Polticas Pblicas: Definio, Evoluo e o Caso Brasileiro Antnio Srgio Arajo Fernandes1

Definio Quando pensamos em polticas pblicas, logo nos vm cabea as vrias funes sociais possveis de serem exercidas pelo Estado, tais como sade, educao, previdncia, moradia, saneamento bsico, entre outras. Na prtica se trata disso, entretanto para que sejam implementadas as diversas polticas em cada rea social necessrio definir e compreender a estrutura institucional do Estado que contempla tais funes, ou seja, seu conjunto de rgos, autarquias, ministrios competentes em cada setor, alm do processo de financiamento e gesto. Por conta disso, normalmente costuma-se pensar o campo das polticas pblicas unicamente caracterizado como administrativo ou tcnico, e as sim livre, portanto, do aspecto poltico propriamente dito, que mais evidenciado na atividade partidria e eleitoral. Esta uma meia verdade, dado que apesar de se tratar de uma rea tcnico-administrativa a esfera das polticas pblicas tambm possui uma dimenso poltica uma vez que est relacionada ao processo decisrio. Isto , ao Estado imperativo fazer escolhas sobre que rea social atuar, onde atuar, por que atuar e quando atuar. Estas escolhas, por parte do Estado, que se transformam em decises so condicionadas por interesses de diversos grupos sociais. Representam conquistas que se traduzem legalmente em direitos ou garantias defendidos pela sociedade. O Estado ter que intermediar e negociar estes interesses, na busca de estabelecer critrios de justia social visando um discernimento poltico sobre suas funes sociais e qual o alcance delas. De acordo com Bolvar Lamounier a compreenso do significado das polticas pblicas corresponde a um duplo esforo: de um lado entender a dimenso tcnicoadministrativa que a compe buscando verificar a eficincia e o resultado prtico para a sociedade das polticas pblicas; e de outro lado reconhecer que toda poltica pblica uma forma de interveno nas relaes sociais em que o processo decisrio condiciona e condicionado por interesses e expectativas sociais. Para melhor entendimento observemos dois exemplos que vo procurar ilustrar a convivncia das dimenses tcnico-administrativa e poltica na rea de polticas pblicas. Tomemos como primeiro exemplo a rea de sade. Como sabemos a rea de sade no Brasil
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Doutor em Cincia Poltica pela USP e professor de Polticas Pblicas da UNESP/Campus Ararquara.

uma funo social exercida de forma integral pelo Estado. Todos sabemos tambm que apesar do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, legalmente fornecer cobertura integral de sade a todos os cidados do pas, mostra na maior parte das vezes um pssimo funcionamento evidenciado, por exemplo, na demora de atendimento para consultas e exames mdicos. Quais as razes que explicam este problema uma questo que requer um tratamento tanto ligado compreenso das estruturas institucionais e de funcionamento administrativo do SUS quanto a argumentos ligados intermediao de interesses polticos inerentes ao processo da poltica de sade o Brasil. Um outro exemplo pode ser notado no caso dos sistemas de previdncia de qualquer pas do mundo. A previdncia uma funo social normalmente assumida por qualquer nao democrtica. Evidencia-se no contexto atual que as expectativas de vida aumentam a cada dcada e cada vez mais ser difcil manter do ponto de vista atuarial, um sistema de previdncia em que mais pessoas se aposentam ficando muito tempo recebendo proventos, ao mesmo tempo que, o nmero de contribuintes diminui por conta disso. Diante deste problema o Estado deve criar mecanismos que visem sustentar o sistema previdencirio para as geraes vindouras e se isso implicar em ruptura com direitos e garantias futuras que onerem pesadamente o sistema, este um custo poltico que o Estado ter de arcar. O interesse dos aposentados da gerao atual no pode inviabilizar o direito de todos os cidados receberem aposentadoria no futuro. Este critrio de justia social deve ser negociado com a sociedade e decidido pelo Estado e ele poltico, porm tendo como base dados tcnicos de sustentabilidade financeira do sistema. Podemos perceber at o momento que definir polticas pblicas enquanto algo simultaneamente poltico e tcnico-administrativo tarefa complexa. Segundo Bolvar Lamounier isso pode ser melhor elucidado se consideramos dois conceitos clssicos muito importantes que definem o significado da formulao e implementao de polticas pblicas, quais sejam: agenda e arenas decisrias. A agenda determina os objetos e agentes de conflito no Poder Poltico2. O objeto da poltica que est em jogo em qualquer processo decisrio determina a participao ou no de vrios indivduos e grupos e a entrada de ou no de novos participantes, formando a composio dos grupos de interesses. Tomemos como exemplo as polticas de sade, educao e assistncia social no Brasil. Constitucionalmente est estabelecido e regulamentado por leis ordinrias respectivas em cada uma das reas que a
A noo clssica de agenda est contida em Shcattschneider. Sobre agenda o trabalho de Mario Fuks traz uma importante sntese sobre esse conceito.
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gesto destas polticas ser realizada por meio de conselhos estaduais e municipais paritrios, ou seja, compostos pelo Governo, pelos profissionais de cada rea respectiva e por membros da sociedade civil que representam os cidados. Ou seja, a definio da agenda da poltica de sade, educao e assistncia social, pressupe a presena destes trs setores - governos, profissionais e usurios ou cidados, que juntos vo discutir, fiscalizar o funcionamento da poltica, estabelecer conflitos e chegar a consensos em torno da alocao de recursos e dos mecanismos de gerncia administrativa. Os objetos de deciso do poder poltico compem arenas decisrias que de acordo com a noo clssica de Lowi, se dividem conceitualmente em trs tipos: regulatria, distributiva e redistributiva. A arena regulatria trata da limitao ou concesso de atividades, como a privatizao ou concesso direta de servios pblicos, por exemplo. A arena distributiva trata de estimular ou desestimular setores e atividades j existentes e regulamentadas, como o caso da concesso de subsdios. A arena redistributiva intervem na estrutura econmica da sociedade criando mecanismos que diminuam as desigualdades sociais. Polticas sociais como educao e sade so exemplos de arenas redistributivas indiretas, pois influenciam no longo prazo a diminuio da desigualdade social. Programas sociais como renda mnima ou bolsa escola so exemplos de arenas redistributivas diretas, pois caracterizam transferncia monetria direta para as pessoas mais pobres da sociedade. Submetida agenda e s arenas decisrias est a administrao pblica composta pelo aparato tcnico-administrativo e sua conseqente estrutura burocrtica necessria para a gesto e funcionamento da poltica pblica. O corpo tecno-burocrtico vai variar em natureza e dimenso, de acordo com a esfera de poder (Unio, Estados ou Municpios), ou ao tipo de poltica (saneamento, infra-estrutura, combate a pobreza etc) que est sendo executada, porm ser sempre regido por critrios de legalidade, publicidade, impessoalidade, responsabilidade e eficincia3. A qualidade do processo poltico que vai determinar o desempenho da administrao pblica e ser dependente do comportamento dos participantes das arenas de deciso poltica. Se na gesto de um determinado bem ou servio pblico os grupos que compem a arena decisria estabelecem relaes onde predominam a irresponsabilidade na alocao de recursos e na prestao de contas, o clientelismo e o favor individual, ao invs da responsabilidade fiscal e financeira dos recursos, da universalidade de procedimentos e da eficincia
O artigo 37 da Constituio brasileira estabelece em seu caput: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
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administrativa, a qualidade de funcionamento do bem ou servio pblico oferecido estar comprometida e vai trazer efeitos negativos no longo prazo para o conjunto da nao, e sobretudo naquela rea especfica onde a poltica pblica atua. Como se viu definir polticas entender o processo de produo por parte do Estado de bens e servios que geram bem-estar populao de um pas. Estaro envolvidas nesta tarefa vrios campos de saber, compondo um rea interdisciplinar, onde entretanto a dimenso poltica onipresente, uma vez que so tomadas decises negociadas socialmente. O consenso universal em torno do qual os estados nacionais deveriam ser formuladores de uma srie de polticas pblicas capazes de produzir bem estar e promover justia social aos seus cidados algo historicamente observado a partir do sculo XX. O desenvolvimento do Estado formulador de polticas sociais pleno a partir do ps-guerra at o final do sculo XX, quando entre as dcadas de 80 e 90, os Estados nacionais passam a experimentar crises fiscais e financeiras que levam os governos a definir novos padres de gesto e financiamento de polticas pblicas. Esta trajetria histrica o que vamos observar a seguir.

