Geopolitica Pecequilo

MANUAL DO CANDIDATO POLTICA INTERNACIONAL
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
Manual do Candidato
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Braslia, 2010
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br
Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Juliana Corra de Freitas Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2010 Pecequilo, Cristina Soreanu. Manual do candidato : poltica internacional / Cristina Soreanu Pecequilo. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2009. 356p. ISBN: 978-85-7631-181-2 1. Poltica internacional. I. Ttulo. CDU 327
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Existem duas respostas freqentes para qualquer grande evento histrico, ambas inapropriadas, seno totalmente equivocadas: dizer que tudo mudou ou dizer que nada mudou. Fred Halliday, 2002
A meus pais
Cristina Soreanu Pecequilo Professora de Relaes Internacionais da UNESP Pesquisadora Associada NERINT/UFRGS e do Grupo de Pesquisa Relaes Internacionais do Brasil Contemporneo da UnB Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela FFLCH/USP Autora de diversos livros e artigos sobre as Relaes Internacionais Contemporneas e a poltica externa do Brasil e dos EUA e-mail: crispece@gmail.com
Sumrio
Introduo, 13 Captulo 1- As Relaes Internacionais, 17 1.1 As Bases da Disciplina, 18 A) Conceitos e Atores, 18 B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX, 27 B.1) O Realismo Poltico, 28 B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia, 32 B.3) O Marxismo e as Vises Crticas, 35 1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses, 38 A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar, 38 B) A Globalizao e a Regionalizao, 47 C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo Possvel, 51 D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a No-Polaridade, 55 Captulo 2- O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009), 59 Parte I- O Ocidente e a Rssia, 59 2.1 Os Estados Unidos, 59 A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992), 60 B) Bill Clinton e o Engajamento e Expanso (1993/200), 66 C) George W. Bush (2001/2008), 73 D ) Barack Obama (2009), 85 2.2 A Europa e a Integrao Regional, 87 A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/2002), 88 B) De Maastricht a Nice (1992/2003), 94 C) Os Desafios da UE e o Tratado de Lisboa (2004/2009), 98 2.3 Da URSS Rssia, 103 A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991), 104
B) Boris Ieltsin: Alinhamento e Crise (1992/1999), 105 C) A Rssia de Vladimir Putin e Dmitri Medvedev: Autonomia e Pragmatismo (1999/2009), 113 Parte II- O Mundo Afro-Asitico, 122 2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano, 122 A) O Japo, 123 B) A ASEAN e a Pennsula Coreana, 128 C) A China, 132 D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto, 144 2.5 A frica, 148 A) As Crises: Um Breve Balano (1989/2009), 149 B) O Renascimento Africano: Dos Anos 1990 ao Sculo XXI, 154 2.6 O Oriente Mdio e a sia Central, 159 A) O Processo de Paz Israel/Palestina e o Mundo rabe, 159 B) O Ir, 169 C) A sia Central e os Conflitos Estratgicos, 176 Captulo 3- As Relaes Internacionais do Brasil, 179 Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos, 179 3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989), 179 3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002), 194 3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/2009), 202 Parte II- O Brasil e as Amricas, 212 3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina, 212 A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992), 213 B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000), 218 C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/2008), 225 D) A Poltica de Obama: Reflexes Iniciais (2009), 231
3.5 O Espao Sul-Americano, 232 A) O Cone Sul, 234 A.1) O Mercosul , 239 A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares: Paraguai, Uruguai e Chile, 249 B) A Regio Andina, 253 C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA e a UNASUL, 261 Captulo 4- O Brasil e o Mundo, 267 4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul, 267 A) IBAS, 268 B) G20 Comercial, 272 C) BRIC, 279 D) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs, 283 4.2 O Eixo Vertical: a Cooperao Norte-Sul, 285 A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental, 286 B) O Japo, 288 C) G4, 289 D) G20 Financeiro, 290 Captulo 5- O Brasil e o Multilateralismo, 295 5.1 As Naes Unidas, 295 A) Os Ajustes e as Propostas de Reforma: Agenda e Estrutura, 296 B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais, 303 C) As Operaes de Paz da ONU, 314 D) A Agenda de Segurana, 321 5.2 O Sistema Financeiro-Comercial, 325 A) A OMC, 326 B) As Instituies Financeiras: FMI, Banco Mundial e BID, 329 Concluso, 333
Introduo
Em 1989, o final da Guerra Fria simbolizado pela Queda do Muro de Berlim deu incio ao perodo de transio do ps-Guerra Fria. Depois de duas dcadas, o uso desta mesma terminologia para caracterizar o sistema e a poltica internacional revela um sentido de mudana e permanncia. No que se refere mudana, o fim da bipolaridade Estados Unidos (EUA) e Unio Sovitica (URSS) trouxe uma clara transformao no ncleo de poder mundial. Depois de mais de quarenta anos de conflito sistmico e indireto entre dois modos de vida distintos, o capitalista norte-americano e o socialista sovitico, sustentado em formas multidimensionais de competio militar, poltica, econmica, estratgica, cultural, social e diplomtica, um destes modelos, o socialista sovitico, sucumbiu ao desgaste da confrontao. Encerrou-se a competio por zonas de influncia regionais e globais, esgotando-se a dinmica da corrida armamentista, primeira vista inaugurando uma era de paz e estabilidade. A era das superpotncias em choque seria substituda pela existncia de uma nica superpotncia restante, os EUA, e potncias aliadas conformando um cenrio liberal democrtico na poltica e economia, que integraria naes e blocos individuais. A lgica do conflito seria substituda pela da cooperao. A estabilidade seria fornecida pelas slidas instituies internacionais remanescentes como a Organizao das Naes Unidas (ONU), ajustadas aos novos tempos, sintetizando a ordem mundial.
13
CRISTINA SOREANU PECEQUILO
Entretanto, estas imagens obscureceram fenmenos de desequilbrio. Se a crise atingira uma das superpotncias em maior intensidade, a URSS, os EUA tambm se viam desprovidos de recursos e estratgias polticas para lidar com a mudana. A continuidade e expanso do segundo sculo americano era questionada pela ascenso de potncias dentro do bloco ocidental com destaque Europa integrada e ao Japo na sia. Nesta mesma sia, naes em desenvolvimento como China e ndia consolidavam seu poder econmico e sua autonomia, fortalecendo-se como plos regionais. Seguindo ao Oriente Mdio e a frica, os desafios de redesenhar fronteiras e democratizar naes em meio construo de Estados, a dificuldade da convivncia mtua e da insero global pressionavam seus atores, imersos em um misto de crise e esperana. Na Eursia, a URSS, depois Rssia, buscava reencontrar seu papel. Nas Amricas, a agenda envolvia a reforma social, poltica e econmica advinda da democratizao, a recuperao da dcada perdida dos anos 1980 e a reinsero global. Para o Brasil, o desafio consistia-se de teor similar. Do hemisfrio ao mundo, o pas buscava sustentar sua atuao de global trader e player, reforando sua identidade nacional e suas parcerias mltiplas bi e multilaterais no sistema, com foco em suas tradies e em sua reinveno. Nos EUA, um momento de vitria, mas de contestao, de reviso e polarizao estratgica. De Bush (1989/1992) a Bush (2001/2008), passando por Clinton (1993/2000), at a renovao com a eleio do democrata Barack Obama em 2008, o primeiro presidente afro-americano a chegar Casa Branca, o pas rev suas prioridades e valores em meio a uma ampla transformao social. Dentro das organizaes internacionais governamentais, impunham-se constrangimentos ao multilateralismo devido a opes polticas e a necessidade de reforma de suas estruturas. Crises humanitrias, instrumentalizao de componentes tnicos e religiosos para sustentar conflitos demonstravam a permanncia de conflitos. Em termos de sociedade civil, ao otimismo da globalizao contrapunham-se as demandas do desenvolvimento e a permanncia das assimetrias, com a expanso de atores margem dos Estados e, por vezes, em choque com sua soberania. Do ncleo do poder periferia, das relaes interestatais s transnacionais, portanto, a poltica internacional mantinha-se em ebulio, tanto para a mudana positiva como para a negativa como ecloses peridicas de guerras, genocdios, atentados (incluindo no centro do poder
14
INTRODUO
norte-americano em 11/09/2001), a crise econmica global, demonstrando a complexidade deste cenrio que se acostumou a definir de ps-Guerra Fria. Diante deste contexto, o objetivo deste Manual de Poltica Internacional apresentar a evoluo e ambigidades deste perodo, oferecendo um panorama destes ltimos vinte anos. Para isso, o texto ser dividido em cinco captulos. No primeiro captulo, As Relaes Internacionais, apresenta-se uma breve discusso sobre as Relaes Internacionais, destacando suas principais questes, atores e paradigmas, a partir de um prisma mais terico e conceitual. Alm disso, examina a evoluo da poltica internacional de 1989 a 2009 e as interpretaes desenvolvidas para explicar este cenrio. No Captulo 2, O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009) estas hipteses so avaliadas a partir dos atores, estando dividido em duas partes: O Ocidente e a Rssia, que aborda os EUA, a Europa (Ocidental e Oriental) e a Rssia, e O Mundo Afro-Asitico, com foco sobre o Leste Asitico e o Subcontinente Indiano, a frica, o Oriente Mdio e a sia Central. Frente a este cenrio, os prximos captulos analisam os desafios e agenda do Brasil. Este panorama inicia-se no Captulo 3 As Relaes Internacionais do Brasil, composto por duas partes: Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos traz um panorama das tradies externas do pas, enfatizando o debate contemporneo, e O Brasil e as Amricas, examina o intercmbio bilateral com os EUA, Argentina, Venezuela, dentre outros, somado s iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul do MERCOSUL UNASUL. Na sequncia, o Captulo 4 O Brasil e o Mundo aborda os eixos horizontal e vertical das Relaes Internacionais, avaliando as parcerias SulSul e Norte-Sul, em suas dimenses bi e multilaterais. A atuao no G20, passando pelo IBAS (Frum de Dilogo India, Brasil, frica do Sul), os BRIC (Brasil, Rssia, India e China), o G4 e presena na frica e no mundo so objeto de discusso. A estes debates agregam-se, no Captulo 5, O Brasil e o Multilateralismo, estudos sobre a atuao no sistema das Naes Unidas e no financeiro-comercial (OMC, FMI). Desafiadora, esta agenda demonstra a existncia de um mundo ainda em construo neste incio de sculo XXI, no qual o Brasil pode, e deve, desempenhar um papel decisivo amparado por suas tradies, capacidades, potencialidades e viso de futuro. Para o pas, e seus futuros diplomatas, analistas e cidados, o momento traz uma significativa quantidade de
15
indagaes, que somente podero ser respondidas a partir de uma perspectiva autnoma e soberana. Antes de encerrar a Introduo, no poderia deixar de agradecer aos alunos do curso de Relaes Internacionais da UNESP, Alessandra Aparecida Luque, bolsista de IC/FAPESP, que contribuiu para a elaborao do texto sobre a Rssia, com pesquisas de dados estatsticos e temas multilaterais, e Glauco Fernando Numata Batista, bolsista PIBIC/CNPq, por suas reflexes sobre a poltica externa dos EUA. Tambm preciso agradecer aos demais alunos da UNESP pelo apoio e questes, aos colegas professores do DCPE e Edna. Por fim, no poderia deixar de mencionar Mrcia Pires de Campos e o colega Corival Alves do Carmo por seu incentivo, comentrios e revises do plano de trabalho, e o Dr Hitoshi, a Vanessa, Tais e Marina pela ajuda e pacincia. Outubro 2009
16
Captulo 1 As Relaes Internacionais
O estudo da poltica internacional envolve o conhecimento dos acontecimentos, atores, fenmenos e processos que ocorrem alm das fronteiras dos Estados nacionais. Para analisar estas dimenses, a disciplina das Relaes Internacionais uma ferramenta essencial. Nas palavras de Braillard,
Relaes Internacionais (...) constituem um objeto cujo estudo hoje um local privilegiado de encontro de diversas Cincias Sociais (...) O que caracteriza propriamente as Relaes Internacionais o fato delas constiturem fluxos que atravessam as fronteiras (...) Podemos por em evidncia a especificidade das Relaes Internacionais definindo-as como as relaes sociais que atravessam as fronteiras e que se estabelecem entre as diversas sociedades. (BRAILLARD, 1990, p. 82-83 e p. 86)
Neste captulo, os conceitos, atores e teorias desta disciplina so apresentados de forma introdutria em 1.11. Na sequncia, o item 1.2 discute as principais tendncias da poltica internacional a partir das interpretaes e hipteses sobre o ps-Guerra Fria.
1
As referncias bsicas para o desenvolvimento deste captulo so Marcel Merle (1981), Duroselle (2000) e BAYLIS and SMITH, (2001). As partes 1.1 e 1.2 possuem perfil mais terico, buscando apresentar alguns dos principais, conceitos e debates da rea de Relaes Internacionais, mas sem a pretenso de esgotar o tema ou abordar sua evoluo histrica. Para estes estudos histricos ver VISENTINI e PEREIRA, 2008.
17
1.1 As Bases da Disciplina Traando algumas linhas gerais, os temas examinados neste item so: o Sistema Internacional (SI), os Atores Internacionais (Estados, OIGs, FTs) e as Foras Internacionais. A) Conceitos e Atores O primeiro conceito a ser apontado na rea de Relaes Internacionais o do espao no qual ocorrem as interaes sociais mencionados por Braillard, o do Sistema Internacional (SI). Outros termos que podem ser indicados como sinnimos de SI so cenrio e ambiente. Sua caracterstica bsica a anarquia, representada pela ausncia de um governo ou leis que estabeleam parmetros regulatrios para estas relaes, em contraposio ao sistema domstico dos Estados. A partir deste princpio bsico, a ordem internacional definida por meio dos intercmbios e choques que se estabelecem entre os atores da poltica internacional. O ponto de partida desta viso clssica o surgimento do Estado Moderno e a Paz de Westphalia em 1648 (o outro marco o Tratado de Utrecht, 1713). Avaliando o SI2 a partir desta viso, trs caractersticas definem este ambiente: a sua dimenso global e fechada, resultante do processo de expanso do mundo ocidental iniciada pelas potncias portuguesa e espanhola nos sculos XV e que atingiu no sculo XX o limite de todo os fluxos e Estados que compem o SI; a heterogeneidade que corresponde s diferenas entre
2
A concepo de sistema internacional apresentada por Hedley Bull (representante da escola realista inglesa e tambm chamado de neogrociano ) distinta desta definio baseada em Merle. Bull define o sistema internacional como um sistema de Estados quando dois ou mais Estados tm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. (BULL, 2002, p. 15). Na anlise de Bull, o conceito central o de Sociedade Internacional, como resultante da evoluo da poltica internacional alm das concepes do realismo hobbesiano (Estado de Natureza) e do idealismo kantiano. Para o autor, a Sociedade Internacional se constitui quando um grupo de Estados, conscientes de certos valores e interesses comuns formam uma sociedade no sentido de se considerarem ligados no seu relacionamento por um conjunto comum de regras e participam de instituies comuns. (BULL, 2002, p. 19). Para Bull, trs etapas podem ser identificadas na evoluo da sociedade internacional, isto, da sociedade anrquica: a crist (sculos XVI/XVII), a europeia (XVIII/XIX) e a global (XX). Jackson and Owens (2001) inserem outras divises nesta evoluo: Grcia Antiga ou Helnica (500-100 a.c), Renascena Italiana (1300-1500), Europa Pr-Moderna (1500-1650), Europa Ocidental (1650-1950) e Global (1950 em diante). Para leituras adicionais ver WIGHT, 2002 e WATSON, 2004.
18
AS RELAES INTERNACIONAIS
os atores que ocupam o espao internacional, a diversidade destes mesmos atores (Estados, OIGs e FTs) e dos fenmenos que ocorrem no ambiente global (igualmente conhecidas como foras que se subdividem em naturais, demogrficas, econmicas, tecnolgicas e ideolgicas); e, por fim, a estrutura, que representa a ordem do SI, ou seja, o Equilbrio de Poder (EP) que se estabelece entre os Estados e define uma determinada hierarquia. Em termos tericos, o EP um dos principais pilares da teoria realista clssica das Relaes Internacionais do sculo XX, mas suas origens podem ser encontradas nos escritos de Tucdides (A Guerra do Peloponeso, 2001) e nas dimenses prticas das relaes intra-europeias dos sculos XVII a XIX, sendo o Concerto Europeu estabelecido no ps-Congresso de Viena considerado o tipo ideal deste modelo. Mas, em que consiste o EP e qual sua importncia para as Relaes Internacionais3? Entidades soberanas, os Estados no possuem nenhuma autoridade acima da sua para regular suas relaes no cenrio internacional, cujo princpio central , como citado, a anarquia. Diferente do ambiente domstico no qual se estabelecem pactos e/ou contratos para regular as interaes internas, o mbito externo no possui princpios organizadores, assemelhando-se ao Estado de Natureza de Thomas Hobbes. A ordem internacional emerge a partir da dinmica de competio e choque mtuo entre os Estados que se anulam mutuamente ao perseguir seus interesses nacionais (a razo de Estado orienta o seu comportamento). A prioridade primeira a manuteno da soberania e da segurana de cada unidade poltica individual. Este processo de conteno e dissuaso mtuas entre os diferentes plos produz uma condio de estabilidade que se no satisfaz plenamente a todas as naes, evita a ecloso constante de guerras e o extremo dos jogos de soma zero. Neste contexto, tais relaes ocorrem sob a sombra da guerra e visam a estabilidade de no a paz, percebida como um objetivo utpico. Com o surgimento da arma nuclear, estes equilbrios se tornaram mais sensveis, dado o poder de destruio mtua assegurada desta tecnologia. Para se referir a esta dinmica contempornea, Raymond Aron (2001) faz uso do termo Equilbrio do Terror que simboliza a possibilidade da poltica voltar a ser um jogo de soma zero e o congelamento do poder mundial por aqueles que detm esta tecnologia, caracterstico de toda a bipolaridade.
3
Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e estabilizao das Relaes Internacionais.
19
Ao longo da histria, trs tipos de ordem podem ser encontradas: a unipolar,com a proeminncia de um plo de poder (Imprio Romano); a bipolar, com a existncia de dois plos principais (Guerra Fria, 1947/1989 entre EUA e URRS); e a multipolar composta por diferentes plos. Como indicado, o tipo ideal do EP foi o Concerto Europeu de 1815 a 1914, composto pelos plos Frana, Gr-Bretanha, Prssia (Alemanha depois de 1870 com a unificao), Rssia e Imprio Austro-Hungaro4. No ps-Guerra Fria, observam-se articulaes complexas entre os modelos uni e multipolar (abordado no 1.2). Definido o SI, cabe analisar as categorias de atores que interagem em seu ambiente: os Estados (estatais), as OIGs e as FTs (no-estatais, i.e, que no so Estados). - Estados - Unidades polticas centralizadas surgidas a partir da Paz de Westphalia em 1648, contrapondo-se s instncias fragmentadas e noseculares da Idade Mdia. Os princpios bsicos do Estado Moderno so a territorialidade com base em fronteiras definidas, a soberania poltica sobre este territrio, constituindo um governo organizado, e a existncia de uma populao que habita este espao geogrfico. Juridicamente, os Estados reconhecem-se mutuamente, respeitando seus limites territoriais (respeito aos princpios de no-interveno e no-ingerncia), e estabelecem relaes diplomticas entre si. Em sntese, trs componentes materiais compem estas unidades polticas, o territrio, a populao e o governo. Todos os Estados so, portanto, soberanos dentro de seu determinado territrio. Ainda que os Estados sejam iguais de direito, no o so de fato. As diferenas referem-se a suas histrias (processo de construo e idade como Estados Westphalianos), constituies domsticas (regimes, formas de governo e dinmica dos atores da sociedade civil5) e a seus recursos de poder. medida que o poder um elemento essencial da poltica (seja ela domstica ou internacional), a posse destes recursos por um determinado Estado delimita sua capacidade de atuao e projeo no sistema e sua medida de vulnerabilidade. Estes elementos correspondem ao nvel de autonomia.
4
Mesmo no EP europeu, a Gr-Bretanha possua uma posio mais destacada do que estes outros plos devido a seu poder poltico-econmico e, durante o sculo XIX, construiu sua hegemonia na era que ficou conhecida como Pax Britannica. Porm, sua ttica de ao preservava o EP (isolamento esplndido), atuando como mantenedora do equilbrio e reguladora de suas aes (primus inter pares). 5 Os partidos polticos, os grupos de interesse e a opinio pblica nacional, alm de atores individuais compem as foras da sociedade civil.
20
A anlise dos recursos de poder disposio do Estado deve levar em conta duas dimenses, a da posse e a da converso dos recursos. A partir desta premissa preciso fazer a distino entre o poder potencial de um Estado, aquele que existe em sua condio bruta, e o seu poder real, definido por sua capacidade de converso. Exemplificando: um Estado pode ser detentor das maiores reservas petrolferas do mundo, mas se no possuir capacidade tecnolgica para explorar este recurso, o seu potencial energtico no se concretizar em recursos disposio de sua populao. Outra distino a ser realizada quanto ao poder refere-se tipologia dos recursos: o poder duro (hard power) e o poder brando e de cooptao (soft and cooptive power)6. O poder duro corresponde aos recursos de carter tradicional: dimenses territoriais, posicionamento geogrfico, clima, demografia, capacidade industrial instalada, disponibilidade de matrias-primas e status militar. Por sua vez, o poder brando e de cooptao refere-se s fontes de poder econmicas, ideolgicas, tecnolgicas e culturais que correspondem capacidade de adaptao, flexibilidade e convencimento de um determinado Estado sobre seus pares. A habilidade poltica, da disseminao de valores e de produo de modos de vida (modelos ideolgicos) inserem-se nesta dimenso. Tendo como base estes recursos, algumas categorias de Estado podem ser identificadas7: - Superpotncias ou Potncias Globais, que detm recursos nestes dois nveis, exercendo e projetando seu poder de forma multidimensional em nvel mundial, o que lhes capacita ao exerccio da hegemonia. O grau de autonomia elevado, mesmo que estas naes eventualmente possuam vulnerabilidades especficas (como os EUA e o petrleo). Os recursos brando e duro so utilizados de forma alternada, ou simultnea, para a realizao de seus interesses nas relaes estatais e no estatais; - Potncias Regionais, com capacidade para ao em nvel regional em suas respectivas esferas de influncia, com menor disponibilidade de recursos que as naes de projeo global. Sua presena definidora do equilbrio ou do desequilbrio em seu espao geogrfico (Estados piv). Detm quantidade razovel de poder brando e duro, mas com deficincias de capacitao em algumas reas. Pode-se inserir uma definio adicional neste grupo,
6 7
Esta classificao desenvolvida por Nye Jr (1990). Estas categorias, assim como as de recursos de poder, possuem diferentes interpretaes e nomeaes dependendo dos autores. Os debates do 1.1 encontram-se em maior extenso em PECEQUILO, 2008
21
identificando potncias regionais localizadas no mundo desenvolvido (Alemanha e Japo, por exemplo) e as naes em desenvolvimento (Brasil, China e ndia). Avaliando as naes em desenvolvimento do Sul, classificaes alternativas so as de Grandes Estados Perifricos (GEP8), Potncias Mdias e Pases Emergentes (termos como pases baleias e continentais eram utilizados, mas se tornaram menos freqentes). Devido a sua condio, estes Estados possuem caractersticas paradoxais: ao mesmo tempo em que detm quantidade significativa de recursos de poder duro, sua capacitao branda ainda apresenta vulnerabilidades. Outro termo que passou a ser aplicado a estas naes de novo Segundo Mundo (durante a Guerra Fria o termo correspondia ao mundo comunista) referente aos emergentes. O Primeiro Mundo mantm-se como dos pases desenvolvidos e o Terceiro Mundo abrigaria as naes mais pobres, tambm conhecidas como Pases de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR). Esta diferenciao Segundo-Terceiro Mundo no aceita de forma ampla, havendo a preservao do conceito do Terceiro Mundo como mundo em desenvolvimento que abarca os GEPs aos PMDRs9. - Papel Local/Restrito- pases de baixa projeo global e regional, cujas polticas externas tradicionalmente so satlites destes outros nveis e que exercem um papel limitado, restrito a seu espao fsico. Duas categorias podem ser identificadas: a dos pases menores e estabilizados, como o Chile, e a de Estados menos desenvolvidos e com elevada vulnerabilidade, vide o Haiti. Esta segunda categoria corresponde aos PMDR e, na classificao da poltica externa norte-americana, aos Estados falidos. Porm, como citado, os Estados no se constituem nos nicos atores das Relaes Internacionais, apesar de se manterem como os principais. O campo dos atores no estatais divide-se em Organizaes Internacionais Governamentais (OIGs) e as Foras Transnacionais (FTs). - Organizaes Internacionais Governamentais ou Intergovernamentais (OIG)- referem-se aos grupos polticos formados por Estados que ganharam
8
Os Grandes Estados Perifricos (GEP) so aqueles pases no desenvolvidos de grande populao e de grande territrio no inspito, razoavelmente passvel de explorao econmica e onde se constituram estruturas industriais e mercados internos significativos (GUIMARES, 1999, p. 21). 9 Neste texto, optou-se por utilizar a opo Estado emergente, em desenvolvimento, Terceiro Mundo e GEP para naes como Brasil, China, ndia e Rssia, e PMDRs para os mais pobres.
22
impulso a partir de 1945 no encerramento da Segunda Guerra Mundial. Seu antecedente contemporneo foi a Liga das Naes proposta pelo Tratado de Versalhes a partir dos Quatorze Pontos de Woodrow Wilson (para a contextualizao histrica ver VISENTINI e PEREIRA, 2008). Naquele momento, as OIGs surgem como espaos de negociao diplomtica e construo de consensos, estabelecendo relaes diretas entre os Estados que facilitem a mediao de suas relaes, a cooperao e a perseguio de objetivos comuns. Estes fruns multilaterais permitem o aumento dos contatos entre as unidades polticas e canais alternativos de ao. As OIGs atuam em dimenses diversas da poltica internacional, dividindo-se segundo seus propsitos e extenso (esfera de ao, membros e dimenso): as de Propsito Abrangente (PA) e as de Propsito nico (PU) e as Globais e Regionais. A ONU, por exemplo, uma PA global, enquanto o FMI e a OMC so OIGs de PU global. Em termos regionais, a OTAN apresenta PU, enquanto a UE e o Mercosul seriam PAs. Formadas por Estados, as OIGs possuem uma relao complexa e paradoxal com seus membros fundadores. medida que se comprometem com as OIGs, os Estados concordam em abrir mo de parte de sua soberania e a respeitar a Carta/Tratado que constituem estas instituies. Com isso, as OIGs ganham autonomia para discutir e propor polticas, fortalecendo seu papel como frum de negociao e tomada de decises. Esta autonomia relativa medida que o seu funcionamento depende da ao dos Estados membros que contribuem para a sua manuteno em diversas reas, desde a financeira at a militar e estratgica. O poder das OIGs no se sobrepe soberania dos Estados, o que gera, por vezes, desrespeito a suas decises e prescries. No so inditas as oportunidades nas quais os pases alegam questes de segurana e interesse nacional para ultrapassar o mbito multilateral e agir individualmente. A ao dos EUA na conduo da Guerra do Iraque 2002/2003 ilustra esta situao como ser abordado no 2.1 e os dilemas associados preservao da credibilidade e integridade destas OIGs. preciso igualmente fazer uma distino entre as perspectivas que os Estados de diferentes portes trazem para o mbito multilateral. Para as naes menores, as OIGs so elementos essenciais de ao, uma vez que o multilateralismo permite sua atuao mais equilibrada e equitativa no sistema internacional diante das naes mais fortes e permite a insero de demandas e reivindicaes nestes espaos. Para os Estados com maiores recursos, alm de funcionarem como canais diplomticos, as OIGs podem ser
23
criticamente percebidas como meios alternativos de presso e exerccio de poder. Existe, assim, uma relao ambgua entre as OIGs e os Estados, sustentada em uma dinmica de autonomia e dependncia, de igualdade e presso. Porm, estas dificuldades no eliminam o papel fundamental que estas instituies desempenham na poltica mundial contempornea e sua relevncia para as Relaes Internacionais do Brasil em particular. Superando a lgica conflitiva do EP, as OIGs so um mecanismo que facilita as interaes entre os Estados, inserindo, ao lado do conflito, possibilidades de cooperao. - Foras Transnacionais (FTs)- Pertencentes categoria dos atores noestatais, as FTs diferenciam-se das OIGs por representarem fluxos privados mltiplos ligados sociedade civil (comunicaes, transportes, finanas e pessoas) que afetam a poltica dos Estados tanto positiva quanto negativamente. O progresso tecnolgico permitiu a acelerao deste fenmeno, dinamizando sua intensidade e relevncia na poltica internacional. As Organizaes NoGovernamentais (ONGs), as Multinacionais (ou Companhias Multinacionais ou Transnacionais, CMNs ou CTNs), os Grupos Diversos da sociedade civil e, por fim, a Opinio Pblica Internacional representam as FTs. Analisando-as individualmente, as ONGs representam foras da sociedade civil, entidades no lucrativas podendo ser locais, regionais ou mundiais, detendo carter privado, espontneo e solidrio. A base de sua unidade so valores comuns e a busca da conscientizao, focando em reas como o meio ambiente e os direitos humanos, aes comunitrias. Ocupando espaos tradicionalmente no atendidos pelo Estado, as ONGs ganharam impulso considervel com o fim da Guerra Fria. Positivamente, incentivam a cidadania e a participao popular, mas do lado negativo podem atuar como poderes paralelos (em particular em pases em desenvolvimento). Dentre as ONGs mais conhecidas podem ser citadas a Cruz Vermelha, o Greenpeace, a Anistia Internacional, o Human Rights Watch e a Fundao Mata Atlntica, o Banco do Povo, dentre outros. As Companhias Multinacionais ou Transnacionais (CMNs ou CTNs) so empresas de atuao global em diversos Estados, cuja sede localiza-se em um determinado pas de origem. Ao se instalarem em naes fora desta base nacional, as CMNs seguem as regras destes Estados e influenciam, principalmente em pases menores, a poltica interna destas naes por conta de questes tributrias e financiamentos. Para os Estados mais poderosos, representam, mesmo que indiretamente, fontes de poder brando.
24
Os Grupos Diversos da Sociedade Civil correspondem a sindicatos, Igrejas, Partidos Polticos, Mfias, Grupos Terroristas. A Opinio Pblica Internacional ainda um movimento embrionrio, mas que com as interaes cada vez mais rpidas das comunicaes e transportes tem desenvolvido um perfil prprio. As manifestaes globais contra Guerra do Iraque em 2003, a defesa do meio ambiente so alguns acontecimentos relacionados a esta consolidao. Finalmente, preciso discutir, rapidamente, o papel das Foras Internacionais, tambm chamados de fatores ou acontecimentos, e que correspondem a aes dos agentes internacionais e a fenmenos que independem de sua deciso. Cinco foras podem ser citadas: a natural, a demogrfica, a econmica, a tecnolgica e a ideolgica. Os elementos natural e demogrfico correspondem a dimenses de poder duro, enquanto as seguintes referem-se ao brando. A fora natural corresponde aos elementos geogrficos, climticos e de recursos/matrias-primas. Ainda que os desenvolvimentos tecnolgicos tenham permitido aos homens melhor administrar estes fatores naturais ao longo dos sculos, muitos fenmenos continuam no dependendo das aes humanas como terremotos e desastres naturais similares. A temtica ambiental relacionase maneira como as sociedades relacionam-se com a natureza, gerando efeitos positivos (irrigao em terras de deserto) ou negativos (aquecimento global). A segunda fora, o fator demogrfico, refere-se aos impactos populacionais. Os principais componentes relacionados a este tema so o crescimento populacional10 e os deslocamentos (migraes). Atualmente, enquanto algumas naes continuam sofrendo problemas relativos exploso demogrfica e controle de natalidade no Terceiro Mundo, os pases do Norte apresentam ndices de crescimento negativo (e mesmo algumas potncias mdias como o Brasil tambm observam declnio populacional e envelhecimento). O fluxo Sul-Norte das migraes contemporneas, as questes relativas aos direitos e condies de vida das populaes (representadas pelo ndice de Desenvolvimento Humano das ONU-IDH), os temas de sade (HIV/AIDS, epidemias de gripe como a suna e aviria,
10 Os trabalhos de Malthus e a avaliao de que a populao cresce em proporo geomtrica, enquanto a produo de alimentos em aritmtica representam algumas das principais preocupaes na passagem do sculo XIX ao XX. O desenvolvimento da tecnologia, contudo, no levou confirmao das previses.
25
retorno de doenas como tuberculose e poliomielite em naes pobres) tambm se inserem neste conjunto de preocupaes. A terceira fora, o fator tcnico ou tecnolgico, representado pelo campo das inovaes tecnolgicas, que ao longo da histria do sistema internacional, permitiu s sociedades que tomaram frente destes processos alarem posies de destaque no equilbrio de poder mundial. A primeira onda de colonizao martima, as Revolues Industriais (englobando a criao da mquina a vapor na primeira, os desenvolvimentos da indstria qumica na segunda, a cientficoteconolgica na terceira e, possivelmente, a quarta da gentica e biotecnologia), o avano do poderio blico e estratgico (advento do poder nuclear e de outros meios de destruio em massa), a renovao das comunicaes com a internet, so alguns dos fenmenos que podem ser mencionados de forma no exaustiva. O fator tecnolgico impacta diretamente as relaes sociais, os modos de vida e os meios de produo, apresentando profunda interdependncia com a fora econmica que delimita o progresso e a riqueza das naes. O fator econmico influencia as esferas sociais, produtivas, ideolgicas e culturais das sociedades modernas, resultando em diferentes formas de diviso de trabalho no cenrio global e na separao interna das classes dependendo do modelo adotado. Durante o sculo XX, dois modelos econmicos confrontaram-se, o capitalista e o socialista. A Guerra Fria representou o auge desta confrontao, respectivamente entre os blocos liderados pelos EUA e a antiga URSS, e a precedncia do capitalismo liberal norte-americano sobre este outro modo de vida (ver 1.2). Estes modelos no eram nicos, apresentando variaes: no capitalismo, alm do norte-americano, a Europa desenvolveu a social-democracia (um capitalismo regulado) e os pases asiticos um capitalismo de Estado. No campo socialista, os modelos sovitico e chins apresentavam diferenas. No sculo XXI, o modelo hbrido da Economia Socialista de Mercado chinesa ganhou destaque, assim como as teorias da globalizao e, mais recentemente, da crise. A fora ideolgica representa o conjunto de valores e percepes desenvolvidas pelas sociedades humanas para explicar e compreender sua realidade. As ideologias so instrumentos de construo poltica e produzem sistemas de pensamento e agendas capazes de motivar e comandar Estados e suas populaes (e coopt-los). O liberalismo, o nacionalismo, o fascismo,
26
o socialismo so exemplos destas construes e smbolos que prescrevem e orientam certos modelos de comportamento e modos de vida, sustentando paradigmas sociais, culturais e econmicos. A partir desta breve abordagem, o prximo item apresenta uma viso panormica das principais correntes tericas da rea. B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX Ainda que o desenvolvimento das Relaes Internacionais como disciplina em separado no quadro das Cincias Humanas localize-se no sculo XX a partir da ascenso da hegemonia norte-americana11, as bases de seu pensamento datam das reflexes poltico-sociais-econmicas que emergem a partir do sculo XV. A classificao destas bases, que originam as divises tericas do campo das Relaes Internacionais, no so consensuais entre a literatura, havendo uma razovel quantidade de terminologias para expresslas: alguns autores tendem a dividir as escolas de pensamento somente entre realismo e idealismo, outros entre realismo, pluralismo e globalismo, existindo tambm a opo das teorias sistmicas, da integrao, da paz e conflito ou ambientais12. Apesar do predomnio das perspectivas anglo-saxnicas, outras escolas de Relaes Internacionais devem merecer ateno como as tradies francesa de Pierre Renouvin (1967), Marcel Merle e Jean Baptiste Duroselle, assim como as reflexes de Raymond Aron e os estudos crticos. Ainda que aqui mencionadas, estas escolas e alguns de seus conceitos no podem ser trabalhados em maior extenso. A opo aqui desenvolvida inspira-se nos estudos Michael Doyle (1997) e de Baylis and Smith (2001) que agrupam as teorias conforme as linhas clssicas da cincia poltica, o realismo, o liberalismo e o marxismo13.
Esta associao leva alguns autores a definirem as Relaes Internacionais como uma Cincia Social norte-americana. (HOFFMAN, 1987). 12 Para estas discusses ver ARON, 2001, KAUPPI and VIOTTI, 2008, DOUGHERTY and PFALTZGRAFF, 1997 13 O construtivismo e as abordagens alternativas das Relaes Internacionais precisam ser mencionadas como vises tericas possveis: a sociologia histrica, a teoria normativa, a teoria feminista, o ps-modernismo e o ps-colonialismo. O construtivismo ganha cada vez mais espao devido a seu enfoque sociolgico, focando sua preocupao na construo das identidades, valores e o estudo da relao entre agentes e estruturas (ver WENDT, 1999). Estas teorias mais especficas, entretanto, no sero aqui abordadas em extenso dado o escopo deste texto.
11
27
B.1) O Realismo Poltico Conhecida como a mais tradicional abordagem terica das Relaes Internacionais, o Realismo Poltico sistematiza suas preocupaes em torno de dois conceitos chave, o poder e o conflito. A percepo da natureza humana sustentada em uma avaliao que a identifica como propensa conquista, egosta e predatria (segurana, glria, prestgio so objetivos a serem perseguidos). Desde suas fontes clssicas na Cincia Poltica como Maquiavel e Hobbes, ao anterior estudo de Tucdides sobre as interaes Atenas e Esparta, passando por Max Weber e chegando a E.H Carr e Hans Morgenthau no sculo XX, alm das novas vertentes estruturais e neoclssicas14 com Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Randal Schweller, Joseph Grieco e Christopher Layne, estas orientaes mantm-se praticamente as mesmas, com variaes de nfase. Avaliando rapidamente esta progresso, como mencionado, as origens clssicas do Realismo remetem s reflexes de Tucdides em Histria da Guerra do Peloponeso (2001) que examina o conflito entre Atenas e Esparta na Grcia. As formulaes de Tucdides abordam o funcionamento do mecanismo do equilbrio de poder, demonstrando as interaes e choques entre as cidades gregas. O Dilogo Meliano apontado como um dos exemplos mais claros da dinmica realista de contraposio de interesses e preparao da Guerra (ver Dunne e Schmidt, 2001). Em um diferente contexto e perodo histrico, referente ao processo de formao dos Estados na Europa Ocidental, Maquiavel examina em O Prncipe a dinmica da conquista, manuteno e expanso do poder. O objetivo da poltica refere-se ao poder e as aes do governante devem ser julgadas quanto a sua eficincia na perseguio deste alvo especfico15. A estas percepes agrega-se a de Thomas Hobbes16 em O Leviat, cuja imagem do Estado de Natureza pr-pacto social simboliza o cenrio de
De acordo com Tim Dunne e Brian Schmidt (2001), a abordagem realista pode ser dividida em Realismo Clssico, Realismo Estrutural, Realismo Neoclssico e Realismo da Escolha Racional. Tambm no se pode esquecer da Escola Inglesa das Relaes Internacionais de Hedley Bull. No campo da guerra e da segurana, os trabalhos clssicos de Clausewitz, as preocupaes de geopoltica (Mackinder) e a atualidade dos estudos de securitizao de Barry Buzan e da Escola de Copenhagen relacionam-se ao campo realista, preservando, contudo, sua identidade prpria que as aproxima de premissas sociolgicas. 15 As reflexes de Weber sobre a separao do poder e da moral e a lgica da ao poltica tambm se incluem neste campo (tica da responsabilidade e da convico). Outro elemento essencial do estudo weberiano para a constituio do Estado Moderno o uso legtimo da fora e a anlise sobre as formas de dominao derivadas da lei, da tradio e do carisma. 16 Rousseau tambm considerado um autor realista por alguns analistas como Doyle, Dunne and Schmidt.
14
28
anarquia das Relaes Internacionais. Soberanos, os Estados organizam-se dentro de suas fronteiras por meio do contrato, o que estabelece controles e leis sobre a vida dos cidados. No campo internacional, contudo, prevalece o Estado de Natureza e competio original, no qual a anarquia fator definidor e a guerra uma possibilidade real como um jogo de soma zero. O EP e a diplomacia tero como funo evitar estas ameaas constantes de destruio, seja pelo choque de interesses entre os Estados, como pelo estabelecimento de relaes regulares e mediadas entre os mesmos. Com a formao dos Estados Nacionais, estas concepes tericas passaram a ganhar uma dimenso prtica no desenvolvimento das polticas das naes nos sculos XVII/XIX. Dentre estas, emerge o conceito de Razo de Estado (raison dtat) francesa desenvolvida pelo Cardeal Richelieu (1585/ 1642) que estabelece que os interesses nacionais do Estado constitudo devem ser buscados de forma racional, seguindo um clculo de custos e benefcios, visando o incremento do poder nacional e sendo julgados a partir de critrios exclusivamente polticos. Na Alemanha unificada de Bismarck (1815/1898), as prticas do equilbrio de poder e a ao baseada em consideraes racionais visando o interesse do Estado passam a ser definidas como realpolitik. A distino entre a baixa e a alta poltica (low and high politics) tambm emerge no cenrio europeu, identificando as esferas da economia e da cultura (low) e da diplomacia, do poder e da guerra (high). No perodo contemporneo, estas classificaes so intercambiveis com as perspectivas do poder brando e duro, podendo ser percebida a variao em seu peso ao longo dos sculos. Para a consolidao do Estado, o poder duro estava no ncleo das preocupaes, mas com a evoluo de suas dinmicas e a maior complexidade do cenrio, o brando ganhou espao, superando a condio secundria da baixa poltica (reconhecendo a multidimensionalidade do poder). A transio do sculo XIX ao XX representada pela ecloso da Primeira Guerra Mundial (1914/1918), seguida pela Segunda Guerra Mundial (1939/ 1945) e a Guerra Fria (1947/1989) representam a consolidao dupla do realismo e da disciplina das Relaes Internacionais. As reflexes de E.H Carr em Vinte Anos de Crise (2001) dialogam com os defensores do idealismo wilsoniano (ver B2). Em sua obra, o autor oferece sua crtica e diagnstico dos arranjos de paz ps-1918. Confrontando as utopias realidade, o texto fundamental na consolidao do pensamento realista, destacando a necessidade de repensar a poltica a partir de seu elemento real, qual seja, o poder.
29
Compartilhando as percepes de Carr de que era preciso compreender a poltica internacional pelo prisma de qualquer poltica, o da luta pelo poder, Hans Morgenthau desenvolve em Politics Among Nations uma teoria que tenta entender a poltica internacional como ela realmente (MORGENTHAU, 1985, p.17). No livro, o autor define os seis princpios do realismo poltico partindo dos pressupostos clssicos do realismo sobre o conflito, a natureza humana, a autonomia e centralidade dos Estados. Sistematizando brevemente estes princpios, segundo Morgenthau, o conceito chave do realismo poltico o interesse definido em termos de poder, meio e fim da ao estatal, e que varia conforme suas necessidades e contextos histricos. A prioridade primeira, porm, permanece a mesma: a preservao da segurana e da soberania. Para definir outros componentes deste interesse, o Estado atua como ser racional, avaliando seus riscos e seus benefcios. A cooperao, bi ou multilateral, uma ttica possvel de ao, no assumindo o carter de valor. Demandas morais e idealistas no devem ser levadas em conta neste processo, uma vez que a poltica internacional e a domstica representam esferas separadas e de lgicas distintas. Estes princpios e a ideologia de um determinado Estado no podem, ou devem, ser impostas a outras sociedades, evitando a pretenso de universalizao de modos de vida e valores (o que, como ser analisado, contrasta com algumas das interpretaes liberais e hipteses sobre o psGuerra Fria). A ordem internacional sustentada pelo Equilbrio de poder e Morgenthau define a diplomacia como um fator de relevncia na conduo dos Estados e suas interaes no ambiente mundial. No extremo, a guerra mantm-se presente como instrumento vivel e, por vezes, necessrio, de poltica internacional. Predominante nos anos 1950 e 1970, estas avaliaes sofreram o desafio da emergncia de tendncias contemporneas do liberalismo (B2) e de revises tericas dentro do realismo a partir dos desenvolvimentos da poltica internacional. Tais desenvolvimentos, principalmente os da integrao regional e o multilateralismo nas OIGs, colocam em questo a ao dos Estados somente como maximizadores de poder e que no valorizam a cooperao, abrindo novas perspectivas tericas. Na dcada de 1970, o Neo-Realismo ou Realismo Estrutural de Kenneth Waltz surge como um desafiador destas premissas clssicas, ainda que compartilhe, em larga medida as vises tradicionais do realismo (anarquia,
30
centralidade do Estado e EP, no qual a posio dos Estados define-se por seus recursos de poder). Man, The State and War (2001) e Theory of International Politics (1979) so a base destas reflexes, nas quais se estabelecem os nveis de anlise, ou trs imagens de Waltz: natureza humana, organizao interna dos Estados e sistema (estrutura). Muito resumidamente, de acordo com a viso neo-realista, o sistema internacional a estrutura dentro da qual se processam as Relaes Internacionais, delimitando a atuao dos agentes, isto , os Estados, segundo parmetros da socializao e da competio. O sistema determina as aes dos atores que, por sua vez, influenciam as transformaes da estrutura a partir de suas aes em um argumento de certa forma circular. A socializao se refere ao compromisso do Estado a certas regras de conduta e a competio o EP. Em qualquer uma destas condies, predomina para os Estados a lgica do self-help (auto-ajuda). De acordo com esta lgica, os Estados somente podem contar consigo mesmos para sua proteo e sobrevivncia e, mais do que naes expansionistas, convertem-se em defensores de posio. O Realismo Estrutural abre espao para as interaes interno-externo no processo de elaborao de polticas e tomada de deciso, mas no avana muito na resoluo dos dilemas relativos cooperao dos Estados. A cooperao ainda percebida como instrumental, situao que se repete nas mais contemporneas abordagens neoclssicas e racionalistas. Autores como John Mearsheimer, Christopher Layne, Schweller, Grieco, situam-se nestas dimenses contemporneas do realismo, tambm no sendo facilmente classificados: ou seja, alm de neoclssicos e racionalistas, outros termos a eles associados so realistas ofensivos ou defensivos. Mas, como destacado, medida que no objetivo estender discusses destas particularidades tericas, tenta-se, apenas delinear o debate em suas linhas gerais. Resumindo-as, Dougherty e Pfaltzgraff, assim sintetizam os seis componentes bsicos compartilhados pelas vises realistas,
(1) o sistema internacional baseado no Estado-Nao como seus ator chave (2) a poltica internacional essencialmente conflituosa, uma luta por poder em um ambiente anrquico no qual estes Estados inevitavelmente dependem de suas prprias capacidades para garantir sua sobrevivncia (3) os Estados existem em uma condio de igualdade de soberania, porm detm diferentes capacidades e possibilidades (4) os Estados so os atores
31
principais e a poltica domstica pode ser separada da poltica externa (5) os Estados so atores racionais, cujo processo de tomada de deciso sustentado em escolhas que levem maximizao de seu interesse nacional (6) o poder o conceito mais importante para explicar e prever o comportamento dos Estados. (DOUGHERTY e PFALTZGRAFF, p. 58).
Adicionalmente, preciso ressaltar que apesar de seu foco no poder e conflito, e no Estado como percebido pelos itens acima, o realismo sustentase como uma ferramenta crtica para revelar a jogo dos interesses nacionais sob a retrica do universalismo. (DUNNE and SCHMIDT, 2001, p. 179). Em uma outra vertente, as vises liberais procuram ampliar o espectro realista a partir da interao entre Estados, sociedades, valores e cooperao. B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia Assim como o nascimento do realismo poltico encontra-se condicionado ao surgimento e consolidao do Estado Moderno, a corrente liberal relacionase a um fenmeno poltico: a ascenso da classe burguesa e seu iderio polticosocial e econmico. Os sculos XVII e XVIII so marcados pelas Revolues Liberais, a Revoluo Gloriosa de 1688/89, a Revoluo Americana de 1776 e a Revoluo Francesa de 1789, orientadas segundo os princpios da liberdade, da igualdade, do individualismo e da reforma do Estado absolutista17. De John Locke a Montesquieu, dos Federalistas Americanas a Bentham e Mill, o pensamento liberal ressalta a importncia da lei e da legitimidade que permitem s sociedades humanas realizar seus potenciais. Embora compartilhem com o realismo o princpio da anarquia e mesmo a desconfiana sobre o carter da natureza humana, o caminho liberal substitui o conflito pela cooperao e redireciona o contedo do poder para o lucro e benefcios (gerao de riqueza). Recuando ao pensamento de Grotius, possvel estabelecer tanto dentro quanto fora das sociedades regras, normas de direito que conduzam a um ambiente propcio a interaes pacficas e construtivas (a inspirao da sociedade internacional de Bull). No sculo XIX, Immanuel Kant em A Paz Perptua aborda temas relativos ao cosmopolitismo e a governana global ao discutir a formao de uma federao de Estados livres e republicanos. Suas reflexes encontram17
No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.
32
se nas razes das teorias de integrao europeia, demonstrando a capacidade transformadora dos indivduos e seu potencial para alcanar uma conscincia universal. No sculo XX, com o Idealismo Wilsoniano, estas concepes liberais ganham maior destaque, estando relacionadas ao processo de construo de ordem no ps-Primeira Guerra Mundial e citada ascenso hegemnica norteamericana (ver PECEQUILO, 2005). Embora o realismo de Morgenthau reivindique o carter de formulao terica inicial da rea, a disciplina das Relaes Internacionais emerge como ctedra em separado j nos anos 1920 (HALLIDAY, 1999). consistindo-se na viso americana deste campo. Esta viso estabelecida nos Quatorze Pontos discurso proferido por Woodrow Wilson no Senado dos EUA em 1918 (tambm conhecido como Programa para a Paz Mundial) e ser base desta viso terica e do Tratado de Versalhes (1919). O idealismo sustenta-se em trs premissas: a democracia e a disseminao de seus valores, universalizando prticas legtimas e transparentes entre as sociedades e os Estados (as democracias no vo guerra umas com as outras a concluso daqui derivada); a segurana coletiva para garantir a cooperao e defesa mtua entre as naes, prevenindo o avano de agressores, a partir da instituio de um mecanismo coletivo (a Liga das Naes, embrio da ONU e cuja lgica multilateral estende-se s OIGs em geral); a autodeterminao dos povos, que estabelece o direito soberania aos povos que detiverem uma identidade e unidade comum. As dcadas de 1920 e 1930 assistiram ao colapso destes arranjos por conta de uma combinao de fatores como as opes da poltica externa dos EUA, a conjuntura da Grande Depresso e os fascismos. Em 1939, a Segunda Guerra parecia encerrar estas prescries idealistas, mas a constrio da ordem depois de 1945 levou a recuperao de alguns de seus mais importantes princpios como o multilateralismo e a segurana coletiva. Na oportunidade, porm, a hegemonia, os EUA, buscou corrigir seus erros de 1918, desenvolvendo o que alguns autores como Ikenberry (2006) definem de Internacionalismo Liberal. Este internacionalismo agrega elementos de poder ao idealismo, sustentando a hegemonia em trs pilares: o estrutural (poder duro), o institucional e o ideolgico (ambos brandos e de cooptao representados pelas OIGs e a retrica cooperativa)18.
Para a Teoria da Estabilidade Hegemnica ver Kindleberger (1973) e para discusses sobre as aes dos EUA, GILPIN, 2002. Gilpin apresenta interessante debate terico sobre a Economia Poltica Internacional.
18
33
Todavia, esta viso no representa uma nova vertente terica ou corpo conceitual para o liberalismo, o que se consolida nos anos 1960 e 1970 a partir das abordagens de Robert Keohane e Joseph Nye em obras que se tornam clssicas na rea das Relaes Internacionais: Transnational Relations, Power and Interdependence e After Hegemony.Assim como as discusses sobre o Neorealismo dominam os anos 1970 no realismo, as obras de Keohane e Nye, e sua ponte entre realismo e liberalismo, a partir da introduo de conceitos como interdependncia e transnacionalizao tornam-se recorrentes no campo liberal. Estas vises so conhecidas como Liberal Institucionalismo, NeoLiberalismo ou Paradigma da Interdependncia Para Keohane e Nye, a evoluo da poltica internacional desde 1945 e as estruturas multilaterais construdas para organizar as relaes entre os Estados nos mais diversos campos, incrementou as possibilidades de cooperao entre as naes, reduzindo a incerteza e aumentando a transparncia nas relaes interestatais. A partir destes mecanismos facilitadores, o conflito passa a ser secundrio diante da cooperao, uma vez que os Estados comeam a dar preferncia a este mbito institucional e mudar a natureza de seu comportamento voltado apenas para o conflito. Com isso, estabelecido um conjunto claro de regras e princpios, facilitando a ao coletiva. Alm de participarem em OIGs, os Estados tambm apoiam a criao de regimes, regulando suas relaes (a relevncia e a magnitude do multilateralismo podem ser facilmente percebidas nas anlises do Captulo 5). Em definio bastante conhecida, Krasner afirma que os
Regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso implcitos e explcitos em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea das Relaes Internacionais e fornecem as estruturas nas quais as relaes entre os Estados podem se organizar de maneira mais completa e equilibrada.19
Como resultado deste espiral e disseminao da cooperao (spillover) e da interligao cada vez maior dos Estados e suas sociedades, existe a crescente relevncia dos atores no estatais. Neste contexto mais complexo e multidimensional, os temas clssicos do conflito entre os Estados e os recursos duros comeam a ser acompanhados por preocupaes cada vez mais diversas na economia, na cultura, na poltica e na sociedade, como democracia, meio ambiente e direitos humanos. A acelerao do
19
KRASNER, 1983, p. 2
34
desenvolvimento tecnolgico e seus impactos nos fluxos de capital, bens, pessoas e informao reforam os fenmenos da interdependncia e da transnacionalizao, elementos essenciais da globalizao. Em termos conceituais a interdependncia corresponde aos efeitos recprocos que se estabelecem entre pases ou entre atores de diferentes pases como produto do aumento e aprofundamento dos contatos internacionais. Estes contatos ocorrem alm fronteiras e produzem situaes de dependncia mtua, abrangendo fenmenos diversos: scio-culturais, polticos, econmicos (comerciais e financeiros), ambientais e tcnicos. Os canais da interdependncia so mltiplos, interestatais, transgovernamentais e transnacionais. Os Estados so afetados e determinados significativamente por foras externas, tanto de forma simtrica quanto assimtrica (dependendo de seu grau de exposio e vulnerabilidade externa). O segundo conceito, o de transnacionalizao, relaciona-se interdependncia e emerge da ao dos agentes privados no sistema internacional que se intensificou a partir dos desenvolvimentos tecnolgicos e dos fenmenos que surgem alm dos Estados e seus limites, mas que por eles no podem ser controlados. Apesar de nascerem dentro dos Estados, estes fenmenos ultrapassam suas fronteiras, sendo representados por quatro fluxos: comunicaes, transportes, finanas e pessoas (no que se relacionam s foras internacionais e aos atores FTs analisados no 1.1A). No contexto da globalizao (1.2B), alguns autores indicam que a correlao destes fenmenos levaria ao desaparecimento e superao do Estado, enquanto outros, incluindo Keohane e Nye, indicam a existncia de uma transio e convivncia de formas mltiplas e tabuleiros diferenciados nas Relaes Internacionais. Esta multiplicidade refere-se ampliao das questes que interessam e afetam os Estados alm do poder militar, do incremento da ao de outros atores, da ampliao das interaes estatais e no-estatais e das transformaes das sociedades. Trata-se de um debate relevante que, como o marxista, demonstra a complexidade da poltica internacional. B.3) O Marxismo e as Vises Crticas Diferente do realismo e do liberalismo que, depois de suas bases clssicas, desenvolveram concepes tericas especficas para as Relaes Internacionais, o marxismo ainda no gerou um enfoque disciplinar claro para
35
a rea como sustenta Fred Halliday (1999). O domnio do campo de estudos pela escola norte-americana dificultou o desenvolvimento de reflexes, principalmente ao longo da Guerra Fria e depois de 1989 dada a queda dos regimes socialistas como o da URSS e a reavaliao do modelo (ver 1.2C). Porm, desde suas origens que datam do sculo XIX com a anlise da Revoluo Industrial, suas transformaes e a contestao da sociedade burguesa pelo proletariado nos trabalhos de Karl Marx e Friedrich Engels (O Capital, 18 Brumario, O Manifesto Comunista so algumas obras que podem ser mencionada), o marxismo detm preocupaes sobre o internacional. Assim, esta corrente apresenta formas crticas de questionamento sobre a realidade e elementos que compem uma possvel agenda para compreend-la. As vises de Marx sobre a economia capitalista e seu processo de expanso e presso sob outras sociedades detm um perfil claramente internacional, demonstrando o poder global deste modo de produo. Como indica Halliday, o materialismo histrico uma teoria geral abrangente da ao poltica, social e econmica, capaz de considerar todos os campos da ao social (HALLIDAY, 1999, p. 69) que pode nos ajudar a pensar as Relaes Internacionais e transformar a realidade. Mas, quais so os pilares que embasam esta reflexo? Especificamente, para Halliday, estes pilares so a determinao material, a determinao histrica, a centralidade das classes e a revoluo. A determinao material refere-se ao peso da economia na organizao social, poltica e cultural de uma sociedade. A estrutura, os meios de produo, determinante na definio de suas demais formas de reproduo social e ideolgica (superestrutura). No campo da determinao histrica o que se observa o peso do passado sobre a histria presente, no se podendo ignorar o processo formativo das sociedades para, posteriormente, mud-las. O processo de evoluo destas sociedades ocorre por meio do conflito, um movimento dialtico, gerado a partir dos outros dois pilares do pensamento marxista: a diviso das classes entre burgueses e proletrios, seu antagonismo natural, e a inevitabilidade da revoluo (que se consiste em um dos elementos mais criticados desta corrente20). No caso da diviso de classes, Halliday indica que a mesma se estende ao sistema internacional, entre diferentes burguesias e proletariados nacionais.
20 Dentre estas crticas apontadas por Halliday encontram-se a subestimao da democracia, da reforma e do nacionalismo e da tecnologia como elementos de atualizao do capitalismo diante de seus desafiadores de esquerda e de direita.
36
Para Halliday, o potencial do marxismo como instrumento analtico reside em sua concepo das interaes sociais. Autores como Lenin, Rosa de Luxemburgo, Gramsci oferecem importantes contribuies para o estudo do imperialismo, da evoluo do capitalismo e, principalmente no caso de Gramsci, da construo e exerccio da hegemonia em suas formas concretas e ideolgicas. Abordagens inspiradas por Gramsci no estudo da reproduo hegemnica foram desenvolvidas por autores como Robert Cox no perodo mais contemporneo, alm da viso da teoria crtica com Andrew Linklater a partir dos estudos da Escola de Frankfurt. Dentre os representantes do novo marxismo encontram-se Bill Warren e Justin Rosenberg. 21 Alm destas reflexes, historiadores como Eric Hobsbawm desenvolvem um pensamento de orientao marxista e merece destaque a anlise sistmica de Immanuel Wallerstein sobre a evoluo do capitalismo e das Relaes Internacionais, a Teoria dos Sistemas Mundiais. Na viso de Wallerstein22, o sistema capitalista a fora motriz do desenvolvimento e sua evoluo poltica e econmica leva a formao do sistema mundo e fenmenos contemporneos. A partir deste processo, estabelece-se uma diviso social de trabalho entre os Estados composta por Estados no Ncleo, na Semi-Periferia e Periferia do cenrio global. Finalmente, preciso mencionar dentre as vises tericas de esquerda a Teoria da Dependncia elaborada pela CEPAL (Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe)23. Esta teoria sustenta a diviso estrutural do cenrio entre Norte e Sul (pases desenvolvidos e em desenvolvimento). A base do pensamento a defesa da nova ordem econmica internacional (NOEI) e do desenvolvimento autctone dos pases do Sul por meio da superao da deteriorao dos termos de intercmbio por meio da ao estatal e da substituio de importaes. A partir deste breve panorama, percebe-se a riqueza das Relaes Internacionais e os diversos prismas e conceitos que ajudam a compreender sua dinmica. Acelerada pelo fim da Guerra Fria, esta dinmica trouxe desafios renovados s linhas tericas e o questionamento das vises tradicionais. Dentre as correntes examinadas, realismo e marxismo foram consideradas superadas em 1989, consolidando a supremacia do liberalismo. Acontecimentos como
21 22
Para uma anlise mais extensa ver HOBDEN and JONES, 2001. The modern world system, vols. I, II e III so os textos nos quais Wallerstein desenvolve esta abordagem (WALLERSTEIN, 1980, 1980, 1988). 23 Raul Prbisch e Fernando Henrique Cardoso so alguns dos representantes desta corrente.
37
o 11/09, a desigualdade social, as guerras, a pobreza, reverteram esta tendncia. Estas oscilaes revelam a complexidade do perodo e inspiram muitas discusses contemporneas, envolvendo a arena mais concreta de como pensar a ordem internacional. No prximo item, so examinadas as interpretaes e hipteses sobre a poltica internacional no ps-Guerra Fria. 1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2009) Ao longo do ps-Guerra Fria, as interpretaes sobre o funcionamento e reestruturao da poltica mundial envolvem diferentes percepes sobre o papel e o peso dos atores internacionais, estatais e no-estatais, fenmenos sociais, culturais, polticos e econmico, o novo equilbrio de poder e a dinmica entre padres de cooperao e conflito em nvel global. A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar No imediato ps-Guerra Fria, em 1989, a publicao do artigo de Francis Fukuyama, The End of History?, no peridico The National Interest, ao qual seguiu o livro O Fim da Histria e o ltimo Homem, sintetizou o sentimento corrente de paz e cooperao que dominava o mundo. Segundo a hiptese de Fukuyama, a histria, entendida como a competio ideolgica e concreta entre modelos alternativos de sociedade teria chegado ao fim em 1989 devido ao desaparecimento do desafio representado pelo comunismo ao ocidente. Este desaparecimento era simbolizado pelo predomnio do modelo norte-americano sobre o sovitico e pela adeso deste bloco adversrio, incluindo de seu Estado lder, a URSS, a este modelo de forma pacfica, voluntria e consensual. O resultado desta adeso era a disseminao e a universalizao dos princpios liberais, na economia e na poltica. A partir deste compartilhamento de valores, o conflito seria substitudo pela cooperao, permitindo o estabelecimento de uma era de paz no sistema internacional. Este predomnio revelava o sucesso da estratgia de expanso do modelo ocidental desenvolvida pelos EUA ao longo da Guerra Fria como parte da poltica de conteno. Desde 1947, a grande estratgia norte-americana sustentava-se em trs prioridades: a conteno da URSS, a conteno do comunismo e a disseminao da ordem liberal democrtica.
38
O fim da histria simbolizava a concretizao destes objetivos de forma coordenada e a disposio positiva dos EUA e seus aliados em integrar seus antigos adversrios em seu sistema de relaes estatais e multilaterais. No mbito multilateral, as organizaes internacionais governamentais criadas no ps-Segunda Guerra Mundial preservavam sua funcionalidade e eram os canais por meio das quais os EUA exerceram, e continuavam exercendo sua liderana. A globalizao e a regionalizao reforavam esta unidade das democracias e a transformao dos tradicionais parmetros da poltica internacional, favorecendo a cooperao em detrimento da guerra. Diferente de outras eras de ps-guerra, a vitria era apresentada como um encaminhamento natural da adeso do bloco oriental ao ocidental, que no diferenciaria ganhadores e perdedores, que no gerava a emergncia de vcuos de poder ou a necessidade de construir uma nova ordem mundial. Prevalecia um cenrio de estabilidade da hegemonia e das estruturas por meio das quais seu poder era exercido. Segundo Fukuyama,
O triunfo do ocidente, da idia ocidental evidente, em primeiro lugar, pela exausto total de alternativas sistmicas viveis ao liberalismo ocidental (...) O que talvez estejamos testemunhando no seja somente o fim da Guerra Fria, ou a passagem de um perodo particular da histria ps-guerra, mas o fim da histria como tal: isto , o ponto de chegada da evoluo ideolgica da humanidade e a universalizao da democracia liberal ocidental como a forma ltima de governo humano.(FUKUYAMA, 1989, s/p)
Em termos polticos e econmicos, esta ordem liberal que passava a ser dominante, seno universal, era caracterizada pelos seguintes padres: na poltica, sociedades abertas, transparentes, livres e sem censura para a organizao de partidos, grupos e expresso de ideias, que permitiam a participao de seus cidados em eleies peridicas (as regras do jogo); na economia, tambm uma sociedade livre, que recuperava as foras e a lgica do mercado como referenciais do sistema produtivo, com um Estado mnimo, de baixa interveno e presena em temas sociais, de defesa da abertura econmica e do comrcio sem barreiras. Esta agenda econmica era sintetizada nos preceitos do neoliberalismo, implementado desde os anos 1980 a partir das aes de Margaret Thatcher, Primeira-Ministra Britnica, e de Ronald Reagan, Presidente dos EUA. Em ambas as naes, ncleo do capitalismo mundial, estas medidas de diminuio
39
do Estado, abertura comercial, privatizaes, flexibilizao das leis trabalhistas, corte de assistncia social, desregulamentao haviam surgido para reformar os Estados de Bem-Estar Social e reduzir custos. O argumento para estas reformas e o retorno do Estado mnimo do liberalismo clssico e da mo invisvel sustentava-se em duas vertentes: primeiro, nos dficits oramentrios gerados pelos programas sociais e, segundo, na alegao de que as polticas assistencialistas coibiam o desenvolvimento humano. Para as sociedades em transio, tanto as do Leste quanto as do Oeste pertencentes ao mundo em desenvolvimento, a agenda neoliberal consubstanciou-se no Consenso de Washington. O Consenso de Washington, termo cunhado por John Williamson, correspondia a um conjunto de dez prescries elaboradas a partir de discusses das principais instituies econmicas internacionais sediadas em Washington (FMI e Banco Mundial) para direcionar as reformas dos pases em desenvolvimento, em particular os da Amrica Latina, a luz de suas reformas estruturais internas e da transio do ps-Guerra Fria. As dez prescries do Consenso de Washington eram: disciplina fiscal, direito de propriedade, privatizao, desregulamentao, abertura comercial, atrao ao investimento estrangeiro direto, taxas de juros favorveis aos investidores estrangeiros e poupana e taxas de cmbio variveis adequadas ao mercado. Estas medidas que combinaram estudos do Banco Mundial, FMI e do governo dos EUA foram aplicadas na Amrica Latina, na frica e nas sociedades em transio do Leste Europeu. Tanto no ncleo quanto na periferia do capitalismo mundial, as recomendaes neoliberais tiveram impactos decisivos para gerar crises sociais, econmicas e polticas com diferentes perfis e graus de intensidade que sero abordados ao longo do texto, polarizando defensores e crticos desta agenda. Bastante populares e difundidas no imediato ps-1989, estas avaliaes e agendas associadas ao Fim da Histria foram completadas no binio 1990/ 1991 pela hiptese de construo de uma nova ordem mundial. Contrariando as previses iniciais de que o ps-Guerra Fria seria uma era de paz, este conceito emerge a partir da invaso do Iraque de Saddam Hussein ao Kuwait em 1990. Sem entrar em detalhes da dinmica desta invaso e da posterior Operao Tempestade do Deserto, analisada no 2.1, importante ressaltar que esta invaso, e a resposta da comunidade internacional, foram apresentadas, neste momento, como uma prova no do fracasso, mas sim do sucesso das hipteses sobre a universalizao do liberalismo.
40
A invaso foi avaliada como uma exceo regra da paz, perpetrada por um dirigente autoritrio com pretenses de expanso regional que ignorara as tendncias positivas do sistema internacional em nome de seus interesses. Uma vez que as demais naes do cenrio compartilhavam de similares regras e valores, a clara agresso de Hussein a uma nao soberana foi rechaada, com as Naes Unidas funcionando como principal frum de debate e formulao de polticas. Coletiva e consensual, a resposta ao Iraque deu-se dentro dos ditames da ONU, gerando aes legais e legtimas de defesa do Kuwait por meio de uma coalizo militar liderada pelos EUA(segurana coletiva).Aeficincia da ONU e seus pases membros ao lidar com o Iraque preconizavam o nascimento de uma nova ordem mundial, nucleada por esta organizao, e pelos valores e princpios que a regem. Nas palavras de Bush pai,
Este um mundo novo e diferente. Nunca desde 1945 havamos tido a possibilidade de usar as Naes Unidas da maneira que foram concebidas: como um centro para a segurana coletiva internacional (...) A tarefa central do mundo- antes, agora e sempre- deve ser demonstrar que a agresso no ser tolerada ou recompensada (...) As Naes Unidas podem ajudar a trazer um novo dia (...) Est em nossas mos (...) deixar as trevas onde elas pertencem e impulsionar um movimento histrico em direo a uma nova ordem mundial e a uma longa nova era de paz. (BUSH, 1990, s/p)
Em termos tericos, as vises do Fim da Histria e da Nova Ordem Mundial, inserem-se no mbito de uma tradio liberal. No auge destas vises, chegou-se a considerar que no somente a histria vista como confrontao ideolgica havia chegado ao fim, mas que paradigmas tradicionais como o realismo e o pensamento de esquerda no teriam mais espao no debate poltico. Contudo, mesmo neste primeiro momento reaes de diversas linhas contestaram estas previses. A despeito das dificuldades apresentadas pela esquerda em se reorganizar luz do declnio sovitico, pensadores como Eric Hobsbawm, Fred Halliday e Immanuel Wallerstein alertavam sobre as limitaes destas interpretaes, em particular a do Fim da Histria, diante de um cenrio internacional que possua um elevado potencial de instabilidade devido s assimetrias de poder poltico e social vigentes. Embora a Guerra Fria tenha se encerrado como conflito entre os sistemas estatais sovitico e norte-americano, eliminando o
41
vis Leste-Oeste, as contradies Norte-Sul (a oposio Primeiro e Terceiro Mundo) continuavam presentes. Tambm se indagava sobre o Movimento no-Alinhado, e era questionado se o discurso de integrao via adeso ao liberalismo traria a prosperidade e crescimento prometidos. Muitos dos conflitos sociais, tnicos, polticos, estratgicos e religiosos que haviam sido congelados durante a bipolaridade, recuperaram sua lgica, contrapondo-se a este suposto cenrio de estabilidade entre as potncias dominantes, sustentando fortes instabilidades na periferia e na reorganizao de poderes regionais em suas zonas de influncia (e levando em conta o declnio do imprio sovitico). Wallerstein ainda completa afirmando que a supremacia do capitalismo como projeto vencedor diante de seus dois principais adversrios do sculo XX, o socialista sovitico (cujas origens so a Revoluo Russa de 1917) e o fascista alemo-japons dos anos 1930, representava a contradio final do modelo. De acordo com este autor, a ausncia do contraponto ideolgico ao capitalismo traria a exacerbao das tendncias de desregulamentao, perda de parmetros sociais e lucratividade a ele associadas, uma vez que no existiria um contraponto e crtica a esta expanso. Caracterizado por crises cclicas, o capitalismo teria, talvez, no ps-Guerra Fria a sua crise final, uma vez que seus rumos no seriam corrigidos (o que pareceu se comprovar com a crise de 2008, definida como similar e, por vezes, pior que a Grande Depresso de 1929). Esta ausncia de alternativas ideolgicas e debates tambm apresentada por autores norte-americanos como Ikenberry (2006), que ressaltam a presso pela unanimidade de formas de viver e pensar como momentos no de progresso, mas de inrcia. Alternativas em construo como o socialismo de mercado chins que mesclava tendncias capitalistas e socialistas ainda eram vistas como incipientes, havendo um considervel refluxo do pensamento de esquerda apesar das tentativas de reflexo mencionadas. Mesmo com o desaparecimento do socialismo de tipo sovitico, prevaleciam em pases como Cuba e Coria do Norte modelos que sustentavam uma linha mais prxima a estas vises, no se devendo esquecer dos paradigmas associados social democracia europeia e o capitalismo de Estado asitico que, mesmo pressionados pelas demandas neoliberais, tentavam sustentar-se em alguma medida. Tambm importante ressaltar que mesmo dentro do bloco ocidental, naes como a Frana, que tradicionalmente detinham uma poltica externa autnoma, j expressavam,
42
suas preocupaes diante da supremacia dos EUA e seu modelo que, mais adiante, traduzir-se-iam em crticas hiperpotncia imperial norte-americana, conforme as palavras de Hubert Vedrine Ministro das Relaes Exteriores francs em 1999. Ikenberry, contudo, ressalta que no havia, de fato, uma ideologia alternativa forte o suficiente capaz de contrapor-se norte-americana, seja para oferecer-lhe crticas como para permitir o seu aperfeioamento. Esta ausncia de alternativas somente comea a ser superada a partir da segunda metade dos anos 1990. O marco para o renascimento destas tentativas de repensar o mundo justamente a crise uma vez que os resultados incipientes das transies ao modelo ocidental comeam a se tornar mais evidentes, associados estagnao, desemprego e perda de valores. A frustrao relativa diante das promessas da prosperidade e igualdade da globalizao e regionalizao sero componentes deste processo. A reao vir tanto da direita quanto da esquerda nas formas da reviso das polticas neoliberais, a Terceira Via e o incio da realizao dos Fruns Sociais Mundiais. Contudo, este vcuo ideolgico, era acompanhado pela manuteno das estruturas hegemnicas de poder comandadas pelos EUA que permitiam que a construo do mundo ps-1989 partisse de um patamar diferenciado de outros ps-guerras. Neste patamar, prevaleceria e legitimidade e legalidade da ordem vigente, sendo tarefa da hegemonia no mais construir um novo mundo, mas sim reformar e atualizar o anterior a fim de responder a seus novos desafios e realidades de poder. Tal avaliao de certa forma acrtica uma vez que considera como natural a preservao do status quo, sem dar conta das alteraes de poder relativo em curso, referente hegemonia dos EUA e as demais potncias regionais, que colocaram em xeque esta mesma estabilidade hegemnica. Outra reao s vises de cooperao, paz e multilateralismo, prevalecentes nas hipteses do fim da histria e da nova ordem mundial, nas quais os EUA desempenhavam um papel de parceria com as demais naes do sistema, nasciam do debate domstico norte-americano. Enquanto as premissas at aqui analisadas supunham a preservao do perfil da hegemonia dos EUA conforme estabelecida no ps-1945, caracterizada pelo internacionalismo multilateral e pela construo de canais alternativos de domnio, que implicava a manuteno de uma certa auto-restrio estratgica e a percepo da ascenso de potncias regionais a leste e oeste, analistas defendiam a retomada de um padro de expanso de poder e unilateralismo.
43
A base para a substituio da conteno pela expanso residia na percepo de que o sistema internacional atravessava o que escritores como Charles Krauthammer definiam como momento unipolar. O momento unipolar era sustentado na supremacia estratgica, poltica, econmica, mas principalmente militar norte-americana, o que permitia a emergncia do pas como nica superpotncia restante do sistema internacional e sua projeo global e regional. Neste quadro, seria possvel e prioritrio aos EUA agir de forma unilateral, recuperando seus recursos e margem de manobra perdida durante a Guerra Fria que levara a uma acomodao dos interesses nacionais agenda de aliados e das instituies multilaterais. Segundo Krauthammer, a adeso s percepes do fim da histria e da nova ordem somente agravariam esta acomodao permitindo que os adversrios dos EUA recuperassem o tempo perdido e posteriormente contestassem a hegemonia. As razes desta concepo remetem viso das relaes norte-americanas defendida por George Washington no sculo XVIII que ditava a regra das alianas no permanentes e do unilateralismo (por vezes confundida com o isolacionismo), e chocam-se diretamente com a tradio internacionalista multilateral de uma hegemonia integrada ao mundo24. Mais do que o poder ideolgico ou institucional da liderana dita benigna dos EUA, do imprio por convite, os defensores desta reviso estratgica apostavam no poder militar, estrutural e bruto norte-americano. Associado ao pensamento realista e ao neoconservadorismo na poltica norte-americana25, cujas origens remetem aos anos 1960, atingindo sua maior expresso na Presidncia Reagan, este vis estratgico ser o responsvel pelas grandes polarizaes e oscilaes da poltica internacional e domstica dos EUA. Durante o ps-Guerra Fria, dois ciclos podem ser associados ao momento unipolar: 1990/1992, que engloba as discusses iniciais sobre o equilbrio de poder mundial a reviso da estratgia da conteno, culminando no Defense Planning Guidance (DPG) e 2001/2005, referente ao primeiro
24 A citao de Ikenberry ilustra o carter desta relao ordem/hegemonia na lgica da liderana dos EUA: (...) a ordem Americana do ps-guerra uma hegemonia penetrada, um sistema abrangente no qual a poltica domstica e a internacional se misturam, criando um elaborado sistema poltico transnacional e transgovernamental com os EUA no ncleo (IKENBERRY 2006, p. 131). 25 As identidades e divises entre neoconservadores, realistas e liberais, nem sempre so claras ou consensuais. Fukuyama, por exemplo, identificado como um neoconservador liberal enquanto Krauthammer, Kagan e Kristol como neoconservadores realistas.
44
mandato de George W. Bush, com impactos da Estratgia de Segurana Nacional de 2002, ps-11/09 (ver item 2.1). De acordo com Krauthammer,
O mundo imediato do ps-Guerra Fria no multipolar. unipolar. O centro do poder mundial a superpotncia sem desafiadores, os EUA, acompanhado por seus aliados ocidentais. (KRAUTHAMMER, 1990, s/ p)
As previses de um mundo mais complexo sobrepuseram-se ao momento unipolar. Indo alm do fim da histria e da nova ordem, avaliaes que sustentavam que o desenho do novo equilbrio de poder, superando a bipolaridade, era o de uma ordem liderada pelos EUA que tendia multipolaridade e sustentada nas OIGs. De acordo com Paul Kennedy (1990), as relaes internacionais caminhavam para a restaurao de um equilbrio multipolar similar ao do sculo XIX, dividido entre a hegemonia declinante, os EUA, e as potncias ascendentes, Japo, Europa e URSS, quando da edio do livro Ascenso e Queda das Grandes Potncias. Natural e comum a outras hegemonias antes da norte-americana, este processo de declnio, era avaliado como produto das contradies entre os compromissos assumidos pela nao lder e os seus recursos de poder: a equao da superextenso imperial e do gap entre recursos e compromissos, resumia o dilema norte-americano. No campo econmico, autores comoArrighi igualmente citavam o declnio da hegemonia ocidental, tanto dos EUA quanto da Europa, e a ascenso da sia como espao do novo capitalismo. A expanso japonesa serve como fundamento destas anlises, assim como o crescimento do LesteAsitico.Atualmente, a China e a ndia surgem como os motores do desenvolvimento desta regio.Arrighi indica que,
Desde, aproximadamente a dcada de 1970, tm sido fartamente observadas as mudanas no modo como funciona o capitalismo em termos locais e globais (....) a substituio de uma regio antiga (a Amrica do Norte) por uma nova (o leste asitico) como o centro mais dinmico dos processos de acumulao de capital em escala mundial j uma realidade (...) o capitalismo do leste asitico j passou a ocupar uma posio de liderana (...). (ARRIGHI, 1996, p.1, p. 344, p. 351)
Estas interpretaes de declnio do eixo hegemnico ocidental no eram, entretanto, consensuais, e no s pelo lado dos defensores do
45
momento unipolar, mas pelo campo dos que previam a continuidade sem contestao da hegemonia dos EUA, ainda que o sistema tivesse sinais de multipolaridade. Autores como Joseph Nye Jr e Samuel Huntington ofereceram hipteses intermedirias entre a unipolaridade e a multipolaridade, assim como se posicionaram contra a inevitabilidade do declnio dos EUA e a ascenso de plos de poder regionais. Esta ascenso e a transio dos eixos de poder Ocidente-Oriente somente ser reconhecida a partir da segunda metade da primeira dcada do sculo XXI, devido a um momento de crise econmica e poltica dos EUA, mantendo-se latente durante todo este perodo. De acordo com Nye Jr, os EUA atravessavam um momento de crise em seu poder, mas de carter passageiro, que poderia ser superada por meio de uma readequao de polticas. Alm de deter recursos mltiplos que permitem esta reviso de polticas, em particular a vanguarda do poder brando e de cooptao, os EUA no possuam adversrios imediatos em nenhum nvel de poder. A liderana era favorecida pelo desenvolvimento de um equilbrio de poder mundial multidimensional, com a poltica internacional sendo jogada em mltiplos tabuleiros. Se no tabuleiro econmico, os EUA poderiam eventualmente perder, no ideolgico e militar, estariam frente de seus aliados e potenciais inimigos: ou seja, em alguns tabuleiros haveria a unipolaridade, em outros, a multi. Compartilhando similar postura quanto renovao do poder dos EUA no que se refere aos recursos disponveis, Huntington levanta a hiptese de um mundo unimultipolar (a hiptese mais controversa de autor sobre o ps-Guerra Fria foi, contudo, o Choque das Civilizaes, o contraponto ao Fim da Histria de Fukuyama, examinado no item 1.2C). Neste sistema, os EUA manteriam sua posio como lderes do equilbrio devido supremacia militar, mas nos demais nveis, econmico e poltico, estariam sendo acompanhados pela ascenso de potncias asiticas e ocidentais. Mais realista do que seus colegas, e mais prximo de Kennedy, contudo, o ex-Assessor de Segurana Nacional Zibgniew Brzezinski (1997) sustenta que a despeito deste otimismo, os EUA eram, no ps-Guerra Fria, a primeira, a nica e ltima superpotncia restante e que a sua era de supremacia psbipolaridade seria muito mais complexa, contestada e conturbada, chamando a ateno para a acelerao da poltica um mundo ps-americano e as
46
transformaes do poder relativo da superpotncia de seu lugar no equilbrio de poder mundial. Antes de examinar as hipteses da desordem e do choque que se colocaram diante do esgotamento das previses otimistas sobre o psGuerra Fria, em particular a partir de 1993, interpretaes adicionais associadas universalizao de valores e princpios e o aprofundamento da cooperao, precisam ser discutidas. Tais interpretaes, alm disso, pareciam questionar, pelo menos a mdio e longo prazo, as formas tradicionais de poder e soberania vigentes desde o sculo XVII, consubstanciando-se nas hipteses da globalizao e da regionalizao. B) A Globalizao e a Regionalizao Anteriores ao fim da Guerra Fria, os processos de globalizao e regionalizao ganharam maior visibilidade e impulso com a quebra dos constrangimentos bipolares. Desta forma, aumentaram as interpretaes sobre o cenrio que apontavam duas tendncias tanto opostas quanto complementares: a da universalizao de princpios e quebra de fronteiras que levariam ao desaparecimento da soberania dos Estados e a construo e fortalecimento de blocos regionais26. At o momento, estas interpretaes no se realizaram em sua plenitude, cabendo analisar individualmente estes fenmenos, iniciando pela globalizao. De acordo com a definio de McGrew (MCGREW, 2001, p. 19), a globalizao um processo histrico que envolve a ampliao, aprofundamento, acelerao e impacto crescente da interconexo em nvel mundial. Este um processo que se desenrola de forma assimtrica com tendncias positivas e negativas, apresentando diferentes intensidades e velocidades. No campo positivo, existe o incremento da cooperao e da interdependncia entre os Estados e suas sociedades, assim como o desenvolvimento de percepes compartilhadas sobre problemas comuns que afetam o sistema internacional. Temas ambientais, sociais, questes de segurana so alguns destes objetos compartilhados. A
26
Aqui so delineadas apenas as linhas gerais destes fenmenos, no se aprofundando discusses sobre teorias da integrao ou da globalizao. Para discusses tericas sobre a integrao recomenda-se DEUTSCH, 1982 e, da globalizao, HIRST and THOMPSON, 1999, CASTELLS, 2000.
47
interao entre os nveis internos e externos das sociedades torna-se cada vez menos diferenciado, eliminando barreiras tradicionais pela fluidez das fronteiras e a interpenetrao das sociedades (o termo aplicado intermstico). Em termos negativos, a relativizao da soberania e a desigual distribuio de recursos e benefcios fazem parte da agenda, assim como o surgimento de movimentos de fragmentao e reao universalizao dos princpios e abertura das fronteiras27. Do ponto de vista da anlise crtica, a globalizao definida por autores como Wallerstein como o movimento de ocidentalizao do mundo iniciado com a expanso das potncias europeias no sculo XV, culminando com a hegemonia dos EUA no perodo contemporneo (que leva a mais um conceito associado globalizao, o de americanizao do mundo)28. Assim, trs fenmenos so associados globalizao: a j mencionada expanso das potncias europeias, com uma primeira fase colonial-mercantilista e uma segunda imperial-capitalista (sculos XV a XIX), a consolidao da presena norte-americana de 1945 ao fim da Guerra Fria na qual se insere o amplo desenvolvimento econmico do capitalismo do bloco ocidental em disputa com a URSS (e o fortalecimento dos plos alternativos asitico e europeu ocidental) e, por fim, a globalizao do ps-1989 baseada na rapidez dos desenvolvimentos tecnolgicos e na consolidao dos plos alternativos. Trs pilares compem as revolues da globalizao, traduzidas em dimenses de aprofundamento, extenso e acelerao destes fenmenos: o econmico-tecnolgico, o poltico e o cultural. No que se refere ao campo econmico, a diluio das fronteiras tornou-se mais intensa com o fim da bipolaridade, datando seu incio da construo e funcionamento do sistema de Bretton Woods nas reas comercial, de investimentos e financeira. Nos anos 1970, estes processos ganharam especial intensidade com a terceira Revoluo Industrial, a Cientfico-Tecnolgica (RCT), que inseriram novos paradigmas produtivos. Os preceitos do Consenso de Washington e o fim da histria e da nova ordem mundial inserem-se neste processo. As dimenses tcnicas e cientficas da globalizao muitas vezes levam ao solapamento de estruturas produtivas nacionais dos pases menos desenvolvidos, gerando desequilbrios como desemprego, inflao e excluso social.
27 A globalizao no deve ser confundida com internacionalizao, que segundo McGrew o aprofundamento da interdependncia entre os Estados, mas com a preservao de sua identidade como unidades polticas distintas. Por sua vez, a globalizao implica a quebra destas barreiras entre o interno e o externo e a interao universal das sociedades (MCGREW, 2001, p. 24). 28 Milton Santos define a globalizao como o auge do sistema capitalista.
48
Relacionado aos debates tericos liberais, o pilar poltico da globalizao simbolizado pela universalizao dos princpios e regimes democrticos. A diluio das fronteiras dos Estados, com a perda gradual da soberania, a porosidade dos limites e o efeito das foras transnacionais e OIGs sobre os governos estabelecidos igualmente inserem-se nesta dimenso (encolhimento do mundo o termo aplicado). Termos como governana global, aumento da institucionalizao das relaes internacionais, a desterritorializao e o surgimento de redes transnacionais sociais correspondem a estes fenmenos. Hipteses como a formao de um governo mundial, de uma sociedade civil transnacional e uma democracia cosmopolita global fazem parte desta agenda. A viso cultural da globalizao est associada s expresses da cultura de massa dos EUA ao longo do sculo XX (expanso de seu poder brando por meio da ideologia). Implcito neste fenmeno a premissa da homogeneizao e a diluio das identidades nacionais que geram sentimentos de desenraizamento e desencantamento. Em resposta s presses desta identidade nica e s desigualdades da globalizao, aes de violncia ou de reafirmao positiva so os caminhos possveis. O prprio 11/09 seria a expresso de uma reao globalizao a partir do centro do processo, os EUA. No se deve esquecer da avaliao sobre o nascimento de uma nova Idade Mdia, sem poderes centralizados e vcuos de poder sendo ocupados por foras paralelas.
No auge do otimismo, estas objees no possuam grande peso, sobrepondo-se a elas a viso da Aldeia Global. A somatria destas tendncias levantou hipteses de que o sistema tradicional de Estados Westphaliano estava em decadncia, devido interpenetrao das fronteiras (perda do referencial da territorialidade), compartilhamento de valores, avano do multilateralismo e incremento da governana global. Autores como Zacher mencionavam a porosidade destes Estados e a intensidade dos fluxos da interdependncia e da transnacionalizao que levavam ao declnio dos pilares de Westphalia. Estar-se-ia diante de um mundo no qual a sorte das pessoas est muito ligada entre si e com a natureza fsica do mundo, e no qual elas se reconhecem cada vez mais como membros da mesma humanidade. (ZACHER, 2000, p. 141)
Entretanto, a globalizao se expressa de forma desigual e no se tornou o fator dominante da ordem mundial. Apesar de acelerados, os fenmenos
49
que a compem de interdependncia e transnacionalizao no suplantaram a soberania estatal. As disparidades e presses da globalizao levam a cenrios de reafirmao dos princpios nacionais, fragmentao e ao surgimento de alternativas que se opem a este pensamento de pretenso universal. A regionalizao, como indicado, representa tanto um movimento de resistncia quanto de complementaridade a este fenmeno. O fim da Guerra Fria correspondeu, segundo alguns autores como Andrew Hurrell (1995), a um novo impulso para os processos de regionalismo na poltica mundial. Em artigo bastante conhecido, o autor usa o termo ressurgimento para se referir a este fenmeno, representando uma viso bastante corrente na dcada de 1990, a de que o mundo passaria a ser dividido em blocos em torno dos grandes plos econmicos (EUA, Europa Ocidental/UE, sia Pacfico/Japo). Estes grandes blocos seriam acompanhados por arranjos subregionais e a somatria de todos estes esforos completaria a abertura e eliminao das fronteiras na globalizao. Outra caracterstica importante apontada pelo autor a intensificao da cooperao Norte-Sul nestes arranjos e o carter multidimensional destes fenmenos (NAFTA, MERCOSUL fazem parte desta nova onda enquanto a UE, e sua evoluo a partir da CEE, estaria nas bases dos fenmenos) Porm, a regionalizao pode ser tanto complementar quanto oposta globalizao. Em termos de complementaridade, a regionalizao parte de princpios similares aos da globalizao no que se refere consolidao de espaos sem fronteiras, que facilitem a livre circulao de bens e pessoas, partindo de uma concepo e valores comuns sobre temas polticos, econmicos, sociais e culturais. No que se refere contraposio, se a regionalizao implica a relativizao de fronteiras em determinados espaos geogrficos (Europa sendo o processo mais conhecido e discutido no 2.2), a mesma pode gerar o isolamento e proteo destes mesmos espaos. Com isso, os blocos regionais poderiam se constituir como entidades politicamente isoladas e independentes que ao abrirem suas fronteiras internas as fechariam para o mundo. Deve-se destacar que ambos fenmenos tem caminhado lado a lado, com os blocos regionais oscilando entre formas de proteo e de abertura ao mundo. Para pases como os EUA, inclusive, o regionalismo tambm passou a ser uma forma adicional de exerccio de poder (NAFTA, ALCA). Enquanto isso, potncias mdias e pases menores buscam a integrao como forma de
50
resistir aos fluxos da globalizao e de fortalecer suas bases de ao (MERCOSUL, UNASUL, como abordado em 3.5). Os blocos regionais possuem diferentes objetivos e graus de aprofundamento da integrao, envolvendo desde propsitos comerciais limitados criao de uma entidade poltica nica, no qual a soberania dos Estados suplantada pela supranacionalidade. A construo da UE ao longo do sculo XX e neste incio de XXI tipo ideal desta evoluo e seus desafios. O tipo mais simples de integrao comercial a rea de Livre Comrcio que pressupe a livre circulao de bens entre os pases membros. Por sua vez, a Unio Aduaneira, complementa esta liberalizao comercial intra-rea com o estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), com a promoo da unificao de legislaes e procedimentos aduaneiros. A prxima etapa de aprofundamento o estabelecimento de um Mercado Comum, estendendo a Unio Aduaneira a todos os fatores de produo. A harmonizao de legislaes nacionais, a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais, a adoo de polticas comuns fazem parte desta etapa. Finalmente, o ltimo estgio abrange a criao de um espao econmico, poltico, jurdico, social e cultural nico, com a existncia de polticas comuns em diversas reas. A superao da soberania nacional levaria a um espao supranacional (esta etapa corresponde ao Mercado nico). A unidade comercial seria acompanhada pela unio monetria, social e poltica. Apesar de sua extenso e acelerao, nem a globalizao ou a regionalizao prevaleceram sob o Estado ou eliminaram as contradies inerentes a seus processos. Como aponta Clark, hoje vivemos em uma situao hbrida na qual os Estados dividem uma srie de responsabilidades tanto com as OIGs quanto com uma multiplicidade de atores nogovernamentais e transnacionais (CLARK, 2001, p. 740), e isto se reflete nas movimentaes abaixo descritas da desordem, do choque das civilizaes, das alternativas globalizao e do reordenamento do poder mundial. C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo Possvel A primeira onda de interpretaes sobre o cenrio ps-bipolar ressaltou, como indicado, o lado positivo dos fenmenos associados queda do Muro, obscurecendo a complexidade e o descongelamento da poltica mundial. Tal descongelamento somente comeou a se tornar mais presente, demandando
51
uma maior clareza analtica e esprto crtico a partir da ecloso de diversos conflitos regionais. A guerra da antiga Iugoslvia, o recuo das economias do bloco oriental, a marginalizao da Amrica Latina e do continente africano e as crises humanitrias trouxeram tona dificuldades, colocando em xeque os princpios associado universalizao. Do esprito da nova ordem mundial, passou-se percepo de um contexto de desordem e fragmentao (separatismos nacionais, conflitos intraestatais, choques globais). Do fim ao recomeo da histria, as hipteses sobre o equilbrio mundial recairam ao extremo da crise, ganhando destaque interpretaes que procuravam explicar as novas fontes de conflito que tomariam o lugar da bipolaridade, como o Choque das Civilizaes de Samuel Huntington. Os efeitos da desregulamentao neoliberal sobre as sociedades e economias produziram as reflexes associadas Terceira Via e o renascimento de respostas crticas da esquerda que se fizeram avanar a partir da realizao do Frum Social Mundial (FSM). Como no caso do Fim da Histria, a tese do Choque das Civilizaes foi primeiramente apresentada em forma de artigo em um influente peridico norte-americano, Foreign Affairs, para depois tornar-se livro. Assim como Fukuyama, Huntington era reconhecido como um dos mais influentes estrategistas norte-americanos e ligado ao pensamento conservador. Sua avaliao caminha na direo oposta da de Fukuyama29, prevendo a contestao do modelo ocidental. Como o prprio ttulo de sua reflexo indica, para Huntington, a confrontao geopoltica tradicional entre as superpotncias seria substituda pelo choque das civilizaes. Nas palavras de Huntington,
A identidade civilizacional ser cada vez mais importante no futuro e o mundo ser definido em grande medida pela interao entre sete ou oito grandes civilizaes. Estas incluem a ocidental, a Confuciana, a Japonesa, a Islmica, Hindu, a Eslava-Ortodoxa, a Latino-Americana e possivelmente uma civilizao Africana. Os conflitos mais relevantes do futuro iro ocorrer ao longo das linhas de fratura que separam estas civilizaes umas das outras. HUNTINGTON, 1997, s/p
29 Em 1999, Fukuyama, em novo artigo The National Interest, reve alguns de seus princpios acerca da universalizao do liberalismo poltico e econmico. O autor relativiza o fim da histria a partir da considerao de que o progresso cientfico e a transformao humana tornam-se os motores da histria. FUKUYAMA, 1999.
