32cadernos IPPUR - Ano XXI, n1, Jan-Jul 2007

CADERNOS IPPUR
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Editora
Ana Clara Torres Ribeiro
Comisso Editorial
Ana Clara Torres Ribeiro Fania Fridman Helion Pvoa Neto Hermes Magalhes Tavares Pedro Abramo
Assessoria Tcnica
Ana Lcia Ferreira Gonalves
Secretaria
Ktia Marina da Cunha e Silva
Conselho Editorial
Alain Lipietz (CEPREMAP-FR) Aldo Paviani (UNB) Bertha Becker (UFRJ) Carlos de Mattos (PUC-CHI) Celso Lamparelli (USP) Cllio Campolina (UFMG) Hlne Rivire dArc (CNRS-FR) Inai Moreira de Carvalho (UFBA) Leonardo Guimares (UFPB) Lcia do Prado Valladares (UNIV.LILLEURBANDATA) Maria de Azevedo Brando (UFBA) Maurcio de Almeida Abreu (UFRJ) Milton Santos (USP) in memoriam Neide Patarra (IBGE) Ramn Gutirrez (CEDODAL-AR) Roberto Smith (UFCE) Roslia Periss Piquet (UFRJ-UCAM) Tnia Bacelar de Arajo (UFPE) William Goldsmith (CORNELL-EUA) Wrana Maria Panizzi (UFRGS)
O CADERNOS IPPUR um peridico semestral, editado desde 1986 pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Dirige-se ao pblico acadmico interdisciplinar formado por professores, pesquisadores e estudantes interessados na compreenso dos objetos, escalas, atores e prticas da interveno pblica nas dimenses espaciais, territoriais e ambientais do desenvolvimento econmico-social. dirigido por uma Comisso Editorial composta por professores do IPPUR e tem como instncia de consulta um Conselho Editorial integrado por destacadas personalidades da pesquisa urbana e regional do Brasil. Acolhe e seleciona artigos escritos por membros da comunidade cientfica em geral, baseando-se em pareceres solicitados a dois consultores, um deles obrigatoriamente externo ao corpo docente do IPPUR. Os artigos assinados so de responsabilidade dos autores, no expressando necessariamente a opinio do corpo de professores do IPPUR.
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CADERNOS IPPUR
Ano XXI, No 1 Jan.-Jul. 2007
Indexado na Library of Congress (E.U.A.) e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ. Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986 Irregular. Continuao de: Cadernos PUR/UFRJ ISSN 0103-1988 1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional Peridicos. I. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional.
EDITORIAL
A anlise da reorganizao do territrio brasileiro exige o acompanhamento de um intricado conjunto de acordos econmicos e ajustes institucionais que transcendem, amplamente, determinantes da escala nacional. Nessas circunstncias, a compreenso da ao do Estado envolve tanto a pesquisa das novas formas de produo da riqueza, que incluem os seus circuitos ilegais, quanto a das presses advindas de pactos de governabilidade construdos em mbito mundial. Nessa direo, este nmero dos Cadernos IPPUR, enfatizando as dinmicas territoriais, examina articulaes entre as esferas econmica e jurdico-poltica construdas em diferentes escalas e contextos, destacando processos que hoje refazem a problemtica regional e urbana. Expressando a instabilidade institucional que caracteriza o presente, os artigos ora publicados demonstram o valor que deve ser atribudo s anlises de conjuntura, ao monitoramento dos investimentos privados e, tambm, direo socioespacial das aes de governo. A mesma valorizao deve acontecer com relao renovao metodolgica, subjacente a estes artigos. Uma renovao que envolve a multiplicao das fontes de informao, alargando a base documental dos estudos territoriais, e uma mudana de atitude diante da territorializao de impulsos globais. Agora, no basta reconhecer a origem de modelos e diretrizes adotados nas polticas responsveis pela reorganizao do territrio. necessrio, ainda, identificar os interesses envolvidos em sua adoo e reconhecer as tenses que correspondem densidade da experincia poltica do pas. essa densidade que tambm pode ser reconhecida nos artigos dedicados a outras realidades latino-americanas. Eles demonstram que as anlises territoriais exigem a realizao de esforos tericos que resistam a tendncias banalizao dos programas de governo e das condies de vida das classes populares. Assim, no se trata apenas de descrever, de forma competente e informada, as mudanas socioterritoriais em curso. Trata-se, muito mais, de estabelecer ngulos analticos frutferos que permitam superar a naturalizao de processos sociais. Dessa superao, depende a efetiva avaliao dos custos e benefcios das polticas pblicas, assim como a sua vinculao a projetos que signifiquem o concreto enfrentamento das desigualdades sociais. Sim, existem custos sociais extraordinrios que decorrem de intervenes territoriais incorretamente concebidas ou desinteressadas com relao s condies de vida da
maioria. Entre eles, encontra-se uma permanente reproduo da informalidade, quando no da ilegalidade, que impeditiva do usufruto da cidadania e da instalao de processos de desenvolvimento socialmente generosos. No centro dessa problemtica, esto as formas de apropriao do territrio, cujos impactos, na reproduo da desigualdade, manifestam-se em diferentes faces da vida coletiva: trabalho, habitao, alimentao, sade. Os artigos deste nmero dos Cadernos IPPUR permitem o exame dessas faces, ao mesmo tempo que estabelecem os seus vnculos com os desafios enfrentados na concepo de um planejamento comprometido com o acesso mais justo a recursos territorializados.
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Ano XXI, No 1 Jan-Jul 2007
SUMRIO
Artigos,
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Lia Osorio Machado, 9 Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro e seus efeitos geoestratgicos na regio Amaznica brasileira Roslia Piquet, 33 Novos investimentos no Brasil: continuidades e rupturas Peter Brand e Edwin Muoz, 47 Cultivando ciudadanos: agricultura urbana desde una perspectiva poltica Rosa Maria Corts de Lima, 71 O tempo desvelado: a autoconstruo de moradia Alex Ferreira Magalhes, 99 possvel equacionar o problema da pobreza via economia de mercado? A poltica de formalizao da propriedade imobiliria em Hernando de Soto
REVISO GERAL E PROJETO GRFICO
Claudio Cesar Santoro

CAPA
Andr Dorigo Lcia Rubinstein

ILUSTRAO DA CAPA
Imagem da direita: pintura de um seringueiro retirando ltex da seringueira. Autor desconhecido, s/data. Imagem da esquerda: ilustrao a partir dos Grficos 1 e 2 do artigo de Hernn Armando Mamani
Rumos da Pesquisa,
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Liane Maria Azevedo Dornelles, 133 Projeto GEO Cidades no Brasil Hernn Armando Mamani, 155 Crescimento do transporte informal e circuitos da economia urbana e regional: aplicao da teoria de Milton Santos na anlise do fenmeno a partir dos anos 1990
Artigos
Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro e seus efeitos geoestratgicos na regio Amaznica brasileira
Lia Osorio Machado
Na ltima dcada, a adoo de legislao especifica e a implantao de uma estrutura institucional direcionadas ao controle de redes de trfico de drogas e de lavagem de dinheiro tm sido objeto de polticas institucionais do governo brasileiro que merecem ser analisadas no obstante os limites e falhas observados em sua implementao. Comeando com o porqu das polticas, possvel identificar dois movimentos inspirados por motivaes distintas embora convergentes, um externo e outro interno ao Estado nacional. O movimento externo deriva da difuso intencional e internacional de uma srie de medidas jurdicas elaboradas fora do espao de soberania, inicialmente inspirada pelos Estados Unidos e posteriormente encampada pela Organisation of Economic Cooperation and Development (OECD) e pelas Naes Unidas. No Es-
tado nacional, a adoo dessas medidas foi justificada com sucesso por contemplar problemas categorizados como mundiais. De acordo com essa perspectiva, o controle de eventos tais como trfico de drogas, crime organizado, lavagem de dinheiro, fraude bancriofinanceira, evaso fiscal, terrorismo e outras atividades cujas operaes se organizam sob a forma de redes transnacionais, ou seja, que no respeitam limites interestatais, dificilmente pode ser efetuado com eficcia por cada Estado nacional isoladamente. No haveria, portanto, segundo essa perspectiva, restrio soberania do Estado receptor, por se tratar de problemas comuns que s podem ser resolvidos de forma sistmica. No Brasil, as polticas institucionais desse tipo tm sido orientadas por uma dupla estratgia adotada pelo governo
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XXI, No 1, 2007, p. 9-31
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Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro
federal desde a dcada de 1990, inicialmente de forma reativa presso externa para logo depois orientar ativamente a poltica interna e externa de segurana de forma a obliterar as diferenas entre ambas. De um lado, a bem conhecida estratgia de que a melhor forma de proteger e afirmar a soberania nacional diante de pases militar e economicamente mais fortes a adaptao negociada de imposies externas; de outro, a estratgia de adotar seletivamente na esfera domstica medidas para auxiliar a alterao de antigos e a instituio de novos sistemas de controle governamental. Precisamente por terem sido concebidas no campo externo e seguido o argumento sistmico, essas medidas facilitaram contornar a resistncia de grupos de interesse internos contrrios sua adoo. De fato, na arena interna, o reconhecimento de que operaes ilcitas podem estar vinculadas no s ao crime organizado global como tambm a esquemas de corrupo domsticos e suas conexes internacionais resultou efetivamente numa concepo mais abrangente e mais poltica do trfico e consumo de drogas ilcitas e numa abordagem menos ingnua e simplista do sistema bancrio-financeiro. Nas relaes externas, no mbito mais especfico do trfico ilegal de drogas ilcitas e das operaes de lavagem de dinheiro, as mudanas poltico-normativas se traduziram na incluso do pas no que j foi denominado de nexo internacional. Isso implica estabelecer acordos e tratados internacionais como, por exemplo, a adoo das 40 recomen-
daes para o controle da lavagem de dinheiro do Financial Action Task Force (FATF), rgo pertencente OECD, e o convite para a adeso do Brasil e outros pases ao FATF, o que equivale a receber uma certificao, mesmo que apenas no plano formal dos tratados, de que o pas est atuando na mesma freqncia poltico-normativa do sistema mundial. Tal apreciao deve ser qualificada quando se considera o processo interno de institucionalizao dessas polticas. Decorrida quase uma dcada desde que se tornou mais sistemtico, vrias questes permanecem em aberto, no que se refere tanto institucionalizao e legislao quanto apreciao de seus efeitos: ter havido diferena entre o primeiro governo Lula e o governo Fernando Henrique Cardoso na concepo da estrutura institucional e da conseqente distribuio de poder entre os rgos governamentais? At que ponto o poder de vigilncia e o compartilhamento de informaes se refletem em efetivos processos judiciais? Quem monitora e avalia os sistemas de controle? Quais so os efeitos no espao geogrfico dessas macropolticas? Este trabalho pretende encaminhar a discusso de algumas dessas questes sem pretenso de explorar suas mltiplas facetas. Na primeira seo, discutem-se brevemente a estrutura e o escopo do quadro institucional e legislativo destinado a estabelecer mecanismos de controle mnimo do trfico internacional de drogas e da lavagem de dinheiro no territrio brasileiro. Em seguida, so discuti-
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dos alguns efeitos polticos e econmicos das novas medidas; na terceira e ltima seo, so exploradas brevemente
algumas de suas implicaes geoestratgicas para o governo brasileiro, com foco na regio Amaznica brasileira.
Macropolticas
A criao de uma estrutura institucional para lidar com o trfico internacional ilegal de drogas e a lavagem de dinheiro recente. Foi a partir de 1998 que o governo federal efetivamente comeou a estruturar os sistemas de controle sobre ambas as atividades, mesmo que de forma pontual. O Ministrio da Fazenda criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) enquanto a Presidncia da Repblica lanou o Sistema Nacional Antidroga (Sisnad - Decreto 2.632/1998), que aproveitou uma lei elaborada no governo Ernesto Geisel (Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e Represso de Drogas, 1976). Embora especficas, as iniciativas faziam parte de um programa mais amplo de ajustar o pas aos novos condicionantes da geopoltica mundial, como resumido na Poltica de Defesa Nacional (PDN, 1996) 1. O PDN defendeu a necessidade de uma nova abordagem estratgica na rea
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de segurana nacional, uma vez que mudanas na ordem mundial exigiam o reexame dos limites impostos ao poder dos Estados nacionais e das conseqncias dessas mudanas para o tratamento de questes de defesa interna e externa. Naquele momento, meados da dcada de 1990, o recrudescimento da guerra contra as drogas dos Estados Unidos na Amrica Latina estava no auge, tanto por ao direta como indireta, por meio da presso das Naes Unidas sobre o governo brasileiro no sentido de pr em prtica os princpios diretivos da Conveno de Viena (ONU, 1988) 2. Internamente, o interesse em promover reformas capazes de reduzir os danos legitimidade do governo central provocados por sucessivas crises econmicas e polticas foi fundamental. Qual seria o papel dos militares diante desse contexto era uma questo em aberto. Entre as diretrizes propostas no PDN, s Foras
Documento produzido no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, no qual o combate ao crime organizado transnacional apontado como um dos novos determinantes do quadro internacional aps o trmino da Guerra Fria, razo para uma mudana de paradigma em polticas de defesa e objetivos estratgicos. O Brasil signatrio das trs convenes (1961, 1971, 1988) patrocinadas pelas Naes Unidas. A ltima conveno, denominada United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, foi a mais repressiva e um marco fundamental no s na legislao antidroga dos pases membros das Naes Unidas como na constituio de uma agenda global que enfatiza as redes de interao em vez do predomnio absoluto do territrio nas relaes interestatais. O sentido poltico das redes de interao transnacionais que elas so simultaneamente condio e soluo para os mais variados tipos de agenda global.
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Armadas caberiam a proteo da Amaznia Brasileira e a priorizao de aes para vivificar a Faixa de Fronteira, em especial nas regies Norte e CentroOeste do pas, porm sua participao em operaes antidroga seria apenas em logstica e inteligncia.
sabilidade administrar a realizao de acordos internacionais bilaterais concernentes ao trfico internacional. Note-se que os acordos internacionais com os pases vizinhos que tratam da represso ao trfico transfronteirio de drogas ilcitas comearam a ser assinados em 1976 e at o final da dcada de 1980 abrangiam todos os pases limtrofes da Bacia Amaznica. Esse direcionamento sugere que os governos passados no subestimaram inteiramente os efeitos do boom dos preos da cocana entre 1970 e 1980 na regio Amaznica brasileira. A abrangncia geogrfica dos acordos diplomticos se expandiu de 1990 em diante, provavelmente em funo dos novos parmetros internos da poltica antidroga e do aumento da presso internacional. Logo depois da criao do Senad, surgiram conflitos com o Departamento de Polcia Federal (DPF) sobre quem deveria ser o principal responsvel pela represso ao trfico e pelos servios de inteligncia. Foram resolvidos com a relativa perda de poder da Secretaria Antidrogas, que foi encarregada da poltica de preveno, e com a atribuio Polcia Federal, vinculada ao Ministrio da Justia, da total responsabilidade pelas operaes de represso (Decreto 3.696/2000 e Decreto 4.345/2002). Em compensao, a Secretaria permaneceu com a funo de decidir sobre a destinao de bens apreendidos (exceto armas) depois de encaminhados os devidos processos ao Ministrio Pblico Federal (Lei 10.409, de 11/01/2002).
Estrutura institucional
O modelo seguido foi o da organizao em rede. A idia era superar o antagonismo interdepartamental da burocracia estatal e trocar informaes e prticas de negociao, alm de estimular redes de relaes entre componentes de cada Estado nacional, principalmente os componentes com poder regulatrio. Apesar de o Sisnad incluir o combate lavagem de dinheiro em suas diretrizes, os programas de controle do trfico e da lavagem foram inicialmente separados, de acordo com o modelo internacional que distingue a natureza e o escopo de ambos. Para o controle das drogas ilcitas, foram criados uma secretaria especial, Secretaria Nacional Antidrogas (Senad, 1998), e um Conselho Nacional Antidrogas (Conad), ambos subordinados ao Gabinete de Segurana Institucional, diretamente vinculado Presidncia (Figura 1a). Inicialmente, as atribuies da Secretaria (Decreto 2.792/1998) foram bastante amplas, com a funo de integrar toda a poltica governamental de preveno e represso do trfico de ilcitos e abuso de drogas, incluindo a definio de polticas para o tratamento de usurios. Tambm era de sua respon-
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Fonte: Decreto n 2.632 / 1998
primeira vista, o primeiro governo Lula da Silva (2003-2006) manteve as linhas gerais da estrutura institucional do sistema de controle antidroga (Figura 1b). A idia de integrar rgos municipais e estaduais e organizaes da sociedade civil baseada no conceito de responsabilidade compartilhada do governo anterior foi consubstanciada no aumento do nmero de representantes desses rgos no Conad, ao mesmo tempo que a estrutura organizacional do Conselho se tornou mais complexa e sua composio, mais abrangente. A Senad permanece encarregada das polticas de preveno de uso de drogas e da gesto do Fundo Nacional Antidroga (Funad), embora lhe tenha sido retirada uma de suas principais funes, a de negociar e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional, ou seja, a funo de filtrar os
pacotes de medidas jurdicas elaboradas externamente. Tal funo foi deslocada para o Ministrio da Justia por meio da criao do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) (Decreto 4.991/2004). A antiga Diviso de Represso do Crime Organizado e de Inquritos Especiais (1997), subordinada Coordenao Geral Central de Polcia, que inclua em sua misso o combate ao crime organizado, foi substituda por uma Diretoria subordinada ao Departamento da Polcia Federal, cujo poder foi expandido (Decreto 4.720/2003). Cabe ao DPF a represso do trfico ilcito de entorpecentes e drogas, do contrabando e do descaminho de bens e valores, alm de escutas telefnicas. No caso da lavagem de dinheiro, a iniciativa para a criao de um regime
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Fonte: Presidncia da Repblica
de controle veio tambm do Ministrio da Justia (1996), que planejou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) como rgo encarregado de regular, identificar e investigar atividades de lavagem. No entanto, o Coaf acabou por se subordinar ao Ministrio da Fazenda (Lei 9.613 de 3/3/1998), com a responsabilidade de disciplinar, aplicar penas, receber, examinar e identificar ocorrncias suspeitas de atividades ilcitas em instituies bancrias e financeiras, ou seja, seu perfil foi ajustado a um modelo restrito de unidade de inteligncia financeira (Figura 2a). Ao mesmo tempo, foi criado no Banco Central do Brasil o Departamento de Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros. Embora vrias instituies governamentais integrem o Coaf, o Banco Central do Brasil,
a Secretaria da Receita Federal, ambas do Ministrio da Fazenda, e o Departamento da Polcia Federal (Ministrio da Justia) so os principais atores. O setor imobilirio, joalherias, administradoras de cartes de crdito, bolsas de mercadorias, loterias e bingos e transferncias de numerrio foram algumas das atividades regulamentadas pelo Coaf para dificultar os diferentes processos de lavagem de dinheiro. Outros setores estariam igualmente obrigados a enviar informaes ao Coaf, mesmo os que possuem rgos reguladores prprios (Fundos de Penso, Seguros, Bolsas de Valores e o prprio Banco Central para operaes em espcie e operaes atpicas). O Coaf, embora depositrio de informaes enviadas por pessoas jurdicas, s pode
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aplicar multas e penalidades quelas que no dispem de rgo regulador prprio. Entre 1999 e 2002, o maior nmero de comunicaes sobre indcios de lavagem de dinheiro veio do sistema bancrio-financeiro (operaes atpicas Banco
Central), seguido por bingos e compra e venda de imvel. Nesse perodo, o total chegou a 19.132 comunicaes recebidas e 712 relatrios encaminhados a outros rgos para inqurito e indiciamento (Alves Filho, 2003; Brasil, 2004a).
Fonte: Ministrio da Fazenda
No governo Lula da Silva, o Coaf permaneceu com sua funo principal de inteligncia (Figura 2b), porm sua capacidade de investigar e cruzar informaes a partir das comunicaes recebidas foi na prtica limitada pela falta de meios operacionais, o que prejudicou o encaminhamento de relatrios para os rgos de represso. O prprio Relatrio da Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro (Brasil, 2005) aponta para o desinteresse dos rgos governamentais membros do Conselho em participar das reunies (Resultados da Meta 4, p. 12),
sugerindo o esvaziamento poltico do rgo. Mesmo assim, entre 2003 e 2005 (novembro), o nmero de comunicaes recebidas sobre operaes suspeitas de lavagem e outros crimes financeiros aumentou de 39.616 para 140.451 (para um total geral de 285.470 comunicaes), a maioria proveniente do sistema bancrio-financeiro. O nmero de relatrios encaminhados a outros rgos (Ministrio Pblico Federal, Policia Federal e outros) no mesmo perodo foi de 1.256 (Uma montanha de denncias, 2006). Apesar do aumento no volume de comunicaes no primeiro governo Lula, as dificuldades operativas do Coaf esto
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patentes no decrscimo da relao nmero de comunicaes/nmero de encaminhamentos entre os dois governos,
de 3,7% no perodo 1999-2002 para menos de 0,5% no perodo 2003-2005.
Fonte: Ministrio da Fazenda
A criao do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) no Ministrio da Justia (primeiro governo Lula) constitui um marco na reformulao do quadro institucional, pois lhe foi atribuda uma quase autonomia na poltica externa de combate fraude financeira e ao crime organizado. O DRCI se tornou no s a autoridade central para tramitao de pedidos de cooperao jurdica internacional como tambm a autoridade encarregada da recuperao de ativos em tudo o que se refere ao crime organizado e ao crime organizado transnacional. O mesmo Ministrio tambm responsvel
pelo planejamento e execuo de operaes de contra-inteligncia, antiterrorismo e combate s atividades financeiras que possam respaldar essas aes (Decreto 4.720/2003; Decreto 4.991/2004; Decreto 5.535/2005). Com essa mudana, em dezembro de 2003 o Ministrio da Justia criou o Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro (GGI-LD), administrado pelo DRCI, que congrega rgos dos poderes executivo, judicirio e legislativo, e o Ministrio Pblico. este Gabinete, responsvel pela concepo da Encla, que publica anualmente um relatrio com as metas a serem implementadas (Figura 3).
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Na expressiva ampliao do poder do Ministrio da Justia coordenar e controlar a represso tanto ao trfico ilcito de armas e entorpecentes quanto aos crimes financeiros e s aes antiterroristas, e centralizar a cooperao jurdica internacional , foi essencial o uso dos conceitos de crime organizado e de crime organizado transnacional. Uma alterao sem dvida inspirada no texto da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, adotada em Nova York em 2000 (entrou em vigor internacionalmente em setembro de 2003 e no Brasil em fevereiro de 2004). Igualmente importante so a obteno e o controle de fontes de informao por meio de intercmbio com congneres externos (Federal Bureau of Investigations - FBI do Departamento de Justia dos EUA, por exemplo), indicando a relevncia crescente das atividades intergovernamentais, ou seja, de redes formadas entre componentes funcionalmente distintos do Estado com seus homlogos no estrangeiro. Como j observado em outros pases, na ltima dcada a maior concentrao de atividades intergovernamentais ocorre entre as instncias nacionais de regulamentao (Anderson e Boer, 1994; Bigo, 1996; Slaughter, 1997).
pas assinou a Conveno nica das Naes Unidas de Proibio de Entorpecentes (Viena, 1961), a Conveno das Naes Unidas contra Substncias Psicotrpicas (Viena, 1971) e a Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Narcticos e Psicotrpicos (Viena, 1988). Essas convenes constituem um dos referenciais bsicos da adoo por cada Estado nacional de legislao pertinente represso de ilcitos, mesmo que na forma de protocolos de inteno. Na dcada de 1980, mais leis, decretos e regulamentos foram editados no Brasil sobre trfico de drogas e atividades correlatas do que em todas as dcadas anteriores, entre eles a lei destinada recuperao de ativos e criao de um fundo especial formado por ativos apreendidos em crimes relacionados droga. Os resultados prticos foram inexpressivos. Em 1995, outra lei federal estabeleceu o controle dos precursores qumicos para a produo de cocana, a regulao de firmas de transporte de dinheiro e valores e a definio da ao e dos meios operacionais no combate s organizaes criminosas (Lei 9.017). Por sua vez, as medidas jurdicas para controlar a lavagem de dinheiro foram iniciadas no Brasil em 1999, a partir da Lei 9.613/1998, conhecida como lei da lavagem, que a tornou crime federal (a mesma lei criou o Coaf). Foram definidos como atividades antecedentes lavagem o trfico ilegal de drogas, o comrcio ilcito de armas e a extorso por seqestro. Na poca, o Ministrio da Justia exigiu que a nfase fosse sobre o trfico de drogas, deciso
Legislao
A legislao antidroga, que surgiu no Brasil em 1938, se caracterizou inicialmente por leis e regulamentaes dirigidas principalmente ao uso domstico de narcticos e, secundariamente, ao farmacutico. Nas dcadas seguintes, o
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que limitou seu escopo mas permitiu sua aprovao mais rpida pelo Congresso Nacional. A limitao foi amplamente compensada por outra medida governamental de 1998, o decreto que instituiu a possibilidade de quebra do sigilo bancrio, um marco fundamental da legislao brasileira. A quebra do sigilo bancrio exigiu uma emenda Constituio Federal de 1988 e negociaes lentas e difceis com o Legislativo e o Judicirio. O modelo foi o norte-americano Bank Secrecy Act (1970) que fornece dois instrumentos represso da lavagem: a obrigatoriedade de os bancos manterem registros das operaes bancrias durante cinco anos e o preenchimento de formulrio pelas instituies financeiras para informar ao Banco Central os casos de transaes correntes que excedam US$ 10.000,00 e paream operaes suspeitas ou atpicas (o mesmo limite foi aplicado no Brasil). Includas nas transaes a serem notificadas ao Banco Central, esto transferncias eletrnicas, cheques bancrios, ordens bancrias, cheques administrativos etc. O sigilo bancrio poderia ser quebrado somente depois de instaurado processo criminal, exigncia que posteriormente foi amenizada para certos casos. Em princpio, as leis que regulam o sistema bancrio e as transferncias internacionais de moeda no foram includas nas leis e regulamentos sobre lavagem
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de dinheiro, no obstante o potencial envolvimento de ambos em esquemas de lavagem e de evaso fiscal. certo que operaes julgadas atpicas devem ser comunicadas ao Coaf, porm, como ocorre em outros pases, aes contra lavagem so sensveis dinmica da poltica monetria-financeira. As contas conhecidas como CC-5 (referncia Carta Circular 5/1969 do Banco Central) ou TIR (Transferncia Internacional em Reais) 3 ilustram a dificuldade em traar limites entre operaes legtimas e ilegtimas no mercado financeiro nacional e internacional (Machado, 1996). Essas contas so obrigatoriamente de no-residentes que depositam moeda nacional em bancos brasileiros, que podem ser convertidas em dlares ou em qualquer outra moeda em contas no exterior. Foram criadas para que firmas estrangeiras pudessem efetuar transaes legtimas com o estrangeiro num contexto normativo de controle expatriao de capital para facilitar as operaes de empresas estrangeiras operando no pas. Como ocorre em outros pases, as contas tambm foram utilizadas para operaes triangulares que envolvem centros offshore e parasos fiscais por indivduos e empresas nacionais (atravs de empresas de fachada) interessados em enviar para o exterior os lucros procedentes de evaso fiscal, redes de corrupo, contrabando e trfico de drogas. Embora no haja dados confiveis que possam provar
A CC-5 foi revogada pela Circular 2.677/1996, que obrigou o cadastramento no Sistema de Informaes do Banco Central (Sisbacen) de contas em moeda nacional tituladas por pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas ou com sede no exterior, embora o mercado tenha continuado a denominar de CC-5 o conjunto de normas que disciplinam a entrada e sada de capital estrangeiro.
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o destino desses capitais, supe-se que grande parte deles volta ao pas como investimento estrangeiro. Por outro lado, em 2005, ainda no primeiro governo Lula da Silva, as regras para operaes de investimento de empresas e pessoas fsicas nacionais no ex-
terior foram flexibilizadas sem ser preciso envolver as contas do tipo institudo pela CC-5, uma mudana que pode ser explicada pelo incentivo governamental a investimentos de firmas nacionais no exterior a partir do Brasil, e no de terceiros pases ou centros financeiros offshore 4.
Implicaes das macropolticas