Origem, Evoluo e Contexto Atual O papel do estado enquanto provedor de uma srie de bens e servios pblicos visando promover justia social um consenso universal do sculo XX. Para entender historicamente isso torna-se necessrio observar dois movimentos da histria: A mudana do papel do estado na economia e o avano da cidadania. Esses dois movimentos tm origem no perodo situado entre as duas grandes guerras mundiais e se desenvolvem mais intensamente no ps-guerra, a partir de 1945. Pode-se considerar que entre a segunda metade do sculo XIX e a primeira metade do sculo XX, o mundo experimentou um momento de avano da industrializao e urbanizao. Junto com isso observa-se tambm que at a primeira guerra, nos pases da Europa ocidental e Estados Unidos sobretudo, predominava em suas economias nacionais um regime econmico caracterizado como liberalismo de Estado mnimo. Nada era planejado e apenas a livre competio das foras de mercado determinava o processo econmico. frente de tudo estavam as fbricas, que se localizavam nos melhores espaos, em geral prximas aos rios. Em torno das fbricas construam-se os grandes cortios operrios, locais com precrias instalaes hidrulicas e sanitrias onde se empilhavam os trabalhadores. Nos cortios a mdia era de uma privada para mais de duzentas pessoas. Alm disso, a situao das grandes 4

cidades industriais poca mostrava uma carncia de equipamentos e servios urbanos. No havia saneamento bsico ou iluminao pblica, nem coleta do lixo que era entulhado na rua. Sem falar que havia muita fumaa escura e sulfurosa da combusto do carvo que cobria toda a paisagem. O efeito disso era uma pssima condio de vida da populao nas grandes cidades industriais que iam se formando pela intensa migrao do campo. Vtimas de enfermidades e epidemias das mais diversas a populao possua baixa expetativa de vida e alto ndice de mortalidade infantil. As cidades eram um verdadeiro inferno que era mais sentido pelas classes trabalhadoras, embora as classes abastadas tambm sofressem, em menor medida, os efeitos da poluio e das epidemias. Neste contexto de opresso da vida das classes mais humildes as idias socialistas revolucionrias ganham corpo e os sindicatos organizados a partir de ento fortalecem a luta pela melhoria das condies de vida da classe trabalhadora. A sada para a alternativa de revoluo socialista foi a ampliao da democratizao poltica, com a universalizao do sufrgio, at ento restrito aos indivduos do sexo masculino com um mnimo de renda. A partir disso, as classes trabalhadoras passam a ser representadas politicamente e comeam a demandar do Estado moradia, saneamento, limpeza pblica, iluminao, luz eltrica etc. A criao e ampliao dos servios pblicos e as obras de infra-estrutura urbana vo afetar profundamente a dinmica de desenvolvimento econmico no mundo, pois provocaro um maior aproveitamento das economias de transporte e aglomerao, necessrias ao avano da industrializao. Alm disso, auxiliaram sobremaneira na ampliao do setor tercirio da economia (comrcio e servios). O processo de aumento dos servios pblicos e obras urbanas se torna um componente importante na atuao dos Estados a partir da crise na economia mundial dos anos trinta. Na crise econmica dos anos 30, que ficou mais conhecida pelo seu marco inicial que foi a quebra da bolsa de Nova York em 1929, chegou-se gradativamente a um consenso dentro da comunidade internacional, sobretudo por parte dos governos dos pases democrticos mais ricos, tais como Estados Unidos, Inglaterra e Frana, que as foras livres do mercado no eram suficientes para sustentar as economias das naes democrticas. Seria necessrio um papel mais ativo do Estado no qual o investimento pblico era varivel chave. O investimento pblico tornou-se um elemento fortemente responsvel pela gerao de emprego e renda nos pases. Aliado ao investimento pblico planejado tonaram-se fundamentais outros mecanismos especficos de regulao da economia por parte do Estado tais como controle de cmbio, juros e oferta de moeda visando estabilizar os preos para impedir aumentos 5