52
A partir destas sete ou oito civilizaes, o autor desenvolve uma tese extremamente controversa, que indica que a cultura e no a poltica ser o foco das tenses mundiais. Sem entrar nas abrangentes crticas seja a esta previso ou a ideia da subordinao da poltica cultura, de imediato possvel apontar contradies intrnsecas a esta viso: primeiro, a despeito da nfase cultural, cada civilizao possuir um Estado-Ncleo (EUA no Ocidente, Ir no Isl, ndia na Hindu, China na Confuciana), que indica a prevalncia do elemento geopoltico na identificao destes Estados piv e na dinmica de suas relaes; segundo, as dimenses intrablocos de Huntington so extremamente abrangentes e muitas vezes no compe um conjunto; por fim, a preocupao do autor patente ao longo do artigo, e depois do livro, com a preservao do domnio ocidental, norte-americano do sistema30, o que indica a preocupao com o poder apesar da premissa do nascimento de um mundo multipolar e multicivilizacional. possvel identificar um claro carter excludente da tese de Huntington na construo da oposio entre o Ocidente e o Resto (the west and the rest). Esta oposio destaca uma preocupao recorrente de formuladores de poltica dos EUA que era a transio do eixo do poder econmico mundial do ocidente para a sia e a ascenso do mundo islmico. O choque ter dois ciclos: 1993/1995, associado polmica do seu lanamento e percepo de declnio dos EUA diante da sia (os perigos amarelo e vermelho do Japo e da China) e, 2001/2005, com foco no terrorismo transnacional islmico resultante dos ataques terroristas de 11/09 e o incio da GWT. Este perodo marcou as contradies dos processos imediatos do ps1989 de universalizao do liberalismo, e dos mitos associados globalizao e regionalizao. A ocorrncia de crises econmicas e sociais serviu como ponto de partida para o repensar tanto da esquerda quanto da direita, colocando-se as alternativas da Terceira Via, dos Fruns Sociais Mundiais e da reviso do Consenso de Washington. No que se refere Terceira Via, o movimento associado ao Primeiro Ministro Tony Blair e sua chegada ao poder pelo Partido Trabalhista ingls nos anos 1990. A Gr-Bretanha fora um dos focos do prvio movimento
Outra hiptese a ser levantada a preocupao do autor com os choques civilizacionais internos aos Estados do Ocidente, EUA e europeus ocidentais, pela transformao da composio racial e tnica de suas sociedades e a imigrao. Esta percepo reforada quando do lanamento de Who Are We? no qual Huntington discute as linhas de fratura civilizacionais internas aos EUA.
30
53
neoliberal iniciado na dcada de 1980. Em meio s dificuldades pelo pas, responsveis inclusive por sua eleio, Blair apresenta uma agenda inspirada nos trabalhos de Anthony Giddens da London School of Economics, a Terceira Via, como vistas a construo de um novo movimento de centroesquerda. Oferecendo posies intermedirias entre o que denominado de velha esquerda, a social democracia e a nova direita neoliberal, tenta-se reconstruir em certa medida o Estado e suas polticas sociais (economia mista), atualizar e modernizar a democracia. Criticada tanto direita quanto esquerda, sendo considerada um recuo aos padres anteriores, a Terceira Via no conseguiu cumprir os desafios de rever criticamente as polticas sociais e econmicas dos anos 1990. Tal tarefa coube, a partir de 1999, aos defensores do movimento antiglobalizao, tendo como marco inicial a reunio da OMC em Seattle nos EUA para a Rodada do Milnio e os violentos protestos que a acompanharam e que hoje prosseguem no mundo desenvolvido. Mais significativo, contudo, foi o renascimento da esquerda e o incio dos Fruns Sociais Mundiais. Propondo a construo de um ambiente crtico e plural de debates frente globalizao e ao neoliberalismo, o Frum Social Mundial (FSM) tem a sua primeira edio internacional realizada no Brasil, na cidade de Porto Alegre em 2001, simultnea ao Frum de Davos na Sua. Buscando oferecer alternativas a Davos, reunio da qual participam os Chefes de Estado das principais economias mundiais desenvolvidas e convidados, assim como no G8, o FSM nasceu sob o signo da reforma e da agenda social. De 2001 a 2003, o FSM foi realizado no Brasil, em Porto Alegre, ao qual retornou em 2005. Em 2004, o evento realizou-se na ndia e em 2006 em Mali, Venezuela e Paquisto, em 2007 em Naiorobi, voltando ao Brasil em 2009, no Belm do Par (no houve edio mundial em 2008). Alertando para as contradies do modelo neoliberal, cuja exacerbao levaria ao agravamento contnuo das crises, o FSM tem como prioridade incentivar discusses para a construo das bases de uma outra globalizao. A emergncia de um sistema mais justo, a partir da regulamentao econmica e programas sociais, a busca do desenvolvimento sustentvel, a reduo (ou eliminao) da dvida externa para os pases pobres e a taxao dos capitais especulativos (Taxa Tobin) so o centro do debate. Em oposio unanimidade do discurso prvio, a preocupao dos FSM simbolizada na ideia de que um outro mundo possvel.
54
Por fim, h de se mencionar os movimentos tanto em Davos quanto em outros fruns das economias desenvolvidas como o G8, ao lado de iniciativas do FMI e Banco Mundial, de tentativa de reviso do Consenso de Washington. Esta reviso vem sendo discutida desde 1999, mas seus efeitos so mnimos e somente ganharam densidade com a crise de 2008/2009, fortalecendo as hipteses sobre a multipolaridade, a desconcentrao de poder e atualizao das relaes internacionais. D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a NoPolaridade As interpretaes mais recentes sobre o reordenamento do poder mundial do conta da formao de novos equilbrios globais e regionais, retomando a perspectiva da troca de posies relativas na estrutura de poder mundial. Tanto na teoria quanto na prtica, a movimentao entre as potncias ascendentes e em declnio, das Amricas sia, passando pela Europa e pela frica indica a constituio de um sistema internacional complexo. As teses da multipolaridade revelam a existncia de uma maior diviso de poder no cenrio e a necessidade de reformar e atualizar as estruturas de poder vigentes e o papel dos Estados na conduo dos negcios internacionais. Uma rediviso de responsabilidades mais equitativa, assim como a democratizao destas estruturas uma das prioridades das naes emergentes. A maior participao destes Estados e atores na poltica internacional leva consolidao de uma gama mais abrangente de questes e problemas a serem discutidos, que escapam do vis clssico da segurana, para abordar demandas sociais, econmicas, humanitrias, visando a reduo das assimetrias existentes. Nas palavras de Brzezinski,
A ascenso simultnea na importncia poltica de vrios Estados em desenvolvimento chave, em particular, ndia, Brasil e Nigria, significa que os dilemas polticos, econmicos, financeiros e sociais mais relevantes da parcela mais pobre da humanidade se tornaro cada vez mais um tema importante (BRZEZINSKI, 2007, p. 28)31
31 Em artigo a edio de Setembro/Outubro de 2009 de Foreign Affairs no qual aborda o papel da OTAN no novo cenrio global que define como hexapolar, o Brasil no citado por Brzezinski. Os plos mencionados so EUA, UE, China, ndia, Japo e Rssia.
55
Outros termos associados multipolaridade so os processos de desconcentrao de poder, a ascenso dos emergentes e o surgimento de um mundo ps-americano. A lgica do ocidente e o resto prevista por Huntington anteriormente assume uma viso cooperativa e no conflitiva. Embora no ignorem a existncia de riscos no presente sistema, a maioria dos autores que defende as teses de disperso de poder o considera positivo e reflexo do sucesso do modelo ocidental (em uma relativa verso renovada do fim da histria). Este sucesso aprofunda as redes de interdependncia existentes, valoriza os princpios liberais democrticos e abre novas oportunidades de parcerias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, superando o vis Norte-Sul. Autoras como Hachigian and Sutphen (2008) sugerem que para o sculo XXI uma poltica externa norteamericana eficiente depende do estabelecimento de uma relao estratgica com os pases emergentes. Zakaria (2008) afirma que
Estamos vivendo hoje a terceira grande mudana de poder da era moderna- a ascenso do resto (...) um aspecto relacionado desta nova era a difuso de poder do Estado para outros atores (...) Isto no significa que estamos entrando em um mundo anti-americano. Estamos nos movendo para um mundo ps-Americano, um que definido e dirigido de muitos lugares e por muitas pessoas (...) este um processo longo e lento, mas que garante Amrica um papel vital, ainda que diferente (...) ele envolve consultas, cooperao e mesmo compromisso. Ele deriva (...) da definio da agenda, das questes e da mobilizao de coalizes (ZAKARIA, 2008. p. 2, 4-5, 232-233)
Esta ascenso do resto, e a disperso dos centros de poder, traz tona as discusses de Arrighi brevemente citadas, e a ampliao das fronteiras e transformaes inerentes ao capitalismo global nas ltimas dcadas. A descentralizao, as novas formas de acumulao, as presses da competio, os fenmenos da globalizao e regionalizao so componentes deste processo que afeta Estados e sociedades. Estas hipteses se associam aos debates sobre quais Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundos prevaleceriam e as contradies que se encontram na retrica e na prtica nesta tentativa de reclassificao das naes e compreenso de novos equilbrios. A citao abaixo refora esta complexidade conceitual, que no deve obscurecer o pensamento analtico-crtico sobre estes jogos de poder e assimetrias,
56
Muitos acreditam que a ordem mundial que vem surgindo policntrica (...) Os pases do Segundo Mundo so os Estados que servem de fiel da balana num mundo multipolar: suas decises podem alterar o equilbrio de poder (...) todo pas do Segundo Mundo est em transio (...) Os pases do Segundo Mundo frequentemente so, ao mesmo tempo, do Primeiro e do Terceiro Mundo tambm (KHANNA, 2008, p. 21, p. 28-29)
Atribuindo maior nfase difuso do poder, alm destas interpretaes, o analista Richard Haass (2008) oferece uma tese adicional sobre o reordenamento da poltica internacional. Pode-se destacar que a viso de Haass acrescenta questionamentos importantes, uma vez que ressalta em sua ordem em construo abrange formas clssicas de poltica e os fenmenos associados globalizao, regionalizao e ao das foras sociais no cenrio mundial. Nesta avaliao, o cenrio do ps-Guerra Fria no seria nem uni, multi ou unimultipolar, mas sim apolar ou no-polar, a partir da desconcentrao dos recursos de poder entre os Estados e entre os Estados, os organismos multilaterais e as foras transnacionais. Para Haass,
(...) um sistema internacional no-polar caracterizado por diversos centros de poder (...) As potncias centrais- China, Unio Europia, ndia, Japo, Rssia e os EUA (...) muitos outros numerosos poderes regionais: Brasil, e talvez, Argentina, Chile, Mxico e Venezuela na Amrica Latina; Nigria e frica do Sul; Egito, Ir, Israel e Arbia Saudita no Oriente Mdio; Paquisto no Sul da sia; Austrlia, Indonsia e Coria do Sul no Leste Asitico e Oceania. Uma boa quantidade de organizaes pode ser includa na lista dos centros de poder, incluindo os globais (FMI, ONU e o Banco Mundial) e as regionais (Unio Africana, Liga rabe, ASEAN, EU, OEA, SAARC) e as funcionais (AIEA, OPEC, OCS, OMS). Assim como estados dentro de Estados (...) cidades (...) grandes companhias globais, conglomerados de mdia, partidos polticos, instituies e movimentos religiosos, organizaes terroristas (...), cartis de drogas e ONGS (...) (HAAS, 2008, s/p)
Porm, nenhuma destas naes emergentes, demais membros do bloco ocidental ou plos alternativos detm pretenses hegemnicas, visando substituir os EUA ou gerar conflitos. O que se procura na maioria das vezes o reforo da presena regional e um espao diferenciado no sistema a partir
57
de novas coalizes e propostas de reforma. Esta dinmica mostrou-se bastante clara na crise de 2008 quando pases emergentes, desenvolvidos e suas alianas buscaram composies a fim de encontrar solues comuns para os presentes problemas, com atuao destacada da diplomacia brasileira em encontros como o do G2032 e dos BRIC (expresso cunhada por Jim ONeill do Goldman Sachs para se referir a Brasil, Rssia, ndia e China). Neste processo de reordenamento, as interpretaes sobre o cenrio mundial do ps-Guerra Fria lidam com avaliaes sobre os Estados, o multilateralismo e a diversidade de temas e atores que caracteriza as Relaes Internacionais nos ltimos anos. Avanando estas reflexes, os prximos captulos analisam Estados, blocos, regies, coalizes e questes chave deste processo para o mundo e para o Brasil.
32 Ao longo do texto, duas alianas G20 so mencionadas: o G20 comercial de 2003, criado pelo Brasil para as negociaes da OMC em Cancun e o G20 financeiro criado em 1999 mas que ganhou maior espao durante a crise mundial de 2008. Ambos representam tendncias intercambiveis de cooperao e conflito.
58
Captulo 2 O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009)
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes da poltica internacional foram intensas e complexas. Neste cenrio, os Estados nacionais sustentaramse como os principais atores das Relaes Internacionais, podendo ser observados tanto avanos quanto retrocessos em todas as partes do globo. Para analisar estes desenvolvimentos, este captulo encontra-se dividido em duas sesses: O Ocidente e a Rssia e o Mundo Afro-Asitico. Parte I - O Ocidente e a Rssia 2.1 Os Estados Unidos Ao longo de toda a Guerra Fria, os EUA estiveram envolvidos em processos simultneos de conteno e expanso, ncleo de sua grande estratgia. Tais processos visavam impedir o avano dos inimigos, fortalecer o bloco ocidental e disseminar o modelo capitalista democrtico liberal. O exerccio da hegemonia, do auge s crises da Pax Americana, era dialtico em seu sentido e natureza, mesclando a fora e o convencimento. Como sustenta Henry Kissinger,
Quase seguindo uma espcie de lei da natureza, a cada sculo parece emergir um pas com o poder, a vontade e o mpeto moral e intelectual
59
para moldar todo o sistema internacional de acordo com seus valores (...) No sculo XX, nenhum pas influenciou as Relaes Internacionais de forma to decisiva, e ambivalente, do que os Estados Unidos (KISSINGER, 1994, p. 17)
Com o fim da bipolaridade, ultrapassada a euforia da vitria, a liderana passou a ser pressionada por fatores domsticos e mundiais referentes ao desgaste da guerra, a alterao das posies relativas das naes no equilbrio do poder mundial e a presso dos fluxos da globalizao. A interao entre Washington e sua sociedade deixou transparecer a influncia de grupos de interesse33, os choques de liberais e conservadores e as transformaes sociais, tnicas e valorativas do pas. As respostas norte-americanas tm sido polarizadas e oscilantes, revelando estas fissuras e os desafios da continuidade do Sculo Americano34. A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992) Definido como um homem da Guerra Fria, ex-Embaixador na China, Diretor da CIA, representante das indstrias energticas do setor petrolfero, Vice-Presidente de Reagan, o republicano George Bush chegou Casa Branca em um momento no qual o conflito bipolar revelava sinais claros de desgaste. Contrariando suas expectativas de restabelecer um condomnio soviticoamericano, Bush pai foi confrontando com a realidade de administrar o fim de um mundo que ao longo de sua carreira ajudara a construir e reformular a grande estratgia. Cabia ao novo presidente lidar com uma economia em recuo, pressionada por seus dficits, federal e comercial, e uma sociedade que dava sinais de esgotamento, como resultado das polticas neoliberais da Era Reagan. As presses desta crise scio-econmica somadas ao misto de euforia externa e desencantamento interno, levaram a diferentes interpretaes sobre a reforma da grande estratgia que se dividiu em trs agendas: o isolacionismo, simbolizado pelas ideias da Amrica Primeiro e da Fortaleza Amrica; os
33 O processo de formulao de polticas e tomada de deciso nos EUA complexo e envolve o Executivo e suas agncias, o Legislativo, os grupos de interesse da sociedade civil e setores empresariais e os think tanks. Ao longo do texto no ser possvel aprofundar estas interaes, sugerindo a leitura de trabalhos como os de TEIXEIRA, 2007, JOHNSON, 2004 e KEGLEY and WITTKOPF, 1996. 34 Para a histria da poltica externa dos EUA ver PECEQUILO, 2005.
60
O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA
internacionalistas multilaterais que apontavam o declnio relativo dos EUA e a tendncia multipolaridade, que argumentavam a favor da renovao das polticas domsticas e diviso de custos internacionais; e, por fim, os internacionalistas unilaterais, que pregavam o momento unipolar, encarando o perodo como propcio expanso da hegemonia35. Durante o governo Bush, e no de seu sucessor, o democrata Bill Clinton, prevaleceu a poltica do internacionalismo multilateral, buscando sua atualizao e reforma. No caso de Bush, contudo, no foi formulada uma nova grande estratgia, e analistas como Michael Mandelbaum cunharam a expresso Status Quo Plus para se referir s relaes internacionais neste perodo. A expresso indica uma agenda de transio lenta entre a Guerra Fria e seu ps devido s dificuldades da administrao a despeito da viso da nova ordem mundial. Em reas prioritrias de interesse como sia e Europa, os EUA agiram lentamente. Na sia, em resposta ao crescente protagonismo e competio econmica de naes como o Japo, os norte-americanos procuraram reforar sua presena de forma tradicional por meio da renovao dos tratados de segurana bilateral: o JUST com o Japo (Japan-US Security Treaty) e com a Coria do Sul. Frente China um relativo silncio a luz dos acontecimentos da Paz Celestial. Diante do crescimento regional, e o respectivo encolhimento dos EUA, cujo dficit comercial com a regio crescia exponencialmente (e gerava disputas com o Japo para abertura de mercado e a aplicao de restries voluntrias de exportao), o governo Bush props a APEC (Comunidade Econmica da sia Pacfico). A APEC tinha como objetivo reintegrar a economia dos EUA no Pacfico, abrindo os mercados locais. O processo caminha lentamente, ainda que permanea a meta de constituio de uma zona comercial preferencial em 2020. Na Europa Ocidental, a manuteno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) como pilar da presena regional norte-americana e da segurana europeia representa este sentido de permanncia e atualizao. Tradicionalmente, alianas cujos alvos so alcanados deixam de existir, uma vez que perdem sua utilidade. No caso da OTAN esta previso no se concretizou mesmo com o desaparecimento da URSS, cuja conteno representava o ncleo de sua misso. Tambm em 1991, o
35
Outra diviso que se acentua no perodo entre pombas (doves) e falces (hawks) que se refere ao perfil mais liberal (democracia, paz, multilateralismo) ou realista da poltica externa (poder militar,fora, agressividade), que ultrapassa linhas partidrias.
61
Pacto de Varsvia deixa de existir, na esteira da assinatura do Tratado de Foras Convencionais na Europa (CFE) de 1990. Segundo este tratado, a URSS concorda com um processo de reduo de suas foras armadas convencionais, assim como de seus arsenais nucleares. Tais redues so quase unilaterais, inserindo-se no quadro de fraqueza generalizado sovitico e de aumento de vulnerabilidade. Diferente de sua contraparte, a OTAN entra em uma nova fase. Em 1991, sofreu sua primeira reviso de misso, substituindo a prioridade da conteno pela da estabilidade regional europeia e a renovao de suas foras de segurana. O tema central da reviso foi a incorporao de aes fora da rea regional (out of area), estendendo a atuao ao nvel mundial. A justificativa para esta mudana, e a posterior ampliao da aliana, reside no aumento e transnacionalizao dos riscos de segurana. Quais as razes para a permanncia da OTAN? Em primeiro lugar, a OTAN continua sendo, at o final desta primeira dcada do sculo XXI, o principal, e porque no dizer, nico pilar de segurana europeia efetivo. Do lado norte-americano, isto implica a garantia de uma presena contnua no continente europeu que limita os esforos do bloco em consolidar uma autonomia no setor e sustenta o predomnio estratgico. Para os europeus ocidentais, no mbito da UE, refora o carter do arranjo como pacfico, diminui gastos militares e relativiza as dificuldades em defender uma capacidade no campo. Funciona como um anteparo presena russa, sentimento compartilhado com os antigos membros da Cortina de Ferro. Segundo, os pases do Leste percebem a aliana como foco de estabilidade poltica, democratizao e conteno russa. Nesta primeira fase, 1989/1993, a OTAN surge como esperana de ajuda econmica. Ou seja, tanto norteamericanos quanto europeus ocidentais e orientais tem na OTAN um instrumento funcional de seus interesses. Para o Leste, contudo, o governo Bush pouco trouxe alm de uma retrica de apoio s transies devido crise interna e um certo cuidado com a postura sovitica, uma vez que Gorbachev era percebido como um aliado (a despeito de sua fraqueza interna). A expectativa republicana era que a mo invisvel das reformas neoliberais funcionasse e as transies tivessem um bom andamento. Isto no ocorreu, com os sistemas socialistas implodindo a partir de dentro e gerando um sensvel declnio do PIB da regio e seus indicadores sociais. A postura moderada de Bush foi considerada adequada, incluindo seu papel e o de Gorbachev na reunificao alem.
62
Desde a queda do Muro em 1989, a questo da reunificao era percebida como simblica para encerrar duas guerras, a Segunda e a Fria. Depois de intensas negociaes, em Fevereiro de 1990 foi assinado o Tratado 4+2 entre os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos, Unio Sovitica, Gr-Bretanha e Frana) e as duas Alemanhas, recuperando o status normal deste pas e abrindo o caminho para a unificao. A velocidade do processo poltico levou em outubro deste mesmo ano reunificao da Alemanha sob a liderana de Helmut Kohl. Devido rapidez da integrao, problemas econmicos tanto a leste quanto ao oeste tornaram-se frequentes, envolvendo custos sociais: fenmenos como desemprego, excluso, polticas revisionistas derivadas desta excluso como o nazismo, dficits fiscais fizeram parte deste processo. Mesmo assim, a reunificao foi apontada como um caso de sucesso, o que no se repetiu em outras questes europeias como a escalada das tenses tnicas e religiosas na Iugoslvia que, em 1992, levaram ecloso da guerra que se estenderia administrao Clinton. Ano eleitoral nos EUA, Bush enfrentou uma campanha acirrada com os democratas e o independente Ross Perot. Situaes como a da Iugoslvia e tambm a operao humanitria na Somlia, ficaram em segundo plano, tentando minimizar a imagem de Bush como o presidente da poltica externa apresentada por seus adversrios. Na Somlia, as dificuldades das tropas norte-americanas e a morte de soldados funcionaram como um peso que ofuscaram sua elevada popularidade do encerramento da Operao Tempestade do Deserto no Iraque. A Operao Tempestade do Deserto foi um marco para a presidncia Bush pai, sendo representativa do seu auge e declnio, assim como da nova ordem mundial. Saddam Hussein, antes um aliado significativo na regio do Oriente Mdio, importante fornecedor de petrleo aos EUA e politicamente uma pea central do equilbrio local em particular aps a Revoluo Islmica do Ir em 1979 e ao longo de toda a Guerra Ir-Iraque (1980/1988), tornarase, em 1990, um inimigo. Durante este perodo, o Iraque recebera ajuda econmica e militar norte-americana e contara com razovel tolerncia a seus atos como a utilizao de armas qumicas contra o Ir. Aps invadir o Kuwait, Hussein passava a ser um risco, em uma regio de fronteiras em disputa e rica em petrleo. O controle destas reservas e a ameaa de expanso a outros pases vizinhos traziam o risco do monoplio e do desequilbrio geopoltico.
63
Rechaada pela comunidade internacional no mbito da ONU, a invaso iraquiana ao Kuwait em 02 de Agosto de 1990 e a resposta do sistema multilateral de segurana coletiva a mesma, passaram a simbolizar o sucesso de um novo perodo. Lderes do processo, os norte-americanos agiram decisivamente contra Saddam Hussein, amparados pela resoluo 678 do CSONU de 29 de Novembro de 1990 que autorizava o uso de todos os meios necessrios (i.e, fora) contra o Iraque caso o pas no se retirasse do Kuwait at o dia 15 de Janeiro de 199136. Uma vez que o Iraque no cumpriu a resoluo da ONU, no dia seguinte, 16 de Janeiro, os EUA e a coalizo arregimentada na ONU, cujo apoio era poltico e financeiro, iniciaram suas aes militares que, em cerca de 37 dias, levaram retirada iraquiana do Kuwait e ao cessar-fogo (resoluo 686 do CSONU). A coalizo impusera uma derrota definitiva a Hussein, mas no avanara a Bagd a fim de destituir seu governo. Explicando a moderao de Bush trs fatores: a ausncia de um mandato da ONU para a retirada de Saddam do poder, o temor de que esta retirada geraria um vcuo de poder perigoso no Iraque e o risco de que as tropas dos EUA tivessem que permanecer em territrio iraquiano por um perodo longo, o que traria custos econmicos e polticos a Bush (e, nas entrelinhas, o temor de um novo Vietn). O ps-guerra foi marcado pela resoluo 68737, na qual o Iraque se comprometia a abdicar de seu programa de ADMs e seu apoio a grupos definidos como terroristas, respeitar a fronteira comum como o Kuwait, restaurar as propriedades deste pas, responsabilizando-se por danos materiais causados pela guerra e resolver o status dos prisioneiros. Caso cumpridas estas metas, o embargo econmico seria levantado e, no campo da proliferao, foi criada a UNSCOM (United Nations Special Commission) para verificar os progressos do desarmamento. Normalmente, esta tarefa cabia a AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica), que passou a auxiliar a UNSCOM. Ao longo do perodo, 1991/1998, houve sucesso neste processo, com a destruio quase total do arsenal iraquiano, mas a dimenso poltica que o Iraque assumira no debate interno norte-americano ocasionou
36 As resolues 660 e 661 eram a base desta resoluo final: a 660 apontava que o Iraque rompera a paz e a segurana internacional, demandando o recuo a suas fronteiras pr-invaso, e a 661 impunha embargo econmico sobre o pas. Anteriormente, somente nos anos 1950, na Guerra da Coria, o CSONU autorizara operao similar. Contra a resoluo 678 votaram Cuba e Iemen, enquanto a China se absteve. O sim sovitico no CSONU foi apontado como prova do fim da Guerra Fria. 37 Segundo Patriota (1998), a 687 ficou conhecida como a me das resolues.
64
a alterao e o esgotamento destes mecanismos no binio 1996/1998, seguindo-se a guerra em 2003 como ser analisado. Se para alguns nos EUA, e para a maioria da comunidade internacional, o Iraque era um caso de sucesso, parte do establishment o avaliou como fracasso parcial, medida que a vitria militar no significou a retirada de Hussein do poder. Desde 1991, a situao iraquiana manteve-se como objeto de controvrsia entre os setores moderados e neoconservadores. Os neoconservadores questionam Bush por sua timidez e a no-eliminao de uma ameaa declarada. A luz destas divergncias e tentando solidificar sua posio, em 1992, este grupo lanou, no mbito do Departamento de Defesa, um documento original do Pentgono, o Defense Planning Guidance (DPG), que em 2002 seria recuperado na Doutrina Bush. Esta proposta foi abafada pela Presidncia depois de seu vazamento em jornais como The Washington Post e The New York Times. De acordo com o DPG, os EUA, como nica superpotncia restante, deveriam aproveitar o momento unipolar para avanar sua liderana. As prioridades eram a preservao da superioridade militar incondicional das Foras Armadas, a retomada da construo do escudo anti-msseis, o impedimento do surgimento de potncias regionais rivais em qualquer continente (fossem elas amigas ou inimigas) e a conquista de novas reas de influncia. Isto representava uma reposicionamento estratgico e a expanso Eursia, domnio prvio sovitico, tendo como objetivo a diminuio da vulnerabilidade estratgica do pas por meio da obteno de seus recursos naturais, principalmente o gs natural e o petrleo, assim como a construo de oleodutos e gasodutos na regio que facilitassem o acesso a estas matrias-primas. A poltica internacional percebida pelo prisma da competio interestatal, considerando-se fenmenos como a regionalizao, a globalizao e a ampliao das OIGs limitadores aos interesses dos EUA. Os poderes ideolgico e institucional, o brando e de cooptao, so preteridos diante do estrutural, o poder duro, com o unilateralismo prevalecendo sobre o multi. O mundo permanece um ambiente potencialmente hostil no qual o antigo inimigo sovitico substitudo por ameaas diversas, como grandes potncias como China, ndia, Japo, as naes da Unio Europeia e os Estados bandidos ou prias (rogue) e falidos (failed). Os Estados prias so entidades polticas organizadas, comandadas por governantes autoritrios, sustentados pela posse de ADMs e apoio a grupos
65
radicais. Tais Estados possuem pretenses de hegemonia regional e agresso global e no cumprem as normas da comunidade internacional. Como exemplos deste grupo, o Iraque de Saddam, a Coria do Norte, o Ir, Sria e Cuba. As naes desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que funcionam como santurios de grupos fundamentalistas correspondem s naes falidas como Afeganisto, Haiti e Sudo. A ao dos EUA diante destes Estados deve ser relacionada mudana de regime, transformando-as em democracias (mesmo que isso implique o uso da fora). Por fim, no possvel encerrar a anlise sobre a administrao Bush pai sem mencionar que a mesma foi responsvel por dar incio s negociaes que resultariam nos Acordos de Oslo na administrao Clinton e reavaliao das polticas norte-americanas para a Amrica Latina. Como a reforma da OTAN, este foi outro plus, consubstanciado em dois projetos, a Iniciativa para as Amricas (IA) e o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), abordados em 2.6 e 3.4. B) Bill Clinton e o Engajamento e a Expanso (1993/2000) Depois de uma campanha articulada em torno de slogans de mudana e esperana (em 2008 retomados por Barack Obama), Bill Clinton chegou Casa Branca com uma agenda domstica, quebrando doze anos de domnio republicano em Washington e como o primeiro presidente eleito no psGuerra Fria. O choque entre a nova e velha gerao da poltica dos EUA esteve presente nos debates, com os democratas propondo a renovao econmica, social e internacional face ameaa do declnio, sintetizada na exclamao Its the economy stupid!. Ainda que esta plataforma no pregasse o desengajamento, havia uma previso de diminuio dos compromissos, com uma maior diviso de custos com aliados e ampliao da ao das organizaes multilaterais. Na ONU, a Embaixadora norte-americana, Madeleine Albright, futura Secretria de Estado a partir de 1997 com a reeleio de Clinton (no primeiro mandato Warren Christopher esteve frente do cargo), falava em um multilateralismo assertivo. Crises legadas por Bush na Iugoslvia38 e Somlia passaram a ser administradas de longe, associadas ao fracasso da interveno no Haiti
38 Alm da Iugoslvia, outros pases europeus se desmembraram como a Tchecoslovquia, mas de forma pacfica (Repblica Tcheca e Eslovquia).
66
(Operao Manuteno da Democracia39), o que levou a uma impresso de fraqueza e o aumento da instabilidade no cenrio. O primeiro ataque terrorista ao World Trade Center em Fevereiro de 1993 (atribudo a Al-Qaeda) reforou estas crticas, associadas ao distanciamento das grandes potncias aliadas como China e as naes europeias ocidentais e a inabilidade de avanar projetos de reforma domstica (sade, economia), peas centrais da campanha eleitoral. Pressionado pelos aliados e setores conservadores, Clinton foi forado a rever sua postura, culminando no lanamento da nova grande estratgia do Engajamento e a Expanso (E&E) em Setembro de 1993. Diferente de sua antecessora, a conteno, que combatia um inimigo claro e definido, o E&E apresentava uma viso multidimensional, centrando-se em elementos econmicos e polticos. Apesar de s ter se tornado mais efetiva e eficiente a partir de 1996 com a consolidao da retomada econmica e a resoluo de problemas internos, o E&E comeou a dar forma ao Segundo Sculo Americano e reforma do internacionalismo multilateral. Segundo as palavras de Anthony Lake, Assessor de Segurana Nacional, um dos mentores do E&E,
Durante a Guerra Fria contivemos uma ameaa global s democracias de mercado; agora, devemos buscar estender o seu alcance (...). A sucessora para uma doutrina de conteno deve ser uma estratgia de expanso (...) da comunidade mundial das democracias de mercado. (LAKE, 1993)
Quatro prioridades desdobram-se: o fortalecimento do ncleo principal das democracias de mercado, incluindo-se a americana, favorecendo a disseminao dos valores e princpios democrticos para todo o sistema a partir desta comunidade; o incentivo implementao e a consolidao de novas democracias e livres mercados em Estados significativos e importantes quando possvel; impedir a agresso de Estados hostis democracia e incentivar a sua liberalizao por meio de polticas especficas; a perseguio de uma agenda humanitria para a melhora das condies de vida em regies prejudicadas, criando condies para a integrao pacfica destas comunidades ao sistema internacional de democracias. Diferente dos conservadores que
39 Na ltima dcada, a questo haitiana tem sido foco permanente de crise poltica, econmica e social na regio, culminando na presente operao de paz MINUSTAH, comandada pelo Brasil (Captulo 5).
67
previam a mudana de regime via fora, a ttica a da cooperao e da conteno dos Estados bandidos e falidos. Em um cenrio caracterizado pela globalizao, a nova grande estratgia associava a geopoltica geoeconomia. Analisando a dimenso geoeconmica, comeando pelo processo de modernizao e reinveno do governo, tornando-o mais eficiente e menos deficitrio, a agenda previa o aumento da competitividade e produtividade interna, voltando ao mesmo nvel dos aliados europeus e asiticos. Era preciso aumentar os mercados internacionais para a venda dos produtos norte-americanos, reequilibrando as contas externas e alimentando este processo de recuperao econmica. Para isto, essencial a promoo do livre comrcio por meio das negociaes multilaterais da OMC, incrementando as propostas de integrao regional na sia com a Cooperao Econmica da sia Pacfico (APEC) e Amricas. Clinton complementa estas iniciativas com o lanamento da ALCA, a rea de Livre Comrcio das Amricas (ver 3.2). No campo de investimentos e finanas, a influncia reforada pelo aumento da ajuda humanitria e a interveno na crise asitica e de pases como Mxico, Rssia e Brasil entre 1998/1999. Na poltica externa, a renovao das razes de poder era acompanhada pela reduo dos custos e compromissos associados liderana, compartilhando tarefas. Segundo esta perspectiva, a atuao se daria por meio de um Engajamento Seletivo, preparando a transio da hegemonia em um mundo que possua tendncias multipolares derivadas do crescimento e fortalecimento da Unio Europeia e da China. A ampliao da OTAN e as negociaes para a incluso da China na OMC fazem parte destas iniciativas, visando uma ttica de engajar para conter. Em tal contexto, as OIGs tambm seriam reformadas e fortalecidas. Perigos transnacionais como o terrorismo internacional e a proliferao das armas de destruio em massa (ADM). At 1995, o E&E foi aplicado timidamente e a presidncia sucumbiu s presses internas e sofreu uma importante derrota eleitoral nas eleies de meio de mandato de 1994. Nestas eleies, liderados por Newt Gingrich e sustentados pela plataforma conservadora do Contrato com a Amrica, os republicanos reconquistaram a maioria no Legislativo. Esta eleio representou uma vitria do grupo neoconservador que buscava retornar linha de frente do poder e revelou uma Amrica que tendia polarizao entre liberais e conservadores, ligada s mudanas sociais e econmicas internas. Porm, em 1995, Clinton conseguiu reverter este quadro negativo, enfrentando de
68
forma presidencial mais um atentado terrorista, realizado por grupos fundamentalistas brancos em Oklahoma City no ms de Abril. Este momento de unio em torno do presidente, que patrocinou os Acordos de Dayton, que encerraram a Guerra da Iugoslvia em 1995, permitiu a Clinton recuperar sua popularidade. Os Acordos de Dayton garantiam a diviso do antigo Estado iugoslavo em regies autnomas e soberanas segundo a sua composio tnica, reforando o princpio da autodeterminao. A Iugoslvia foi pulverizada em Srvia, Bsnia-Herzegovina, Crocia e Montenegro. A implementao de Dayton ficou a cargo das IFOR (Foras de Implementao de Paz das Naes Unidas), envolvendo a participao direta dos EUA via OTAN. Em 1997, a IFOR substituda pela SFOR (Fora de Estabilizao). Este bom momento, e a habilidade poltica de Clinton no foram compreendidos pelos republicanos que mantiveram sua ofensiva. Episdios como o fechamento do governo pela no aprovao do oramento pelo Congresso, a escolha de Robert Dole como candidato, facilitaram a reeleio de Clinton. Mais uma vez, os neoconservadores adiavam sua volta a Washington, mas aproveitaram o perodo para reforar o processo de reorganizao de suas bases eleitorais iniciada em 1992, com foco em setores religiosos (fundamentalistas cristos) e no complexo industrial-militarenergtico. Os neocons ampliaram sua ao via think tanks como o American Enterprise Institute e a Heritage Foundation e o programa de ao do Project for the New American Century (PNAC), investindo na mdia e no fortalecimento de sua corrente no partido (as bases do PNAC eram as do DPG, associadas premissa da recuperao moral do pas). J visando as eleies presidenciais de 2000, o grupo tornou-se uma oposio atuante no binio final da administrao 1998/1999, sendo responsvel pelo escndalo Monica Lewinski que levou ao pedido de impeachment do presidente. Ainda que tenha conseguido se manter no poder, o impeachment levou ao endurecimento da poltica externa e fragmentao do partido democrata, com custos para a campanha presidencial de 2000. Em termos prticos, quais foram as principais aes de Clinton nas relaes internacionais com base no E&E e que foram fortalecidas em seu segundo mandato? No que se refere s instituies internacionais, exceo da concluso da Rodada Uruguai do GATT e o incio das negociaes na OMC (abordadas
69
no Captulo 4) e a OTAN, no existiram progressos reais na reforma das estruturas de poder. Analisando a OTAN, em 1993/1994, Clinton instaurou a Parceria Para a Paz (PfP), para reforar a aproximao com os pases do leste e diminuir a sua insatisfao com o descaso do Ocidente. A parceria sustentava-se no reforo das instituies democrticas destes pases, associada realizao de contatos entre as foras armadas, por meio de intercmbio de oficias, avaliao dos exrcitos, dentre outros elementos que visavam preparar estas naes para serem futuros membros da OTAN. A luz da parceria estratgica Clinton-Yeltsin (2.3), a Rssia era definida como parceira, estabelecendo um Conselho Rssia-OTAN em 1999, mas que se esgota devido s aes norte-americanas contrrias aos interesses russos. Em 1997, com a realizao da Cpula de Madrid, os EUA formalizaram a primeira onda de expanso da OTAN com o convite para Repblica Tcheca, Hungria e Polnia se tornarem membros efetivos. Em 1999, o processo de incluso dos novos membros j estava finalizado e, neste mesmo ano, a OTAN comemorava seu cinquentenrio, participava da Guerra de Kosovo e promovia sua segunda reviso de misso, na qual reforava os princpios de 1991. Esta reviso enfatizava a modernizao militar da aliana, suas operaes fora de rea e seu papel na promoo da democracia. Em 2010, est previsto o lanamento do Novo Conceito Estratgico da Aliana. O ano de expanso da OTAN tambm foi o de sua primeira guerra, a de Kosovo, sustentada na Doutrina Clinton, com foco em intervenes humanitrias. Segundo a OTAN, a populao de origem albanesa de Kosovo, parte da Srvia que no conseguira sua autonomia em 1995 com os Acordos de Dayton, estava sendo submetida a um processo de genocdio pelos srvios liderados por Milosevic40, sendo necessria a presena da comunidade internacional para barrar este processo. Esta presena deu-se na forma militar desde a guerra at a implementao do acordo de paz pelas foras da ONU (SFOR)41, com as tropas da OTAN permanecendo na regio at 2008. Neste ano, Kosovo declarou-se como Estado soberano, no que foi reconhecido pelos EUA, em ao rechaada pela Rssia (ver 2.3).
40 Milosevic faleceu em Haia durante seu julgamento por crimes de guerra em 2006 (estava preso desde 2000), mas nunca reconheceu o mandato do Tribunal Penal Internacional da ExIugoslvia. 41 Existem controvrsias legais associadas deciso do CSONU que levou s operaes em Kosovo, questionando-se se o conselho teria realmente autorizado a ao das tropas da OTAN.
70
Os EUA no demonstraram a mesma disposio para intervir em situaes similares na frica (Ruanda, Serra Leoa, Somlia), continente que desde o fim da Guerra Fria sofria marginalizao na agenda estratgica. Como no caso do Oriente Mdio, a regio da ex-Iugoslvia, pertencente ao continente europeu, central como rota de passagem e acesso, era percebida como relevante aos interesses de segurana, o que no se aplicava na frica. Esta situao de abandono somente comeou a se alterar no binio 1998/ 1999 quando as Embaixadas norte-americanas no Qunia e Tanznia foram alvos de atentados atribudos a Al-Qaeda (que j havia atingido alvos militares norte-americanos na Arbia Saudita e Iemen). Em resposta aos atentados, os EUA bombardearam alvos no Sudo identificados como santurios da Al-Qaeda. Estes bombardeios foram criticados como unilaterais pela comunidade internacional, e dentro de casa, atribudos a uma tentativa de Clinton de demonstrar fora e minimizar a ofensiva dos neocons, uma vez que foram realizados quase que simultneos aos depoimentos do presidente e da exestagiria Lewinski sobre seu relacionamento. Mais do que isso, eles eram prova do novo clima presente na poltica externa dos EUA que caminhava para um maior endurecimento frente seus inimigos, em particular os chamados novos perigos associados ao terrorismo internacional, os Estados bandidos e falidos. Nas palavras de Albright, contextualizando estes riscos e o papel do que define como Amrica Indispensvel,
Os desafios que enfrentamos, comparados aos das outras geraes, so difceis de caracterizar, so mais diversos e volteis. Mas o que est em jogo no mudou. O sucesso ou fracasso da poltica externa do povo da Amrica permanece o nico e maior fator na definio de nossa prpria histria e do futuro do mundo. (ALBRIGHT, 1998)
No Oriente Mdio, esta combinao de fatores levou a uma reverso das polticas diante do Iraque e do Ir. Desde 1993, a poltica abrangente de Clinton para o Oriente Mdio havia buscado o reestabelecimento do processo de paz e a consecuo dos Acordos de Oslo entre israelenses e palestinos (2.6), em seu auge e declnio, e a conteno poltica de Iraque e Ir por meios polticos e incentivos econmicos. Conhecida como dupla conteno a ttica frente Iraque e Ir havia legado, no caso do Iraque, programas como o Petrleo por Alimentos (Oil for
71
Food), autorizado pela Resoluo 986 da ONU. De acordo com esta resoluo, o Iraque poderia exportar, a cada seis meses, petrleo a fim de comprar remdios e alimentos para sua populao, minimizando a crise humanitria. O programa foi questionado pelos conservadores, e alguns democratas, que o consideravam contrrio a resoluo 687, ajudando Saddam Hussein a permanecer no poder por meio de chantagens e desvio de recursos para reequipar suas foras armadas e retomar seus projetos de ADM. Em 1997, dando razo a estes temores, Saddam Hussein barra a entrada de inspetores da UNSCOM sob a alegao de que estariam a servio dos EUA. Esta ao levaria a crises constantes entre a Presidncia e a oposio, e entre os EUA e a ONU, que, em Dezembro de 1998, j no novo clima, levou aos bombardeios unilaterais de Gr-Bretanha e EUA ao territrio iraquiano, a Operao Raposa do Deserto. Processo similar repetiu-se no Ir, cuja sociedade atravessava uma fase de transio, com a ascenso de Mohammed Khatami ao poder (2.6), reformista e definido como o Gorbachev do Oriente Mdio. Em oposio ao Choque das Civilizaes, Khatami propunha ao Ocidente o Dilogo. At 1999, isto gerou um processo de descongelamento das relaes bilaterais, mas que, como no caso do Iraque, sofreu as presses neoconservadoras, retomando uma postura de fora na fase final da presidncia, sendo o Ir acusado de investir em seus programas de ADMs. Outros processos que sofreram retrocesso so os da Coria do Sul-Coria do Norte (Sunshine Policy) e com Cuba. No que se refere s grandes e mdias potncias como China (que em 1999 tornou-se membro da OMC), Japo e as europeias ocidentais, Brasil e frica do Sul, as propostas de Clinton reforaram a premissa do E&E de multilateralismo e tendncias multipolares, mas, novamente, sem que grandes novidades fossem implementadas. O caso da Rssia torna-se mais sensvel aps 1999 por conta da OTAN e Kosovo, assim como pela penetrao de empresas de energia dos EUA e da Gr-Bretanha na sia Central, que inaugura a Diplomacia dos Dutos, intensificada no governo W. Bush. Um dos conceitos mais importantes da campanha de Bush filho foi o da fraqueza da Amrica. De acordo com autores como Kagan e Kristol, o pas atravessara a dcada de 1990 em estado de sonolncia. Apesar dos sucessos do E&E, da recuperao econmica e da alta popularidade de Clinton antes, durante e ps-impeachment, estas anlises, somadas polarizao social entre conservadores e moderados, encontravam ressonncia em alguns
72
setores. Como mencionado, estes setores mais direita consideravam-se excludos do debate democrata e foram incorporados como base eleitoral republicana, levando diviso do pas em 2000 e revoluo estratgica de George W. Bush. C) George W. Bush (2001/2008) A presidncia George W. Bush apresentada como uma das mais complexas da histria norte-americana, sendo apontada como a responsvel pela renovao das hipteses de declnio nacional e a polarizao social. Durante seus dois mandatos, Bush e sua equipe levaram ao extremo as contradies internas e externas do pas. Em muitos aspectos Bush I (2001/ 2004) difere de Bush II (2005/2008) justamente pelo peso e conseqncias de suas polticas. Os EUA no qual W. Bush sobe ao poder em Janeiro de 2001 so um pas dividido, cuja eleio presidencial somente foi decidida pela Suprema Corte Federal em meio a acusaes de fraude e recontagem de votos. Realizado em 07 de Novembro de 2000, o pleito s teve seu resultado conhecido em 12 de Dezembro, revelando ao mundo as peculiaridades da democracia norte-americana no que se refere escolha do Chefe do Executivo: uma eleio indireta decidida pelo Colgio Eleitoral e no pelo voto popular. Bush chegou Casa Branca por ter conquistado 271 votos no Colgio Eleitoral contra 267 de Gore, resultado de sua vitria na Florida por 537 votos. No cmputo nacional, Gore ganhara entre a populao com 50.158.094 de votos, enquanto Bush obtivera 49.820.518. Na Cmara, os republicanos contaram com uma pequena maioria, 221 cadeiras, contra 212 democratas e 2 independentes. No Senado, um resultado que simboliza a polarizao: 50 republicanos e 50 democratas42. Ignorando estas polmicas, os republicanos passaram a implementar seu programa. Para isso, construram uma equipe de governo slida, a partir de
42 Em 2001, contudo, os democratas passaram a contar com 51 cadeiras devido mudana de partido de Jim Jefford, que a justificou como uma tentativa de reequilibrar o Senado, uma vez que em votaes empatadas o voto de minerva do Presidente do Senado, o Vice-Presidente, que dava poderes quase absolutos a Bush. Em 2009, observar-se- situao inversa, no sentido de reforar o domnio democrata: Alan Specter, republicano moderado, abandona o partido republicano devido presso dos neoconservadores, permitindo aos democratas atingir 60 cadeiras, maioria total e absoluta que impede manobras da oposio (fillibusters) para atrasar ou adiar votaes.
73
nomes chave do crculo de poder neoconservador. No primeiro escalo, Dick Cheney (Vice-Presidente), Condoleezza Rice (Assessora de Segurana Nacional), Donald Rumsfeld (DOD), e, no segundo e como assessores especiais, Paul Wolfowitz (DOD), Richard Perle, Karl Rove e Lewis Libby. Como moderado, mas sem oferecer real resistncia a estas polticas, Collin Powell (Departamento de Estado-DOS). Este ncleo de confiana uma das caractersticas da administrao e lhe forneceu sustentao at a derrota nas eleies legislativas de meio de mandato em 2006. Desde Janeiro, a agenda de Bush foi implementada. Medidas como a recusa em assinar o Tratado de Kyoto e em aderir ao Tribunal Penal Internacional, seguindo a retomada do escudo anti-msseis, choques polticos com as grandes potncias europeias, russa e chinesa, havendo um refluxo da atuao multilateral fizeram parte da ofensiva moderada. Internamente foram reduzidos programas sociais de cunho secular, realocando fundos para programas educacionais e culturais de teor religioso, avanando na indicao de juzes conservadores para a Suprema Corte. A despeito desta unidade, havia uma fragilidade inata da administrao, uma baixa popularidade e uma oposio, fornecendo um carter moderado ofensiva. Entretanto, estas barreiras foram superadas em Setembro de 2001 com os ataques a Nova Iorque e Washington. Inditos em sua magnitude, os atentados terroristas de 11/09 foram parte natural de um processo de contestao hegemnica que emergiu em um sistema de tendncias histricas aceleradas e de presses de crise social e cultural geradas pela globalizao. Possuindo um impacto mais moral do que concreto no poder dos EUA, ao atingir smbolos do poder econmico em Nova Iorque (o World Trade Center) e estratgico em Washington (o Pentgono), estes eventos no alteraram a estrutura de poder mundial, mas geraram dinmicas importantes. Alm disso, diferenciaram-se em escala e intensidade dos movimentos terroristas anteriores, ainda que sua lgica de contestao da ordem estabelecida e do poder permanea. Partindo desta premissa, Halliday (2000) faz interessante anlise sobre o tema, classificando quatro tipos de terrorismo: o terrorismo de grupos especficos e motivaes polticas direcionadas com aes nacionais e internacionais, visando a realizao de seus objetivos (IRA, OLP, ETA); o terrorismo de cima imposto pelo Estado autoritrio a seus cidados; o terrorismo de baixo caracterizado pela aplicao da violncia interna entre grupos sociais de um mesmo espao (guerras comunais na frica como
74
Ruanda); o terrorismo como manipulao do discurso poltico utilizado pelas sociedades ocidentais do medo para impor controles sobre suas democracias. 11/09 e os eventos subsequentes inserem-se neste quarto tipo. Assim, os atentados representaram a vlvula de escape para a agenda neocon e o terror mudou o foco estatal dos discursos: guerras assimtricas contra Estados bandidos e falidos e grupos terroristas como a rede Al-Qaeda de Osama Bin Laden, identificada como responsvel por 11/09, assumem a centralidade da segurana nacional. Os EUA iniciaram a Guerra Global Contra o Terrorismo (GWT), uma guerra justa contra a agresso injustificada e que somente terminaria quando as ameaas fossem eliminadas. O primeiro passo da GWT foi, com o apoio da ONU e da comunidade internacional, a Operao Liberdade Duradoura iniciada contra o Afeganisto, santurio da Al-Qaeda, protegida pelo regime talib. Depois de uma rpida vitria militar ainda em 2001, os EUA e seus aliados iniciaram a chamada transio para a democracia (a mudana de regime na prtica). Esta transio no se realiza plenamente, permanecendo em aberto at 2009. Internamente, prevaleceu o medo e a presso pela unanimidade. Superando as eleies de 2000, o nacionalismo interno elevou a popularidade de Bush a patamares de mais de 90% de aprovao. Foi criado o Departamento de Segurana Domstica (Homeland Security) e a sociedade norte-americana, assim como outras democracias ocidentais, passou a apresentar preocupante tolerncia com medidas de restrio aos direitos humanos e liberdades individuais 43 . Nos EUA, estas medidas consubstanciaram-se no Ato Patriota (que fornece poderes especiais ao Executivo e suas agncias como FBI e CIA para espionar, prender, investigar e interrogar suspeitos de terrorismo) e nos polmicos memorandos de tortura do Departamento de Justia que, como citado, foram redefinidas como prticas duras de interrogatrio. Em Janeiro de 2002, em seu Discurso do Estado da Unio, Bush anuncia o sucesso no Afeganisto e j lana alguns conceitos que posteriormente estariam no ncleo da nova Estratgia de Segurana Nacional, a Doutrina Bush (NSS-2002), seguindo-se um discurso em Junho na Academia de West Point. Surgem como pilares da nova grande estratgia, a preveno e o Eixo do Mal, composto pelos Estados bandidos Iraque, Ir e Coria do Norte, aos quais depois se agregam Cuba, Sria e Lbia.
43
Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste processo.
75
Inspirada no DPG e no PNAC, a NSS adaptava a viso estatal nova ameaa44, afirmando que o maior risco para os EUA identificado na combinao entre terrorismo transnacional, Estados falidos e bandidos e ADMs, devendo-se combater preventivamente a emergncia destes riscos. O mundo da DB simples, dividido entre aliados e no-aliados, sendo que todos so potencialmente inimigos. A DB revoluciona o Internacionalismo ao desconstruir sua rede de influncias e liderana alternativa, adotando uma postura de defesa ofensiva, substituindo a conteno pela preveno. A imagem de uma hegemonia ativista a qual no se impem constrangimentos dada sua natureza poltica e poder (como defendido pelo pensamento neocon), em detrimento de OIGs e tticas de cooperao. tarefa dos EUA no s disseminar a democracia, como prevenir ameaas antes que surjam e intervir preventivamente em outras naes. Em um dos trechos mais conhecidos da NSS, Bush afirma que
No podemos defender a Amrica e nossos amigos esperando pelo melhor. Devemos estar preparados para derrotar os planos de nossos inimigos (...) A histria julgar duramente aqueles que viram o perigo chegando e falharam em agir. No novo mundo em que entramos, o nico caminho para a paz e a segurana o caminho da ao (...) Devemos estar preparados para deter Estados bandidos e seus clientes terroristas antes que se tornem aptos a nos ameaar ou usar armas de destruio em massa contra os EUA e seus aliados e amigos (NSS, p. 14)45
Brzezinski complementa, Essencialmente, os Estados Unidos esto defendendo o direito de identificar o inimigo e de atacar primeiro sem buscar consenso internacional em uma definio compartilhada de ameaa. (BRZEZINKSI, 2007, p. 36). Esta rationale e o clima de medo levou Guerra do Iraque em 2003. Apresentada interna e externamente como mais um captulo da GWT, ao lado doAfeganisto, cuja situao poltico-militar mantinha-se tensa46. Desde seu incio a guerra foi cercada de controvrsia e falta de transparncia.
44 Um dos debates mais controversos entre republicanos e democratas durante a presidncia W. Bush envolvia a acusao por parte de membros da administrao Clinton, sendo o mais conhecido Richard Clarke, responsvel pela rea de terrorismo na parte final do governo, de que os republicanos haviam sido irresponsveis com relao segurana nacional. 45 Captulo V da NSS, 2002. 46 Desde Janeiro de 2002, as foras de paz da ONU encontravam-se no pas, passando a ser acompanhadas pela OTAN em 2003 (International Security Assistance Force- ISAF), que assumiu as principais tarefas militares em solo afego (em 2006, a organizao tornou-se a nica
76
Os argumentos para convencer a opinio pblica e o Congresso giraram em torno da ameaa permanente representada pelo Iraque aos EUA desde 1991, associao entre Bin Laden e Hussein (responsabilizando-o por 11/ 09) e a posse de ADMs pelo Iraque. Bush filho fez uso da proximidade das eleies de meio de mandato em Novembro de 2002 para antecipar este voto para Setembro, oferecendo presso adicional aos democratas que, temendo ser acusados de no patriotas, votaram com o governo. A guerra contra o Iraque foi aprovada por 296 a 133 na Cmara e 77 a 23 no Senado, sem que fossem impostos constrangimentos ao presidencial. Em Novembro, Bush amplia sua maioria em ambas as casas do Legislativo (Cmara 227 a 203 e Senado, 51 a 48). No mbito do CSONU, os argumentos giraram em torno de justificativas similares, mas sem o mesmo sucesso e foram encaminhadas por Collin Powell. Bush dirigiu-se ONU, alertando para o risco da paralisia. Aos olhos da comunidade internacional, o Iraque no representava uma ameaa real ou imediata uma vez que desde 1991 suas atividades vinham sendo monitoradas pela ONU, primeiro pela UNSCOM, depois pela UNMOVIC (criada em 1999 para substitu-la, Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo da ONU), aliado grave questo humanitria do pas. A despeito das atitudes agressivas e pouco transparentes de Hussein, no existiam indcios de que o Iraque possusse capacidade de projetar poder regional ou globalmente, como sugeriam os EUA. As discusses no CSONU prolongaram-se por vrios meses em torno deste choque entre as percepes de ameaa declaradas pelos norteamericanos e uma grande parte da comunidade internacional, liderada por Frana, Rssia e Alemanha. Estes trs pases formariam o Eixo da Paz, opondo-se guerra e a favor do multilateralismo. Suas aes seriam limitadas pela forte disposio dos neocons guerra e a agressividade de Hussein que levou resoluo 1441, aprovada por unanimidade em 08/11/2002.
responsvel pela segurana afeg). Em Junho de 2002, Hamid Karzai, conhecido associado de companhias energticas anglo-saxs foi eleito Presidente Provisrio do pas, cargo para o qual seria eleito diretamente em 2004, sustentando seu poder em uma Constituio que centralizava os poderes no Executivo. Nos ltimos trs anos, a situao afeg vem sofrendo rpida deteriorao com a retomada da produo de pio e o ressurgimento do talib, baseado no Paquisto e que tem ampliado sua presena na zona rural do Afeganisto, tema central da campanha presidencial de 2008 e do incio do governo Obama. Em 2009, depois de declarar-se reeleito, Karzai recuou devido presses da comunidade internacional por causa de acusaes de fraude e disputa em Novembro o segundo turno com Abdullah Abdullah.
77
A resoluo permitia ser interpretada de diversas maneiras: ela estabelecia que o Iraque sofreria srias consequncias caso no concordasse com seus termos. Outra expresso sujeita interpretao, todos os meios necessrios, normalmente entendida como autorizao ao uso da fora, encontrava-se no texto, cujo cronograma estabelecia os meses de Dezembro a Fevereiro como decisivos para que o Iraque cumprisse as exigncias da resoluo relativas ao retorno das inspees e total colaborao com os inspetores da ONU. O Iraque oscilou entre provocaes abertas e o cumprimento 1441. O pas negava a posse de qualquer ADM ou inteno de desenvolv-las de forma secreta, comprovado pelos relatrios da ONU e no aceitos por Bush e Blair. Em meio a este contexto conturbado e a alocao de tropas no Golfo que indicavam a proximidade da guerra a despeito da ausncia de mandato ou consenso, em Fevereiro, a Gr-Bretanha e a Espanha deram sinais de que proporiam uma resoluo complementar a 1441 para iniciar a guerra. Depois de consultas no CS, a proposta nem chegou a ser enviada, uma vez que a Frana e a Rssia anunciaram que a vetariam. medida que se esgotava o cronograma da 1441, a inevitabilidade da guerra se consolidava entre os EUA e os membros da Coalizo da Vontade, cuja importncia geopoltica dos aliados resumia-se Gr-Bretanha, muito diferente da Operao Tempestade do Deserto. Pelo outro lado, ganhava fora a oposio do eixo Paris-Berlim-Moscou e dos defensores do multilateralismo, mas sem possibilidade de barrar as aes norte-americanas. O nvel de conflito entre os EUA e seus aliados europeus trouxe o mais importante racha transatlntico nestas relaes, colocando em risco a integridade da OTAN. Declaraes como as de Rumsfeld de que os EUA no precisariam da Velha Europa, o boicote a produtos franceses, a crise das french fries renomeadas de freedom fries, foram alguns dos episdios marcantes no perodo, revelando fissuras pr-existentes entre os neocons e a Europa47. No dia 16 de Maro de 2003, a primeira (e talvez ltima) guerra preventiva foi levada a termo e, sustentada na ttica do Choque e Terror de Rumsfeld:
47 Smbolo deste processo, Kagan afirma que J hora de pararmos de fingir que europeus e norte-americanos compartilham uma viso sobre o mundo ou mesmo que ocupam o mesmo mundo. Na questo central do poder- eficcia, moralidade e desejo de poder- as perspectivas (...) esto se separando. A Europa est se distanciando do poder (...) ou, melhor dizendo, est se movendo alm do poder, para um mundo de leis e regras, negociao transnacional e cooperao (...) Os americanos continuam centrados na histria, exercendo poder em mundo hobbesiano anrquico. (KAGAN, 2002: s/p)
78
em pouco mais de um ms Hussein foi deposto, fugindo de Bagd. Somente em Dezembro seria capturado pelas foras da Coalizo, julgado e condenado morte em 2006. O rpido sucesso da operao levou a especulaes sobre quais seriam os prximos alvos e ao lanamento da candidatura W. Bush reeleio. Entretanto, os EUA descobriram que a situao era muito mais complexa do que o esperado pelo DOD. Confirmavam-se as avaliaes do DOS e da CIA que sinalizaram que a deposio traria um vcuo de poder que no seria ocupado por foras nacionais, xiitas, curdas ou sunitas, e poderia levar fragmentao e guerra civil (similar avaliao havia barrado a entrada de Bush pai em Bagd em 1991). Exilados polticos repatriados como Ahmed Chalabi que eram cotados para dirigir o novo Iraque no eram reconhecidos pelas foras internas em processo de reorganizao e disputas. Apesar do anncio de W. Bush em Maio de que as principais operaes militares haviam se encerrado, o Iraque era um pas beira do caos. Diante da continuidade da violncia, os EUA imprimem a primeira mudana de sua ttica, sem sucesso com a troca de comando da transio poltica: o General Jay Garner substitudo por um administrador civil, Paul Bremer. Pressionados, ainda em Maio, os EUA buscam a ONU, alcanando dois compromissos: a aprovao da Resoluo 1483 que previa o fim das sanes econmicas ao Iraque e garantia aos EUA e Gr-Bretanha (e os demais membros da coalizo) a responsabilidade pelo processo de reconstruo fsica e poltica at o fim da transio, legando-lhes autoridade completa para a explorao do petrleo; e a instituio enviou uma misso poltica comandada por Srgio Vieira de Mello. Conhecido representante da ONU, Vieira de Mello j atuara em Kosovo e Afeganisto. J indicado para assumir o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), e cotado como um dos provveis sucessores de Koffi Annan como Secretrio Geral da ONU, o diplomata assumiu a tarefa em Bagd devido gravidade da situao. Com Mello frente, foi instalada uma misso da ONU em Bagd, visando promover a negociao entre as faces que estavam levando o pas a uma guerra civil. Mello foi vitima de um atentado ao Quartel General da ONU em Agosto. Pressionado, o Pentgono reconheceu que havia enviado poucas tropas ao pas e inicia um lento processo de aumento de efetivos. Simultaneamente, a situao no Afeganisto deteriora-se, culminando em ofensivas talibs.
79
O fracasso das transies polticas no Iraque e Afeganisto funcionou como elemento de conteno das aes dos EUA na sia Central, regio simblica da Eursia para os neocons, que desejavam retir-la da zona de influncia russa. Estas movimentaes em direo a estes territrios so classificadas como o Grande Jogo II (ver 2.3). Apesar da instalao de bases na regio e novos acordos energticos, a presena dos EUA no conseguiu se consolidar, sofrendo rechao de Moscou e da China. Em resposta, Bush manteve a ampliao da OTAN, que j em 2002, completara sua segunda onda de expanso antiga Cortina de Ferro, ampliando seus contatos para a Ucrnia, Bielo-Rssia e Gergia (ver 2.3). A fim de contrabalanar estes eventos, W. Bush aproximou-se da ndia com o acordo nuclear (2.4) e retomou gradualmente os laos transatlnticos. Em 2004, ano de eleies presidenciais nos EUA, a situao do Iraque continuava imersa em um espiral de violncia e as mortes de soldados afetavam a popularidade dos republicanos. O atentado a Madrid em Maro de 2004 colocava em xeque as promessas de segurana de Bush, como indicava as fissuras iniciais na Coalizo da Vontade que iria se desmontando ano aps ano. Quase na mesma poca, so divulgadas as imagens de Abu Graib e Guantanamo e dos abusos sofridos pelos prisioneiros em instalaes norteamericanas. Nestas instalaes, os prisioneiros eram definidos pelo governo norte-americano como combatentes inimigos, a eles aplicando-se os mtodos duros de interrogatrio. Passando de uma posio defensiva ofensiva, Bush acelera a transio poltica no Iraque instaurando o Conselho de Governo Iraquiano (CGI), sem que isso implicasse a retirada das tropas. A situao era paradoxal: na retrica, o Iraque tornava-se soberano, mas permanecia um pas ocupado. Para muitos, esta combinao de fatores internos e externos levaria a derrota em 2004. A despeito desta agenda de problemas, os debates eleitorais continuaram sendo dominados pelos republicanos que sustentaram a campanha de Bush na fragilidade democrata (e de John Kerry seu adversrio), o medo de novos ataques e o controle da mquina poltica. Em uma votao mais uma vez dividida, o presidente conquistou a reeleio e os republicanos mantiveram a maioria no Legislativo (Senado, 45D-55R, Cmara 202D-232R). Em Dezembro, j com a reeleio assegurada, o governo anuncia que foi oficialmente encerrada a procura por ADMs, sem que indcios tenham sido encontrados de sua existncia, a base central da justificativa da guerra. Justificando seus atos, tanto Bush filho quando Blair afirmaram que houve
80
problemas na interpretao dos dados da inteligncia sobre a capacidade de Hussein, mas que independente disso a operao se justificava por si mesma. Em Janeiro de 2005, a posse de Bush foi cercada de expectativas de ajustes. J dando sinais de desgaste devido superextenso, a economia desacelerava e os dficits cresciam, enquanto se mantinha a clssica poltica republicana de cortes de impostos. No ano seguinte, 2006, o dficit da balana comercial atingiu o recorde histrico de U$ 856 bilhes (sendo 46% dele concentrado na sia, com a China correspondendo a 31% deste total e que hoje detm grande parte da dvida norte-americana) e um dficit federal de U$ 205 bilhes para um PIB de U$ 11 trilhes no binio 2005/2006. Tambm ocorre uma reverso do clima otimista interno, indicado pela diminuio do ndice de confiana dos consumidores, previses de inflao e crises cclicas nas bolsas e nos mercados de crdito que, em 2008, implodiriam com a crise imobiliria. Entretanto, permanecia o descolamento entre a agenda neocon e a realidade: na construo do governo isto significou a manuteno de Rumsfeld frente do DOD, com a promoo de Alberto Gonzalz a Ministro da Justia a despeito de acusaes de abuso de poder e de suas responsabilidades em Guantanamo e Abu Graib, com a substituio de Powell por Rice no DOS. Investigaes sobre corrupo e de abuso de poder que recaiam sobre Libby e Rove foram relativizadas. No campo da NSS, o governo comeou a apresentar claros sinais de diviso a partir da chegada de Rice ao DOS. Enquanto altos membros da administrao como Dick Cheney mantinham uma postura ofensiva, com declaraes que sugeriam, por exemplo, novas guerras preventivas, desta vez contra o Ir, Rice administrava o claro isolamento do pas. A nova Secretria de Estado priorizou a reconciliao com potncias regionais, incluindo os pases emergentes. Termos como cooperao e multipolarismo passam a fazer parte dos discursos norte-americanos. Foram introduzidas como medidas o Multilateralismo Assertivo e a Diplomacia Transformacional e uma reviso mnima da DB. O Multilateralismo Assertivo refere-se a uma tentativa de reconciliao com as potncias regionais e propostas de reforma de OIGs, enquanto a Diplomacia Transformacional representa um programa de ajuda s naes falidas, em direo a transies democrticas. Tanto Rice quanto estes projetos foram bem recebidos, mas os danos legitimidade da liderana eram significativos. Em 2005, mais um atentado terrorista de grande porte abalou a integridade da j frgil Coalizo
81
da Vontade quando em 07 de Julho, Londres foi atacada. Pressionado internamente, Blair consegue manter-se no poder at 2007. Finalmente, em 2006, nesta esteira de crises, os democratas avanavam e recuperavam a maioria no Legislativo (51D-49R e 229D-196R). Em termos externos, os primeiros ajustes de Bush II datavam de Janeiro de 2005, mas ganharam relevncia neste novo perodo, sem que, contudo, gerassem o consenso bipartidrio. Alm da reaproximao com poderes regionais, o governo retoma temas antes considerados irrelevantes como aquecimento global e articula coalizes para lidar com a proliferao nuclear na Pennsula Coreana48. As primeiras aes democratas concentraram-se no desmonte do ncleo de confiana de Bush, Rumsfeld, Wolfowitz, Libby, Rove e Gonzalez, tentar derrubar o Ato Patriota e rever as polticas que levaram a Abu Graib e Guantanamo. Em meio acelerao da corrida presidencial, o foco passa a ser o estabelecimento de um cronograma para a retirada das tropas no Iraque, proposta rejeitada de imediato pela Presidncia. No caminho oposto, com a substituio de Rumsfeld no DOD por Robert Gates, a misso militar redefinida: em Janeiro de 2007 os EUA partem para uma ofensiva (US troop surge), e aceleram o treinamento das foras locais, visando a transferncia de responsabilidades pela defesa do pas (iraquizao). Outra medida foi a recuperao de antigos membros da administrao de Saddam Hussein para a reconstruo do governo. O final da administrao foi caracterizado por uma sucesso de crises internas, mescladas por sucessos relativos no exterior resultantes da mudana de atitude e polticas iniciadas por Rice e que tiveram continuidade com a presena de Gates na Defesa. Dentre estes, incluem-se a ofensiva no Iraque, cujo ciclo terminou em Julho de 2008 com uma razovel estabilizao do pas, abrindo caminho para a retirada das tropas e a reaproximao com os aliados. Em 2008, Albnia e Romnia foram convidadas a se juntar OTAN e intensificados os contatos com Ucrnia, Bielo-Rssia e Gergia, contra o interesse russo. Observou-se uma reaproximao ao continente africano (2.5) e a construo de alianas com os emergentes. A transformao fica clara nas palavras de Rice,
48 Depois de reverter a poltica de Clinton, o governo Bush realiza aes similares em 2006 com as Conversaes das Seis Partes, abordada no 2.4.
82
(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicionais e emergentes ainda importam para a conduo eficiente da nossa poltica (...) Nossas alianas com as Amricas, a Europa e a sia se mantm como pilares da ordem internacional e agora as estamos transformando para encarar os desafios de uma nova era (...) A importncia de relaes fortes com poderes globais, estende-se aos emergentes. Com estes, em particular ndia e Brasil, os EUA construram laos mais amplos e profundos (...) J que estes pases emergentes mudam a paisagem geopoltica, importante que as instituies internacionais tambm reflitam esta realidade (...) investir em poderes emergentes e fortes como responsveis pela ordem internacional e apoiar o desenvolvimento democrtico de Estados fracos e governados com dificuldades so objetivos de poltica externa que so certamente ambiciosos e levantam uma questo bvia: esto os EUA prontos para o desafio, ou como alguns temem e afirmam atualmente, so os EUA uma nao em declnio? (...) Moldar o mundo ser o trabalho de uma gerao, mas j fizemos este trabalho antes. E se continuarmos confiantes no poder de nosso valores, teremos sucesso nesta tarefa novamente. (RICE, 2008, s/p)
Impulsionado pela crise, este novo discurso reengajou os EUA e seus parceiros de forma positiva, mas os impactos de Bush trouxeram custos externos e domsticos que no podem ser ignorados. O insulamento de aliados e o unilateralismo provocaram a desconstruo das redes de influncia e interdependncia do pas, minando as estruturas da ordem internacional, os equilbrios de poder globais e regionais e os fundamentos ideolgicos e institucionais da hegemonia. Como se analisar nos prximos itens, as aes dos EUA levam no s perda do seu carter benigno, como formatao de alianas e coalizes alternativas a sua liderana49. J em andamento devido s transformao de poder do sistema, este reequilbrio acelerado e encontra respaldo na autonomia das potncias regionais. Como resultado da desordem hegemnica, o acirramento das competies intraregionais, as corridas armamentistas e as doutrinas preventivas tornam-se cada vez mais uma realidade. Os impactos sobre o multilateralismo no se limitaram ONU, mas atingiram as negociaes
49 Em termos tericos, alianas como o G20, o IBAS, a OCX so denominadas como coalizes de equilbrio brando (soft balancing) por oferecerem uma alternativa diplomtica pacfica aos EUA.
83
comerciais da OMC e o sistema financeiro mundial. Outro elemento foi a ausncia de reforma destes organismos, debate central desta segunda dcada do ps-Guerra Fria. Na poltica domstica, alm da polarizao ideolgica, a Era Bush agravou tendncias de crise e desequilbrio sociais e econmicos. Em 2008, o sistema de crdito e financeiro dos EUA atingiu o ponto mximo deste processo, provocando uma crise similar a de 1929, com desemprego, instabilidade dos mercados, quebra de companhias do setor financeiro, falncias empresariais e pessoais, revelando as fragilidades das polticas de gastos, desregulamentao e superextenso externa. Setores tradicionais da indstria como o autombolstico encontraram um ponto de inflexo, com companhias tradicionais como GM e Chrysler entrando em processo de falncia. Tentando lidar com estes eventos, em 2008, ano eleitoral, Bush tentou minimizar a crise com pacotes de ajuda, mas que no surtiram o efeito de estabilizar a economia. Uma nova edio da Farm Bill, lei de apoio agricultura no pas, foi publicada em 200850. O agravamento do quadro alterou as perspectivas da corrida presidencial, que, desde 2006, parecia dominada pela candidatura Hillary Clinton Casa Branca do lado democrata, enquanto os republicanos eram confrontados por um vazio de liderana. Com o incio das primrias em 2008, este quadro comeou a ser alterado: primeiro, os republicanos fecharam posio com John McCain, tradicional oponente de Bush filho, representante da linha independente do partido, mas que, posteriormente, cedeu s presses neoconservadoras, com a indicao de Sarah Palin como Vice-Presidente; segundo, Hillary Clinton viu-se confrontada por um forte adversrio nas primrias, o Senador Barack Obama de Illinois, representante da nova gerao democrata que, como Bill Clinton em 1992, ganhou a disputa pelas primrias e Casa Branca com slogans de mudana e esperana. Afro-americano, smbolo de uma Amrica multicultural, multiracial e globalizada, Obama surgiu como a promessa na poltica norte-americana, no somente por suas origens, mas pela utilizao de meios de campanha novos como a internet, destacando-se a macia participao de jovens. Ao longo da disputa presidencial, seus livros como Audcia da Esperana
50
Publicadas desde 1973, as Farm Bill consistem-se em polticas de incentivo e proteo aos produtores e mercados agrcolas nos EUA, muitas vezes contrariando as recomendaes da OMC.
84
situaram-se entre os mais vendidos e em Novembro de 2008, Obama tornouse o primeiro Presidente negro dos EUA e chegou a Washington em Janeiro de 2009 com a tarefa de reconstruir o poder e a sociedade norte-americana. D) Barack Obama (2009) Diferente de outros presidentes norte-americanos, Obama assumiu virtualmente o governo em seu discurso de aceitao da vitria na madrugada de 4 para 5 de Novembro. Devido gravidade da crise, os democratas iniciaram a rpida montagem do gabinete, que surgiu como uma mescla de renovao nos segundos escales com a continuidade em postos chave (Susan Rice como Embaixadora na ONU foi uma das novidades). A antes adversria de campanha Hillary Clinton assumiu o DOS, Jim Jones o Conselho de Segurana Nacional e Robert Gates foi mantido no Pentgono. Timothy Geithner, Larry Summers e Paul Volcker compuseram a equipe econmica. Apesar de apoiado em mais de 66 milhes de votos populares (53%, que correspondiam a 365 votos no Colgio Eleitoral, diante de 47% de votos republicanos, 173 no Colgio, quase 59 milhes de eleitores) e na maioria conquistada na Cmara e Senado, Obama tem diante de si um pas ainda dividido e polarizado. Esta polarizao revela-se nas votaes no Legislativo, quando exceo de poucos moderados, a maioria dos republicanos vota contra a Presidncia. A oposio neocon tem se mantido atuante por meio de ofensivas de figuras como Cheney que criticam a postura de segurana da administrao democrata. A mdia conservadora mantm-se no contra-ataque, qualificando os programas de ajuste de socialistas. Realizando um balano dos primeiros seis meses da administrao democrata, que a partir de Agosto comeou a sofrer perda de popularidade, possvel identificar reas de progresso. No campo econmico, apesar das crticas republicanas, o pacote aprovado em 2009 em um total de U$ 787 bilhes, o Ato de Recuperao e Reinvestimento Norte-Americano comea a surtir lento efeito (para dados estatsticos ver o stio www.recovery.com) na recuperao dos nveis de emprego e produtividade, ainda que passem longe das promessas de campanha de criao de 2.5 milhes de novas vagas no mercado de trabalho e reestruturao dos paradigmas produtivos. Esta reestruturao passa pela adequao dos setores produtivos, a capacitao de mo de obra, fontes de energia renovveis e regulamentao do consumo,
85
crdito e investimentos. Inspirado no modelo do New Deal de Roosevelt, estes projetos buscam adequar economia era da globalizao, corrigindo os problemas sociais gerados pelo neoliberalismo (o projeto de um sistema de sade universal permanece um dos pilares da presidncia Obama e fonte de choques com os republicanos). No campo da energia, alm da preocupao com temas ambientais como aquecimento global, o foco a diminuio da dependncia crnica do petrleo importado do Oriente Mdio (Arbia Saudita, Kuwait, Iraque) e de naes pouco confiveis como a Venezuela e Rssia. Segundo a Casa Branca, a ameaa segurana dos EUA vem da vulnerabilidade pela dependncia do recurso e pela utilizao, por estes pases, do oramento do petrleo, para financiar polticas antiamericanas e mesmo grupos terroristas. Obama cumpriu as promessas de abolir a tortura, dando incio a estudos para o fechamento da base de Guantanamo, a reviso do status de prisioneiros acusados de terrorismo, suprimindo o Ato Patriota. O objetivo era restaurar a integridade da democracia, sua credibilidade e legitimidade. Samantha Power, uma das principais assessoras de poltica externa de Obama na campanha considera essenciais estes dois pilares, assim como o aprimoramento das capacidades norte-americanas de inteligncia, a adeso lei e regimes internacionais, a reconstruo do consenso bipartidrio, o desenvolvimento da sociedade e das razes do poder nacional51. No caso do Iraque, em Fevereiro, o Presidente anunciou o fim das operaes de combate e o cronograma de retirada de tropas at 2011, preservando a presena dos EUA em pontos estratgicos do Iraque e sua produo de petrleo. Em contrapartida, anunciou o aumento de tropas no Afeganisto, tanto dos EUA quanto da OTAN, prometendo vencer a guerra contra o terror, abandonando o termo GWT. Durante a campanha, o ento candidato focou suas atenes no Afeganisto, definido como a guerra necessria, diferente do Iraque, a guerra de escolha. A esta postura, agregou-se a da reforma do poder e alianas, cunhando-se o termo poder inteligente, cujo foco, como o do brando, so os instrumentos multilaterais e cooperativos (Nye Jr tambm seu formulador). Segundo Hillary Clinton,
51 Outros assessores foram democratas como Anthony Lake e republicanos como Zbgniew Brzezinski. Obama tambm contou com o apoio, entre os republicanos, de Richard Lugar e Collin Powell. Ao longo da campanha, Brzezinksi foi retirado da cena principal devido a suas polmicas posturas como Assessor de Segurana Nacional na administrao Carter como o apoio aos talibs. Temas controversos como a criao de um Conselho de Democracias fora do mbito do CSONU, proposta por Lake, foram abandonados.
86
Estamos vivendo em um mundo profundamente interdependente no qual as velhas regras e fronteiras no mais se aplicam () Precisamos fazer uso do que vem sendo chamado de poder inteligente, de todas as ferramentas ao nosso dispor- diplomtica, econmica, militar, poltico, legal e cultural, escolhendo as ferramentas certas e sua combinao para cada situao. Com o poder inteligente, a diplomacia estar na vanguarda da poltica externa. (CLINTON, 2009, s/p)
A despeito do clima positivo, permanece um sentimento de que seria possvel fazer mais e mais rapidamente. O foco das preocupaes a crise econmica, as demandas sociais e a reforma poltica do sistema, o travamento das negociaes comerciais na OMC, o incremento da participao dos pases emergentes nestes organismos. Em Setembro de 2009, foi anunciada a suspenso da instalao do escudo antimsseis na Europa Oriental, um dos principais contenciosos com a Rssia, seguindo o primeiro encontro de cpula Obama/Medvedev em Julho de 2009. A suspenso est associada a tentativas de retomar e renovar os acordos bilaterais de no proliferao como o START e conquistar o apoio russo contra o Ir. Validando estas posturas, em Outubro de 2009, Obama foi agraciado com o Prmio Nobel da Paz, o que levou a comentrios divididos sobre a validade do mesmo. Mais do que atos concretos, o prmio surge como uma aposta no futuro. At o momento, a hegemonia no se encontra pressionada por desafiadores externos, que desde a fase final do governo Bush filho deixaram claro seu apoio s iniciativas de Rice e, posteriormente, de Hillary no sentido de cooperar com os EUA bi e multilateralmente. A reestruturao democrtica do sistema dando conta dos processos de multipolaridade e desconcentrao do poder uma possibilidade que pode tornar-se real para a hegemonia, renovando seu poder, liderana, sociedade e parcerias. 2.2 A Europa e a Integrao Regional Durante a Guerra Fria, as regies da Europa Ocidental e da Europa Oriental, somadas sia, representaram os dois teatros estratgicos principais na disputa entre as superpotncias. Neste contexto, EUA e URSS consolidaram seu poder econmico, poltico e estratgico sob suas respectivas zonas de influncia, por meio de organizaes como a OTAN (1949) e o Pacto de Varsvia (1955) e o COMECON (1949).
87
Diferente destas demais organizaes, cuja lgica foi associada quase que unicamente bipolaridade, desde sua criao, a Comunidade Econmica Europeia (CEE) que evoluiu para a atual Unio Europeia (UE) deteve forte componente de autonomia. Os marcos iniciais do processo foram a instituio da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA, 1951) e os Tratados de Roma (1957) que instituram a CEE e a Comunidade Europeia de Energia Atmica (EURATOM). Este componente permitiu defini-lo como um projeto de identidade europia, que se tornou referncia como o tipo ideal de iniciativas de integrao regional. Frente a esta dinmica complexa, que envolve as origens da Guerra Fria, o apoio norte-americano ao bloco como mantenedor da paz continental e, principalmente, contraponto ao modelo socialista sovitico, a Europa Ocidental tambm se viu confrontada por uma agenda abrangente de desafios no ps-1989. A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/1992) O projeto de um continente sem fronteiras recorrente no pensamento europeu desde o sculo XVII. Porm, foram necessrios inmeros choques estatais deste perodo, incluindo as duas guerras mundiais no sculo XX, e o incio de um conflito frio entre superpotncias no contexto da destruio dos anos 1940, para que este iderio cujas origens podem ser encontradas de Jean Jacques Rousseau a Emmanuel Kant, ganhasse uma voz coesa. Nos anos 1950, estas vises at ento utpicas tomaram forma concreta no pensamento de Robert Schuman, Jean Monnet e KonradAdenauer, impulsionando os Tratados dos anos 1950 citados acima. A leste presena da URSS oferecia um motivador adicional integrao, protegendo as fronteiras ocidentais do avano do modo de vida socialista e sua ideologia. Ainda que os EUA estivessem frente da defesa europeia, o continente buscava uma identidade, iniciativa que, naquele momento, contou duplamente com o apoio e a desconfiana norte-americana. O projeto europeu era percebido pelos EUA, somado OTAN, como uma maneira de estabilizar o continente e preservar sua integridade poltica eliminando focos de rivalidade, promover o desenvolvimento econmico e conter a presena sovitica fsica e ideologicamente. A rivalidade que este projeto poderia representar era preocupao dos estrategistas norte52 Na sia a opo dos EUA foi pelo caminho dos tratados e relaes bilaterais com os pases aliados como Japo, Coria do Sul e posteriormente a China.
88
americanos, mas foi superada pela prioridade de reforar o ncleo euroatlntico e incentivar a estrutura multilateral regional52. A Europa Ocidental tambm avaliava o papel dos EUA em sua integrao de forma ambgua: um elemento que garantia a proteo e segurana militar do continente, mas que gerava uma dependncia estratgica, empecilho autonomia. A partir destas percepes, desde o incio, a Europa manteve-se dividida em duas correntes, os europestas, liderados pela Frana, que defendiam uma Europa mais independente frente os EUA, e os atlanticistas, com foco no Reino Unido (Inglaterra) que no percebiam o projeto europeu como descolado da relao com os EUA. Outro debate o que ope os defensores do aprofundamento (maior institucionalizao e carter supranacional do arranjo europeu) e os do alargamento (que defendem a expanso, preservando um carter fluido da integrao e de caractersticas intergovernamentais). Esta correlao entre a Guerra Fria, os EUA e a CEE, associada a estes debates, vem sendo uma constante na histria da integrao e ganhou fora com o fim da bipolaridade. Em 1989, duas perspectivas estiveram em choque na definio do futuro do bloco: o declnio e a continuidade, estando este segundo elemento associado ao aprofundamento da integrao. As origens de ambos encontram-se no mesmo perodo, anterior Queda do Muro, as dcadas de 1970 e 1980, caracterizado pelo Euroceticismo/ Europessimismo de um lado e, do outro, do Euroentusiamo. Ambas as vises indicavam que o projeto europeu, depois de sua fase de lanamento institucional e fortalecimento econmico dos anos 1950 a 197053, havia atingido seu limite. Este limite era representado pela crise econmica dos anos 1970 e a inrcia das instituies europeias. A percepo
Alguns eventos chave marcam a histria da integrao europeia neste perodo e do fim da dcada de 1940: a criao do Benelux entre Blgica, Holanda e Luxemburgo (1948), a assinatura do Tratado da Unio Ocidental entre Frana, Gr-Bretanha e Benelux (1948), estabelecimento do Conselho da Europa (1949), Plano Schuman (1950, cujo dia da assinatura em 09 de Maio definido como o Dia da Europa), a citada criao da ECA (1951), instituio da Comunidade Europeia de Defesa (1952) e da Comunidade Poltica Europeia (1952), estabelecimento da Unio da Europa Ocidental (1954) e o Acordo Monetrio Europeu (1955). Na dcada de 1950, os mencionados Tratados de Roma (1957) que estabelecem a CEE e a EURATOM so os mais relevantes. Em 1960 estabelecida a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) a qual se agregam os EUA e o Canad e, em 1967, foram assinados os Tratados de Fuso. As ondas de alargamento e processos polticos e econmicos adicionais desta fase esto mencionadas no texto. Para uma leitura do processo de integrao e sua evoluo recomenda-se LESSA, 2003.
53
89
era de que o arranjo encontrava-se esgotado, limitando suas iniciativas expanso. Mesmo estas iniciativas eram objeto de controvrsia e, a partir de sua criao como Europa dos 6, Frana, Alemanha54, Blgica, Itlia e Pases Baixos, at 1989 a Europa havia limitado suas ondas de expanso a trs: 1973 com a incluso de Dinamarca, Irlanda e Gr-Bretanha, 1981 com a Grcia e 1986 com Portugal e Espanha. O foco de disputa da primeira onda era a presena da Gr-Bretanha tradicional aliada dos EUA e contrria a polticas de carter supranacional55. Da segunda, com relao Grcia, Portugal e Espanha, a integrao de pases mais pobres e enfrentando transies ps-autoritarismo que precisaram receber financiamento para seu desenvolvimento econmico e social56. Fatores adicionais que contribuam para as hipteses de declnio derivavam das opes polticas neoliberais dos anos 1980 lideradas por Margaret Thatcher na Gr-Bretanha e dos bloqueios ao aprofundamento. Nos anos 1960, o Plano Foucher havia sido rejeitado e propostas referentes unidade econmica e monetria no demonstravam avanos. Neste campo, em 1972 foram estabelecidos os Acordos de Ble que criaram mecanismos para a concretizao da unio monetria at o fim da dcada (serpente monetria), sem sucesso devido resistncia dos signatrios. Em 1979 o Sistema Monetrio Europeu (SME) entrou em funcionamento, igualmente com dificuldades devido ao no cumprimento de suas demandas, visando a
54 Desde o comeo da integrao, a Alemanha tem um papel de motor dos esforos regionais ao lado da Frana, enquanto preserva sua aliana com os EUA. Para o pas, a participao no bloco refora o compromisso alemo com o abandono de uma poltica de expanso e agressiva, cooperando no arranjo multilateral. A fora de sua economia e sua reunificao, porm, trouxeram temores de uma germanizao da Europa enquanto, dentro da Alemanha, levantava-se o risco da europeizao. 55 Em 1960, o Reino Unido criara, com outros pases que no faziam parte da CEE, a Associao Europeia de Livre Comrcio (EFTA). A ao vinha em resposta rejeio de suas candidaturas CEE. 56 Estes pases receberam financiamentos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) criado em 1975 cujo objetivo era reduzir as assimetrias entre os pases mais e menos desenvolvidos do bloco, priorizando setores como infraestrutura, cincia e tecnologia. No campo social, anterior ao FEDER, foi criado o Fundo Social Europeu. Ambos permanecem como pilares da integrao, e fontes de debate. O FEDER objetiva promover a coeso econmica e social, mediante a correo dos principais desequilbrios regionais e a participao no desenvolvimento e na reconverso de regionais (...). Disponvel em http://europa.eu/ legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_measures/160015 57 Antecedidos pelos Acordos de Yaound de 1963 e 1979.
90
futura moeda nica. Outra iniciativa que merece destaque so os Acordos de Lom, cujo primeiro foi assinado em 197557, entre os pases ACP (sia, Caribe, Pacfico) e a CEE, reafirmando a presena europeia em suas tradicionais zonas de influncia do passado colonial. Uma das aes bem sucedidas e duradouras do bloco foi o estabelecimento da Poltica Agrcola Comum (PAC) da CEE. Outra crtica apresentada pelos europessimistas envolvia o dficit democrtico do bloco, concentrando o poder em Bruxelas. Mesmo o Ato nico Europeu (AUE, 1986) era visto como exemplo de crise. Como indica Lessa,
Quando Jacques Dlors foi nomeado para a presidncia da Comisso de Comunidades em 1 de Janeiro de 1985, a sua prpria anlise dos sintomas apresentados pela Europa (letargia crnica, alta vulnerabilidade s crises externas, insegurana identitria, que levavam a repetidos e insistentes rompantes de relanamento) o fez crer que o nico meio para a retomada do processo seria a realizao da nica medida nunca empreendida e que era uma das razes da parceria (...) a do estabelecimento de um verdadeiro mercado nico (...) A edio do Ato nico no deixava de ser uma prova cabal de que a integrao econmica no foi encaminhada pelos parceiros como previsto. (LESSA, 2003, p. 95)
Para os que defendiam a continuidade da CEE e seus projetos, o AUE no era percebido como sinal de fracasso, mas sim como uma estrutura que poderia ser ampliada. O Ato que fora assinado em fevereiro de 1986, e entrara em vigor em Julho do ano seguinte, era definido por esta corrente como base dos novos esforos de aprofundamento que se consolidariam no ps-1989 e que resultaram no futuro Tratado da Unio Europeia (Tratado de Maastricht, 1991). As metas do AUE que visavam a recuperao do dinamismo do processo europeu eram a concluso do Mercado Comum at Janeiro de 199358 e a realizao de reformas institucionais que permitissem o aprofundamento da integrao com o incremento da harmonizao e das polticas comuns, somada
58 O documento base deste processo foi o Livro Branco para a consolidao do Mercado Interno.
91
viso de uma sociedade europeia. O salto qualitativo do AUE reforado na citao de Herz e Hoffman,
O programa lanado pelo Ato nico foi um divisor de guas, ao marcar a passagem da integrao econmica negativa, ou seja, a mera liberalizao, para uma integrao positiva (...) tornou-se cada vez mais difcil no estar envolvido em atividades cujas decises no fossem tomadas pelo nvel comunitrio (...) a diviso entre as sociedades nacionais e a sociedade europia tornou-se cada vez mais fluida. (HERZ e HOFFMAN, 2004, p. 185)
Qual vertente foi a priorizada depois do fim da Guerra Fria? Apesar das dificuldades da integrao e das posies contrrias a sua continuidade e aprofundamento, prevaleceu no ps-1989 a viso da Europa comum que, resultou no Tratado de Maastricht e o surgimento da Unio Europeia (EU) como ator institucional. Inspirado noAUE, mas promovendo um significativo salto qualitativo na construo de uma Europa supranacional e com uma identidade prpria, Maastricht entrou em vigor em Janeiro de 1993. De acordo com Lessa,
Com o tratado surgia uma nova organizao, a Unio Europia, que se estabelecia sobre trs pilares: as Comunidades Europias, a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e a cooperao nos campos da justia e questes internas (...) uma inovao de importante aspecto simblico e psicolgico foi a criao da cidadania europia (...) (LESSA, 2003, p. 105)
Analisando estes pilares, o primeiro, que se refere s Comunidades Europeias, solidifica o carter comunitrio da integrao, fortalecendo as polticas comuns, transferindo competncias CE. Trata-se de um pilar de carter predominantemente supranacional, enquanto os dois seguintes envolvem o intergovernamental. Em termos da PESC, a mesma prev o estabelecimento de uma ao nas Relaes Internacionais de carter comum, em consonncia com os princpios da UE, e tem sido objeto de intensa controvrsia. No que se refere ao terceiro pilar, elementos de poltica domstica encontram-se envolvidos. Demandas referentes superao do dficit democrtico e da concentrao do poder nas instituies europeias em Bruxelas so contemplados, com o principio de subsidiariedade. Os compromissos
92
de aprofundamento, a despeito das crticas e crises crnicas tornaramse mais slidos, refletidos nos rgos da UE, e que foram sendo estabelecidos a partir de 1992 e adaptados dos j existentes na CEE: o Conselho da Unio Europeia (Conselho Europeu), Comisso Europia, Parlamento Europeu59, Tribunal de Justia e Tribunal de Primeira Instncia, Tribunal de Contas, Provedor de Justia, Autoridade Europeia de Proteo de Dados, Banco Central Europeu, Banco Europeu de Investimento, Comit Econmico e Social Europeu e o Comit das Regies. Dentre as crises crnicas, previamente a Maastricht e ao mercado comum, a mais relevante permaneceu sendo a do SME. Quando de sua adoo em 1979, o SME tinha como objetivo avanar o propsito da unio econmica e monetria do bloco. Para isso, o SME estabelecera uma moeda de referncia, o ECU, e associava s moedas nacionais ao ECU permitindo uma margem de flutuao de 2,5%, e estabelecera um fundo comum para o qual cada pas membro transferia 20% das suas reservas em ouro e divisas. Em 1990, foi realizada a transio, com certo atraso, do SME para a Unio Econmica e Monetria (UEM), integrada ao Tratado de Maastricht em 1991. Trs etapas foram contempladas para a concretizao da UEM entre oscilaes e recuos: no primeiro estgio, de 1990 a 1994, houve a liberalizao das transaes de capital (supresso dos controles cambiais), o aumento dos recursos aos fundos setoriais para a adequao das economias e diminuio de assimetrias e a superviso de polticas dos Estados membros, e a ocorrncia de crises especulativas e desrespeito dos mecanismos de converso que levaram suspenso e relanamento do mesmo em patamares mais frouxos; o segundo estgio foi iniciado em 1994, perdurando at 1999, com a criao do Instituto Monetrio Europeu formado pelos Presidentes dos Bancos Centrais europeus e precursor do Banco Central Europeu, a independncia destes
59 As primeiras eleies do Parlamento Europeu foram realizadas em 1979 mas sem grande impacto ou participao popular (que gira em torno de 30 a 40% da populao do bloco), o que se repetiu periodicamente nas eleies seguintes, realizadas de cinco em cinco anos. 60 Os critrios de convergncia so: estabilidades dos preos (taxa de inflao no pode ultrapassar em mais de 1,5% a mdia de trs Estados com a inflao mais baixa), taxas de juros (no podem variar mais de 2% em relao s dos trs pases com taxas mais baixas), dficits pblicos devem ser inferiores a 3% do PIB, dvida pblica no pode exceder 60% do PIB e estabilidade das taxas de cmbio.