Efeitos polticos
A presso poltica exercida pelos Estados Unidos foi decisiva para a criao do Sistema Antidroga. Nas ltimas dcadas, o governo norte-americano repetidamente tem afirmado que seu poder poltico e diplomtico deve ser usado para integrar o sistema de controle internacional das drogas ilcitas s plataformas polticas dos governos nas Amricas e no mundo (Van Wert, 1988; United States, 1991), com o objetivo de promover a internacionalizao do regime de controle de drogas/narcticos (McAllister, 1995; Escohotado, 1994; Musto, 1999). No entanto, mesmo que seja um fator importante de fato dominante , a presso poltica norte-americana uma contingncia. Outros fatores podem explicar melhor as implicaes polticas do esforo institucional e legislativo dirigido ao controle do trfico internacional de drogas
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e da lavagem de dinheiro em territrio brasileiro. Primeiro, o aumento do nmero de programas, de organizaes e de atividades atuantes em escala mundial com poder de influenciar as tomadas de deciso nos Estados nacionais (organizaes internacionais, organizaes no-governamentais, fluxos financeiros, gesto ambiental, telecomunicaes, tecnologias, crime organizado etc.). O mais conhecido o programa de liberalizao econmica e reforma estatal adotado pelo Brasil e por outros pases. Embora seja um lugar-comum repetir que veio de fora para dentro do pas, no se pode atribuir somente presso externa a adoo desse programa. As mudanas na economia mundial tornam obsoletas muitas das normas e regras em vigor nos Estados nacionais. Os governos centrais tiveram que assimilar e negociar (ou rejeitar) imposies e condies econmico-
So funes dos centros financeiros offshore: 1) receber depsitos em moeda estrangeira de no-residentes, que podem ser canalizados, atravs de intermedirios financeiros offshore, a tomadores de emprstimo, tambm no-residentes; 2) permitir que investidores fujam do controle e regulamentos de seus Estados de origem (individual ou institucional); 3) garantir anonimato a investidores que operam em redes financeiras transnacionais; 4) facilitar a integrao de redes financeiras legais com redes financeiras de lavagem de dinheiro (ver Glossrio em www.igeo.ufrj.br/fronteiras).
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financeiras, externas e internas, para assegurar um mnimo de legitimidade do Estado nacional num sistema interestatal cada vez mais instvel. As interaes entre estratgias, novas e velhas, tornam incuos vrios componentes dos sistemas de controle nacionais. Nessa perspectiva, o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro no pode ser considerado deciso isolada e setorial, e sim parte de um esforo poltico amplo para manter a legitimidade estatal e ajustar o ambiente institucional presso crescente do sistema local-mundial. Segundo, a (re)estruturao institucional deu novo status poltico ao controle de atividades ilcitas ao sinalizar que envolve mais do que traficantes de rua e policiais. Talvez o efeito poltico mais singular e importante tenha sido encorajar a competio entre diferentes organizaes (partidos polticos, administrao pblica, grupos de presso) na investigao dos elos entre redes de trfico, lavagem e redes domsticas de corrupo, isto , a corrupo de prticas polticas democrticas (Castells, 1998; Fraga, 1998). Em 1998-1999, uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI - Cmara dos Deputados) sobre o trfico de droga dominou as manchetes dos jornais durante meses ao desvendar uma extensa rede de trfico, lavagem e corrupo dominada por polticos conhecidos, membros da justia criminal e da polcia; no entanto, em termos de punies do escalo superior, o resultado foi decepcionante (Schiray, 2002).
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Outro fator a competio entre componentes da administrao pblica que, quando mal administrada, tornase uma fonte contnua de tenso e de obstruo dos fluxos de informao. So freqentes as alegaes de atraso no envio de informaes do Banco Central para as investigaes de outros rgos ou de desavenas entre a Secretaria da Receita e a Polcia Federal sobre mudanas de regras e normas. Tambm entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio existem tenses derivadas no s de funes constitucionais e de objetivos diferenciados, mas de conexes prprias que mantm com diferentes redes. Por exemplo, as operaes mais bem-sucedidas da Polcia Federal so as baseadas em informaes das agncias de inteligncia norte-americana, porm essa dependncia tem provocado crticas de outros rgos por priorizar com maior freqncia os fluxos de sada e no de entrada das drogas ilcitas no territrio nacional. Outros exemplos na mesma linha podem ser citados, como a preocupao dos congressistas com seus financiadores e bases eleitorais ou a do Executivo com suas redes de apoio poltico. A falta de pessoal qualificado, de financiamento, de organizao, e o desconhecimento generalizado do que significa cadeias de evidncia 5 para lidar com investigaes de longo prazo tambm prejudicam a ao colaborativa dos vrios componentes da administrao pblica no cumprimento de suas funes.
Em processos investigativos forenses, as evidncias de um crime devem ser catalogadas segundo protocolos de procedimentos (cadeias) que garantam a legitimidade da investigao e das provas diante dos tribunais. Sem elas, os acusados so geralmente libertados por falta de provas.
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Embora originalmente as polticas antilavagem de dinheiro tenham sido associadas ao trfico de drogas, para depois se estenderem ao combate corrupo, mais recentemente o Brasil e outros pases esto empenhados em regulamentar as possveis conexes entre lavagem de dinheiro e terrorismo (Samy, 2006). Antes do ataque terrorista de 2001 nos Estados Unidos, as Naes Unidas estabeleceram a Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (1999), promulgada no Brasil em 2005 (Decreto 5.540). Em 2006, o Banco Central expediu a Carta Circular 3.246/2006, que trata da obrigatoriedade de comunicar instituio qualquer operao realizada por pessoas e entidades que perpetram ou intentam perpetrar atos terroristas, e cita nominalmente Osama bin Laden, membros da organizao Al-Qaeda, membros do Talib, alm de outras pessoas, grupos, empresas ou entidades a eles associadas. Como esse tipo de comunicao dificilmente se concretizar (Reuter e Truman, 2005), podemos supor que a aprovao no pas desse tipo de medida, apesar de mecnica, continua a ter utilidade poltica, na medida em que reafirma que o pas caminha em sintonia com o sistema mundial e neutraliza presses externas relacionadas conivncia com a ao de grupos terroristas.
bancrio s redes bancrias e financeiras internacionais pela maioria dos governos latino-americanos, inclusive o Brasil, constituiu outro marco da evoluo institucional. Entenderam esses pases que a intensificao dos fluxos transfronteirios de capital e a multiplicao de servios financeiros eram condies necessrias para a atrao de capitais de investimento transnacionais, a abertura do mercado externo para seus produtos e a ampliao do crdito nos mercados internos e externos. A conexo com o mercado internacional de dinheiro, no entanto, apresenta ao menos dois inconvenientes colaterais e uma vantagem. Apontados como conseqncias inconvenientes, esto o maior grau de exposio s flutuaes financeiras internacionais e a maior vulnerabilidade aos esquemas internacionais de lavagem. A vantagem a maior facilidade em obter emprstimos e promover a capitalizao de empresas nesses mercados internacionais de dinheiro. Apesar de os especialistas financeiros terem concludo que a lavagem de dinheiro proveniente de fontes ilegais constitui uma parcela menor dos trilhes de dlares movimentados globalmente, eles concordam que essa parcela significativa (United Nations, 1997; Carvalho, 2005). Maior ainda do que o montante anual de fluxos de dinheiro lavado estimado pelas organizaes internacionais deve ser o balano acumulado de ativos procedentes da lavagem e ativos legtimos controlados por organizaes criminosas. O problema a dificuldade em medir os
Efeitos econmicos
Na dcada de 1990, a adoo de programas de desenvolvimento fortemente ancorados na liberalizao dos mercados financeiros e na abertura do setor
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lucros de atividades encobertas tanto na esfera nacional como na mundial. Um expediente que tem sido utilizado por pesquisadores procurar por traos de lavagem de dinheiro, ou seja, construir indicadores ou aproximaes com base em tcnicas indiretas de observao (Machado, 1998) ou, quando possvel, mtodos diretos de observao (Vargas, 1994; Reyes Posada, 1997). A possibilidade de ocorrerem esquemas de lavagem de dinheiro no est vinculada apenas ao hot money nos mercados de aes ou aos lucros provenientes do trfico ilegal de drogas. Programas de privatizao e abertura do sistema bancrio so igualmente problemticos para o funcionamento de sistemas de controle governamentais. Na Amrica Latina, o controle de ativos bancrios passou para as mos de grandes casas bancrias internacionais que operam redes mundiais. Na Argentina, o controle estrangeiro do total de ativos bancrios passou de 17% para 53% entre 1992 e 1997; na Colmbia, de 11% para 51%; no Mxico, de 2% para 59% (Cresce a participao estrangeira no mercado, 1999). No Brasil, o aumento foi menos expressivo (7% para 14% em 1997; e 22% em 1998); em 2005, dos dez maiores bancos em patrimnio lquido, somente 23% eram estrangeiros. Se existe uma inconsistncia entre a liberalizao econmico-financeira e a presso por adotar e implementar padres internacionais antilavagem (Quirk, 1996), as crticas a essas polticas so simplistas, pois recorrem geralmente a uma viso dualista privado versus p-
blico, nacional versus estrangeiro. Simplificam o que no simples. No campo domstico, por exemplo, a reforma bancria realizada no Brasil no final da dcada de 1990 serviu para fechar vrios bancos pblicos estaduais, a maioria envolvida em escndalos de corrupo e lavagem. A maior flexibilidade das normas que regulam movimentos financeiros transfronteirios reduz a gravidade dos problemas recorrentes de evaso fiscal e da fuga de capitais e restringe o campo frtil de corrupo de empresas pblicas e privadas. Em 1996, por exemplo, a Receita Federal brasileira estimou em 490 bilhes de dlares a perda por evaso fiscal. O dinheiro movimentado pela economia subterrnea provavelmente ainda maior, se forem levados em conta rendimentos no declarados, no registrados e ilegais, sem falar do dinheiro no controlado proveniente da economia informal. A legislao antilavagem no incluiu inicialmente a evaso fiscal, porm, em setembro de 2005, um anteprojeto elaborado pelo Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro (GGI-LD - Ministrio da Justia) props alterar a Lei 9.613/1998 (lei da lavagem) de duas formas: substituir o termo crime por infrao penal e ampliar a lista de crimes tipificados como lavagem, alm de facilitar o confisco imediato de bens de suspeitos e redefinir funes dos rgos de combate aos crimes tipificados como lavagem. Caso a proposta tenha xito, a sonegao/evaso fiscal passa a ser crime antecedente lavagem de dinheiro. A lei de quebra do sigilo bancrio, por sua vez,
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teve efeito poltico inesperado como um dos principais instrumentos da Comisso Parlamentar de Inqurito que inves-
tigou esquemas de corrupo em partidos polticos (2005).
Implicaes geoestratgicas
A regio Amaznica e a Amrica do Sul: controle do trfico de drogas e outras atividades ilegais
A regio Amaznica no a nica a sentir os efeitos das macropolticas que lidam com o regime internacional de represso ao trfico de drogas ilcitas e lavagem de dinheiro, mas a mais interessante por vrios motivos, os trs primeiros bastante divulgados pela mdia nacional e internacional. A extenso territorial da regio se traduz em imenso estoque de terras, de gua e de outras riquezas naturais para investidores nacionais e estrangeiros; os servios ambientais que a cobertura vegetal porventura presta ao clima do planeta a situam no centro dos debates sobre se ou no patrimnio nacional ou da humanidade; a dificuldade em dar voz a vrios grupos sociais (indgenas, ONGs, grandes empresrios, sem-terra etc.) e, ao mesmo tempo, em fazer valer a idia clssica e histrica de defesa do territrio e da soberania estatal num espao de redes de vrios tipos e procedncias. A criao de uma estrutura institucional dirigida por administradores civis e sujeita ao cdigo civil no Brasil foi im6
portante para reduzir a presso norteamericana por maior envolvimento das Foras Armadas em operaes antidrogas (o Ministrio da Defesa rene as trs foras militares e dirigido por um civil desde 1999). Faz mais de uma dcada que os especialistas externos no que conhecida globalmente como guerra s drogas pressionam os militares brasileiros a terem maior participao em operaes de represso, similar j implementada nos pases vizinhos. compreensvel a resistncia dos militares, principalmente do Exrcito, em se subordinar aos especialistas estrangeiros, por mais amigveis que sejam as relaes formais. O Sistema de Vigilncia da Amaznia no mbito do Sistema de Proteo da Amaznia (Sivam/Sipam) na dcada de 1990 foi uma estratgia inteligente para diminuir a presso norte-americana e, ao mesmo tempo, dificultar o trnsito de cocana por via area e monitorar a ocupao da regio. Entre a proposta e o incio de sua implantao decorreram trs anos (1990-1993), em razo das crticas de que o sistema contaria com o apoio tcnico e financeiro de firmas privadas ligadas ao Pentgono. A soluo, no entanto, foi produto de uma negociao entre os dois pases sobre a melhor forma de participao militar domstica 6.
Passados mais de dez anos de sua criao, o Sivam se caracteriza pela falta de transparncia e de recursos de manuteno e por dificultar o acesso s informaes, pois sua base de dados pouco conhecida, mesmo por outros rgos da administrao pblica.
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Existem outros argumentos contrrios ao envolvimento direto das Foras Armadas na represso ao trfico de drogas ilcitas. Desde o final do perodo dos governos militares (1964-1984), o Exrcito tem lutado penosamente contra a crise de legitimidade e a falta de recursos para cumprir minimamente suas funes constitucionais. Agir como fora policial em operaes locais arriscado, pois a confiana da populao no aparato policial particularmente baixa (Zaluar, 1994). O fracasso da tentativa do Exrcito de intervir na represso ao trfico de drogas no Rio de Janeiro anos atrs corroborou a posio dos militares. Um outro argumento o receio de o pessoal militar no resistir corrupo das redes de trfico internacional. Em 1999, trinta e cinco quilos de cocana foram achados em avio da Fora Area em trnsito para a Europa (Ilhas Canrias), fato que provocou uma investigao sobre oficiais e bases militares envolvidos no transporte de drogas ilcitas. Por fim, os militares alegaram que um maior envolvimento poderia subverter o suporte logstico e social s populaes locais, principalmente na Faixa de Fronteira. Para compensar a resistncia dos militares brasileiros ao envolvimento direto na guerra s drogas na Amrica do Sul, e apesar da reduo drstica das verbas destinadas s Foras Armadas, o governo Fernando Henrique Cardoso tomou algumas medidas relacionadas ao papel dos militares na represso ao trfico de drogas. Uma delas foi dar licena para abater avies que cruzassem o espao areo brasileiro sem se identi-
ficarem (Lei 9.614/1998 ou lei do abate). O objetivo era estabelecer melhor controle do trfego de pequenas aeronaves transportadoras de droga (principalmente cocana) na regio Amaznica. Em virtude da resistncia do Legislativo, a lei s foi regulamentada em 2004 (Decreto 5.144), portanto seis anos depois de proposta. At 2005, apenas 20 ocorrncias foram registradas, dez na regio Amaznica. Graas impressionante capacidade de adaptao e rapidez na tomada de decises dos grupos envolvidos em redes ilegais, a lei do abate foi responsvel pelo deslocamento do trfico (de drogas e armas) para rotas fluviais e terrestres tanto nessa como em outras regies do pas. Simultaneamente foi alterado o trajeto de avionetas que usam o espao areo dos pases fronteirios em operaes triangulares multimodais (Machado, 2007).
Da poltica de defesa nacional poltica de segurana internacional

Apesar dos vrios pontos em comum entre o governo anterior e o primeiro governo Lula quanto ao papel reservado aos militares no combate s drogas ilcitas (principalmente no caso do Exrcito), algumas alteraes foram sutilmente introduzidas. A participao em operaes conjuntas de represso aos delitos de repercusso nacional ou internacional uma das novas atribuies das Foras Armadas em todo o territrio nacional, especialmente na Faixa de Fronteira terrestre (Lei Complementar 117/2004). Um exemplo desse maior envolvimento
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militar em operaes de represso ao trfico de drogas e ao contrabando da Polcia Federal foi a Operao Jauru (I e II), na fronteira com a Bolvia e o Paraguai (2004). A mesma lei estabelece a participao das Foras Armadas em operaes de controle da explorao clandestina de recursos naturais, principalmente na Faixa de Fronteira terrestre do pas, que foi incorporada sem maiores problemas na pauta militar. Embora pouca ateno tenha sido dada a essa nova atribuio, o Relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o Narcotrfico (Brasil, 2000) mostrou que a explorao de recursos naturais apresenta fortes conexes com as redes internacionais de trfico de drogas nas escalas local, regional e nacional. A segurana da regio Amaznica uma prioridade das Foras Armadas na j mencionada Poltica Militar de Defesa Nacional. O Comando Militar da Amaznia (com sede em Manaus) tornou-se um dos mais ativos e importantes do Exrcito, com a obrigao de lidar com os efeitos regionais do Plano Colmbia (1999-2005) e da mobilizao das FARCs (Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia) em direo fronteira oriental da Colmbia. O Programa Calha Norte (PCN, 1985), cujo objetivo era estimular a colonizao ou vivificao ao longo da linha de fronteira amaznica, foi praticamente abandonado na dcada de 1990, porm o primeiro governo de Lus Incio Lula da Silva tomou novas me-
didas para seu fortalecimento. Primeiro, ampliou a rea de atuao at a foz do rio Amazonas, a leste, e at Rondnia, a oeste (Lei 10.835/2004). Em segundo lugar, destinou verbas para fortalecer o papel social das Foras Armadas, principalmente do Exrcito, atravs do apoio s populaes locais com obras de infraestrutura, escolas e treinamento. Em terceiro lugar, aumentou o contingente de soldados na linha de fronteira com os sete pases fronteirios na Bacia Amaznica sul-americana de aproximadamente 3 mil para 23 mil, a maioria recrutada na prpria regio, uma iniciativa iniciada no governo anterior e ampliada no primeiro governo Lula. Finalmente, criou novas unidades do Exrcito e renovou antigas bases militares em vrios pontos da linha de fronteira (Tiris - PA, Auaris RR, Pari-Cachoeira - AM, Uiramut - RR etc.) com o Suriname, a Guiana, a Venezuela, a Colmbia, o Peru e a Bolvia. Mesmo assim, a localizao das novas unidades espacialmente rarefeita no s por falta dos recursos necessrios, mas em razo das restries da presena militar em terras indgenas. A discordncia das Foras Armadas com relao ao fato de as normas de acesso serem controladas primordialmente pela Fundao Nacional do ndio (Funai), subordinada ao Ministrio da Justia, no de hoje. Apesar de o governo de Fernando Henrique Cardoso ter regulamentado a atuao das Foras Armadas e da Polcia Federal nas terras indgenas no sentido de ser menos sujeita Funai (Decreto 4.412, de 7/10/2002), as discordncias permanecem.
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A dificuldade de efetivar a resoluo final do processo de homologao da Terra Indgena Raposa-Serra do Sol (fronteira do estado de Roraima com a Venezuela e a Guiana) sugere que, mais do que controlar o trfico de drogas ilcitas, a prioridade das Foras Armadas o controle das terras indgenas por consider-las uma questo de soberania territorial, mais prxima s suas funes constitucionais. A longa e complexa negociao sobre a homologao da Terra Indgena Raposa-Serra do Sol mostra uma mudana de estratgia dos governos Lula da Silva em relao ao anterior. No lugar da concepo das terras indgenas como territorialidades excludentes atravs da criao de zonas-tampo fronteirias em rea contnua, dominante no governo anterior, a homologao excluiu algumas reas do controle indgena, como o ncleo urbano da sede municipal de Uiramut, a rea ocupada pelo 6 Peloto Especial de Fronteira, pelas instalaes federais e estaduais, pelas linhas de transmisso de energia eltrica e pelos leitos das rodovias pblicas federais e estaduais (Portaria do Ministrio da Justia 534/2005) 7.
drogas ilcitas e movimentos populares insurgentes e de militarizar a soluo dessas questes ocorre num momento da histria dos Estados sul-americanos de reduo do poder poltico e ofensivo das Foras Armadas nacionais sul-americanas. Estas tm agora uma justificativa para reestruturar seus meios de defesa, j em processo de implementao na Colmbia, na Venezuela e no Peru 8, at mesmo de promover a indstria blica nacional e de criar um conselho de defesa da Amrica do Sul, como proposto, em 2007, pelo segundo governo Lula. No entanto, h uma grande distncia entre a geoestratgia elaborada linearmente de cima para baixo pelos governos centrais e as atuaes efetivas dos diversos agentes no terreno. Por maior que seja o reforo s instituies nacionais e transnacionais em termos de eficcia, de modernizao dos regimes, de normas e relaes institucionais, e mesmo de planejamento territorial, o interessante no momento atual o incremento da incerteza nas negociaes tanto internas quanto externas do espao soberano. Entre os vrios motivos que alimentam essa incerteza, talvez o mais desafiador seja o jogo rpido na manipulao de elementos de negociao mobilizados no s por pases como por agentes locais e regionais, seja na Amrica do Sul, nos Estados Unidos ou em outros pases desenvolvidos ou emergentes.
Da estratgia ao controle distribudo

A poltica do atual governo norte-americano de borrar as linhas entre terrorismo,
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Recentemente (2008), conflitos em Roraima causados pela recusa dos grandes proprietrios arrozeiros de retirar-se das terras indgenas mobilizaram efetivos da Polcia Federal, e no do Exrcito, para reprimir a ao dos arrozeiros. A revista brasileira Military Power Review (www.militarypower.com.br) estima que, entre 2004 e 2006, a Venezuela e o Chile foram os pases que apresentaram maior crescimento de poder militar devido aos investimentos na modernizao do material blico, embora o Brasil tenha mantido a primeira posio em razo do nmero absoluto de efetivo militar.
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caso de se pensar que iniciativas de planejamento nos Estados nacionais na atualidade exigem levar em considerao, e de fato j o fazem, ainda que de forma catica e intuitiva, os limites das estratgias de mudana institucional e/ou planificao territorial em situaes de incerteza. A proposta mais razovel para lidar com elas seria por controle distribudo, ou seja, identificar interaes emergentes entre os diferen-
tes agentes. Na formulao de Lane e Maxfield (1995), no significante interpretar estratgias (ou geoestratgias) como planos de cima para baixo para assegurar controle. Em seu lugar, estratgias devem ser vistas como um processo de compreender onde se localizam, por que se mobilizam formas de controle e como ele tem sido exercido em cada lugar do espao de ao dos agentes.
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Resumo
Este artigo faz uma reviso da legislao e da estrutura institucional desenvolvidas pelo governo federal do Brasil para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro, seus efeitos polticos e econmicos. Discute o contexto, os avanos e as dificuldades que surgiram em sua implementao, as mudanas na distribuio de poder entre rgos governamentais e a relevncia da internacionalizao dos regimes de controle do trfico e da lavagem para contornar no mbito domstico resistncias implantao de novos sistemas de controle. Os efeitos geoestratgicos desse processo poltico na regio Amaznica brasileira indicam que existe crescente tenso sobre qual deve ser o papel das Foras Armadas nos sistemas de controle territorial. Palavras-chave: controle do trfico de drogas, lavagem de dinheiro, Amaznia brasileira.
Abstract
This article reviews the legislation and institutions developed by the Brazilian federal government to control illicit drug trafficking and money laundering and analyses some of their political and economic effects. It discusses the context, progress and difficulties of their implementation, changes in the distribution of power between governmental agents and how the international regime of anti-trafficking and anti-money laundering is used by the government to counter domestic resistances to changes in control systems. Strategic effects of these changes in the Brazilian Amazon region show an increasing tension over the role of the military in domestic territorial control systems. Keywords: drug control, money laundering, Brazil Amazon region.
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Recebido em agosto de 2007. Aprovado para publicao em setembro de 2007
Lia Osorio Machado Doutora em Geografia pela Universidad de Barcelona (1989), Professora Associada da UFRJ e Pesquisadora CNPq. Coordena o Grupo RETIS, do qual participam pesquisadores dedicados aos temas: Amaznia sul-americana; limites e fronteiras na Amrica do Sul; geografia das drogas ilcitas e sistema financeiro internacional; pensamento geogrfico. Tem artigos e livros publicados no Brasil e no exterior.
Novos investimentos no Brasil: continuidades e rupturas
Roslia Piquet
Introduo
Recentemente, a retomada dos investimentos em nveis mais elevados do que os vigentes na duas dcadas anteriores trouxe de volta o debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Esse debate oportuno, pois nas dcadas de 1980 e 1990 o alto grau de incertezas do curto prazo causado pelas taxas inflacionrias que em certos anos chegaram a atingir mais de 2.000%, assim como o endividamento externo que imobilizou o pas, impuseram um sentido de urgncia ao debate socioeconmico que impediu discusses mais aprofundadas sobre os dilemas e desafios no caminho da recuperao econmica, social e poltica do pas. Investimento e crescimento so duas variveis inter-relacionadas, e a experincia internacional mostra que, quanto maior for o investimento em uma economia, maior tende a ser seu crescimento. Contudo, no tarefa simples analisar as perspectivas de investimento em uma economia de mercado, pois as decises de investir esto dispersas em vrias empresas, o que dificulta a obteno e o tratamento da informao. Quando se busca perscrutar as tendncias macroeconmicas da economia brasileira, o acervo de informaes disponvel no Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) constitui fonte privilegiada. Dado seu carter de banco pblico voltado para o desenvolvimento, o BNDES, h mais de cinco dcadas, a principal instituio financiadora dos investimentos de longo prazo na indstria e na infra-estrutura. Por esse mo-
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XXI, N o 1, 2007, p. 33-46
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tivo, tem relacionamento estvel com quase todas as firmas relevantes nesses segmentos e acompanha permanentemente as tendncias dos diferentes mercados. Assim, o presente texto ter como base o documento Investimentos na Economia Brasileira: a caminho do crescimento sustentado, h pouco dado a pblico pelo Banco, que apresenta pela primeira vez em 20 anos os blocos de investimentos tanto na indstria quanto na infra-estrutura que indicam forte aumento da taxa de for-
mao bruta de capital fixo nos prximos anos. 1 Enquanto o documento do Banco procurou identificar valores e tendncias setoriais, de forma a compor um cenrio de mdio e longo prazo sobre o crescimento do pas, o presente texto, com base nessas informaes, procura analisar as mudanas que podero ocorrer na distribuio espacial da produo e na distribuio social da renda, caso advenha a concretizao desses investimentos.
Os investimentos previstos
A pesquisa que resultou no documento ao qual nos referimos englobou 16 setores da indstria de transformao, de infra-estrutura e de construo residencial, a fim de compor um cenrio de mdio e longo prazo sobre a Formao Bruta de Capital Fixo no pas, conforme se observa na Tabela 1, que contm os investimentos previstos para o perodo 2007-2010. O levantamento, em sua maior parte, foi baseado em projetos e oportunidades de investimento identificados pelos tcnicos dos Departamentos Operacionais do Banco, sendo considerados todos os projetos que, do ponto de vista dos analistas setoriais do BNDES, tm possibilidade de serem efetivados, ainda que possam estar na dependncia de fatores macro ou microeconmicos ainda no equacionados.
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Nos setores em que a participao do Banco mais limitada como o caso da minerao e do petrleo e gs, em que as empresas dispem de ampla capacidade de autofinanciamento e de acesso ao mercado de capitais internacional , as estimativas basearam-se principalmente nos planos estratgicos das empresas. Para os clculos dos investimentos na construo residencial, foi realizado um levantamento sobre as mudanas no marco regulatrio do setor no pas e analisada a evoluo do crdito imobilirio no Brasil, sendo ainda ouvidos especialistas da Caixa Econmica Federal e integrantes de instituies financeiras privadas atuantes no crdito habitacional.
Para maiores detalhes sobre a metodologia utilizada para o levantamento dos setores estudados, ver Ernani Teixeira Torres Filho (Superintendente de Assuntos Econmicos) e Fernando Pimentel Puga (Assessor da Presidncia do BNDES) (2007). O trabalho foi realizado entre maro e outubro de 2006, e o conjunto dos setores pesquisados respondeu, em 2005, por 68% dos investimentos em infra-estrutura, 63% dos investimentos na indstria e 45% da formao bruta de capital fixo.
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Tabela 1: Investimentos mapeados (2007-2010) Setores Indstria De petrleo e gs Extrativa mineral Sucroalcooleira De papel e celulose Petroqumica Automotiva Eletroeletrnica De frmacos Infra-estrutura Energia eltrica Comunicaes Saneamento Ferrovias Portos Servios Software Construo Civil Construo residencial Total Investimentos R$ bilho 380,2 183,6 52,7 20,5 20,0 17,6 28,5 15,6 4,6 197,9 88,2 58,8 38,1 11,0 1,9 2,6 2,6 470,0 470,0 1. 050,6 % 36,2 17,5 5,0 2,0 1,9 1,7 2,7 1,5 0,4 18,8 8,4 5,6 3,6 1,0 0,2 0,2 0,2 44,7 44,7 100,0
Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2007, p. 49).
Como se v, a consolidao dos dados resultou em um volume de investimentos previstos de R$ 1 trilho para o perodo. Trata-se de montante importante em relao aos valores investidos em passado recente, que, segundo os analistas do Banco, indicam que os agentes econmicos, pblicos e privados, esto diante de um cenrio de investimentos que, pelo seu porte e qualidade, podem conduzir a economia brasileira em
direo a uma trajetria sustentada de crescimento mais rpido. (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2007, p. 39) Esses setores apresentam comportamentos diferenciados segundo os fatores que determinam suas dinmicas de crescimento. De acordo com esse critrio, foram classificados pelos tcnicos do BNDES em quatro grupos distintos (Quadro 1):
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o comandado pela dinmica externa, que compreende o grupo de setores em que o Brasil conta com uma indstria competitiva, nos quais atuam empresas que vm respondendo positivamente ao cenrio externo favorvel; o determinado pela elasticidade da demanda e dos juros, que agrupa os setores beneficiados pela expanso do crdito e pelo aumento da renda da populao, sendo constitudo pelo setor de construo de imveis residenciais e pelo setor produtor de bens de consumo;
o dependente do oramento fiscal, que engloba os setores em que o investimento est relacionado capacidade financeira do oramento fiscal, importantes para a gerao de empregos e a melhoria da qualidade de vida da populao; o dependente de decises governamentais de natureza regulatria e ambiental, que rene empreendimentos em infra-estrutura empresarial e que provoca impactos sistmicos sobre o restante da economia.
Quadro 1: Grupos de setores mapeados

Grupos segundo suas dinmicas Comandados pela dinmica externa Setores Perspectivas Investimentos previstos 2007-2010
Investimentos em forte Petrleo e gs, expanso, intensivos extrativa mineral, em capital, projetos de insumos bsicos longo prazo de (siderurgia e celulose) maturao
R$ 293 bilhes
R$ 470 bilhes em Determinados pela Construo residencial Demanda crescente, construo residencial elasticidade da e produo de bens de em funo do aumento e R$ 44 bilhes em demanda e dos juros consumo durveis da renda e do crdito automobilstica e eletrnica Restries Habitao popular, R$ 62 bilhes em oramentrias podem Dependentes do infra-estrutura urbana, saneamento, portos e atrasar os Oramento Fiscal saneamento, portos e investimentos ferrovias ferrovias identificados Relevantes para a Energia eltrica, competitividade telecomunicaes, sistmica, mas sujeitos R$ 147 bilhes em De infra-estrutura portos e ferrovias energia e a incertezas empresarial comunicaes (equipamentos de regulatrias e transporte) ambientais (energia eltrica) Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2007, p. 74).
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O que essa gama de investimentos poder significar em termos de mudanas sociais e no espao territorial? Afinal, a industrializao como o caminho mais curto para o avano das condies econmicas e sociais do pas recorrente entre ns, e j nos anos 1950, para no irmos mais alm, a Era JK prometia que graas industrializao no s ocorreria a libertao da condio de pas primrio-exportador como tambm a incorporao ao mercado da fora de trabalho liberada do campo. A poltica econmica do autoritarismo foi igualmente de intensa modernizao econmica. O Brasil, a partir dos investimentos da dcada de 1970, deu um salto gigantesco em sua base produtiva. Assim, investimos pesadamente nas indstrias de insumos bsicos e de bens de capital; dobramos a capacidade energtica; transformamo-nos em exportadores competitivos de manufaturados. As implantaes quase simultneas de projetos setoriais de grande porte e da formidvel rede de sua infra-estrutura de apoio promoveram profundas mudanas na tessitura espacial brasileira. Essa expanso de novas condies tcnicas da produo por todo o territrio nacional, embora alterando a direo dos fluxos de mercadorias, a natureza dos movimentos migratrios, ou, ainda, provocando a emergncia de novas regies econmicas, no foi capaz entretanto de fazer face s profundas desigualdades dos padres de vida e das relaes sociais no campo, nas cidades, enfim, no pas. Cabe, pois, um exame dos dados atuais. Observa-se que, dentre os setores
mapeados pelo BNDES e apresentados no Quadro 1, boa parte no requerer mudanas institucionais para sua implementao nem alterar as caractersticas estruturais de nosso processo de desenvolvimento. Destacam-se os setores de petrleo e gs, siderurgia, papel e celulose, que, embora chamem a ateno pelo elevado volume de investimentos previstos, representam continuidades do estilo de desenvolvimento de perodos anteriores. Por sua importncia, convm registrar que os investimentos em petrleo e gs devero centrar-se nas etapas de explorao e produo, cabendo Petrobras 75% do total. Os investimentos na indstria extrativa mineral alcanam R$ 53 bilhes, ou 5% do total, com expressiva concentrao em minrio de ferro principal segmento da indstria extrativa mineral brasileira. O setor mineral atravessa um forte ciclo de expanso em resposta ao crescimento da demanda internacional, sendo que os preos do minrio de ferro sofreram um reajuste de mais de 100% em apenas dois anos. A principal empresa responsvel pela maioria dos investimentos no setor a Cia. Vale do Rio Doce tem expandido sua produo localizada na provncia mineral de Carajs, no estado do Par. Os segmentos de insumos bsicos siderurgia, papel e celulose, e petroqumica tambm apresentam um cenrio favorvel de investimentos. O Brasil altamente competitivo na produo de ao, pois nos ltimos anos os investimentos se concentraram em modernizao
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tecnolgica, sem implantao de novas usinas. Atualmente, todas as empresas brasileiras tm projetos de expanso de grande envergadura no pas, e, ao mesmo tempo, empresas multinacionais comeam a investir no setor, atradas pelas vantagens comparativas brasileiras. Como resultado, o referido estudo do BNDES assinala na pgina 54 que a perspectiva para o setor de dobrar a capacidade de produo de ao bruto, passando do nvel atual de 36 milhes de toneladas/ano para 72 milhes de toneladas/ano em 2012. Esse aumento de produo ser majoritariamente em novas unidades de produo. A produo de papel e celulose demonstra que o setor est vivendo um novo ciclo de expanso, e, a exemplo da siderurgia, vem ocorrendo um movimento de deslocamento de unidades produtivas dos Estados Unidos e Europa para o nosso pas. Internamente, alm do estado do Esprito Santo, a produo do setor tem avanado para a regio sul do estado da Bahia. 2 Assim, cabe indagar quais dos investimentos previstos apresentam potencial de mudana, representando rupturas em relao a tendncias anteriores. Segundo nossa perspectiva, representam rupturas com o passado apenas os in2 3
vestimentos (i) no setor sucroalcooleiro e (ii) na infra-estrutura urbana de saneamento e construo residencial. Dizer que os investimentos no setor sucroalcooleiro, um dos mais tradicionais do pas e identificado com o atraso e a pobreza, representam ruptura com o passado causa surpresa. Entretanto, o setor vem assumindo crescente importncia estratgica no apenas no Brasil, mas tambm no mundo, diante das crescentes restries ambientais e de preo que apresenta a principal fonte energtica do presente o petrleo. Os biocombustveis, com destaque para o etanol produzido pela cana-de-acar, despontam como a nova fonte de energia de grande importncia para as prximas dcadas. 3 Contudo, a expanso do setor j surge sob o signo da controvrsia. Defendida por representantes do governo e por setores do empresariado nacional associados a grupos internacionais, duramente questionada pelos riscos que representa o avano da produo em terras at ento destinadas produo de alimentos e tambm por especialistas que estudam as relaes trabalhistas em fazendas produtoras de cana-deacar. De fato, a produo de cana no Brasil historicamente conhecida pela
Sobre as dinmicas setoriais, ver, no mesmo documento, especialmente o item Anlise dos Investimentos Mapeados. Em estudos feitos pela F. O. Licht (2003, apud Vieira, 2007, p. 224), cerca de 61% da produo mundial de bioetanol originria da fermentao de acares e matriasprimas como cana-de-acar, beterraba e melao. Os outros 39% vm de gros, como o milho. No Brasil, o etanol combustvel produzido com base na cana-de-acar em duas diferentes formas: anidro, para ser misturado gasolina, e hidratado, para ser utilizado exclusivamente como combustvel veicular ou engarrafado para fins domsticos.
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superexplorao da mo-de-obra, agresso ambiental e apropriao indevida de recursos pblicos. Embora o quadro tcnico e econmico do setor tenha passado por profundas alteraes nas duas
ltimas dcadas, cabe um olhar mais atento sobre as mudanas que sua expanso poder provocar quanto ao uso do territrio nacional.
O setor sucroalcooleiro e as perspectivas quanto ao uso do territrio