inflacionrios. Um dos marcos deste momento foi a conferncia de Bretton Woods realizada em 1944, que teve como resultado principal a criao das principais instituies multilaterais de apoio ao investimento pblico e s finanas internacionais que foram o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Teve papel destacado em todo este perodo do entreguerras na formulao do novo sistema mundial de comrcio e finanas o proeminente economista ingls John Maynard Keynes, que tornou-se o primeiro presidente do FMI. O perodo entreguerras deixou como saldo para as dcadas seguintes do sculo XX, no campo estrito da economia a necessidade de atuao intensa do estado. Isso no foi diferente na rea social, uma vez que neste perodo houve um avano significativo da cidadania, sobretudo na rea dos direitos sociais o que causou uma ampliao da esfera de atuao estatal nesta rea. Toma-se aqui a definio clssica de Marshall de cidadania a qual se refere a conquista e exerccio de trs conjuntos de direitos interligados: direitos civis; direitos sociais; e direitos polticos. Os direitos civis se referem basicamente s liberdades individuais, como o direito de dispor do prprio corpo, de locomoo, de segurana, de unir-se a qualquer pessoa por livre escolha etc. Os direitos polticos dizem respeito participao poltica: direito de associar-se em organizaes de qualquer natureza (sindicatos, grupos religiosos, associaes de bairro, clubes esportivos, artsticas etc), liberdade de expresso e pensamento ideolgico, liberdade de manifestao e protesto, alm do direito de ser eleito ou de eleger representantes (votar e ser votado). Os direitos sociais tratam das necessidades humanas bsicas e so todos aqueles direitos ligados proviso de bens e servios essenciais vida que so oferecidos pelo Estado de modo a promover justia social: alimentao, sade, educao, habitao, saneamento, etc. De acordo com Marshall, estes direitos esto interligados e so interdependentes, pois o exerccio pleno de um vai requerer a existncia de outro. A consagrao universal destes trs direitos definindo a cidadania est contida na Carta de Direitos Humanos das Naes Unidas de 1948, que afirma em seu texto que a todos cabem o domnio do seu prprio corpo e sua vida. Alm disso, que direito de todos poder expressar-se livremente, militar em partidos polticos e sindicatos, movimentos sociais e polticos. E tambm que todo homem tem o direito de ter uma vida digna, ou seja, tem direito a um emprego e a um salrio suficiente para o sustento das necessidades bsicas, tem direito a sade, a educao habitao e ao lazer. As primeiras constituies nacionais que concedem direitos ao homem foram: o Bill of Rights de 1689 fruto da Revoluo Inglesa; a Constituio dos Estados Unidos de 1776 6

quando na declarao de Independncia; e a Declarao de Direitos do Homem oriunda da Revoluo Francesa de 1789. Em todas estas Cartas Constitucionais asseguram-se trs conjuntos de direitos ligados s esferas civil e poltica, quais sejam: liberdade individual, igualdade de direitos e soberania popular. A Declarao de Direitos do Homem da Organizao das Naes Unidas (ONU) possui uma diferena em relao a estas outras duas anteriores que a entrada de um novo conjunto de direitos: os direitos sociais. A justia social passa a fazer parte das constituies da quase unanimidade dos pases e esta dimenso de cidadania que compete ao Estado fornecer via formulao de polticas sociais. E como definir justia social, o que so necessidades bsicas? Um primeiro aspecto a ser observado que justia social no significa igualdade social, mas eqidade social. Como afirma Marshall a cidadania um status social de igualdade que consegue diminuir as desigualdades de classe, mas nunca elimin-las. Para tanto o Estado garante um mnimo de certos bens e servios pblicos essenciais para todos os cidados como assistncia mdica, educao bsica, moradia, previdncia, seguro desemprego, entre outros, sendo que qualquer pessoa capaz de ultrapassar este mnimo por sua prpria conta pode faz-lo. Da a preocupao residir na qualidade de oferta destes bens e servios pblicos que o Estado vai prover para todos os cidados. Por exemplo, um pas pode oferecer educao bsica pblica e gratuita para todos os cidados, mas esta pode ser de to baixa qualidade que faz com que a maioria das famlias termine por escolher ou migrar para a educao privada, como o caso do Brasil. Por isso os direitos sociais do cidado so complexos de serem exercidos em sua plenitude visto que estes tm que ser administrados no seio das diversas polticas pblicas visando atingir uma qualidade que seja capaz de estabelecer justia social, ou seja, diminuir grandes desigualdades existentes. A situao ideal aquela em que os bens e servios pblicos ofertados pelo Estado se aproximem em qualidade o mximo possvel dos similares privados que as classes mais ricas so capazes de pagar, tornado a aquisio particular destes apenas um luxo. Durante mais de trinta anos do sculo XX desde o ps-guerra em 1945, o Estado sobretudo, na Europa Ocidental e pases baixos, foi capaz de diminuir grandes desigualdades sociais e promover bem-estar quase totalidade de seus cidados por meio de polticas sociais. Apesar disso, fortes desigualdades ainda persistem em vrios pases do mundo e mesmo nos pases mais ricos ou considerados desenvolvidos, ainda existem desigualdades sociais, mas so substancialmente menores em comparao aos pases latino-americanos e africanos, por exemplo. E isso notado quando se observa o grau de desigualdade de renda 7

