente uma civilizao Africana. Os conflitos
mais relevantes do futuro iro ocorrer ao longo das linhas de fratura que separam estas civilizaes umas das
outras. HUNTINGTON, 1997, s/p.
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As Relaes
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poder pelo Partido Trabalhista ingls nos anos 1990. A Gr-Bretanha fora um dos focos do prvio movimento neoliberal iniciado na dcada de 1980. Em meio s dificuldades pelo
pas, responsveis inclusive por sua eleio, Blair apresenta
uma agenda inspirada nos trabalhos de Anthony Giddens
da London School of Economics, a Terceira Via, como vistas a
construo de um novo movimento de centro-esquerda.
Oferecendo posies intermedirias entre o que denominado de velha esquerda, a socialdemocracia e a nova direita neoliberal, tenta-se reconstruir em certa medida o Estado
e suas polticas sociais (economia mista), atualizar e modernizar a democracia. Criticada tanto direita quanto esquerda, sendo considerada um recuo aos padres anteriores, a
Terceira Via no conseguiu cumprir os desafios de rever criticamente as polticas sociais e econmicas dos anos 1990.
Tal tarefa coube, a partir de 1999, aos defensores do
movimento antiglobalizao, tendo como marco inicial
a reunio da OMC em Seattle nos EUA para a Rodada do
Milnio e os violentos protestos que a acompanharam e
que hoje prosseguem no mundo desenvolvido. Neste contexto, um movimento significativo foi o renascimento da
esquerda e o incio dos Fruns Sociais Mundiais.
Propondo a construo de um ambiente crtico e
plural de debates frente globalizao e ao neoliberalismo, o Frum Social Mundial (FSM) tem a sua primeira edio internacional realizada no Brasil, na cidade de Porto
Alegre em 2001, simultnea ao Frum de Davos na Sua.
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es populares de parte do Norte da frica e do Oriente Mdio (conhecidas como Primavera rabe abordadas em 2.6C).
Descrevendo este cenrio, Brzezinski indica que,
As interpretaes mais recentes sobre o reordenamento do poder mundial do conta da formao de novos
equilbrios globais e regionais, retomando a perspectiva da
troca de posies relativas na estrutura de poder mundial.
Tanto na teoria quanto na prtica, a movimentao entre
as potncias ascendentes e em declnio, das Amricas
sia, passando pela Europa e pela frica indica a constituio de um sistema internacional complexo.
As teses da multipolaridade revelam a existncia de
uma maior diviso de poder no cenrio e a necessidade de
reformar e atualizar as estruturas de poder vigentes e o papel dos Estados na conduo dos negcios internacionais.
Uma rediviso de responsabilidades mais equitativa, assim
como a democratizao destas estruturas uma das prioridades das naes emergentes. A maior participao destes
Estados e atores na poltica internacional leva consolidao de uma gama mais abrangente de questes e problemas a serem discutidos, que escapam do vis clssico da
segurana, para abordar demandas sociais, econmicas,
humanitrias, visando a reduo das assimetrias existentes.
Diante deste contexto, porm, poucos so os ajustes nas estruturas de poder mundial, mesmo diante das presses da
crise econmica, que continua e se aprofunda desde 2008,
e novos fenmenos poltico-sociais globais como as revolu-
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Muitos acreditam que a ordem mundial que vem surgindo policntrica (...) Os pases do Segundo Mundo
so os Estados que servem de fiel da balana num mundo multipolar: suas decises podem alterar o equilbrio
de poder (...) todo pas do Segundo Mundo est em
transio (...) Os pases do Segundo Mundo frequentemente so, ao mesmo tempo, do Primeiro e do Terceiro
Mundo tambm (KHANNA, 2008, p. 21, pp. 28-29).
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As Relaes
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Adicionalmente, a turbulncia e a incerteza da poltica internacional permanecem elevadas em nvel social. Neste
contexto, avanando estas reflexes, os prximos captulos analisam Estados, blocos, regies, coalizes e questes-chave deste processo para o mundo e para o Brasil.
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A)
Definido como um homem da Guerra Fria, ex-Embaixador na China, Diretor da CIA, representante das indstrias energticas do setor petrolfero, Vice-Presidente de
Reagan, o republicano George Bush chegou Casa Branca
em um momento no qual o conflito bipolar revelava sinais
claros de desgaste. Contrariando suas expectativas de restabelecer um condomnio sovitico-americano, Bush pai
foi confrontando com a realidade de administrar o fim de
um mundo que ao longo de sua carreira ajudara a construir e reformular a grande estratgia. Cabia ao novo presidente lidar com uma economia em recuo, pressionada
por seus dficits, federal e comercial, e uma sociedade que
dava sinais de esgotamento, como resultado das polticas
neoliberais da Era Reagan.
As presses desta crise socioeconmica somadas
ao misto de euforia externa e desencantamento interno,
levaram a diferentes interpretaes sobre a reforma da
grande estratgia que se dividiu em trs agendas: o isolacionismo, simbolizado pelas ideias da Amrica Primeiro
e da Fortaleza Amrica; os internacionalistas multilaterais
que apontavam o declnio relativo dos EUA e a tendncia
multipolaridade, que argumentavam a favor da renovao
das polticas domsticas e diviso de custos internacionais;
e, por fim, os internacionalistas unilaterais, que pregavam o
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O Sistema Internacional
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e certo cuidado com a postura sovitica, uma vez que Gorbachev era percebido como um aliado (a despeito de sua
fraqueza). A expectativa republicana era que a mo invisvel
das reformas neoliberais funcionasse e as transies tivessem um bom andamento. Isto no ocorreu, com os sistemas socialistas implodindo a partir de dentro e gerando um
sensvel declnio do PIB da regio e seus indicadores sociais.
A postura moderada de Bush foi considerada adequada, incluindo seu papel e o de Gorbachev na reunificao alem.
Desde a queda do Muro em 1989, a questo da
reunificao era percebida como simblica para encerrar
duas guerras, a Segunda e a Fria. Depois de intensas negociaes, em Fevereiro de 1990 foi assinado o Tratado 4+2
entre os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos,
Unio Sovitica, Gr-Bretanha e Frana) e as duas Alemanhas, recuperando o status normal deste pas e abrindo o
caminho para a unificao. A velocidade do processo poltico levou em outubro deste mesmo ano reunificao
da Alemanha sob a liderana de Helmut Kohl. Devido rapidez da integrao, problemas econmicos tanto a leste
quanto a oeste tornaram-se frequentes, envolvendo custos
sociais: fenmenos como desemprego, excluso, polticas
revisionistas derivadas desta excluso com o nazismo e dficits fiscais fizeram parte deste processo.
Mesmo assim, a reunificao foi apontada como um
caso de sucesso, o que no se repetiu em outras questes
europeias como a escalada das tenses tnicas e religiosas
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Rechaada pela comunidade internacional no mbito da ONU, a invaso iraquiana ao Kuwait em 02 de Agosto
de 1990 e a resposta do sistema multilateral de segurana
coletiva a mesma, passaram a simbolizar o sucesso de um
novo perodo. Lderes do processo, os norte-americanos
agiram decisivamente contra Saddam Hussein, amparados
pela resoluo 678 do CSONU de 29 de Novembro de 1990
que autorizava o uso de todos os meios necessrios (i.e,
fora) contra o Iraque caso o pas no se retirasse do Kuwait
at o dia 15 de Janeiro de 199184.
Uma vez que o Iraque no cumprira a resoluo da
ONU, no dia seguinte, 16 de Janeiro, os EUA e a coalizo
arregimentada na ONU, cujo apoio era poltico e financeiro, iniciaram suas aes militares que em cerca de 37 dias
levaram retirada iraquiana do Kuwait e ao cessar-fogo
(resoluo 686 do CSONU). A coalizo impusera uma derrota definitiva a Hussein, mas no avanara a Bagd a fim
de destituir seu governo. Explica-se a moderao de Bush
em trs fatores: a ausncia de um mandato da ONU para a
retirada de Saddam do poder, o temor de que esta retirada
84 As resolues 660 e 661 eram a base desta resoluo final: a 660 apontava
que o Iraque rompera a paz e a segurana internacional, demandando o
recuo a suas fronteiras pr-invaso, e a 661 impunha embargo econmico
sobre o pas. Anteriormente, somente nos anos 1950, na Guerra da Coreia, o
CSONU autorizara operao similar. Contra a resoluo 678 votaram Cuba e
Imen, enquanto a China se absteve. O sim sovitico no CSONU foi apontado
como prova do fim da Guerra Fria.
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Se para alguns nos EUA, e para a maioria da comunidade internacional, o Iraque era um caso de sucesso, parte
do establishment o avaliou como fracasso parcial, na medida em que a vitria militar no significou a retirada de
Hussein do poder. Desde 1991, a situao iraquiana manteve-se como objeto de controvrsia entre os setores moderados e neoconservadores. luz destas divergncias e tentando solidificar sua posio, em 1992, este grupo lanou,
no mbito do Departamento de Defesa, um documento
original do Pentgono, o Defense Planning Guidance (DPG).
As prioridades do DPG foram recuperadas no Project for the
New American Century (PNAC) em 1999. Em 2002, ambos,
DPG e PNAC, deram forma Doutrina Bush.
De acordo com o DPG, os EUA, como nica superpotncia restante, deveriam aproveitar o momento unipolar para avanar sua liderana. A poltica internacional
percebida pelo prisma da competio interestatal, considerando-se fenmenos como a regionalizao, a globalizao e a ampliao das OIGs limitadores aos interesses
dos EUA. Os poderes ideolgico e institucional, o brando e
de cooptao, so preteridos diante do estrutural, o poder
duro, com o unilateralismo prevalecendo sobre o multi. As
prioridades eram a preservao da superioridade militar
incondicional das Foras Armadas, a retomada da construo do escudo antimsseis, o impedimento do surgimento
de potncias regionais rivais em qualquer continente (fossem elas amigas ou inimigas) e a conquista de novas reas
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de influncia. Isto representava um reposicionamento estratgico e a expanso Eursia, domnio prvio sovitico.
O objetivo era o controle das reservas energticas
da regio por meio da explorao de gs e petrleo e das
rotas de passagem, oleodutos e gasodutos. Para os EUA,
este alvo tinha dupla funo: a diminuio de sua vulnerabilidade energtica e o controle dos mercados de energia
eurasiano, o que enfraqueceria a Rssia e permitiria aos
norte-americanos impor presses Europa Ocidental, ao
Japo, China e ndia, altamente dependentes desta regio. Dentre estes, pode-se sugerir que o segundo propsito, o controle do fornecimento, at mais relevante que o
primeiro. Afinal, a maior parte do petrleo consumido pelos EUA proveniente do hemisfrio ocidental (aproximadamente 52%), sendo 22% do Golfo Prsico, 20% da frica
e 6% de outras fontes, incluindo a explorao domstica. O
mesmo se aplica ao gs, cujo fornecimento deriva em sua
quase totalidade do Canad (cerca de 88%)86.
Apesar de seu apelo entre os neoconservadores, e
da influncia de grupos de interesse ligados ao setor energtico e ao complexo industrial-militar, esta proposta foi
abafada pela Presidncia depois de seu vazamento em jornais como The Washington Post e The New York Times. Isto
levou a um processo de reorganizao ttica deste grupo,
que levou a sua aproximao com temas religiosos e valores sociais, que sustentaram a campanha de George W.
Bush em 2000, como analisado em C.
Por fim, outras atualizaes promovidas por Bush pai
foram os conceitos de Estados bandidos ou prias (rogue)
e falidos (failed). Os Estados prias so entidades polticas
organizadas, comandadas por governantes autoritrios,
sustentados pela posse de ADMs e apoio a grupos radicais.
Tais Estados possuem pretenses de hegemonia regional e
agresso global e no cumprem as normas da comunidade internacional. Como exemplos deste grupo, o Iraque de
Saddam, a Coreia do Norte, o Ir, a Sria e Cuba. As naes
desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que
funcionam como santurios de grupos fundamentalistas
correspondem s naes falidas como Afeganisto, Haiti
e Sudo. A ao dos EUA diante destes Estados deve ser
relacionada mudana de regime, transformando-as em
democracias (mesmo que isso implique o uso da fora).
No possvel encerrar a anlise sobre a administrao Bush pai sem mencionar que a mesma foi responsvel
por dar incio s negociaes que resultariam nos Acordos
de Oslo na administrao Clinton e reavaliao das polticas norte-americanas para a Amrica Latina. Como a reforma da OTAN, este foi outro plus, consubstanciado em dois
projetos, a Iniciativa para as Amricas (IA) e o Acordo de
Livre-comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), abordados
nos itens 2.2, 2.6A e 3.4.
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At 1995, o E&E foi aplicado timidamente e a presidncia sucumbiu s presses internas e sofreu uma importante derrota eleitoral nas eleies de meio de mandato de
1994. Nestas eleies, liderados por Newt Gingrich e sustentados pela plataforma conservadora do Contrato com
a Amrica, os republicanos reconquistaram a maioria no
Legislativo. Esta eleio representou uma vitria do grupo
neoconservador que buscava retornar linha de frente do
poder e revelou uma Amrica polarizada. Em 1995, Clinton
conseguiu reverter este quadro negativo, enfrentando de
forma presidencial mais um atentado terrorista, realizado
por grupos fundamentalistas brancos em Oklahoma City
no ms de Abril.
Este momento de unio em torno do presidente,
que patrocinou os Acordos de Dayton, que encerraram a
Guerra da Iugoslvia em 1995, permitiu a Clinton recuperar
popularidade. Os Acordos de Dayton garantiam a diviso
do antigo Estado iugoslavo em regies autnomas e soberanas segundo a sua composio tnica, reforando o
princpio da autodeterminao. A Iugoslvia foi pulverizada em Srvia, Bsnia-Herzegovina, Crocia e Montenegro.
A implementao de Dayton ficou a cargo das IFOR (Foras
de Implementao de Paz das Naes Unidas), envolvendo
a participao direta dos EUA via OTAN. Em 1997, a IFOR
substituda pela SFOR (Fora de Estabilizao).
Este bom momento no foi compreendido pelos
republicanos que mantiveram a ofensiva. Episdios como o
fechamento do governo pela no aprovao do oramento pelo Congresso, a escolha de Robert Dole como candidato, facilitaram a reeleio de Clinton em 1996. Mais uma
vez, os neoconservadores adiavam sua volta a Washington,
mas aproveitaram o perodo para reforar o processo de
reorganizao de suas bases eleitorais. Os neocons ampliaram sua ao via think tanks como o American Enterprise
Institute e a Heritage Foundation e o programa de ao do
Project for the New American Century (PNAC), investindo na
mdia e no fortalecimento de sua corrente no partido. J
visando as eleies presidenciais de 2000, o grupo tornou-se uma oposio atuante no binio final da administrao 1998/1999, sendo responsvel pelo escndalo Monica
Lewinski que levou ao pedido de impeachment do presidente. Ainda que tenha conseguido se manter no poder, o
impeachment gerou o endurecimento da poltica externa e
fragmentao do partido democrata.
Em termos prticos, quais foram as principais aes
de Clinton nas relaes internacionais com base no E&E e
que foram fortalecidas em seu segundo mandato?
No que se refere s instituies internacionais, exceo da concluso da Rodada Uruguai do GATT e o incio das negociaes na OMC (abordadas no Captulo 5)
e a OTAN, no existiram progressos reais na reforma das
estruturas de poder. Analisando a OTAN, em 1993/1994,
Clinton instaurou a Parceria Para a Paz (PfP), para reforar
a aproximao com os pases do leste e diminuir a sua
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insatisfao com o descaso do Ocidente. A parceria sustentava-se no reforo das instituies democrticas destes
pases, associada realizao de contatos entre as foras
armadas, por meio de intercmbio de oficias, avaliao dos
exrcitos, dentre outros elementos que visavam preparar
estas naes para serem futuros membros da OTAN. A luz
da parceria estratgica Clinton-Yeltsin (item 2.3), a Rssia
era definida como parceira, estabelecendo um Conselho
Rssia-OTAN em 1999, mas que se esgota devido s aes
norte-americanas contrrias aos interesses russos.
Em 1997, com a realizao da Cpula de Madrid, os
EUA formalizaram a primeira onda de expanso da OTAN
com o convite para Repblica Tcheca, Hungria e Polnia
se tornarem membros efetivos. Em 1999, o processo de
incluso dos novos membros j estava finalizado. O ano
de expanso tambm foi o de sua primeira guerra, a de
Kosovo, sustentada na Doutrina Clinton, com foco em intervenes humanitrias. Segundo a OTAN, a populao
de origem albanesa de Kosovo, parte da Srvia que no
conseguira sua autonomia em 1995 com os Acordos de
Dayton, estava sendo submetida a um processo de genocdio pelos srvios liderados por Milosevic89, sendo necessria a presena da comunidade internacional para barrar
este processo. Esta presena deu-se na forma militar desde a guerra at a implementao do acordo de paz pelas
foras da ONU (SFOR)90, com as tropas da OTAN permanecendo na regio at 2008. Neste ano, Kosovo declarou-se
como Estado soberano, no que foi reconhecido pelos EUA,
em ao rechaada pela Rssia (ver 2.3).
Os EUA no demonstraram a mesma disposio
para intervir em situaes similares na frica (Ruanda, Serra Leoa, Somlia), continente que desde o fim da Guerra
Fria sofria marginalizao na agenda estratgica. Como no
caso do Oriente Mdio, a regio da ex-Iugoslvia, pertencente ao continente europeu, central como rota de passagem e acesso, era percebida como relevante aos interesses
de segurana, o que no se aplicava na frica91. Esta situao de abandono somente comeou a se alterar no binio
1998/1999 quando as Embaixadas norte-americanas no
Qunia e Tanznia foram alvos de atentados atribudos a
Al-Qaeda (que j havia atingido alvos militares norte-americanos na Arbia Saudita e Imen). Em resposta aos atentados, os EUA bombardearam alvos no Sudo identificados
como santurios da Al-Qaeda.
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Estes bombardeios foram criticados como unilaterais pela comunidade internacional, e dentro de casa,
atribudos a uma tentativa de Clinton de demonstrar fora
e minimizar a ofensiva dos neocons, uma vez que foram
realizados quase que simultneos aos depoimentos do
presidente e da ex-estagiria Lewinski sobre seu relacionamento. Mais do que isso, eles eram prova do novo clima
presente na poltica externa. Nas palavras de Albright, contextualizando estes riscos e o papel do que define como
Amrica Indispensvel,
Os desafios que enfrentamos, comparados aos das outras geraes, so difceis de caracterizar, so mais diversos e volteis. Mas o que est em jogo no mudou.
O sucesso ou fracasso da poltica externa do povo da
Amrica permanece o nico e maior fator na definio
de nossa prpria histria e do futuro do mundo. (ALBRIGHT, 1998).
No Oriente Mdio, esta combinao de fatores levou a uma reverso das polticas diante do Iraque e do Ir.
Desde 1993, a poltica de Clinton para o Oriente Mdio
havia buscado o reestabelecimento do processo de paz
e a consecuo dos Acordos de Oslo entre israelenses e
palestinos (2.6) e a conteno de Iraque e Ir por meios
polticos e incentivos econmicos. Conhecida como dupla
conteno a ttica frente ao Iraque e Ir havia legado, no
caso do Iraque, programas como o Petrleo por Alimentos (Oil for Food), autorizado pela Resoluo 986 da ONU.
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terminaria quando as ameaas fossem eliminadas. O primeiro passo da GWT foi, com o apoio da ONU e da comunidade internacional, a Operao Liberdade Duradoura
iniciada contra o Afeganisto, santurio da Al-Qaeda, protegida pelo regime talib. Depois de uma rpida vitria militar ainda em 2001, os EUA e seus aliados iniciaram a chamada transio para a democracia (a mudana de regime
na prtica). Internamente, prevaleceu o medo e a presso
pela unanimidade.
Superando as eleies de 2000, o nacionalismo interno elevou a popularidade de Bush a patamares de mais de
90% de aprovao. Foi criado o Departamento de Segurana Domstica (Homeland Security) e a sociedade norte-americana, assim como outras democracias ocidentais, passou a
apresentar preocupante tolerncia com medidas de restrio aos direitos humanos e liberdades individuais92.
Nos EUA, estas medidas consubstanciaram-se no Ato
Patriota (que fornece poderes especiais ao Executivo e suas
agncias como FBI e CIA para espionar, prender, investigar
e interrogar suspeitos de terrorismo) e nos polmicos memorandos de autorizao da tortura do Departamento de
Justia que, como citado, foram redefinidas como prticas
duras de interrogatrio. Esta redefinio se estendia tam-
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da Rssia. Ainda no campo de defesa, em 2001 foi lanada uma nova agenda estratgica no Quadrennial Defense
Review, que estabelecia o terrorismo transnacional como
o principal inimigo dos EUA e a necessidade do pas optar
por uma defesa ofensiva na proteo de seus interesses,
base da futura Doutrina preventiva, cuja verso definitiva
emerge em 2002.
Em Janeiro de 2002, em seu Discurso do Estado da
Unio, Bush anuncia o sucesso no Afeganisto e j lana
alguns conceitos que posteriormente estariam no ncleo
da nova Estratgia de Segurana Nacional, a Doutrina Bush
(NSS-2002), seguindo-se um discurso em Junho na Academia de West Point. Surgem como pilares da nova grande
estratgia, a preveno e o Eixo do Mal, composto pelos
Estados bandidos Iraque, Ir e Coreia do Norte, aos quais
depois se agregam Cuba, Sria e Lbia.
Inspirada no DPG e no PNAC, a NSS adaptava a viso estatal nova ameaa93, afirmando que o maior risco
para os EUA identificado na combinao entre terrorismo
transnacional, Estados falidos, bandidos e ADMs, devendo-se combater preventivamente a emergncia destes riscos.
O mundo da DB simples, dividido entre aliados e no aliados, sendo que todos so potencialmente inimigos. A DB
revoluciona o Internacionalismo ao desconstruir o multilateralismo, base da liderana hegemnica. Neste sentido,
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95 Smbolo deste processo, Kagan afirma que J hora de pararmos de fingir que
europeus e norte-americanos compartilham uma viso sobre o mundo ou
mesmo que ocupam o mesmo mundo. Na questo central do poder eficcia,
moralidade e desejo de poder as perspectivas (...) esto se separando. A Europa
est se distanciando do poder (...) ou, melhor dizendo, est se movendo alm do
poder, para um mundo de leis e regras, negociao transnacional e cooperao
(...) Os americanos continuam centrados na histria, exercendo poder em
mundo hobbesiano anrquico. (KAGAN, 2002: s/p).
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Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), e cotado como um dos provveis sucessores de Kofi
Annan como Secretrio-Geral da ONU, o diplomata assumiu
a tarefa em Bagd devido gravidade da situao. Com Mello
frente, foi instalada uma misso da ONU em Bagd, visando
promover a negociao entre as faces que estavam levando o pas a uma guerra civil. Mello foi vitima de um atentado
ao Quartel General da ONU em Agosto. Pressionado, o Pentgono reconheceu que havia enviado poucas tropas ao pas e
inicia um lento processo de aumento de efetivos.
No Afeganisto, a situao poltica era de deteriorao e de dificuldades militares com inmeros focos de
resistncia no interior do pas e o ressurgimento do talib.
Apesar do anncio de Bush filho de que as principais operaes militares haviam sido encerradas, as tropas da OTAN
enfrentavam inmeras dificuldades em territrio afego.
O estabelecimento do governo de transio liderado por
Hamid Karzai em 2002, ligado s companhias energticas
ocidentais, a eleio para um novo parlamento e a nova
constituio que foi considerada um marco por promover
a democracia e a igualdade entre os sexos eram significativos, mas no progressos que se estendiam a todo pas.
Assim, de 2001 a 2008, o pas permanece em situao de
elevada instabilidade. A partir da administrao Obama, o
pas se tornou foco de uma nova ofensiva militar das tropas
da OTAN, como base para o estabelecimento do cronograma de desengajamento militar da Aliana Atlntica.
O fracasso de estabelecer rpidas transies no Iraque e no Afeganisto funcionou como elemento de conteno das aes dos EUA na sia Central. Estas movimentaes em direo a estes territrios so classificadas como
o Grande Jogo II (ver item 2.3). Apesar da instalao de
bases na regio e novos acordos energticos, a presena
dos EUA no conseguiu se consolidar, sofrendo rechao da
Rssia e da China. Em resposta, Bush manteve a ampliao
da OTAN, que j em 2002, completara sua segunda onda
de expanso antiga Cortina de Ferro, ampliando seus
contatos para a Ucrnia, Belarus e Gergia (ver 2.3). A fim
de contrabalanar estes eventos, W. Bush aproximou-se da
ndia com o acordo nuclear (2.4D) e retomou gradualmente os laos transatlnticos.
Em 2004, ano de eleies presidenciais nos EUA, a
situao do Iraque continuava imersa em um espiral de
violncia. O atentado a Madrid em Maro de 2004 colocava em xeque as promessas de Bush filho, como indicava as
fissuras iniciais na Coalizo da Vontade que iria se desmontando ano aps ano. Quase na mesma poca, so divulgadas as imagens de Abu Graib e Guantnamo e dos abusos
sofridos pelos prisioneiros em instalaes norte-americanas. Nestas instalaes, os prisioneiros eram definidos pelo
governo norte-americano como combatentes inimigos,
a eles aplicando-se os mtodos duros de interrogatrio.
Passando de uma posio defensiva ofensiva, Bush acelera a transio poltica no Iraque instaurando o Conselho de
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(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicionais e emergentes ainda importam para a conduo
eficiente da nossa poltica (...) Nossas alianas com as
Amricas, a Europa e a sia se mantm como pilares
da ordem internacional e agora as estamos transformando para encarar os desafios de uma nova era (...)
A importncia de relaes fortes com poderes globais,
estende-se aos emergentes. Com estes, em particular
ndia e Brasil, os EUA construram laos mais amplos e
profundos (...) J que estes pases emergentes mudam a
paisagem geopoltica, importante que as instituies
internacionais tambm reflitam esta realidade (...) investir em poderes emergentes e fortes como responsveis
pela ordem internacional e apoiar o desenvolvimento
Poltica Internacional
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democrtico de Estados fracos e governados com dificuldades so objetivos de poltica externa (...) (RICE,
2008, s/p).
Impulsionado pela crise, este novo discurso reengajou os EUA e seus parceiros de forma positiva, mas os
impactos da era Bush trouxeram custos externos e domsticos que no podem ser ignorados. O insulamento
de aliados e o unilateralismo provocaram a desconstruo
das redes de influncia e interdependncia do pas, minando as estruturas da ordem internacional, os equilbrios de
poder globais e regionais e os fundamentos ideolgicos e
institucionais da hegemonia. Como se analisar nos prximos itens, as aes dos EUA levam no s perda do seu
carter benigno como tambm formatao de alianas e
coalizes alternativas sua liderana97.
J em andamento devido transformao de poder
do sistema, este reequilbrio acelerado e encontra respaldo na autonomia das potncias regionais. Como resultado
da desordem hegemnica, o acirramento das competies intrarregionais, as corridas armamentistas e as doutrinas preventivas tornam-se cada vez mais uma realidade.
Os impactos sobre o multilateralismo no se limitaram
ONU, mas atingiram as negociaes comerciais da OMC e
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o sistema financeiro mundial. Outro elemento foi a ausncia de reforma destes organismos.
Em termos domsticos, os efeitos da Era Bush refletiram no aprofundamento da polarizao ideolgica e social e
dos desequilbrios econmicos. Em 2008, estes desequilbrios
atingiram seu auge devido crise do mercado imobilirio e
de crdito em geral98. Este processo resulta da desregulamentao do setor bancrio, iniciada pela administrao Clinton
nos anos 1990, incluindo a extino posterior de leis elaboradas na Grande Depresso de 1929 como a Lei Glass-Steagal
(1933), que foi revogada em 199999. De acordo com esta lei,
os bancos comerciais, que recebem os depsitos das famlias e empresas e fazem emprstimos convencionais,
estiveram separados dos bancos de investimento, que ajudam as empresas a emitir novos ttulos e aes. Em outras
palavras, a mesma empresa no poderia emprestar dinheiro e vender ttulos mobilirios. (STIGLITZ, 2003, p.178).
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crise de forma intensa e rpida nos EUA, cujas consequncias chegaram ao cenrio europeu.
Nesta conjuntura, o governo norte-americano foi
obrigado a resgatar as principais empresas de hipotecas
(Fanny Mae e Freddy Mac) a fim de evitar maiores perdas.
Tambm foi estatizada a empresa de seguros AIG e o Merryl
Lynch foi incorporado pelo Bank Of America (instituies
tradicionais como o Citigroup igualmente sofreram impactos significativos). O problema se agravou, com a desvalorizao e falncia de empresas, que levou crise na bolsa
de valores, o aumento do desemprego e esvaziamento
dos fundos de penso. Empresas tradicionais do setor automobilstico como General Motors e Chrysler decretaram
falncia em um cenrio similar ao da Grande Depresso de
1929. A insolvncia dos mercados se estendeu tambm
Unio Europeia, como discutido no item 2.2.
Apesar dos pacotes de ajuda iniciados por Bush filho,
a crise econmica tornou-se fator determinante na eleio
presidencial de 2008, associada ao desgaste das operaes
militares no Afeganisto e Iraque. Deve-se destacar que
desde o incio da crise a sada norte-americana baseou-se
em princpios diferentes dos europeus: enquanto na Europa (2.2C), a opo recaiu sobre o corte de gastos pblicos
e investimentos, nos EUA, os pacotes tinham como alvo o
estmulo atividade econmica. Com isso, os norte-americanos repetiam o padro que utilizaram em 1929, no
quadro da primeira Grande Depresso, quando o pacote
Devido ausncia de regulao dos mercados, muitas instituies financeiras realizaram emprstimos sem garantias ao pblico e entre si. Alm disso, os emprstimos,
em particular no setor imobilirio, foram concedidos a consumidores de elevado risco, que no conseguiram cumprir
seus pagamentos tornando-se devedores. A grande questo que estas dvidas dos consumidores eram repassadas
a outros, utilizando a dvida existente como lastro. Ou seja,
o lastro do emprstimo era a capacidade de pagamento
do devedor. Porm, medida que a inadimplncia subiu e
estes emprstimos no puderam ser pagos, houve uma reao em cadeia que levou falncia de diversos fundos de
penso e investimentos que haviam contrado estes ttulos/
dvida (a crise ficou conhecida como crise do subprime).
O marco inicial do processo foi a quebra do banco
de investimentos Lehman Brothers que em 2008 no foi
salvo pelo governo, pois no se considerou que esta falncia poderia ter impactos no sistema financeiro. Todavia,
esta avaliao mostrou-se equivocada no s ao subestimar a perda de confiana dos investidores, como considerar que o problema era localizado em somente algumas
instituies financeiras. Assim, houve a disseminao da
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mocrata, que na era da Grande Depresso foi implementado por Franklin Delano Roosevelt100. Tambm se propunha
o aumento da regulao dos mercados financeiros. Em termos energticos, o foco do discurso era o meio ambiente,
mas a questo central permanece sendo a diminuio da
dependncia norte-americana do petrleo. Finalmente,
Obama prometia rever a poltica de direitos humanos de
Bush, com a abolio da autorizao da tortura, o fechamento de Guantnamo (e das prises secretas da CIA) e
a reviso do Ato Patriota. At Agosto de 2012 permanece
pendente a questo de Guantnamo e das prises da CIA,
foi abolida a prtica de tortura e o Ato Patriota foi prorrogado at 2015.
Portanto, em termos gerais, esta agenda foi apenas
parcialmente cumprida desde 2009, incluindo a recuperao econmica. As dificuldades de Obama j surgiram
logo no incio do governo quando seu pacote de ajuda de
U$ 825 bilhes foi reduzido para U$ 787 bilhes. Adicionalmente, a administrao Obama buscou a implementao
da Lei Dodd-Frank, visando inserir uma legislao de regulao do setor bancrio. Esta nova legislao tinha como
objetivo o aumento da capacidade do governo de fiscalizar as instituies bancrias e o aumento de transparn-
100 Esta agenda de Obama definida pela oposio como socialista, retomando
o constante debate sobre o papel do Estado.
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(...) a Amrica e o Isl no so excludentes e no precisam competir entre si. (...) Sei que existe muita controvrsia sobre a promoo da democracia em anos recentes, e muito dela est relacionado guerra no Iraque.
Portanto, devo ser claro: nenhum sistema de governo
pode ou deve ser imposto a qualquer nao por outra
(...) Porm, isso no diminui o meu compromisso com
os governos que refletem o desejo da populao (...)
(OBAMA, 2009, s/p).
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que depois seriam confrontados com a realidade da ausncia de mudana. Alm disso, para os relacionamentos
bilaterais e multilaterais, a ao do relanamento era, na
realidade, uma continuidade dos ajustes j iniciados por
Bush/Rice a partir de 2005 em direo ao multilateralismo
e ao reconhecimento da ascenso das potncias emergentes e desconcentrao de poder global como abordado no
item anterior. Inclusive, Obama somente lanou sua grande estratgia, em substituio Doutrina Preventiva em
Maio de 2010, o que indicou certo vcuo de pensamento
estratgico no ano de 2009.
Este vcuo pode ser percebido na estagnao de
diversos processos ao longo de 2009: as negociaes comerciais da OMC, do processo de Israel/Palestina, na ausncia de iniciativas para a Amrica Latina. Na prtica, a
nica questo externa que recebeu ateno mais decisiva
da Casa Branca, com implicaes reais, foi a da GWT, por
conta de sua urgncia e peso no campo domstico.
Em primeiro lugar, o uso do termo GWT foi gradualmente abandonado. Em segundo, promoveu-se uma reviso das misses das campanhas militares, tendo como
referencial a posio de Obama frente o Iraque e o Afeganisto, a guerra de escolha e a guerra necessria. No
que se refere escolha, a prioridade da Casa Branca era
sinalizar o encerramento do conflito, estabelecendo um
cronograma de sada que previa a retirada das tropas norte-americanos do Iraque at Agosto de 2011. Depois deste
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Global Zero, o objetivo era o combate da proliferao nuclear, at a eliminao completa dos armamentos, como
ser discutido. Alm disso, Obama abandonou a poltica
de descongelamento com relao Coreia do Norte e o
Ir no campo nuclear. No caso norte-coreano isto levou
suspenso das negociaes multilaterais via Conversaes
das Seis Partes (ver 2.4 B) e a presso por sanes do COSNU ao Ir, que envolveram o Brasil e a Turquia igualmente
por conta do Acordo Tripartite (ver itens 2.6B e 3.4D).