A atual matriz energtica mundial composta de 79% de fontes no-renovveis de carbono fssil (petrleo, carvo e gs natural) e de 21% de fontes renovveis e energia nuclear (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2007, p. 228). A escalada dos preos do petrleo em decorrncia da disputa pelas principais reas produtoras e a perspectiva de escassez do produto somadas necessidade de estabelecer programas para reduo de emisses de gases que prejudiquem o meio ambiente tm levado muitos pases a pensar em uma nova fonte energtica, mais limpa e renovvel. Enquanto o petrleo apresenta uma localizao restrita, a biomassa, em tese, pode ser encontrada em todo lugar, o que lhe confere um papel revolucionrio na geopoltica internacional, representando muito mais do que apenas uma tendncia energtica. Nesse qua4
dro, o Brasil apresenta-se em posio vantajosa, por ser o maior produtor do mundo, por dominar a tecnologia de produo agrcola e industrial e por ter os custos de produo mais baixos e enorme capacidade de expanso da produo 4. Assim, enquanto o petrleo e o automvel tornaram-se os smbolos da atual era tecnolgica, o biocombustvel estaria fadado a cumprir o mesmo papel em futuro prximo, sendo considerado capaz de promover uma profunda reestruturao nas formas de organizao e de distribuio espacial da produo mundial 5. Embora o mercado mundial de biocombustveis seja ainda incipiente e apresente pouca confiabilidade no fornecimento, o fluxo do comrcio internacional do etanol encontra-se em franca acelerao, com perspectiva de tornar-se uma commodity em um horizonte de cinco anos. O Brasil se destaca
Uma das principais culturas do mundo, a cana-de-acar cultivada em mais de 100 pases, numa rea de cerca de 20 milhes de hectares. Apesar dessa distribuio, cerca de 75% da produo est concentrada em oito pases, entre os quais o Brasil, que o maior produtor, com 31% do total mundial. Para maiores informaes, ver Vieira (2007). O etanol est no centro da corrida pelo combustvel do futuro no apenas aqui como tambm em outros pases. Nos Estados Unidos, que produzem etanol a partir do milho, sua produo j vem provocando mudanas na economia rural do pas, e nos prximos 12 meses deve superar a brasileira.
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por acumular experincia de 30 anos no uso do etanol como fonte alternativa de combustvel e por ser o primeiro pas a utiliz-lo em larga escala, diretamente como combustvel ou atravs da adio compulsria de lcool anidro na gasolina. Alm disso, o vasto territrio brasileiro visto como um poderoso trunfo na competio internacional, dada a existncia de cerca de 90 milhes de hectares de terras que podem ser incorporadas ao processo produtivo de maneira sustentvel (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2007, p. 233). Tais perspectivas j esto despertando o interesse de pesos pesados da economia nacional, como a AmBev, o Banco Opportunity, o grupo Grendene, o grupo Sadia, dentre outros, que vm adquirindo terras para o plantio da cana e participaes em usinas j instaladas. At mesmo diretores de bancos de fomento internacionais so citados como os mais novos investidores no setor. Se o pas j detinha os cinco fatores terra, gua, sol, tecnologia e mo-de-obra , mas faltava capital em abundncia, isto
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j no se d, pois se estima que s os fundos internacionais tenham cerca de US$ 15 bilhes para investir 6. Dada a elevada importncia estratgica do setor, inteno do governo controlar as etapas de produo, o transporte, a exportao e a importao do lcool e outros biocombustveis, e tambm enquadrar a indstria no mesmo regime jurdico reservado na Constituio para o petrleo, ampliando o poder e as atribuies da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Esta passaria a ser responsvel pela regulao e autorizao das atividades de produo, estocagem, distribuio, revenda, comercializao, importao e exportao de lcool. A Petrobras, que j vem se preparando para tornar-se uma empresa de energia, teria tambm papel de destaque como importante negociadora internacional de lcool combustvel at o final desta dcada. O papel reservado empresa tambm se estenderia oferta de infraestrutura ao setor, principalmente no transporte por dutos, cuja construo por envolver elevados custos, seria dificilmente assumida pelos grupos privados 7.
Segundo notcia veiculada pelo jornal O Globo de 07/06/07, o banqueiro Daniel Dantas (do Banco Opportunity) adquiriu uma rea superior a 100 mil hectares no sul do estado do Par, prxima ferrovia de Carajs e propcia ao cultivo da cana. Do mesmo modo, os empresrios Alexandre Grendene (da rea de calados) e Jonas Barcellos (da Brasif, ex-dona dos free shops brasileiros) se uniram para a instalao de uma usina de acar e lcool e o plantio de 15 mil hectares de cana em So Paulo. At mesmo um fundo de investimento de aposentadas norte-americanas, o Cooper Fund, tornou-se scio do grupo TG Agro Industrial Costa Pinto, que produz lcool em Aldeias Altas, no Maranho. A consolidao do mercado internacional do produto depende, basicamente, da confiabilidade da oferta. Por essa razo, de interesse do Brasil que outros pases se tornem importantes produtores, o que abriria excelentes oportunidades para que o Brasil exportasse o pacote tecnolgico de produo do etanol: tecnologia agrcola e industrial, mquinas e equipamentos, com reflexos importantes na gerao de emprego, na interiorizao do desenvolvimento e na gerao de divisas.
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Enquanto o estado de So Paulo atualmente lidera com pouco mais de 60% a produo nacional, a nova etapa produtiva que se avizinha provocar intensas mudanas no uso do territrio (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2007, p. 217). este ltimo aspecto que merece ateno. Nesse sentido, o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE), com a participao da Unicamp e da Universidade Federal do Rio de Janeiro, j mapeou 12 reas tecnicamente adequadas expanso do plantio de cana-de-acar. O total disponvel estimado para o plantio adicional de 80 milhes de hectares, inseridos em 346 municpios, localizados predominantemente nos estados de Gois, Tocantins, Maranho, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Embora existam restries ambientais ao avano dessa cultura no Amazonas, um estudo realizado em 2006 por equipe de pesquisadores da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz demonstra que o Par possui uma vasta regio de alta aptido para produzir cana-deacar: so 9 milhes de hectares, maior que toda a rea plantada hoje no Brasil, de 6,6 milhes de hectares. Segundo levantamento da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), vinculada ao Ministrio da Agricultura, o plantio de cana na Amaznia Legal avana aceleradamente, sendo que no perodo 20062007 foi registrada expanso da rea plantada de 10% em Mato Grosso, de 13% no Tocantins e de 8% no Amazonas. Fazendeiros de So Paulo esto deslocando seus rebanhos de gado para a
Bahia, visando destinar as terras paulistas produo de cana. Do mesmo modo, o governo pretende permitir e at incentivar a produo de cana-de-acar na Amaznia, desde que a lavoura seja em reas de pastagem, degradadas ou no. Portanto, o que est em jogo no so apenas os bilhes de investimentos previstos nos prximos anos, mas sim toda uma mudana na ocupao do territrio nacional, uma vez que o aumento mundial do uso de biocombustveis j vem afetando fortemente a agricultura brasileira. O avano da cultura do milho para a produo de etanol nos Estados Unidos, por exemplo, ao elevar seu preo internacional, afeta a produo no apenas desse produto, mas tambm a da soja e a do algodo. Se a curto prazo tal fato beneficia o setor agroindustrial brasileiro pela elevao dos preos internacionais dos produtos, a longo prazo poder ter efeitos nocivos para a economia brasileira, pois, dentre outros, h risco de aumento do preo da rao para a produo de aves e sunos. Embora as perspectivas de crescimento do setor possam ser vistas como positivas do ponto de vista econmico e estrategicamente importantes em termos mundiais, o setor marcado por um pecado original: at hoje so encontradas condies de trabalho na lavoura canavieira extremamente degradantes, at mesmo em estados como So Paulo e Rio de Janeiro. Para tentar melhorar as condies de trabalho, o governo estabeleceu em 2005 garantias mnimas de sade e segurana nos canaviais. Em
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2006, o Ministrio do Trabalho, ao fiscalizar usinas no interior paulista, constatou que nenhuma atendia a todas as determinaes estabelecidas. Enquanto o poder executivo afirmava que na produo de biocombustveis seriam dadas garantias sociais e ambientais, fiscais do Ministrio do Trabalho tiveram seu trabalho interrompido na Usina Pagrisa, que produz lcool no Par, pois um grupo de polticos, dentre eles senadores da repblica, para l se dirigiu (na semana de 20 de setembro de 2007), a fim de protestar contra os fiscais. Tratavase de trabalhadores oriundos de outras regies que, repetindo passagens de nossa histria, relataram jornadas de tra-
balho superiores a 12 horas dirias, condies de alojamento e alimentao precrias e, para completar, folhas salariais irrisrias. Os fiscais do ministrio tiveram a seu favor apenas a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), uma vez que alm dos polticos, a Federao das Indstrias do Par e at a OAB local defenderam a empresa. Diante desse quadro, cabe indagar se existiriam alternativas de desenvolvimento cujo requisito fosse um mnimo de solidariedade social e, ainda, se teria chegado o momento de distribuir para crescer em lugar de crescer para distribuir.
O papel social dos investimentos previstos

Embora se reconhea a dificuldade de elaborar e pr em prtica uma poltica econmica socialmente direcionada, existe certo consenso de que, do ngulo estritamente econmico, isso vivel. Sua implementao exigiria mudanas poltico-institucionais como condio para viabilizar um programa econmico amplo que contemplasse a elevao dos salrios, a ampliao da oferta de emprego e a redefinio do padro de gastos do setor pblico. Seria ingnuo acreditar que, mesmo sob a perspectiva econmica, no haveria condies restritivas; contudo, o ponto a ser destacado que o patamar produtivo atingido pela economia brasileira viabiliza tal sada. O caminho lgico dentro dessa alternativa seria, em primeiro lugar, a alterao na distribuio funcional da renda (entre salrios e lucros) e, em segundo, a reduo do leque salarial. Um elemento essencial para a elevao do salrio real seria uma reorientao do padro de gastos do setor pblico, principalmente em habitao, saneamento e transportes os chamados bens pblicos. Assim, o dado mais alentador do documento do BNDES o anncio dos investimentos em construo residencial e em saneamento bsico respectivamente R$ 470,00 bilhes e R$ 38,00 bilhes , portanto, cerca de 50% do total dos investimentos previstos. Hoje so flagrantes os sinais do dficit habitacional no pas, que se agravou diante do baixo volume de crdito de longo prazo para essa finalidade nas duas ltimas dcadas.
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Os investimentos em saneamento dirigidos ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e destinao de resduos slidos vm ao encontro da Meta do Milnio, segundo a qual 85% da populao brasileira em 2015 dever contar com servios dessa natureza. Embora seja um setor que apresenta entraves ao investimento pela falta de regulao clara, existem atualmente fundos pblicos e privados que podem ser atrados para projetos na rea. Caso seja implementada uma poltica macroeconmica socialmente orientada, o atendimento a essa demanda criar adicionalmente uma enorme quantidade de empregos na construo civil, capaz de absorver parte da mo-de-obra com baixa qualificao que ingressar na populao economicamente ativa nos prximos anos. A expanso da economia brasileira em novo formato no se limita a esses condicionantes e requer, pelo menos, o enfrentamento das seguintes questes: necessidade de formao de uma nova fora de trabalho, crescente controle do uso predatrio do meio ambiente natural e construdo, e o debate em torno das novas funes do Estado. Sem dvida, o advento das novas tecnologias ps por terra a possibilidade de o pas continuar a crescer sem uma melhoria na capacitao de seus trabalhadores. Isso equivale a dizer que, hoje, a educao assumiu enorme importncia como um dos elementos da competitividade sistmica, que passou a constituir um fator de relevncia nas decises das empresas sobre a localizao dos investimentos. Assim sendo,
uma nova solidariedade poder imporse, no por questes humanitrias, morais, religiosas, mas sim pelas prprias exigncias do avano sistmico da acumulao, uma vez que a baixa qualificao da mo-de-obra em nosso pas representaria um entrave para a conquista da competitividade. Outra faceta da preocupao com o longo prazo aparece na questo do meio ambiente. No bojo de justas preocupaes com a qualidade de vida destas e das prximas geraes, freqentemente posto sob suspeita o crescimento com base na industrializao. Com isso se esteriliza a discusso econmica sobre o tema, e a industrializao passa a ser vista como uma fora destruidora que deveria ser contida, tendo como corolrio propostas de crescimento zero. Embora nos anos 1970 os pases subdesenvolvidos, e o Brasil no constituiu exceo, tenham permitido que se instalassem em seus territrios setores industriais altamente poluidores o caso de Cubato em So Paulo emblemtico , hoje a legislao de controle ambiental sensivelmente mais rigorosa. Desde que as empresas sejam impedidas de externalizar os custos da degradao ambiental, indiretamente as condies de vida da populao sero melhoradas. A restaurao da capacidade de regulao macroeconmica do Estado e de seu poder de coordenar as polticas de desenvolvimento exige que o mesmo centre seus dispndios nas tarefas estratgicas de recomposio da infra-estrutura fsica, no sistema de cincia e tecnologia, bem como nos servios bsicos. Alm do
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mais, enquanto as empresas j fizeram sua reconverso produtiva em quase todos os setores importantes, continuam
sucateados a infra-estrutura, os servios hospitalares, educacionais, e as vias de comunicao.
Concluso
A importncia dos investimentos mapeados pelo BNDES no se limita a sua magnitude; eles abriro novas oportunidades para a gerao de emprego e renda no s diretamente nos setores indicados, mas ao longo das cadeias de produo. A expanso da produo de cana-de-acar, por exemplo, em regies ainda pouco integradas ao circuito produtivo nacional ter impactos na construo pesada e na produo de bens de capital. Os investimentos em saneamento e construo residencial, por sua vez, tero efeitos altamente positivos sobre o padro de vida das populaes carentes, uma vez que reduzem os ndices de morbidade dessas populaes, o que indiretamente ir desafogar os hospitais e melhorar os ndices de produtividade da mo-de-obra. Conquanto a magnitude dos investimentos seja animadora, o principal desafio est em conseguir ampliar seus efeitos. Em contraste com o passado, o entrave no a escassez de recursos de longo prazo. O desafio est em desenvolver o marco regulatrio, especialmente na rea de saneamento, de modo a atrair fundos pblicos e privados para projetos na rea e agilizar a soluo de controvrsias de natureza ambiental em outros setores estratgicos. Da anlise apresentada, merece destaque o fato de que, do ponto de vista econmico, perfeitamente vivel uma redefinio da estratgia de crescimento. Porm, esta no se d predominantemente por mecanismos econmicos e no surge espontaneamente das elites polticas e econmicas, o que foi evidenciado anteriormente no caso da Usina Pagrisa, mas que no se limita a esse caso. A experincia histrica mostra que tentativas de intervir na redistribuio da renda para baixo so extraordinariamente restritas, mas existem. Para que ocorra um avano nessa direo, a sociedade brasileira ter de vencer sua prpria resistncia em aceitar que os direitos trabalhistas, sade e educao devam ter carter universal. Nesse sentido, o BNDES, como principal rgo financiador do pas, tem um papel estratgico ao exigir das empresas que financia o cumprimento rigoroso desses direitos.
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Resumo
O texto tem como objetivo analisar os investimentos previstos para os prximos trs anos na economia brasileira
Abstract
The objective of the following text is to analyse the foreseen investment on the Brazilian economy for the next three years
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quanto ao seu potencial de mudanas no que respeita ocupao do territrio nacional e reduo das desigualdades sociais. A previso de que tais investimentos sero sensivelmente mais elevados dos que os vigentes nos ltimos 20 anos trouxe de volta o debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro, e, assim, o que se pretende no texto examinar como e at que ponto esses investimentos daro continuidade a tendncias anteriores ou se representaro mudanas. A anlise toma como base o documento Investimentos na Economia Brasileira: a caminho do crescimento sustentado, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e conclui que apenas os investimentos no setor sucroalcooleiro e na infra-estrutura urbana de saneamento e construo residencial indicam rupturas com o passado.
as well as its potential of changing in terms of occupation of the national territory and reduction of social inequalities. The prevision that such investment will be mainly higher than in the last twenty years has brought back the discussion about the Brazilian development perspectives and, on account of that, the intention of the text is to investigate how much these investments can be considered as a factor of continuity in terms of the previous tendencies, as much as they can represent in terms of changes. The analisys takes as its basis the document Investimentos na Economia Brasileira: a caminho do crescimento sustentado (Investments on the Brazilian Economy: in the way of the sustained development), published by Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (Economic and Social Development Brazilian Bank), which affirms that only the investments on sugar-alcohol and on the urban infra-structure applied on the residential drainage and building sectors show indications of significant changes compared with what was made in the past. Keywords: investments on the Brazilian economy, sugar-alcohol sector, the territory occupation, ethanol.
Palavras-chave: investimentos na economia brasileira, setor sucroalcooleiro, uso do territrio, etanol.
Recebido em outubro de 2007. Aprovado para publicao em maro de 2008
Roslia Piquet Doutora em Economia, Professora-Titular da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, em que foi Diretora do IPPUR e Decana do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, e Pesquisadora do CNPq. Desenvolve pesquisas sobre as relaes entre indstria e territrio e impactos da indstria petrolfera no norte fluminense. coordenadora do Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades da Universidade Candido Mendes Campos.
Cultivando ciudadanos: agricultura urbana desde una perspectiva poltica *

Peter Brand y Edwin Muoz
Introduccin
Entrado el nuevo milenio, la poltica de agricultura urbana se est expandiendo de manera importante en ciudades a lo largo y ancho del mundo. Desde el Canad hasta Sudfrica, desde Polonia hasta India, se estn promoviendo programas de cultivo de plantas y animales dentro y alrededor de las ciudades, como nueva poltica urbana para responder al problema de hambre, ya sea fsico o espiritual, de las poblaciones urbanas. Amrica Latina no ha sido ajena a este proceso. El Programa de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, oficializ unos lineamientos polticos en 2002 e impuls la creacin de la Red guila que agrupa organizaciones de unos 16 pases. Se han realizado encuentros y declaraciones desde Quito (2001), Rosario (2003) y Lima (2003). Organizaciones internacionales como el International Research Development Centre canadiense desarrolla proyectos en ciudades como Gobernador Valdares (Brasil) y Cienfuegos (Cuba) a travs de su programa Ciudades que alimentan las personas. Bajo la influencia de agencias multilaterales de desarrollo, organizaciones no gubernamentales internacionales y grupos locales, numerosas ciudades estn practicando o experimentando con programas de agricultura urbana. Aunque reciente en cuanto a programa tcnico, la agricultura urbana tiene
* La versin original de este trabajo fue presentada al XXI Congreso de la Asociacin Europea de Escuelas de Planeacin (AESOP), 11-14 de julio 2007. Todas las traducciones al espaol de textos originales en ingls son de los autores.
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Cultivando ciudadanos: agricultura urbana desde una perspectiva poltica
antecedentes importantes. El inters inicial surgi en los aos 80s con el movimiento ambientalista, el tema fue subsecuentemente asimilado por las agencias de desarrollo en los aos 90s como una forma de abordar los crecientes problemas sociales, y desde comienzos del presente siglo est siendo activamente adoptada como poltica urbana por parte de los gobiernos locales (Koc et al., 2000; Viljoen, 2005; Mougeot, 2006; Veenhuizen, 2006). Sin embargo, no hay nada nuevo en torno a la agricultura urbana como tal. El cultivo de plantas y la cra de animales ha sido una dimensin de la vida urbana desde los primeros asentamientos, modulada en el tiempo por el nivel de desarrollo, los escenarios geogrficos y las caractersticas culturales de cada ciudad. La agricultura urbana ha provocado el inters estatal en tiempos de guerra y calamidad nacional. Sin embargo, su especificidad actual es su constitucin como un objeto de la poltica pblica. Se est impulsando principalmente con el propsito de combatir la pobreza, pero a su vez se sustenta en un conjunto de argumentos adicionales que van desde lo medioambiental (biomasa, reciclaje), lo social (inclusin, vida sana), lo econmico (subsistencia, generacin de ingresos) y lo moral y esttico (responsabilidad individual, contacto con la naturaleza). Esta racionalidad compuesta proporciona a la poltica de agricultura urbana una gran flexibilidad argumental y capacidad de ser ajustada y selectivamente aplicada a una infinidad de espacios urbanos y contextos culturales, desde el centro de Nueva York hasta las favelas de Sao
Paolo; desde los suburbios de Varsovia hasta las escarpadas periferias populares de Bogot. Sin embargo, se produce una paradoja evidente a comienzos del nuevo milenio: en medio de la globalizacin y una abundancia de alimentos producidos industrialmente en los mercados internacionales, la agricultura urbana sustancialmente domstica en escala y frecuentemente a nivel de subsistencia emerge como un elemento clave para el bienestar social y ambiental de las ciudades. En este artculo se exploran los significados ocultos detrs de la reinvencin de la agricultura urbana. Despus de esbozar la emergencia y consolidacin institucional de la poltica de agricultura urbana, se describen los argumentos usados para sustentarla. Luego, stos se discuten tericamente desde la perspectiva terica de la gubernamentalidad o las tecnologas de gobierno, en condiciones de la urbanizacin neoliberal y los desafos que sta conlleva para las administraciones locales en trminos de la individualizacin, la exclusin, la alienacin, la inequidad, la pobreza y la violencia. Desde este punto de vista, argumentamos que la agricultura urbana puede entenderse como un medio espacialmente flexible y socialmente discreto para comprometer directamente a los ciudadanos y las comunidades en la reconfiguracin de sus relaciones con la autoridad, sin afectar significativamente aquellas tendencias inequitativas e insostenibles del desarrollo urbano que formalmente pretende modificar.
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Emergencia y racionalidades de la poltica de agricultura urbana

El trmino agricultura urbana se usa de manera general para describir el cultivo de plantas y cra de animales dentro y alrededor de las reas urbanas. El nfasis de este artculo es en la agricultura intra-urbana y el uso de una variedad de tipos de espacios urbanos que van desde terrenos vacos de propiedad pblica o privada, hasta los patios, los balcones y las terrazas de las viviendas. La poltica ortodoxa resalta tambin la importancia del contexto urbano. En este sentido, la agricultura urbana se define por su integracin y articulacin a los sistemas econmico y ecolgico urbanos, usualmente implicando la reutilizacin de recursos para la produccin de alimentos, especialmente para el consumo local (Mougeot, 1999). La Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura, FAO (1999) seala que las prcticas de agricultura urbana dentro y alrededor de las ciudades logran competir por recursos (tierra, agua, energa, mano de obra) con otras actividades, gracias a su inherente adaptabilidad a las cambiantes circunstancias urbanas. Un impulso importante a la agricultura urbana se origin en el pensamiento ambiental urbano que emergi en los aos 70s y 80s en Europa y Norteamrica. En la medida en que las ciudades industriales iban transformndose bajo las premisas del Movimiento Moderno, el desorden manufacturero del siglo diecinueve cedi paso a la jungla de concreto en la poca de posguerra. La higiene pblica mejor pero surgieron nuevos problemas ambientales, y en reaccin a ellos, un nuevo pensamiento ambiental en torno a las relaciones de la ciudad con la naturaleza. Haba que abrir espacio no slo para los seres humanos sino para todos los seres vivos, y entender la ciudad misma como un ecosistema (Girardet, 1992; Hough, 1995). Posteriormente estas ideas fueron desarrolladas a travs de conceptos como el metabolismo urbano, la huella ecolgica y los bienes y servicios ambientales proporcionados por los territorios regionales. Este replanteamiento de las relaciones de la ciudad con los sistemas ambientales naturales tambin se asoci con preocupaciones alrededor de la produccin industrial de alimentos y el inters, ahora entre las clases medias ilustradas, en el consumo de alimentos orgnicos. El argumento tcnico a resaltar consiste en la proposicin de que la agricultura urbana puede contribuir a limitar el flujo de materiales y energa hacia las ciudades, y con esto ayudar en la conservacin de los recursos naturales, el mejoramiento de la salud y el control de la expansin urbana (Smit, 1996; Torres et al, 1999). En esta misma lnea, se propone que la agricultura urbana produce efectos benficos para el medio ambiente urbano a travs del reverdecimiento de las ciudades, de mejores microclimas, la conservacin del suelo, la reutilizacin de residuos orgnicos, la estabilizacin
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de los regmenes de agua, la reduccin de la contaminacin atmosfrica y el aumento de la biodiversidad urbana (An Urbanising World, 1996; Deelstra y Girardet, 1999; Red guila, 2005). Otra lnea argumental a favor de la agricultura urbana emergi en los aos 90s en torno al tema de la seguridad alimentaria y la lucha contra la pobreza. La crisis econmica y las polticas de ajuste estructural en los pases en desarrollo resultaron en mayores niveles de pobreza en las crecientes ciudades del Tercer Mundo, a tal grado que la alimentacin bsica lleg a ser un tema agudo (Dahlberg, 1998; Tinker, 1998; ArmarKlemesu, 1999). Sin embargo, problemas similares tambin ocurrieron en los pases de transicin en el anterior bloque sovitico (de Zeeuw, 2003) y an en sectores de las ciudades en los pases industrializados. Entonces la agricultura urbana llega a ser vista como un medio alternativo para la produccin de alimentos y fuente de ingresos para la poblacin pobre y desnutrida, as como terapia para los grupos sociales alienados de las ciudades en los pases desarrollados. En ambos casos, se enfocan esfuerzos en el ciudadano individual y la accin comunitaria (Cabannes y Dubbeling, 2001; Madaleno, 2001; Okpala, 2003). Todo esto coincide con el realineamiento de la poltica internacional ambiental hacia el tema de la pobreza y las Metas del Milenio, tal como se formaliz en la Cumbre de Johannesburgo en 2002 (UN-Habitat, 2004). El alcance de la agricultura urbana en esta direccin es difcil de precisar.
Segn Nugent (1999), cerca de 200 millones de habitantes urbanos estaban ligados a los cultivos urbanos en la dcada de los 90s, abasteciendo a 800 millones de personas en al menos una parte de su alimentacin (Nelson, 1996, citado por Armar-Klemesu, 1999). Se plantea que, con el apoyo decidido de los gobiernos, la agricultura podra cubrir una parte mucho ms significativa de las necesidades alimentarias, y con ella se minimizaran los problemas de inseguridad alimentaria en los grupos ms vulnerables, proporcionndoles alimentos de buen valor nutritivo a precios ms bajos (Armar-Klemesu, 1999). De otro lado, se plantea que la agricultura urbana puede generar puestos de trabajo haciendo uso de mano de obra familiar, con un costo de inversin muy inferior a los de otros sectores productivos (Declaracin de Lima, 2003). Al respecto, el Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y el Caribe - PGUALC (2002) calcula que crear un empleo en la agricultura urbana cuesta menos de 500 dlares, y que su inversin puede ser recuperada mediante micro-crditos. En tercer lugar surge la cuestin de la gobernabilidad. Dos dcadas de desarrollo neoliberal resultaron en una mayor inequidad social y la exclusin de amplios sectores de la poblacin, condenando a los pobres a la economa informal y a sectores marginales de la ciudad. La agricultura urbana fue concebida como un mecanismo de inclusin que, adems, se podra realizar con base en los conocimientos y las prcticas propios de los sectores sociales mar-
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ginados (Instituto de Promocin Social del Desarrollo Sostenible, 2005; Patio y Cordero, 2001). La agricultura urbana es por definicin participativa, y formalmente por lo menos, pretende promover el desarrollo de la identidad individual, el empoderamiento de las comunidades, la cohesin social y ayudar en la reinsercin de grupos marginados a la vida social urbana, en ciudades de los pases tanto pobres como ricos (Girardet, 2001). Segn Bourque (1999), con una inversin relativamente pequea en personal y capital, as como la realizacin de los ajustes legislativos y reglamentarios del caso, los gobiernos locales podran desatar procesos de agricultura urbana que catalicen la potencialidad de las comunidades para resolver muchas de sus necesidades ms inmediatas. Ahora, la movilizacin de estas racionalidades y su concrecin en polticas de agricultura urbana por parte de los gobiernos locales se apoyan en un entramado diverso y flexible de instituciones de desarrollo a nivel internacional. El Banco Mundial ya estaba apoyando la agricultura urbana como un uso legtimo del suelo en los planes de desarrollo urbano hacia finales de los aos 80s (Mougeot, 1998). En 1996 el UNDP estableci la Iniciativa Global en Agricultura Urbana (Smit, 1996) y una red de agricultura urbana fue instituida. Un conjunto de otras agencias se uni a la iniciativa, tales como la UNICEF, la Alta Comisin para los Refugiados de la UN, la Organizacin Mundial para la Salud y UN-Hbitat, adems de agencias nacionales como USAID (USA), GTZ (Alemania), CIDA (Canad) y SIDA (Suecia), organizacio-
nes internacionales de ayuda al desarrollo tales como Oxfam, Care International y Save the Children, y centros de investigacin como el International Development Research Centre del Canad - IDRC y la red RUAF (International Development Research Centre, 2005). La idea de la agricultura urbana fue suficientemente desarrollada antes de la Cumbre de Ro de Janeiro en 1992 para ser incluida como un tem de la Agenda Local 21 en la gestin ambiental urbana. Ms de 1000 ejemplos de buenas prcticas en agricultura urbana fueron presentados en la Conferencia Hbitat II en Estambul en 1996, posteriormente promovidas por organizaciones como el Centro Internacional para Iniciativas Ambientales Locales - ICLEI, y apoyadas por redes de investigadores de universidades y ONGs. Desde 1999 la FAO viene consolidando el nfasis en la alimentacin de las ciudades, al crear un grupo interdepartamental llamado Alimentos para las Ciudades. Junto con la UN-Hbitat y el Programa de Gestin Urbana de las Naciones Unidas, comenzaron a promover la agricultura urbana mediante contacto directo con las ciudades de los pases en desarrollo. En Amrica Latina, el PNUD y UNHbitat, a travs del PGU-ALC, han venido impulsando la institucionalizacin de la agricultura urbana a travs de la Red Latinoamericana de Investigaciones en Agricultura Urbana Red guila , creada en 1995 y ahora con la participacin de instituciones tanto gubernamentales como no gubernamentales en 16 pases de la regin. A travs de una serie de declaraciones de ciudades denominadas
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Agricultura urbana en las ciudades del siglo XXI, realizadas en Quito (2001), Rosario (2003) y Lima (2003), entre otras, se ha promovido el compromiso de las ciudades participantes con la prctica, la promocin y el apoyo a la agricultura urbana. Para consolidar el programa y promover su extensin e institucionalizacin en otras ciudades, se elabor el documento Lineamientos para la formulacin de polticas municipales para la agricultura urbana (Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y el Caribe, 2002), y se adelantaron contactos permanentes con los gobiernos locales, con el propsito de que la agricultura urbana se instalara en las agendas municipales (Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y el Caribe, 2003, citado por International Development Research Centre, 2005). Por otra parte, el programa de Ciudades que alimentan las personas desarrollado entre 1997 y 2004 por el IDRC (International Development Research Centre, 2005) trabaj con investigadores, formuladores de polticas municipales y productores urbanos en Rosario (Argentina), Gobernador Valdares (Brasil) y Cienfuegos (Cuba), para explorar el uso de zonas baldas (ibid.), integrando la agricultura urbana a procesos de ordenamiento territorial. La ciudad de Rosario fue seleccionada entre las diez mejores prcticas mundiales en agricultura urbana para mejorar el entorno de vida, y recibi el Premio Dubai en el 2004.
Los crticos de la agricultura urbana sealan tanto sus limitaciones tcnicas, por ejemplo las dificultades y riesgos para la salud con el uso de aguas residuales, como su incompatibilidad con la dinmica del mercado del suelo urbano. Desde la perspectiva de la seguridad alimentaria, la agricultura urbana ha sido criticada por ser insuficiente para responder a las necesidades de los pobres urbanos, quienes requieren soluciones ms estructurales (Okpala, 2003; Stevenson, 2005). Sin embargo, nuestro punto de partida para el anlisis de la agricultura urbana consiste en su estructura formal como discurso poltico en el sentido de: 1) la racionalidad compuesta que le confiere una gran flexibilidad y adaptabilidad a diferentes situaciones urbanas, 2) la amplia y variada red de instituciones y organizaciones que movilizan el discurso y promueven su prctica, donde queda sustancialmente excluido el Estado nacional, 3) el entusiasmo de las autoridades de las ciudades, en parte por el acceso fcil a financiamiento y el estatus que confiere la participacin en redes internacionales, y 4) la dificultad en discernir su efectividad en trminos econmicos, sociales y ambientales, siendo todava una incipiente rea de la poltica pblica. Sobre esta base exploramos su eficacia poltica como un objeto de gubernamentalidad, empezando con un esbozo conceptual de este enfoque a continuacin.
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Racionalidad gubernamental (discurso y prctica)

