Agentes pblicos em seu aplicabilidade das sanes Improbidade Administrativa

conceito prevista

amplo para na Lei de

Guilherme Diamantino de Oliveira Weber

1. AGENTES PBLICOS 1.1 CONCEITO Em virtude do tema do presente trabalho, importante fazer-se a conceituao e classificao de servidores pblicos, isto , quem legitimado a tornar-se o sujeito ativo dos atos de improbidade descritos pela Lei de Improbidade Administrativa e, consequentemente, sofrer as sanes decorrentes da mesma. Como cedio, agente pblico a designao mais ampla concebida para todos aqueles que, de alguma forma, realizam alguma atividade atribuda ao Estado, mesmo que o faam de modo transitrio, ocasionalmente ou sem remunerao. Sabe-se que a prpria Lei de Improbidade Administrativa define o que seja agente pblico. O seu artigo 2 versa da seguinte forma:

Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Conforme acima visto, depreende-se que o legislador, ao elaborar o texto legislativo, adotou o conceito mais amplo possvel para designar o que seja agente pblico. No querendo adiantar o mrito da presente trabalho, mas, primeira vista, claro o desejo do legislador de enquadrar todos aqueles que, de alguma forma, se envolvam no trato da coisa pblica. Mesmo aqueles que, por ventura, atravs de uma classificao restrita, viessem a ficar de fora da classificao de agente pblico, foram abarcados pelo legislador como se verifica ao ler o artigo 3 da multicitada Lei: As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (sem grifo no original).

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.p. 226), agentes pblicos so os sujeitos que servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos de sua vontade ou ao, ainda quando o faam apenas ocasional ou episodicamente. Complementa ainda Celso Antnio Bandeira de Mello (2003, ob. citada, p.227): Quem quer que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita, um agente pblico. Por isto, a noo abarca tanto o Chefe do poder Executivo (em quaisquer das esferas) como os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos pblicos da Administrao direta dos trs Poderes, os servidores das autarquias, das fundaes governamentais, das empresas pblicas e sociedades de economia mista nas distintas rbitas de governo, os concessionrios e permissionrios do servio pblico, os delegados de funo ou ofcio pblico, os requisitados, os contratados sob locao civil de servios e os gestores de negcios pblicos (grifos do original). A classificao de Celso Antnio Bandeira de Mello (2003, ob. citada, p. 229), inspirada na lio de seu pai, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, traz trs espcies de agentes pblicos a saber: a) agentes polticos, b) servidores estatais e c) particulares em colaborao com o Estado. J Maria Sylvia Zanella Di Pietro (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 431) traz quatro espcies de agentes pblicos, so eles: a) agentes polticos, b) servidores pblicos, c) militares e d) particulares em colaborao com o Poder Pblico.

1.2 AGENTES POLTICOS Tambm no que se refere conceituao de agentes polticos, h divergncias doutrinrias. Alguns preferem uma conceituao mais ampla. Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 222) afirma que: [...] agentes polticos constituem, na realidade, categoria prpria de agente pblico. Porm, sem dvida, no ttulo e sees referidas, a Carta Magna, para fins de tratamento jurdico, colocaos como se fossem servidores pblicos, sem embargo de os ter como agentes polticos, como se ver mais adiante. Todos os cargos vitalcios so ocupados por agentes polticos, porm estes tambm ocupam cargos em comisso, como os Ministros dos Estado. Normalmente devero ser regidos pelo regime estatutrio, contudo alguns esto obrigatoriamente submetidos a um regime

estatutrio de natureza peculiar, a exemplo da Magistratura e do Ministrio Pblico. Outros como Celso Antnio Bandeira de Mello j adotam uma conceituao mais restrita. Para ele (2003, ob. citada, p. 229)

Agentes Polticos so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional do Estado, o esquema fundamental do poder. Da que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. So agentes polticos apenas o Presidente da Repblica, os Governadores, os Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes de Executivo, isto , Ministros e Secretrios das diversas Pastas, bem como os senadores, Deputados federais e estaduais e os vereadores (grifo do original). Para este consagrado doutrinador, o vnculo que tais agentes possuem com o Estado no de natureza profissional, mas de natureza poltica. Obviamente, deve-se levar em considerao que os agentes polticos devem ser aqueles agentes pblicos que exercem atividade essencialmente poltica, sendo essas atividades desempenhadas, predominantemente, pelo Poder Executivo e tambm pelo Poder Legislativo. Aqui o Poder Judicirio praticamente no participa das atividades polticas, resumindo-se atividade jurisdicional com pouca influncia na atuao poltica do Governo, a no ser pelo controle a posteriori (DI PIETRO, ob. citada, p. 432). Em decorrncia do acima exposto, a corrente majoritria adota a posio mais restrita adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello, limitando-se, destarte, os agentes polticos queles que chefiam o Poder Executivo, seus auxiliares imediatos, bem como os membros do Poder Legislativo eleitos pelo voto direto (Senadores, Deputados federais e estaduais e Vereadores). Tal posio tambm a adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, ob. citada, p. 432) que, ao comparar as conceituaes de Hely Lopes Meirelles e Celso Antnio Bandeira de Mello, justifica a adoo do ltimo de forma bem simples. Segundo ela,

Esta ltima conceituao a prefervel. A idia de agente poltico liga-se, indissociavelmente, de governo e de funo poltica, a primeira dando idia de rgo (aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (aspecto objetivo) (grifos do original).