No que se refere aos conceitos estratgicos da
Casa Branca, em Maio de 2010 Obama lanou uma nova
Estratgia de Segurana Nacional (NSS-2010), que ficou
conhecida como Doutrina Obama. De carter progressista,
a NSS-2010 tem como objetivo a construo de um novo
sistema internacional pelos EUA (definido como o mundo
que desejamos), baseado nas tendncias do sculo XXI
que apontam uma diversidade de ameaas segurana
nacional, incluindo a crise econmica e social interna. No
h preocupao em identificar um nico inimigo, ainda
que a figura do terrorismo permanea como relevante, ao
lado da proliferao nuclear, que se somam a fenmenos
em ascenso como a guerra ciberntica. Segurana energtica, meio ambiente e direitos humanos (estes secundrios na era Bush filho) so definidos como prioridades.
Por fim, existe o reconhecimento do processo de
desconcentrao de poder mundial em andamento e a
percepo de que os EUA precisam estabelecer relaes
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A OTAN tambm emitiu um novo conceito estratgico na Cpula de Lisboa, mas cujas inovaes no foram to
significativas, apenas retomando pontos-chave do novo
papel da aliana: as operaes fora de rea e a estabilidade
global. Um tema controverso, porm, foi retomado, o da
instalao do escudo antimsseis na Europa Oriental, fonte
de tenso recorrente com a Rssia (a questo permanece
em aberto at Agosto 2012). O novo conceito da aliana
foi denominado Engajamento Ativo e Defesa Moderna. A
questo do Afeganisto dominou a pauta da reunio, uma
vez que a maioria dos membros europeus ocidentais da
OTAN enfrentava forte presso domstica para a diminuio de tropas e gastos. Diante do cronograma de retirada
de 2014, entretanto, o compromisso com a ofensiva proposta por Obama foi mantido. A OTAN ainda teve mais
uma reunio de Cpula em Chicago, 2012, no qual novamente estes temas foram os prioritrios. Adicionalmente,
a Cpula estabeleceu um cronograma de modernizao
de foras para ser cumprido at 2020, assim como o plano
estratgico Defesa Inteligente. Somada modernizao,
destacou-se a relevncia de que a aliana passe a atuar
mais diretamente na preveno de conflitos em Estados
falidos, tendo como modelo a experincia no Afeganisto.
(NATO, 2010 e NATO, 2012).
A despeito da paralisia em outras questes como
negociaes comerciais, reforma do sistema multilateral
(poltico e econmico luz da continuidade da crise) e pro-
Os EUA so parte de um ambiente internacional dinmico, no qual diferentes naes esto exercendo maior
influncia (...) estamos trabalhando para construir parcerias mais profundas e eficientes com outros centros
de poder-chave incluindo China, ndia e Rssia, assim
como atores de crescente influncia como o Brasil, a
frica do Sul e a Indonsia para que possamos cooperar em questes de preocupao bilateral e global,
com o reconhecimento de que o poder, em um mundo
interconectado, no um mais um jogo de soma zero
(NSS-2010, p. 11).
Neste contexto,
Continuaremos a aprofundar nossa cooperao com
outros centros de influncia do sculo XXI (...) com base
em interesses comuns e respeito mtuo. Tambm investiremos na diplomacia e no desenvolvimento que
permite a emergncia de novos e bem-sucedidos parceiros das Amricas frica, do Oriente Mdio ao Leste
Asitico. Nossa habilidade para avanar a cooperao
construtiva essencial para a segurana e prosperidade de regies especficas e para facilitar a cooperao
global em questes que variam do extremismo violento
proliferao nuclear, da mudana climtica instabilidade econmica (...) questes que desafiam todas as
naes, mas que nenhuma nao pode enfrentar sozinha. (NSS-2010, p. 19).
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dental na promoo de reformas estruturais no sistema poltico e financeiro global, rebatendo as acusaes de declnio.
Em Westminster, Gr-Bretanha, o Presidente afirmou que,
Esta afirmao contrasta com o discurso do engajamento igualitrio prvio da NSS-2010, assim como afirmaes da Secretria Hillary Clinton (2011), alertando a frica
contra o novo colonialismo chins. Este novo colonialismo engloba tambm as aes da ndia no continente, e,
como um pano de fundo mais abrangente, as parcerias
sino-russas na Eursia e a cooperao Sul-Sul pelos BRICS e
demais coalizes do Terceiro Mundo. Deve-se destacar que
a reao norte-americana presena chinesa na frica j
se inicia com Bush filho, incluindo a dimenso militar, vide
a citada criao do USAFRICOM em 2007, e mais recursos
ao continente (ver 2.4 C e 2.5B).
A posio norte-americana era de alerta a estas naes por suas movimentaes geoestratgicas e geoeconmicas. Na sia, ainda, os EUA lanaram a estratgia do
piv asitico, buscando dinamizar a aliana com o Japo,
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O projeto de um continente sem fronteiras recorrente no pensamento europeu desde o sculo XVII. Porm,
foram necessrios inmeros choques estatais deste perodo, incluindo as duas guerras mundiais no sculo XX, e o
incio de um conflito frio entre superpotncias no contexto
da destruio dos anos 1940, para que este iderio, cujas
origens podem ser encontradas de Jean Jacques Rousseau
a Emmanuel Kant, ganhasse uma voz coesa.
Nos anos 1950, estas vises at ento utpicas tomaram forma concreta no pensamento de Robert Schuman,
Jean Monnet e Konrad Adenauer, impulsionando os Tratados dos anos 1950 citados acima. A leste, presena da
URSS oferecia um motivador adicional integrao, protegendo as fronteiras ocidentais do avano do modo de vida
socialista e sua ideologia. Ainda que os EUA estivessem
frente da defesa europeia, o continente buscava uma identidade, iniciativa que, naquele momento, contou duplamente
com o apoio e a desconfiana norte-americana.
O projeto europeu era percebido pelos EUA, somado OTAN, como uma maneira de estabilizar o continente
e preservar sua integridade poltica eliminando focos de rivalidade, promover o desenvolvimento econmico e conter a presena sovitica fsica e ideologicamente. A rivalidade que este projeto poderia representar era preocupao
102 Na sia a opo dos EUA foi pelo caminho dos tratados e relaes bilaterais
com os pases aliados como Japo, Coreia do Sul e posteriormente a China.
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Alemanha104, Blgica, Itlia e Pases Baixos, at 1989 a Europa havia limitado suas ondas de expanso a trs: 1973
com a incluso de Dinamarca, Irlanda e Gr-Bretanha,
1981 com a Grcia e 1986 com Portugal e Espanha. O
foco de disputa da primeira onda era a presena da Gr-Bretanha tradicional aliada dos EUA e contrria a polticas de carter supranacional105. Da segunda, com relao
Grcia, Portugal e Espanha, a integrao de pases mais
pobres e enfrentando transies ps-autoritarismo que
precisaram receber financiamento para seu desenvolvimento econmico e social106.
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Quando Jacques Dlors foi nomeado para a presidncia da Comisso de Comunidades em 1 de Janeiro de
1985, a sua prpria anlise dos sintomas apresentados
pela Europa (letargia crnica, alta vulnerabilidade s
crises externas, insegurana identitria, que levavam a
repetidos e insistentes rompantes de relanamento) o
fez crer que o nico meio para a retomada do processo
seria a realizao da nica medida nunca empreendida
e que era uma das razes da parceria (...) a do estabelecimento de um verdadeiro mercado nico (...) A edio
do Ato nico no deixava de ser uma prova cabal de
que a integrao econmica no foi encaminhada pelos parceiros como previsto. (LESSA, 2003, p. 95).
108 O documento base deste processo foi o Livro Branco para a consolidao do
Mercado Interno.
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polticas comuns, somada viso de uma sociedade europeia. O salto qualitativo do AUE reforado na citao de
Herz e Hoffman,
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Dados, Banco Central Europeu, Banco Europeu de Investimento, Comit Econmico e Social Europeu e o Comit
das Regies.
Dentre as crises crnicas, previamente a Maastricht e
ao mercado comum, a mais relevante permaneceu sendo
a do SME. Quando de sua adoo em 1979, o SME tinha
como objetivo avanar o propsito da unio econmica
e monetria do bloco. Para isso, o SME estabelecera uma
moeda de referncia, o ECU, e associava s moedas nacionais ao ECU permitindo uma margem de flutuao de
2,5%, e estabelecera um fundo comum para o qual cada
pas membro transferia 20% das suas reservas em ouro e
divisas. Em 1990, foi realizada a transio, com certo atraso,
do SME para a Unio Econmica e Monetria (UEM), integrada ao Tratado de Maastricht em 1991.
Trs etapas foram contempladas para a concretizao da UEM entre oscilaes e recuos: no primeiro estgio, de 1990 a 1994, houve a liberalizao das transaes
de capital (supresso dos controles cambiais), o aumento
dos recursos aos fundos setoriais para a adequao das
economias e diminuio de assimetrias e a superviso de
polticas dos Estados membros, e a ocorrncia de crises especulativas e desrespeito dos mecanismos de converso
que levaram suspenso e relanamento do mesmo em
patamares mais frouxos; o segundo estgio foi iniciado
em 1994, perdurando at 1999, com a criao do Instituto
Monetrio Europeu formado pelos Presidentes dos Bancos
110 A partir de 1999, os primeiros pases a adotar o Euro foram: Frana, Alemanha,
Blgica, Itlia, ustria, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda, Luxemburgo, Portugal
e Espanha. A Grcia entrou em 2001, a Eslovnia em 2007, Chipre e Mala
em 2008 e a Eslovquia em 2009. At 2014, esto previstas, em ordem de
acesso, a adeso de Litunia (2010), Estnia (2011), Bulgria, Polnia, Letnia,
Repblica Tcheca e Hungria em 2012 e, finalmente, a Romnia. Permanecem
fora da zona do euro por opo poltico-econmica a Inglaterra e a
Dinamarca. Como ser debatido no item C, o debate contemporneo referese permanncia ou no das naes que j esto na zona do euro na moeda
nica. A discusso retoma no s a questo da capacidade dos Estados se
manterem dentro dos parmetros dos critrios de convergncia, mas a sua
disposio poltica para faz-lo.
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e atlanticistas. Aos atlanticistas tradicionalmente representados pelos britnicos, somaram-se os novos membros da OTAN do Leste Europeu, a Nova Europa. Cabe,
entretanto, no exacerbar esta aliana EUA-Leste Europeu
porque so pases que detm pouca relevncia geopoltica. Seu impacto e contribuies Guerra, assim como
de Portugal e Espanha, inseriram-se em uma perspectiva
de alinhamento visando benefcios que no ocorreram.
Muito pelo contrrio, Espanha e Inglaterra foram alvos de
atentados terroristas em suas capitais, agregando-se tenses internas ao continente, cuja populao de origem
muulmana significativa.
Houve certo exagero no potencial do racha causado pelo eixo Paris-Berlim-Moscou e na possibilidade de
incremento da parceria Rssia-UE112. Apesar do Iraque, as
naes europeias partcipes da OTAN no abandonaram
seus compromissos com os EUA no Afeganisto e nem em
questes do continente como Kosovo ou em negociaes
comerciais. As divergncias em polticas sociais, ambientais, no que se refere importncia do multilateralismo, o
mal-estar gerado por Bush e Rumsfeld geraram fissuras,
mas no quebras definitivas.
A Europa percebe a Rssia como risco a sua segurana (e vice-versa), sendo que este debate envolve no
s temas conhecidos como de foras convencionais e
nucleares (proliferao), mas a dependncia energtica.
Esta dependncia reflete-se no setor do gs (quase 50%
do consumo europeu fornecido pela Rssia e em alguns
pases como a Alemanha este ndice atinge mais de 60%)
e permite Rssia polticas de manipulao de preos que
pressionam as economias europeias113. Em resposta a estas presses e tentando matizar a dependncia, a UE tem
investido em trs frentes: na aliana com os EUA para a
construo de gasodutos e oleodutos que driblem o monoplio russo no setor, na busca de novos fornecedores
em particular na frica e em polticas de desenvolvimento de energias renovveis. Estas alternativas trazem custos
econmicos adicionais e seu potencial pleno tende a se
realizar no longo prazo.
Choques no campo dos direitos humanos e da democracia so constantes entre Rssia e UE. Para a Rssia, o
Ocidente EUA e EU desconsidera suas particularidades.
Trata-se de uma parceria de alcance limitado e que no inclui entre suas perspectivas, por exemplo, a integrao da
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Rssia UE. Como no caso da expanso da OTAN, o alargamento da UE percebido como risco. A interao OTAN e
UE demonstra alto grau de sobreposio e complementaridade. Por fim, a dependncia europeia do poder militar
dos EUA permanece.
Todavia, as reaes ao unilateralismo de Bush levaram a uma posio mais assertiva do continente no setor
estratgico e uma demanda pela atualizao do relacionamento. O documento Uma Carta de Bruxelas ao Prximo
Presidente dos Estados Unidos da Amrica elaborado pelo
bloco e apresentado por Joo Manuel Duro Barroso na
Universidade de Harvard em Setembro de 2008, revela esta
agenda em formao. Segundo Barroso,
aquele marcado Relaes com a UE merece ser deixado mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora de
se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a
Globalizao. (BARROSO, 2008, s/p).
com a percepo de nossa profunda interdependncia que decidi escrever uma carta para o prximo
presidente dos EUA. Uma carta que explica quo radicalmente diferente a Europa est hoje (...) a UE um
ator global (...) Isso se deve ao nosso peso na economia mundial, no comrcio, nas finanas globais, assim
como nosso papel em organizaes internacionais,
na administrao da segurana mundial e na ajuda ao
desenvolvimento (...) Nestes tempos de incerteza, a UE
precisa dos EUA e, sim, os EUA precisam da UE mais do
que nunca (...) O impacto estratgico de nossa parceria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso
no tenhamos sucesso em complement-la com novas polticas de engajamento que atraiam o mundo na
busca de renovadas parcerias e estratgias multilaterais
efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que
o Sr deve concordar que existiro muitos arquivos esperando em sua mesa quando chegar Casa Branca, mas
Significativa, esta Carta demonstra o desejo europeu de um papel diferenciado no mundo, ressaltando sua
interdependncia com os EUA. Tal papel revela-se dependente da superao das presses intrabloco, uma vez que
inexiste o aprofundamento da integrao em termos poltico-estratgicos a despeito dos discursos. Neste campo,
permaneceu o descompasso entre a real constituio de
um espao supranacional, a soberania estatal e a identidade nacional, destacando-se dois temas: a Constituio
Europeia e a PESC.
Desde a Declarao de Laeken e o incio dos trabalhos para a elaborao da Constituio Europeia, a expectativa era grande de que com o texto pronto a integrao
consolidaria uma nova etapa de seu processo de fortalecimento e supranacionalidade. Esta etapa englobaria dimenses sociais e de direitos, indo alm da agenda econmica. Depois de concluda, em Outubro de 2004, Barroso,
j Presidente da Comisso Europeia114 deu incio ao processo de ratificao para sua adoo. Desde este momento,
o texto sofreu inmeras crticas quanto ao seu contedo,
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estratgicos e diplomticos de unidade europeia. Conquistas como a construo gradual de uma identidade e
cidadanias comuns so acompanhadas por desafios como
a integrao social de imigrantes, o combate xenofobia
e o respeito s diferenas. A ecloso da crise econmica
somente acentuou estas tendncias, levando a questionamentos sobre o futuro do Euro e da integrao.
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Espanha (PIIGS na sigla em ingls118) atravessavam um perodo de instabilidade econmica, no conseguindo cumprir com as metas do euro relativas ao controle do dficit
pblico. Comentando a inter-relao entre a zona do euro
e estas dinmicas do mercado financeiro global, Freitas indica que,
um arranjo estabelecido entre o pas e o banco de investimentos Goldman Sachs que permitiu maquiar os dados
financeiros do pas. Esta ttica, que inclua a venda de ttulos da dvida grega e a manuteno da nota da Grcia elevada, encontrou seus limites com a crise de 2008, quando
no foi mais possvel contar com o financiamento externo
dvida grega. Assim, a Grcia no conseguia arcar mais
com seus compromissos, incluindo a conteno do dficit
pblico em 3% para manter-se no euro.
A nota da Grcia e dos demais pases, refere-se sua
classificao por agncias de rating que avaliam a performance econmica dos Estados. Apesar de ser baseada em
dados referentes economia do pas, as notas so atribudas pelas agncias sem controle externo, e sujeitas a interpretaes dos analistas: esta situao permitiu que a
Grcia sempre fosse definida como um pas confivel para
investimentos e emprstimos, mesmo com o crescimento
exponencial de sua dvida.
Segundo estimativas da UE, em 2010, este dficit
atingiu quase 14% do PIB, mesmo com as medidas de
austeridade que foram implementadas a partir do incio
da crise, com cortes adicionais de gastos pblicos, o que
gerou maior insatisfao social, recesso e desemprego.
Ainda em Maio de 2010, a Grcia tornou-se o primeiro
pas da zona do euro a ser resgatado (bailout), por meio
de um acordo entre o FMI e outros membros da zona do
euro (principalmente a Alemanha, que tem sido a condu-
O primeiro dos PIIGS a admitir sua crise e a impossibilidade de arcar com suas dvidas foi a Grcia. As origens
do desequilbrio residiam na prpria entrada da Grcia na
moeda nica, que somente ocorreu em 2001, a partir de
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119 Dentre os PIIGS, parece que somente a Islndia conseguiu atingir certa
recuperao.
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120 Como visto em 2.1, a opo norte-americana foi diferente, com foco no
aumento dos gastos pblicos, principalmente a partir de 2009 com o
governo Obama. Mesmo assim, a recuperao vem sendo mais lenta do
que esperado e no tem atingido os fundamentos da crise ou as estruturas
de governana multilaterais como FMI e Banco Mundial, como discutido no
item 5.3B.
Poltica Internacional
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De 1985 a 1991, Mikhail Gorbachev esteve frente do Partido Comunista da Unio Sovitica (PCURSS), em
um perodo que representou tanto o fim da Guerra Fria
como da URSS. Representante de uma nova gerao no
Kremlin, ao chegar ao poder, em 1985, Gorbachev viu-se
confrontado com um cenrio profundo de crise poltica e
econmica, associado s presses da Segunda Guerra Fria
de Reagan, que haviam colocado a URSS em uma posio
defensiva. Tentando reverter esta situao ou, como indica
Fred Halliday (1999), ganhar tempo, o dirigente sovitico
implementou uma agenda de ajustes sustentada em trs
pilares: a abertura e transparncia polticas (glasnost), a reforma e reestruturao econmica (perestroika) e o novo
pensamento em poltica externa (cooperao, paz, coexistncia e desarmamento). A rapidez e profundidade destas
mudanas somadas fragilidade do sistema sovitico e ao
ambiente externo teve o resultado oposto, acelerando a
perda da capacidade da URSS de administrar sua poltica
interna e externa.
O encerramento da bipolaridade e o binio
1989/1990 foram de crise crnica, agregando perda de
sua influncia global e seu bloco oriental as presses separatistas das repblicas soviticas. Referindo-se a este
processo, Alexander Zhebit o classifica como de desimperializao. Ao longo de 1990, o governo tentou conter
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O Sistema Internacional
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desmontagem. Neste confuso processo, que alguns analistas atribuem a Gorbachev (uma espcie de autogolpe),
lideranas como as de Boris Ieltsin anteciparam-se como
defensoras da democracia, enquanto as antigas repblicas
aproveitaram o vcuo de poder para se tornar soberanas.
De Agosto a Dezembro de 1991 completou-se o
processo de dissoluo da URSS, dando origem a diversos
Estados independentes e soberanos: os Blticos, Litunia,
Letnia, Estnia, os eslavos Moldvia, Belarus, Ucrnia, e
as naes do Cucaso e sia Central, Armnia, Gergia,
Azerbaijo, Turcomenisto, Cazaquisto, Uzbequisto, Tadjiquisto, Quirguisto e a Rssia, que sucedeu a URSS como
Estado em suas aes e de perfil global como, por exemplo, a cadeira de membro permanente do CSONU.
A partir de uma iniciativa de Ieltsin, neste mesmo perodo foi estabelecida a Comunidade de Estados Independentes (CEI), que surge como um arranjo poltico frouxo para
a preservao dos laos econmicos-polticos entre Moscou
e os novos Estados. Nem para Moscou, nem para os demais
membros da aliana a CEI detinha importncia estratgica. A
integrao ao ocidente surgia como prioridade. Para a nova
Rssia, isto representava a abdicao de pretenses de hegemonia regional no espao sovitico e a implementao
do Consenso de Washington como na Amrica Latina.
Guardadas as significativas diferenas entre a Rssia e
esta regio, principalmente no que se refere ao ponto de partida econmico socialismo dirigista na Rssia e capitalismo
Poltica Internacional
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110
121 Para uma descrio detalhada dos processos sociais, polticos, econmicos,
estratgicos e diplomticos aqui descritos sugere-se a leitura de SAKWA,
2008 e ROSEFIELDE and HEDLUND, 2009.
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Dividido em duas fases, 1992 a 1997, que corresponde s polticas de adeso ao modelo neoliberal e, 1998 a
1999, relativos crise e a busca da retomada da autonomia, a administrao Ieltsin comps um quadro complexo
dos dilemas russos. De 1992 a 1997, no s Ieltsin, mas a
quase totalidade da classe dirigente russa, encarava a cooperao com o ocidente como o nico caminho de desenvolvimento e modernizao vlidos. A opo se referia
constituio de uma identidade ocidental para a Rssia
em termos tnicos, polticos e geogrficos, em detrimento
de sua parcela asitica (exterior prximo) ou de sua identificao como uma civilizao prpria122.
A concretizao destas polticas neste incio de governo teve como arquitetos, alm de Ieltsin, Victor Chernomyrdin como Primeiro-ministro (1992 a 1998) e Andrei Kozyrev
(1990/1996) no Ministrio das Relaes Exteriores. No que se
refere reforma econmica, o processo foi conduzido por
Anatoly Chubais (1991/1994), um dos formuladores da perestroika. O foco das reformas de Chubais, e de seu grupo de
economistas russos pr-ocidentais, norte-americanos e europeus, que ficaram conhecidas como Terapia de Choque,
era a implementao de um capitalismo de tipo moderno, a
partir da privatizao e reorganizao do Estado, eliminando
quaisquer vestgios da estrutura socialista anterior. Acelerando o processo de desmonte do Estado, a Terapia somente
agravou as condies socioeconmicas: hiperinflao, desemprego (que chegou a atingir 25% da populao economicamente ativa), depresso (o PIB chegou a recuar mais de
40%, atingindo em 1992 -19,2% de crescimento negativo),
diminuio da expectativa de vida, desgaste da infraestrutura bsica e de segurana.
A velocidade, a extenso e o carter desregulamentado destes processos geraram uma situao na qual O
vcuo de poder deixado pela queda do regime comunista
foi explorado por sindicatos criminosos (...) o desenvolvimento do mercado e da democracia na Rssia ficaram fatalmente ligados ao crime organizado (SAKWA, 2008, p. 83
e p. 85). Markov (2008, p. 25) ainda completa esta avaliao,
sustentando que Do ponto de vista da observncia das
normas da legislao, no seria um exagero afirmar que
95% da propriedade privada na Rssia contempornea foram formados ilegalmente.
O processo caracterizado por uma associao pouco transparente entre o Kremlin, firmas ocidentais e empresrios russos. Tais empresrios, formados nesta gerao
ps-comunismo, foram chamados de oligarcas e concen-
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A movimentao da PfP e destes gasodutos e oleodutos visava a conteno da Rssia em seu territrio e a
ocupao de suas zonas de influncia, promovendo um
estrangulamento (encirclement) do pas e no sua integrao ao Ocidente. Tais questes envolvem um elemento de
poltica externa e interna, uma vez que estas regies ainda
so percebidas como parte da Rssia. De acordo com Zhebit, complementando a anlise acima de Amineh e Houweling (2005),
A Rssia e os EUA perseguem objetivos conflitantes na
sia Central, no Cucaso e na regio do Mar Cspio (...)
O choque entre o projeto do corredor Norte-Sul (Rssia-sia) construdo durante o Imprio Russo e respaldado
pela Rssia ps-comunista, e o projeto do corredor Leste-Oeste (o caminho da Seda), idealizado pelos EUA e a
UE, caracteriza os dois esquemas rivais. (ZHEBIT, 2006,
pp. 154-155).
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gerao da antiga nomenklatura sovitica. Esta nova gerao da qual Putin como ex-membro da KGB (atual FSB)
representante denominada de siloviki,
derivado do termo estruturas de fora que correspondem s foras armadas, as instituies legais e as agncias de inteligncia. Portanto, um siloviki um antigo ou
atual membro de qualquer uma destas agncias (...) eles
defendem a necessidade de restaurar a integridade do
Estado e possuem uma viso bem clara de como a economia deve ser conduzida. (SAKWA, 2008, p. 101).
Diante da gravidade da situao, Ieltsin indica Vladimir Putin, que anteriormente exercera cargos como Prefeito de So Petersburgo, como Primeiro-ministro, funo
que exerce de Agosto de 1999 a Dezembro, quando se
torna Presidente da Rssia por meio de um acordo poltico
que leva renncia de Ieltsin em troca de imunidade de
futuras investigaes de corrupo. J no Kremlin, Putin
eleito presidente por voto popular, sendo reeleito em 2004
com larga maioria. Com a eleio de Dmitri Medvedev em
2008, tradicional aliado, Putin torna-se Primeiro-ministro
do novo Gabinete, uma vez que no mais podia concorrer
reeleio. Com Putin, o curso de declnio revertido, iniciando um lento e longo processo de recuperao do Estado russo e sua reinsero no sistema internacional. Como
sustenta Markov,
A aspirao da sociedade ressurreio do Estado
determinou a eleio de Vladimir Putin e definiu sua po-
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separatista de Kosovo em seu territrio, a Srvia estava realizando uma limpeza tnica da populao albanesa, cometendo genocdio e abuso de direitos humanos. Em meio a
controvrsias na ONU sobre a legalidade e legitimidade da
operao, o conflito encaminhado quase que simultaneamente comemorao do cinquentenrio da aliana e a
sua primeira onda de expanso a leste, o que eleva a percepo de ameaa russa diante de seu antigo bloco rival.
Um acontecimento relacionado que contribui para o desconforto russo o bombardeio pelos EUA da Embaixada
da China em Belgrado, justificada como engano.
Mesmo fragilizada militarmente, a Rssia expressa
sua insatisfao com estes desenvolvimentos, revertendo
sua posio de apoio aos EUA. No caso de Kosovo, retoma
sua aliana com os srvios, deixando claro ser contrria a
esta operao militar e ao apoio ocidental ao separatismo.
As negociaes para o estabelecimento de um novo mecanismo de consulta Rssia-OTAN suspenso, rompendo
o clima de cordialidade vigente desde os acordos de 1994
e 1997 no mbito da PfP. Em 2008, a situao de Kosovo,
cujo territrio mantm-se ocupado pelas tropas da OTAN
leva a um novo ciclo de desentendimentos, quando proclamada a soberania deste Estado. Kosovo no reconhecido pela Rssia, mas abertamente apoiado pelos EUA.
As movimentaes de separatismo intra-rssia tambm comeam a receber mais ateno do Kremlin diante
da intensificao das tenses na Chechnia, cujo status
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No incio do sculo XXI, a situao internacional demanda o repensar de toda a situao envolvendo a Federao da Rssia, as prioridades da poltica externa da
Rssia e os recursos disponveis (...) A maior prioridade
da poltica externa da Rssia a proteo dos interesses
do indivduo, da sociedade e do Estado (...) Simultaneamente, novas ameaas e desafios esto surgindo (...)
existe uma crescente tendncia ao estabelecimento de
um mundo unipolar com a dominao poltica e econmica dos Estados Unidos (...) A Rssia ir promover
uma sistema multipolar das Relaes Internacionais
que verdadeiramente reflita a diversidade do mundo
contemporneo e sua grande variedade de interesses
(...) A Rssia uma participante ativa neste processo.
Como um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, comandando um potencial de recursos
significativo em todas as esferas da atividade humana, e
mantendo intensas relaes com todas as naes lderes do mundo, a Rssia exerce influncia considervel
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somada ao reengajamento russo e suas propostas de reforma. Tsygankov define esta poltica como pragmatismo
das grandes potncias e Zhebit (2003) como uma poltica
externa de carter multivetorial, a ao pragmtica e a cooperao multilateral (...) alm de adaptar o relacionamento (...) com os EUA.
A partir destas consideraes, de acordo com Tysgankov, a Presidncia resume o interesse nacional em trs
pilares: a preservao da identidade e segurana russa, o
desenvolvimento socioeconmico e o fortalecimento das
instituies e Estado. Putin focou suas aes na centralizao do poder nas mos do Estado, por meio da reestruturao das instituies de governo e concentrao das aes
em Moscou, recuperao das foras de segurana interna
e do setor de defesa, combate ao crime, mfias e corrupo e reviso das polticas econmicas.
Interligados, estes dois ltimos elementos encontram-se na linha de frente da ao governamental, comeando por uma ofensiva contra os oligarcas. Para a Rssia, detentora de 35% das reservas de gs do mundo e
de 13% das de petrleo, alm de seu quase monoplio
no setor de transporte destes recursos (e de mercados
dependentes do fornecimento destes recursos na sia
e Europa Ocidental), o controle do setor energtico representava a essncia dos planos de recuperao econmica. Revendo as polticas de privatizao de Ieltsin
e abrindo investigaes fiscais contra os oligarcas (alm
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uma fundao qualitativamente nova para nosso relacionamento declaramos (...) Que estamos alcanando
um novo relacionamento estratgico (...) (Joint Declaration On A New Relationship Between The United States And Russia, 2002).
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Uma das respostas russas foi retomar polticas de reforo de estruturas regionais como a CEI e tratados como
o da Organizao do Tratado de Segurana Coletiva entre
Rssia, Belarus, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e Armnia. Em 2003, foi criado o Espao Econmico Comum
entre Rssia, Ucrnia, Belarus e Cazaquisto. Este espao
complementava a Comunidade Econmica Eurasiana de
1999 entre Rssia, Cazaquisto, Belarus, Quirguisto e Tadjiquisto. Em 2005, quase que em oposio a estes esforos,
estabelecida a Unio dos Estados Democrticos com os
Estados Blticos, a Polnia, a Repblica Tcheca, a Eslovquia,
a Hungria, a Ucrnia, a Moldvia, a Romnia e a Bulgria.
Desde 2003, o elemento energtico utilizado com
mais frequncia para exercer poder frente ao Ocidente e
estas repblicas, ampliando a poltica do gs. Em resposta,
o Ocidente acusa a Rssia de manipulao poltica do mercado energtico, condenando suas tentativas de criar uma
OPEP do gs, que seria controlada pela Gazprom, e de violao da segurana energtica. A triangulao com os chamados Estados bandidos como Sria, Ir e, mais recentemente a Venezuela, com a qual a Rssia realizou exerccios
militares conjuntos, tambm foi aprofundada, sinalizando
o perfil de autonomia129. Esta autonomia vem se sustentando desde 2003, consolidada pela adimplncia econmica
128 Tanto a Rssia quanto a China continuam sendo definidas como regimes
autoritrios por alguns analistas ocidentais. Na NSS-2002, ambas so
chamadas de potncias em transio.
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perodos eleitorais e na sua relao com as antigas repblicas soviticas. A Europa Ocidental continua temendo o
expansionismo russo em suas fronteiras apesar das fraquezas desta nao e dos laos de interdependncia poltico-econmica estabelecidas entre eles, principalmente no
setor energtico, sendo a Europa Ocidental dependente
da Rssia. Neste sentido, a aliana Paris-Berlim-Moscou
contra a Guerra do Iraque em 2002/2003 no foi suficiente
para estabelecer um novo patamar de confiana ou cooperao entre Moscou e os governos europeus.
Em 2008, a transio de governo de Putin a Dmitri
Medvedev foi objeto de ampla contestao no Ocidente
devido a acusaes de censura, fraudes e autoritarismo do
Kremlin que, posteriormente, reproduziram-se novamente
com a nova eleio de Putin Presidncia em 2012. Antes
de retornar Presidncia, Putin exerceu o cargo de Primeiro-ministro sob o governo de Medvedev. Ambos, Medvedev e
Putin em diversas oportunidades fazem referncia ao estilo prprio da democracia nacional, como dirigida ou autrquica, na qual o Estado detm papel central diante da sociedade, garantindo seus interesses e proteo. O elemento
da ordem essencial para a Rssia, quebrando o padro de
fragmentao e caos do ps-Guerra Fria (a Rssia como uma
espcie de novo Ocidente, como indica Trenin, 2007).
A chegada de Medvedev ao Kremlin coincidiu com
a de Obama Casa Branca e em 2009, como parte da reativao das parcerias norte-americanas, houve o relana-
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Para superar estas dificuldades, a Presidncia identifica cinco vetores estratgicos, considerados essenciais
para a modernizao econmica da Rssia,
() primeiro, nos tornaremos um pas lder a partir da
eficincia da produo, transporte e uso da energia.
Desenvolveremos novos combustveis para uso no
mercado domstico e internacional. Segundo, precisaremos manter e elevar nossa tecnologia nuclear a um
nvel qualitativamente melhor. Terceiro (...) melhorar
o desenvolvimento da tecnologia da informao para
influenciar o desenvolvimento de redes de dados pblicas globais, usando supercomputadores (...) Quarto,
desenvolveremos nossa prpria infraestrutura terrestre
e espacial para a transferncia de todos os tipos de informao, nosso satlites nos permitiro observar todo
o mundo (...) Quinto, a Rssia assumir a liderana na
produo de certos tipos de equipamentos mdicos,
ferramentas sofisticadas de diagnstico, medicamentos
para o tratamento de doenas virais, cardiovasculares,
neurolgicas e cncer. (MEDVEDEV, 2010, s/p).