La seccin anterior deline las diversas racionalidades tcnicas de la poltica de agricultura urbana y la sofisticada red institucional de investigacin, asesora y gestin que la promueve. Estas racionalidades tcnicas proveen una amplia base de soporte a la agricultura urbana y sus beneficios potenciales. Los argumentos racionales que sustentan la agricultura urbana se extienden a travs de los campos ambiental, social, econmico y tico, proporcionando un conjunto argumental suficientemente flexible para hacer de sta una actividad razonable para cualquier ciudad, haciendo que la agricultura urbana encaje espacial y simblicamente en casi cualquier escenario urbano. Adems, la agricultura urbana es una de esas actividades (como la de ser amable con los animales) a las cuales nadie puede objetar en principio; ocurre de todas maneras (las personas cultivan cosas con o sin el aliento de los gobiernos) y hacia la cual muchas personas tienen una simpata innata. De otro lado, no hay mucha evidencia de su efectividad real, y ciertamente no est transformado la organizacin espacial ni las relaciones sociales urbanas, y es poco probable que lo haga. Por qu, entonces, la agricultura urbana genera tanto inters? Sostenemos que sera una burda simplificacin la de entender la creciente popularidad de la agricultura urbana entre los gobiernos urbanos como una tendencia de moda o gesto simblico hacia problemas crnicos como la degradacin ambiental, la inequidad econmica y la exclusin social. Estos son indudablemente rasgos de la agricultura urbana que habilitan a los gobiernos de las ciudades para integrarse en las redes internacionales, participar en un campo pionero de la gestin ambiental a un bajo costo, y promoverse polticamente a s mismos como autoridades locales innovadoras y progresistas. En fin, la agricultura urbana puede ser un medio efectivo para incrementar la legitimidad de las administraciones urbanas. Sin embargo, las ganancias en este sentido pueden ser limitadas. Como muchas iniciativas inspiradas en el medio ambiente, la agricultura urbana es una opcin suave, y no por esto de fcil implementacin, cuyos efectos tienen un tenue impacto en las condiciones materiales de la vida urbana. Dadas estas limitaciones prcticas de la agricultura urbana, la explicacin del inters gubernamental con este nuevo entusiasmo tiene que buscarse por otro lado. La esfera del discurso y la construccin de significado llama la atencin poderosamente, y tal como hemos observado, el discurso poltico de la agricultura urbana est repleto de oportunidades para la articulacin de campos de significacin a travs de muchas reas de la vida urbana. Sin embargo, ms que un anlisis lingstico o semntico, es la pragmtica del discurso el lenguaje en accin y en circunstancias urbanas especficas la que ofrece el camino ms interesante de indagacin. Desde esta
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perspectiva poltica, surge como punto de partida analtico la naturaleza del fenmeno social que es objeto de la agricultura urbana (pobreza y hambre), los sujetos de los programas de agricultura urbana (los socialmente marginados) y el aparato de gobierno dispuesto para llevar a cabo cualquier accin concreta (el Estado neoliberal). Despus de todo, el medio obvio para reducir o eliminar la pobreza y el hambre consiste en la redistribucin de la riqueza; sin embargo, tal opcin es inviable dentro de la ideologa y las polticas neoliberales, las cuales se basan en el mercado como el lugar privilegiado de produccin y distribucin de la riqueza. Adicionalmente, la poltica neoliberal de privatizacin y expansin del poder del mercado, significa que los gobiernos locales han perdido acceso a muchas instituciones estatales que pudieran efectuar una redistribucin de la riqueza. En fin, en las sociedades individualizadas del neoliberalismo, los gobiernos estn obligados a operar sobre los sujetos y a travs de mecanismos nuevos. Este giro en las prcticas de gobierno hacia el sujeto ha conducido a reflexiones inspiradas en los ltimos trabajos de Foucault. La extensin de su inters en las tcnicas de dominacin a las tcnicas del sujeto, le llev a explorar cmo el poder es ejercido ms indirecta y relacionalmente (Foucault, 1991, 1997). Foucault lleg a entender que sus estudios sobre disciplina y castigo alcanzaron solamente una parte de la gubernamentalidad, y en su trabajo sobre la sexualidad se interes en la pluralidad de las tcnicas de gobierno, centradas no tanto
en la prisin y la vigilancia, sino en la accin sobre la accin o la conducta de la conducta en la vida cotidiana. Foucault examin cmo las acciones de los individuos son inducidas hacia resultados predeterminados en amplias esferas de la actividad social, a travs de la produccin de individuos autogobernados. La gubernamentalidad se plantea, entonces, como un asunto relacionado con la transformacin de las relaciones con uno mismo o el gobierno del sujeto por s mismo en la articulacin de sus relaciones con los dems (Foucault, 1997, citado por Merriman, 2005:237). Estudios geogrficos y urbanos recientes se han apoyado en este enfoque para examinar crticamente las polticas pblicas no en el restringido sentido tcnico (sus objetivos, racionalidad formal, estructuras institucionales, eficiencia tcnica, resultados nominales, etc.), sino como tecnologa de gobierno, entendida como ensambles heterogneos de mecanismos, cuerpos, tcnicas y conocimientos a travs de los cuales una particular racionalidad de gobierno logra ser trasladada, practicada y desarrollada, produciendo efectos particulares (ibid.). Este enfoque tiene conexiones obvias con la forma institucional de gobierno (governance) desplegada bajo el neoliberalismo, en el sentido de una estructura horizontal y una multiplicidad de agencias o redes de gobierno implicadas en la fase de re-regulacin. En este contexto, la construccin discursiva de significado puede extenderse a la construccin gubernamental de las subjetividades sociales de los individuos. Analticamente, el discurso an
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juega un papel importante, pero el objetivo del anlisis se vuelve ms explcitamente poltico y enfocado hacia las subjetividades y la vida cotidiana. La nocin de subjetividad tiene implicaciones importantes, tanto polticas como sociolgicas. Tiene que ver no simplemente con aspectos cognitivos y entendimientos racionales, sino con el entendimiento que el sujeto tiene de su identidad y lugar en el mundo. La subjetividad es dinmica y relacional, y en la definicin de Rose (1996:38) se entiende como todas aquellas prcticas y procesos heterogneos por medio de los cuales los seres humanos llegan a relacionarse consigo mismos y con los dems, como sujetos de un cierto tipo, donde se conciben los seres humanos no slo como seres fisiolgicos y sicolgicos, sino tambin como arreglos espacializados o envueltos, un tipo de maquinacin, un hbrido de carne, artefacto, conocimiento, pasin, y tcnica, sobre el cual la accin gubernamental est cada vez ms enfocada. De esta manera la nocin de subjetividad se relaciona ntimamente con la de ciudadana. La nocin de ciudadana tpicamente toma como referencia la idea Aristotlica del poder del individuo para tomar parte en la administracin deliberativa o judicial del Estado. Como integrante de un cuerpo poltico (ahora usualmente el Estado-nacin), los individuos como ciudadanos adquieren derechos y obligaciones en relacin con el gobierno del Estado al cual pertenecen. Sin embargo, como Kurtz (2005:81) plantea, la ciudadana [entonces], no es una institucin social esttica, sino un instrumento dinmico y controvertido
no slo de derechos y obligaciones sociales, sino tambin de inclusin y exclusin. Adems, la tendencia general en cuanto a la relacin de los ciudadanos con el Estado es aqulla de derechos condicionados: derechos que slo se vuelven reales o efectivos luego del cumplimiento de ciertas condiciones previas, acompaado por una expansin del orden judicial de la ciudadana y su ejercicio a travs del aparato legal. Esta idea de la transformacin de la ciudadana desde un derecho o posesin a algo que debe ser trabajado, constituye un tema central en las reflexiones crticas sobre la governance neoliberal. La ciudadana activa y la idea del ciudadano como un agente inmerso en los procesos de cambio social, es bastante reciente como condicin general, pues antes se restringa a las muy activas pero tambin altamente especficas lites cvicas. Bajo la generalizacin de la ciudadana activa, todos los ciudadanos adquieren una cierta autonoma y con esto, responsabilidad. Ellos no slo son inducidos a participar en el gobierno de los otros a travs del Estado y sus programas, sino que tambin deben ser activos en su propio gobierno: el ciudadano como un individuo autogobernado. Por ltimo, las cuestiones de subjetividad y ciudadana ameritan ser recontextualizadas en el marco de la planificacin como actividad orientada y dirigida por el Estado, y las cambiantes condiciones sociales dentro de las cuales se operan los sistemas de gobierno y sus programas. En el ambiente social privatizado e individualizado, se ha abandonado cualquier proyecto integrador utpico
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como fundamento del pensamiento urbano contemporneo; en su reemplazo se ha dado lo que Rose (2000:95) describe como la pluralizacin de las problematizaciones de la vida que toman una forma urbana, y la pluralizacin de las formas en la cuales los programas estn siendo diseados para combatirlas. El resultado, plantean Osborne y Rose (1999:752), es la constitucin de una nueva forma de agonismo poltico, en el sentido de que los mltiples proyectos de gobierno urbano contemporneo no son los de las polticas tradicionales de partido, con sus objetivos explcitos de transformacin organizada de la sociedad en su conjunto, sino ms bien una poltica de lo pequeo, de espacios apretados, de accin en el aqu y el ahora, de esfuerzos por reformar lo que es posible en los espacios especficos de accin inmediata. La agricultura urbana, con todas las grandes limitaciones descritas anteriormente, con todo su aqu y ahora, su viabilidad parcial y
an su geografa de espacios pequeos y apretados, cabe perfectamente en esta concepcin de las prcticas contemporneas de los gobiernos urbanos. Esta breve excursin terica ha perfilado los recursos terico-conceptuales disponibles para entender la agricultura urbana en su dimensin poltica. Haciendo a un lado la racionalidad tcnica de la agricultura urbana, y con ello toda especulacin sobre sus posibles beneficios sociales y ambientales, se puede discernir aquello que est implcito en la agricultura urbana y que el discurso excluye sistemticamente: su conveniencia como prctica de gobierno, en el sentido de constituir y regular los ciudadanos en las condiciones individualizadas y radicalmente desiguales de la urbanizacin neoliberal. En la siguiente seccin exploramos este significado poltico en ms detalle, a travs del anlisis de la introduccin de la agricultura urbana en la ciudad de Medelln, Colombia.
Estudio de caso: el cultivo de ciudadanos a travs de la agricultura urbana en Medelln, Colombia

Medelln es una ciudad con un poco ms de dos millones de habitantes, centro de un rea metropolitana con una poblacin de tres millones, ubicada en un estrecho valle de la cordillera central de los Andes colombianos. La ciudad se volvi notoria en los aos 80s como centro de operaciones del narcotrfico, hecho que contribuy a convertirla en una de las ciudades ms violentas del mundo, aunque ms recientemente la tasa de homicidios ha cado por debajo del promedio de las ciudades latinoamericanas. La represin y la negociacin poltica ayudaron a reducir la violencia relacionada con la droga, pero un importante factor detrs de la pacificacin general a la ciudad fueron sus programas ambientales (Brand, 2005). Esto se efectu con base en dos estrategias principales: la primera fue el uso de una racionalidad ambiental para mejorar las condiciones fsicas en los sectores populares y crear nuevas arquitecturas y
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smbolos espaciales a nivel tanto barrial como de ciudad; y en segundo trmino, el despliegue de recursos discursivos que construyeron los problemas sociales de la ciudad en trminos de un extraamiento con la naturaleza. Los valores atribuidos a la naturaleza integralidad, armona, interdependencia, legalidad, racionalidad y coexistencia pacfica fueron movilizados a travs de prcticas tanto discursivas como no discursivas (intervenciones espaciales participativas), en una estrategia efectiva para repensar y reconstruir la vida urbana a travs de una selectiva conceptualizacin de la naturaleza y sus propios valores. Esta estrategia fue desplegada con consistencia por cerca de diez aos, desde comienzos de los aos 90s hasta los primeros aos del presente siglo. Luego fue abandonada algo abruptamente, debido a la conjugacin de circunstancias tanto internacionales (el declive de la idea del desarrollo sostenible), como nacionales (el retroceso de una notable trayectoria nacional en poltica ambiental) y locales (la tecnificacin de los temas ambientales, un cambio discursivo hacia el espacio urbano como foco de la socialidad, y la emergencia de la competitividad econmica como nuevo paradigma del desarrollo).
con base en una resolucin del concejo municipal y un seminario internacional, haba antecedentes en la ciudad. Los programas ambientales de lucha contra la violencia en los aos 90s incluyeron El Plan Huertos Aromticas para la Paz que incluy cultivos en terrenos inutilizados de propiedad pblica. Tambin hubo el Programa Sueo, orientado al cultivo hidropnico en pequeas terrazas de hogares de bajos ingresos, y el programa Mi Vereda que promova la venta directa de productos agrcolas de reas rurales vecinas en mercados mviles en la ciudad. Los primeros dos, especialmente, fueron proyectos a pequea escala con un limitado impacto social y ambiental, luego continuados en el programa actual de Solares Ecolgicos. Un componente importante de este ltimo, orientado a la agricultura orgnica en los sectores populares de la ciudad, consiste en el reciclaje de residuos orgnicos, y su origen est estrechamente relacionado con el agudo problema de la disposicin de residuos slidos en la ciudad. Es significativo, sin embargo, que la re-institucionalizacin del programa de agricultura urbana en 2005 puso el nfasis principal en la seguridad alimentaria, formalizndose como proyecto social y no como estrategia ambiental (Muoz, 2006). El tema principal del plan de desarrollo de la ciudad (2004-2007) fue la inclusin social. El candidato independiente elegido como alcalde de Medelln, bas su campaa Medelln, compromiso de toda la ciudadana, en un distanciamiento de los partidos polticos y la incorporacin directa de todos
a) El programa de agricultura urbana

En vista de lo anterior, el reciente programa de agricultura urbana apareci algo inesperadamente. No obstante, aunque apenas formalizado en el 2005
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los grupos sociales. El tema de la agricultura urbana fue ambientado por su equipo de asesores y su materializacin fue el resultado de la convergencia de diversos intereses, instituciones y agencias, ms que por una iniciativa directa del alcalde; inusualmente, el Concejo Municipal fue tambin un promotor importante. Sin embargo, los ecos de los primeros programas de gestin ambiental en la ciudad para combatir la violencia continuaron escuchndose, por ejemplo con el eslogan En Medelln, la seguridad es alimentaria y nutricional y en el ttulo de un seminario internacional sobre el tema denominado Hambre en Medelln una papa caliente!. Este seminario fue organizado por el Concejo Municipal e involucr varias dependencias de la administracin local y la exposicin de experiencias de otras ciudades de Amrica Latina como Cuenca, La Habana y Rosario, as como las iniciativas llevadas a cabo en otras ciudades colombianas. Hubo una amplia participacin de universidades, ONGs y organizaciones comunitarias, con el apoyo de la Red Aguila y la FAO. A continuacin se describen las iniciativas de agricultura urbana ms representativas en la ciudad en los ltimos cuatro aos, promovidas por la Secretara del Medio Ambiente, por la FAO y ms recientemente por el IPES/RUAF.
SOLARES
ECOLGICOS
por la Corporacin encargada de la administracin del medio ambiente a nivel regional, Corantioquia, en 80 municipios del Departamento de Antioquia. En 2004 el programa Solares Ecolgicos comienza a implementase en la ciudad de Medelln, bajo la orientacin y operacin de la Secretara del Medio Ambiente, con los recursos provenientes del cobro de un impuesto ambiental (sobretasa ambiental). La puesta en marcha del proyecto coincide con la crisis que desat la ubicacin de un nuevo relleno sanitario para depositar los residuos slidos domiciliarios de Medelln y municipios vecinos, hecho que afianz la idea de la gestin de los residuos slidos como tema prioritario y de la educacin ambiental como estrategia para interactuar con la poblacin. Los solares, pequeos espacios verdes al interior de las viviendas, ahora calificados como ecolgicos, son el espacio para desarrollar una estrategia que busca restaurar el tejido social a partir de la implementacin de un sistema productivo agroecolgico, que tiene como nfasis el manejo de los residuos slidos orgnicos domiciliarios para la produccin de abono orgnico (Medelln, 2007b). El proyecto se ha dirigido a sectores y familias de bajos recursos, desarrollando un proceso educativo que contempla como ejes: la capacitacin en prcticas ms amigables con el medio ambiente, el fortalecimiento de la organizacin comunitaria, el manejo, almacenamiento, preparacin y conservacin de alimentos, y la gestin empresarial y sostenibilidad del sistema productivo. Contempla actividades como talleres
La iniciativa de agricultura urbana de mayor difusin en los ltimos aos en Medelln, es la conocida como Solares Ecolgicos. Esta propuesta fue desarrollada desde el 2000 inicialmente
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terico-prcticos, recorridos al relleno sanitario de la ciudad, giras educativas a otras experiencias de agricultura urbana existentes en la ciudad, encuentros de saberes entre participantes del proyecto y ferias agroecolgicas para la socializacin de los resultados obtenidos. Los solares y por extensin las terrazas, los balcones y los antejardines pasaron a ser el espacio urbano para desarrollar la propuesta de agricultura urbana. Durante 2006 y 2007 el proyecto tuvo un mayor nfasis en la promocin de una cultura empresarial, para lo cual se implementaron programas de emprendimiento y planes de negocio para los productos agrcolas. Segn la evaluacin de Corantioquia y la Secretara del Medio Ambiente (Medelln, 2007b), entre 2004 y 2006 se implementaron 1269 sistemas productivos, de los cuales el 74% an se mantienen, y se capacitaron 2041 personas. Slo en Medelln se transforman en solares, terrazas y parcelas, cerca de 14 toneladas de residuos orgnicos al mes (Ruiz Saldarriaga, 2008).
AGRICULTURA
DESPLAZADA URBANA PARA POBLACIN
gramas de emergencia, implementando actividades agrcolas y de seguridad alimentaria, exclusivamente con grupos de desplazados. Este proyecto, auspiciado por el Gobierno de Italia, se present como una alternativa comprobada para fortalecer la capacidad de estas familias para producir hortalizas limpias en sus propias huertas y aumentar su consumo dentro de la dieta diaria (id., 2007a). El proyecto ha prestado asistencia tcnica y financiera, y adems de Medelln, tambin fue ejecutado en Bogot, ambas consideradas como ciudades piloto. En el caso de Medelln se concret a travs de un convenio entre la alcalda de la ciudad y el gobierno de Italia, con el apoyo tcnico de la Oficina Regional de la FAO. As mismo, particip como socia, la Agencia Presidencial para la Accin Social. El proyecto promovi la produccin de hortalizas por parte de personas desplazadas en zonas marginales de la ciudad. Estas siembras se realizan en terrenos comunales u otros espacios improvisados, utilizando botellas de plstico, cajas de madera, llantas viejas de los carros, escaleras o tejados de las casas (id., 2006). La tcnica utilizada se basa en el cultivo por substrato o hidropnico (en donde el agua sustituye a la tierra). En el proyecto se capacitaron a ms de 3500 familias en ambas ciudades, sobre temas de agricultura urbana y seguridad alimentaria y nutricional (id., 2007c). Segn la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (2007b) en promedio cada una de estas 3500 unidades familiares est produciendo mensualmente cerca de 25 kilogramos
Otra iniciativa institucional asociada a la agricultura urbana en Medelln es la promovida por la FAO entre 2006 y 2007. El proyecto denominado Agricultura Urbana para una poblacin en condiciones de desplazamiento (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, 2007c) fue implementado por la FAO para reforzar y apoyar la coordinacin de pro-
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de verduras como lechugas, frjoles, tomates y cebollas. Una parte se dedica para consumo y los excedentes se venden a los vecinos o a travs de una cooperativa que ha sido creada por el proyecto. La FAO resalta la generacin de ingresos directos e indirectos de los hogares como uno de los resultados ms significativos. En un grupo de 156 beneficiarios de ambas ciudades se calcul un ahorro diario promedio por hogar de 1,65 dlares. Otro resultado que la FAO destaca es el hecho de que ahora estos alimentos producidos no son comprados en las tiendas y plazas de mercado en condiciones desventajosas de calidad, higiene y precio (id., 2007a). As mismo se resalta la instalacin de 30 centros demostrativos y de capacitacin; 10 unidades educativas, 50 promotores capacitando y acompaando el proceso; ms de 30 especies hortcolas producidas en las condiciones propias de cada ciudad, y la participacin de estudiantes universitarios (id., 2007c). El proyecto ha logrado integrar acciones con ms de 50 organizaciones pblicas, privadas, ONGs y de la sociedad civil para motivar y apoyar la implementacin de esta experiencia en otras regiones del pas (id., 2007d).
CIUDADES
CULTIVANDO PARA EL FUTURO
urbana y peri-urbana en ciudades de Brasil y Colombia, para ser cofinanciados a travs de su Fondo Competitivo. La convocatoria hace parte de un programa ms amplio, destinado a Amrica Latina, frica, Asia y el Medio Oriente, para un perodo de cuatro aos (20052008). Su principal objetivo es el de contribuir a la reduccin de la pobreza, mejorar la seguridad alimentaria y la gestin ambiental, y promover la gobernabilidad participativa a travs del diseo, la formulacin y la implementacin de polticas e intervenciones en agricultura urbana (Instituto de Promocin Social del Desarrollo Sostenible; Red Internacional de Centros de Recursos en Agricultura Urbana y Seguridad Alimentaria, 2007). El programa est ahora en marcha en Brasil y Colombia con dos tipos de ciudades denominadas ciudades piloto y ciudades socias. Las ciudades pilotos son Belo Horizonte y Bogot, y las ciudades socias son en Brasil: Contagem, Governador Valadares, Santa Maria, So Paulo, Santo Andr y Maca, y en Colombia: Medelln, Neiva, Ibagu y Barrancabermeja.
b) Efectos polticos de la narrativa de la agricultura urbana