93
Bancos Centrais e a regulamentao das polticas de convergncia60; a partir de 1999, o processo entrou no terceiro estgio, com a adoo do euro pelas naes que cumpriram os critrios de convergncia61 e, a partir de 2002, terminada a fase de transio entre as moedas nacionais e a nica, somente o euro passou a circular na Zona do Euro. Os anos de 1989 a 1992 foram decisivos para que se consolidasse a identidade europeia, fortalecendo o aprofundamento. Os compromissos de Maastricht ajudaram a superar as dificuldades para a concretizao da UEM, consolidando uma das principais conquistas do bloco, o EURO. Este sucesso inicial no eliminou choques entre os pases membros ou os debates entre atlanticistas e europestas, aprofundamento e alargamento, pessimistas e otimistas, e a difcil interao entre os objetivos supranacionais da recmcriada UE e os Estados nacionais. B) De Maastricht a Nice (1992/2003) A partir da entrada em vigor do Tratado de Maastricht e da consolidao do mercado comum no binio 1992/1993, tanto a ideia quanto a prtica da UE retomaram o seu dinamismo, parecendo encerrar as previses mais pessimistas. Entretanto, os inmeros avanos e conquistas obtidos neste incio de dcada de 1990, no significaram o fim dos debates citados. Progressos supranacionais em reas como o Euro e do Mercado Comum no foram acompanhados por avanos nos campos da segurana e poltica externa e da democratizao (dficit democrtico). De 1991 a 2002, os estgios de implementao da moeda comum foram seguidos mesmo com as presses econmicas dos Estados europeus. Ao longo do perodo, foram sendo adaptadas e flexibilizadas exigncias de convergncia, permitindo o cumprimento de suas regras e a entrada em vigor da moeda em 1999 e a sua circulao plena em 2002 nos pases participantes. H de se destacar que os pases chave para o sucesso e legitimao do Euro como Frana e Alemanha demonstraram forte empenho em sua concretizao.
61
A partir de 1999, os primeiros pases a adotar o Euro foram: Frana, Alemanha, Blgica, Itlia, ustria, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Espanha. A Grcia entrou em 2001, a Eslovnia em 2007, Chipre e Mala em 2008 e a Eslovquia em 2009. At 2014, esto previstas, em ordem de acesso, a adeso de Litunia (2010), Estnia (2011), Bulgria, Polnia, Letnia, Repblica Tcheca e Hungria em 2012 e, finalmente, a Romnia. Permanecem fora da zona do euro por opo poltico-econmica a Inglaterra e a Dinamarca.
94
Em outras reas tendncias de autonomia e encolhimento foram preservadas como nas relaes com os EUA e a OTAN, a Rssia e os pases do Leste Europeu. A crise social e econmica ps-neoliberalismo fez-se presente. Estes fatores, somados s tendncias de aprofundamento, intensificaram sentimentos nacionalistas e xenfobos, permitindo a ascenso de movimentos de extrema direita paralelos consolidao da identidade europeia. Mesmo assim, a dcada comeou com a criao e aprofundamento da UE, sendo encerrada com um processo significativo de alargamento. O primeiro grande desafio da UE e, na prtica, teste da PESC ocorreu em 1992 com a ecloso da Guerra da Iugoslvia. Na oportunidade, a luz deste recm estabelecido pilar, a Europa no agiu como bloco e cada pas tomou decises em separado no que se referia ao reconhecimento das partes beligerantes e de suas demandas por soberania. Sem posio coordenada e capacidade militar autnoma descolada da OTAN, a UE foi confrontada com sua dependncia no campo estratgico-diplomtico dos EUA mais uma vez. Por sua vez, como visto no 2.1, os norteamericanos demoraram a intervir, com o conflito se prolongando at 1995. A OTAN foi a responsvel pelas operaes de paz posteriores e a situao se repetiu em 1999 com a Guerra do Kosovo quando a UE no ofereceu uma posio comum. Entre 1992 e 2002, EUA e UE preservaram a relao em termos positivos. Eventos como a construo da UE do lado europeu e da expanso da OTAN do norte-americano no significaram quebras no relacionamento significativas. Nas entrelinhas desta relao, a evoluo do Euro como moeda comum europeia e possvel reserva internacional encontrava-se presente, sinalizando o risco da perda da importncia do dlar no mdio e longo prazo. O tensionamento das relaes ocorreu no perodo 2002/2003 atrelado Guerra do Iraque (2.1). Para a Europa, o episdio Iraque, da construo o eixo da paz Paris-Berlim-Moscou, elevou a urgncia de um sentimento de autonomia em segurana, ainda que, no ps-2005, estas arestas tenham sido aparadas. Se a PESC no funcionava, no econmico, a unidade em negociaes do GATT OMC, preservando instrumentos como a PAC era (e ainda se mantm) forte. O elevado grau de coeso das polticas comuns em termos comerciais possuiu impactos diretos na concluso da Rodada Uruguai, como nos presentes encaminhamentos da OMC. Em 1995, depois de quase uma dcada sem incorporar novos membros, houve a adeso da ustria, Finlndia
95
e Sucia ao bloco (a Noruega teve a participao rejeitada em referendo popular). No campo da ideia da Europa, um avano significativo foi a elaborao do Tratado de Amsterd em 1997 (entrou em vigor em 1999) e a incorporao do Acordo de Shengen. Inicialmente, assinado em 1985 por Alemanha, Blgica, Frana, Luxemburgo e Pases Baixos, Schengen visava eliminar os controles fronteirios entre os Estados signatrios e permitir a livre circulao de pessoas. De 1985 a 1995, quando o Acordo entrou em vigor, houve a adeso de novos Estados, exceo da Irlanda e do Reino Unidos. Deve-se acrescentar que os membros da UE incorporados no ps-1995 possuem como exigncia a sua candidatura, o compromisso de implementar Shengen, medida que vem sendo gradualmente cumprida. Outra prescrio de Amsterd era a concesso de mais poderes ao Parlamento Europeu e a solidificao dos pilares da UEM, assim como sinalizar o futuro processo de expanso ao Leste Europeu. A expanso ao Leste era um projeto que desafiava a UE a cumprir simultaneamente os objetivos do aprofundamento e do alargamento pela incluso de novos membros, cujos padres econmicos, polticos e sociais demandariam ajustes em suas polticas domsticas e ajuda dos fundos de desenvolvimento do bloco. Estrategicamente, contudo, era um desafio que no podia deixar de ser confrontado devido aos propsitos mais amplos estabelecidos pela UE de construo de uma Europa integrada e pacfica, aos avanos dos EUA sobre a regio simbolizados pela PfP, a OTAN e as relaes com a Rssia. Os anos de 2000 e 2001 foram caracterizados por iniciativas de aprofundamento e alargamento. Em termos de aprofundamento, intensificaram-se os esforos para cumprir o cronograma de implementao da UEM. A promoo do desenvolvimento e o comprometimento do bloco com o Protocolo de Quioto e projetos de energia renovvel foram apresentadas como prioridades. Em 2000, houve a proclamao da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, como foco em temas sociais e de identidade europeia, finalizando com o compromisso de um novo tratado para o bloco. Este novo acordo, o Tratado de Nice de 2001, que entrou em vigor em Fevereiro de 2003, tinha como objetivo adaptar as estruturas da UE para as reformas institucionais necessrias para o alargamento e democratizao do bloco. No aprofundamento, as prioridades referiam-se aos estudos para a elaborao de uma Constituio Europeia que abrangesse os direitos fundamentais previstos em tratados prvios e respondesse aos desafios mencionados. Era fundamental sintetizar e simplificar tratados posteriores
96
face perspectiva do alargamento. Estas preocupaes foram sistematizadas na Declarao de Laeken Sobre o Futuro da Unio Europeia,
A unificao da Europa est iminente. A Unio est prestes a alargar-se a mais de dez novos Estados-Membros, principalmente da Europa Central e Oriental (...) esta verdadeira mutao requer obviamente uma abordagem diferente da que foi adoptada h cinqenta anos (...) a Unio v-se confrontada com um duplo desafio, um interno e outro externo (...) h que se aproximar as instituies europias dos cidados (...) que sejam menos pesadas e rgidas e, sobretudo, mais eficientes (...) a Unio Europia v-se confrontada com um mundo globalizado (...) a Europa deve assumir suas responsabilidades na gesto da globalizao (...) Uma potncia que pretende dar enquadramento tico globalizao (...) enraiz-la na solidariedade e no desenvolvimento sustentvel (...) a Unio deve passar a ser mais democrtica, mais transparente e mais eficaz (...) estabelecer uma distino mas clara entre (...) competncias (...) coloca-se a questo de saber se esta simplificao e reestruturao no deveriam conduzir adoo na Unio de um texto Constitucional.
O estabelecimento de uma comisso (Conveno Europeia) para a realizao de estudos sobre a Constituio Europia e a aceitao do alargamento a dez pases membros foram os principais resultados de Nice. Os pases candidatos que tiveram sua adeso aceita a UE em 2002 foram Chipre, Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Litunia, Letnia, Malta, Polnia, Repblica Tcheca. Estes pases entraram no bloco em 2004 e, gradualmente, aderem a mecanismos de poltica comum como o Euro. A Europa dos Seis chegara Europa dos 25 (permaneceram pendentes as candidaturas de Romnia e Bulgria, Crocia, Turquia e Macednia neste momento, tema abordado em C). Em Outubro de 2004, o texto da Constituio Europeia foi aprovado e iniciou-se um longo e complexo processo para a sua ratificao. Quase uma dcada depois de sua criao a UE, entre progressos e retrocessos, conseguiu manter seu ritmo. Estes avanos, combinados com o unilateralismo da Era Bush filho levaram muitos a afirmar que a UE estar-seia transformando em um agente poltico autnomo. Todavia, estas previses no se sustentaram e a encruzilhada que Nice se propusera a resolver, conforme prevista em Laeken, gerara outros dilemas que, mais uma vez, levantaram hipteses de um fracasso da integrao e ao seu relanamento.
97
C) Os Desafios da UE e o Tratado de Lisboa (2004/2009) O perodo que engloba a implementao dos Tratados de Maastricht e Nice apresentou significativos progressos econmicos, mas revitalizou dilemas sociais, polticos e diplomticos devido a presses internas e externas. Dentre as externas, os anos de 2002/2003 e as tenses com os EUA trouxeram tona os choques europestas e atlanticistas. Aos atlanticistas tradicionalmente representados pelos britnicos, somaram-se os novos membros da OTAN do Leste Europeu, a Nova Europa. Cabe, entretanto, no exacerbar esta aliana EUA-Leste Europeu porque so pases que detm pouca relevncia geopoltica. Seu impacto e contribuies Guerra, assim como de Portugal e Espanha, inseriram-se em uma perspectiva de alinhamento visando benefcios que no ocorreram. Muito pelo contrrio, Espanha e Inglaterra foram alvos de atentados terroristas em suas capitais, agregando-se tenses internas ao continente, cuja populao de origem muulmana significativa. Houve um certo exagero no potencial do racha causado pelo eixo ParisBerlim-Moscou e na possibilidade de incremento da parceria Rssia-UE62. Apesar do Iraque, as naes europeias membros da OTAN no abandonaram seus compromissos com os EUA no Afeganisto e nem em questes do continente como Kosovo ou em negociaes comerciais.As divergncias em polticas sociais, ambientais, no que se refere importncia do multilateralismo, o mal estar gerado por Bush e Rumsfeld geraram fissuras, mas no quebras definitivas. A Europa percebe a Rssia como risco a sua segurana (e vice-versa), sendo que este debate envolve no s temas conhecidos como de foras convencionais e nucleares (proliferao), mas a dependncia energtica. Esta dependncia refletese no setor do gs (quase 50% do consumo europeu fornecido pela Rssia e em alguns pases como a Alemanha este ndice atinge mais de 60%) e permite Rssia polticas de manipulao de preos que pressionam as economias europeias63. Em resposta a estas presses e tentando matizar a dependncia, a UE tem investido em trs frentes: na aliana com os EUA para a construo de gasodutos e oleodutos que driblem o monoplio russo no setor, na busca de
62 Em 2003, Rssia e UE assinaram um acordo de parceria estratgica no qual se propuseram a estabelecer espaos comuns de cooperao: econmico, liberdade, segurana e justia, segurana externa e pesquisa e educao conjunta. At 2009, no houve aprofundamento, mantendo a distncia mtua. 63 Em documentos da Comisso Europeia de Gs e Eletricidade feita referncia necessidade de que os contratos sejam realizados em condies transparentes e que seja garantida a proteo frente prticas enganosas e mal informadas dos fornecedores.
98
novos fornecedores em particular na frica e em polticas de desenvolvimento de energias renovveis. Estas alternativas trazem custos econmicos adicionais e seu potencial pleno tende a se realizar no longo prazo. Choques no campo dos direitos humanos e da democracia so constantes entre Rssia e UE. Para a Rssia, o Ocidente, EUA e UE, desconsidera suas particularidades. Trata-se de uma parceria de alcance limitado e que no inclui entre suas perspectivas, por exemplo, a integrao da Rssia UE. Como no caso da expanso da OTAN, o alargamento da UE percebido como risco. A interao OTAN e UE demonstra alto grau de sobreposio e complementaridade. Por fim, a dependncia europeia do poder militar dos EUA permanece. Todavia, as reaes ao unilateralismo de Bush levaram a uma posio mais assertiva do continente no setor estratgico e uma demanda pela atualizao do relacionamento. O documento Uma Carta de Bruxelas ao Prximo Presidente dos Estados Unidos da Amrica elaborado pelo bloco e apresentado por Joo Manuel Duro Barroso na Universidade de Harvard em Setembro de 2008, revela esta agenda em formao. Segundo Barroso,
com a percepo de nossa profunda interdependncia que decidi escrever uma carta para o prximo presidente dos EUA. Uma carta que explica quo radicalmente diferente a Europa est hoje (...) a UE um ator global (...) Isso se deve ao nosso peso na economia mundial, no comrcio, nas finanas globais, assim como nosso papel em organizaes internacionais, na administrao da segurana mundial e na ajuda ao desenvolvimento (...) Nestes tempos de incerteza, a UE precisa dos EUA e, sim, os EUA precisam da UE mais do que nunca (...) O impacto estratgico de nossa parceria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso no tenhamos sucesso em complement-la com novas polticas de engajamento que atraiam o mundo na busca de renovadas parcerias e estratgias multilaterais efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que o Sr deve concordar que existiro muitos arquivos esperando em sua mesa quando chegar Casa Branca, mas aquele marcado Relaes com a UE merece ser deixado mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora de se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a Globalizao.
Significativa, esta Carta demonstra o desejo europeu de um papel diferenciado no mundo, ressaltando sua interdependncia com os EUA. Tal
99
papel revela-se dependente da superao das presses intrabloco. Embora a concluso da Europa dos 25 tenha sido um sucesso, o mesmo no foi acompanhado pelo aprofundamento em termos poltico-estratgicos a despeito dos discursos. Neste campo, permaneceu o descompasso entre a real constituio de um espao supranacional, a soberania estatal e a identidade nacional, destacando-se dois temas: a Constituio Europeia e a PESC. Desde a Declarao de Laeken e o incio dos trabalhos para a elaborao da Constituio Europeia, a expectativa era grande de que com o texto pronto a integrao consolidaria uma nova etapa de seu processo de fortalecimento e supranacionalidade. Esta etapa englobaria dimenses sociais e de direitos, indo alm da agenda econmica. Aps concluda, em Outubro de 2004, Barroso, j Presidente da Comisso Europeia64 deu incio ao processo de ratificao para sua adoo. Desde este momento, o texto sofreu inmeras crticas quanto ao seu contedo, considerado confuso, intervencionista e abrangente, o que contrariava seu objetivo inicial que era o de sistematizar e simplificar o corpo de legislao da sociedade europeia. O documento parecia no contar com o apoio popular medida que no resolvia os dilemas da democratizao do bloco e suas instituies, sendo considerada uma invaso de soberania. Apesar destas objees, deu-se sequncia ao processo de ratificao65 e os resultados foram negativos: em 2005, a constituio foi rejeitada pela Frana e pelos Pases Baixos. A rejeio pela Frana, um dos pilares da integrao europeia, gerou um elevado pessimismo e diversas pesquisas de opinio indicavam a falta de apoio popular. At o ano de 2009 diversos pases no haviam ratificado a Constituio e outros como Repblica Tcheca, Polnia, Portugal, Sucia, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda adiaram por tempo indeterminado a votao sobre o tema. Com relao PESC, exceo dos protestos contra a presena dos EUA no Iraque, a ao europeia continuou sem responder aos principais dilemas continentais: dependncia militar da OTAN e a elaborao de polticas comuns. Dentre as iniciativas que se reforaram encontram-se as iniciativas comerciais para com a frica e a presena em operaes de paz e resoluo
A Presidncia da UE rotativa. Em 2009, no primeiro semestre a Repblica Tcheca esteve frente da Presidncia e, a partir de 1 de Julho, o cargo foi transferido Sucia. 65 Cada Estado tem autonomia de decidir o processo de ratificao de acordos e tratados: alguns optam por consultas populares, outros por deciso executiva ou parlamentar ou formas mistas, popular e governamental.
64
100
de conflitos. A convergncia foi maior na tradicional rea das negociaes comerciais em bloco na OMC, nos acordos estabelecidos com outros arranjos comerciais com o Mercosul66 e no que se refere s polticas de direitos humanos e ambiental, com a ratificao do Protocolo de Quioto em 2005. Com o Brasil, em 2007, foi formalizada a parceria estratgica. Diante destas dificuldades, em 2007 foi elaborado o Tratado de Lisboa, que se consistiu em um relanamento dos processos de aprofundamento, no ano que mais uma fase de alargamento foi encerrada com a entrada de Romnia e Bulgria (Europa dos 27). Continuam pendentes as candidaturas de Crocia, Macednia e Turquia67. Em Outubro de 2009, em um momento paradigmtico para a integrao europeia, todos os membros do bloco ratificaram o Tratado de Lisboa. De acordo com o site oficial da UE, o Tratado de Lisboa visa responder institucionalmente ao alargamento do bloco, procedendo a uma reviso dos processos de participao popular, da PESC e da formulao de polticas e tomada de deciso. Mais uma vez, o objetivo declarado era o da simplificao e transparncia, elevando o que se define como coerncia interna do bloco, afastando temores de criao de um superestado europeu no qual exista a perda das identidades locais. A prioridade declarada Partilhar soberania em cooperao supranacional. No que se refere democratizao interna, demanda constante desde o incio do bloco, foram estabelecidas as seguintes medidas: abertura de canais diretos de participao popular na UE (um milho de cidados europeus podem apresentar demandas diretamente CE) e a ampliao dos poderes dos parlamentos nacionais reforando o princpio da subsidiaridade. aberta a possibilidade de intervir no tratamento destas demandas ao serem discutidas em nvel europeu, por meio de participao no Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros, reforando a interao e o controle democrtico dos
Periodicamente so realizadas as Reunies de Cpula entre a Europa, a Amrica Latina e o Caribe (Cimeira), com a prxima prevista para 2010. Em 2009, a UE assinou um tratado de livre comrcio com a Coria do Sul. 67 A candidatura da Turquia uma das questes mais controversas que envolve o projeto da integrao e a sua identidade entre ocidente e oriente. Oficialmente, segundo a UE, para que se torne membro do bloco a Turquia precisaria adequar sua economia e seu regime poltico considerado pouco democrtico, com baixa transparncia e proteo aos direitos humanos. Todavia, naes da Europa Oriental com problemas similares foram incorporadas o que leva s justificativas no-oficiais: o temor da vulnerabilidade continental em termos de segurana, imigrao e cultura, associado ao choque entre as tradies europeias e muulmanas.
66
101
processos decisrios. Neste sentido, valida a ampliao do dilogo entre os nveis, cidadania europeia, Parlamentos Nacionais e Parlamento Europeu. Outra prioridade foi a facilitao do processo de deciso entre os Estados Membros, instituindo a votao por maioria qualificada 55% dos Estados membros, representando 65% da populao do bloco (reforando decises prvias de Nice), enquanto se preserva a deciso por unanimidade em setores como a PESC e a segurana social. Em termos sociais, garante-se maior ateno Carta dos Direitos Fundamentais da UE e aos valores europeus como liberdade, dignidade e justia cidadania e a possibilidade de um Estado sair da Unio. No campo social, agrega-se dimenso da participao uma maior preocupao com temas de bem estar econmico, recuperando o vis social democrata perdido desde a poca neoliberal. O acesso a servios bsicos como sade, educao, previdncia, infraestrutura retomado como prioridade, atrelando-se uma clusula social a definio das polticas dos Estados da Unio (economia de mercado social o termo utilizado para definir esta nova era). Na agenda da PESC, o Tratado de Lisboa reafirmou a inteno pacfica da Europa e seu respeito aos valores fundamentais do homem, privilegiando o que se define como uma ao construtiva na administrao das crises e manuteno da paz. A vanguarda em temas como o ambiental (energias renovveis, aquecimento global), sade pblica e imigrao tambm surge como prioridade, ressaltando riscos transnacionais como o terrorismo e a demanda crescente por ajuda humanitria. A reafirmao da presena europeia na frica e na sia, o aumento da participao em negociaes como do processo de paz do Oriente Mdio (Quarteto de Madrid) fazem parte desta perseguio de uma agenda mais assertiva. Preocupao adicional foi reafirmar que qualquer poltica comum e de segurana no tem qualquer inteno de confrontar a soberania dos Estados, mas complement-la e refor-la por meio de uma agenda, prioridades e princpios comuns. Nas palavras do Tratado,
O Tratado de Lisboa estabelece princpios e objetivos comuns para a ao externa da UE: democracia, Estado de Direito, universalidade e inviolabilidade dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade, os princpios da igualdade e da solidariedade.
102
Em termos prticos, houve a criao de um novo ator institucional, o Alto Representante para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana e a proviso de um servio diplomtico europeu. At 2009, esta voz nica continua evoluindo lentamente, reconhecido pelos prprios documentos oficiais e presente em discursos como de Javier Solana, o Alto Representante. Solana indica que,
Primeiro, nossa maior responsabilidade fazer a Europa funcionar corretamente, incluindo as estruturas de administrao de crises (...) Segundo, precisamos de mais capacidades (...) Terceiro, a poltica externa no ir funcionar se somente se preocupar com as necessidades dos Estados membros. Precisamos de solidariedade (...) Quarto, precisamos de uma interao mais sofisticada com nossos parceiros- tanto naes quanto organizaes (...) Quinto e, por ltimo, precisamos ser ousados. A PESC sobre riscos. (SOLANA, 2009)
perceptvel que prevalecem dificuldades nos nveis polticos, estratgicos e diplomticos de unidade europeia, mas ao mesmo tempo o processo permanece em andamento. Conquistas como a construo gradual de uma identidade e cidadanias europeias e o euro, so acompanhadas por desafios como a integrao social de imigrantes, o combate xenofobia e o respeito s diferenas. A zona do euro foi uma das mais afetadas pela crise mundial de 2008/ 2009 e novas diferenas com o ncleo de poder norte-americano surgiram no que se refere regulamentao da economia e a atualizao das estruturas do poder internacional, da ONU ao G8, passando pelo G20. Porm, frente Rssia, s Amricas e sia, a primeira prioridade da UE mantm-se no bloco ocidental e na consolidao da integrao. 2.3 Da URSS Rssia De 1947 a 1989, a URSS e seu modelo socialista representaram um desafio sistmico ao capitalismo ocidental. Geograficamente pertencente Europa e a sia, o destino russo-sovitico manteve-se, ao longo da histria, dividido entre estes mundos. Dotada, assim como os EUA de um sentido de excepcionalismo, a URSS sofreu as consequncias do desgaste de seu modelo e da Guerra Fria e sofreu um processo rpido de fragmentao social, poltica e econmica. Depois da crise, a reemergncia da Rssia como potncia regional sustenta-se como um dos fenmenos mais recentes do reordenamento do poder.
103
A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991) De 1985 a 1991, Mikhail Gorbachev esteve frente do PCURSS, em um perodo que representou tanto o fim da Guerra Fria como da URSS. Representante de uma nova gerao no Kremlin, ao chegar ao poder em 1985 Gorbachev viu-se confrontado com um profundo cenrio de crise poltica e econmica, associado s presses da Segunda Guerra Fria de Reagan, que haviam colocado a URSS em uma posio defensiva. Tentando reverter esta situao ou, como indica Fred Halliday (1999), ganhar tempo, o dirigente sovitico implementou uma agenda de ajustes sustentada em trs pilares: a abertura e transparncia polticas (glasnost), a reforma e reestruturao econmica (perestroika) e o novo pensamento em poltica externa (cooperao, paz, coexistncia e desarmamento). A rapidez e profundidade destas mudanas somadas fragilidade do sistema sovitico e ao ambiente externo teve o resultado oposto, acelerando a perda da capacidade da URSS de administrar sua poltica interna e externa. O encerramento da bipolaridade e o binio 1989/1990 foram de crise crnica, agregando perda de sua influncia global e seu bloco oriental, as presses separatistas das repblicas soviticas. Referindo-se a este processo, Alexander Zhebit o classifica como de desimperializao. Ao longo de 1990, o governo tentou conter estas tendncias, por meio das anunciadas parcerias entre a URSS e seus novos parceiros ocidentais como os EUA e a Europa Ocidental. As negociaes para a reunificao da Alemanha, a presena de Gorbachev como convidado em reunies do G7, a participao da URSS no CSONU em episdios como os das negociaes que culminariam na Operao Tempestade do Deserto eram apresentadas como provas deste novo engajamento, enquanto a situao domstica deteriorava-se. Em nenhum momento, este novo engajamento significou medidas concretas de ajuda financeira ou poltica. Frente a este quadro, em 1991, os esforos de Gorbachev concentraram-se no sentido de obter esta ajuda de forma mais significativa, assim como impedir o crescimento da oposio, tanto dos conservadores que temiam o desmembramento do pas quanto das repblicas que desejavam soberania. Uma soluo de meio termo que visava conter ambas as tendncias foi a aprovao, em Maro de 1991, em plebiscito, de um mecanismo que manteria a unidade sovitica, mas aumentaria a autonomia local (Unio dos Estados Soberanos).
104
Desagradando s duas partes, Gorbachev continuou a sofrer presses contnuas que em Agosto de 1991, enquanto o dirigente estava fora de Moscou, levaram a um golpe de Estado. Tal golpe, articulado por foras tradicionalistas dentro do Kremlin, tinha como objetivo sustentar a integridade da URSS, mas acelerou o seu processo de desmontagem. Neste confuso processo, que alguns analistas atribuem a Gorbachev (uma espcie de auto-golpe), lideranas como as de Boris Ieltsin anteciparam-se como defensoras da democracia, enquanto as antigas repblicas aproveitaram o vcuo de poder para se tornar soberanas. De Agosto a Dezembro de 1991 completou-se o processo de dissoluo da URSS, dando origem a diversos Estados independentes e soberanos: os Blticos, Litunia, Letnia, Estnia, os eslavos Moldvia, Bielo-Rssia, Ucrnia, e as naes do Cucaso e sia Central, Armnia, Gergia, Azerbaijo, Turcomenisto, Casaquisto, Uzbequisto, Tadjiquisto, Quirguisto e a Rssia, que sucedeu a URSS como Estado em suas aes e perfil global como, por exemplo, a cadeira de membro permanente do CSONU. A partir de uma iniciativa de Ieltsin, neste mesmo perodo foi estabelecida a Comunidade de Estados Independentes (CEI), que surge como um arranjo poltico frouxo para a preservao dos laos econmicos-polticos entre Moscou e os novos Estados. Nem para Moscou, nem para os demais membros da aliana a CEI detinha importncia estratgica. A integrao ao ocidente surgia como prioridade. Para a nova Rssia, isto representava a abdicao de pretenses de hegemonia regional no espao sovitico e a implementao do Consenso de Washignton como na Amrica Latina. Guardadas as significativas diferenas entre a Rssia e esta regio, principalmente no que se refere ao ponto de partida econmico, socialismo dirigista na Rssia, e capitalismo estatal na Amrica Latina, a linha de chegada esperada era a mesma: economias de mercado, crescimento, integrao aos fluxos da globalizao, ajuda econmica, reciprocidade comercial e ampliao da participao e relevncia do pas nas OIGs. As conseqncias destas opes, e o balano geral da administrao Ieltsin, agravam a crise domstica e excluso internacional da antiga superpotncia. B) Boris Ieltsin: Alinhamento e Crise (1992/1999) Em Abril de 2005, o ento Presidente da Rssia Vladimir Putin afirmou em seu Discurso do Estado da Unio, como j o fizera em outras
105
oportunidades, que o colapso geopoltico da URSS foi a maior catstrofe poltica do sculo. No mesmo discurso, reiterou seu compromisso com a consolidao de uma Rssia livre, democrtica, prspera, segura e ntegra, assumido desde que ascendera ao cargo de Primeiro Ministro da administrao Ieltsin em 1999 e depois como Presidente a partir de 2000 at 2008. Nas palavras de Putin, que em 2009 elegeu seu sucessor Presidncia Dmitri Medvedev, voltando ao cargo de Primeiro Ministro, percebe-se a preocupao com a trade crise-reconstruo-recuperao que caracterizou o Estado russo em sua primeira dcada de existncia e as dificuldades para garantir a sua consolidao e estabilidade. No passado recente da Rssia, alm da desmontagem da URSS, foram as polticas do governo Ieltsin que protelaram este processo, legando pesadas conseqncias para a reestruturao do pas em termos sociais, polticos e econmicos68. Dividido em duas fases, 1992 a 1997 que corresponde s polticas de adeso ao modelo neoliberal e, 1998 a 1999, relativos crise e a busca da retomada da autonomia, a administrao Ieltsin comps um quadro complexo dos dilemas russos no ps-Guerra Fria. De 1992 a 1997, no s Ieltsin, mas a quase totalidade da classe dirigente russa, encaravam a cooperao com o ocidente como o nico caminho de desenvolvimento e modernizao vlidos. A opo de Ieltsin se referia constituio de uma identidade ocidental para a Rssia em termos tnicos, polticos e geogrficos, em detrimento de sua parcela asitica (exterior prximo) ou de sua identificao como uma civilizao prpria69. A concretizao destas polticas neste incio de governo teve como arquitetos, alm de Ieltsin, Victor Chernomyrdin como Primeiro Ministro (1992 a 1998) e Andrei Kozyrev (1990/1996) no Ministrio das Relaes Exteriores. No que se refere reforma econmica, o processo foi conduzido por Anatoly Chubais (1991/1994), um dos formuladores da perestroika. O foco das reformas de Chubais, e de seu grupo de economistas russos
Para uma descrio detalhada dos processos sociais, polticos, econmicos, estratgicos e diplomticos aqui descritos sugere-se a leitura de SAKWA, 2008 e ROSEFIELDE and HEDLUND, 2009. 69 Tsygankov (2003) identifica trs correntes de pensamento sobre a identidade russa: os civilizacionistas, que sustentam a existncia de uma identidade russa prpria, com certo vis anti-ocidental; os estatistas, que focam na integridade do Estado, a coexistncia com o ocidente e a identidade cultural nica e, por fim, os ocidentalistas que optam claramente pela definio da Rssia como um pas ocidental. Seguindo estas avaliaes, Segrillo (2007) classifica Ieltsin de ocidentalista e Putin de ocidentalista moderado, com forte inclinao estatista.
68
106
pr-ocidentais, norte-americanos e europeus, que ficaram conhecidas como Terapia de Choque, era a implementao de um capitalismo de tipo moderno, a partir da privatizao e reorganizao do Estado, eliminando quaisquer vestgios da estrutura socialista anterior. Acelerando o processo de desmonte do Estado, a Terapia somente agravou as condies scioeconmicas russas: hiperinflao, desemprego (que chegou a atingir 25% da populao economicamente ativa), depresso (o PIB chegou a recuar mais de 40%, atingindo em 1992 -19,2% de crescimento negativo), diminuio da expectativa de vida, desgaste da infraestrutura bsica e de segurana. A velocidade, extenso e carter desregulamentado destes processos, geraram uma situao na qual O vcuo de poder deixado pela queda do regime comunista foi explorado por sindicatos criminosos(...) o desenvolvimento do mercado e da democracia na Rssia ficaram fatalmente ligados ao crime organizado (SAKWA, 2008, p.83 e p. 85). Markov (2008, p. 25) ainda completa esta avaliao, sustentando que Do ponto de vista da observncia das normas da legislao, no seria um exagero afirmar que 95% da propriedade privada na Rssia contempornea foram formados ilegalmente. O processo caracterizado por uma associao pouco transparente entre o Kremlin, firmas ocidentais e empresrios russos. Tais empresrios, formados nesta gerao ps-comunismo, foram chamados de oligarcas e concentraram seu domnio em setores estratgicos de produo e transporte de gs e petrleo. Alm das receitas provenientes da venda destes produtos, estes oligarcas eram beneficiados por fundos e bnus governamentais, o que permitiu acumular fortunas pessoais. Dentre estes oligarcas, alguns dos nomes mais conhecidos so os de Vladimir Gusinsky, Roman Abramovich, Boris Berezovsky e Mikhail Khodorkovsky. Sobre estas dinmicas, Segrillo aponta que,
O maior processo de privatizao em massa da histria foi organizado sobe a gide do Comit Russo Estatal para a Administrao da Propriedade Estatal (GKI) e do Fundo de Propriedade Russo(...) sob o verniz de mecanismos democrticos, mas simblicos, de capitalismo de massa, um grupo de poucos oligarcas se apoderou de algumas das empresas mais importantes da Rssia a preos irrisrios e condies suspeitas. (SEGRILLO, 2008, p. 85)
107
A falta de sustentabilidade econmica do regime russo, as polticas pr-ocidente e a crescente insatisfao resultaram em uma instabilidade poltica generalizada. Outro elemento de crise perodo foi a realizao de uma tentativa de golpe contra Ieltsin em 1993, provocado por um conflito entre o Parlamento e o Kremlin. Contando com apoio das foras da democracia que j haviam impedido o golpe contra Gorbachev, o Presidente reforou seu crculo de aliados e dissolveu o Parlamento. O resultado mais significativo deste golpe foi a centralizao dos poderes na Rssia e sua concentrao nas mos do Kremlin, em clara contradio ao discurso prdemocrtico. Esta reforma constitucional permitiu a Ieltsin alcanar plenos poderes. Apesar da reverso autoritria, as crticas ocidentais foram tmidas devido precariedade da situao russa. Ainda que no desejasse a reconstruo do imprio sovitico, o Ocidente via com preocupao a instabilidade russa e apostava em Ieltsin como capaz de continuar conduzindo a reconverso econmica. Frente s ameaas ao governo de Moscou, em 1994, Clinton declarou a existncia de uma aliana estratgica com a reforma russa, como aponta Shevtsova, 2007, p. 20. Porm, durante 1993/1996, este quadro piorou, e a reeleio de Ieltsin em 1996, seguida por gravssimos problemas de sade do Presidente, aumentou o vcuo de comando da poltica russa. Aproveitandose deste vcuo, Markov indica que os oligarcas ampliaram seu poder, desviando recursos governamentais sem controle, explorando os recursos naturais russos. No campo externo, similar situao se impunha. A Rssia mantinha-se como uma nao parte do sistema econmico e de segurana transatlntico a despeito de suas concesses e alinhamento. Dentre estas concesses, a concordncia com a reduo de efetivos das foras armadas previstas pelo Tratado CFE e o fim do pacto de Varsvia revelam no s a ausncia de recursos para manter a mobilizao dos tempos da Guerra Fria, como uma opo poltica em busca da integrao. O desmonte da URSS e a disperso dos arsenais nucleares insere-se nesta agenda, ainda que acordos futuros entre EUA, Rssia e as repblicas soberanas tenham garantido o controle por Moscou. Outros elementos que podem ser identificados como resultantes da combinao alinhamento e vulnerabilidade do perodo so o apoio sovitico Operao Tempestade do Deserto e o relativo silncio russo diante dos avanos ocidentais na ex-Iugoslvia e suas presses sobre a Srvia na guerra de 1992/199570.
Em 1993, o Kremlin lanou o documento Concepo de Poltica Externa da Federao Russa no qual estas linhas bsicas so defendidas, com nfase na reinsero ocidental e pacfica do pas no sistema. Ver, MELVILLE, Andrei and SHAKLEINA, 2005.
70
108
Seja em territrio russo, como nas antigas zonas soviticas, o perodo de tenses, de fragilizao e perda de controle de regies estratgicas. Em 1991, a formao da CEI agrava a situao das populaes russas nas novas naes que se tornaram soberanas, somada precariedade de suas transies polticas e econmicas. Enclaves tanto na Rssia como nestes Estados recmformados geram situaes de crise ao demandar igual direito de autodeterminao. Os casos da Osstia do Sul e Abecsia na Gergia, de Nagorno Karabah no Azerbaijo e da Chechnia na Rssia so fonte de instabilidade e os movimentos separatistas so reprimidos pelos poderes centrais, assim como a ascenso do fundamentalismo islmico. Uma das crises mais profundas enfrentadas por Ieltsin foi, justamente, a da Primeira Guerra da Chechnia (1994/1996), que, desde 1991, havia proclamado unilateralmente sua independncia sob a liderana do Presidente Dzokhar Dudayev (morto em 1995 por foras russas). Devido posio estratgica da Chechnia, considerada essencial para o acesso ao Mar Cspio, proximidade ao Daguesto,controle das rotas de passagem de gasodutos e oleodutos, proximidade ao mundo islmico e fronteira permevel ao trfico de drogas e armas, o Kremlin no aceita esta posio, mas no consegue controlar os acontecimentos. A guerra revela a profunda fragilidade das foras armadas russas que sofre elevadas perdas humanas, e termina sem que nenhum dos dois lados imponha sua posio. O impasse resulta na Assinatura do Acordo de Khasavyurt que deixa em aberto o status checheno, abrindo caminho para a Segunda Guerra (1999/2000). Mesmo diante destes fatos, Ieltsin apresentava como conquistas da Rssia a assinatura em 1993 do START II com os EUA e o convite dos norteamericanos para integrar a PfP a partir de 1994. Em 1997, a Rssia admitida no G7 a despeito de sua fragilidade econmica e assina com os EUA e os membros da OTAN o Ato Fundador Sobre Relaes Mtuas, Cooperao e Segurana entre a Rssia e a OTAN. Estas iniciativas de parcerias no escondiam a realidade de uma profunda assimetria entre os EUA e a Rssia poltica, estratgica e econmica. Para os setores conservadores da poltica externa norte-americana, a oportunidade era excepcional para derrotar em definitivo a Rssia, impedindo qualquer revisionismo, e realizar seus objetivos na Eursia, focados no setor energtico. A autonomia local destas naes incentivada pelo ocidente e Gergia, Ucrnia, Azerbaijo e Moldvia criam a GUAM como forma de isolar a Rssia em 1997.
109
Desde a administrao Clinton, os avanos das companhias anglosaxnicas no setor de transporte e explorao de petrleo e gs sinalizavam a disposio em eliminar esta vantagem competitiva (e sua capacidade de controle dos mercados europeus ocidentais e de suas antigas repblicas), aumentando sua falta de recursos j presente por conta das privatizaes (diplomacia dos dutos ou Grande Jogo II). Um dos mais importantes projetos ocidentais, oleoduto Baku-Tblisi-Ceyhan (BTC) teve sua construo iniciada em 1998 e desde 2005 vem ligando os campos de petrleo do Mar Cspio costa da Turquia, atravessando os territrios do Azerbaijo e da Gergia71. A movimentao da PfP e destes gasodutos e oleodutos visava a conteno da Rssia em seu territrio e a ocupao de suas zonas de influncia, promovendo um estrangulamento (encirclement) do pas e no sua integrao ao Ocidente. Tais questes envolvem um elemento de poltica externa e de interna, uma vez que estas regies ainda so percebidas como parte da Rssia. De acordo com Zhebit,
A Rssia e os EUA perseguem objetivos conflitantes na sia Central, no Cucaso e na regio do Mar Cspio (...) O choque entre o projeto do corredor Norte-Sul (Rssia-sia) construdo durante o Imprio Russo e respaldado pela Rssia ps-comunista, e o projeto do corredor LesteOeste (o caminho da Seda), idealizado pelos EUA e a UE, caracteriza os dois esquemas rivais. (ZHEBIT, 2006, p. 154-155)
A somatria destes acontecimentos, uma relativa frustrao com o ocidente (falta de ajuda econmica, baixo reconhecimento poltico e presses estratgicas) e a ecloso da crise dos mercados em desenvolvimento entre 1997 a 1999 que atingiu a sia, o Brasil e a Rssia, marcaram a derrocada do governo Ieltsin. Por conta de acusaes de corrupo e autoritarismo, a administrao criticada pelas potncias ocidentais, que retiram seu apoio. Em uma ltima tentativa de reverter a situao, a etapa final da administrao em 1998/1999 caracterizada por ajustes para minimizar as conseqncias da crise e por uma guinada de polticas. Eugeny Primakov substitui o ocidentalista Kozyrev no comando das Relaes Exteriores russas neste perodo de transio 1996/1998, assumindo em 1998/1999 o cargo
71 Alm do BTC, outra proposta ocidental em desenvolvimento a de construo do gasoduto Nabuco. O projeto concorrente russo o Consrcio do Oleoduto do Cspio (COC) ligando o Casaquisto ao porto de Novorosssik no Mar Negro, com participao de companhias ocidentais.
110
de Primeiro Ministro. Na conduo da diplomacia russa, Igor Ivanov. Ivanov permanece no cargo at 2004, atravessando as administraes Ieltsin/Putin, sendo posteriormente substitudo por Sergei Lavrov que at Outubro 2009 mantinha seu posto. Com a transio Kozyrev-Primakov, a poltica externa abandona seu foco quase exclusivo no Ocidente, para adotar um discurso de reafirmao da identidade Rssia como potncia continental e nao eurasiana. Esta postura estratgico-ttica trazia como prioridades a defesa do multilateralismo e multipolarismo como forma de recuperar a posio regional e global russa. Na ONU, esta postura manifestou-se na aproximao com potncias de porte similar como China e ndia (denominado de vetor oriental da poltica externa russa por Zhebit, formando o eixo Moscou-Delhi-Pequim). Em 1996, no que seriam os primeiros ensaios deste padro, Rssia e China assinaram a Declarao Conjunta pela Multipolaridade e a formao de uma nova ordem internacional e um acordo com o Cazaquisto, o Tadjiquisto e o Quirguisto que em 2001 seria formalizado na Organizao de Cooperao de Xangai (OCX)72. Bilateralmente, intensificaram-se os contatos poltico-econmicos com a China e o comrcio energtico, de tecnologia e produtos blicos, convencional e nuclear. Rssia e China compartilham interesses na conteno da presena dos EUA na Eursia e dos movimentos separatistas internos (Chechnia na Rssia, Tibet e Xinjiang na China). Outra preocupao o avano do fundamentalismo islmico, o que no impede ambas de ter uma relao prxima com o Ir. O Ir percebido como mercado pelos russos e fornecedor pela China, respectivamente no campo de tecnologia e blico e fornecimento de petrleo, o que aumenta os desacordos entre estes pases, os EUA e a Europa Ocidental no tema do repdio proliferao nuclear do regime iraniano. A questo da proliferao tratada tanto no nvel bilateral quanto no multilateral no mbito do CSONU, polarizando estas posies. Existe uma percepo bastante pragmtica das assimetrias envolvidas na relao China-Rssia. Enquanto a China sustenta um crescimento econmico prolongado e um relacionamento econmico privilegiado com os EUA, a Rssia tenta recuperar sua economia e, exceo do G8 e do mercado de energia, seu poder permanece limitado. A consolidao do poder militar chins fonte
72 A situao das Ilhas Kurilla e os desacordos diplomticos Rssia-Japo permanecem uma constante.
111
de preocupao para a Rssia, a despeito da interdependncia, somada disparidade populacional russo-chinesa nas reas de fronteira comum gerada pela crise demogrfica russa (o temor de ocupao chinesa dos vazios gerados pela ausncia de populaes russa em determinados territrios). Os resultados destas polticas compensatrias ficaram aqum do necessrio, implementadas por um governo fraco e sem legitimidade, que comea a enfrentar pesadas acusaes de corrupo (estas acusaes recaam sobre Ieltsin, sua famlia e os oligarcas). Em Maio de 1999, pressionado e bastante doente, Ieltsin tenta recuperar seu poder de iniciativa, com mais uma troca de Primeiro Ministro, Primakov por Sergei Stepashin. A passagem de Stepashin pelo Kremlin curta e confrontado por grupos internos com ligaes com a nova gerao da antiga nomenklatura sovitica. Esta nova gerao da qual Putin, como ex-membro da KGB (atual FSB) representante denominada de siloviki,
derivado do termo estruturas de fora que correspondem s foras armadas, as instituies legais e as agncias de inteligncia. Portanto, um siloviki um antigo ou atual membro de qualquer uma destas agncias (...) eles defendem a necessidade de restaurar a integridade do Estado e possuem uma viso bem clara de como a economia deve ser conduzida. (SAKWA, 2008, p. 101)
Diante da gravidade da situao, Ieltsin indica Vladimir Putin, que anteriormente exercera cargos como Prefeito de So Petersburgo, como Primeiro Ministro, funo que exerce de Agosto de 1999 a Dezembro, quando se torna Presidente da Rssia por meio de um acordo poltico que leva renncia de Ieltsin em troca de imunidade de futuras investigaes de corrupo. J no Kremlin, Putin eleito presidente por voto popular, sendo reeleito em 2004 com larga maioria. Com a eleio de Dmitri Medvedev em 2008, tradicional aliado, Putin torna-se Primeiro Ministro do novo Gabinete, uma vez que no mais podia concorrer reeleio. Com Putin, o curso de declnio revertido, iniciando um lento e longo processo de recuperao do Estado russo e sua reinsero no sistema internacional. Como sustenta Markov,
A aspirao da sociedade ressurreio do Estado determinou a eleio de Vladimir Putin e definiu sua poltica (...) O lema da estabilidade tornouse sinnimo da consolidao do Estado (...) Putin atacou os oligarcas (...)
112
restabeleceu parcialmente o controle do Estado sobre o setor de petrleo e gs (...) os insubmissos foram esmagados (MARKOV, 2008, p. 30)
C) A Rssia de Vladimir Putin e Dimitri Medvedev: Autonomia e Pragmatismo (1999/2009) O ano de 1999 pode ser considerado decisivo na recente histria da Rssia, uma vez que rompeu, por meio da chegada de Putin ao poder, o ciclo de profunda decadncia social, poltica, militar e econmica do pas em meio ao avano ocidental s fronteiras nacionais e de confrontao com seus grupos separatistas internos. Apesar das limitaes concretas projeo de poder russo em seu primeiro mandato (1999/2003), Putin inicia sua ofensiva a partir da reconstruo das bases do poder e orgulho nacionais (bandeira e hino), amparado por um discurso de autonomia e pragmatismo no campo externo. Em retrospecto, a ltima dcada da poltica russa possui trs fases: 1999 a 2001, 2001 a 2003 e 2003 a 200973. O primeiro perodo de Putin no poder, 1999 a 2001, foi o mais desafiador. Comeando pelo ano de transio de poder no Kremlin, 1999, alm dos gravssimos problemas econmicos e vcuo de poder, a Rssia confrontada por trs acontecimentos: a Guerra do Kosovo (1999/2000) e a primeira onda de expanso da OTAN e a Segunda Guerra da Chechnia (1999/ 2000). Patrocinada pelos EUA e seus aliados da OTAN, a Guerra de Kosovo torna-se a primeira operao militar da aliana, sustentada em torno de um discurso humanitrio como justificativa para a interveno em um Estado soberano: segundo o ocidente, ao reprimir o movimento separatista de Kosovo em seu territrio, a Srvia estava realizando uma limpeza tnica da populao albanesa, cometendo genocdio e abuso de direitos humanos. Em meio a controvrsias na ONU sobre a legalidade e legitimidade da operao, o conflito encaminhado quase que simultaneamente comemorao do cinqentenrio da aliana e a sua primeira onda de expanso ao leste, o que eleva a percepo de ameaa russa diante de seu antigo bloco rival. Um acontecimento
Durante a administrao Putin, os primeiros ministros so Mikhail Kasyanov- maio 2000 a maro 2004, Fradkov 2004 a 2007 e Zubkov 2007 a 2008, mas sua ateno menos destacada devido ao aumento do poder do Presidente. Este segundo escalo de poder, contudo, essencial para a estabilidade poltica nacional e um dos nomes que o compem o do futuro presidente Medvedev.
73
113
relacionado que contribui para o desconforto russo o bombardeio pelos EUA da Embaixada da China em Belgrado, justificada como engano. Mesmo fragilizada militarmente, a Rssia expressa sua insatisfao com estes desenvolvimentos, revertendo sua posio de apoio aos EUA. No caso de Kosovo, retoma sua aliana com os srvios, deixando claro ser contrria a esta operao militar e ao apoio ocidental ao separatismo. As negociaes para o estabelecimento de um novo mecanismo de consulta Rssia-OTAN suspenso, rompendo o clima de cordialidade vigente desde os acordos de 1994 e 1997 no mbito da PfP. Em 2008, a situao de Kosovo, cujo territrio mantm-se ocupado pelas tropas da OTAN leva a um novo ciclo de desentendimentos, quando proclamada a soberania deste Estado. Kosovo no reconhecido pela Rssia, mas abertamente apoiado pelos EUA. As movimentaes de separatismo intra-rssia tambm comeam a receber mais ateno do Kremlin diante da intensificao das tenses na Chechnia, cujo status permanecia sem definio desde 199774. Neste mesmo ano de 1997, Aslan Maskhadov eleito Presidente da Chechnia, cargo que abandona em 1999 para comandar a resistncia. A troca de nome da capital de Grozny para Djohar e a invaso do Daguesto por grupos terroristas chechenos impulsiona uma forte resposta russa. Diferente do primeiro conflito, a segunda guerra caracterizada por uma pesada ofensiva militar, visando coibir o separatismo checheno e sinalizar para outros movimentos similares e o ocidente de que no haveria mais a tolerncia de Moscou. As aes militares russas so condenadas pelo ocidente, postura que somente muda com o 11/ 09 e a definio do terrorismo islmico internacional como maior risco segurana global (i.e dos EUA). Embora apresentada como vitria pelo governo em 2000, a operao na Chechnia no conseguiu consolidar a influncia na regio. As operaes no impediram a continuidade de ataques terroristas, destacando-se os episdios do Teatro Dubrovka em Moscou (Outubro 2002) e em uma escola de Beslan75 (2004) com trgicas conseqncias. Ao reprimir estes atentados, as foras de segurana russa geram baixas de mais de 100 pessoas em Moscou e mais de 200 em Beslan, incluindo rebeldes chechenos, civis e crianas. A rejeio por
Putin reverte a poltica de descaso de Ieltsin com relao s populaes russas nos Estados da antiga URSS que se tornaram soberanos, demandando o respeito a seus direitos e proteo cidadania. 75 O atentado de Beslan foi liderado por Shamil Basayev, assassinato pelas foras russas em 2006.
74
114
Moscou da nova constituio chechena aprovada em plebiscito que aumentava seus nveis de autonomia levou a ondas recorrentes de violncia, com aliados como Akhamd Kadyrov no conseguindo subir ao poder no encerramento do conflito. Kadyrov somente sobe ao cargo em 2003, sendo assassinato em 2004 e substitudo por seu filho Raman Kadyrov. O separatismo checheno apoiado pela Gergia e o Azerbaijo. Em 2000, foi apresentada a nova concepo da poltica externa russa,
No incio do sculo XXI, a situao internacional demanda o repensar de toda a situao envolvendo a Federao da Rssia, as prioridades da poltica externa da Rssia e os recursos disponveis (...) A maior prioridade da poltica externa da Rssia a proteo dos interesses do indivduo, da sociedade e do Estado (...) Simultaneamente, novas ameaas e desafios esto surgindo (...) existe uma crescente tendncia ao estabelecimento de um mundo unipolar com a dominao poltica e econmica dos Estados Unidos (...) A Rssia ir promover uma sistema multipolar das Relaes Internacionais que verdadeiramente reflita a diversidade do mundo contemporneo e sua grande variedade de interesses (...) A Rssia uma participante ativa neste processo. Como um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, comandando um potencial de recursos significativo em todas as esferas da atividade humana, e mantendo intensas relaes com todos as naes lderes do mundo, a Rssia exerce influncia considervel na formao da nova ordem mundial. (Foreign Policy Conception of the Russian Federation, 2000 in MELVILLE and SHAKLEINA, 2005, p. 89-90-91)
bastante claro para Putin e seus assessores que qualquer ao externa sustentada da Rssia em seu espao regional e global demandava a reconstruo do Estado e uma percepo equilibrada de qual papel a Rssia poderia desempenhar. Esta viso encontra-se presente no documento que acompanha a Concepo de Poltica Externa, a Concepo de Segurana Nacional da Federao da Rssia (2000). Neste documento as maiores ameaas so a fragilidade econmica e social russas, que tornaram o Estado e as fronteiras vulnerveis a riscos de terrorismo, conflito intertnico e crime organizado, levando desagregao interna e a permeabilidade aos inimigos externos. Ambos documentos so realistas no sentido de diferenciar qual era a condio do pas (em processo de recuperao de seu encolhimento poltico
115
e econmico), suas possibilidades (regionais com a reconstruo da zona de influncia mais do que globais, multilaterais mais do que bilaterais), limites (unipolaridade militar dos EUA, unidade ocidental e assimetria de poder Rssia/ocidente/pases em desenvolvimento) e pretenses de mdio prazo (reemergncia, solidez, multipolaridade e multilateralismo). Esta combinao de fatores define uma ao de aceitao do status quo (regras, equilbrios e instituies), somada ao reengajamento russo e suas propostas de reforma. Tsygankov define esta poltica como pragmatismo das grandes potncias e Zhebit (2003) como uma poltica externa de carter multivetorial, a ao pragmtica e a cooperao multilateral (...) alm de adaptar o relacionamento (...) com os EUA. A partir destas consideraes, de acordo com Tysgankov, a Presidncia resume o interesse nacional em trs pilares: a preservao da identidade e segurana russa, o desenvolvimento scio-econmico e o fortalecimento das instituies e Estado. Putin focou suas aes na centralizao do poder nas mos do Estado, por meio da reestruturao das instituies de governo e concentrao das aes em Moscou, recuperao das foras de segurana interna e do setor de defesa, o combate ao crime, mfias e corrupo e a reviso das polticas econmicas. Interligados, estes dois ltimos elementos encontram-se na linha de frente da ao governamental, comeando por uma ofensiva contra os oligarcas. Para a Rssia, detentora de 35% das reservas de gs do mundo e de 13% das de petrleo, alm de seu quase monoplio no setor de transporte destes recursos (e de mercados dependentes do fornecimento destes recursos na sia e Europa Ocidental), o controle do setor energtico representava a essncia dos planos de recuperao econmica. Revendo as polticas de privatizao de Ieltsin e abrindo investigaes fiscais contra os oligarcas (alm de diminuir sua influncia poltica nas provncias e na mdia), Putin inicia o processo de reincorporao do setor energtico, submetendo-o ao controle do governo, como foco na Gazprom. Empresa que controla a maioria das exportaes de gs mundiais, a Gazprom torna-se estratgica para a poltica do Kremlin, funcionando como instrumento de presso econmica e diplomtica sobre os mercados consumidores. Medvedev, como homem de confiana de Putin, torna-se Presidente da empresa em 2003 (em 2005 Vice-Primeiro Ministro). Na origem desta ofensiva, o Kremlin deixou aberta aos oligarcas a possibilidade de acomodao com o governo, por meio da quitao de dvidas,
116
pagamento de impostos e diminuio de vantagens. Apesar da retrica antigoverno, isto permitiu a figuras como Berezovsky e Abramovich, estabelecerem um certo padro de convivncia com o Estado. Os que escolheram o caminho da confrontao sofreram duras represlias de Moscou, e o modelo deste processo a reincorporao da Yukos, do setor petrolfero, e o julgamento e condenao do oligarca por ela responsvel Mikhail Khodorkovsky (e seu scio Platon Lebedev). Identificado como o homem mais rico e poderoso da Rssia, Khodorkovsky foi preso em 2003 sob inmeras acusaes de sonegao fiscal, lavagem de dinheiro, corrupo, dentre outros. Em 2005, em julgamento criticado pelo ocidente condenado pela primeira vez e encarcerado na Sibria, o que se repetiu em 2009. Contando com vasto apoio popular, Putin atingiu entre 1999/2001 um razovel ponto de equilbrio, preparando-o para a segunda fase da administrao. O comeo desta fase so os atentados de 11/09 e seu corte final, a invaso norte-americana no Iraque em 2003. Logo depois dos atentados, Putin foi um dos primeiros governantes a expressar seu apoio explcito e incondicional aos EUA na GWT. O Kremlin visava a legitimao de suas aes no entorno regional, em particular contra os rebeldes chechenos e avanos islmicos e a reaproximao com os EUA com perfil de potncia. Relacionando a este propsito, a colaborao estratgica contra o terror permitia a Rssia recuperar sua projeo regional como conter os avanos norte-americanos. Dados de inteligncia russos e bases militares serviram de cabea de ponte operao dos EUA no Afeganisto. Esta cooperao resultaria em um acordo bilateral EUA-Rssia em Novembro de 2001 e, em 2002, em um significativo encontro bilateral BushPutin, no qual foi formalizada a Declarao Conjunta entre os Estados Unidos da Amrica e a Federao da Rssia em 2002,
Os EUA e a Federao da Rssia (...), declaram, a partir do Comunicado Conjunto Sobre uma Nova Relao entre os Estados Unidos e a Rssia de 13 de Novembro de 2001, embarcar e, um novo caminho de suas relaes baseadas na amizade, cooperao, valores comuns, confiana, abertura e previsibilidade; Reafirmando nossa crena que os desafios e ameaas globais requerem uma fundao qualitativamente nova para nosso relacionamento declaramos (...) Que estamos alcanando um novo relacionamento estratgico (...) (JOINT DECLARATION ON A NEW RELATIONSHIP BETWEEN THE UNITED STATES AND RUSSIA, 2002)
117
A convergncia na GWT no impediu que os EUA acelerassem seu projeto de conquista do espao eurasiano, somando aos seus projetos energticos a extenso deu sua presena militar. O governo Bush aumentou o oramento do USCENTCOM, comando das foras armadas para a sia Central, Oriente Mdio e parte da frica e estabeleceu parcerias militares com as antigas repblicas soviticas para a construo de bases na regio. Documentos do Pentgono definiam como prioritria a consolidao de posies na zona composta por Gergia, Turquia, Azerbaijo, Iraque, Ir. Afeganisto, Paquisto, Uzbequisto e Turcomenisto, definido como Anel Centro-Asitico. Neste contexto, assim como no da anunciada segunda onda de expanso da OTAN em 2002 (Litunia, Estnia, Letnia, Bulgria, Romnia, Eslovquia, Eslovnia), formalizada na Cpula de Praga, e da continuidade do projeto de escudo antimsseis, Putin aplicou o esprito pragmtico de sua poltica externa. Ainda sem uma recuperao econmica slida ou das foras armadas, a possibilidade da Rssia de barrar estas aes era baixa regional ou globalmente. O Presidente procurou aprofundar a cooperao nas reas possveis, agregando GWT discusses sobre o controle de armamentos bilateral (sem entrar na sensvel questo do Ir). Estes pontos de contato levaram reformulao dos mecanismos de associao com a OTAN, sendo estabelecido um novo Conselho OTAN-Rssia. Mesmo assim, uma das grandes demandas russas, a sua insero na OMC e reconhecimento como economia de mercado, no foi cogitada. As negociaes no CSONU para o encaminhamento da Guerra do Iraque e a precipitao da invaso em Maro de 2003, contudo, colocam um fim a este clima cooperativo russo e norte-americano. A aproximao com Paris e Berlim por conta destas negociaes (como discutido em 2.2 e 2.3) refora parcialmente os laos com a Europa Ocidental, mas sem sustentabilidade diante da reconstruo da aliana transatlntica que se inicia no segundo mandato de Bush. A UE consolidou seu processo de expanso com o Tratado de Nice (ver 2.2), o que somente reforou a percepo de ameaa do ocidente Rssia. Estes acontecimentos e o incremento dos recursos russos sustentada no setor energtico e a estabilidade poltica alcanada, inauguram a ltima fase do governo Putin, 2003 a 2009, com elevada continuidade com Medvedev, que correspondem a uma realocao de prioridades e maior assertividade regional e global.
118
Em termos regionais, a Rssia eleva seu nvel de resposta s incurses dos EUA na sia Central, restabelecendo parcerias bi e multilaterais com as antigas repblicas que resultaram no fechamento das bases norte-americanas (a ltima instalao foi fechada em 2009 no Quirguisto). O Kremlin condena as interferncias ocidentais em sua poltica interna com as acusaes de reverso a prticas autoritrias76 e nestas repblicas, no que ficou conhecido como Revolues Coloridas, alegando o favorecimento de aliados procidente nestas eleies: Laranja na Ucrnia (2003), Rosa na Gergia (2004) e Tulipa no Quirguisto (2005). Estas repblicas e a Bielo-Rssia intensificam suas conversaes com a OTAN em claro desafio a Moscou e para a construo de oleodutos e gasodutos ocidentais em seus territrios. A deteriorao das relaes Rssia-Gergia a partir de 2003 exemplifica vrios destes dilemas. Desde a ascenso do pr-Ocidente Mikhail Saakashvili, Moscou e Tblisi confrontam-se periodicamente com foco nas questes da Chechnia, energticas e da Osstia do Sul. Parte da Gergia, mas de populao majoritariamente russa, a Osstia do Sul sofreu forte represso militar da Gergia, que, por sua vez, foi rechaada pelo exrcito russo. Devido a estas incurses militares russas em seu territrio, a Gergia recebeu apoio ocidental, elevando as tenses no Cucaso, em situao de recorrente crise. Uma das respostas russas foi retomar polticas de reforo de estruturas regionais como a CEI e tratados como o da Organizao do Tratado de Segurana Coletiva entre Rssia, Bielo-Rssia, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e Armnia. Em 2003, foi criado o Espao Econmico Comum entre Rssia, Ucrnia, Bielo-Rssia e Casaquisto. Este espao complementava a Comunidade Econmica Eurasiana de 1999 entre Rssia, Casaquisto, Bielo-Rssia, Quirguisto e Tadjiquisto. Em 2005, quase que em oposio a estes esforos, estabelecida a Unio dos Estados Democrticos com os Estados blticos, a Polnia, a Repblica Tcheca, a Eslovquia, a Hungria, a Ucrnia, a Moldvia, a Romnia e a Bulgria. Desde 2003, o elemento energtico utilizado com mais freqncia para exercer poder frente ao Ocidente e estas repblicas, ampliando a poltica do gs. Em resposta, o Ocidente acusa a Rssia de manipulao poltica do mercado energtico, condenando suas tentativas de criar uma OPEP do gs, que seria controlada pela Gazprom, e de violao da segurana energtica. A triangulao
76 Tanto a Rssia quanto a China continuam sendo definidas como regimes autoritrios por alguns analistas ocidentais. Na NSS-2002, ambas so chamadas de potncias em transio.
119
com os chamados Estados bandidos como Sria, Ir e, mais recentemente a Venezuela, com a qual a Rssia realizou exerccios militares conjuntos tambm foi aprofundada, sinalizando o perfil de autonomia77. Esta autonomia vem se sustentando desde 2003, consolidada pela adimplncia econmica frente s principais organizaes internacionais e um discurso de independncia. Dirigindose 43 Conferncia de Segurana em Munique em 2007, Putin afirma que,
O mundo unipolar que foi proposto depois da Guerra Fria no se realizou (...) Aes unilaterais e ilegtimas no resolveram qualquer problema (...) Somos testemunhas atualmente do quase irrestrito uso da hiperfora, a fora militar, nas relaes internacionais que est levando o mundo a um abismo permanente de conflitos (...) As pedras e blocos de concreto foram fartamente distribudas como souvenirs. Mas no devemos nos esquecer que a queda do Muro de Berlim s foi possvel graas a escolha histricafeita tambm pelo nosso povo, pelo povo da Rssia- uma escolha em favor da democracia, da liberdade, da abertura e uma parceria sincera (...) E agora esto tentando impor novas linhas divisrias e muros entre ns. (PUTIN, 2007, s/p)
Outro marco a consolidao da aproximao sistemtica e regular entre a Rssia e os pases emergentes, China, ndia e Brasil por meio de parcerias estratgicas bilaterais e instituies como a ONU e novas alianas de geometria varivel como o G20 e o BRIC. A primeira reunio do BRIC realizou-se em Julho de 2009. (ver Captulo 4). Entre a Rssia e os emergentes existe um importante grau de convergncia nas demandas para esta atualizao do sistema em torno do multipolarismo e multilateralismo. Ainda que ajudem a Rssia em seu reposicionamento, estas parcerias encontram-se condicionadas pelas presses do entorno regional e das relaes bilaterais com os EUA. Finalmente, preciso lembrar a existncia de questionamentos acerca do perfil da Rssia como emergente em comparao com estas naes. Em uma crtica viso sobre o tema Macfarlane aponta que
(...) a Rssia obviamente no uma potncia emergente (...) A noo de emergncia sugere um Estado que est crescendo dinamicamente e atravessando uma transformao; um Estado cujo poder ascendente o
77
O impacto destas triangulaes na Amrica Latina analisada no Captulo 3.
120
leva a questionar seu lugar (...) Esta imagem muito distante da realidade russa. A Rssia mais adequadamente percebida como um Estado que sofreu considervel desgaste e est tentando parar o sangramento (...) o caso da Rssia contrasta diretamente com a situao de pelo menos dois dos outros poderes emergentes (China e ndia), que combinam crescimento dinmico com assertividades nos negcios internacionais (MACFARLANE, 2006, p. 43, p. 48)
Diante deste quadro, surgiram inmeras hipteses sobre a emergncia de uma Segunda Guerra Fria, rechaadas pela Rssia, EUA e Europa Ocidental de forma veemente mesmo com as constantes insatisfaes mtuas. Como prova da ausncia de confrontao aberta, so citados os acordos estratgicos no campo da proliferao e a colaborao no Quarteto de Madri para a restaurao das negociaes de paz no Oriente Mdio. No caso particular do intercmbio bilateral com os EUA so mencionadas as Conversaes das Seis Partes e a reiterao dos acordos Bush-Putin de parceria estratgica de 2002 que envolvem principalmente os temas de noproliferao e combate ao terrorismo. A transio de governo de Putin a Medvedev, entretanto, foi objeto de crticas do Ocidente em 2008, que coincidiu com conversaes entre a OTAN e antigas repblicas. Ambos foram percebidos com desagrado. No caso dos questionamentos sobre fraude e falta de transparncia nas eleies presidenciais e o autoritarismo do regime, ressaltou-se o elemento da interferncia poltica. Em diversas oportunidades, Putin fez referncia ao estilo prprio da democracia nacional, como dirigida ou autrquica, na qual o Estado detm papel central diante da sociedade, garantindo seus interesses e proteo. O elemento da ordem essencial para a Rssia, quebrando o padro de fragmentao e caos do psGuerra Fria (a Rssia como uma espcie de novo Ocidente, como indica Trenin, 2007). Para a Europa, o temor do expansionismo russo presente e mesmo o potencial de parcerias econmicas e estratgicas, e as relaes existentes ocorrem sob clima de desconfiana. No caso dos EUA, a alternncia entre amizade e inimizade constante e o dilema bem expresso por Rwykin, pois Washington enfrenta o desafio de lidar com um antigo grande poder rival que no mais um inimigo, mas que nem sempre um amigo, oponente em uma arena, aliado em outra(RYWKIN, 2007 p. 43).
121
Esta dinmica e as dificuldades remanescentes da Era Bush estiveram presentes na primeira reunio de Cpula entre os Presidentes Obama e Medvedev realizada de 06 a 08 de Julho de 2009, mas mesmo assim avanos puderam ser obtidos. Ambos ressaltaram a importncia da relao e o encontro focou-se nas reas nas quais a convergncia existe como a retomada das negociaes para o estabelecimento de um tratado substitutivo e complementar ao START para reduo dos arsenais e o combate ao terrorismo internacional sob um novo referencial que no o da GWT, termo abandonado por Obama. Tambm foi estabelecido um novo mecanismo de consultas mtuas diplomticas. Um encontro Obama-Putin foi realizado, ressaltando a relevncia do antigo dirigente, atual Primeiro Ministro. Em Setembro de 2009, Obama anunciou a suspenso do escudo e em Outubro, convergncias no caso do Ir foram estabelecidas. Pragmtica, realista e consciente de seus dilemas que nestas ltimas duas dcadas levaram o pas da quase total decadncia reconstruo, a Rssia de 2009 busca reencontrar sua solidez em um ambiente que lhe permanece adverso internacionalmente e frente uma economia ainda dependente dos recursos energticos. Como indica Macfarlane,
(...) a poltica externa russa um jogo de espera. Ela desenhada para deter perdas adicionais e sustentar e promover as condies que, no longo prazo, permitiro a Rssia reemergir como um grande poder em um sistema internacional pluralista. (MACFARLANE, 2006, p. 57)
Parte II - O Mundo Afro-Asitico 2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano Assim como a Europa, a sia constituiu-se em um dos principais teatros estratgicos da disputa bipolar e palco de trs guerras quentes que envolveram os EUA e a URSS na consolidao de suas esferas de influncia, respectivamente as Corias e o Vietn no campo norte-americano78 e o Afeganisto no sovitico. Regio extensa, complexa e de alto potencial conflitivo, diferente do cenrio europeu, a sia no observou a consolidao ou estabilizao dos relacionamentos intercontinentais no pr-1989.
78 A OTASE representou a tentativa norte-americana de reproduzir a OTAN no mbito asitico, sem sucesso.
122
exceo de organizaes multilaterais de carter econmico, a rea no passou por esforo similar nem de seus membros ou das superpotncias na construo de um arcabouo institucional que mediasse suas relaes. Em termos geopolticos, durante e depois da Guerra Fria, o cenrio assemelha-se ao equilbrio de poder europeu no sculo XIX, com fronteiras que se sobrepem. Marcada por contradies e oscilaes, esta dimenso estratgica sensvel foi acompanhada pela positiva construo de uma identidade asitica, somada a seus laos prximos com o ocidente e um considervel dinamismo econmico. Desde os anos 1970, a sia emergiu como um relevante plo de poder econmico, amparando as hipteses de transio do eixo de poder ocidental para o oriental. A heterogeneidade regional, desconfianas mtuas, tenses estratgicas, a ausncia de um arcabouo multilateral e a interdependncia dos EUA so alguns dos fatores que dificultam a emergncia do sculo asitico. A) O Japo A sia era considerada a regio de maior dinamismo e potencial de crescimento econmico do sistema internacional e o primeiro pas que surgia em qualquer avaliao como nova potncia mundial era o Japo. O contexto da dcada apontava o predomnio dos fatores econmicos sobre os polticos, amparados pelos fenmenos da globalizao e da RCT e o declnio das formas de poder tradicionais. O momento era o da detente e do encolhimento hegemnico dos EUA na esteira das crises associadas Guerra do Vietn. Alm do Japo, outra potncia econmica que se destacava era o bloco Europeu Ocidental, observando-se uma tripolaridade (resultando na trilateral na Era Carter). Os antecedentes do milagre japons datavam, como o europeu, dos anos 1950 e 1960, no processo de reconstruo do ps-Guerra. Neste perodo inicial, consolidou-se a base do que seria a poltica externa japonesa desde ento: estabilidade poltica, desenvolvimento econmico e uma parceria preferencial com os EUA. Esta parceria era sustentada na aliana bilateral (Doutrina Yoshida), simbolizada pelo Tratado de Segurana (JUST) e na abertura dos mercados norte-americanos aos produtos japoneses. Na sia, o Japo era o pilar da presena dos EUA visando a conteno do comunismo russo e chins. O Japo abdicava de pretenses hegemnicas, estando presente em sua Constituio o Artigo 9, no qual o pas se compromete a no desenvolver foras militares ofensivas e abdicar da guerra.
123
O auge do alinhamento com os EUA ocorreu ao longo deste perodo e, no seguinte, correspondente aos anos 1970/1980, o Japo intensificou seus laos na sia, reforando seu espao regional, aproximando-se dos ento chamados Tigres Asiticos, Coria do Sul, Cingapura, Hong Kong e Tailndia. Procurou normalizar suas relaes poltico-diplomticas com estes parceiros, aproximando-se da ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico) e da China. Criada em 1967, a ASEAN foi uma das poucas organizaes regionais a ter se consolidado durante a Guerra Fria na sia, focando no aspecto econmico (originalmente a organizao era composta por Tailndia, Filipinas, Malsia, Indonsia e Cingapura). O Japo buscava recuperar sua identidade e afastar temores de seu ressurgimento como potncia militar. O investimento na dimenso econmica do poder por meio de transferncia de empresas e tecnologia e nas polticas da ODA (Assistncia Oficial ao Desenvolvimento) privilegiavam o poder brando e de cooptao. As movimentaes asiticas foram acompanhadas por uma maior aproximao com o Terceiro Mundo, Amrica Latina e frica em busca de novos mercados e matrias primas79. Nas organizaes internacionais multilaterais, o Japo construa uma posio mais assertiva, contribuindo financeiramente. Nos anos 1980, iniciativas do Primeiro Ministro Nakasone demonstraram autonomia diante dos EUA, em particular no campo comercial, sugerindo que a fase do alinhamento automtico nipo-americano se encerrara, sendo substitudo por uma relao entre iguais80. Por sua vez, o ciclo de declnio norte-americano era um componente desta ascenso nipnica e asitica e que colocou limites a esta autonomia como ficou claro em 1985 quando Japo cedeu a presses norte-americanas para valorizar o Yen (Deciso do Hotel Plaza). Todavia, a independncia estratgica e econmica japonesa parecia uma realidade que dominaria o ps-Guerra Fria, representando a ascenso do Sculo Asitico. No imediato ps-1989, anlises como as de Inoguchi sugeriam algumas hipteses de ordenamento neste sentido como a Pax Nipponica baseada no
79 Esta agenda era sistematizada na Doutrina Fukuda e, na sequncia, na Doutrina Takeshita. Estas doutrinas como as Hashimoto e Koizumi eram baseadas na paz e economia. 80 Um dos slogans mais conhecidos da poca era O Japo que Pode Dizer No. Do lado norte americano, anunciava-se a venda da Amrica aos japoneses, dando inicio a uma onda contra o perigo amarelo ou sol nascente que se estendeu at meados dos anos 1990. Nenhuma destas tenses levou quebra do relacionamento bilateral.
124
dinamismo econmico japons e a Pax Consortium na qual EUA e Japo compartilhariam a liderana. Adicionalmente, surgiam avaliaes sobre o papel japons como Poder Civil Global (Global Civilian Power). A participao japonesa como membro da bem sucedida coalizo Operao Tempestade do Deserto, sua ajuda financeira e ativismo na ONU e nos processos de paz pareciam confirmar este caminho. No foram poucos os que indicaram que o Japo, assim como a Alemanha, superava sua condio de ano poltico e gigante econmico para assumir um papel estratgico compatvel a este status, que, no mdio prazo, estaria consolidado a partir da ampliao do CSONU. A estagnao econmica durante a dcada de 1990, o abalo da crise de 1997/1998, a recuperao dos EUA, a preservao da dependncia no campo da segurana dos norte-americanos e a ascenso de China e ndia na sia, entretanto, funcionaram como entraves consolidao deste papel. Obstculos adicionais foram representados pela estrutura do sistema polticoeconmico japons e seu paroquialismo, assim como domnio do Partido Liberal Democrtico (PDL). A regionalizao/internacionalizao das relaes internacionais japonesas no eliminara todas as desconfianas sobre o pas medida que questes controversas ainda pendentes da Segunda Guerra Mundial, em particular com a China e a Coria do Sul no foram resolvidas (comfort women). Disputas territoriais com a Rssia (Ilhas Kurilla) continuam sem soluo e o Japo teme o avano chins pelos vazios do territrio russo, somada vulnerabilidade diante dos norte-coreanos e seu programa nuclear. A primeira dcada do ps-Guerra Fria foi caracterizada pela estagnao e encolhimento que revelaram as contradies de uma sociedade que sofre com o processo de envelhecimento populacional, marcada pelo choque modernidade e tradio, ocidente e oriente. Para os EUA, esta manuteno da posio do Japo funcional para a preservao de um cenrio regional no qual se sustenta como o principal poder. A continuidade das bases norteamericanas em ilhas como de Okinawa controversa, mas estas e outras instalaes so essenciais para os norte-americanos. O relativo isolamento japons e a sua no proximidade com as demais potncias asiticas, principalmente a China, positivo dificultando a formao de coalizes antihegemnicas. Na passagem do sculo XX ao XXI pouco se alterou nesta configurao de poder, o que manteve o Japo como pas coadjuvante nas questes internacionais. A inquestionvel proximidade entre os EUA e o Japo tornou
125
o pas um dos poucos aliados norte-americanos na invaso do Iraque em 2003. Apesar da diplomacia japonesa ter sido menos ostensiva do que a britnica no apoio operao e ter expressado em certos momentos desconforto com o unilateralismo de Bush, o Japo esteve entre o rol dos apoiadores da guerra. Esta postura diferiu significativamente das demais naes asiticas como ndia e China e mais uma vez colocou em xeque as pretenses japonesas de desenvolvimento de uma poltica externa independente e global e seu compromisso como nao asitica. No Japo, assim como na maioria dos pases aliados, a resposta da opinio pblica foi similar, de desagrado com o alinhamento com os EUA e de desgaste gradual medida que a crise no Iraque se aprofundou. Naquele momento, tendo assumido o cargo de Primeiro Ministro em 2001, Junichiro Koizumi no ofereceu crticas abertas aos EUA, mas manteve a linha do PLD em poltica externa. Koizumi, contudo, foi um dos primeiros Chefes de Estado japons a oferecer sinais claros de reconciliao com a China e a Coria, pedindo desculpas por atos da Segunda Guerra Mundial, ainda que no completas. Como forma de tentar recuperar a vitalidade da economia e da sociedade, tambm buscou polticas de incentivo ao crescimento e a natalidade, mas as respostas foram tmidas. Tanto no campo interno quanto externo o prprio Parlamento controlado pelo PLD barrou as medidas de Koizumi que, em Setembro de 2006, foi substitudo por Shinzo Abe. Abe permaneceu pouco mais de um ano no cargo, seguido por Yasuo Fukuda (2007) e Taro Aso (2008), revelando o quadro sensvel do Japo. A perda de poder relativo japons regional e global acentuou-se nos ltimos anos. Outro fator que contribuiu para o encolhimento da presena japonesa foi a acelerao do crescimento econmico chins e indiano, combinados com uma consistente assertividade poltico-diplomtica. A despeito de suas relaes estratgicas e comerciais de interdependncia com os EUA, ambas se definem como naes autnomas do Terceiro Mundo e pautam sua agenda externa por esta perspectiva. Como no caso de outros parceiros dos EUA, o unilateralismo da Era Bush filho afetou as relaes bilaterais e a poltica domstica do Japo pressionada pela crise econmica. O domnio do PDL, e suas vises tradicionais de alinhamento e de um papel restrito ao pas, passaram a ser mais questionadas pela oposio do Partido Democrtico do Japo (PDJ). Como indica Altemani (2006), a posio do PDJ no corrobora uma quebra de relaes com os EUA, mas procura reabrir o leque das opes japonesas
126
na sia, Europa, frica e Amrica. O crescimento da China, da ndia e os testes nucleares da Coria do Norte tambm so elementos percebidos com preocupao. Ainda que vistos como positivos, o Acordo de Livre Comrcio com a ASEAN de 2003, a reunio da Comunidade Econmica Leste Asitica (ASEAN + 3 ndia, Austrlia e Nova Zelndia), o encontro econmico siaEuropa e a continuidade dos fruns da APEC no tem sido suficientes para retomar o dinamismo do final dos anos 1980 ou trazer um salto qualitativo da diplomacia japonesa. Oficialmente, documentos do Ministrio das Relaes Exteriores (MOFA) do binio 2008/2009 tentam recuperar esta dimenso mais autnoma. O novo pilar da poltica externa do Japo definido como a expanso dos horizontes diplomticos japoneses em torno de duas prioridades: a consolidao de uma diplomacia orientada por valores universais (democracia, liberdade, direitos humanos, legalidade e economia de mercado) e o estabelecimento, no continente eurasiano de um arco da liberdade e prosperidade81. A recuperao da insero japonesa na frica e nas Amricas, a nfase no multilateralismo e na economia so outras prioridades. Em Setembro de 2009, uma significativa alterao do quadro interno da poltica japonesa pode imprimir uma mudana tanto no quadro econmico como das relaes internacionais. Pela primeira vez em 54 anos, o PDL perdeu a maioria quase que ininterrupta da poltica, das cadeiras no Parlamento para o PDJ, que indicou Yukio Hatoyama como Primeiro Ministro, sustentado pela coalizo com o Partido Socialista e o Novo Partido do Povo. Como base da agenda do PDJ, mais uma vez a recuperao econmica (no ltimo trimestre de 2008 a economia encolheu quase 3,5%), a dinamizao e rejuvenescimento da sociedade. Para a realizao destes objetivos, permanecem os dilemas brevemente tratados e que demonstram o papel do Japo como condicionado pela sua relao com os EUA e sua insero asitica, amparados em uma sociedade e poltica domsticas que enfrentam dificuldades em se reformar. Entre idas e vindas, o caminho japons parece menos incisivo e claro na regio e no mundo do que das demais potncias asiticas. Continua se aplicando o dilema da condio japonesa, como explicitada por Yahuda (2004),
81
Documentos disponveis em http://www.mofa.go.jp
127
O Japo mais do que um poder regional. Sua economia possui importncia global e geopoliticamente localiza-se na juno dos interesses americanos, russos e chineses. Da sua parte, a incerteza do Japo reside em se considerar primeiramente um pas altamente desenvolvido que parte do Ocidente (...) ou um poder asitico receoso da ocidentalizao e capaz, de sua maneira individual, de prover liderana a seus vizinhos asiticos. (YAHUDA, 2004, p. 186)
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana Assim como no Japo, a presena econmica e militar norte-americana na sia Pacfico estendeu-se regio dos Tigres Asiticos que se beneficiaram desta ajuda econmica durante a Guerra Fria e, a partir dos anos 1970, inseriram-se no mencionado processo de regionalizao da economia japonesa. Alm dos j citados quatro tigres, Coria do Sul, Tailndia, Hong Kong e Cingapura, naes como Taiwan, Filipinas e Malsia, representaram o desenvolvimento de um capitalismo dinmico na regio do Pacfico, sendo definidos como NPI (Novos Pases Industrializados). Apesar de ser apresentado como modelo para muitos pases em desenvolvimento, o capitalismo do tipo asitico era representado pela centralizao de decises no Estado e pela consolidao de plataformas de exportao, como indica Vizentini (2007), no se enquadrando no padro liberal. Os pases mais prximos do eixo ocidental possuem elevado grau de dependncia da economia norte-americana e oscilam entre o Japo e, mais recentemente, a China. Com isso, nem sempre suas iniciativas possuem carter independente. Neste sentido, a ASEAN, e o Frum Regional da ASEAN (1994), surgem como iniciativas de carter autnomo. As economias da ASEAN tambm so definidas como tigres, com sua expanso se consolidando nos anos 1990 com a incorporao do Vietn (1995), Mianmar (1997), Laos (1997), Camboja (1999). No caso do Vietn, outro elemento importante foi a normalizao de suas relaes com os EUA, encerrando um dos episdios mais lembrados do sculo XX e da bipolaridade, a Guerra do Vietn. A ASEAN tem servido como base de relacionamentos econmicos asiticos e plataforma de integrao regional, como o APT (ASEAN +3, China, Coria do Sul e Japo). Anteriormente ao Frum Regional, em 1992 surgira a proposta da construo de uma rea de Livre Comrcio Asitica
128
(AFTA), que caminha lentamente. Outras iniciativas citadas que seguem ritmo similar so a APEC e, alm disso, a dimenso da SAARC (rea de Cooperao Regional da sia Meridional), como foco na regio do ndico (Bangladesh, ndia, Maldivas, Paquisto, Sri Lanka so membros do arranjo). Problemas geopolticos no deixaram de acompanhar estas tendncias de autonomia econmica que revelam o peso estratgico dos EUA na regio e o sensvel equilbrio de suas relaes. Dentre os Tigres, os casos de Taiwan e da Coria do Sul envolvem questes significativas para a estabilidade regional. No caso de Taiwan, as divergncias com a China continental levam a peridicas tenses entre os dois lados do estreito, a despeito da frmula consolidada nos anos 1990 de Uma Nao, Dois Sistemas. No que se refere Pennsula Coreana, a diviso entre Norte e Sul uma das heranas da Guerra Fria e que permite a presena de tropas norteamericanas na regio, alm do Japo, alternando momentos de cooperao e conflito. A Coria do Norte um dos poucos regimes que mantm uma poltica de vis comunista, tendo sido identificada ao longo dos anos 1990 como um Estado bandido pela diplomacia norte-americana e, na Era Bush filho, como parte do Eixo do Mal. Mais do que ofensiva, a posio nortecoreana deriva do objetivo de preservao do seu regime diante das presses dos EUA e de seus aliados asiticos. No ncleo desta dinmica, o desenvolvimento e a ampliao do programa nuclear norte-coreano, que gera crises cclicas no entorno asitico e global devido ameaa da proliferao de ADMs. Cronologicamente, a primeira das grandes crises entre a comunidade internacional e a Coria do Norte ocorre no incio dos anos 1990. Pressionada pelas mudanas do ps-Guerra Fria e seu isolamento, existe uma acelerao e incremento do programa nuclear que leva, em 1994, a um acordo bilateral com os EUA. Oficialmente, a Coria do Norte ampara seus argumentos na necessidade de fornecer energia a sua populao. Mediado pelo ex-Presidente Jimmy Carter, o documento conhecido como Agreed Framework estabelecia que a Coria do Norte, em troca de ajuda humanitria (comida, petrleo e recursos) suspenderia temporariamente seus programas nucleares e atividades das usinas nucleares capazes de produzir plutnio e enriquecer urnio (Yongbyon e Taedon), mesmo que elas tambm fossem produtoras de energia. O acordo estabelecia a desmontagem destas usinas que poderiam ser utilizadas para fins blicos e a sua substituio, com
129
ajuda novamente financeira e tecnolgica norte-americana, por instalaes pacficas que s produzam energia. Em 1998, o Acordo enfrentou uma crise significativa. Acusando o Ocidente de no cumprir sua parte no campo da ajuda humanitria, o regime de Pyongang que no desativara por completo suas instalaes realizou um teste com um mssil de mdio alcance, que cruzou o Japo e o Pacfico, o Taepodong I (o Taepodong II, em desenvolvimento, teria capacidade de atingir o Alasca e o Hava). No ano seguinte, novas presses norte-coreanas levaram diminuio de sanes econmicas vigentes desde 1953, havendo uma renovao do processo de aproximao entre as duas Corias, conhecido como Sunshine Policy. Apoiado pelos EUA e encaminhado pelo ento presidente Kim Dae Jung, esta poltica visava a intensificao de contatos para a normalizao das relaes e uma estrutura poltica para sua coexistncia pacfica. Dentre os antecedentes destes esforos podem ser mencionados os acordos firmados em 1991, Acordo para Reconciliao, No-Agresso e Cooperao entre o Norte e o Sul, e em 1992 a Declarao Conjunta para Desnuclearizao da Pennsula Coreana. Patrocinados pela administrao democrata estes esforos revelaramse positivos e ocorreram em um momento de real crise na Coria do Norte. Observaram-se como resultados uma melhora no nvel do dilogo local, assim como uma maior transferncia de investimentos do sul para o norte (e fornecimento de ajuda), evoluindo estudos para projetos conjuntos como o de uma ligao terrestre entre os dois pases. Promoveram-se reencontros de famlias, havendo um clima bastante otimista quando da realizao da Copa do Mundo da sia82. A premissa do descongelamento assim como do Tratado de 1994 era de que a mudana de regime norte-coreano viria de dentro para fora, por meio de presses e incentivos, ttica bastante criticada pelos neoconservadores que a denunciavam como poltica de apaziguamento. A ascenso da Presidncia Bush filho representou a renovao do endurecimento com a Coria do Norte, que, somado s prescries preventivas da Doutrina Bush tornou ainda mais voltil a situao na Pennsula. O corte de ajuda humanitria e as presses tornaram-se cada
Bastante sensvel, o tema da reunificao coreana deu lugar prioridade da coexistncia, preservando o status quo no mdio e longo prazo. Interesses geopolticos dos EUA, da Rssia, da China e do Japo, assim como o desejo de preservao da soberania das duas Corias e os custos econmicos de um processo acelerado so alguns dos fatores que explicam esta permanncia.
82
130
vez mais freqentes. A resposta de Pyongang, assim como de outros regimes inseridos no Eixo do Mal como o Ir, foi a acelerao de seus programas nucleares, criando mecanismos dissuasrios ao norte-americana. Em 2002, perodo que corresponde iminente invaso do Iraque pelas foras dos EUA, estas tenses atingiram um pico renovado. A luz destes desenvolvimentos, a Coria do Norte anunciou sua inteno de retomar programas de desenvolvimento de sua tecnologia nuclear, impedir a visita de inspetores da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), expulsando os que estivessem no pas, e de romper o Tratado de NoProliferao Nuclear (TNP). A retrica de W. Bush com relao Coria do Norte assemelhava-se aplicada ao caso iraquiano, e o pas tambm foi includo na lista de pases que patrocinam o terrorismo. Como indicam Daalder e Lindsay (2003), alguns neoconservadores haviam colocado a Coria do Norte como alvo de uma futura interveno preventiva ps-Iraque, seguindo as da Sria e do Ir. A situao geopoltica da regio asitica, na qual se encontram presentes potncias como a China, a Rssia e o Japo83 e a comprovada posse de capacidade blica da Coria do Norte colocaram os planos da administrao Bush em compasso de espera. Individualmente, os EUA continuaram fazendo uso do poder blico norte-coreano para amparar suas justificativas de instalao do sistema de defesa anti-msseis na sia e na Europa Oriental, o que desagrada Rssia e China. No escopo regional, o foco norte-americano foi forado a se mover do uni ao multilateralismo em associao com as Naes Unidas e a instalao, das Conversaes das Seis Partes (Six Party Talk). Desde 2003, as rodadas envolveram a participao de EUA, Rssia, Japo, China, Coria do Norte e Coria do Sul e tiveram como objetivo negociar a situao do programa nuclear norte-coreano, oferecendo garantias mtuas de noagresso e ajuda. No s os EUA e o Japo, alvos das ameaas nortecoreanas, viam com desagrado o programa, mas tambm Rssia e China dado o potencial desestabilizador do regime e o risco do aumento da presena dos EUA. No perodo inicial de discusses 2003 a 2007 poucos foram os avanos.
83 Destas, Rssia e China so potncias nucleares e membros permanentes do CSONU. Na regio, outras potncias nucleares so ndia e Paquisto. O Japo, apesar das ameaas e do sentimento de vulnerabilidade, ampara-se ainda na proteo do guarda chuva nuclear norteamericano.
131
O ano de 2008, porm, representou um ponto de virada nas negociaes, sustentado na nova crise norte-coreana e na dos EUA, que levaram a concesses de ambas as partes. A China desempenhou papel essencial na conduo destas negociaes diplomticas, sendo reconhecida como relevante mediadora. Na ltima semana do ms de Junho, a Coria do Norte entregou por meio de autoridades chinesas um documento no qual se comprometia a desativar seu programa nuclear em troca de alimentos e energia. Definida pela Casa Branca como um passo importante, ainda que inicial, sujeito verificao, esta ao norte-coreana teve como resultado a retirada do pas da lista dos pases patrocinadores do terrorismo e do ato de comrcio com o inimigo. A desativao e posterior destruio do reator de Yognbyon, a suspenso da venda de matrias e tecnologias a pases como Paquisto, Ir, Iemen, Lbia e Sria, a verificao do restante da infra-estrutura do programa so parte do acordo (demais reatores Youngdoktong, Taechon, Pyongyang, Sinpo, instalaes de msseis balsticos Yong-jo ri, Musudan-ri, Sangnam-ri, stios de minerao de urnio-Pakchon, Sunchon, Pyongsan e de teste nuclearesPunggye-yok). Para o mdio prazo, prev-se a institucionalizao da Conversao das Seis Partes em um mecanismo de segurana para o Nordeste da sia (Northeast Asian Peace and Security Mechanism). A dinmica de presses e incentivos aplicada Coria do Norte foi recuperada no projeto da Diplomacia Transformacional do Departamento de Estado dos EUA. Paradoxalmente, o acordo de 2008 assemelha-se ao de 1994, definido pelos neocons como prova da fraqueza dos EUA. O novo acordo no resistiu posse da nova presidncia norte-americana em Janeiro de 2009, com a Coria do Norte retomando sua ofensiva, inclusive com a realizao de novos testes nucleares com msseis. Em resposta, mantendo seu compromisso com o multilateralismo, as restantes cinco parte condenaram a ao norte-coreana. A situao da pennsula continua instvel, assim como os jogos de barganha e poder que envolvem o programa nuclear norte-coreano e as potncias regionais. C) A China Se no incio dos anos 1990, o Japo era classificado como o motor do desenvolvimento asitico e mundial, a China era percebida pelo Ocidente como um pas do Terceiro Mundo com sinais significativos de crescimento
132
econmico, mas elevado potencial de instabilidade devido a contradies domsticas entre o regime comunista e tendncias reformistas que defendiam a liberalizao e democratizao. Em Junho de 1989, depois de um ciclo de protestos iniciados na capital Beijing, os acontecimentos de Tiananmen (classificados pela mdia ocidental de massacre na Praa da Paz Celestial) pareciam sinalizar crise similar a da URSS e a perda de influncia do Partido Comunista Chins (PCC). Todavia, duas dcadas depois da Queda do Muro, a China consolidou-se como um dos pilares do novo sistema internacional, definida ao lado de Brasil, ndia e Rssia como uma nao emergente. Como indica Yahuda,
A China pode ser entendida como um poder regional com influncia global (...) No perodo desde o fim da Guerra Fria, a China recuperou-se do estigma do massacre de Tiananmen para surgir no incio do sculo XXI como o poder em ascenso na sia (YAHUDA, 2004, p. 158 e p. 281)
Avaliando o caminho chins de 1989 a 2009, as razes do processo de ascenso encontram-se na dcada de 1970 quando, diferente da URSS, o PCC liderado por Deng Xiaoping (1977/1999) deu incio a um conjunto de reformas econmicas e polticas no pas aps derrotar os tradicionalistas em uma srie de lutas internas que eclodiram com a morte de Mao Zedong em 1976. Tais lutas tinham como antecedentes as disputas remanescentes do rompimento sino-sovitico da dcada de 1950 e da Revoluo Cultural de 1966. Tambm estava sendo colocada em questo a aliana com os EUA estabelecida por Mao em 1969, e fortalecida nos primeiros anos de 1970, que havia promovido a reinsero da China no sistema das relaes internacionais como potncia84. Como parte desta reinsero e do acordo bilateral, os EUA deixaram de reconhecer a soberania de Taiwan e, em troca, a China se comprometeu a preservar a autonomia da ilha, questo pendente geopoliticamente.
