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Do Estado Patrimonial Ao Gerencial PDF
Do Estado Patrimonial Ao Gerencial PDF
Abstract. An overview of the rise of the state and of public administration in Brazil
since late nineteenth century. The Brazilian state was oligarchical and patrimonial;
today it is modern, although clientelism and authoritarianism are still present. In the
1930s it realized its bureaucratic reform, and in the 1990s it began public
management reform.
1930 - ...
Incio?
Sociedade
MercantilSenhorial
Capitalista
Industrial
Ps-Industrial (?)
Estado (poltica)
Oligrquico
Autoritrio
Democrtico (1985)
Estado (administrao
Patrimonial
Burocrtico
Gerencial (1995)
Entendo que esta anlise revela bem o Brasil do perodo imperial e ainda
esclarecedora para o perodo da Primeira Repblica. O papel dominante no Imprio
de um estamento burocrtico muito semelhante quele que dominava Portugal, de
origem aristocrtica, ligado aqui por laos de famlia ao patriciado rural, est hoje
muito claro. Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes
de escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a poltica. Havia ali, acrescentaria eu, uma nova classe mdia,
uma classe burocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de um
estamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente
econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs da atividade
econmica. O mais importante naquele momento, porm, era a ainda a marca da
colonizao portuguesa. Manoel Bomfim, escrevendo nos primeiros anos do sculo,
seu livro clssico, A Amrica Latina (1905), escolheu como subttulo a expresso
Males de Origem para salientar que nosso subdesenvolvimento ou, nas suas
palavras, o nosso atraso geral como o atraso dos demais pases latinoamericanos, estava intrinsecamente ligado ao carter decadente das duas naes
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colonizadoras, Portugal e Espanha.
tradicional a idia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca
era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou de
agregao aos proprietrios rurais. No h dvida a respeito desse papel do Estado.
Evaldo Cabral de Mello, por exemplo, no posfcio a Um Estadista no Imprio,
assinala que o prprio Estado no poderia ser compreendido sem ser referido
funo de absorver pelo emprego pblico os representantes da ordem escravocrata.
E cita um texto antolgico de Joaquim Nabuco, no qual ele diz que a agricultura,
alm de sustentar aqueles que lhe emprestam a altos juros, as sobras ele a distribui
pelo seu exrcito de funcionrios, os quais por sua vez sustentam uma numerosa
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dependncia de todas as classes. Se ficarmos, porm, apenas com essa idia,
manter-se- ainda vlida para o Imprio a concepo clssica das classes e de sua
sucesso na histria que Ricardo e Marx nos legaram. O quadro muda de figura,
entretanto, se consideramos que no Imprio, seguindo uma tradio portuguesa
secular, formara-se uma elite dirigente patrimonialista, que vivia das rendas do
Estado ao invs de das rendas da terra, e detinha com razovel autonomia um
imenso poder poltico. No mesmo texto Mello nos lembra, apoiado em Joaquim
Nabuco, que muitos dos estadistas do imprio eram pobres que ou casavam com
filhas de proprietrios ricos, ou viviam dos cargos pblicos ou da magistratura. Jos
Murilo de Carvalho, em sua notvel anlise das origens dos ministros do imprio,
assinala que a grande maioria deles era formada por letrados e juristas, que podiam
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estar ligados s famlias de proprietrios de terra, mas eram antes de tudo burocratas
patrimonialistas, juristas e letrados sustentados pelo Estado. Em um primeiro
momento eles, a partir de sua base estamental ou de suas relaes com o patriciado
rural, estudavam em Coimbra, depois, nas faculdades de direito da Olinda e So
Paulo. Apoiados nesse conhecimento vinham a ocupar os altos postos do Imprio.
Segundo Jos Murilo, o que acontecia com a burocracia brasileira acontecia
tambm em parte com a elite poltica, mesmo porque a ltima em boa medida se
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confundia com os escales mais altos da primeira. Isto, entretanto, assinala o
historiador, no significava que a elite imperial fosse, como para Nestor Duarte,
simplesmente a representante dos proprietrios rurais, ou, como para Faoro, um
estamento solidamente estabelecido que se tornava, atravs do Estado, rbitro da
nao e proprietrio da soberania nacional. Talvez ele faa essa ressalva dado o
carter radical da posio de Faoro, mas a pesquisa histrica que realizou caminham
antes na direo de Faoro do que de Duarte este aqui representando a sabedoria
convencional marxista e liberal. A elite brasileira era fundamentalmente formada
por juristas, e estes eram em regra magistrados, funcionrios do Estado, como
prprio do patrimonialismo, enquanto, na Inglaterra, os juristas eram cada vez mais
advogados, servindo a burguesia nascente. Estes magistrados apresentavam uma
extraordinria homogeneidade, que a educao nas faculdades de direito
proporcionava. Homogeneidade conservadora, herdada do conservadorismo atrasado
de Coimbra. Por outro lado, a capacidade (dessa elite) de processar conflitos entre
grupos dominantes dentro de normas constitucionais aceitas por todos constitua o
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fulcro da estabilidade do sistema imperial.