Tanto el discurso como el carcter de los incipientes programas en Medelln reproducen sustancialmente las propuestas genricas internacionales de la agricultura urbana. Sin embargo, es su movilizacin en circunstancias especficas lo que nos interesa. Cmo y por qu la agricultura urbana fue asumida
El programa global Ciudades Cultivando para el Futuro (CCF), impulsado por la Fundacin RUAF Red Internacional de Centros de Recursos en Agricultura Urbana y Seguridad Alimentaria , realiz en 2005 una convocatoria para llevar a cabo proyectos pilotos de agricultura
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por la administracin de la ciudad? Cules fueron y cmo se organizaron los programas? Cules fueron las caractersticas y los propsitos de las prcticas discursivas en relacin con las subjetividades de los participantes? Se estn produciendo efectos polticos significativos en trminos de inclusin social y ciudadana? Para responder a estas preguntas haba que analizar no slo los programas en s sino tambin el discurso que construye y moviliza sus significados: fragmentos del discurso originados en documentos oficiales, la prensa local y entrevistas con funcionarios y participantes de los programas. En su anlisis e interpretacin crtica fue especialmente til la nocin de narrativa, entendida como un relato de la realidad social a travs del cual se combinan elementos de diferentes dominios, proporcionando a los actores un juego de referencias simblicas que hacen pensar en entendimientos comunes (Hajer, 1995:62). El uso de smbolos y metforas aumenta la credibilidad de la narrativa, creando efectos de verdad que actan como creencias operantes que moldean el pensamiento y la accin de los sujetos (Reguillo, 1996), una vez que creer produce una voluntad para actuar (Sandercock, 2003:14), sobre todo cuando las creencias conllevan lecciones morales (Jessop, 1999). Incluso la planificacin en general ha sido planteada como la produccin de narrativas persuasivas y constitutivas del futuro (Throgmorton, 2005). Desde el punto de vista crtico, las narrativas no slo construyen una secuencia temporal de pasado-presente-
futuro, sino que tambin articulan un modo particular de incorporar a los sujetos y sus organizaciones en funcin de los intereses estratgicos detrs de una poltica o programa particular, en este caso la agricultura urbana. A continuacin se describen las principales caractersticas y efectos de esta narrativa. En primer lugar, el discurso de la agricultura urbana construye una nocin ambiental del bienestar para los pobres y marginados, mediante la localizacin de la calidad de vida en trminos de la ecologa y la naturaleza. Sin embargo, mientras que un ambiente seguro, verde y atractivo es materia de consumo para los ricos, para los pobres se vuelve una cuestin de produccin que implica trabajo y un esfuerzo personal. Esta divisin social es enmascarada bajo la nocin general de cuidado ambiental como una responsabilidad universal y un bien pblico, ejemplificado en el siguiente enunciado: Reciclar, manejar adecuadamente los residuos slidos, emplear el agua de manera racional, producir alimentos, integrar procesos, son algunas de las actitudes que realmente pueden ayudar a mejorar la calidad de vida de todos los habitantes del rea Metropolitana del Valle de Aburr. (Medelln, 2004) Es menester recordar que la recuperacin de residuos es una actividad llevada a cabo por los pobres y excluidos en las ciudades de Amrica Latina. El discurso de la agricultura urbana le confiere no slo valores positivos en trminos sociales
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sino que aade a este altruismo beneficios estticos y morales para los participantes. Segundo, el discurso de la agricultura urbana se emplea para construir un sentido de identidad cultural e inclusin social para los marginados. Hace referencia a un pasado rural idealizado como la base del desarrollo urbano moderno. El trabajo pesado, los recursos y los conocimientos prcticos del campesino son presentados como una gran tradicin cultural, fuente de bienestar en la ciudad moderna y base de los programas de agricultura urbana [] nosotros tenemos centrado nuestro inters en los conocimientos y prcticas de las familias antioqueas (Zapata, 2004: 61). La poblacin pobre y los sujetos que forman parte de los programas de agricultura urbana escasamente participan del bienestar material moderno, pero el discurso de la agricultura urbana les permite participar simblicamente: la reconstruccin de las tradiciones permite la insercin de su pasado cultural en la vida urbana moderna, y su inclusin simblica se logra al sealarles como portadores de una responsabilidad ambiental local y global ejemplares. De hecho, el acto permanente de nombrar a los participantes del programa como agricultores urbanos les provee de una identidad de otra manera negada a los habitantes annimos de los sectores marginados de la ciudad. Tercero, el discurso de la agricultura urbana redistribuye responsabilidades individuales y colectivas, y especifica las exigencias de una ciudadana activa para los pobres urbanos, antes exclui-
dos y pasivos. Los participantes en los programas de agricultura urbana asumen conscientemente responsabilidades para con la proteccin ambiental, el uso de recursos naturales, el manejo de residuos, etc. Sin embargo, a travs de su incorporacin prctica en programas gubernamentales, ellos tambin, y ms inconscientemente, adquieren un conjunto de responsabilidades concretas: el requerimiento de informarse y capacitarse en un campo de conocimiento y experticia tcnica, de ser lderes y gestores, de dar ejemplo prctico y moral, y de ser autosuficientes a travs de la produccin agrcola. Ms an, en la medida en que la alimentacin se reconoce como un derecho y se vuelve objeto de las polticas pblicas, la agricultura urbana adquiere, discursivamente, una carga poltica enorme, no slo para la administracin municipal sino tambin para los ciudadanos involucrados. El hambre, consecuencia del dficit democrtico, se vuelve su salvacin: [] [la alimentacin] no es un acto de caridad, es un acto de responsabilidad poltica [] [a travs de la poltica de seguridad alimentaria] se pretende construir una sociedad que incluya, que sea justa, equitativa y nos permita a cada una de las personas que hacen parte de la sociedad ser autnomas, libres y solidarias. (Alcalde Sergio Fajardo, 2005) Cuarto, la agricultura urbana se plantea como un campo de formacin individual y camino de integracin de los ciudadanos pobres a la vida econmica y social, no slo a travs de la produc-
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cin de alimentos sino tambin mediante la generacin de empleo. Como se anot anteriormente, de manera general la educacin y el entrenamiento en agricultura urbana son infundidos con altos valores culturales, morales y estticos. Sin embargo, las prcticas discursivas de los funcionarios locales, en el caso de Medelln frecuentemente realizadas con grupos de personas desplazadas u otros que tienen una ocupacin informal del suelo, pueden desviarse de esta norma y revelar actitudes divergentes, por ejemplo: [] la [gente] ms pobre, [] tiene el nivel educativo ms bajo, el nivel de educacin ambiental ms bajo, son los ms depredadores, los mayores consumidores de recursos [] cmo vamos a educarlos en estas tcnicas sofisticadas? (entrevista) En todo caso, la agricultura tiene como propsito la constitucin de ciudadanos acordes con las demandas de la ciudad neoliberal. Exige que los participantes se organicen (por esfuerzo propio) y adopten actitudes empresariales (de gestin y comercializacin). Pretende producir, an en los estratos sociales ms desfavorecidos, ciudadanos autosuficientes y emprendedores, condicin ineludible para su plena insercin en la nueva ciudad competitiva.
Finalmente, mientras la agricultura urbana opera principalmente mediante la activa interpelacin del ciudadano como sujeto, tambin incorpora formas de regulacin y control ms ortodoxas. La participacin en los programas de agricultura urbana requiere que las personas sean registradas, entrenadas y monitoreadas, y en buena parte, los programas obligan a los participantes a asociarse formalmente en algn tipo de organizacin comunitaria. Esta forma obligatoria de organizacin social se justifica en trminos de la eficacia del programa y la construccin de un sentido de cohesin social. Sin embargo, tambin conlleva la institucionalizacin de la participacin y la formalizacin asimtrica de las relaciones de los ciudadanos marginados con el gobierno. Los participantes en los programas usualmente pertenecen a la clase social ms pobre (estratos socioeconmicos 1 y 2 en el caso de Medelln, con ingresos por debajo de la lnea de la pobreza), y como tal son ya beneficiarios de algn tipo de programa mnimo de bienestar social. Las prcticas de agricultura urbana desarrollan una sub-categorizacin especfica para ser gobernada no a travs de la regulacin a distancia, sino a travs de una activa constitucin de las subjetividades urbanas.
Conclusiones
El programa de agricultura urbana en la ciudad de Medelln ilustra bien la dinmica del poder institucional impulsada desde organizaciones internacionales en un creciente nmero de ciudades a nivel mundial. A partir de una gama flexible de argumentos tcnicos y ticos, la poltica de la agricultura urbana se inserta en
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las estructuras espaciales locales, irriga sensibilidades sociales y ecolgicas latentes, y aceita flujos de poder en un ejercicio sutil y aparentemente modesto de gobierno urbano. La receptividad e importancia potencial en el caso de Medelln radica en una tradicin cultural y antecedentes de gestin urbana ambiental por un lado, y la agudizacin del problema de la nutricin bsica en la ciudad debida a los continuos flujos de personas desplazadas en la ltima dcada. Sin embargo, el altruismo social y ecolgico que aparenta la agricultura urbana esconde su operacionalizacin de la poltica neoliberal, en el sentido especfico, en este caso, de la delegacin de la gestin de la pobreza a las iniciativas de la misma poblacin pobre, movilizando sus recursos y difundiendo las lecciones de tipo comunitario aprendidas (Osmont, 2003). Es demasiado pronto para apreciar los beneficios materiales, dado que su existencia como poltica formal es an muy reciente. No obstante, las experiencias hasta la fecha a nivel mundial no son prometedoras, y parece acertada la apreciacin de Okpala (2003) en el sentido de que la agricultura urbana es una medida provisional para enfrentar la agudizacin de la pobreza hasta encontrar soluciones ms permanentes. An as, el argumento central desarrollado en este trabajo es que la agricultura urbana tiene que ver con mucho ms que la produccin de alimentos, la supervivencia en el corto plazo de poblacin pobre y desnutrida, o an la integracin y cohesin social tan mentadas
en los pases desarrollados. Sostenemos que la agricultura urbana opera de manera similar a todos los programas de gestin ambiental, en el sentido de reconstruir significados sociales a partir de la movilizacin de los valores de la naturaleza, para legitimar los gobiernos y regular el comportamiento social. As mismo, los nuevos sentidos ambientales de bienestar de las poblaciones se construyen en el mundo de lo simblico (discursos, imgenes, imaginarios) y sus efectos son ms polticos (la reconstruccin de nociones de ciudadana) que materiales (Brand, 2007). El aspecto singular y especialmente interesante en el caso de la agricultura urbana es que sta no es de carcter restrictivo, no se contenta con imponer lmites, distribuir responsabilidades y establecer controles, caracterstica general de la gestin ambiental urbana. Ms que eso, la agricultura urbana apela e interpela a las personas en el sentido tanto material como cognitivo, social y psicolgico. El hecho de que los sujetos en cuestin son los ms pobres y marginados es otra consideracin significativa, toda vez que la agricultura urbana permite su constitucin como sujetos polticos (ciudadanos con derechos y obligaciones) y decididamente busca su integracin en los procesos de gobierno. La agricultura urbana emerge entonces en un proceso de actualizacin de las tecnologas de espritu (Acselrad, 2005), que buscan recomponer las subjetividades urbanas. Visto desde la perspectiva de la mentalidad de gobierno, no es irnico que, por lo menos hasta ahora, la produccin poltica de ciudadanos probablemente exceda, y de lejos, la produccin de ali-
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mentos o la proteccin del medio ambiente. Por ltimo, un fenmeno reciente que podr cambiar radicalmente el panorama es el aumento repentino de los precios de los alimentos a nivel mundial. Despus de tres o cuatro dcadas de abundancia de alimentos y bajos precios en los mercados internacionales, se estn presentando alzas alarmantes en el costo de los alimentos bsicos como el arroz y el maz. Ya se han presentado disturbios en varias ciudades, y las consecuencias podran aplazar por aos el cumplimiento de las ya tambaleantes metas del milenio en cuanto a la reduccin del hambre y de la pobreza, segn el mismo Secretario General de las Na-
ciones Unidas (Ki-moon, 2008). Qu podr significar esto para el futuro de la poltica de agricultura urbana? Podra conducir a la intensificacin de la agricultura urbana en el corto plazo. Sin embargo lo ms probable es que, al ampliarse y agudizarse el problema de la alimentacin bsica, se revelarn no slo las limitaciones de la poltica de agricultura urbana para alimentar la poblacin ms pobre, sino tambin las limitaciones de su alcance poltico o de gubernamentalidad para regular el comportamiento y moldear las subjetividades de las poblaciones urbanas marginadas. En condiciones de hambre extensiva y agudas desigualdades, las poblaciones no comern cuento.
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Resumen
La agricultura urbana como poltica pblica para enfrentar el hambre y la pobreza seguramente se intensificar en los prximos aos. En este artculo se exploran los significados ocultos detrs de estos objetivos formales. Se esboza la consolidacin institucional de la poltica de agricultura urbana y los argumentos ambientales, sociales, econmicos y morales/ estticos que la sustentan. Luego se discute la agricultura urbana desde la perspectiva crtica de la gubernamentalidad, explorando las prcticas institucionales y discursivas del programa de agricultura urbana en Medelln, Colombia, un caso ejemplar de la FAO. El artculo concluye que, aunque la agricultura urbana est ostensiblemente dirigida hacia el cultivo de plantas y animales, su efecto poltico es el cultivo de ciudadanos sumisos a las transformaciones urbanas neoliberales. Palabras clave: agricultura urbana, pobreza, gubernamentalidad, Medelln.
Abstract
Urban agriculture as public policy for combating hunger and poverty is likely to increase in intensity over the coming years. This paper explores the hidden meanings behind these formal objectives. It sets out the institutional consolidation of urban agriculture policy and the environmental, social, economic and moral/ aesthetic arguments which support it. It then goes on to discuss urban agriculture from the critical perspective of governmentality, exploring the institutional and discursive practices employed of the urban agriculture program in Medelln, Colombia, a FAO exemplary case. The paper concludes that although urban agriculture is ostensibly concerned with the cultivation of plants and animals, its political effect is the cultivation of the submissive citizen required by neoliberal urban transformations. Keywords: urban agriculture, poverty, governmentality, Medelln.
Recebido em outubro de 2007. Aprovado para publicao em abril de 2008
Peter Brand Gegrafo (Universidade de Leeds, Inglaterra), com estudos ao nvel da ps-graduao em planejamento urbano, Doutor em Desenho Urbano (Universidade Oxford Brooks, Inglaterra) e Diretor da Escola de Planejamento Urbano-Regional da Universidad Nacional de Colombia (sede Medelln). Tem trabalhos sobre a influncia do pensamento ambiental na teoria urbana e nas prticas de planejamento publicados em livros e revistas internacionais. Edwin Muoz Zootecnista, Mestre em Estudos Urbanos e Regionais pela Escola
de Planejamento Urbano e Regional da Universidad Nacional de Colombia (sede Medelln), Docente da Faculdade de Cincias Administrativas e Agropecurias da Corporacin Universitaria Lasallista e Coordenador do Curso de Formao em Economia Poltica da Corporacin para la Educacin Integral y el Bienestar Ambiental - CEIBA.
O tempo desvelado: a autoconstruo de moradia
Rosa Maria Corts de Lima
Introduo
Um mosaico de diferentes formas e cores retrata a formao e a expanso da cidade do Recife, gerando marcas expressivas da presena dos pobres no tecido urbano. Essas marcas afirmam-se em face do lugar ocupado pelos segmentos populares no territrio e em decorrncia das precrias condies de habitao. No exame do tempo da autoconstruo, emergem estratgias e tticas visveis e submersas utilizadas no desencadear da autoconstruo financiada por meio de poltica pblica e da autoconstruo realizada por iniciativa prpria ou espontnea, aqui entendida como resultado da ao empreendida pela populao pobre para construir sua moradia. O agir dos segmentos populares na luta para assegurar o acesso habitao e cidade demonstra, na autoconstruo de moradia financiada, o entrelaamento de processos, formas e sistemticas adotados pelo poder pblico e a sua apropriao pelos pobres citadinos como parte de suas lutas, e, na autoconstruo espontnea, a convivncia com uma profunda situao de pobreza no transcurso do fazer a habitao e das condies de habitabilidade degradada. Nos dois casos, o pedao de cho ocupado torna-se o refgio, o ponto de partida e de permanncia no territrio, descortina a luta urbana dos pobres ora explcita ora silenciosa e, ainda, retrata a relao entre o estado e a populao. O tempo da autoconstruo da moradia assenta-se no movimento entre os acontecimentos vividos cotidianamente pela populao de mais baixa renda, que, paulatinamente, em um tempo indeter-
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minado, assegura a moradia e a melhoria contnua de sua habitao. Capta-se da interpretao analtica de Elias (1998, p. 7) que: [...] o tempo no se deixa ver, tocar, ouvir, saborear nem respirar como um odor. E indaga: [...] como se pode medir uma coisa que no se pode perceber pelos sentidos? A percepo sucessiva dos eventos registrados no tempo permite que o homem guarde na memria acontecimentos passados, construindo mentalmente imagens associadas a acontecimentos mais recentes, ou em curso. Ou seja, a percepo do tempo requer um olhar distncia, tornando os seres humanos [...] capazes de elaborar uma imagem mental em que eventos sucessivos [...] estejam presentes em conjunto, sem necessariamente serem simultneos (ibid., p. 33). Desse ngulo, [...] as posies e as seqncias de acontecimentos que ocorrem no fluxo ininterrupto do devir se sucedem e no se deixam justapor nem comparar diretamente, mas servem de referncia para o homem determinar o tempo. O ser humano, dotado de poder de sntese, pode acionar a memria de modo estruturado por intermdio de sua experincia. O aprisionamento de suas experincias, repassadas atravs de geraes e ampliadas progressivamente, concede-lhe orientaes ao longo da vida, deixadas como heranas a outras geraes. Esse senso de orientao apia-se na concepo do tempo.
Santos (1997, p. 115) trata do tempo na sua relao com o espao. Incorpora a concepo dos eventos, considerandoos [...] simultaneamente, a matriz do tempo e do espao. E, em sendo o mundo um conjunto de possibilidades, o evento seria [...] o veculo de uma dessas possibilidades existentes no mundo. Assim, [...] so os eventos que criam o tempo, como portadores da ao presente. Olhando-se o evento em relao ao passado, verifica-se a reteno de uma partcula do tempo; em direo ao futuro, conjectura-se em relao ao acontecer. Os eventos seguem a dinmica da histria. So sempre novos, no se repetem. Nesse sentido, os eventos [...] mudam as coisas, transformam os objetos, dando-lhes, ali mesmo onde esto, novas caractersticas (ibid.). Isso porque se constituem como ao, idias e fatos. Fornecem certos elementos [...] no tempo e no espao, de um dado que nele renova um modo de fazer, de organizar ou de entender a realidade (ibid., p. 118). O tempo se faz emprico por intermdio da conexo realizada pelos eventos com os objetos. Esses eventos, materiais ou no, ocorrem e movem-se de diferentes formas, assumindo valorizaes diversas em lugares distintos. Quer dizer, no h nenhum espao em que o uso do tempo ocorra da mesma forma, seja por homens, empresas e instituies. Ainda segundo Santos (ibid., p. 127), [...] o tempo como sucesso abstrato e o tempo como simultaneidade o tempo concreto, j que o tempo da vida de todos. Na realidade, o concreto espao,
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pois ele que [...] rene a todos, com suas mltiplas possibilidades, que so possibilidades diferentes de uso do espao (do territrio) relacionadas com possibilidades diferentes de uso do tempo. Pode-se pensar, assim, que, para o autor, o tempo ganha sentido na sua relao com o espao, com a territorializao das aes. Entre os dois autores Elias e Santos , observam-se pontos de confluncia quando falam do tempo em relao aos acontecimentos e do tempo na relao com os eventos registrados no espao-tempo. Dessa forma, relegam os autores a planos secundrios o relgio como smbolo contemporneo de marcao do tempo. Os acontecimentos passados e associados queles mais atuais concedem ao ser humano a percepo do tempo, como nos ensina Elias (1998).
Ou, como apresenta Santos (1997), os eventos, os acontecimentos, ocorrem e movem-se em diferentes lugares no espao, permitindo o uso de tempos diferentes. A pesquisa 1 tomou como base de anlise duas experincias recortadas do universo emprico recifense, sendo desenvolvida nos assentamentos populares do Buriti 2, situado nos morros da Zona Norte da cidade, entre setembro de 2004 e maro de 2005, e de Ayrton Senna 3, localizado s margens do rio Capibaribe, em maio e junho de 2005, munindo de informaes as interpretaes aqui constantes. Entrevistas semiestruturadas aplicadas aos moradores e seus representantes, coleta de informaes secundrias, leitura de mapas e uso de fotografias conformam a metodologia e os procedimentos utilizados.
O tempo da autoconstruo financiada o Buriti

O Programa de Construo concretizado na autoconstruo desencadeada pelos moradores do Buriti, com o finan1 2
ciamento pblico, inseria-se em um cronograma institucional. A dinmica da ao requeria o cumprimento de uma
A pesquisa integrou o processo de investigao realizado para a Tese de Doutorado (Lima, 2005). Vila Nova do Buriti, rea de morros situada na Zona Norte do Recife, alternada por pequenas pores planas foi ocupada na madrugada do dia 15 de maro de 1987 por aproximadamente 4.700 famlias. Dia da posse de Miguel Arraes de Alencar (1987-1990), eleito para exercer pela segunda vez o cargo de governador do estado de Pernambuco. Dominava um clima de esperana e de muita expectativa diante da investida no cargo do novo governante. Nos anos 1987-1991, o estado de Pernambuco implementou, nessa rea, aes vinculadas Poltica Pblica Habitacional do Estado de Pernambuco para a populao de mais baixa renda. Ayrton Senna, um assentamento localizado na plancie do rio Capibaribe, margem direita do rio, rea alagvel e sujeita a inundaes e disposta em terras do antigo stio do Barbalho, no bairro da Iputinga. Revela o contraste social na paisagem urbana, ao mostrar, no seu entorno, a diversidade de padres de ocupao do solo que, embora territorialmente prximos, correspondem s diferenas socioespaciais e econmicas. Esse quinho do espao urbano, ocupado em 4 de agosto de 1994, considerado pela legislao municipal em vigor rea de preservao rigorosa.
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sistemtica de trabalho pressionada pelo nmero de pessoas selecionadas 4 e aptas a participarem do sorteio, exigindo constantemente agilidade. Essa agilidade rebatia na liberao dos lotes para a construo das casas, que, ao serem disponibilizados para a obra pelo servio de terraplenagem do projeto de urbanizao, no poderiam permanecer sem uso, em razo da possibilidade de invaso pelos no-sorteados e em face dos desgastes fsicos decorrentes de fatores naturais que poderiam sofrer. Outros elementos integravam a sistemtica de trabalho atrelada ao tempo: o Banco de Materiais de Construo (BMC) 5, responsvel pela distribuio da cota de material de construo para cada habitao, necessitava responder ao volume de material destinado s moradias do Buriti, de acordo com o cronograma estabelecido, em que se devia considerar, no entanto, o seu raio de ao relacionado ao atendimento simultneo a outras localidades, por meio dos Programas e Projetos tanto no Recife como na Regio Metropolitana do Recife (RMR); os recursos e o projeto de
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urbanizao vinculavam-se ao cronograma de desembolso do rgo financiador, que, por sua vez, interagia com o Programa de Autoconstruo. Havia um conjunto de fatores ou de eventos tcnico-financeiros e operacionais que deveriam acontecer de modo orquestrado, para assegurar o andamento apropriado da autoconstruo de moradias e, dessa forma, responder s demandas da populao. O atraso no atendimento de um desses fatores implicava retardo dos demais. A dimenso do Projeto Buriti e a sua localizao em rea de morro na Zona Norte do Recife incorporavam, ao desenvolvimento da obra, os eventos naturais, como: o inverno, com chuvas mais ou menos intensas, interferindo no movimento de terra que dava origem aos espaos para a moradia; o comportamento do solo, constitudo por sedimentos areno-argilosos do tipo barreira, de altitudes variadas de at 100 m (Melo, 1978; Recife, 2000). Por conseguinte, o cronograma associava-se necessidade de regular o
Intensos processos de negociao entre a populao e seus representantes, o estado e os proprietrios da terra foram registrados aps a ocupao. Reunies, assemblias comunitrias orientaram a relao entre a Comisso de Ocupao e o poder pblico (Companhia de Habitao Popular do Estado de Pernambuco - Cohab-PE). Firmaram-se acordos para o cadastramento da populao, estabeleceram-se as bases para a negociao e formulou-se uma poltica de habitao com prioridades para os segmentos de baixa renda. Pautou-se a seleo para a ocupao dos lotes e o acesso habitao em um sistema de sindicncia e julgamento baseado em critrios prvios, realizado de forma paritria entre Comisso de Ocupao e governo. O Banco de Materiais de Construo (BMC) e a aquisio de terras formaram as bases operacionais da Poltica de Habitao Popular de Pernambuco (1987-1991). O BMC fornecia o material aos Programas de Construo e de Melhoria. Preferencialmente, o Banco procurava adquirir o material com o produtor. Na sua estruturao logstica, contou com aporte de recursos do Banco Mundial.
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tempo dos eventos e garantir a autoconstruo, que, por sua vez, atrelava-se sistemtica adotada pelo rgo executor, administrao dos recursos por cada famlia e capacidade do profissional contratado para construir a moradia. Nessas circunstncias, o tempo contabilizado pelos moradores para fazer sua casa pode ser acompanhado nos depoimentos abaixo: Foi em um ms. Em quatro semanas ele, [o pedreiro] deu [a casa] pronta. O resto a gente fez depois quando podia. [...] comprando o material devagarzinho, devagarzinho. A fez o reboco. (A.A.S. Morador. Entrevista em setembro de 2005) No menos do que dois meses. [...] Consegui um pedreiro bom. [...] me entregou a casa rpido. (S.B.S. Moradora. Entrevista em outubro de 2005) Trs meses. Dependia muito do pedreiro e da entrega do material. s vezes faltava material, e o pedreiro era gil, tambm. (A.A.S. Comisso de Ocupao e morador. Entrevista em maro de 2005) Entre os moradores entrevistados, alguns alegaram no lembrar o tempo utilizado na produo da casa, embora tenham afirmado que no fora muito demorado. Enquanto alguns comentaram a rapidez do processo, outros falaram sobre sua lentido, porm sem determinar a durao. Interessante observar que a contagem do tempo da autoconstruo para os depoentes inicia-se com a
entrega do material, ou seja, em nenhum momento houve citao dos acontecimentos antecedentes, que viabilizaram a produo da unidade habitacional. Principiar a construo significa a porta de entrada do acesso moradia. Da entrega do material, em acordo com o cronograma de distribuio, dependia a agilidade da construo. Alm do mais, importava que essa entrega correspondesse a todos os itens daquela etapa construtiva. Caso contrrio, a obra mantinha-se em ritmo mais lento ou era interrompida. A noo do tempo se expressa no desencadear da ao autoconstrutiva, indicada pelo entrevistado: Demorou muito. No foi fcil no, porque so muitas casa. Vem, d material a um e a outro. As vez demora o material, tava faltando, se dava [...] tijolo pra mim, faltava brita pra outro, se dava brita pra mim, faltava tijolo pra outro [...] voc tinha que t em cima, como fosse invadir pra pegar o material. (C.D.A. Moradora. Entrevista em dezembro de 2004) O recebimento do material para a construo da moradia dos membros da Comisso de Ocupao era mais complexo e gerava, em conseqncia, atraso na construo das unidades habitacionais dos seus componentes. Isso porque, como assinalaram os depoentes, eles tinham outras atribuies, em conjunto com a equipe tcnica de campo, tais como: fazer o registro do material recebido por cada famlia na hora da entrega, verificando, inclusive, a ausncia de algum item e acompanhando a autoconstruo. Esse procedimento demandava
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ateno e tempo. Dessa forma, tornavase mais lento o recebimento da sua cota. Ilustram essa observao as palavras da entrevistada: A minha casa mais ou menos quatro meses. Fiz embrio e demorei. Deixei o espao pra fazer. Mas investi o material tudo no embrio. (M.J.F .B. Comisso de Ocupao e moradora. Entrevista em setembro de 2004). Havia uma elevada ansiedade da populao no sentido de garantir de imediato a sua cota-parte de material construtivo, que, em certas ocasies, retirava o material de construo dos prprios caminhes do BMC, sem aguardar que os responsveis o fizessem. Em outras ocasies, o material era colocado nas proximidades para conferncia e, s depois, transportado para os lotes. A produtividade do profissional da construo, como interveniente no tempo da autoconstruo, era freqentemente citada pelos depoentes. Somada a sua capacidade tcnica, havia o interesse em receber o pagamento pelo trabalho, fato incentivador da agilidade, o que acontecia mediante o cumprimento da etapa construtiva confirmada pelo engenheiro responsvel, seguindo-se, ento, a autorizao para liberar a parcela correspondente ao pagamento da mo-de-obra. Assinale-se que o tempo da autoconstruo incorporava a participao da famlia e a sua capacidade de gesto. A gesto da autoconstruo pela famlia era bastante diversificada: traba-
lhava no recebimento e no transporte da cota de seu material para o lote; tomava providncias necessrias execuo da obra; realizava trabalhos pontuais no final de semana, como os relativos parte eltrica, dentre outras atividades. Observa-se que o tempo da autoconstruo financiada, na modalidade adotada nessa rea, integrava-se aos diversos acontecimentos do processo de produo institucional e ao conjunto de variveis envolvidas no universo do Projeto Buriti.
Ampliando a moradia autoconstruda no tempo dos acontecimentos vividos

Freqentemente, a associao ao tempo utilizado para a construo da casa refere-se a fases do ciclo da vida: quando eu me aposentei, estava trabalhando, meu marido trabalhava, saiu do emprego. Isso indica que os homens lanam mo de fatos ou de processos socialmente produzidos para assimilar os acontecimentos vividos, relacionando-os de modo seqenciado e estabelecendo a ponte entre o passado e o presente. As tticas operativas utilizadas para a aquisio do material destinado ampliao da moradia revelam o desdobramento da ao que perdura na cotidianidade, num movimento contnuo e paciente. Revelam, por vezes, o sacrifcio e as condies de sobrevivncia, com a extrao da prpria escassez de possibilidades de melhoria das con-
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dies da habitao, como mostra a entrevistada: Aos pouquinhos, tirando da feira. Um pouquinho aqui, um pouquinho ali. Diminuindo o po. E como na poca eu trabalhava, ganhava um trocadinho, eu fui ajudando a ele (ao marido) e fizemos o resto. Comprava no armazm e pagava prestao. (C.M.S. Moradora. Entrevista em outubro de 2004) Em outras ocasies, as tticas refletem as articulaes utilizadas para a aquisio do material diante da impossibilidade de estabelecer uma relao direta com o mercado, em decorrncia da prpria situao de trabalho. Nesse caso, a prestao, no armazm, no carto da minha prima ou no cheque sempre de terceiros, porque eu no tinha condies de comprar. [...] Comprava, guardava. Quando estava com o material todo guardado e pago, comeava a construir. Demorei, demorei. Estou com 16 anos que estou aqui e com 3 anos que fiz. [...] antes disso eu fiz os quartos. [...] terminei de botar cermica, grades, portas faz 3 anos. (M.J.F.B. Comisso de Ocupao. Entrevista em setembro de 2004) A melhoria das condies habitacionais acontecia, ainda, em face do desemprego de um membro da famlia. Assim, ao receber os direitos, quando dispensado do trabalho, esse membro investia no acrscimo da casa, no aca-
bamento, em elementos que assegurassem mais conforto famlia. Ou seja, a excluso do mercado de trabalho, contraditoriamente, criava mecanismos que permitiam a melhoria da habitao, propiciando um sentimento de segurana e a utilizao apropriada dos recursos disponveis. No terreno dos acontecimentos vividos, expressivo o momento da aposentadoria, como bem dito pela depoente: Eu fui modificando, depois eu fiz meu terrao na frente, fiz a cozinha. Veio a minha aposentadoria. [...] Com o dinheirinho que recebi da aposentadoria botei laje, ajeitei. T meu sonho realizado. [...] faz 6 anos que eu me aposentei. Faz 6 anos que ela est assim. [...] A primeira foi a cozinha [...] parei porque estava trabalhando, pra toda manuteno da casa e dos filhos. Ento, eu no podia fazer nada nela. Eu vim fazer depois que me aposentei. [...] um terrao, murei. [...] Coloquei a laje. (S.B.S. Moradora. Entrevista em outubro de 2004) Nesse ritmo, foi progressivamente o morador do Buriti criando uma outra feio para a sua habitao e assegurando a forma e o tamanho mais apropriado sua famlia, s condies de habitabilidade. Uma luta que, por um lado, parece no cessar e, por outro, expressa o reconhecimento da conquista familiar quando destaca Hoje, ela est boa ou quando menciona Pronto, ou seja, quando aparentemente chegou-se a um bom termo.
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Foi depois de mais de 5 anos que eu fui aumentando. Fui fazendo aos pouquinhos. Meu terreno de 8,50 por 18 m, 8 de fundos. [...] Aproveitei o terreno todo e fiz todo de casa. (C.M.S. Moradora. Entrevista em outubro de 2004) Fiz reboco, terrao, levantei mais trs fileiras, ela (a casa) tinha que ter 11 fileiras com tijolo de 30x30 cm. O tijolo que a Companhia de Habitao Popular do Estado de Pernambuco (Cohab-PE) dava era esse. Ento, eu coloquei mais 3 fileiras. Fiz mais dois quartos. [...] Depois de um tempo, mais uns anos, fiz o terrao e a cozinha. [...]. Eu puxei mais dois metros na cozinha. Hoje, ela est boa. Coloquei grade, troquei as portas. (M.J.F.B. Comisso de Ocupao. Entrevista em setembro de 2004) Logo no. Passou um tempinho, porque eu tinha que ir comprando devagarzinho. O salrio do meu marido era pouquinho. Fui comprando e guardando. Depois eu mandei fazer. [...] Fiz agora h pouco. Fiz mais um quarto, puxei mais uma rea. Um terrao tambm. [...] Agora tem 3 quartos. Fiz uma rea de servio. Pronto. E o muro. (D.M.B.A. S. Moradora. Entrevista em outubro de 2004) Observou-se, dessa maneira, que a autoconstruo progressiva a partir da unidade original gerou outros processos materializados na subdiviso do terreno. A subdiviso foi adotada como alternativa para abrigar os membros da famlia que constituram novas famlias. A divi-
so do terreno, facilmente constatada no Buriti, restabelece o sistema de coabitao no espao do lote. Em regra, reafirma a progressividade do acesso habitao por intermdio da autoconstruo e aponta para a presso por novas habitaes. Fui comprando o material, tijolo [...] eu comprava assim, pagava a dinheiro [...] Que eu tava trabalhando numa firma aqui. [...] mais ou menos uns [...] dois anos mais ou menos uns dois a trs anos. [...] era um quarto, essa cozinha, era um quarto, um banheiro e uma salazinha. [...] fui aumentando, comprando tijolo devagarzinho, a, aumentei a minha famlia, era grande mesmo. A eu fiz dois quartos [...] depois de muito tempo eu aumentei mais. Essa casa aqui tem trs quartos, a, essa filha minha tinha se casado, a eu conversei com a minha mulher [...] vamos perguntar se ela quer morar aqui [...] graas a Deus ela disse que queria [...] fizemos essa casinha e at hoje mora com a gente aqui. (J.G.S. Morador. Entrevista em dezembro de 2004) Transformei minha casa de uma em quatro. Porque meus filhos foram casando, tudo ganhando um salrio mnimo. Eu para no ver eles pagando aluguel de casa fui dividindo.[...] Em dez anos. [...] O material fui comprando aos poucos. (M.C.R. Comisso de Ocupao e Moradora. Entrevista em setembro de 2004) Aqui, o tempo parece se cruzar e se confundir no curso dos acontecimentos.
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Os processos que registram ampliaes e alteraes nas moradias reveladoras dos traos de ascenso social ou de melhorias nas condies materiais de vida contrapem-se ao processo autoconstrutivo, em que as habitaes permanecem no estgio original, com pouca ou nenhuma modificao, indicando que este no teve prosseguimento. O acesso moradia pela autoconstruo financiada tambm desvela uma outra face da moeda, assinalada pela permanncia no patamar inicial da unidade habitacional. Ou seja, as condies materiais e os acontecimentos vividos apontam para uma relao tempo e espao assentada na escassez de recursos, retendo a concretizao dos projetos individuais e familiares. Hoje a casa t do mesmo jeito ainda. Tem que puxar a cozinha pra l. [em direo encosta]. Mas a gente est sem condies. O banheiro est sem porta, estragou pelo uso e falta dinheiro para substituir. (W.F.L. Morador. Entrevista em dezembro de 2004) Nunca levou um conserto, esse mocambo. (M.S.M. Entrevista em outubro de 2004) Essa uma realidade tambm desvelada pelas portas da moradia, item freqentemente substitudo pelos moradores do Buriti. Em outros casos, em que no ocorrem modificaes, a explicao surge quase em tom de justificativa: No tinha condies de mudar. Botei esse telhado, porque no tinha
condies de fazer um terrao melhor. (A.A.S. Morador. Entrevista em maro de 2005) Essa realidade deixa perpassar para esses moradores um certo sentimento de impotncia, de paralisia familiar e pessoal. Entretanto, reflete e indica o quadro mais acentuado de pobreza que afeta parcela expressiva da populao recifense e que se encontra retratado no Buriti. Demonstra, tambm, a existncia, no interior da rea, de situaes sociais diferenciadas, que se tornam mais visveis com as construes verticalizadas, com as ampliadas e com as melhoradas. Essa diversidade est distribuda por todo o espao do projeto, predominando nas ruas de melhor acesso. Mostram as entrevistas que os moradores alegam que o financiamento pblico da autoconstruo foi indispensvel para evitar a construo de barraco, uma vez que no momento da ocupao no dispunham de condies para construir uma habitao. Vista dessa perspectiva, a autoconstruo financiada foi o ponto de partida para a populao dispor de uma moradia melhorada no curso do tempo. No caso das moradias que permaneceram na planta inicial, seus moradores tiveram assegurada a liberao do aluguel, que dificultava significativamente o alcance de condies de sobrevivncia. Mas, por outro lado, o acesso habitao no modificou a reproduo social da famlia, ou seja, continuam prevalecendo as formas ditadas pela sociedade capitalista em seus rebatimentos socioespaciais.
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O Buriti no tempo atual