126
so nossos parceiros estratgicos mais prximos. Compartilhamos o objetivo comum de modernizara nossas
economias, segurana regional e uma ordem global mais
justa. Devemos tambm desenvolver nossa cooperao
global com nossos parceiros da OCX (Organizao de Cooperao de Xangai) e BRIC (Brasil-Rssia-ndia-China) (...)
ao lado destes pases, estamos trabalhando para tentar
reformar as instituies polticas e econmicas mundiais
() Precisamos agir agora, hoje e amanh. Superaremos
esta crise, atraso e corrupo. Criaremos uma nova Rssia.
Avante Rssia! (MEDVEDEV, 2010, s/p).
Desde 2010, os resultados alcanados pelo programa
ainda so incipientes para indicar a diminuio da vulnerabilidade econmica russa ou uma maior estabilidade poltica
e social. A volta de Putin ao Kremlin em 2012 foi cercada de
inmeras controvrsias, devido aos protestos internos que
acompanharam a eleio, centralizados na capital Moscou,
e que reiniciaram o ciclo de crticas ocidentais ao pas. Entretanto, a Rssia sustenta sua agenda interna e externa nos
moldes definidos por Putin desde 1999, com nfase na cooperao Sul-Sul (incluindo o nvel bilateral, no qual pode se
mencionar o intercmbio com o Brasil, incluindo a parceria
energtica no pr-sal), na relao bilateral com os EUA e na
independncia em fruns multilaterais, e na recuperao de
sua economia, poltica e sociedade.
127
Parte II
O Mundo Afro-Asitico
2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano
Assim como a Europa, a sia constituiu-se em um
dos principais teatros estratgicos da disputa bipolar e palco de trs guerras quentes que envolveram os EUA e a URSS
na consolidao de suas esferas de influncia, respectivamente as Coreias e o Vietn no campo norte-americano81
e o Afeganisto no sovitico. Regio extensa, complexa e
de alto potencial de conflito, diferente do cenrio europeu,
a sia no observou a consolidao ou estabilizao dos
relacionamentos intercontinentais no pr-1989. exceo
de organizaes multilaterais de carter econmico, a rea
no passou por esforo similar nem de seus membros ou
das superpotncias na construo de um arcabouo institucional que mediasse suas relaes.
Em termos geopolticos, durante e depois da Guerra
Fria, o cenrio assemelha-se ao equilbrio de poder europeu no sculo XIX, com fronteiras que se sobrepem. Marcada por contradies e oscilaes, esta dimenso estratgica sensvel foi acompanhada pela positiva construo
O Sistema Internacional
Ps-Guerra Fria (1989/2012)
Poltica Internacional
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A) O Japo
A sia era considerada a regio de maior dinamismo
e potencial de crescimento econmico do sistema internacional e o primeiro pas que surgia em qualquer avaliao
como nova potncia mundial era o Japo. O contexto da dcada apontava o predomnio dos fatores econmicos sobre
os polticos, amparados pelos fenmenos da globalizao
e da RCT e o declnio das formas de poder tradicionais. O
momento era o da dtente e do encolhimento hegemnico
dos EUA na esteira das crises associadas Guerra do Vietn.
Alm do Japo, outra potncia econmica que se destacava
era o bloco Europeu Ocidental, observando-se uma tripolaridade (resultando na trilateral na Era Carter).
Os antecedentes do milagre japons datavam, como
o europeu, dos anos 1950 e 1960, no processo de reconstruo do ps-Guerra. Neste perodo inicial, consolidou-se a
base do que seria a poltica externa japonesa desde ento:
estabilidade poltica, desenvolvimento econmico e uma
parceria preferencial com os EUA. Esta parceria era sustentada na aliana bilateral (Doutrina Yoshida), simbolizada pelo
Tratado de Segurana (JUST) e na abertura dos mercados
norte-americanos aos produtos japoneses. Na sia, o Japo
era o pilar da presena dos EUA visando a conteno do comunismo russo e chins. O Japo abdicava de pretenses
hegemnicas, estando presente em sua Constituio o Artigo 9, no qual o pas se compromete a no desenvolver
foras militares ofensivas e abdicar da guerra.
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83 Um dos slogans mais conhecidos da poca era O Japo que Pode Dizer No.
Do lado norte-americano, anunciava-se a venda da Amrica aos japoneses,
dando incio a uma onda contra o perigo amarelo ou sol nascente que
se estendeu at meados dos anos 1990. Nenhuma destas tenses levou
quebra do relacionamento bilateral.
Poltica Internacional
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130
A primeira dcada do ps-Guerra Fria foi caracterizada pela estagnao e encolhimento que revelaram as
contradies de uma sociedade que sofre com o processo
de envelhecimento populacional, marcada pelo choque
modernidade e tradio, ocidente e oriente. Para os EUA,
esta manuteno da posio do Japo funcional para a
preservao de um cenrio regional no qual se sustenta
como o principal poder. A continuidade das bases norte-americanas em ilhas como de Okinawa controversa,
mas estas e outras instalaes so essenciais para os norte-americanos. O relativo isolamento japons e a sua no
proximidade com as demais potncias asiticas, principalmente a China, positivo dificultando a formao de coalizes anti-hegemnicas.
Na passagem do sculo XX ao XXI pouco se alterou nesta configurao de poder, o que manteve o Japo
como pas coadjuvante nas questes internacionais. A inquestionvel proximidade entre os EUA e o Japo tornou o
pas um dos poucos aliados norte-americanos na invaso
do Iraque em 2003. Apesar de a diplomacia japonesa ter
sido menos ostensiva do que a britnica no apoio operao e ter expressado em certos momentos desconforto
com o unilateralismo de Bush, o Japo esteve entre o rol
dos apoiadores da guerra. Esta postura diferiu significativamente das demais naes asiticas como ndia e China e
mais uma vez colocou em xeque as pretenses japonesas
de desenvolvimento de uma poltica externa independen-
te e global e seu compromisso como nao asitica. No Japo, assim como na maioria dos pases aliados, a resposta
da opinio pblica foi similar, de desagrado com o alinhamento com os EUA e de desgaste gradual na medida em
que a crise no Iraque se aprofundou.
Naquele momento, tendo assumido o cargo de Primeiro-ministro em 2001, Junichiro Koizumi no ofereceu
crticas abertas aos EUA, mas manteve a linha do PLD em
poltica externa. Koizumi, contudo, foi um dos primeiros
Chefes de Estado japons a oferecer sinais claros de reconciliao com a China e a Coreia, pedindo desculpas por
atos da Segunda Guerra Mundial, ainda que no completas. Como forma de tentar recuperar a vitalidade da economia e da sociedade, tambm buscou polticas de incentivo
ao crescimento e a natalidade, mas as respostas foram tmidas. Tanto no campo interno quanto externo o prprio
Parlamento controlado pelo PLD barrou as medidas de
Koizumi que, em Setembro de 2006, foi substitudo por
Shinzo Abe. Abe permaneceu pouco mais de um ano no
cargo, seguido por Yasuo Fukuda (2007) e Taro Aso (2008),
revelando o quadro sensvel do Japo.
A perda de poder relativo japons regional e global
acentuou-se nos ltimos anos. Outro fator que contribuiu
para o encolhimento da presena japonesa foi a acelerao
do crescimento econmico chins e indiano, combinados
com uma consistente assertividade poltico-diplomtica.
A despeito de suas relaes estratgicas e comerciais de
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japonesas no sistema internacional. Esta reavaliao, dando continuidade aos princpios expressos nos documentos
citados, indicava a busca de maior autonomia para o pas
diante dos EUA e a reaproximao com as naes do entorno asitico. Uma das prioridades mais destacadas deste
processo referia-se realocao da base norte-americana
de Futenma localizada na ilha de Okinawa.
O tema de forte apelo popular, uma vez que a opinio pblica japonesa expressa crescente insatisfao com
a manuteno dos arranjos de segurana vigentes desde a
dcada de 1950. Todavia, este um tema sensvel das relaes bilaterais Japo-EUA, cujo escopo muito mais abrangente do que a interdependncia entre ambos, referindo-se
capacidade de poder militar norte-americana na sia. Uma
mudana de posio do governo japons representaria a
necessidade de repensar a alocao de tropas dos EUA em
uma regio prioritria e sensvel do interesse nacional. As
posies de Hatoyama geraram o tensionamento entre as
duas diplomacias. Alm disso, houve a elevao de tenses
com a China e a Rssia por conta de disputas territoriais pendentes (regio do Mar da China e Ilhas Kurilla).
A ausncia de recuperao econmica e a inao
diante das presses norte-americanas, abandonando o
tema de Futenma levaram renncia de Hatoyama em Junho de 2010, sendo substitudo pelo Ministro das Finanas
Naoto Kan. Neste mesmo ano, inclusive, a Presidncia Obama e o governo japons reafirmaram a continuidade dos
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(1997), Laos (1997), Camboja (1999). No caso do Vietn, outro elemento importante foi a normalizao de suas relaes com os EUA, encerrando um dos episdios mais lembrados do sculo XX e da bipolaridade, a Guerra do Vietn.
A ASEAN tem servido como base de relacionamentos econmicos asiticos e plataforma de integrao
regional, como o APT (ASEAN +3, China, Coreia do Sul e
Japo). Anteriormente ao Frum Regional, em 1992 surgira
a proposta da construo de uma rea de Livre-comrcio
Asitica (AFTA), que caminha lentamente. Outras iniciativas
citadas que seguem ritmo similar so a APEC e, alm disso,
a dimenso da SAARC (rea de Cooperao Regional da
sia Meridional), como foco na regio do ndico (Bangladesh, ndia, Maldivas, Paquisto e Sri Lanka so membros
do arranjo).
Problemas geopolticos no deixaram de acompanhar estas tendncias de autonomia econmica que revelam o peso estratgico dos EUA na regio e o sensvel
equilbrio de suas relaes. Dentre os Tigres, os casos de
Taiwan e da Coreia do Sul envolvem questes significativas
para a estabilidade regional. No caso de Taiwan, as divergncias com a China continental levam a peridicas tenses entre os dois lados do estreito, a despeito da frmula
consolidada nos anos 1990 de Uma Nao, Dois Sistemas.
A crise econmica global de 2007 em diante tem afetado
as perspectivas de crescimento regionais, assim como a
emergncia das novas propostas norte-americanas como
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nalizao da Conversao das Seis Partes em um mecanismo de segurana para o Nordeste da sia (Northeast Asian
Peace and Security Mechanism). A dinmica de presses e
incentivos aplicada Coreia do Norte foi recuperada no
projeto da Diplomacia Transformacional do Departamento de Estado dos EUA. Paradoxalmente, o acordo de 2008
assemelha-se ao de 1994, definido pelos neocons como
prova da fraqueza dos EUA.
O novo acordo no resistiu posse da nova presidncia norte-americana em Janeiro de 2009, com a Coreia
do Norte retomando sua ofensiva, inclusive com a realizao de novos testes nucleares com msseis balsticos de
mdio e longo alcance que elevaram as tenses na Pennsula. Como resultado, foram suspensas as negociaes das
Seis Partes. Os anos de 2010/2011 foram caracterizados
pela elevao da retrica entre os EUA e a Coreia do Norte,
somados aos esforos da China no sentido de tentar retomar as negociaes.
Ainda em 2011, no ms de Dezembro, uma nova inflexo inseriu-se no cenrio norte-coreano com a morte de
Kim Jong-il. Apesar de rumores ocidentais de que a transio
de governo no se daria de forma pacfica e de que o pas se
encontrava em meio grave crise humanitria, o processo
transcorreu normalmente com a ascenso de Kim Jong-un
ao poder. No primeiro semestre de 2012, novas tentativas de
reaproximao entre a Coreia do Norte e os EUA ocorreram
com base na promessa de ajuda ocidental ao pas devido
escassez de alimentos em troca do abandono do programa nuclear, mas que, como outras anteriores, esvaziaram-se
naturalmente. Inclusive, at Agosto de 2012, permanecem
suspensas, apesar dos esforos da China, novas rodadas
multilaterais das Conversaes das Seis Partes.
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C) A China87
Em 2008, a realizao das Olimpadas de Beijing na
China tornou-se smbolo da ascenso das naes emergentes no sculo XXI, e, a partir e 2011, o pas ultrapassou o Japo
como segunda maior economia global, reativando as hipteses de transio do ncleo do poder mundial do Ocidente ao
Oriente. Bastante comuns na dcada de 1990, estas previses
foram gradualmente perdendo visibilidade devido crise do
Japo e sua poltica externa de alinhamento relativo aos EUA,
para, posteriormente, retornarem no sculo XXI tendo como
foco a China como protagonista. Altos ndices de crescimento
econmico, cuja mdia manteve-se em torno de 9-10% nos
ltimos anos, solidez interna e autonomia nas relaes internacionais, com a preservao da identidade de pas do Terceiro Mundo solidificaram estas previses. Entretanto, desde
1989, este caminho no foi linear.
De 1989 a 1999, a China enfrentou, no imediato ps-Guerra Fria, desafios similares URSS, que colocara em
xeque suas perspectivas de unidade poltica. Diferente da
URSS que deixou de existir em 1991, como visto no item 2.3,
a China conseguiu preservar seu modelo e integridade poltica, para consolidar-se como poder global (YAHUDA, 2004).
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tvel at 1989 com Tiananmen. Um dos marcos deste processo, e seu ponto de partida, a Poltica das Quatro Modernizaes adotada a partir de 1978,
Tal plano consistia numa estratgia de desenvolvimento de longo prazo, abarcando quatro esferas a modernizar: indstria agricultura, foras armadas e cincia e
tecnologia (...) Tais reformas visavam a abertura externa
seletiva do pas atravs da criao de reas especficas
para a captao de capital e tecnologia estrangeiras e a
instalao de empresas transnacionais, as Zonas Econmicas Especiais (ZEE). (VISENTINI, 2011, p. 94).
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Neste ambiente potencialmente conflitivo, a estabilidade da sia depender (...) de como a Amrica responder a dois tringulos regionais sobrepostos, nucleados na
China. O primeiro se refere China, ndia e Paquisto. O
segundo, China, Japo e Coreia com os Estados do sudeste asitico desempenhando um papel coadjuvante.
(BRZEZINSKI, 2012, p. 162).
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De acordo com Visentini (2001), diante de seu quadro de marginalizao do ps-Guerra Fria, a frica recebeu de forma positiva estas aproximaes da China, assim
como da ndia e do Brasil (ver itens 2.5, 3.3 e 4.1). Estas
aproximaes tambm representam espaos de competio Sul-Sul entre estas trs naes. Estas incurses dos
pases emergentes provocaram uma mudana de poltica
dos EUA para o continente visando recuperar influncia
poltica, econmica e militar (como discutido em 2.1 e 2.5).
Estes movimentos se tornam mais dinmicos a partir
do sculo XXI, no qual ocorre mais uma transio de poder
para Hu Jintao em 2002. Neste contexto, observa-se a consolidao do poder econmico chins e a elevao de sua
autonomia poltica. Em termos econmicos, porm, a China
mantm-se dependente em larga medida dos mercados ocidentais, EUA e Europa Ocidental. A crise econmica iniciada
em 2008, e ainda em andamento, vem sendo administrada
pela China e outras naes do Sul. Entretanto, o pas preserva
certa vulnerabilidade diante dos EUA, mesmo sendo a atual
detentora da maior parte de sua dvida. Em 2012, por exemplo, a previso de crescimento da economia chinesa foi reduzida para cerca de 7-8% ao invs dos 10% antes esperados.
Exemplificando estes dilemas, podem-se apresentar as citaes de Brzezinski (2012) e Visentini (2011), pois,
A China parece entender e os investimentos no bem-estar dos EUA falam mais alto do que palavras porque
so baseados no interesse que um declnio rpido da
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econmica global, devido dinamizao das alianas de geometria varivel entre as naes emergentes como os BRICS.
Nos anos 1980, ao lado de outros parceiros regionais, a ndia
esteve frente da criao da SAARC, visando o incremento de
trocas comerciais entre os pases do subcontinente indiano.
Esta organizao representa um relevante ponto de apoio da
nao indiana em seu entorno regional, com reforo de laos
polticos, sociais e econmicos com os vizinhos.
Com o ps-Guerra Fria, tanto a poltica externa indiana
quanto a paquistanesa sofreram inflexes significativas, observando-se o realinhamento de suas parcerias e reposicionamento no equilbrio mundial. Em termos de poder relativo, a ndia
detm insero regional e global de maior relevncia que o
Paquisto, estando inserida no grupo de naes emergentes.
O peso do Paquisto cresceu depois dos atentados de 11/09 e
das operaes militares norte-americanas no Iraque, mas principalmente, no Afeganisto, com quem compartilha porosa
fronteira comum, circunscrevendo-se a esta dimenso regional
e de suas relaes com a ndia. Diferente da ndia, que se consiste em um regime democrtico slido e estabelecido desde
sua independncia em 1946, o Paquisto caracteriza-se pela alternncia entre governos autoritrios e perodos democrticos,
e elevado grau de fragmentao e instabilidade interna92.
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Antes de 11/09, o Paquisto encontrava-se relativamente marginalizado no sistema internacional, e havia passado de aliado a inimigo na definio da poltica externa dos
EUA por causa de seus programas de proliferao de Armas
de Destruio em Massa (ADMs). O pas enquadrava-se na
lista dos Estados bandidos e como patrocinador do terrorismo internacional, com o regime de Pervez Musharraf sendo
definido como autoritrio. Depois dos atentados terroristas,
contudo, o Paquisto foi redefinido pela administrao W.
Bush como aliado na luta contra o terrorismo. O assassinato
de Benazir Bhutto na campanha eleitoral de 2008 e as dificuldades de redemocratizao so focos de tenso, assim
como o avano do fundamentalismo. Com o prolongamento da Guerra no Afeganisto o combate ao talib estende-se
cada vez mais ao territrio paquistans.
Para a ndia, aproximao entre os EUA e o Paquisto
foi percebida com preocupao geopoltica, assim como
o risco da ampliao da Guerra do Afeganisto para o pas
vizinho. No que se refere a este ltimo ponto, a chegada de
Barack Obama ao poder trouxe um ponto de inflexo nestas preocupaes indianas. Apesar da GWT levar intensificao do conflito no Afeganisto, a postura de insatisfao
da Casa Branca com o apoio do Paquisto s atividades
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A despeito das constantes dimenses de instabilidade envolvidas na relao bilateral com o Paquisto, a ndia
tem promovido um considervel salto qualitativo em suas
relaes internacionais globais e regionais. Em termos regionais, uma maior prioridade ao SAARC e a poltica de Olhar
para o Leste consistiram-se em importantes iniciativas. Em
termos globais, como outras potncias perifricas mdias
em desenvolvimento, a ndia define sua presena e atuao
como a de um pas de Terceiro Mundo e compartilha da
defesa de construo de um sistema internacional multipolar e multilateral, visando democratizao das OIGs como a
ONU, reduzindo as assimetrias nas negociaes multilaterais
como as da OMC. O eixo Sul-Sul de agenda externa definido como prioritrio, sem que isso represente o abandono
do Norte-Sul, preservando elevado grau de autonomia em
suas decises polticas, econmicas e estratgicas.
O desenvolvimento econmico como base da projeo de poder regional e global similar a da poltica externa chinesa. As reformas indianas iniciaram-se no incio
da dcada de 1990 e tem permitido a manuteno de nveis mdios de crescimento do PIB em torno de 8 a 9% na
ltima dcada. Neste perodo, o setor de servios tornou-se
dominante, havendo uma melhora de indicadores sociais
internos. Todavia, os nveis de pobreza no pas so ainda
bastante elevados, ao lado das assimetrias entre as zonas
rurais e urbanas. Problemas sociais e demogrficos adicionais que devem ser mencionados referem-se preserva-
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O Sistema Internacional
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ser visto na sequncia, permitindo o adensamento mencionado. Com isso, o aprofundamento da relao ocorre
nos nveis estratgico e econmico e responde, do lado
norte-americano, crescente solidez do poder indiano, valorizando seu papel como nao estabilizadora da regio
e de conteno sino-russa. Por sua vez, do lado indiano,
elementos similares de preocupao diante da China e da
Rssia funcionam como fatores de aproximao, somados
relevncia dos poder dos EUA na regio e no mundo.
O ano-chave para a consolidao do intercmbio, e
o reconhecimento pelos EUA do poder da ndia foi 2000,
quando o ento Presidente Bill Clinton visitou o pas. Na
oportunidade, Clinton e o Primeiro-ministro Vajpayee emitiram uma Declarao Conjunta, na qual reafirmam a relevncia mtua da parceria bilateral, visando o aprofundamento
da cooperao nas reas econmicas, sociais, polticas e
estratgicas. W. Bush deu continuidade aos esforos democratas e, j no contexto da GWT, o intercmbio observou
um salto qualitativo ainda maior. A Casa Branca suspendeu
o embargo de 1998 e, depois do 11/09, a ndia auxiliou os
EUA em dimenses da GWT (colocao de bases militares
disposio, apoio e solidariedade poltica, dentre outras manifestaes de solidariedade). Neste campo, foi criada em
2002 uma estrutura bilateral para o combate ao terrorismo,
o India-US Joint Working Group on Counter Terrorism.
Paralelamente, foram desenvolvidos inmeros esforos de negociao entre os dois pases nos campos cien-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
154
um poder nuclear responsvel, com o qual os EUA cooperariam neste setor da tecnologia sensvel.
O Acordo garante a soberania e autonomia da ndia no setor blico e aprofunda a cooperao bilateral no
civil. Ambos os pases se comprometem com uso pacfico
da tecnologia nuclear, com a legalizao do comrcio nuclear e com a insero futura da ndia no Grupo de Fornecedores Nucleares (NSG Nuclear Suppliers Group). Neste
contexto, a ndia se compromete a restringir suas exportaes de material nuclear a terceiros e no repassar a tecnologia ou o combustvel adquirido dos EUA. Igualmente,
o pas se compromete com a aceitao de salvaguardas e
a separar instalaes civis e nucleares. Em 2008, depois de
longa discusso no Legislativo norte-americano devido
s reticncias expressas quanto confiabilidade da ndia,
o texto do Acordo foi finalmente a provado (United States-India Nuclear Cooperation Approval and Non-proliferation
Enhancement Act).
Com a chegada de Barack Obama Casa Branca,
o que se observou foi a continuidade destes esforos de
aprofundamento da parceria, com inmeras declaraes
de Washington sobre a relevncia da ndia no sistema
internacional. Em 2010 isto se consubstanciou no apoio
formal dos EUA candidatura da ndia como membro
permanente do CSONU. Tal apoio, assim como a parceria,
foram reiterados no Dilogo Estratgico com a ndia, que
visava ampliar ainda mais os setores de cooperao entre
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O Sistema Internacional
Ps-Guerra Fria (1989/2012)
as duas naes, alm do Acordo Nuclear (agricultura, cincia, tecnologia, sade e meio ambiente so alguns dos
setores prioritrios).
Como citado, o incremento deste eixo Norte-Sul,
como foco no intercmbio bilateral com os EUA resulta
de ganhos de autonomia e poder da nao indiana, dos
avanos sino-russos na Eursia e na ampliao da ao dos
emergentes como bloco no sistema internacional. Com
isso, existe uma preocupao norte-americana de dividir
para conquistar estes blocos, evitando o fortalecimento
das coalizes Sul-Sul em geral, por meio do oferecimento
de benefcios alternados aos emergentes (como o Acordo
Nuclear e o apoio candidatura da ndia no CSONU neste
caso) e polticas de conteno bi e multilaterais que explorem os temores residuais entre estas naes, em particular
as asiticas (China, Rssia, Japo e ndia so os pontos-chave deste equilbrio). Todavia, como visto no caso chins, e
depois no brasileiro, na medida em que os eixos Norte-Sul
e Sul-Sul no so encarados como excludentes e, mais
ainda, parece ser consensual que so as aes Sul-Sul que
elevaram o poder de barganha destas naes, os efeitos
destes esforos tem se mostrado relativamente limitados.
Para a ndia, as parcerias Sul-Sul so prioritrias em
sua agenda de relaes internacionais. A consolidao da
cooperao horizontal em nvel regional, assim como global, a base de sustentao da poltica externa (e que, como
citado, atua positivamente na relao com o Norte). Dentre
as iniciativas mais relevantes neste campo, alm do mencionado SAARC, de perfil regional, as alianas de carter global
e extracontinental merecem destaque. A ndia, assim como
a China, aumentou sua presena na frica, por meio de investimentos e busca conquistar novos mercados, adquirir
energia e matrias-primas, sendo protagonista do renascimento africano como sua vizinha asitica (ver 2.5).
Neste campo, inserem-se no somente as relaes
bilaterais com pases do Sul em reas temticas especficas
(e coalizes em negociaes pontuais), como as multilaterais de carter e propsito abrangente como o Frum IBAS
e os BRICS. Tanto o IBAS quanto o BRICS inserem-se no quadro das novas realidades de intercmbio das relaes internacionais, reflexo de um reordenamento de poder em andamento, merecendo ateno no item 4.1. Afinal, em seu
conjunto, o Leste Asitico e o Subcontinente Indiano so
representativos desta tendncia multipolaridade, concentrando algumas das naes mais relevantes, dinmicas
e complexas da poltica internacional contempornea.
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2.5 A frica95
Durante a Guerra Fria, as naes do continente africano conheceram sua independncia ao longo dos anos
1950 e 1970, e se inseriram no sistema internacional segundo a lgica da bipolaridade. Assim como a Amrica
Latina, a queda do Muro de Berlim representou o risco da
excluso dos principais fluxos da poltica e economia internacional, retirando o poder de barganha exercido entre
os blocos Leste e Oeste. Os anos 1980 tambm foram uma
Dcada Perdida para o continente devido ao encolhimento econmico apesar de seus recursos em energia, minerao e capacidade de produo de alimentos. Enquanto
no caso latino a situao foi matizada pelas iniciativas dos
EUA (que mesmo assim no impediram a crise) e a razovel
consolidao dos Estados locais, na frica observou-se um
descongelamento dos conflitos internos, a reestruturao
poltica e a marginalizao externa.
Como indica Visentini,
O fim da bipolaridade e do (...) conflito Leste-Oeste,
agravado pelo desmembramento e desaparecimento
da Unio Sovitica em fins de 1991, fizeram com que o
156
continente africano perdesse grande parte de sua importncia estratgica e capacidade de barganha, ao que se
acrescentava a prpria perda de importncia econmica
(...) O resultado foi a marginalizao da frica no sistema
internacional e a desestrategizao e tribalizao dos
conflitos e da poltica regional. (VISENTINI, 2010, p. 64).
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de pirataria patrocinadas por grupos somalis (em particular no Golfo de Aden). Subestimadas pelo Ocidente, estas
atividades de pirataria tem sido consideradas ao longo do
sculo XXI, devido a sua intensificao, como novas ameaas de segurana na poltica internacional. De forma geral,
a Somlia permanece um foco de tenses e problemas humanitrios no continente.
Outro foco de crise disseminou-se a partir de Ruanda. Ruanda representa um Estado piv de uma das maiores crises polticas e humanitrias regionais do continente,
com foco na disputa entre a maioria hutu e a minoria tutsi,
que se estendeu ao Burundi, Uganda, Tanznia e antigo
Zaire (atual Repblica Democrtica do Congo). De acordo
com Vizentini (2007), esta disputa possui origens na dinmica social-poltico-econmica desigual imposta pela minoria tutsi com apoio dos colonizadores alemes e belgas.
Com a independncia e a ascenso da maioria hutu ao poder, este processo comeou a ser revertido transformando
estruturas internas, levando ecloso do conflito nos anos
1990. O estopim da violncia deu-se com a resposta do
governo ruandense a uma invaso de rebeldes tutsi vinda
de Uganda (Frente Patritica Ruandesa FPR) nos anos de
1991/1992.
A guerra civil entre os grupos rivais, tutsis e hutus,
estendeu-se aps os Acordos de Arusha, que passaram a
ser desrespeitados pelos envolvidos no conflito de forma
sistemtica. Episdios de genocdio, crianas combaten-
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A situao de Darfur compe relevante tragdia humanitria contempornea, envolvendo elementos complexos: disputas territoriais e fronteirias entre o Sul e o
Norte do pas, etnia e religio. Em linhas muito gerais (e
breves), o Conflito de Darfur ops o governo central do
pas aos movimentos de libertao Movimento pela Justia e Igualdade JEM e o Exrcito Popular de Libertao do
Sudo SLA que representam as populaes no rabes
do pas, em conflito com as milcias (janjaweed). O governo
sudans de Bashir foi acusado de patrocinar tais milcias, as
quais foram atribudos episdios de limpeza tnica e abuso sistemtico de direitos humanos. Neste sentido, O Presidente Bashir foi indiciado pelo Tribunal Penal Internacional
de Haia por genocdio e crimes contra a humanidade.
A reao da comunidade internacional crise do Sudo foi lenta, focando-se inicialmente em embargos unilaterais de pases como EUA, condenao dos atos de Bashir
e divulgao da mdia do campo de refugiados de Darfur.
Em 2005, o Tratado de Naivasha estabeleceu um acordo
de paz entre as partes conflitantes (governo do Sudo e
Exrcito Popular de Libertao). Apesar das quebras e continuidade da crise humanitria, o Tratado estabeleceu metas como a realizao do plebiscito para a autonomia do
Sudo do Sul em 2011 e, em 2006, foi seguido pelo Acordo
de Paz de Darfur (2006). A partir de 2007, a UNAMID Operao Hbrida das Naes Unidas e da Unio Africana atua
em Darfur, estando ainda em operao. O fim da guerra
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B) O Renascimento Africano
Cunhada pelo ex-Presidente sul-africano Thabo Mbeki,
a expresso renascimento africano surgiu como representativa de um processo de recuperao gradual do continente a
ser empreendido por suas naes a partir do reconhecimento de suas potencialidades e dificuldades. Problemas socioeconmicos, reconstruo interna, revitalizao econmica
e a retomada da autonomia nas relaes internacionais fazem parte deste processo. Saraiva (2007, pp. 113-114) aponta
como elemento do processo de renascimento,
(...) o avano gradual dos processos de democratizao
dos regimes polticos e conteno dos conflitos armados; crescimento econmico associado s performances macroeconmicas satisfatrias e aliceradas na responsabilidade fiscal e preocupao social; elevao da
autoconfiana das elites (...).
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como poltica do Apartheid. A represso contra o movimento de resistncia negro foi sistemtica durante todo
o perodo de vigncia do regime, focada em partidos representativos como o Congresso Nacional Africano (CNA).
Alguns dos principais lderes da oposio como Nelson
Mandela foram condenados pelo regime segregacionista
priso perptua (1964). Criticada pela ONU desde os anos
1960, esta poltica gerou o isolamento do pas na comunidade internacional e aes internas de represso poltica e
social que culminaram na dcada de 1980 com uma srie
de revoltas internas, que tiveram como ponto de partida a
revolta de Soweto em 1976 (quando ocorreu o massacre
de Soweto devido forte represso governamental). Durante a vigncia do Apartheid, a nao esteve submetida a
embargos econmicos, excluso de competies esportivas oficiais e sofria boicotes na arena cultural.
O peso deste isolamento global e regional (no continente a frica do Sul era vista com desconfiana e como
fator de desequilbrio), do crescimento das revoltas internas, da transio do ps-Guerra Fria e da consolidao de
uma posio norte-americana antiapartheid trouxeram
um ponto de inflexo ao regime de minoria branca. Como
indica Vizentini (2007), a ascenso de De Klerk presidncia do pas deu incio a um processo de libertao de lderes da resistncia, incluindo a de Nelson Mandela em 1990.
A eliminao das restries ao funcionamento dos partidos polticos, a reestruturao do CNA, as conversaes
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combinados com o agravamento da situao de sade gerada pela epidemia de HIV/Aids e a permanncia de uma
situao ainda de pobreza quase que generalizada entre a
maioria da populao negra.
O prximo governo a se deparar com este desafio
foi o de Thabo Mbeki que, aps a vitria nas eleies de
1999, e a reeleio em 2004, esteve frente do Executivo
sul-africano at 2008 quando renunciou devido perda de
apoio parlamentar. Na oportunidade pesaram sobre Mbeki
alegaes de que teria prejudicado o atual presidente Jacob
Zuma, acusando-o injustamente de corrupo. O processo
foi retirado em Abril de 2009 e Zuma assumiu a presidncia
em Maio de 2009. O prprio Mbeki foi acusado de corrupo durante o governo, mas igualmente inocentado.
Em um balano geral, o governo Mbeki conseguiu
consolidar o processo de recuperao econmica (incluindo a busca da diversificao econmica e do incremento
das vantagens comparativas em setores como minerao)
e fortalecer a transio. Mais uma vez, preciso lembrar
que este no um processo linear, sendo caracterizado
pelo risco da recesso devido crise econmica mundial e a permanncia de desigualdades no pas. Porm,
observaram-se progressos na reduo lenta, mas gradual
destas assimetrias, e conquistas no campo social como em
iniciativas de combate a Aids por meio de programas governamentais (antecedido por significativa vitria contra
companhias farmacuticas pelo acesso aos medicamen-
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estabelecimento da ordem civil e de mais governos democrticos; preveno e reduo de conflito na regio
da frica subsaariana; maior respeito pelos direitos humanos aumento dos investimentos em recursos humanos nas reas da sade e educao; polticas direcionadas diversificao das economias africanas e aumento
de comrcio com o resto do mundo; medidas para permitir a adoo de novas tecnologias na frica; combate
ao conjunto de doenas que afligem o continente, da
Aids malria (NEPAD, s/p).
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na fala da Secretria de Estado Hillary Clinton de 2011 sobre o imperialismo chins e os riscos da recolonizao do
continente (CLINTON, 2011). Com isso, a sia no seria um
parceiro estratgico deste desenvolvimento, mas um novo
polo imperialista como indica a anlise de Visentini (2011)
sobre estas crticas. Neste sentido, observando estas aes
sino-indianas, mas, igualmente a dos EUA nesta ltima dcada e a recuperao da presena brasileira na frica pode-se sugerir que este movimento sempre dialtico, ou
seja, a ajuda ao desenvolvimento no pode ser descolada
de agendas poltico-estratgicas de todos os envolvidos, e
consiste em uma tendncia conhecida da poltica internacional. Como j citado, a cooperao, sela ela Norte-Sul ou
Sul-Sul no pressupe eliminao de conflitos, competio ou harmonia de interesses, mas a estruturao do relacionamento de forma que os parceiros envolvidos possam
ser beneficiados em suas interaes e que as divergncias
ocorram dentro de limites conhecidos.