Tem razo, entretanto, Jos Murilo, em assinalar que faltava elite poltica
patrimonialista brasileira do Imprio poder para governar sozinha. Na verdade o que
tnhamos era uma aliana do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de
senhores de terra e grandes comerciantes, esta burguesia transformando-se, no
decorrer do sculo XIX, de uma oligarquia principalmente de senhores de engenho
para uma oligarquia cafeeira paulista. Tivemos assim um Estado PatrimonialMercantil no Imprio, que se estender ainda pela Primeira Repblica. O poder do
estamento patrimonial de fato grande, como assinala Faoro, mas mesmo nesse
perodo no pode ser considerado nico. A elite patrimonialista imperial, embora
tivesse origem principalmente nas famlias proprietrias de terra, vai ganhando aos
poucos autonomia na sua prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico
formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. A absoluta
maioria dos ministros, conselheiros, e presidentes de provncia, e deputados
formada em direito. H tambm os com formao militar, religiosa, e mdica. Os
engenheiros e os empresrios so poucos. So todos burocratas porque sua renda
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- Ver Jos Murilo de Carvalho (1980: 38). Este livro corresponde a parte da tese de sua
tese
de doutorado defendida na Universidade de Stanford, 1975.
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- Jos Murilo de Carvalho (1980: 39).
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- Sobre o conceito de populismo econmico ver os ensaios no livro por mim editado:
Populismo
Econmico (1991).
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- Analisei este fenmeno em meu primeiro trabalho acadmico, The Rise of Middle
Class and Middle Management in Brazil (1962), que, depois, transformou-se no captulo 3
de Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968/84).
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- Luiz Simes Lopes continuaria, depois, seu trabalho na racionalizao do aparelho do
Estado atravs da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, atravs da Escola
Brasileira de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a
administrao pblica no pas. Nos anos 60 ele promoveria a criao dos cursos de
administrao pblica da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao
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criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que se consolida atravs de sua
transformao, dois anos depois, no DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico), que passou a ser seu rgo executor e, tambm,formulador da
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nova forma de pensar e organizar a administrao pblica. A criao do DASP,
ocorrida j nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento em que o
autoritarismo brasileiro voltava com fora, mas agora para realizar a revoluo
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modernizadora do pas, industrializa-lo, e valorizar a competncia tcnica.
Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
Beatriz Wahrlich, cujo livro A Reforma Administrativa da Era de Vargas
constitui a obra fundamental para a anlise da Reforma Burocrtica no Brasil, assim
resume as principais realizaes do DASP: ingresso no servio pblico por
concurso, critrios gerais e uniformes de classificao de cargos, organizao dos
servios de pessoal e de seu aperfeioamento sistemtico, administrao
oramentria, padronizao das compras do Estado, racionalizao geral de
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mtodos. Alm disso, o DASP cooperou no estabelecimento de uma srie de
rgos reguladores da poca (conselhos, comisses e institutos), nas reas
econmica e social. A partir destes foi criado, entre os anos 30 e os anos 50, um
pequeno grupo de empresas estatais, que se constituram no ncleo do
desenvolvimento industrial por substituio de importaes.
Este j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro,
que, congelando a sociedade e o Estado nessa formao, pretende que o Governo
Vargas foi ainda uma expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De
D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem de seis sculos, uma estrutura polticosocial resistiu a todas as transformaes... a persistncia secular da estrutura
patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase
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progressiva, da experincia capitalista. Ora, ao insistir nesta tese, Faoro ignora a
Getlio Vargas, criada em 1954. Ensino nesta escola, primeiro administrao, depois,
economia,
desde 1959.
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- O DASP foi criado pelo Decreto-lei 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um
rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o
Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que havia sido criado pela Lei n 284, de
outubro de 1936, a qual institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos
e introduzia um sistema de mrito.