Diferentes fotografias, hoje, podem ser captadas das moradias no Buriti. Permanncias e alteraes no padro inicial da habitao autoconstruda compem a paisagem. Novos desenhos arquitetnicos so incorporados ao ambiente construdo, juntando-se ao preexistente. Traados variados do desenho popular das habitaes, em virtude da ausncia de orientaes tcnicas dos profissionais da arquitetura, conformam a diversidade. Essa dinmica autoconstrutiva aponta para a intensidade e a constncia com as quais a populao de baixa renda produz ou melhora sua moradia, mas tambm manifesta os limites e as impossibilidades de faz-lo. As sobras dos terrenos so progressivamente cortadas e ocupadas, cedendo lugar a novas moradias autoconstrudas. Essa dinmica traduz a sistemtica ocupao dos morros no solo recifense, movida pela presso da populao, pela ao do poder pblico e pela ao dos proprietrios dessas terras, desde as primeiras dcadas do sculo passado. O Diagnstico Ambiental, Urbanstico e Social dos Morros Programa Viva o Morro (Fundao de Desenvolvimento Municipal do Interior de Pernambuco, 2003) chama a ateno para um ponto em comum na ocupao dos morros na Regio Metropolitana do Recife (RMR) e no Recife, seja da forma espontnea seja da forma planejada, ao desvelar
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uma transposio para essas reas de tcnicas empregadas nas partes planas, sem prvia adequao tcnica do desenho ao ambiente natural, produzindo, com isso, risco na ocupao do territrio de habitao. O processo de acolhimento da populao nos morros resultou, nos anos recentes, [...] numa rea de 33 km de encostas ocupadas correspondendo metade da rea de morros e 15% da rea do municpio segundo Gusmo Filho (1995, p. 18), e uma populao estimada em 787.396 habitantes pela Fundao de Desenvolvimento Municipal (Fidem) (2000). (apud Silva, 2001, p. 24) Em diversos lugares, em especial os de maior declividade, observa-se um reluzir de negras lonas plsticas que, ao sol, denuncia distncia uma face delicada e tristonha, associada, frontalmente, ao risco de desabamento. Esse vu negro, que emoldura as encostas e barreiras de declividades variadas, disposto no sentido de preserv-las, temporariamente, da eroso provocada pela ao da natureza, pelo agir homem e pela sazonalidade das chuvas. Colocou-o a prefeitura do Recife, em substituio cobertura vegetal que preservava os taludes, as encostas, as barreiras. o homem que, ao cavar o cho, cortando-o para transform-lo em solo de habitao, associado ao da natureza, provoca o risco 6. Esse
Estudo recente aborda a questo do risco na sistemtica de ocupao dos morros na cidade do Recife e particulariza o caso da Vila Nova do Buriti. Sobre o assunto, ver Carvalho (2005).
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risco submete a sua moradia e a de uma parcela da populao aos problemas da decorrentes. Essa ao da populao sobre o ambiente construdo exige, do governo municipal, a construo de muros de arrimo, rip-rap e outras tcnicas de conteno. Entretanto, permanece a construo nas sobras de pequenos terrenos. A tonalidade negra que cintila ao sol o smbolo do luto, perigosamente anunciado e denunciado na forma de ocupao dos morros para uso de habitao, sem o emprego de tcnicas e de infra-estrutura apropriadas. Recorrentemente, renova-se a mesma situao. A ausncia de ao poltico-institucional condizente com as demandas por habitao da populao pobre, somada ausncia do controle urbanstico preventivo, indica um consentimento surdo, silencioso, compactuado entre a premncia por moradia da populao e a falta de alternativas, que resultariam de uma ao efetiva e continuada do poder pblico. Nessas circunstncias, surgem moradias autoconstrudas de forma espontnea, assentadas nas encostas sem tratamento apropriado para absorv-las, produzidas de forma precria. A realidade suscita indagaes: h uma contnua desconstruo do projeto urbanstico do Buriti? Ou o Projeto Buriti desprezou alternativas tcnicas mais apropriadas aos morros que poderiam ser aplicadas
em uma ocupao planejada? Ou realizou uma simples transposio das prticas utilizadas nas reas planas? As sobras de reas verdes e de proteo deveriam permanecer disponveis, j que inexiste um sistema de acompanhamento preventivo? A carncia decorrente da ausncia de polticas de habitao efetivas explica a ocupao de nesgas de solo, em situao de risco, localizadas em rea dotada de infra-estrutura, de transporte, de fcil deslocamento e de terras de propriedade pblica, a exemplo do Buriti? Uma outra verso da progressividade da ocupao mostra um Buriti que se verticaliza em casas que sobem at o terceiro andar, algumas avanando por sobre antigos taludes, hoje com outra fisionomia, ampliadas, redefinindo espao e tempo na autoconstruo da habitao. Assim, a proteo das barreiras realizada pela cobertura vegetal implantada, quando do projeto de urbanizao da rea, tem sido progressivamente suprimida cedendo lugar a novas moradias dispostas em situao de risco que tambm pem em risco muitas das habitaes construdas atravs do Projeto Buriti. Acrescentese que uma outra forma de proteo ocorre por meio dos sistemas virio e sanitrio instalados durante a execuo do projeto. As ocupaes dessas barreiras, em certos casos, tm gerado interrupo no sistema de esgotamento sanitrio, o que concorre para provocar a desproteo do morro e de moradias (Fotos 1, 2, 3 e 4).
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Foto 1: Verticalizao das habitaes sobre o talude
Foto 4: Invaso no interior da rea
Fonte: Aurelina Moura (2005).
Fonte: Acervo Arquiteta Luciana Carvalho (2005).
Foto 2: Verticalizao e ampliao da habitao no espao de proteo de barreiras
O tempo da satisfao no lugar

Duas falas so exemplares da leitura que os entrevistados fazem do ambiente construdo no Buriti. A primeira interpreta o conjunto das questes que geraram modificaes nesse ambiente, chamando a ateno para o Buriti cidade, com um certo orgulho da cidade que ajudaram a construir. Alguns aspectos levantados so de extrema importncia e falam das casas que tm defeito, embora no tenha sido declarado o tipo de defeito; de algumas ruas que afundaram, o que remete tambm ao tipo de solo e forma de ocupao, mesmo que planejada, dos morros, ao projeto urbanstico implantado, qualidade da obra e manuteno da infra-estrutura; da ocupao das encostas e das reas verdes com novas habitaes ou com extenso das existentes. Surpreendem os depoimentos que citam a ausncia de controle urbanstico nas reas pobres,
Foto 3: Invaso da rea da Companhia Energtica de Pernambuco (Celpe)
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ainda atribudo Cohab rgo responsvel pelo projeto , embora tenha sido extinta em 1998, o que indica a dificuldade de reconhecer a responsabilidade do poder municipal, conquanto as obras de proteo dos morros sejam endereadas prefeitura por meio do Oramento Participativo. Alm do mais, so visveis obras recentes, realizadas por essa esfera de governo, nas encostas do Buriti (Foto 5). Foto 5: Buriti atual vista da Avenida Jos Amrico
ram [...]. Muitas casas, hoje a gente v que tem defeito, mas pra vista do que era e do que est hoje, est uma cidade. Agora um pouco abandonada pelo prprio rgo da Cohab [...] Muitas reas verdes [...] as pessoas invadiram, esto construindo casas [...] acabaram com as praas, acabaram com as encostas de barreiras pra fazer garagem. A prefeitura, hoje em dia [...] com o Oramento Participativo s em cima de barreira, nem mais muro de arrimo ns fazemos. [...] Obras coletivas tm que passar pelo Oramento Participativo. Hoje o OP trabalha mais com a parceria. A prefeitura d o material, o pedreiro, e o morador entra com a mo-de-obra. Ento, muitos moradores no tm condies financeiras de fazer e nem sabem trabalhar, tambm no pode ter o direito de ter a casa porque no pode pagar. (A.A.S. Comisso de Ocupao. Entrevista em maro de 2005) A segunda fala mostra um sentimento identificado, ao longo da pesquisa, entre os moradores do Buriti, a satisfao de morar no lugar, independentemente de a moradia localizar-se no plano ou em parte mais elevada, que vem acompanhada de uma forte percepo de conquista alcanada pelas lutas empreendidas. Mas esse depoimento desvela a aproximao da valorizao desse espao, avanando sobre os limites do Buriti e apontando, embora distncia, supos-
Esses depoimentos retomam a problemtica habitacional dos pobres recifenses, vista na dimenso mais alargada, no correr dos acontecimentos e em relao responsabilidade do poder pblico. Mesmo quando obtida a habitao, prosseguem as questes relativas ao acesso cidade e distribuio da riqueza socialmente produzida. Sinaliza-se tambm a persistncia da luta que tem na autoconstruo da moradia o elo entre diferentes fatores que constituem o habitar no Recife para as classes populares: O Buriti, hoje, a gente v uma cidade [...]. Tem muitas ruas que afunda-
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tamente para um processo de renovao urbana, particularmente na poro plana e mais prxima da Avenida Norte, principal via de ligao do lugar com a cidade do Recife. Eu acho que ningum quer sair daqui [...] agora no sei, tem pessoas aqui saindo que eu conheo. [...] Teve amigo meu que vendeu a casa e t morando alto hoje, numa barreira medonha [...] a minha casa que aqui na avenida [acesso principal ao Buriti], pegou um valor medonho por causa desses prdios que to fazendo a na frente. [...] aqui perto de tudo, perto de nibus, perto de que voc precisa. [...] casa saneada [...] nem muita gente dentro de Recife beneficiado com saneamento, ns temos saneamento, temos gua. [...] energia no falta. Ento, a vida aqui tranqila. O que t faltando mesmo pra mim umas condies melhor financeira pra ajeitar a casinha que t um pouco desteo-
rada. (A.R.S. Comisso de Ocupao e Morador. Entrevista em dezembro de 2005) A autoconstruo de moradia financiada, realizada, portanto, por intermdio de poltica pblica, modifica o teor da autoconstruo, isto porque se torna no tempo da ao uma espcie de estrada de mo dupla, uma luta da populao que passa a ser ouvida, uma ao pblica que responde s demandas desse segmento social. A Vila Nova do Buriti, como recorte dessa modalidade autoconstrutiva, testemunha dos embates e lutas envidadas pelos pobres urbanos para terem acesso habitao e terra de habitao, processo que configura o acesso cidade. O suporte do poder pblico tanto na disponibilizao de recursos, mesmo que restritos, como na assistncia tcnico-social propicia populao um sentimento de conquista apoiado na perspectiva de direito moradia.
O tempo da moradia espontnea: Ayrton Senna

A autoconstruo por iniciativa prpria caracteriza-se como um processo individual/familiar de construo da habitao que envolve profissionais da construo e, em situaes especficas, amigos ou vizinhos. Difere da ao realizada coletivamente por meio da ajuda mtua, como o mutiro empregado, por vezes, para a construo de unidades habitacionais. possvel pensar que, no pas, em geral, e no Recife, em particular, a autoconstruo tenha ganhado impulso no espao urbano com a abolio da escravido e a precria absoro dos exescravos e outros segmentos sociais marginalizados em formas de trabalho formal e assalariado. No urbano recifense, as habitaes autoconstrudas, prprias ou no, firmaram-se no tipo palafita, erguidas nos manguezais e em reas alagadas, passando posteriormente a galgar os morros da Zona Norte e Noroeste, a partir
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da dcada de 1930. Essa prtica tornouse corriqueira para a populao pobre. Os morros da Zona Sul, originariamente ocupados pela produo convencional de habitao os denominados conjuntos habitacionais a partir dos ltimos anos da dcada de 1960, comeam a ser ocupados pelas populaes mais pobres a partir dos finais dos anos 1970, que passam progressivamente a instalarse nas nesgas de terras, consideradas non aedificandi, entre aquelas construes, sob a justificativa tcnica da elevada declividade. Os pobres fazem um longo percurso para ter acesso moradia no meio urbano. A penria de habitao a que esto submetidos permite recordar as condies de moradia do operariado na Inglaterra, no perodo da Revoluo Industrial, e na Alemanha, como analisadas por Engels (1979). Narradas por moradores de Ayrton Senna, as condies de habitao, particularmente no incio da ocupao, traduzem um quadro de pobreza, materializado na moradia, integrante da realidade urbana recifense por todo o sculo XX. A autoconstruo da moradia desvela as condies habitacionais, vividas no cotidiano ao longo do processo construtivo e reveladas pelos moradores do local. O depoente, a seguir, expressa a dimenso alcanada pela questo da habitao no Recife. A profunda pobreza de parcela expressiva dos citadinos desnudada pelo quadro por eles associado s dificuldades de acesso ao tra7
balho. Exprime tambm o ponto de partida da construo de sua moradia e os diferentes momentos por que passa, sempre com muito esforo construtivo. [...] eu fiz um quadradinho pequeno. [...] Ele era dentro da lama [rio Capibaribe] mesmo. Logo no comeo achava que era melhor pra mim. Estava no aluguel. Vinha morar num canto meu. Morando mais rato, mais barata. Mas era melhor que t pagando aluguel. Porque trabalhando de biscate, trabalho hoje e passo trs parados ou quatro! [...] morava perto da mar mesmo. Quando chovia era gua que entrava, que nem dentro da casa eu entrava. [...] a depois eu vi que no tinha condies de morar mesmo. A foi que eu fui juntando um trocadinho e comprei esse barraco mais pra cima debaixo da ponte 7 mesmo. Eu comprei e fui ajeitando devagarinho, a terminei fazendo de tijolo. (R.L.S. Morador. Entrevista em junho de 2005) A lama do rio torna-se a fundao da casa. Nascida dentro da lama, forma um tipo de habitao construda como palafita que modela as margens do rio Capibaribe, acompanhando os seus meandros, compondo um ambiente que perdura na formao urbana recifense desde o final do sculo XIX. Assim, formando paisagem na poesia de Joo Cabral de Melo Neto que denuncia a vigorosa contradio que conduz produo do tecido urbano.
A ponte citada pelo entrevistado diz respeito ponte de pedestre que faz a ligao entre as margens direita e esquerda do rio Capibaribe nesse trecho do territrio.
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O Co Sem Plumas II Paisagem do Capibaribe (Joo Cabral de Melo Neto) Entre a paisagem (flua) de homens plantados na lama; de casas de lama plantadas em ilhas coaguladas na lama; paisagem de anfbios de lama e lama. Como o rio Aqueles homens So como ces sem plumas (um co sem plumas mais que um co saqueado; mais que um co assassinado. Um co sem plumas quando uma rvore sem voz. quando de um pssaro suas razes no ar. quando a alguma coisa roem to fundo at o que no tem). Na paisagem do rio difcil saber onde comea o rio; onde a lama comea o rio; onde a terra comea da lama; onde o homem, onde a pele comea da lama;
onde comea o homem naquele homem. Difcil saber se aquele homem j no est mais aqum do homem; mais aqum do homem ________________ Mesmo imersa em profunda degradao, a construo da casa, na acepo do mesmo depoente, cercava-se de esperana e desejos de alterao nas condies de vida. Ao ir habitar Ayrton Senna, assinala: [...] Eu esperava que ia continuar a vida e ia ser bom [...]. A incessante luta para prover uma moradia canaliza elevado nvel de esforo. Morando nas proximidades do rio, admite a possibilidade de defrontar-se com a perda parcial ou total do seu empreendimento. Agora, graas a Deus, no entrou gua, no no barraco. Porque eu chamo de barraco. Mas quase que entrava! E eu no moro mesmo na beira da mar no, l embaixo no. Porque tem gente que mora aqui, e a mar aqui na frente. Eu moro mais um pouquinho, mais uns 20 m do rio, mas no chegou a entrar porque a base alta l atrs, a chegou na metade da base, se chovesse mais tinha entrado. (R.L.S. Morador. Entrevista em junho de 2005) Embora a feio da maioria das unidades erguidas nesse espao tenha sido modificada, muitas casas ainda preserva-
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vam as caractersticas iniciais. Em outros termos, o precrio material utilizado na construo da casa no foi substitudo ou apenas parte dele foi modificado no decurso de quase 11 anos de construo. Os determinantes econmicos que impedem as alteraes das condies da moradia so, da tica da depoente, enfrentados como o desgnio de fora maior de em um dia prover a melhoria da casa. No obstante, a depoente admite que, quando eu puder, alcanar a construo em alvenaria, ou seja, a realizao concreta de um sonho, mesmo que supostamente num horizonte distante. Chegou umas pessoas ali, arranjou um barraco pra mim dizendo que estava desocupado e eu coloquei minha cabea, meus filhos e ele [esposo]. S que era muito pequeno [...] A eu fiquei ajeitando, ajeitando at ficar assim, desse jeito. A Deus querer, quando eu puder, eu vou fazer de tijolo. (R.M.C. Moradora. Entrevista em maio de 2005) Lenta e arduamente, a casa vai sendo construda. A autoconstruo espontnea representa um empreendimento alongado no tempo, abarcando oscilaes da renda familiar e, sobretudo, a sua escassez. Desde o ponto de partida da ocupao do terreno, a autoconstruo da moradia ocorre em diferentes momentos, reunindo tipos de materiais diversos: papelo, plstico, taipa, madeirite, alvenaria, como aludem as entrevistadas a seguir. At oito dias fiquei s segurando o terreno. Depois de oito dias, fiz de
papelo, depois fiz de plstico e morando dentro. Comecei de tijolo dois anos depois. Hoje um vo s, no t dividida no. Falta terminar. S tem s o piso feito. Terminar, rebocar e dividir. (G.I.S. Moradora. Entrevista em junho de 2005) [...] a gente teve uma dificuldadezinha, assim de comeo, de fazer logo de papelo, depois comeou a fazer de plstico, a depois quando a gente teve um pouco de dinheiro a gente comprou madeirite. Assim, eu ia fazendo a minha casa com meu esposo. Ns nunca teve recebimento, assim de tijolo, paus, telha para reconstruir a casa no. Foi muito sacrifcio que a gente fez. (A.S. Moradora. Entrevista em maio de 2005) [...] fiquei no barraco at [...] faz trs anos que eu fiz isso aqui de alvenaria. (M.V.B. Moradora. Entrevista em junho de 2005) Convm notar a busca de minimizao das dificuldades enfrentadas pela famlia, que pode ser atribuda a uma extrema coragem no enfrentamento de condies de vida to adversas. Havia casos em que as portas da casa foram confeccionadas pela prpria famlia, como forma de baratear ainda mais os custos de construo da unidade habitacional, resultado de uma situao imposta pela condio de pobreza. O morador enfrenta, assim, o processo de produo de sua habitao mais ampliada possvel, de modo a possibilitar a sua reproduo social.
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A fora e a energia empregadas na autoconstruo da casa ficam patentes na fala de uma entrevistada, que assevera: Foi muito choro, muita tristeza. A gente com medo de ser agredido por alguma violncia. Mas o grupo familiar sente-se recompensado pela luta, sentimento revelado na descrio do tamanho da casa e do tipo de material utilizado: Hoje, a casa de alvenaria tem cinco cmodos: terrao, dois quartos, cozinha, corredorzinho pequenininho, um banheiro e uma rea de lavar roupa. A aquisio do material est associada ao tempo de sua utilizao, como ressalta o depoente: [...] Depois fui fazendo devagarinho de alvenaria. [...] sete a oito anos. [...] Falta piso, rebocar, s na alvenariazinha. Pequenas quantidades de material vo sendo agregadas, lentamente: Material vou comprando de pouquinho. 500 tijolos, 1.000, um saco de cimento. [...] Falta piso, reboco eu fiz (R.L.S. Morador. Entrevista em junho de 2005). Sendo pedreiro de profisso, o entrevistado foi construindo sua prpria casa, contando permanentemente com a participao da esposa para realizar a tarefa, que assim desempenhava o papel de ajudante. Com muito esforo, com muita luta e com muito suor, assim se referem com freqncia os moradores de Ayrton Senna construo de sua casa. A construo uma ao progressiva que envolve e associa uma conjuno de elementos em sua composio, absorve e ocupa em um tempo indefinido todo o grupo familiar, no fazer e na busca dos meios operacionais e financeiros para conseguir.
Uma sntese desse universo pode ser extrada da fala de S.C.C. (Moradora. Entrevista em maio de 2005), ao descrever o procedimento adotado na construo da sua habitao, no modo de fazer, segundo uma espcie de superposio, em que a casa mais recente absorve a anterior. A feitura da casa disps de um pedreiro contratado, contou com recursos oriundos da indenizao do chefe da famlia, visto que ele trabalhava na cermica. A construo era realizada no final de semana, porque o chefe da famlia trabalhava de biscate e tambm era ajudante da obra durante o final de semana. Dessa forma, era uma jornada de trabalho contnua, sem descanso, durante o perodo em que a construo era intensificada. Gradativamente, foi substituindo os materiais inicialmente utilizados at fazer uma casa em alvenaria. [...] o barraquinho ficou pra dentro. A gente fez caixo e cobriu essa parte, levou assim uns trs meses. Porque a gente se organizou, quando ele recebeu a indenizao comprou logo o material. Tava chovendo muito, a sorte foi que parou de chover a foi rpido. [...] A casa tem uma cozinha, um banheiro, dois quartos, a sala de entrada tem rea grande. Meu quintal grande tem plantao de cana, acerola. Tem uma rea de servio atrs. Agora s falta o acabamento. [...] telha brasilit, s falta fazer o piso da casa, reboco. Apreendem-se dos dois depoimentos seguintes, a reafirmao do procedimento adotado na compra do material construtivo e a presena do pedreiro na
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construo da casa. Em poucas situaes, alegam os entrevistados, tiveram o apoio das famlias, mesmo que de modo espordico. As razes apresentadas convergem para um ponto comum: a falta de condies financeiras para tal. Diante desse quadro, torna-se invivel contar com a participao dos demais membros da famlia para realizar esse empreendimento, o que refora a idia de que a autoconstruo realizada pelos pobres urbanos nos dias atuais uma atribuio da famlia nuclear conjugada a uma luta ininterrupta pela sobrevivncia. A gente foi comprando os materiais de pouquinho. [...] de madeirite. De alvenaria, demorei pra fazer. Passou um ou dois anos. Comeou a comprar os material, meu irmo me ajudando e meu marido tambm, compramos tijolos. [...] Os barracos comeava pingando. A comecei a comprar material. A gente mesmo pagando pedreiro. [...] olhe o piso como est. Ficou muito mal dividida, eu acho. de cimento. Pior tava que era barraco de tbua. (M.J.P .M. Moradora. Entrevista em junho de 2005) [...] eu fui fazendo aos poucos. Porque eu no tinha condies de fazer, a eu fui trabalhando e comprava um pouco de tijolo, no outro ms cimento. (A.M. Comisso de Comando da Ocupao. Entrevista em maio de 2005) A localizao do terreno, margem do rio Capibaribe, permitiu a O.P .S. (Morador. Entrevista em maio de 2005) fa-
bricar o tijolo de sua casa, adotando procedimentos da prpria olaria, cozendoos para torn-los mais resistentes. Mesmo assim, destaca o problema da compra do restante do material de construo, quer dizer, os limites financeiros para adquirir esse material. Isso porque, como ressalta, Eu fiz sozinho essa casa. Fui construindo de plstico, depois com um tempo a eu fiz de taipa, de taipa tambm ela no conseguia ficar em p que foi assim de uma madeira fraca, a constru de tijolo, eu mesmo fiz esses tijolo, como a Senhora pode ver a, eu mesmo fiz. Fiz sozinho. Queimei os tijolos, fiz na caieira e consegui fazer a casa. Faz uns 12 anos que a gente t aqui, essa casa t mais ou menos na faixa de uns 8 anos. O material, esse que era o problema. O cimento comprava dois saco, um saco, fazendo aos pouco, no ia comprar tudo de uma vez ia fazendo aos pouco. Eu fiz sozinho essa casa. Hoje ela tem 3 cmodos: terrao, dois quartos e cozinha e sala e banheiro. As condies das moradias autoconstrudas e a persistncia da precariedade do material utilizado na construo da casa, para os casos em que no se registrou substituio desse material, imprimem, na paisagem, a noo de que o tempo no passou ou que os acontecimentos no foram determinantes para alterar, mesmo que minimamente, a realidade vivida nos quase 11 anos de durao. A interrupo do processo de construo da casa emerge como um sintoma dessa realidade. As condies
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da unidade habitacional so, nesse caso, testemunho das condies de pobreza a enraizadas e cristalizadas. Interessante observar que, para muitos dos entrevistados, a habitao s assume status de casa quando construda em alvenaria, ou seja, enquanto de papelo, de plstico, de madeirite, de taipa, denominada barraco. A construo em alvenaria galga o posto de casa, abrindo a entrada ao mundo civilizado, ao urbano. Tornando-se de alvenaria, ao que indica, parece distanciar-se de formas primitivas de habitao, mas, sobretudo, afasta-se simbolicamente do quadro mais degradado de pobreza. com orgulho que a depoente, citada a seguir, revela ter sido a primeira moradora a ter uma casa de tijolo, na ocupao. Nesse caso, exclui-se das casas erguidas no processo evolutivo com diferentes tipos de material construtivo. Porm, aproxima-se das demais no tempo utilizado para a construo e na lentido da aquisio do material. Foi construda logo de tijolo. A minha casa foi uma das primeiras a ser construda, todo mundo dizendo que no ia ficar. [...] foi construda aos pouquinhos [...] At hoje fao. Tem 11 anos e eu ainda estou fazendo, no terminei. Dois quartos, sala, cozinha e banheiro. Agora estou botando a minha cermica. [...] Passaram mui8
tos pedreiros. (M.M.R.S. Moradora. Entrevista em maio de 2005) Outro aspecto que chama a ateno, em Ayrton Senna, a ausncia do uso do termo mocambo 8, longamente utilizado no Recife, mesmo quando o tipo de material empregado na construo da casa o mesmo usado naquele tipo de habitao. Os braos que constroem a moradia no o fazem no processo de ajuda mtua, mesmo quando se trata do vizinho ou de um parente. , pois, o pedreiro, o profissional que desponta nessa relao. Entretanto, constata-se uma discrepncia entre o valor da diria cobrado pelo pedreiro em sua relao de mercado e o cobrado por ele em sua relao de trabalho na construo da casa em Ayrton Senna. Nesta rea, o preo fixado com base em um acerto entre as partes, em conformidade com a disponibilidade de recursos do contratante e mediante a aceitao do contratado, resultando numa reduo do valor que cobrado no mercado fora da rea. Trata-se, portanto, de um valor inflacionado, uma vez que limitado ao teto condizente com os recursos disponveis do contratante, morador da localidade. Um contrato, ou um trato informal, determina a relao de trabalho. Em regra, o contratante participa da feitura da casa como ajudante ou na realizao de trabalhos especficos. Como a construo da casa perdura durante longo
Mocambo, termo usado largamente no Recife para designar a habitao dos pobres (Freyre, 2000; Castro, 1954; Bezerra, 1965; Barreto, 1939), no Nordeste (Freyre, 1934) designado como sinnimo da habitao da populao dos pobres. Para as geraes mais jovens que vivem nesses locais, caiu em desuso, supostamente em virtude da divulgao de outras denominaes, a exemplo de barraco, atribudas habitao dos pobres pelos meios de comunicao, que tendem a homogeneizar os termos no pas.
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perodo, o profissional contratado assume a tarefa quando se encontra disponvel, ou seja, sem outro trabalho que lhe assegure maiores rendimentos. A sua participao, portanto, pode ser compreendida como uma forma de biscate ou de um trabalho que, em face do valor de mercado externo rea, realizado por um preo deprimido. A sistemtica de contratao observada no depoimento seguinte: [...] eu sou ajudante, mas sempre [...] com aquela unio com os pedreiros que moram aqui. Porque, se a gente disser que vai pagar, a gente t mentindo, porque ningum tem dinheiro pra contratar um pedreiro. [...] 25 conto [...] o dia dele (do pedreiro). Eu por exemplo, eu dou aqui um almoo [...] A pessoa trabalha trs dias eu pego 30 conto e dou pessoa. [...] Aqui assim. (E.S.S. Comisso de Comando da Ocupao. Entrevista em junho de 2005) Em suma, o sistema de pagamento difere das regras e valores do mercado. Define-se na confluncia entre as necessidades de quem contrata e a disponibilidade de quem exerce a atividade ou vice-versa. Ou seja, firma-se numa dupla relao de troca monetarizada: uma, objetiva, determinada pela situao financeira das pessoas envolvidas; a outra, subjetiva, associada a futuras possibilidades de realizao de outra tarefa nas mesmas condies. Ainda como afirmado no relato a seguir, o sistema de pagamento assegurado no decorrer do processo construtivo.
Era um ajudando o outro. Ajudando assim, meu vizinho ele t sem trabalhar, a meu marido se juntou com ele e disse: vou comprar o material. [...] eu dou um trocado a tu. No era aquela cobrana, mas ele tambm precisava, porque ele tambm tinha filhos. (E.S.M. Entrevista em maio de 2005) Desde o incio da construo da casa, sobressai fortemente a participao da mulher, seja na compra do material, quando trabalha, seja na sua produo ou na sua gesto, como foi destacado por R.L.S. (Morador. Entrevista em junho de 2005): a mulher trabalhava, faziam uma cotinha e compravam o material. A prtica da autoconstruo espontnea, em Ayrton Senna, desmistifica a idia de que os pobres atualmente constroem suas casas a partir de um processo coletivo de auto-ajuda ou de ajuda mtua. As condies de pobreza impem uma ininterrupta luta pela sobrevivncia da famlia. Muitos vivem do arrecadado cotidianamente, no h reservas. Para alm da sobrevivncia, todos experimentam a busca dos meios para prover sua moradia, para construla. Em outros termos, essa condio exige esforo redobrado para angariar recursos destinados construo da unidade familiar.
Das formas ao tempo