1.3 SERVIDORES PBLICOS So servidores pblicos, em sentido amplo, as pessoas fsicas que prestam servios ao Estado e s entidades da Administrao Indireta, com vnculo empregatcio e mediante remunerao paga pelos cofres pblicos (DI PIETRO, 2004, ob. citada, p. 433). Seguindo a classificao sugerida por essa autora, os servidores pblicos so compreendidos por servidores estatutrios, empregados pblicos e servidores temporrios. Os primeiros sujeitam-se ao regime estatutrio e so ocupantes de cargos pblicos. Os empregados pblicos so aqueles contratados sob o regime da Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) e so ocupantes de empregos pblicos e, por ltimo, os servidores temporrios so contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico e exercem funo, sem estarem vinculados a nenhum cargo ou emprego pblico. Para Celso Antnio Bandeira de Mello, a distino comea pela prpria nomenclatura utilizada. Os servidores pblicos, na verdade, para o ilustre administrativista, so espcies do gnero servidores estatais. A designao servidores estatais

[...] abarca todos aqueles que entretm com o Estado e suas entidades da Administrao indireta, independentemente de sua natureza pblica ou privada (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista), relao de trabalho de natureza profissional e carter no eventual sob o vnculo de dependncia (grifos do original) (MELLO, ob. citada, 2003, p.230). Prossegue no ensinamento o grande doutrinador, dizendo que a designao servidores pblicos possui, hoje em dia, um alcance mais restrito do que outrora. Para ele, tal designao no mais adequada para incluir tambm os empregados das entidades da Administrao indireta de Direito Privado. So espcies de servidores estatais, para Celso Antnio Bandeira de Mello, os servidores pblicos e os servidores das pessoas governamentais de Direito Privado. Os primeiros so os titulares de cargos pblicos da Administrao direta, nas autarquias e fundaes pblicas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como aqueles que so empregados das pessoas jurdicas supracitadas, ou seja, submetidos ao regime celetista, contratos com o objetivo nico de desempenharem atividades materiais subalternas como de motorista, servente, porteiro e outras funes correlatas.

J os servidores governamentais das pessoas governamentais de Direito Privado seriam os titulares de emprego pblico, isto , aqueles empregados de empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes de Direito Privado institudas pelo Poder Pblico. A distino entre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, ob. citada, p. 433-434) e Celso Antnio Bandeira de Mello (2003, ob. citada, p. 230-232) que, para ela, basicamente, os empregados pblicos (servidores de pessoas governamentais de Direito Privado na nomenclatura de Celso Antnio Bandeira de Mello) so considerados servidores pblicos. Para Celso Antnio no seriam assim considerados, pois, para ele, apenas os titulares de cargos pblicos e submetidos ao regime estatutrio que se adequariam a tal designao, uma vez que se submetem a um regime jurdico prprio, de acordo com as responsabilidades inerentes aos cargos pblicos, enquanto que aqueles que esto submetidos Consolidao das Leis Trabalhistas, que disciplina as relaes privadas de trabalho, no poderiam ser considerados como servidores pblicos.

1.4 MILITARES Dirley da Cunha Jnior (2006, ob. citada, p. 208) e Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, ob. citada, p. 436-437) segregam os militares para inclu-los em classificao prpria. Para esta autora, esto abrangidas nesta classe as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Territrios e todas as pessoas fsicas que prestam servios s Foras Armadas - Marinha, Exrcito e Aeronutica - com vnculo estatutrio sujeito a regime jurdico prprio, mediante remunerao paga pelo Poder Pblico (DI PIETRO, 2004, ob. citada, p.436-437). J para aquele autor (2006, ob. citada, p. 208):