84
Parte da estratgia da detent de Nixon e Kissinger, a reaproximao com a China Continental (Repblica Popular da China, RPC) em detrimento das relaes prvias com a China Nacionalista (Taiwan) fazia parte do projeto norte-americano de estabelecer um tringulo estratgico entre Washington-Beijing-Moscou (tripolaridade), enfraquecendo os soviticos. A China Continental, ao lado dos EUA, da URSS, da Europa Ocidental e do Japo formavam uma pentarquia de poder que, na avaliao de Kissinger, era o ncleo do equilbrio do poder mundial.
133
A chegada de Deng ao poder consolidou o caminho da modernizao no final da dcada de 1970, encerrando, pelo menos temporariamente, os choques internos que ressurgiriam em 1989. Na oportunidade, as novas contradies que levaram a Tiananmen no ocorreram entre tradicionalistas e reformistas, mas sim entre os reformistas divididos entre os que defendiam a continuidade de um ritmo gradual de ajustes e os que buscavam a acelerao do processo. Alm de representarem foras internas, os reformistas radicais eram percebidos como aliados ocidentais, surgindo hipteses de interferncias. A China, como a Rssia, alvo de freqentes crticas dos EUA e da Europa Ocidental sobre o carter de seu regime poltico, o que gera crises peridicas em temas como democracia, direitos humanos, censura e a soberania de regies chinesas como Tibet e Taiwan. Um dos principais temores chineses a repetio do padro de ingerncias e interferncias externas que se encontram associadas ao seu declnio nos sculos XIX e XX (at 1949), que colocaram em xeque sua soberania estatal, integridade e identidade civilizacional. Apesar do reconhecimento que parte destas dificuldades ocorreram pelo fechamento do pas ao mundo e seu isolamento, a percepo de risco frente ao Ocidente e naes asiticas (Japo) parte importante dos clculos estratgicos chineses. Apesar destas tenses, em 1989, mais uma vez a corrente liderada por Deng prevaleceu, superando os temores de que estas contradies internas ao regime levassem a uma quebra poltico-econmica similar sovitica e de seu bloco. A reao governamental no veio sem custos internos e externos como a decretao da Lei Marcial, perda pontual de crescimento, elevao de instabilidade interna e o distanciamento e presses externas de potncias como os EUA no campo dos direitos humanos. Todavia, a China logrou, no ps-1989, avanar o projeto de desenvolvimento iniciado em 1978 quando
(...) o pas adota a Poltica das Quatro Modernizaes, que consagra reformas internas como a descoletivizao gradual da agricultura, a introduo de uma economia mercantil dentro de uma estrutura socialista, a criao de reas especficas para a captao de capital e tecnologias estrangeiras e instalao de empresas trasnacionais, destinadas principalmente exportao (...) posteriormente conhecidas como Zonas Econmicas Especiais (ZEEs) (....) Era o ponto de partida do que Deng Xiaoping denominaria de Economia Socialista de Mercado. (VIZENTINI, 2007, p. 56 e p. 59)
134
Em resumo, a Poltica das Quatro Modernizaes priorizava reformas nos setores da indstria, agricultura, defesa e cultura, visando reintegrar a China nos principais fluxos da economia mundial, orientados pelos paradigmas da RTC. Controlado pelo PCC politicamente, as reformas sustentavam-se, conforme anlise de Vizentini, na base material e estabilidade poltica do regime socialista. Estes fatores forneciam vantagens comparativas ao desenvolvimento, como infraestrutura e mo de obra disponvel para alavancar os estgios preliminares do crescimento. Outro elemento relevante eram os recursos financeiros provenientes da dispora chinesa na sia, o que reforou o nvel de investimentos internos e funciona como elemento de fora geopoltica. Para que estas vantagens pudessem ser aproveitadas permitindo um salto qualitativo do pas, era preciso a captao de novas tecnologias para a modernizao e a atrao de empresas que estariam interessadas em instalarse no territrio chins, diversificando a economia local, dinamizando seu crescimento e possibilidades de empregabilidade, capacitando-a a competir nos mercados asitico e internacional. O espao preferencial das ZEEs permitia atingir estes objetivos de desenvolvimento e de controle da reforma, tornandoas plataformas de exportao. A interao entre propsitos de mercado capitalistas e a reforma do paradigma produtivo chins e da preservao da ordem poltica administrada pelo PCC levou classificao deste modelo como Economia Socialista de Mercado. O grande desafio para a construo deste modelo misto era a combinao de um novo modo de produo com a preservao do regime, que controlaria a evoluo deste processo e a sua disseminao pela sociedade de forma gradual. Bem sucedida, esta estratgia permitiu que o pas alcanasse taxas de crescimento significativas a partir da instalao das reformas, padro que tem se repetido ao longo dos anos mesmo em pocas de crise como 1997/ 1998 e 2008/2009. Com isso, alm dos Tigres Asiticos, ganhou fora a imagem do Drago Chins. A mdia do crescimento de cerca de 8 a 10% anuais, com o pas preservando sua posio autnoma na definio de suas polticas econmicas. Diferente do Japo que ao longo dos anos 1980 e 1990 alterou seu cmbio por conta de presses dos EUA, a China mantm o controle de suas taxas sem interferncia externa. Em termos comerciais, a China tornou-se a maior vendedora de produtos ao mercado norte-americano, responsvel por parte significativa de seu dficit comercial e uma das maiores financiadoras da dvida externa dos EUA.
135
As principais transformaes internas relacionadas implementao da Economia Socialista de Mercado, alm do crescimento econmico e desenvolvimento acelerados, foram a urbanizao considervel do pas, em particular nas ZEEs e reas prximas. Cidades como Xangai e Beijing sofreram uma mudana significativa em sua face, assumindo perfis ocidentais com arranhacus modernos, ainda que o pas busque em grande medida preservar suas tradies. Estes smbolos de progresso foram acompanhados pelo aprofundamento de contradies entre o campo e a cidade, derivadas de uma considervel migrao interna. Esta migrao gera inchao populacional em algumas regies, que passam a sofrer com desemprego, enquanto outras recuam em seu desenvolvimento. Alm de afetadas por estas transferncias de populao, as regies rurais, e o interior do pas, no foram beneficiadas na mesma medida que as urbanas, acentuando-se assimetrias pela lenta redistribuio de riqueza. Uma das acusaes mais freqentes do Ocidente China justamente a ausncia deste processo, que leva preservao da pobreza e dos baixos salrios, o que permite a produo a custos baixos. A acusao refutada pela China, mas um tema que se consiste, ao lado dos direitos humanos, em um contencioso freqente no eixo Norte-Sul da poltica externa chinesa (similar a de outros pases em desenvolvimento como Brasil e ndia). O dilema demogrfico continua pendente, com a manuteno da expanso populacional a despeito da manuteno das polticas como a do filho nico e a disparidade de nascimentos de homens e mulheres. O sucesso da modernizao na indstria no teve contrapartida no campo, permanecendo como fonte de vulnerabilidade a questo dos alimentos e da obteno de recursos para a sustentao do crescimento como matrias primas e energia. Esta vulnerabilidade explica o movimento externo de aproximao com os continentes africano e americano. Os custos ambientais do crescimento chins assemelham-se as do incio do capitalismo no hemisfrio norte. A dinmica capitalista afeta as relaes sociais e pressiona a poltica interna, no que se refere ao difcil equilbrio entre tradio, abertura econmica e transformao social, a lgica da solidariedade e a do lucro (que pode ser sintetizado no dilema de administrar a preservao da ordem poltica socialista com democracia social e demandas liberais). Parte destas contradies, assim como sobre o ritmo das reformas eclodiu em 1989, mas desde ento a liderana do PCC tem conseguido manter o
136
projeto do gradualismo. Grande parte deste sucesso depende da continuidade do crescimento econmico e da capacidade de adaptao da classe dirigente conduzindo a troca de geraes no poder. Esta troca tem se dado sem quebras, como permite a incluso gradual de novos participantes no poder, evitando contradies que colocariam em risco a estabilidade interna: as sucesses de Deng a Jian Zemin e de Zemin (1999/2002) a Hu (2002 em diante) so prova desta ttica e do salto qualitativo e modernizao da sociedade, cujo ritmo similar no mbito externo. No campo das Relaes Internacionais, a contrapartida da poltica das Quatro Modernizaes foi a superao do isolamento inicial do perodo psrevolucionrio e do vis da luta de classes em escala global, tendo como base a redefinio da identidade e agendas chinesas. Como sustenta Yahuda, a China buscava no final do sculo XX a retomada de sua posio como potncia, fazendo uso das lies do passado para no repetir tendncias de insularidade e isolamento, tambm se preservando do que considera, como analisado, um dos principais riscos a sua sobrevivncia como Estado que a interferncia e ingerncia de poderes externos. Este processo de redefinio tem como ponto de partida, ainda na gesto de Mao, dois pilares: a teoria dos trs mundos e a aliana estratgica com os EUA. Durante a Guerra Fria, a teoria dos trs mundos estabelecia que o sistema internacional estava dividido entre as potncias hegemnicas (EUA e URSS), as potncias no hegemonistas (Europa Ocidental) e o terceiro mundo, do qual a China fazia parte. Como aponta Vizentini, a percepo era de um cenrio no qual se opunham os eixos Leste/Oeste e Norte/Sul, cada qual com sua lgica particular. De forma pragmtica, a China se definia como membro do Sul, tendo como prioridades seu desenvolvimento e modernizao. O segundo pilar, a aliana estratgica com os EUA, era avaliada como instrumental para a obteno do desenvolvimento e contraponto URSS. Ambos fundamentos tinham como foco o fortalecimento interno, percebido como funo da reafirmao da autonomia e soberania chinesas interna e externamente por meio de uma poltica de integrao e no confrontao seja no mbito regional ou global. Nos anos 1980, estas prioridades eram simbolizadas pelo discurso da paz e do desenvolvimento, mas ainda com uma atuao de relativo baixo perfil internacional devido prioridade primeira atribuda consolidao da economia, percebida como funo da solidez do Estado, sua soberania e autonomia.
137
A partir do sucesso das Quatro Modernizaes, o fim da Guerra Fria e a superao dos eventos do Paz Celestial em 1989, a poltica externa chinesa observou a consolidao de uma atuao de alto perfil, adaptando seu discurso e agenda s novas realidades do poder mundial. Esta adaptao manteve a prioridade da paz e do desenvolvimento, acompanhados de um vis mais assertivo, a centralidade do relacionamento com os EUA e a identidade da China como pas do Terceiro Mundo e em desenvolvimento. A partir desta identidade, visa-se a consolidao do eixo de cooperao Sul-Sul e, nas ltimas duas dcadas, refora-se a defesa do multilateralismo, do multipolarismo e da reforma da ordem internacional neste mbito e nas relaes Norte-Sul de um ponto de vista de defesa da autonomia e democratizao do sistema internacional. Na consecuo deste projeto, a interao entre o externo e interno destacada, uma vez que a projeo internacional do pas funo de sua condio domstica. Como avalia Altemani,
(...) o objetivo primrio da atual poltica externa chinesa concentra-se na manuteno de altos ndices de crescimento atravs do aprofundamento da reforma econmica direcionada para o mercado; em segundo, a defesa da soberania e unidade nacionais e, em terceiro, sua transformao em um grande poder (regional e/ou internacional). Assim, os desafios econmicos so considerados fundamentais e inseparveis dos elementos bsicos de segurana nacional: independncia, soberania e estabilidade. (ALTEMANI, 2007, p. 275)85
Para a consecuo destes objetivos, a China define a sua relao bilateral com os EUA como prioritria, aceitando de forma pragmtica e realista a condio de superpotncia restante dos norte-americanos e a interdependncia. O intercmbio avaliado como detendo carter instrumental para a sustentao do crescimento econmico chins e a preservao do equilbrio de poder regional asitico (com os EUA fornecendo um contrapeso ao Japo, ndia e Rssia igualmente poderes regionais). Nesta etapa
85 As relaes internacionais da RPC so oficialmente definidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores como uma Poltica Externa Independente de Paz cujos objetivos fundamentais so a preservao da independncia, soberania e integridade territorial da China, criando um ambiente internacional favorvel para a reforma, abertura e construo da modernizao chinesa, mantendo a paz mundial e promovendo o desenvolvimento mundial. Disponvel em http:// www.fmpre.gov.cn/eng/wjdt
138
inicial do ps-Guerra Fria, alm disso, o apoio norte-americano era avaliado como essencial para que a China atingisse seu objetivo prioritrio de integrar a OMC como membro pleno, o que ocorreu em 1999, sendo reconhecida como economia de mercado. Novas hipteses sobre o ordenamento mundial falam da transio desta aliana regional para o nvel global, formatando um G2 (o que poderia afastar a China do eixo Sul). A agenda chinesa de modernizao de suas relaes internacionais tem como uma de suas prioridades, alm da sustentao do relacionamento com os EUA, a ampliao de sua participao em organizaes internacionais multilaterais globais e regionais. Esta participao soma-se ao papel relevante exercido pela China como nico pas em desenvolvimento membro permanente do CSONU e avaliada como fundamental para arregimentar credibilidade imagem chinesa. A ao legtima via OIGs percebida como uma forma eficiente de buscar os interesses chineses sem gerar choques ou desconfiana de outros atores, canalizando a crescente potncia econmica do pas e sua relevncia poltica por meio de canais reconhecidos de negociao.86 O inverso tambm se aplica com a China fazendo uso destas estruturas como forma de igualmente conter e canalizar a influncia de seus vizinhos asiticos e parceiros globais. Neste quadro, a China tornou-se membro da APEC em 1991, do ASEAN-ARF em 1995, da citada OMC em 200187 e desempenha papel central nas Conversaes das Seis Partes como visto no item anterior. Alm disso, em 2001, estabeleceu a OCX com a Rssia (2.3) e desde 2003 est ao lado do Brasil e outras naes em desenvolvimento no G20 comercial e no BRIC (Captulo 4). Na ltima dcada, a China tem defendido a reforma das OIGs, como a expanso do G8 para a incluso das naes em desenvolvimento, reivindicao que compartilha com as demais naes emergentes Brasil e ndia no eixo Sul-Sul de sua agenda. Esta estratgia, contudo, no significa o abandono da prioridade da relao com os EUA como destacado e nem um projeto aberto de contestao
Para os demais pases, a presena chinesa nas OIGs percebida tanto como positiva como uma ameaa, em particular no caso da OMC e sua definio como economia de mercado, que permite a expanso de sua ao global. Por outro lado, o aumento desta presena garante o compromisso chins com regras e estruturas multilaterais, que, no caso dos EUA definido como uma ttica de engajar para conter. 87 A entrada da China na OMC estava prevista a princpio para 1999 mas foi adiada devido a desacordos com os EUA por conta do episdio do bombardeio da embaixada chinesa na exIugoslvia, que, ao lado do incidente da queda do avio espio norte-americano em territrio chins em 2002 se consistiram nas piores crises diplomticas recentes.
86
139
da hegemonia. Demonstra, porm, que esta uma relao bilateral que no envolve a subordinao ou alinhamento com os norte-americanos ou impede a procura de alternativas externas. A diplomacia chinesa apresenta um discurso pacfico pr-multipolaridade e pr-multilateralismo compartilhado com outros pases em desenvolvimento e PMDRs, investindo no eixo Sul-Sul da diplomacia (sem deixar de levar em conta a citada hiptese do G2). Depois dos atentados e da ascenso de Bush filho ao poder, a relao bilateral sofreu, como outras norte-americanas, certo recuo devido ao padro unilateral e ofensivo priorizado pelos neoconservadores. Na NSS-2002, a China e a Rssia so definidas como potncias a serem observadas como possveis riscos e ameaas segurana do pas. Ambas so definidas como naes de perfil autoritrio e no democrticas, em transies instveis, o que gerou preocupaes com relao s aes dos EUA. O avano norteamericano na sia Central representava ameaa s fronteiras e interesses sino-soviticos devido ao seu potencial de fragmentao em uma regio j voltil e rica em recursos naturais. Este recuo intensificou a abertura de mais alternativas de poltica externa globais e regionais para China tanto no mbito estatal quanto multilateral. Regionalmente, as trocas poltico-estratgicas com a Rssia foram as que mais evoluram devido a interesses comuns nos campos da tecnologia militar (nuclear e convencional), energia, estabilidade regional, preservao de fronteiras e integridade territorial, conteno do poder e das interferncias dos EUA e reforma da ordem internacional privilegiando o multilateralismo e multipolarismo. Em algumas questes como a proliferao nuclear no Ir, a posio sinorussa diverge da ocidental (EUA e UE) na imposio de sanes ao regime de Teer. Esta convergncia estratgica no eliminou plenamente a percepo de ameaa russa na agenda chinesa devido a tendncias simultneas de crise e ressurgimento da antiga superpotncia, alm do fato da Rssia, ou qualquer outra nao, poder ainda substituir o papel econmico e poltico desempenhado pelos EUA no pas. As relaes com a ndia e o Japo caminham mais lentamente e aproximao de ambas com os EUA, o acordo nuclear EUA-ndia e a parceria nipo-americana so percebidas de forma realista como possveis riscos aos interesses chineses. O mesmo referencial aplica-se UE, considerada pela China uma zona de oportunidade econmica, mas poltica e estrategicamente compartilhando interesses e valores com os norte140
americanos. A unidade transatlntica sustenta-se nas crticas China no campo da democracia, direitos humanos e auto-determinao, assim como acusaes de explorao de mo de obra e baixos salrios, o que desagrada a China. Sistematizando estas dinmicas, Yahuda considera que
A China estabeleceu relaes funcionais com os EUA, baseadas no reconhecimento que apesar de suas diferenas e de conflitos ocasionais de interesse, os dois Estados compartilham o compromisso de preservar a ordem internacional na regio na qual ambos se beneficiam. A China tambm desenvolveu relaes no-conflitivas com os outros poderes regionais, Japo, Rssia e ndia. As trocas econmicas esto crescendo (...). A China desenvolveu relaes com vizinhos menores por meio de instituies multilaterais (...) A ascenso da China no necessariamente vir s custas dos outros e a hegemonia norte-americana pode acomod-la (...) existe pouco no ambiente internacional que pode atrapalhar esta ascenso pacfica. (YAHUDA, 2004, p.309-310)
Se no ambiente internacional poucos seriam os obstculos ascenso, permanece a interao entre temas que mesclam dilemas domsticos e externos da China. Como a Rssia, a China considera questes relativas a seu entorno regional no s como demandas de poltica externa, mas da interna. Neste campo, temas altamente sensveis correspondem unidade estatal chinesa simbolizados por problemas de autodeterminao e minorias, como Tibet, Xinjiang88 e Taiwan. No caso do Tibet, parte do territrio continental chins, crises peridicas relacionam-se s demandas de soberania e ao do Dalai Lama, que encontram ressonncia no Ocidente. Em relao a Taiwan, a questo mais complexa, remetendo ciso entre China Continental e Nacionalista em 1949. Como discutido, de 1949 a 1969, os EUA reconheciam a China Nacionalista (Taiwan) como China e aplicaram Ilha as mesmas polticas de desenvolvimento dirigidas aos Tigres e ao Japo. No CSONU, a cadeira de membro permanente pertencia a Taiwan. Esta condio alterou-se a partir da detente, quando os EUA reconheceram a soberania da China Continental (Comunista) e promoveram
88 O avano do fundamentalismo islmico nesta regio uma das preocupaes compartilhadas entre Rssia e China. Em 2009, confrontos tnicos foram observados nesta localidade.
141
sua reinsero no jogo de poder mundial, no que foi definido como Poltica de Uma S China. A RPC passou a atuar no CSONU e estabeleceu a relao preferencial com os EUA. Taiwan permaneceu uma Ilha separada da RPC (que a define como provncia rebelde) e autnoma. A China comprometeu-se a no invadir Taiwan, enquanto os EUA no forneceriam armas ofensivas de longo alcance Ilha e no a tratariam oficialmente como Estado. Esta posio intermediria de Taiwan gera conflitos peridicos entre os EUA e a China, devido a acusaes mtuas de rompimento deste acordo de cavalheiros, estando em jogo o projeto chins de reconstruo de suas fronteiras continentais e extracontinentais. Este projeto representado pela reincorporao no s de Taiwan, mas de territrios no Mar do Sul da China em disputa com Taiwan, Vietn, Filipinas, Malsia e Brunei e localidades antes sob domnio colonial europeu que foram devolvidos China, Macau (1997) e Hong Kong (1999), respectivamente por Portugal e Inglaterra. Destes, permanecem em aberto as questes do Mar do Sul da China e da Taiwan que, contudo, tem revelado, alm das tenses que envolvem os EUA, dinmicas reais de aproximao entre as duas Chinas. A crescente interdependncia econmica e a identidade cultural no deve ser subestimada e simbolizada na expresso Uma Nao, Dois Sistemas, similar convivncia estabelecida com Hong Kong. Um constante investimento na modernizao das foras armadas chinesas tambm ampara estas e outras estratgias, buscando maior modernizao e eficincia. Na primeira dcada do sculo XXI, estes desenvolvimentos permitiram que a China consolidasse mais uma etapa de sua poltica externa de alto perfil. Um dos grandes smbolos deste perodo foi a realizao das Olimpadas de 2008 em Beijing. De grande repercusso mundial, o evento foi antecedido por algumas tenses com os EUA e a UE devido a protestos no Tibet. O que prevaleceu foi o sucesso das Olimpadas, que representou um ganho polticodiplomtico para a China e demonstrou a consolidao de seu perfil internacional. Alm dos temas abordados, a China explorou fontes diversificadas de atuao, ampliando sua ao na frica, no Oriente Mdio e na Amrica Latina visando a abertura de novas oportunidades econmicas (mercados, energia, alimentos e matrias primas) e polticas (aliana em OIGs, defesa da paz, desenvolvimento, multilateralismo e multipolaridade). Nestes continentes, alm das relaes com potncias mdias como Brasil e frica do Sul, a China buscou aproximar-se de PMDRs.
142
Na frica, a China desempenha importante papel no processo de renascimento do final dos anos 1990, tornando-se fornecedora de ajuda e financiadora de obras de infraestrutura em naes como a Nigria e o Zimbbue. Em contrapartida, o aumento do intercmbio comercial e energtico com o continente tem permitido a China consolidar uma nova zona de influncia estratgica e buscar recursos (energia, alimentos e matrias primas) e mercados que sustentem o seu desenvolvimento. Estratgia similar aplicou-se na Amrica Latina e no Oriente Mdio. Estas trs regies, segundo dados do Ministrio de Comrcio da China, foram as de maior crescimento das exportaes chinesas em 2008: o intercmbio com a Amrica Latina cresceu 47,6%, com o Oriente Mdio 41,6% e 40,4% com a frica. Embora cada uma destas regies ainda represente baixa percentagem de participao no total das exportaes chinesas (entre 3 e 5%) so trocas com potencial de crescimento, enquanto os mercados norte-americanos e europeu (20 e 25% do total das exportaes) encontram-se em desacelerao (em particular o dos EUA), envolvendo choques polticos. Tais choques tendem a ser minimizados com os pases do Terceiro Mundo devido compatibilizao de interesses e, no caso, da frica, existe uma maior tolerncia chinesa com questes humanitrias e polticas, do que a Ocidental. Para economias de maior porte, a expanso das exportaes chinesas, contudo, gera desequilbrios na balana comercial com impactos sob indstrias domsticas, como o caso da relao China-Brasil. A expanso da atuao chinesa nestes campos, cobrindo vcuos de poder dos EUA e da Europa, negociando politicamente com mais habilidade certas questes diplomticas e internas dos parceiros, vem sendo objeto de constante ateno, principalmente dos norte-americanos. Desde a segunda metade do governo Bush filho, a diminuio de tenses com a China e a sua redefinio como parceira regional prioritria como analisada presente na agenda dos EUA. Da mesma forma, os EUA retomaram sua aproximao com a frica em resposta aos avanos chineses e, em menos medida, indianos e brasileiros. Pelo menos no discurso, a administrao Obama promete frica e outras regies em desenvolvimento maior ateno e recursos, o que questionvel dados os constrangimentos internos poltico-econmicos do pas. Em um balano geral, a China reforou sua presena regional e global nas duas ltimas dcadas, beneficiando-se de seu crescimento econmico e de sua habilidade poltica em sustentar sua estabilidade e conquistar alianas amplas no sistema internacional. A despeito dos inmeros desafios que
143
permanecem para a continuidade a longo prazo deste processo, estando em jogo tambm a reao das demais potncias a sua crescente presena e influncia na esfera estatal e multilateral, a China um dos mais relevantes referenciais do reordenamento da poltica internacional. D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto Durante a Guerra Fria, a ndia esteve frente do movimento neutralista e dos no-alinhados, orientando sua poltica externa em torno dos princpios da coexistncia pacfica. Um perfil de atuao autnoma e terceiro mundista esteve atrelado a estas vises. Apesar deste neutralismo, havia uma aproximao significativa com o bloco sovitico, enquanto o rival regional mais significativo da ndia, o Paquisto, sustentava laos estratgicos com os EUA. Esta rivalidade, remanescente dos tempos coloniais, envolve territrio como os da Caxemira89 e caracterizada por elevado potencial de instabilidade, opondo a majoritariamente hindu ndia e o muulmano Paquisto (ver VIZENTINI, 2007). A corrida armamentista entre ndia e Paquisto, ambas potncias nucleares caracterstica deste cenrio, assim como uma rivalidade estratgica entre a ndia e China, remanescente da bipolaridade e que se sustenta, sob novos termos, no ps-Guerra Fria. Nos anos 1980, ao lado de outros parceiros regionais, a ndia esteve frente da criao da SAARC, visando o incremento de trocas comerciais entre os pases do subcontinente indiano. Com o ps-Guerra Fria, tanto a poltica externa indiana quanto a paquistanesa sofreram inflexes significativas, observando-se o realinhamento de suas parcerias e reposicionamento no equilbrio mundial. Em termos de poder relativo, a ndia detm insero regional e global de maior relevncia que o Paquisto, estando inserida no grupo de naes emergentes. O peso do Paquisto cresceu depois dos atentados de 11/09 e das operaes militares norte-americanas no Iraque, mas principalmente, no Afeganisto, com quem compartilha porosa fronteira comum, circunscrevendo-se a esta dimenso regional e de suas relaes com a ndia. Diferente da ndia, que se consiste em um regime democrtico slido e estabelecido desde sua independncia
89 As guerras entre ndia e Paquisto pelo controle da Caxemira ocorreram em 1948 e 1965 e 1971 devido independncia da Bangladesh. Grupos separatistas muulmanos que defendem a autonomia da Caxemira tanto de ndia quanto de Paquisto so fonte de instabilidade. No psGuerra Fria, tenses igualmente emergiram.
144
em 1946, o Paquisto caracteriza-se pela alternncia entre governos autoritrios e perodos democrticos, e elevado grau de fragmentao e instabilidade interna90. Antes de 11/09, o Paquisto encontrava-se relativamente marginalizado no sistema internacional, e havia passado de aliado a inimigo na definio da poltica externa dos EUA por causa de seus programas de proliferao de ADMs. O pas enquadrava-se na lista dos Estados bandidos e patrocinador do terrorismo internacional, com o regime de Pervez Musharraf sendo definido como autoritrio. Depois dos atentados terroristas, contudo, o Paquisto foi redefinido pela administrao W. Bush como aliado na luta contra o terrorismo. O assassinato de Benazir Bhutto na campanha eleitoral de 2008 e as dificuldades de redemocratizao so focos de tenso, assim como o avano do fundamentalismo. Com o prolongamento da Guerra no Afeganisto o combate ao talib estende-se cada vez mais ao territrio paquistans. Para a ndia, a aproximao entre os EUA e o Paquisto foi percebida com preocupao, assim como o risco de ampliao da Guerra do Afeganisto (permanecendo os efeitos do conflito do Iraque). Em termos bilaterais, a relao ndia e Paquisto alterna desde o fim da Guerra Fria momentos de elevada tenso com tentativas de mediao diplomtica em torno de trs questes: a capacidade nuclear mtua, a acusao de que o Paquisto patrocinaria grupos terroristas fundamentalistas islmicos que atacam a ndia (ou que no os reprimiria) e a disputa pela Caxemira. No perodo de 1998 a 1999, ambos iniciaram uma rodada de conversaes de paz sobre a Caxemira que terminou sem sucesso e gerou uma mobilizao militar na fronteira. Estas conversaes foram acompanhadas em 1998 por testes nucleares e uma sequncia de desencontros polticos. Em 2001, realizou-se uma nova Cpula sem resultados e, em 2002, uma guerra quase eclodiu. Uma trgua somente ocorreu em 2003 e as negociaes foram retomadas em 2004, que levaram a uma desmobilizao militar. Foram restabelecidas vias de transporte e comunicao entre as naes. No ano de 2008, estas iniciativas sofreram retrocesso devido aos ataques a Mumbai na ndia, existindo diversas tentativas de retomar o processo de paz em 2009.
No se deve subestimar as tenses sociais na ndia. As divises refletem-se nas disputas eleitorais entre o Partido do Congresso (liderado originalmente por Jawaharlal Nehru, ao qual pertenceram Indira Gandhi e Rajiv Gandhi, ambos assassinados, Sonia Gandhi mantm se atualmente como liderana da famlia, mas sem a mesma visibilidade), o Bharatiya Janata (BJP) de teor nacionalista e o Partido Comunista da ndia de inspirao marxista.
90
145
A despeito das constantes dimenses de instabilidade envolvidas na relao bilateral com o Paquisto, a ndia tem promovido um considervel salto qualitativo em suas relaes internacionais globais e regionais. Em termos regionais, uma maior prioridade ao SAARC e a poltica de Olhar para o Leste consistiram-se em importantes iniciativas. Em termos globais, como outras potncias perifricas mdias em desenvolvimento, a ndia define sua presena e atuao como a de um pas de Terceiro Mundo e compartilha da defesa de construo de um sistema internacional multipolar e multilateral, visando a democratizao das OIGs como a ONU e o G8, reduzindo as assimetrias nas negociaes multilaterais como as da OMC. O eixo Sul-Sul de agenda externa definido como prioritrio, sem que isso represente o abandono do Norte-Sul, preservando elevado grau de autonomia em suas decises polticas, econmicas e estratgicas. O desenvolvimento econmico como base da projeo de poder regional e global similar a da poltica externa chinesa. As reformas indianas iniciaramse no incio da dcada de 1990 e tem permitido a manuteno de nveis mdios de crescimento do PIB em torno de 8 a 9% na ltima dcada. Neste perodo, o setor de servios tornou-se dominante, havendo uma melhora de indicadores sociais internos. Todavia, os nveis de pobreza no pas so ainda bastante elevados, ao lado das assimetrias entre as zonas rurais e urbanas. Problemas sociais e demogrficos adicionais que devem ser mencionados referem-se preservao do sistema de castas (que se choca com a acelerao do desenvolvimento e modernizao capitalistas), ao excedente populacional, problemas de sade (crescimento da AIDS) e educao. O pas enfrenta o desafio de renovar sua infraestrutura bsica e manter o fornecimento de matrias primas e energia para sustentar o crescimento, ampliando seus mercados consumidores, diminuindo a dependncia do mercado norteamericano no qual compete diretamente com a China. Esta competio tambm ocorre no Oriente Mdio e nos continentes africano e latino-americano por motivos similares: mercados e fornecedores de energia e matrias primas. Ao sistema de castas, s tradies milenares e fragmentaes internas, ope-se um regime democrtico consolidado com alternncias de poder que, no final dos anos 1990 observou a consolidao do BJP como principal fora de oposio com a eleio de Atal Behari Vajpayee como Primeiro Ministro. Em 2004, entretanto, o Partido do Congresso voltou ao poder, conquistando em 2009 uma nova maioria significativa, tendo Manmohan Singh como Primeiro Ministro. Desde ento, Singh est frente da crescente
146
assertividade externa indiana, fortalecendo os eixos Norte e Sul destas relaes internacionais. Os EUA consistem-se no principal parceiro econmico-estratgico da ndia no eixo Norte, revertendo o distanciamento da bipolaridade. O reforo da parceria inicia-se na administrao Clinton que definiu a ndia como um pilar de estabilidade geopoltica no subcontinente, somado ao objetivo no declarado de oferecer um contraponto ao crescimento chins e s presenas russa e japonesa. Foi a administrao W. Bush, contudo, que elevou a relao a um novo nvel, iniciando em 2001 com a eliminao do embargo no campo nuclear. A revogao do embargo estendeu-se ao Paquisto no bojo da GWT, visando solidificar o apoio de ambos no subcontinente. Entretanto, como discutido, a aproximao EUA-Paquisto manteve o aprofundamento do relacionamento em compasso de espera, at a concluso, em 2006, de um acordo nuclear bilateral EUA-ndia. Beneficiando em larga medida o interesse indiano, pas no signatrio do TNP, ainda que envolva concesses mtuas, o acordo encerrou um longo ciclo de confrontao entre os dois pases no tema da proliferao datando da primeira exploso nuclear indiana em 1974. Negociado no binio 2004/ 2006, o acordo tem como uma de suas provises mais importantes o reconhecimento da ndia pelos EUA como poder nuclear e a sua aceitao da no assinatura do TNP. Mesmo assim, o texto final do acordo garante ndia o direito de desenvolver seu programa nuclear civil e blico, em consonncia com as regras da AIEA, e com cooperao bilateral completa em ambas reas. O fornecimento e transferncia de material e tecnologia nuclear um dos itens previstos91, associado cooperao nas reas de segurana e combustvel nuclear. Dentre os compromissos assumidos pela ndia, alm da aceitao das salvaguardas e visitas dos inspetores da AEIA, insere-se a no transferncia desta tecnologia a outros pases e a colaborao com os EUA para barrar a proliferao de ADMs. O incremento deste eixo vertical de cooperao foi acompanhado com um considervel desenvolvimento das parcerias horizontais. Em termos de parceria Sul-Sul, prioritrio da poltica externa, a ndia aproximou-se significativamente do Brasil, consubstanciando esta relao em alianas de
Alm dos EUA, a ndia pode continuar negociando com outras naes na rea nuclear, incluindo os acordos de cooperao com o Brasil e com a Rssia, pas com o qual a ndia assinou em 2009 um contrato para fornecimento de urnio.
91
147
geometria varivel como o G4 (ampliao dos membros permanentes do CSONU), o G20 e o IBAS (Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul), examinadas no Captulo 4. O pas tambm buscou maior aproximao com os PMDRs e, ainda no mbito das relaes com potncias mdias, a parceria com o Brasil foi complementada com um incremento do dilogo com China e Rssia. A despeito dos elementos de competio estratgica e temores mtuos do tringulo sino-indo-russo, a aproximao ocorre em nvel econmico no mbito dos BRIC e na identificao de interesses diplomticos comuns prmultipolaridade e pr-multilateralismo ao lado da reforma e democratizao das relaes internacionais. Com isso, alm dos encontros multilaterais entre estas naes, visitas bilaterais ganham espao, aparando arestas na sia. Em resumo, tanto a ndia como as demais naes asiticas aqui examinadas, ao lado da Rssia, que se estende pelo continente eurasiano, desempenham relevante papel no reordenamento do sistema. Este papel destaca-se em diversas dimenses de poder, com estas naes se consistindo em importantes parceiros e referenciais da diplomacia brasileira, compondo, ao lado dos EUA e da UE, sua agenda de parcerias ao Norte e ao Sul. 2.5 A frica Durante a Guerra Fria, as naes do continente africano conheceram sua independncia ao longo dos anos 1950 e 1970, e se inseriram no sistema internacional segundo a lgica da bipolaridade. Assim como a Amrica Latina, a queda do Muro de Berlim representou o risco da excluso dos principais fluxos da poltica e economia internacional, retirando o poder de barganha exercido entre os blocos Leste e Oeste. Os anos 1980 tambm foram uma Dcada Perdida para o continente devido ao encolhimento econmico apesar de seus recursos em energia, minerao e capacidade de produo de alimentos. Enquanto no caso latino a situao foi matizada pelas iniciativas dos EUA (que mesmo assim no impediram a crise) e a razovel consolidao dos Estados locais, na frica observou-se um descongelamento dos conflitos internos, a reestruturao poltica e a marginalizao externa. Como indica Vizentini,
O fim da bipolaridade e do (...) conflito Leste-Oeste, agravado pelo desmembramento e desaparecimento da Unio Sovitica em fins de
148
1991, fizeram com que o continente africano perdesse sua importncia estratgica e capacidade de barganha, ao que se acrescentava a prpria perda de importncia econmica(...) O resultado foi a marginalizao da frica no sistema internacional e a desestrategizao e tribalizao dos conflitos e da poltica regional. As sociedades africana esto passando por um processo semelhante ao atravessado por outras regies do mundo, qual seja, a construo dos modernos Estados nacionais (VIZENTINI, 2007, p. 203 e p. 219)
Estas presses colocam o continente e a maioria de suas naes com baixos ndices de desenvolvimento humano e como outros Estados da sia Central figuram na lista da diplomacia dos EUA como Estados falidos (a frica negra comumente apontada como a regio mais pobre do mundo). No incio do sculo XXI esta situao altera-se progressivamente por meio de iniciativas de reafirmao, crescimento e a busca de solues locais e alternativas globais, renovando o papel e a assertividade do continente, ainda que de forma assimtrica. A) As Crises: Um Breve Balano (1989/2009) De acordo com Vizentini (2007, p. 160), o continente africano pode ser dividido em trs subsistemas geopolticos: o transaariano (Estados rabes do Mediterrneo, ao Sul do deserto do Saara, Golfo da Guin e Chifre da frica), a frica Central (que engloba a regio dos Lagos e a regio de Camares ao Qunia) e a frica Austral (correspondente ao sul do continente e as regies de colonizao portuguesa e inglesa). Cada um destes subsistemas possui realidades regionais especficas e crises localizadas ao longo dos anos 1990. Tais crises relacionam-se a movimentos de reestruturao dos Estados nacionais a partir de clivagens sociais e geopolticas remanescentes do perodo colonial e de independncia, que se sobrepem a dimenses tnicas e religiosas, muitas vezes instrumentalizadas para explicar a ecloso da violncia. Igualmente, envolvem elementos de poder nacional dos Estados africanos como diamantes, petrleo e gs, alm de extenses territoriais. A dimenso destes conflitos tanto interna quanto envolve a interao de diversos Estados e ultrapassa fronteiras. Nas ltimas duas dcadas, as tenses na Somlia, Serra Leoa, Ruanda, Burundi, Uganda, Repblica Democrtica do Congo, Sudo, a instabilidade
149
no Zimbabu e o fim do Apartheid na frica do Sul foram alguns dos acontecimentos que caracterizaram o continente. Outros fatos a serem mencionados so a retomada de crises entre a Etipia e a Eritreia dos anos 1980 e o encaminhamento da situao de Angola e Moambique. Avaliando as linhas gerais de alguns destes conflitos, o da Somlia representa uma das mais prolongadas no continente, sem ter alcanado uma situao de compromisso para a transio poltica. Desde 1991, quando o governo estabelecido por Mohammad Barre em 1969 foi derrubado, prevalece uma disputa pelo poder por cls rivais (senhores da guerra) que acelerou a desintegrao poltica nacional. A ascenso do fundamentalismo islmico92 e a rivalidade domstica resistem a tentativas de transio patrocinadas pela ONU e a atual Unio Africana (antecedida pela Organizao da Unidade Africana- OUA), incluindo operaes de paz. Em 1992/1993, a operao da ONU contou com elevada presena de tropas norte-americanas, mas no obteve sucesso em suas tentativas de pacificao e teve custos diretos para as presidncias Bush pai e Clinton nos EUA. Alm da disseminao e continuidade da crise humanitria, um subproduto foi a intensificao de atividades de pirataria patrocinadas por grupos somalis (em particular no Golfo de Aden). Outro foco de crise disseminou-se a partir de Ruanda. Ruanda representa um Estado piv de uma das maiores crises polticas e humanitrias regionais do continente, com foco na disputa entre a maioria hutu e a minoria tutsi, que se estendeu ao Burundi, Uganda, Tanznia e Zaire. De acordo com Vizentini (2007), esta disputa possui origens na dinmica scio-poltico-econmica desigual imposta pela minoria tutsi com apoio dos colonizadores alemos e belgas. Com a independncia e a ascenso da maioria hutu ao poder, este processo comeou a ser revertido transformando estruturas internas, levando ecloso do conflito nos anos 1990. O estopim da violncia deu-se com a resposta do governo ruandense a uma invaso de rebeldes tutsi vinda de Uganda (Frente Patritica Ruandesa- FPR) nos anos de 1991/1992. A guerra civil entre os grupos rivais, tutsis e hutus, estendeu-se aps os Acordos de Arusha, que passaram a ser desrespeitados pelos envolvidos no conflito de forma sistemtica. Episdios de genocdio, crianas combatentes, estupros sistemticos, expulso de populaes, fome e mutilaes passaram
92 Esta ascenso fenmeno comum no continente, seja em Estados fragmentados como em regimes mais estabilizados como Egito e Arglia que tem recorrido forte represso e quebra da ordem institucional para barrar estes avanos.
150
a ser a realidade compartilhada pelas populaes civis a partir deste conflito e a sua disseminao generalizada (classificados de crimes contra a humanidade e abusos de direitos humanos). O auge da crise ocorreu em 1994 quando,
(...) teve incio um gigantesco massacre de hutus, que fez entre 500 e 800 mil morto, e produziu um xodo de 4 milhes de refugiados (numa populao de 7,8 milhes), a maioria em direo aos pases vizinhos, principalmente o fragilizado Zaire (....) (VIZENTINI, 2007, p. 209).
A extenso dos conflitos teve como conseqncias a disseminao de larga crise humanitria e a fragmentao poltica do Zaire que se tornou a Repblica Democrtica do Congo (RDC) com a deposio de Mobutu e a ascenso de Laurent Kabila. A situao na RDC, contudo, continuou se agravando devido presso dos rebeldes apoiados por Ruanda e Uganda. Em resposta, Kabila recebe o apoio de Zimbabu, Nambia e Angola, intensificando a guerra civil. A primeira tentativa de encerrar este conflito ocorre em 1999 com o Acordo de Lusaka para o cessar fogo e fim das hostilidades na RDC e o seu impacto na regio dos grandes lagos. Todavia, as tenses continuam a se intensificar e em 2001 Kabila assassinado sendo substitudo por seu filho Joseph Kabila. Em 2002/2003 novas tentativas de acordo para encerrar o conflito intra e extra RDC so realizados sob o patrocnio da frica do Sul. Apesar de alguns progressos, a estabilizao ainda no foi alcanada, com a retomada de contatos poltico-diplomticos e econmicos entre os Estados, sendo acompanhadas por permanentes disputas internas entre o governo e os rebeldes. As marcas da guerra civil na RDC estendem-se ao entorno em termos humanitrios.Adinmica de tenses hutus e tutsis pareceu ainda no se esgotar, assim como as marcas da violncia so bastante presentes nas sociedades por conta dos crimes contra a humanidade abusos de direitos humanos sistemticos realizados por todas as faces beligerantes de todos os Estados. Entretanto, o Tribunal Penal Internacional para Ruanda (Tribunal de Arusha, ICTR) que fora criado em 1994 pela Resoluo 955 do CSONU como parte das negociaes de cessar fogo para julgar as graves violaes do direito internacional e humanitrio cometidas em Ruanda vem apresentando resultados significativos. A priso e o julgamento de acusados de crimes de guerra uma das conquistas dos ltimos anos, contribuindo para o processo de transparncia e reconstruo nacional de Ruanda. Tambm preciso
151
mencionar que encontra-se em atividade no Congo a MONUC (Misso da Organizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo) para a implementao dos acordos de cessar fogo de 1999. preciso mencionar os conflitos civis em Serra Leoa que se iniciaram em 1992 e terminaram em 2002 mediante acordo de paz patrocinado pela ONU. Desde ento, apesar das marcas da guerra, o pas tem buscado uma relativa estabilizao. O julgamento de Charles Taylor em Haia, ex-Presidente da Libria, que teve participao direta no conflito do pas, por crimes contra a humanidade insere-se nos esforos de reconciliao nacional. Este conflito tambm conhecido pelas questes relacionadas aos diamantes de sangue, referentes ao contrabando de diamantes ao ocidente pelas diversas faces da guerrilhas para o financiamento de sua manuteno (armamentos, alimentos).Algumas companhias ocidentais passaram a certificar seus diamantes como provenientes de zonas no afetadas pelos conflitos para indicar que no estariam ilegalmente importando-os por preos menores e financiando as guerrilhas. No lado positivo, preciso mencionar o encerramento da guerra civil em Angola entre o governo (MPLA) e os rebeldes (UNITA, uma vez que a FNLA j havia abandonado a oposio). O primeiro passo para o fim desta guerra havia sido dado em 1994 com o Protocolo de Lusaka, mas somente em 2002 com a morte de Jonas Savimbi principal lder da oposio o conflito iniciado em 1975 pode encerrar-se. Atualmente, o pas, assim como Moambique (cuja guerra civil foi de 1975/1992), atravessa um processo de reconstruo nacional, poltica, social e econmica. O Brasil detm um papel relevante nas misses de paz da ONU em Angola (UNAVEM93 I- UNAVEM II- 1988/1991 e UNAVEM III 1995/1997) e como parceiro polticoeconmico-cultural via comrcio, a CPLP e interaes diplomticas. A situao de instabilidade no Zimbabu e seus conflitos internos causados pelo governo Mugabe (2001/2002) tambm so episdios que marcaram o perodo. A situao da Lbia de Khadafi revela momentos de incerteza igualmente, com o pas transitando de Estado bandido na classificao dos EUA para buscar sua reinsero no sistema internacional ao ter abdicado de seus programas de destruio em massa. Somada aos conflitos mencionados, a crise de Darfur94 no Sudo iniciada em 2003 vem sendo considerada a mais grave situao humanitria do perodo
93 United Nations Angola Verification Mission- Misso de Verificao das Naes Unidas para Angola. 94 A regio de Darfur composta por trs estados, Norte, Sul e Oeste. Antes da atual crise, guerras civis j haviam afligido a regio.
152
contemporneo, com mais de trs milhes de refugiados e 300 mil mortes. Bastante complexa, a crise de Darfur envolve elementos tnicos e territoriais e inmeras foras que se opem ao governo central liderado por Omar alBashir no poder desde 1993. Indiciado pelo Tribunal Penal Internacional, Bashir acusado por crimes contra a humanidade ao patrocinar milcias (janjaweed) que reprimem os movimentos de oposio ao governo. Dentre os principais grupos opositores encontram-se o Movimento pela Justia e Igualdade-JEM e o Exrcito de Libertao do Sudo-SLA que representam as populaes no-rabes. Alm disso, os janjaweed so acusados de patrocinar a limpeza tnica destas populaes e de cometerem abusos sistemticos de direitos humanos. A crise se estende ao Chade, seja em termos de deslocamento de refugiados como de conflitos armados (o pas acusado pelo governo do Sudo de armar e abrigar rebeldes do JEM). A descoberta do petrleo no territrio sudans e a timidez da comunidade internacional em responder aos primeiros movimentos do governo so apontados como os principais responsveis pela situao que vem sendo administrada pela ONU e agncias internacionais de ajuda que atuam nos campos de refugiados, oferecendo, ainda que em condies precrias, ajuda, sade e alimentos. A atuao da ONU no pas ocorre desde 2005 com Misso das Naes Unidas no Sudo e, a partir de 2007, as aes principais ficaram a cargo da UNAMID, Operao Hbrida das Naes Unidas e da Unio Africana em Darfur. At 2009, esta atuao dos capacetes azuis e dos membros da UA ainda insuficiente para deter a crise humanitria. Deve-se destacar, que o papel desempenhado pela China no Sudo e em outras naes africanas no trato destas questes humanitrias tambm dificulta esforos de estabilizao e de elaborao de resolues no COSNU. Paradoxalmente, a presena chinesa funciona como uma vlvula de escape e impulsionadora da recuperao africana nos ltimos anos. Nem todos os pases africanos inserem-se neste quadro tradicionalmente negativo de crises como acima descrito, destacandose o papel da frica do Sul e a retomada de iniciativas regionais e de estabilizao que conduzem premissa do renascimento africano. O renascimento quase concomitante s crises, demonstrando a contnua complexidade da situao poltico-estratgica do continente e seus Estados.
153
B) O Renascimento Africano: Dos Anos 1990 ao Sculo XXI Cunhada pelo ex-Presidente sul africano Thabo Mbeki, a expresso renascimento africano surgiu como representativa de um processo de recuperao gradual do continente a ser empreendido por suas naes a partir do reconhecimento de suas potencialidades e dificuldades. Problemas scio-econmicos, reconstruo interna, revitalizao econmica e a retomada da autonomia nas relaes internacionais fazem parte deste processo. Saraiva (2007, p. 113-114) aponta como parte do processo de renascimento,
(....) o avano gradual dos processos de democratizao dos regimes polticos e conteno dos conflitos armados; crescimento econmico associado performances macroeconmicas satisfatrias e aliceradas na responsabilidade fiscal e preocupao social; elevao da autoconfiana das elites (...)
Trs dimenses podem ser analisadas como exemplos do renascimento africano: a frica do Sul ps-Apartheid, o multilateralismo africano e as relaes internacionais continentais. Embora no exaustivos desta dinmica de recuperao, estes elementos ajudam a melhor exemplificar o processo em andamento a partir de suas principais caractersticas analisadas abaixo brevemente. No que se refere frica do Sul, o encerramento da Guerra Fria representou o fim do regime de segregao racial adotado em 1948 pelo Partido Nacional conhecido como poltica do Apartheid. A represso contra o movimento de resistncia negro foi sistemtica durante todo o perodo de vigncia do regime, focada em partidos representativos como o Congresso Nacional Africano (CNA). Alguns dos principais lderes da oposio como Nelson Mandela foram condenados pelo regime segregacionista priso perptua (1964). Criticada pela ONU desde os anos 1960, esta poltica gerou o isolamento do pas na comunidade internacional e aes internas de represso poltica e social que culminaram na dcada de 1980 com uma srie de revoltas internas, que tiveram como ponto de partida a revolta de Soweto em 1976 (quando ocorreu o massacre de Soweto devido forte represso governamental). Durante a vigncia do Apartheid, a nao esteve submetida a embargos econmicos, excluso de competies esportivas oficiais e sofria boicotes na arena cultural.
154
O peso deste isolamento global e regional (no continente a frica do Sul era vista com desconfiana e fator de desequilbrio), do crescimento das revoltas internas, da transio do ps-Guerra Fria e da consolidao de uma posio norte-americana Anti-Apartheid trouxeram um ponto de inflexo ao regime de minoria branca. Como indica Vizentini (2007), a ascenso de De Klerk presidncia do pas deu incio a um processo de libertao de lderes da resistncia, incluindo a de Nelson Mandela em 1990. A eliminao das restries ao funcionamento dos partidos polticos, a reestruturao do CNA, as conversaes de reconciliao nacional, a eliminao das polticas do Apartheid e o fim do isolamento internacional representam passos desta reconstruo que, em 1993, levaram ao acordo para a constituio provisria. Em 1993, Mandela e De Klerk foram agraciados com o Prmio Nobel da Paz por seus esforos na conduo do encerramento do Apartheid de forma pacfica e pela busca da reconciliao nacional. No ano seguinte, 1994, o CNA de Mandela obteve uma vitria macia nas primeiras eleies no-raciais (isto , no segregadas e democrticas), instaurando o Governo de Unidade Nacional. Enquanto isso, no campo externo, a frica do Sul retornava ONU.95 No poder at 1999, Mandela conduziu os primeiros passos da transio e o renascimento africano , em grande medida, o renascimento da frica do Sul em meio ao seu processo de reestruturao interna, redemocratizao e reconciliao que, como no conjunto africano, caracterizado por avanos e retrocessos. Em 1996, dentre os avanos, a nova Constituio foi adotada, mas, ao mesmo tempo, o Partido Nacional intensificou sua oposio ao CNA, assim como cresceram partidos ligados maioria negra96. Estes desafios foram combinados com o agravamento da situao de sade gerada pela epidemia de HIV/AIDS e a permanncia de uma situao ainda de pobreza quase que generalizada entre a maioria da populao negra. O prximo governo a se deparar com este desafio foi o de Thabo Mbeki que, aps a vitria nas eleies de 1999, e a reeleio em 2004, esteve frente do Executivo sul-africano at 2008 quando renunciou devido perda de apoio parlamentar. Na oportunidade pesaram sobre Mbeki alegaes de que teria
95 Em 1995, instalou-se a Comisso Para a Verdade e Reconciliao sob responsabilidade de Desmond Tutu, visando investigar os crimes cometidos contra a humanidade e abusos de direitos humanos durante o perodo de 1960 a 1993. 96 Em 2008, o Congresso do Povo (COPE) foi criado a partir de uma dissidncia do CNA e cresce a influncia de moderados da minoria branca igualmente.
155
prejudicado o atual presidente Jacob Zuma, acusando-o injustamente de corrupo. O processo foi retirado em Abril de 2009 e Zuma assumiu a presidncia em Maio de 2009. O prprio Mbeki foi acusado de corrupo durante o governo, mas igualmente inocentado. Em um balano geral, o governo Mbeki conseguiu consolidar o processo de recuperao econmica (incluindo a busca da diversificao econmica e incremento das vantagens comparativas em setores como minerao) e fortalecer a transio. Mais uma vez, preciso lembrar que este no um processo linear, sendo caracterizado pelo risco da recesso devido crise econmica mundial e a permanncia de desigualdades no pas. Porm, observaram-se progressos na reduo lenta, mas gradual destas assimetrias, e conquistas no campo social como em iniciativas de combate a AIDS por meio de programas governamentais (antecedido por significativa vitria contra companhias farmacuticas pelo acesso aos medicamentos). Neste campo, a parceria bilateral com o Brasil e depois trilateral no mbito do IBAS fundamental para a ampliao de programas de ajuda97. No campo externo, como sustenta Kornegay (2006), Mbeki desenvolveu uma poltica externa baseada no desenvolvimento e autonomia no qual se destacam iniciativas globais e regionais. Em termos globais, a frica do Sul teve papel ativo em 2001 quando da realizao da Conferncia da ONU em Durban e em 2010 sedia a Copa do Mundo de Futebol, assim como consolidou o IBAS em 2003 com o Brasil e a ndia (ver Captulo 4). Alm disso, buscou uma poltica de aproximao com a China, os EUA e a UE, ampliando os eixos de ao diplomtica Sul-Sul e Norte-Sul. Noquesereferepolticaregional,areconciliaointernaestendeu-seaosvizinhoseao desempenho de um papel mais positivo e ativo no bi e multilateral, com destaque para as organizaes de carter comercial e poltico como a SACU (UnioAduaneira da frica Austral),SADC(ComunidadeparaoDesenvolvimentodafricaAustral)eaOrganizao da UnidadeAfricana (OUA). Estes esforos multilaterais referem-se ao segundo pilar do renascimento africano e no s a frica do Sul, mas outras naes desempenham papel importanteemsuaconsolidao. Analisando estes arranjos, a SACU98 composta por Botsuana, Lesoto, Nambia, Suazilndia e frica do Sul, cujas origens datam de 1910, atravessa
VISENTINI e PEREIRA, 2007 trazem anlises detalhadas sobre o processo de transio sulafricana. 98 O continente abriga a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS) composta por treze pases desta regio como Camares, Senegal, Gana, Guin, dentre outros, criada em 1975.
97
156
um perodo de aprofundamento. Este aprofundamento composto pela intensificao da promoo da integrao econmica e do livre comrcio, no qual se insere o Acordo Monetrio Multilateral (MMA). A SACU tem servido de base para a negociao de acordos extracontinentais com outros blocos como a UE e o Mercosul e parceiros individuais como a China e a ndia. Alm da revitalizao da SACU, em 1992 foi criada a SADC99 composta por frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Nambia, Angola, Ilhas Mauricio, Madagascar, Malawi, Moambique, Repblica Democrtica do Congo, Tanzania, Zmbia e Zimbabu. A SADC engloba objetivos comerciais e polticos. No campo poltico a iniciativa mais significativa foi o estabelecimento da Unio Africana (UA) em 2003, a partir da OUA de 1963. Tendo como modelo a integrao europeia, a UA define como objetivos a promoo da solidariedade, cooperao, estabilidade, desenvolvimento e defesa intraafricanas. No longo prazo prev a integrao em nveis polticos-econmicos-sociais e diplomticos, buscando uma ao conjunta de seus pases membros para a resoluo dos problemas comuns do continente. A fim de dar conta destes objetivos, os 53 Estados membros100 estabeleceram uma estrutura institucional na qual se encontram previstos a criao de um Parlamento Pan-Africano, um Conselho de Paz e Segurana (PSC), um Conselho Econmico, Social e Cultural, uma Corte de Justia, somadas Assemblia Geral e Comits Tcnicos. No campo econmico especificamente, a proposta da criao do Banco Central, do Fundo Monetrio e do Banco de Investimentos encontram-se na agenda, assim como a Fora Africana. Um dos projetos mais relevantes foi a Nova Aliana para o Desenvolvimento da frica (NEPAD). Os propsitos da aliana para o longo prazo sintetizam os principais desafios do continente em termos de segurana humana e estabilidade, como o
estabelecimento da ordem civil e de mais governos democrticos; preveno e reduo de conflito na regio da frica subsaariana; maior respeito pelos direitos humanos aumento dos investimentos em recursos humanos nas reas da sade e educao; polticas direcionadas diversificao
99 A SADC se origina a partir da SADCC (Conferncia para o Desenvolvimento da frica Austral). 100 Para a lista completa dos membros, o detalhamento desta estrutura e os documentos oficiais ver http://www.africa-union.org
157
das economias africanas e aumento de comrcio com o resto do mundo; medidas para permitir a adoo de novas tecnologias na frica; combate ao conjunto de doenas que afligem o continente, da AIDS malria (NEPAD, s/p)
Abrangentes, os alvos do NEPAD, associados misso da UA foram considerados por alguns analistas em descompasso com a realidade africana, alertando-se para o risco de seu rpido esvaziamento em meio s dificuldades e conflitos descritos no incio deste item. Entretanto, a nova unidade africana tem demonstrado sinais de crescente assertividade, apesar de suas limitaes naturais aplicadas a qualquer OIG. Dentre estes sinais, destacam-se os esforos na pacificao de conflitos localizados no continente.Alm do patrocnio de reunies e conversaes entre partes envolvidas em conflito a misso hbrida UA-ONU para Darfur um exemplo dos desenvolvimentos positivos associados a esta tomada de responsabilidade interna. A existncia de uma instituio africana para lidar com problemas africanos percebida como uma realidade concreta das atuais relaes internas e externas do continente, que se estende a suas parcerias internacionais. Como mencionado, a China tem se consolidado desde o incio do sculo XXI como uma potncia africana, com destaque para o incremento das trocas comerciais entre este pas e o continente. A criao do Frum de Cooperao China-frica, encontros de cpula bi e multilaterais so intensos e revelam forte complementaridade de interesses. Para a China, o continente representa, como visto, uma fonte de matrias-primas e recursos minerais, energticos e alimentos, assim como um mercado consumidor de elevado potencial a partir da sua recuperao, sem deixar de mencionar o apoio e peso poltico representado pelas naes africanas na ONU (Assemblia Geral). Os investimentos em infraestrutura no continente e programas de ajuda da China consistem-se em um dos motores da recuperao africana. A cooperao Sul-Sul na qual a China investe caracterizada, como definem os analistas do Council on Foreign Relations dos EUA, de no strings attached. Ou seja, em campos como direitos humanos, problemas sociais, a China oferece ajuda sem condicionalidades. Esta dimenso, como indicado, e a sustentao da aproximao somente em temas como desenvolvimento e crescimento tem levado a crticas norte-americanas e da Europa Ocidental, que classificam a China como tolerante s crises humanitrias continentais. Por sua vez, a China mantm sua postura, priorizando o discurso do desenvolvimento e da identidade terceiro-mundista com a frica.
158
Inclusive, esta presena chinesa compete com a brasileira em algumas dimenses, ainda que a identidade histrico-cultural Brasil-frica detenha maior afinidade. Este avano chins foi responsvel pela maior ateno da UE e dos EUA ao continente, que, no caso deste ltimo, reforou-se com a posse de Barack Obama. As primeiras sinalizaes de Obama ao continente tem sido encaradas como positivas, mas como outras iniciativas de seu governo em andamento, cercadas de expectativas. Finalmente, preciso destacar que a ndia, por motivos similares aos da China, visa tambm o estreitamento de laos com a frica, em meio a seus desafios asiticos e do relacionamento com os EUA. O continente africano apresenta uma sntese de crises e renascimentos na consolidao de seu futuro, dando continuidade transio de seus Estados Nacionais, reafirmao regional e reinsero global. 2.6 O Oriente Mdio e a sia Central Em termos estratgicos e geogrficos, tenses e dilemas geopolticos dos EUA, da Europa e da sia sobrepem-se e influenciam as Relaes Internacionais do Oriente Mdio e da sia Central. A projeo das potncias externas revela-se por meio de guerras como as do Iraque e do Afeganisto, da disputa pelos recursos naturais eurasianos, tpicos que surgiram periodicamente nos itens anteriores, e que igualmente estendem-se a localidades como o norte da frica. Neste item, o foco de anlise recai sobre as dinmicas do Oriente Mdio e da sia Central que envolvem o processo de paz Israel e Palestina, o Ir e uma sistematizao dos conflitos estratgicos presentes.101 A) O Processo de Paz Israel/Palestina e o Mundo rabe O envolvimento das potncias ocidentais na regio do Oriente Mdio data dos sculos XIX e XX como parte do processo de expanso imperial russo, britnico e francs, redesenhando o mapa local a partir do declnio do
101
De acordo com Vizentini (2007, p. 97), o Oriente Mdio e a sia Central possuem uma populao de maioria rabe e/ou muulmana, composta pelas subregies do Oriente Mdio (Machrek), o norte da frica (Magreb) e a sia Central, representando uma zona de origem e confluncia das trs grandes religies monotestas, judaica, crist e muulmana. Alm desta confluncia religiosa, existe a geogrfica, dos continentes europeu, africano e asitico.
159
Imprio Turco Otomano. Esta presena europeia, a partir do encerramento da Segunda Guerra Mundial e do processo de descolonizao dos anos 1960 e 1960, passou a ser contrabalanada pela norte-americana, consolidando a posio dos EUA como principal poder externo no Oriente Mdio102. As iniciativas autnomas da regio como o Movimento dos No Alinhados, o Nacionalismo rabe, do Terceiro Mundismo, o cartel petrolfero da OPEP e a revoluo Iraniana de 1979 so outros componentes deste quadro complexo que, com o fim da Guerra Fria, oscila entre tendncias de progresso e profunda fragmentao. No que se refere aos progressos, a dcada de 1990 foi palco de um dos mais relevantes desenvolvimentos do processo de paz Israel e Palestina, com a assinatura e aplicao dos Acordos de Oslo. Em termos de fragmentao, a Operao Tempestade do Deserto e a continuidade das crises iraquianas, representam o aumento da presena militar dos EUA na regio, depois da retrica otimista da nova ordem mundial. Da mesma forma, os Acordos de Oslo sofrem uma inverso de seu signo positivo mesmo antes de 11/09/2001. Analisando especificamente esta triangulao processo de paz, EUA, mundo rabe, o ponto de partida , como mencionado, os Acordos de Oslo e a Operao Tempestade do Deserto. Segundo Vizentini (2007), ambos acontecimentos encontram-se relacionados ao fim da Guerra Fria e ao descongelamento dos conflitos regionais, que revelaram a fragilidade estrutural das monarquias rabes produtoras de petrleo, ao risco do avano do islamismo a partir do Ir e das pretenses regionais de Saddam Hussein psconflito com este mesmo Ir (1980/1988) e os custos da instabilidade regional para os EUA. Tais custos relacionavam-se no s a questes econmicas, mas polticas relativas ao apoio a Israel, ao vcuo sovitico, dependncia do petrleo do Golfo e as possibilidades de penetrao norte-americana na sia Central. No ps-Tempestade do Deserto, em uma tentativa de reenquadrar estes desenvolvimentos estratgicos e impulsionar a construo de um novo cenrio geopoltico na regio, os EUA buscaram reequilibrar suas polticas locais a partir de um diferenciado processo de paz Israel/Palestina, que favorecesse sua posio diante dos pases rabes e estabilizasse a regio o que facilitaria
Os pases que compem este conjunto do Oriente Mdio so Ir, Iraque, Israel (e os territrios palestinos), Jordnia, Kuwait, Lbano, Sria, Om, Turquia, Iemen, Om, Catar, Egito, Emirados rabes Unidos, Bahrein, Turquia e Arbia Saudita.
102
160
a explorao dos seus recursos energticos. Vizentini indica que esta ao tambm correspondia a uma realidade de desgaste regional, em particular de Israel e Palestina. Desde a criao do Estado de Israel em 1948, na sequncia da Guerra rabe-Israelense, e a no implementao da resoluo 181 da ONU de 1947 que previa a criao dos dois Estados, judeu e palestino, a regio viveu convulsionada por guerras. Travadas entre Israel e o mundo rabe, estas guerras levaram expanso territorial de Israel por regies do Lbano, da Sria, do Egito e da Jordnia, e reas que corresponderiam ao Estado palestino. A Guerra dos Seis Dias (1967) e a Guerra do Yom Kippur (1973) foram alguns destes conflitos, assim como o do Lbano em 1982, a Guerra IrIraque (1980/1988) e a Guerra do Afeganisto (1979/1988) no mbito regional (sem deixar de mencionar a Revoluo Iraniana de 1979). No caso especfico de Israel e do mundo rabe, os embates dos anos 1960 e 1970 resultaram em elevados custos humanos, econmicos e estratgicos ao longo do tempo. Globalmente, as crises do petrleo de 1973 e 1979 tambm interrelacionam-se com este quadro de instabilidade que ganhou novas dinmicas com o ps-Guerra Fria. Para Israel, o desgaste derivava da elevada mobilizao militar da sociedade e de seu cansao diante de dcadas de conflito, que permitiram o surgimento de uma postura moderada pr-negociao ao lado de um movimento de paz. No caso da Palestina, observa-se quadro similar: o esgotamento da capacidade ofensiva da OLP103 e sua corrente poltica Fatah e o respectivo crescimento dos radicais do Hamas, diante da prolongada crise com Israel e a ausncia de conquistas da OLP/Fatah. Havia uma razovel convergncia de interesses entre os principais atores que seriam envolvidos na negociao devido aos desgastes mencionados e a interrelacionada tentativa de manter poder com menores perdas. Em 1991, os primeiros passos deste processo foram dados por George Bush pai com a Conferncia de Paz de Madri, que deu incio a estas conversaes sob esta nova lgica, seguindo uma srie de encontros diplomticos abertos e secretos para a formulao dos novos planos de ao (os encontros secretos tiveram lugar na Noruega). Em Setembro de 1993 j
103
Criada em 1969, a OLP visava a criao do Estado Palestino por meios militares, a destruio de Israel e tinha no Fatah sua principal fora poltica. Com o prosseguimento do conflito com Israel e as limitaes desta estratgia abandonou as atividades militares em busca de uma insero poltica.
161
sob o comando da administrao de Bill Clinton, os Acordos de Oslo foram anunciados, seguindo sua implementao. Alm de Bush pai e Clinton do lado norte-americano, as decises polticas por parte de Israel e Palestina couberam, respectivamente, ao Primeiro Ministro Ytzhak Rabin (Partido Trabalhista104) e Yasser Arafat (Shimon Peres, Ministro das Relaes Exteriores de Israel igualmente desempenhou papel relevante). Em retrospecto, estes acordos foram considerados o mais importante avano diplomtico no processo de paz envolvendo Israel e o Mundo rabe desde as negociaes entre Israel e Egito, que culminaram em 1979 nos acordos de paz de Camp David. Em 1994, os Acordos de Oslo levaram Rabin, Arafat e Shimon Peres a ganhar o Prmio Nobel da Paz. De acordo com Oslo, israelenses e palestinos reconheciam-se mutuamente, prevendose um cronograma para a devoluo dos territrios ocupados por Israel na Cisjordnia e na Faixa de Gaza e a gradual consolidao de regies palestinas como reas autnomas controladas pelas lideranas da Autoridade Nacional Palestina (ANP). Estabeleceu-se que estas zonas autnomas conviveriam com outras de administrao mista, construindo-se nesta etapa de transio o embrio do futuro Estado palestino. A frmula de Oslo sustentava-se na equao paz pela terra. Israel, a partir da devoluo dos territrios ocupados e o consequente retorno a suas fronteiras originais, permitiria a criao de um Estado Palestino. Por sua vez, os palestinos reconheceriam o direito existncia do Estado de Israel, estabelecendo uma relao de coexistncia. A coexistncia englobaria a relao israelenses e palestinos, e a de Israel com todo mundo rabe, consistindo-se em uma soluo vivel e aceita por moderados de ambas as partes. Em 1994, Israel e Jordnia assinaram um acordo de paz com o reconhecimento diplomtico de ambas as partes. No ano seguinte, 1995, mais territrios da Cisjordnia controlados por Israel passaram ao controle da ANP. Os prximos objetivos de negociao eram focados nas negociaes com Lbano e Sria por conta de territrios ocupados por Israel (as Fazendas de Shebaa e as Colinas de Gol respectivamente).
104
O quadro partidrio israelense tendeu a se polarizar entre o Partido Trabalhista e do Partido Likud. Nas ltimas duas dcadas, partidos de menor porte ligados aos ortodoxos judeus tem desempenhado o fiel da balana da formao dos governos pela conquista de cadeiras no Knesset (Parlamento Israelense). Em 2005, uma dissidncia do Likud liderada pelo ento Primeiro Ministro Ariel Sharon criou o Kadima, tentando avanar no quadro poltico do pas. Alm deste termo de 1992 a 1995, Rabin j havia exercido o cargo de Primeiro Ministro de 1974 a 1977, e fora Ministro de Defesa de 1985 a 1990, e um dos principais responsveis pela vitria de 1967 na Guerra dos Seis Dias como Chefe do Estado Maior do Exrcito.
162
Liderada por Arafat, desde 1993 a ANP vinha estabelecendo um razovel controle sobre os territrios que haviam sido colocados sob sua responsabilidade, contando com significativa ajuda externa financeira dos EUA e da UE. A construo de uma infraestrutura de servios de sade, educao e segurana interna era resultado desta ajuda, como de um esforo concentrado de solidificao da capacidade e autonomia da ANP. A este arcabouo governamental somava-se um similar de governana social, com incremento da participao popular, desenvolvimento de uma mdia independente e representao democrtica. Redefinia-se, sob termos de equilbrio e tolerncia mtua, a convivncia com Israel. Parecia consolidar-se se no uma era de paz na regio, pelo menos de estabilidade. Em termos realistas, a situao permanecia instvel devido a algumas contradies e problemas pendentes de Oslo I e II e presso dos grupos radicais de ambos os lados. No que se refere s contradies e problemas, um dos mais significativos foi a falta de continuidade geogrfica entre as partes que compunham o futuro Estado palestino e que se encontravam sob a administrao da ANP. Entre estas partes, a presena militar israelense mantinha-se, o que dificultava a unidade poltica palestina como um territrio contguo, com a ANP funcionando como autoridade central de diversos enclaves. Para Israel, esta era uma forma de manter controle militar sobre este espao, enfraquecer relativamente a estrutura deste Estado em construo, ao mesmo tempo em que transferia a responsabilidade (e o custo econmico e militar) de zonas crticas de segurana ANP. Esta questo relacionava-se diretamente soberania do Estado palestino em formao, levantando a seguinte indagao: os territrios devolvidos poderiam, efetivamente, compor um Estado soberano no mdio prazo ou seriam mantidos sob o signo da autonomia nos moldes da ANP? Este dilema fazia parte de uma agenda pendente desde as conversaes de Madri que haviam sido colocadas de lado a fim de avanar as negociaes que resultaram em Oslo: o status de Jerusalm, o retorno dos refugiados palestinos e a retirada dos assentamentos israelenses dos territrios ocupados. O objetivo dos negociadores era voltar mesa de discusses medida que a aplicao inicial de Oslo caminhasse com sucesso, o que facilitaria, em tese, novos saltos qualitativos diplomticos. Esta dinmica j havia sido aplicada em negociaes como as de Camp David em 1979 e mesmo na passagem de Oslo I a II, e o desenvolvimento de 1993 a 1995 com a solidez do embrio do Estado palestino via ANP e a
163
conciliao com Israel liderada por Arafat e Rabin provava sua relevncia. O encaminhamento do processo, entretanto, desagradava radicais ortodoxos em Israel que acusavam o governo de concesses excessivas, ofereciam oposio retirada dos assentamentos e alegavam que os acordos no haviam elevado a segurana do pas, pois os atentados continuavam (desmerecendo o fato de que haviam diminudo consideravelmente e os territrios palestinos alcanavam situao de normalidade). Em termos palestinos, Arafat sofria acusaes similares dos radicais do Hamas que contavam cada vez mais com a ajuda do grupo libans Hezbollah (Partido de Deus, criado aps a invaso do Lbano por Israel em 1982, composto por fundamentalistas islmicos), associadas a suspeitas de corrupo de desvios de recursos de ajuda humanitria. Quase no final de 1995, em Novembro, estas foras radicais conseguiriam sua primeira vitria no que marca o comeo do retrocesso do processo de paz e o retorno de uma postura conservadora em Israel que exacerbaria as contradies de Oslo e as palestinas: o assassinato do Primeiro Ministro Rabin e a subseqente eleio de Benjamin Nethanyahu (Bibi) em Israel e a continuidade dos atentados suicidas. Frente a estes acontecimentos que colocavam em risco o processo de paz, os EUA, ainda sob a administrao de Clinton, pressionaram Bibi e Arafat a no abandonarem as negociaes, em um padro que se repetiu de 1996 a 2000. A ascenso de Bibi ao poder deu-se em um cenrio de extrema diviso na sociedade israelense, uma vez que sua eleio deu-se por uma margem mnima sob Shimon Peres. Por sua vez, na ANP, Arafat e o Fatah sagraram-se vitoriosos em eleies consideradas democrticas pela comunidade internacional demonstrando a solidez do encaminhamento do processo palestino ps-Oslo. De 1996 a 1998, Bibi e Arafat negociaram, a partir da mediao dos EUA, o Acordo de Wye Plantation. Assinado em 1998, sob fortes crticas de suas bases domsticas, o Acordo estabelecia que as foras de segurana palestinas intensificariam a represso ao terrorismo, enquanto haveria a retirada israelense de 11% do territrio da Cisjordnia. Os avanos foram poucos, crescendo a oposio interna em Israel a uma nova rodada de negociaes e mesmo a continuidade de aplicao dos acordos. Mesmo assim, em 1999/ 2000, Clinton novamente convocou os lderes a negociar, Arafat ainda pelo lado palestino e Ehud Barak do Partido Trabalhista pelo lado de Israel. Estes encontros Clinton/Barak/Arafat realizados simbolicamente em Camp David aconteceram em um momento de crise e fraqueza de ambos
164
governantes. Apesar de ter ganho a eleio com um discurso pr-segurana, Barak continuava sob presso dos conservadores que, liderados por Ariel Sharon, intensificavam sua postura anti-negociaes. O ponto mais grave do perodo, que encerra a fase Oslo, ocorre por intermdio de Ariel Sharon que, em Setembro de 2000, realiza uma visita Esplanada das Mesquitas em Jerusalm, territrio considerado sagrado tambm pelos muulmanos. Considerada provocativa, esta visita marca o incio da Segunda Intifada (a primeira datava de 1987) nos territrios palestinos e da intensificao de ataques contra Israel. Em meio escala de violncia, Sharon sagra-se vencedor das eleies seguintes, assumindo o posto de Primeiro Ministro, que exerceria at 2006 quando afastado por problemas de sade (encontrase em coma at 2009) e sucedido por Ehud Olmert105. Em 2001, a somatria da ascenso de Sharon ao governo em Israel, de George W. Bush nos EUA e dos atentados de 11/09, inserem o processo de paz em uma lgica de retrocesso e agresso (um dos argumentos da AlQaeda apresentados a posteriore para 11/09 foi a defesa do Estado Palestino, ao lado das conhecidas motivaes de retirada das tropas dos EUA dos territrios sagrados). A GWT norte-americana e o apoio incondicional dos falces a Sharon permite, sob a justificativa da segurana, aes unilaterais de Israel que minam as possibilidades de negociao e iniciam uma sistemtica destruio do embrio do Estado Palestino sob a liderana da ANP. Em 2002, o Exrcito israelense avanou sobre os territrios palestinos em uma ao de reocupao em uma ofensiva chamada de Muro Protetor (paradoxalmente, em Jenin, Sharon ordenou a retirada de colonos israelenses). Um dos episdios mais marcantes desta ao, alm da macia campanha militar em territrios palestinos visando destruir a infraestrutura de apoio aos terroristas do Hamas apoiados pelo Ir e Hezbollah, foi o cerco a Ramallah e a priso domiciliar de Arafat. Alm do Hamas, outros grupos insurgentes (definidos como terroristas) so a Jihad Islmica Palestina e a Brigada dos Mrtires de Al-Aqsa (ala radical do Fatah). Com a sade bastante debilitada (viria a falecer em Novembro de 2004), Arafat foi alvo de uma srie de acusaes polticas de corrupo e desvios de recursos da ANP por parte do Ocidente (os EUA voltaram a inclu-lo na
105
Alm de fundador do novo partido Kadima, Sharon esteve nas origens da criao do Likud e tornou-se uma das figuras mais conhecidas da poltica israelense por seu radicalismo e militarismo. Sobre ele pesam diversas acusaes de massacres de civis palestinos em operaes militares sob sua liderana (Qybia, 1953, Sabra e Shatila, 1982).
165
lista de patrocinador do terrorismo sob alegao de que estaria patrocinando o Hamas) e desconstrudo como interlocutor vivel e legtimo em futuras negociaes. Do ponto de vista interno, a ANP perdia autoridade diante de seus cidados, incapaz de reagir ofensiva israelense, o que permitiu o crescimento do Hamas. Arafat era responsabilizado pela ofensiva e pelos atentados, mas j sem capacidade poltica de reagir a ambas as situaes, gerou um vcuo de poder na liderana palestina. Esta liderana vem sendo exercida desde 2003 por Mahmoud Abbas, inicialmente como Primeiro Ministro da ANP, e a partir de 2005 como seu Presidente, mas que no conta com o mesmo apoio e visibilidade que Arafat. Ainda que justificada por uma motivao aparentemente conjuntural, o aumento dos atentados contra Israel, esta ofensiva fazia parte de uma estratgia de longo prazo de Sharon e dos grupos mais conservadores do pas, contrrios s polticas de Oslo (em detrimento da frmula terra pela paz e coexistncia poltica, a opo pela destruio sistemtica do inimigo). O objetivo era abrangente no sentido de deslegitimar as propostas de paz, as conquistas do acordo e remilitarizar o conflito, seguindo a lgica da preveno e da defesa ofensiva que contava com incondicional apoio dos EUA. Diante da GWT e da futura invaso do Iraque, o processo de paz no Oriente Mdio foi englobado pelas vises neocons de mudana do mapa da regio pelas intervenes, das quais passaram a fazer parte as aes de Sharon. Retoricamente, visitas de enviados especiais como George Tennet, Paulo Mitchell e Anthony Zinni, afirmavam a prioridade da construo do Estado Palestino, em clara contradio lgica militar. Como resultado, alm da reocupao dos territrios, houve a acelerao dos assentamentos de colonos judeus em zonas de disputa diplomtica e a construo do Muro Protetor real, separando Israel da Cisjordnia, isolando os territrios palestinos106. Deve-se destacar que esta ofensiva foi ainda acompanhada, em 2002, por duas propostas alternativas de negociao, o que evidencia a prevalncia do fator militar sobre o diplomtico medida que ambas no foram consideradas vlidas por Sharon: o Plano de Paz Saudita e a Resoluo 1397 do CS da ONU, cujo ncleo reside na criao do Estado Palestino, a devoluo dos territrios ocupados e o reconhecimento de Israel pelo mundo rabe. Em resposta ofensiva, a ONU apresentou as resolues
106
A contrapartida dos EUA foi o seu Muro de Proteo na fronteira com o Mxico para barrar a entrada de imigrantes ilegais.
166
1402 e 1403 que pediam a retirada israelense e o questionavam a situao humanitria, igualmente sem repercusso positiva, como iniciativas da UE de envio de observadores regio. Associada subseqente operao dos EUA no Iraque e a continuidade da Guerra no Afeganisto, a ao israelense teve um efeito desestabilizador significativo no Oriente Mdio. Tal efeito estendeu-se dinmica das relaes intraregionais colocando em xeque pases moderados do mundo rabe como Egito e Jordnia com os quais Israel detm relaes diplomticas, favorecendo o radicalismo. No Lbano e na Sria, tambm houve o aumento de influncia dos fundamentalistas, como a intensificao de tenses com Israel e os EUA. No mbito do projeto neoconservador norte-americano, deve-se lembrar que a Sria, assim como Ir eram considerados alvos de futuras intervenes, o que no se concretizou devido crise do Iraque. No caso do Lbano, em 2006, Israel, j sob o comando de Olmert, efetuaria uma operao militar de resultados discutveis militarmente a fim de barrar o avano do Hezbollah nas fronteiras, criando mais um foco de instabilidade. Em termos globais, a exploso dos preos do petrleo foi um dos outros subprodutos dos acontecimentos deste perodo. No ano de 2003, este aprofundamento de instabilidades foi acompanhado por uma nova proposta de paz dos EUA para o Oriente Mdio, que retomava, em meio a uma situao crtica, o projeto de criao do Estado Palestino. Conhecida como Mapa da Estrada (Road Map), esta proposta era embasada na viso neocon de levar a democracia ao Oriente Mdio por meio do processo de mudana de regime empreendido por operaes militares e tentava recuperar, no caso palestino-israelense, a iniciativa diplomtica dos EUA. Tal projeto resulta de esforos conjuntos do Quarteto de Madri (EUA, UE, Rssia e ONU), estabelecido em 2002, que tentava retomar o dilogo regional. Como parte desta ofensiva, o ento Secretrio de Estado Powell e a Assessora de Segurana Nacional visitaram a regio. Segundo o cronograma original do Mapa da Estrada previsto para 2003, os meses de Janeiro a Junho, teriam como prioridade a obteno de um cessar fogo entre as partes: enquanto a ANP se comprometeria a coibir os ataques terroristas, denunciando o terrorismo radical e eliminando suas faces, e a reformar seu sistema de governana (eleies livres, nova constituio), Israel se retiraria dos territrios reocupados em 2000 e reverteria a colonizao judaica. Atingidos estes objetivos, de Junho a Dezembro seriam intensificadas as negociaes polticas para que em 2004/2005 se realizasse
167
uma Conferncia de Paz entre Israel e os pases rabes e se lanasse o Estado Palestino. A despeito de alcanar trguas ocasionais e a retirada de alguns assentamentos judeus, o Mapa da Estrada no atingiu seus objetivos. Desde sua origem, a viabilidade e a legitimidade do processo surgiram como questionveis, medida que suas negociaes continuaram sendo acompanhadas pela ofensiva israelense e dos EUA (a Guerra do Iraque inicia em Maro de 2003). Tambm era duvidosa a possibilidade de que a ANP teria de retomar suas iniciativas, principalmente frente o Hamas, depois do processo de desconstruo iniciado em 2000. Abbas no detinha fora poltica para agir, e as foras polticas associadas ao Hamas no eram reconhecidas como interlocutores pelo Ocidente mesmo ganhando eleies democrticas nos territrios palestinos. As lideranas polticas do Hamas, igualmente ao subirem ao poder, no demonstravam inteno de negociar ao anunciar que no reconheceriam o Estado de Israel ou abandonariam a luta armada. No Lbano, o Hezbollah alcanava sucessos eleitorais, mas o pas se manteve razoavelmente estvel at 2006 quando ocorreram ataques israelenses a seu territrio. Estes impasses somente se acentuaram de 2003 a 2008, atrelados ao aumento da violncia e ao insucesso relativo das operaes militares dos EUA. Como mencionado, Israel em 2006 aumentou o potencial de violncia local com ataques ao Lbano para conter o que se definiu como apoio do Hezbollah ao Hamas, tambm elevando sua retrica contra o Ir que, desde 2005, era governado por Mohamadd Ahmadinejad. A ascenso de Ahmadinejad ao poder representa o endurecimento da poltica iraniana diante das presses de sua crise interna como dos avanos dos EUA na regio, o que levou a acelerao do programa nuclear do pas e ao aumento das crticas a Israel, em declaraes polmicas do novo presidente sobre o Holocausto. As ofensivas israelenses, em particular no mandato de Olmert, so representativas de um debate poltico interno, no qual cresce a influncia das foras conservadoras e ortodoxas e das aes de Sharon com a criao do Kadima. Figuras como Tipzi Livni, a volta de Bibi ao poder em 2009 representam esta linha dura e a necessidade de dar respostas populao. As incurses recentes de 2007/2008 correspondem a uma tentativa de marcar posio diante dos EUA, cuja poltica no final do governo Bush caminhava a uma maior moderao e diante da eleio presidencial e a possvel vitria de Barack Obama que no compartilhava das polticas de apoio incondicional a Israel.
168
Diante da perspectiva da retomada de uma tentativa de equilbrio como de Bush pai a Clinton, Israel buscou consolidar posies antes da posse da nova administrao que desde a campanha demonstrara a inteno de retomar o processo de paz tendo como base a iniciativa do enviado especial George Mitchell em alcanar um cessar fogo e de hostilidades entre Israel e a ANP. At Outubro de 2009, contudo, estes esforos esbarram na posio de ambos estes interlocutores. Por meio do Quarteto de Madri e de aes do comissrio de poltica externa da UE Javier Solana, novas rodadas de negociao tem sido propostas, com um papel efetivo da Turquia como mediadora entre o ocidente e o oriente. Do ponto de vista do mundo rabe, a questo do relacionamento com Israel sensvel desde 1948, mas avanos no processo de reconhecimento mtuo foram sendo alcanados, vide os acordos com o Egito e a Jordnia. O apoio causa palestina e s crticas s aes dos EUA pr-Israel em particular na Guerra Fria so mediadas pela dependncia dos mercados ocidentais para a venda do petrleo. Trata-se de uma dependncia mtua entre consumidores e fornecedores que se revela em polticas ambguas dos EUA para a regio, com a tolerncia s prticas pouco democrticas e fundamentalistas em questes sociais como as da Arbia Saudita, enquanto pressiona o Ir pelos mesmos motivos. A Arbia Saudita, alm disso, apontada como um dos focos do patrocnio do terrorismo internacional com as receitas do petrleo. Politicamente, entretanto, iniciativas de autonomia surgem periodicamente por meio da Liga rabe (fundada em 1945), assim como de conciliao e mediao dos conflitos e tenses regionais (o Brasil observador da Liga desde 2003). Trata-se um organismo com potencial de unidade e crescimento, mas que ainda apresenta fragmentaes internas como outras instituies similares, agravadas pelas condies geopolticas locais, no s a insero de Israel, mas o papel do Ir e os prprios desafios sociais, econmicos e polticos que se impem a seus membros. B) O Ir Tanto no que se refere questo Israel-Palestina como aos desenvolvimentos das operaes dos EUA no Afeganisto e Iraque, o papel do Ir central para a definio do cenrio do Oriente Mdio e da vizinha sia Central. Tal papel revela-se ambguo, frente s dinmicas domsticas
169
do pas e presso que sofre do exterior, em particular dos EUA. Ao mesmo tempo, o Ir tenta reforar sua autonomia por meio do programa nuclear e de alianas com naes como Rssia, China e Venezuela no campo diplomtico, energtico e tecnolgico. No campo da barganha, o petrleo mantm sua relevncia como elemento de poder nacional, com o pas detendo a terceira maior reserva do mundo deste bem, sendo o seu quinto maior exportador. Examinando a trajetria do Ir no ps-Guerra Fria, necessrio recuar at 1979 quando ocorre a Revoluo Islmica liderada pelo Aiatol Khomeini. O movimento iraniano surge como ponto de inflexo na relao do pas com o ocidente, em seu papel como representante de um Estado islmico religioso fundamentalista na regio e no mundo, resultante de contradies domsticas sempre presentes entre a modernidade, a tradio, a religio e a secularizao. Antiga aliada dos EUA e da Gr-Bretanha, a Repblica Islmica do Ir nasce a partir da deposio do X Reza Pahlevi107 e passa a simbolizar um movimento de autonomia diante do ocidente na regio do Oriente Mdio e a recuperao dos valores tradicionais da sociedades locais. Segundo Fred Halliday (1995), a revoluo simbolizou um movimento poltico de conquista de poder, sustentado no discurso fundamentalista108. Halliday aponta em sua anlise que a oposio ao X reuniu diversos grupos sociais liberais e de esquerda ao clero liderado pelo Aiatol Khomeini. Dentre estes, encontram-se os mujahedin islmicos e-Khalk, a guerrilha fedayin e-Khalk e o Partido Tudeh de inspirao de esquerda, e a burguesia/bazaar. O clero supria com seu discurso e o carisma populista de Khomeini o elemento unificador que defendia um projeto de autonomia externa e a recuperao da identidade e orgulho a partir da religio islmica. Os vcios da modernidade ocidental seriam superados pela adoo da sharia (lei islmica), permitindo a construo de uma sociedade mais justa, que respeitasse os preceitos
107
Pahlevi contava com o apoio anglo-saxo desde sua ascenso ao poder em 1941. Em 1953, os EUA e a Gr-Bretanha patrocinaram o golpe contra Mossadegh que nacionalizara a industria petrolfera e depusera seu aliado Pahlevi (Operao AJAX CIA/MI6). O projeto do X era reconstruir a Grande Prsia e nos anos 1970 recebeu considervel ajuda militar dos EUA (Nixon/Kissinger), que, na administrao Carter retirou seu apoio devido aos abusos de direitos humanos cometidos por Pahlevi, um dos fatores que facilitou a revoluo. 108 Alguns dos episdios mais marcantes da Revoluo foram a invaso da Embaixada norteamericana em Teer e a crise dos refns que perdurou por 444 dias e a construo da imagem norte-americana como o Grande Sat, que ocasionou o rompimento das relaes diplomticas bilaterais at Setembro de 2009.
170
fundamentais do Isl amparados pelo Coro. Com o sucesso da Revoluo estes grupos de oposio foram eliminados por Khomeini (represso e banimento) que passou a centralizar todo o poder decisrio no clero conservador. Esta dinmica, assim como a descrio abaixo da estrutura de poder iraniana estabelecida pela Revoluo relevante para que se possa compreender a dinmica poltica interna do pas e suas disputas nos ltimos anos. A Constituio da Repblica Islmica do Ir consolidou a unidade Estado/ Religio e os principais lcus decisrios so o Lder Supremo (Chefe Poltico e Espiritual, faqih) e o Conselho dos Guardies. A populao elege o Presidente e o Parlamento que encontram-se subordinados a estas instncias religiosas. Outros rgos so o Judicirio, o Controle de Discernimento e a Assemblia dos Peritos. Nas relaes internacionais e defesa, as agncias do Conselho de Segurana Nacional e Inteligncia so controladas pelo Lder Supremo, composto por um exrcito regular e a Guarda Revolucionria Islmica, que possui como tarefa proteger a revoluo, assim como o Ministrio da Inteligncia e Segurana (MOIS). O MOIS, atualmente, comparado a SAVAK, polcia secreta da poca do X, pela sua autonomia e carter repressivo. Em 1981, esta estrutura encontra-se estabilizada, com Khomeini como Lder Supremo e Ali Khamenei frente da Presidncia. Frente a este regime, sua ao e discurso, para os EUA e o Ocidente de uma forma geral109, a Revoluo foi definida vista como ameaa e representativa do incio da disseminao da possvel onda verde fundamentalista islmica pelo sistema (o patrocnio do terrorismo internacional e a fora ideolgica da revoluo inserem-se neste quadro de exportao da revoluo), iniciando um processo de conteno e isolamento da revoluo por meio de presses polticas e econmicas. A Guerra Ir-Iraque (1980/1988)110 envolveu este objetivo de conteno e reafirmao do poder regional de Khomeini e Hussein. Nos anos 1990, esta onda verde assumiu a face do Choque das Civilizaes. A capacidade do Ir em atuar internacionalmente limitada por sua dependncia da venda do petrleo ao Ocidente (devido ao rompimento
109
A URSS temia a expanso da revoluo sia Central muulmana e a interferncia do Ir em naes como o Afeganisto a partir da ajuda militar e financeira aos talibs. 110 O estopim da guerra o rompimento por parte do Iraque do acordo bilateral de 1975 que estabelecia a explorao conjunta de petrleo na regio do Shatt al-Arab. Alm da Guerra, em 1981, Israel bombardeou unilateralmente o reator iraniano Osirak, alegando que o Ir estaria desenvolvendo um programa nuclear.
171
diplomtico com os EUA, os principais mercados iranianos passam a ser a Europa Ocidental e sia via Companhia Nacional Iraniana de Petrleo, NIOC). Tal dependncia estende-se as demais dimenses da sociedade iraniana, cujo desenvolvimento econmico ainda no contempla uma abrangente modernizao. Estas presses, a Queda do Muro e a morte de Khomeini inserem um importante ponto de inflexo na Repblica Islmica, com a demanda de indicar um novo Lder Supremo que mantivesse a unidade nacional. A tarefa coube a Ali Khamenei, com Hashemi Rafsanjani na Presidncia, reeleito em 1993. Antes de seu falecimento, Khomeini publica um decreto religioso (fatwa) condenando o escritor Salman Rushdie morte pela publicao do livro Os Versos Satnicos. Em 1990/1991, a Guerra do Golfo criou um novo impasse para o Ir que passou a ser classificado como Estado bandido. No primeiro mandato de Clinton, foi aplicada ao pas (e ao Iraque) a poltica de dupla conteno. As presses diplomticas foram acompanhadas da renovao do embargo econmico de 1995 a 2000. Foi este mesmo governo Clinton que abriu negociaes para um processo de descongelamento com o Ir em seu ltimo ano de mandato em resposta s mudanas da poltica interna iraniana a luz de completar sua segunda dcada. Como parte deste projeto, a Secretria de Estado Madeleine Albright reconheceu oficialmente a participao dos EUA no golpe de 1953 contra Mossadegh. Estas mudanas correspondem a uma renovao da revoluo, com base em suas conquistas de aumento da participao popular democrtica e acesso educao. Estes pilares entraram em contradio com o baixo desenvolvimento econmico e o tradicionalismo religioso, resultando na eleio de Mohammad Khatami nas eleies presidenciais de 1997. Definida como linha reformista, a corrente de Khatami defendia uma retomada de contatos diplomticos com o ocidente (alm do comrcio de petrleo) e buscava a construo de um Ir moderno. Em oposio ao Choque de Civilizaes de Huntington, Khatami props o Dilogo das Civilizaes, sendo definido pela imprensa ocidental como Gorbachev do Oriente Mdio. No ano de 2000, Khatami fez uma visita Itlia sinalizando a abertura e o Primeiro Ministro iraniano Kamal Kharrazi foi recebido na ONU. Internamente, o clero conservador manifestou seu desagrado com os esforos de aproximao com o Ocidente que, contudo, continuaram, assim como avano reformista nas eleies parlamentares e municipais de 1999 e na reeleio de Khatami em 2000.