atual nestes pases, como pode ser visto no grfico 1 abaixo que mostra a razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos e dos 40 % mais pobres em alguns pases dos cinco continentes. Observa-se que nos pases europeus, mais Japo, Estados Unidos e Canad, a razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos em torno de seis vezes maior em relao aos 40% mais pobres, enquanto nos pases da Amrica Latina e frica a razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos 10, 20, 25, e at mais de 25 vezes maior em relao aos 40% mais pobres. Este ltimo caso o do Brasil, um dos campees de desigualdade social no mundo. Durante o psguerra ao mesmo tempo em que as naes mais ricas e modernas economicamente da Europa, sia e Amrica do Norte, experimentavam por meio de polticas sociais, uma reduo das desigualdades econmicas, nos pases ainda em vias de modernizao econmica, ou de modernizao econmica tardia, a ausncia ou a m gesto das polticas sociais, onde privilgios, favorecimento e corrupo prevaleceram, terminaram por no reduzir as desigualdades sociais. Pode-se incluir neste caso o Brasil, que apesar de possuir um estado que provm uma srie de polticas sociais a abissal desigualdade econmica no consegue ser diminuda.

Grfico 1 Grau de Desigualdade de Renda Razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos em relao aos 40% mais pobres
Finl ndia B lgic a Hola nda Norue ga Ale ma nha S ui a J a p o Dina ma rc a Re ino Unido Espa nha S u c ia Est a dos Unidos Ca na d P or t uga l Ta il ndia Ar ge nt ina Cost a Ric a Ve ne z ue la Ne pa l Colmbia Z mbia M xic o Qu nia Cost a do Ma r fim Bot swa na P a na m P e ru Br a sil

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Fo nt e: Paes d e Barro s et al. (2 0 0 0 , p . 1 3 4 ), co m b as e em d ad o s d o Pro g rama d as Na es Unid as p ara o Des envo lviment o (PNUD) - 1 9 9 9

Ao tipo de Estado provedor de polticas sociais fortemente caracterstico da Europa usou-se a denominao de Estado do bem-estar (Welfare State). Especificamente na Europa escandinava a forma de organizao poltica que tomou o Estado tem a denominao de social democracia. Nestes pases os sindicatos ocuparam a maior parte das cadeiras no parlamento, o gasto social o mais alto entre os pases do mundo e a economia tem uma forte participao de cooperativas. A partir do incio da dcada de 70 do sculo XX os Estados nacionais vo experimentar crises fiscais e de endividamento que passam a comprometer o financiamento das polticas sociais. Neste perodo a economia americana entra em um processo de inflao e endividamento pblico que vai provocar aumentos substanciais nos preos do petrleo. Os dois choques do petrleo em 1973 e 1979, vo acabar desencadeando problemas de inflao e endividamento crnico em vrios pases do mundo durante a dcada de 80, sobretudo nas naes subdesenvolvidas. Alm disso, o aprofundamento da globalizao econmica, com a desregulamentao dos mercados e a modernizao tecnolgica e gerencial da indstria e dos servios so processos que aumentam o desemprego, diminuem a capacidade de arrecadao tributria e tornam os governos vulnerveis no que se refere a manuteno de seus gastos e investimentos sociais. Isso passa a exigir dos Estados Nacionais uma redefinio na forma de administrar as polticas sociais que agora vo experimentar processos de privatizao. Em vrios pases foram eleitos governos que terminaram por privatizar uma srie de servios pblicos como sade, eletrificao, telefonia, saneamento, entre outros, passando o Estado agora ao papel de regulador e, portanto de provedor indireto dos servios, uma vez que a gesto e funcionamento fica a cargo de empresas. Apesar da crise econmica os gastos sociais dos governos tendem a aumentar mesmo assim. E a maior preocupao dos governantes no momento contemporneo a constatao de que cada vez mais que os gastos com previdncia, transferncias, subsdios, servios e obras aumentam os mecanismos de financiamento por meio de poltica fiscal tendem a diminuir. Em todo caso os pases vo encontrando sadas por meio de novos modos de gesto na prestao dos servios pblicos com privatizaes, alm de reformas em seus sistemas de penso e aposentadoria, que tornem possvel conservar direitos sociais futuros. Na seo seguinte vamos observar como foi a origem e a evoluo das polticas sociais no Brasil, pas que possui uma das maiores desigualdades de renda do planeta, mas que tambm possui uma estrutura de poltica social definida e que tem origem na dcada de trinta do sculo XX. 9

Polticas Pblicas no Brasil Um primeiro olhar sobre a estrutura social brasileira pode nos fazer pensar que o Estado investe muito pouco na rea social, dado que o grau de desigualdade de renda do pas um dos maiores do mundo. Isso pode ser notado se observamos o comportamento do coeficiente de gini do Brasil em comparao a outros pases. O coeficiente de Gini um ndice que mede a concentrao de renda. Os valores do coeficiente de Gini variam entre 0 e 1,0; quanto mais prximo de 1,0, maior ser a concentrao de renda, acontecendo o contrrio medida que esse coeficiente se aproxima de 0. O grfico 2 abaixo mostra que numa pequena amostra de pases o Brasil um dos com maior desigualdade de renda do mundo com um coeficiente de Gini em torno de 0,6, s perdendo para alguns pases africanos.