A percepo de que os avanos sino-indianos na
frica eram significativos, principalmente os chineses, levaram os EUA a iniciar, a partir de 2000, uma lenta recuperao de sua poltica na frica. No final da administrao
Clinton foi criado o AGOA (African Growth and Opportunity
Act) que visava estabelecer uma parceria econmica entre os EUA e a frica, oferecendo condies preferenciais
de acesso aos pases do continente ao mercado norte-americano. Apesar de lanado por Clinton, o AGOA so-
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106 De acordo com Visentini (2012, p. 15), o Oriente Mdio e a sia Central possuem
uma populao de maioria rabe e/ou muulmana, composta pelas sub-regies
do Oriente Mdio (Machrek), o norte da frica (Magreb) e a sia Central. Esta
zona representa uma zona de origem e confluncia das trs grandes religies
monotestas, judaica, crist e muulmana. Alm desta confluncia religiosa,
existe a geogrfica, dos continentes europeu, africano e asitico.
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107 Os pases que compem este conjunto do Oriente Mdio so Ir, Iraque,
Israel (e os territrios palestinos), Jordnia, Kuwait, Lbano, Sria, Om,
Turquia, Imen, Om, Catar, Egito, Emirados rabes Unidos, Bahrein,
Turquia e Arbia Saudita.
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108 Criada em 1969, a OLP visava a criao do Estado Palestino por meios
militares, a destruio de Israel e tinha no Fatah sua principal fora poltica.
Com o prosseguimento do conflito com Israel e as limitaes desta estratgia
abandonou as atividades militares em busca de uma insero poltica.
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considerado sagrado tambm pelos muulmanos. Considerada provocativa, esta visita marca o incio da Segunda Intifada (a primeira datava de 1987) nos territrios palestinos e
da intensificao de ataques contra Israel. Em meio escala
de violncia, Sharon sagra-se vencedor das eleies seguintes, assumindo o posto de Primeiro-ministro, que exerceria at
2006 quando afastado por problemas de sade (encontra-se em coma at a finalizao deste texto em Agosto de 2012)
e sucedido por Ehud Olmert110.
Em 2001, a somatria da ascenso de Sharon ao governo em Israel, de George W. Bush nos EUA e dos atentados de 11/09 inserem o processo de paz em uma lgica
de retrocesso e agresso (um dos argumentos da Al-Qaeda
apresentados a posteriore para 11/09 foi a defesa do Estado
Palestino, ao lado das conhecidas motivaes de retirada
das tropas dos EUA dos territrios sagrados). A GWT norte-americana e o apoio incondicional dos falces a Sharon
permite, sob a justificativa da segurana, aes unilaterais
de Israel que minam as possibilidades de negociao e
iniciam uma sistemtica destruio do embrio do Estado
Palestino sob a liderana da ANP. Em 2002, o Exrcito israe-
110 Alm de fundador do novo partido Kadima, Sharon esteve nas origens da
criao do Likud e tornou-se uma das figuras mais conhecidas da poltica
israelense por seu radicalismo e militarismo. Sobre ele pesam diversas
acusaes de massacres de civis palestinos em operaes militares sob sua
liderana (Qybia, 1953, Sabra e Shatila, 1982).
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Ainda que justificada por uma motivao aparentemente conjuntural, o aumento dos atentados contra Israel,
esta ofensiva fazia parte de uma estratgia de longo prazo
de Sharon e dos grupos mais conservadores do pas, contrrios s polticas de Oslo (em detrimento da frmula terra
pela paz e coexistncia poltica, a opo pela destruio
sistemtica do inimigo). O objetivo era abrangente no sentido de deslegitimar as propostas de paz, as conquistas do
acordo e remilitarizar o conflito, seguindo a lgica da preveno e da defesa ofensiva que contava com incondicional apoio dos EUA. Diante da GWT e da futura invaso do
Iraque, o processo de paz no Oriente Mdio foi englobado
pelas vises neocons de mudana do mapa da regio pelas
intervenes, das quais passaram a fazer parte as aes de
Sharon. Retoricamente, visitas de enviados especiais como
George Tennet, Paulo Mitchell e Anthony Zinni, afirmavam
a prioridade da construo do Estado Palestino, em clara
contradio lgica militar.
Como resultado, alm da reocupao dos territrios,
houve a acelerao dos assentamentos de colonos judeus
em zonas de disputa diplomtica e a construo do Muro
Protetor real, separando Israel da Cisjordnia, isolando os
territrios palestinos111. Deve-se destacar que esta ofensi-
111 A contrapartida dos EUA foi o seu Muro de Proteo na fronteira com o
Mxico para barrar a entrada de imigrantes ilegais.
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EUA anunciaram um pacote de ajuda financeira e comercial para a regio, que foi denominado de Plano Marshall
para a frica.
No que se refere especificamente ao processo de
paz, Obama defendeu a coexistncia entre um Estado de
Israel e um Estado da Palestina, conforme previsto pela
Resoluo da ONU de 1948. Dentre os pontos mais polmicos do pronunciamento, encontra-se a declarao do
Presidente de que as fronteiras do Estado de Israel devem
retornar s linhas pr-1967 e que, nestes territrios, seria
criado o Estado da Palestina. Reiterando estes pontos, podem ser citadas as palavras de Obama,
() as bases da negociao so claras: uma Palestina vivel e um Israel seguro. Os EUA acreditam que as negociaes devem resultar em dois Estados, com fronteiras
palestinas permanentes com Israel, Jordnia e Egito, e
fronteiras israelenses permanentes com a Palestina (...)
as fronteiras de Israel e da Palestina devem ser baseadas
nas linhas de 1967, consensualmente acordadas, para
que fronteiras seguras e legtimas possam se estabelecidas para ambos os Estados. (OBAMA, 2011b, s/p).
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dies de se negociar arranjos polticos abrangentes naquele contexto e que, na realidade, retomavam a agenda
de Oslo. Pode-se sugerir que a preocupao de Obama na
conjuntura de instabilidade regional associada Primavera era sinalizar o compromisso norte-americano com estas
negociaes, ganhando tempo diante das populaes da
regio. A ttica, porm, no teve implicaes diretas nos
processos em andamento, lembrando que a insatisfao
com as negociaes com Israel apenas um, dentre muitos dos componentes que sustentam a Primavera rabe.
Alm disso, as limitaes das declaraes de Obama
tornaram-se ainda mais aparentes quando da recusa da
Casa Branca em apoiar o pedido da ANP s Naes Unidas
para a incluso como membro pleno das Naes Unidas. O
pedido foi encaminhado s Naes Unidas em Setembro
de 2011 pelo Presidente da ANP, Abbas, visando recolocar
o tema em debate. Apesar de sua fragilidade institucional,
este reconhecimento poderia significar um salto qualitativo da posio da ANP na ONU e levar a maiores presses
da comunidade internacional sobre Israel e os EUA para
retomar as negociaes.
Na oportunidade, ambos, EUA e Israel, no aprovaram este pedido. A diplomacia norte-americana indicou
que a ONU no era o frum mais adequado para a discusso do tema, e que a ao palestina havia sido unilateral, lembrando da continuidade das agresses do Hamas
sobre o Israel. Reafirmou-se, contudo, o apoio ao Estado
112 Esta posio desenhada pela diplomacia brasileira desde a dcada de 1970.
Dentre os principais marcos desta ao se encontram o reconhecimento
da OLP desde 1975 como representante legtimo do povo palestino, a
presena da Delegao Especial da Palestina desde 1993 no pas com status
diplomtico e o tratamento de Embaixada concedido a esta Delegao em
1998 (NOTA 707, MRE, 2010). O Brasil tambm observador da Liga rabe
desde 2003, mantendo uma postura de equilbrio entre os interlocutores
regionais. Para a evoluo da questo em suas origens ver VIZENTINI, 1998.
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B) O Ir e a sia Central
Estado piv da regio do Oriente Mdio e da sia
Central, o Ir tem sofrido nos ltimos anos inmeras presses internas e externas. Em termos internos, a poltica domstica revela uma crescente ciso entre a modernidade
e dificuldades derivadas da dependncia das exportaes
de petrleo ao Ocidente e da baixa diversificao da economia interna. No campo externo, as presses norte-americanas (e europeias) tentam ser contrabalanadas por
parcerias diversificadas com naes como Rssia, China e
Venezuela e o aumento do poder de barganha nacional.
Neste campo, o componente nuclear representa um elemento tanto de fora quanto de fraqueza. Somados, estes
fatores demonstram a existncia de um Ir complexo, que
pode, como indica Visentini (2012, p. 161) ser classificado
como uma potncia emergente ou regime em crise.
A fim de avaliar estes dilemas, necessrio examinar a trajetria do Ir no ps-Guerra Fria, tendo como
ponto de partida o ano de 1979 quando ocorre a Revoluo Islmica liderada pelo Aiatol Khomeini. O movimento iraniano surge como ponto de inflexo na relao do
pas com o ocidente, em seu papel como representante
de um Estado islmico religioso fundamentalista na regio e no mundo, resultante de contradies domsticas
sempre presentes entre a modernidade, a tradio, a religio e a secularizao.
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Antiga aliada dos EUA e da Gr-Bretanha, a Repblica Islmica do Ir nasce a partir da deposio do X Reza
Pahlevi113 e passa a simbolizar um movimento de autonomia diante do ocidente na regio do Oriente Mdio e a
recuperao dos valores tradicionais da sociedades locais.
Segundo Fred Halliday (1995), a revoluo simbolizou um
movimento poltico de conquista de poder, sustentado no
discurso fundamentalista114.
Halliday aponta em sua anlise que a oposio ao
X reuniu diversos grupos sociais liberais e de esquerda
ao clero liderado pelo Aiatol Khomeini. Dentre estes, encontram-se os mujahedin islmicos e-Khalk, a guerrilha fedayin e-Khalk e o Partido Tudeh de inspirao de esquerda,
e a burguesia/bazaar. O clero supria com seu discurso e o
carisma populista de Khomeini o elemento unificador que
defendia um projeto de autonomia externa e a recupera-
113 Pahlevi contava com o apoio anglo-saxo desde sua ascenso ao poder
em 1941. Em 1953, os EUA e a Gr-Bretanha patrocinaram o golpe contra
Mossadegh que nacionalizara a indstria petrolfera e depusera seu aliado
Pahlevi (Operao AJAX CIA/MI6). O projeto do X era reconstruir a Grande
Prsia e nos anos 1970 recebeu considervel ajuda militar dos EUA (Nixon/
Kissinger), que, na administrao Carter retirou seu apoio devido aos abusos
de direitos humanos cometidos por Pahlevi, um dos fatores que facilitou a
revoluo.
114 Alguns dos episdios mais marcantes da Revoluo foram a invaso da
Embaixada norte-americana em Teer e a crise dos refns que perdurou
por 444 dias e a construo da imagem norte-americana como o Grande
Sat, que ocasionou o rompimento das relaes diplomticas bilaterais at
Setembro de 2009.
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estabilizada, com Khomeini como Lder Supremo e Ali Khamenei frente da Presidncia.
Frente a este regime, sua ao e discurso, para os EUA
e o Ocidente de uma forma geral115, a Revoluo foi definida vista como ameaa e representativa do incio da disseminao da possvel onda verde fundamentalista islmica
pelo sistema (o patrocnio do terrorismo internacional e a
fora ideolgica da revoluo inserem-se neste quadro de
exportao da revoluo), iniciando um processo de conteno e isolamento da revoluo por meio de presses
polticas e econmicas. A Guerra Ir-Iraque (1980/1988)116
envolveu este objetivo de conteno e reafirmao do poder regional de Khomeini e Hussein. Nos anos 1990, esta
onda verde assumiu a face do Choque das Civilizaes.
A capacidade do Ir em atuar internacionalmente
limitada por sua dependncia da venda do petrleo ao Ocidente (devido ao rompimento diplomtico com os EUA, os
principais mercados iranianos passam a ser a Europa Ocidental e sia via Companhia Nacional Iraniana de Petrleo,
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resultado de sua reao, mas tambm do aprofundamento da crise econmica e divises entre a modernidade e
a tradio. O candidato dos conservadores presidncia
Ahmadinejad elege-se com apoio do clero linha dura, do
interior do pas, sustentado em um discurso populista, prometendo a retomada do desenvolvimento econmico e
com crticas duras aos EUA, a Israel e ao Ocidente (a vitria
acontece sobre Hashemi Rafsanjani que representava uma
postura mais moderada, no havendo um nome forte dos
reformistas anteriormente associados a Khatami).
Controversa e polmica, a Presidncia Ahmadinejad
acelerou o programa nuclear em uma postura de barganha
e defesa ofensiva frente os EUA, acompanhando de uma
retrica agressiva (uma das posies mais criticadas de sua
administrao a negao do holocausto e de qualquer
retomada de negociaes com os EUA). Avanando alm
da retrica, somado ao programa nuclear, o Ir buscou incrementar sua posio regional com a abertura e reforo
de vias alternativas de sua poltica externa.
As parcerias com a Rssia e a China no campo nuclear e energtico inserem-se neste quadro e fornecem
certa estabilidade poltica autonomia do Ir. Ainda que
defendam um processo de negociao com o Ir sobre
seu programa nuclear no mbito multilateral (AEIA), China
e Rssia barram os esforos norte-americanos e europeus
de fazer uso do CSONU para aumentar as presses sobre
o pas. Da parte iraniana, a posio pr-desenvolvimento
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Deve-se destacar que este trecho foi retirado de artigo de Waltz para a publicao Foreign Affairs, no qual o
autor defende a posse da arma nuclear pelo Ir como um
elemento de estabilidade para o Oriente Mdio. Segundo
o texto, o problema do Oriente Mdio reside na diferena
de foras entre Israel e os demais pases da regio, dada
a capacidade deste Estado de agir unilateralmente contra
naes que considere ameaas, gerando insegurana. Assim, a resposta iraniana percebida pelo autor como natural e at de certo modo positiva, pois
Todavia, entre a teoria e a prtica, os acontecimentos desde 2011 demonstram que prevalece a prtica do
poder (e que servem de pano de fundo para a anlise de
Waltz). Com isso, seguiu-se uma escalada de crises entre
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os EUA, a Unio Europeia e o Ir, dentre as quais se destacam a entrada em funcionamento da usina de Busher (que,
como citado, teve sua construo com o apoio da Rssia)
em Setembro e a acusao norte-americana de que o Ir
estaria planejando um atentado contra o Embaixador da
Arbia Saudita em Washington. A estes episdios seguiram-se esforos europeus e norte-americanos de presso
econmico-financeira sobre o pas, com a imposio de
sanes econmicas que, em Julho de 2012, culminaram
com o boicote da UE s exportaes de petrleo iranianas.
Como resposta a estas sanes e boicotes, alm das
demandas norte-americanas a outros pases compradores
de petrleo iraniano para diminurem suas compras, o Ir
alterna tentativas de novas negociaes, com presses
referentes ao fechamento do Estreito de Ormuz, rota de
passagem estratgica do petrleo iraniano para os mercados consumidores. Por sua vez, a diplomacia israelense
tambm periodicamente faz uso do argumento da doutrina preventiva, sugerindo a necessidade de que sejam
impostas mais do que medidas polticas ao Ir, fazendo
uso da retrica do uso do poder militar. Estas questes de
ameaas e negociaes mtuas permanecem em aberto,
em uma situao na qual o petrleo representa uma vulnerabilidade mtua, para o Ir e para os que dependem
deste recurso no ocidente e oriente.
Diante deste contexto, China e Rssia mantm suas
posies de resistncia forma pela qual os EUA (e a UE)
lidam com a questo, reforando temores de que as potncias ocidentais, em particular a norte-americana, elevem a
projeo de poder na regio. Na prtica, diante das incurses ocidentais no Oriente Mdio e sia Central, a autonomia iraniana um anteparo penetrao ainda maior
destas foras na Eursia. Alm disso, os riscos estabilidade
iraniana, devido s crises polticas analisadas quanto da reeleio de Ahmadinejad em 2009, tambm se relacionam
a fatores domsticos. A ecloso da Primavera rabe em
2010/2011 e a extenso das manifestaes populares apresentaram efeitos sobre a situao do pas, que, como visto,
encontra-se dividido entre tendncias de modernidade e
tradicionalismo.
Por fim, ainda no desenrolar da Primavera, a interveno da OTAN na Lbia, a crise da Sria, do Egito e das petromonarquias, igualmente surgem como acontecimentos
que afetam o entorno do Ir (ver 2.6C). Trata-se, portanto,
de uma situao sensvel para o pas no quadro regional.
Afinal, as presses ao Ir tambm emergem das instabilidades recorrentes e guerras presentes na sia Central, tanto
os conflitos em forma tradicional (Guerra do Afeganisto
no ps-2011) como a reedio do Grande Jogo. Esta reedio, que se inicia com a Diplomacia dos Dutos da administrao Clinton na dcada de 1990, atinge seu auge com
a GWT do sculo XXI.
Basicamente, suas origens no ps-Guerra Fria relacionam-se a trs fatores: a desagregao do imprio sovi-
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118 De acordo com Brzezinski (1997), o fim da influncia sovitica neste espao
gerou um buraco negro representativo de seu vcuo de poder. Outro termo
apresentado pelo autor para definir este espao Blcs Eurasianos em
aluso fragmentao tnico-religiosa (relevncia estratgica como rota de
passagem e de sobreposio de potncias externas), que seria similar a dos
Blcs Europeus, na regio da ex-Iugoslvia.
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C) A Primavera rabe119
O termo Primavera rabe refere-se a um conjunto
de mobilizaes populares no Norte da frica e do Oriente Mdio, caracterizado por fenmenos de despertar das
massas, demandas de autodeterminao e democracia,
que iniciou seu ciclo no final do ano de 2010, e que permanece em andamento at a finalizao deste texto em
Agosto de 2012. As origens do termo encontram-se relacionadas a trs acontecimentos de carter revolucionrio
que eclodiram na Europa, e tinham como base demandas
de reforma de regime econmico, poltico e social: a Primavera dos Povos em 1848 na Europa Ocidental, a Primavera
de Praga em 1968 e as Revolues de Veludo de 1989 na
Europa Oriental120.
Independente de suas localizaes geogrficas, resultados e perodos histricos distintos, os processos que
se disseminaram entre 2010/2012 na regio se encontrariam unidos por sua fora popular e agenda, representando uma quebra na ordem vigente e a instaurao de uma
nova dinmica nestas sociedades. Para o Ocidente, estas
revolues foram apresentadas como de carter democrtico, contra governos ditatoriais e que visavam a promoo
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A despeito de a palavra democracia ter sido fartamente utilizada como a fora propulsora das revolues
rabes, preciso considerar que a regio em pauta possui singularidades que precisam ser contempladas em
qualquer anlise do processo de mudana em curso, ou
seja, as lentes eurocentristas precisam ser substitudas
por multifocais que permitam uma viso ampla, completa e inclusiva das dinmicas polticas, econmicas e
sociais do mundo rabe atual. Isso significa que a religio ter um papel de destaque na formao dos novos governos, o que no significa necessariamente um
retrocesso. O Isl poltico deve ser entendido dentro de
seu dinamismo (FERABOLLI, 2012, p. 108).
121 O artigo de Ferabolli faz parte da edio especial da revista Cincias & Letras,
O Mundo rabe em Transformao, organizada por VISENTINI e PEREIRA,
2012. Disponvel em http://seer1.fapa.com.br/index.php/arquivos/.
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Ps-Guerra Fria (1989/2012)
Estes resultados foram, e continuam sendo, dependentes no s das polticas destes Estados, mas da participao ocidental no encaminhamento das questes. Segundo
Visentini (2012), a intensidade e a velocidade das revolues
da Primavera rabe surpreenderam o Ocidente, uma vez que
deixaram claras as tenses poltico-sociais econmicas latentes nestas sociedades. Igualmente, os movimentos populares
demonstraram a diminuio da influncia dos EUA e da Europa Ocidental na regio, e as ambiguidades destas relaes. O
autor aponta que embora muitas das demandas de 2010 j
pudessem ser percebidas em diversas naes, a acomodao
para preservao de governos aliados como no Egito acabaram dificultando a possibilidade de transies mais controladas. Com a disseminao das manifestaes, as respostas ocidentais oscilaram, dependendo do cenrio estratgico entre
a tolerncia, a interveno e as presses polticas.
No se pode ignorar que as relaes externas do
Norte da frica e do Oriente Mdio com estas potncias
tradicionais, e as naes emergentes (China, ndia) e o entorno regional incluem-se como elementos que influenciam a Primavera rabe. Isto se revela no s na situao
das petromonarquias, cujos laos com o exterior so essenciais para o funcionamento destas sociedades, dependentes da venda de recursos energticos, como na de Estados
considerados pivs geopolticos: Arbia Saudita, Imen,
Kuwait e Emirados rabes Unidos seriam exemplos mais
caractersticos do primeiro grupo, enquanto naes como
123 Para o autor, como analisado no 1.2, este no um episdio isolado, mas
sim, um componente de um despertar global das sociedades perifricas do
Terceiro Mundo (global awakening) e que se manifesta de forma diferenciada
em cada uma delas. No caso do Norte da frica e do Oriente Mdio, torna-se
representativa da contestao dos regimes vigentes e na China, ndia, Brasil,
Indonsia e frica do Sul, simboliza a demanda por maior participao nos
fluxos decisrios em consonncia reconfigurao do poder global.
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125 Alm disso, segundo Visentini (2012), existia certa insatisfao dos Estados
Unidos como Mubarak devido a sua crescente aproximao com a China.
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196
Irmandade Muulmana. Ao mesmo tempo, os EUA tomavam atitudes contrrias a esta indicao de moderao em
outros cenrios da Primavera, iniciando a internao militar
da Lbia em Maro de 2012, com a autorizao do CSONU,
e com as tropas da OTAN.
A ttica, porm, no surtiu efeito mesmo com a Junta apresentando um conjunto de medidas que respondia
s demandas populares: reforma eleitoral, condenao
de Mubarak e sua famlia por roubo, corrupo e abuso
de direitos humanos. Ausente desta pauta encontrava-se
uma das mais importantes reivindicaes do movimento,
a realizao de eleies diretas para presidncia. Assim,
no s os protestos continuaram, como se elevou a violncia contra grupos internos (catlicos em sua maioria).
Em mais uma tentativa de controlar a situao, no ms de
Dezembro o Primeiro-ministro Kamal al-Ganzouri assumiu
o governo de forma transitria, estabelecendo o calendrio eleitoral para 2012: eleies parlamentares em Janeiro e
presidenciais em Maio.
Em Janeiro, os partidos de inclinao islmica conquistaram cerca de 70% das cadeiras do Parlamento, o que
parecia sinalizar uma vitria tranquila nas eleies presidenciais de Maio. Todavia, a disputa demonstrou-se bastante
acirrada, indicando a existncia de divises significativas no
pas, levando o pleito ao segundo turno. Tendo como slogan
de campanha O Isl a soluo, o candidato da Irmandade
Muulmana, Mohammed Mursi sagrou-se vencedor neste
segundo turno, com apenas 3% de votos de vantagem sobre Ahmed Shaficq, ex-Primeiro-ministro de Mubarak (que
se apresentara como candidato de centro).
Em resposta vitria de Mursi, a Corte Suprema das
Foras Armadas retirou poderes do Parlamento e da Presidncia: no caso do parlamento, novos protestos sociais foraram a Corte a abdicar de sua deciso; por sua vez, no que
se refere presidncia, Mursi revogou as decises das Foras Armadas. Todavia, ainda que buscasse recuperar poder
interno, Mursi procurou reiterar ao ocidente, a no reverso
dos compromissos egpcios no reconhecimento de Israel.
Deixou claro, porm, que sustentaria polticas de apoio
causa palestina e do Isl mais abertamente. Em Julho de
2012, a Secretria de Estado Hillary Clinton encontrou-se
com Mursi, ressaltando o apoio norte-americano democracia, sem deixar de sinalizar ao novo governo a necessidade de que o Egito preserve uma postura de moderao
em suas relaes internacionais e de respeito a todos os
seus grupos internos.
Enquanto no Egito a ao norte-americana foi caracterizada pelo distanciamento e canais polticos, a situao
na Lbia percorreu um caminho distinto. Como citado, em
Maro de 2011, com autorizao do CSONU e com ao
das tropas da OTAN, o pas foi objeto de uma interveno
militar que levou queda de Muamar Kadafi. Rpida e decisiva, a interveno representou uma quebra no contexto
das relaes Lbia-Ocidente que, desde 2003, haviam che-
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gado a um ponto de equilbrio. Aps a interveno norte-americana no Iraque, a Lbia abdicara formalmente de
seus programas de armas de destruio em massa, somado ao fato de ter se responsabilizado pelo atentado terrorista ao avio da Pan Am em 1988 (incluindo o pagamento
de indenizaes). Com isso, prevalecia um baixo conflito
com este eixo, relativa estabilidade interna, com o pas se
destacando como relevante produtor e fornecedor de petrleo e gs ao ocidente.
Entretanto, a Lbia no permaneceu imune aos efeitos da Primavera rabe, com o aumento de manifestaes
populares no pas, que foram reprimidas pelo governo, em
particular as da cidade de Bengazi. Segundo Visentini (2012),
o incio destas manifestaes encontra-se relacionado ao
perfil da Lbia, bastante fragmentado em diversos grupos,
mas envolve tambm elementos externos derivados da produo e do comrcio de petrleo e das novas alternativas
que Kadafi vinha explorando em termos de triangulao
Lbia-Ocidente-Naes Emergentes (dinmicas que ainda
demandam maior anlise para compreender a complexidade do processo). Estes elementos podem ser indicativos do
porqu, apesar das boas relaes prvias com o Ocidente,
a Lbia ter sido objeto da interveno militar, que envolve
dimenses geopolticas e no somente humanitrias.
O caminho para a interveno iniciou-se logo aps a
represso de Kadafi em Bengazi, com a adoo da Resoluo 1970 pelo CSONU em Fevereiro. A Resoluo foi apro-
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A Sria, por fim, permanece, at a finalizao deste texto em 27 de Agosto de 2012, em uma situao de
guerra civil, opondo as foras do governo de Bashar Al-Assad. Assad sucedeu seu pai como chefe do Partido
Baath em 2000, Partido este que domina o pas desde a
dcada de 1960 (e sob o comando da famlia Assad des-
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A poltica exterior do Brasil, em sua evoluo, vem agregando princpios e valores diplomacia, de modo a
tornar tais elementos inerentes a sua conduta (...) um
aps outro adquirem carter duradouro e, por vezes,
permanente (...) Eles exercem duas funes: (...) do previsibilidade ao externa (...) e (...) moldam a conduta
externa dos governos (...) Contribuem para fazer da poltica exterior, poltica de Estado (...) (CERVO, 2008, p. 26).
Independente dos governos aplicarem estes elementos de maneira diferenciada, gerando paradigmas especficos nos quais se alternam a intensidade e hierarquia
de prioridades, a partir dos eixos mencionados, prevalece
um conjunto de valores e princpios-chave. Listando este
conjunto, estes temas so encontrados:
autodeterminao, no interveno e soluo pacfica de
controvrsias; juridicismo; multilateralismo normativo; ao
externa cooperativa e no confrontacionista; parcerias estratgicas; realismo e pragmatismo; cordialidade oficial no
trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor; independncia de ao internacional. (CERVO, 2008, pp. 27-31).
127 Para a histria da poltica externa brasileira, ver a obra clssica de CERVO e
BUENO, 2002. Neste captulo, so exploradas as grandes linhas das tradies
das relaes internacionais e seus paradigmas contemporneos. Tambm se
recomenda BARRETO, 2012 para a uma anlise detalhada da poltica externa
brasileira no perodo da redemocratizao.
202
A primeira destas, a bilateral hemisfrica, dominou o campo diplomtico de 1902 a 1961 e foi formulada em suas
origens pelo Baro de Rio Branco. As principais caractersticas desta corrente referem-se prioridade atribuda ao hemisfrio como espao preferencial de ao da diplomacia,
seguindo a consolidao do territrio brasileiro e o incio
do processo de desenvolvimento. A nfase por uma poltica externa de cunho regional, com dois focos: os EUA e
o Cone Sul.
Destes, a relao bilateral com os EUA definida
como preferencial devido aos interesses nacionais no espao regional, prioritrio na agenda nacional e condizente
com a capacidade e recursos disponveis naquele momento. A centralidade aos EUA era atribuda devido alterao
do equilbrio de poder mundial, com a ascenso norte-americana consolidando-se diante da hegemonia britnica. Em suas origens, o estabelecimento da aliana especial
percebido de um ponto de vista de autonomia, reforando o poder de barganha brasileiro nas Amricas. Este fortalecimento nacional no subcontinente interpretado por
algumas correntes como de um possvel subimperialismo
brasileiro na Amrica do Sul, mas que se sustenta na premissa do Brasil como potncia regional.
Outros termos relacionados ao intercmbio preferencial com os EUA so os de alinhamento pragmtico e
automtico. Estes alinhamentos referem-se forma como
o Brasil constri sua relao com este pas, com base em
uma poltica de barganha e troca de interesses, que era a
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128 Neste perodo tambm estiveram frente do MRE, Afonso Arinos de Melo
Franco, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Arajo Castro.
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cebiam as iniciativas do pragmatismo como de confrontao. A mencionada nacionalizao da segurana134 composta pelo desenvolvimento da indstria blica nacional
(Engesa e Avibrs), a denncia do acordo militar com os
EUA (1977), o programa nuclear paralelo (domnio completo do ciclo do combustvel nuclear e submarino nuclear),
o Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental (1975) e a
Poltica de Informtica (1976) eram pontos sensveis.
A capacitao tecnolgica brasileira e seu incremento de projeo de poder nos setores de segurana
significavam tanto competio aos EUA em alguns setores
(mercado de armas) como de diferencial de poder no hemisfrio. Deve-se mencionar que o Acordo Nuclear com a
Alemanha segue-se ao Acordo Brasil-EUA no mesmo campo com a White Westinghouse (1972/1974), mas que fora
suspenso por presses do governo de Jimmy Carter, que
demandava ajustes do regime no campo dos direitos humanos, o que levou ao Brasil a buscar novas parcerias. Anteriormente, os EUA eram os principais parceiros brasileiros
no campo nuclear (vide Acordo Tecnolgico de 1955 e o
Programa tomos para a Paz).
O Brasil ampliava suas parcerias e o amadurecimento de suas opes no visava, por princpio ou escolha, a
134 CERVO e BUENO, 2002 oferecem uma detalhada anlise dos projetos que
compem esta agenda, assim como VIZENTINI, 1998. O Acordo com a
Alemanha no foi realizado em sua totalidade.
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As relaes do Brasil com o Cone Sul e o intercmbio com os EUA so exemplo destas vertentes. Enquanto
no Cone Sul observa-se um progresso das trocas regionais
com a Argentina que na dcada seguinte resultam no Mercosul, preservando um espao de independncia de ao,
no mbito bilateral Sarney inicia um processo de aproximao com os norte-americanos (outras reas nas quais se
sustentou a autonomia foram na frica e Oriente Mdio) .
Este processo foi composto de sinalizaes de adequao
da agenda s demandas internacionais nos pontos mais
sensveis mencionados acima (meio ambiente, direitos humanos, comrcio, proliferao e tecnologias), mesmo em
meio elevao da confrontao no GATT e com o USTR
(aplicao da lista negra, da Super 301) e de tentativas de
renegociar a dvida.
Apesar da crise econmica e do elevado grau de
instabilidade interna, o governo Sarney administrou a
transio poltica de forma equilibrada, e um dos marcos do perodo a Constituio de 1988. As Relaes
Internacionais do Brasil so contempladas no Artigo 4,
no qual se estabelece que o pas se rege pelos seguintes
princpios:
independncia nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno,
igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo,
cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, concesso de asilo poltico.
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O Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o aspecto nacional e autnomo da poltica exterior. Trata-se o Estado empresrio que arrasta a
sociedade no caminho do desenvolvimento nacional
e mediante a superao de dependncias econmicas
estruturais e de segurana. O Estado normal, inveno
latino-americana dos anos 1990 (...) envolve trs parmetros de conduta: como Estado subserviente (...) como
Estado destrutivo (...) como Estado regressivo (...) o Estado
logstico que fortalece o ncleo nacional, transferindo
sociedade responsabilidades empreendedora e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefcios da
interdependncia mediante um tipo de insero madura
no mundo globalizado (CERVO e BUENO, 2002, p. 457).
O governo que iniciou este processo foi o de Fernando Collor de Mello (1990/1992), primeiro presidente
eleito democraticamente depois do fim do regime militar,
com Jos Francisco Rezek (1990/1992) e Celso Lafer (1992)
exercendo o cargo de Ministro das Relaes Exteriores. Em
um cenrio de profunda crise, Collor construiu a campanha
em tons populistas, propagando a imagem da mudana e
modernidade que levariam o Brasil ao Primeiro Mundo. A
implementao do Consenso de Washington e a assinatura de diversos regimes internacionais foram prioridades,
adequando por meio de reformas econmicas aceleradas
a sociedade brasileira s novas realidades mundiais. No
mbito multilateral isto implicou o abandono das polticas
de reivindicao e demandas do Terceiro Mundo.
Segundo Collor, o momento era de buscar a integrao aos principais fluxos econmicos, sociais e polticos
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139 Para uma viso positiva da agenda de Collor, LAFER, 2003, e para os crticos
BATISTA, 2003. Para Collor e Itamar, HIRST e PINHEIRO, 1995.
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As Relaes
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O bilateralismo suplanta as parcerias globais construdas, colocando em segundo plano as relaes com o
mundo em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, o que leva a uma inflexo negativa na poltica
africana e no Oriente Mdio. De acordo com Saraiva (2004),
o Brasil se distancia de seus parceiros africanos em um momento de crise do continente, o que corresponde a uma
marginalizao mais ampla do papel dos pases em desenvolvimento no sistema internacional.
Em resposta, os pases em desenvolvimento receberiam reconhecimento poltico, concesses comerciais e
ajuda financeira e tecnolgica do eixo vertical. A despeito
do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios. Apesar
da promessa de superar a crise, a administrao promoveu
medidas impopulares e sem efeito, como o congelamento
da poupana (conduzido pela Ministra da Fazenda Zlia Cardoso de Mello). O cenrio tornou-se mais instvel quando o
presidente, e seus principais assessores foram acusados de
corrupo, que levou ao impeachment em 1992.