172
A reeleio do Presidente representou a consolidao do movimento reformista composto pelo eleitorado feminino, jovens, intelectuais e profissionais liberais, de foco urbano e da gradual reaproximao com o Ocidente. Este crescimento provocou uma reao conservadora, ainda que tardia. Tal reao teve como objetivo barrar o avano dos reformistas nos centros urbanos a partir de uma aplicao mais rgida das leis eleitorais e de censura aos partidos polticas, mdia, revistas e associaes, com o incremento da represso da polcia religiosa. Nos pleitos que se seguiram a 2000, promoveu-se a sistemtica invalidao de candidaturas reformistas. A ofensiva conservadora apoiou-se na ciso tradio e modernizao que dividia as zonas do interior e urbanas do pas e nas dificuldades de Khatami em cumprir seu programa de reformas internas e externas, associado crise econmica. Alm desta crise e da ofensiva do clero, os reformistas passaram a sofrer presses externas depois da eleio de Bush filho e dos atentados de 11/09. A Guerra do Afeganisto (2001), a denncia do programa nuclear iraniano pela ONU (2001), a incluso do Ir no Eixo do Mal (2002), a Doutrina Preventiva (2002) e a Guerra do Iraque (2003), validaram as crticas domsticas s aes de Khatami e a percepo de cercamento do Ir. Sria e Ir eram considerados pelos neocons norte-americanos como futuros alvos de intervenes preventivas, o que facilitou o discurso de endurecimento interno e a retomada do programa nuclear iraniano (em 2003, como resultado de um acordo bilateral com a Rssia inicia-se a construo do reator nuclear em Busher, ao qual se seguem os novos reatores em Natanz e Arak). A retomada do poder pelos conservadores iranianos acontece nas eleies parlamentares e presidenciais de 2003 a 2005, enquanto sustentavam-se protestos nas reas mais modernas do pas contra o encarceramento e desqualificao de candidatos reformistas, associado censura. A vitria dos conservadores, porm, no foi somente resultado de sua reao, mas tambm do aprofundamento da crise econmica e divises entre a modernidade e a tradio. O candidato dos conservadores presidncia Ahmadinejad elegese com apoio do clero linha dura, do interior do pas, sustentado em um discurso populista, prometendo a retomada do desenvolvimento econmico e com crticas duras aos EUA, a Israel e ao Ocidente (a vitria acontece sobre Hashemi Rafsanjani que representava uma postura mais moderada, no havendo um nome forte dos reformistas anteriormente associados a Khatami).
173
Controversa e polmica, a Presidncia Ahmadinejad acelerou o programa nuclear em uma postura de barganha e defesa ofensiva frente os EUA, acompanhando de uma retrica agressiva (uma das posies mais criticadas de sua administrao a negao do holocausto e de qualquer retomada de negociaes com os EUA). Avanando alm da retrica, somado ao programa nuclear, o Ir buscou incrementar sua posio regional com a abertura e reforo de vias alternativas de sua poltica externa. As parcerias com a Rssia e a China no campo nuclear e energtico inserem-se neste quadro e fornecem certa estabilidade poltica autonomia do Ir. Ainda que defendam um processo de negociao com o Ir sobre seu programa nuclear no mbito multilateral (AEIA), China e Rssia barram os esforos norte-americanos e europeus de fazer uso do CSONU para aumentar as presses sobre o pas. Da parte iraniana, a posio pr-desenvolvimento nuclear sustenta-se na demanda de energia e o direito ao desenvolvimento. Outra aliana priorizada por Ahmadinejad foi com a Venezuela de Hugo Chvez, baseada no discurso anti-americano, anti-hegemnico e de tentativa de retomar o movimento no alinhado no ps-Guerra Fria. Estas conversaes estendem-se OPEP na qual os pases desejam manter a elevao dos preos do petrleo, sendo contrrios ao aumento de produo muitas vezes defendido pelas naes rabes devido s presses dos EUA. Esta ofensiva iraniana levou os EUA a considerar o pas como o maior inimigo norte-americano e patrocinador do terrorismo internacional. O agravamento de tenses bilaterais somente comea a se alterar em 2007 com a contnua deteriorao da situao do Iraque, que gera encontros bilaterais de alto nvel diplomtico e a participao do Ir em conversaes visando a paz regional. Esta aproximao no elimina as controvrsias no campo nuclear e nem o projeto iraniano nesta rea, aumentando sua capacidade de enriquecimento de urnio (apesar de um relatrio da divulgao de um relatrio da prpria CIA que indicava que o Ir havia parado a produo de armas em 2003). Paradoxalmente, as presses e crises como as do Estreito de Ormuz (quando a marinha britnica acusada de violar guas iranianas) misturam-se s aproximaes e negociaes diplomticas: em Janeiro de 2008 Khamenei menciona a possibilidade de reativar relaes diplomticas com os EUA e com a eleio de Barack Obama retomam-se as conversaes para a reabertura da Embaixada norte-americana em Teer. Em 2008, os EUA e a UE alternaram suas presses ao Ir com a sinalizao, principalmente por parte da UE, de ofertas comerciais para que
174
o pas abrisse mo de seu programa nuclear. Embora tenha se mostrado disposto a negociar maior transparncia do projeto sob a responsabilidade da AEIA, o Ir vem se recusando a abandonar o enriquecimento de urnio, o que preserva o impasse entre as partes. Mesmo a citada eleio de Barack Obama, incluindo promessas de retomada de descongelamento e as congratulaes enviadas ao recm-eleito presidente no alteraram profundamente a dinmica destas relaes. A manuteno da linha dura em Israel (ataques Faixa de Gaza), ameaas de repetio de bombardeio unilateral de reatores iranianos tambm no se alteraram e a reeleio de Ahmadinejad em junho de 2009 inseriu um novo ponto de inflexo neste cenrio. Esta reeleio revelou a continuidade da ciso entre reformistas e tradicionalistas no pas, pois embora alijado da linha de frente do poder (parlamento e presidncia) o movimento urbano manteve-se latente nas universidades e entre mulheres e jovens. Pesquisas de opinio independentes antes do pleito (no reconhecidas pelo governo) indicavam a possibilidade de realizao de um segundo turno entre Ahmadinejad e Mir Hossein Mousavi, que agregava o apoio do clero moderado e dos reformistas ligados a Khatami. A reeleio de Ahmadinejad foi confirmada no primeiro turno com cerca de 63% dos votos, o que gerou inmeras acusaes de fraude dos que apoiavam Mousavi e a ecloso de protestos em Teer. Reprimidos pelo governo, estes protestos ganharam a mdia ocidental como prova da fragilidade do regime dos aiatols no trigsimo aniversrio da revoluo. Entretanto, no possvel desconsiderar que Ahmadinejad conseguiu considervel apoio no interior do pas, sua base eleitoral, com a permanncia de suas posies internas e externas. Apesar desta instabilidade, a reeleio foi apoiada pelo Lder Supremo e validada pelo Conselho dos Guardies. Em Agosto de 2009, Ahmadinejad tomou posse para seu segundo mandato. Como aparentes concesses aos reformistas, o Presidente indicou mulheres para cargos no Ministrio, mas com uma viso conservadora, o que manteve as crticas dos reformistas. As contradies presente no Ir revelam a permanncia da linha tnue entre a tradio e a modernizao do pas, produto do sucesso de sua revoluo, e que demandaro a reavaliao e ajustes de polticas. Em termos externos, a posio do pas uma das mais relevantes no Oriente Mdio e sua busca pela estabilidade e reconstruo de equilbrios, estando ainda dependente de novos arranjos diplomticos na regio e no
175
mundo (e, principalmente, nas relaes com os EUA), e como uma possvel ponte entre o Oriente e o Ocidente, similar ao da Turquia. C) A sia Central e os Conflitos Estratgicos Ao longo dos itens anteriores, a sia Central e seus atores foram abordados ao se discutir a ao dos EUA, da Rssia e de pases asiticos como China e ndia, mantendo sua relevncia como regio piv do sistema devido a sua posio geogrfica e a sua posse de recursos estratgicos como gs e petrleo. Sistematizando este quadro estratgico, preciso mencionar que a rea composta pelas antigas repblicas soviticas da sia Central que se tornaram independentes no ps-1989: Tadjiquisto, Turcomenisto, Cazaquisto, Uzbequisto, Quirguisto e Azerbaijo. Majoritariamente islmica, esta regio ainda engloba o Paquisto e o Afeganisto, e tem sido objeto de disputa das potncias externas desde o Grande Jogo do sculo XIX. Como discutido, com o fim da Guerra da Fria e o desmantelamento da URSS houve uma reedio do Grande Jogo. Tendo como base a disputa pela explorao dos recursos energticos locais e o controle das rotas de passagem de gasodutos e oleodutos, este novo Grande Jogo assumiu a face da Diplomacia dos Dutos, opondo os interesses anglo-saxos e russos neste campo. O avano britnico e norte-americano buscou explorar o vcuo de poder gerado pelo fim da influncia sovitica no que definido por Brzezinski como Blcs Eurasianos (e Buraco Negro igualmente). Para a Rssia, alm da dimenso energtica, o declnio de sua presena influencia questes econmicas e o controle de bases espaciais (como a de Baikonur no Cazaquisto) e militares do antigo regime sovitico. A autonomia desta regio tambm afetava as tendncias separatistas no Cucaso em reas como a Chechnia, temendo os avanos muulmanos, A situao tornou-se mais sensvel com a GWT de W. Bush que associou a esta projeo energtica e a consolidao de alianas com pases como o Turcomenisto e o Azerbaijo, a presena militar. Ainda que este projeto no tenha conseguido solidez devido aos elevados custos financeiros e a reao de Moscou ps-Putin (na qual se incluem acordos econmicos com as exrepblicas soviticas, a OCX e o incremento de contatos diplomticos), a Guerra do Afeganisto (2001) ainda permanece como uma porta de entrada dos EUA e da OTAN na sia Central.
176
O elevado grau de violncia e instabilidade do Afeganisto (alm do Iraque) tem dificultado este projeto, demandando uma presena militar constante no pas, que apresenta clara fragmentao e diviso entre suas zonas urbanas e rurais. A mudana de regime afeg proposta pelos neocons, e a ofensiva prometida por Obama nesta nao e na fronteira com o Paquisto, no tem gerado resultados satisfatrios, o que pode ser percebido nas ltimas eleies presidenciais de Agosto de 2009. Menos de 30% da populao afeg compareceu s urnas e a reeleio de Hamid Karzai foi colocada em dvida por seus adversrios como Abdulah Abdulah, o que provocou um segundo turno previsto para Novermbro de 2009, com o apoio da comunidade internacional. Desde a invaso sovitica ao Afeganisto, e o conflito de 1979 a 1988, a fragmentao e presena fundamentalista no Afeganisto so constantes, no se devendo esquecer que, na oportunidade, no mbito da Guerra Fria, os EUA apoiaram o talib na luta contra a URSS. Desenvolvida por Brezezinski na administrao Carter e preservada por Reagan, esta estratgia visava o enfraquecimento da URSS com o apoio aos lutadores da liberdade (freedom fighters), dos quais se originaram a Al-Qaeda e o lder Bin Laden, que voltaram-se contra os norte-americanos posteriormente. Do Oriente Mdio sia Central, envolvendo a sia Meridional, e as potncias internacionais, os choques pelo controle estratgico da Eursia permanecem ao longo deste incio de sculo XXI, revelando os difceis equilbrios de poder e sensveis dinmicas scio-econmicas-polticas de uma regio que se mantm pressionada pela necessidade da modernizao, reforma e reinsero internacional.
177
Captulo 3 As Relaes Internacionais do Brasil
Os desafios das ltimas dcadas impem-se de forma complexa e diferenciada para os pases do cenrio mundial, em particular os em desenvolvimento e/ou emergentes. Neste contexto, a agenda das Relaes Internacionais do Brasil apresenta uma abrangente pauta de prioridades regionais e globais no mbito estatal e no estatal. Esta pauta envolve as iniciativas diante dos fenmenos e atores abordados nos Captulos 1 e 2. A este quadro, somam-se as relaes bilaterais e multilaterais com parceiros estatais e a presena nacional como parte ativa das OIGs. Neste captulo so examinados os princpios e temas da poltica externa brasileira, as linhas gerais de sua evoluo at 1989, o debate contemporneo e a base geogrfica da poltica externa, o continente, com uma avaliao do intercmbio hemisfrico e do espao sul-americano. Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos 3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989) Avaliando a evoluo das Relaes Internacionais do Brasil no perodo ps-Guerra Fria, percebe-se a existncia de um debate que envolve duas tradies da poltica externa, que implicam variaes no sentido estratgico e ttico da agenda: a bilateral-hemisfrica e a global-multilateral. Os ajustes
179
entre estas tradies, e suas variaes e alternncias, correspondem s transformaes sociais, econmicas e polticas do pas ao longo de sua histria, do sistema internacional, organismos e atores. Tais tradies so associadas aos eixos vertical e horizontal da ao externa, que correspondem ao Norte e ao Sul, e s vises de Primeiro e Terceiro Mundo. Da mesma forma, correspondem a padres de ao e valores compartilhados pelo Brasil no sistema internacional diante de seus parceiros e dos organismos multilaterais, compondo a viso de Estado das relaes internacionais do pas que, independente do perodo histrico, sustentam-se como pilares e referncias do engajamento externo. De acordo com Cervo,
A poltica exterior do Brasil, em sua evoluo, vem agregando princpios e valores diplomacia, de modo a tornar tais elementos inerentes a sua conduta (...) um aps outro adquirem carter duradouro e, por vezes, permanente (...) Eles exercem duas funes: (...) do previsibilidade ao externa (...) e (...) moldam a conduta externa dos governos (...) Contribuem para fazer da poltica exterior, poltica de Estado (...) (CERVO, 2008, p. 26)
Independente dos governos aplicarem estes elementos de maneira diferenciada, gerando paradigmas especficos nos quais se alternam a intensidade e hierarquia de prioridades, a partir dos eixos mencionados, prevalece um conjunto de valores e princpios chave. Listando este conjunto, estes temas so encontrados:
autodeterminao, no interveno e soluo pacfica de controvrsias; juridicismo; multilateralismo normativo; ao externa cooperativa e noconfrontacionista; parcerias estratgicas; realismo e pragmatismo; cordialidade oficial no trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor; independncia de ao internacional. (CERVO, 2008, p. 27-31).
As tradies bilateral-hemisfrica e global-multilateral compem a base da poltica externa ao longo do sculo XX111, sustentadas nos valores e princpios acima descritos. A primeira destas, a bilateral hemisfrica, dominou o campo diplomtico de 1902 a 1961 e foi formulada em suas origens pelo
111
Para a histria da poltica externa brasileira ver a obra clssica de CERVO e BUENO, 2002. Neste captulo, so exploradas as grandes linhas das tradies das relaes internacionais e seus paradigmas contemporneos.
180
AS RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL
Baro de Rio Branco. As principais caractersticas desta corrente referem-se prioridade atribuda ao hemisfrio como espao preferencial de ao da diplomacia, seguindo a consolidao do territrio brasileiro e o incio do processo de desenvolvimento. A nfase por uma poltica externa de cunho regional, com dois focos: os EUA e o Cone Sul. Destes, a relao bilateral com os EUA definida como preferencial devido aos interesses nacionais no espao regional, prioritrio na agenda nacional e condizente com a capacidade e recursos disponveis naquele momento. A centralidade aos EUA era atribuda devido alterao do equilbrio de poder mundial, com a ascenso norte-americana consolidandose diante da hegemonia britnica. Em suas origens, o estabelecimento da aliana especial percebida de um ponto de vista de autonomia, reforando o poder de barganha brasileiro nas Amricas. Este fortalecimento nacional no subcontinente interpretado por algumas correntes como de um possvel subimperialismo brasileiro na Amrica do Sul, mas que se sustenta na premissa do Brasil como potncia regional. Outros termos relacionados ao intercmbio preferencial com os EUA so os de alinhamento pragmtico e automtico. Estes alinhamentos referemse forma como o Brasil constri sua relao com este pas, com base em uma poltica de barganha e troca de interesses, que era a viso original de Rio Branco- o alinhamento pragmtico- ou uma postura de aceitao das iniciativas norte-americanas, condicionando os objetivos nacionais aos deste parceiro, visando, por meio desta concordncia e relativa subordinao benefcio- o alinhamento automtico. At 1961, so identificadas como fases de alinhamento pragmtico, a j citada gesto Rio Branco (1902/1912), a Primeira e Segunda Era Vargas (1930/ 1945 e 1951/1954) e a segunda metade do mandato de Juscelino Kubistchek (1958/1961). Na primeira Era Vargas ocorre o processo de triangulao estratgica entre o Brasil, os EUA e a Alemanha durante a Segunda Guerra, processo definido por Gerson Moura como Autonomia na Dependncia. Esta triangulao uma clssica estratgia de barganha diplomtica, que permitiu ao Brasil alavancar por meio dos recursos e vantagens obtidas com os EUA em troca de seu apoio na Guerra o seu processo de desenvolvimento iniciado nos anos 1930 com base na lgica do processo de industrializao para a substituio de importaes (Estado Desenvolvimentista). O nacional desenvolvimentismo ganha impulso a partir da dcada de 1960 com um projeto concertado de crescimento, atingindo seu auge no
181
regime militar associado iniciativa de construo de uma potncia mdia. Este impulso interliga-se ao nascimento da tradio global multilateral a partir de 1961 com a PEI (Poltica Externa Independente). O segundo governo Vargas e a metade final do governo JK representam os primeiros ensaios de multilateralismo e abertura sistemtica para o mundo, que amplia os eixos de ao alm do hemisfrio, e da base Norte-Sul, consolidando a reavaliao de prioridades externas que foram a base da PEI. Dentre estes, destacam-se em Vargas a abertura das aproximaes com o Leste Europeu e a aproximao com naes em processo de independncia no mundo afro-asitico ainda em seu estgio embrionrio. No caso de JK, a despeito de uma forte aproximao com os EUA, os ensaios se caracterizam pelo aprofundamento dos laos com a Europa Ocidental para auxlio na industrializao brasileira (indstria automobilstica), a continuidade da abertura para o leste e de aproximao com a Amrica Latina (Operao Panamericana). Um dos resultados da OPA foi a criao da ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio) e do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Deve-se destacar que estes ensaios, embora tenham sido considerados pelos EUA por vezes como contrrios ao intercmbio bilateral no mbito da bipolaridade pela aproximao com pases do Leste, no possuam um elemento confrontacionista ao Ocidente, consistindo-se em aproximaes de carter mais econmico e no ideolgico. Da sua parte, nos anos 1960, os EUA propuseram a Aliana Para o Progresso (ALPRO) em resposta Revoluo Cubana (1959), mas sem o avano real da cooperao. Ao nacional desenvolvimento ope-se ao modelo de desenvolvimento associado e identidade plena com o Ocidente (EUA) que predomina no encerramento da Segunda Guerra e incio da Guerra Fria, ligado ao modelo de alinhamento automtico. Este padro predomina nos anos de 1912 a 1930 (modelo agro-exportador), 1946 a 1951 (Governo Dutra), 1954/1955 (Caf Filho) e a primeira metade de JK (1956/1958). Por sua vez, o governo de Castelo Branco representa um movimento ambguo de retorno do alinhamento com preservao de autonomia. Nesta verso da relao especial, o clculo estratgico passa pela concesso e adeso poltica do pas s iniciativas norte-americanas, visando interesses, benefcios econmicos e polticos como investimentos, abertura de mercados e prestgio. A integrao ao Primeiro Mundo, a prioridade s relaes Norte-Sul (eixo vertical), e normalizao das relaes internacionais
182
so outros componentes desta agenda e que se desenvolvem no perodo contemporneo. Neste perodo, 1902 a 1989, este padro prevalece at 1961, quando, como citado, substitudo pelo global multilateral e a viso do nacional desenvolvimentismo, dominante nas relaes internacionais do pas desde ento (apesar do interregno de Castelo Branco nos anos 1960 e da dcada de 1990 no ps-Guerra Fria). Desenvolvida nos governos de Jnio Quadros e Joo Goulart pelos chanceleres San Tiago Dantas e Araujo Castro, a tradio global multilateral surge a partir da PEI sustentada na percepo de dois fenmenos: a transformao domstica do Brasil em um pas urbano em desenvolvimento de porte mdio, consolidando-se como poder industrial, cujas alianas e parcerias precisavam expandir-se alm do hemisfrio para sustentar este crescimento e aumentar as alternativas de insero e a maior fluidez do cenrio bipolar. Esta fluidez era representada pelo aumento da relevncia das OIGs e a perda da rigidez dos blocos com a ascenso da Europa Ocidental, o Japo e o Bloco Oriental (mundo socialista) como plos de poder alternativos para o estabelecimento de parcerias. O processo de descolonizao afro-asitico criava atores autnomos no sistema com uma agenda de desenvolvimento e modernizao, compartilhada pelo Brasil. Politicamente, a emergncia destes atores, somados as demais naes em desenvolvimento, emergia uma nova identidade no sistema, a do Terceiro Mundo e do Movimento No-Alinhado. Como indica Vizentini (1998), estas mudanas ampliam o espao de ao da poltica externa brasileira, combinando, ao tradicional eixo Norte-Sul, os eixos Sul-Leste e Sul-Sul. Seguindo estas premissas e respondendo a este contexto, os princpios da PEI foram listados em artigo de Quadros para Foreign Affairs em 1961, com base nas vises de San Tiago Dantas (Ministro das Relaes Exteriores de 1961/1962)112 e so sistematizados por Cervo e Bueno (2002) e Vizentini (1998): ampliao do mercado externo dos produtos primrios, formulao autnoma dos planos de desenvolvimento econmico, manuteno da paz (coexistncia pacfica), auto-determinao e no-interveno e apoio emancipao dos territrios coloniais. No que se refere s caractersticas bsicas de ao, ocorre a potencializao e mundializao das relaes internacionais, atuao isenta
112
Neste perodo tambm estiveram frente do MRE, Afonso Arinos de Melo Franco, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Araujo Castro.
183
de compromissos ideolgicos no campo estatal e nas OIGs, aproximao com a Argentina e nfase nas novas parcerias. Outra tese que emerge a do congelamento do poder mundial, que indica a assimetria existente entre os pases do Norte e do Sul, reivindicando para as naes do Terceiro Mundo tratamento igualitrio no acesso s tecnologias sensveis, fundamentais para o desenvolvimento e a modernizao. Intensifica-se o objetivo do desenvolvimento, a ideia e a prtica da diplomacia do Brasil como um jogador e comerciante global (global trader and global player)113. O incio do regime militar a partir do golpe de 31 de Maro em 1964114. (perdurando at 1985) insere uma quebra nesta ascenso do nacional desenvolvimentismo com o governo de Castelo Branco (1964/1967). O regime militar posteriormente recupera as prioridades da autonomia e do desenvolvimento visando a construo de uma potncia mdia no sistema internacional. De acordo com Vizentini (1998), duas fases podem ser identificadas no conjunto do regime: o modelo ascendente (1964/1974) e o apogeu e declnio (1974/1985). 115 Analisando especificamente Castelo Branco, ainda que tenha preservado posies autnomas relacionadas ao desenvolvimento de tecnologias sensveis (nuclear116), a administrao buscou a recuperao da aliana com os EUA. Esta recuperao tinha implicaes na poltica interna e externa: na interna, representava a retomada do desenvolvimento associado e a construo de uma nao moderna e liberal por meio da trade Estado, capital externo e a burguesia nacional; na externa dos Chanceleres Vasco Leito da Cunha (1964/ 1966) e Juracy Magalhes (1966/1967), priorizava a associao com os EUA por meio do abandono de um discurso terceiro mundista e do reforo da interdependncia e das fronteiras ideolgicas. Um claro discurso anti113
As demandas do Terceiro Mundo podem ser resumidas nos 3 Ds: democracia, desenvolvimento e desarmamento. 114 No contexto da Guerra Fria, da Revoluo Cubana (1959) e da Aliana para o Progresso (1960), o golpe ocorre em uma realidade similar a da emergncia de outros regimes militares na Amrica Latina: com o apoio dos EUA, visando barrar o avano das esquerdas na regio, e de parte da sociedade nacional. 115 Para anlise detalhada das prioridades e paradigmas desenvolvidos pelo regime militar sugerese a leitura de VIZENTINI, 1998. 116 O desenvolvimento nuclear autnomo uma das grandes prioridades brasileiras a partir dos anos 1950, quando a administrao Vargas cria o CNPq e estabelece o monoplio estatal em pesquisa nuclear. Governos seguintes investem na instalao de reatores nucleares no pas, So Paulo (IEA, hoje IPEN), Rio de Janeiro (IEN) e Belo Horizonte (CDTN). Por deter uma das maiores reservas de urnio mundiais e outros minerais estratgicos, o pas possui elevadas vantagens comparativas no setor. A CNEN criada em 1956.
184
comunista, assim como a preocupao com a segurana hemisfrica associamse a estas polticas, propondo a criao da Fora Interamericana de Paz. A tese dos crculos concntricos da diplomacia a partir do hemisfrio reforase neste perodo. Esta agenda, porm, no era consensual, em particular no campo externo. Em oposio ao bilateral hemisfrica proposta por Castelo, o grupo que pode ser denominado de nacionalista visava a ampliao da ao global e multilateral do pas, com nfase na autonomia. As divergncias estendiam-se ao mbito interno com relao durao e dinmica poltica do regime, abertura do lado castelista (liberal) e mais autoritrio para os nacionalistas. A partir de 1967, estas divergncias foram relativizadas com o predomnio dos nacionalistas na conduo da poltica. As administraes de Costa e Silva (1967/1969) e Emilio Garrastazu Mdici (1969/1974) correspondem consolidao do modelo de desenvolvimento autnomo que atinge seu auge na presidncia de Ernesto Geisel (1974/1979). Nas Relaes Internacionais, a lgica da PEI retomada, mas sem suas dimenses sociais, consolidando o modelo do regime militar de construo de potncia mdia, como analisa Vizentini. Em termos internos, Costa e Silva e Mdici enfatizam o combate ao comunismo e prope uma correo de rumos das aes de Castelo, nos quais se destacam medidas como o AI-5 (1968) e a dcada de 1970 foi conhecida como os Anos de Chumbo e de nacionalismo (representados no Brasil ame-o ou deixe-o e Pra Frente Brasil, tambm a luz do tricampeonato). O perodo engloba a fase do Milagre Econmico (1968/ 1973) com a ampliao do controle do Estado sobre o processo econmico, sem abandonar a trade e enfatizando uma perspectiva heterodoxa de liberalismo proposta por Helio Beltro e Delfim Neto frente dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda. Na administrao Mdici, a partir do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), a mdia do crescimento oscila entre 10 a 13% e se consolida o papel do Estado como agente do desenvolvimento por meio dos grandes empreendimentos e empresas de infra-estrutura nos setores de energia, transportes, telecomunicaes e educao (projetos smbolos do perodo so Itaipu, Transamaznica, desenvolvimento de C&T). Na base de sustentao e alavancamento deste projeto, o endividamento externo a juros baixos essencial, o que, nos anos 1980, trouxe custos considerveis economia.
185
Em termos de poltica externa, a administrao Costa e Silva rompe a retomada do bilateralismo proposto por Castelo, enfatizando a dimenso de autonomia. A prioridade reside na ampliao das vises globais-multilaterais, reafirmando o projeto nacional de industrializao e modernizao a partir da abertura brasileira em busca de alternativas ao Norte (EUA). A Diplomacia da Prosperidade do Chanceler Jos de Magalhes Pinto (1967/1969) reafirma a identidade do Brasil como um pas pertencente ao Sul e ao Terceiro Mundo, ampliando a ao multilateral nas OIGs. As alternativas de parceria, contudo, localizam-se no s no mundo afro-asitico e socialista, como na Amrica Latina, e com outros pases desenvolvidos como Frana, Japo e Alemanha. No caso da Amrica Latina, a perspectiva foi de autonomia, com o abandono das vises castelistas e a intensificao de contatos para o aproveitamento dos recursos hdricos do Cone Sul. Consolida-se o papel de porta voz do desenvolvimento no G77 e na UNCTAD, assim como na ONU. Uma das iniciativas mais significativas a recusa em assinar o TNP, atitude que se torna simblica da busca da autonomia em cincia e tecnologia, em particular no campo nuclear, criticando o monoplio do conhecimento dos pases desenvolvidos.117 Na relao com os EUA preserva-se a identidade anti-comunista, mas as aes do governo brasileiro representam fonte de preocupao para os norte-americanos devido a seu carter autnomo e global em um momento de descongelamento da bipolaridade e declnio relativo das superpotncias (detente). Em 1969, o governo Nixon envia a Misso Rockfeller ao pas e so conhecidas as declaraes de Kissinger sobre a relevncia do Brasil na regio. Apesar destas aproximaes, os termos que passam a se aplicar ao intercmbio bilateral so rivalidade emergente, o relacionamento perdido e conflito administrado. O crescimento econmico e a entrada de Mdici no poder mantm a prioridade da abertura global e multilateral do Brasil, mas insere um componente diferenciado Costa e Silva, com a Diplomacia do Interesse Nacional de Mario Gibson Alves Barboza (1969/1974). Tal componente refere-se renuncia de um discurso terceiro mundista e a insero do conceito de pragmatismo as relaes com os EUA visando reaproximao. A relao entre o projeto de
117
Nos anos 1990, a no assinatura do TNP e outros tratados similares de tecnologias sensveis foram considerados como responsveis por parte da crise da poltica externa nacional, uma vez que segundo os argumentos correntes passavam a imagem de um pas conflitivo (autonomia pela excluso) e sem credibilidade (3.3).
186
desenvolvimento e a insero internacional sustenta-se na viso da potncia mdia, mas com a integrao ao Primeiro Mundo. Na Amrica Latina, a assinatura do Tratado de Itaipu (1973) um marco, a nfase no bilateralismo e no apoio aos demais regimes autoritrios. Vizentini argumenta que esta estratgia amplia uma ao gradualista, mas sem abrir mo da defesa do acesso s tecnologias, do multilateralismo e ao desenvolvimento o que, por natureza, gerava certa medida de conflito com os EUA (outras tenses encontram-se na definio das 200 milhas do mar territorial, do TNP e comrcio). O legado de crescimento e ampliao das relaes internacionais globais e multilaterais dos governos Costa e Silva e Mdici, associados ao aprofundamento das tendncias multipolares do sistema nos anos 1970, leva consolidao do poder nacional na administrao Geisel. A fora do projeto de desenvolvimento leva ao auge do modelo de poltica externa do regime, sistematizado no Pragmatismo Responsvel e Ecumnico do Chanceler Azeredo da Silveira (1974/1979). De acordo com Vizentini,
O pragmatismo seria a busca de vantagens no cenrio internacional, independentemente do regime e da ideologia. Responsabilidade diria respeito s questes ideolgicas que no contaminariam a poltica externa. E, finalmente, ecumenismo seria a ampliao de parcerias desejadas (...) em escala planetria, isto , para alm do mbito hemisfrico (...) (VIZENTINI, 1998, p. 208)
O salto qualitativo da agenda internacional consubstancia-se na explorao de um conjunto abrangente de oportunidades nas relaes estatais e no multilateralismo. Este conjunto explora parcerias ao Norte e ao Sul, ao Leste e ao Oeste, compondo a tradio global multilateral em sua expresso mais bem acabada at ento. Paradoxalmente, os contatos com o bloco socialista no possuam respaldo similar ao da esquerda no pas, apesar da implementao das primeiras medidas de abertura do regime. Inclusive, certas aes externas como a aproximao com a URSS e a China eram bastante criticadas pela linha mais conservadora. Frente a estas presses, Geisel inicia o processo de abertura lenta e gradual conduzido por Golbery do Couto e Silva. Iniciativas como a Lei Falco (1976), o Pacote de Abril e a Lei do Divrcio (1977) e a revogao do AI-5 (1978) e a garantia da sucesso e desta abertura com Figueiredo compe o conjunto do incio da redemocratizao em resposta ao crescimento da oposio, a maior
187
participao das foras sociais e o desgaste natural do regime que sustentava grande parte de sua legitimidade no crescimento econmico que, no ps1973 devido primeira crise do petrleo comea a dar sinais de desacelerao. Nos anos 1980, isto se converte na estagnao e depois crise. O governo Geisel lana o II PND, no qual se destaca o projeto de desenvolvimento de fontes alternativas de energia, que resultam no Proalcool (a tecnologia do etanol combustvel um dos grandes diferenciais de poder do Brasil no sculo XXI) e no investimento no programa nuclear por meio do Acordo Nuclear com a Alemanha (inserido no processo de nacionalizao da segurana, conforme definido por Cervo e Bueno). Outro objetivo era completar o projeto de desenvolvimento autnomo, finalizando o ciclo da substituio de importaes, e iniciar um novo patamar de crescimento que investisse nos setores contemplados na RTC da dcada de 1970 (informtica, tecnologia de ponta). A interao entre o setor interno e externo resulta, portanto, em um complexo quadro de iniciativas. Analisando a agenda e natureza do pragmatismo, consolida-se a presena brasileira como jogador global e relevante pas em desenvolvimento (potncia mdia e grande Estado perifrico). Como mencionado, os eixos Norte-Sul-Leste-Oeste so simultneos nesta expanso da tradio global multilateral. Os principais vrtices de ao da poltica externa so: os pases desenvolvidos da Europa Ocidental, com prioridade Alemanha Ocidental, e o Japo, a Amrica Latina, o Oriente Mdio, a frica e o Mundo Socialista (URSS, Leste Europeu e China). A ampliao dos mercados externos para matrias primas visava pases desenvolvidos, o mundo socialista e do mesmo porte do Brasil e para os manufaturados e projetos de infra-estrutura o objetivo eram os PMDR. A aquisio de tecnologia e a cooperao tcnica era prioritria, assim como a obteno de recursos energticos por meio de aproximao com o Oriente Mdio. A poltica africana, somada aos elementos econmicos, detinha forte componente cultural e de compartilhamento de identidades e um passado comum colonial e de herana tnica. Na Amrica Latina, a fase do pragmatismo imprime um componente sul-americano na agenda, com o Tratado de Cooperao Amaznica (1978), a continuidade do projeto de Itaipu e a reaproximao com a Argentina. Esta viso tm impactos no relacionamento com os EUA, medida que os norte-americanos tinham dificuldades em acomodar o crescimento brasileiro e percebiam as iniciativas do pragmatismo como de confrontao. A
188
mencionada nacionalizao da segurana118 composta pelo desenvolvimento da indstria blica nacional (Engesa e Avibrs), a denncia do acordo militar com os EUA (1977), o programa nuclear paralelo (domnio completo do ciclo do combustvel nuclear e submarino nuclear), o Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental (1975) e a Poltica de Informtica (1976) eram um ponto sensvel. A capacitao tecnolgica brasileira e seu incremento de projeo de poder nos setores de segurana significavam tanto competio aos EUA em alguns setores (mercado de armas), como de diferencial de poder no hemisfrio. Deve-se mencionar que o Acordo Nuclear com a Alemanha seguese ao Acordo Brasil-EUA no mesmo campo com a White Westinghouse (1972/1974), mas que fora suspenso por presses do governo de Jimmy Carter, que demandava ajustes do regime no campo dos direitos humanos, o que levou ao Brasil a buscar novas parcerias. Anteriormente, os EUA eram os principais parceiros brasileiros no campo nuclear (vide o Acordo Tecnolgico de 1955 e o Programa tomos para a Paz). O Brasil ampliava suas parcerias e o amadurecimento de suas opes no visava, por princpio ou escolha, a confrontao com os EUA. O alvo era, na realidade, uma abertura maior de caminhos alm do mbito bilateral hemisfrico, adequando sua agenda externa a sua nova condio de poder. O objetivo seria alcanar um patamar no qual (...) nenhum alinhamento ou concordncia ser irrestrito e nenhuma diferena ser irreconcilivel. (VIZENTINI, 1998, p. 213). O que se observou foi um aumento de desentendimentos comerciais e polticos (negociaes do GATT, abertura do mercado dos EUA e proteo do brasileiro, aproximao do Brasil ao mundo rabe, defesa da descolonizao e direitos humanos) que, nos anos 1980, trariam tenses cclicas ao relacionamento. Estas tenses e o acmulo das presses dos EUA sobre o Brasil e outros pases em desenvolvimento no contexto da ascenso de Ronald Reagan presidncia norte-americana e da confrontao renovada com a URSS foi um dos componentes da crise do regime e seu modelo a partir do incio dos anos 1980. Esta crise atravessa a ltima presidncia do regime militar, a de Joo Figueiredo (1979/1985) e a primeira civil, eleita indiretamente pelo Colgio Eleitoral, a de Jos Sarney (1985/1989)- vice de Tancredo Neves,
118
CERVO e BUENO, 2002 oferecem uma detalhada anlise dos projetos que compem esta agenda, assim como VIZENTINI, 1998. O Acordo com a Alemanha no foi realizado em sua totalidade.
189
Sarney assume a presidncia devido ao falecimento de Neves na Nova Repblica. Analisando este perodo de 1979 a 1989, a situao foi de recuo poltico e econmico, o que levou ao aumento da vulnerabilidade externa e gerou uma percepo menos positiva sobre o pas que dominou a primeira metade da dcada de 1990. Uma combinao de fatores estava na raiz deste processo. No campo internacional, a ofensiva neoconservadora de Reagan representou o fechamento de espaos no sistema, combinada com a segunda crise do petrleo e o aumento dos juros da dvida externa. Eventos como a desacelerao europia, a Guerra Ir-Iraque no Oriente Mdio, a crise na frica e no bloco socialista relacionam-se a este padro. Os anos 1980 representam um refluxo para o movimento terceiro mundista e dos no alinhados. Aes como a do Consenso de Cartagena de 1984 que propunham a renegociao da dvida alcanaram pouco sucesso em um cenrio caracterizado por presses e constrangimentos originrios do eixo vertical. No caso brasileiro, a relao bilateral com os EUA atravessa um perodo difcil: os choques comerciais se tornaram freqentes no mbito bilateral e multilateral, com presses norte-americanas diretas em forma de retaliaes comerciais, incluso na Lista Negra do Departamento de Comrcio, suspenso da venda de supercomputadores, acusaes de protecionismo e desenvolvimento de programas blicos, dentre outros. Os principais pontos de desacordo referiam-se ao protecionismo brasileiro no setor de informtica (a reserva de mercado e leis de 1976 e 1984) e propriedade intelectual. As divergncias referem-se aos temas de direitos humanos, meio ambiente e tecnologias sensveis, dvida externa, com o Brasil sendo apresentado como um pas que no cumpria seus compromissos. O distanciamento estratgico relativo oposio brasileira militarizao do Atlntico Sul tambm faz parte dos desentendimentos. Apesar destas limitaes, a administrao Figueiredo manteve a abertura promovida pela ao do pragmatismo na Diplomacia do Universalismo do Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro (1979/1985). Em resposta s dificuldades de ampliao da agenda, procurou-se manter na medida do possvel as parcerias conquistadas ao longo dos anos 1970, considerando as dificuldades similares enfrentadas pelos parceiros. A intensificao dos projetos no Cone Sul, dando sequncia sul-americanizao da poltica regional iniciada pelo Geisel, foi uma das principais iniciativas do governo, cuja continuidade foi assegurada e aprofundada por Sarney.
190
A crise do modelo no se resumia a estes constrangimentos externos, como s dificuldades de administrar a fase final da transio do regime militar democracia em meio crise econmica, expanso dos movimentos sociais internos e reao dos conservadores. Dando prosseguimento abertura lenta e gradual, as principais iniciativas do governo Figueiredo foram a Lei da Anistia e a Reforma Partidria em 1979, as eleies diretas para governador em 1982, acompanhadas pela reao contra a abertura com bombas em sedes de partido e no Rio Centro. As greves no ABC paulista e o movimento das Diretas J tambm fazem parte deste quadro, com a consolidao de lideranas populares como as de Luis Incio Lula da Silva e Tancredo Neves. Alm destas dimenses polticas, o sucesso do modelo no campo econmico ao completar o processo de substituio de importaes iniciado nos anos 1930 e a dificuldade em acompanhar o salto qualitativo da RCT representaram uma encruzilhada que o ltimo governo do regime no pode administrar plenamente. Um balano geral do perodo 1964/1985 revela um crescimento significativo da economia, consolidando os processos industriais, de modernizao e urbanizao nacional que, no campo externo, forneceram a base de uma projeo internacional slida. Nesta projeo, o papel do Brasil como potncia mdia, representante do Terceiro Mundo e com alianas amplas nos eixos Sul-Norte-Leste, caracterizou o amadurecimento da tradio multilateral global nascida com a PEI. Este salto qualitativo interno e externo no ocorreu de forma uniforme em todos os setores, mas reforou a ao internacional do pas. Como destaca Vizentini,
O Brasil ainda que marcado pelas deficincias scio-polticas bem conhecidas, converteu-se no nico pas ao sul do Equador a possuir um parque industrial completo e moderno, posicionando-se entre as dez maiores economias do mundo (VIZENTINI, 1998, p. 333)
Este legado complexo perpassou todo o governo de Jos Sarney, a dcada perdida. Internamente, coube a Sarney administrar o incio da redemocratizao em uma situao econmica precria e scio-poltica difcil aps o falecimento de um dos smbolos desta transio, o Presidente Tancredo Neves, faltando ao Vice Presidente legitimidade e carisma similares ao seu companheiro (e cabea) de chapa. O agravamento da situao econmica, o aumento das presses norte-americanas, o encaminhamento do fim da Guerra
191
Fria, a exploso dos juros da dvida, os impasses econmicos e a hiperinflao, os planos de ajuste (Cruzado, 1986) acentuaram a crise. Somadas, a crescente vulnerabilidade derivada da estagnao econmica, as presses da comunidade internacional no campo do meio ambiente, direitos humanos, comrcio e tecnologias compunham a sensao de perda de lugar no mundo e a emergncia de uma postura defensiva. Tal postura derivava da tentativa de dar continuidade ao padro das relaes internacionais universalistas, na linha global multilateral, com a criao de uma diplomacia para o governo civil que administrasse a crise, sem perder as parcerias consolidadas nos anos anteriores. Como resultado, as relaes internacionais da Nova Repblica apresentaram uma razovel ambigidade entre esta tendncia de manuteno do curso autnomo e a tentativa de reinserir o Brasil no sistema a partir de uma readequao da agenda a estes novos tempos (Olavo Setubal, 1985, e Roberto de Abreu Sodr 1986/1990 comandaram o MRE). As relaes do Brasil com o Cone Sul e o intercmbio com os EUA so exemplo destas vertentes. Enquanto no Cone Sul observa-se um progresso das trocas regionais com a Argentina que na dcada seguinte resultam no MERCOSUL, preservando um espao de independncia de ao, no mbito bilateral Sarney inicia um processo de aproximao com os norte-americanos (outras reas nas quais se sustentou a autonomia foram na frica e Oriente Mdio). Este processo foi composto de sinalizaes de adequao da agenda s demandas internacionais nos pontos mais sensveis mencionados acima (meio ambiente, direitos humanos, comrcio, proliferao e tecnologias), mesmo em meio elevao da confrontao no GATT e com o USTR (aplicao da lista negra, da Super 301) e de tentativas de renegociar a dvida. Apesar da crise econmica e do elevado grau de instabilidade interna, o governo Sarney administrou a transio poltica forma equilibrada, e um dos marcos do perodo a Constituio de 1988. As Relaes Internacionais do Brasil so contempladas no Artigo 4, no qual se estabelece que o pas se rege pelos seguintes princpios: - independncia nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, concesso de asilo poltico.
192
Estes princpios refletem o conjunto de prioridades e valores descritos por Cervo e uma das mais significativas afirmaes da nova carta nacional do governo civil o Pargrafo nico deste Artigo 4 no qual se estabelece que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Esta prioridade recebe significativa ateno dos governos brasileiros desde a promulgao da Constituio, sendo uma das mais destacadas conquistas da agenda externa nacional. Sobre as atribuies dos poderes, o Artigo 84 define as do Poder Executivo como manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; decretar o estado de defesa e o estado de stio; decretar e executar a interveno federal. Por sua vez, a competncia do Congresso Nacional encontrase descrita no Artigo 49: resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar. A avaliao da presidncia apresenta resultados mistos: assinatura da Declarao de Iguau, da Ata de Integrao Brasileiro-Argentina e o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre Brasil e a Argentina em 1985, 1986 e 1988, respectivamente, o reatamento das relaes diplomticas com Cuba (1986), aprovao da criao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS) em 1986 e as presses da aplicao da mencionada Super 301. Sarney apresenta os primeiros passos do que seria a limpeza de agenda intensificada por Fernando Collor (1990/1992). Embora a poltica externa do primeiro governo civil aps o regime militar tenha apresentado progressos no mbito regional e na redemocratizao, constrangimentos estruturais internos e externos desempenharam papel central na limitao dos esforos. Estes constrangimentos abriram caminho para a reavaliao dos paradigmas dominantes deste 1961, que se consolidaram no perodo seguinte, passando-se da dcada perdida dcada bilateral.
193
3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002) As transformaes do sistema internacional e o fim da Guerra Fria inseriram um momento de inflexo na poltica externa do Brasil e da maioria das naes em desenvolvimento com a perda do referencial dos alinhamentos (e no alinhamento) associados s aes de barganha e autonomia do perodo anterior. Algumas vises tornaram-se predominantes no sistema internacional no que se refere emergncia de uma nova ordem mundial e do fim da histria, simblicos da aparente universalizao do modelo liberal e unipolaridade da hegemonia dos EUA, a superpotncia restante. O debate do ps-Guerra Fria sobre o futuro das Relaes Internacionais do Brasil polarizou-se em torno da permanncia das aes globais-multilaterais e a retomada da tradio bilateral-hemisfrica. No incio dos anos 1990, a bilateral-hemisfrica suplanta as propostas de correo de rumos, priorizando o eixo Norte/Vertical da poltica externa, com foco nos EUA. A lgica que sustentou esta ao foi embasada na percepo da unipolaridade e na crtica s iniciativas prvias (autonomia pela excluso)119. Em contrapartida, a opo a da adequao aos fluxos do sistema (autonomia pela integrao)120. Tal integrao era representada pela adeso s reformas polticas e econmicas patrocinadas pelos EUA, seus projetos latino americanos e que encontravam respaldo nas organizaes multilaterais como a ONU e nas negociaes comerciais no mbito do Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (GATT). Um dos smbolos deste perodo foi a adeso s prescries neoliberais do Consenso de Washington. O Brasil passou a se reinserir a partir de uma relao privilegiada com os EUA. Nacionalmente, esta postura foi mediada, segundo Cervo e Bueno O pensamento brasileiro aplicado s Relaes Internacionais do Brasil desde 1990 no foi, portanto, homogneo (...) (CERVO e BUENO, 2002, p. 456). Em outros pases as escolhas recaram no completo alinhamento. O tipo ideal foi a Argentina de Carlos Menem e sua prtica do Realismo Perifrico e do Estado Normal121, acompanhado pelo Mxico de Carlos Salinas e o Chile (Venezuela, Bolvia, Equador, Uruguai igualmente a aplicaram). Ao paradigma do Estado Normal, nesta classificao de Cervo e Bueno somavamse o nacional desenvolvimentista e o logstico, de acordo com os autores,
119
VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003. VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003. 121 CERVO e BUENO, 2002.
120
194
O Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o aspecto nacional e autnomo da poltica exterior. Trata-se o Estado empresrio que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional e mediante a superao de dependncias econmicas estruturais e de segurana. O Estado normal, inveno latino-americana dos anos 1990 (...) envolve trs parmetros de conduta: como Estado subserviente (...) como Estado destrutivo (...) como Estado regressivo (...) o Estado logstico que fortalece o ncleo nacional, transferindo sociedade responsabilidades empreendedora e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefcio das interdependncia mediante um tipo de insero madura no mundo globalizado (CERVO e BUENO, 2002, p. 457)
O governo que iniciou este processo foi o de Fernando Collor de Mello (1990/1992), primeiro presidente eleito democraticamente depois do fim do regime militar, com Jos Francisco Rezek (1990/1992) e Celso Lafer (1992), exercendo o cargo de Ministro das Relaes Exteriores. Em um cenrio de profunda crise, Collor construiu a campanha em tons populistas, propagando a imagem da mudana e modernidade que levariam o Brasil ao Primeiro Mundo. A implementao do Consenso de Washington e a assinatura de diversos regimes internacionais foram prioridades, adequando por meio de reformas econmicas aceleradas a sociedade brasileira s novas realidades mundiais. No mbito multilateral isto implicou o abandono das polticas de reivindicao e demandas do Terceiro Mundo. Segundo Collor, o momento era de buscar a integrao aos principais fluxos econmicos, sociais e polticos do sistema, garantindo os compromissos brasileiros com as principais demandas do ps-Guerra Fria, compartilhando o otimismo do perodo. Na gesto de Celso Lafer, estes elementos tticos foram apresentados como uma integrao aos novos padres de ordem mundial emergentes no ps1989 que teriam a ONU e a liderana dos EUA como pilares fundamentais. Em artigo para a revista Poltica Externa (1993), Lafer explicita estes princpios e orientaes,
com esse esprito de civilidade democrtica que o Brasil se prope participar do processo de reorganizao do sistema internacional. O momento histrico excepcional que vivemos exige uma nova agenda que incorpore a um tempo a percepo do presente e a anteviso do futuro (...) num exerccio permanente de adaptao criativa (...) (LAFER, 1993, p. 97)
195
Estas aes representaram uma rpida abertura do mercado brasileiro ao exterior, eliminando os principais contenciosos com os EUA: a reserva de mercado no setor de informtica, acesso ao mercado interno, privatizaes dos setores estratgicos e negociao da lei das patentes. Nas negociaes comerciais do GATT, o Brasil abandonou seu protagonismo e articulaes com naes em desenvolvimento como a ndia pela demanda do comrcio livre, alinhando-se com os EUA. No que se refere aos novos temas, a presidncia optou pela ttica da credibilidade via adeso. No campo da proliferao, ainda que no tenha assinado o TNP, Collor deixou claro que o pas abdicava do desenvolvimento de tecnologias sensveis com atos simblicos como o fechamento de um poo para testes nucleares na Serra do Cachimbo (PA). Houve o desmonte do projeto de segurana nacional122, com a reduo dos investimentos no setor. Durante quase uma dcada as Foras Armadas foram colocadas como baixa prioridade, com o pas aderindo premissa da segurana compartilhada. Esta situao somente comeou a mudar em 1998 com a criao do Ministrio da Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) dando-se incio a discusses mais substantivas sobre uma poltica de defesa, a questo das relaes civis-militares e o reaparelhamento das Foras Armadas. No conjunto destes novos temas, a questo ambiental e dos direitos humanos mereceu ateno. A avaliao sobre a performance de Collor nestes dois campos apresenta-se de forma diversa nos analistas, que se dividem entre considerar positivas as iniciativas da administrao e as vises mais crticas que as envolvem. Positivamente, o Brasil formalizou sua adeso formal Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos) e a Pactos da ONU e da OEA. Em 1993, j em Itamar Franco, o pas tem participao importante na Conferncia Mundial de Direitos Humanos, 1993, Viena. Estes avanos fazem parte do processo de redemocratizao interna. No meio ambiente, a interao adeso/autonomia (que se repete no processo de integrao regional do Cone Sul) foi mais presente, com o Brasil tomando frente dos processos com a realizao da Conferncia Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro em Junho de 1992 (ECO-1992). A defesa do desenvolvimento sustentvel (Agenda 21) e da Conveno Quadro sobre mudana de clima (que resulta no Protocolo de Kyoto em 1997) e a Conveno sobre Biodiversidade
122
CERVO e BUENO, 2002.
196
Biolgica representam conquistas diplomticas, enquanto no caso das patentes o legado dbio. Collor, ao lado de Menem, foi responsvel pela acelerao do processo de integrao com a Argentina, com a formao do MERCOSUL (a Ata de Buenos Aires, 1990, e o Tratado de Assuno, 1991 compe estas aes) no contexto das iniciativas norte-americanas para a Amrica Latina e da lgica neoliberal. Mesmo assim, o arranjo integracionistas manteve sua lgica de autonomia por meio de uma atuao compensatria do Itamaraty que nestas e outras questes procurou preservar certa margem de independncia, contrabalanando as dinmicas de Collor. Na Guerra do Golfo de 1991, por exemplo, o Brasil no se alinhou plenamente com os EUA, diferente da Argentina que chegou a mandar navios de guerra para o Golfo. 123 O bilateralismo suplanta as parcerias globais construdas, colocando em segundo plano as relaes com o mundo em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, o que leva a uma inflexo negativa na poltica africana e no Oriente Mdio. De acordo com Saraiva (2004), o Brasil se distancia de seus parceiros africanos em um momento de crise do continente, o que corresponde a uma marginalizao mais ampla do papel dos pases em desenvolvimento no sistema internacional. Em resposta, os pases em desenvolvimento receberiam reconhecimento poltico, concesses comerciais e ajuda financeira e tecnolgica do eixo vertical. A despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios. Apesar da promessa de superar a crise, a administrao promoveu medidas impopulares e sem efeito, como o congelamento da poupana (conduzido pela Ministra da Fazenda Zlia Cardoso de Mello). O cenrio tornou-se mais instvel quando o presidente, e seus principais assessores foram acusados de corrupo, que levou ao impeachment em 1992. Como prova do amadurecimento democrtico, o vice-presidente Itamar Franco assumiu o poder e tentou, em um contexto bastante sensvel, estabilizar o pas e minimizar os efeitos negativos das escolhas de Collor. Na poltica externa, Franco teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993) e Celso Amorim (1993/1994) no MRE e retomou a tradio global multilateral, investindo em parcerias Sul-Sul com outras potncias em desenvolvimento. No espao regional, o Brasil deu continuidade ao MERCOSUL (Protocolo
123
Para uma viso positiva da agenda de Collor, LAFER, 2003, e para os crticos BATISTA, 2003. Para Collor e Itamar, HIRST e PINHEIRO, 1995.
197
de Ouro Preto, 1994), incrementando seu sentido de autonomia e propondo novos projetos de ao regional com a ALCSA (rea de Livre Comrcio Sul Americana) e o Merconorte (Mercado Comum do Norte). A solidez da plataforma continental era percebida como essencial para o fortalecimento regional e nacional em meio vulnerabilidade gerada pelas opes do incio da dcada. Esta linha encontra-se explicitada desde o primeiro discurso de Itamar,
Abrir as fronteiras competio internacional no significa renunciar soberania. O princpio que orientar as relaes com os outros povos deve ser o da estrita reciprocidade. O mundo, depois da guerra fria, se organiza em grandes blocos regionais, que prenunciam uma sociedade poltica universal. Estamos participando do MERCOSUL, e sentimos salutar desafio diante da integrao continental. Ao mesmo tempo em que avanamos na integrao do Cone Sul, mantemos os nossos compromissos com o Pacto Amaznico124. (FRANCO, 1992, s/p)
O objetivo de alcanar reconhecimento poltico teve o foco deslocado da aquiescncia para um incremento de participao, em particular na ONU, tendo como base a defesa da reforma do Conselho de Segurana e a candidatura brasileira a um assento permanente. A mesma postura de reivindicao estende-se a outros organismos multilaterais com o pas, retomando sua identidade como pas de Terceiro Mundo. A administrao recupera aes para a frica que, em 1996, no governo FHC resultam na Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Nas negociaes comerciais, as atitudes so compensatrias. Nas relaes com os EUA, apesar de algumas crticas norte-americanas ao governo, no predominam conflitos srios. Embora o pas no seja considerado um modelo pelos EUA como o so Argentina e Chile neste momento, no h uma baixa significativa na diplomacia como no final dos anos 1980. A grande conquista de Itamar foi na dimenso interna com a implementao do Plano Real (1994) de estabilizao da economia a cargo do Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, como indicado, havia sido Ministro das Relaes Exteriores. Depois de quase quinze
124
Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco, Presidente da Repblica, Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992 in Discursos Selecionados do Presidente Itamar Franco, FUNAG, 2008.
198
anos de crise ininterrupta, hiperinflao, estagnao, o pas consegue retomar um quadro de estabilidade domstica, com a superao da crise estrutural prvia. O sucesso do Plano garantiu a FHC a vitria na eleio presidencial de 1994 e sua reeleio em 1998. Durante a gesto Cardoso, o MRE ficou sob a responsabilidade de Luiz Felipe Lampreia (1995/2002) e Celso Lafer (2002), e imprimiu uma nova quebra na poltica externa do perodo. Diferente de Itamar que retomara o perfil global-multilateral da poltica externa, FHC recuperou as premissas e lgica do incio dos anos 1990 sustentada no bilateralismo. Embora de uma forma mais equilibrada do que Collor e outros governos latino americanos, FHC investiu na ttica da integrao ao sistema via credibilidade e legitimao nacional por meio da adeso aos regimes internacionais e a retomada dos processos de abertura e privatizao interrompidos por Itamar. A viso do Brasil como um pas do Terceiro Mundo ou perifrico foi trocada pelo iderio do Primeiro Mundo e de uma nova era da poltica mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo e da governana mundial. Apesar de FHC sustentar seus alinhamentos de um ponto de vista pragmtico, sem o automatismo de seu antecessor, o eixo vertical predominava sobre o horizontal, privilegiando a tradio bilateralhemisfrica. FHC exerceu a Diplomacia Presidencial durante seus dois mandatos, apresentando-se como porta voz e face do Brasil no sistema internacional. A intensificao das viagens, a participao em reunies e cpulas bi e multilaterais, a visibilidade em organizaes internacionais teve espao importante. FHC imprimia imagem brasileira um perfil de Primeiro Mundo, condizente com a agenda que defendia nas relaes internacionais de eixo vertical, tornando-se lder de uma nova gerao de lderes latino-americanos comprometidos com a insero moderna de suas sociedades. Ao lado de Bill Clinton e Tony Blair, FHC era definido como um dos principais nomes da Terceira Via e da reforma do paradigma social democrata. Um dos exemplos mais significativos desta Diplomacia foi a Cpula das Amricas em 1994, quando o Brasil participa com dois presidentes, Itamar Franco e FHC. Esta dinmica vertical, mas de responsabilidade e legitimidade, levaria ao reconhecimento do pas como pilar da nova ordem a partir da solidez de seu status como potncia e compromissos. Em termos concretos, as aes brasileiras, somadas Diplomacia Presidencial, consistiram-se da retomada da implementao do Consenso de Washington e do projeto de privatizaes, introduzindo as reformas da segunda gerao no campo social. Nas Relaes
199
Internacionais, em 1995 o Brasil participou da criao da OMC, no encerramento da Rodada Uruguai do GATT (Ata de Marrakesh), aderiu ao MTCR (Regime de Controle de Tecnologias de Msseis), o Congresso Nacional aprovou a Lei das Patentes (1996), a Cultivares (1997). Anteriormente, o pas j ratificara o Tratado de Tlatelolco e seus compromissos com o CTBT, deixando clara sua opo pela paz e uma Amrica Latina e sistema internacional livre de armas nucleares. O movimento mais simblico deste processo de adeso aos regimes foi a ratificao do TNP em 1998, um marco na agenda de reinsero internacional do Brasil como um pas confivel e legtimo. A ratificao do TNP e dos demais regimes, associados aos compromissos assumidos, era prova do novo papel brasileiro, dotando suas aes de credibilidade125. J em seu discurso de posse, estas linhas eram definidas pelo Ministro das Relaes Exteriores Luis Filipe Lampreia,
A poltica externa ser resultado de uma viso orgnica do mundo e do Brasil (...) Melhorar as condies da nossa insero internacional um instrumento bsico no processo de transformao qualitativa da sociedade brasileira (...) ao mesmo tempo em que esta transformao (...) ser uma alavanca fundamental para a melhoria do padro de insero externa do Brasil (...) Estamos engajados em parcerias internacionais que ampliam a nossa presena no mundo (...) somos um mercador global e um ator global (...) com a economia mais aberta (...) temos melhores condies de buscar e mesmo exigir mais acesso e prticas leais e transparentes em matria de comrcio, transferncia de tecnologia e investimentos (...) somos mais confiveis e temos mais credibilidade (...) (LAMPREIA, 1995, p. 31-33)
Segundo a lgica destas opes, estas contribuies positivas, que substituam a barganha, garantiriam a integrao ao Norte e aos organismos internacionais multilaterais, vide o reconhecimento dos esforos brasileiros pela comunidade internacional (i.e os EUA e os demais pases desenvolvidos).
125
Naes como a ndia e a China com as quais o Brasil compartilhou sua posio contrria ao TNP durante as dcadas anteriores, no abdicaram de suas demandas e iniciativas no campo nuclear. Dentre os BRIC, o Brasil o nico que no detm fora considervel no campo militar, situao que vem tentando corrigir no final da primeira dcada do sculo XXI. China e ndia so reconhecidas pelos EUA como potncias e a ndia assinou um tratado nuclear com este pas, mesmo sem ser signatria do TNP.
200
Como resultado, o pas realizaria seus propsitos, tendo como principais objetivos o comrcio livre e justo nas negociaes da OMC e da ALCA e um assento permanente no CSONU. Apesar destes esforos e dos elogios recebidos pelo Brasil dos EUA, ressaltando o bom relacionamento pessoal estabelecido entre Clinton e FHC, os resultados foram poucos. Somada a esta ausncia de benefcios, outros custos da opo vertical e das polticas neoliberais e de recuo internacional comearam a se tornar patentes a partir de 1997, com a ecloso de diversas crises financeiras internacionais na Rssia, sia e Amrica Latina. As limitaes desta postura centralizada no eixo vertical comearam a se tornar mais patentes no s para o Brasil, mas os demais pases latino-americanos no binio 1998/1999, com o esgotamento da aplicao da agenda neoliberal e os efeitos da crise scio-econmica. A dimenso poltica, com elevados graus de instabilidade variando de pas a pas, tambm foi afetada, refletindo no campo externo em perda de poder de barganha. No Brasil, a economia apresentava sinais similares de estagnao e instabilidade, o que se refletiu na correo de rumos do Plano Real no perodo ps-reeleio de FHC (em particular o ajuste do cmbio) e uma quebra relativa da poltica externa. Na oscilao entre as tradies bilateral hemisfrica e a global multilateral, revela-se uma tendncia recuperao da global multilateral e ao reequilbrio dos eixos vertical e horizontal. Deve-se ressaltar, contudo, que mesmo no primeiro mandato de FHC quando predominou a dimenso vertical no discurso e em algumas aes poltico-diplomticas, focos de resistncia em particular na questo da integrao regional e das negociaes comerciais na correlao OMC, ALCA, MERCOSUL e integrao regional sul-americana permaneceram. A etapa final das relaes internacionais da presidncia FHC revela-se mais complexa do que seu incio, j se desprendendo dos constrangimentos da dcada bilateral. Intensificou-se o discurso contra a globalizao assimtrica nos fruns multilaterais proposta brasileira era a de construo de uma globalizao solidria, que dividisse os benefcios da interdependncia, com ateno aos custos sociais. Nas dimenses das parcerias externas, foram incentivados contatos com pases continentais como Rssia, China e ndia, com foco na cooperao cientfico-tecnolgica. No mbito multilateral, o Brasil consolidou uma postura mais reivindicatria na ONU, mas principalmente na OMC com a abertura de diversos painis contra prticas comerciais injustas dos pases
201
desenvolvidos, estendendo questo das negociaes da ALCA. Nas palavras de FHC,

A globalizao s ser sustentvel se incorporar a dimenso da justia. Nosso lema h de ser o da globalizao solidria, em contraposio atual globalizao assimtrica (...)Uma ordem internacional mais solidria e mais justa no existir sem a ao consciente da comunidade das naes. um objetivo demasiado precioso para ser deixado ao sabor das foras do mercado ou aos caprichos da poltica de poder.126 (CARDOSO, 2001, s/p)
Os avanos mais significativos foram alcanados na Amrica do Sul com a Cpula de Braslia em 2000 que promoveu a criao da IIRSA (Integrao da Infraestrutura Regional Sul Americana), com inspirao na ALCSA e que visava o fortalecimento do MERCOSUL a luz da profunda crise de alguns de seus membros como a Argentina, base das futuras propostas da CASA e da UNASUL na administrao de Luis Incio Lula da Silva. Nos EUA, o endurecimento da poltica de Clinton que levou ao Plano Colmbia e a ascenso de Bush filho ao poder, somados aos atentados de 11/09 tambm levaram a um perodo de relativo distanciamento. A nao encerra a dcada de 1990 em uma situao poltico-econmicadiplomtica muito diferente do imediato ps-Guerra Fria, com a consolidao e amadurecimento da economia e da poltica diminuindo o sentido de vulnerabilidade anterior. Neste contexto, observa-se o incio da recuperao da tradio global multilateral. Na diplomacia dos eixos Norte/Sul, a Presidncia Lula completa o ciclo desta recuperao da autonomia nacional e da soberania, reforando os componentes assertivos e de alto perfil da ao internacional do pas, fortalecendo antigas parcerias e renovando o equilbrio entre as dimenses vertical e horizontal da poltica externa. 3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/ 2009) A reavaliao do eixo vertical (e da tradio bilateral hemisfrica) da poltica externa brasileira como primeira prioridade teve incio j na transio do sculo
126
Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas Nova York, 10 de novembro de 2001.
202
XX ao XXI a partir de 1999, parte final do segundo mandato de FHC. A consolidao deste processo e a mudana de nfase e combinao dos eixos da poltica externa brasileira127 ganhou maior evidncia na administrao seguinte de Luis Incio Lula da Silva, cujo mandato inicia-se em Janeiro de 2003. A ascenso de Lula ao poder foi parte de um processo de renovao das esquerdas no continente latino-americano depois da crise dos anos 1990 e do surgimento de movimentos como o FSM. Nas Amricas, este processo envolveu no s o Brasil, mas outras naes, em particular a Venezuela do Presidente Hugo Chvez que igualmente ofereceu uma alternativa de insero ao modelo neoliberal. Complementares e divergentes, estas novas agendas evidenciaram a transio deste modelo anterior para uma insero renovada e mais assertiva da parte do Brasil. Alguns elementos do final do governo FHC como a integrao sul-americana ganharam maior destaque e um contedo de autonomia, e a poltica externa passou por um processo de maior afirmao. Conduzindo este processo, frente do MRE, Celso Amorim (2003 em diante)128, que exercera o mesmo cargo em Franco. A consolidao da identidade e soberania nacionais em contraposio s concesses do incio dos anos 1990 so componentes essenciais, assim como a retomada das demandas sociais do pas no campo social e econmico e internacional. Estas demandas referem-se ao perfil do pas como uma nao de Terceiro Mundo, que trafega com responsabilidade e projeo entre seu espao, o das grandes naes perifricas emergentes e o Primeiro Mundo, oferecendo uma perspectiva ps-globalizao e de crtica construtiva. A dimenso do orgulho, da insero autnoma no sistema internacional por meio da retomada da tradio multilateral global e o reequilbrio dos eixos Norte-Sul (Vertical/Horizontal) so peas-chave. A recuperao das Foras Armadas (reaparelhamento) e a formulao de uma nova Estratgia Nacional de Defesa, cuja ltima verso de 2008129 definem-se como essenciais na realizao deste projeto. No discurso de posse do Presidente Lula estas questes esto bem delineadas,
Mudana; esta a palavra-chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira (...) Diante do esgotamento de um modelo (...)Nossa
127
Outro termo aplicado de autonomia pela diversificao ver VIGEVANI e CEPALUNI, 2007. 128 ROTHKOPF, 2009 em post par a revista norte-americana Foreign Policy no ms de Outubro definiu o Embaixador Celso Amorim como o melhor Ministro das Relaes Exteriores. Ver rothkopf.foreignpolicy.com/posts/2009/10/07/the_world_s_best_foreign_minister 129 Disponvel em http://www.defesa.gov.br
203
poltica externa refletir tambm os anseios de mudana (...) No meu Governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional. Por meio do comrcio exterior, da capacitao de tecnologias avanadas, e da busca de investimentos produtivos, o relacionamento externo do Brasil dever contribuir para a melhoria das condies de vida da mulher e do homem brasileiros (...) Estaremos atentos tambm para que essas negociaes, que hoje em dia vo muito alm de meras redues tarifrias e englobam um amplo espectro normativo, no criem restries inaceitveis ao direito soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de desenvolvimento. (LULA, 2003, p. 14)
Viso similar expressa no discurso de posse do Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim,
O Brasil ter uma poltica externa voltada para o desenvolvimento e a paz, que buscar reduzir o hiato entre as naes ricas e pobres, promover o respeito da igualdade entre os povos e a democratizao efetiva do sistema internacional (...) Temos que levar esta postura de ativismo responsvel e confiante ao plano das relaes externas. No fugiremos de um protagonismo engajado (...) Nossa poltica externa no pode estar confinada a uma nica regio nem pode ficar restrita a uma nica dimenso (...) O Brasil atuar, sem inibies, nos vrios foros regionais e globais (AMORIM, 2003, p, 5051 e p. 57-58)
Na escala de prioridades da poltica externa, o eixo horizontal de parcerias Sul-Sul, ligadas tradio global multilateral surge no topo da agenda, refletindo a recuperao da identidade nacional como um pas de Terceiro Mundo. Este perfil de potncia mdia em desenvolvimento, que pode ser definida como um grande Estado perifrico, hoje emergente, no representa confrontao ou oposio ao eixo vertical. Trata-se de uma adaptao necessria das tradies e princpios clssicos da poltica externa, atualizando-os para o status e agenda nacional do sculo XXI. As Relaes Internacionais so percebidas de uma forma no excludente, nas quais o reforo do eixo Sul atua simultaneamente como reforo do eixo Norte, justamente pela solidez dos princpios de autonomia e independncia associados a esta identidade. Aliderana brasileira dos pases em desenvolvimento e sua presena em fruns do Primeiro e do Terceiro Mundo, como representante
204
do renascimento deste segundo movimento aumentou o poder de barganha e a credibilidade nacionais, no mais pelo caminho da adeso, mas sim da reafirmao. Os eixos no somente se combinam, como se complementam, agregando assertividade e confiana diplomacia, que amplia suas alternativas e possibilidades de ao internacional. Trata-se de uma agenda complexa e abrangente como destacado, e se poder perceber pela anlise das dimenses prticas de sua aplicao agenda diante dos EUA e na Amrica do Sul, no mundo e nas OIGs. Mas, em linhas gerais, em que se consistem estes eixos na administrao Lula e que representam a retomada e atualizao da tradio multilateral global? O eixo horizontal representado pelas parcerias com as naes emergentes, como ndia, China, frica do Sul e a Rssia. Este eixo composto tambm pelos PMDRs da frica, sia e Oriente Mdio. So relaes que apresentam tanto simetrias quanto assimetrias no que se refere a seus recursos e posio relativa na ordem mundial, mas que compartilham as demandas sociais, de modernizao econmica e reforma democrtica das Relaes Internacionais. Os benefcios potenciais deste eixo so econmicos, estratgicos, sociais e polticos a partir destas identidades e de experincias histricas similares. Este eixo representa a dimenso terceiro-mundista da poltica externa, tambm definida como relaes Sul-Sul (horizontais). Na dimenso poltico-estratgica, a proximidade de objetivos entre as naes do Sul refere-se a uma reivindicao constante desde o fim da Guerra Fria que a da reforma das OIGs como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente, do CSONU. Aqui a dinmica de alianas e coalizes complexa e envolve no s o eixo vertical como o horizontal. No que se refere ao G8, Brasil, China, frica do Sul e ndia associam-se para a promoo de um novo organismo que inclua pases emergentes, completando a atualizao do antigo G-7 iniciada com a incluso da Rssia. As hipteses giram em torno de um G-10, G-13, como uma verso de emergentes, o G-5 com Brasil, China, ndia, frica do Sul e Rssia. Sobre este tema, o Ministro Celso Amorim afirma que
difcil prever se haver um G-11, G-12, G-13 ou outro G. Mas duas coisas so certas. Uma que esses mecanismos embora teis no substituem as instncias multilaterais formais. A outra que no existe ordem ou governana no plano internacional sem que a maioria esmagadora da humanidade internacional participe de sua gesto. (AMORIM, 2007, p. 19)
Uma clara agenda social une estas naes e os PMDRs, com base na defesa da justia social e da igualdade, nos quais se destacam projetos de
205
desenvolvimento, renegociao da dvida, questes ligadas sade, educao, infra-estrutura, cidadania, direitos humanos, segurana pblica e alimentar (Fome Zero). O acesso a tecnologias, medicamentos, ajuda e investimentos encontram-se presentes neste campo, que se reflete em indicadores sociais como o IDH, relacionando-se modernizao interna destas sociedades e a correo de suas desigualdades. Existe uma elevada correlao entre estes temas com as Metas do Milnio130 da ONU. Em termos econmicos (e estratgico-diplomticos), estes pases possuem potencial para formar uma frente unida nas OIGs (com fora quantitativa pelo nmero e qualitativa pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha no comrcio, emprstimos, dvida externa, transferncia de tecnologias, ajuda direta e investimentos. No campo comercial, o surgimento do G20 comercial articulado pela diplomacia brasileira ao lado das outras naes emergentes e os PMDRs, surge como um dos mais relevantes desenvolvimentos de alianas de geometria varivel no contexto do ps-Guerra Fria. O G20 comercial um elemento de resistncia destes pases frente o mundo desenvolvido, e, a partir da crise econmica de 2008, assume um papel diferenciado de articulao das novas discusses sobre a reforma do sistema internacional dentro do G20 financeiro. A coordenao entre ambos G20, e sua convivncia como fruns de discusses globais, simboliza o potencial de combinao dos eixos vertical e horizontal (Captulo 4). A cooperao entre emergentes engloba elementos de competio e rivalidades regionais estratgicas, especialmente entre as naes asiticas. A cooperao afetada pelas aes da hegemonia (EUA) sobre estes pases, tanto no sentido da cooptao para afast-los de suas coalizes potenciais (dividir para governar) como da presso em tpicos de negociaes e setores nos quais estas naes detm, como pases do Terceiro Mundo, vulnerabilidades. Em algumas esferas, ndia, Brasil e China disputam os mesmos mercados e concesses no Norte, que ainda pode exercitar seu maior poder para pressionar estas naes e oferecer diferentes benefcios para cada uma das potncias em sua tradicional ttica de equilbrio de poder e conteno mtua. As exportaes para os PMDRs tambm so um campo de choque, uma vez
130
Oito metas compem a Declarao do Milnio da ONU de 2000: erradicao da pobreza e da fome, acesso ao ensino bsico universal, igualdade entre os sexos, reduo da mortalidade infantil, melhoria sade materna, combate ao HIV, malria e outras epidemias, sustentabilidade ambiental e desenvolvimento. A expectativa era de cumprimento destas metas at 2015, o que a prpria ONU reconhece ser difcil. O Captulo 5 volta a esta questo.
206
que estes pases na frica e no Oriente Mdio so mercados para bens de baixo e de alto valor agregado, representando, por sua vez, fonte de recursos estratgicos no campo energtico e de matrias primas. A ofensiva da China na frica e Amrica Latina em busca destes bens por meio de trocas comerciais, ajuda direta e obras de infra-estrutura exemplo deste movimento, confrontando avanos indianos, brasileiros e norte-americanos no continente. Apesar deste elemento competitivo, o Brasil conseguiu aumentar sua presena nos mercados do Sul e estabelecer contatos mais amplos, em particular com a ndia e frica do Sul, que mostra a complementaridade entre os emergentes. O IBAS (G-3) que agrega Brasil, ndia e frica do Sul, um frum de dilogo de carter Sul-Sul tem promovido o crescimento das arenas de cooperao cientfica, tecnolgica e poltica e ser objeto de anlise no Captulo 4. Alm da frica do Sul, outras naes do continente recebem ateno sistemtica do Brasil, recuperando a dimenso africana da poltica externa que havia sido matizada nos anos 1990.Aidentidade racial, a busca do desenvolvimento como democracias multiraciais, o passado histrico colonial so parte desta agenda, assim como a elaborao de polticas educacionais e sociais de incluso (ensino, aumento de intercmbio e polticas afirmativas). O Presidente Lula definiu a retomada das relaes africanas como uma obrigao poltica, moral e histrica. Com a China a parceria tem se desenvolvido nestas dimenses de cooperao tcnica e cientfica, havendo maiores choques na rea comercial. Tais choques resultam no s da competio mencionada acima, a Norte e Sul, mas da penetrao dos produtos chineses no mercado brasileiro, que tem sofrido restries em setores como txteis, calados e brinquedos. O relacionamento Rssia-Brasil eleva-se no eixo comercial e poltico, com relativa menor velocidade. Como se discute no Captulo 4, as relaes Sul-Sul solidificam-se gradualmente, e em mais intensidade do que no eixo Norte, o que se revela na anlise de Celso Amorim,
Pegue um economista como o Albert Fishlow (da Columbia University). Em entrevista recente ele disse que o desenvolvimento dessas relaes SulSul uma das razes pelas quais o Brasil encontra-se menos vulnervel aos problemas na economia americana. Fishlow sempre defendeu a ALCA no lugar de nossas iniciativas com a China, a frica, os pases rabes e sobretudo com a prpria Amrica do Sul. Quando ele fala agora sobre o Brasil e a crise americana, no h a menor dvida que optamos pelo caminho certo. Ao criarmos o G-20 acabamos por extrapolar o mbito da
207
Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Isso nos valeu uma credibilidade enorme com os pases em desenvolvimento que acaba enfim se refletindo no clima dos negcios. Entre 2003 e 2007 num contexto em que as relaes comerciais do Brasil cresceram como nunca, a participao dos pases em desenvolvimento no montante de nossas exportaes que era de 45%, trocou de posio com a dois pases desenvolvidos que correspondia a 55%. Hoje exatamente o contrrio, o que nos deu um colcho para enfrentar a crise. A maioria dos economistas est dizendo agora que a esperana de crescimento do mundo reside nos pases emergentes (...) Ns tivemos a intuio- ou percepo- disso antes das coisas acontecerem. (Entrevista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5)
As Tabelas de 1 a 4 sobre os fluxos comerciais brasileiros de importao e exportao abaixo revelam a sua ampliao, diversificao e heterogeneidade em ambos os eixos Sul e Norte em 2008 e os resultados parciais de 2009, resultados de esforos conjuntos poltico-econmicos e diplomticos do governo. Tabela 1- Exportao Segundo os Pases de Destino- Janeiro a Julho 2009
Fonte: receita.fazenda.gov.br 208
Tabela 2- Exportao Segundo os Pases de Destino- Janeiro a Dezembro 2008
Fonte: receita.fazenda.gov.br
Tabela 3- Importao Segundo os Pases de Aquisio- Janeiro a Julho 2009
209
Fonte: receita.fazenda.gov.br
Complementando este eixo horizontal com elevado grau de prioridade e como uma plataforma de relacionamento entre o Brasil, seus parceiros e o restante do mundo encontram-se os projetos de integrao sul-americana. Desde os anos 1970, esta poltica sul-americana assumiu status de prioridade primeira. Alm das questes comerciais, iniciativas como a ALCSA, IIRSA, CASA e UNASUL, possuem uma dimenso poltica e estratgica que visa estabelecer laos que ultrapassem a livre troca de mercadorias, concentrandose na complementaridade das economias, sua identidade cultural e problemas sociais comuns, associando a somatria de vantagens estratgicas comparativas nos setores energtico, de infra-estrutura e produo de bens (industriais, agrcolas e matrias primas)131. A ampliao dos contatos extraregionais, capitaneados pela diplomacia brasileira simbolizados no IBAS e a Cpula dos Pases rabes e Sul-Americanos fazem parte desta agenda. Contudo, estas propostas de unidade no eliminam a existncia de projetos concorrentes ao brasileiro como os apresentados pelos EUA ou Venezuela ou questes sensveis entre o Brasil e seus parceiros (ver 3.5). O eixo Sul e o Norte reforam-se mutuamente com estes esforos. O outro eixo que recebe ateno o vertical, representado pelos tradicionais intercmbios com pases do Primeiro Mundo, EUA, naes da Unio Europeia e Japo. Tais intercmbios correspondem a temas econmicos (financeiros e comerciais), estratgicos e polticos, amparados por uma clara percepo das assimetrias de poder, potenciais e obstculos destas relaes. Consideradas as trs reas de oportunidade, os EUA mantm-se como principal e nosso mais importante parceiro individual. Avaliando com distanciamento a ltima dcada das relaes bilaterais Brasil-EUA no existiram rupturas, mas sim um crescente aprofundamento de contatos com conscincia mtua dos limites e possibilidades de cada parceiro.
131
COSTA, 2003.
210
Lgica similar repete-se nas parcerias estratgicas com a UE, em particular no campo econmico, uma vez que a regio percebida tanto como zona de oportunidade, como de dificuldades vide os protecionismos e subsdios dos mercados continentais. Estes obstculos tem implicaes nas negociaes na OMC, entre os blocos e entre o Brasil e pases individuais. Estes dilemas no impedem, como no caso dos EUA, o avano de parcerias poltico-estratgicas entre o MERCOSUL e a UE e entre o Brasil e naes europeias como Portugal, Alemanha e Frana. No que se refere ao Japo, alm dos contatos culturais, houve a formao de uma aliana pela reforma da ONU, o G4, do qual participou tambm a Alemanha e a ndia (Captulo 4). A coadunao dos eixos tem se provado essencial para a recuperao do status como potncia mdia emergente, permitindo revitalizar tradies e encontrar um espao diferenciado de atuao no reordenamento do psGuerra Fria. No campo do poder brando, a assertividade do poder nacional simbolizada por conquistas como a realizao da Copa do Mundo em 2014 e, logo na sequncia, as Olimpadas em 2016. Para o Brasil, estes eventos possuem peso similar ao que a Olimpada 2008 teve para a China, inserindo o pas em uma nova dimenso de poder. Em termos estratgicos, a consolidao do potencial energtico do Brasil na arena dos bicombustveis (etanol) e da autosuficincia em petrleo (e possivelmente gs) com as novas reservas do pr-sal contribuem para a elevao do poder nacional e a busca da recapacitao em defesa. Portanto, no existe escolha entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, os eixos Norte-Sul, Horizontal ou Vertical, mas sim a sua combinao. Como destaca Amorim,
O grande diferencial que deixamos de lado a velha dicotomia (): melhoramos nossas articulaes com frica, China, ndia- mas sem hostilizar os EUA e a Unio Europia que tem tido conosco um dilogo muito privilegiado (...) Por outro lado, no preciso olhar para EUA e Europa para enxergar o Oriente Mdio e a frica. (Entrevista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5)
Esta no uma escolha que elimina debates ou divergncias internas no que se refere ao papel do Brasil no mundo e suas Relaes Internacionais. Porm, tambm nas palavras do Ministro Amorim,
Temos conscincia de que a afirmao dos valores e interesses brasileiros no mundo - e sempre ser- global em seu alcance. Sem entrar no mrito de
211
saber se isso uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa de pas pequeno (AMORIM, 2007, p.7)
Nas Amricas, esta poltica sustenta-se entre as relaes hemisfricas, com foco na cooperao Norte-Sul com os EUA e, no eixo Sul-Sul, no espao sul-americano. Parte II - O Brasil e as Amricas 3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina Para o Brasil e a Amrica Latina, o fim da Guerra Fria gerou expectativas concorrentes sobre as perspectivas de seu relacionamento com os EUA, representadas pelo temor da marginalizao e a esperana de renovao. No caso brasileiro, o debate ia ainda mais a fundo, representando a busca do reequilbrio entre os eixos horizontal e vertical das relaes internacionais e a reviso do relacionamento bilateral com os EUA. Alm de oscilar entre os temas da marginalizao e renovao como as demais naes, o Brasil alternava padres regionais e globais de alinhamento e autonomia na definio de sua agenda. Outro desafio brasileiro era combinar as prioridades do espao hemisfrico com as do sul-americano e mundial. A percepo da marginalizao era sustentada pela perda de poder de barganha em um mundo sem alinhamentos, agravando o distanciamento da bipolaridade, e o desvio de investimentos e comrcio para financiar as transies do Leste Europeu. Contribuam para este isolamento a crise latino-americana e seu recuo poltico-econmicos dos anos 1980 (a Dcada Perdida) e a prevalncia dos preceitos histricos da Doutrina Monroe (1823). Desde este momento, o relacionamento hemisfrico orientou-se segundo quatro parmetros especficos, que haviam se estendido por todo o final do sculo XIX e dominado o XX, sob novas retricas. So estes quatro parmetros: a autonomia e a separao definitiva entre os sistemas europeu e americano; a diferenciao entre os regimes sociais, culturais, polticos e econmicos do novo e velho mundo; a Amrica para os Americanos, preservando o continente de ameaas intra e extracontinentais e sua estabilidade; e, por fim, a afirmao do papel dos EUA como condutor dos negcios hemisfricos. A permanncia destas tendncias e a acelerao dos acontecimentos na Eursia com o fim da Guerra
212
Fria levariam continuidade dos padres de relacionamento anteriores e o agravamento do isolamento. Em contraposio, a esperana da renovao percebia no esgotamento da confrontao com a URSS um momento de oportunidade para que o relacionamento regional fosse atualizado conforme as novas realidades de poder. Como superpotncia restante, mas sem inimigos que demandassem uma presena ostensiva na Eursia, os EUA poderiam concentrar suas polticas na arena regional, minimizando suas tendncias de crise. Ao invs de responder a riscos, a ao norte-americana tornar-se-ia propositiva. Comum a estas duas vises, contudo, a avaliao de Peter Smith de que no ps-Guerra Fria a questo no era se os Estados Unidos eram hegemnicos ou no nas Amricas, mas sim a maneira pela qual eles exerceriam seu poder e o relativo encolhimento das polticas latino-americanas que focaram suas agendas nas percepes da unipolaridade e da correo de rumos como meios para sua reinsero. A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992) Em 1989, no auge do otimismo do fim da Guerra Fria, uma das poucas iniciativas ofensivas da Presidncia Bush foi anunciar o nascimento de uma nova era nas relaes interamericanas.Autores como Henry Kissinger chegaram a afirmar que o intercmbio hemisfrico seria, para os EUA, a base da construo da ordem mundial psbipolaridade. Em comparao com outras regies, a Amrica Latina era uma rea pacfica que poderia servir de laboratrio para projetos de cooperao econmica e poltica, promovendo o desenvolvimento e a prosperidade. O governo norte-americano ressaltava que os projetos no respondiam a inimigos externos, mas representavam, da parte dos EUA, o reconhecimento do status, dos desafios e demandas de seus parceiros latino-americanos. Longe de ser marginalizada, a Amrica Latina estaria, a partir daquele momento, assumindo um lugar central na agenda dos EUA. Esta revoluo representaria, em um dos slogans mais repetidos do perodo, trade not aid, e a elaborao de um ProjetoAmericano para o hemisfrio. Frente este posicionamento do governo dos EUA e diante de sua crise, este Projeto Americano foi bem recebido na regio, promovendo uma reorientao das agendas de poltica externa nacionais. Esta reorientao caminhava no sentido de relativizar o vetor de autonomia e globalismo das dcadas anteriores, optando por uma poltica de incluso e realinhamento s polticas dos EUA. Estabelecia-se
213
uma correlao direta entre esta cooperao e adeso s aes norte-americanas, a obteno de benefcios e a reinsero internacional. A aplicao desta agenda ocorreu em diferentes graus de intensidade pelos pases latino-americanos, estando a includo o Brasil, o que resultou em impactos internos e externos igualmente diferentes. Mas, em que consistia, este Projeto Americano? Quais as implicaes estratgicas destas agendas e sua sustentabilidade, alm da retrica da cooperao? Trs pilares compunham a agenda proposta por Bush pai: o neoliberalismo do Consenso de Washington, os novos temas associados aos elementos polticos da globalizao que na regio traduziram-se nas pautas da democracia e boa governana, meio ambiente, direitos humanos, drogas, imigrao e segurana compartilhada e a integrao regional. Estas propostas consubstanciadas na IA e no NAFTA nesta etapa inicial sintetizam os temas econmicos e polticos do projeto. Encontrava-se implcita a possibilidade de reforma e atualizao do sistema interamericano representado pelo TIAR e a OEA. Neste mbito, o objetivo mtuo seria reforar estes canais multilaterais de segurana e poltica como fruns reais de cooperao e no como impulsionadoras ou legitimadoras de processos de interveno ou presses unilaterais. Como parte das reivindicaes da Amrica Latina sobre estes organismos se encontrava a discusso de temas de segurana comuns, desde a social que envolve o desenvolvimento, passando pelos riscos transnacionais de drogas, migrao, crime e meio ambiente, at os tradicionais relacionados proteo de fronteiras e garantia de soberania. Em todos estes elementos, o desejo era de que se concretizasse a cooperao, evitando a dimenso unilateral da poltica dos EUA que deveria estar mais atenta s razes scio-econmicas destes problemas e sua relao com o desenvolvimento e modernizao. A IA foi precursora das polticas hemisfricas e sustentava a ao dos EUA em trs prioridades: a reduo da dvida externa daAmrica Latina, o redirecionamento de investimentos externos para a regio e a criao de uma zona hemisfrica de livre comrcio (ZLCH). De todas estas prioridades, a reduo da dvida, associada s prescries do Plano Brady foram as que surtiram maior efeito. No campo dos investimentos, os avanos foram poucos no existindo um aumento significativo de ajuda direta ou financiamentos diretos. Em comparao com as companhias europeias, a participao norte-americana na privatizao ficou aqum do esperado. No que se refere ZHLC e questes comerciais em geral resultados similares: ausncia de avanos ou mudanas significativas no fluxo comercial regional.
214
Parte das dificuldades em levar a IA adiante reside no fato de que internamente as iniciativas no eram bem recebidas pelo Legislativo e sociedade. A perspectiva de uma integrao comercial com a Amrica Latina no era avaliada como essencial ou prioritria e a regio era vista como fonte de problemas: imigrao, trfico de drogas e pobreza. Grupos isolacionistas chegaram a sugerir que os EUA estariam exportando empregos e prosperidade para a Amrica Latina, debate que se intensificou com o NAFTA, proposta que se segue IA. As justificativas do governo norte-americano para a defesa da IA e do NAFTA eram opostas s crticas: gerao de empregos, diminuio da imigrao, melhor controle das fronteiras e maior desenvolvimento. Ainda que seus resultados concretos sejam limitados dinmica da dvida e da posterior criao do NAFTA, que, na realidade, possua uma forte lgica prpria de consolidar a interdependncia pr-existente entre os pases da Amrica do Norte, Canad132, EUA e Mxico a IA teve o mrito de reiniciar o debate sobre as polticas dos EUA para seu hemisfrio. O NAFTA esteve atrelado a um longo processo de negociaes entre o Executivo e o Legislativo norte-americano no binio 1990/1991, com sua aprovao e entrada em vigor estendendo-se administrao seguinte de Clinton, como se discutir adiante. Neste processo, o Presidente Carlos Salinas do Mxico foi uma personagem fundamental para pressionar para o avano do acordo e representante do que ficou conhecida como nova gerao democrtica de lderes latino-americanos que abandonavam as perspectivas anti-americanas e de nacional desenvolvimento, em busca da reaproximao. O Mxico, ao lado da Argentina foi um dos pases cuja guinada de poltica externa foi mais radical e de oposio histrica aos norte-americanos. O caso brasileiro distinto, uma vez que as relaes bilaterais sempre foram centrais na agenda nacional. A reaproximao com os EUA no era um movimento indito, mas sim uma ao recuperada com bases nas premissas tradicionais do eixo bilateral-hemisfrico. Neste contexto, trs fases podem ser identificadas na evoluo da relao bilateral Brasil-EUA no ps-Guerra Fria: a dcada bilateral (1990/1998), a autonomia (1999/2004) e o dilogo estratgico (2005/2009). A primeira fase, contudo, no foi uniforme ao longo dos mandatos de Fernando Collor de Mello (1990/1992), Itamar Franco (1992/1994) e
132
J existiam, ou estavam em andamento, negociaes para Tratados de Livre Comrcio (TLC) entre os EUA e o Canad, os EUA e o Mxico e o Mxico e o Canad.