Gr fic o 2 - Gra u de de s igua lda de de R e nda C o e fic ie nte de Gini

Espa nha Uc r nia Ca na d B lgic a Hungr ia Hola nda Rom nia India S u c ia Re ino Unido J a p o Dina ma r c a P ort uga l Cost a do Ma rf im J a ma ic a Tunisia EUA Aust r lia Equa dor Hong Kong Filipina s Ma l sia M xic o Nig r ia P ort o Ric o Ta il ndia Ve ne z ue la Qu nia Hondura s Guin Bissa u P a na m Chile Gua t e ma la Bra sil Ma la wi fr ic a do S ul

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Fo nt e: Paes d e Barro s et al. (2 0 0 0 , p . 1 3 4 ), co m b as e em d ad o s d o Pro g rama d as Na es Unid as p ara o Des envo lviment o (PNUD) - 1 9 9 9

Ao observarmos a questo da pobreza propriamente dita o quadro reflete exatamente a forte desigualdade de renda do pas com um nmero de pessoas pobres ou indigentes, ou seja, sem capacidade suficiente para sustentar-se, em torno de 50 milhes de pessoas na ltima dcada ou 44% da populao, como mostra a tabela 1 abaixo. Pode-se observar nestes nmeros que a pobreza e indigncia no Brasil tem um lamentvel quadro de estabilidade, tanto em termos absolutos como relativos, pois entre 1977 e 1998 o numero de pobres e 10

indigentes variou de cerca de 40 a 60 milhes de pessoas no pas, ou de 40% a 60% da populao com momentos de pouco aumento ou diminuio destes intervalos mdios, apesar de em meados da ltima dcada, entre 1995 e 1998 o percentual ter diminudo para cerca de 30% e se estabilizado. Isto pode ser atribudo aos efeitos da queda da inflao e da conquista de estabilizao econmica que o pas experimentou. A pobreza em grande quantidade no Brasil observada, apesar do pas se constituir em uma das 15 maiores economias do mundo, j tendo sido a oitava, e sua renda per capita se situar entre as 30% maiores do planeta, o que prova que o Brasil no um pas pobre, mas um pas como muitos pobres. Aliada pobreza, est o grave problema da educao no Brasil, onde o nvel de analfabetismo atinge cerca de 12% da populao, porm quando se estima o nvel de analfabetismo funcional este nmero chega a quase 30%, o que muito alto para uma nao com um nvel de produo de riqueza como o Brasil, mas tambm completamente coerente com o nvel agudo de m distribuio de renda do pas.
Tabela 1 Evoluo Temporal da Indigncia e da Pobreza no Brasil Ano % de pobres e indigentes N de pobres e indigentes (em milhes) 1977 39,6 40,7 1978 42,6 45,2 1979 38,8 42, 1981 43,1 50,6 1982 43,1 51,9 1983 51 62,7 1984 50,4 63,5 1985 43,5 56,9 1986 28,2 37,6 1987 40,8 55,4 1988 45,3 62,5 1989 42,9 60,6 1990 43,8 63,1 1992 40,8 57,3 1993 41,7 59,4 1995 33,9 50,2 1996 33,5 50,1 1997 33,9 51,5 1998 32,7 50,1 Fonte: Paes de Barros et al. (2000, p.125), com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) do IBGE.

Os nmeros acima induzem o leitor em um primeiro momento a tentar relacion-los apenas com a ineficincia de governos sucessivos na ateno a rea social, entretanto antes disso estes dados mostram o dficit histrico de cidadania em um pas que viveu sob regime escravo por quatro sculos, onde direitos civis e polticos existiam apenas no papel. Um bom exemplo so as eleies brasileiras tanto no perodo do imprio, quanto na repblica velha - a chamada repblica dos coronis. As eleies eram escrutnios caracterizados pela fraude e 11

truculncia, onde os eleitores eram ameaados por capangas ou trocavam seu voto por qualquer utenslio ou objeto. Evidentemente que este comportamento refletia o perfil de atraso da sociedade brasileira neste perodo onde cerca de 80% era analfabeta e em torno de 90% vivia no campo. De acordo com Jos Murilo de Carvalho o perodo inicial de concesso de direitos sociais no Brasil tem como marco principal, o primeiro perodo da chamada era Vargas, entre 1930 e 1945, que se inicia aps a revoluo de trinta. Nesta poca no que se refere aos direitos polticos e civis, estes foram concedidos entre 1930 e 1937, destacando-se a o sufrgio universal com a concesso do direito de voto mulher, mas no perodo ditatorial, entre 1937 e 1945 foram suspensos. Curiosamente no perodo de supresso de direitos polticos e civis foi ao mesmo tempo o momento de avano dos direitos sociais. O perodo entre 1930 e 1945 ficou caracterizado como uma fase de modernizao do aparelho de Estado e tambm de incentivo modernizao econmica com o financiamento indstria nacional. No que se refere aos direitos sociais, em 1930 criado o Ministrio do Trabalho, que entre outras coisas elaborou toda a legislao social e trabalhista do pas, sendo a mais importante a Consolidao das leis do Trabalho de 1943, vigente at os dias de hoje com pequenas modificaes. Em 1932 ficou decretada a jornada de oito horas para os setores da indstria e comrcio, foi regulamentado o trabalho dos menores, criou-se a carteira de trabalho - documento de identidade do trabalhador, alm do salrio mnimo, adotado a partir de 1940. Ainda em 1932 foram criadas as Comisses e Juntas de Conciliao e Julgamento para arbitrar as disputas judiciais entre empregados e patres, algo que seria o embrio da Justia do Trabalho que entra em funcionamento em 1941. No que se refere organizao sindical, a legislao estabeleceu que os trabalhadores e patres em suas respectivas categorias profissionais poderiam ser representados por um nico sindicato de classe que seria reconhecido e tutelado pelo governo o qual indicava o nome do presidente. Esta regra tambm se aplicava s federaes e confederaes de trabalhadores e empresrios. Alm disso, em 1940 foi criado o imposto sindical vigente at hoje, que cobrado de todos os trabalhadores, mesmo que no sindicalizados, e tambm dos patres, o qual responsvel por manter os sindicatos, federaes, confederaes e a Justia do Trabalho. A Justia do Trabalho foi aperfeioada. Alm das Comisses e Juntas de Conciliao e Julgamento foram criados os Tribunais Regionais do Trabalho e o Superior Tribunal do Trabalho. Em todas as instncias havia justia paritria, isto , ao lado dos juzes concursados, havia os juzes classistas (representantes dos trabalhadores e dos patres). A 12