As formas sucedem-se, tomando corpo e engendrando novas formas, ganhando
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diferenas e assegurando a persistncia de traos antecedentes e criando novos contornos na confeco da casa. Moldam-se formas no uso do material empregado desde o papelo ao plstico, taipa, madeirite, alvenaria, sem uma seqncia obrigatria e, por vezes, produzem-se simultaneamente diversas casas ao longo do tempo. As moradias autoconstrudas em Ayrton Senna perseguiram formas definidas na passagem do tempo, do tempo vivido na cotidianidade, e prosseguem na caminhada de constantes processos autoconstrutivos. Assim, desenharam-se no tempo, tempo que, segundo o pensamento de Elias (1998), constitui-se da sucesso de acontecimentos; e que, na interpretao de Santos (1997), est relacionado aos eventos, que fornecem elementos capazes de estabelecer a relao tempo e espao. Dessa forma, os homens [...] utilizam percepes marcadas pela aprendizagem e pela experincia prvia, tanto a dos indivduos quanto a acumulada pelo suceder das geraes. (Elias, 1998, p. 33). Essa capacidade de apreender experincias que so transmitidas entre geraes favorece [...] o aprisionamento e a ampliao progressiva dos meios humanos de orientao. Tomando-se ainda de emprstimo a acepo de Elias (p. 35) sobre o tempo, pode-se pensar que tais experincias, que so incorporadas ao modo de construo da unidade habitacional, [...] pressupem um riqussimo patrimnio social. Ganha fora o sentido do tempo no desenho da histria narrada pelas fam-
lias em Ayrton Senna. A reconstituio dos momentos vividos reveste-se de profunda atualidade, acentuada pela progressividade dos acontecimentos, das iniciativas, das possibilidades, mas tambm dos estancamentos e das interrupes da construo da casa. Em Ayrton Senna, a multiplicidade do material empregado na confeco da habitao, as variadas formas assumidas dessas unidades habitacionais, as modificaes introduzidas ou a persistncia dos materiais utilizados e os acontecimentos associados ao processo autoconstrutivo transformam e atualizam a autoconstruo. Na autoconstruo por iniciativa prpria ou espontnea, a famlia assume, individualmente, a responsabilidade de erguer sua casa. Enfrenta um agir cotidiano marcado por uma espera prolongada. Depende exclusivamente das condies reunidas e do modo de gesto dos escassos recursos disponveis. O(A) chefe da famlia assume a atribuio de assegurar a manuteno do grupo familiar e de criar os meios necessrios reproduo social. Isso feito por meio do salrio deprimido ou dos ganhos ocasionais obtidos com trabalhos incertos. Realidade que exige do grupo familiar a juno de outros membros para ajud-lo no trabalho e, assim, suprir a sua sobrevivncia. Situao indicativa da sobrecarga assumida pelo grupo familiar no processo de produo e reproduo social. O tempo da autoconstruo da moradia espontnea envolve uma variedade de acontecimentos que, de to interligados, ressoam como se vividos no presente ou transportam-se aos dias atuais.
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As descries, as narrativas dos entrevistados demonstram o alinhamento das conexes realizadas por meio de diferentes elos, que se articulam ora de modo pensado ora de modo inesperado. Esse tempo da autoconstruo relaciona-se disponibilidade de recursos da famlia, angariados com pequenos ganhos, ganchos, biscates, servios ocasionais, trabalhos incertos, ou por intermdio de uma relao formal de trabalho estabelecida no mercado. Resultam, em sua grande maioria, do manejo dos frutos do trabalho precrio, dos quais se subtrai a parcela destinada autoconstruo da moradia. Revela-se, nos relatos, o comprometimento familiar com a construo da unidade habitacional, confirmado pelo fato de os recursos oriundos de indenizaes, por dispensa de trabalho, serem canalizados para a construo at que a moradia atinja o status de casa. Assim, associa-se a construo da casa a um processo de excluso do mercado formal de trabalho. Gera-se um movimento contraditrio de sada do trabalho e de melhoria das condies da habitao. Em suma, o desemprego torna-se, por vezes, a fonte de financiamento da autoconstruo da habitao: [...] fiz de plstico, todo de plstico, a saiu uma indenizao que fazia muito tempo do Bompreo [supermercado] [...] oito ano [...] eu comprei um madeirite e de l pra c [...] 12 anos que a gente t aqui. comprando um milheiro de tijolo, quinhento, ningum aqui nunca me
deu uma ajuda [...] alis ningum aqui teve ajuda, ningum, aqui na fora e vontade mesmo, e coragem entendeu? (E.S.S. Comisso de Comando da Ocupao. Entrevista em junho de 2005) A menina que era mais nova foi trabalhar, logo cedo, num bar. Comeou cedo pra poder me ajudar. A a gente cresceu ele, [o barraco], fez maiozinho. Fizemos de madeirite e h trs anos foi que meu menino trabalhava, quando saiu desse emprego ele me deu a indenizao R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais). Eu fiz s o quadrado de alvenaria. [...] ano passado, a menina saiu do emprego [...] a fez a diviso, dois quartos, um terrao, uma sala, cozinha com banheiro. (M.V.B. Moradora. Entrevista em junho de 2005) [...] minha esposa trabalhava, conseguiu um emprego em uma creche [...] foi indenizada [...] ela recebeu parte, tambm a ajudou. A conseguimos deixar onde est aqui. No t pronto ainda, ainda falta muita coisa, mas devagar a gente chega l. (A.M.C. Comando da Ocupao. Entrevista em maio de 2005) Demonstram as narrativas que a autoconstruo mobiliza o grupo familiar, reservando e drenando recursos oriundos do trabalho dos seus componentes para a construo da unidade habitacional. Fato que, passo a passo, na trajetria da construo da moradia, segue e estabelece-se no tempo dos acontecimentos, aqui integrando o movimento
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de vinculao e desvinculao do mercado de trabalho. Os caminhos para a construo da habitao, por vezes, se fazem por veredas tortuosas, como bem aparece na fala da entrevistada: Pior eu j tive. Morava dentro dgua, assim na lama. Agora eu tenho uma casa. Posso dizer que tenho uma casa. [...] Uma favela, mas eu tenho uma casa. Porque esses anos todinho e eu no tinha condies de construir minha casa. [...] eu paguei um preo muito grande [...] Pra eu fazer essa casa eu tive que ter um aneurisma, me aposentar, pra tirar o dinheiro, pra fazer a casa. (M.S.S. Moradora. Entrevista em junho de 2005) A satisfao da conquista da moradia contrasta com os acontecimentos que a viabilizaram. A interpretao da entrevistada assevera o preo da permuta involuntria e a falta de condies anteriores para construir a casa, demonstrando, assim, a vulnerabilidade a que est submetida a populao pobre. Denuncia ao mesmo tempo que traduz as formas de acesso habitao e cidade pelos segmentos de mais baixa renda. Santos (1997, p. 211-213), ao discutir sobre o tempo, expressa a importncia de contrapor, para uma viso mais alargada, a noo de tempo rpido de tempo lento que quela se antepe. Esta noo exprime quantidades relativas uma diante da outra e tem, para o autor, a vantagem de ser objetiva. Sua discus-
so confronta a distino entre tempo longo e tempo curto proposta por Fernand Braudel (apud Santos, 1997, p. 212), que caracteriza o tempo longo por situaes estruturais, respondendo pelos [...] movimentos de fundo, incompletamente apreendidos atravs do tempo curto, enquanto o tempo curto representa as situaes conjunturais. Ao afirmar que a relao entre o tempo rpido e o tempo lento relativa, Santos (ibid.) acrescenta que [...] a contabilidade do tempo vivido pelos homens, empresas e instituies ser diferente de lugar para lugar. Defende que, no existindo tempo absoluto, h tempos intermedirios, que amenizam a severidade contida na noo de tempo rpido e tempo lento. O tempo a considerar, na anlise do autor, no se refere ao tempo das mquinas [...] mas o das aes que animam os objetos tcnicos. Lembra tambm que no passado a justaposio do tempo rpido ao tempo lento tornava-se possvel, no mesmo subespao, retratando uma espcie de dualidade ou evoluo paralela entre o setor moderno e o tradicional. Transportando o debate para os dias atuais, assinala Santos que o tempo rpido no abarca a totalidade do territrio, nem toda a sociedade. Havendo, portanto, em cada rea, mltiplos graus e modalidades que se ajustam. Entretanto, em face da globalizao e de seus efeitos locais, [...] os tempos lentos so referidos ao tempo rpido, mesmo quando este no se exerce diretamente sobre lugares ou grupos sociais (ibid., p. 213).
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Concluses. O tempo alongado: o tempo devagarzinho 9

O tempo se faz alongado no processo de autoconstruo de moradia. Na modalidade financiada bem como na modalidade espontnea, o acesso habitao e cidade traduz a profunda situao de pobreza vivida cotidianamente pelos segmentos populares no espao urbano recifense. Demonstra em comum a associao entre autoconstruo e desvinculao do mercado de trabalho, j precarizado, como alternativa para suprir a construo da habitao e a sua ampliao num tempo indeterminado. Na autoconstruo financiada, o caso do Buriti, h um duplo movimento vivenciado pela populao, concretizando-se entre a outorga e a conquista. Na anlise dos depoimentos a ao do governo apreendida como parte integrante das atribuies do Estado, ao responder a um direito da populao. Subliminar e implicitamente, fica expressa uma postura de conquista da populao, quando a narrativa deixa manifesto o sentido da luta. A conquista da moradia, objetivo atingido com muita energia empenhada, muita briga, na luta, com esforo, no dizer dos entrevistados, corresponde conjugao de esforos estendidos ao longo dos acontecimentos. Do ngulo dos entrevistados, independentemente do seu lugar social, o acesso moradia por meio da autoconstruo financiada
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decorreu de um embate e de formas compartilhadas de trabalho entre populao e governo, pautadas no respeito aos processos organizativos dos segmentos populares. Na autoconstruo espontnea, os processos, estratgias e tticas amesquinham-se, estando denunciadas na multiplicidade de formas empregadas, na utilizao de recursos escassos para produzir no tempo a habitao em alvenaria. No caso de Ayrton Senna, importa apreender a contabilidade do tempo vivido e exposto pelos homens no curso da construo de sua moradia. Com base na idia de um tempo intermedirio, que nessa rea de estudo parece mais se articular noo de tempo lento, constata-se, a partir do depoimento da moradora, uma forte presena de um tempo alongado no passo lento dos eventos cotidianos, ou seja, um processo de produo da moradia efetivamente desenvolvido devagarzinho, assim exposto: Agora que t construdo (o barraco), tou comprando os tijolos devagarinho. J t n metade. [...] num ms a gente compra os tijolos, no outro compra a areia e o cimento. Agora vou ver se acabo de levantar [a casa]. (S.M.S. Moradora. Entrevista em maio de 2005)
Expresso freqentemente utilizada pelos depoentes ao referirem-se ao tempo utilizado no processo de construo da unidade habitacional.
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Um sentimento de pacincia, fruto tambm das circunstncias vividas cotidianamente, prevalece, enquanto o agir parece perder-se no tempo do construir e reconstruir contnuo de sua moradia. Expresses como aos pouquinhos, quando podia, devagarzinho, um barraquinho, extradas dos depoimentos, apontam para a permanente interrupo da construo da moradia ou para a sua construo alongada no tempo e contraditoriamente para a constncia do erguer da casa. O diminutivo, usado pelos depoentes, permite inferir a conotao de uma parte menor, amesquinhada, depreciada. A discusso sobre o tempo de construo da moradia indica a variedade na
autoconstruo, no tempo referido nos depoimentos, no passar dos acontecimentos vividos cotidianamente e dos eventos que se entrelaam no decurso da autoconstruo da habitao. Palmilhando pedaos de tempo somados da vivncia cotidiana, extrados das lutas surdas ou explcitas, intermitentes, a autoconstruo, como forma de acesso habitao, desvela a concretizao de necessidades, mesmo que em processo, e aponta para a realizao de sonhos e desejos na obteno de um lugar no territrio e no sentido de permanecer na cidade como direito conquistado.
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Resumo
Versa este artigo sobre o tempo da autoconstruo utilizado pela populao de baixa renda para erguer sua moradia, na cidade do Recife-PE. Trata de diferentes estratgias e tticas presentes no processo de autoconstruo financiada
Abstract
This article verses on the time of selfconstruction used by the poorer population to erect their habitations in the city of Recife, PE. It deals about different strategies and tactics present in the process of self-construction financed through
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por intermdio de poltica pblica e de autoconstruo realizada por iniciativa prpria ou espontnea como forma de acesso habitao. Mostra a vinculao entre habitao e pobreza no tempo da autoconstruo e da luta desencadeada cotidianamente para assegurar a permanncia e o direito cidade. Palavras-chave: tempo da autoconstruo, autoconstruo, habitao, pobreza.
public policy arbitration and of self-construction accomplished through self or spontaneous initiative as a form of having access to habitation. It shows the bond between habitation and poverty during the time of self-construction and the struggle unleashed each and every day to secure the permanency and the right to the city. Keywords: time of self-construction, self-construction, habitation, poverty.
Recebido em outubro de 2007. Aprovado para publicao em abril de 2008
Rosa Maria Corts de Lima Graduada em Servio Social, Mestre em Servio
Social pela UFPe (1991), Doutora pelo IPPUR/UFRJ (2005) e Professora Adjunta da UFPe. Coordena o Ncleo de Estudo e Perquisa em Habitao e Saneamento Ambiental-NEPHSA. Trabalha com os seguintes temas: questo habitacional, moradia-favela, autoconstruo, saneamento, luta popular, pobreza, polticas sociais.
possvel equacionar o problema da pobreza via economia de mercado? A poltica de formalizao da propriedade imobiliria em Hernando de Soto
Alex Ferreira Magalhes
Theres no greater American value than owning something, owning your own home and having the opportunity to do so. George W. Bush (apud Gilbert, 2002, p. 4)
Introduo
O presente artigo tem por objeto expor e analisar criticamente a poltica de titulao jurdica dos assentamentos humanos classificados como informais, segundo o enfoque do economista peruano Hernando de Soto. Tal poltica se encontra na ordem do dia dos debates acadmicos e polticos, nacionais e internacionais, a respeito tanto da poltica habitacional como das polticas sociais de enfrentamento da pobreza, designadas em alguns documentos como de alvio pobreza (Housing, 1993). No recente processo de elaborao dos Planos Dire1
tores por grande parcela dos municpios brasileiros 1, instrumento considerado pela Constituio brasileira indispensvel estruturao das polticas urbanas municipais, a poltica de titulao, normalmente encarada dentro do que se denomina Regularizao Fundiria, ocupou um papel de pronunciado destaque. Foi introduzida em praticamente todas as legislaes municipais, se que j no estava contida em grande parte delas, o que efetivamente ocorreu em muitas capitais e grandes cidades que editaram Planos Diretores ao longo da
Cujo clmax se deu no 2 semestre de 2006, em virtude de o prazo dado pelo Estatuto da Cidade para sua promulgao esgotar-se em outubro daquele ano.
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possvel equacionar o problema da pobreza via economia de mercado?
dcada de 1990. Pode-se, portanto, afirmar que tal poltica constitui, indiscutivelmente, um padro da poltica habitacional contempornea, no apenas no Brasil mas tambm num amplo conjunto de naes, como se discutir ao longo do texto. De outro lado, a formulao que Hernando de Soto vem dando ao problema da titulao, desde a dcada de 1980, constitui uma referncia obrigatria nos estudos sobre a matria. Trata-se de uma obra que adquiriu enorme difuso e influncia em organismos internacionais, multilaterais, no governo dos Estados Unidos e, a partir da, em gestores pblicos dos mais diversos nveis nos pases em desenvolvimento seja direita, seja mesmo esquerda, do espectro poltico. Suas idias e propostas vm sendo veiculadas, com grande destaque nos meios de comunicao, desde seu primeiro livro El otro sendero, de 1986 (De Soto, 1987) , tendo se desenvolvido e aprofundado com o auxlio das experincias concretas de polticas pblicas nelas inspiradas, sistematizadas em O mistrio do capital, de 2000. 2 Um nmero crescente de cidades e pases de vrios continentes tem introduzido programas de regularizao fundiria baseados em suas idias, que se tornaram verdadeiros standards inter2 3
nacionais. Como lembrado por Fernandes (2002, p. 1), por fora da influncia das idias desotianas, polticos que jamais haviam demonstrado particular interesse em assuntos de desenvolvimento urbano se converteram, repentinamente, em defensores, a ultranza, da regularizao fundiria. Nas ltimas duas dcadas, de maneira crescente, no houve como falar de poltica habitacional sem cogitar de aes e/ou programas de formalizao da propriedade, via de regra projetados em larga escala (ou massivamente) e concebidos como mecanismos de combate pobreza e de integrao das reas formalizadas urbe. 3 A proposta desotiana, retomando um ponto que nos parece caro ao pensamento burgus, aposta na disseminao da propriedade privada como eixo de uma resposta aos problemas sociais forjada rigorosamente dentro dos cnones da economia de mercado. Assim, a anlise dessa proposta nos propiciar questionar tal aposta, no s debatendo a viabilidade de que sejam logrados os fins a que ela prpria se prope como identificando suas reais repercusses. Olhando-se para o campo das polticas pblicas, em especial para as polticas habitacionais voltadas populao de baixa renda, percebe-se a presena da formalizao, por vezes chamada de
Ambas essas obras j tinham sido traduzidas e publicadas no Brasil no ano seguinte ao seu lanamento. Recentemente, recolhemos uma evidncia dessa afirmao em reportagem (Engelbrecht, 2007) na qual o jornal O Globo destacou em letras garrafais a declarao do lder comunitrio da favela da Rocinha, William de Oliveira, de que ttulos de propriedade so a soluo definitiva e um direito dos moradores. Desde 2005 desenvolve-se na Rocinha o programa de regularizao fundiria intitulado Rocinha mais legal, que visa atingir os 15 sub-bairros dessa localidade.
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regularizao dominial, em praticamente todos os programas de interveno nas reas ditas informais iniciados na Amrica Latina a partir da dcada de 1980 (Clichevsky, 2003, p. 32). 4 A formalizao no apenas se faz presente em quase todos os casos como tambm constitui o eixo com base no qual os programas so desenhados. Num exemplo que nos parece definitivo, El Salvador institui, em 1989, seu programa de regularizao, denominado El Salvador, pas de proprietrios (ibid., p. 43). Objetivamos apresentar e discutir a concepo desotiana de poltica de titulao dominial, que ele denomina usualmente de formalizao, destacando suas notas distintivas e esboando nossa apreciao das mesmas. Nossa ateno se concentrar tambm sobre os fundamentos dessa poltica, na verso do prprio De Soto, e as grandes
idias, noes, preocupaes que subjazem a ela. Tambm temos como meta desenvolver, embora de maneira inicial, nosso juzo pessoal e de mrito sobre o trabalho de De Soto, atendendo aos requisitos de originalidade e consistncia do trabalho cientfico, que impem a tarefa de no aceitao passiva dos enunciados alheios, e de distino crtica de suas foras e debilidades. Assim, a grande questo a ser enfrentada no presente artigo consiste no desvendamento dos argumentos de De Soto, no esforo de apreciao de suas idias, a fim de forjar uma crtica justa, embasada e que no se limite s fontes indiretas, por mais respeitveis que possam ser. Num contexto em que nos parece ter havido uma adeso e reproduo no-autoconsciente das idias e propostas de De Soto, tornam-se ainda mais relevantes a adequada identificao e o mapeamento desse corpus terico-prtico.
Propsitos, questes e preocupaes centrais em De Soto

O lugar poltico e epistemolgico desde o qual De Soto fala
A obra O mistrio do capital de Hernando de Soto tem por objeto o debate sobre os caminhos para o desenvolvimento econmico e social das sociedades perifricas do sistema capitalista. Tal como se
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anuncia no subttulo da obra, o autor parte da considerao de que o capitalismo prspero numa determinada regio que ele, curiosamente, chama de Ocidente e que corresponderia s naes lderes mundiais do ponto de vista econmico e poltico e frustrado em outra identificada por ele pela j um tanto desgastada expresso Terceiro Mundo. 5
Num quadro contendo informaes de 17 pases latino-americanos, incluindo o Brasil, em apenas um deles no figurava a formalizao. Na geografia desotiana, Ocidente no se ope a Oriente, mas sim aos pases ditos em desenvolvimento. A linha divisria entre esses dois lados do planeta, reafirmada a todo momento pelo autor, demarcada no somente pelo xito ou fracasso do capitalismo,
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Assim, De Soto se prope descobrir as razes do sucesso isolado do capitalismo numa parte do globo como se estivesse em uma redoma de vidro (De Soto, 2001, p. 19) e seu correlato fracasso nas naes terceiro-mundistas, apontando os caminhos para que as ltimas se desenvolvam em moldes capitalistas e, conseqentemente, superem as mazelas que as deprimem, especialmente a pobreza e os problemas que da decorrem. Segundo De Soto, tal empreitada passa por um esforo de reabrir a explorao da fonte do capital (ibid., p. 24), o que permitiria explicar como se podem corrigir os fracassos econmicos dos pases pobres. Nesse sentido, o autor identifica cinco grandes barreiras ao desenvolvimento desses pases, os quais v como mistrios, procurando descrever e analisar tais barreiras ou mistrios, bem como apontar a soluo para cada um deles. Ressalte-se que no se trata aqui de interpretao de nossa parte! A palavra soluo empregada explicitamente pelo autor (ibid., p. 28), demonstrando seus propsitos, no mnimo, audazes e ambiciosos. Juntamente com os propsitos gerais e as grandes questes que movem o autor, agrupamos algumas preocupaes fundamentais que nos parecem constituir marcas de sua obra. Em primeiro lugar, a obra de De Soto parte da premissa de que, com o esfacelamento
da Unio Sovitica e do bloco socialista, o capitalismo teria se convertido na nica alternativa vivel de desenvolvimento, dando ensejo ao que j foi chamado de pensamento nico. No atual momento histrico, qualquer opo de fuga do capitalismo tida como irracional e/ou irresponsvel. Por essas razes, todas as naes do Terceiro Mundo teriam aberto suas fronteiras comerciais, cortado subsdios governamentais, dado boas-vindas aos investimentos estrangeiros e, de maneira geral, realizado reformas macroeconmicas de ajuste estrutural do tipo market friendly (ibid., p. 15). Assim, a nica possibilidade de superao da pobreza passaria pelo modo capitalista de gerar riqueza, o que reafirma a urgncia de se desvendar as reais fontes da prosperidade gerada no Ocidente, a fim de que elas possam ser usufrudas pelas demais naes. Apesar disso, De Soto reconhece o fato de que o desempenho do capitalismo quanto difuso de bem-estar social vem deixando a desejar, estando longe de cumprir suas promessas de prosperidade para o Terceiro Mundo, o que tem conduzido sua crescente impopularidade e ilegitimidade poltica. De um lado, mercados livres e privatizaes no seduzem as massas; de outro, se aprofundam velhos problemas dessa regio (segundo a pauta norte-americana 6), tais como guerrilhas, trfico de drogas e
mas, mais exatamente, pelo grau de aprofundamento de sua transio ao capitalismo, ou seja, as naes Ocidentais teriam concludo essa transio, e as demais ainda teriam de cumprir algumas etapas fundamentais nesse sentido. Parece-nos que o olhar do autor para o mundo um olhar, marcadamente, desde os Estados Unidos da Amrica. Em sua obra, podem-se recolher diversos fragmentos que o demonstram.
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corrupo. Coroando esse cenrio, agrega-se a enorme precariedade urbana que constitui outra marca da periferia do capitalismo. A seguinte descrio do que De Soto observou em uma das cidades latino-americanas bem poderia servir a diversas outras delas: Entre 1950 e 1988, a populao metropolitana [...] aumentou de 140.000 para 1.550.000. [...] Quase dois teros dessas pessoas moram em favelas. Os peritos j se desesperavam por esse crescimento populacional repentino nas cidades em 1973, bem antes da ocorrncia do maior influxo. Tudo acontece como se a cidade estivesse acabando, escreveu um urbanista. Construo descontrolada, em qualquer lugar e de qualquer modo. O sistema de esgoto no d vazo s guas das chuvas e entope diariamente. A populao se concentra em reas onde no h infra-estrutura sanitria. As caladas [...] esto literalmente tomadas por vendedores ambulantes. Esta cidade tornou-se inabitvel. (Ibid., p. 32) 7
O mau pressgio desotiano

A certa altura de sua argumentao, De Soto se refere a um mau pressgio que no poderia mais ser ignorado pelas naes capitalistas desenvolvidas, a despeito dos nveis de paz e prosperidade que estas tenham alcanado. Como se trata de uma obra publicada em 2000,
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nela no se consideram os efeitos sobre a paz mundial provocados pelos fatos ocorridos nos Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001, que trouxeram um complicador a mais para as teses de De Soto e para as suas intenes de encontrar um caminho de superao da pobreza e da insegurana (no amplo sentido da palavra) sem romper com os cnones fixados desde o chamado Consenso de Washington. Corroborando tais preocupaes, algumas das anlises correntes a respeito dos processos polticos latino-americanos nos ltimos dez anos tm interpretado os seus resultados eleitorais como manifestaes da rejeio popular ao tipo de capitalismo que veio se conformando no aludido perodo ps-socialista. Segundo tais vozes, como a do economista Paulo Nogueira Batista Jr. (Batista Jr., 2005), as foras que predominaram na dcada de 1990 sofreram derrotas em vrios pases da Amrica do Sul e j no reinam incontestes. A ideologia da globalizao perdeu charme e capacidade de persuaso. A proliferao de crises cambiais e financeiras, no s na Amrica Latina mas em vrias regies do planeta, evidenciou os riscos da desregulamentao das economias e da liberalizao dos fluxos internacionais de capital. Ampliaram-se os movimentos sociais antiglobalizao, mesmo nos pases desenvolvidos, maiores beneficirios da abertura das economias. O mau pressgio ao qual De Soto se refere consiste na ruptura do caminho nico, no retorno da especulao sobre outras vias e caminhos de desen-
A cidade em questo Porto Prncipe, capital do Haiti.
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volvimento, diramos ns, no reincio da histria, isto , no enfraquecimento da hegemonia poltica, econmica e, fundamentalmente, ideolgica antes anunciada, triunfalmente, como absoluta e definitiva. De Soto estaria a temer que seja curta a primavera da nova ordem mundial recentemente estabelecida. No pargrafo anterior procuramos traduzir o que nos parece ser a preocupao fundamental de De Soto, que impe que seja forjada uma resposta consistente para as questes sociais engendradas pelo desenvolvimento do capitalismo em suas bordas. A ela se articulariam, intimamente, outras preocupaes que recolhemos da obra em tela, tais como: 1) A proteo do Ocidente diante da crise iminente que o cerca. Os ocidentais devem compreender a origem do capital, pois a reside a fonte de suas foras, a fim de no serem surpreendidos por seus adversrios, que podem ser mais fracos, mas que no podem ser considerados definitivamente eliminados. Sem esse conhecimento, o Ocidente no poder defender a si e ao resto do mundo no momento em que a prosperidade ceder crise. De Soto indaga sobre quem arcar com os custos dessa crise. Ao dar tal crise como certa (De
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Soto, 2001, p. 23), ele reconhece indiretamente a insustentabilidade do atual padro de acumulao. Ao se ocupar da segurana do Ocidente em seu atual status e posio na ordem mundial, revela um dos aspectos mais conservadores de sua abordagem. 2) A proteo e a ampliao da comunidade de negcios. A recesso, o subdesenvolvimento e a insegurana das sociedades perifricas afetam negativamente as possibilidades de manuteno e/ou expanso das taxas de lucro, impondo limites ao fortalecimento de capitais. Os investidores internacionais no desejam perder seus fundos invertidos nos pases emergentes, no entanto no podem agir defensivamente, meramente abrindo mo de investir nessas naes, j que elas talvez constituam, hoje, a maior janela de oportunidades disponvel. 8 H poderosas foras e oportunidades para o desenvolvimento do capitalismo fora do Ocidente. 3) A otimizao do funcionamento do mercado. A ampliao do raio de ao do grande capital, por meio da abertura de novas frentes para sua operao, supe que sejam suprimidos os domnios hostis sua penetrao, tais como as faixas do
Alm disso, integra a cultura capitalista a noo de que no h lucro realizvel sem doses, por vezes acentuadas, de risco. Segundo as leis da competio, se alguns agentes capitalistas, mais cuidadosos, abandonarem as frentes consideradas demasiado arriscadas, certamente abriro caminho para que outros agentes, representando outras fraes do capital, ocupem o espao vazio deixado, tal como se tem visto nos chamados mercados informais. Assim, valeria mais a pena pressionar no sentido de instaurar condies mais favorveis aos investimentos nessas regies.
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mercado que operam no mbito da chamada informalidade, em que no vigora, ou vigora escassamente, o controle institudo pelo Estado por meio de seu sistema legal. Assim, haveria que integrar os pequenos circuitos informais aos grandes circuitos do mercado, transformando pequenos ativos em capital, o que daria a pequenos proprietrios um bilhete de acesso aos benefcios, instrumentos e oportunidades dos circuitos ampliados, rompendo com o isolamento que responde por sua pobreza.
Acreditamos que o conjunto de preocupaes supracitado deixe claro o lugar, nos sentidos poltico e epistemolgico, a partir do qual fala o autor em comento, isto , quem v como problemas os fatos que ele discute, bem como, na verso desses sujeitos, que espcie de problemas so esses e em que eles consistem. Tal aspecto nos conduz questo dos pressupostos tericos que subjazem s formulaes de De Soto, tema a que nos dedicaremos na seo seguinte.
De Soto e os tericos capitalistas

A reivindicao empirista
Ao longo da obra em anlise, observamos alguns dilogos de De Soto com o mundo da teoria, especialmente com aquela teoria que estaria dentro de seu prprio campo. Ou seja, no se trata de uma obra que objetive, fundamentalmente, refutar teses de orientao marxista ou correntes crticas ao capitalismo de maneira geral, a respeito das questes de que se ocupa. Antes disso, parece-nos que ele deseja se diferenciar de correntes de pensamento que, no obstante seus compromissos com a economia de livre mercado, incidiram em equvocos e insuficincias, tericas e prticas. De Soto considera que o fim do socialismo real, com a conseqente superao do contexto de Guerra Fria, criou o ambiente necessrio a uma anlise desapaixonada e rigorosa do capitalismo, permitindo que se vislumbrem certas evidncias, antes imperceptveis, sobre o desenvolvimento no ambiente capitalista. Comearamos destacando que De Soto acusa as cincias sociais, especialmente a econmica, de terem se afastado da realidade, enfraquecendo a um s tempo as suas proposies tanto tericas como de carter prtico ou aplicado. Em citao literal a Ronald Coase (De Soto, 2001, p. 29), ele sugere que os estudos econmicos perderam a sua referncia emprica, desvalorizando a observao e voltando-se a questes abstratas que nada esclarecem sobre o funcionamento real dos sistemas econmicos. Como conseqncia, apresentam-se respostas distorcidas e descabidas aos problemas econmicos enfrentados pelos pases pobres. Assim, diante de graves crises econmicas, a inteligentzia econmica tem se limitado a recomendar aos pases pobres, exausto, o mesmo receiturio: estabilizem suas moedas, agentem
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firmes, ignorem as desordens acerca de alimentos e esperem pacientemente a volta dos investidores estrangeiros (ibid., p. 17). De outro lado, tambm critica certas explicaes culturalistas, e/ ou historicistas, de problemas socioeconmicos, isto , o fato de atribuir-se o fracasso do capitalismo no Terceiro Mundo a fatores como a ausncia da Reforma Protestante (e de seu correlato esprito capitalista), a herana colonial, a falta de vocao para o mercado ou mesmo o baixo quociente de inteligncia. De Soto chega a ser irnico com a ausncia de autocrtica dos que tm fornecido um excelente aconselhamento aos pases pobres, os quais jamais justificam os malogros dos remdios indicados como problemas do prprio remdio, mas sempre do paciente. A crtica desotiana ao distanciamento da realidade se materializa na ntida reivindicao empirista contida em sua obra. Ele repetidamente afirma que sua pesquisa foi baseada menos no conhecimento contido nos livros, mas substancialmente na observao do que ocorre nas ruas e nos campos dos quatro continentes, [...] onde vivem as pessoas de carne e osso, para encontrar aquelas leis que elas esto dispostas a obedecer sem a necessidade de coero (palavras do prefaciador em De Soto (2001, p. 14). Dessa forma ele julga ter descoberto as evidncias de que a teoria econmica contempornea necessitaria para responder questo da pobreza. Os procedimentos de De Soto e de sua equipe incluram, tambm, o recurso ao mto9
do experimental. A fim de demonstrar os obstculos impostos pela ordem legal formalizao de pequenos negcios e/ ou da propriedade de um imvel, procederam, nos subrbios de Lima (Peru), abertura real de uma pequena oficina de confeco de roupas, ao registro da escritura do terreno e autorizao para edificar no mesmo; com base no experimento realizado, De Soto realiza uma mensurao dos recursos pecunirios, humanos e de tempo necessrios para tanto. Seu trabalho carregado de menes aos estudos de campo realizados por sua prpria equipe em cinco cidades espalhadas pelo Terceiro Mundo. 9
At que ponto os pobres so pobres?

Outro aspecto do dilogo mais direto que De Soto faz com o mundo da teoria reside em sua proposio de reavaliao da situao econmica dos pobres, uma vez que, em sua concepo, os pobres seriam pobres pero no mucho. Ele critica a nfase dada, desde as organizaes de caridade, misria e ao status de indefesos em que os pobres se encontrariam, pois ela perderia de vista as suas capacidades de acumulao de ativos (De Soto, 2001, p. 26). Os 80% da populao do Terceiro Mundo classificados como pobres no constituiriam um contingente desesperadoramente empobrecido (ibid., p. 30), tal como os pedintes das ruas de Calcut ou as crianas aterradoramente desnutridas da frica. A despeito da desigualdade, profunda e
A saber: Cairo (Egito); Manila (Filipinas); Cidade do Mxico (Mxico); Lima (Peru) e Porto Prncipe (Haiti).
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real, os pobres possuiriam muito alm do que jamais foi constatado, uma espcie de tesouro enterrado, uma soma de riqueza muito superior a todo o investimento estrangeiro e todos os emprstimos realizados em favor das naes em desenvolvimento nos ltimos 20 anos. 10 O problema dessa riqueza que ela seria defectiva, isto , no representada de modo a produzir valores agregados. A questo da pobreza, na verso desotiana, no seria uma questo de penria de recursos, mas sim de (m) representao da riqueza j possuda. A pobreza seria o grande sintoma da construo de um capitalismo sem capital (ibid., p. 2425), no qual seus agentes esto subcapitalizados, no possuem os ttulos das terras em que se assentam e dos bens que lhes pertencem, recorrem s mfias e aos mercados negros, integram economias subterrneas, convivem com instabilidade poltica e desrespeito flagrante lei, e se defrontam com legislaes antimercado. De maneira geral, percebe-se que De Soto no explica fenmenos como desigualdade, pobreza e subdesenvolvimento com base na diviso do trabalho, nos processos de troca, no desenvolvimento tecnolgico ou nas relaes de poder e de fora de toda espcie estabelecidas internacionalmente. A sua proposta de desenvolvimento no prefigura alteraes de fundo na economia de mercado e na ordem internacional, tal como se v no seguinte trecho:
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Investimento estrangeiro , obviamente , coisa muito boa. Quanto mais, melhor. Moedas estveis tambm so coisa boa, como o so o livre comrcio, as prticas bancrias transparentes, a privatizao das indstrias estatais e todos os outros remdios da farmacopia ocidental. (Ibid., p. 18, grifo nosso)
A crtica desotiana do pensamento capitalista: algo alm de um fogo amigo?