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- Conforme observou Maria Celina DAraujo (2000: 31) o Estado Novo enalteceu a
tcnica
em contraposio poltica, veiculada como o lado sujo dos interesses privados.
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- Beatriz Wahrlich (1915-1994), foi uma das fundadoras da EBAP (Escola Brasileira de
Administrao Pblica) da Fundao Getlio Vargas. Pela qualidade de seus estudos, de
sua pesquisa e de seu ensino, merece o ttulo de patrona da Administrao Pblica no
Brasil. Foi a principal terica da Reforma Desenvolvimentista dos anos 60 e 70 (Wahrlich,
1970, `1983, 1984).
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- Raymundo Faoro (1957/75: 733-736).
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- Objetivando a reforma dos servios pblicos federais, a Comisso Amaral Peixoto foi
instituda
pelo Decreto n 51705, de 14 de fevereiro de 1963.
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Estavam
excludos do direito ao voto apenas os analfabetos.
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- A primeira interveno militar na poltica brasileira foi a proclamao da repblica
(1989); a segunda, a revoluo de 1930; a terceira, a derrubada de Vargas e o retorno
democracia, em 1945; a quarta, o golpe de 1964. Foi tambm a ltima interveno, j que o
retorno democracia, em 1985, no decorreu de uma deciso dos militares mas de uma
demanda irresistvel da sociedade.
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Por outro lado, o poder, que desde 1945 havia sido descentralizado para os
estados da federao, e novamente centralizado nas mos do governo federal.
Operava-se, assim, um duplo movimento no Estado brasileiro: a reforma
administrativa o conduzia desconcentrao do poder (descentralizao
administrativa, maior autonomia de deciso das agncias), enquanto no plano
poltico federativo o poder voltava a ser centralizado na Unio.
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as fundaes de
direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as empresas de economia
mista, alm das autarquias, que j existiam desde 1938. Atravs das fundaes (que
antecipavam as organizaes sociais criadas na Reforma Gerencial de 1995) o
Estado dava grande autonomia administrativa para os servios sociais e cientficos,
que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Atravs da
autonomia dada s empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de
industrializao com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e servios
pblicos que j havia sido iniciado nos anos 40, com a criao da Companhia
Siderrgica Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criao da Petrobrs, da
Eletrobrs, e da Telebrs, e do BNDES. Por outro lado, so ento criadas ou
desenvolvidas novas agncias reguladoras, como o Banco Central, que regulam
tambm com autonomia as atividades econmicas, tendo sempre como critrio a
promoo do desenvolvimento industrial. Algumas dessas agncias e empresas, que
Luciano Martins estudou em profundidade, transformam-se durante o regime militar
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em exemplos bem sucedidos de insulamento burocrtico.
O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral passou a dispor,
potencialmente, de maior autoridade do que qualquer outro ministrio. Isto deveu-se
ao fato deste rgo desempenhar o papel de agncia central no que concerne ao
sistema de planejamento e ao sistema de contabilidade e auditoria interna
(anteriormente uma atribuio do Ministrio da Fazenda), e, mais tarde, ao sistema
de controle das empresas estatais e das autarquias e fundaes, sobrepondo-se ao
controle setorial exercido at ento apenas pelos diversos ministrios.
Da edio do Decreto-Lei n 200 at 1979 a reforma desenvolvimentista foi
conduzida principalmente pela Subsecretaria de Modernizao e Reforma
Administrativa, do Ministrio do Planejamento. Durante a dcada de 1970, a
SEMOR teve o objetivo de promover revises peridicas da estrutura organizacional
existente e examinar projetos encaminhados por outros rgos pblicos, visando
instituir novas agncias e/ou programas, ao mesmo tempo que dedicava ateno
especial ao desenvolvimento de recursos humanos para o sistema de planejamento.
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O Retrocesso Burocrtico
Em 1985, depois de uma longa e difcil transio, que comea com a reao da
sociedade civil ao Pacote de Abril de 1977, o pas retornou ao regime democrtico.