justia trabalhista foi endossada na Constituio de 1946 e permanece quase itnacta at hoje, com exceo da extino da figura do juiz classista em 1999. Na rea da previdncia a partir de 1933 foram criados os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), em vrias categorias profissionais (bancrios, industririos, trabalhadores da estiva, servidores do estado, comrcio, martimos, transportes e cargas). Os recursos dos IAPs provinham do governo, dos patres e dos trabalhadores. O sistema no era estendido aos trabalhadores rurais, domsticos e autnomos. Tratava-se, portanto de uma poltica social como privilgio, pois se fosse um direito seria extensa a todos os trabalhadores o que caracteriza nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos uma cidadania regulada, ou seja, limitada por restries polticas. Para Jos Murilo de Carvalho duas questes surgem do perodo de 1930-1945 acerca dos direito sociais. A primeira : por que a cidadania era regulada, ou seja, os benefcios dos trabalhadores urbanos no eram estendidos aos trabalhadores do campo? e a segunda : por que o modelo de sindicalismo corporativo estatal? Os benefcios dos trabalhadores urbanos no eram extensivos aos trabalhadores do campo, pois os proprietrios rurais ainda possuam muita fora poltica no pas e de algum modo se comportavam como uma importante base de apoio para o governo. s para lembrar a principal fonte de riqueza do pas at a dcada de 1960 foi o caf. Assim, o governo no ousava interferir nos domnios dos produtores rurais levando at eles uma legislao trabalhista protetora dos trabalhadores como era e ainda a nossa. A legislao trabalhista era corporativa e estatal, com sindicalismo nico, imposto sindical e justia do trabalho porque o objetivo estratgico era criar uma arena unicamente de conciliao de interesses e no de conflito e por isso que a lei extremamente protetora a classe mais fraca naquele momento que eram os trabalhadores. Se a intermediao de interesses no campo do trabalhista ficasse a cargo da justia civil talvez ocorresse o inverso, com uma desvantagem ntida para os trabalhadores. Com uma distino de classes pouco definida no pas at aquele momento a legislao trabalhista teve dois efeitos. O primeiro que ajudou de algum modo a formar uma classe trabalhadora e o outro que por um longo tempo o fenmeno do peleguismo foi ntido, onde a cooptao dos sindicatos pelo governo teve influncia na poltica parlamentar inclusive na formao de um partido, o PTB. Estes direitos sero todos mantidos no perodo democrtico entre 1945 e 1964, e aprofundados durante a ditadura militar. Destaca-se apenas na democracia de 1946-1964 a

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criao ainda no perodo do estado da Justia Eleitoral, o que auxiliou muito no exerccio dos direitos polticos, visto que contribuiu para a lisura do processo eleitoral. No perodo da ditadura militar, mais uma vez se verifica a suspenso de direitos polticos e civis ao mesmo tempo que se ampliam direitos sociais. Neste perodo, em 1966 foi criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que acabava com os IAPs e unificava o sistema com exceo do funcionalismo pblico civil e militar. Ainda em 1966 criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) que funcionava como seguro desemprego alm de principal fonte de financiamento das polticas de desenvolvimento urbano nos setores de habitao, saneamento bsico e infra-estrutura. Nesse mesmo ano tambm foi criado o Banco Nacional da Habitao (BNH) cujo objetivo era o financiamento de casa prpria para os trabalhadores. Em 1971, criado o Fundo de Assistncia Rural (FUNRURAL), previdncia do trabalhador rural formada com recursos de impostos sobre produtores rurais e das folhas de pagamento dos trabalhadores urbanos tendo os sindicatos rurais como responsveis pela sua gesto. Em 1974 criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, englobando tambm a assistncia social e a sade. No que se refere ao desempenho dos programas sociais, houve uma melhora em todas as reas. Na rea de moradia o BNH foi extinto em 1986 e concedeu entre 1964 e 1984, 4,5 milhes financiamentos habitacionais beneficiando mais de 20 milhes de famlias. Apesar disso, devido ao alto valor das prestaes os financiamentos que deveriam ter os mais pobres como pblico alvo, terminaram por ser destinados classe mdia. O efeito deste dficit habitacional foi a crescente favelizao nas capitais e grandes cidades do pas. O setor de saneamento apresentou uma grande expanso no abastecimento de gua, aps a criao a partir da dcada de 1960 das companhias estaduais de abastecimento e saneamento e tambm da implementao pelo Governo Federal do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Entre 1970 e 1984, a participao dos domiclios particulares com rede geral de abastecimento de gua passou de 56% para 86% do total de domiclios particulares. Na rea de distribuio de alimentos, setor onde mais se destacou o uso clientelista e corrupto de poltica social, apesar disso, alguns programas como o Programa nacional da Merenda Escolar (PNAE) atendia anualmente a 17 milhes de crianas em idade escolar. Houve uma evoluo na taxa de escolarizao, saltando de 45% em 1960 para 85% em 1980. Na sade entre 1970 e 1980 houve aumento do nmero de internaes hospitalares, de consultas mdicas, alm do aumento do nmero de exames laboratoriais, odontolgicos e radiolgicos. Ainda verifica-se