215
Fernando Henrique Cardoso (FHC) na etapa de 1995 a 2002, estendendose das administraes de Bush pai a Clinton. Enquanto Collor representou o quase extremo do alinhamento automtico, FHC acompanhou um vis pragmtico, com a recuperao da autonomia no interregno de Itamar Franco. Primeiro governante eleito diretamente no pas depois do regime militar, Fernando Collor condicionou seu projeto de modernizao ao alinhamento automtico com os EUA. Alm de implementar as provises do Consenso de Washington, Collor deu continuidade ao de limpar a agenda da poltica externa, tendo como foco a aquiescncia poltico-econmica. Parte desta postura de baixo perfil eram as concesses em negociaes comerciais e a busca da credibilidade em reas como proliferao, direitos humanos e meio ambiente, como abordado. Mesmo iniciativas como a aproximao bilateral com a Argentina que possuam, como citado, lgica prpria ganharam uma nova dinmica. A partir desta, ressaltando a importncia dos projetos de integrao patrocinados pelos norte-americanos, especificamente a IA, Collor acelerou as negociaes para a formao de um bloco comercial entre a Argentina e o Brasil, no qual foi acompanhado por Carlos Menem na Argentina. Ao Sul, Collor e Menem, e ao, Norte, Carlos Salinas de Gortari representavam o que o governo Bush pai definiu como novas lideranas latino-americanas que tinham como prioridade a modernizao de seus pases e sua insero global. Para o Mxico esta aproximao resultou na NAFTA, enquanto Brasil e Argentina ampliaram suas propostas de integrao no Cone Sul ao Paraguai e Uruguai. Por conta desta acelerao e extenso de objetivos, o incio do MERCOSUL foi parcialmente um resultado da IA (o desenvolvimento do bloco est em 3.5). O objetivo de Collor e Menem era demonstrar sua disposio em consolidar o livre comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o paradigma da cooperao. Todavia, esta ligao com a IA, no eliminou, desde o nascimento do bloco seus componentes autonomistas, recuperados depois que Collor sofreu seu impeachment em 1992. No s Collor, mas Menem e Gortari tinham elevadas expectativas quanto ao que definiam como renovao do esprito americano a partir das iniciativas de Bush, revelando incompreenso quanto s motivaes estratgicas das mesmas. Entretanto, um breve exame permitia que este contedo se tornasse mais claro: uma resposta ao refluxo do poder hegemnico dos EUA resultante de sua crise econmica e ao avano das demais economias capitalistas, visando
216
preservar o continente latino-americano como mercado e zona preferencial de ao. A despeito do encolhimento da economia e de seus crescentes dficits comerciais, a Amrica Latina era uma das poucas regies onde se registravam balanos favorveis aos EUA. Ao tomar a iniciativa poltica regional, Bush visava garantir esta rea como reserva de mercado, impedir avanos extracontinentais sobre o espao americano e a emergncia de desafios intraregionais. No que se refere segurana, era uma forma de controlar os fluxos de drogas e imigrao Sul-Norte, problemas de poltica interna dos EUA. No que se refere ao narcotrfico, desde 1986 os EUA possuem uma poltica de certificao dos pases latinos que avalia seus sucessos ou retrocessos do ponto de vista norte-americano. Por meio do discurso da segurana compartilhada, o objetivo era engajar os pases latinos em um processo que resultou no enfraquecimento das foras armadas locais e abandono de projetos de tecnologias sensveis como a nuclear. O resultado esperado era impedir o surgimento de desafiadores, mas, principalmente dar incio ao reposicionamento da presena norteamericana. Comparada a outras regies, a Amrica Latina razoavelmente mais estvel na viso dos EUA, que subestimam de certa forma os impactos desagregadores de seus problemas sociais, interaes tnicas crime e problemas fronteirios. As iniciativas Bush snior so uma verso moderna da Amrica para os Americanos, adaptando os preceitos da Doutrina Monroe, sem profundas alteraes na dinmica das relaes hemisfricas ou na percepo dos EUA sobre seus parceiros regionais. Frente aos interesses norte-americanos na Europa e na sia, a Amrica Latina permanecia secundria e zona de interesse preferencial protegida. A elaborao de pacotes hemisfricos em detrimento das particularidades e assimetrias das subregies e naes latinas revela continuidade. O hemisfrio caracterizado por disparidades de poder entre a hegemonia e as naes americanas, mas tambm entre as naes americanas: do Brasil ao Haiti, o continente abriga desde a hegemonia at a potncia mdia regional a PMDRs. A presena regional dos EUA dspar, com mais influncia na Amrica do Norte e Central do que no Sul dada a presena do Brasil e suas dificuldades de projeo. A permanncia de antigas prticas frente Cuba e, logo no incio do governo Bush, a invaso do Panam para a retirada do poder do antigo aliado Roger Noriega acusado de facilitar o trfico de drogas so alguns dos exemplos que sustentam esta concluso. No caso especfico de
217
Cuba, as relaes bilaterais pouco evoluram, mantendo as polticas de presso sobre a Ilha a despeito de sua crise econmica e perda de apoio sovitico. Para os grupos de interesse cubanos, a Guerra Fria no acabaria enquanto Fidel Castro no sasse do poder. Porm, este elemento funcional e instrumental da poltica externa dos EUA para a Amrica Latina foi obscurecido pela crise regional, pelo otimismo atribudo renovao do intercmbio e pela procura de um modelo de desenvolvimento scio-poltico que substitusse os paradigmas anteriores do nacional-desenvolvimento. A adeso agenda era sustentada por presses externas de organismos internacionais (condicionalidades para emprstimos) e pela crena de que o padro do Consenso de Washington traria crescimento, prosperidade e reinsero. De 1990 a 1997, o processo de adeso atingiu seu auge. Mas, como mencionado, esta adeso ocorreu em diferentes nveis de intensidade o que gerou crises scio-econmicas e polticas de propores diversas (assim como respostas). Da mesma forma, projetos como os de integrao regional no perderam seu componente autnomo, mesmo que no incio dos anos 1990 tenham tido seu desenvolvimento parcialmente atrelado s novas agendas econmicas da liberalizao, como discutido no caso do MERCOSUL e das iniciativas brasileiras. Em linhas gerais, o governo Bush e as Amricas pareciam ter encontrado uma espcie de equilbrio de 1989 a 1992, visando o fortalecimento e expanso dos laos regionais. A grande questo era se o sucessor democrata, Bill Clinton, cuja agenda de campanha havia deixado claros os limites do poder dos EUA e suas tendncias mais introspectivas iria dar continuidade a estas iniciativas hemisfricas. No Brasil, a ascenso de Clinton correspondeu ao interregno de Itamar Franco e a volta da autonomia e da estabilidade polticoeconmica com o Plano Real (1994) implementado pelo Presidente FHC, que representa a fase pragmtica da dcada bilateral. B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000) A despeito de seu discurso isolacionista como candidato, as dificuldades de Clinton para mudar o vetor da poltica dos EUA eram grandes. Como parte de seu programa de governo demandava a conquista de novos mercados para a recuperao econmica, o novo Presidente no abandonou os projetos de integrao propostos por Bush. Tambm manteve o discurso de
218
aproximao com a Amrica Latina, que resultou na abertura destas economias e concesses aos EUA e os pases desenvolvidos na concluso da Rodada Uruguai do GATT em 1994. Assim como no caso do seu antecessor, os resultados das polticas ficaram distantes do programado e no impediram a ecloso de uma nova crise econmica. Os parmetros clssicos de segurana e estratgia prevaleceram. Dando continuidade ao NAFTA criado em 1991 por Bush, coube a Clinton conduzir seu processo de aprovao pelo Congresso dos EUA durante o ano de 1993 para que o Tratado pudesse entrar em vigor, como previsto em seu cronograma, em 1 de Janeiro de 1994. Uma das exigncias do Congresso para aprovar o NAFTA e que foi atendida por Clinton resultando na aprovao do tratado foi a elaborao dos Side Agreements nas reas ambiental e trabalhista- o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Ambiental e o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Trabalhista. Estes acordos complementares foram elaborados para garantir o cumprimento de obrigaes nestas reas, elevando os padres do Mxico. A justificativa para que estas prescries fossem acrescentadas ao TLC residia no fato de que o Mxico, assim como a maioria dos pases em desenvolvimento, na viso dos EUA e do Canad, possua leis mais frouxas. Com isso, empresas que no desejassem seguir os padres mais rgidos do Norte, transfeririam suas atividades para o Sul, diminuindo investimentos e empregos no setor de origem. Apesar de aprovados, contudo, estes acordos no impediram estas transferncias ou melhoraram as condies de trabalho mexicanas em comparao com as de seus parceiros. Consolidados, estes acordos levaram aprovao do Tratado, que completou em 2009, 15 anos de existncia. Simblico das contradies do NAFTA foi a ecloso da crise financeira mexicana e da revolta de Chiapas quase que simultaneamente a esta entrada em vigor, o que desde o incio deixou claras as profundas assimetrias da regio e a realidade scio-econmica mexicana. O NAFTA no conseguiu formalizar, como inicialmente previsto, a integrao de nenhum novo membro. Chile e Argentina que haviam sido considerados em 1994 modelos de aplicao da agenda neoliberal foram os primeiros pases considerados. A despeito do incremento bruto dos fluxos comerciais (triplicados entre EUA e Canad e quadruplicados entre EUA e Mxico), a economia mexicana no foi beneficiada por um salto qualitativo, mantendo seus problemas sociais e polticos. Os problemas bilaterais tradicionais entre EUA e Mxico
219
continuam, envolvendo desde as maquiladoras133 at a continuidade da imigrao ilegal e a recente intensificao do trfico de drogas e crime organizado em solo mexicano. A construo do muro na fronteira comum iniciada, o incremento das atividades de milcias nos EUA contra imigrao, a lei de imigrao dos EUA so pontos de conflito recorrentes. Em 1994, alm do incio do NAFTA, a administrao Clinton relana a proposta de um novo arranjo hemisfrico, com forte contedo poltico e previso de criao de uma ZHLC. Realizada em Dezembro de 1994, a Cpula de Miami procurou ressaltar a existncia de interesses comuns entre os EUA e os parceiros latinos, retomando o discurso da IA. Como resultado da I Cpula das Amricas foram assumidos compromissos para incrementar a democracia hemisfrica, a comunidade regional e iniciar negociaes para a construo da ZHLC que deveriam encerrar-se at Dezembro de 2005. Ambgua, esta deciso diplomtica revelava as dificuldades dos EUA e do Brasil para discutir a ZHLC. Assim, exceo do compromisso de encerrar as negociaes at 2005, nada de mais concreto foi definido sobre a ALCA em Miami, nem seu formato e nem como seriam conduzidas suas negociaes. exceo de Cuba, contudo, todas as naes democrticas das Amricas, segundo os EUA, estariam envolvidas na consecuo dos objetivos do esprito de Miami. Aparte a sua definio rea de livre comrcio, as hipteses sobre o perfil da ALCA giravam em torno das seguintes opes: ampliao do NAFTA, com os EUA no centro do processo (hubs and spokes); segundo, eliminao de todas as barreiras comerciais hemisfricas, agregando todos os pases em um arranjo comum, mesmo os que j estivessem participando de acordos regionais que seriam compatibilizados ALCA, mas no deixariam de existir (building blocks); terceiro, a diluio de acordos regionais como o MERCOSUL, CAN (Comunidade Andina) e o CARICOM (Comunidade do Caribe). O incio da administrao democrata correspondeu a um momento intermedirio para o Brasil, representado pela prevalncia do vis global em Itamar, contraposto aos alinhamentos da Era Collor. Como visto em 3.2, ainda que sem quebras, prevaleceram crticas dos EUA quanto postura brasileira devido retomada da autonomia, simbolizada por propostas como
133
Indstrias que somente importam materiais para a montagem de produtos, sem transferncia de tecnologia.
220
o Merconorte, a ALCSA e o pleito pelo assento de membro permanente no CSONU. Em contraposio, os EUA elogiavam o Chile e a Argentina. Somente com a implementao do Plano Real a partir do segundo semestre de 1994, por FHC frente do Ministrio da Fazenda (antes, ocupara o cargo de Ministro das Relaes Exteriores, sendo sucedido por Celso Amorim, chanceler do governo Lula), as dvidas norte-americanas foram reduzidas. Em 1994, o sucesso do Plano levaria vitria de FHC na eleio presidencial e o contexto que antecede a posse em Janeiro de 1995 foi marcado pelo incremento da estabilidade interna e o debate sobre a poltica externa focado no MERCOSUL e na relao com os EUA, na qual se acresce a ALCA e a Cpula de Miami. Em Dezembro de 1994, o Brasil comparece com dois presidentes: Itamar, em exerccio, e o futuro mandatrio, FHC. Assim, logo que assumiu, FHC foi confrontado pelo dilema ALCA/ MERCOSUL e a reavaliao das polticas de Itamar (Autonomista) e de Collor (Alinhamento Automtico). Em resposta a este dilema, de 1995 a 1999, a poltica externa para os EUA foi caracterizada pelo alinhamento pragmtico com focos de resistncia: a preservao do MERCOSUL diante da ALCA e a postura reividicatria na OMC. FHC recuperou dois elementos minimizados em Itamar, a reforma econmica e os novos temas. frente da diplomacia estiveram Luiz Felipe Lampreia (1995/2000) e Celso Lafer (2000/2002). A retomada das privatizaes, da desregulamentao, a abertura comercial, o controle do cmbio e a diminuio do Estado compuseram a agenda. Reverteram-se tendncias negativas de hiperinflao, ainda que o crescimento e a gerao de empregos tenham sido insuficientes. Sobre os novos temas e as OIGs, reforou-se o papel como potncia regional responsvel, compartilhando e expandindo os valores da comunidade internacional na era da globalizao. Com Clinton frente da Casa Branca, Brasil e EUA sustentaram um relacionamento positivo devido boa relao pessoal entre os Presidentes. O dilogo bilateral apresentou sinais de amadurecimento. Houve um incremento de trocas diplomticas e estratgicas, existindo a criao de diversos grupos de trabalho para consultas bilaterais nas reas de comrcio, investimentos, poltica, segurana, energia, somente para mencionar alguns. Entretanto, estes vetores no implicaram concesses dos EUA em temas que eram centrais para a agenda de FHC: ONU, ALCA e OMC.
221
Embora reconhecessem o pas como potncia regional, os EUA no davam sinal de apoio ao pleito no CSONU, cujo ciclo de reformas de 1995 acabou sem resultados (Captulo 5). As maiores divergncias concentraramse nas negociaes da ALCA e da OMC, pois havia a expectativa de que a proximidade com os EUA traria concesses. O que se percebeu foi um aumento de desencontros. Na OMC, foram vrias as linhas de fratura. A proximidade diplomtica no possua paralelos nas negociaes comerciais. Porm, foi a ALCA o ponto central de debate, primeiro no que se refere aos processos de negociao e, segundo, tentativa de Clinton em antecipar a concluso das conversaes para 2003 em resposta s presses domsticas do Legislativo, dos neoconservadores, dos grupos protecionistas e da ausncia do mandato especial. Aparte as divergncias mencionadas sobre a construo da ZHLC, discordncias prevaleciam sobre o formato das negociaes e da implementao dos resultados, em torno das seguintes linhas: a de que os acordos necessrios para a implementao da ALCA fossem sendo negociados e postos em funcionamento (early harvest/colheita prvia) e a de que eles somente entrassem em vigor quando todas as pendncias estivessem resolvidas (single undertaking/empreendimento nico). Para os EUA, o esquema de negociaes bilaterais era o preferencial, dado seu maior poder de influncia, enquanto o esquema multilateral era defendido pela Amrica Latina. Multilateralmente, pases integrantes de um bloco regional, como o Brasil poderiam negociar em conjunto e no separadamente. Tambm havia a questo de como compatibilizar o futuro arranjo americano com as negociaes em andamento da OMC e as questes relativas s barreiras tarifrias e no-tarifrias. De 1995 a 1999, foram realizadas cinco reunies ministeriais e a Segunda Cpula das Amricas. As reunies ministeriais foram Denver (1995), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), So Jos (1998) e Toronto (1999) e a Cpula em 1998, em Santiago. Somente em 1998 chegou-se a certo consenso sobre o formato das negociaes, estabelecendo que a presidncia do ciclo final de conversaes, 2003/2005, seria compartilhado pelo Brasil e pelos EUA. O consenso estabeleceu que a ALCA teria como prioridades: apoio aos esquemas subregionais existentes, respeito ao ritmo e consolidao destas iniciativas de integrao regional, negociaes graduais e progressivas cujos resultados seriam implementados somente no fim do processo, estabelecimento de compromissos equilibrados, equitativos e vantajosos para todos os membros, no excluso de quaisquer setores ou produto, a aceitao
222
de tratamentos preferenciais, adeso condicionada e o respeito aos princpios da OMC. Ou seja, a ALCA seguiria segundo as posies defendidas pelo Brasil. Da parte dos EUA, a ausncia de fast track (mandato especial que autoriza o Executivo a negociar tratados comerciais sem a interferncia do Legislativo que somente aprova ou no o acordo depois), minava a credibilidade e a legitimidade de Clinton para negociar e limitava suas ofertas, somadas s presses dos grupos de presso domsticos que no desejavam outra integrao americana (e se mantinham contrrios ao NAFTA). A tentativa de acelerar a ALCA feita pela Casa Branca no surtiu o efeito esperado de tentar desbloquear o processo, gerando apenas mais desconfiana. Durante a Era Clinton, o tema ALCA chegou a dominar as. relaes bilaterais Brasil-EUA em alguns momentos, gerando acirrados debates. Dentre todos os parceiros latino-americanos, o Brasil era o pas mais importante, a economia mais complexa e de relaes internacionais globais e regionais estruturadas (em inmeras oportunidades, os EUA indicam que o MERCOSUL e as propostas de integrao sul-americana do Brasil eram concorrentes ALCA). A ALCA possua implicaes em todos estes setores e no conjunto da autonomia e soberania nacionais, ncleo das preocupaes governamentais e diplomticas. O clima favorvel s iniciativas dos EUA tambm comearia a se esgotar da parte das outras naes a partir de 1997 quando os primeiros sinais da crise neoliberal so percebidos. As turbulncias se aprofundaram em 1998/ 1999, sendo que at 2009 alguns pases como a Argentina no reencontraram a estabilidade. Alm de no conseguirem concesses polticas ou ajuda financeira dos pases desenvolvidos, em particular dos EUA, a maioria das naes latino-americanas perdera, como conseqncia da aplicao do Consenso de Washington, sua capacidade estatal, o controle de setores estratgicos e poder de barganha. A escalada da crise foi ampla. Pressionada por um cenrio de recuo econmico e social, a Amrica Latina retomou caminhos autnomos que resultaram no encerramento da dcada bilateral. Mesmo os avanos diplomticos em FHC podem ser atribudos mais estabilidade econmica e ao amadurecimento poltico que criaram um ambiente positivo para os contatos do que ao alinhamento. Caso fosse assim, o desalinhamento que se manteve constante na ALCA e na OMC teria levado a rupturas, o que no ocorreu. Em resposta crise, duas alternativas comearam a se destacar: a esquerda do Presidente Hugo Chvez
223
da Venezuela, que possua um discurso reformista, anti-neoliberal e antiamericano, e a retomada da autonomia brasileira, destacando as novas propostas de integrao sul-americana como a IIRSA (Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana). Do lado dos EUA, frente a estas iniciativas e sem perspectivas de consolidar a ALCA, pressionado pelo seu processo de impeachment em 1998/1999 e as eleies presidenciais de 2000 nas quais tentaria eleger sem sucesso seu vice Al Gore, Clinton abandonou uma ao sistemtica para a ALCA e se concentrou em temas de segurana regional. Em 1999, em acordo formalizado em 2000 simultaneamente realizao da Cpula de Braslia que lanou a IIRSA, o governo norte-americano e o colombiano anunciaram o aprofundamento de seus esforos conjuntos na guerra contra as drogas. Denominada pelos EUA de Iniciativa Andina Contra as Drogas (ACI), que passaria a ser conhecida como Plano Colmbia (e assim era classificado pelo Presidente Andrs Pastrana), esta parceria previa ajuda militar e econmica dos EUA Colmbia e o combate produo, trfico, cartis e guerrilhas envolvidas no narcotrfico (como as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia- FARC) e a fumigao de plantaes com impactos ambientais. Com oramento previsto de quase U$ 4.5 bilhes de dlares da parte dos EUA, tratava-se de uma importante ofensiva no pas produtor, sem foco na demanda. Parte da questo envolvia no somente as drogas, mas o reposicionamento estratgico dos EUA na Amrica do Sul. Este reposicionamento tinha como objetivo facilitar a projeo de poder nesta parte do continente, como sinalizar a preocupao dos EUA com Presidentes como Hugo Chvez e a autonomia renovada da regio. Ainda em andamento o Plano Colmbia ganhou impulso com a eleio de lvaro Uribe, no poder desde 2003, e foi renovado em 2005 pelo governo Bush filho, que incrementa a ajuda financeira ao pas e tenta estabelecer um TLC, mas sem sucesso. Na administrao Obama, como ser discutido no item D), este plano e a cooperao militar nele envolvida sero o fundamento para a instalao de bases militares dos EUA na regio sul-americana. Em relatrio de 2005 sobre o Plano produzido pelo Congresso encontra-se uma interessante descrio e evoluo dos objetivos do projeto em sua primeira fase,
Os objetivos da Colmbia e dos EUA diferem em alguns aspectos, embora exista uma significativa sobreposio de propsitos. O principal objetivo
224
dos EUA impedir o fluxo de drogas ilegais (...) assim como ajudar a Colmbia a promover a paz e o desenvolvimento econmico porque contribui para a segurana regional nos Andes. Os () da Colmbia so promover a paz e o desenvolvimento econmico, aumentar a segurana econmica e coibir o trfico de drogas. Ambos os objetivos tambm evoluram de atividades de contranarcticos para abranger atividades contraterroristas. (Plan Colombia: A Progress Report, 2005, p. 3)
No que se refere Cuba, apesar de ter expresso seu desejo de eliminar o embargo e ter relativizado algumas de suas provises em 1998 e 2000, diminuindo restries para o envio de dinheiro, remdios e alimentos Ilha e de viagens, promovendo encontros de negcios, a administrao democrata no conseguiu o descongelamento. Inclusive, foi no governo Clinton que uma das mais polmicas medidas contra Cuba foi aprovada pelo Congresso em 1996, a Lei Helms-Burton. Esta lei determinava que indivduos ou empresas que estabelecessem negociaes comerciais com Cuba envolvendo bens norteamericanos nacionalizados pela Revoluo sofreriam sanes. Como Bush pai, a agenda de Clinton para as Amricas foi caracterizada por avanos e paralisia sem que novamente se alterasse a percepo estratgica da regio. Bush filho, ao longo da campanha, prometeu reverter esta situao, inaugurando o Sculo das Amricas. Para as relaes bilaterais, a perda de Clinton como interlocutor preferencial de FHC levou a um compasso de espera, sem grandes conquistas ou rupturas, e a prioridade Amrica do Sul e a um discurso mais autnomo de crtica globalizao assimtrica e a abertura de novas frentes de ao globais e multilaterais. Esta inrcia, com algumas desconfianas dos EUA, prolonga-se at 2004, incluindo a transio de governo de FHC Lula, com reforo da autonomia brasileira entre 2003/ 2004. C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/ 2008) Prometendo recuperar o momento americano do imediato ps-Guerra Fria, durante a campanha eleitoral de 2000 W. Bush criticou de forma veemente as aes de Clinton para o hemisfrio. Buscando conquistar o crescente eleitorado hispnico, Bush cotejava a retomada da ALCA, o renascimento do NAFTA e a reviso das leis de imigrao. Alm disso, havia
225
receio diante da crescente aproximao China-Amrica Latina nos campos energtico e de comrcio de matrias-primas e alimentos (em situao similar da frica), o avano das esquerdas lideradas por Chvez, a crise latina e as alternativas de poltica externa brasileira. Seguindo as orientaes da administrao republicana as questes comerciais e multilaterais ficaram em segundo plano. Na integrao regional mesmo tendo conquistado o mandato especial para negociao, a Autoridade de Promoo Comercial (TPA), Bush no produziu grandes avanos. Em 2007, foi aprovado o Acordo de Livre Comrcio com a Amrica Central (CAFTA) entre EUA, Costa Rica, El Salvador, Nicargua, Honduras, Guatemala e Republica Dominicana. Como o NAFTA, mais uma vez apenas se consolidava uma situao de interdependncia existente e que visava, como objetivo adicional, reverter os avanos de Hugo Chvez na rea e de seus aliados de esquerda como Daniel Ortega, eleito Presidente da Nicargua. Estes avanos de Chvez eram simbolizados por parcerias entre estes pases e a PETROCARIBE e a ALBA (Alternativa Bolivariana para as Amricas). A ALBA era um projeto que surgia como concorrente tanto da ALCA quanto das propostas brasileiras de integrao. A presena de Chvez, inclusive, um dos fatores que incrementa a relao bilateral Brasil-EUA no perodo Lula, ao lado da renovada assertividade diplomtica nacional. Um dos pontos mais significativos do perodo W. Bush a superao do foco quase que concentrado das relaes na ALCA e a elevao do Brasil a um parceiro estratgico dos EUA. AALCA atinge um ponto de inflexo mesmo com a presidncia conjunta Brasil-EUA e a realizao de trs reunies ministeriais, Buenos Aires (2001), Quito (2002) e Miami (2003), um encontro especial Monterrey (2004) e duas cpulas, Quebec (2001) e Mar Del Plata (2005). Em seu conjunto, estes encontros no conseguiram destravar as negociaes, sendo afetadas pelas dificuldades em encaminhar as conversaes no mbito da OMC. Em 2005, ano previsto para o encerramento de negociaes, algumas propostas de flexibilizao do acordo foram apresentadas sem sucesso como as da ALCA light trazidas pelo Brasil e o processo permanece em compasso de espera. Em 2004, o dcimo aniversrio do NAFTA comemorado sob protestos nos EUA e os TLCs com Colmbia, Peru e Chile tambm encontraram empecilhos domsticos. Mesmo antes de 11/09 prevaleceu a agenda de segurana e o pensamento conservador com foco em Cuba, Colmbia e Venezuela, com a regio
226
mantendo-se como secundria frente Eursia. A GWT teve implicaes no Plano Colmbia, como indicado na citao acima, com a aplicao do conceito de narcoterrorismo no combate s drogas. Pases como a Venezuela e Cuba foram enquadrados no eixo do mal igualmente. A GWT acentuou a preocupao dos EUA com a Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai identificada como sensvel para o trfico de drogas e de armas, crime organizado e financiamento de atividades terroristas. Aes como a aproximao militar com o Paraguai (construo de bases militares) trouxeram desconforto. Esta situao somente se alterou a partir de 2005, com agenda de Rice de cooperao com as potncias regionais, com o reforo do relacionamento bilateral Brasil-EUA e a consolidao do dilogo estratgico. Pr-2005, contudo, as linhas de aproximao no eram to claras assim. Em 2002, a eleio de Lula levou a alguns setores do governo norte-americano a contemplar hipteses de que o Brasil compartilharia com Venezuela e Cuba de uma poltica externa de confrontao. No ano seguinte, 2003, com a chegada de Lula presidncia acentuou-se o perfil da autonomia da poltica externa, desta vez com alteraes estratgicas substantivas que promoveram um salto qualitativo nas relaes internacionais do pas como discutido em 3.3. Somando esta agenda com a republicana, a primeira impresso foi que da estagnao, o relacionamento passaria confrontao. Entretanto, a continuidade econmica e poltica, aliada retomada multilateral-global, com reforo da temtica social, produziu um aumento do poder de barganha nacional. Aliado aos ganhos de credibilidade anteriores, este poder permitiu a elevao no perfil da relao, amparado pelos mecanismos institucionais criados no governo anterior. Estes dilemas e a evoluo positiva do relacionamento foram assim expressos nas palavras do Presidente Lula,
Quando da minha eleio para a presidncia no foram poucos a prever a deteriorao das relaes entre Brasil e EUA. Equivocaram-se redondamente. Ao contrrio, nossas relaes atravessam hoje um de seus melhores momentos. As relaes econmicas e comerciais se ampliaram em muito e nosso dilogo poltico ganhou qualidade superior. Compreendemos, EUA e Brasil, nossa importncia econmica e poltica e as responsabilidades que disso decorrem (...) por todas estas razes que vemos com entusiasmo a disposio norteamericana de incluir o Brasil entre os pases com os quais mantm dilogo estratgico privilegiado (...) Nesse marco (...) as relaes EUA-Brasil so
227
fundamentais e seu aperfeioamento um legado que devemos deixar aos que viro depois. (SILVA, 2005)
Da mesma forma que Clinton e FHC, os Presidentes Lula e Bush filho sustentaram at a troca de administraes nos EUA uma profcua relao pessoal que resultou em uma aproximao significativa entre as duas diplomacias. Os Executivos brasileiro e norte-americano sustentam contatos de alto nvel, consolidando a parceria em um novo patamar, somado s viagens da Secretria de Estado Condoleezza Rice em 2005 e 2008 ao pas e as anteriores de Powell. Nas palavras de Rice,
() os EUA buscam no Brasil um parceiro regional e um lder global () (RICE, 2005). O Brasil vem desempenhando um papel muito positivo nos ltimos eventos aqui na regio. Portanto, o Brasil que uma grande democracia multitnica deve desempenhar um papel fundamental no s nos assuntos regionais, mas nos globais (RICE, 2008).
Esta convergncia poltico-estratgica, entretanto, no significou ganhos ou concesses nos setores tradicionalmente sensveis do comrcio, com os parceiros melhor administrando os limites mtuos e evitando confrontaes desnecessrias. A percepo dos limites envolve desde a reavaliao do quadro da poltica internacional e do equilbrio de poder mundial, com o Brasil (e tambm a Amrica Latina) avaliando pragmaticamente o cenrio no mais como unipolar, at a compreenso dos constrangimentos estruturais econmicos e polticos internos dos EUA, cujos impactos estendem-se s negociaes multilaterais e s organizaes internacionais. A questo da reforma destas OIGs, comeando pela ONU e o FMI, e as negociaes da OMC so temas que se inserem neste quadro, havendo ainda oscilaes claras na poltica de Bush que se refletem no incio da administrao Obama (ver PATRIOTA, 2008). A ttulo de exemplo, a partir de 2008/2009, o G20 comercial passou a ser definido pelos norte-americanos como um dos principais fruns para a discusso desta reforma e do enfrentamento da crise mundial ao lado do G20 financeiro dado o perfil desta aliana (ver Captulo 4). Poucos anos antes, em 2003, o surgimento do G20 e sua atuao na Rodada Doha, foram definidos pela diplomacia dos EUA como um risco continuidade do sistema comercial multilateral. Na oportunidade, o ento Secretrio de Comrcio
228
Robert Zoellick acusou o Brasil de s dizer no. Da mesma forma, Bush filho reativou a Quarta Frota do Atlntico Sul apesar do clima positivo com o Brasil. Estas diferenas, porm, comearam a ser melhor administradas a partir de um contexto de reforo do papel do Brasil e de encolhimento relativo dos EUA134. Ainda em termos comerciais, os constrangimentos dos EUA dificultam a expanso do comrcio, que mesmo assim se mantm como principal parceiro individual do pas (15% das importaes e exportaes, U$ 6,1 bilhes de investimentos diretos), com a aproximao significativa da China. O ritmo de crescimento das trocas abaixo do esperado e acentuou-se com a crise norte-americana, que refora o protecionismo e isolacionismo. Presses para a no-renovao do SGP (Sistema Geral de Preferncias) do Brasil e outros emergentes tm sido constantes, existindo muitos entraves ao comrcio bilateral, como comprovado no relatrio Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos EUA preparado pela Embaixada do Brasil em Washington DC e a FUNCEX em 2007. Estas medidas afetam chances de parceria energtica como no caso do etanol. Em 2007, quando da segunda visita de Bush ao Brasil, sinalizou-se uma ao inovadora no campo dos biocombustveis que prometia a alterao da matriz energtica sustentada nos hidrocarbonetos com a assinatura do Memorando de Entendimento. Os benefcios seriam na cooperao tcnica e cientfica, ambientais e estratgicos devido diminuio da dependncia do petrleo. A no abertura do mercado norte-americano ao lcool brasileiro impediu avanos em Bush filho. Mesmo com a posse de Obama e as preocupaes democratas no campo ambiental, o embate comercial e o protecionismo sobrepe-se a esta possibilidade de parceria inovadora. Estas linhas de fratura comerciais no afetam a dimenso polticodiplomtica-estratgica. O Brasil foi convidado pela administrao Bush a participar de conversaes de paz no Oriente Mdio como interlocutor. Um teste ao dilogo foi a reativao da Quarta Frota. Os EUA argumentam que se trata apenas de uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do terrorismo e trfico de drogas, compartilhada e dentro dos ditames da ONU e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), no que no so
134
Esta ao envolve movimentos concretos de resistncia ascenso dos emergentes, dissuaso de aes extra-continentais (China e UE) e intra continentais (Venezuela, Brasil) e o patrulhamento do Atlntico Sul, envolvendo o elemento comercial e energtico (as recentes descobertas de petrleo e gs pelo Brasil e as exportaes da frica).
229
acompanhados pela Amrica Latina e o Brasil. Porm, como menciona Patriota (2008), evita-se cada vez mais o superdimensionamento das diferenas, priorizando as convergncias diplomticas. A Era Bush filho no representou avanos nas relaes hemisfricas, o que gerou vcuos para o crescimento das aes brasileira e venezuelana, como preservou os dilemas herdados de Clinton e a continuidade de seu papel na Colmbia. Neste contexto, mesmo o Chile, tradicional aliado norteamericano, iniciou um processo de maior aproximao com o Brasil na Amrica do Sul. Em alguns casos, como a poltica para Cuba, o peso do passado, significou, na maioria das vezes, retrocesso. Com relao Cuba, durante a campanha, para atrair os votos da Flrida, Bush pregara a reverso do descongelamento iniciado pelos democratas e o apoio a grupos polticos anti-Castro. Durante o governo, estas promessas foram cumpridas: em 2002, Cuba foi includa como parte do Eixo do Mal, em 2003 foi estabelecida a Comisso de Assistncia para uma Cuba Livre que visava acelerar a retirada de Castro do poder. Aumentaram as restries s remessas de dinheiro para Cuba e emisso de vistos. Desde 2006, com a troca de comando em Cuba de Fidel Castro por Raul Castro devido a motivos de sade e, em 2008, com o anncio de que Raul seria o presidente em definitivo, estas presses se intensificaram. Guantanamo, a base norteamericana em Cuba, tambm foi objeto de controvrsia devido tortura em suas instalaes. A relao EUA-Venezuela apresentou um padro paradoxal neste perodo: manuteno do comrcio de petrleo com permanente tenso poltica das relaes e trocas de acusaes mtuas. O discurso e a prtica antihegemnicas de Chvez como as relaes com o Ir, Cuba e a Rssia, a influncia nos Andes, acusaes de apoio s FARC, confrontavam os interesses norte-americanos, s que Chvez mantinha seu comrcio de petrleo com o pas medida que financiava seus projetos internos (a poltica externa da Venezuela analisada em 3.5). Outra preocupao norteamericana foi a crescente influncia de Chvez na regio andina em pases como Equador (Rafael Correa) e Bolvia (Evo Morales) e acusaes de financiamento das FARC na Colmbia. Por conta da aliana EUA-Colmbia, o relacionamento bilateral Colmbia-Venezuela vem sendo caracterizado por trocas de acusaes mtuas. Neste pas, como resultado do Plano Colmbia e de uma ofensiva generalizada de Uribe contra a guerrilha com a ajuda dos EUA, as FARC
230
sofreram pesadas baixas e diversos refns foram liberados por meio de acordos ou operaes militares como Clara Rojas e Ingrid Bittancourt. A presena militar norte-americana na Colmbia aumentou no perodo Bush, incluindo a renovao do Plano anti-drogas e sua ampliao. Tal situao revela a permanncia como se tem ressaltado dos princpios da Doutrina Monroe com relao estabilidade regional, preservao da regio como zona de influncia preferencial e relao com poderes intra e extracontinentais. Afinal, apesar das dificuldades locais e a ausncia de progressos nos acordos de integrao, a Amrica Latina permanece como uma das poucas regies do mundo com as quais os EUA possuem supervit e uma rea essencial a sua segurana tradicional e transnacional. A eleio de Obama, porm, gerou na Amrica Latina, como no restante do mundo, novas expectativas de mudana. D) A Poltica de Obama: Reflexes Iniciais (2009) Avaliando o governo democrata em termos de continuidade e mudana nas relaes interamericanas, o balano inicial da administrao Obama apresenta ambas tendncias. Em Agosto de 2009, o clima positivo comeou a sucumbir as realidades de poder norte-americanas e de suas relaes de segurana com a regio. A principal polmica refere-se utilizao de bases militares na Colmbia por tropas norte-americanas, o que consolida o processo iniciado em 1999 pelo Plano Colmbia e o desejo de reposicionamento estratgico dos EUA na Amrica do Sul. Concentradas na regio andina, estas bases, em um total de sete135, j vinham sendo utilizadas pelos EUA, observando a formalizao e ampliao da presena com esta movimentao. A justificativa formal para o acordo reside justamente na guerra contra as drogas, mas as motivaes dos EUA estendem-se Chvez, regio andina e a perda da concesso da base em Quito no Equador e, indiretamente, aos avanos da UNASUL e suas propostas de criao de um Conselho de Defesa Sul-Americano. O anncio do acordo deu-se simultaneamente reunio da UNASUL (ver 3.5) e a forma como o governo Obama conduziu o processo trouxe preocupaes regio. O Presidente Lula foi o primeiro Chefe de Estado
135 As instalaes em questo so: Malambo, Palanquero e Apiay (areas), Tolemaida e Larandia (exrcito) e Bahia Mlaga e Cartagena (naval).
231
latino recebido por Obama e o reconhecimento do Brasil como potncia regional e global iniciadas por Clinton e aprofundadas por Bush foram sustentadas por Obama. Estas manifestaes haviam ocorrido desde a campanha, na Cpula de Port of Spain, nas declaraes para o fechamento de Guantanamo, na suspenso da tortura e verificao da condio dos prisioneiros e no descongelamento com Cuba. Ainda que no tenha levantado o embargo, esforos foram conduzidos para a sua reintegrao OEA, o relaxamento das sanes e a suspenso da lei Helms Burton 01/08/2009 a 01/02/2010. Na reunio de Port of Spain, deve-se destacar, Obama procurou aproximarse de Chvez, o que levou ao esvaziamento de seu discurso anti-hegemnico, mas que ganhou novo flego com a questo das bases. A questo da ALCA, ou uma nova proposta de ZHLC e abertura de comrcio dos EUA, permanecem sem encaminhamentos decisivos, condicionadas crise econmica, o que se revela na permanncia de diversas barreiras aos produtos brasileiros no pas e as dificuldades nas negociaes da OMC. Mais ainda, os ganhos de autonomia e poder de barganha da Amrica Latina demonstraram aos norte-americanos a necessidade de que o dilogo hemisfrico tenha um salto qualitativo. As sinalizaes para este reconhecimento e caminho so lentas, apesar dos contatos Brasil-EUA e das interaes em organismos multilaterais regionais e globais. A atuao dos EUA no Golpe de Honduras tambm deixou questes sobre o papel na Amrica Central. Duas dcadas passadas das iniciativas de Bush pai, os EUA e a Amrica Latina, procuram, ainda, encontrar um padro de equilbrio, que abram oportunidades e diminuam assimetrias regionais, modernizando o relacionamento alm dos princpios tradicionais da Doutrina Monroe. Para a poltica externa brasileira, estas relaes hemisfricas afetam suas aes regionais, mas evoluram, assim como a relao bilateral, ao longo do psGuerra Fria, do alinhamento clara recuperao de autonomia e ao patamar do dilogo estratgico. Nas Amricas, tanto os EUA como o Brasil representam plos de poder relevantes, cada qual em seu papel e espao, existindo importantes avanos na parceria mtua e, para o Brasil, na reafirmao de sua agenda sul-americana e global. 3.5 O Espao Sul-Americano Desde os anos 1970, a poltica externa brasileira intensificou seus esforos de aproximao bilateral e integrao no espao sul-americano, buscando oferecer perspectivas construtivas e independentes de cooperao a seus
232
vizinhos. Parte deste esforo envolvia (e envolve) eliminar duas fontes constantes de debate sobre o papel nacional na Amrica do Sul, referentes s hipteses de que o pas estaria de costas para seu continente e que dentro dele exerceria uma ao imperialista (prpria e no mbito do subimperialismo como representante dos EUA). Contraditrias, uma vez que apontam tendncias opostas, o distanciamento e o expansionismo local, estas hipteses revelam parte das dificuldades da cooperao sul-americana, relacionadas ao seu equilbrio e assimetrias de poder. Depois de um perodo de refluxo nos anos 1990, atualmente, o PIB brasileiro aproxima-se dos US$ 2 bilhes de dlares, o que lhe garante a nona colocao entre as dez maiores economias mundiais em 2008. No quadro geral da Amrica do Sul, isso torna o pas responsvel por quase metade do seu PIB, em torno de US$ 4 bilhes. Aps o Brasil, as economias melhores colocadas so a Argentina (22), a Colmbia (27) e a Venezuela (30), enquanto no outro extremo localizam-se Guiana (155), Suriname (146) e Paraguai (101), alm dos nveis intermedirios. Em termos de contribuio ao PIB global, o Brasil, responde por 2,84%, enquanto a Amrica do Sul 5,76%136. Estas diferenas, as oscilaes e presses das crises scio-econmicas atravessadas pela regio atuam como fator inibidor da construo das parcerias autnomas, somadas ao norte-americana. No Brasil, tambm surgem avaliaes de que as parcerias com as naes menores da regio seriam prejudiciais ao global, argumento enganoso que ignora os potenciais locais e a importncia da base continental. Apesar destes dilemas, o Brasil e a Amrica do Sul tm conseguido reforar seus laos intraregionais por meio de interaes diplomticas conjuntas. Ainda que no se possa negar o papel destacado de liderana brasileira no processo, sem a aproximao dos vizinhos, o processo no caminharia to positivamente. No longo prazo, a sua consolidao envolve a solidez da base continental como plataforma de projeo internacional de suas naes e o aproveitamento de vantagens comparativas locais. No curto e mdio prazo, estes resultados j se fazem perceber ainda que, como citado, no estejam livres de contradies.
136
Informaes do Banco Mundial. Apesar desta colocao econmica, o Brasil ainda perde no IDH para alguns destes parceiros. No ranking de Outubro de 2009, o pas ocupa a 75 colocao.
233
Dentre estas contradies inserem-se a opo pelo neoliberalismo e a reaproximao de carter subordinado com os EUA que caracterizaram a regio nos anos 1990 e os efeitos negativos que estas polticas trouxeram para o continente nos mbitos externo e interno. Apesar do encolhimento gerado por estas opes, esta uma alternativa que continua presente no debate domstico de muitas naes, contrapondo-se aos renovados caminhos de esquerda que foram desenvolvidos, no qual se destacam os brasileiro e venezuelano liderados pelos Presidentes Lula e Chvez. O projeto venezuelano (ver B) apresenta convergncias e divergncias com o brasileiro, ao qual antecede, em setores chave: integrao, relaes com os EUA e funcionamento do regime e instituies democrticas. No que se refere complementaridade ambos tm como prioridade a reavaliao das polticas prvias e ateno a demandas sociais, recuperando o Estado e a autonomia nacional. Nos choques, estilos tticos, realidades scioeconmicas e recursos de poder diversos imprimem elementos de competio, revelando diferentes posies no equilbrio de poder local e mundial. Este um processo que similar a outras iniciativas de integrao regional: uma ao caracterizada por avanos e entraves, mas cujo potencial de cooperao elevado no eixo Sul-Sul, consistindo-se em alvo preferencial das relaes internacionais do pas. Para o Brasil, a constante atualizao de suas parcerias bilaterais locais e a construo do espao sul-americano referese ao reconhecimento desta dimenso geogrfica como preferencial, como estabelecido por sua Constituio de 1988 e reafirmado desde ento. Como afirmou o Presidente Lula em seu discurso de posse em 2003,
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. (LULA, 2003, s/p)
Neste contexto, trs pilares interdependentes compem a agenda brasileira na Amrica do Sul: o Cone Sul, a regio andina e a integrao sul-americana. A) O Cone Sul O Cone Sul e os EUA consistem-se no espao preferencial de ao da poltica externa brasileira, compondo as bases da tradio bilateral hemisfrica. Composta pelo Sul do territrio brasileiro e boliviano, o Paraguai, o Uruguai,
234
o Chile e a Argentina, esta regio sempre teve lugar prioritrio na agenda nacional137. Trata-se de uma zona estratgica para o Brasil, com o pas compartilhando fronteiras e recursos comuns com seus vizinhos, como a Bacia do Prata e o Aqufero Guarani, e potenciais de cooperao econmica e estratgica. Neste contexto, dentre as relaes bilaterais que compe este espao, as com a Argentina mereceram destaque ao longo sculo XX como abordado na obra de Amado Cervo e Mario Rapoport, Histria do Cone Sul (1998), oscilando entre padres de confrontao e cooperao. Padres similares aplicaram-se ao Paraguai, Uruguai e Bolvia, alm do relativo distanciamento com o Chile, sempre mais prximo da esfera norte-americana de influncia em particular nos anos 1970. No escopo deste texto, no cabe retomar todo o histrico destas relaes Brasil-Cone Sul, trazendo o recuo at a dcada de 1970, na qual se originam as iniciativas presentes (observando-se somente suas linhas gerais), com foco no perodo atual. Durante os anos 1970, depois de um perodo inicial de reaproximao e realinhamento com os EUA com Castelo Branco (1964/1967), os esforos da diplomacia brasileira para o Cone Sul so divididos em duas fases: 1967 a 1974, correspondente aos governos Costa e Silva e Mdici e 1974 a 1984 de Geisel e Figueiredo. A poca de Costa e Silva e Mdici (1967/1974) foi caracterizada por iniciativas no mbito do combate ao comunismo no quadro da Guerra Fria, com a cooperao com regimes autoritrios. No arcabouo da ALALC, temas de cooperao comercial eram discutidos, assim como na CECLA (Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana) e de trocas tecnolgicas. Outra preocupao era a concretizao dos projetos de explorao dos recursos hdricos da Bacia do Prata com o Paraguai, no qual se destaca a assinatura da Ata das Cataratas (1966), considerado o primeiro passo para a construo de Itaipu. instalao desta Comisso binacional de estudos tcnicos segue-se o acordo entre a Argentina e os demais pases da Bacia do Prata na administrao Costa e Silva. Neste momento, existe um forte elemento de competio entre o Brasil e a Argentina na construo das hidreltricas, com o reforo da posio brasileira de concretizar a parceria bilateral com o Paraguai. Em 1973, a Assinatura do Tratado de Itaipu com este pas solidifica
137
Optou-se por analisar as relaes com a Bolvia no item B, referente regio andina, a despeito desta relao geogrfica com o Cone Sul, devido a maior proximidade deste pas com este espao de influncia ao Norte.
235
este compromisso, sem que tenham sido resolvidas as pendncias com a Argentina. Mais um elemento de baixa nas relaes relaciona-se ao desenvolvimento das tecnologias nucleares e assinatura do acordo BrasilAlemanha em 1975 (a competio e a baixa transparncia dos programas geram receios mtuos e percepes de ameaa, a despeito de cooperaes pontuais). Segundo o Tratado de Itaipu, a usina hidreltrica seria compartilhada entre Brasil e Paraguai como scios igualitrios (50% cada) e seria responsvel por igual contribuio na construo da usina e no usufruto da energia produzida. Apesar desta diviso, o Paraguai no possua condies financeiras nem de construir a usina ou de consumir sua energia devido a uma economia incipiente. Com isso, o Tratado estabeleceu que o Brasil construiria a usina, e at 2023 abateria a dvida paraguaia das receitas da usina e compraria, com exclusividade, a energia do pas, o que gera alguns desequilbrios bilaterais que somente sero mais presente no ps-2000 (a usina foi inaugurada em 10/1984, mantendo-se como a maior do mundo, apesar da disputa com a Usina de Trs Gargantas na China). No incio da dcada de 1980, posteriormente conhecida como a Dcada Perdida foi criada a ALADI (Associao Latino Americana de Integrao) pelo Tratado de Montevidu em substituio ALALC, visando incentivar processos de integrao regional. Naquele momento so pases membros, Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile. Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A estes esforos comerciais agregaram-se iniciativas relativas renegociao da dvida externa, fonte primria de presso sobre as economias da regio, mas que no foram capazes de administrar a crise (como a reunio do Grupo de Contadora em 1984). Somada a estas iniciativas, a aproximao com a Argentina ganha maior consistncia na dcada de 1980, que se refere fase final do regime militar com Geisel e Figueiredo, quando se inicia um processo de limpeza da agenda, seguindo-se o perodo da redemocratizao. Este processo concretiza-se em Figueiredo com a assinatura do Tratado Corpus Itaipu em 1979 (tripartite Brasil, Paraguai, Argentina) e o apoio brasileiro Argentina na Guerra das Malvinas (1982). No incio da dcada de 1980, a economia e poltica argentinas atravessavam uma profunda crise, com graves conseqncias para a estabilidade do regime militar. A derrota nas
236
Malvinas para a Gr-Bretanha foi o elemento decisivo nesta instabilidade, precipitando a transio democrtica com a ascenso de Raul Alfonsin ao poder. Tal transio deu-se em condies precrias, hiperinflao, revisionismo de parte do corpo militar e ampla sensao de perda de lugar no mundo. Diferente do regime militar brasileiro que legou ao pas uma economia slida entre as naes em desenvolvimento como uma potncia mdia e industrializada, finalizando o processo iniciado na dcada de 1930 de autonomizao e substituio de importaes (ver 3.1), a instituio argentina trouxe resultados controversos. Como aponta Paradiso (1993), o ciclo de desenvolvimento argentino sofre um processo de desacelerao e limites estruturais no campo industrial a partir da dcada de 1970, gerado por um acmulo de crises institucionais e trocas de governo, que enfraquecem a economia, a sociedade e o Estado. Somente para ilustrar, de 1930 a 1976, a Argentina atravessa seis perodos de quebras constitucionais, 1930, 1943, 1955, 1962, 1996 e 1976, que afetam sua capacidade de ao e planejamento. Neste quadro, o autor aponta que o mais crtico destes foi o de 1976 a 1983, com choques entre posies de autonomia e perspectivas de implementao de polticas de abertura (precursoras do neoliberalismo) no molde chileno, culminando com a crise das Malvinas. Ao assumir o poder, Alfonsin encontra uma situao de absoluta crise e vulnerabilidade, buscando alternativas para compensar esta desagregao interna, recuperar a economia e a continuidade da redemocratizao. No campo da poltica externa, Paradiso indica que o pas orientava-se por dois eixos: um defensivo mais relacionado estabilidade interna e condies de recuperao e um ofensivo tentando manter a postura ativa no sistema internacional em busca de alternativas. Para o Brasil, a crise possua dimenses menos profundas, mas, a partir de 1985, o governo de Sarney tambm se encontra pressionado em campos similares, como analisado. O processo de sul-americanizao da agenda ganha uma dinmica renovada. As razes de convergncia bilateral Brasil-Argentina na segunda metade dos anos 1980 podem assim ser sistematizadas: crise econmica e poltica domstica, presses da redemocratizao, complementaridade estratgica e fechamento de alternativas externas. A partir do reconhecimento da importncia da parceria bilateral para a superao destes desafios comuns, em 1985 assinada a Ata de Iguau por Sarney e Alfonsin, em 1986, o PICE (Programa de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina) e, em 1988, o
237
Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento138. No texto da Ata de Iguau estabelece-se que,

(...) os xitos recentemente alcanados pelas duas Naes em seus respectivos processos de consolidao democrtica criaram as condies particularmente propcias para o aprimoramento de seus vnculos nos mais diversos setores, assim como para colaborao mais ntima e estreita no plano internacional (...).Dentro desse esprito, expressaram sua firme vontade poltica de acelerar o processo de integrao bilateral, em harmonia com os esforos de cooperao e desenvolvimento regional. Expressaram sua firme convico de que esta tarefa deve ser aprofundada pelos Governos com a indispensvel participao de todos os setores de suas comunidades nacionais, aos quais convocaram a unir-se a este esforo, j que lhes cabe tambm explorar novos caminhos na busca de espao econmico regional latino- americano.
Desde esta Ata at os demais acordos, a prioridade recaia sobre a dimenso bilateral, procurando seu aprofundamento gradual antes do alargamento para o restante do Cone Sul. O prazo de dez anos a partir de 1988 era considerado o ideal para a consecuo destes objetivos. Todavia, o fim da Guerra Fria e a reavaliao das polticas externas de Brasil e Argentina visando a adeso ao modelo neoliberal do Consenso de Washington e aos projetos de integrao regional patrocinados pelos EUA na Amrica Latina transformam o ritmo deste processo. Acelerado pelas demandas da abertura comercial, privatizaes, reforma e pelo desejo de incluso nova ordem, o projeto de aproximao BrasilArgentina avana para a criao do MERCOSUL com a assinatura em 1990 da Ata de Buenos Aires, com o propsito de criar o mercado comum. Esta acelerao seria ainda complementada pelo convite ao Uruguai e Paraguai para aderirem a este projeto. Logo no ano seguinte, em 26 de Maro de 1991 ocorre a assinatura do Tratado de Assuno, prevendo a constituio do MERCOSUL a partir de Dezembro de 1994. Segundo o Tratado,
138
Ainda no bojo desta reviso inserem-se medidas de construo de confiana. Em 1991 foi criada a ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares) seguindo o Acordo para o uso exclusivamente pacfico da energia nuclear entre os dois pases. Alm disso, estabelecido o SCC (Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares). Transparncia, compromisso com o uso pacfico de tecnologias sensveis e cumprimento dos regimes internacionais fazem parte deste compromisso.
238
Considerando que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados nacionais, atravs da integrao, constitui condio fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econmico com justia social; Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de polticas macroeconmicas e a complementao dos diferentes setores da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio; Tendo em conta a evoluo dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos, e a importncia de lograr uma adequada insero internacional para seus pases; Expressando que este processo de integrao constitui uma resposta adequada a tais acontecimentos; Convencidos da necessidade de promover o desenvolvimento cientifico e tecnolgico (...) e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de servio disponveis, a fim de melhorar as condies de vida de seus habitantes; Reafirmando sua vontade poltica de deixar estabelecidas as bases para uma unio cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcanar os objetivos supramencionados. (...) Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
A.1) O MERCOSUL Composto por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (os Estados-Parte), o MERCOSUL nasce em um contexto de alinhamento das diplomacias do Cone Sul agenda neoliberal, ampliando e aprofundando os objetivos originais da relao bilateral Brasil-Argentina. No mbito da IA, os pases sul-americanos sinalizavam aos EUA de Bush pai sua adeso s propostas norte-americanas e s demandas financeiro-econmicas do Consenso de Washington. Todavia, a lgica do MERCOSUL guardava iniciativas diplomticas de autonomia, que se tornaram prevalecentes do lado brasileiro a partir de 1992 com o impeachment de Collor. De 1991 a 1994, o MERCOSUL concentrou seus esforos na dimenso econmico-comercial, estando na base de sua criao o objetivo da formao da Unio Aduaneira e as livres trocas de capital e trabalho. Todas as discusses referentes ao comrcio no bloco respeitam as demandas do GATT neste perodo,
239
assim como as da OMC. A partir de 1993, a dimenso de autonomia do MERCOSUL predominou sobre as polticas de alinhamento com a Presidncia de Itamar Franco. Franco, com FHC e Celso Amorim no MRE em suas respectivas gestes tornam o MERCOSUL prioridade nmero um da agenda internacional. Somado ao aprofundamento da integrao no Cone Sul, foi apresentada aALCSA, que serve de modelo para a IIRSA, a CASA e a UNASUL (item C). O projeto do Merconorte foi pensado, mas sua proposta no teve avanos significativos. Visando avanar o MERCOSUL, em 1994 foi assinado o ProtocoloAdicional ao Tratado de Assuno (Protocolo de Ouro Preto), que estabelece a estrutura institucional do bloco. O Protocolo entra em vigor em 1995, dotando o MERCOSUL de sua personalidade jurdica como ator internacional (organizao intergovernamental). Apartir deste protocolo, estabelecem-se como objetivos a implementao da Tarifa Externa Comum (TEC) no prazo de dez anos (2006)139, a consolidao da unio aduaneira e o compromisso de estabelecer acordos extraregionais tendo o MERCOSUL como ncleo e posies comuns em negociaes comerciais.ATEC tem como objetivos: a facilitao do comrcio entre os membros do bloco, uma unidade tarifria para o comrcio extraregional e negociaes, a reduo das assimetrias, a atrao de investimentos e dinamizao econmica. O MERCOSUL possui uma estrutura composta pelos seguintes rgos decisrios: o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio do MERCOSUL (CCM)140. A mais relevante destas instncias decisrias o CMC responsvel pela coordenao do processo de integrao, sendo composto pelos Ministros da Economia e das Relaes Exteriores dos Estados membros. Representando a face internacional do bloco, o seu poder legislativo e suas decises devem ser aplicadas a todo grupo (aps a aprovao pelos Parlamentos Nacionais individuais das partes), sendo obtidas por consenso. A presidncia rotativa entre os Estados membro. O segundo rgo, o GMC, concentra iniciativas executivas e legislativas, atuando conforme recomendao do CCM. Alm dos representantes dos
139
A TEC estabelece que os nveis tarifrios a serem aplicados s importaes extrazona devem variar entre 0 e 20%. Para produtos que constem em listas de excees acordadas, os pases membros podem aplicar as suas tarifas nacionais. A partir da TEC estabeleceu-se a Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM). Existe adicionalmente um mecanismo de convergncia para a TEC estabelecido de forma linear e automtica. O MERCOSUL tambm definiu seu Regime de Origem. 140 As referncias bsicas so HERZ e HOFFMAN, 2004 e o site oficial do MRE e do MERCOSUL.
240
Ministrios da Economia e das Relaes Exteriores, o GMC composto por membros dos Bancos Centrais. Suas resolues so emitidas por consenso, mas so recomendatrias. Tambm composto por grupos temticos (setoriais). Por fim, o CCM representa a dimenso tcnica do bloco como a elaborao de polticas comerciais comuns. As decises resultam de consenso e as propostas detm carter obrigatrio ou opcional. O bloco tambm composto por instncias consultivas: o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) encaminha suas recomendaes a partir de demandas internas (sociais e econmicas) dos Estados Membro. Outra instncia consultiva a Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), base de um futuro Parlamento do MERCOSUL, composta por parlamentares de cada uma das naes. Tambm preciso mencionar a Comisso dos Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM), rgo permanente da CMC, composto por integrantes dos Estados parte que tem propsito apresentar projetos relativos continuidade e encaminhamento da integrao. A Secretaria do MERCOSUL (SM), por sua vez, fornece o apoio tcnico s estruturas institucionais acima descritas. O elemento que predominou nas origens do MERCOSUL, e predomina, apesar dos ajustes realizados desde a criao do bloco, o intergovernamental sobre a suprancionalidade. Este predomnio ocorre em todos os pilares da integrao: o poltico, o econmico-comercial e o social, havendo esforos recentes significativos de aprofundamento, de seus mecanismos de consulta e concertao de polticas comuns. Algumas razes que explicam estes fenmenos referem-se desde a tradio poltica dos pases sul-americanos at a permanncia de assimetrias. A relao com os EUA e a aplicao das polticas neoliberais pode ser colocada nesta lista, uma vez que pilares do bloco como a Argentina tenderam a uma relao pendular entre os norteamericanos e o arranjo regional (ver A.2). Mesmo assim, em seus 18 anos de existncia, o MERCOSUL logrou avanos significativos. O Protocolo de Ouro Preto de 1994 inicia um perodo de consolidao do bloco em termos institucionais e corresponde a uma fase de aumento do comrcio intrazona, principalmente entre Brasil e Argentina, que perdura at 1998 quando eclodem as crises associadas s polticas neoliberais prvias. No campo econmico, as trocas comerciais de 1991 a 1997 apresentaram crescimento de 26,2%. Avanos importantes ocorrem no campo poltico com a incorporao do Chile e da Bolvia como Estados associados, respectivamente em 1996 e 1997, o que incrementa as possibilidades comerciais.
241
Um dos marcos do perodo foi, em 1996, a Declarao Presidencial sobre Compromisso Democrtico no MERCOSUL que, em 1998, resulta no Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico e a Declarao de Zona de Paz. O Protocolo de Ushuaia passou a ser mais conhecido como Clusula Democrtica, visando a consolidao e sustentabilidade dos regimes democrticos entre os membros do MERCOSUL (ambos entram em vigor a partir de Janeiro de 2002, mas eventos prvios permitiram observar sua lgica). O Protocolo de Ushuaia relaciona-se aos esforos de reforma da Carta da OEA no ps-Guerra Fria no que se refere preservao da democracia representativa. No caso da OEA, esta clusula democrtica formalizou-se na Carta Democrtica Interamericana em 2001, consolidando o processo de discusses sobre o tema iniciado nos anos 1990.141 Desde 1996, esta prtica foi testada algumas vezes como no Paraguai (tentativa de golpe de Estado pelo General Lino Oviedo, em 1996) e na Argentina (crise do governo de La Rua 2000/2002) com solues prestabilidade e de administrao das crises institucionais sem reverso a caminhos autoritrios, com o respeito ordem e preservao de governos democraticamente eleitos142. Este ritmo de crescimento atravessou alguns impasses durante esta fase devido s oscilaes da poltica externa argentina, cuja agenda da era Menem (1989/1999) definia como prioridade a aproximao incondicional com os EUA, como analisado na sequncia do A.2 e as presses norte-americanas sobre o bloco. As oscilaes argentinas entre as duas maiores potncias da regio levaram a algumas concesses brasileiras significativas aos parceiros na TEC e a aceitao de tratamento diferenciado para setores como o de acar e o de automveis na Argentina143. Disputas comerciais em setores adicionais como refrigeradores, tomate, sapatos, txteis, para mencionar alguns ocorrem periodicamente e revelam no s dificuldades normais de negociaes em bloco como as da economia argentina. Com isso, o Brasil tornou-se o maior comprador de produtos da Argentina, sustentando sua economia durante esta fase, at que comeou a enfrentar seus dilemas em
141
O Embaixador brasileiro Baena Soares exerceu o cargo de Secretrio Geral da OEA de 1984 a 1994, ver DARAUJO e VON DER WEID, 2006. 142 Alguns crticos sugerem que o MERCOSUL no estaria cumprindo a clusula ao apoiar presidentes como Chvez, Morales ou Correa, por conta de seu estilo populista, mesmo que tenham sido eleitos democraticamente por suas populaes ver B). 143 No Uruguai e no Paraguai padro similar ocorria.
242
1998 que foraram a desvalorizao do real e inseriram uma quebra nestes fluxos pr-Argentina. Analisando as presses norte-americanas, as mesmas surgiram de forma direta e indireta em crticas sobre a gesto econmica e das negociaes comerciais do pas .Os EUA procuravam introduzir incentivos s naes do bloco visando distanci-las do Brasil (como a expanso do NAFTA, a hiptese de conceder Argentina o carter de membro especial da OTAN). Embora estas divergncias no tenham levado a crises bilaterais crnicas no perodo at 2002, os progressos foram mais lentos (ver 3.2). A grande crise do MERCOSUL, entretanto, no ocorreu a partir destas diferenas, mas sim devido aos impactos da aplicao da agenda neoliberal durante os anos 1990. Os principais pontos de estrangulamento das economias sul-americanas, e no s do Cone Sul, no perodo de 1999/2000, foram a desestruturao do Estado, a perda de sua ao social (com o aumento da pobreza, misria, desemprego, baixa renda e fragmentao), a abertura econmica, o declnio dos setores estratgicos privatizados e os desequilbrios cambiais. Na Argentina, a paridade artificial peso-dlar foi um dos elementos mais crnicos desta situao e mesmo a economia brasileira demandou ajustes no cmbio a partir de 1998 que impactaram a economia vizinha. Naquele momento, o bloco teve dificuldades em agir como tal, com todos os membros buscando solues rpidas e individuais na tentativa de minimizar seus problemas. No s a Argentina, mas vrias naes como Peru, Equador, Uruguai, Venezuela e Bolvia sofreram srios retrocessos e quebras institucionais, enquanto outras como Chile e Brasil puderam administrar suas posies com um equilbrio maior. O MERCOSUL apresentou um recuo significativo do comrcio intrazonas de cerca de 28% e o PIB nacional dos pases membros acompanhou estas tendncias negativas. Frente a estes acontecimentos, muitos questionaram a continuidade do MERCOSUL. Tenses prvias em negociaes comerciais em bloco na OMC e divergncias polticas entre os membros eram apontadas como razes para o encerramento deste ciclo. Para os crticos, o MERCOSUL era um empecilho uma vez que o pas atrelava seus destinos a pases menores com os quais no compartilharia interesses ou agendas. Apesar de equivocado, este um argumento recorrente, mas que na poca foi rechaado de forma decisiva pela administrao do Presidente FHC, que escolheu o caminho da renovao dos compromissos sul-americanos.
243
Esta opo brasileira pelo relanamento da integrao sul-americana e do Cone Sul inseriu uma renovada dinmica nos processos regionais e criou bases diferenciadas de cooperao, vide a IIRSA e os investimentos do BNDES em seu mbito. A partir destas iniciativas, o MERCOSUL retoma objetivos de aprofundamento dos laos regionais nos quais se destacam medidas polticas e econmicas, ao mesmo tempo em que se intensificam os esforos mais abrangentes na regio. O ponto de partida foi a realizao da Cpula de Braslia em 2000, indicando que o compromisso brasileiro e sul-americano com seus projetos autctones no seria abandonado apesar de dificuldades e controvrsias. No campo poltico, a facilitao das viagens de cidados intrabloco, a criao do passaporte do MERCOSUL, extenso de intercmbios e reconhecimento de diplomas (a partir de mecanismos de cooperao j existentes desde 1996 como o Protocolo de Integrao Educativa), consistem-se em passos para o futuro trnsito livre nos moldes da UE. Estes esforos soma-se preexistente rede de Mercocidades criada em 1995, com base em cooperao entre cidades dos pases membros do bloco, com nfase em aspectos sociais e de democratizao do processo (visando a superao do chamado dficit democrtico, desafio comum aos projetos de integrao)144. Na arena econmica, ocorreu a assinatura do Protocolo de Olivos em Fevereiro de 2002 (entra em vigor em Fevereiro de 2004). O Protocolo institui o Tribunal Permanente de Reviso do MERCOSUL para soluo de controvrsias entre os Estados Membros. Apesar de j existir desde 1994 um Procedimento Geral de Reclamaes no bloco, Olivos representou um salto qualitativo no estabelecimento de MSC (Mecanismos de Soluo de Controvrsias) para o MERCOSUL, estando composto de trs etapas: negociao direta, conciliao e arbitragem. A crise das papeleras referente disputa entre uruguaios e argentinos pela instalao de usinas de celulose no Uruguai um contencioso que recai neste mbito, assim como diversas disputas comerciais. A posse do Presidente Lula em 2003 manteve o ciclo iniciado por FHC, intensificando esforos de extenso e aprofundamento com um vis de
144 A rede de Mercocidades refere-se aos elementos de paradiplomacia do MERCOSUL, correspondendo cooperao a nvel subnacional.
244
autonomia e reforo do poder regional. Dentre os projetos encaminhados houve a incluso de novos Estados associados: Peru em 2003 e, em 2004, formalizaram-se os acordos com a Colmbia, Equador e Venezuela. No caso da Venezuela, sua candidatura a membro pleno do bloco igualmente foi formalizada mas, desde 2006, tem sido objeto de discusso nos Parlamentos de Brasil e Paraguai. Nos meses de Outubro e Novembro de 2009, o Parlamento Brasileiro aprovou a entrada da Venezuela no bloco, permanencendo pendente o caso paraguaio. A presena deste pas no MERCOSUL cercada de controvrsias uma vez que a Venezuela possui projetos de integrao regional na Amrica do Sul que se sobrepem aos brasileiros como a ALBA, examinada no item B. Em termos de aprofundamento, as iniciativas direcionaram-se a ajustes institucionais, projetos de infra-estrutura, com elevada interdependncia com a IIRSA (ver C), e na correo de assimetrias econmicas e sociais presentes nos pases do bloco. Para lidar com estes aspectos, foi criado em 2004, e estabelecido em 2005 o FOCEM (Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL). Os objetivos oficiais do FOCEM so definidos em trs pilares: convergncia estrutural, competitividade e coeso social. Setores como os de energia e tecnologia igualmente merecem crescente ateno, com foco nos biocombustveis. Desde 2008, tambm se estabeleceu o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) entre Brasil e Argentina para que as importaes e exportaes possam ser realizadas em suas moedas nacionais. De funcionamento similar s iniciativas europeias de correo de assimetrias regionais (FEDER na UE), o FOCEM recebe contribuies dos Estados parte, que redistribui a estes mesmos Estados de acordo com seus recursos e demandas. O Brasil responde por 70% das contribuies ao fundo, seguido pela Argentina 27%, Uruguai 2% e Paraguai 1%. Em contrapartida, na distribuio de recursos, o Paraguai recebe 48%, o Uruguai 32% e a Argentina e o Brasil 10% cada um. Uma iniciativa adicional para o desenvolvimento foi o Programa de Integrao Produtiva do MERCOSUL de 2008 e o Fundo MERCOSUL de garantias para Micro, Pequenas e Mdias Empresas, que se junta a mecanismos similares criados na origem do bloco. Tambm ganham espao as discusses sobre o Parlamento do MERCOSUL a partir de 2014, eleito por sufrgio universal (seu
245
antecedente a CPC mencionada). Desde 2007, o Instituto Social do MERCOSUL dedica-se discusso e elaborao de polticas de cunho social comum e, em 2009, foi criado o Instituto de Polticas Pblicas e Direitos Humanos (IPPDH). Temas de poltica comum relativos ao campo econmico e da segurana permanecem, mas sob a gide da UNASUL. As relaes internacionais do MERCOSUL continuam detendo um espao prprio envolvendo os contatos entre os Estados membro e as negociaes em bloco na OMC e com parceiros intra e extraregionais145. Listando estes acordos devem ser mencionados na Amrica do Sul os acordos com os Estados associados ao bloco em termos intraregionais: o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Chile (ACE-35) assinado e em vigor desde 1996, o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Bolvia (ACE36) assinado em 1996 e que entrou em vigor em 1997, o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Peru (ACE-58) e o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Colmbia/Equador/ Venezuela assinado em 2004 e em vigor desde 2005 (ACE-59). Outros acordos intraregionais so o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Mxico (ACE-54) de 2002, que entrou em vigor em 2003 e o Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Cuba (ACE-62), assinado em 2006, em vigor desde 2007. Alm disso, desde 2004, existem negociaes na estrutura da ALADI visando a criao de um Espao de Livre Comrcio entre seus pases membros. Neste mesmo ano formalizaram-se os acordos entre o MERCOSUL e a Comunidade Andina (CAN), que j vinham sendo negociados desde a Cpula de Braslia em 2000. Na dimenso dos acordos extra regionais do MERCOSUL encontram-se: o Acordo do Jardim das Rosas com os EUA (4+1) em 1991, o Acordo Quadro Inter-Regional de Cooperao MERCOSUL e Unio Europeia (1995), o Entendimento de Cooperao sobre Comrcio e Investimentos e Plano de Ao com o Canad (1998), a Declarao sobre Cooperao em Comrcio e Investimento e Plano
145
Segundo o site do MRE, negociaes extraregionais referem-se s negociaes com pases e grupos de pases desenvolvidos e com algumas economias emergentes situadas fora da Amrica Latina e do Caribe. Os intraregionais correspondem Amrica Latina e Caribe.
246
de Ao com a AELC (Associao Europeia de Livre Comrcio, 2000), o Acordo de Comrcio Preferencial (ACP) com a ndia e a SACU (visando o estabelecimento de uma rea de livre comrcio) ambos de 2004, o Acordo Regional de Livre Comrcio com Israel (2007) e o Acordo Quadro para o Estabelecimento da rea de Livre Comrcio Brasil-Turquia (2008). Outras negociaes extraregionais em andamento so as com o CCG (Conselho de Cooperao do Golfo), Jordnia e Paquisto, com a China, o Japo, a Rssia o CER (Acordo AustrliaNova Zelndia para o Estreitamento das Relaes Bilaterais, Coria do Sul e Cingapura. Em 2008, realizou-se a I Reunio Ministerial MERCOSUL-ASEAN. Destes, um dos mais relevantes continua sendo o com a UE e o aprofundamento de laos com a sia e a frica. No que se refere a UE, o acordo de 1995 lanou o arcabouo para negociao entre os blocos com base nos pilares dilogo poltico, cooperao e comrcio. A previso de concluso destas negociaes era 2004, o que no ocorreu. O compromisso com sua retomada e continuidade foi reafirmada com a Declarao de Lima (2007), a Declarao de Montevidu (2008) e no Comunicado Conjunto de Praga (2009). Adicionalmente, o Brasil e a UE alaram o relacionamento ao nvel de dilogo estratgico. Estes esforos so complementares aos das alianas bilaterais e s coalizes de geometria varivel sul-americana e globais (Captulo 4) e tem fortalecido os aspectos comerciais e polticos do bloco. Recuperado de seu pior momento no incio do sculo XXI, o comrcio intrazona retomou seu ritmo de crescimento no perodo 2002-2007, crescendo de US$ 8,9 bilhes em 2002 para US$ 28,9 bilhes em 2007,conforme informaes do MERCOSUL. Em termos bilaterais o comrcio com a Argentina cresceu 354% (de US$ 7 para 24,8 bilhes), com o Uruguai 230% e o Paraguai 220%. No quadro geral das exportaes nacionais estes valores correspondem 10,8% das exportaes nacionais e 9,64% das importaes, preservando a tendncia histrica dos supervits brasileiros no bloco (US$ 5,7 bilhes em 2007). As instabilidades de 2008 afetaram no curto prazo estas perspectivas, mas a dinmica comercial manteve vis positivo, sem repetir a crise da dcada anterior.
247
A Tabela 5 abaixo demonstra estes fluxos (2009 corresponde aos meses de Janeiro a Agosto).
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC)
Esta recente recuperao no elimina os desafios que se colocam para o futuro do MERCOSUL e sua consolidao, como a prpria definio do bloco na pgina brasileira do bloco indica. Segundo o stio, o arranjo pode ser considerado, atualmente, uma zona de livre comrcio e uma unio aduaneira em fase de consolidao com matizes de mercado comum. Esta descrio indica o processo em andamento do bloco, assim como alguns de seus principais desafios como, por exemplo, a dupla cobrana da TEC, a continuidade do aprofundamento e a sustentabilidade macroeconmica do bloco com a superao das assimetrias entre os parceiros (principalmente os menores Paraguai e Uruguai), a definio do papel da Venezuela no bloco e a retomada do crescimento das naes do Cone Sul.
248
Como em qualquer integrao, as polticas dos membros do bloco, e suas condies domsticas, afetam diretamente o futuro do projeto. Abaixo, examinam-se os membros plenos do MERCOSUL, Argentina, Paraguai e Uruguai, e de um Estado associado, o Chile, visando compreender suas dinmicas uma vez que as mesmas impactam no MERCOSUL e nos projetos sul-americanos. A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares: Paraguai, Uruguai e Chile Alm de serem ou membros plenos ou associados do MERCOSUL, os pases acima listados possuem uma agenda prpria de poltica interna e externa que impacta o futuro da regio e o seu relacionamento bilateral com o Brasil. Dentre todas estas naes, a Argentina uma das parcerias mais tradicionais do pas. A opo norte-americana da Argentina na Era Menem (1989/1999) representou uma quebra significativa dos padres anteriores de relaes internacionais. At 1989, esta poltica concentrou-se no Cone Sul e na Europa Ocidental, em particular no perodo que cobre o incio do sculo XX e a Segunda Guerra Mundial, seguindo-se a viso peronista da Terceira Posio que visava autonomia diante dos EUA e do mundo desenvolvido. No caso da relao com o Brasil, a alternncia ocorria entre a rivalidade e a cooperao, com a parceria bilateral consolidando-se no perodo SarneyAlfonsin, depois dos esforos dos anos 1970. Este distanciamento dos EUA foi abandonado por Carlos Menem (e Domingo Cavallo frente da economia), que levou ao extremo a normalizao do Estado nos moldes discutidos no 3.2. Orientando o modelo argentino estava a premissa do Realismo Perifrico de Carlos Escud que estabelecia, em linhas gerais, que naes perifricas de pequeno porte como a Argentina no detinham opes de insero internacional autnomas dada sua baixa resistncia, poucos recursos e vulnerabilidade, devendo alinhar-se aos centros de poder dominante buscando reconhecimento e benefcios. Sobre esta lgica que era definida pelo governo como aquiescncia pragmtica e novo peronismo, Paradiso assim resume a opo argentina,
Para os cultores da poltica do poder, a Argentina precisava tomar conscincia das realidades bsicas da ordem mundial e reagir de
249
acordo. Um pas de pouca relevncia estratgica (...) devia ter o cuidado de no aborrecer as grandes potncias (...) devia se colocar sombra do plo hegemnico ps-industrial e abster-se (...) A frmula escolhida nada tinha de sofisticada. Tratava-se simplesmente de dizer o que se supunha que o Norte quisesse ouvir e de fazer tudo o que se supunha que o Norte queira que fosse feito. (PARADISO, 2003, p. 281 e p. 285)
A adequao s regras do jogo e a clara opo pelo baixo perfil trazem conseqncias srias para a economia e a posio internacional do pas. Outro projeto afetado foi o da construo do MERCOSUL e sua sustentabilidade, acentuando as contradies de autonomia e alinhamento acima descritas na fase Collor-Menem. Durante todo o perodo inicial de consolidao do bloco, a Argentina manifestava abertamente que sua primeira prioridade no era a integrao regional sul-americana, em particular a partir de 1993 quando a linha da poltica externa de Itamar Franco retoma contornos autonomistas, mas sim sua relao preferencial com os EUA. O polmico termo Relaciones carnales demonstra os paradoxos da ao argentina que visava prioritariamente os EUA, mas que na ausncia da prometida insero ao norte, precisava sustentar seus compromissos com o MERCOSUL, uma vez que sua economia tornava-se cada vez mais interligada brasileira como seu principal mercado consumidor. As sinalizaes peridicas norte-americanas Argentina em fases de tentativa de aprofundamento do MERCOSUL (ou de demandas brasileiras como o assento no CSONU) foram simblicas desta dinmica pendular de Menem. O esgotamento deste modelo argentino, assim como do brasileiro e de outras naes da regio ocorreu entre 1997 a 1999. O caso argentino foi um dos mais graves ao lado do Equador e da Bolvia na Amrica do Sul, dada a profundidade e extenso das medidas de Menem, que, na ausncia de compensaes e controles internos como no Brasil, geraram o completo desmonte do Estado e profunda crise social. Menem foi substitudo por Fernando de La Rua e seguem-se trs anos de grave instabilidade e recuo scio-econmico, assim como de quebra do regime poltico. De 2000 a 2003, a Argentina teve cinco presidentes: de La Rua (Maio 2000/Dezembro 2001), Ramon Puerta (21/12 a 23/12/2001), Rodrigues Sa (23/12 a 31/12/2001), Eduardo Camao (31/12/2001 a 01/01/2002) e Eduardo Duhalde (2002/ 2003), que transfere o governo ao democraticamente eleito Nestor Kirchner.
250
A Presidncia Kirchner (2003/2007) retomou a estabilidade interna, alcanando sucesso relativo na recuperao econmica, que garantiu a sucesso presidencial a Cristina Kirchner, esposa do ento Presidente, que tomou posse em 2007. Em termos de poltica externa, a Era Kirchner representou uma quebra nos padres de alinhamento de Menem e uma tentativa de recuperar a autonomia. Esta tentativa de reforma ocorre em condies adversas, o que leva a peridicas crises com o Brasil e a tentativas de aproximao com o eixo Chvez (ver B). A situao argentina permanece oscilante, devido a diversos pontos de estrangulamento estruturais na produo (declnio industrial e recuo ao modelo agroexportador) e nos setores estratgicos como energia. Apesar destas tendncias, a Argentina ao lado do Brasil, sustenta-se como o ncleo duro do MERCOSUL. No caso de Paraguai e Uruguai, similar situao de crise atingiu os pases, e levou no ps-2005 a ascenso de governos de teor nacionalista no Paraguai (Fernando Lugo a partir de 2008) e de esquerda social democrata no Uruguai, Tabar Vasquez. Iniciando pelo Paraguai, sua situao scio-econmica uma das mais sensveis no Cone Sul devido ao seu desenvolvimento incipiente e crises polticas peridicas. No caso poltico, a Clusula Democrtica tem representado um relevante papel na preservao da institucionalidade. Combinadas estas tendncias trazem um quadro sensvel que, para o Brasil, alm do MERCOSUL envolve temas concernentes a Itaipu, instalao de bases militares norte-americanas e aos brasiguaios. Aps a eleio de Fernando Lugo, com um vis nacionalista, o Paraguai iniciou uma campanha para a reviso do Tratado de Itaipu, que fora uma das peas de sua campanha. Este contencioso bilateral foi resolvido em Julho de 2009 depois de vrias rodadas de conversaes que terminaram em impasse e o Brasil concordou em pagar mais pela energia paraguaia. Antes do reajuste, o Brasil pagava ao Paraguai U$ 45,31 por megawatt/hora, dos quais US$ 2,81 correspondem energia, sendo o restante para cobrir a dvida paraguaia. Este valor foi triplicado a partir da concluso do acordo. Outra demanda no foi aceita, a da possibilidade de vender a energia para terceiros pases, mas a Eletrobrs concordou em que o Paraguai negocie diretamente com operadores nacionais. O Paraguai consome apenas 5% da energia a que tem direito e vende os demais 45% ao Brasil (Eletrobrs). No mbito do FOCEM e da UNASUL, o Paraguai um dos pases que mais recebe recursos
251
econmicos, incluindo recentes investimentos em infra-estrutura e de empresas brasileiras146. O segundo tema, anterior a estas discusses, envolve a presena militar norte-americana no Paraguai e a instalao de bases militares na regio da Trplice Fronteira, considerada estratgica pelo Brasil e a Argentina. Desde 2005, este tema gera desentendimentos entre os parceiros e a justificativa para a presena dos EUA refere-se ajuda e cooperao com o Paraguai no campo militar e, principalmente, a segurana na regio. Na avaliao do DOS, a Trplice Fronteira representa uma zona de ameaa e permeabilidade ao terrorismo internacional, o crime organizado, o trfico de drogas, de drogas e o comrcio ilegal de armas. A questo dos brasiguaios refere-se aos imigrantes brasileiros no Paraguai que detm posse de terras no pas, questionando-se, do lado paraguaio, a legalidade destes contratos. Sobre o Uruguai, o mesmo apresentou polticas pendulares entre o MERCOSUL e os EUA durante os anos 1990. O debate interno apresentava a opo regional como secundria, mas como outros pases alinhados da poca agenda norte-americana, os benefcios foram poucos e os custos econmicos significativos, estendendo-se dimenso social. A situao do pas como nao quase que exclusivamente agroexportadora contribuiu como fonte de fragilidade. Com isso, as relaes com o Brasil e o MERCOSUL permaneceram instveis. Um dos principais momentos de desentendimento foi em 2004 quando ambos lanaram candidatos presidncia da OMC, Carlos Peres Del Castillo pelo Uruguai e Luis Felipe Seixas Correa pelo Brasil (o vitorioso foi Pascal Lamy). Estas relaes comeam a apresentar tendncias mais positivas a partir de 2005 com a posse de Tabar Vasquez147. Com a campanha sustentada em um discurso de autonomia e recuperao, a prioridade de Vasquez nas relaes externas passou a ser o eixo sul-americano. Esta prioridade continua sujeita a presses internas e externas, como a crise da papeleras entre o pas e a Argentina. Referente instalao de indstrias de celulose na fronteira comum, o tema envolve dimenses ambientais e de desenvolvimento e representou um teste para os mecanismos de soluo de crise do MERCOSUL.
146
O endurecimento do Paraguai nas negociaes com o Brasil foi simultneo primeira grande crise da Presidncia Lugo com a divulgao de diversos casos de paternidade no assumida. 147 Em 2009, o Uruguai elege seu novo presidente. Jos Mujica da Frente Ampla de Vasquz o candidato favorito, mas enfrenta forte oposio da direita.
252
Finalizando a anlise do Cone Sul, preciso mencionar o Chile a despeito de sua prxima relao com os EUA e sua adeso clara aos modelos neoliberais desde 1973 com a ditadura de Augusto Pinochet148. Desde 1996, o pas membro associado do MERCOSUL e com a posse de Michele Bachelet do Partido Socialista em 2006 intensificou seus esforos de aproximao com o Brasil e a integrao sul-americana. Estes esforos residem na busca de alternativas esfera norte-americana e as demandas de modernizao e crescimento. Os potenciais de cooperao residem nas esferas polticas, comerciais e energticas, mas ainda limitadas pelo fator EUA, os atritos do Chile com pases vizinhos por demandas territoriais (Bolvia, Argentina, Peru) e a percepo do pas como detendo menor poder relativo na regio. B) A Regio Andina Assim como o Cone Sul, a regio andina, correspondente ao entorno regional norte do Brasil definida como estratgica devido s fronteiras e recursos compartilhados nos quais se inclui a Amaznia e sua biodiversidade, matrias primas e recursos energticos. A permeabilidade e extenso das fronteiras, desafios do meio ambiente e temas de segurana (trfico de drogas, presena estrangeira) incluem-se na agenda de desafios comuns. A partir dos anos 1970, iniciativas externas especficas para esta zona de influncia ganharam espao, somando-se a polticas de ocupao e desenvolvimento como a construo da Transamaznica, a instalao da Zona Franca de Manaus e o projeto Calha Norte dentre outros. Nos anos 1990, a dimenso comercial e de infra-estrutura foram ampliadas com a aproximao com as naes do Pacto Andino e as propostas de integrao sul-americana, assim como a preocupao local com questes ambientais, recursos energticos, de segurana e o objetivo brasileiro de conquistar uma sada para o Pacfico. Os pases da regio detm, ou detiveram, uma relao mais prxima com os EUA, principalmente a Colmbia e a Venezuela. Enquanto hoje a
148
A sociedade chilena exibe sinais de polarizao entre os defensores e opositores de Pinochet e desde o incio da transio democrtica partidos de esquerda alternam-se no poder (Presidncias Alwyn e Frei pelo Partido Democrata Cristo e Ricardo Lagos pelo Partido Socialista em coalizo com o Partido Pela Democracia). O ano de 1998 marca o incio de uma poltica de repensar o passado iniciada com o pedido de extradio de Pinochet (1998), a descoberta das contas fantasmas e trfico de armas (2004), alm das polmicas questes envolvendo a Operao Condor (2008).
253
Colmbia mantm, como o Chile, uma aproximao maior com os norteamericanos, a Venezuela, a partir da administrao de Hugo Chvez inseriu um componente de autonomia em suas polticas, como ser discutido. Estes fenmenos aplicam-se de maneira similar a pases como a Bolvia, o Peru e o Equador que demonstram um movimento pendular entre os EUA, a Venezuela e o Brasil (dinmica que afeta tambm Guiana e Suriname). Frente a este cenrio, cabe analisar as tentativas de integrao e cooperao multilateral, assim como a poltica externa e prioridades das naes andinas em relao ao espao sul-americano e perspectivas globais. No mbito da cooperao multilateral, o fim dos anos 1960 e dos 1970 marcam o surgimento de duas importantes iniciativas: o Pacto Andino e o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O Pacto Andino, ou Comunidade Andina, estabeleceu-se em 1969 com a assinatura do Tratado de Cartagena entre Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Em 1973, a Venezuela somouse a estes membros originais. Em 1976, o Chile se retirou do acordo, seguido em 2006 pela Venezuela. Atualmente, o Pacto Andino composto por Bolvia, Colmbia, Equador e Peru, tendo como membros associados Chile, Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai (Panam e Mxico so observadores). A aproximao mais sistemtica com o Brasil e os pases do Cone Sul relativamente recente, apesar do TCA, dinamizando-se a partir da I Cpula de Braslia em 2000 e as Cpulas Sul Americanas seguintes de 2002 e 2004. Em 2004, o MERCOSUL e a CAN formalizam seus acordos (A.1). Em 1978, foi estabelecido o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O compromisso do TCA foi firmado entre o Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Os objetivos oficiais do TCA eram a garantia soberania nacional dos pases membros por meio de polticas de ocupao da regio e integrao fsica autctone, assim como uso responsvel dos recursos amaznicos a partir da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Apesar das dificuldades, em 1995 as naes signatrias do TCA comprometeram-se com a criao da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), cuja sede permanente se estabeleceu em Braslia a partir de 2002. No mbito das iniciativas de integrao sul-americana, a OTCA representa um eixo complementar. Uma das movimentaes mais significativas na regio refere-se ao surgimento de uma alternativa de esquerda s opes neoliberais da dcada de 1990 representada pela Venezuela de Hugo Chvez. Como visto no incio deste item, a alternativa chavista possui teor e perfil ttico diferenciado da
254
brasileira, com a qual apresenta divergncias e convergncias. Depois de uma tentativa de golpe fracassada contra o Presidente Andrs Peres, Chvez assume o poder de forma legtima e democrtica a partir de 1998 com o apoio das massas populares, em meio a uma das mais profundas crises sociais e econmicas da histria venezuelana. Tal crise era resultante do esgotamento do modelo poltico venezuelano sustentado no bipartidarismo e nas opes neoliberais dos anos 1990, que legaram ao pas uma sociedade polarizada e um sistema econmico dependente da venda de petrleo para os EUA e compra de produtos agrcolas e industrializados deste pas. Neste contexto, a campanha eleitoral foi sustentada na promessa da construo de um socialismo para o sculo XXI a partir da Revoluo Bolivariana (que criou a Repblica Bolivariana da Venezuela). Os principais pilares da Revoluo Bolivariana so a quebra da dependncia dos EUA, o desenvolvimento de uma poltica externa independente global e regional e uma agenda social149. O sustentculo interno do projeto chavista esta agenda social, que define como prioridades a reforma do Estado e maior ateno aos setores de sade, educao e alimentao, com o incentivo participao popular diretamente no sistema via a realizao peridica de plebiscitos. Deve-se destacar que este estilo de democracia participativa um dos elementos mais controversos do regime chavista uma vez que as consultas populares estariam sendo usadas para reforar um perfil autoritrio e populista de Estado (alguns autores fazem uso do termo neopopulista). A despeito do potencial polarizador destas iniciativas, entre o que se define como povo e elite no discurso interno, as mesmas ocorrem por meio de canais constitucionais. Em 2001, o prprio Chvez foi alvo de uma tentativa de golpe, que, segundo fontes do governo, teria sido encaminhado pelos EUA e empresrios venezuelanos insatisfeitos com as aes de autonomia e estatizao dos setores estratgicos, principalmente o energtico. Estas presses eram constantes sobre o governo desde a posse de Chvez, sendo simbolizadas por campanhas sistemticas contra sua administrao de parte da mdia e greves gerais. Desde a administrao FHC, a estabilidade interna da Venezuela colocou-se como preocupao, com o Brasil fornecendo apoio e ajuda a este pas quando
149
Para uma leitura mais abrangente sobre as polticas venezuelanas ver CARMO, 2007. A comparao entre as perspectivas brasileira e venezuelana podem ser encontradas em PECEQUILO e CARMO, 2008. Aqui somente sero apresentadas as linhas gerais deste debate.
255
necessrio. Em 2003, foi criado o Grupo de Amigos da Venezuela, composto por Brasil, EUA, Mxico, Chile, Portugal e Espanha. Assim, no s Chvez, mas posteriormente seus aliados como Evo Morales e Rafael Correa agem por meio dos mecanismos legtimos institudos para, posteriormente, alter-los e reform-los em termos constitucionais (ttica similar vem sendo usada por lvaro Uribe na Colmbia para modificar a constituio que impede mais uma reeleio de sua Presidncia, sem sofrer crticas na mesma proporo). Em 2007, Chvez sofreu uma de suas primeiras derrotas eleitorais, revelando as contradies inerentes deste modelo. Alm da presso da continuidade do poder, a derrota relaciona-se s demandas sociais e econmicas nacionais cujas transformaes ainda so incompletas. O principal ponto de estrangulamento da poltica e economia venezuelanas continua sendo o mesmo de quando Chvez chegou ao poder: a dependncia dos EUA e do comrcio de petrleo. Esta dependncia, derivada do incipiente desenvolvimento industrial e agrcola interno, insere um componente paradoxal em todo o projeto chavista e indica algumas de suas limitaes prticas. A busca da necessria agenda de autonomia e reforma social domstica sustentada nas receitas de exportao do petrleo aos norte-americanos. Tais receitas mesmo sendo controladas pela PDVSA (Petrleos da Venezuela) esto sujeitas s oscilaes dos preos das commodities. A queda recente dos preos do petrleo no mercado externo relaciona-se a algumas dificuldades chavistas na continuidade e aprofundamento de seus projetos internos. No cenrio internacional, esta dependncia contrape-se ao claro discurso anti-hegemnico e anti-americano, acentuado durante a era Bush filho e que com a posse de Obama e suas tentativas de dilogo e reaproximao foram um tanto esvaziados. Apesar desta patente vulnerabilidade, o contedo de independncia interna e externa tem prevalecido em trs pilares: o citado discurso antihegemnico contra os EUA, a ALBA e as relaes bilaterais com o Brasil e o MERCOSUL. Analisando estes elementos, o discurso anti-hegemnico envolve a busca de uma maior autonomia para o pas com base na construo de um novo modelo de desenvolvimento econmico e paradigmas sociais e a procura por alternativas externas. Estas alternativas referem-se ao nvel extraregional e ao intraregional. No campo extraregional, Chvez procurou aproximar-se de naes com retrica similar como o Ir e revitalizar o movimento dos no-alinhados. A relao com a Rssia que, em 2008, foi representada por exerccios
256
militares conjuntos na regio das Amricas e a cooperao tecnolgica pretende oferecer um contrapeso influncia dos EUA. preciso lembrar a atuao da Venezuela na OPEP, visando a elevao dos preos do petrleo e suas manifestaes anti-americanas em instituies multilaterais como a ONU. Na dimenso intraregional, inserem-se as outras duas demandas prioritrias: a ALBA e as relaes com o Brasil. A ALBA (Alternativa Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica) um projeto de integrao regional que oferece uma alternativa ALCA e procura solidificar a presena venezuelana na Amrica do Sul e no Caribe. No Caribe, tradicional zona de influncia dos EUA, Chvez procurou, alm da ALBA, investir em projetos de teor polticos e econmicos conquistando novos mercados para o petrleo, assim como fornecedores agrcolas para o pas (o principal instrumento de atuao consiste-se na PETROCARIBE). A base do financiamento destas polticas, somadas a ajuda e parcerias com outras naes como Argentina, Equador e Bolvia mais uma vez o petrleo. Alm de ser concorrente da ALCA, a ALBA pode ser percebida como uma iniciativa tanto complementar quanto oposta ao terceiro pilar prioritrio da poltica externa de Chvez, as relaes com o Brasil e o MERCOSUL. Representando iniciativas de integrao em espaos geogrficos similares, a ALBA e os projetos sul-americanos do Brasil, so caracterizados pelo mesmo contedo de autonomia, mas com posturas e realidades diferenciadas. Os projetos brasileiros, incluindo o MERCOSUL, sobrepe-se ALBA, integrando-as a seu arcabouo. A Venezuela tornou-se membro associado do MERCOSUL e sua entrada como membro pleno vem sendo pleiteada desde 2006 (pendente da aprovao dos parlamentos brasileiro e paraguaio como visto em 3.4). O prprio Chvez declara apoio diplomacia brasileira e seus projetos e insere propostas nestas iniciativas, administradas pelo parceiro maior que o Brasil. Esta situao no elimina pontos de tensionamento entre Brasil e Venezuela ou da Venezuela com outros pases latino-americanos. Esta situao faz-se perceber principalmente na regio andina e na influncia do nacionalismo de estilo chavista mesmo em naes como o Paraguai. Nos casos da Bolvia e Equador, Evo Morales e Rafael Correa tem sido alguns dos principais aliados de Chvez, apresentando polticas similares no campo domstico e um discurso nacionalista. Este discurso e prtica causaram desentendimentos com o Brasil e entre estes pases e a Colmbia.
257
Devido opo colombiana de alinhamento com os EUA e o Plano Colmbia de combate s drogas, a Presidncia lvaro Uribe150 (no poder desde 2002) e Chvez enfrentam diversos desacordos diplomticos. A extenso destes problemas envolve ainda o Equador, com trocas de acusaes mtuas. Enquanto a Colmbia acusa Chvez e seus aliados de encobrir e financiar atividades terroristas, os demais pases andinos acusam Uribe de permitir a presena de tropas norte-americanas em seu territrio, de violao de soberania e direitos humanos. Uribe, assim como Chvez, caracteriza-se como uma das figuras mais controversas do cenrio latino-americano contemporneo por esta aliana com os EUA, militar e comercial, e por seu distanciamento dos mecanismos institucionais sul-americanos. Internamente, o Presidente colombiano bastante popular por sua poltica de forte represso s guerrilhas de esquerda e de direita151 e a libertao de refns, que tem permitido, ainda que lentamente, a reconstruo do Estado. Outro componente desde quadro das relaes da Venezuela com seu entorno foi o incremento das triangulaes estratgicas deste pas com o Brasil e os EUA. Um dos componentes da aproximao entre EUA e Brasil no perodo recente refere-se a esta contraposio indireta de Chvez, o mesmo se aplicando s interaes Brasil-Venezuela. O eixo brasileiro, entretanto, o que predomina nestas triangulaes regionais vide seus projetos sul americanos. preciso ressaltar que os recursos de poder brasileiros na regio e sua posio global o tornam lder natural deste espao, apesar da influncia localizada de algumas naes como a Venezuela e dos desentendimentos com parceiros nesta regio e no Cone Sul. Avaliando estas oscilaes na regio andina, alm da Venezuela, a Bolvia outro parceiro com o qual o pas detm uma relao poltico-diplomtica importante. O principal teor desta relao o energtico, representado pelo comrcio de gs entre as duas naes e as dificuldades bilaterais envolvidas neste processo de produo, distribuio e compra do bem. Detentor de significativas reservas de gs, a Bolvia caracteriza-se por uma real
150
Outro pas andino que no se encontra prximo de Chvez o Peru, principalmente com a volta ao poder de Alan Garcia. Garcia disputou a eleio presidencial com um aliado de Chvez Ollanta Humalla. Outra eleio presidencial que foi afetada pelo discurso chavista foi a mexicana com o avano de Lopez Obrador que perdeu para Felipe Calderon. Ambas eleies presidenciais ocorreram em 2006. 151 Os principais grupos so as FARC, ELN- Exrcito de Libertao Nacional da Colmbia e a Autodefesas Unidas Colmbia (AUC), alm dos cartis de drogas.