So servidores estatais sujeitos a regime jurdico especial que devem estabelecer normas sobre ingresso, limites de idade, estabilidade, transferncia para a inatividade, direitos, deveres, remunerao, prerrogativas e outras situaes especiais consideradas as peculiaridades de suas atividades (CF, art. 42, 1 e 142, 3, X). Incluem-se nessa espcie os membros das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios (CF, art. 42) e os membros das Foras Armadas (CF, art. 142). Justifica Maria Sylvia Zanella Di Pietro para tal segregao a promulgao da Emenda Constitucional de n. 18/98, pois, antes desta Emenda, os militares estavam inseridos na seo denominada servidores pblicos e aps a mesma passaram a ser considerados parte como servidores pblicos militares. Com base neste argumento, prossegue a autora afirmando que, a partir desta Emenda, os militares ficaram excludos

da categoria de servidores pblicos, sendo-lhes aplicvel a norma destinada aos servidores pblicos militares, somente quando existente expressa determinao legal. 1.5 PARTICULARES EM COLABORAO COM O PODER PBLICO Esto includas nesta categoria as pessoas fsicas, que, sem perderem a qualidade de particulares, prestam servios ao Estado sem vnculo empregatcio, de forma remunerada ou no, ainda que eventualmente (JNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2006. CUNHA, p. 208). Importante salientar que, nestes casos, os particulares atuam em nome prprio, limitando-se o Poder Estatal a fiscalizar o desempenho dessas atividades. A colaborao dos particulares com o Poder Pblico pode dar-se sob diversos ttulos discorridos a seguir: por meio de delegao, o que ocorre nos casos de concesso e permisso de servios pblicos, os tradutores, os leiloeiros, peritos, bem como os que exercem servios notariais e de registro. Nestes casos especficos, os particulares exercem funo pblica que so fiscalizadas pelo Poder Pblico. A remunerao aqui se d pelos prprios usurios, e no pelo Estado; por meio de requisio, como ocorre com os membros das mesas receptora e apuradora de votos em eleies, os convocados para o servio militar obrigatrio, os jurados, os comissrios de menores. Por possurem munus pblico, os requisitados tambm no so remunerados e no possuem qualquer vnculo empregatcio com o Estado; por sponte propria, essa classificao trazida pelo iminente administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello (2003, ob. citada, p. 232), inclui aqueles que de forma espontnea assumem a gesto da coisa pblica perante situaes anmalas para solucionar necessidades pblicas em carter emergencial; estes que assumem tal situao so conhecidos como gestores de negcios pblicos.

2. CONCLUSO Todos os conceitos acima discorridos esto inseridos dentro do amplo conceito de agente pblico previsto na Lei n. 8429/92. sabido o quanto a Lei de Improbidade Administrativa utilizada pelos Promotores de Justia nas pequenas cidades interioranas brasileiras. Na verdade, em locais cujo prefeito detm a conivncia de outras autoridades locais, a ao cvel de improbidade administrativa proposta pelo promotor estadual o nico freio eficaz a impedir a sanha de apropriao que normalmente apodera-se dos agentes pblicos locais. Antes da entrada em vigor da Lei de Improbidade Administrativa, os prefeitos de longnquas e pequenas cidades interioranas quedavam-se impunes, no importava o tamanho do ato mprobo que estes praticassem. Muitas vezes contribua para este cenrio a conivncia das demais autoridades municipais cumulada com a ignorncia no s poltica como tambm intelectual da maioria dos cidados brasileiros. Veio a Lei de Improbidade, portanto, a dar um freio a estes tipos de acontecimentos, fulminando com a sensao de impunidade que estes prefeitos experimentavam.

O conceito amplo de agente pblico previsto na multicitada Lei de Improbidade Administrativa veio com as melhores das intenes. A tentativa recente em restringir tal conceito, demonstra-se no apenas como uma tentativa de retorno aos fticos dias de grande impunidade, como tambm denota uma interpretao claramente inconstitucional, que no espelha o verdadeiro esprito do legislador constitucional originrio. Basta lembrar que o caput do artigo 37 da Constituio da Repblica assegura a todos o direito a uma administrao pblica proba, tendo em vista os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. O pargrafo 4 deste mesmo artigo prev um rigoroso combate improbidade administrativa, demonstrando a grande preocupao do legislador constituinte originrio em combater a prtica destes hediondos atos de improbidade no trato da res publica. Tambm seria de bom grado lembrar que o desvio de verbas pblicas no apenas impede uma ideal erradicao da pobreza e da desigualdade social, como tambm impede o crescimento do Pas, j por deveras atrasado, em bvio confronto ao inciso II do artigo 3 da CF, que dispe como um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional. Infelizmente a restrio ao amplo conceito de agente pblico previsto na LIA j foi operada por meio do julgamento da Reclamao Constitucional n. 2.138. Rasgou-se, portanto, a Constituio Federal brasileira. No h dvidas de que a corrupo um verdadeiro cncer que corri a sociedade brasileira como um todo e, pelo jeito, os eminentes ministros do Supremo Tribunal Federal esto indo na contramo da via para alcanar-se essa cura.
WEBER, Guilherme Diamantino de Oliveira. Agentes pblicos em seu conceito amplo para aplicabilidade das sanes prevista na Lei de Improbidade Administrativa. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 18 dez. 2008. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.22492>. Acesso em: 20 ago. 2012.