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durante a dcada de 1970 e 1980 na rea da sade um crescimento significativo do nmero de hospitais e de leitos. Apesar de uma melhoria nos nmeros em duas dcadas, os programas sociais na poca do regime militar eram marcados pelo clientelismo e favorecimento pessoal, ineficincia e corrupo. Estas eram as razes pelas quais as polticas sociais no Brasil no conseguiam atender maioria de sua populao, uma vez que os recursos existiam, mas eram desviados ou roubados no caminho. Isto foi sendo sentido pela populao e trouxe como efeito principal a criao de um sistema privado, sobretudo nas reas de sade e educao, que comeou a competir com o pblico e fez com que a classe mdia brasileira em sua maioria migrasse para ele. A principal explicao que se encontrou para este processo de clientelismo, corrupo e ineficincia das polticas sociais tinha duas variveis chave de resposta: a primeira era uma forte centralizao da gesto e dos recursos, e a segunda era a ausncia de participao e controle da sociedade sobre os servios4. Devido a isso a Constituio de 1988 terminou por descentralizar para Estados e Municpios as polticas sociais e estabelecer a participao e controle social como critrio de gesto. A Carta Constitucional de 1988 consagrou os princpios da descentralizao, municipalizao e da participao, ganhando os municpios o status de unidades autnomas da federao junto com os estados, algo indito no mundo no que se refere a repartio de poderes em pases federados. Os municpios a partir de 1988 ganharam uma srie de encargos, como a gesto das polticas sociais de sade, educao bsica - incluindo merenda escolar, e assistncia social. A participao social na gesto das polticas de sade, educao e assistncia social contemplada na Constituio de 1988 e regulamentada por leis complementares que prevem o estabelecimento de conselhos deliberativos, para a municipalizao dos servios de sade e assistncia social, bem como na rea de educao5. O Governo Federal vinculou a transferncia de recursos nas reas de sade e educao para Estados e Municpios e os distribui diretamente para estes que vo desenvolver a gesto dos programas nestas reas por
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O importante trabalho de Snia Draibe discute a centralizao de recursos e da gesto das polticas sociais no regime militar.

No caso da sade, a Lei 8.142/90, artigo 1, 2 do inciso II. Na rea da assistncia social, a Lei 8.742/93 a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), cap. III. O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069/90) em seu artigo 132. Na rea da educao, a Lei 9.424/96, que regulamenta o FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e Valorizao do Magistrio), em seu art. 4 prev a obrigatoriedade de existncia de Conselhos em cada esfera de competncia federativa (Unio, estados e municpios) para acompanhar e controlar a repartio, transferncia e aplicao dos recursos.

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meio por meio dos conselhos estaduais e municipais. Apesar disso o desempenho dos servios pblicos aps mais de quinze anos de descentralizao esbarram numa varivel que a capacidade financeira, administrativa e de recursos humanos instalada nos municpios para assumir estes servios o que traz como efeito uma sobreposio de atribuies permanente entre Estados e Municpios. Disso decorre que a descentralizao das polticas sociais no Brasil que passa a existir a partir de 1988, ainda ser algo gradual e que requer uma complexa engenharia institucional de funcionamento. Alm dos servios sociais, o maior problema que o Brasil vive em termos de poltica social a previdncia. A previdncia no Brasil possui dois sistemas: Um deles o chamado Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) gerenciado pelas contribuies dos trabalhadores da iniciativa privada ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). A partir de 1995 como mostra a tabela 2 abaixo, observa-se um contnuo crescimento do dficit previdencirio do INSS. Alm disso, a relao contribuinte/beneficirio caiu de 2,4 contribuintes para cada beneficirio para 1,6.
Tabela 2 Evoluo do saldo Previdencirio INSS (em R$ bilhes) Ano Arrecadao Lquida Pagamento de benefcios previdencirios Saldo previdencirio 1988 30,79 17,83 12,959 1989 30,49 19,04 11,450 1990 31,50 19,52 11,981 1991 28,32 20,47 7,850 1992 27,93 22,28 5,657 1993 31,74 29,97 1,772 1994 33,88 33,07 0,809 1995 40,69 41,02 -0,325 1996 44,36 44,48 -0,124 1997 45,89 49,06 -3,177 1998 46,74 53,49 -6,752 Fonte: Ornlas (1999, p. 11), com base em dados do Ministrio da Assistncia e Previdncia Social

O outro sistema o regime jurdico nico do qual fazem parte os funcionrios pblicos. At 1993 os funcionrios pblicos no contribuam para a previdncia, saindo os recursos para as aposentadorias e penses do tesouro nacional. A partir deste ano comearam a contribuir com alquotas variveis entre 9% a 12% sobre a remunerao total com faixas de iseno. Em 1998 as contribuies dos servidores pblicos federais financiaram apenas 12,6% do dispndio total com inativos. A partir de 1999 o Governo limitou a 12% de sua receita corrente lquida com inativos o que vai dar uma relao de 2/1 na contribuio do Estado (patro) em relao ao servidor (funcionrio). Com isso o dficit da Previdncia do servio pblico bem maior do que a do INSS, como pode ser observado na tabela 3 abaixo.

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Tabela 3 Evoluo do saldo Previdencirio Servidor Pblico da Unio (em R$ bilhes) Ano Contribuio dos servidores Despesa com benefcios Dficit var. % do dficit 1995 2,10 15,46 -15,59 1996 2,58 17,39 -15,87 2% 1997 2,58 19,68 -17,53 11% 1998 2,63 20,95 -18,32 5% 1999 5,4 24,9 -19,5 4% Fonte: Ornlas (1999, p. 15), com base em dados do Ministrio da Assistncia e Previdncia Social