258
heterogeneidade geogrfica, econmica e social que contribui para fortes instabilidades e polarizaes sociais ao longo de sua histria. Enquanto as regies que concentram estes recursos atingiram um maior grau de desenvolvimento, como Santa Cruz de La Sierra que detm quase 30% do PIB boliviano, outras so marcadas pela desigualdade e excluso, principalmente das populaes de origem indgena. Tais populaes formam a base de apoio eleitoral do Presidente Evo Morales, eleito em 2005, e concorrendo reeleio em 2010, o que acentuou divises internas no pas. Pertencente ao MAS (Movimento ao Socialismo), Morales representa setores da populao que foram mantidos margem do processo poltico durante muitos anos, estando suas origens ligadas aos cocaleros (Chaparre). A ascenso de Morales152 ao poder representou a crescente influncia destes grupos e aprofundou fragmentaes e polarizaes entre estas populaes e os departamentos mais ricos (os departamentos correspondem aos governos estaduais no Brasil). Tais departamento que j haviam conquistado significativa autonomia na ltima dcada, oferecem oposio sistemtica a Morales e suas propostas de reforma constitucional, organizando greves gerais e plebiscitos nos quais manifestam abertamente seu desejo de autonomia do governo central. Estas demandas por soberania tem sido rechaadas pela administrao Morales, mantendo-se latentes. Para o Brasil, a posse de Morales, assim como de outros governos que propunham reformas agenda neoliberal, foi vista como positiva e uma oportunidade de aprofundar as parcerias no setor energtico. O maior smbolo desta parceria foi a construo do GASBOL (Gasoduto Brasil-Bolvia) e o seu funcionamento a partir de 1996, fechando um ciclo de cooperao e conflito neste setor que se deu ao longo do sculo XX dos quais foram marcos a Guerra do Chaco (1929), os Acordos de Robor (1958) e os estudos para a instalao do gasoduto (1979/1985), permeados por crticas bolivianas ao suposto imperialismo brasileiro. Estas crticas, assim como as polticas de Morales, relacionam-se a fases de crise interna e necessidade de reafirmao do poder nacional boliviano, externalizando suas dificuldades. No perodo recente, um dos momentos de baixa no relacionamento bilateral foi a deciso do governo boliviano de anunciar em 1/05/2006, a nacionalizao do setor de hidrocarbonetos, dominado por empresas
152
Como a Argentina, a Bolvia enfrentou diversas quebras institucionais neste perodo do final dos anos 1990 posse de Morales em 2005 sendo governada por Hugo Banzer (1997/2000), Jorge Quiroga (2000/2001), Sanchez de Lozada (2002/2003) e Carlos Mesa (2003/2005).
259
multinacionais (Lei dos Hidrocarbonetos). A Petrobrs Bolvia que havia feito investimentos considerveis para o desenvolvimento dos setores de produo e distribuio de gs foi uma das mais afetadas (ao lado da Repsol, da Total, British Gas, British Petroleum e da Pluspetrol) por este processo, que se somou elevao prvia dos impostos sobre o setor. Como nas oportunidades anteriores nas quais foi realizada, 1937 e 1969, a nacionalizao foi justificada com base na soberania nacional e nas demandas de desenvolvimento da Bolvia. E, como nestas demais oportunidades, dilemas similares se colocaram novamente: a insatisfao dos departamentos produtores com o poder central, as dificuldades logsticas de sustentao das operaes sem os investimentos, mo de obra e tecnologia estrangeira e a dependncia da venda dos hidrocarbonetos ao mercado externo, principalmente do gs ao Brasil. Com este processo, o setor dos hidrocarbonetos passou a ser controlado pela YPFB (Yacimienetos Petroliferos Fiscales Bolivianos). Em 2007, a YPFB comprou por US$ 112 milhes as refinarias da Petrobras que operam no pas. Apesar disso, a Petrobras conseguiu recuperar e sustentar seus investimentos, mas a situao permanece em aberto e com algumas contradies. O ano de 2009 tem apresentado uma inflexo na relao bilateral devido diminuio do consumo de gs boliviano pelo Brasil, o que tem afetado a economia do pas vizinho. A crise de 2008 dos mercados internacionais um dos fatores que explica esta reduo, que tambm se relaciona a maior disponibilizao de fontes alternativas de energia (hidreltrica, trmicas) e a descoberta de novas reservas no Brasil (prsal). Parte deste movimento responde s constantes presses bolivianas pelos aumentos no preo do gs, acusaes de que a Petrobrs possuiria dvidas com o pas e o temor de efetuar novos investimentos em uma situao de pouca clareza de regras, que se estende a outras empresas estrangeiras do setor energtico. Outros incidentes envolvendo interesses brasileiros com a Bolvia referemse situao de brasileiros ilegais no territrio deste pas na fronteira e as presses sobre empresas de setores como infra-estrutura e minerao no pas (neste segundo campo, crise similar ocorreu com o Equador de Rafael Correa). A Bolvia possui tenses fronteirias histricas com o Chile referentes sada para o mar e recentes desentendimentos com a Colmbia e os EUA por conta do combate ao narcotrfico na regio andina, com forte presena do movimento cocalero.
260
No caso do Equador, Rafael Correa foi eleito com uma agenda de recuperao do Estado e incluso social na esteira da crise neoliberal dos anos 1990. Desde sua posse em 2006, polarizaes internas tradicionais da sociedade equatoriana fazem-se presentes, assim como conflitos peridicos com a Colmbia e os EUA (alm de disputas de fronteira com o Peru nas quais o Brasil frequentemente mediador). A relao com o Brasil apresentou oscilaes, existindo crises com empresas brasileiras no pas como a Odebrecht. Os investimentos brasileiros na infra-estrutura e financiamentos do BNDES foram objeto de acusaes de imperialismo, mas vem sendo administradas pela diplomacia brasileira dentro de parmetros jurdicos e institucionais como no caso da nacionalizao do gs boliviano. Finalmente, preciso mencionar os interesses brasileiros e recente aproximao com Guiana e Suriname tanto do ponto de vista comercial e estratgico, que tem aberto portas pouco exploradas nas fronteiras mais ao norte do pas. Oportunidades comerciais e temas ambientais compe esta agenda em formao que se insere nos projetos mais abrangentes de integrao regional desenvolvidos pelo Brasil no continente. Analisadas as particularidades do Cone Sul e da Regio Andina, preciso avaliar o carter e os desenvolvimentos das iniciativas sul-americanas brasileiras e suas perspectivas regionais e globais. C) A Integrao Sul-Americana: IIRSA, CASA e UNASUL Assim como o continente africano, a Amrica do Sul um continente que detm inmeras vantagens comparativas que permitiriam uma insero internacional mais decisiva no equilbrio de poder mundial. Estas vantagens confeririam ao continente autosuficincia em setores como o energtico e de produo de alimentos. Todavia, para que estes potenciais possam ser explorados em sua plenitude duas condies bsicas precisam ser alcanadas: a do desenvolvimento autctone e da integrao regional153. Interdependentes, estas condies somente comearam a ser buscadas em conjunto de forma mais sistemtica a partir de 2000 quando, por iniciativa brasileira, foi convocada a Cpula de Braslia (ou I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul). Projetos prvios como o MERCOSUL de 1991 e a experincia acumulada na ALALC e na ALALC consistiram-se em passos
153
Para uma discusso de o tema ver COSTA, 2003.
261
fundamentais para este novo momento da integrao sul-americana. Nesta recente histria, a Cpula de Braslia representou um importante salto qualitativo das relaes internacionais do continente, sendo realizada a luz da crise neoliberal dos anos 1990. Historicamente, esta foi a primeira vez que os doze Chefes de Estado reuniram-se buscando a construo deste futuro comum. Sobre esta Cpula Sul Americana de Chefes de Estado, o Presidente FHC afirmou,
A Cpula de Braslia foi sem dvida um evento de importncia histrica, ao reunir pela primeira vez todos os Presidentes sul-americanos. Nosso encontro no foi em vo. Os entendimentos alcanados, a convergncia de vises, o sentimento partilhado em torno do futuro que almejamos para nossos povos, todas essas so conquistas importantes que nos seguiro inspirando em nossa tarefa comum de organizar a Amrica do Sul, uma regio como disse no discurso de abertura do encontro cuja vocao de grandeza est na liberdade, no desenvolvimento e na integrao.154 (CARDOSO, 2000)
Na oportunidade, alm da recuperao do MERCOSUL, a Cpula, que ocorreu simultaneamente ao lanamento do Plano Colmbia pelos EUA, os Estados sul americanos se comprometeram com polticas regionais voltadas ao desenvolvimento e ao social. O resultado mais significativo da Cpula foi a criao da IIRSA, visando a integrao fsica da Amrica do Sul e o desenvolvimento regional.As reas prioritrias da IIRSA so transporte, energia e telecomunicaes, objetivando a reduo das assimetrias sociais e econmicas do pas. O plano de ao da iniciativa define, oficialmente, dez eixos de integrao e desenvolvimento: o andino, o andino meridional, o capricrnio, a hidrovia Paraguai-Paran, oAmazonas, as Guianas, o Sul, Interocenico central, o MERCOSUL-Chile e o Peru-BrasilBolvia155. Financiados pelo BID em sua maioria, alm do BNDES, PROEX e CAF, os projetos da IIRSA tem apresentado resultados graduais, ainda que sujeitos as oscilaes polticas, econmicas e sociais descritas nos itens anteriores e legado novos caminhos s iniciativas sul-americanas de um ponto de vista autnomo. Em 2002, na II Reunio de Presidentes da Amrica do Sul realizada em Guayaquil no Equador estes princpios foram reafirmados, indicando a continuidade do compromisso regional. Com a nova administrao Lula, os
154 155
Fernando Henrique Cardoso, Correio Braziliense, 07/09/2000. A sada brasileira para o Pacfico um dos grandes objetivos destes projetos.
262
projetos da IIRSA e os objetivos polticos, sociais e diplomticos da integrao sul-americana acentuaram seu componente de assertividade e autonomia. Este processo corresponde s transformaes qualitativas da poltica externa brasileira, dentre as quais est inserido o fortalecimento da base continental como uma plataforma preferencial de projeo de poder. Os resultados poltico-diplomticos destas cpulas e os projetos em andamento pela IIRSA permitiram lograr novos avanos a partir da III Reunio dos Chefes de Estado da Amrica do Sul realizada em Cusco no Peru em 2004. Nesta reunio, o Brasil apresentou uma proposta para tornar a integrao mais slida e multifacetada. Assim, foi lanada a Comunidade Sul Americana de Naes (CSNA, mais conhecida como CASA). A CASA procurou agregar os contedos da IIRSA em seu plano de ao (Agenda de Implementao Consensuada 2005/2010), ressaltando a importncia da continuidade da integrao fsica da Amrica do Sul e a sua juno a uma linha diplomtica, como mencionado, mais abrangente e assertiva. As bases da CASA encontramse descritas na Declarao de Cusco e na Declarao de Ayacucho. A I Cpula da CASA realizou-se em 2005 e em seu discurso o Presidente Lula delineou a vocao e relevncia deste projeto regional,
A Comunidade Sul-Americana de Naes muito mais do que uma construo poltica e jurdica, fruto de voluntarismo. Somos 350 milhes de homens e mulheres, determinados a realizar todas as potencialidades de uma regio dotada de imensos recursos naturais e humanos (...) Temos graves problemas sociais, mas tambm a clara determinao de resolvlos. Queremos fazer do nosso Continente uma regio de paz, apta a resolver seus contenciosos com os instrumentos da negociao poltica (...) A Amrica do Sul junta-se s demais grandes unidades geogrficas do mundo, que dispem, todas, de mecanismos de concertao poltica e econmica (...) em um mundo interdependente como o nosso, no podemos ficar confinados em nossas fronteiras nacionais. Aprendemos que nossas iniciativas internacionais, sobretudos aquelas em nosso entorno regional, so fundamentais para os destinos de nossos pases. E o Brasil decidiu associar o seu destino ao futuro e ao destino da Amrica do Sul. (LULA, 2005, p. 55-56 e p. 61)
A nova identidade poltica do bloco sul americano j foi reafirmada com clareza em seu primeiro ano de existncia com a realizao da I Cpula
263
Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA) realizada em Maio de 2005 em Braslia. Como objetivos do encontro, o primeiro deste porte entre estas regies, foram definidos a aproximao bilateral entre os blocos de pases rabes e sul-americanos nos campos poltico, econmico, social cultural e diplomtico, abrindo novas oportunidades de cooperao em nvel regional e global156. Na oportunidade, foi assinada a Declarao de Braslia e o AcordoQuadro de Cooperao Econmica entre o MERCOSUL e o Conselho de Cooperao do Golfo. Estabeleceu-se um cronograma de reunies subseqentes entre as diplomacias dos dois blocos, visando discutir o aprofundamento e extenso desta parceria e seus temas. Como resultado, ampliaram-se contatos entre as regies e, em 2009, foi realizada em Doha no Qatar a II Cpula da ASPA, dando continuidade a esta dinmica. Outra iniciativa de carter e propsitos similares foi a realizao da I Cpula Amrica do Sul- frica (ASA) em Novembro de 2006157, sob a presidncia compartilhada de Brasil e Nigria (pas onde a reunio foi realizada). O Frum Cooperativo frica-Amrica do Sul foi um dos resultados da reunio (ASACOF) criado a partir da Declarao de Abuja. Em 2009, a II Cpula da ASA realizou-se em Setembro de 2009. Assim como a ASPA, a ASA apresenta um cronograma posterior de reunies e seu foco de carter abrangente, envolvendo a cooperao diplomtica em diversos nveis. AASA complementa esforos anteriores de cooperao regional como os representados pela ZOPACAS. Deve-se destacar que ambas, ASPA e ASA, encontram-se inseridas no projeto de reafirmao do eixo multilateral global da poltica externa brasileira e de suas tradicionais parcerias no eixo Sul-Sul. Assim, as dimenses sulamericanas desta poltica surgem combinadas as globais das relaes internacionais do pas. Alm das oportunidades que se colocam para as regies dentro de suas especificadas, a dimenso global destas iniciativas horizontais envolve negociaes multilaterais na ONU e na OMC, ao lado de uma agenda comum de reformas e atualizao das relaes internacionais. Igualmente, estas cpulas somam-se s Cimeiras Europa, Amrica Latina e Caribe de histrica importncia para o relacionamento entre os continentes.
156
Em termos bilaterais, o Brasil busca retomar suas relaes com o Ir, incluindo sua participao como mediador nas discusses sobre temas relativos proliferao nuclear. Nos anos 1970, as parcerias com o Ir e o Iraque eram pea fundamental da diplomacia nacional, como abordado em VIZENTINI, 1998. 157 Em 2003, tambm como expresso da retomada da poltica africana brasileira foi realizado o I Encontro de Parlamentares Negros das Amrica e Caribe.
264
Em 2006, realizou-se a II Cpula da CASA que, a partir de 2007, tornouse UNASUL (Unio das Naes Sul Americanas)158, tendo como base uma proposta do Presidente da Venezuela Hugo Chvez. Somada mudana de nome, foram discutidas questes referentes criao de um Banco do Sul e de uma moeda comum para a regio, igualmente sugeridas por Chvez. A crise global de 2008 reduziu o ritmo destes processos, mas no impediu a continuidade dos avanos polticos como pode ser percebido pela criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). O CDS foi aprovado na Cpula extraordinria da UNASUL de 2008 e consiste-se em um importante passo na elaborao de polticas de defesa comuns para a regio, ressaltando a importncia do setor estratgico e da autonomia. Observa-se um contraponto direto s dcada de 1990. Em 2009, o CDS j se viu confrontado por um desafio: o acordo entre EUA e Colmbia para a ampliao do uso das bases militares nesta nao, o que levou Uribe a se ausentar, inclusive, de reunies do CDS e da UNASUL previstas para este ano. Embora no possa impedir a implementao deste acordo, o CDS tem como objetivo funcionar como um interlocutor regional nestes temas. De uma forma geral, tanto Colmbia quanto EUA poderiam ter conduzido o assunto de maneira mais transparente no mbito destes novos arranjos institucionais. A posio dos EUA, como analisado no 3.4, ambgua com relao aos esforos brasileiros e sul-americanos. Embora recebam positivamente estas movimentaes brasileiras pois as mesmas geram estabilidade e equilbrio regional, os EUA precisam administrar esta assertividade, e exibem reaes por vezes ainda no campo do poder duro (bases militares, quarta frota). Existe a percepo que uma eventual retomada de negociaes comerciais da ALCA ou em outros moldes precisar lidar com uma frente mais unida na regio. No mesmo nvel, iniciativas como a ASA e a ASPA representam alternativas aos intercmbios destas regies com os norte-americanos. Ou seja, assim como no caso da Venezuela, existem padres de convergncia e divergncia nestas relaes e nos projetos em andamento. No existe opo excludente entre o MERCOSUL e a UNASUL, mas complementaridades que, ao longo da evoluo dos processos locais, sofrero ajustes e modificaes. preciso mencionar, que as aes brasileiras na regio
158
Composta pelos dozes pases sul-americanos a UNASUL tem Panam e Mxico como pases observadores.
265
das Amricas tambm tem buscado parcerias alm do mbito sul-americano, englobando zonas tradicionalmente mais distantes da diplomacia como o Caribe e Amrica Central. A Misso de Paz no Haiti e a atuao em Honduras na crise de 2009 so exemplos desta postura. Tambm fundamental mencionar que as aes brasileiras ocorrem em respeito Carta da OEA e seus princpios estabelecidos, buscando a consolidao da democracia e governana regionais de forma abrangente. Finalmente, estas iniciativas renovadas convivem com projetos prvios como a FOCALAL (Foro de Cooperao Amrica Latina-sia do Leste). Das tradies da poltica externa s demandas e desafios do sculo XXI, pode-se perceber pelas discusses apresentadas que a dimenso regional da poltica externa brasileira, do Norte ao Sul, componente prioritrio da agenda de relaes internacionais do pas. Mesmo assim, como se procurou indicar, os resultados positivos destas iniciativas lanadas desde a dcada de 1970 e que enfrentaram desafios significativos deste ento, levando a fases de avanos e outros de retrocesso e/ou estagnao so acompanhados de questionamentos. Tais questionamentos referem-se relevncia destes acordos regionais frente aos globais para o Brasil, s divergncias naturais com os vizinhos, necessidade de negociar neste eixo Sul-Sul (e que se repete no que se refere s parcerias na frica e no Oriente Mdio, com os PMDRs em geral). Estas indagaes deixam de lado uma realidade importante da poltica internacional: nenhum projeto de integrao ou de parceria elimina por completo desentendimentos e, segundo, nenhuma nao que busca ascenso global pode deixar de lado seu espao regional. Se hoje o Brasil conquista cada vez mais um espao mundial porque a base hemisfrica de suas relaes permite, por sua estabilidade e solidez, sua projeo ao mundo.
266
Captulo 4 O Brasil e o Mundo
Como analisado, as transformaes do sistema internacional e da poltica externa brasileira tem sido intensas nos ltimos vinte anos. Neste processo, princpios clssicos e temas contemporneos compem as relaes internacionais do Brasil do espao regional ao global. Neste captulo, o objetivo apresentar estas aes de dimenso global, avaliando-as nos eixos Norte e Sul e em termos de intercmbio bilaterais e multilaterais. Inicialmente, so examinadas as alternativas no vis Sul-Sul e, na sequncia, no Norte-Sul159. 4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul Prioritria na tradio global-multilateral da poltica externa brasileira, a cooperao Sul-Sul dominou a agenda nacional nos anos 1970 e 1980, perdendo terreno na dcada de 1990, como analisado no captulo anterior. Ainda que ensaios de retomada iniciem-se na metade final do segundo mandato de FHC, foi somente com a ascenso do governo Lula que estas iniciativas ganharam maior densidade e solidez.
159
Alguns destes projetos j foram mencionados ou analisados nos captulos anteriores, assim como tero espao no captulo seguinte uma vez que, por natureza, certos temas e iniciativas se sobrepem principalmente no mbito das negociaes multilaterais. Neste contexto, procurarse- evitar repeties de contedos, indicado em que parte do texto estes temas podem ser encontrados em maior extenso.
267
Avanando para alm do espao sul-americano, a cooperao Sul-Sul recuperou seus espaos na frica, no Oriente Mdio e na sia e inseriu componentes diferenciados nestas relaes, que contaram com a receptividade de novos e antigos parceiros. Nesta dinmica, contatos bilaterais foram reforados e somaram-se atualizadas e inditas alianas de geometria varivel, construdas em torno de propsitos econmicos, sociais, estratgicos e diplomticos, devendo-se examinar estas dinmicas e sua evoluo no psGuerra Fria. A) IBAS Potncias mdias, naes emergentes, grandes Estados perifricos, pases em desenvolvimento, muitas so as classificaes que podem ser atribudas ndia, Brasil e frica do Sul (sendo que ndia e Brasil fazem parte tambm dos BRIC). Localizadas respectivamente na sia, frica e Amricas cada uma destas naes representa Estados piv em suas respectivas esferas de influncia, detendo um passado colonial comum e um presente e futuro de renovadas possibilidades de insero devido a seus recursos de poder. Ao longo de suas histrias, apresentaram relaes internacionais condizentes com um propsito de autonomia, sujeitas a oscilaes ao alinhamento ou minimalismo derivadas de suas contradies e potencialidades. Assim, so pases que se encontram pressionados por sua condio de pases do Terceiro Mundo com sociedades complexas, multitnicas e caracterizadas pelo desafio da incluso, da superao das desigualdades e solidificao de regimes democrticos. No caso da frica do Sul, este um processo ainda mais recente do que nos demais parceiros, uma vez que o pas ainda se mantm pressionado pelas demandas da reconciliao domstica ps-apartheid e por um entorno regional mais instvel como visto no 2.5. O estabelecimento do nvel trilateral entre Brasil, ndia e frica do Sul complementa esforos prvios, fornecendo novos canais de cooperao em nvel mais abrangente que, como se discutir no caso do BRIC, so muitas vezes mais funcionais do que os bilaterais. At a criao do IBAS, a despeito de esforos bilaterais e apesar da identidade e vulnerabilidades comuns, as alianas entre estes pases estiveram diludas em organismos multilaterais maiores como a ONU e o G77, no existindo uma aproximao mais sistemtica entre estes Estados. Esta situao repetiu-se no ps-Guerra Fria, em particular na dcada de 1990 com a perda
268
O BRASIL E O MUNDO
de referenciais de alinhamento (e desalinhamento), a acelerao da globalizao, o aumento das assimetrias globais e a dificuldade do dilogo Norte-Sul. Diante deste cenrio, a primeira dcada do sculo XXI e suas presses a luz da crise social, da no incluso e atualizao do sistema internacional e suas estruturas de poder, da paralisia em negociaes, do unilateralismo de Bush filho, levou a uma necessria e gradual aproximao entre estas potncias mdias. Por sua vez, esta aproximao tambm emerge a partir da percepo autctone destas potncias da importncia de recuperar suas identidades e sua autonomia internacional (mesclando dimenses pragmticas e ideolgicas que sustentam suas vises e prioridades comuns). Um movimento indito de coordenao entre estes pases levou criao do IBAS, assim como o perodo vem se caracterizando pela emergncia de inmeras alianas Sul-Sul, com a presena e liderana brasileiras vide o G20 e os BRIC. Reforaram-se, assim, as alianas de geometria varivel, conquistando um novo papel global para estas naes, condizente com suas dimenses e interesses. No quadro do equilbrio de poder mundial, estas alianas representam canais alternativos de ao que visam reformar o quadro presente das relaes internacionais e atualiz-lo conforme o seu perfil atual mais multipolar e desconcentrado (1.2). Tambm funcionam como mecanismos de soft balancing do Norte e expresso poltico-diplomtica unida de seus membros. O IBAS detm funo propositiva e proativa em termos de oportunidades intra-frum e globais. O IBAS, Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (tambm conhecido como G3) foi estabelecido em Junho de 2003160 pelos Ministros das Relaes Exteriores do Brasil Celso Amorim, da ndia Yashwant Sinha e da frica do Sul Nkosazana Dlamini-Zuma. Na oportunidade foi emitida a Declarao de Braslia na qual os trs pases comprometem-se a estabelecer consultas regulares de alto nvel a fim de estabelecer e aprofundar a cooperao trilateral em diversos setores sociais, polticos, econmicos, diplomticos, cientficos e estratgicos. Segundo a Declarao de Braslia, 2003,
Este constituiu um encontro pioneiro de trs pases com democracias vibrantes, das trs regies do mundo em desenvolvimento e atuantes
160
Os antecedentes do IBAS remontam a propostas do Congresso Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela antes que o partido chegasse ao poder como aponta MOURA 2008.
269
em escala global, com o objetivo de examinar temas da agenda internacional e do interesse mtuo. Nos ltimos anos, notou-se a importncia e o dilogo entre pases e naes em desenvolvimento do Sul (...) Os Ministros decidiram denominar este grupo de Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul. (IBAS) (DECLARAO DE BRASLIA, 2003 in GARCIA, 2008, p. 704)
Na 58 Assemblia Geral das Naes Unidas em Nova Iorque, estes princpios foram reafirmados e ratificados pelo Presidente Lula do Brasil, o Primeiro Ministro indiano Atak Bihari Vajpayee e o Presidente sul-africano Tabo Mbeki. Desde ento, foram realizadas trs Cpulas: I Cpula IBAS em Braslia, Setembro 2006, a II Cpula IBAS em Tshwane, Outubro 2007, a III Cpula IBAS em Nova Dlhi, 2008 (a IV Cpula est prevista para 2010). Somadas a estas reunies, encontros ministeriais de alto nvel, nas quais se incluem os encontros dos Pontos Focais. Ao longo deste processo, os maiores desafios so a institucionalizao do frum, a ampliao do conhecimento mtuo entre os parceiros e a superao de dificuldades logsticas como, por exemplo, a ligao de transporte e comrcio entre os trs Estados 161. No que se refere a sua atuao, o IBAS pode ser dividido em duas esferas: a dos princpios gerais, que representa a frente unida dos trs Estados em suas demandas, e a dos princpios especficos, centralizada nas particularidades desta cooperao trilateral em seus aspectos tradicionais e inovadores. Em termos de princpios gerais, o IBAS defende a democratizao das relaes internacionais por meio da atualizao das organizaes internacionais para dar conta do novo papel e recursos de poder dos pases em desenvolvimento. Neste sentido, defende a correspondncia entre as realidades vigentes do equilbrio de poder internacional e as estruturas polticoeconmicas e comerciais do sistema. ONU, FMI, Banco Mundial, G8, OMC so alguns destes pilares que demandam ajustes. A reforma deve dar conta do aumento da representatividade nestas OIGs, seja pelo seu alargamento (CSONU, G8), como pela rediviso de responsabilidades em seus processos decisrios (FMI) e do padro assimtrico das negociaes internacionais
161
Para maior detalhamento da estrutura institucional e funcionamento do IBAS ver MOURA, 2008. Nesta dinmica, os encontros dos Pontos Focais so fundamentais para o estabelecimento da agenda futura e avaliao dos resultados. Alm disso, no site http://www.ibsa-trilateral.org podem ser encontrados os responsveis nacionais pelos pontos focais, os coordenadores e GTs, alm de informaes completas sobre o Grupo.
270
O BRASIL E O MUNDO
principalmente no mbito comercial e financeiro. Outra reivindicao referese incorporao de temas sociais como pobreza, misria, sade, educao e segurana alimentar que embora estejam contemplados nas metas do milnio recebem pouca ateno do eixo vertical. Avanando esfera dos princpios especficos, o IBAS apresenta uma dimenso tradicional, referente ao intercmbio trilateral em diversas reas: biotecnologia, tuberculose, HIV/AIDS, malria, nanotecnologia e oceanografia, aeroespacial, nuclear e temas sociais162. Para dar conta destes desafios de institucionalizao da cooperao, o IBAS estabeleceu 16 Grupos de Trabalho: administrao pblica, administrao tributria, agricultura, assentamentos humanos, C&T, indstria, comrcio e investimentos, cultura, defesa, desenvolvimento social, educao, energia, meio ambiente e mudanas climticas, sade, sociedade da informao, transportes e turismo. No campo estratgico, exerccios conjuntos entre as marinhas (IBSAMAR) vem sendo realizados. Enquanto isso, em termos comerciais, alm das posies comuns nas negociaes da OMC (que se interligam as do G20), existem negociaes para o estabelecimento de uma zona de livre comrcio Mercosul-SACUndia (a partir das mltiplas dimenses de negociao Mercosul-ndia, Mercosul-SACU e SACU-ndia). A dimenso inovadora do IBAS reside em seu papel protagnico na promoo de projetos de ajuda para pases em desenvolvimento (principalmente os PMDRs), financiados por pases em desenvolvimento. O objetivo destas iniciativas o estabelecimento de uma estratgia social de desenvolvimento integrado como definido pelo Frum. Em Maro de 2004 foi estabelecido o Fundo IBAS para o Alvio da Fome e da Pobreza. Com foco em programas sociais relacionados s metas do milnio e na disseminao das experincias, o Fundo IBAS conta com a contribuio anual de US$ 1 milho de cada Estado (os recursos so administrados pela Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul do PNUD). Neste mbito, trs projetos j foram financiados: Desenvolvimento da Agricultura e da Pecuria na Guin-Bissau (2005/2007), a primeira fase do projeto Coleta de Resduos slidos: uma ferramenta para reduzir violncia e conflitos em Carrefour-Feuilles em Porto Prncipe, no Haiti (2006/2007) e o Projeto de Reabilitao do Posto Sanitrio de Covoada em Cabo Verde (outros encontram-se em estudos e andamento para outros PMDRs).
162
Para uma especificao dos projetos ver BUSS, 2008.
271
Esta dimenso revela o crescente dinamismo econmico, social e poltico dos Estados membros, que corresponde aos novos papis que esto dispostos a desempenhar neste frum e em outras arenas e alianas Sul-Sul e NorteSul (e as bilaterais). O IBAS representa uma viso prpria e elemento adicional de projeo regional e global que incrementa os esforos de autonomia desenvolvidos pelas potncias mdias, compatveis com sua histria, suas sociedades e seus interesses nacionais. B) G20 Comercial A articulao do IBAS em 2003 foi acompanhada por um movimento quase simultneo de construo de uma adicional aliana Sul-Sul, da qual tambm fazem parte ndia, Brasil e frica do Sul, e outros relevantes atores do mundo em desenvolvimento como a China, o G20 comercial163. Coordenado pelo Brasil, o nascimento do G20 encontra-se diretamente relacionado ao processo de negociaes comerciais da OMC (Rodada Doha), Reunio de Cancun. Segundo o Comunicado Ministerial do Grupo,
Os Ministros do G20 encontraram-se hoje em Cancun durante a preparao Conferncia Ministerial da OMC. Expressaram seu compromisso com o resultado exitoso da V Conferncia Ministerial e reiteraram que a agricultura constitui a pea central da Rodada de Doha. O G20 um grupo informal de pases em desenvolvimento que surgiu em Genebra durante os estgios finais da preparao para Cancn. O Grupo constitui boa amostra dos membros da OMC e compreende uma parcela substancial da populao, da produo e do comrcio agrcolas mundiais: 63% de todos os agricultores e 51% da populao mundial vivem nos membros do Grupo. Os pases do Grupo tambm so responsveis por cerca de 20% da produo agrcola mundial, 26% da exportao agrcola total e 17% de todas as importaes mundiais de produtos agrcolas. Existe uma inegvel relao entre agricultura e desenvolvimento. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709)
Desde sua criao, a quantidade de membros do G20 varia, tanto que em suas origens o grupo ficou conhecido como G20 plus. A composio do G20 : Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela nas Amricas; China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia na sia; frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbabu na frica.
163
272
O BRASIL E O MUNDO
Esta frente visava superar um padro recorrente das negociaes comerciais, que prevalecia desde a finalizao da Rodada Uruguai do GATT (1986/1994) e o incio das conversaes no mbito da OMC em 1995: o da desigualdade de presses e concesses entre o Sul e o Norte164. Como representante dos produtores agrcolas, o G20 precedido pelo Grupo de Cairns criado em 1986165 Desde sua fundao, a misso desta aliana prvia a defesa de que mercados agrcolas livres de subsdios e abertos ao comrcio global so motores chave do crescimento econmico e desenvolvimento166. O propsito era inserir na pauta de negociaes a questo agrcola, ausente desde a fundao do GATT em 1947167, com trs pilares prioritrios: subsdios exportao, acesso a mercados (barreiras tarifrias e no tarifrias), apoio domstico produo. Na oportunidade, o contexto era o da Rodada Uruguai do GATT, negociaes que atravessaram o fim da Guerra Fria at a primeira metade da dcada de 1990 j no mundo sem bipolaridade. Esta alterao fundamental do contexto poltico, associado ao Acordo de Blair House, no qual EUA e Unio Europeia comprometiam-se com o mandato de negociaes agrcolas e algumas concesses mnimas, permitiram esvaziar um clima de possvel confrontao. Nesta conjuntura, houve o encolhimento das posies do Terceiro Mundo em um momento chave de encerramento da rodada, que foi caracterizado por suas concesses ao Norte, com previso de futuras conversaes sobre estes temas sensveis. Para isso, estabeleceu-se o Acordo a Agricultura da OMC (AA) como parte dos resultados finais da Rodada Uruguai (comrcio de bens). Sistematizando o balano da Rodada, Barral (2007) indica que
164
A fim de explicar as origens e atuao do G20 comercial, optou-se por j contextualizar o quadro das negociaes comerciais do GATT OMC. 165 Os membros fundadores do grupo de Cairns foram Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Fiji, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Filipinas, Tailndia e Uruguai. Atualmente, alm destes Estados membros, o grupo conta com a participao de Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Paquisto, Paraguai, Peru e frica do Sul. 166 Informaes sobre o Grupo de Cairns encontram-se disponveis em www.cairnsgroup.org. 167 Ao longo da histria do GATT, trs fases podem ser identificadas: 1947 a 1961, focada no tema bsico da reduo das tarifas industriais em um momento de recuperao no ps-Segunda Guerra com as Rodadas Genebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1951), Genebra (1956), Dillon (1960/61); 1964 a 1979, em um cenrio econmico mais complexo caracterizado pela recuperao e crise das economias industriais do Norte e a ascenso do Terceiro Mundo e no qual ocorreu a Rodada Kennedy (1964/1967) e a Rodada Tquio (1973/1979), perodo longo e de muitos impasses; 1986/1994, Rodada Uruguai GATT, discutida no corpo do texto.
273
Os principais resultados alcanados, substanciados no Acordo de Marraqueche foram: 1) um corte mdio nas tarifas de 37% e o aumento das linhas de produtos com tarifas consolidadas; 2) o aperfeioamento dos instrumentos de defesa comercial com a negociao de um Acordo sobre Salvaguardas e o aperfeioamento dos Cdigos Sobre Subsdios e Medidas Antidumping; 3)a integrao dos produtos agropecurios ao sistema multilateral de comrcio e a reduo das barreiras no tarifrias; 4) a incorporao dos produtos txteis ao sistema multilateral de comrcio, com a eliminao do Acordo Multifibras de 1974, em dez anos, a partir de 1995, obedecendo ao calendrio previamente acordado; 5) o estabelecimento do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS) que se constitui o primeiro conjunto de normas que contempla esta matria; 6) a garantia dos direitos de propriedade intelectual atravs do Acordo Sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comrcio (TRIPs); 7) a instituio do Acordo Sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Comrcio (TRIMs); 8) o estabelecimento de um novo Sistema de Soluo de Controvrsias; 9) a definio de um mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases membros; e 10) a criao da Organizao Mundial do Comrcio que iniciou suas atividades em 1 de Janeiro. (BARRAL, 2007, p. 15)
Abrangente, esta agenda trazia a promessa de lidar de forma mais equitativa com as demandas dos pases em desenvolvimento e dinamizar o comrcio internacional. As expectativas mais elevadas diziam respeito ao AA e, paralelamente sobre o TRIPs, TRIMs e de como se daria o funcionamento do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC). O primeiro ponto de estrangulamento surgiu j em 1995 no mbito da AA: no final da Rodada Uruguai, o prazo para a negociao dos compromissos referentes abertura e correo de distores no comrcio agrcola foi estabelecido em torno de seis a dez anos (pases desenvolvidos e em desenvolvimento), iniciando em 1995. Porm, o estabelecimento da Clusula da Paz em 1995 afeta substancialmente estas possibilidades. Vigente de 1995 a Dezembro de 2003, a Clusula da Paz definia que recursos (processos) no poderiam ser abertos contra medidas antidumping e/ou direitos compensatrios na rea agrcola, estabelecendo uma espcie de moratria que, na prtica, beneficiava os pases desenvolvidos. A nica exceo era o desrespeito ao Acordo sobre Agricultura.
274
O BRASIL E O MUNDO
Eram reais as limitaes que se colocavam a estas negociaes em detrimento dos pases em desenvolvimento, cujas demandas permaneciam por reciprocidade, justia e abertura. Em contrapartida, alm de no avanar no campo das negociaes agrcolas, os pases desenvolvidos intensificaram suas presses sobre estes parceiros. Somadas s prescries do Consenso de Washington, agregaram-se demandas por aberturas mais amplas do Sul nos chamados setores novos (servios, investimentos e compras governamentais) na OMC. Outra frente adicional foi a incluso de temas trabalhistas e ambientais nas discusses comerciais, alegando que a competitividade dos pases em desenvolvimento derivava de prticas domsticas ilegais no trato do meio ambiente, dos direitos humanos e da agenda social (como, por exemplo, a Clusula Social na OMC e na OIT) . Como resultado destes encaminhamentos, as duas primeiras reunies ministeriais da OMC, Cingapura (1996) e Genebra (1998) terminaram em impasse. Tentando reverter este quadro de esvaziamento, a preparao do prximo encontro revestiu-se de um discurso positivo e de renovao da OMC, simbolizado na Rodada do Milnio. O encontro de Seattle foi apresentado como decisivo para o futuro das negociaes multilaterais e da prpria OMC. Durante todo o ano de 1999, esta agenda carregada e condicionada foi sendo administrada pelos Estados membros. Esta dinmica resistiu apenas ao incio da reunio, realizada em um contexto de crticas e questionamentos tanto da direita quanto da esquerda. O fim dos anos 1990, e a Reunio de Seattle, marca duplamente a intensificao dos protestos anti-globalizao nos pases desenvolvidos e o ressurgimento das alternativas de esquerda (1.2C). Da parte dos pases desenvolvidos, intensifica as presses citadas no campo social, ambiental e de proteo a suas economias (respondendo a suas dificuldades domsticas), o que paralisa a pauta de discusses para o mundo em desenvolvimento, ainda desarticulado. A violncia dos protestos de rua, as tenses entre os Estados membros, a ausncia de consenso colocam em xeque o futuro da OMC. Em uma situao que os impasses superavam os acordos, as negociaes comerciais entram em uma era de desconfiana e vcuo de liderana. O prximo binio 1999/2001 representou uma razovel paralisia nas negociaes multilaterais por conta destes impasses prvios, agravados pela ascenso de Bush filho ao poder e sua postura unilateral (ver 2.1). Os atentados de 11/09 pareciam somente agravar esta situao, com o sistema
275
internacional retomando um padro focado em segurana. Todavia, com os atentados e a breve retomada do multilateralismo pela presidncia Bush filho para lidar com a construo de suas alianas na GWT inseriu um ponto de inflexo nas negociaes comerciais. Em Novembro de 2001, realizouse em Doha mais uma Reunio Ministerial da OMC, que lanou a Rodada Doha do Desenvolvimento (Rodada do Desenvolvimento ou simplesmente RDD). Aps o fracasso de Seattle, Doha representou uma espcie de renascimento da OMC e uma demonstrao de boa vontade dos EUA em comprometer-se com os interesses dos pases em desenvolvimento no setor agrcola e na reavaliao de algumas polticas de acesso a medicamentos para programas de sade pblica que envolve a OMS (associado ao projeto brasileiro de combate ao HIV/AIDS e as disputas sobre preos, quebra de patentes e genricos, que contam com o apoio da ndia e pases africanos). Tambm se procurou estabelecer um cronograma de negociaes e compromissos. Entretanto, mais uma vez, o processo esvaziou-se medida que os EUA recuaram em suas posies, reforaram seu bilateralismo comercial e a UE no alterou sua agenda. Entretanto, poucos eram os que se arriscavam a afirmar o insucesso da RDD (ainda em andamento at Outubro de 2009), seja entre os pases desenvolvidos como entre os em desenvolvimento. No que se refere a este grupo, porm, a mudana da agenda de poltica externa em busca de maior autonomia e o reforo de poder de barganha nacional devido ao crescimento econmico (China e ndia) levou a uma alterao de suas posies tticas. No caso brasileiro, ainda no governo FHC, isto representou o aumento das demandas por prticas justas de comrcio e a recorrente utilizao do OSC, como ser visto no Captulo 5. A continuidade desta assertividade na administrao Lula levou a um salto qualitativo deste padro ttico, com a maior aproximao com os pases em desenvolvimento e PMDRs e o questionamento das posturas moderadas do Grupo de Cairns que tendiam acomodao. Enquanto isso, manteve-se inalterado o padro de negociao ao Norte, o que sugeria a permanncia de impasses na prxima reunio prevista para a RDD, em Cancun, em 2003. Diante deste cenrio, o Brasil articulou, ao lado dos pases emergentes e PMDRs, o G20, aliana de geometria varivel visando apresentar uma posio comum durante estas negociaes. Citando mais uma vez o Comunicado Ministerial do Grupo,
276
O BRASIL E O MUNDO
Participante-chave nas negociaes agrcolas, o Grupo decidiu tabular uma proposta quadro (documento WT/MIN (03/W/6) com vistas a tornar o processo negociador mais inclusivo e equilibrado, tendo presente a necessidade de respeitar plenamente o nvel de ambio do Mandato de Doha. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709)
Esta posio consolidou-se em torno das demandas de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos no setor agropecurio, no qual estas naes detm vantagens comparativas e preos competitivos, compromisso pendente desde a criao da OMC. Associada a esta demanda, havia o compromisso de que concesses nos novos setores que vinham sendo objeto de presso dos desenvolvidos desde 1995 somente seriam negociadas na base da reciprocidade. Diferente do esperado pelos pases desenvolvidos, o G20 no rachou durante Cancun apesar de algumas deseres e de divergncias normais. Com isso, as negociaes naturalmente travaram medida que nenhum dos blocos, Norte ou Sul, estava disposto a realizar concesses. Alm da novidade de no haver o racha, o G20 representou o fim das concesses sem reciprocidade. Nem avanos, nem recuos, portanto, resultaram da reunio de Cancun. Na oportunidade, as avaliaes sobre este resultado foram variadas. Para os pases desenvolvidos, em meio surpresa pelo sucesso do grupo, a primeira reao foi a de condenao das aes do G20, caracterizando o grupo e a liderana brasileira como no dispostas a negociar (como ressaltado no 3.2). Esta reao foi compartilhada por alguns setores domsticos dos pases em desenvolvimento devido ao temor de um suposto isolamento. Por outro lado, analistas apontaram o sucesso da ttica do G20 e a relevncia de atualizar a agenda da OMC, ao obter um empate tcnico em Cancn e deixar claras as disparidades e entraves das negociaes multilaterais. A prova de que esta uma avaliao mais equilibrada foi a recuperao de reunies entre os blocos posteriormente (o G4 entre EUA, UE, Brasil e Japo) tentando resolver estes impasses e encontrar reais solues de compromisso. O primeiro teste desta dinmica ocorreu em Hong Kong, na Reunio Ministerial de 2005, mas, mais uma vez, o impasse prevaleceu. E, novamente, as previses do racha do G20 no se consolidaram, o que demonstrou a coeso do grupo e o fortalecimento dos emergentes, em comparao aos sinais de crise ao Norte. Em 2008/2009 esta crise chegaria a seus piores nveis nestes pases desenvolvidos nucleados pelos EUA. Para
277
o final de Novembro de 2009 encontra-se prevista mais uma reunio da OMC em Genebra. Esta ausncia de progressos na OMC e a dificuldade de se implementar as resolues do OSC tem provocado o esvaziamento do sistema multilateral de negociaes comerciais, com reflexos na economia global (e nas reunies do G20 financeiro) e na legitimidade da instituio. A opo pela regionalizao e os tratados de livre comrcio paralelos a este sistema coloca um risco a sua eficincia no mdio e longo prazo (oposio do mbito multilateral ao spaghetti bowl). Frente a este cenrio, o Brasil tem aprofundado seus esforos de coordenao nas alianas de geometria varivel buscando alternativas ao padro vigente. Neste sentido, o G20 assume um papel fundamental na diplomacia brasileira, ampliando os esforos do Grupo de Cairns e dotando estes esforos no s de um carter comercial, mas poltico. Mas, afinal, qual a diferena entre o Grupo de Cairns e o G20? Por que a relevncia do G20 ultrapassou o mbito das negociaes da OMC e se consolidou como uma das mais bem sucedidas alianas Sul-Sul do pas e com impactos no cenrio mundial? A primeira vista, at mesmo no conjunto de membros, as semelhanas entre Cairns e o G20 seriam maiores do que suas diferenas. Todavia, o conjunto dos membros do G20 sustenta-se de forma mais coesa, formando, como indicado, uma frente unida dos pases em desenvolvimento (os emergentes) e dos PMDRs. Mais fludo, Cairns deixa de fora alguns destes principais agentes na sia e na frica, o que inibe uma ao poltica mais concertada e de maior peso. Por conta deste perfil mais interrelacionado aos emergentes e PMDRs, o G20 traz em sua agenda uma dimenso scio-poltica que ultrapassa as demandas unicamente comerciais. Estas demandas possuem dimenses claras de desenvolvimento, democracia e modernizao e oferecem um papel de resistncias s presses do Norte em setores no comerciais (trabalho, meio ambiente e direitos humanos). Apesar da frente G20 tornarse mais representativa e abrangente que Cairns, este grupo permanece como referencial. Ou seja, poder-se-ia argumentar que Cairns e o G20 so alianas complementares. A relevncia do G20 reside, portanto, no carter estratgico da coalizo como um aliana Sul-Sul que aprofunda os mecanismos e a agenda de reivindicaes horizontais. O grupo detm no s uma agenda comercial, mas, como ressaltado, poltico-diplomtica, que reflete a transio do poder
278
O BRASIL E O MUNDO
mundial e a ascenso dos emergentes. Alm disso, ela funciona como cabea de ponte e complementa outras coalizes de geometria varivel do pas como o IBAS, as negociaes do G20 financeiro, o G8 e outros grupos de pases em desenvolvimento como o G90, somando-se ao protagonismo dos BRIC. C) BRIC Cunhado pelo economista Jim ONeill do Goldman Sachs em 2001, o termo BRIC composto pelas letras iniciais dos principais pases emergentes que seriam os novos pilares (tijolo em traduo literal) do sistema internacional: Brasil, Rssia, ndia e China. O termo tornou-se de uso corrente a partir de 2005 impulsionado pelo crescimento econmico e assertividade poltica destas naes, passando a ser sinnimo de potncias mdias em desenvolvimento do Terceiro Mundo. Neste grupo, como j discutido no 2.3, a Rssia insere-se de maneira mais sensvel, uma vez que sua trajetria histrica, poltica e econmica bastante diferente destes demais parceiros, o que se reflete na Tabela 6 abaixo comparativa do PIB dos BRIC de 1989 a 2009. Tabela 6- Tabela Comparativa do PIB dos BRIC
279
Enquanto os demais emergentes so pases do Terceiro Mundo, a Rssia foi uma superpotncia que ditou as normas da poltica global ao lado dos EUA, perdendo esta posio no equilbrio de poder mundial aps a Guerra Fria, alcanando recentemente sua recuperao. Para a Rssia, esta aproximao funcional ao seu objetivo de reforar seu poder relativo diante dos EUA, alternando suas alianas entre os espaos europeu e asitico e reforando politicamente novas fontes de ao com a aproximao com o Brasil. Na prtica, este um dilema que se estende a todos os membros do BRIC, que devem equacionar este bloco em processo de fortalecimento institucional com as demais prioridades globais e regionais de sua agenda. Outro dilema interessante desta parceria que o seu mbito multilateral tem se provado mais coeso do o bilateral em termos de coordenao poltica na arena global, em um movimento que por vezes encontra correspondente em outras alianas similares desenvolvidas por estas naes. Existe uma sobreposio do nvel multi ao bilateral em algumas questes chave da agenda poltica, especificamente a defesa do multilateralismo e do multipolarismo, da reforma e da atualizao das estruturas globais, enquanto dimenses econmicas e comerciais dominariam a agenda bilateral. Esta agenda comum permitiu que o conjunto representado pelos BRIC evolusse de uma hiptese sobre o novo papel destes atores, apresentada pelo Goldman Sachs para uma fora poltica. Como resultado desta coordenao, a primeira reunio de Cpula dos BRIC realizou-se em Julho de 2009, na Rssia em Ecaterimburgo. Durante esta reunio, os lderes dos BRIC assumiram o compromisso de dar continuidade formulao de uma agenda comum nos termos acima descritos, com foco na reviso de OIGS como a ONU, o FMI, o Banco Mundial e o G8 em formato expandido. Esta expanso para um G10, G13 ou G15 teria como prioridade a incluso de China, Brasil, ndia e frica do Sul no organismo, que passaria a representar as economias desenvolvidas e emergentes e, no caso do CSONU, defende a ampliao dos membros permanentes. O crescente protagonismo do G20 financeiro, assim como do G20 comercial colocaram em xeque o G8 como frum preferencial de discusses sobre a economia mundial dado seu perfil e membros. Assim, para todos os membros do BRIC trata-se de uma aliana funcional e complementar a suas demais interaes multilaterais e bilaterais. Do ponto
280
O BRASIL E O MUNDO
de vista brasileiro, as agendas bilaterais com Rssia, ndia e China apresentam algumas particularidades que merecem ser mencionadas, e que reforam o argumento aqui desenvolvido de que o nvel estratgico consolida-se via multilateralismo e as parcerias adicionais no bilateral (comrcio, cincia e tecnologia). J mencionada ao se analisar o IBAS, a aliana bilateral com a ndia apresenta, como visto, potenciais de expanso, existindo alguns pontos de estrangulamento no que se refere a polticas de proliferao nuclear e equilbrio do poder asitico (e certas divergncias no comrcio agrcola). Neste sentido, o IBAS o frum preferencial destas relaes e no campo poltico-diplomtico necessrio mencionar o G4 (4.2). No que se refere China, desde o estabelecimento de relaes diplomticas por Geisel em 1974, o Brasil sustenta uma relao profcua caracterizada pelos objetivos da paz e do desenvolvimento como naes do Terceiro Mundo, hoje sustentado na defesa do multilateralismo e multipolarismo. As relaes comerciais so intensas e o Brasil reconheceu a China como economia de mercado desde sua entrada na OMC. Esta dinmica caracterizada por contradies referentes penetrao do mercado brasileiro por produtos chineses o que gera medidas de proteo em alguns setores nacionais como txteis e brinquedos. Alm disso, existe uma competio relativa com a China em outras parcerias Sul-Sul na Amrica Latina e frica, regies de interesse comercial e estratgico para a China como mercados consumidores e fornecedores de matrias primas, recursos energticos e alimentos. A pauta do comrcio bilateral com o Brasil sustenta-se, inclusive, neste mesmo dilema, estando focado no agronegcio. Todavia, a pauta no se restringe a estas dimenses, existindo parcerias importantes no campo cientfico e tecnolgico no qual se destaca o projeto do Chinese Brazilian Earth Resources (CBER) na arena da cooperao espacial lanado em 1999. Com relao Rssia, o fluxo comercial concentra-se na pauta do agronegcio (caf e carne) mantendo quase que inalterado o padro existente desde os anos 1970. Este comrcio beneficia consideravelmente o lado brasileiro, que vem sendo pressionado pelos parceiros russos a incrementar a cooperao e compras nos setores tecnolgico, espacial, nuclear e energtico (em especial nos trs primeiros nos quais a Rssia detm vantagens comparativas). Este relativo desequilbrio resulta em fechamento do mercado russo carne suna brasileira em algumas oportunidades. Porm, para evitar a intensificao destas crises foram ampliados os mecanismos de
281
monitoramento do comrcio bilateral Brasil-Rssia por meio de comisses conjuntas168. Mesclando comrcio e poltica, o Brasil apia a candidatura russa OMC e, por sua vez, apoiado pelos russos em seu pleito por um assento permanente no CSONU e por um G8 expandido, proposta a qual se agregam China e ndia. Alm disso, como discutido, existe a complementaridade de vises russo-brasileiras sobre os temas da reforma dos organismos internacionais e a multipolaridade, compartilhada com as demais potncias emergentes. Repete-se, desta certa forma, a dinmica bi e multilateral aplicada aos demais parceiros. Sobre isto, interessante citar a avaliao de Colin sobre as perspectivas desta parceria bilateral que so similares a que se pode apresentar China e mesmo ndia, guardadas as devidas diferenas e propores de cada caso, realidade e aliana.
No obstante todo o conjunto de circunstncias favorveis a uma maior aproximao entre os dois pases, alm da simpatia, mtua, um grande problema a ser superado o do desconhecimento das potencialidades de cada parte (...) Mesmo com a constatao de que a relao entre o Brasil e a Rssia no constitui prioridade nas respectivas polticas externas, h importantes convergncias de posies sobre os mais variados temas internacionais (papel central da ONU e do direito internacional, multilateralismo, multipolarizao do mundo). Alm dos mecanismos institucionais de cooperao existentes e de um significativo intercmbio comercial, j existe uma base nas relaes bilaterais capaz de permitir sua elevao a um novo patamar. Esta elevao no teria carter de uma opo (...) mas de complementaridade s relaes que o Brasil mantm com outros pases e grupos. A parceria pode ter significado estratgico, sobretudo por sua capacidade de gerar efeitos relevantes para alm do plano estritamente bilateral. (COLIN, 2007, p. 128)
Alm destas parcerias descritas acima, existe ainda um nvel complementar e bastante tradicional de alianas Sul-Sul com a frica e os PMDRs em diversas regies.
168
No campo cultural, Abril de 2009 marcou o incio da parceria entre a Companhia Brasileira de Multimdia e a Rossiyskaya Gazeta de Moscou para a divulgao e compartilhamento de informaes jornalsticas sobre o Brasil e a Rssia no campo cultural, social, poltico e econmico.
282
O BRASIL E O MUNDO
D) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs Somada s alianas mencionadas, a retomada do eixo Sul-Sul com maior assertividade pela poltica externa brasileira significou a recuperao de sua poltica africana de uma forma abrangente e tambm com relao aos mundos em desenvolvimento e os PMDRs deste e outros continentes. Intensificado pelo governo Lula, este processo aprofunda iniciativas j existentes como a CPLP e a ZOPACAS e agrega um contedo social tradicional agenda comercial. Avaliando estas iniciativas prvias, as origens da CPLP (Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa) localizam-se no final do governo Sarney em 1989. Na oportunidade foi realizado o Primeiro Encontro de Chefes de Estado das Comunidades de Lngua Portuguesa que contou com a presena de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, Portugal169, So Tom e Princpe. A partir desta cpula, deu-se incio ao trabalho de institucionalizao da comunidade a partir destes membros originais, aos quais, no perodo mais recente, agregou-se o Timor Leste como nao independente. A CPLP foi constituda em 1996 e desde ento realiza esforos conjuntos nos campos da educao, sade e cooperao estratgica. A implementao do Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa faz parte desta agenda. No Brasil, o cronograma de implementao iniciou-se em 2009 quando o Acordo entrou em vigor de forma facultativa (at 2012 a adoo ser obrigatria). Por sua vez, a ZOPACAS representa a consolidao de esforos iniciados em Sarney de consolidao de uma zona desmilitarizada no Atlntico Sul. Atualmente, esta regio tem sido objeto de elevada ateno norte-americana e chinesa por conta da recuperao do continente africano e a descoberta de reservas estratgicas de gs e petrleo por Brasil e Angola. Os pases deste espao intensificam seus esforos de cooperao estratgica, sem perder de vista os objetivos originais desta aliana. Em 2007, a Declarao Ministerial e o Plano de Ao de Luanda marcaram o comeo deste processo de revitalizao conforme definido pelo MRE brasileiro. Alm do aprofundamento da CPLP e ZOPACAS, caminhando ao perodo mais recente, a realidade africana e do mundo em desenvolvimento
169
Apesar da presena de Portugal, o CPLP foi indicado como exemplo de cooperao Sul-Sul devido ao carter majoritrio de seus membros.
283
prioritria na agenda das articulaes Sul-Sul, destacando-se as iniciativas j mencionadas da ASA e da ASPA, dos acordos MERCOSUL-SACU e SADC. O Brasil aproxima-se das organizaes regionais africanas como a UA, o NEPAD e os esforos de cooperao com a SADC (ver 2.5). Neste escopo, insere-se a proposta do IBAS e do Fundo IBAS como aglutinador de demandas e processos de desenvolvimento scio-econmico e comercial. Estas movimentaes multilaterais do Brasil a partir da plataforma sulamericana so complementadas por considerveis esforos bilaterais. Neste mbito, o Presidente Lula visitou diversos pases africanos em seus dois mandatos, como destacam Mouro, Cardoso e Oliveira (2006): frica do Sul, Cabo Verde, Camares, Egito, Gabo, Gana, Guin-Bissau, Lbia, Moambique, Nambia, Nigria, So Tom e Prncipe e Senegal. A reabertura de Embaixadas no continente e a instalao de novas instalaes incluem-se neste plano de ao, assim como o incremento de cooperao econmico-comercial com a presena de representantes do setor privado nestas delegaes. Do lado africano, tambm se intensificaram as visitas de Chefes de Estado ao Brasil, o que demonstrou a solidez do intercmbio. Em termos prticos, esta reaproximao possui dimenses mltiplas: no campo poltico-diplomtico traduz-se na parceria estratgica no mbito multilateral que vem reforando as aes Sul-Sul em organismos prprios (G20 comercial e IBAS), no quadro das instituies globais agregando apoio s demandas do Terceiro Mundo e na atuao de misses das Naes Unidas170; em termos scio-culturais aprofunda laos histricos entre os continentes e suas populaes (educao, cultura e dilogo) e exprime uma forte medida de solidariedade e ajuda (Fome Zero, combate ao HIV/AIDS, cooperao tcnica via EMBRAPA, FIOCRUZ171, esforos combinados
170
Historicamente, o Brasil possui papel de destaque nas aes da ONU na frica, destacandose os seguintes esforos: Operao de Manuteno da Paz em Moambique (ONUMOZ), Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola (UNAVEM) e na Misso de Observao das Naes Unidas em Angola (MONUA). Em 1993/1994 atuou como membro da Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda e Ruanda (UNOMOR), da Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul (UNOMSA) e da Misso de Observao das Naes Unidas na Libria (UNOMIL) de 1996 a 1997. Em crises recentes como da Guin-Bissau, o pas tambm tem atuado como mediador poltico com o amparo da ONU. MOURO, CARDOSO e OLIVEIRA, 2006 oferecem um panorama desta atuao e no Captulo 5 estas discusses so recuperadas. 171 FARMANGUINHOS, SENAI, SEBRAE e representantes da sociedade civil e empresarial so componentes adicionais que atuam nestes projetos africanos e mundiais da poltica externa brasileira.
284
O BRASIL E O MUNDO
da Agncia Brasileira de Cooperao)172; no comrcio consolida novas zonas de oportunidade econmica para as exportaes brasileiras do agronegcio, bens de valor agregado, infra-estrutura e tecnologia. Alm da agenda africana, o Brasil incrementou a cooperao horizontal com lgica similar entre os pases em desenvolvimento e os PMDRs. Diversas arenas de contato e cooperao vem se consolidando na ltima dcada que acentuaram o protagonismo brasileiro na arena social e na poltica. Bastante abrangentes estas atividades envolvem iniciativas de cooperao horizontal nos mais diversas seteores: cincia, tecnologia, comrcio, sade, educao, segurana alimentar, governana, treinamento tcnico e capacitao profissional. Tais aes no sero aqui detalhadas devido a esta larga extenso, mas encontram-se sistematizadas no livro Atividades de Cooperao SulSul desenvolvidas pelo Brasil sob responsabilidade do MRE. A participao e liderana do Brasil na MINUSTAH e suas aes no Timor Leste so exemplos destes projetos e do reforo da presena nacional. Por fim, antes de avaliar as perspectivas de cooperao Norte-Sul, quatro elementos precisam ser lembrados como fatores determinantes do sucesso e expanso da cooperao Sul-Sul e que j vem sendo mencionados ao longo do texto: a situao domstica dos pases do Sul envolvidos (potencialidades e vulnerabilidades), o potencial da cooperao, a presena de arenas de competio e o os EUA como fonte de atrao e diviso destas parcerias. Comuns a quaisquer desafios de coordenao integrao, estas questes indicam a complexidade destes relacionamentos. Neste quadro, os ganhos poltico-diplomticos e comerciais vem sendo considerveis, retomando espaos tradicionais da diplomacia como abrindo novas portas de ao SulSul derivadas da evoluo do Brasil e demais pases do eixo. Como destaca Lima (2006), trata-se de um esforo vlido e positivo que oferece alternativas concretas s relaes internacionais do pas, permitindo a reduo mtua de vulnerabilidades, comprovando seu amadurecimento e reforando seu poder de barganha na dimenso Norte-Sul. 4.2 O Eixo Vertical: A Cooperao Norte-Sul Ao lado do relacionamento bilateral com os EUA, o eixo vertical das relaes internacionais do Brasil engloba os intercmbios com a sia e a
172
Para maior detalhamento ver MOURO, CARDOSO e OLIVEIRA, 2006.
285
Europa Ocidental, alm de novas alianas como o G4 e a atuao no G20 financeiro. No ps-Guerra Fria, este eixo predominou durante os anos 1990, sendo acompanhado por uma postura de baixo perfil. No incio do sculo XXI, a postura da globalizao assimtrica e a retomada dos eixos combinados pelo governo Lula renovou a assertividade brasileira nesta dimenso, permitindo um reforo de seu poder de barganha e uma ao de porte assertivo. A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental Durante os anos 1970, o eixo europeu ocidental da poltica externa brasileira consolidou considervel desenvolvimento como parte do projeto nacional de construo de uma potncia mdia (3.1) e de busca de alternativas relao bilateral com os EUA. Da parte da Europa Ocidental, o reforo do poder diante do ncleo norte-americano tambm era um fator de aproximao, o que permitiu o desenvolvimento de projetos bilaterais e aumento dos fluxos comerciais. Na realidade, ao longo da histria da poltica externa brasileira, este continente tradicionalmente representa uma oportunidade real de triangulaes estratgicas. Neste mbito, as parcerias com a Alemanha, Frana e Portugal mereceram destaque durante as dcadas passadas173. As aes dos EUA, a prioridade integrao europia e o recuo dos anos 1990, contudo, desaceleraram estas zonas de oportunidade, mas que no ps-2000 iniciam um processo de recuperao. As relaes entre o Brasil, a UE e os parceiros bilaterais europeus apresentam iniciativas de aprofundamento poltico-diplomtico, em meio preservao dos impasses comerciais (no 3.3 os fluxos comerciais ilustram esta tendncia). O protecionismo europeu e suas posturas na OMC so freqentes alvos de crticas brasileiras, inclusive com a abertura de painis na OMC (Captulo 5). Adicionalmente, a UE apresentou crticas ao etanol brasileiro e a postura do pas em temas ambientais relativos produo do biocombustvel e metas de aquecimento global. Tais entraves, inclusive, so alguns dos fatores que tem dificultado as negociaes em bloco MERCOSUL-UE e a dimenso bilateral. Em contrapartida, em 2007, o Brasil e a UE estabeleceram uma parceria estratgica que, em 2009, resultou na realizao da III Cpula Brasil-UE com foco no reforo do multilateralismo, questes comerciais e ambientais.
173
Para estas relaes ver VIZENTINI, 1998.
286
O BRASIL E O MUNDO
Neste sentido, tanto o Brasil, quanto a UE como o MERCOSUL, afirmam no haver incompatibilidade entre estas dimenses, que podem ser negociadas em conjunto. Temas relativos imigrao fazem parte da agenda comum. Apesar das dificuldades, a UE e pases como a Alemanha so parceiros comerciais relevantes do pas. Alm deste aspecto mais geral, mantm-se relaes produtivas com a Alemanha e Portugal, sendo que estas reproduzem-se em nvel bilateral e no multilateral (a especificao de projetos polticos, culturais e cientficos em andamento encontra-se no stio do Ministrio). Em 2009, uma parceria que ganhou destaque foi a relao bilateral com a Frana. Alm da celebrao do ano da Frana no Brasil (2009), que havia sido precedido pelo ano do Brasil na Frana (2005), a dimenso poltico-estratgica ganhou contornos diferenciados. Tais contornos inserem-se nos esforos da Presidncia de Nicolas Sarkozy de aproximao com as naes emergentes, com apoio a suas demandas de reforma das OIGs globais (CSONU, G8), convergncia de posies no G20 financeiro e outros organismos e abertura de oportunidades de incremento do poder francs na UE e no sistema internacional. Do lado brasileiro, correspondem aos esforos de atualizao do sistema, e de renovao do poder estratgico com a negociao de compras militares da Frana e parcerias. Bastante avanadas, estas negociaes j formalizaram acordos para a construo de cinco submarinos nucleares e helicpteros com tecnologia francesa e a aquisio de caas174 e conta com investimento de US$ 30 bilhes, previstos para vinte anos. O projeto faz parte do reaparelhamento das Foras Armadas brasileiras, com a recuperao do setor de defesa e sua capacidade de dissuaso. Estes esforos, assim como a retomada da construo de usinas nucleares, vem atraindo o interesse de empresas estrangeiras do setor. preciso mencionar, ainda, que o acordo com a Frana vem sendo construdo gradualmente, sendo baseado tambm em concesses francesas de aquisio de produtos nacionais e a discusso dos pacotes de transferncia tecnolgica quando da aquisio dos equipamentos. O potencial da cooperao permanece elevado nas dimenses bi e multilaterais permanece elevado, mas no eliminou conflitos. Apesar das manifestaes e compromissos comuns, a prioridade de ambos volta-se
174
Na negociao dos caas, a empresa francesa Dessault concorre com a Boeing dos EUA e a Saab sueca.
287
dimenso regional e aos demais relacionamentos da agenda, situao que se repete em certa medida na sia. B) O Japo No continente asitico, as relaes com o Japo tambm sofreram uma reduo de sua intensidade e abrangncia a partir dos anos 1980 e um perodo de baixa nos anos 1990 por conta das opes internacionais de ambos parceiros175. Na ltima dcada, ensaios de retomada da relao bilateral ocorreram, com destaque para algumas iniciativas polticas e culturais, ao lado da manuteno de entraves comerciais. Estes ensaios foram representados pelo estabelecimento do Conselho Brasil-Japo para o Sculo XXI no binio 2004/2005, depois de visitas oficiais do Primeiro Ministro Koizumi ao Brasil e de Lula ao Japo. Dentre as perspectivas de cooperao foram indicados o potencial de intercmbio no campo dos biocombustveis (etanol e biodiesel) e do incremento das trocas bilaterais no que se refere a estes recursos energticos, alimentos e matrias primas e cooperao tecnolgica. Os resultados ainda so pouco significativos: o mercado japons permanece de difcil acesso aos produtos do agronegcio brasileiro (enfrentando barreiras fitossanitrias principalmente) e aos bicombustveis e existe uma clara distncia entre as posies brasileira e japonesa na OMC (com o Japo se aliando ao grupo dos EUA e da UE). A questo do meio ambiente e dos acordos no setor revelam tambm divergncias entre os pases em desenvolvimento e os desenvolvidos. Em termos positivos, na esfera da tecnologia a adoo do sistema de TV Digital Japonesa (ISDB) pelo Brasil abriu novas possibilidades de intercmbio no setor, cujas negociaes esto em andamento. O estabelecimento do G4 no mbito multilateral, aliana que visa, como analisado abaixo a reforma do CSONU, tambm se insere nesta agenda de cooperao. No mbito da diplomacia cultural e da aproximao bilateral, o ano de 2008 celebrou os 100 Anos da Imigrao Japonesa ao Brasil, pas que conta com a maior colnia japonesa fora do pas, 1,5 milho de descendentes (as relaes diplomticas foram estabelecidas em 1895).
175
A cooperao atingiu seu auge nos anos 1970 com o envio de ajuda direta, investimentos em projetos de siderurgia e agrcolas (VIZENTINI, 1998). Nos anos 1990, alguns projetos agrcola e de carter ambiental foram desenvolvidos, mas em menor escala.
288
O BRASIL E O MUNDO
Outro tema relevante da pauta bilateral a situao dos dekasseguis no Japo (atualmente, o fluxo de imigrantes brasileiros ao pas diminuiu devido crise econmica e muitos tem retornado ao Brasil ou enfrentam dificuldades ainda no Japo). Bastante complexa, a questo dos dekasseguis envolve dimenses sociais, culturais e financeiras, e se relaciona a um problema sensvel no Japo, o do envelhecimento da populao e falta de mo-de-obra autctone suprida no s pelos imigrantes brasileiros, mas de outras naes asiticas. O auge do processo ocorreu nos anos 1990 e, como mencionado, existe um recuo devido s condies da economia japonesa. No Leste Asitico, as parcerias com a Coria do Sul e naes da ASEAN tem representado novas fontes de oportunidade comerciais para o Brasil, em particular exportaes do agronegcio e possibilidade de intercmbio tecnolgico. Estas relaes no possuem um escopo tradicional, mas podem ganhar em densidade, assim como algumas aproximaes na sia Central e no Oriente Mdio, novamente com foco comercial e com possibilidades polticas como no caso da Cpula ASPA (estas relaes possuem um perfil horizontal, relacionado cooperao Sul-Sul). C) G4 Mais do que uma cooperao Norte-Sul, o G4 um exemplo de que coalizes efetivas entre pases de ambos os eixos podem ser estabelecidas de maneira profcua. Padro similar apresentado nas atuais articulaes do G20 financeiro. Formado por Brasil, ndia, Alemanha e Japo, o G4 tem como objetivo a ampliao do CSONU em seus membros permanentes e no permanentes, aumentando esta composio de 15 para 25 membros. Destas 10 novas vagas, 6 correspondem incluso de novos membros permanentes, os componentes do G4, mais 2 pases africanos, e as outras 4 a membros no permanentes. No que se refere ao poder de veto, encontra-se previsto um perodo de transio de 15 anos para a sua extenso aos novos membros permanentes, retomando-se o debate aps esta fase. Conforme o Comunicado Conjunto de Imprensa do Grupo dos 4,
O Conselho de Segurana precisa refletir as realidades da comunidade internacional no sculo XXI. Precisa ser representativo, legtimo e eficaz. essencial que o Conselho de Segurana inclua, de forma permanente, pases que tenham a vontade e a capacidade de assumir responsabilidades mais significativas em relao manuteno da paz e segurana
289
internacional. O nmero de membros das Naes Unidas quase quadruplicou desde 1945, com acentuado aumento no nmero de pases em desenvolvimento. O Conselho de Segurana, portanto, precisa ser ampliado tanto em suas categorias de membros permanentes como no permanentes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como desenvolvidos entre os novos membros permanentes. Brasil, Alemanha, ndia e Japo, baseados no firme reconhecimento mtuo de que so candidatos legtimos a membros permanentes em um Conselho de Segurana Ampliado, apiam suas candidaturas de forma recproca. A frica dever estar representada entre os membros permanentes do Conselho de Segurana. (COMUNICADO CONJUNTO DE IMPRENSA DO GRUPO DOS 4, 2004 in GARCIA, 2008, p.714)
Desde sua criao em 2004, o grupo tem defendido sua posio de forma organizada, mas durante o perodo de 2006/2008 observou uma certa estagnao gerada pela posio da administrao de W. Bush. Na fase final de seu segundo mandato, como parte da retomada de seu agenda multilateral, a Secretria de Estado Rice expressou abertamente o apoio norte-americano ao Japo e incluso de pases emergentes no CSONU.Ao mesmo tempo, deixou explcita a posio contra a entrada daAlemanha, o que, segundo a viso da diplomacia dos EUAinseriria um desequilbrio no Conselho que penderia Europa, uma vez que Gr-Bretanha, Frana (e mesmo a Rssia) so naes europias. Na oportunidade, isto provocou um relativo afastamento da diplomacia japonesa. Em 2009, o grupo retomou sua dinmica mais positiva com a transio de poder tanto nos EUA, quanto no Japo (2.4), associado ao compromisso dos demais membros em torno da reforma. Todavia, aguarda-se uma posio mais definida da diplomacia de Barack Obama que at Outubro de 2009 no manifestou abertamente sua posio. Alm disso, a proposta do G4 acompanhada por dois outros projetos de reforma do CSONU, o da Unio Africana e a do Unidos Pelo Consenso, assim como por iniciativas que demandam uma reforma mais abrangente que no se restrinja a este rgo. Estas propostas e sua dinmica com o G4 sero analisadas no Captulo 5. D) G20 Financeiro Anterior ao G20 comercial, criado em 1999, o G20 financeiro no deteve grande visibilidade no cenrio econmico-financeiro at a ecloso da crise
290
O BRASIL E O MUNDO
dos mercados globais em 2008. Alm de revelar a fragilidade das principais economias mundiais, a crise demonstrou a diminuio da vulnerabilidade das naes emergentes e a sua crescente relevncia na preservao do equilbrio de poder mundial e a inadequao dos mecanismos institucionais e alianas vigentes (FMI, Banco Mundial, G8, Frum de Davos) para administrar os seus efeitos e propor solues. Tal inadequao reside em duas fontes principais: representatividade e regulao. No que se refere representatividade destes demais organismos, pilares do sistema de Bretton Woods os problemas residem na diviso de poder interna e nos membros. Alianas como o G7, criada em 1976, visando representar as principais economias industriais (EUA, Japo, Canad, Itlia, Frana, GrBretanha e Alemanha), sofreram apenas um ajuste com o fim da Guerra Fria, que foi a incluso da Rssia (transformando-se em G8) e no mais reflete o principal quadro das economias mundiais. Discusses sobre a ampliao do G8 vem sendo realizadas e pases como China, ndia, frica do Sul e Brasil repetidamente tem sido convidados para participar como observadores, sugerindo a possibilidade de um G8 expandido, o que no se consolidou. O Banco Mundial e o FMI no readequaram suas estruturas de participao em decises ao novo status dos emergentes, prevalecendo a disparidade entre a contribuio econmica que estas naes detm com seu peso nos processos internos. Por sua vez, o G20 apresenta uma estrutura mais equilibrada em sua composio e funcionamento. Recuperando suas origens, interessante mencionar o contexto no qual o grupo surgiu segundo a prpria pgina oficial do grupo176:
O G20 foi criado como uma resposta crise financeira do final dos anos 1990 e ao crescente reconhecimento de que pases de mercado emergentes chave no eram adequadamente includos no ncleo da discusso econmica global e de governana (...) reflete os interesses diversos (...) Possui alto grau de representatividade e legitimidade devido a sua composio geogrfica (membros de todos os continentes), sua larga proporo de populao (2/3) e do PIB mundial (cerca de 90%). A ampla representao de pases em diferentes estgios de desenvolvimento do G20 fornece peso maior aos seus consensos do que aos do G7.
176
O stio www.g20.org e no mesmo podem ser encontradas todas as informaes relevantes sobre o Grupo, membros, reunies, documentos e grupos de trabalho, dentre outras.
291
Ou seja, a emergncia do G20 relacionada em 1999, assim como a elevao do seu status em 2008, a um momento de inflexo do capitalismo global, cujas crises cclicas aumentam de intensidade e diminuem de freqncia no ps-Guerra Fria. Desde suas origens, o grupo procurou diferenciar-se por conta de seus objetivos de regulao e membros de seus antecessores. O grupo composto pelos Ministros das Finanas e os Presidentes dos Bancos Centrais dos seguintes pases (at Outubro de 2009): Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana, Alemanha, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Rssia, Arbia Saudita, frica do Sul, Coria do Sul, Turquia, Gr-Bretanha e EUA. O Brasil exerceu a presidncia em 2008, antecedido pela frica do Sul, em 2009 a tarefa coube a Gr-Bretanha e em 2010 o posto cabe Coreia do Sul177. A dinmica envolve reunies de Chefe de Estado e de Grupos de Trabalho visando a realizao dos seguintes objetivos: a) Fortalecimento da transparncia e da responsabilidade; Incremento da regulao eficiente; b) Promoo da sustentabilidade dos mercados financeiros; c) Reforo da cooperao internacional; d) Reforma das instituies financeiras internacionais. Todavia, antes da crise de 2008 o consenso sobre a necessidade destas medidas era baixo, assim como os pases emergentes estavam em processo de consolidao de suas economias e de um perfil externo autnomo. Da mesma forma, a fora relativa dos pases desenvolvidos que preferiam coordenar suas aes via G7/G8 era um fator de enfraquecimento do grupo. Apesar de manter suas atividades, a visibilidade do G20 era baixa. A reunio que caracteriza esta elevao de perfil do grupo ocorre em Novembro de 2008 em Washington, momento de mudana nos EUA, com a eleio de Barack Obama em um contexto de crise generalizada no pas e que se disseminava, em diferentes intensidades pelo sistema internacional. A Declarao da Cpula sobre os Mercados Financeiros e a Economia Global refletiu a preocupao dos lderes dos pases desenvolvidos e a nova posio dos emergentes. As prioridades na oportunidade definidas de retomada do crescimento global e reforma dos sistemas financeiros, associados a temas sociais (emprego e reduo da pobreza) e comerciais (abertura e
177
Canad (1999/2000), ndia (2002), Mxico (2003), Alemanha (2004), China (2005), Austrlia (2006) e frica do Sul (2007) foram os presidentes anteriores.
292
O BRASIL E O MUNDO
reciprocidade) foram resultado de um real consenso. Apesar da transio na Casa Branca nos EUA, como reflexo das alteraes de poder relativo no sistema (recuo norte-americano e avano emergentes), as resolues desta reunio comearam a ser implementadas ainda que lentamente. Lanadas estas prioridades e base do dilogo, seguiu-se o Plano de Ao para Implementao dos Princpios para a Reforma, fundamento dos esforos da reunio de Maro de 2009 em Londres. Neste Plano de Ao, as prioridades foram divididas entre aes imediatas e de mdio prazo, alm do acompanhamento e administrao de progressos. O compromisso e a intensidade das aes do G20 com o aumento da participao do Estado na economia (encerrando a era do Consenso de Washington e do neoliberalismo), investimentos e preocupaes sociais e incio das reformas nas OIGs surtiu resultados positivos, o que levou a reavaliaes das perspectivas da economia para 2010. A ampliao das linhas de crdito disponveis no FMI de U$ 250 para 750 bilhes relevante neste processo. O Brasil contribuiu com cerca de U$ 10 bilhes, mostrando a sua mudana de posio de pas devedor a contribuinte do organismo. A reunio de Pittsburgh em Setembro de 2009 fala da retomada da normalidade sem complacncia como prova dos resultados do G20 financeiro e da sustentabilidade e aprofundamento das aes do grupo a luz da possvel soluo da crise. A continuidade do processo e o seu ritmo, inclusive, so as principais preocupaes dos emergentes para o futuro do G20, buscando evitar retrocessos (Captulo 5). Estas expectativas dos emergentes so resumidas em trs pilares: a reforma mais abrangente das OIGs financeiras (representatividade e contribuies), a regulao dos mercados e o campo comercial, uma vez que as negociaes da OMC da RDD permanecem travadas. A opo dos emergentes tem sido a de manter suas demandas no G20, mas ao mesmo tempo investir em suas coalizes de geometria varivel como o BRIC, o G20 comercial e o IBAS para incrementar seu poder de barganha e manter abertas suas alternativas. Os maiores empecilhos a estes processos de atualizao so os j conhecidos: a dificuldade em transformar a estrutura do poder das OIGs em termos de representatividade uma vez que isso dilui a influncia dos membros anteriores, as presses domsticas nos pases desenvolvidos e o papel dos EUA (no que se refere permanncia de seus constrangimentos internos, a dificuldade de recuperao econmica domstica e os efeitos sobre a liderana de Obama). At o momento, o risco de um retrocesso existe, o que
293
intensificaria a crise e, novamente, o seu padro cclico como mencionado no incio deste item. Ao mesmo tempo, os sinais so, como indicado, positivos, pendente a sua continuidade e a demanda permanente por reavaliao de prioridades e agendas econmicas, financeiras e comerciais. Frente a estes desafios, tanto ao Norte quanto ao Sul, demonstra-se que a diplomacia brasileira fortalece-se a partir da combinao dos eixos horizontal e vertical. Complementando estas dimenses bilaterais e multilaterais, no Captulo 5, outros exemplos e temas da atuao global do pas so examinados.
294
Captulo 5 O Brasil e o Multilateralismo
Um dos principais pilares da diplomacia brasileira o firme compromisso com o sistema multilateral, associado a suas tradies de defesa da legalidade e legitimidade das relaes internacionais. Neste captulo, complementando as anlises do anterior, o objetivo apresentar a atuao brasileira neste sistema, com foco em temas poltico-sociais, os financeiros-comerciais e a agenda de segurana. 5.1 As Naes Unidas Como analisado no 1.2, uma das primeiras hipteses sobre o cenrio mundial depois de 1989 girava em torno do estabelecimento de uma nova ordem a partir da ONU, fortalecendo a premissa de um sistema de governana global. Trazida por George Bush pai, esta avaliao rapidamente esvaziouse. Este esvaziamento deriva de trs fontes: as dificuldades da ONU em atuar no ps-Guerra Fria, a ausncia de reformas que adequassem o organismo ao novo equilbrio de poder existente e a tendncia unilateral de alguns pases membros, em particular os EUA de W. Bush. O organismo vem sendo contestado por sua suposta inrcia, credibilidade e legitimidade em muitas oportunidades. Estas contestaes so peridicas e referem-se desde a inabilidade da ONU em atuar em situaes de grave crise humanitria ou de segurana nacional como a invaso do Iraque. Tais
295
crticas muitas vezes ignoram que o bom funcionamento das OIGs depende em grande medida do compromisso de suas partes, no frgil equilbrio entre a autonomia institucional e a soberania estatal. Todavia, trata-se de uma instituio fundamental para as relaes internacionais, cuja importncia no pode ser esquecida ou minimizada. A ausncia desta atualizao, o encolhimento do sistema e a perda de sua credibilidade so ameaas reais. O desafio da reforma, da efetividade e da legitimidade da ONU permanece como central na agenda mundial, devendo ser analisada suas dimenses e possibilidades, assim como a atuao do organismo em termos sociais, polticos estratgicos. A) Os Ajustes e as Propostas de Reforma: Agenda e Estrutura Atualmente contando com 192 Estados (dados de Outubro de 2009), em 1945, a criao da ONU representou uma significativa alterao dos padres tradicionais da poltica internacional focados nas relaes interestatais, retomando o projeto do idealismo wilsoniano de reordenar o sistema internacional com base em princpios de legalidade e legitimidade. Retomando conceitos como democracia, segurana coletiva e a autodeterminao dos povos, a Carta de So Francisco amadureceu os preceitos originais dos Quatorze Pontos e da Liga das Naes e inseriu novos componentes e compromissos na agenda diplomtica global.Aluz do encerramento de mais um conflito global, termos como paz, cooperao, transparncia, participao e direitos humanos ganharam relevncia crescente. No prembulo da Carta da ONU estas determinaes, fins e meios so estabelecidos,
preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espao de uma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis humanidade; A reafirmar a nossa f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das naes, grandes e pequenas; A estabelecer as condies necessrias manuteno da justia e do respeito das obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional; A promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de um conceito mais amplo de liberdade; E para tais fins, A praticar a tolerncia e a viver em paz, uns com os outros, como bons vizinhos; A unir as nossas foras para manter a paz e a segurana internacionais;A garantir, pela aceitao de princpios e a instituio de
296
O BRASIL E O MULTILATERALISMO
mtodos, que a fora armada no ser usada, a no ser no interesse comum; A empregar mecanismos internacionais para promover o progresso econmico e social de todos os povos.
Paradoxalmente, a construo deste arcabouo universal de valores e princpios estava relacionado a uma realidade bastante concreta de poder, sintetizada na ascenso e consolidao da hegemonia norte-americana no vcuo do declnio europeu e da prpria URSS e da China em meio ao um cenrio de guerra. A construo da estrutura da ONU refletia estas tendncias opostas em seus principais rgos: uma Assemblia Geral (AG) aberta e democrtica a participao de todos os Estados soberanos, um Conselho Econmico e Social (ECOSOC) para atender demandas econmicas e sociais que atuaria como rgo coordenador das agncias especializadas da instituio neste setor e realizaria a ponta com a sociedade civil, uma Corte Internacional de Justia (ICJ) e um Conselho de Segurana (CSONU) composto pelos principais plos de poder do momento, os vencedores da guerra (EUA, Frana, URSS, Gr-Bretanha e China). Coordenando administrativamente estas instncias, o Secertariado Geral178. Em termos prticos, a disseminao da agenda da paz e cooperao era realizada tanto de forma retrica, como na atuao das Operaes de Paz (PKO) da instituio em pases recm-sados de conflito, em processos de transio poltica e situaes de preocupao humanitria179. Durante a Guerra Fria, a polarizao entre EUA e URSS no CSONU trazia entraves ao funcionamento do sistema, que, para muitos analistas, permaneceu congelado durante todo o perodo. Entretanto, se haviam empecilhos geopolticos para a dinmica da ONU, o perodo de 1947 a 1989 foi profcuo para o crescimento e consolidao do multilateralismo. Este processo fortaleceuse em particular a partir dos anos 1950 com os processos de independncia no mundo afro-asitico e a ascenso do Terceiro Mundo que ampliaram no s o nmero de Estados soberanos membros da instituio como o escopo das prioridades da organizao. Dentre estas prioridades, as demandas por democracia, desenvolvimento, modernizao, paz a reciprocidade compunham a agenda do Sul, oferecendo alternativas aos blocos Leste/Oeste.
178 179
Em 1945 tambm existia o Conselho de Trusteeship, cujo trabalho j foi completo. Agncias como a UNESCO, OMS, CEPAL, corpos subsidirios como o ICTR, programas especficos como o de combate a AIDS, Comisses para o terrorismo e narcticos, AIEA, fazem parte do sistema ONU e estruturas relacionadas. A estrutura da organizao est disponvel em http://www.un.org
297
Para a ONU, o fim da Guerra Fria surgiu como uma oportunidade de escapar aos constrangimentos da bipolaridade, resolvendo o problema de paralisia no CSONU e buscando a readequao do organismo s novas realidades do poder mundial e prioridades de seus membros, em especial os pases em desenvolvimento. Da mesma forma, as operaes de paz passariam a assumir um papel cada vez maior. No geral, como visto, o sistema estaria entrando na nova ordem mundial. Porm, at o momento, este processo de ascenso da ONU tem atravessado momentos de avanos e retrocessos pelos fatores j delineados. Para avaliar estes processos, primeiro so abordadas as inflexes da agenda e, segundo, as reformas estruturais (ainda que sejam simultneos muitas vezes) que tem se proposto a recriar o esprito de So Francisco. Em termos de agenda, o imediato ps-Guerra Fria apresentou poucos avanos prticos, sendo simblica do perodo, o relatrio preparado pelo Secretrio Geral Boutros-Boutros Ghali (1992/1996)180 do Egito intitulado Agenda para a Paz. Ambiciosa, esta proposta de Ghali previa a ampliao das tarefas e da atuao da ONU no sistema internacional, ampliando o escopo das operaes de paz para englobar tambm a diplomacia preventiva, a conduo da paz (peacemaking) e a reconstruo ps-conflito181. Esta ampliao das tarefas, contudo, no correspondeu a um aumento das capacidades da instituio (financeiras, materiais ou humanas) o que colocou em xeque a sua implementao. O baixo perfil da ONU em crises que eclodiram no perodo da Europa (ex-Iugoslvia) frica (Somlia, Serra Leoa) revelavam as dificuldades reais de estabelecer compromissos e novas metas entre os Estados membros, envolvidos em suas demandas nacionais. Igualmente, traziam implcitas as dificuldades de se estabelecer critrios para as intervenes das Naes Unidas. Em 1994, a partir de um documento do PNUD, tiveram incio as polmicas discusses sobre o conceito de segurana humana que estabelece critrios sociais e humanitrios na definio da soberania o que poderia ampliar os casos de intervenes externas e ingerncias. Esta definio abrangente de segurana traz desafios s vises tradicionais de soberania sustentadas nos pilares clssicos de territrio, populao, governo para inserir avaliaes
180
O antecessor de Ghali fora Javier Perez de Cuellar (1982/1991) do Peru. Para os Secretrios Gerais desde 1945 ver http://www.un.org 181 As propostas referentes atualizao das Operaes de Paz so analisadas no item C).
298
sobre a capacidade do Estado de prover bens bsicos e essenciais a seus cidados, como sade, educao, infra-estrutura e segurana. Tendo em vista estes temas sociais, os anos 1990 foram caracterizados pela realizao de diversas conferncias sociais da ONU (item B na sequncia), ao qual tambm se juntaram esforos para a elaborao do relatrio de segurana humana da ONU. Em 2003, sistematizando estas preocupaes, so indicados como critrios definidores da segurana humana (em ingls Human Security- protecting and empowering people): proteo, acesso ao poder, interdependncia e soberania compartilhada, segurana econmica, sade, educao, paz, segurana e desenvolvimento, meio ambiente, fortalecimento do Estado de direito, democracia e boa governana. Este relatrio produzido j na gesto de Kofi Annan (1997/2006) de Gana, que estabelece trs pilares prioritrios para a pauta da ONU em direo ao futuro: desenvolvimento, segurana e direitos humanos. Um tema relacionado segurana humana e ao desenvolvimento foi o lanamento em 2000 das Metas do Desenvolvimento do Milnio (MDGMillenium Development Goals) na Cpula do Milnio. Na prtica, as metas relacionam todos os elementos descritos acima e se dividem em oito prioridades que devem ser cumpridas at 2015. Tanto Annan quanto seu sucessor Ban Ki-Moon da Coreia do Sul consideraram que estas metas no sero adequadamente cumpridas at o este perodo inicialmente previsto. As metas, j citadas ao longo do texto, mas que merecem ser recuperadas so: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Erradicar a Pobreza Extrema e a Fome Atingir o Ensino Bsico Universal Promover a Igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres Reduzir a mortalidade infantil Melhorar a Sade materna Combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas Garantir a sustentabilidade ambiental Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
A preocupao com temas relativos ao desenvolvimento no indita no mbito da ONU, uma vez que desde os anos 1950, os pases do Terceiro Mundo procuraram indicar sua prioridade. As aes do ECOSOC, da UNCTAD, os esforos paralelos do G77 so representativos destes movimentos. Porm, a dinmica da bipolaridade deixava estas questes em
299
segundo plano, assim como as discusses sobre meio ambiente e direitos humanos. A ascenso desta agenda, por vezes, definida como de novos temas quando, na realidade, tratam-se de dilemas tradicionais da agenda global, mas que no ocupavam a linha de frente dos interesses e da disputa entre as superpotncias EUA e URSS. A posio do Brasil com relao ao novo conceito de segurana humana e s Metas do Milnio varia entre o apoio aberto (Metas do Milnio) preocupao (segurana humana) com questes relativas ingerncia e interveno em Estados soberanos. Na entrada do sculo XXI, as MDGs surgiram como uma tentativa de retomar e avanar temas que haviam sido colocados durante as conferncias dos anos 1990, mas cuja implementao continuava esbarrando em questes econmicas, sociais estratgicas e culturais (ver B abaixo). No que se refere s MDGs, a Presidncia Lula tem como prioridades internas e externas diversos programas relacionados ao seu cumprimento como: Cidadania e Incluso Social, Fome Zero, Bolsa Famlia, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), Brasil Sorridente, Farmcia Popular, Qualisus, Brasil Alfabetizado e o Programa Universidade para Todos (ProUni). Alm disso, o Brasil ao lado de outros pases emergentes atua em programas de ajuda e cooperao tcnica no mbito Sul-Sul como analisado no Captulo 4 (Fundo IBAS, parcerias Sul-Sul), assim como mantm seu papel de porta voz das demandas sociais e econmicas do Terceiro Mundo na ONU e nas OIGs comerciais e financeiras. Dentre estas, reciprocidade comercial, abertura de mercados, reduo da dvida e pobreza so algumas prioridades, associadas reivindicao por reformas nas instituies como ressaltado. Alm da ampliao da agenda aqui mencionada, a ONU possui um programa de ajustes estruturais para atualizar o organismo a esta pauta renovada, ao reordenamento do poder mundial e s transformaes do sistema. Somadas s dimenses especficas de reformas estruturais e administrativas, que no sero aqui detalhadas em extenso, o foco da preocupao reside sobre o CSONU. O primeiro esforo de reforma, que contou com o apoio brasileiro que desde 1993 passou a reivindicar um assento permanente no CSONU, ocorreu em 1995 quando a organizao completou seu 50 Aniversrio. Em 1995, a ttica brasileira era representada pelas iniciativas da integrao nos principais fluxos do sistema, buscando o reconhecimento da credibilidade
300
nacional e do papel relevante desempenhado na Amrica Latina. A parceria com os EUA e o bom relacionamento com os pases europeus eram trazidos como credenciais, assim como a recuperao econmica e solidez democrtica. Opes similares eram desenvolvidas por Japo e Alemanha, outras naes que pediam a reforma do CSONU, compatibilizando seu poder econmico (e suas j significativas contribuies financeiras organizao) com um novo papel poltico. As resistncias reforma no CSONU, a oposio de outras naes a estas candidaturas (Argentina e Mxico ao Brasil, China ao Japo) e a inrcia da Assemblia Geral e dos EUA que poderiam comandar o processo levam o processo ao esvaziamento e mesmo em termos estruturais e de agenda no existem progressos significativos. O final da gesto Ghali e o incio de Annan so caracterizadas por dificuldades similares em lidar com este desafio e os dilemas sociais e polticos da instituio. A intensificao das Conferncias Sociais representava avanos, mas no consolidava polticas concretas (ver B). Alm disso, o compromisso norte-americano com a ONU, em comparao com outras instituies como a OTAN, era menor, uma vez que os EUA consideravam (mesmo na administrao Clinton) o organismo como limitador de seu poder. A postura era de distanciamento e colaborao quando necessrio (ex-Iugoslvia, Kosovo, Iraque 1990/1991), mas com desconfiana e com o risco de diluio do poder norte-americano. Apesar da contnua renovao dos termos da agenda, estruturalmente a ONU representava mais o ps-1945 do que o ps-1989. A segunda grande onda por reformas da ONU somente ocorreria em 2005, 60 aniversrio da organizao, a luz dos desenvolvimentos da Guerra do Iraque de 2003 e da crise do multilateralismo. Na oportunidade, Koffi Annan lidera uma ofensiva para uma grande proposta de atualizao que englobasse a ampliao do CSONU, a modernizao de sua administrao, o incremento dos esforos contra terrorismo e proliferao nuclear, o reforo do conselho de direitos humanos e a reforma conceito de segurana (segurana humana e metas do milnio). Mais uma vez o processo no avana devido s resistncias dos EUA em termos gerais e no CSONU acompanhado pela China, permanecendo em compasso de espera. Para a diplomacia brasileira e de outras naes que visavam a ampliao do CSONU, contudo, esta segunda onda representou uma mudana de ttica a partir da articulao do G4. Como analisado no Captulo 4, o G4 consistese em uma aliana composta por Brasil, ndia, Alemanha e Japo que tem
301
como objetivo a ampliao do CSONU em seus membros permanentes e no permanentes. Estes pases buscaram seus objetivos conjuntamente e apesar das idas e vindas da aliana, a mesma mantm-se ainda em funcionamento. A mesma no representou o fim de aproximaes bilaterais e construo de consensos em torno da reforma desenvolvidos pelos Estados membros. Devido ao avano do G4, o perodo observou o surgimento ainda de duas novas propostas: a da Unio Africana e a do Unidos pelo Consenso (Coffee Club). A proposta da UA similar a do G4 com a incluso de 6 novos membros permanentes, mas demanda concesso do poder de veto de imediata. Os membros da UA representam dos votos na Assemblia Geral e sua posio essencial para o encaminhamento de qualquer reforma na ONU. De 2005 a 2009, este grupo tem dado sinais de aproximao ao G4, mas sem formalizar abertamente o apoio. A terceira proposta, a do Unidos pelo Consenso opem-se introduo de novos membros permanentes e defende a criao de 10 novas vagas no permanentes. O grupo representado por Paquisto, Argentina, Canad, Mxico e Itlia e percebe a reforma do CSONU e a incluso de outras potncias regionais em seu quadro como prejudicial aos seus interesses. Das trs propostas, esta ltima a que possui menos apoio e gera menos consenso medida que pouco altera do arcabouo institucional do conselho e seu funcionamento (preserva o status quo). Finalmente, permanece um grande questionamento sobre o papel da UE no processo na eventualidade da solidez da PESC e como isso se combinaria com as cadeiras europeias j existentes de Frana e Gr-Bretanha que dificilmente abririam mo de suas posies ou a demanda alem. Em 2009, novas perspectivas de reforma foram colocadas com base na expectativa de aes da administrao Obama e da consolidao do poder poltico-econmico dos emergentes. Similar expectativa havia sido atribuda ao novo Secretrio Ban Ki Moon, associada ao processo de moralizao da ONU e combate corrupo (uma das grandes controvrsias da Era Annan e foco de disputa com os EUA). At Outubro, porm, ainda no existiram sinais concretos de mudanas substantivas na agenda ou em seu ritmo. Independente da AG defender a reforma, enquanto os membros permanentes do CSONU no fecharem compromisso com esta agenda, os avanos se mostram difceis. Do ponto de vista brasileiro, o compromisso com a reforma abrangente da ONU permanece e em Outubro de 2009 o pas foi eleito mais uma vez
302
para ocupar uma cadeira de membro no permanente no CSONU, cumprindo o mandato para o binio 2010/2011. Ao lado do Brasil para cumprir o mandato que se inicia em 1 de janeiro tambm foram eleitos Bosnia Herzegvina, Gabo, Lbano e Nigria (o Brasil foi eleito com 182. Estes pases somaram-se ustria, Japo, Mxico, Turquia e Uganda, eleitos para o perodo 2009/2010 (ao lado do Japo, o Brasil a nao que mais integrou o CSONU como membro no permanente de 1946/1947, 1951/1952, 1954/ 1955, 1963/1964, 1967/68, 1988/89, 1993/94, 1998/99 e 2004/2005). A pauta brasileira de apoio ao multilateralismo associada defesa da atualizao das OIGs e da compatibilizao com o novo quadro de poder mundial e as demandas dos emergentes e PMDRs permanece prioritria na agenda de relaes internacionais, assim como os compromissos nacionais nas reas sociais, de operaes de paz e de proliferao e segurana da organizao. B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais Durante a Guerra Fria, o predomnio das questes de segurana na agenda internacional colocou em segundo plano discusses sobre temas sociais, que, na base da fundao da ONU, eram considerados prioritrios para a reestruturao do sistema internacional no ps-1945. Tais discusses aconteciam paralelamente ao conflito bipolar, mas mesmo assim progressos foram alcanados com documentos como a Declarao Universal dos Direitos do Homem em 1948 e a realizao de Conferncias neste campo, assim como no de meio ambiente. Em 1989, o descongelamento da poltica mundial trouxe um novo foco a estas questes, intensificando a realizao das conferncias e a preocupao com a implementao de medidas renovadas nestas reas, que se estendem ao sculo XXI. Em um balano realista, progressos e ausncia de avanos foram observados. A ausncia de avanos remete a diferentes fatores relacionados ao Estado Nacional: demandas geopolticas, soberania e interesse nacional, desenvolvimento econmico (clivagem Norte-Sul) e particularidades culturais e religiosas. Prescries genricas e documentos abrangentes tambm so apontados como fatores de insucesso. Com isso, diversas recomendaes destas conferncias e negociaes subseqentes no foram implementadas ou apenas o foram parcialmente. Para Alves,
303
(...) as conferncias da dcada de 1990 podem provocar sentimentos variados de frustrao e nostalgia, mas no necessariamente de derrota (...) Se estes documentos (...) forem redescobertos e apreciados em seu devido valor podem voltar a configurar, pelo menos, um manual de esperanas (...) talvez (...) de referncia para a ao cooperativa. (ALVES, 2001, p. 40-41).