Com a democracia o poder volta a descentralizar-se para os estados da federao, e
agora tambm para os municpios. Os governadores dos estados recuperam o poder
que haviam tido na Primeira Repblica (1889-1930) e na Primeira Democracia
(1945-19), ao mesmo tempo em que os prefeitos surgem como novos atores
polticos relevantes. Fernando Abrucio atribuiu o novo poder dos governadores, que
ele chamar de bares da repblica, conquista dos governos estaduais pela
oposio em 1982 as primeiras eleies para esses cargos desde 1964 e crise
financeira da Unio, ou, mais amplamente, crise do modelo nacional28
desenvolvimentista conduzido pelo governo federal. A crise do Estado autoritrio,
burocrtico-capitalista, de 1964 crise fiscal e crise poltica est sem dvida na
base da descentralizao poltica. Esta, no passado fora resultado do poder de
oligarquias locais; agora era demanda da nova sociedade civil que surgira em todo o
pas.
A transio democrtica foi uma grande conquista, mas teve um preo. No
plano poltico-administrativo, a descentralizao para os estados e municpios, ainda
que necessria e inevitvel, foi longe demais ao permitir que estes incorressem em
crise financeira ao mesmo tempo em que mantinha a Unio responsvel ltima por
suas dvidas. Autonomia s pode ser concedida com responsabilidade
correspondente.
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- curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha
semelhante ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana
que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas
multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que esta burocracia
desenvolvimentista e gerencial bem sucedida pouco tinha a ver com o burocrata
weberiano.
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- Fernando Abrucio (1998)
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Reforma Gerencial
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. A crise
do Estado burocrtico-industrial ou burocrtico desenvolvimentista era fato, mas no
havia proposta para substituir esse modelo a no ser as idias globalistas, as quais
afirmavam que a globalizao importava na perda de relevncia dos Estados
nacionais e seu papel, no havendo outra alternativa para as naes seno submeterse s regras do mercado globalizado. Ora, eu j vinha criticando este tipo de viso
desde meados dos anos 80. A grande crise que o pas enfrentava desde os anos 80,
era uma crise do Estado, mas uma crise cclica, que decorria das distores que o
Estado sofrera nos 50 anos anteriores. A soluo, portanto, no era substituir o
Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser
um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de capacitao das
empresas no processo competitivo internacional.
Dessa forma, quando o novo presidente transforma a SAF em MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, e me nomeia ministro,
eu no demorei em definir as diretrizes e objetivos da minha tarefa. Comeava ento
a Reforma Gerencial de 1995. No fui eu quem solicitou a mudana de status e de
nome do ministrio, mas esta mudana fazia provavelmente sentido para o
presidente: desta forma ele fazia um desafio ao novo ministro, e equipe que eu iria
reunir em torno de mim, para que enfrentasse a reforma da administrao pblica a
partir da perspectiva ampla da reforma do Estado.
Eu j tinha algumas poucas idias da nova administrao pblica (que eu
chamaria um pouco adiante de gerencial) atravs da leitura do livro de Osborne e
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Gaebler, Reinventando o Governo. Mas precisava conhecer muito mais a respeito.
Para isto viajei para a Inglaterra logo no incio do governo e comecei a tomar
conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido,
principalmente naquele pas, a respeito do assunto, sob o ttulo geral de Nova Gesto
Pblica.
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A partir dessas perguntas e da dicotomia da administrao burocrtica administrao gerencial, foi-me possvel construir o modelo da reforma. Os Estados
modernos contam com trs setores: o setor das atividades exclusivas de Estado,
dentro do qual est o ncleo estratgico e as agncias executivas ou reguladoras; os
servios sociais e cientficos, que no so exclusivos mas que, dadas as
externalidades e os direitos humanos envolvidos, mais do que justificam, exigem
forte financiamento do Estado; e, finalmente, o setor de produo de bens e servios
para o mercado.
Considerados estes trs setores, temos trs perguntas adicionais: que tipo de
administrao, que tipo de propriedade e que tipo de instituio organizacional
devem prevalecer em cada setor? A resposta primeira pergunta simples: deve-se
adotar a administrao pblica gerencial. No plano das atividades exclusivas de
Estado, porm, uma estratgia essencial reforar o ncleo estratgico, ocupando-o
com servidores pblicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos.
A questo da propriedade essencial no modelo da Reforma Gerencial. No
ncleo estratgico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade ser, por
definio, estatal. Na produo de bens e servios h hoje, em contraposio, um
consenso cada vez maior de que a propriedade deve ser privada, particularmente nos
casos em que o mercado controla as empresas comerciais. No domnio dos servios
sociais e cientficos a propriedade dever ser essencialmente pblica no-estatal. As
atividades sociais, principalmente as de sade, educao fundamental e de garantia
de renda mnima, e a realizao da pesquisa cientfica envolvem externalidades
positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. So, portanto,
atividades que o mercado no pode garantir de forma adequada atravs do preo e
do lucro. Logo, no devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que no implicam
no exerccio do poder de Estado, no h razo para que sejam controladas pelo
Estado, e de se submeter aos controles inerentes burocracia estatal, contrrios
eficincia administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas no acabar.