Como prova do amadurecimento democrtico, o vice-presidente Itamar Franco assumiu o poder e tentou, em
um contexto bastante sensvel, estabilizar o pas e minimizar
os efeitos negativos das escolhas de Collor. Na poltica externa, Franco teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993)
e Celso Amorim (1993/1994) no MRE e retomou a tradio
global multilateral, investindo em parcerias Sul-Sul com outras potncias em desenvolvimento. No espao regional, o
Brasil deu continuidade ao Mercosul (Protocolo de Ouro Preto, 1994), incrementando seu sentido de autonomia e propondo novos projetos de ao regional com a ALCSA (rea
de Livre-comrcio Sul-Americana) e o Merconorte (Mercado
Comum do Norte). A solidez da plataforma continental era
percebida como essencial para o fortalecimento regional e
nacional em meio vulnerabilidade gerada pelas opes do
incio da dcada. Esta linha encontra-se explicitada desde o
primeiro discurso de Itamar,
Abrir as fronteiras competio internacional no significa renunciar soberania. O princpio que orientar
as relaes com os outros povos deve ser o da estrita
reciprocidade. O mundo, depois da Guerra Fria, se organiza em grandes blocos regionais, que prenunciam
uma sociedade poltica universal. Estamos participando do Mercosul, e sentimos salutar desafio diante da
integrao continental. Ao mesmo tempo em que
avanamos na integrao do Cone Sul, mantemos
os nossos compromissos com o Pacto Amaznico140.
(FRANCO, 1992, s/p).
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como base a defesa da reforma do Conselho de Segurana e a candidatura brasileira a um assento permanente. A
mesma postura de reivindicao estende-se a outros organismos multilaterais com o pas, retomando sua identidade como pas de Terceiro Mundo. A administrao
recupera aes para a frica que, em 1996, no governo
FHC resultam na Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Nas negociaes comerciais, as atitudes
so compensatrias. Nas relaes com os EUA, apesar de
algumas crticas norte-americanas ao governo, no predominam conflitos srios. Embora o pas no seja considerado um modelo pelos EUA como o so Argentina e
Chile neste momento, no h uma baixa significativa na
diplomacia como no final dos anos 1980.
A grande conquista de Itamar foi na dimenso interna com a implementao do Plano Real (1994) de estabilizao da economia a cargo do Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, como indicado, havia
sido Ministro das Relaes Exteriores. Depois de quase
quinze anos de crise ininterrupta, hiperinflao, estagnao, o pas consegue retomar um quadro de estabilidade
domstica, com a superao da crise estrutural prvia. O
sucesso do Plano garantiu a FHC a vitria na eleio presidencial de 1994 e sua reeleio em 1998. Durante a gesto
Cardoso, o MRE ficou sob a responsabilidade de Luiz Felipe
Lampreia (1995/2002) e Celso Lafer (2002), e imprimiu uma
nova quebra na poltica externa do perodo.
Diferente de Itamar que retomara o perfil global-multilateral da poltica externa, FHC recuperou as premissas e lgica do incio dos anos 1990 sustentada no bilateralismo. Embora de uma forma mais equilibrada do que
Collor e outros governos latino-americanos, FHC investiu
na ttica da integrao ao sistema via credibilidade e legitimao nacional por meio da adeso aos regimes internacionais e a retomada dos processos de abertura e privatizao interrompidos por Itamar. A viso do Brasil como
um pas do Terceiro Mundo ou perifrico foi trocada pelo
iderio do Primeiro Mundo e de uma nova era da poltica
mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo e da
governana mundial. Apesar de FHC sustentar seus alinhamentos de um ponto de vista pragmtico, sem o automatismo de seu antecessor, o eixo vertical predominava sobre
o horizontal, privilegiando a tradio bilateral-hemisfrica.
FHC exerceu a Diplomacia Presidencial durante seus
dois mandatos, apresentando-se como porta voz e face
do Brasil no sistema internacional. A intensificao das
viagens, a participao em reunies e cpulas bi e multilaterais, a visibilidade em organizaes internacionais teve
espao importante. FHC imprimia imagem brasileira
um perfil de Primeiro Mundo, condizente com a agenda
que defendia nas relaes internacionais de eixo vertical,
tornando-se lder de uma nova gerao de lderes latino-americanos comprometidos com a insero moderna de
suas sociedades. Ao lado de Bill Clinton e Tony Blair, FHC
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Viso similar expressa no discurso de posse do Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim,
O Brasil ter uma poltica externa voltada para o desenvolvimento e a paz, que buscar reduzir o hiato entre as
naes ricas e pobres, promover o respeito da igualdade
entre os povos e a democratizao efetiva do sistema internacional (...) Temos que levar esta postura de ativismo
responsvel e confiante ao plano das relaes externas.
No fugiremos de um protagonismo engajado (...) Nossa
poltica externa no pode estar confinada a uma nica
regio nem pode ficar restrita a uma nica dimenso (...)
O Brasil atuar, sem inibies, nos vrios foros regionais e
globais (AMORIM, 2003, pp. 50-51 e pp. 57-58).
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As Relaes
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se consistem estes eixos na administrao Lula e que representam a retomada e atualizao da tradio multilateral global?
O eixo horizontal representado pelas parcerias
com as naes emergentes, como ndia, China, frica do
Sul e a Rssia. Este eixo composto tambm pelos PMDRs
da frica, sia e Oriente Mdio. So relaes que apresentam tanto simetrias quanto assimetrias no que se refere a
seus recursos e posio relativa na ordem mundial, mas
que compartilham as demandas sociais, de modernizao
econmica e reforma democrtica das Relaes Internacionais. Os benefcios potenciais deste eixo so econmicos,
estratgicos, sociais e polticos a partir destas identidades
e de experincias histricas similares. Este eixo representa
a dimenso terceiro-mundista da poltica externa, tambm
definida como relaes Sul-Sul (horizontais).
Na dimenso poltico-estratgica, a proximidade de
objetivos entre as naes do Sul refere-se a uma reivindicao constante desde o fim da Guerra Fria que a da reforma
das OIGs como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente,
do CSONU. Aqui a dinmica de alianas e coalizes complexa e envolve no s o eixo vertical como o horizontal.
No que se refere ao G8, Brasil, China, frica do Sul e ndia
associam-se para a promoo de um novo organismo que
inclua pases emergentes, completando a atualizao do
antigo G-7 iniciada com a incluso da Rssia. As hipteses
giravam em torno de um G-10, G-13, como uma verso de
emergentes, o G-5 com Brasil, China, ndia, frica do Sul
Poltica Internacional
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No mbito multilateral, como ser analisado no Captulo 5, a premissa da no indiferena encontra-se ligada
a discusses temticas referentes segurana humana e
evoluo do conceito de responsabilidade de proteger.
Tal conceito detm um carter preventivo e demanda discusso mais ampla, havendo uma intensificao do debate
desde 2009, no qual se inclui a proposta brasileira de avaliar
a responsabilidade ao proteger (como ser discutido, esta
viso foi colocada pela Presidente Dilma em seu discurso na
abertura da Assembleia Geral da ONU em 2011).
Em termos econmicos (e estratgico-diplomticos),
estes pases possuem potencial para formar uma frente unida
nas OIGs (com fora quantitativa pelo nmero e qualitativa
pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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Mdio so mercados para bens de baixo e de alto valor agregado, representando, por sua vez, fonte de recursos estratgicos no campo energtico e de matrias-primas. A ofensiva da
China na frica e Amrica Latina em busca destes bens por
meio de trocas comerciais, de ajuda direta e de obras de infraestrutura exemplo deste movimento, confrontando avanos indianos, brasileiros e norte-americanos no continente.
Apesar deste elemento competitivo, o Brasil conseguiu aumentar sua presena nos mercados do Sul e estabelecer contatos mais amplos, em particular com a ndia
e frica do Sul, que mostra a complementaridade entre os
emergentes. O IBAS (G-3) que agrega Brasil, ndia e frica do
Sul, um frum de dilogo de carter Sul-Sul tem promovido
o crescimento das arenas de cooperao cientfica, tecnolgica e poltica e ser objeto de anlise no Captulo 4.
Alm da frica do Sul, outras naes do continente recebem ateno sistemtica do Brasil, recuperando a
dimenso africana da poltica externa que havia sido matizada nos anos 1990. A identidade racial, a busca do desenvolvimento como democracias multirraciais, o passado
histrico colonial so parte desta agenda, assim como a
elaborao de polticas educacionais e sociais de incluso
(ensino, aumento de intercmbio e polticas afirmativas). O
Presidente Lula definiu a retomada das relaes africanas
como uma obrigao poltica, moral e histrica.
Com a China a parceria tem se desenvolvido nestas
dimenses de cooperao tcnica e cientfica, havendo
227
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Internacionais do Brasil
Valor
Participao%
China
25.107.653
18,17
Estados Unidos
16.107.163
Argentina
Pases
Valor
Participao%
Blgica
2.307.445
1,67
11,65
Frana
2.270.266
1,64
10.326.592
7,47
Rssia
1.839.877
1,33
Holanda
8.347.656
6,04
Arbia Saudita
1.673.125
1,21
Alemanha
4.242.955
3,07
Colmbia
1.601.321
1,16
Japo
4.181.324
3,03
Canad
1.576.245
1,14
Itlia
2.839.731
2,05
ndia
2.827.187
2,05
Venezuela
2.758.634
2,00
Chile
2.528.559
1,83
Mxico
2.435.658
1,76
Espanha
2.400.969
1,74
Reino Unido
2.370.617
1,72
Coreia do Sul
2.313.033
1,67
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspondem ao primeiro semestre).
228
Poltica Internacional
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Valor
Participao%
Estados Unidos
18.615.535
14,51
China
18.934.519
14,76
Argentina
8.698.693
6,78
Alemanha
8.224.093
6,41
Coreia do Sul
5.358.025
4,18
Japo
4.815.724
3,75
Nigria
4.753.904
3,71
Mxico
3.769.903
2,94
Itlia
3.523.434
2,75
Frana
3.492.706
2,72
ndia
3.344.841
2,61
Chile
2.456.953
1,92
Arbia Saudita
2.132.893
1,66
Formosa (Taiwan)
1.973.280
1,54
Reino Unido
1.952.728
1,52
Bolvia
1.937.572
1,51
Espanha
1.928.093
1,50
Pases
Valor
Participao%
Holanda
1.716.167
1,34
Canad
1.619.527
1,26
Sua
1.575.856
1,23
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspondem ao primeiro semestre).
229
As Relaes
Internacionais do Brasil
1989
2007
2009
2011
2012
24.833.754.798
79.257.185.529
63.705.209.924
105.718.842.292
49.327.710.708
9.241.497.985
78.544.156.122
86.675.598.383
145.507.080.311
65.284.345.429
Importao
Destino/Ano
1989
2007
2009
2011
2012
Pases Desenvolvidos
10.585.045.615
62.545.931.052
67.724.199.752
111.843.453.726
53.963.770.447
Pases em Desenvolvimento
7.678.095.922
57.993.976.914
59.793.062.532
113.657.354.323
56.011.904.913
1989
2007
2009
2011
2012
8.231.202.141
25.065.048.412
15.601.628.031
25.804.628.156
16.107.163.252
628.341.233
10.748.813.792
21.033.886.286
44.314.595.336
25.107.653.564
Importao
Destino/Ano
EUA
China
1989
2007
2009
2011
2012
3.728.968.465
18.723.280.625
20.032.145.355
33.964.082.039
18.615.535.085
128.002.490
12.621.273.347
15.911.133.748
32.788.236.714
18.934.519.618
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspondem ao primeiro semestre).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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231
As Relaes
Internacionais do Brasil
Temos conscincia de que a afirmao dos valores e interesses brasileiros no mundo e sempre ser global
em seu alcance. Sem entrar no mrito de saber se isso
uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas
pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa
de pas pequeno (AMORIM, 2007, p.7).
O grande diferencial que deixamos de lado a velha dicotomia (...): melhoramos nossas articulaes com frica, China, ndia mas sem hostilizar os EUA e a Unio
Europeia que tem tido conosco um dilogo muito privilegiado (...) Por outro lado, no preciso olhar para EUA e
Europa para enxergar o Oriente Mdio e a frica. (Entrevista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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As Relaes
Internacionais do Brasil
crise, a estagnao das reformas para a atualizao das organizaes internacionais multilaterais, suas negociaes e
fruns preferenciais.
A permanncia de estruturas de poder desatualizadas para lidar com estas temticas gera um descompasso
entre as mesmas e a realidade que emergiu no sculo XXI
de desconcentrao de poder global da ltima dcada. De
acordo com Xinbo (2010), a no incorporao das transformaes geopolticas e geoeconmicas nestas interaes e
conversaes entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, impede
a aplicao de reais reformas no sistema internacional. Esta
ausncia de reformas dificulta a superao da crise ou pelo
menos a uma adequao dos fruns multilaterais em sua
representatividade para que estas questes possam ser administradas de forma mais equilibrada.
Adicionalmente, preciso destacar o teor por vezes
unilateral das polticas priorizadas pelos norte-americanos
e europeus-ocidentais, que apresentam sinais de isolacionismo em temas comerciais e financeiros, a despeito das
decises coletivas tomadas em fruns como o G20 financeiro e as preocupaes das naes do Terceiro Mundo
diante destas opes. Paralelamente a esta crise, e como
produto tanto direto quanto indireto da mesma, observa-se a ecloso de movimentos populares como a Primavera
rabe e a permanncia de situaes de vulnerabilidade estratgica-social no Terceiro Mundo. Estas situaes estendem-se, em maior ou menor grau, a todos os continentes,
Adicionalmente, como citado, a Presidente ressaltou a importncia de que se estabelea um debate mais
sustentado sobre o conceito de responsabilidade de proteger e as suas implicaes e consequncias, introduzindo
o termo responsabilidade ao proteger (ver 5.1 A). Pois,
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Em tal contexto, o Brasil procura coadunar as dimenses Sul-Sul e Norte-Sul, administrando os efeitos destas
crises e as dificuldades associadas coordenao de polticas, visando o incremento dos mecanismos de governana institucionais. Entretanto, os movimentos neste sentido
so poucos, a despeito das demandas dos BRICS e revelam
a complexidade da interdependncia entre os emergentes e as naes do Norte, e, nestas naes, as encruzilhadas internas que dificultam o estabelecimento de novos
consensos multilaterais. Na ausncia de mudanas nestas
interaes, a tendncia tem sido a da continuidade e do j
citado descolamento entre as estruturas de poder vigentes
e os equilbrios geopolticos e geoeconmicos em transformao. Com isso,
a questo da governana global no sair da agenda
internacional. Pelo contrrio, adquirir cada vez mais
urgncia. Ns presenciamos hoje mudanas muito aceleradas no plano econmico que levaram substituio
234
Diante destes desafios, a insero internacional autnoma e assertiva do Brasil na regio e no mundo, no nvel
interestatal e multilateral, torna-se cada vez mais complexa,
devendo-se examinar sua evoluo nas ltimas dcadas.
235
As Relaes
Internacionais do Brasil
(1823). Desde este momento, o relacionamento hemisfrico orientou-se segundo quatro parmetros especficos,
que haviam se estendido por todo o final do sculo XIX
e dominado o XX. Os quatro parmetros so: a autonomia e a separao definitiva entre os sistemas europeu e
americano; a diferenciao entre os regimes sociais, culturais, polticos e econmicos do novo e velho mundo; a
Amrica para os Americanos, preservando o continente
de ameaas intra e extracontinentais e sua estabilidade;
e, por fim, a afirmao do papel dos EUA como condutor dos negcios hemisfricos. A permanncia destas
tendncias e a acelerao dos acontecimentos na Eursia com o fim da Guerra Fria levariam continuidade dos
padres de relacionamento anteriores e o agravamento
do isolamento.
Em contraposio, a esperana da renovao percebia no esgotamento da confrontao com a URSS um
momento de oportunidade para que o relacionamento
regional fosse atualizado conforme as novas realidades
de poder. Como superpotncia restante, mas sem inimigos que demandassem uma presena ostensiva na Eursia, os EUA poderiam concentrar suas polticas na arena
regional, minimizando suas tendncias de crise. Ao invs
de responder a riscos, a ao norte-americana tornar-se-ia
propositiva.
Comum a estas duas vises, contudo, a avaliao de
Peter Smith de que no ps-Guerra Fria a questo no era se
Parte II
O Brasil e as Amricas
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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As Relaes
Internacionais do Brasil
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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As Relaes
Internacionais do Brasil
de baixo perfil eram as concesses em negociaes comerciais e a busca da credibilidade em reas como proliferao,
direitos humanos e meio ambiente, como j abordado. Mesmo iniciativas como a aproximao bilateral com a Argentina que possuam, como citado, lgica prpria ganharam
uma nova dinmica.
A partir desta, ressaltando a importncia dos projetos de integrao patrocinados pelos norte-americanos,
especificamente a IA, Collor acelerou as negociaes para
a formao de um bloco comercial entre a Argentina e o
Brasil, no qual foi acompanhado por Carlos Menem na Argentina. Ao Sul, Collor e Menem, e ao, Norte, Carlos Salinas
de Gortari representavam o que o governo Bush pai definiu como novas lideranas latino-americanas que tinham
como prioridade a modernizao de seus pases e sua insero global. Para o Mxico esta aproximao resultou na
NAFTA, enquanto Brasil e Argentina ampliaram suas propostas de integrao no Cone Sul ao Paraguai e Uruguai.
Por conta desta acelerao e extenso de objetivos,
o incio do Mercosul foi parcialmente um resultado da IA
(o desenvolvimento do bloco est em 3.5). O objetivo de
Collor e Menem era demonstrar sua disposio em consolidar o livre-comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o paradigma da cooperao. Todavia, esta ligao com a IA, no
eliminou, desde o nascimento do bloco seus componentes autonomistas, recuperados depois que Collor sofreu
seu impeachment em 1992. No s Collor, mas Menem e
Gortari tinham elevadas expectativas quanto ao que definiam como renovao do esprito americano a partir das
iniciativas de Bush, revelando incompreenso quanto s
motivaes estratgicas das mesmas.
Entretanto, um breve exame permitia que este contedo se tornasse mais claro: uma resposta ao refluxo do
poder hegemnico dos EUA resultante de sua crise econmica e ao avano das demais economias capitalistas,
visando preservar o continente latino-americano como
mercado e zona preferencial de ao. A despeito do encolhimento da economia e de seus crescentes dficits comerciais, a Amrica Latina era uma das poucas regies onde se
registravam balanos favorveis aos EUA. Ao tomar a iniciativa poltica regional, Bush visava garantir esta rea como
reserva de mercado, impedir avanos extracontinentais
sobre o espao americano e a emergncia de desafios intrarregionais. No que se refere segurana, era uma forma
de controlar os fluxos de drogas e a imigrao Sul-Norte,
problemas de poltica interna dos EUA. No que se refere ao
narcotrfico, desde 1986 os EUA possuem uma poltica de
certificao dos pases latinos que avalia seus sucessos ou
retrocessos do ponto de vista norte-americano.
Por meio do discurso da segurana compartilhada, o
objetivo era engajar os pases latinos em um processo que
resultou no enfraquecimento das foras armadas locais e
abandono de projetos de tecnologias sensveis como a
nuclear. O resultado esperado era impedir o surgimento
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Poltica Internacional
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As Relaes
Internacionais do Brasil
Amricas, segundo os EUA, estariam envolvidas na consecuo dos objetivos do esprito de Miami.
Aparte a sua definio rea de livre-comrcio, as
hipteses sobre o perfil da ALCA giravam em torno das
seguintes opes: ampliao do NAFTA, com os EUA no
centro do processo (hubs and spokes); segundo, eliminao
de todas as barreiras comerciais hemisfricas, agregando
todos os pases em um arranjo comum, mesmo os que j
estivessem participando de acordos regionais que seriam
compatibilizados ALCA, mas no deixariam de existir
(building blocks); terceiro, a diluio de acordos regionais
como o Mercosul, CAN (Comunidade Andina) e o CARICOM (Comunidade do Caribe).
O incio da administrao democrata correspondeu a
um momento intermedirio para o Brasil, representado pela
prevalncia do vis global em Itamar, contraposto aos alinhamentos da Era Collor. Como visto em 3.2, ainda que sem
quebras, prevaleceram crticas dos EUA quanto postura
brasileira devido retomada da autonomia, simbolizada por
propostas como o Merconorte, a ALCSA e o pleito pelo assento de membro permanente no CSONU. Em contraposio, os EUA elogiavam o Chile e a Argentina. Somente com a
implementao do Plano Real a partir do segundo semestre
de 1994, por FHC frente do Ministrio da Fazenda (antes,
ocupara o cargo de Ministro das Relaes Exteriores, sendo
sucedido por Celso Amorim, chanceler do governo Lula), as
dvidas norte-americanas foram reduzidas.
Poltica Internacional
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Internacionais do Brasil
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Colmbia e Venezuela, com a regio mantendo-se como secundria frente Eursia. A GWT teve implicaes no Plano
Colmbia, como indicado na citao acima, com a aplicao
do conceito de narcoterrorismo no combate s drogas. Pases como a Venezuela e Cuba foram enquadrados no eixo
do mal igualmente. A GWT acentuou a preocupao dos
EUA com a Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai identificada como sensvel para o trfico de drogas e de armas,
crime organizado e financiamento de atividades terroristas.
Aes como a aproximao militar com o Paraguai (construo de bases militares) trouxeram desconforto.
Esta situao somente se alterou a partir de 2005,
com agenda de Rice de cooperao com as potncias regionais, com o reforo do relacionamento bilateral Brasil-EUA e
a consolidao do dilogo estratgico. Antes disso, contudo, as linhas de aproximao no eram to claras assim. Em
2002, a eleio de Lula levou a alguns setores do governo
norte-americano a contemplar hipteses de que o Brasil
compartilharia com Venezuela e Cuba de uma poltica externa de confrontao. No ano seguinte, 2003, com a chegada
de Lula presidncia acentuou-se o perfil da autonomia da
poltica externa, desta vez com alteraes estratgicas substantivas que promoveram um salto qualitativo nas relaes
internacionais do pas como discutido em 3.3.
Somando esta agenda com a republicana, a primeira impresso foi que da estagnao, o relacionamento
passaria confrontao. Entretanto, a continuidade econ-
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As Relaes
Internacionais do Brasil
patamar, somado s viagens da Secretria de Estado Condoleezza Rice em 2005 e 2008 ao pas e as anteriores de
Powell. Nas palavras de Rice,
Poltica Internacional
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251
As Relaes
Internacionais do Brasil
e gs) e rota de passagem entre as Amricas e o continente africano. Os EUA argumentam que se trata apenas de
uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do
terrorismo e trfico de drogas, compartilhada e dentro dos
ditames da ONU e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), no que no so acompanhados pela Amrica
Latina e o Brasil. Porm, como menciona Patriota (2008),
evita-se cada vez mais o superdimensionamento das diferenas, priorizando as convergncias diplomticas (outro
elemento das relaes bilaterais a participao brasileira
como lder da Misso de Estabilizao das Naes Unidas
no Haiti (MINUSTAH) discutida no item 5.1C).
A Era Bush filho no representou avanos nas relaes hemisfricas, o que gerou vcuos para o crescimento
das aes brasileira e venezuelana, como preservou os dilemas herdados de Clinton e a continuidade de seu papel
na Colmbia. Neste contexto, mesmo o Chile, tradicional
aliado norte-americano, iniciou um processo de maior
aproximao com o Brasil na Amrica do Sul. Em alguns
casos, como a poltica para Cuba, o peso do passado, significou, na maioria das vezes, retrocesso.
Com relao a Cuba, durante a campanha, para atrair
os votos da Flrida, Bush pregara a reverso do descongelamento iniciado pelos democratas e o apoio a grupos
polticos anti-Castro. Durante o governo, estas promessas
foram cumpridas: em 2002, Cuba foi includa como parte
do Eixo do Mal, em 2003 foi estabelecida a Comisso de As-
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253
As Relaes
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Poltica Internacional
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zuela. Durante a campanha, quando ainda candidato, Obama mencionara a sua inteno de promover o descongelamento do intercmbio com estes pases e o Ir o que no
se concretizou quando na Casa Branca. Ainda que tenha
havido o relaxamento de algumas medidas no que se refere ao envio de recursos a Cuba, alimentos e medicamentos
(e da lei Helms-Burton at Fevereiro de 2010) o embargo
permanece vigente ilha. Presses da corrente neoconservadora e de grupos de interesse interno encontram-se nas
razes da manuteno das posturas tradicionais.
Obama tambm no abandonou polticas de Bush
filho como a reativao da Quarta Frota, a construo do
Muro na fronteira e a Iniciativa Mrida com o Mxico149 e
o Plano Colmbia. No que se refere ao Plano Colmbia,
dando continuidade ao seu reposicionamento estratgico
na Amrica do Sul, os EUA anunciaram a ampliao de sua
presena militar na regio andina. A Colmbia concedeu
aos norte-americanos o uso de sete bases em territrio
nacional (que, na prtica, j vinham sendo utilizadas pelos EUA): Malambo, Palanquero e Apiay (areas), Tolemaida
e Larandia (exrcito) e Bahia Mlaga e Cartagena (naval).
Oficialmente, a concesso das bases inseria-se no contex-
149 Devido crise econmica nos Estados Unidos, no segundo semestre de 2011
e primeiro semestre de 2012, houve uma inverso no fluxo de imigrao na
fronteira, com mais mexicanos saindo do que entrando em territrio norteamericano.
A liderana do Brasil bem-vinda e desejamos nos mover alm das ultrapassadas divises Norte-Sul para alcanar progressos em questes bilaterais, hemisfricas
e globais. O sucesso macroeconmico do Brasil aliado
aos esforos para diminuir diferenas socioeconmicas,
oferecem importantes lies para pases por todas as
Amricas e a frica (...). Como guardio de um patrimnio ambiental (...) nico e lder em combustveis renovveis (...) um parceiro (...) para (...) mudana climtica
global e (...) segurana energtica. E no contexto do G20
255
As Relaes
Internacionais do Brasil
teria sua integridade mantida (durante a crise, Zelaya esteve sob a proteo da Embaixada brasileira no pas) e que
as eleies, que levaram Lobo presidncia, haviam sido
transparentes e dentro da normalidade democrtica. Alm
desta atuao especifica na regio da Amrica Central e do
Caribe, o Brasil manteve sua ao na MINUSTAH e lanou
o projeto da Comunidade de Estados Latino-Americanos
e Caribenhos (CELAC) no ano de 2010. Neste mesmo ano,
ambos os pases exerceram importante atuao no Haiti
devido ao terremoto que ocorreu neste pas151.
Com a transio do governo brasileiro do Presidente Lula da Silva Presidente Dilma Rousseff (cuja eleio
como primeira mulher Presidente do Brasil foi ressaltada
pelos norte-americanos) e a manuteno das grandes linhas da poltica externa brasileira sustentou o bom clima
do relacionamento. Sucedendo o Embaixador Celso Amorim frente do Ministrio das Relaes Exteriores, o Embaixador Antonio Patriota, que havia exercido o cargo de
Secretrio-Geral das Relaes Exteriores durante a gesto
Amorim (2009/2010) e Embaixador do Brasil em Washington (2007/2009).
No ano de 2011, o Presidente Obama realizou sua
primeira viagem Amrica do Sul em Maro, com visitas
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
256
ao Brasil e ao Chile. Dentre os temas especficos que fizeram parte do primeiro encontro entre a Presidente Dilma
e o Presidente Obama encontravam-se a situao do Haiti e da MINUSTAH, cooperao energtica, agenda social
(segurana alimentar, direitos humanos), multilateralismo,
cooperao econmica e a reforma do Conselho de Segurana da ONU, associada demanda brasileira pelo assento
permanente no CSONU (CLINTON e PATRIOTA, 2011).
Ao longo de sua visita Obama ressaltou a importncia da consolidao da democracia na Amrica do Sul, em
particular no Chile e no Brasil, e os esforos de integrao
regional como a Unasul e o papel do Brasil nos organismos
multilaterais. Em seu discurso no Teatro Municipal do Rio
de Janeiro, Obama afirmou que o Brasil no era mais o pas
do futuro: o futuro havia chegado (Obama, 2011a). Neste
sentido, houve o pleno reconhecimento do status do Brasil como potncia global na oportunidade, reafirmando os
compromissos do dilogo estratgico vigente desde 2005.
De acordo com Crandall (2011), este reconhecimento norte-americano deriva dos ganhos de prestgio alcanados
pelo Brasil no sculo XXI, que o eleva a Estado piv regional, descolando-o do contexto da Amrica Latina.
Mesmo assim, pontos-chave do interesse brasileiro
no setor comercial (contenciosos bilaterais e negociaes
da OMC) e no setor poltico como o apoio formal candidatura brasileira como membro permanente do CSONU
no tiveram avanos significativos (assim como a abolio
257
As Relaes
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153
Disponvel em http://www.cfr.org/brazil/global-brazil-us-brazil-relations/
p25407.
Poltica Internacional
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As Relaes
Internacionais do Brasil
setores-chave: integrao, relaes com os EUA e funcionamento do regime e instituies democrticas. No que se refere complementaridade ambos tm como prioridade a reavaliao das polticas prvias e ateno a demandas sociais,
recuperando o Estado e a autonomia nacional. Nos choques,
estilos tticos, realidades socioeconmicas e recursos de poder diversos imprimem elementos de competio, revelando
diferentes posies no equilbrio de poder local e mundial.
Este um processo que similar a outras iniciativas
de integrao regional: uma ao caracterizada por avanos e entraves, mas cujo potencial de cooperao elevado no eixo Sul-Sul, consistindo-se em alvo preferencial das
relaes internacionais do pas. Para o Brasil, a constante
atualizao de suas parcerias bilaterais locais e a construo do espao sul-americano refere-se ao reconhecimento
desta dimenso geogrfica como preferencial, como estabelecido por sua Constituio de 1988 e reafirmado desde
ento. Como afirmou o Presidente Lula em seu discurso de
posse em 2003,
A grande prioridade da poltica externa durante o meu
Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. (LULA, 2003, s/p).
Neste contexto, trs pilares interdependentes compem a agenda brasileira na Amrica do Sul: o Cone Sul, a
regio andina e a integrao sul-americana.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
A) O Cone Sul
O Cone Sul e os EUA consistem-se no espao preferencial de ao da poltica externa brasileira, compondo as
bases da tradio bilateral hemisfrica. Composta pelo Sul
do territrio brasileiro e boliviano, o Paraguai, o Uruguai, o
Chile e a Argentina, esta regio sempre teve lugar prioritrio na agenda nacional155. Trata-se de uma zona estratgica
para o Brasil, com o pas compartilhando fronteiras e recursos comuns com seus vizinhos, como a Bacia do Prata e o
Aqufero Guarani, e potenciais de cooperao econmica
e estratgica.
Neste contexto, dentre as relaes bilaterais que
compe este espao, as com a Argentina mereceram
destaque ao longo sculo XX como abordado na obra de
Amado Cervo e Mario Rapoport, Histria do Cone Sul (1998),
oscilando entre padres de confrontao e cooperao.
Padres similares aplicaram-se ao Paraguai, Uruguai e Bolvia, alm do relativo distanciamento com o Chile, sempre
mais prximo da esfera norte-americana de influncia em
particular nos anos 1970. No escopo deste texto, no cabe
retomar todo o histrico destas relaes Brasil-Cone Sul,
trazendo o recuo at a dcada de 1970, na qual se origi-
155 Optou-se por analisar as relaes com a Bolvia no item B, referente regio
andina, a despeito desta relao geogrfica com o Cone Sul, devido a maior
proximidade deste pas com este espao de influncia ao Norte.
260
261
As Relaes
Internacionais do Brasil
156 Para uma evoluo do relacionamento bilateral ver SARAIVA, Miriam (2012).
Poltica Internacional
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262
mento como uma potncia mdia e industrializada, finalizando o processo iniciado na dcada de 1930 de autonomizao
e substituio de importaes (ver 3.1), a instituio argentina
trouxe resultados controversos. Como aponta Paradiso (1993),
o ciclo de desenvolvimento argentino sofre um processo de
desacelerao e limites estruturais no campo industrial a partir
da dcada de 1970, gerado por um acmulo de crises institucionais e trocas de governo, que enfraquecem a economia, a
sociedade e o Estado. Somente para ilustrar, de 1930 a 1976, a
Argentina atravessa seis perodos de quebras constitucionais,
1930, 1943, 1855, 1962, 1996 e 1976, que afetam sua capacidade de ao e planejamento. Neste quadro, o autor aponta
que o mais crtico destes foi o de 1976 a 1983, com choques
entre posies de autonomia e perspectivas de implementao de polticas de abertura (precursoras do neoliberalismo)
no molde chileno, culminando com a crise das Malvinas.
Ao assumir o poder, Alfonsn encontra uma situao de absoluta crise e vulnerabilidade, buscando alternativas para compensar esta desagregao interna, recuperar a economia e a continuidade da redemocratizao.
No campo da poltica externa, Paradiso indica que o pas
orientava-se por dois eixos: um defensivo mais relacionado
estabilidade interna e condies de recuperao e um
ofensivo tentando manter a postura ativa no sistema internacional em busca de alternativas. Para o Brasil, a crise possua dimenses menos profundas, mas, a partir de 1985, o
governo de Sarney tambm se encontra pressionado em
campos similares, como analisado. O processo de sul-americanizao da agenda ganha uma dinmica renovada.
As razes de convergncia bilateral Brasil-Argentina
na segunda metade dos anos 1980 podem assim ser sistematizadas: crise econmica e poltica domstica, presses
da redemocratizao, complementaridade estratgica e
fechamento de alternativas externas. A partir do reconhecimento da importncia da parceria bilateral para a superao destes desafios comuns, em 1985 assinada a Ata de
Iguau por Sarney e Alfonsn, em 1986, o PICE (Programa
de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina)
e, em 1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento157. No texto da Ata de Iguau estabelece-se
que,
(...) os xitos recentemente alcanados pelas duas Naes
em seus respectivos processos de consolidao democrtica criaram as condies particularmente propcias
para o aprimoramento de seus vnculos nos mais diversos setores, assim como para colaborao mais ntima
e estreita no plano internacional (...). Dentro desse esp-
263
As Relaes
Internacionais do Brasil
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
264
A.1) O Mercosul
Composto por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai
(os Estados partes), o Mercosul nasce em um contexto de
alinhamento das diplomacias do Cone Sul agenda neoliberal, ampliando e aprofundando os objetivos originais
da relao bilateral Brasil-Argentina. No mbito da IA, os
pases sul-americanos sinalizavam aos EUA de Bush pai
sua adeso s propostas norte-americanas e s demandas
financeiro-econmicas do Consenso de Washington. Todavia, a lgica do Mercosul guardava iniciativas diplomticas
de autonomia, que se tornaram prevalecentes do lado brasileiro a partir de 1992 com o impeachment de Collor.
De 1991 a 1994, o Mercosul concentrou seus esforos na dimenso econmico-comercial, estando na base
de sua criao o objetivo da formao da Unio Aduaneira e as
livres trocas de capital e trabalho. Todas as discusses referentes
ao comrcio no bloco respeitam as demandas do GATT neste
perodo, assim como as da OMC. A partir de 1993, a dimenso
de autonomia do Mercosul predominou sobre as polticas de
alinhamento com a Presidncia de Itamar Franco. Franco, com
FHC e Celso Amorim no MRE em suas respectivas gestes, torna o Mercosul prioridade nmero um da agenda internacional. Somado ao aprofundamento da integrao no Cone Sul,
foi apresentada a ALCSA, que serve de modelo para a IIRSA, a
CASA e a Unasul (item C). O projeto do Merconorte foi pensado,
mas sua proposta no teve avanos significativos.
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Internacionais do Brasil
Recuperado de seu pior momento no incio do sculo XXI, o comrcio intrazona retomou seu ritmo de crescimento no perodo posterior a 2002, voltando a enfrentar
Exp.
-811.961
2002
3.318.675
5.611.720
-2.293.045
2.311.827
-991.582
2003
5.684.310
5.685.229
-919
2.309.352
2.242.704
66.648
2004
8.934.902
6.390.493
2.544.409
1992
4.097.470
2.228.563
1.868.907
2005
11.746.012
7.053.699
4.692.313
1993
5.386.910
3.378.254
2.008.656
2006
13.985.829
8.967.387
5.018.442
1994
5.921.475
4.583.271
1.338.204
2007
17.353.577
11.624.752
5.728.825
1995
6.153.768
6.843.924
-690.156
2008
21.737.308
14.934.029
6.803.279
1996
7.305.282
8.301.547
-996.265
2009
15.828.946.773
13.107.441.700
2.721.505.073
1997
9.045.111
9.426.134
-381.023
2010
22.601.500.959
16.620.151.158
5.981.349.801
1998
8.878.234
9.416.203
-537.969
2011
27.852.507.305
19.375.741.394
8.476.765.911
1999
6.778.178
6.719.245
58.933
2012*
11.103.585.783
8.610.158.854
2.493.426.929
2000
7.739.599
7.796.209
-56.610
2001
6.374.455
7.009.674
-635.219
Ano
Exp.
Imp.
1989
1.379.718
2.191.679
1990
1.320.245
1991
Saldo
Imp.
Saldo
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Cristina Soreanu Pecequilo
272
273
As Relaes
Internacionais do Brasil
O polmico termo Relaciones carnales demonstra os paradoxos da ao argentina que visava prioritariamente os EUA, mas que na ausncia da prometida insero ao norte, precisava sustentar seus compromissos
com o Mercosul, uma vez que sua economia tornava-se
cada vez mais interligada brasileira como seu principal
mercado consumidor. As sinalizaes peridicas norte-americanas Argentina em fases de tentativa de aprofundamento do Mercosul (ou de demandas brasileiras
como o assento no CSONU) foram smbolos desta dinmica pendular de Menem.
O esgotamento deste modelo argentino, assim
como do brasileiro e de outras naes da regio ocorreu
entre 1997 a 1999. O caso argentino foi um dos mais graves
ao lado do Equador e da Bolvia na Amrica do Sul, dada a
profundidade e extenso das medidas de Menem, que, na
ausncia de compensaes e controles internos como no
Brasil, geraram o completo desmonte do Estado e profunda crise social. Menem foi substitudo por Fernando de La
Rua e seguiram-se trs anos de grave instabilidade e recuo
socioeconmico, assim como de quebra do regime poltico. De 2000 a 2003, a Argentina teve cinco presidentes: de
La Rua (Maio 2000/Dezembro 2001), Ramon Puerta (21/12
a 23/12/2001), Rodrigues Sa (23/12 a 31/12/2001), Eduardo Camao (31/12/2001 a 01/01/2002) e Eduardo Duhalde
(2002/2003), que transfere o governo ao democraticamente eleito Nestor Kirchner.
Para os cultores da poltica do poder, a Argentina precisava tomar conscincia das realidades bsicas da ordem
mundial e reagir de acordo. Um pas de pouca relevncia
estratgica (...) devia ter o cuidado de no aborrecer as
grandes potncias (...) devia se colocar sombra do polo
hegemnico ps-industrial e abster-se (...) A frmula escolhida nada tinha de sofisticada. Tratava-se simplesmente de dizer o que se supunha que o Norte quisesse ouvir
e de fazer tudo o que se supunha que o Norte queira que
fosse feito. (PARADISO, 2003, p. 281 e p. 285).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
274
A Presidncia Kirchner (2003/2007) retomou a estabilidade interna, alcanando sucesso relativo na recuperao econmica, que garantiu a sucesso presidencial a
Cristina Kirchner, esposa do ento Presidente, que tomou
posse em 2007. Em termos de poltica externa, a Era Kirchner representou uma quebra nos padres de alinhamento
de Menem e uma tentativa de recuperar a autonomia. Esta
tentativa de reforma ocorre em condies adversas, o que
leva a peridicas crises com o Brasil e a tentativas de aproximao com o eixo Chvez (ver B). A situao argentina
permanece oscilante, devido a diversos pontos de estrangulamento estruturais na produo (declnio industrial e
recuo ao modelo agroexportador) e nos setores estratgicos como energia.
No ano de 2010, o ex-Presidente Nestor Kirchner
faleceu, em meio acelerao da corrida presidencial argentina prevista para 2011. Na oportunidade, no s Kirchner era o favorito reeleio, como exercia o cargo de
Secretrio-Geral da Unasul, desempenhando relevante papel na integrao sul-americana. Como resultado, a Presidente Cristina Kirchner reelegeu-se em 2011 para mais um
mandato. O aprofundamento da crise econmica e medidas controversas no cmbio tm levado inmeras instabilidades ao pas e a elevao de conflitos comerciais com o
Brasil. Alm disso, a Presidente Kirchner elevou o tom de
confrontao com a Gr-Bretanha devido posse da Guerra das Malvinas/Falklands. Este movimento impulsionado
275
As Relaes
Internacionais do Brasil
45,31 por megawatt/hora, dos quais US$ 2,81 correspondem energia, sendo o restante para cobrir a dvida paraguaia. Este valor foi triplicado a partir da concluso do
acordo. Outra demanda no foi aceita, a da possibilidade
de vender a energia para terceiros pases, mas a Eletrobrs
concordou em que o Paraguai negocie diretamente com
operadores nacionais. O Paraguai consome apenas 5% da
energia a que tem direito e vende os demais 45% ao Brasil
(Eletrobras). No mbito do FOCEM e da Unasul, o Paraguai
um dos pases que mais recebe recursos econmicos,
incluindo recentes investimentos em infraestrutura e de
empresas brasileiras.
O governo Lugo foi destitudo aps um rpido processo de impeachment em Junho de 2012, e, em Julho, o
pas foi suspenso temporariamente do Mercosul e da Unasul. A suspenso ocorre em resposta aos procedimentos
envolvidos na interrupo do governo Lugo vis--vis a clusula democrtica do Mercosul e da Unasul. Neste contexto,
o Vice-Presidente Federico Franco iniciou novo debate sobre o preo da energia de Itaipu e mesmo sobre o pertencimento do Paraguai nos arranjos de integrao do Cone
Sul e da Amrica do Sul. Como indicado, prev-se que a
reavaliao desta suspenso ocorra no mbito das eleies
presidenciais paraguaias de Abril de 2013 condicionada a
realizao de eleies democrticas e transparentes (o processo, porm, continua em andamento e aberto at Agosto de 2012, quando da finalizao do texto).
O segundo tema, anterior a estas discusses, envolve a presena militar norte-americana no Paraguai e a instalao de bases militares na regio da Trplice Fronteira,
considerada estratgica pelo Brasil e a Argentina. Desde
2005, este tema gera desentendimentos entre os parceiros
e a justificativa para a presena dos EUA refere-se ajuda
e cooperao com o Paraguai no campo militar e, principalmente, a segurana na regio. Na avaliao do DOS, a
Trplice Fronteira representa uma zona de ameaa e permeabilidade ao terrorismo internacional, o crime organizado, o trfico de drogas, de drogas e o comrcio ilegal de
armas. A questo dos brasiguaios refere-se aos imigrantes
brasileiros no Paraguai que detm posse de terras no pas,
questionando-se, do lado paraguaio, a legalidade destes
contratos. De forma ampla, e no s com relao aos EUA,
o tema da segurana fronteiria um dos mais sensveis
das relaes bilaterais.
Sobre o Uruguai, o mesmo apresentou polticas pendulares entre o Mercosul e os EUA durante os anos 1990. O
debate interno apresentava a opo regional como secundria, mas como outros pases alinhados da poca agenda
norte-americana, os benefcios foram poucos e os custos
econmicos significativos, estendendo-se dimenso social.
A situao do pas como nao quase que exclusivamente
agroexportadora contribuiu como fonte de fragilidade. Com
isso, as relaes com o Brasil e o Mercosul permaneceram
instveis. Um dos principais momentos de desentendimen-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
276
to foi em 2004 quando ambos lanaram candidatos presidncia da OMC, Carlos Peres Del Castillo pelo Uruguai e Luis
Felipe Seixas Correa pelo Brasil (o vitorioso foi Pascal Lamy).
Estas relaes comeam a apresentar tendncias mais
positivas a partir de 2005 com a posse de Tabar Vasquez.
Com a campanha sustentada em um discurso de autonomia e recuperao, a prioridade de Vasquez nas relaes
externas passou a ser o eixo sul-americano. Esta prioridade
continua sujeita a presses internas e externas, como a crise
da papeleras entre o pas e a Argentina. Referente instalao de indstrias de celulose na fronteira comum, o tema
envolve dimenses ambientais e de desenvolvimento e representou um teste para os mecanismos de soluo de crise
do Mercosul. Em Novembro de 2009, Jos Mujica foi eleito
Presidente do Paraguai, assumindo o cargo no ano de 2010.
Finalizando a anlise do Cone Sul, preciso mencionar o Chile a despeito de sua prxima relao com os EUA
e sua adeso clara aos modelos neoliberais desde 1973
com a ditadura de Augusto Pinochet166. Desde 1996, o pas
membro associado do Mercosul e com a posse de Michele Bachelet do Partido Socialista em 2006 intensificou
seus esforos de aproximao com o Brasil e a integrao
sul-americana. Estes esforos residem na busca de alternativas esfera norte-americana e as demandas de modernizao e crescimento. Os potenciais de cooperao residem
nas esferas polticas, comerciais e energticas, mas ainda
limitadas pelo fator EUA, pelos atritos do Chile com pases
vizinhos por demandas territoriais (Bolvia, Argentina, Peru)
e pela percepo do pas como detentor de menor poder
relativo na regio.
Apesar da elevada popularidade e aprovao do governo Bachelet, as eleies de 2010 levaram ao poder o
candidato da direita Sebastian Piera. A vitria de Piera
tambm representou o fim do domnio eleitoral da coalizo de esquerda que governava o pas h duas dcadas.
A inflexo da poltica externa chilena voltou-se novamente aos EUA, deixando em segundo plano novamente os
temas sul-americanos. Em seu primeiro ano de governo,
Piera enfrentou duas graves crises no pas: o terremoto e
a situao dos mineiros que ficaram presos no subsolo, e
foram resgatados pelo governo sob intensa mdia. Desde
2011, devido crise econmica e mudanas no sistema
educacional e de legislao sindical, o governo tem enfrentado diversos protestos populares.
277
As Relaes
Internacionais do Brasil
Assim como o Cone Sul, a regio andina, correspondente ao entorno regional norte do Brasil definida como
estratgica devido s fronteiras e recursos compartilhados
nos quais se inclui a Amaznia e sua biodiversidade, matrias-primas e recursos energticos. A permeabilidade e
extenso das fronteiras, desafios do meio ambiente e temas de segurana (trfico de drogas, presena estrangeira)
incluem-se na agenda de desafios comuns. A partir dos
anos 1970, iniciativas externas especficas para esta zona
de influncia ganharam espao, somando-se a polticas
de ocupao e desenvolvimento como a construo da
Transamaznica, a instalao da Zona Franca de Manaus
e o projeto Calha Norte dentre outros. Nos anos 1990, a
dimenso comercial e de infraestrutura foram ampliadas
com a aproximao com as naes do Pacto Andino e as
propostas de integrao sul-americana, assim como a preocupao local com questes ambientais, recursos energticos, de segurana e o objetivo brasileiro de conquistar
uma sada para o Pacfico.
Os pases da regio detm, ou detiveram, uma relao mais prxima com os EUA, principalmente a Colmbia
e a Venezuela. Enquanto hoje a Colmbia mantm, como
o Chile, uma aproximao maior com os norte-americanos,
a Venezuela, a partir da administrao de Hugo Chvez inseriu um componente de autonomia em suas polticas,
como ser discutido. Estes fenmenos aplicam-se de maneira similar a pases como a Bolvia, o Peru e o Equador
que demonstram um movimento pendular entre os EUA, a
Venezuela e o Brasil (dinmica que afeta tambm Guiana e
Suriname). Frente a este cenrio, cabe analisar as tentativas
de integrao e cooperao multilateral, assim como a poltica externa e prioridades das naes andinas em relao
ao espao sul-americano e perspectivas globais.
No mbito da cooperao multilateral, o fim dos
anos 1960 e dos 1970 marcam o surgimento de duas importantes iniciativas: o Pacto Andino e o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O Pacto Andino, ou Comunidade
Andina, estabeleceu-se em 1969 com a assinatura do Tratado de Cartagena entre Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Em 1973, a Venezuela somou-se a estes membros originais. Em 1976, o Chile se retirou do acordo, seguido em
2006 pela Venezuela. Atualmente, o Pacto Andino composto por Bolvia, Colmbia, Equador e Peru, tendo como
membros associados Chile, Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai (Panam e Mxico so observadores). A aproximao mais sistemtica com o Brasil e os pases do Cone Sul
relativamente recente, apesar do TCA, dinamizando-se
a partir da I Cpula de Braslia em 2000 e as Cpulas Sul-Americanas seguintes de 2002 e 2004. Em 2004, o Mercosul e a CAN formalizam seus acordos (A.1).
Em 1978, foi estabelecido o Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA). O compromisso do TCA foi firmado entre
B) A Regio Andina
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
278
167 Para uma leitura mais abrangente sobre as polticas venezuelanas ver
CARMO, 2007. A comparao entre as perspectivas brasileira e venezuelana
podem ser encontradas em PECEQUILO e CARMO, 2012. Aqui somente sero
apresentadas as linhas gerais deste debate.
279
As Relaes
Internacionais do Brasil
Em 2001, o prprio Chvez foi alvo de uma tentativa de golpe, que, segundo fontes do governo, teria sido
encaminhado pelos EUA e empresrios venezuelanos insatisfeitos com as aes de autonomia e estatizao dos
setores estratgicos, principalmente o energtico. Estas
presses eram constantes sobre o governo desde a posse
de Chvez, sendo simbolizadas por campanhas sistemticas contra sua administrao de parte da mdia e greves
gerais. Desde a administrao FHC, a estabilidade interna
da Venezuela colocou-se como preocupao, com o Brasil
fornecendo apoio e ajuda a este pas quando necessrio.
Em 2003, foi criado o Grupo de Amigos da Venezuela, composto por Brasil, EUA, Mxico, Chile, Portugal e Espanha.
Assim, no s Chvez, mas posteriormente seus aliados como Evo Morales e Rafael Correa agem por meio dos
mecanismos legtimos institudos para, posteriormente,
alter-los e reform-los em termos constitucionais (ttica
similar vem sendo usada por lvaro Uribe na Colmbia
para modificar a constituio que impede mais uma reeleio de sua Presidncia, sem sofrer crticas na mesma
proporo). Em 2007, Chvez sofreu uma de suas primeiras derrotas eleitorais, revelando as contradies inerentes
deste modelo. Alm da presso da continuidade do poder,
a derrota relaciona-se s demandas sociais e econmicas
nacionais cujas transformaes ainda so incompletas.
O principal ponto de estrangulamento da poltica e
economia venezuelanas continua sendo o mesmo de quan-
do Chvez chegou ao poder: a dependncia dos EUA e do comrcio de petrleo. Esta dependncia, derivada do incipiente
desenvolvimento industrial e agrcola interno, insere um componente paradoxal em todo o projeto chavista e indica algumas de suas limitaes prticas. A busca da necessria agenda de autonomia e reforma social domstica sustentada nas
receitas de exportao do petrleo aos norte-americanos.
Tais receitas mesmo sendo controladas pela PDVSA
(Petrleos da Venezuela) esto sujeitas s oscilaes dos
preos das commodities. A queda recente dos preos do
petrleo no mercado externo relaciona-se a algumas dificuldades chavistas na continuidade e aprofundamento de
seus projetos internos. No cenrio internacional, esta dependncia contrape-se ao claro discurso anti-hegemnico e antiamericano, acentuado durante a era Bush filho e
que com a posse de Obama e suas tentativas de dilogo e
reaproximao foram um tanto esvaziados.
Apesar desta patente vulnerabilidade, o contedo
de independncia interna e externa tem prevalecido em
trs pilares: o citado discurso anti-hegemnico contra os
EUA, a ALBA e as relaes bilaterais com o Brasil e o Mercosul. Analisando estes elementos, o discurso anti-hegemnico envolve a busca de uma maior autonomia para o pas
com base na construo de um novo modelo de desenvolvimento econmico e paradigmas sociais e a procura por
alternativas externas. Estas alternativas referem-se ao nvel
extrarregional e ao intrarregional.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
280
No campo extrarregional, Chvez procurou aproximar-se de naes com retrica similar como o Ir e revitalizar o movimento dos no alinhados. A relao com a
Rssia que, em 2008, foi representada por exerccios militares conjuntos na regio das Amricas e a cooperao
tecnolgica pretende oferecer um contrapeso influncia dos EUA. preciso lembrar a atuao da Venezuela na
OPEP, visando a elevao dos preos do petrleo e suas
manifestaes antiamericanas em instituies multilaterais
como a ONU.
Na dimenso intrarregional, inserem-se as outras
duas demandas prioritrias: a ALBA e as relaes com o
Brasil. A ALBA (Alternativa Bolivariana para os Povos da
Nossa Amrica) um projeto de integrao regional que
oferece uma alternativa ALCA e procura solidificar a presena venezuelana na Amrica do Sul e no Caribe. No Caribe, tradicional zona de influncia dos EUA, Chvez procurou, alm da ALBA, investir em projetos de teor polticos e
econmicos conquistando novos mercados para o petrleo, assim como fornecedores agrcolas para o pas (o principal instrumento de atuao consiste-se na Petrocaribe).
A base do financiamento destas polticas, somadas a ajuda
e parcerias com outras naes como Argentina, Equador e
Bolvia mais uma vez o petrleo.
Alm de ser concorrente da ALCA, a ALBA pode ser
percebida como uma iniciativa tanto complementar quanto oposta ao terceiro pilar prioritrio da poltica externa de
Chvez, as relaes com o Brasil e o Mercosul. Representando iniciativas de integrao em espaos geogrficos
similares, a ALBA e os projetos sul-americanos do Brasil,
so caracterizados pelo mesmo contedo de autonomia,
mas com posturas e realidades diferenciadas. Os projetos
brasileiros, incluindo o Mercosul, sobrepem-se ALBA,
integrando-as a seu arcabouo. Como citado, em 2006 a
Venezuela tornou-se membro associado do Mercosul, validando a parceria com o Brasil que se consolidou em Julho
de 2012 com a finalizao da integrao da Venezuela ao
bloco, agora como membro pleno.
Em 2011, o diagnstico de cncer de Chvez inseriu um componente diferenciado na poltica venezuelana,
abrindo o debate sobre o futuro do projeto por ele implementado na hiptese de sua ausncia e afastamento do
poder. A questo continua em aberto e Chvez declarou-se curado da doena aps tratamento em Cuba em 2012,
formalizando sua candidatura as eleies presidenciais
deste mesmo ano (o processo continua em andamento
at a finalizao do texto em Agosto de 2012, e Chvez
tem como seu principal concorrente Henrique Capriles,
que unificou os partidos de oposio).
No que se refere ao entorno regional, devido opo colombiana de alinhamento com os EUA e o Plano Colmbia de combate s drogas, a Presidncia lvaro Uribe
(2002/2010) e a de Hugo Chvez enfrentaram diversos desacordos diplomticos. Devido a suas polticas de combate
281
As Relaes
Internacionais do Brasil
Chvez, o mesmo se aplicando s interaes Brasil-Venezuela. O eixo brasileiro, entretanto, o que predomina nestas triangulaes regionais, vide seus projetos sul-americanos. preciso ressaltar que os recursos de poder brasileiros
na regio e sua posio global o tornam lder natural deste
espao, apesar da influncia localizada de algumas naes
como a Venezuela e dos desentendimentos com parceiros
nesta regio e no Cone Sul.
Avaliando estas oscilaes na regio andina, alm
da Venezuela, a Bolvia outro parceiro com o qual o pas
detm uma relao poltico-diplomtica importante. O
principal teor desta relao o energtico, representado
pelo comrcio de gs entre as duas naes e as dificuldades bilaterais envolvidas neste processo de produo,
distribuio e compra do bem. Detentor de significativas
reservas de gs, a Bolvia caracteriza-se por uma real heterogeneidade geogrfica, econmica e social que contribui
para fortes instabilidades e polarizaes sociais ao longo
de sua histria.
Enquanto as regies que concentram estes recursos
atingiram um maior grau de desenvolvimento, como Santa
Cruz de La Sierra que detm quase 30% do PIB boliviano,
outras so marcadas pela desigualdade e excluso, principalmente das populaes de origem indgena. Tais populaes formam a base de apoio eleitoral do Presidente
Evo Morales, eleito em 2005, e concorrendo reeleio em
2010, o que acentuou divises internas no pas. Pertencen-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
282
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As Relaes
Internacionais do Brasil
Poltica Internacional
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285
As Relaes
Internacionais do Brasil
de Estado reuniram-se buscando a construo deste futuro comum. Sobre esta Cpula Sul-Americana de Chefes de
Estado, o Presidente FHC afirmou,
A Cpula de Braslia foi sem dvida um evento de
importncia histrica, ao reunir pela primeira vez todos os
Presidentes sul-americanos. Nosso encontro no foi em
vo. Os entendimentos alcanados, a convergncia de
vises, o sentimento partilhado em torno do futuro que
almejamos para nossos povos, todas essas so conquistas
importantes que nos seguiro inspirando em nossa tarefa comum de organizar a Amrica do Sul, uma regio
como disse no discurso de abertura do encontro cuja
vocao de grandeza est na liberdade, no desenvolvimento e na integrao172. (CARDOSO, 2000).
Na oportunidade, alm da recuperao do Mercosul, a Cpula, que ocorreu simultaneamente ao lanamento do Plano Colmbia pelos EUA, os Estados sul-americanos se comprometeram com polticas regionais voltadas
ao desenvolvimento e ao social. O resultado mais significativo da Cpula foi a criao da IIRSA, visando a integrao
fsica da Amrica do Sul e o desenvolvimento regional. As
reas prioritrias da IIRSA so transporte, energia e telecomunicaes, objetivando a reduo das assimetrias sociais
e econmicas do pas. O plano de ao da iniciativa define,
173 A sada brasileira para o Pacfico um dos grandes objetivos destes projetos.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
286
reunio, o Brasil apresentou uma proposta para tornar a integrao mais slida e multifacetada. Assim, foi lanada a Comunidade Sul-Americana de Naes (CSNA, mais conhecida
como CASA). A CASA procurou agregar os contedos da IIRSA
em seu plano de ao (Agenda de Implementao Consensuada 2005/2010), ressaltando a importncia da continuidade
da integrao fsica da Amrica do Sul e a sua juno a uma
linha diplomtica, como mencionado, mais abrangente e assertiva. As bases da CASA encontram-se descritas na Declarao de Cusco e na Declarao de Ayacucho.
A I Cpula da CASA realizou-se em 2005 e em seu
discurso o Presidente Lula delineou a vocao e relevncia
deste projeto regional,
174 Em termos bilaterais, o Brasil busca retomar suas relaes com o Ir, incluindo sua
participao como mediador nas discusses sobre temas relativos proliferao
nuclear. Nos anos 1970, as parcerias com o Ir e o Iraque eram pea fundamental
da diplomacia nacional, como abordado em VIZENTINI, 1998.
287
As Relaes
Internacionais do Brasil
176 Composta pelos doze pases sul-americanos a Unasul tem Panam e Mxico
como pases observadores.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
177
Disponvel
em
http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-eintegracao-regional/unasul/protocolo-adicional-ao-tratado-constitutivoda-unasul-sobre-compromisso-com-a-democracia. Acesso 16/08/2012.
178 Como visto no item anterior, aplicou-se este Protocolo ao caso paraguaio em
Julho de 2012. No caso, o mesmo inspirado em mecanismos similares do
Mercosul e OEA, como abordado.
288
A posio dos EUA, como analisado no 3.4, ambgua com relao aos esforos brasileiros e sul-americanos.
Embora recebam positivamente estas movimentaes
brasileiras, pois as mesmas geram estabilidade e equilbrio
regional, os EUA precisam administrar esta assertividade, e
exibem reaes por vezes ainda no campo do poder duro
(bases militares, quarta frota). Existe a percepo que uma
eventual retomada de negociaes comerciais da ALCA
ou em outros moldes precisar lidar com uma frente mais
unida na regio. No mesmo nvel, iniciativas como a ASA e
a ASPA representam alternativas aos intercmbios destas
regies com os norte-americanos. Ou seja, assim como no
caso da Venezuela, existem padres de convergncia e divergncia nestas relaes e nos projetos em andamento.
No existe opo excludente entre o Mercosul e a
Unasul, mas complementaridades que, ao longo da evolu-
179
Disponvel
em
http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-eintegracao-regional/unasul. Acesso 16/08/2012.
289
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Internacionais do Brasil
Poltica Internacional
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290
291
O Brasil e o Mundo
Como analisado, as transformaes do sistema internacional e da poltica externa brasileira tm sido intensas nos ltimos vinte anos. Neste processo, princpios clssicos e temas
contemporneos compem as relaes internacionais do Brasil do espao regional ao global.
Neste captulo, o objetivo apresentar estas aes de dimenso global, avaliando-as nos eixos Norte e Sul e em termos de intercmbio bilaterais e multilaterais. No Eixo Horizontal, so
examinadas as alianas de geometria varivel do IBAS, do BRICS e as parcerias no mundo em
desenvolvimento. As naes que compem o IBAS e os BRICS igualmente se encontram no
grupo BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) que emergiu no mbito ambiental.
No caso, estas alianas de geometria varivel tornam-se cada vez mais amplas, representando coalizes relevantes na discusso de temas da agenda multilateral. Como abordado no Captulo 1, este fortalecimento ocorre no contexto da primeira dcada do sculo
XXI por uma combinao de fatores: a crescente emergncia e assertividade do Sul, o unilateralismo dos EUA e a permanncia das estruturas de poder mundial vigentes desde o fim
da Segunda Guerra Mundial, sem atualizao ou reforma apesar dos desenvolvimentos da
poltica internacional. Estes desenvolvimentos apontam para o reordenamento e desconcentrao de poder em nvel global, o que indica a relevncia de que sejam realizadas reformas e atualizaes destas estruturas para sua democratizao e maior representatividade.
Comentando sobre o tema em palestra de 2008, o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim indicava que,
O Brasil pode colaborar para uma ordem mundial menos esttica e hierarquizada. raro, hoje, em
relao a qualquer tema de interesse global, que surja um grupo de pases no qual o Brasil no esteja presente, de uma forma ou de outra (BRICs, IBAS, G-20, G8+5, G-4, etc.). Os contornos essenciais
da presente ordem multilateral foram definidos na dcada de 1940. Trata-se agora de redefinir o
papel dos pases em desenvolvimento nessa ordem institucional que completa mais de seis dcadas de existncia. (AMORIM, 2011c, p. 41).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
292
293
A) IBAS181
Potncias mdias, naes emergentes, grandes Estados perifricos, pases em desenvolvimento, muitas so
as classificaes que podem ser atribudas ndia, Brasil e
frica do Sul (sendo todas estas naes membros do BRICS
igualmente). Localizadas respectivamente na sia, frica e
Amricas cada uma destas naes representa Estados piv
em suas respectivas esferas de influncia, detendo um passado colonial comum e um presente e futuro de renovadas possibilidades de insero devido a seus recursos de
poder. Ao longo de suas histrias, apresentaram relaes
internacionais condizentes com um propsito de autonomia, sujeitas a oscilaes ao alinhamento ou minimalismo
derivadas de suas contradies e potencialidades.
Assim, so pases que se encontram pressionados
por sua condio de pases do Terceiro Mundo com sociedades complexas, multitnicas e caracterizadas pelo desafio da incluso, da superao das desigualdades e solidificao de regimes democrticos. No caso da frica do Sul,
este um processo ainda mais recente do que nos demais
parceiros, uma vez que o pas ainda se mantm pressionado pelas demandas da reconciliao domstica ps-apar-
O Brasil
e o Mundo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
294
295
O Brasil
e o Mundo
184 Uma anlise mais detalhada do IBAS pode ser encontrada em VISENTINI,
CEPIK, PEREIRA, 2011.
185 Para uma especificao dos projetos ver BUSS, 2008.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
296
297
Esta dimenso revela o crescente dinamismo econmico, social e poltico dos Estados membros, que corresponde aos novos papis que desempenham neste frum
e em outras arenas e alianas Sul-Sul e Norte-Sul (e as bilaterais). O IBAS representa uma viso autnoma e elemento
adicional de projeo regional e global que incrementa os
esforos de autonomia desenvolvidos pelas potncias mdias, compatveis com sua histria, suas sociedades e seus
interesses nacionais.
O Brasil
e o Mundo
B) Os BRICS187
Um dos fenmenos mais caractersticos das relaes
internacionais contemporneas a acelerao e a transformao de tendncias polticas, econmicas e estratgicas,
reflexo do equilbrio de poder mundial em formao. Esta
situao aplica-se a diversas reas das relaes estatais e
no estatais, nas quais se observam novas configuraes
de alianas e relacionamentos, como o IBAS e os G20s comercial e financeiro. Isto se estende igualmente a questes
de debate, como o prprio conceito de Terceiro/Segundo
Mundo e naes em desenvolvimento: se no fim da Guerra
Fria chegou-se a criar hipteses sobre o fim das clivagens
Norte-Sul no sistema internacional, o sculo XXI representativo do renascimento deste mesmo Sul. Parte deste
renascimento, o BRICS detm uma trajetria particular, cuja
dinmica merece ateno, de suas origens em 2001 at realizao de sua IV Cpula em Nova Dlhi em Maro de 2012.
Diferente de outros agrupamentos ou instituies
multilaterais, cujo processo de criao foi realizado por
seus membros, o BRIC surgiu a partir de uma anlise de
projeo de cenrio de um banco de investimentos, o
Goldman Sachs, realizada pelo economista Jim ONeill. O
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
298
acrnimo, cujo significado em ingls era Tijolo, representava um grupo de pases em desenvolvimento que eram
considerados pelo analista como de maior potencial de
crescimento no sistema internacional. Brasil, Rssia, ndia e
China compunham este grupo de naes, que passariam
a ser foco de interesse de investidores por seu mercado,
recursos, dimenses geogrficas e caractersticas polticas.
Lanadas em 2001, estas previses gradualmente
foram se tornando concretas, na medida em que estes pases do Sul iniciaram, mesmo que em momentos diferentes,
um processo de expanso econmica, associado elevao de autonomia poltica. Com isso, como visto nos Captulos 2 e 3, cada um dos BRIC atravessou uma trajetria
distinta nestes setores, poltico-econmico (e estratgico
pode-se acrescentar), mas que, no final da primeira dcada do primeiro sculo XXI chegou a um resultado similar:
crescimento e estabilidade, diminuio de vulnerabilidade
e aumento de assertividade. Neste perodo, apesar de cada
BRIC apresentar diferentes fluxos poltico-econmicos,
possuindo diferentes modelos e setores produtivos, houve
um crescimento relativo positivo em todos (ver Tabela 6),
que permitiram um aumento de seu poder relativo. E, mesmo controversa, a insero da Rssia como BRIC, ainda que
no um pas originalmente do Sul/Terceiro Mundo, era instrumental para as anlises por definir de um novo quadro
de atores protagonistas que no os tradicionais do eixo euro-americano (e, como analisado em 2.3, instrumental para
299
O Brasil
e o Mundo
Mas como se deu esta passagem de fora para dentro? Qual o ano-chave da mudana? Neste sentido, o binio 2008/2009, que engloba o aprofundamento da crise
nos EUA e na Europa Ocidental, e as primeiras reunies do
G20 financeiro para lidar com este cenrio (Washington,
Novembro de 2008 e Londres, Abril de 2009, respectivamente a I e a II Cpula de Lderes do G20) pode ser considerado como o marco para a transio do BRIC de conceito
a grupo. A relevncia do grupo pode ser avaliada por esta
citao de Reis (2012), na qual a frica do Sul (que passou a
integrar a aliana em 2011) j se encontra includa.
os pases dos BRICS representam 43,03% da populao mundial, 18% do Produto Interno Bruto (PIB)
nominal mundial (25% do PIB per capita), 25,91%
da rea terrestre do planeta e 46,3% do crescimento econmico global de 2000 a 2008. Ademais, de
acordo com a previso divulgada pelo FMI em 24
de janeiro de 2012, os pases do grupo devero
contribuir com 56% do crescimento do PIB mundial em 2012. A contribuio do G7 para o crescimento da economia mundial ser de 9%, menor
que a da Amrica Latina (9,5%). Sobressaem, ainda, diversas outras caractersticas dos membros
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
300
Estamos comprometidos em avanar a reforma das instituies financeiras internacionais, para refletir as transformaes da economia mundial. Os pases emergentes
e em desenvolvimento precisar ter uma voz cada vez
maior e representao nas instituies financeiras internacionais, e que sua liderana (...) seja indicada por
meio de um processo aberto, transparente e baseado
no mrito. Tambm acreditamos que imprescindvel o
estabelecimento de um sistema monetrio internacional mais estvel, previsvel e diversificado. (...) Expressamos nosso forte comprometimento com a diplomacia
multilateral, com as Naes Unidas desempenhando
um papel central na administrao de desafios e perigos globais. Neste tema, reafirmamos a necessidade de
uma reforma abrangente da ONU com vistas a torn-la
mais eficiente para poder lidar com os problemas contemporneos (...). (Joint Statement Of The Bric Countries
Leaders, 2009, s/p).