A partir desta citao, inclusive, possvel identificar o maior mrito e progresso destas discusses: o estabelecimento de referncias para orientar o debate internacional e sinalizaes positivas para a mudana de poltica de alguns Estados, dentre eles o Brasil. Embora a implementao das recomendaes possa no ser generalizada ou universal, ou ocorrer de forma homognea, a sua adoo gradual indica a possibilidade de seu fortalecimento. Fornece-se, assim, uma moldura, uma estrutura para o encaminhamento do debate, demonstrando a relevncia dos temas. A reincorporao destas preocupaes nas MDGs, a continuidade dos encontros de alto nvel sobre meio ambiente, aes individuais compem este quadro complexo. As principais Conferncias foram: a Cpula Mundial sobre a Criana, 1990, Nova Iorque; a Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992; a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, 1993; a Conferncia Internacional Sobre Populao e Desenvolvimento, Cairo, 1994; a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social, Copenhague, 1995; a IV Conferncia Mundial sobre a Mulher, Pequim, 1995; a Conferncia das Naes Unidas Sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), Istambul, 1996, Conferncia Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial e Intolerncia de Durban, 2001. Do ponto de vista brasileiro, como indica Arraes (2006), houve a incorporao de diversas recomendaes destas reunies em documentos como o Estatuto do Idoso, a atualizao do Estatuto da Criana e do Adolescente dentre outros. A firme atuao na defesa das MDGs faz parte desta dinmica, que se reflete em polticas sociais diferenciadas no mbito domstico a partir de 2003. Embora no seja possvel detalhar as dimenses da atuao brasileira em todas estas conferncias, importante ressaltar a participao ativa do pas nas mesmas com base em sua identidade de nao em desenvolvimento e com vantagens comparativas em determinados setores como o ambiental. Neste campo, duas reas de atuao so simblicas deste
304
papel, compromisso e assertividade nacional: o meio ambiente e direitos humanos. No que se refere ao meio ambiente182, a evoluo do tema e da posio brasileira significativa desde a primeira Conferncia de Estocolmo em 1972. O encaminhamento desta Conferncia inicia-se a partir de 1968 com a aprovao da resoluo 2938 pela Assemblia Geral da ONU que indicava a importncia da discusso de temas ambientais e os impactos humanos sobre seu habitat. Esta reunio foi o primeiro passo para que o meio ambiente passasse a ser pensado de forma sistemtica no contexto das relaes internacionais. Apesar do contexto poltico-estratgico da Guerra Fria e as divergncias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento terem marcado as discusses, Estocolmo representou um salto qualitativo no debate. Como aponta Lago (2006), at esta Conferncia, o tema ambiental restringiase a preocupaes fragmentadas na sociedade civil dos pases ricos, principalmente europeus, havendo ainda a produo de estudos no mbito do Clube de Roma (crescimento zero)183. Faltava, contudo, uma viso abrangente das discusses que envolvessem as naes e que chamassem a ateno para os limites ambientais. A posio brasileira e dos demais pases em desenvolvimento naquele momento dos anos 1970 refletiu, segundo Lago, o choque entre as metas de crescimento e modernizao e a proposta do crescimento limitado ou zero nos desenvolvidos. A posio brasileira foi defensiva no sentido de preservar o projeto de desenvolvimento e assertiva nas discusses sobre temas sensveis de controle demogrfico, conservacionismo e bens comuns. Como aponta o autor, o pas demandava discusses mais democrticas e que levassem em conta as diferenas entre as realidades Norte-Sul. Apesar de sua moderao na busca destas demandas, Lago indica que a posio do pas acabou sendo interpretada dentro e fora de casa como negativa, o que at a Rio-1992 foi associada imagem do pas como vilo ambiental. Como resultados de Estocolmo foram estabelecidos um Plano de Ao no qual estavam contempladas questes como reduo da poluio, emisso de CFC, lixo txico e o desafio de administrar os bens comuns da humanidade (Common Heritage of Mankind). No mbito destes bens, maior desafio
Recomenda-se a leitura de LAGO, 2006 para uma abordagem detalhada sobre o tema. As publicaes Limit to Growth e Blueprint for Survival so citadas por Lago como exemplos dos materiais produzidos nesta linha. A base das discusses de Estocolmo o Relatrio de Founex.
183 182
305
a definio do que limita um bem comum e a soberania nacional, tema que interessa particularmente os pases que detm relevantes patrimnios ambientais como o caso do Brasil (Floresta Amaznica, Aqufero Guarani). O ncleo do problema relaciona-se equao: proteger, usufruir e compartilhar estes recursos, com respeito soberania e ao sistema global. Outro desafio era o da correlao entre as previses cientficas e realidade, debate intenso que permanece at os dias de hoje referente comprovao dos custos ambientais: isto , se as previses so sustentadas em dados concretos ou apenas especulaes sem certeza cientfica ou hipteses. Para lidar com estes desafios, foi estabelecido Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA, UNEP na sigla em ingls). Nos anos 1980, estes esforos produziram importantes regimes no campo ambiental sobre a camada de oznio (Conveno de Viena de 1985 e Protocolo de Montreal de 1987), proibindo a emisso de CFCs (clorofluorcabonos), gases correlatos e estudos sobre sua substituio por produtos menos nocivos. Anteriormente, em 1982, j havia sido estabelecida a Conveno das Naes Unidas Sobre Terra e Mar, alm de acordos sobre a explorao de regies como a Antrtica184. Ainda sobre estes regimes e bens comuns, consolidouse a argumentao da tragdia dos comuns sobre a possibilidade de destruio e esgotamento destes bens. Outro produto da evoluo destas discusses foi a publicao do Relatrio Brundtland em 1990 (Nosso Futuro Comum), preparado pela Comisso Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso Brundtland) chefiada pela Primeira-Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. O salto qualitativo deste relatrio, apesar de sua fria recepo no Sul, como aponta Lago, foi o estabelecimento do conceito de desenvolvimento sustentvel. O conceito buscava responder s crticas destes pases quanto no considerao de suas demandas por crescimento econmico em choque com o desejo de preservao ambiental, revendo o conceito de desenvolvimento. Esta reviso foi sustentada na interao de trs pilares: economia, sociedade e desenvolvimento.
Com a publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, surge uma definio do conceito de desenvolvimento sustentvel com ampla
184
A participao brasileira no processo consiste-se em uma das mais importantes iniciativas de pesquisa nacionais. Em 2009, o PROANTAR (Programa Antrtico Brasileiro) completou duas dcadas.
306
aceitao, que se tornaria quase oficial: desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades (LAGO, 2006, p. 56)
A lgica desta interao sustentava-se na defesa do desenvolvimento como essencial para a erradicao da pobreza, modernizao e melhoria das condies de vida da populao mundial, mas com a simultnea preocupao em no esgotar ou destruir recursos naturais no processo. O objetivo era compatibilizar a preservao do meio ambiente com a melhoria de condio de vida humana, tornando-as indissociveis. Adicionalmente, o relatrio procura atender de forma equilibrada as diferenas entre pases do Norte e do Sul. Outro resultado foi o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica que a partir de 1988 (IPCC) iniciou estudos sobre o impacto da emisso dos gases estufa sobre o meio ambiente. Tais estudos tiveram sequncia ao longo do perodo que precedeu a Rio-1992 e serviram de fundamento para a negociao de uma Conveno Quadro sobre o tema. A partir deste relatrio, a realizao de uma segunda conferncia nos moldes de Estocolmo foi retomada, com o Brasil, ainda sob o foco pesado de acusaes de destruio do meio ambiente, oferecendo-se para realizla, contando com o apoio dos demais pases em desenvolvimento. O contexto poltico-estratgico o do fim da Guerra Fria e o da redemocratizao, com o pas buscando sua reinsero internacional. A contrapartida interna foi a criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA, 1989) e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA, 1992) como aponta Lago. Por conta destes fatores, a Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 ou ECO-1992185 (UNCED) deve ser vista como um marco. As questes ambientais ganham maior dimenso externa e a diplomacia assume uma posio mais ofensiva e o Brasil um papel de vanguarda ambiental. No s o Brasil, mas outros pases em desenvolvimento tornam-se mais assertivos neste campo, introduzindo-o como elemento de suas demandas e reivindicaes a partir de seu olhar do Sul.
185
Ou Cpula da Terra. As Conferncias de Estocolmo e do Rio tiveram Maurice Strong como seu Secretrio Geral.
307
Esta assertividade consiste-se de dois elementos: a defesa de sua soberania e direito ao desenvolvimento no que se refere ao meio ambiente e a uma crtica aos padres sociais, produtivos e energticos dos desenvolvidos que causaram a devastao prvia, defendendo uma reforma abrangente. Paralelamente Rio 1992, realiza-se o Frum Global, com o significativo envolvimento da sociedade civil, ONGS, empresariado, grupos de interesse fazem parte dos debates. Os resultados da Rio-1992 so significativos em termos de acordos e cronogramas, definindo os rumos do debate ambiental desde ento, apesar de permanecerem cises Norte-Sul e as dvidas sobre os mritos cientficos de descobertas e previses. Entretanto, foi possvel atingir um consenso entre os eixos, com nfase crescente em preocupaes sociais. A equao responsabilidade comum, demandas diferenciadas esteve na base da construo dos consensos, diferente da assimetria de presses e resistncia que caracterizara Estocolmo. Os principais debates referem-se ao tema da mudana de clima e o aquecimento global, a biodiversidade e o desenvolvimento sustentvel. A clivagem Norte-Sul manteve-se ao longo da reunio, assim como as reticncias norte-americanas em assumir metas e compromissos concretos. Os resultados que puderam ser alcanados foram significativos, estabelecendo os parmetros das futuras discusses ambientais at os dias de hoje, democratizando o debate. Sintetizando estes resultados, foram estabelecidos: - a Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente- representa um relatrio final do encontro no qual so estabelecidos vinte e sete princpios relacionados ao meio ambiente, governana, soberania e responsabilidade social, dentre outros. Tambm encaminha as demais conquistas em forma de documentos e convenes abaixo descritas; - a Conveno Sobre Diversidade Biolgica (CDB): que visa a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel de seus recursos; e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao destes recursos. (LAGO, 2006, p. 75). Bastante sensvel, este tema envolve a interrelao entre propriedade intelectual, o que define um bem comum ou um bem de um Estado soberano. Detentor de cerca de 20 a 25% da biodiversidade global, o Brasil marcou claramente suas posies na defesa da soberania nacional para a explorao destes recursos de forma sustentvel. Paralelamente envolve a discusso sobre os transgnicos (OGM- organismos
308
geneticamente modificados) e seus impactos ambientais e a legislao que deve reg-los; - Conveno do Combate Desertificao- referente ao processo acelerado de desertificao de vastos territrios; - a Declarao dos Princpios Sobre Florestas- referente ao usufruto das florestas, envolve a temtica do desenvolvimento sustentvel e da soberania. Segundo Lago, representou divergncia fundamental entre os pases em desenvolvimento e desenvolvidos, uma vez que os primeiros temiam a ingerncia externa sobre seu territrio e patrimnios. As florestas relacionam-se ao tema da mudana de clima e emisso de CO2186. Para o Brasil trata-se de questo fundamental dada a Floresta Amaznica e as acusaes que pesam, ainda, sobre o pas de desmatamento da regio (com algumas correntes defendendo que a mesma se torne patrimnio global, contencioso recorrente e tema de preocupao nacional); - Agenda 21- correlaciona desenvolvimento sustentvel e meio ambiente em uma viso de carter abrangente e humanista, consistindo-se em um programa de ao que atribui novas dimenses cooperao internacional e estimula os governos, a sociedade civil e os setores produtivo, acadmico e cientfico a planejar e executar juntos programas destinados a mudar as concepes tradicionais de desenvolvimento econmico e de proteo do meio ambiente.
O documento est organizado em quatro sees (...) Seo 1: as dimenses social e econmica do desenvolvimento sustentvel (dois dos trs pilares do desenvolvimento sustentvel); Seo 2: gesto dos recursos naturais para o desenvolvimento sustentvel (terceiro pilar do desenvolvimento sustentvel), dividida em a) proteo da atmosfera, b) desertificao e seca, c) oceanos, d) gua doce, e) resduos, f) diversidade biolgica e g) combate ao desflorestamento; Seo 3: fortalecimento dos grupos sociais na implementao do objetivo do desenvolvimento sustentvel (mulheres, crianas, indgenas, ONGs, sindicatos, academia, etc.); e Seo 4: meios de implementao, dividida em a) recursos e mecanismos financeiros; b) tecnologia; c) instituies e d) instrumentos jurdicos. (LAGO, 2006, p. 76)
- Estabelecimento da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no ECOSOC para verificar o desenvolvimento e cumprimento das resolues da UNCED:
186
O impacto dos rebanhos bovinos nestas emisses tornou-se ponto de controvrsia igualmente.
309
- Criao do Global Environment Facility Fund; - Conveno Quadro Sobre Mudana do Clima- precedida pelo IPCC e as Conferncias Climticas de 1978 e 1990 que lanaram os estudos e negociaes sobre a questo. O estabelecimento da Conveno Quadro consolida as preocupaes da comunidade internacional com a mudana de clima gerada pela emisso de gases estufa. O polmico tema do aquecimento global e suas conseqncias como elevao dos nveis dos mares, intensificao de fenmenos climticos (furaces, tufes) desertificao e oscilaes do clima encontram-se no ncleo das discusses. Cercada por intenso debate, a Conveno Quadro apenas consolidou compromissos para a discusso futura entre as partes uma vez que a emisso de gases estufa est diretamente relacionada ao desenvolvimento e produo industrial. A reduo da emisso liga-se s perspectivas de crescimento interno, tema muito sensvel na poltica interna de pases desenvolvidos e em desenvolvimento uma vez que afeta nveis de emprego e matrizes de consumo e produo. Os maiores oponentes ao estabelecimento de metas para reduo das emisses foram os norte-americanos. Estas negociaes entre os pases signatrios passaram a ser realizadas nas Conferncias das Partes (COP). Apesar das controvrsias permanentes nas COP, e nas reunies e encontros preparatrios que as antecedem, o primeiro grande compromisso para a Mudana de Clima foi alcanado em 1997 com o Protocolo de Quioto Conveno Quadro das naes Unidas sobre Mudana de Clima. Conhecida como Rio +5, a Conferncia de Quioto (COP3) no eliminou algumas importantes divergncias entre o Norte e o Sul com relao emisso de gases estufa e suas metas de reduo, o conceito de desenvolvimento e o papel das florestas (e do desmatamento) nestas emisses. As controvrsias, porm, no impediram a concluso das negociaes que resultaram no Protocolo que estabeleceu como principal objetivo a reduo da emisso dos gases estufa em pelo menos 5% abaixo dos nveis dos anos 1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 visando controlar o processo de mudana climtica. Processos correlatos associados a este controle foram a prioridade a ser atribuda eficincia energtica e a busca de alternativas s matrizes existentes e o desenvolvimento sustentvel. Cada pas, conforme sua participao quantitativa nas emisses e condio (desenvolvido ou em desenvolvimento) possui uma quota mxima de emisses e, a partir desta quota, busca a reduo estimada acima em 5%.
310
Para facilitar a implementao desta meta e respeitar as especificidades e necessidades nacionais foram estabelecidos mecanismos flexveis: a troca de emisses internacionais, que autoriza que pases troquem suas emisses entre si, permitindo que pases que no utilizem toda a sua quota prevista de emisses vendem o seu excedente a outros que necessitam de limites maiores e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e implementao conjunta, cujo objetivo incentivar projetos que visem a reduo das emisses a partir da criao de crditos de carbono (medidas compensatrias como plantao de rvores, melhor utilizao de recursos naturais fazem parte desta lgica). No caso brasileiro, o pas assinou o Protocolo em 1998, sua ratificao ocorreu em 2002 e a sua implementao iniciou-se a partir de 2002187. Grandes pases emissores como China, Rssia, Japo e membros da UE tambm se comprometeram com o Protocolo, mas no tem cumprido suas metas na maioria das vezes. O grande ausente do Protocolo continua sendo os EUA, o maior emissor de gases estufa, que at o momento no ratificaram o Protocolo apesar de o terem assinado em 1998. Relatrios preparatrios da COP-15 a ser realizada de 07 a 18 de Dezembro de 2009 em Copenhagen indicam que os EUA e a maioria dos pases industrializados aumentaram suas emisses de carbono, apesar do discurso pr-Quioto. A expectativa com relao COP-15 elevada uma vez que os efeitos da mudana climtica parecem estar sendo cada vez mais visveis. As cises, contudo, permanecem entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento em torno dos temas conhecidos. A estas discusses agregou-se a perspectiva, defendida por pases europeus, de negociar um novo mecanismo que tome o lugar do Protocolo de Quioto, a despeito de seu cronograma original e das dificuldades em seu cumprimento. Frente a estas divergncias, existe o risco de que a COP-15 possa sofrer um processo ou de esvaziamento similar Rio +10, a Cpula Mundial Sobre o Desenvolvimento Sustentvel em Johanesburgo de 2002 na qual no foram fechados novos compromissos significativos, percebendo-se o aprofundamento das clivagens Norte-Sul. De acordo com alguns autores como Klare (2002), existe uma certa urgncia para que se encontrem solues viveis para a administrao dos recursos ambientais, mas que no foi adequadamente avaliada pelos Estados. Na viso do autor, as guerras do sculo XXI tendem a ser cada
187
Para o status de ratificao ver Kyoto Protocol- Status of Ratification em http://unfcc.int/ kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php. A ltima aualizao de 26/08/2009.
311
vez mais caracterizadas por disputas em torno de bens compartilhados que se tornam escassos (o que retoma a citada tragdia dos comuns) como gua, minrios, alimentos, florestas, energia e biodiversidade. Alm disso, as linhas de fratura e fragmentao podero orientar-se pelos impactos sociais desta escassez e dos danos gerados pela ao humana. A posio brasileira para a COP-15, e estes dilemas abrangentes sobre o tema, demonstra continuidade com seus compromissos na rea ambiental: desenvolvimento sustentvel, diferenciao entre pases ricos e pobres, necessidade de compromissos que respeitem ambos estes parmetros e defesa da soberania e do patrimnio ambiental do pas. Outra questo fundamental e sensvel para o Brasil no campo dos temas sociais e conferncias internacionais o dos Direitos Humanos, cuja evoluo similar ambiental. De uma ao defensiva nos anos 1970 e 1980, o processo de redemocratizao insere um componente de assertividade e fundamento na ordem internacional. De acordo com Alves (cf. 2008, p. 187), quatro perodos podem ser identificados na evoluo da posio brasileira sobre direitos humanos e sua participao no Conselho de Direitos Humanos (CDH188): 1978 a 1984- perodo conservador; 1985 a 1989- transio sob a gesto de Sarney; 1990 a 1994- adeso aos instrumentos internacionais (Collor e Itamar); 1995 ao atual perodo de valorizao do sistema internacional de promoo e proteo aos Direitos Humanos, com impactos na poltica interna e externa correspondente aos mandatos dos Presidentes FHC e Lula. Focando na fase contempornea, obteve papel de destaque na Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, em 1993189 (que produziu a Declarao e Programa de Ao de Viena), e nas correlatas j citadas, em particular a do Desenvolvimento Social em Copenhagen e as respectivas conferncias ambientais como visto, Outro desenvolvimento relevante no campo externo foi a Conferncia de Roma em 1998 que lanou as bases do Tribunal Penal Internacional permanente, ao qual os EUA se opem. Sobre este papel brasileiro, Alves comenta que
o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente em vrios dos rgos de implementao e controle das recomendaes e normas
188 189
Os EUA passaram a fazer parte do CDH a partir de 2009. A primeira conferncia nesta rea foi em 1968, Teer.
312
internacionais, contando com brasileiros entre personalidades escolhidas pela ONU em grupos que se renem para discutir o seguimento de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD, no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no Tribunal Penal Internacional. (ALVES, 2008, p. 200).
Em Viena, de acordo com Alves, os principais temas de debate foram a universalidade dos direitos humanos, a legitimidade do sistema internacional de proteo aos direitos humanos, o direito ao desenvolvimento, o direito autodeterminao e o estabelecimento da inter-relao entre democracia desenvolvimento e direitos humanos (ALVES, op. cit p. 107). Outras reas relevantes trabalhadas foram: a indivisibilidade dos direitos, a regulao dos direitos humanos em situaes de guerra (aprofundando-se as Convenes de Genebra de 1949 e 1951), os direitos humanos da mulher, os direitos humanos de grupos e categorias vulnerveis, racismo e xenofobia, a atuao das ONGs, o campo de ao do Alto Comissariado das Naes Unidas Para Refugiados (ACNUR) e do Tribunal Penal Internacional (TPI) e a racionalizao do sistema (ALVES, 2001). No campo domstico, demonstrando seu cumprimento destas resolues e adeso aos princpios, uma importante ao foi o lanamento em 1996, do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), juntamente com a Secretaria de Estado de Direitos Humanos em 1997. Como ressaltado a nfase em programas sociais do governo Lula e as suas iniciativas correspondentes de cooperao Sul-Sul inserem-se neste quadro de avano dos compromissos nacionais. Todavia, o Brasil e outros pases em desenvolvimento continuam sendo alvo de crticas dos pases desenvolvidos neste campo, principalmente vindas de ONGs e dos EUA (relatrios peridicos do Departamento de Estado). A questo envolve temas sensveis como o j abordado sobre segurana humana e a relao soberania e ingerncia externa. A politizao de elementos culturais e religiosos dos anos 1990 e a ascenso dos fundamentalismos de todas as origens colocam desafios ao objetivo de universalizao dos direitos. A partir de teses controversas como a do Choque das Civilizaes, o debate tende a polarizar-se em torno dos chamados valores ocidentais e valores orientais, o que dificulta a implementao de muitas resolues nestas reas. Os direitos femininos so
313
um dos mais sensveis nesta rea, assim como o da escolha sexual e o das minorias tnicas, religiosas em geral. Estes temas possuem contato direto com episdios de crise humanitrias associados guerras, limpeza tnica e genocdio, objeto de discusses no CSONU e no CDH, envolvendo questes polticas e estratgicas190. Alm disso, tornam algumas situaes objeto de interveno humanitria e operaes de paz da ONU, abrindo espao para a criao dos Tribunais especficos para julgar os crimes contra a humanidade e as violaes de direitos humanos como visto ao longo do texto. Em muitos casos, a dificuldade de agir para mediar estas dificuldades real, refletindo as limitaes de projeo de poder da ONU e de seus capacetes azuis e o peso dos Estados nacionais no sistema. Apesar destes pontos de estrangulamento que se estendem pelos temas sociais e as conferncias, passando pelos MDGs, o compromisso em buscar solues comuns permanece, ainda que com dificuldades. E, como visto, a posio brasileira nestes debates reflete sua adeso firme ao multilateralismo e a preservao dos seus interesses nacionais. Em tema correlato, o Brasil desempenha relevante papel no campo das Operaes de Paz que so parte fundamental do sistema ONU. C) As Operaes de Paz da ONU Ao longo da histria da ONU, as Operaes de Paz converteram-se em uma de suas principais atividades, representando o envolvimento direto da organizao em conflitos e crises humanitrias. Sujeitas muitas vezes a crticas quanto a sua natureza, viabilidade e eficcia, as aes dos capacetes azuis so reflexo do compromisso dos Estados membros, assim como da dinmica interna e externa das realidades nas quais atuam. Os impactos de disputas polticas, a soberania, o interesse nacional e a segurana so elementos definidores da dimenso e sucesso e/ou fracasso destas atividades e de suas limitaes em difceis processos de conciliao, pacificao, estabilizao e reconstruo de Estados e sociedades. Na Carta da ONU e em seu estabelecimento, o status das Operaes de Paz tema de discusso uma vez
190
A discusso sobre Relatrio Goldstone sobre as violaes de direitos humanos e crimes contra a humanidade na Faixa de Gaza por ambos os lados envolvidos no conflito (Israel e Palestina) representa a dificuldade em lidar com o tema e a sua politizao. O Brasil votou a favor do relatrio e os EUA contra, enquanto a Gr-Bretanha no manifestou posio.
314
A manuteno da paz, embora no prevista na Carta, evoluiu para se tornar uma das ferramentas mais importantes utilizadas pelas Naes Unidas para atingir este propsito. A Carta atribuiu ao CSONU a responsabilidade maior pela manuteno da paz internacional e segurana. Ao cumprir esta responsabilidade, o Conselho de Segurana pode adotar uma srie de medidas, incluindo uma Operao de Paz das Naes Unidas. A base legal destas aes encontrada nos Captulos VI, VII e VIII da Carta. Enquanto o Captulo VI lida com a Resoluo Pacfica de Disputas, o Captulo VII contm provises relacionadas s Aes Relativas Paz, Desrespeito Paz e Atos de Agresso. O Captulo VIII da Carta tambm aborda o envolvimento de arranjos regionais e agncias na manuteno da paz internacional e segurana, desde que estas atividades sejam consistentes com os propsitos e princpios delineados no Captulo I da Carta. As Operaes de Paz das Naes Unidas tradicionalmente tem sido associadas com o Captulo VI da Carta. Entretanto, o Conselho de Segurana no precisa se referir a nenhum Captulo especfico da Carta quando for aprovada uma resoluo autorizando a implementao de uma Operao de Paz das Naes Unidas e nunca invocou o Captulo VI. Em anos recentes, o Conselho de Segurana adotou a prtica de invocar o Captulo VII da Carta. (CAPSTONE DOCTRINE, 2008, p. 13)
Desta forma, existe uma grande margem de manobra dos Estados membros da ONU e do CSONU para definir as aes referentes manuteno da paz desde que sejam identificadas condies que a demandem.A discusso sobre estes critrios de deciso aponta algumas situaes nas quais a presena da ONU faz-se necessria e que igualmente orientam, a partir do mandato das operaes, suas regras de engajamento (ROE) e diretivas do uso da fora (DUF). Durante a Guerra Fria, estes critrios eram mais limitados, envolvendo situaes ps-conflito de cessar fogo e estabilizao. Apesar de elementos polticos e de reconstruo estarem presentes, as operaes detinham mandatos mais restritos. Como critrios bsicos de ao e comportamento, porm, esto: o consentimento das partes, a imparcialidade e o no-uso da fora exceo da auto-defesa e defesa do mandato. O descongelamento das crises mundiais no ps-bipolaridade, o agravamento dos conflitos e seus impactos humanitrios, a diminuio da ao das superpotncias inseriram desafios renovados s operaes de paz. Assim, como parte da reforma da ONU, da Agenda para a Paz e das presses
315
sobre a performance das operaes, foram elaborados estudos que resultaram no Relatrio Brahimi (2000)- Relatrio da Comisso sobre o Painel das Operaes de Paz das Naes Unidas. A percepo era a da crise das operaes de paz e a premncia da reforma, prevendo-se sua divulgao na Cpula do Milnio (2000). O Relatrio Brahimi aborda a complexidade da evoluo das operaes depois de 1989, ampliando seu escopo de tarefas e propondo novas questes de doutrina e estratgia. Ao indicar estas recomendaes, o Relatrio defende a atualizao dos procedimentos e mandatos a fim de tornar as operaes mais efetivas e os compromissos dos Estados mais slidos com relao a esta atividade. Tendo como base o Relatrio191, as recomendaes so: necessidade de ao preventiva e estratgia de construo da paz, estabelecimento de mandatos claros, com credibilidade e viveis, atualizao das tarefas a serem desempenhadas incluindo o uso da fora para manuteno de ambientes seguros essenciais continuidade a aprofundamento dos esforos de paz, investir na melhoria da qualidade de vida das populaes atingidas (infra-estrutura), aprofundamento dos esforos de transio poltica. Na realidade do ps-Guerra Fria, a dimenso interna de crise (como as tnicas entre povos de um mesmo Estado) crescia em comparao aos conflitos interestatais. As misses deteriam uma viso mais abrangente e integrada dos processos nos quais se envolvem, recomendao adicional do relatrio, somada reforma institucional da organizao e dos departamentos responsveis na ONU. Esta reforma considerada essencial para a renovao dos processos relativos formatao e encaminhamento das misses. O relatrio recomenda aumento da capacidade de financiamento e recursos, incremento da capacitao da liderana da misso e das tropas, incremento da participao de policiais, civis e pessoal especializado nas misses (mdicos, juzes), deslocamento e implementao rpidas e transparncia pblica. Apesar de longa, vale a pena citar a definio das Operaes de Paz,
Definindo Operaes de Paz (a partir do Relatrio Brahimi) As Operaes de Paz nas Naes Unidas engloba trs atividades principais: preveno de conflitos e pacificao; manuteno da paz e construo da paz. A preveno de conflitos no longo prazo enfrenta as fontes estruturais do conflito para construir uma slida fundao para a
191
Aqui apresenta-se apenas a indicao destas recomendaes do Relatrio. Para detalhamento ver a verso completa do Relatrio Brahimi disponvel em http://www.un.org/peace/reports/ peace_operations/
316
paz. Quando estas fundaes esto desmoronando, a preveno de conflito tenta refor-las por meio de iniciativas diplomticas. Tal ao preventiva , por definio, uma atividade de baixo perfil que, quando bem sucedida, pode passar totalmente sem ser notada. A pacificao lida com conflitos em andamento, tentando interromp-los com o uso das ferramentas da diplomacia e mediao. Os mediadores podem ser enviados de governos, grupos de Estados, organizaes regionais ou, inclusive, podem ser nooficiais como grupos no-governamentais (...) A manuteno da paz uma atividade de mais de cinqentas anos que na ltima dcada evoluiu rapidamente de um modelo tradicionalmente e majoritariamente militar de verificao de cessar-fogo e separao de foras depois de guerras interestatais para um que incorpora um modelo complexo de muitos elementos civis e militares, trabalhando juntos para construir a paz depois de guerras civis; a construo da paz um termo de origem mais recente, como usado no presente relatrio, define atividades no extremo dos conflitos para reorganizar as fundaes da paz e fornecer ferramentas para construir, a partir destas fundaes, algo que seja mais do que a ausncia da guerra. Portanto, inclui, mas no limitada, a reintegrao de antigos combatentes na sociedade civil, reforo da regra da lei (...) melhoria do respeito por direitos humanos (....) fornecer ajuda tcnica para o desenvolvimento democrtico (...) e promover a resoluo do conflito e tcnicas de reconciliao.
Portanto, trs dimenses so indicadas: preveno de conflitos e pacificao (conflict prevention and peacemaking), manuteno da paz (peacekeeping) e construo da paz (peacebuilding), as quais ainda se soma o reforo da paz (peace enforcement). A base destas dimenses encontra-se na Carta da ONU. Do ponto de vista das etapas que envolvem a misso, encontram-se: o incio da misso (Mission Start-Up), a implementao do mandato (Mandate Implementation) e a transio que envolve a devoluo, a retirada e o encerramento (hand-over, withdrawal and liquidation). No que se refere s tarefas, indicam-se as seguintes etapas: DDR desarmamento, desmobolizao e reintegrao dos combatentes; SSR Reforma do Setor de Segurana e Outras atividades relativas legalidade; proteo e promoo dos direitos humanos; assistncia eleitoral; apoio restaurao e extenso da autoridade governamental. Estas tarefas e a percepo de que as operaes de paz tornaram-se cada vez mais multidimensionais, envolvendo variados atores da
317
OIG e da sociedade civil so desenvolvidas em maior extenso na Doutrina Capstone, documento que avana e complementa o Relatrio Brahimi em 2008. Esta nova doutrina indica que a despeito de sua relevncia no encaminhamento do debate, o Relatrio Brahimi no teve uma implementao rpida ou eficcia nas Operaes de Paz na sequncia da Cpula de Milnio devido postura dos Estados membros e a necessidade de maiores reformas. Os dilemas que se colocavam para estas operaes no ps-Guerra Fria permaneceram, assim como as dificuldades. A Doutrina Capstone192 retoma as preocupaes do Relatrio Brahimi, indicando que
O foco especfico deste documento reconhece a necessidade de uma articulao mais clara das fundaes doutrinrias das Operaes de Paz das Naes Unidas a luz dos novos desafios impostos pela natureza em transformao dos conflitos de inter para intraestatais. O presente documento pretende definir a natureza, abrangncia e ncleos das Operaes de Paz contemporneas das Naes Unidas. (CAPSTONE DOCTRINE, 2008, p. 8)
Esta Doutrina faz parte de uma srie de reformas desenvolvidas pelo DPKO e o DFS (Departamento de Apoio ao Campo), especificamente: Capstone Doctrine, Headquarters Support to Operations, Management and Integration of Operations, Multi-dimensional Operations, Field Operations Support e Headquarters Management and Administration. O processo, como se pode perceber, continua em andamento, ao mesmo tempo em que a ONU constantemente chamada a agir no campo das operaes de paz. Atualmente, a organizao conta com as seguintes Operaes de Paz em andamento: 1948- UNTSO- United Nations Truce Supervision Organization, 1949- UNMOGIP- United Nations Military Observer Group in India and Pakistan, 1964- UNFICYP- United Nations Peacekeeping Force in Cyprus, 1974- UNDOF- United Nations Disengagement Observer Force, 1978- UNIFIL- United Nations Interim Force in Lebanon. 1991MINURSO- United Nations Mission Force in Western Sahara, 1999UNIMIK- United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 1999MONUC- United Nations Organization Mission in the Democratic Republic
192
Disponvel em: http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Library/ Capstone_Doctrine_ENG.pdf
318
of Congo, 2003- UNMIL- United Nations Mission in Liberia, 2004UNOCI- United Nations Operation in Cote dIvoire, 2004- MINUSTAHUnited Nations Stabilization Mission in Haiti, 2005- UNMIS- United Nations Mission in Sudan, 2006- UNMIT- United Nations Integrated Mission in Timor-Leste, 2007- UNAMID- African Union-United Nations Hybrid operation in Darfur, 2007- MINURCAT- United Nations Mission in the Central Africa Republic and Chad (dados DPKO da ONU). Seja nestas operaes presentes, como nas anteriores da organizao, o Brasil sempre demonstrou firme compromisso com estes princpios e demandas, participando ativamente de diversas operaes de paz na instituio com foras militares, policiais e civis. Neste largo histrico podem ser listadas as seguintes participaes: 1957/1967- UNEF I (Sinai e Faixa de Gaza1957/1967), ONUC (Congo 1960/1964), UNSF (Nova Guin Ocidental 1962), DOMREP (Repblica Dominicana 1965/1966), UNIPOM (ndia/ Paquisto 1965/1966), UNFICYP (Chipre 1964/1967)// de 1989 a 2006UNAVEM I (Angola, 1989/1991), ONUCA (Amrica Central 1990/1992), UNAVEM II (Angola, 1991/1995), ONUSAL (El Salvador 1991/1995), ONUMUZ (Moambique 1993/1994), ONUMUR (Ruanda/Uganda, 1993/ 1994), UNPROFOR (ex-Iugoslvia, 1992/1995), UNTAC (Camboja 1993), UNOMIL (Libria, 1993), MINUGUA (Guatemala 1994/2001), UNOMSA (frica do Sul 1994), UNAVEM III (Angola, 1995/1997), UNCRO (Crocia 1995/1996), UNPREDEP, (Macednia, 1995), UNTAES (Eslovnia Ocidental, 1996/1998), UNMOP (Pennsula de Prevlaka, 1996/2006), MONUA (Angola, 1997/1999), UNAMET/UNTAET (Timor Leste, 1999/ 2006)193. Dentre estas, as operaes de paz em pases africanos como Angola e Moambique, assim como as atividades no Timor Leste, inserem-se em princpios mais abrangentes da ao brasileira no sistema internacional, ligadas as suas prioridades de poltica externa tradicional na frica e com relao aos pases de lngua portuguesa. Apesar de sempre ter desempenhado este papel relevante nestas Operaes de Paz, a atuao brasileira pode tornar193
Para uma anlise mais detalhada ver AGUILAR, 2005. No Timor Leste, assim como em Kosovo, importante ressaltar a participao de Srgio Vieira de Mello como um dos mais importantes representantes da ONU e seu forte compromisso com a instituio da ONU e seus princpios. A biografia de Mello escrita por Samantha Power leitura recomendada para a compreenso destes processos. Como indicado, o diplomata faleceu em 2003 em misso especial no Iraque em um atentado.
319
se ainda mais significativa nos ltimos anos a partir das responsabilidades em larga escala assumidas na MINUSTAH (Misso de Estabilizao das Naes Unidas para o Haiti), estabelecida pela resoluo 1542 do CSONU. Em 2009, a operao foi prorrogada at Outubro de 2010 (S/RES/ 1892). Segundo dados oficiais da ONU at Outubro de 2009 com cerca de 9123 pessoal uniformizado (7057 soldados e 2066 policiais, 492 civil, 1221 da equipe local de polcia e 205 voluntrios da ONU. O Brasil continua sendo o pas que mais contribui com este total de efetivos, mas a operao representada por uma fora multinacional, como caracterstica da composio dos capacetes azuis (EUA, Frana, El Salvador, Guin, Egito so alguns dos pases participantes). De acordo com o DPKO da ONU, o mandato atual da MINUSTAH abrange: 1. Assegurar um ambiente estvel e seguro 2. Apoiar o processo poltico constitucional no Haiti 3. Apoiar os esforos do governo, instituies humanitrias e grupos para promover e dar suporte aos direitos humanos 4. Apoiar os esforos do governo do Haiti para alcanar uma administrao mais abrangente194. Tais objetivos evoluram desde 2004, o incio da MINUSTAH, devido crise institucional e social profunda enfrentada pelo Haiti. Assim, os processos de estabilizao e mediao atravessam um perodo de transio, que a consolidao da capacidade interna do pas para administrar-se e protegerse finalizando a reconstruo e a institucionalizao local. A gravidade da situao pr-MINUSTAH pode ser percebida pela quantidade prvia de aes da ONU no pas: a UNMIH (1993/1996), a UNSMIH (196/1997), a UNTMIH (1997), a MIPONUH (1997/2000) e Fora Multinacional Interina (MIF). Nesta ltima, a participao mais significativa era dos EUA, baseada no s na preocupao com o Haiti, mas com problemas relativos imigrao e instabilidade. Internamente, desde
194
Segundo dados de Outubro de 2009, a MINUSTAH comandada por: Hdi Annabi (Tunsia) Representante Especial do Secretrio Geral, Luiz Carlos da Costa (Brasil) Representante Especial Principal do Secretrio Geral, Joel Boutroue (Frana), Representante Especial do Secretrio Geral para Assuntos Humanitrios, General Major Floriano Peixoto Vieira Neto (Brasil) Comandante das Foras e Mamadou Mountaga Diallo (Guin) Chefe dos Comissrios de Polcia das Naes Unidas. Dados DPKO.
320
2000 com a posse de Jean Bertrand Aristide a situao haitiana observava uma espiral de degradao devido a golpes militares (Raul Cedras em 1991), agravamento da situao scio-econmica em localidades como Cit Soleil, acusaes de corrupo, desastres naturais e eleies sob profunda tenso, incluindo a de Ren Preval. Apesar destas dificuldades, a MINUSTAH tem conseguido ao longo de seu mandato, como visto prorrogado at 2010, cumprir seu mandato. O aprofundamento e continuidade destes esforos e o desafio maior, o da eventual sada da operao, algo comum a todas as operaes similares, e no existem respostas fechadas sobre estas questes ou o que define o sucesso do pas em caminhar sozinho depois. Elementos polticos, sociais, econmicos e estratgicos que afetam a sustentabilidade no s da operao, mas do seu momento posterior. Em 2009, o cancelamento de cerca de 80% da dvida externa do pas, o aumento da ajuda externa e a indicao do ex-Presidente Bill Clinton195 como enviado especial da ONU foram outros acontecimentos relevantes. Para as relaes internacionais do Brasil, a MINUSTAH representa um marco no contexto da tradicional participao nas misses de paz. Desde 2004, esta elevada medida de participao militar brasileira na operao e suas contribuies polticas e comando, so representativas do novo status de poder nacional, da ampliao do papel global e da contnua valorizao de princpios de solidariedade e dos direitos humanos. Um dos marcos do processo foi a realizao do Jogo da Paz em 2004 entre a seleo de futebol brasileira e a haitiana. Abrangente, esta ao envolve um amadurecimento da capacidade de projeo nacional e de sua disposio em reafirmar seu papel protagnico no sistema, combinando um exerccio real de poder brando e duro. Trata-se de uma expresso de assertividade e da defesa de uma ao construtiva de pases emergentes para os PMDRs. D) A Agenda de Segurana Somada s misses de paz, a agenda de segurana da ONU e suas agncias como a AEIA engloba temas de desarmamento e no proliferao,
195
A posio dos EUA sobre misses de paz oscila entre o comprometimento quando envolve interesses estratgicos norte-americanos e a baixa participao quando as questes so consideradas paralelas e no prioritrias. A comparao entre a ao em Kosovo e Darfur revela este padro, com a primeira contando com elevado apoio dos EUA e a segunda com menor ateno.
321
terrorismo, narcotrfico, trfico de pessoas e explorao humana. Nestes campos, as aes coordenadas com os Estados membros e a sua disposio em comprometer-se com tratados e uma ao transparente ponto central do funcionamento e credibilidade das agncias reguladoras e dinmica dos regimes. No que se refere aquisio de tecnologias sensveis, terrorismo e temas humanitrios, outra dificuldade a ciso entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento caracterizada pelo dilema do domnio do conhecimento, projetos de carter blico e consideraes sobre os limites entre soberania, autonomia, direito e ingerncia no sistema estatal. Analisando a agenda de desarmamento e no-proliferao, o tema sofre uma inflexo com o fim da Guerra Fria, mas preserva linhas de disputa como se percebe pelas discusses referentes aos programas nucleares do Ir e da Coria do Norte. Alguns dos Tratados e Regimes mais importantes sobre o tema como o TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear, em vigor desde 1970), PTBT (Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares, 1963, em vigor desde 1964) e CTBT (Tratado para o Banimento Total dos Testes Nucleares, 1996)196 datam do perodo da Guerra Fria, focando-se nos pilares da no proliferao, desarmamento, o uso pacfico da tecnologia nuclear. Apesar de suas revises posteriores, os mesmos possuem lgicas que carregam o peso da bipolaridade referente ao acesso ao conhecimento e os fins pacficos da tecnologia. No caso do TNP, estas revises ocorreram em 1995, quando o Tratado foi estendido por tempo indeterminado, seguindo-se a conferncia de reviso de 2000 e 2005. Para o Brasil, em seu surgimento, o TNP era simblico do congelamento do poder mundial e a adeso no era considerada uma prioridade. Igualmente, oferecia-se resistncia ao desenvolvimento de regimes similares que restringiam a capacidade nacional de desenvolvimento deste conhecimento tecnolgico por potncias mdias. Esta posio brasileira sobre o tema do desarmamento e proliferao, como visto no Captulo 3, foi modificada a partir dos anos 1990 como parte do projeto de reinsero internacional. Apesar do Brasil sempre ter demonstrado firme compromisso com a estabilidade, o desarmamento e a utilizao das tecnologias duais para fins pacficos at o fim da bipolaridade, o pas no abdicava dos seus projetos de desenvolvimento e autonomia.
196
O Programa tomos para a Paz lanado pelo Presidente Norte-Americano Dwight Eisenhower em 1953 foi a origem destes esforos.
322
Porm, esta postura foi abandonada depois de 1989, abrindo mo de prioridades na rea nuclear e de capacitao tecnolgica. Este processo de mudana iniciou-se lentamente com Sarney e se tornou um dos pilares da poltica externa de Collor. Em seu curto governo, Collor investiu pesadamente no compromisso brasileiro com os regimes internacionais desta rea, aderindo a praticamente todos os seus regimes e mecanismos. Posteriormente, ao similar foi empreendida pelo governo FHC. Como resultado, consolidou-se a adeso brasileira aos seguintes mecanismos: Tratado de Tlatelolco de Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e Caribe (promulgado em 1994), Controle de Tecnologia dos Msseis (MTCR, 1995), Salvaguardas Nucleares197, Grupo de Supridores Nucleares (NSG em 1996), Conveno de Armas Qumicas (CWC, assinada em 1993 em vigor desde 1997) 198 .Alm disso, desde 1972 o Brasil era signatrio da Conveno deArmas Biolgicas e Toxinas (BTCW) e com o advento do Mercosul estabelecera a ABACC (ver 3.3). Posteriormente, o Brasil tambm torna-se signatrio do Tratado de Ottawa para o banimento de minas terrestres (Conveno Sobre a Proibio do Uso, Armazenamento e Transferncia de MinasAnti-Pessoais e Sobre a sua Destruio). Reforando estes compromissos,
O Brasil tomou ainda a iniciativa de propor Resoluo AssembliaGeral da ONU, aprovada em 1996, sobre O Hemisfrio Sul e reas Adjacentes Livres de Armas Nucleares, tendo em vista a existncia de diversos instrumentos internacionais relativos a zonas livres de armas nucleares em regies daquele Hemisfrio: Tratados da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Rarotonga (Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995) e Pelindaba (frica, 1996). Pela Resoluo foi reconhecido o estatuto de desnuclearizao para fins militares de quase todo o Hemisfrio Sul,
197
Na arena nuclear, o Brasil signatrio de diversas Convenes: Proteo Fsica de Materiais Nucleares, Pronta Notificao de Acidente Nuclear, Assistncia no Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica, Responsabilidade Civil Por Danos Nucleares, Gerenciamento Seguro de Combustveis Irradiados e Rejeitos Radioativos. 198 Um dos episdios mais marcantes dos anos 1990 envolve a Organizao Para a Proibio de Armas Qumicas e o diplomata Jos Maria Bustani, cuja gesto na OPAQ era sinnimo de sucesso. Por presses norte-americanas, Bustani foi afastado do cargo sob suspeita de mgesto devido a suas aes no Iraque comprovadamente em consonncia com as funes e mandato da OPAQ, mas que eram contrrias s prioridades dos neoconservadores. Posteriormente, o diplomata recebeu uma significativa indenizao devido comprovao de sua idoneidade.
323
tendo sido feito apelo concluso de iniciativas anlogas em outras reas do globo. (GARCIA, 1998, s/p).
A maior transformao de teor e atitude ocorreu no setor nuclear como analisado, desmontando o projeto desenvolvido na dcada de 1970. Em 1996, o Brasil assinou o CTBT e em 1998 formalizou sua adeso ao TNP (o PTBT fora assinado em 1963). Comparativamente, a China assinou o CTBT no mesmo ano de 2006, mas no o ratificou, assim como os EUA. A ndia no signatria do CTBT e nem do TNP, ao qual a China se comprometeu em 1992, a despeito de suas posies crticas sobre o tema e contnuas acusaes da comunidade internacional de que no cumpre suas determinaes. Para o Brasil, contudo, a adeso em 1998 era bastante representativa do novo papel via credibilidade que buscava no sistema. As citaes de Garcia e Correa ilustram o debate e agenda, avaliando a posio do governo FHC,
[...] amadureceu a percepo de que, estando o TNP prximo a atingir a universalidade dos pases, com 185 membros, j no fazia mais sentido para um pas como o Brasil, que nada tem a esconder nessa matria, seguir afastado das discusses sobre desarmamento, salvaguardas e outros temas, que ocorrem no mbito do TNP e que so de interesse direto para o pas. A adeso a esses regimes, em ltima anlise, garantir ao Brasil acesso facilitado a tecnologias sensveis no campo nuclear para fins pacficos, o que no era possvel ou era muito dificultado pelos pases desenvolvidos que tinham dvidas sobre as reais intenes do pas. Prevaleceu enfim, nesse campo, a fora histrica da mudana. (GARCIA, 1998).
Avaliao similar apresentada por Vargas, a adeso brasileira ao tratado era percebida [...] como elemento para a integrao do pas nos diversos esforos em favor da no proliferao e como um reforo da posio do pas como interlocutor importante no debate de um tema central da agenda internacional. (VARGAS, 1997). Todavia, como comprovado pela posio chinesa e indiana, o desenvolvimento da tecnologia no contrria a uma atitude de credibilidade e defesa da paz, com o pas retomando seus projetos neste campo e uma viso de defesa nacional compatvel com a proteo de seu territrio e projeo de presena, como discutido. Assim, pode ser observado um salto qualitativo neste campo no perodo recente reforando a autonomia, segurana e capacidade cientfica do pas.
324
Paralelamente aos esforos via ONU, os EUA lanaram em 2003 a Proliferation Security Initiative e tem desenvolvido importantes conversaes bilaterais com a Rssia para a reduo dos arsenais nucleares e atualizao dos tratados vigentes desde a bipolaridade. Porm, a posio norte-americana ambgua na maioria das vezes, com o limite sendo traado no dilema segurana e interesse nacional. A Era Bush filho representou retrocessos, enquanto o governo Obama promete ateno. As presses, e o interesse, de W. Bush focaram o tema pelo vis do terrorismo e dos Estados bandidos e seus esforos de conteno geraram, na maioria das vezes, resultados opostos. Alm disso, discutese, ainda, a definio e escopo das atividades terroristas e seu carter. Finalmente, outros componentes da agenda de segurana como narcotrfico, trfico de pessoas e quaisquer formas de explorao e degradao humana (prostituio, escravido, pedofilia) tem crescido em relevncia na organizao no ps-Guerra Fria. A ao das agncias da ONU e os esforos para limitar, coibir ou lidar com os efeitos destes fluxos tem sido grandes e projetam tendncias de longo prazo. Adicionalmente, fazem contato com as MDGs, direitos humanos e segurana humana, que demandam intensa participao e colaborao com os Estados membros dentro e fora de suas fronteiras para o estabelecimento de compromissos, aes policiais e de servios de inteligncia. Tratam-se, portanto, de desafios considerveis, ainda em aberto. 5.2 O Sistema Financeiro Comercial Como a ONU, o atual sistema financeiro-comercial data do segundo ps-Guerra e nas ltimas duas dcadas tem sido questionado quanto a sua eficcia e legitimidade. Mesmo instituies como a OMC surgidas em 1995 revelam problemas similares de pauta e desigualdade em suas negociaes, como j indicado no Captulo 4. Tais problemas refletemse na paralisia das negociaes, trancamento de agendas, permanncia de assimetrias e clivagens Norte-Sul e a ausncia de mecanismos adequados para lidar com o cenrio da globalizao e do reordenamento do poder mundial. O aumento da recorrncia e intensidade das crises, o descrdito do sistema, derivam desta situao e impactam a poltica mundial.
325
A) A OMC Tanto o GATT quanto a OMC fazem parte da lgica do sistema da ONU e de Bretton Woods e, como visto no Captulo 4, tem sido submetidos a intensos desafios. No cabe aqui repetir a anlise sobre as Rodadas de Negociao e Reunies Ministeriais realizadas desde a criao da OMC. O objetivo neste item indicar de que forma, alm da articulao do G20 comercial, o Brasil tem atuado no mbito da organizao, com perfil bastante assertivo. No caso, o pas possui papel destaque no mecanismo de soluo de controvrsias (MSC) da OMC, em seu rgo (OSC) na defesa dos interesses nacionais e dos propsitos compartilhados com seus parceiros para o funcionamento de um sistema comercial cada vez mais justo, caracterizado pela reciprocidade e que esteja de acordo com suas resolues. Conforme documento do MRE, o objetivo do Mecanismo de Soluo de Controvrsias da OMC reforar a observncia das normas comerciais multilaterais e a adoo de prticas compatveis com os acordos negociados. No h o propsito de punir membros pela adoo de prticas consideradas inconsistentes com as regras da OMC. As etapas do sistema abrangem as seguintes etapas: Consultas, Estabelecimento do Painel, Etapa Intermediria de Exame, Adoo do Relatrio do Painel, Apelao, Adoo do Relatrio do rgo de Apelao, Implementao das Recomendaes do OSC, Compensaes, Retaliaes e Arbitragem199. Abaixo seguem tabelas simplificadas dos contenciosos em andamento e encerrados iniciados pelo Brasil (para os contenciosos nos quais o Brasil demandado ou atua como terceira parte ver o documento indicado)200. Alm disso, Brasil e ndia preparam um contencioso contra a UE referente a produo de medicamentos genricos em pases em desenvolvimento (de acordo com informaes de outubro de 2009).
199
O detalhamento de cada uma destas etapas est em http://www.mre.gov.br/portugues/ ministerio/sitios_secretaria/cgc/contenciosos.doc. O documento do MRE tambm indica os links na OMC nos quais podem ser encontradas estas informaes sobre o Brasil e gerais sobre o sistema: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/understanding_e.pdf; http:// www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm; http://www.wto.org/english/tratop_e/ dispu_e/distab_e.htm 200 Sistematizadas e resumidas a partir das informaes de http://www.mre.gov.br/portugues/ ministerio/sitios_secretaria/cgc/contenciosos.doc
326
Tabela 1- Contenciosos em Andamento Iniciados pelo Brasil
Tabela 2 - Contenciosos Encerrados ou Suspensos Iniciados no Brasil
327
Esta extensa pauta de contenciosos revela que existem mecanismos adequados para lidar com as distores do comrcio internacional, mas ao mesmo tempo simbolizam as dificuldades enfrentadas pelos pases emergentes e a natureza das posies dos pases desenvolvidos. Alm disso, o ganho em um contencioso, mesmo quando implica a aplicao de retaliaes, muitas vezes torna-se relativo medida que as naes demandadas demoram a aplicar as resolues do OSC. Estas vitrias, contudo, no devem ser minimizadas uma vez que demonstram a validade do multilateralismo e podem render concesses aos vitoriosos, como tem sido o caso da relao Brasil e EUA, a despeito da demora norte-americana. Somados a estes contenciosos, alm disso, continuam, como visto no Captulo 4, pendncias relativas s negociaes de servios e propriedade intelectual, sendo que esta ltima envolve dimenses sociais no caso da
328
produo e acesso a medicamentos. Tratam-se, portanto, de questes complexas que caracterizam a OMC desde sua criao e que so temas recorrentes em suas reunies ministeriais desde 1995 e do dia a dia da organizao e seu funcionamento. B) As Instituies Financeiras: FMI, Banco Mundial e BID Assim como a reforma da ONU definida como a recriao do esprito de So Francisco, a do sistema financeiro internacional para sua adequao ao ps-Guerra Fria e mesmo antes disso s realidades da globalizao, menciona a refundao de Bretton Woods ou um novo Bretton Woods. Presente desde os anos 1990, as demandas por estas reformas referem-se medida e carter de regulamentao dos mercados financeiros e reforma e atualizao das estruturas que compem o sistema (FMI, Banco Mundial, adequando seus membros, recursos, agenda e processos de deciso e formulao de polticas ao novo equilbrio de poder e a situao scioeconmica mundial. Nestas ltimas dcadas, culminando com a crise de 2008/2009, as posies tem se mantido em torno de dois eixos, cada qual predominando em um perodo: do final dos anos 1980, sofrendo interrupes peridicas por conta das crises, a perspectiva dominante foi a simbolizada pelo Consenso de Washington e o neoliberalismo, em momentos de crise desde os anos 1990 e a partir do desenvolvimento das alternativas globalizao, a outra perspectiva desenvolvida sustenta-se na defesa da renovao do papel do Estado, maior ateno a temas sociais e a regulao dos mercados. Tradicionalmente, esta segunda viso majoritariamente apoiada por pases em desenvolvimento (Terceiro Mundo), enquanto a primeira encontra-se como dominante nos desenvolvidos (Primeiro Mundo). No final dcada de 1990, a tentativa de convergir estas posies ficou conhecida, como analisado no 1.2, como o dilogo Davos-FSM, mas apesar das tendncias de crises cclicas e das reivindicaes para a reforma, no existiram alteraes. A mudana de posio, porm, ocorre a partir de 2008/2009 quando as divises tradicionais acima so superadas devido gravidade de mais uma crise global e de carter sistmico. Tendo como ponto de partida o ncleo do capitalismo mundial, os EUA, e no uma nao perifrica como as de 1997 a 1999, a crise revela a vulnerabilidade do presente sistema, disseminandose rapidamente pelo mundo desenvolvido, com efeitos profundos na UE e no
329
Japo. Paradoxalmente, ainda que afetados pela crise, os pases emergentes, China, Rssia, ndia e Brasil, sofrem menos os efeitos nesta oportunidade, demonstrando que as previses sua sustentabilidade e seu crescimento na economia mundial eram reais. Ao se inverter o sinal da crise e os seus focos, os pases desenvolvidos retomam suas iniciativas de reforma e debates sobre regulamentao. O renovado papel do G20 financeiro e o incremento da cooperao Norte-Sul resultam desta dinmica. Mas, efetivamente, em que se consistem as propostas de reforma? Examinando as linhas gerais das propostas, as mesmas focam-se na atualizao das funes e na estrutura destas organizaes, seja no que se refere ao seu papel financeiro, de ajuda e financiamento para o desenvolvimento e de disponibilizao de bens globais. A participao dos membros e suas responsabilidades dentro destas instituies pea fundamental destes projetos igualmente. Uma das instituies de maior relevncia neste perodo atual o FMI, que apresentou, a partir das propostas e ajuda financeira negociada no G20, um incremento e ampliao de suas atividades. Aparentemente, a crise produziu a revitalizao do FMI, cujo papel encontrava-se em baixa no cenrio econmico global. Os autores compartilham a viso de que para esta recuperao, o atual diretor Dominique Strauss Khan teve desempenho fundamental, ao assumir no mbito das reunies do G20 financeiro as responsabilidades e recursos pelos pacotes de estmulo economia. Outra perspectiva compartilhada de que sem a atualizao adequada e continuidade destas aes, a instituio retome um quadro de estagnao. Em uma abordagem breve, somando estas anlises e as demandas do G20 financeiro, em particular dos pases emergentes, a reforma do FMI engloba a ampliao de suas funes na ajuda s naes em crise (caracterstico da histria da instituio), como fundo global de reserva e supervisor de polticas macroeconmicas e da estabilidade financeira. A coordenao de polticas e regulamentao dos mercados incluem-se nesta agenda, assim como a possibilidade de taxao dos capitais especulativos, ajustes cambiais, estabelecimento de uma moeda global e novos programas de ajuda e linhas de crdito e financiamento (questes mais relacionadas ao Banco Mundial e ao BID). Prioridade tambm o aumento da participao dos emergentes nos processos decisrios, discusso em andamento em 2009. Esta participao deve ser adequada ao novo papel desempenhado por estas naes na
330
economia mundial que em 2010 geraram 50% do PIB global (com previso de atingir 55% em 2014), em termos de quotas e poder de voto. A proposta do G20 financeiro demanda pelo menos 5% de participao (a brasileira chega a 7%) e para 2008, a previso que os ajustes recentes permitam chegar a 2,7% (prevendo seu aumento nos prximos anos). A recuperao econmica alcanada no segundo semestre de 2009 revela o acerto das medidas de curto prazo, sinalizado a necessidade de ampliar estas aes para o mdio e longo prazo conforme reivindicado pelos emergentes e PMDRs. O ttulo do World Economic Outlook publicado em Outubro de 2009 pelo FMI indica esta realidade: Sustentando a Recuperao 201. Alm do FMI, outras instituies que precisam ser mencionadas so o Banco Mundial e o BID, cuja principal rea de atuao o de financiamento de projetos. A demanda pelo maior investimento em pases emergentes e PMDRs em aes de cunho social e de infra-estrutura. Neste campo, o pas tem efetuado esforo em ambas instncias, somando a suas atividades no Fundo IBAS, arenas de cooperao Sul-Sul e internamente via BNDES e programas de incentivo produo e exportao (PROEX). No campo da exportao destaca-se a ao da APEX, Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos. O dilema das instituies financeiras similar ao de outras organizaes governamentais em todos os setores, impondo desafios ao multilateralismo e dependente da vontade poltica dos Estados membros. O risco da desatualizao e encolhimento do sistema vigente encontra-se presente e solues de consenso podem e devem ser encontradas. A credibilidade do sistema depende de todos estes fatores, assim como a sua legitimidade, e os esforos que vem sendo empreendidos pelas naes que defendem a reforma e a sua democratizao so especialmente relevantes. Pelas coalizes e alianas de geometria varivel patente que o multilateralismo como opo de ao diplomtica permanece como central para os Estados, a despeito da sombra do unilateralismo.
201
Disponvel em http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm
331
Concluso
Ao olhar para trs, os ltimos vinte anos tem sido caracterizados pela polarizao entre o otimismo e o pessimismo, o progresso e o retrocesso, a unidade e a fragmentao. Estas tendncias se refletem nos desenvolvimentos da poltica internacional e domstica dos Estados e atores sociais, demonstrando a dificuldade de construo de consensos e novas agendas que lidem com o passado, mas no deixem de pensar o futuro. Alm disso, coloca sob sombras os avanos e conquistas realizadas, e as reais transformaes do equilbrio de poder mundial no ps-1989, parte de um processo de transio hegemnica em andamento. A variedade de interpretaes e hipteses sobre esta ordem apresentadas no Captulo 1 representativa destas oscilaes, assim como as variaes de poltica externa dos Estados e os desenvolvimentos regionais e globais temas do Captulo 2. Diante desta complexa agenda, as Relaes Internacionais do Brasil nas Amricas e no mundo encontram similares pontos de inflexo como visto nos Captulos 3 e 4. Para o multilateralismo, desafios e constrangimentos similares, derivados de padres estabelecidos e Estados que defendem suas agendas como visto no Captulo 5. Todas estas anlises indicam que a transformao do modelo do ps1945 ao ps-1989, adequando-o ao sculo XXI um projeto abrangente e de longo prazo. O questionamento construtivo destas estruturas no caminha ao conflito ou a desordem, mas sim a sua renovao e recuperao, visando
333
justamente evitar a sua obsolescncia e esvaziamento. Adequar o sistema aos novos tempos de forma mais democrtica deriva de um reconhecimento natural do papel desempenhado pelos atores emergentes e a importncia de se lidar com a crise em regies e Estados que sofreram processos de encolhimento social e econmico e presses poltico-estratgica. Afinal, desde 1989, os custos da no-mudana tem se revelado elevados e tem se agravado como comprova a recorrncia das crises e sua profundidade, gerando vcuos de poder e tenses peridicas que podem assumir expresses variadas: desde as guerras interestatais s intraestatais, expresso da violncia e do terrorismo, instrumentalizao de valores e princpios tnicos ou religiosos na ecloso de conflitos, a excluso e a pobreza. Porm, esta no uma tarefa que pode ser desempenhada individualmente por qualquer Estado, seja ele hegemnico ou potncia regional, ou uma instituio de carter global como a ONU. Independente de sua escala ou intensidade, os problemas so compartilhados e disseminam-se com velocidade acelerada. Mais do que nunca, este um momento para construo de consensos que definiro a forma que os prximos vinte anos tero, ou se, pelo menos, no mais sero definidos como o mundo do ps. Amparado por sua tradio diplomtica, uma sociedade dinmica e uma economia estvel e em crescimento, agregando potenciais e reconhecimento, o Brasil detm patrimnio real para continuar como um dos principais articuladores desta atualizao, reforma e democratizao do sistema internacional. Se este processo ter como ponto final a transio hegemnica e o compartilhamento da liderana dos EUA com seus parceiros, uma eventual multipolaridade ou a desconcentrao do poder no se pode ainda prever. Um novo equilbrio de poder mundial estvel, depende deste papel mais assertivo do Brasil, aliado as demais potncias globais e regionais. Mais do que nunca, a trade soberania-autonomia-identidade fundamental na sustentao deste papel e reafirmao de um projeto nacional de dentro para fora.
334
Referncias Bibliogrficas
AGUILAR, Srgio Luiz Cruz. Brasil em Misses de Paz. Florianpolis: Usina do Livro, 2005. ALBRIGHT, Madeleine K. The testing of American foreign policy. Foreign Affairs,77(6) November/December 1998. p. 50-64. ALBUQUERQUE, Jos A. Guilhon (Org.). Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira. So Paulo: USP, 1996, 4v. ALVES, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e temas sociais. Braslia: Ed. UnB, 2001. ___________. Direitos Humanos e o Papel do Brasil. In: FUNAG.O Brasil e a ONU. Braslia: FUNAG, 2008, p. 183-204. AMORIM, Celso. A diplomacia multilateral do Brasil- um tributo a Rui Barbosa. Braslia: Ed. FUNAG, 2007. ___________. AMORIM, Celso. Entrevista a PAIVA, Fred Melo. Notcias do Itamaraty. Caderno Alis, J4 e J5. O Estado de S Paulo, 16 de Maro de 2008.
335
ARRAES, Virgilio. O Brasil e a ONU, de 1990 a nossos dias: das grandes conferncias s grandes pretenses in OLIVEIRA, Henrique Altemani de e LESSA, Antonio Carlos (org). Relaes internacionais do Brasil- temas e agendas. Volume 2. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 7-41. ARON, Raymond. Paz e Guerra entre as Naes. Braslia: Ed. UnB/ IPRI. 2001. ARRIGHI, Giovanni. O longo sculo XX. So Paulo: Unesp, 1996. BARRAL, Welber (org). O Brasil e a OMC. Curitiba: Ed. Juru, 2 Ed revista e atualizada, 2007. Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos Estados Unidos. Embaixada do Brasil, Washington DC e FUNCEX. 2007. BARROSO, Jos M D. A letter from Brussels to the next President of the United States of America. 2008 Paul-Henri Spaak Lecture, Harvard University, September 24th, 2008. Disponvel em http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=Speech/08/445. Acesso em 12/11/2008. BATISTA, Paulo Nogueira. A poltica externa de Collor: modernizao ou retrocesso. Poltica Externa, 1(4), Maro 1993. p. 106-135. BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. Brahimi Report. Disponvel em http://www.un.org/peace/reports/ peace_operations. BRAILLARD, Phillipe. Teorias das Relaes Internacionais. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1990. BRASIL, CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1998. Presidncia da Repblica. Disponvel em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 15/10/2009.
336
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRZEZINSKI, Zbigniew. The grand chessboard. New York: Basic Books, 1997. ___________. Second chance. New York: Basic Books, 2007. ___________. An agenda for NATO. Foreign Affairs on line. September/ October, 2009. BULL, Hedley. A sociedade anrquica. Braslia/ So Paulo: Ed. UnB/ IPRI? Imprensa Oficial do Estado, 2002. BUSH, George. Address Before the 45th Session of the United Nations General Assembly. October 1, 1990. BUSS, Paulo Marchiori. Globalization, poverty and health. In IBSA Academic Seminar. Braslia: FUNAG, 2008. p. 67-81. CABRAL, Severino. O Brasil e a China- uma viso brasileira de parceria estratgica in Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional- Seminrio sia. Braslia: FUNAG, 2008. p. 87-103 Capstone Doctrine Disponvel em: http://www.peacekeepingbestpractices. unlb.org/PBPS/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf CARDOSO, Fernando Henrique. Cpula Sul-Americana: Uma Avaliao. Correio Braziliense. 07/09/2000. ___________. Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas Nova York, 10 de novembro de 2001. CARMO, Corival Alves do. Confrontando a o subdesenvolvimento e a dependncia: a Venezuela de Hugo Chvez. In: CARMO, Corival Alves do; BARROS, Pedro Silva; MONTEIRO, Leonardo Valente. Prmio Amrica do Sul 2007: Venezuela: Perspectivas. Braslia, FUNAG, 2007.
337
CARR, Edward H. Vinte anos de crise: 1919-1939. Braslia: Ed. UnB/ IPRI. 2001. CASTELLS, Manuel. The rise of network society. OUP: NY, 2000. CERVO, Amado e BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: Ed. UnB, 2002. Edio Atualizada. CERVO, Amado Luiz. Insero Internacional- formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Ed. Saraiva, 2008. ___________. As Relaes Internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. Braslia: FUNAG/IBRI, 2001. CLARK, Ian. Globalization and the post-cold war order in BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. p. 727-742. CLAUSEWITZ, Carl Von. Da guerra. Diversas edies. Chinas Independent Foreign Policy of Peace. www.fmrpe.gov/cn/eng/ wjdt. CHOLLET, Derek and GOLDGEIR, James. America between the warsFrom 11/09 to 9/11. New York: Public Affairs. 2008. CLINTON, Hillary. Hillarys Clinton Confirmation Hearing Statement, January 13, 2009. Disponvel em: http://www.cfr.org/publication/18214/ hillary_clintons_confirmation_hearing_statement.html. Acesso em 01/07/2009. COELHO, Pedro Mota e SARAIVA, Jos Flvio Sombra (orgs). Frum Brasil-frica: Poltica, Cooperao e Comrcio. Braslia: IBRI, 2004. COLIN, Roberto. Rssia- O ressurgimento da grande potncia. Florianpolis: Letras Brasileiras, 2007.
338
Contenciosos do Brasil na OMC. Disponvel em: http://www.mre.gov.br/ portugues/ministerio/sitios_secretaria/cgc/contenciosos.doc. Conveno- Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima. Disponvel em http://www.onu-brasil.org.br/doc_clima.php. COSTA, Darc. Estratgia Nacional: A Cooperao Sul-Americana para a Insero Internacional do Brasil. Porto Alegre, L&PM, 2003. DAALDER, Ivo H. and LINDSAY, James M. America unbound. Washington: Brookings Institution. 2003. DARAUJO, Maria Celina Soares e VON DER WEID, Carolina. Joo Clemente Baena Soares. Rio de Janeiro: FGV, 2004. Declarao de Laeken sobre o futuro da Unio Europia. Disponvel em http://european-convention.eu.int/pdf/lknpt.pdf. DEUTSCH, Karl. Anlise das Relaes Internacionais. Braslia: Ed. UnB, 1982. DOUGHERTY, James, & PFALTZGRAFF, Robert. Contending Theories of International Relations. New York, Longman, 1997. DOYLE, Michael. Ways of war and peace. New York: W. W. Norton, 1997. DUNNE, Tim and SCHMIDT, Brian C. Realism in BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. p. 161-183. DUPAS, Gilberto. Atores e poderes na nova ordem global: assimetrias, instabilidades e imperativos de legitimao. So Paulo: Editora UNESP, 2005. DUROSELLE, Jean-Baptiste. Todo imprio perecer. Braslia: Ed. UnB, 2000.
339
FONSECA JR., Gelson. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. FRANCO, Itamar. Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco, Presidente da Repblica, Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992. Discursos Selecionados do Presidente Itamar Franco. Seleo de discursos / Presidente Itamar Franco. - Braslia :Fundao Alexandre de Gusmo, 2008.p. 9-17. FUKUYAMA, Francis. The end of history?. The National Interest, 1989. ___________. Second thoughts. The National Interest, 56 Summer 1999. p. 16-44 (including responses). Fundo de Desenvolvimento Europeu.Disponvel em http://europa.eu/ legislation_summaries/employment_and_social_policy/ job_creation_measures/160015. GARCIA, Eugnio Vargas (org). Diplomacia Brasileira e Poltica Externa- Documentos Histricos 1493-2008. Rio de Janeiro: Ed. Contraponto/FUNAG, 2008. (Ata de Iguau, Tratado de Assuno, Comunicados, dentre outros). GARCIA, Eugnio V. Questes estratgicas e de segurana internacional: a marca do tempo e a fora histrica da mudana. Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol.41 n. spe. Braslia, 1998. Disponvel e m : h t t p : / / w w w. s c i e l o . b r / s c i e l o . p h p ? p i d = S 0 0 3 4 73291998000300007&script=sci_arttext&tlng=en. Acesso em: 08/10/2009. GILPIN, Robert. A economia poltica das relaes internacionais. Braslia: UnB. 2002. GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos anos de periferia: uma contribuio ao estudo da poltica internacional. Porto Alegre/ Rio de Janeiro: Ed. da Universidade/ UFRGS / Contraponto, 1999.
340
___________. Desafios Brasileiros na era dos gigantes. Rio de Janeiro: Ed. Contraponto. 2006. G-20 Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth. Disponvel em http://www.g20.org. HAASS, Richard N. The age of nonpolarity- what will follow US dominance. Disponvel em: http://www.foreignaffairs.org/ 20080501facomment87304/richard-n-haass/the-age-of-nonpolarity.html. HACHIGIAN, Nina and STUPHEN, Mona. The next American century. NY: Simon & Schuster. 2008. HALLIDAY, Fred. Repensando as relaes internacionais. Porto Alegre: Ed. da Universidade/ UFRGS, 1999. ___________. Islam and the myth of confrontation. London: IB Tauris, 2003. ___________. Two hours that shook the world. London: Al Saqi. 2002. HERZ, Monica e HOFFMAN, Andrea Ribeiro. Organizaes Internacionais. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 2004. HIRST, Monica e PINHEIRO, Leticia. A poltica externa do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 38(1). 1995. p. 5-23. HIRST, Paul and THOMPSON, G. Globalization in question: the international economy and the possibilities of governance. Polity Press: Cambridge, 1999, 2nd edition. HOBBES, Thomas. O Leviat. Diversas edies. HOBDEN, Stephen and JONES, Richard W. Marxist theories of international relations in BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The
341
globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. p.225-249. HOBSBAWM, Eric. A Era dos Extremos (1914-1991)- O Breve Sculo XX. Companhia das Letras, So Paulo, 1997. HOFFMAN, Stanley. Janus and Minerva- Essays in the theory and practice of international politics. Westview Press, London, 1987. HUNTINGTON, Samuel. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997. ___________. Who are we? New York: Simon and Schuster, 2004. HURRELL, Andrew. O ressurgimento do regionalismo na poltica mundial. Contexto Internacional, 17 (1). 1995. p. 23-59. HURRELL, Andrew and FAWCETT, Louise. Regionalism in World Politics. Oxford: Oxford UK Print On. 1998. IKENBERRY, G.John. Liberal order & Imperial ambition. Cambridge: Polity, 2006. JACKSON, Robert H. and OWENS, Patricia. The evolution of international society in BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. p. 45-62. Japans Expanding Diplomatic Horizons. http://www.mofa.go.jp. JOHNSON, Chalmers. The Sorrows of Empire. Metropolitan Books. New York 2004. KAUPPI, Mark V. and VIOTTI, Paul. International relations theory. Prentice Hall: 2008, 4ed. KAGAN, Robert. Do paraso e do poder. So Paulo: Rocco, 2003.
342
KAGAN, Robert and KRISTOL, William (ed). While America Sleeps. San Francisco, Encounter Books. 2000. KENNEDY, Paul. Ascenso e queda das grandes potncias. Rio de Janeiro: Campus, 1989. KEGLEY, Charles W. and WITTKOPF, Eugene R. American foreign policytrend and transformation. New York: St. Martins Press, 5th ed., 1996. KEOHANE, Robert O. After hegemony. Princeton: Princeton University Press, 1984. KEOHANE, Robert O. and NYE JR., Joseph S. Transnational relations and world politics. Harvard University Press, Cambridge, 1981. KEOHANE, Robert O. and NYE JR., Joseph S. Power and interdependence. Scott, Foresman and Company, 2nd ed., 1989. KHANNA, Parag. O Segundo mundo. Rio de Janeiro: Ed. Intrnseca, 2008. KINDLEBERGER, Charles. The world in depression, 1929-1939. Berkeley: University of California Press, 1973. KISSINGER, Henry. Diplomacy. Simon and Schuster, NY, 1994. KLARE, Michael T. Resource wars. New York: Owl Books Edition. 2002. KORNEGAY, Francis A. Democracy, Cultural Diversity and the Question of Hegemony: The South African Dimension Within the Context of IBSA in IBSA Academic Seminar. Braslia: FUNAG, 2008. p. 99-137. KRASNER, Stephen D. (Ed.). International Regimes. Cornell University Press, New York, 1983. KRAUTHAMMER, Charles. The unipolar moment. Foreign Affairs, 70(1) Winter 1990/1991. p. 23-33.
343
Kyoto Protocol- Status of Ratification. Disponvel em: http://unfcc.int/ kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php. LAFER, Celso. A poltica externa brasileira no governo Collor. Poltica Externa, 1(4), Maro 1993. p. 95-105. LAGO, Andr Aranha Crrea do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo- O Brasil e as Trs Conferncias Ambientais das Naes Unidas. Braslia: IRBr/ FUNAG, 2006. LAKE, Anthony. From containment to enlargement. U.S Department of State Dispatch, 4(39) September 27, 1993. LAMPREIA, Luiz Felipe. Diplomacia brasileira- palavras, contextos e razes. Rio de Janeiro: Lacerda Editores, 1999. LAYNE, Christopher. The peace of illusions- American grand strategy from 1940 to the present. Ithaca and London: Cornell University Press, 2006. LESSA, Antonio Carlos. A construo da Europa. Braslia: Ed. UnB, 2003. LIMA, Maria Regina Soares de. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 48(1). 2005. p. 24-59. MAQUIAVEL, Nicolau. O prncipe. Diversas edies. MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. O manifesto comunista. Diversas Edies. MACFARLANE, S. Neil. The R in BRICs: is Russia an emerging power?. International Affairs, 82(1), 2006. p. 41-57. MARTINS, Estevo C. de Rezende e SARAIVA, Miriam Gomes. BrasilUnio Europia- Amrica do Sul-Anos 2010-2020. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2009.
344
MARKOV. Serguei. Rssia na mais importante etapa poltica das eleies parlamentares de 2007 e presidenciais de 2008 in Seminrio de RssiaConferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional (2. :Rio de Janeiro : 2007) : O Brasil no mundo que vem a. Seminrio : Rssia. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. p. 21-47. Disponvel em: http:// www.funag.gov.br/biblioteca-digital/ultimos-lancamentos/?searchterm=O Brasil no mundo que vem a. Seminrio : Rssia>. Acesso em: 27/06/09. MEARSHEIMER, John. The Tragedy of Great Power Politics. NY: WW Norton, 2002. MELVILLE, Andrei and SHAKLEINA, Tatiana. Russian foreign policy in transition- concepts and realities. Central European Union University Press: Budapest. 2005. MERLE, Marcel. Sociologia das relaes internacionais. Braslia, Ed. UnB, 1981. MCGREW, Anthony. Globalization and Global Politics in BAYLIS, John, & SMITH, Steve (ED.). The globalisation of world politics. an introduction to International Relations. Oxford:OUP, 2005, 3rd ed. p. 19-40. MINUSTAH em Bref. Disponvel em http://www.minustah.org . MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Diversas Edies. MORGENTHAU, Hans J. Politics among nations- the struggle for power and peace. Alfred Knopf, New York, 6th ed., 1985. MOURA, Gilberto F. G. O Dilogo ndia, Brasil, frica do Sul- IBAS: Balano e Perspectivas in Seminrio IBAS. Braslia: FUNAG, 2008. P. 929. MOURO, Fernando Augusto Albuquerque, CARDOSO, Fernando Jos. OLIVEIRA, Henrique ALTEMANI de. As relaes Brasil-frica: de 1990 a 2005 in OLIVEIRA, Henrique Altemani de e LESSA, Antonio Carlos
345
(org). Relaes internacionais do Brasil- temas e agendas. Volumes 1 So Paulo: Saraiva, 2006. p. 211-242. NEPAD. Disponvel em http://www. african-union.org. NYE JR, Joseph S. Bound to lead. Basic Books, New York. 1990. ___________. Understanding international conflicts. New York: Harper Collins Publishers 2002. ___________. O paradoxo do poder americano. So Paulo: Ed. UNESP, 2002. OBAMA, Barack. Renewing American Leadership. Publicado em Foreign Affairs on line [http://www.foreignaffairs.org/20070701faessay86401/barackobama/renewing-americanleadership.html] Disponibilidade: 01/03/2008. ___________. Discurso de Posse de Barack Obama. Disponvel em: http://g1.globo.com/Sites/Especiais/Noticias/0,,MUL964157-16108,00LEIA+A+INTEGRA+DO+DISCURSO+DE+POSSE+DE+BARACK+OBAMA.html. Acesso em 01/07/2009. ___________. Obamas Speech at the New Economic School. July 7, 2009. Disponvel em: http://www.nytimes.com/2009/07/07/world/europe/ 07prexy.text.html. Acesso em 07/07/2009. OLIVEIRA, Henrique Altemani de e LESSA, Antonio Carlos (org). Relaes internacionais do Brasil- temas e agendas. Volumes 1 e 2. So Paulo: Saraiva,2006. OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Poltica externa japonesa: novos desafios, novas respostas? in Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional- Seminrio sia. Braslia: FUNAG, 2008. p. 105-140. ___________. Poltica Externa Brasileira. So Paulo: Ed. Saraiva. 2005.
346
PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: A Articulao de um Novo Paradigma de Segurana Coletiva. Braslia: FUNAG/IrBR, 1998. ___________. O Brasil e a poltica externa do Brasil. Poltica Externa (17) 1, Junho/Julho/Agosto 2008. p. 97-109. PARADISO, Jos. Um lugar no mundo- a Argentina e a busca da identidade internacional. Rio de Janeiro: Ed. Civilizao Brasileira, 2005. PECEQUILO, Cristina Soreanu. A Poltica Externa dos EUA. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2aed, 2005. ___________. Introduo s Relaes Internacionais. Petrpolis: Ed. Vozes, 6 edio, 2008. PECEQUILO, Cristina Soreanu e CARMO, Corival Alves do. From The Left: The Foreign Policy Projects of Brazil and Venezuela. Paper Presented at the International Studies Association Meeting, 2008 San Francisco. Plan Colombia: A Progress report. CRS Report for Congress. Updated June 22, 2005. Congressional Research Service. The Library of Congress. USA. Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima. Disponvel em http://www.onu-brasil.org.br/ doc_quioto.php. PUTIN, Vladimir. State of the Union Address, 2005. Disponvel em http:// www.fas.org. Acesso em 06/07/2009. ___________. Speech at the 43rd Munich Conference on Security Policy, 02/10/2007. Disponvel em: http://www.kremlin.ru/eng/speeches/2007/02/10/ 0138_type82912type82914type82917type84779_118123.shtml. Acesso em 06/07/2009.
347
RAMONET, Ignacio, e GRESH, Alain (orgs.). A desordem das naes. Petrpolis: Vozes, 1996. RENOUVIN, Pierre, e DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introduo Histria das Relaes Internacionais. So Paulo: Difuso Europia do Livro/ DIFEL, 1967. RICE, Condoleezza. Remarks at the Memorial Museum of Juscelino Kubitschek. Brasilia, Brazil, April 27, 2005. http://www.state.gov/secretary/ rm/2005/45276.htm. Acesso em: 01/02/2008.
___________. Remarks with Brazilian Foreign Minister Celso Amorim. Itamaraty. Braslia, Brazil, March 13, 2008. www.state.gov/secretary/rm/ 2008/03/102228.htm. Disponibilidade: 14/03/2008. ___________. Rethinking the national interest- American realism for a new world. Disponvel em: http://www.foreignaffairs.org/20080701faessay87401/ condoleezza-rice/rethinking-the-national-interest.html. ROCHA, Antnio Jorge Ramalho da. Relaes Internacionais: teorias e agendas. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2002. ROSEFIELDE, Steven e HEDLUND, Stefan. Russia since 1980 (the world since 1980). New York: Cambridge University Press. 2009, 347p. ROSENAU, James N. e CZEMPIEL, ERNST-OTTO (Org.). Governana sem governo. Braslia: Ed. UnB, 2000. ROTHKOPF, D. The Worlds best foreign minister. Foreign Policy on line,rothkopf.foreignpolicy.com/posts/2009/10/07/the_world_s_ best_foreign_minister. RYWKIN, Michael. Putins Russia: neither friend nor foe. America Foreign Policy Interests, 29, 2007. p. 37-44.
348
SAKWA, Richard. Russian politics and society. London: Routdledge, 4th ed, 2008. SANTOS, Milton, e outros (Orgs.). Fim de sculo e globalizao. So Paulo: HUCITEC/ANPUR, 1993. SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2004. SARAIVA, Jos Flvio Sombra. Desafios Africanos para O Mundo que vem A: A frica Contempornea na Fronteira Atlntica do Brasil in in Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II CNPEPI : (2 : Rio de Janeiro : 2007) : o Brasil no mundo que vem a. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. p. 113-136. SEGRILLO, Angelo. A Nova Rssia: balano e desafios in Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II CNPEPI : (2 : Rio de Janeiro : 2007) : o Brasil no mundo que vem a. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. p. 89-105. ___________. Rssia: economia e sociedade in Seminrio de RssiaConferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional (2. :Rio de Janeiro : 2007) : O Brasil no mundo que vem a. Seminrio : Rssia. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. p 79-97. Disponvel em: < http://www.funag.gov.br/biblioteca-digital/ultimos-lancamentos/ ?searchterm=O Brasil no mundo que vem a. Seminrio : Rssia> Acesso em: 27/06/09. SHEVTSOVA, Lilia. Russia - Lost in transition- The Yeltsin and Putin legacies. Washington: Carnegie Endowment for International Peace. 2007. SILVA, Luiz Incio, AMORIM, Celso, GUIMARES, Samuel Pinheiro. A poltica externa do Brasil. Braslia: IPRI/FUNAG, 2003. SILVA, Luiz Incio Lula da. Declarao imprensa do Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita oficial ao Brasil do presidente os EUA da Amrica, Granja do Torto, 6 de novembro de 2005, disponvel
349
em www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_ detalhe3;asp? ID-Discurso=2719>. SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso na Abertura da I Reunio de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes in Discursos selecionados do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. SMITH, Peter H. Talons of the eagle- dynamics of U.S-Latin American relations. OUP, NY, 1996. SOLANA, Javier. ESDP@10: What lessons for the future?. Council of the European Union. 2009. SYLVAN, David and MAJESKI, Stephen. US foreign policy in perspective. London: Routledge, 2009. TEIXEIRA, Tatiana. Os think tanks e sua influncia na poltica externa dos EUA. Rio de Janeiro: Revan, 2007. TINGUY, Anne de (dirig). Moscou et le monde- Lambition de la grandeur: une illusion? Paris: Editions Autrement, 2008. TODD, Emmanuel. Depois do Imprio. Ensaio sobre o declnio do sistema americano. Rio de Janeiro: Record, 2003. Tratado de Lisboa. Disponvel em http://europa.eu/lisbon_treaty 16/08/2009. TRENIN, Dmitri. Getting Russia right. Washington: Carnegie Endowment for International Peace.2007. TUCIDIDES. Histria da Guerra do Peloponeso. Braslia: IPRI/ Ed. UnB. 2001. TSYGANKOV, Andrei. Russias foreign policy- change and continuity in national identity. Maryland: Rowman & Littlefield Publishers. 2006.
350
UN Charter. Disponvel em http://www.un.org. US National Security Strategy, 1994, 1996, 2002, 2006. US-RUSSIASTRATEGIC FRAMEWORK DECLARATION, 2008 Disponvel em: <http://moscow.usembassy.gov/fact040608.html> Acesso em: 22/06/09. VARGAS, Everton V. tomos na integrao: a aproximao BrasilArgentina no campo nuclear e a construo do Mercosul. Revista brasileira de poltica internacional. vol.40 n.1 Braslia Jan./Jun 1997. Disponvelem:http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S003473291997000100 003&script=sci_arttext&tlng=en. VAZ, Alcides Costa. Cooperao, Integrao e Processo Negociador: A Construo do Mercosul. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2002. VIGEVANI, Tullo e OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. A poltica externa no governo FHC: a busca de autonomia pela integrao. Revista Tempo Social, 15 (2) 2003. VIGEVANI, Tullo e CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a autonomia pela diversificao. Contexto Internacional, 29 (2), 2007. VISENTINI, Paulo G Fagundes e PEREIRA, Analcia D. Histria do Mundo Contemporneo. Petrpolis: Ed. Vozes, 2008. ___________. frica do Sul: Uma transio inacabada in Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II CNPEPI : (2 : Rio de Janeiro : 2007) : o Brasil no mundo que vem a. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. VIZENTINI, Paulo e WIESEBRON, Marianne (orgs). Neohegemonia Americana ou Multipolaridade? Plos de Poder e Sistema Internacional. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2006.
351
VIZENTINI, Paulo. A poltica externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 1998. ___________. O descompasso entre as naes. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2004. ___________. As Relaes Internacionais da sia e da frica. Petrpolis: Ed. Vozes. 2007. ZACHER, Mark. Os pilares em runa do templo de Vestflia in ROSENAU, James N. e CZEMPIEL, ERNST-OTTO (Org.). Governana sem governo. Braslia: Ed. UnB, 2000. ZAKARIA, Fareed. The post American world. NY: WW Norton, 2008. ZHEBIT, Alexander. A Rssia na ordem mundial: com o Ocidente, com o Oriente ou um plo autnomo em um mundo multipolar?. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 46 (1) 2003. p. 153-181. Disponvel em: < http:/ /www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-73292003000100008&script=sci_ arttext>Acesso em 22/06/09. ___________. Repensar a Rssia: uma proposta sobre o reposicionamento da Rssia nas relaes internacionais in VIZENTINI, Paulo e WIESEBRON, Marianne (orgs). Neohegemonia Americana ou Multipolaridade? Plos de Poder e Sistema Internacional. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2006. p. 139-172. WALLERSTEIN, Immanuel. The modern world system. Vols. I, II, III. 1980, 1988. Academic Press. ___________. Aps o liberalismo. Petrpolis: Ed. Vozes, 2002. WALTZ, Kenneth N. Theory of international politics. McGrawHill, New York, 1979. ___________. Man, the State and War. Cambridge, CUP: 2001.
352
WATSON, Adam. Evoluo da sociedade internacional. Braslia: Ed UnB, 2004. WEBER, Max. A poltica como vocao in Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 5 ed, 1982. WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: USA, 1999. WIGHT, Martin. A poltica do poder. Braslia/ So Paulo: Ed. UnB/ IPRI/ Imprensa Oficial do Estado, 2002. World Economic Outlook publicado em Outubro de 2009 Disponvel em http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm. YAHUDA, Michael. The international relations of the Asia Pacific. London: RoutledgeCurzon, 2nd and revised edition, 2004. Sites Bsicos: Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil- www.mre.gov.br. Informaes Oficiais Sobre as Relaes Internacionais do Brasil. Documentos e Discursos. Organizao do Ministrio, Temas de Poltica Externa. Fundao Alexandre de Gusmo- www.funag.gov.br. Livros. Artigos, Revista DEP, Discursos Selecionados Teses do CAE para download na Biblioteca Digital, Repertrio de Poltica Externa, Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional e divulgao de Eventos Revista Brasileira de Poltica Internacional. www.scielo.br/scielo.php?script=sci_serial&pid=0034-7329&lng=pt Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais ibri-rbpi.org Sites Recomendados: Banco Mundial- www.worldbank.org. Fundo Monetrio Internacional- www.imf.org. IBSA- www.ibsa-trilateral.org . MERCOSUL- Site Oficial- www.mercosul.gov.br. Meridiano 47 - meridiano47.info.
353
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exteriorwww.mdic.gov.br. Mundorama- mundorama.net. National Security Council- www.whitehouse.gov/nsc . NERINT - www.ilea.ufrgs.br/nerint. Receita Federal- www.receita.fazenda.gov.br . US Department of State- www.state.gov . World Trade Organization- www.wto.org. Revistas e Peridicos: Contexto Internacional. Foreign Affairs. Foreign Policy. International Affairs. Le Monde Diplomatique. Meridiano 47. Nueva Sociedad. Poltica Externa. Survival. The Washington Quarterly.
354
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

Geopolitica Pecequilo

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Geopolitica Pecequilo

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

MANUAL DO CANDIDATO POLTICA INTERNACIONAL

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

Cristina Soreanu Pecequilo

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Captulo 1 As Relaes Internacionais

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e estabilizao das Relaes Internacionais.

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Captulo 2 O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009)

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste processo.

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA