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As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder
patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da
burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o
poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua
expressão mais simples, afirmam que:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos
por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez
mais completamente.

Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características:

Formalidade

O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um
sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as

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relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de
forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente
planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos.

Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais,
em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime,
mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas
são legais. Elas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os
subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina.

Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente
limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai
sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático não
tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da
organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do subordinado.

Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir
todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem
escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita
e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser
modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à
consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica possível.

A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda
mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as
áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um
comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais
firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores
subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada
momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de
agir.

Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por
um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades,
mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao
subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma
autoridade superior. A organização toma, assim, uma forma de pirâmide.

Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é
“monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o
princípio da unidade de comando.

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Impessoalidade

O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração
a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o
sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O
governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso
salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da
personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma
herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define
suas atribuições.

O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que
obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio ou paixão”. Segundo
Weber:

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se
desumaniza, quanto mais completamente alcança as características
específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do
amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e
irracionais, que escapam ao cálculo.

Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias
refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os
administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais.
Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já
nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do
conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial.
Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas.

Administradores Profissionais

As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o
funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o
administrador profissional.

Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica
fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões,

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nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento
eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a
partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se
limitar à sua especialidade. Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e
rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas
normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo
nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de
administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São
generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro.

Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal
atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os
nobres dentro da administração palaciana.

Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e
produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata
de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar
uma sociedade anônima.

Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional
desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa a se
identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não
em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além
disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais
privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato
é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não
tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o
cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado,
passado como herança.

Vamos agora rever a definição de Bresser para a burocracia:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos
por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez
mais completamente.

Ele fala em três características, mas podemos observar nesta definição uma quarta
característica: a tendência de aumento do controle por parte dos administradores.

No modelo burocrático, ocorre a separação entre a propriedade e a administração. O
que ocorreu ao longo dos séculos XIX e XX é que as organizações deixaram de ser

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controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores
profissionais. Isso é resultado de um processo em que podemos identificar diversas
fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a criação
das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo tempo,
houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou na separação do
controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em função de sua riqueza,
que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os
burocratas.

Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Administração e política são
esferas distintas e separadas a partir da proibição legal de acúmulo ou superposição de
funções. A atividade burocrática deve ser regida pelos critérios da expertise,
confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre
outros.

Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna,
os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático
implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das
funções políticas por parte dos administradores. O termo “usurpação” pode parecer forte,
mas é correto.

Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era
imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política
não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e,
por isso, sempre propôs um controle político sobre ela.

A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a
formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos
políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo,
será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do
sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia
seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que
permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados?

Weber foi pioneiro no apontar a problemática da desintegração entre política e
administração na perspectiva do Estado moderno. Segundo seu argumento, o
surgimento do Estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela
liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores.
Ele temia que o poder político fosse usurpado pela capacidade de realização, impondo
um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser
transformados em problemas administrativos”.

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O problema político da burocracia estatal é crítico no seio do Estado. A dicotomia entre
burocracia estatal e sistema político pode assumir formas que variam do insulamento
burocrático da burocracia em relação ao sistema político, à captura clientelista predatória
da política ou do sistema político em relação à burocracia. Nestes mesmos casos
extremos cabem também situações de integração disfuncional, tais como alianças
espúrias entre segmentos políticos e burocráticos em busca de rendas patrimoniais
decorrentes de privilégios, proteção ou corrupção.

Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da
sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento
burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico do
Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos,
contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias.
Segundo Edson Nunes,

O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em
que os interesses e demandas populares podem desempenhar um
papel. Esta redução da arena é efetivada pela retirada de organizações
cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político
governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando
estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou
redistributivas.

O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão
de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam
de ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório.

No sentido inverso do insulamento burocrático está o engolfamento social, que é o alto
grau de penetração de alguma organização no mundo político e social. Não é a
penetração dos grupos na burocracia, mas sim a penetração da burocracia na
sociedade.

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