A partir de Ekaterimburgo, foram lanados os dois
pilares prioritrios da agenda dos BRIC: a coordenao de
ao nos fruns multilaterais e a construo de uma agen-
301
O Brasil
e o Mundo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
302
Brasil
2011
Rssia
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
(US$ bilhes)
(US$ mil)
(US$ bilhes)
2.476.6
12.6
ndia
PIB per
capita
PIB preo
corrente
1.857.7
13.1
1.847.9
China
PIB per
capita
(US$ mil)
1.5
PIB preo
corrente
Africa do Sul
PIB per
capita
PIB preo
corrente
5.4
408.2
PIB per
capita
(US$ mil)
8.1
2010
2.143.0
11.0
1.479.8
10.5
1.684.3
1.4
5.878.6
4.4
363.5
7.3
2009
1.621.6
8.4
1.222.6
8.6
1.361.0
1.1
4.991.2
3.7
283.0
5.7
2008
1.652.8
8.6
1.660.8
11.7
1.224.0
1.0
4.521.8
3.4
273.8
5.6
2007
1.365.9
7.2
1.299.7
9.1
1.238.7
1.1
3.494.0
2.7
286.1
5.9
2006
1.088.9
5.8
989.9
6.9
949.1
0.8
2.712.9
2.1
261.0
5.5
2005
882.2
4.7
764.0
5.3
834.2
0.7
2.256.9
1.7
247.1
5.2
2004
663.8
3.6
591.0
4.1
721.6
0.6
1.931.6
1.5
219.1
4.7
2003
552.5
3.0
430.3
3.0
617.6
0.5
1.640.9
1.3
168.2
3.6
2002
504.2
2.8
345.1
2.4
522.8
0.4
1.453.8
1.1
111.1
2.4
2001
553.6
3.1
306.6
2.1
492.4
0.4
1.324.8
1.0
118.5
2.6
2000
644.7
3.7
259.7
1.8
474.7
0.4
1.198.4
0.9
132.9
3.0
1999
586.9
3.4
195.9
1.3
464.3
0.4
1.083.2
0.9
133.2
3.1
1998
843.8
5.0
271.0
1.8
428.7
0.4
1.019.4
0.8
134.3
3.2
1997
871.2
5.2
404.9
2.7
423.2
0.4
952.7
0.7
148.8
3.6
303
Brasil
1996
Rssia
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
(US$ bilhes)
(US$ mil)
(US$ bilhes)
839.7
5.1
391.7
O Brasil
e o Mundo
ndia
PIB per
capita
PIB preo
corrente
399.8
China
PIB per
capita
(US$ mil)
0.4
PIB preo
corrente
Africa do Sul
PIB per
capita
PIB preo
corrente
0.7
143.7
PIB per
capita
(US$ mil)
3.6
1995
769.0
4.8
395.5
2.7
366.6
0.3
728.0
0.6
151.1
3.9
1994
546.2
3.4
395.1
2.7
333.0
0.3
559.2
0.5
135.8
3.5
1993
438.3
2.8
435.1
2.9
284.2
0.3
440.5
0.5
130.4
3.5
1992
390.6
2.5
460.2
3.2
293.3
0.3
422.7
0.4
130.5
3.6
1991
407.3
2.7
509.4
3.4
274.8
0.3
379.5
0.3
120.2
3.3
1990
462.0
3.1
516.8
3.5
326.6
0.3
356.9
0.3
112.0
3.2
1989
425.6
2.9
506.5
3.4
301.2
0.3
344.0
0.4
124.9
3.6
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
304
305
O Brasil
e o Mundo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
306
gncias. Assim, a dimenso horizontal das relaes internacionais do Brasil, traduz-se nos ltimos como uma das mais
complexas, mas tambm profcuas da agenda nacional.
Como indicam Lima e Castellan (2012), as relaes Sul-Sul
detm crescente relevncia ttica e estratgica para o pas,
amadurecendo uma trajetria de esforos e busca de alternativas bilaterais e multilaterais (LIMA, 2006). Na avaliao
dos autores,
193 http://www.itamaraty.gov.br/temas/cooperacao-tecnica/print-nota.
307
O Brasil
e o Mundo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
preservao dos impasses comerciais. O protecionismo europeu e suas posturas na OMC so frequentes alvos de crticas brasileiras, inclusive com a abertura de painis na OMC
(5.3). Adicionalmente, a UE apresentou crticas ao etanol
brasileiro e a postura do pas em temas ambientais relativos
produo do biocombustvel e metas de aquecimento
global. Tais entraves, inclusive, so alguns dos fatores que
tm dificultado as negociaes em bloco Mercosul-UE e a
dimenso bilateral.
Em contrapartida, em 2007, o Brasil e a UE estabeleceram uma parceria estratgica. Deste ento, as Cpulas Brasil-Europa ocorrem periodicamente, para que se
discutam temas gerais do intercmbio: meio ambiente,
comrcio, imigrao, intercmbio educacional, dentre
outros. Observam-se divergncias sensveis em diversos
destes setores, assim como em negociaes multilaterais
em escala global em organismos como a OMC e o G20
financeiro, caracterizadas por clivagens Norte-Sul. Apesar destas dificuldades, reafirma-se a parceria estratgica,
vide as declaraes finais de cpulas como a Declarao
da V Cpula de 2011,
(...) a UE e o Brasil iro aprofundar seu dilogo poltico
visando obter uma maior convergncia de posies
em desafios globais-chave e em conferncias e cpulas internacionais. A UE e o Brasil tambm buscaro
ampliar o dilogo sobre direitos humanos e fortalecer
o dilogo em tpicos de segurana incluindo desafios
transversais de segurana como corrupo, lavagem de
308
309
O Brasil
e o Mundo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
310
B) O Japo
No continente asitico, as relaes com o Japo tambm sofreram uma reduo de sua intensidade e abrangncia a partir dos anos 1980 e um perodo de baixa nos
anos 1990 por conta das opes internacionais de ambos
os parceiros200. Na ltima dcada, ensaios de retomada da
relao bilateral ocorreram, com destaque para algumas
iniciativas polticas e culturais, ao lado da manuteno de
entraves comerciais.
Estes ensaios foram representados pelo estabelecimento do Conselho Brasil-Japo para o Sculo XXI no
binio 2004/2005, depois de visitas oficiais do Primeiro-ministro Koizumi ao Brasil e de Lula ao Japo. Dentre as
perspectivas de cooperao foram indicados o potencial
de intercmbio no campo dos biocombustveis (etanol e
biodiesel) e do incremento das trocas bilaterais no que se
refere a estes recursos energticos, alimentos e matrias-primas e cooperao tecnolgica. Os resultados ainda so
pouco significativos: o mercado japons permanece de
difcil acesso aos produtos do agronegcio brasileiro (enfrentando barreiras fitossanitrias principalmente) e aos bi-
200 A cooperao atingiu seu auge nos anos 1970 com o envio de ajuda direta,
investimentos em projetos de siderurgia e agrcolas (VIZENTINI, 1998).
Nos anos 1990, alguns projetos agrcolas e de carter ambiental foram
desenvolvidos, mas em menor escala.
311
O Brasil
e o Mundo
C) O G4
Mais do que uma cooperao Norte-Sul, o G4 um
exemplo de que coalizes efetivas entre pases de ambos
os eixos podem ser estabelecidas de maneira profcua. Padro similar apresentado nas atuais articulaes do G20
financeiro. Formado por Brasil, ndia, Alemanha e Japo, o
G4 tem como objetivo a ampliao do CSONU em seus
membros permanentes e no permanentes, aumentando
esta composio de 15 para 25 membros. Destas 10 novas
vagas, 6 correspondem incluso de novos membros permanentes, os componentes do G4, mais 2 pases africanos,
e as outras 4 a membros no permanentes. No que se refere ao poder de veto, encontra-se previsto um perodo de
transio de 15 anos para a sua extenso aos novos membros permanentes, retomando-se o debate aps esta fase.
Conforme o Comunicado Conjunto de Imprensa do
Grupo dos 4,
O Conselho de Segurana precisa refletir as realidades
da comunidade internacional no sculo XXI. Precisa ser
representativo, legtimo e eficaz. essencial que o Conselho de Segurana inclua, de forma permanente, pases que tenham a vontade e a capacidade de assumir
responsabilidades mais significativas em relao manuteno da paz e segurana internacional. O nmero
de membros das Naes Unidas quase quadruplicou
desde 1945, com acentuado aumento no nmero de
pases em desenvolvimento. O Conselho de Segurana,
portanto, precisa ser ampliado tanto em suas catego-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
rias de membros permanentes como no permanentes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como
desenvolvidos entre os novos membros permanentes.
Brasil, Alemanha, ndia e Japo, baseados no firme reconhecimento mtuo de que so candidatos legtimos a
membros permanentes em um Conselho de Segurana
Ampliado, apoiam suas candidaturas de forma recproca. A frica dever estar representada entre os membros permanentes do Conselho de Segurana. (Comunicado Conjunto De Imprensa Do Grupo Dos 4, 2004 in
GARCIA, 2008, p.714).
312
foi breve. Alm do apoio formal ao Japo, os EUA, na administrao de Barack Obama, estenderam esta posio
ndia em 2010. Da mesma forma, reafirmou-se a oposio
norte-americana com presena da Alemanha no CSONU,
j apresentada originalmente pelo governo Bush filho. Por
sua vez, no caso brasileiro, a Casa Branca, quando da visita
do Presidente Obama ao pas em Maro de 2011, os EUA
declararam seu apreo pela candidatura brasileira, posio
que, at Agosto de 2012, permanece sem alterao. No
caso, a ao do G4 encontra-se, como o processo de atualizao da ONU em compasso de espera, situao de paralisia que se estende ao multilateralismo em geral, como
analisado no Captulo 5.
313
O Brasil e o Multilateralismo
As Naes Unidas
Como analisado no item 1.2, uma das primeiras hipteses sobre o cenrio mundial depois de 1989 girava em torno do estabelecimento de uma nova ordem a partir da ONU, fortalecendo a premissa de um sistema de governana global. Trazida por George Bush pai, esta
avaliao rapidamente esvaziou-se. Este esvaziamento deriva de trs fontes: as dificuldades
da ONU em atuar no ps-Guerra Fria, a ausncia de reformas que adequassem o organismo
ao novo equilbrio de poder existente e a tendncia unilateral de alguns pases membros, em
particular os EUA de W. Bush.
O organismo vem sendo contestado por sua suposta inrcia, credibilidade e legitimidade em muitas oportunidades. Estas contestaes so peridicas e referem-se desde a inabilidade da ONU em atuar em situaes de grave crise humanitria ou de segurana nacional
como a invaso do Iraque. Tais crticas muitas vezes ignoram que o bom funcionamento das
OIGs depende em grande medida do compromisso de suas partes, no frgil equilbrio entre a
autonomia institucional e a soberania estatal.
Todavia, trata-se de uma instituio fundamental para as relaes internacionais, cuja
importncia no pode ser esquecida ou minimizada. A ausncia desta atualizao, o encolhimento do sistema e a perda de sua credibilidade so ameaas reais. O desafio da reforma, da
efetividade e da legitimidade da ONU permanece como central na agenda mundial, devendo
ser analisada suas dimenses e possibilidades, assim como a atuao do organismo em termos sociais, polticos estratgicos.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
314
Paradoxalmente, a construo deste arcabouo universal de valores e princpios estava relacionado a uma realidade bastante concreta de poder, sintetizada na ascenso e
consolidao da hegemonia norte-americana no vcuo do
declnio europeu e da prpria URSS e da China em meio a um
cenrio de guerra. A construo da estrutura da ONU refletia
estas tendncias opostas em seus principais rgos: uma Assembleia Geral (AG) aberta e democrtica a participao de
todos os Estados soberanos, um Conselho Econmico e Social (ECOSOC) para atender demandas econmicas e sociais
que atuaria como rgo coordenador das agncias especializadas da instituio neste setor e realizaria a ponta com a
sociedade civil, uma Corte Internacional de Justia (ICJ) e um
Conselho de Segurana (CSONU) composto pelos principais
polos de poder do momento, os vencedores da guerra (EUA,
Frana, URSS, Gr-Bretanha e China). Coordenando administrativamente estas instncias, o Secretariado Geral202.
202 Em 1945 tambm existia o Conselho de Trusteeship, cujo trabalho j foi completado.
315
O Brasil
e o Multilateralismo
203 Agncias como a UNESCO, OMS, CEPAL, corpos subsidirios como o ICTR,
programas especficos como o de combate a Aids, Comisses para o terrorismo
e narcticos, AIEA, fazem parte do sistema ONU e estruturas relacionadas. A
estrutura da organizao est disponvel em http://www.un.org.
204 O antecessor de Ghali fora Javier Perez de Cuellar (1982/1991) do Peru. Para
os Secretrios-Gerais desde 1945 ver http://www.un.org.
205 As propostas referentes atualizao das Operaes de Paz so analisadas
no item C.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
316
Como se pode perceber pela anlise de alguns destes temas listados pelo Secretrio-Geral no Captulo 2 (2.5 e
2.6), a questo da ao da ONU nestes cenrios demanda
317
O Brasil
e o Multilateralismo
Assim, trata-se de discusso em aberto, e que detm ramificaes nos campos poltico, militar, estratgico e
social. E, tendo em vista estes temas sociais, os anos 1990
foram caracterizados pela realizao de diversas conferncias sociais da ONU (item B na sequncia), ao qual tambm
se juntaram esforos para a elaborao do relatrio de segurana humana da ONU. Em 2003, sistematizando estas
preocupaes, so indicados como critrios definidores da
segurana humana (em ingls Human Security- protecting
and empowering people): proteo, acesso ao poder, interdependncia e soberania compartilhada, segurana econmica, sade, educao, paz, segurana e desenvolvimento,
meio ambiente, fortalecimento do Estado de direito, democracia e boa governana. Este relatrio produzido j na
gesto de Kofi Annan (1997/2006) de Gana, que estabelece
trs pilares prioritrios para a pauta da ONU em direo ao
futuro: desenvolvimento, segurana e direitos humanos.
Um tema que pode ser relacionado segurana
humana e ao desenvolvimento foi o lanamento em 2000
das Metas do Desenvolvimento do Milnio (MDG- Millenium Development Goals) na Cpula do Milnio. Na pr-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
318
A preocupao com temas relativos ao desenvolvimento no indita no mbito da ONU, uma vez que desde os anos 1950, os pases do Terceiro Mundo procuraram
indicar sua prioridade. As aes do ECOSOC, da UNCTAD,
os esforos paralelos do G77 so representativos destes movimentos. Porm, a dinmica da bipolaridade deixava estas
questes em segundo plano, assim como as discusses sobre meio ambiente e direitos humanos. A ascenso desta
agenda, por vezes, definida como de novos temas quando, na realidade, trata-se de dilemas tradicionais da agenda
global, mas que no ocupavam a linha de frente dos interesses e da disputa entre as superpotncias EUA e URSS.
A posio do Brasil com relao ao novo conceito
de segurana humana e s Metas do Milnio varia entre
o apoio aberto (Metas do Milnio) preocupao (segurana humana) com questes relativas ingerncia e interveno em Estados soberanos. Esta questo envolve
o debate responsabilidade de proteger X responsabilidade ao proteger e relativo ao princpio da no indiferena,
como discutido alguns pargrafos acima. Na entrada do
sculo XXI, as MDGs surgiram como uma tentativa de retomar e avanar temas que haviam sido colocados durante
as conferncias dos anos 1990, mas cuja implementao
continuava esbarrando em questes econmicas, sociais
estratgicas e culturais (ver B abaixo).
No que se refere s MDGs, a Presidncia Lula e a gesto
do governo Dilma Rousseff a partir de 2011 tm como priori-
319
O Brasil
e o Multilateralismo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
320
no processo por conta de diferentes percepes, no havia, por parte das lideranas principais da organizao, e
do sistema internacional, uma adeso a esta agenda. Neste
mbito, o papel dos EUA tem sido ambguo nos processos.
Com isso, apesar da contnua renovao dos termos
da agenda, estruturalmente a ONU continua a representar mais o ps-1945 do que o ps-1989. Observa-se, por
conta destas realidades, um esvaziamento de processos na
gesto Ban Ki-moon (2007 em diante at Agosto de 2012),
mesmo com a permanncia das demandas pela reforma
do sistema multilateral, tanto poltico quanto econmico
realizadas pelos emergentes.
A segunda grande onda por reformas da ONU somente ocorreria em 2005, 60 aniversrio da organizao,
a luz dos desenvolvimentos da Guerra do Iraque de 2003 e
da crise do multilateralismo. Na oportunidade, Kofi Annan
lidera uma ofensiva para uma grande proposta de atualizao que englobasse a ampliao do CSONU, a modernizao de sua administrao, o incremento dos esforos
contra terrorismo e proliferao nuclear, o reforo do conselho de direitos humanos e a reforma conceito de segurana (segurana humana e metas do milnio). Mais uma
vez o processo no avana devido s resistncias dos EUA
em termos gerais e no CSONU acompanhado pela China,
permanecendo em compasso de espera.
Para a diplomacia brasileira e de outras naes que
visavam a ampliao do CSONU, contudo, esta segunda
onda representou uma mudana de ttica a partir da articulao do G4. Como analisado no Captulo 4, o G4 consiste-se em uma aliana composta por Brasil, ndia, Alemanha
e Japo que tem como objetivo a ampliao do CSONU
em seus membros permanentes e no permanentes. Estes
pases buscaram seus objetivos conjuntamente e apesar
das idas e vindas da aliana, a mesma mantm-se ainda
em funcionamento e no representou o fim de aproximaes bilaterais e da construo de consensos em torno da
reforma desenvolvidos pelos Estados membros.
Devido ao avano do G4, o perodo observou o surgimento ainda de duas novas propostas: a da Unio Africana e a do Unidos pelo Consenso (Coffee Club). A proposta
da UA similar a do G4 com a incluso de 6 novos membros permanentes, mas demanda concesso do poder de
veto de imediata. Os membros da UA representam dos
votos na Assembleia Geral e sua posio essencial para o
encaminhamento de qualquer reforma na ONU. De 2005 a
2009, este grupo tem dado sinais de aproximao ao G4,
mas sem formalizar abertamente o apoio.
A terceira proposta, a do Unidos pelo Consenso
opem-se introduo de novos membros permanentes
e defende a criao de 10 novas vagas no permanentes.
O grupo representado por Paquisto, Argentina, Canad,
Mxico e Itlia e percebe a reforma do CSONU e a incluso
de outras potncias regionais em seu quadro como prejudicial aos seus interesses. Das trs propostas, esta ltima a
321
O Brasil
e o Multilateralismo
Frana e Reino Unido), provavelmente a reforma se resolveria dentro de um prazo curto (...) O mais reticente dos
cinco, neste momento, a China (...) Mas at pouco tempo atrs os EUA eram muito reticentes. (PATRIOTA, 2011d).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
322
323
O Brasil
e o Multilateralismo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
324
com respeito soberania e ao sistema global. Outro desafio era o da correlao entre as previses cientficas e
realidade, debate intenso que permanece at os dias de
hoje referente comprovao dos custos ambientais: isto
, se as previses so sustentadas em dados concretos ou
apenas especulaes sem certeza cientfica ou hipteses.
Para lidar com estes desafios, foi estabelecido o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA,
UNEP na sigla em ingls). Nos anos 1980, estes esforos
produziram importantes regimes no campo ambiental sobre a camada de oznio (Conveno de Viena de 1985 e
Protocolo de Montreal de 1987), proibindo a emisso de
CFCs (clorofluorcabonos), gases correlatos e estudos sobre
sua substituio por produtos menos nocivos. Anteriormente, em 1982, j havia sido estabelecida a Conveno
das Naes Unidas Sobre Terra e Mar, alm de acordos
sobre a explorao de regies como a Antrtica209. Ainda
sobre estes regimes e bens comuns, consolidou-se a argumentao da tragdia dos comuns sobre a possibilidade
de destruio e esgotamento destes bens.
Outro produto da evoluo destas discusses foi
a publicao do Relatrio Brundtland em 1990 (Nosso
Futuro Comum), preparado pela Comisso Mundial da
325
O Brasil
e o Multilateralismo
Outro resultado foi o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica que a partir
de 1988 (IPCC) iniciou estudos sobre o impacto da emisso dos gases estufa sobre o meio ambiente. Tais estudos
tiveram sequncia ao longo do perodo que precedeu a
Rio-1992 e serviram de fundamento para a negociao de
uma Conveno Quadro sobre o tema.
A partir deste relatrio, a realizao de uma segunda
conferncia nos moldes de Estocolmo foi retomada, com o
Brasil, ainda sob o foco pesado de acusaes de destruio
do meio ambiente, oferecendo-se para realiz-la, contando com o apoio dos demais pases em desenvolvimento.
O contexto poltico-estratgico o do fim da Guerra Fria
e o da redemocratizao, com o pas buscando sua reinsero internacional. A contrapartida interna foi a criao
do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA, 1989) e do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA, 1992) como aponta Lago.
Por conta destes fatores, a Conferncia das Naes
Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992
ou ECO-1992210 (UNCED) deve ser vista como um marco.
As questes ambientais ganham maior dimenso externa e a diplomacia assume uma posio mais ofensiva e
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
326
o Brasil um papel de vanguarda ambiental. No s o Brasil, mas outros pases em desenvolvimento tornam-se mais
assertivos neste campo, introduzindo-o como elemento de
suas demandas e reivindicaes a partir de seu olhar do Sul.
Esta assertividade consiste-se de dois elementos: a defesa
de sua soberania e direito ao desenvolvimento no que se
refere ao meio ambiente e a uma crtica aos padres sociais,
produtivos e energticos dos desenvolvidos que causaram
a devastao prvia, defendendo uma reforma abrangente.
Paralelamente Rio 1992, realiza-se o Frum Global, com o
significativo envolvimento da sociedade civil, ONGS, empresariado, grupos de interesse fazem parte dos debates.
Os resultados da Rio-1992 so significativos em termos de acordos e cronogramas, definindo os rumos do
debate ambiental desde ento, apesar de permanecerem
cises Norte-Sul e as dvidas sobre os mritos cientficos
de descobertas e previses. Entretanto, foi possvel atingir
um consenso entre os eixos, com nfase crescente em preocupaes sociais. A equao responsabilidade comum,
demandas diferenciadas esteve na base da construo
dos consensos, diferente da assimetria de presses e resistncia que caracterizara Estocolmo.
Os principais debates referem-se ao tema da mudana de clima e o aquecimento global, a biodiversidade e o
desenvolvimento sustentvel. A clivagem Norte-Sul manteve-se ao longo da reunio, assim como as reticncias norte-americanas em assumir metas e compromissos concretos.
Os resultados que puderam ser alcanados foram significativos, estabelecendo os parmetros das futuras discusses
ambientais at os dias de hoje, democratizando o debate.
Sintetizando estes resultados, foram estabelecidos:
- a Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente representa um relatrio final do encontro no qual so estabelecidos vinte e sete princpios relacionados ao meio ambiente, governana, soberania e responsabilidade social,
dentre outros. Tambm encaminha as demais conquistas
em forma de documentos e convenes abaixo descritas;
- a Conveno Sobre Diversidade Biolgica (CDB)
que visa a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel de seus recursos; e a repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados da utilizao destes recursos (LAGO,
2006, p. 75). Bastante sensvel, este tema envolve a inter-relao entre propriedade intelectual, o que define um bem
comum ou um bem de um Estado soberano. Detentor de
cerca de 20 a 25% da biodiversidade global, o Brasil marcou
claramente suas posies na defesa da soberania nacional
para a explorao destes recursos de forma sustentvel.
Paralelamente envolve a discusso sobre os transgnicos
(OGM organismos geneticamente modificados) e seus
impactos ambientais e a legislao que deve reg-los;
- Conveno do Combate Desertificao referente ao processo acelerado de desertificao de vastos
territrios
327
- a Declarao dos Princpios Sobre Florestas referente ao usufruto das florestas, envolve a temtica do desenvolvimento sustentvel e da soberania. Segundo Lago,
representou divergncia fundamental entre os pases em
desenvolvimento e desenvolvidos, uma vez que os primeiros temiam a ingerncia externa sobre seu territrio e patrimnios. As florestas relacionam-se ao tema da mudana
de clima e emisso de CO2211. Para o Brasil trata-se de questo fundamental dada a Floresta Amaznica e as acusaes que pesam, ainda, sobre o pas de desmatamento da
regio (com algumas correntes defendendo que a mesma
se torne patrimnio global, contencioso recorrente e tema
de preocupao nacional);
- Agenda 21 correlaciona desenvolvimento sustentvel e meio ambiente em uma viso de carter abrangente e humanista, consistindo-se em
um programa de ao que atribui novas dimenses
cooperao internacional e estimula os governos, a sociedade civil e os setores produtivo, acadmico e cientfico a planejar e executar juntos programas destinados a
mudar as concepes tradicionais de desenvolvimento
econmico e de proteo do meio ambiente. O documento est organizado em quatro sees (...) Seo 1:
as dimenses social e econmica do desenvolvimento
sustentvel (dois dos trs pilares do desenvolvimento
O Brasil
e o Multilateralismo
- Estabelecimento da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no ECOSOC para verificar o desenvolvimento e cumprimento das resolues da UNCED;
- Criao do Global Environment Facility Fund;
- Conveno Quadro Sobre Mudana do Clima precedida pelo IPCC e as Conferncias Climticas de 1978 e 1990
que lanaram os estudos e negociaes sobre a questo. O
estabelecimento da Conveno-Quadro consolida as preocupaes da comunidade internacional com a mudana
de clima gerada pela emisso de gases estufa. O polmico
tema do aquecimento global e suas consequncias como
elevao dos nveis dos mares, intensificao de fenmenos
climticos (furaces, tufes) desertificao e oscilaes do
clima encontram-se no ncleo das discusses.
Cercada por intenso debate, a Conveno-Quadro
apenas consolidou compromissos para a discusso futura
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
328
212 As COP, desde 1995, foram: COP-1 Berlim (1995), COP-2 Genebra (1996),
COP-3 Quioto (1997), COP-4 Buenos Aires (1998), COP-5 Bonn (1999), COP-6
Haia (2000), COP-7 Marrakesh (2001), COP-18 Nova Dlhi (2002), COP-9 Milo
(2003), COP-10 Buenos Aires (2004), COP-11 Montreal (2005), COP-12 Nairbi
(2006), COP-13 Bali (2007), COP-14 Ponzan (2008), COP-15- Copenhagen
(2009), COP-16 Ponzan (2010), COP-17 Durban (2011).
329
O Brasil
e o Multilateralismo
das compensatrias como plantao de rvores, melhor utilizao de recursos naturais fazem parte desta lgica).
No caso brasileiro, o pas assinou o Protocolo em
1998, sua ratificao ocorreu em 2002 e a sua implementao iniciou-se a partir de 2002213. Grandes pases emissores
como China, Rssia, Japo e membros da UE tambm se
comprometeram com o Protocolo, mas no tem cumprido
suas metas na maioria das vezes. O grande ausente do Protocolo continua sendo os EUA, o maior emissor de gases estufa, que at o momento no ratificaram o Protocolo apesar
de o terem assinado em 1998. Em 2002, este tema, assim
como as permanentes clivagens Norte-Sul e o contexto do
unilateralismo da administrao Bush filho (e tambm da
GWT) levaram ao esvaziamento da Rio +10 realizada em Johannesburgo na frica do Sul. Apesar deste esvaziamento,
que se estendeu a ausncia de compromissos dos principais
emissores, as COPs continuaram sendo realizadas, em meio
a questes especficas referentes ao cumprimento do Protocolo de Quioto. Igualmente, deu-se incio realizao das
Conferncias das Partes referentes Conveno de Diversidade Biolgica (MOP-1) a partir de Montreal 2005214.
No geral, porm, o processo sofreu razovel estagnao desde ento, mesmo sendo considerada a Rio +20
realizada em Junho de 2012 (e as COPs anteriores). No
caso, em termos de perodo recente, havia a expectativa
de que estes entraves poderiam ser superados a partir de
2009 com a posse da nova administrao democrata nos
EUA. A COP-15 (Copenhagen), de Dezembro de 2009, foi,
assim, tomada como um possvel novo ponto de partida.
A base para estas avaliaes sustentava-se em declaraes
de 2008 do ento candidato Barack Obama que em sua
pauta de campanha presidencial, havia dedicado significativa ateno agenda ambiental (aquecimento global,
biocombustveis, atualizao da matriz energtica foram
alguns dos temas priorizados pelo ento candidato). Todavia, a retrica da Casa Branca neste setor (assim como em
inmeros outros analisados no item 2.1) no se traduziu
em medidas prticas.
Em sua realizao, a COP-15 apresentou o mesmo
padro das conferncias anteriores, de ausncia de compromissos, que se estendeu nas reunies seguintes. Em
tal contexto, permaneceram as cises Norte-Sul, a ausncia de compromissos concretos dos EUA, com o encontro
ocorrendo ainda em um momento de crise econmica
dos pases do ncleo ocidental. A reunio de Copenhagen
marca, igualmente, o surgimento do BASIC como grupo
negociador (Brasil, frica do Sul, ndia e China) em questes ambientais, cuja parceria desde ento tem se estendi-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
330
331
Apesar desta amplitude do texto, o mesmo foi criticado pela Cpula dos Povos em sua declarao e setores
ligados ao movimento ambiental. De acordo com estas
correntes, ao no propor novas metas concretas ou definir
demandas polticas mais claras, o documento no superava o quadro de estagnao das negociaes ambientais.
Da mesma forma, foi apontado que a reunio haveria sido
esvaziada pela ausncia dos chefes de Estado das principais economias industrializadas, tanto do Norte quanto do
Sul. A Cpula, segundo estas vises, encontrara limitaes
derivadas da crise econmica e das divergncias no setor
ambiental, que no pode superar, preservando a paralisia
do processo. Entretanto, como destacado, necessrio indicar que a Rio +20 estabeleceu marcos para as negociaes futuras e objetivos que precisam ser atingidos, inclusive como parte da reforma das estruturas de governana
globais e de criao de projetos para superao da pobreza e desigualdade econmica.
preciso lembrar que as dificuldades enfrentadas
pela Rio+20 no diferem de problemas de trancamento de
O Brasil
e o Multilateralismo
pauta e estagnao que afligem todo o sistema multilateral (como discutido no item A no que se refere ONU
de forma abrangente e nos demais itens C e D em setores
como segurana e economia). A interdependncia entre a
agenda social, a econmica e a ambiental, e a presso domstica, dificultam o encaminhamento de negociaes de
uma forma linear, no restrita a um ou outro setor. Quanto
mais os temas envolvidos detiverem impactos imediatos
sobre questes internas, mais limitaes encontraro em
conversaes que demandam perspectivas de mdio e
longo prazo, diante de demandas eleitorais, de grupos de
interesse e disputas partidrias. Nestas situaes, aplica-se
com clareza o termo intermestics a diversas esferas multilaterais, por mesclarem preocupaes international (externas) e domestics (internas) dos governos.
Em seu discurso de encerramento da Conferncia, a
Presidente Dilma aborda estes desafios, apresentando uma
perspectiva pragmtica e gradualista com relao ao Documento final da Rio +20 e as negociaes multilaterais no
setor ambiental. Em termos gerais, segundo a Presidente:
O documento O Futuro que Queremos torna-se,
hoje, um marco no conjunto dos resultados das Conferncias das Naes Unidas ligadas ao Desenvolvimento
Sustentvel. Um passo histrico foi dado em direo a
um mundo mais justo, equnime e prspero, para que a
pobreza seja erradicada e o meio ambiente protegido. O
documento que ns aprovamos hoje no retrocede em re-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
332
Em um balano final,
Como dissemos desde o incio de nossos trabalhos, a
Rio+20 um ponto de partida. o alicerce de nosso
avano. No o limite, nem tampouco o teto do nosso
avano. Iniciamos, sim, hoje, aqui na Rio+20, uma caminhada. (ROUSSEFF, 2012, s/p).
333
O Brasil
e o Multilateralismo
tivas conferncias ambientais como visto. Outro desenvolvimento relevante no campo externo foi a Conferncia de
Roma em 1998 que lanou as bases do Tribunal Penal Internacional permanente, ao qual os EUA se opem. Sobre
este papel brasileiro, Alves comenta que
o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente em vrios dos rgos de implementao e controle das recomendaes e normas internacionais, contando com
brasileiros entre personalidades escolhidas pela ONU
em grupos que se renem para discutir o seguimento
de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de
Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD,
no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte
Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no Tribunal Penal
Internacional. (ALVES, 2008, p. 200).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
334
335
O Brasil
e o Multilateralismo
ao multilateralismo e a preservao dos seus interesses nacionais. Em tema correlato, o Brasil desempenha relevante
papel no campo das Operaes de Paz que so parte fundamental do sistema ONU.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
C) As Operaes de Paz
Ao longo da histria da ONU, as Operaes de Paz
converteram-se em uma de suas principais atividades, representando o envolvimento direto da organizao em
conflitos e crises humanitrias. Sujeitas muitas vezes a crticas quanto a sua natureza, viabilidade e eficcia, as aes
dos capacetes azuis so reflexo do compromisso dos Estados membros, assim como da dinmica interna e externa
das realidades nas quais atuam. Os impactos de disputas
polticas, a soberania, o interesse nacional e a segurana
so elementos definidores da dimenso e sucesso e/ou
fracasso destas atividades e de suas limitaes em difceis
processos de conciliao, pacificao, estabilizao e reconstruo de Estados e sociedades. Os responsveis por
estas atividades so o DPKO (Department of Peacekeeping
Operations) e DFS (Department of Field Support).
Na Carta da ONU e em seu estabelecimento, o status
das Operaes de Paz tema de discusso uma vez que:
A manuteno da paz, embora no prevista na Carta,
evoluiu para se tornar uma das ferramentas mais importantes utilizadas pelas Naes Unidas para atingir este
propsito. A Carta atribuiu ao CSONU a responsabilidade maior pela manuteno da paz internacional e segurana. Ao cumprir esta responsabilidade, o Conselho de
Segurana pode adotar uma srie de medidas, incluindo uma Operao de Paz das Naes Unidas. A base legal destas aes encontrada nos Captulos VI, VII e VIII
336
Desta forma, existe uma grande margem de manobra dos Estados membros da ONU e do CSONU para definir as aes referentes manuteno da paz desde que
sejam identificadas condies que a demandem. A discusso sobre estes critrios de deciso aponta algumas situaes nas quais a presena da ONU faz-se necessria e que
igualmente orientam, a partir do mandato das operaes,
suas regras de engajamento (ROE) e diretivas do uso da
fora (DUF). Durante a Guerra Fria, estes critrios eram mais
limitados, envolvendo situaes ps-conflito de cessar-fogo e estabilizao. Apesar de elementos polticos e de
reconstruo estarem presentes, as operaes detinham
mandatos mais restritos. Como critrios bsicos de ao e
comportamento, porm, esto: o consentimento das par-
337
O Brasil
e o Multilateralismo
de e viveis, atualizao das tarefas a serem desempenhadas incluindo o uso da fora para manuteno de ambientes seguros essenciais continuidade a aprofundamento
dos esforos de paz, investir na melhoria da qualidade de
vida das populaes atingidas (infraestrutura), aprofundamento dos esforos de transio poltica.
Na realidade do ps-Guerra Fria, a dimenso interna de crise (como as tnicas entre povos de um mesmo
Estado) crescia em comparao aos conflitos interestatais.
As misses deteriam uma viso mais abrangente e integrada dos processos nos quais se envolvem, recomendao
adicional do relatrio, somada reforma institucional da
organizao e dos departamentos responsveis na ONU.
Esta reforma considerada essencial para a renovao dos
processos relativos formatao e encaminhamento das
misses. O relatrio recomenda aumento da capacidade
de financiamento e recursos, incremento da capacitao
da liderana da misso e das tropas, incremento da participao de policiais, civis e pessoal especializado nas misses (mdicos, juzes), deslocamento e implementao rpidas e transparncia pblica. Apesar de longa, vale a pena
citar a definio das Operaes de Paz,
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
o; manuteno da paz e construo da paz. A preveno de conflitos a longo prazo enfrenta as fontes
estruturais do conflito para construir uma slida fundao para a paz. Quando estas fundaes esto desmoronando, a preveno de conflito tenta refor-las
por meio de iniciativas diplomticas. Tal ao preventiva , por definio, uma atividade de baixo perfil
que, quando bem-sucedida, pode passar totalmente
sem ser notada. A pacificao lida com conflitos em
andamento, tentando interromp-los com o uso das
ferramentas da diplomacia e mediao. Os mediadores podem ser enviados de governos, grupos de
Estados, organizaes regionais ou, inclusive, podem
ser no oficiais como grupos no governamentais
(...) A manuteno da paz uma atividade de mais de
cinquenta anos que na ltima dcada evoluiu rapidamente de um modelo tradicionalmente e majoritariamente militar de verificao de cessar-fogo e separao de foras depois de guerras interestatais para
um que incorpora um modelo complexo de muitos
elementos civis e militares, trabalhando juntos para
construir a paz depois de guerras civis; a construo
da paz um termo de origem mais recente, como
usado no presente relatrio, define atividades no
extremo dos conflitos para reorganizar as fundaes
da paz e fornecer ferramentas para construir, a partir
destas fundaes, algo que seja mais do que a ausncia da guerra. Portanto, inclui, mas no limitada, a
reintegrao de antigos combatentes na sociedade
civil, reforo da regra da lei (...) melhoria do respeito
por direitos humanos (...) fornecer ajuda tcnica para
o desenvolvimento democrtico (...) e promover a resoluo do conflito e tcnicas de reconciliao.
Portanto, trs dimenses so indicadas: preveno de conflitos e pacificao (conflict prevention and pe-
338
acemaking), manuteno da paz (peacekeeping) e construo da paz (peacebuilding), as quais ainda se soma o
reforo da paz (peace enforcement). A base destas dimenses encontra-se na Carta da ONU. Do ponto de vista das
etapas que envolvem a misso, encontram-se: o incio
da misso (Mission Start-Up), a implementao do mandato (Mandate Implementation) e a transio que envolve a devoluo, a retirada e o encerramento (hand-over,
withdrawal and liquidation). No que se refere s tarefas,
indicam-se as seguintes etapas: DDR desarmamento, desmobilizao e reintegrao dos combatentes; SSR Reforma do Setor de Segurana e Outras atividades relativas
legalidade; proteo e promoo dos direitos humanos;
assistncia eleitoral; apoio restaurao e extenso da
autoridade governamental. Estas tarefas e a percepo
de que as operaes de paz tornaram-se cada vez mais
multidimensionais, envolvendo variados atores da OIG e
da sociedade civil so desenvolvidas em maior extenso
na Doutrina Capstone, documento que avana e complementa o Relatrio Brahimi em 2008.
Esta nova doutrina indica que a despeito de sua
relevncia no encaminhamento do debate, o Relatrio
Brahimi no teve uma implementao rpida ou eficcia
nas Operaes de Paz na sequncia da Cpula de Milnio
devido postura dos Estados membros e a necessidade de
maiores reformas. Os dilemas que se colocavam para estas
operaes no ps-Guerra Fria permaneceram, assim como
339
O Brasil
e o Multilateralismo
O foco especfico deste documento reconhece a necessidade de uma articulao mais clara das fundaes
doutrinrias das Operaes de Paz das Naes Unidas
luz dos novos desafios impostos pela natureza em
transformao dos conflitos de inter para intraestatais.
O presente documento pretende definir a natureza,
abrangncia e ncleos das Operaes de Paz contemporneas das Naes Unidas. (CAPSTONE DOCTRINE,
2008, p. 8).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
340
ao disponveis; expanso do nmero de pases contribuintes s misses de paz, em termos humanos, financeiros e logsticos, dividindo nus e responsabilidades; desenvolvimento de capacidades estratgicas de suporte para as operaes.
Desde o seu lanamento, a agenda do New Horizon foi
objeto de avaliaes peridicas (Progress Reports, 2010 e 2011).
Nestas avaliaes, as prioridades dos campos acima mencionados foram mantidas, com reforo de alguns temas como
flexibilidade, rapidez de resposta e administrao de crises. As
questes de coordenao tambm merecem ampla ateno,
assim como ganha terreno a discusso sobre a necessidade
da preveno (e administrao/gerenciamento de crises).
Este tema bastante controverso, pois pode envolver aes
da ONU em situaes de crise antes de sua ecloso. Como
visto no item A deste subcaptulo 5.1, esta uma questo que
envolve conceitos como segurana humana e responsabilidade de proteger e seu difcil equilbrio com a temtica da ingerncia e soberania estatal222. Estas discusses permanecem
em aberto, envolvendo, como visto em 2.6 situaes concretas em 2011/2012 como os casos da Lbia e da Sria.
223 Para a listagem das Operaes de Paz j encerradas pela ONU ver http://www.
un.org/en/peacekeeping/operations/past.shtml. Acesso em 14/08/2012.
Aqui se encontram listadas apenas as operaes atuais e as operaes de
paz encerradas e em andamento com a participao do Brasil. Para maior
detalhamento destas operaes do Brasil ver http://www.exercito.gov.br/
web/guest/missoes-de-paz. Acesso em 14/08/2012.
341
O Brasil
e o Multilateralismo
224 Desde 2002, a ONU tambm atua no Afeganisto em uma Misso Poltica
Especial - UN Assistance Mission In Afghanistan. Para informaes mais
detalhadas sobre esta e outras operaes de paz da ONU ver http://www.
un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml.
225 Para uma anlise mais detalhada ver AGUILAR, 2005. No Timor Leste,
assim como em Kosovo, importante ressaltar a participao de Srgio
Vieira de Mello como um dos mais importantes representantes da ONU
e seu forte compromisso com a instituio da ONU e seus princpios. A
biografia de Mello escrita por Samantha Power leitura recomendada para
a compreenso destes processos. Como indicado, o diplomata faleceu em
2003 em misso especial no Iraque em um atentado.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
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343
227 A posio dos EUA sobre misses de paz oscila entre o comprometimento e
a baixa participao, o critrio recai no peso estratgico da regio e do pas
para o interesse norte-americano.
O Brasil
e o Multilateralismo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
344
228 As potncias nucleares declaradas so: Reino Unido (1952), Frana (1960),
China (1964), ndia (1974), Paquisto (1998) e Coreia do Norte (2006). Israel
percebido como potncia nuclear, mas sem informaes precisas sobre
seu arsenal.
() a era nuclear tem quase 70 anos e, at agora, o medo da proliferao se mostrou infundado.
Definido de forma apropriada, o termo proliferao significa crescimento rpido e descontrolado.
Nada parecido ocorreu. Na verdade, desde os anos
1970 houve uma desacelerao no surgimento de
novos Estados nucleares. No existe motivo para
que este padro mude agora (...) o que a histria
demonstrou que quando emergem, as capacidades nucleares emergem ao lado da estabilidade.
Quando se trata de armas nucleares, agora, como
sempre, mais pode ser melhor. (WALTZ, 2012, p. 5).
Os principais pilares dos regimes de no proliferao, e de controle da disseminao de tecnologias sensveis para a produo de armas de destruio em massa,
foram criados na Guerra Fria. Dentre estes, o TNP (Tratado
de No Proliferao Nuclear, em vigor desde 1970), PTBT
(Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares,
1963, em vigor desde 1964) e CTBT (Tratado para o Banimento Total dos Testes Nucleares, 1996)229. Os princpios
345
O Brasil
e o Multilateralismo
que orientam estes regimes so no proliferao, desarmamento, o uso pacfico da tecnologia nuclear. Apesar de
suas revises posteriores, os mesmos possuem lgicas que
carregam o peso da bipolaridade referente ao acesso ao
conhecimento e os fins pacficos da tecnologia. Ainda no
tema da no proliferao foram criadas as zonas livres de
armas nucleares (desnuclearizadas): os Tratados da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Rarotonga (Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995)
e Pelindaba (frica, 1996), estabeleceram estas zonas em
suas respectivas regies230.
No caso do TNP, estas revises ocorreram em 1995,
quando o Tratado foi estendido por tempo indeterminado,
seguindo-se a conferncia de reviso de 2000 e 2005. Para
o Brasil, em seu surgimento, o TNP era simblico do congelamento do poder mundial e a adeso no era considerada uma prioridade. Igualmente, oferecia-se resistncia ao
desenvolvimento de regimes similares que restringiam a
capacidade nacional de desenvolvimento deste conhecimento tecnolgico por potncias mdias.
Esta posio brasileira sobre o tema do desarmamento e proliferao, como visto no Captulo 3, foi modificada a
partir dos anos 1990 como parte do projeto de reinsero
internacional. Apesar do Brasil sempre ter demonstrado firme compromisso com a estabilidade, o desarmamento e
a utilizao das tecnologias duais para fins pacficos at o
fim da bipolaridade, o pas no abdicava dos seus projetos
de desenvolvimento e autonomia. Porm, esta postura foi
abandonada depois de 1989, abrindo mo de prioridades
na rea nuclear e de capacitao tecnolgica.
Este processo de mudana iniciou-se lentamente
com Sarney e se tornou um dos pilares da poltica externa
de Collor. Em seu curto governo, Collor investiu pesadamente no compromisso brasileiro com os regimes internacionais desta rea, aderindo a praticamente todos os seus
regimes e mecanismos. Posteriormente, ao similar foi
empreendida pelo governo FHC.
Como resultado, consolidou-se a adeso brasileira aos seguintes mecanismos: Tratado de Tlatelolco de
Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e Caribe (promulgado em 1994), Controle de Tecnologia dos
Msseis (MTCR, 1995), Salvaguardas Nucleares231, Grupo
de Supridores Nucleares (NSG em 1996), Conveno de
Armas Qumicas (CWC, assinada em 1993 em vigor desde
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
346
232 Um dos episdios mais marcantes dos anos 1990 envolve a Organizao
Para a Proibio de Armas Qumicas e o diplomata Jos Maria Bustani, cuja
gesto na OPAQ era sinnimo de sucesso. Por presses norte-americanas,
Bustani foi afastado do cargo sob suspeita de m gesto devido a suas aes
no Iraque comprovadamente em consonncia com as funes e mandato
da OPAQ, mas que eram contrrias s prioridades dos neoconservadores.
Posteriormente, o diplomata recebeu uma significativa indenizao devido
comprovao de sua idoneidade.
347
O Brasil
e o Multilateralismo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
348
349
O Brasil
e o Multilateralismo
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
350
parte pases do Sul, incluindo o Brasil, que detinham vantagens comparativas no setor agrcola, e as da agenda das
naes do Norte, em particular EUA e Europa Ocidental.
Alm de no apoiarem a abertura de mercados agrcola,
estas naes pressionavam as naes do Sul para concesses nos setores industrial e de propriedade intelectual. O
padro era de trancamento de pauta devido a estas divergncias Norte-Sul e a ausncia de concesses ou mudana
de posies de cada um dos lados. Todavia, uma srie de
mudanas no contexto poltico-econmico do sistema internacional trouxe um fim a este impasse, e que levou
finalizao da Rodada em 1994.
Tais mudanas, que esvaziaram o clima de confrontao, foram compostas de trs pilares: o fim da
Guerra Fria em 1989, o Acordo de Blair House entre EUA
e Unio Europeia em 1992 (segundo o qual ambos se
comprometiam com o mandato de negociaes agrcolas e algumas concesses mnimas) e as alteraes de
posio poltica das naes do Terceiro Mundo (como
o Brasil, como visto em 3.2). Nesta conjuntura, houve o
encolhimento das posies do Terceiro Mundo em um
momento-chave de encerramento da rodada, que foi
caracterizado por suas concesses ao Norte, com previso de futuras conversaes sobre estes temas sensveis.
Para isso, estabeleceu-se o Acordo a Agricultura da OMC
(AA) como parte dos resultados finais da Rodada Uruguai (comrcio de bens).
Sistematizando o balano da Rodada, que foram delineados no Acordo de Marraqueche, Barral (2007) indica
que
Os principais resultados alcanados, substanciados no
Acordo de Marraqueche foram: 1) um corte mdio nas
tarifas de 37% e o aumento das linhas de produtos com
tarifas consolidadas; 2) o aperfeioamento dos instrumentos de defesa comercial com a negociao de um
Acordo sobre Salvaguardas e o aperfeioamento dos
Cdigos Sobre Subsdios e Medidas Antidumping; 3) a
integrao dos produtos agropecurios ao sistema multilateral de comrcio e a reduo das barreiras no tarifrias; 4) a incorporao dos produtos txteis ao sistema
multilateral de comrcio, com a eliminao do Acordo
Multifibras de 1974, em dez anos, a partir de 1995, obedecendo ao calendrio previamente acordado; 5) o estabelecimento do Acordo Geral sobre o Comrcio de
Servios (GATS) que se constitui o primeiro conjunto de
normas que contempla esta matria; 6) a garantia dos
direitos de propriedade intelectual atravs do Acordo
Sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comrcio (TRIPs); 7) a instituio do Acordo
Sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Comrcio (TRIMs); 8) o estabelecimento de um novo Sistema de Soluo de Controvrsias; 9) a definio de um
mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases
membros; e 10) a criao da Organizao Mundial do
Comrcio que iniciou suas atividades em 1 de Janeiro.
(BARRAL, 2007, p. 15).
351
O Brasil
e o Multilateralismo
expectativas mais elevadas diziam respeito ao AA e, paralelamente sobre o TRIPs, TRIMs e de como se daria o funcionamento do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC). O
primeiro ponto de estrangulamento surgiu j em 1995 no
mbito da AA: no final da Rodada Uruguai, o prazo para a
negociao dos compromissos referentes abertura e correo de distores no comrcio agrcola foi estabelecido
em torno de seis a dez anos (pases desenvolvidos e em
desenvolvimento), iniciando em 1995. Porm, o estabelecimento da Clusula da Paz em 1995 afeta substancialmente
estas possibilidades. Vigente de 1995 a Dezembro de 2003,
a Clusula da Paz definia que recursos (processos) no poderiam ser abertos contra medidas antidumping e/ou direitos compensatrios na rea agrcola, estabelecendo uma
espcie de moratria que, na prtica, beneficiava os pases
desenvolvidos. A nica exceo era o desrespeito ao Acordo sobre Agricultura.
Estas negociaes caminhavam em detrimento dos
pases em desenvolvimento, cujas demandas permaneciam por reciprocidade, justia e abertura no campo agrcola. Alm disso, os pases desenvolvidos intensificaram suas
presses sobre estes parceiros. Somadas s prescries do
Consenso de Washington, agregaram-se demandas por
aberturas mais amplas do Sul nos chamados setores novos (servios, investimentos e compras governamentais)
na OMC. Outra frente adicional foi a incluso de temas trabalhistas e ambientais nas discusses comerciais, alegan-
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
352
353
O Brasil
e o Multilateralismo
236 Para uma lista destes e demais grupos negociadores da OMC, e a listagem
de seus membros, ver http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/
negotiating_groups_e.pdf. Acesso em 16/08/2012.
237 Desde sua criao, a quantidade de membros do G20 varia, tanto que em
suas origens o grupo ficou conhecido como G20 plus. A composio do
G20 : Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico,
Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela nas Amricas; China, Filipinas, ndia,
Indonsia, Paquisto e Tailndia na sia; frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia
e Zimbbue na frica.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Adicionalmente,
Os Ministros do G20 encontraram-se hoje em Cancun
durante a preparao Conferncia Ministerial da OMC.
Expressaram seu compromisso com o resultado exitoso
da V Conferncia Ministerial e reiteraram que a agricultura constitui a pea central da Rodada de Doha. O G20
um grupo informal de pases em desenvolvimento
que surgiu em Genebra durante os estgios finais da
preparao para Cancun. O Grupo constitui boa amostra dos membros da OMC e compreende uma parcela
substancial da populao, da produo e do comrcio
agrcolas mundiais: 63% de todos os agricultores e 51%
da populao mundial vivem nos membros do Grupo.
Os pases do Grupo tambm so responsveis por cerca
de 20% da produo agrcola mundial, 26% da exportao agrcola total e 17% de todas as importaes mundiais de produtos agrcolas. Existe uma inegvel relao
entre agricultura e desenvolvimento. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709).
354
355
O Brasil
e o Multilateralismo
Tal estagnao estende-se ainda, aplicao das resolues da OMC em contenciosos especficos: mesmo quando um pas obtm uma vitria em um contencioso, existem
inmeras dificuldades para que sejam cumpridas as resolues da OMC. O caso do contencioso entre Brasil e EUA
no setor de algodo, ainda em andamento, um exemplo.
Apesar do ganho de causa inicial do Brasil em 2002, a confirmao da deciso da OMC, o Brasil buscou, e conseguiu,
uma autorizao de retaliao em cerca de U$ 830 milhes
em 2009 devido ao no cumprimento do acordo pelos EUA.
Mesmo assim, os EUA no cumpriram a resoluo e o Brasil
divulgou uma lista de produtos que seriam retaliados. Em
resposta, os EUA propuseram estabelecer um fundo de ajuda aos produtores brasileiros (U$147 milhes gerenciados
pelo Instituto Brasileiro do Algodo/IBA) em Maio de 2010 e
em Junho de 2010 foi estabelecido o Acordo-Quadro para
uma Soluo Mutuamente Acordada para o Contencioso do
Algodo na Organizao Mundial do Comrcio (WT/267),
do qual resultaram mecanismos de consultas e verificao
regular do cumprimento do acordo. O processo continua
em andamento em Agosto de 2012, na medida em que
polticas internas norte-americanas podem levar retomada da ajuda a produtores internos e a suspenso do fundo.
Desta forma, prevalece a incerteza no cumprimento das
normas da OMC, que expe as dificuldades do sistema, e
que se tornam cada vez mais presentes em um cenrio de
crise econmica. (ver Caso do Algodo, 2011).
Apesar das declaraes pr-multilateralismo de diversos lderes mundiais, seja em escala global ou regional,
prevalecem instabilidades no sistema comercial. Uma vez
que o tema detm forte ligao domstica, quaisquer compromissos demandam aes polticas que nem sempre
so a opo preferencial dos envolvidos, o que aprofunda
tendncias de protecionismo e unilateralismo no setor comercial (e, no geral, no setor econmico), com perspectiva
de curto prazo. Com isso, a opo pelo estabelecimento
de projetos mais ligados a grupos de interesse internos, de
tratados bilaterais de baixo custo para o parceiro dominante, o que leva ao cenrio denominado de spaghetti bowl,
com a sobreposio de todas estas iniciativas, muitas vezes
em contradio com as regras multilaterais da OMC.
O descompasso entre as realidades de poder geopolticas e geoeconmicas nestas estruturas, que se somam s j existentes assimetrias de poder e clivagens de
interesse Norte-Sul, somente refora o quadro de paralisia
e estagnao destes instrumentos de coordenao e cooperao entre os EUA. Uma vez que a base do multilateralismo, desde suas origens, encontra-se na trade representatividade, legitimidade e eficincia, colocam-se relevantes
presses sobre estes mecanismos comerciais. Estas presses no so exclusivas da arena OMC, sendo comuns a
quase totalidade das estruturas multilaterais, como visto
no caso da ONU, e analisado na sequncia sobre as interaes do sistema econmico-financeiro global.
356
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Demanda do
Incio
Tema
Trmino*
Resultado
Desenvolvimento
DS4
EUA
1995
1997
Ganho de causa
Adoo e
Implementao
DS52
Brasil
1996
Em consultas
2001
Brasil
condenado
Adoo dos
procedimentos em
consonncia com
recomendaes
DS46
Brasil
1996
Financiamento de exportao de
aeronaves
DS112
Peru
1997
Investigao de Direitos
Compensatrios sobre Importaes de
nibus do Brasil
Em consultas
DS81
Brasil
1997
Em consultas
DS22
Brasil
1997
1997
DS69
Comunidades
Europeias
1997
1998
DS65
Brasil
1997
Em consultas
DS154
Comunidades
Europeias
1998
Em consultas
DS219
Comunidades
Europeias
1998
2003
Adoo do
Relatrio
Ganho de Causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
Ganho de causa
Notificao ao
demandado para
implementao
357
O Brasil
e o Multilateralismo
Caso
Demanda do
Incio
Tema
Trmino *
DS116
Brasil
1998
Em consultas
Sem nmero
porque
margem do
MSC
Comunidades
Europeias
DS183
Brasil
1999
Em consultas
DS208
Turquia
2000
Em consultas
Resultado
Desenvolvimento
DS70
Canad
2000
1999
Ganho de causa
ao Brasil
Implementao do
acordo associada
comprovao de
no cumprimento
do acordo
DS217
EUA
2000
2004
Ganho de causa.
DS218
EUA
2000
Contencioso
suspenso
DS217
EUA
2000
2004
Ganho de causa.
Acordado e/
ou encerrado
(retirado por
acordo mtuo)
DS 190
Argentina
2000
2000
DS216
Mxico
2000
Em consultas
358
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Caso
Demanda do
Incio
Tema
Trmino*
Resultado
Desenvolvimento
DS199
Brasil
2000
Proteo de Patentes
2001
Soluo Mtua
Implementao
DS224
EUA
2001
Contencioso
encerrado
sem
necessidade
painel
DS197
Brasil
2000
Em consultas
Contencioso
encerrado
sem
necessidade
painel
DS239
EUA
2001
DS241
Argentina
2001
2003
Ganho de causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
DS222
Canad
2001
2003
Ganho de Causa
Autorizao para
retaliao
DS229
Brasil
2001
Em consultas
DS250
EUA
2002
2004
Soluo Mtua
Entre as Partes
Implementao
Soluo Mtua
2002
2003
Ganho de causa
no painel e
no rgo de
Apelao
Adoo e
Implementao do
Relatrio
2009
Ganho de causa
painel e rgo
Apelao.
Monitoramento
implementao
painel de
reviso
Negociao
Acordo
Quadro para
Implementao
(Em Andamento)
DS259
DS267
EUA
EUA
2002
Subsdios ao Algodo
359
Caso
Demanda do
DS266
Comunidades
Europeias
DS269
Comunidades
Europeias
DS332
DS355
Brasil
Brasil
Incio
Tema
2002
2002
O Brasil
e o Multilateralismo
Trmino*
Resultado
Desenvolvimento
Ganho de causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
2006
Ganho de Causa
Adoo do novo
regulamento pela
CE e verificao da
implementao
Relatrio
adotado com
recomendao
para
implementao
2005
2005
2009
2006
Expirao do
mandato do
Painel em
2009
DS365
EUA
2007
Painel
estabelecido,
mas
ainda em
composio
DS382
EUA
2008
2011
DS409
Comunidades
Europeias e
um Estado
Membro
(Holanda)
2010
Apreenso de medicamentos
genricos em trnsito
Em consultas
DS439
frica do Sul
2012
Em consultas
Ganho de causa
Adoo e
Implementao do
Relatrio
Tabela elaborada a partir de dados obtidos em 16 de Agosto de 2012 em http://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes. Para dados
sempre atualizados consultar a mesma pgina para o andamento dos contenciosos. O Brasil tambm se encontra envolvido em 71 contenciosos como terceira parte,
mas que no sero aqui explicitados.
Trmino refere-se deciso final do Painel, mas alguns ainda se encontram perodo para pedidos de reviso. Consultar a pgina http://www.wto.org/english/
thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes para histrico do contencioso e seu andamento atualizados. Dados 16/08/2012.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
360
361
O Brasil
e o Multilateralismo
O dlar se converteu na moeda internacional de reserva, dando-lhe grande vantagem e o tornando uma
fonte de poder para a economia norte-americana ()
a transio de um sistema cambial fixo para um regime
flutuante fizeram com que os mercados de moeda e de
crdito internacionais se tornassem mais volteis. A resposta dos mercados financeiros se seguiu com a criao
dos derivativos, cujas transaes, em sua maioria, ocorrem em dlares norte-americanos. Ao mesmo tempo,
a crescente importncia dos mercados e instrumentos
financeiros controlados pelos EUA, traduziu-se em uma
disparidade entre a economia real e financeira, contribuindo para um aumento da especulao em escala
global e o aumento da fragilidade financeira. (MILAN,
2012, p. 126).
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
362
representatividade dentro destes organismos e da regulamentao do sistema econmico global indica a necessidade de reformas.
Na ltima dcada, estas reformas tm sido abertamente defendidas devido repetio das crises e mudana do quadro geopoltico e geoeconmico do poder
mundial. Este reordenamento de poder reflete-se na ascenso das naes emergentes nas negociaes para a
superao da crise contempornea e a defesa do G20 financeiro como frum preferencial destas negociaes.
Apesar de sua recente visibilidade, a criao do G20 financeiro data de 1999, sendo derivada da crescente percepo, principalmente da parte dos pases do Sul, da inadequao entre os organismos e alianas vigentes para dar
conta dos desafios da ordem econmica global. A crtica,
neste sentido, no se referia somente ao sistema de Bretton Woods, mas tambm ao G7,que se tornou G8 com a
incorporao da Rssia, mas que no abriu espao similar
para naes como China, ndia, Brasil e frica do Sul dentre outras (que eram convidadas a participar das reunies
como observadoras, mas sem que se discutisse de forma
concreta a expanso para um eventual G10, G13, dentre
outras variantes).
A constituio do G20 em 1999 representa uma soluo intermediria para a conciliao entre o G7 (e mesmo entre o G77) e estas novas naes do Sul, que compem o grupo dos emergentes. Assim, o propsito do
os EUA, usufruindo do seu poderoso sistema financeiro, podem impor a dominncia de sua moeda, mesmo
exibindo um dficit elevado e persistente em conta-corrente e uma posio devedora externa. Isto significa
que os mercados financeiros esto dispostos a aceitar,
pelo menos por enquanto, que os EUA exeram, dentro de limites elsticos, o privilgio da seigniorage. Assim, os capitais de curto prazo contam, nos EUA, com
um mercado amplo e profundo que funciona como
porto seguro nos momentos de grande instabilidade
ou quando a confiana fraqueja em outros mercados.
A existncia de um volume respeitvel de papis do
governo americano, reputados por seu baixo risco e
excelente liquidez, tem permitido que a reverso dos
episdios especulativos, com aes, imveis ou ativos
estrangeiros, seja amortecida por um movimento compensatrio no preo dos ttulos pblicos americanos.
(BELLUZZO, 2009, p. 168).
363
O Brasil
e o Multilateralismo
Todavia, o consenso sobre a necessidade destas medidas era baixo, assim como os pases emergentes estavam
em processo de consolidao de suas economias e de um
perfil externo autnomo, o que limitava sua capacidade
de projeo de poder na criao do organismo. Por outro
lado, as naes do Norte continuavam dominantes no processo, com a preservao da influncia do eixo EUA-Europa
Ocidental. A Europa Ocidental vivia a euforia dos estgios
iniciais da implementao da zona do euro e os EUA a expanso econmica da Era Clinton. A preferncia de ambos
era pela coordenao das aes no G7/G8. Assim, de 1999
a 2008, o papel desempenhado pelo G20 financeiro era de
coadjuvante nas negociaes econmicas multilaterais.
Somente a crise de 2008, que demonstrou a vulnerabilidade do ncleo ocidental e a maior resistncia do
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
364
cupao dos lderes dos pases desenvolvidos e a nova posio dos emergentes. A Declarao inicia com um diagnstico
das razes da crise de 2008, atribuindo-a falta de regulao
dos mercados, a desconsiderao dos riscos em operaes
financeiras e ausncia de coordenao de polticas macroeconmicas entre as naes. A fim de superar estas deficincias era preciso seguir uma extensa pauta de prioridades que
incluam a do crescimento global e a reforma dos sistemas
financeiros, associadas a melhoria de indicadores sociais (emprego e reduo da pobreza) e comerciais (abertura e reciprocidade). Alm disso, era ressaltada a relevncia da reforma
do multilateralismo e a preocupao com a coordenao de
aes entre as naes para a superao da crise.
Em Abril de 2009, a realizao do segundo encontro
de lderes em Londres, Gr-Bretanha, j com a presena de
Barack Obama, deu continuidade a estes esforos ainda em
um elevado clima de otimismo. Na oportunidade foi lanado
o Plano Global de Recuperao e Reforma243. O Plano previa
um estmulo adicional de U$ 850 bilhes para a estabilizao
dos pases em crise e a retomada do crescimento. Este valor
teve uma contribuio significativa dos pases emergentes
(incluindo a do Brasil com cerca de U$ 10 bilhes), aos quais
se sinalizou a reforma dos organismos financeiros internacio-
242
Disponvel
em
http://www.g20.utoronto.ca/2008/2008declaration1115.
365
O Brasil
e o Multilateralismo
244
Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2010/to-communique.html.
Acesso em 15/08/2012.
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
366
o resgate e estmulo de naes em crise. Como pano de fundo a estas medidas, a ausncia de recuperao na crise do
euro e o agravamento da situao da Grcia, de Portugal e
da Espanha. Como visto em 2.2, a soluo europeia para a
crise muitas vezes contrasta com as recomendaes de crescimento, emprego e proteo social das polticas do G20,
uma vez que se baseia no no aumento dos investimentos
pblicos para estimular a economia, mas sim no oposto: i.e
no corte de gastos pblicos, que tem gerado maiores problemas sociais, desemprego e desencanto.
Em tal contexto, elevaram-se os questionamentos
da parte dos emergentes do porqu dos entraves nestes
processos de coordenao macroeconmica e regulao
dos mercados, acordados no G20. Paralelamente, observou-se tambm a diminuio dos compromissos dos EUA
com o G20 financeiro, e a diminuio da retrica proativa
da gesto democrata, pressionada pela lenta recuperao
interna e sombra das eleies presidenciais de Novembro de 2012. Esta situao se refletiu em um maior adensamento do BRIC (e a sua transformao em BRICS) para
a coordenao de polticas econmicas, aumento de sua
cooperao intrabloco e apresentao de uma pauta comum. Realizando um balano destes esforos, Lima e Castellan (2012) indicam que,
A despeito das diferenas entre os grandes pases perifricos, estas diversas instncias de concertao, em
particular os BRICS, revelam os espaos que estes pases
367
O Brasil
e o Multilateralismo
processo em andamento, na qual a coordenao de polticas entre as naes do Norte-Sul ser essencial para a
superao da crise, a retomada do crescimento e a maior
ateno s questes sociais. Neste contexto, o G20 financeiro surge como um frum essencial de cooperao, em
associao com a atualizao e democratizao do FMI e
do Banco Mundial, o que permitir elevar os padres de
governana da ordem econmica global.
manncia de um cenrio paradoxal, no qual os EUA ainda mantm sua hegemonia econmica, apesar das crises,
uma vez que o dlar permanece como moeda de reserva
no sistema internacional. Todavia, o deslocamento do eixo
dinmico da economia mundial ao Sul demonstra que os
pases dos BRICS desempenham um papel relevante no
sistema que tem potencial para alterar esta situao, principalmente a partir do desenvolvimento chins. Entretanto, como analisado, a situao da China ainda sensvel s
alteraes de poder norte-americanas, seja por sua capacidade geopoltica, como pela relao de interdependncia
econmica entre os dois Estados. Trata-se, portanto, de um
369
Concluso
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Amparado por sua tradio diplomtica, uma sociedade dinmica e uma economia estvel e em crescimento,
agregando potenciais e reconhecimento, o Brasil detm
patrimnio real para continuar como um dos principais
articuladores desta atualizao, reforma e democratizao
do sistema internacional. Se este processo ter como ponto final a transio hegemnica e o compartilhamento da
liderana dos EUA com seus parceiros, uma eventual multipolaridade ou a desconcentrao do poder no se pode
ainda prever. Um novo equilbrio de poder mundial estvel
depende deste papel mais assertivo do Brasil, aliado s demais potncias globais e regionais. Mais do que nunca, a
trade soberania-autonomia-identidade fundamental na
sustentao deste papel e reafirmao de um projeto nacional de dentro para fora.
370
371
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