Logo, se no devem ser privados, nem estatais, a alternativa adotar-se o regime da
propriedade pblica no-estatal, utilizar organizaes de direito privado mas com
finalidades pblicas, sem fins lucrativos. Propriedade pblica, no sentido de que
se deve dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos e para todos, que no
visa ao lucro; no-estatal porque no parte do aparelho do Estado. As
organizaes pblicas no-estatais podem ser em grande parte - e em certos casos,
inteiramente - financiadas pelo Estado. Quando se trata, por exemplo, de uma escola
fundamental comunitria, ela deve ser gratuita e integralmente financiada pelo poder
pblico, como j acontece hoje em muitos pases. Esta forma de propriedade garante
servios sociais e cientficos mais eficientes do que os realizados diretamente pelo
Estado, e mais confiveis do que os prestados por empresas privadas que visam o
lucro ao invs do interesse pblico. mais confivel do que as empresas privadas
porque, em reas to delicadas como a educao e a sade, a busca do lucro muito
perigosa. mais eficiente do que a de organizaes estatais, porque pode dispensar
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Concluso
Desde o final de 1997 tornou-se claro que a Reforma Gerencial de 1995 fora bem
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sucedida no plano cultural e institucional. A idia da administrao pblica
gerencial em substituio burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as principais
instituies necessrias para sua implementao tinham sido aprovadas ou estavam
em processo final de aprovao pelo Congresso. Entretanto, estava claro tambm
para mim que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, criado
33
- Sobre o processo poltico de aprovao da reforma ver Marcus Melo (1998) e BresserPereira (1999).
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um Estado por definio capturado pelos interesses de classe. O Estado BurocrticoIndustrial e o Estado Gerencial so estados de transio de uma poltica de elites
para uma democracia moderna, ou seja, em uma democracia na qual a sociedade
civil e a opinio pblica so cada vez mais importantes, e na qual a defesa dos
direitos republicanos, ou seja, do direito que cada cidado tem de que o patrimnio
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pblico seja usado de forma pblica, cada vez mais possvel e necessria.
Sem dvida, a injustia e o privilgio so ainda amplamente dominantes no
Brasil. Sem dvida, a violncia aos direitos sociais, ainda convive com violncias
aos direitos civis, especialmente dos mais pobres. Mas houve progresso em todas as
reas. Na rea que este captulo analisou, a da Estado e da administrao pblica, os
direitos republicanos, que eram ignorados no Estado Patrimonial, tornaram-se uma
preocupao central da sociedade e do Estado: os cidados brasileiros tm cada vez
mais claro para si que o patrimnio pblico deve e pode ser usado para fins pblicos.
Por isso, as denncias de privatizao ou captura do Estado por capitalistas e
burocratas, de corrupo, e de nepotismo no devem ser vistas com pessimismo,
mas como um sinal de que o patrimonialismo est sendo combatido, e de que um
Estado democrtico e gerencial est em formao no Brasil.
Referncias
Abrucio, Fernando (1998) Os Bares da Federao. So Paulo: Editora Hucitec.
Barbosa Lima Sobrinho, Alexandre (1933) A Verdade sobre a Revoluo de
Outubro. So Paulo: Edies Unitas.
Beltro, Hlio (1984) Descentralizao e Liberdade. Rio de Janeiro: Record.
Bomfim, Manoel (1905) A Amrica Latina. Rio de Janeiro: Topbooks, 1993.
Primeira edio, 1905
Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1968/84) Desenvolvimento e Crise no Brasil: 19301983, quarta edio. So Paulo: Editora Brasiliense, 1984. Primeira edio, 1968;
segunda edio, 1970; terceira edio, 1972. Desconsideradas reimpresses com
denominao de "edies".
Bresser-Pereira, Luiz Carlos, org. (1991) Populismo Econmico, So Paulo: Editora
Nobel.
Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1977) Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos
Direitos Republicanos. Revista de Filosofia Poltica - Nova Srie, vol.1, 1997
(Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Departamento de
Filosofia).
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- Sobre os direitos republicanos, que constituem para mim a base terica da Reforma
Gerencial de 1995, ver Bresser-Pereira (1997).
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