Alguns dos principais fatores que influenciam os crescentes dficits na previdncia brasileira, sobretudo no setor pblico, foram: concesses de aposentadorias especiais para vrios cargos (no caso do setor pblico) e vrias categorias profissionais (no caso do INSS); a falta de um teto delimitado de aposentadoria para cada esfera de poder no setor pblico; ausncia de idade mnima relacionada ao tempo de contribuio dos servidores e trabalhadores; exigncia de um tempo mnimo de permanncia no cargo e na funo para requerer aposentadoria no caso do setor pblico muito curto (era de 10 anos antes da reforma); aposentadoria gozada pelos servidos se dava pela remunerao do ltimo cargo exercido e no pela mdia de contribuio durante toda a vida ativa. Todas estas distores foram abolidas na ltima reforma da previdncia que vem ocorrendo no pas desde 1998 e que teve foi continuada at o momento. E um ltimo dado importante sobre a distoro do sistema previdencirio que no Brasil a maior parte das pessoas aposentadas no se encontram em faixas de idade adequadas para usufruir benefcios previdencirios, ou seja, no so as mais idosas que esto em idade de aposentar-se. Como pode ser observado no grfico 3 a seguir a maior parte dos aposentados brasileiros encontram-se em idades que se situam entre 40 e 60 anos. Este aspecto preocupante, pois com o decorrer do tempo as expectativas de vida aumentam e mesmo para pessoas com faixa etria para se aposentar, ou seja 60 anos acima, estas ainda vivero bastante, pelo mais 13 anos no caso dos homens e 14 anos no caso das mulheres segundo a expectativa de vida do brasileiro. As distores tm que ser contidas para que as geraes futuras possam desfrutar do direito de aposentadoria.

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Grfico 3 - Aposentadoria por faixa de idade distrbuio % acima de 70 anos 66 a 70 anos 61 a 65 anos 56 a 60 anos 51 a 55 anos 46 a 50 anos 41 a 45 anos at 40 anos
%

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Fonte: Ornlas (1999, p.17), com base em dados do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE)

Consideraes Finais Tentou-se aqui dar uma viso geral sobre o significado conceitual do campo das polticas pblicas, bem como a evoluo do Estado enquanto formulador de polticas pblicas no Brasil e no mundo. Evidentemente que no foram abordados todos os aspectos conceituais e histrico-analticos, tarefa esta que exigiria uma coletnea apenas relacionada a este tema. Alia-se a isso o fato do campo de anlise de polticas pblicas ser complexo uma vez que uma rea interdisciplinar. Apesar disso, a rea de pesquisa em polticas pblicas no Brasil grande e cresceu muito na ltima dcada onde se observa a criao de vrios centros e ncleos de estudo no pas, que buscam analisar a questo poltico-institucional do estado brasileiro na formulao e gesto de polticas sociais sob vrios aspectos. Tem-se como destaque alguns centros de pesquisas tais como, entre outros, a Fundao Getlio Vargas (FGV), Fundao Osvaldo Cruz (FIOCRUZ), Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ), Instituto Plis, Centro Josu de Casto e o Ncleo de Estudos sobre Polticas Pblicas (NEPP) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Alm dos institutos de pesquisas, destacam-se tambm as Escolas de Governo que capacitam pessoal para atuarem como gestores de polticas pblicas em diversos nveis de gesto e carreiras, como por exemplo, entre outros a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), a Fundao Joo Pinheiro em Minas Gerais e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM). Dentro desse vasto campo, existem alguns trabalhos de destaque, entre outros que procuram refletir e avaliar a questo da relao entre o federalismo brasileiro ps-constituio 18

de 1988 e o desempenho das polticas sociais, como o caso, entre outros de Rui Affonso e Pedro Lus Barros e Silva (1996), Maria Hermnia Tavares Almeida (1995), Marta Arretche (2000); e Marcus Andr Melo (1993). Grosso modo estes trabalhos e vrios outros contribuem de modo relevante na tarefa de entender a complexidade das instituies e seus processos de gesto bem como seus campos de intermediao de interesses, buscando identificar os seus atores principais, suas estratgias polticas, alm de observar os pontos de estrangulamento dos processos administrativos. Em suma, trabalhar com polticas pblicas exige muita investigao para se chegar aos motivos mais prximos da verdade que ajudem a explicar porque apesar do Brasil possuir uma rede de polticas sociais ainda permanece com tanta desigualdade social, com tantas pessoas passando necessidades diversas que podiam ser atendidas pelo Estado. A estas pessoas que sofrem isso s restam o sentimento de no cidados, pois a elas nada parece que nada oferecido. Por isso que a pergunta no quer calar e as questes continuam sem resposta, too many questions...

Referncias Bibliogrficas Affonso, Rui de Britto lvares & Silva, Pedro Lus Barros e (orgs.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: FUNDAP/UNESP, 1996. Almeida, Maria Hermnia B.Tavares. Federalismo e Polticas Sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 28 (10), junho: 88-108, 1995. Arretche, Marta. Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. So Paulo: Revan/FAPESP, 2000. Carvalho, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: um longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001. Draibe, Snia. As Polticas Sociais no regime militar brasileiro: 1964-84 In: Glaucio Soares e Draujo, Maria Celina. 21 Anos de Regime Militar. Balanos e Perspectivas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. Fuks, Mario. Definio de agenda, debate pblico e problemas sociais: uma perspectiva argumentativa da dinmica do conflito social. BIB Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, Rio de janeiro, n.49, 1 semestre de 2000, pp.79-94. Lamounier, Bolvar. Anlise de polticas pblicas: quadro terico-metodolgico de referncia. Mimeo. So Paulo, s.d. Lowi, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory. World Politics, vol. XVI, n.4, 1964. Marshall, T.H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. Melo, Marcus Andr B. C. Anatomia do Fracasso: Intermediao de Interesses e reforma da Poltica Social na Nova Repblica. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 36, n.3, pp 119-164., 1993 Ornlas, Waldeck. O Novo Modelo Previdencirio Brasileiro: Uma fase de Transio. Conjuntura Social, Braslia, 10, 2: 7-26, abr/mai/jun, 1999.

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Paes de Barros, Ricardo. Desigualdade e Pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 15, n. 42, fevereiro/2000, pp. 122-142. Santos, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. A Poltica Social na Ordem Brasileira. Rio De Janeiro: Campus, 1979. Shattschneider, E. E. The Semi-Sovereign People. New York: Holt, Rineheart and Wilson, 1960.

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