Em nossa avaliao, vlida a crtica ao etnocentrismo de uma srie de teorias, a respeito da periferia, elaboradas desde a perspectiva das sociedades centrais; como vulgarmente se diz, so produzidas de fora para dentro. Concordamos com a formulao de De Soto segundo a qual tais explicaes so to desumanas quanto no convincentes. Ele toca, pois, num problema real. No entanto, no se podem tout court descartar as contribuies do conjunto das cincias sociais na anlise do fenmeno econmico, sendo esta a postura que hoje vem sendo classificada como ortodoxa, uma vez que exagera na autonomizao do fato econmico, a ponto de v-lo isolado de seu contexto, redundando em outro ismo igualmente censurvel: o economicismo. Tal sutileza no destacada ou reconhecida por De Soto, o que deixa seus argumentos num plano ambguo.
No tocante aos imveis, o valor total das posses extralegais detidas pelos pobres do mundo em desenvolvimento estimado por De Soto (2001, p. 47; 49) em US$ 9,3 trilhes, montante que representa mais de 20 vezes o total de investimentos estrangeiros diretos no Terceiro Mundo e no antigo bloco socialista desde 1989, ou quase 100 vezes os emprstimos do Banco Mundial a esses mesmos pases em igual perodo de tempo.
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O eventual economicismo de De Soto tambm comprometeria a proposta de reavaliao da questo da pobreza, pois levaria a anlise a passar por um problema relevante sem reconhec-lo e qualific-lo adequadamente. Assim, a crtica a princpio aceitvel da perspectiva filantrpica a respeito da pobreza no se desdobra na percepo de que tanto esta como a sua prpria teoria constituem distintas narrativas sobre o fenmeno da pobreza, no reconhecendo a concepo de pobre como uma espcie de representao social. Passando ao largo de tal aspecto, a anlise reincide no mesmo equvoco da abordagem anterior, que deseja criticar e, logo, superar, pois reduz o problema em questo a algo estritamente relacionado riqueza, no percebendo as conexes entre esta e os aspectos das relaes sociais que lhe so determinantes. O retorno empiria preconizado por ele incapaz de resolver os problemas apontados, visto que, embora nela se encontre uma das matrias-primas indispensveis anlise social, ela no de forma alguma determinante, ou garantia de existncia, do quadro terico necessrio para a sua interpretao. O experimento realizado em Lima, conquanto metodologicamente adequado questo que se props enfrentar, gerando uma descrio clara de um problema, no autoriza que da se deduzam
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valores, tratando-se o mesmo como fonte de fatos capazes de falar por si mesmos. Ao contrrio, o empirismo pode mesmo acrescentar um novo problema anlise, ao induzir a uma alienao metafsica entre o reino da teoria e o reino da vida. O distanciamento das cincias sociais em relao realidade talvez no se resolva, propriamente, por uma maior nfase nos dados empricos, mas quem sabe pela reavaliao dos pressupostos mediante os quais esses dados so coletados e interpretados, dentre outros necessrios movimentos analticos. Tambm nos parece pertinente a crtica ortodoxia econmica, que, incapaz de retirar da histria as suas reais lies, prescreve remdios amargos e estandardizados a numerosas naes em desenvolvimento, os quais contribuem para as desastrosas conseqncias que De Soto relaciona em seu trabalho. Todavia, nos parece que ele no tira todas as conseqncias dessa crtica, em razo do seu compromisso ideolgico com a economia de mercado. De outro lado, a crtica transposio mecnica de solues parece-nos contrastada pelas freqentes afirmaes de que os atuais problemas do mundo em desenvolvimento foram enfrentados, 100 ou 200 anos atrs, pelos Estados Unidos, aparentando esposar uma viso positivista da Histria, que ignora a irrepetibilidade das suas circunstncias (De Soto, 2001, p. 25; 27). 11
Neste ponto, De Soto secundado pelo prefaciador de sua obra, Stephan Schmidheiny, com quem compartilha a [...] f em que, empregando as mesmas frmulas que fizeram a grandeza da Europa, dos Estados Unidos e do Japo, os demais pases do mundo tambm podero aprender a cooperar, e assim prosperar, qui de uma maneira sustentvel, com o passar do tempo (De Soto, 2001, p. 14). Adotada a frmula proposta pelo autor, a superao da pobreza seria questo de tempo, tal como nas solues mgicas ditadas aos pases em desenvolvimento por aqueles que De Soto critica em sua obra!
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Em concluso, diramos que, dentro de seu prprio campo terico e ideolgico, De Soto acena com uma renovao e ampliao da teoria econmica que fica longe do que outros 12 realizaram antes dele no tocante explicao do que faz a mquina capitalista funcionar e de como promover o desenvolvimento. J de um ngulo externo s suas filiaes, a sua crtica, apesar de alguns aspectos nos quais se pode reconhecer um movimento relativamente dialtico,
soa, no conjunto, um tanto tnue, bem como se desqualifica ao recorrer aos mais rasteiros lugares-comuns do discurso capitalista corrente nas ltimas dcadas. Tal como os crticos modernos da modernidade, De Soto representaria um crtico capitalista dos capitalistas, isto , uma crtica que no rompe e nem pe em questo os pressupostos fundamentais da filosofia do livre mercado. Nada alm, portanto, de um fogo amigo.
O programa de ao proposto por De Soto: a formalizao das propriedades dos pobres

A teoria do capital morto
Conforme j assinalado, De Soto no encara a desigualdade entre o Ocidente e as naes em desenvolvimento como uma matria de hegemonia poltica ou econmica, tese que, alis, ele expressamente descarta (De Soto, 2001, p. 23). Para ele, a explicao passa pela capacidade de produzir capital: o mistrio do capital residiria no fato de que o Terceiro Mundo no consegue produzir capital de maneira to abundante quanto o Ocidente. O problema sequer consistiria em ausncia de bens, posto que ele parte da premissa que a pobreza das naes em desenvolvimento no significa que os pobres sejam absolutamente desprovidos de quaisquer riquezas, como j exposto. O grande gap entre os dois mundos residiria na capacidade de converter, representar, realizar ou fixar as riquezas j possudas como ca12
pitais, fazendo com que as mesmas passem a se inter-relacionar numa rede efetiva de ativos. Ou seja, aspecto central no argumento de De Soto o papel dos diversos sistemas de representao como mecanismos capazes de assegurar o xito do capitalismo, que no opera unicamente sobre a base de bens materiais, sobretudo no seu estgio atual. Com base na teoria clssica, ele assinala que o capital antes de tudo um conceito abstrato e deve receber uma dada forma fixa e tangvel para ser til (ibid., p. 22). Citando Jean Baptiste Say, lembra que o valor do capital se desvincula dos produtos que o criam e no a matria que gera o capital mas o valor desta matria, e o valor nada tem de corporal (ibid.). Uma vez que as naes terceiromundistas seriam marcadas por altas taxas de informalidade econmica, uma
Por quaisquer outros, mencionaria John Maynard Keynes.
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enorme parcela de sua riqueza no se converte em capital, no operando como foras geradoras de novas riquezas, o que seria determinante da pobreza e do subdesenvolvimento com que tais naes se defrontam. O Ocidente deveria a riqueza e o desenvolvimento que logrou ao uso de toda (ou mais amplamente) a sua capacidade de transformar o invisvel em visvel (ibid.), enxergando capital em seus ativos e representando-os (e fazendo-os operar) como tal, procedimento que liberou os potenciais invisveis trancados (e/ou adormecidos) nos ativos que possua. Por exemplo, uma casa no vista meramente em sua funo mundana e social de servir de abrigo, mas tambm em sua funo econmica: como um ativo conversvel em capital, sobretudo se representada por uma escritura mediante a qual o dono possa negociar os direitos que possui sobre ela. Em outras palavras, os bens so vistos e apropriados no apenas em sua materialidade, mas tambm em suas potencialidades econmicas. Da mesma forma como o engenho humano retira energia de corpos hdricos, convertendo gua em eletricidade, a riqueza das naes dependeria de sua capacidade de aproveitar os potenciais contidos em certos bens, afeioando-os movimentao da produo e, assim, gerao de capital e de mais-valias significativas. Nisto consiste, com base no prprio De Soto, o que se pode denominar de teoria do capital morto.
Qual o veculo ou instrumento necessrio para que a aludida converso se opere? Embora reconhea a complexidade dessa converso, De Soto v no sistema de propriedade formal o mecanismo fundamental mesma, pois a propriedade formal proporcionaria o processo que fixa os ativos em uma condio que permite convert-los em capital ativo (ibid., p. 59). A formalizao no a prpria converso, mas a fixao da propriedade e do valor nela contido, de maneira que ela se encontre preparada e/ou disponvel para ser convertida em capital pela iniciativa de seu titular. Ela o instrumento necessrio para que os ativos transitem de seu estado natural para o universo conceitual do capital (ibid., p. 65) no qual seu potencial produtivo pode ser plenamente explorado. A formalizao consistiria na escriturao da propriedade por meio de procedimentos institudos, reconhecidos, validados e protegidos pelo Estado, permitindo que seja representada por um ttulo de aceitao geral, que pode ser expedido pelos rgos habilitados sua escriturao. o que, no caso brasileiro, se faz mediante a abertura de matrcula de um imvel no cartrio do Registro Geral de Imveis, na qual ficam registradas, e publicizadas, todas as transaes referentes ao imvel, tal como uma histria de vida. Por meio desse rgo pode-se saber quem, at prova em contrrio, o dono de um imvel, bem como todos os nus reais e gravames diversos que eventualmente pesem sobre esse imvel. 13
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De Soto (2001, p. 76-77) tambm se refere expressamente a esse aspecto, fazendo meno a um conjunto de serventias cartorrias estabelecidas a fim de conferir segurana s transaes, facilitando a converso de ativos em capital.
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Revalorizando a propriedade privada do solo

Segundo afirma o prprio De Soto, sua obra procura resgatar a importncia crucial das infra-estruturas legais da sociedade, especialmente as atinentes ao sistema de propriedade privada do solo, para o surgimento e o desenvolvimento da economia de mercado. Ele lembra citando diversos autores que as inmeras bnos desse sistema jamais foram analisadas adequadamente e que, se o capitalismo tivesse uma mente, ela seria esse sistema (De Soto, 2001, p. 81). Sem a instituio da propriedade, outras instituies essenciais do capitalismo, como o dinheiro e os juros, no poderiam ter surgido. Os indicadores de que as autoridades monetrias necessitam para emitir moeda corrente residiriam, em ltima instncia, nos registros de propriedade e das transaes. A ligao entre o capital e o dinheiro moderno passa pela propriedade (ibid., p. 79). Assim, o sistema de propriedade consistiria num importante dispositivo de mediao e de manuteno do funcionamento da economia de mercado e dos sistemas monetrio, bancrio e de investimentos. O grande desenvolvimento do capitalismo no Ocidente nos ltimos dois sculos decorreria, na viso desotiana, da gradual melhoria dos sistemas de propriedade, que chegam, hoje em dia, a um grau de sofisticao jamais visto, permitindo aos agentes econmicos descobrir novas formas de valorizao de seus ativos, com as quais podem financiar e ampliar as atividades produ14
tivas (ibid., p. 81). O atual capitalismo financeiro ancora-se no uso sofisticado das instituies de propriedade, capazes de dar s riquezas acumuladas uma vida paralela cada vez mais intensa e cada vez mais distanciada de sua dimenso material e/ou imediata. Portanto, na proposta de formalizao das propriedades dos estratos de baixa renda haveria uma tentativa de conduzir os negcios realizados nesse segmento para o mundo das transaes controladas pelo Estado por meio de seu sistema de propriedade, desconstituindo-se os controles comunitrios, que subsistem at hoje, e consagrando-se os padres modernos de dominao. A reivindicao dessa consagrao algo que parece marcar a histria do capitalismo, conforme se pode perceber nas inmeras referncias da literatura sociolgica norte-americana ao problema da usurpao de terras e da ilegalidade em sua apropriao. 14 De Soto reproduz essa espcie de problematizao da realidade, ao fazer referncia aos processos de ocupao de terras e flagrante desrespeito lei, que angustiaram os administradores e juzes norteamericanos ao longo do sculo XVIII (ibid., p. 24).
O ponto de vista desotiano sobre a informalidade

Num sentido mais genrico, informalidade significaria o que est fora do sistema e que opera fora da regulamentao da economia formal. No caso das favelas, porm, alm do aspecto de sua constituio fora da lei oficial, De Soto
Por todos, citaria o trabalho de Holston (1993), que obteve grande divulgao no Brasil.
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ressalta a constituio de uma regulao interna, ou autctone , resultante da combinao de regras seletivamente emprestadas do sistema legal oficial com costumes trazidos ad hoc dos locais de origem de seus moradores ou elaborados localmente. Na informalidade, constitui-se uma espcie de contrato social apoiado pela comunidade como um todo e reforado por autoridades escolhidas da comunidade (De Soto, 2001, p. 39). De um outro ngulo, informalidade significaria, ainda, a indisponibilidade da representao configurada na escriturao, ou registro pblico, da propriedade de um imvel (ibid., p. 21-22). A viso desotiana da informalidade em geral negativa. O autor critica as muitas dificuldades engendradas pela informalidade: comprovao e validao da posse dos ativos; (re)conhecimento do conjunto de regras que realmente governam as relaes; as indeterminaes que deixam margem ao mal-entendido. Em suma, na informalidade as relaes sociais ganham uma fluidez que remete ao sistema social de troca generalizada, que no se compadece dos requisitos de segurana e objetividade exigidos pelo mercado e seu sistema de troca especfica. De outro lado, De Soto critica a viso do mundo extralegal como um lugar por onde circulam gngsteres e outros personagens crimingenos que somente interessariam polcia. Partindo de idntica premissa, algumas administraes
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municipais tm procurado estabelecer negociaes com loteadores ditos piratas, com o fim de regularizar loteamentos e prevenir o surgimento de novos, procurando reconhecer o urbanizador que existe por trs de cada um deles. 15 Na linha de John Turner, ele afirma que tais espaos no so o problema. So a soluo (ibid., p. 50). Em face dos elementos que trouxemos no presente trabalho, pode-se ter uma idia mais ampla de para que e para quem eles representam soluo. Na viso desotiana, a chamada informalidade seria o grande mal a ser combatido, o grande empecilho superao da pobreza nos pases em desenvolvimento, cuja existncia estaria entorpecendo o desenvolvimento na maior parte do planeta. O problema da informalidade nitidamente espacializado por De Soto: apresenta-se nas 179 naes em desenvolvimento e do extinto bloco comunista, o que representa 5/6 da populao mundial, espalhada em todos os continentes (ibid., p. 12; 48). Ou seja, a poltica de formalizao da propriedade, prescrita por De Soto como uma das principais estratgias de alvio pobreza e suspenso dos entraves ao desenvolvimento, uma poltica pensada, dirigida e direcionada exclusivamente a essas naes. Assim, so as polticas habitacional, urbana e social dessas naes que tm sofrido a influncia das idias desotianas e da padronizao que elas tm engendrado, tal como alguns estudiosos do tema j destacaram. 16
Seria o caso de Joinville, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Bogot (Verssimo, 2004). Nomeamos alguns deles: Fernandes (2002), Riofro e Corzo (2005), Clichevsky (2003) e Gilbert (2002). Um bom exemplo real de penetrao das idias desotianas pode ser encon-
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No se pem em questo, portanto, as mesmas polticas praticadas nas naes de ponta do capitalismo, por mais que essas venham a ser ineficientes, ou mesmo perversas, no enfrentamento da questo social. 17 Sobre as fontes ou origens da informalidade urbana, De Soto reconhece basicamente quatro casos, numa sistematizao que no nos parece muito rigorosa: a) construo em violao expressa das leis; b) no obedincia s exigncias de acesso terra; c) construes originalmente formais mas que se tornaram informais; d) construes realizadas pelo governo sem obedincia s exigncias legais (ibid., p. 48). O que nos parece mais relevante em tal esquema refere-se ao reconhecimento da imbricao entre formalidade e informalidade, sobretudo no caso c. Assim, h habitaes que nascem extralegais e outras que originaram-se no sistema legal mas, depois, quando a obedincia lei tornou-se por demais custosa e complicada, optaram pela extralegalidade (ibid., p. 44). Ele relata uma situao passada no Cairo, mas muito familiar s grandes metrpoles brasileiras, na qual os moradores de antigos projetos pblicos de habitao de quatro andares constroem trs andares ilegais no alto de seus prdios e vendem os apartamentos a parentes ou outros. Ele reconhece, ain-
da, o fato de que a informalidade tambm est presente nas propriedades caras. Trata-se de elementos que reputamos relevantes, uma vez que apontam para um tratamento no dualizado e rgido da distino entre cidade formal e cidade informal, e at mesmo para a necessidade de superao dessas categorias. Indo mais longe, De Soto reconhece que, na verdade, marginal a legalidade; a extralegalidade tornou-se a norma (ibid., p. 42), sugerindo que, dada a escala que o problema atingiu, no h mais como reprimi-lo, sendo a legalizao a nica alternativa que os governos teriam caso pretendam estabelecer algum controle do desenvolvimento urbano na periferia do capitalismo. Ele se rende evidncia de que no so apenas moradias, mas cidades inteiras que esto se constituindo por mecanismos informais e ilegais, fazendo emergir novos poderes econmicos que abrangem as mais distintas atividades: construo civil; administrao de imveis; indstrias de fundo de quintal; oficinas diversas; ligaes de gua, luz e televiso por assinatura; transportes pblicos; venda de alimentos; e at mesmo servios odontolgicos (ibid., p. 40). Ainda na linha da imbricao entre legal e ilegal (ou formal e informal), De Soto traz evidncias da inviabilidade da
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trado nos textos veiculados pelo Instituto do Registro Imobilirio do Brasil (Irib) a respeito do tema da regularizao fundiria. Ver o stio www.irib.org.br. H freqentes referncias jornalsticas ao problema das pessoas sem domiclio fixo na Europa, bem como denncias a respeito da poltica social nos EUA dos ltimos 20 anos, incluindo a situao grave dos guetos nas grandes cidades. A esse respeito, ver os trabalhos de Wacquant (2001). Castel (2005) tambm se refere ao problema do declnio do Estado Providncia na Europa, que estaria conduzindo a crescentes nveis de desproteo e insegurana social.
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aquisio legal da moradia, em face do conjunto de exigncias estabelecidas, dos inmeros procedimentos burocrticos, que importam em dispndios insuportveis de tempo e dinheiro. Ele se refere informalidade como uma opo das camadas pobres dos pases em desenvolvimento, qual recorrem em funo da inacessibilidade das vias oficiais. Reconhece que no so os pobres que quebram as leis, mas as leis que os quebram, sendo mais um autor a acusar a perigosa deficincia do sistema legal e poltico de muitos pases que impede a maioria de ingressar no sistema formal de propriedade (ibid., p. 84), alimentadora do processo de produo legal da ilegalidade. Com base nessa percepo do que chama capitalismo de apartheid , De Soto fundamenta sua proposta de criao de um sistema de propriedade simplificado e de fcil acesso para os pobres.
necer informaes mais precisas e relevantes acerca dos mesmos (De Soto, 2001, p. 78). A fixao dos aspectos econmicos relevantes dos ativos em geral num sistema de propriedade formal e unificado facilitaria as movimentaes do mercado, permitindo a realizao e o controle de transaes envolvendo enormes quantidades de ativos (ibid., p. 60). De outro lado, mas no menos importante, tal sistema ensejaria maior segurana aos credores, vindo ao encontro das preocupaes prprias dos fornecedores de bens e servios em realizar suas operaes de modo lucrativo, o que De Soto exprime da seguinte forma: Imagine um pas onde ningum consegue identificar quem dono de qu. Um pas onde endereos no podem ser conferidos facilmente, e no se tem como obrigar as pessoas a saldarem suas dvidas. Onde no se consegue transformar convenientemente recursos em dinheiro, nem posses em aes. Onde no se padronizam as descries de ativos, portanto no se pode compar-los. Onde as normas que regem a propriedade variam de um bairro a outro ou mesmo de uma rua a outra. (Ibid., p. 29) [...] Ningum sabe na realidade quem tem o qu e onde, quem o responsvel pelas obrigaes, quem responde por perdas e fraudes, e quais os mecanismos disponveis para fazer cumprir os pagamentos pelos servios e mercadorias entregues. (Ibid., p. 44)
Uma propriedade acessvel aos pobres

A introduo de um sistema simplificado de aquisio e escriturao da propriedade de imveis dos assentamentos no titulados de baixa renda justificada, de um lado, pela virtude que possuiria em reduzir os custos gerais das transaes realizadas pelos pobres. Nos termos desotianos, em vez de levarem seus porcos ao mercado, os pobres poderiam levar as representaes de seus direitos sobre os porcos, as quais no somente dispensariam um eventual interessado de examinar os animais fisicamente, como tambm poderiam for-
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Nessa espcie de argumento, recorrente e central na obra de De Soto, reiteram-se as funes adicionais de abrigo que se deseja que os imveis objeto de formalizao cumpram, os quais passariam, tambm, a servir de base: garantia de emprstimos (o que viabilizaria a sua concesso, ampliandose o mercado consumidor desse produto oferecido pelo sistema financeiro); composio de capital social de sociedades empresrias; garantia do pagamento de dvidas, impostos e taxas; ao recebimento de servios de utilidade pblica, tais como gua, luz, telefone, televiso etc.; 18 localizao para fins comerciais, judiciais ou civis. Em suma, do ngulo em tela, a formalizao consiste num mecanismo de minimizao dos riscos e prejuzos a que os investidores estariam expostos nos pases em desenvolvimento. Trata-se aqui de uma disputa em torno de um aspecto sensvel na pauta de custos dos investimentos, que constitui um dos fatores, alm do preo dos servios, que interfere diretamente nas taxas de lucros alcanadas por tais investimentos. Sem ela, arremata De Soto (2001, p. 75), como poderiam as companhias de seguro encontrar e formar contratos com clientes que pagaro suas dvidas?
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Um breve balano da formalizao tal como proposta em De Soto

Extramos dois aspectos positivos das consideraes de De Soto a respeito da formalizao da propriedade. O primeiro diz respeito mudana na abordagem do fenmeno da informalidade, que se distancia (pelo menos em alguns momentos) tanto da perspectiva dualista que no se ocupa da simbiose entre os territrios formais e informais quanto da criminalizante. A despeito de tal mudana nem sempre aparecer com destaque, parece-nos que ela acertada, seja a fim de conhecer o objeto informalidade de maneira cientfica, seja no intuito de construir polticas pblicas adequadas em face dele. O segundo aspecto diz respeito denncia da inviabilidade da legalidade, isto , da muralha impenetrvel de regras (De Soto, 2001, p. 32) que afastam os pobres das atividades sociais e econmicas estabelecidas legalmente. O reclame de reformas que dem acessibilidade ao sistema legal e s garantias dele decorrentes uma reivindicao que consideramos legtima e mais do que urgente. A denncia do elitismo dos sistemas legais especialmente no que tange normativa urbanstica um lugar-comum na literatura social na Amrica Latina 19, havendo at mesmo quem j tenha indagado se os sistemas produzidos por tal elitismo no seriam imprestveis
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De Soto (2001, p. 75) alude ao enorme montante de perdas tcnicas e financeiras, alm do roubo de servios, sofridas pelos fornecedores de tais servios fora do Ocidente, que oscilariam entre 30 e 50%. Ela comparece, por exemplo, em diversos trabalhos de Raquel Rolnik, Ermnia Maricato e Edsio Fernandes.
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mesmo sob o ponto de vista dos interesses dos segmentos dominantes. No obstante esse suposto consenso em torno da inadequao dos sistemas legais, h que refletir criticamente sobre os princpios metodolgicos e sobre os mecanismos concretos da sua democratizao . 20 Assim, uma das solues normalmente encontradas para o problema em tela consiste em instituir situaes especiais, que excepcionem a regra geral, a qual permanece intocada, remetendo a sua reforma estrutural para um futuro absolutamente incerto. Dessa forma, nem o especial se universaliza, nem os pobres saem da situao especial em que passam a ser classificados, processo que pode converter-se numa nova e sofisticada forma de excluso, que, como no direta, mais difcil de ser reconhecida e, logo, combatida. Em contrapartida, porm, h vrios pontos negativos a destacar. Em sua proposta de formalizao da propriedade, De Soto parte da premissa de que posses no formalizadas privam o seu titular da utilizao do bem para a obteno de valores excedentes por meio das transaes tpicas do mercado capitalista. Indo mais longe, ele critica um suposto conservadorismo predominante nos pases em desenvolvimento, onde, seguindo as tradies legais coloniais e do Direito Romano, o sistema legal e cartorial tenderia proteo da posse em detrimento da proteo s transaes (ibid., p. 77). vista, sobretudo, do caso brasileiro, diramos que nos parece discutvel a disjuno proposta entre pro20
teo da posse e das transaes, uma vez que raramente se protege a posse contra a propriedade, que, como De Soto afirma, constitui a base necessria ao desenvolvimento do capitalismo. A aparncia que, sob tal argumento, se advoga uma proteo ao crdito quase irrestrita, demonstrando o mais arraigado liberalismo. Alm disso, o argumento supramencionado est em desacordo com a predisposio empirista anunciada em sua obra. O que as evidncias empricas demonstram que o possuidor pode realizar praticamente as mesmas transaes que so facultadas ao proprietrio. Nas favelas e loteamentos clandestinos das grandes cidades brasileiras, meros possuidores constroem em seus imveis; compram, vendem, alugam e emprestam-nos; transmitem-nos por herana; negociam e recebem indenizaes em casos de desocupao compulsria; vendem ou alugam lajes, em operaes complexas e desconhecidas no asfalto que podem incluir ou no a propriedade da sobrelaje a ser criada. Nem mesmo posses documentadas de maneira juridicamente discutvel tm impedido a realizao de negcios nas favelas em vrios pases latino-americanos, demonstrando a capacidade de expanso e de abstrao da ilegalidade que o mercado possui (Clichevsky, 2003, p. 21 et seq.). Com efeito, a inexistncia de formalizao tem sido um dos empecilhos objetivos constituio de hipotecas e ao acesso ao sistema de crdito bancrio ao lado de outros fatores tais como
Expresso que utilizamos falta de uma outra melhor, abstraindo-nos do debate em torno do conceito de democracia, que no caberia nos limites do presente artigo.
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a baixa remunerao ou o fato de ela no provir de relao de trabalho formal , alm de deprimir, em certa medida, o preo alcanado pelos imveis (Gilbert, 2002). Contudo, parece-nos que as escassas fontes de rendimentos e/ou a no-formalizao delas constituiriam fatores de peso relativo igual ou at superior. Alm disso, no nos dado afirmar a irrelevncia ou a inutilidade da situao possessria, que, apesar de no ser to estvel quanto a situao proprietria, possui inmeros atributos e vem sendo progressivamente valorizada na legislao e na prpria jurisprudncia. De Soto tambm no se mostra inteiramente sintonizado com as evidncias empricas, ao afirmar que a formalizao da propriedade encorajaria os fornecedores de servios pblicos a investir na distribuio de seus servios nas reas formalizadas (De Soto, 2001, p. 74). Em diversos pases latino-americanos, companhias prestadoras de servios de luz, gua e telefone tm estendido seus servios s favelas e a outras reas ditas informais, a despeito dessa situao (Gilbert, 2002). Alm disso, tal procedimento, luz de diversas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas de Municpios brasileiros, configura obrigao formal das companhias concessionrias de servios pblicos, passvel de ser exigida por meios judiciais. No obstante as contradies, parece-nos clara a tendncia do sistema legal
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brasileiro em valorizar a posse e em atenuar o seu histrico patrimonialismo 21, caminhando em sentido diverso daquele que De Soto parece supor. Na verdade, o autor se esquece da notcia histrica, trazida por ele prprio, em que afirma que nos Estados Unidos, durante o sculo XIX, camponeses e imigrantes demarcavam fronteiras, cultivavam campos, construam casas, transferiam terras e estabeleciam crdito, muito antes de os governos conferirem-lhes os direitos de se entregarem a essas atividades (De Soto, 2001, p. 31). Em suma, historicamente, a posse no s precede a propriedade, como enseja um leque considervel de atributos e efeitos. A prpria classificao da situao encontrada nas favelas como informal , de certo ngulo, questionvel, uma vez que o fato possessrio no algo alheio ou externo ao sistema legal, mas uma instituio social milenar, objeto de tutela jurdica desde a Antigidade. A teoria do capital morto pressupe que, mediante a formalizao da propriedade imobiliria, se ativam as funes econmicas dos imveis pertencentes populao pobre, viabilizando o acesso s possibilidades de uso dos mesmos como capital, oferecidas pela economia de mercado. Na ausncia de formalizao, os referidos bens cumpririam apenas com suas funes sociais, no adquirindo a vida paralela permitida pela formalizao. Tais argumentos parecem-nos apenas parcialmente verdadeiros, con-
Essa categoria utilizada no no sentido que lhe dado em Raymundo Faoro (1975), mas sim naquele em que comparece na teoria jurdica, na qual significa um privilgio legal aos interesses de ndole patrimonial, em detrimento dos relativos proteo da pessoa humana e de sua dignidade.
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forme j expusemos. De um lado, De Soto promove a associao entre pobreza e informalidade, criticvel seja por sua no correspondncia com os dados empricos disponveis seja por seus subprodutos ideolgicos. De outro, ao desvalorizar o estado supostamente informal dos imveis dos pobres, De Soto no percebe que tais ativos no so inteiramente mortos, mas, ao contrrio, sua converso em capital j estaria em curso, dado o franco desenvolvimento do chamado mercado informal. A avaliao dos impactos da formalizao tambm merece um olhar mais rigoroso, em que esta no pode ser vista como uma panacia para todos os bices ao acesso ao crdito, aos servios pblicos ou mesmo ao sistema legal. Em outras palavras, muito embora a ausncia de titulao formal da propriedade imobiliria seja empecilho real para algumas atividades econmicas, h que considerar e enfrentar o conjunto de fatores que entravam o acesso da populao pobre s mesmas, no se dirigindo as atenes exclusivamente informalidade, que decerto um desses fatores, entre tantos outros. Diante disso, parecenos que De Soto deposita confiana
excessiva nos impactos positivos que a formalizao capaz de engendrar, supondo que a economia de mercado seja capaz de aliviar as situaes de pobreza uma vez universalizado o acesso propriedade e formalizao das mais diversas situaes enfrentadas pelos pobres. Uma estratgia de desenvolvimento social e/ou de radicalizao da democracia cujo repertrio se restrinja (ou seja centrado) em tais mecanismos seria bastante reducionista. O mesmo pode-se afirmar com relao questo dos custos de transao, que deve ser olhada, em vrios sentidos, pelos seus dois lados. Assim, estamos falando de custos para quem? Para os prprios beneficirios da formalizao ou para os investidores que desejam mais segurana para seus negcios? Num outro sentido, a anlise, para ser completa, tem de contabilizar que custos se suprimem e que outros se agregam com a formalizao. Aqui, caberia a De Soto se recordar da prpria frmula neoclssica segundo a qual no existe almoo grtis, o que o obrigaria a considerar os custos que a formalizao inevitavelmente impe, a par dos benefcios que pode trazer.
O fundamento da formalizao: a questo da integrao (ou integrao a qu?)

Formalizao e unificao das ordens sociais
Uma das perquiries que nos parecem fundamentais anlise das propostas de formalizao da propriedade diz respeito s razes de sua realizao, em outras palavras, em nome de que se prope e/ ou se realiza a formalizao? A resposta de De Soto a essa questo bastante clara, deixando entrever rapidamente a ideologia que inspira a sua proposio.
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Ele parte da idia de que o sistema de propriedade legal possibilita a formao de uma rede efetiva de ativos, reunindo as pessoas sob um s contrato social unificado e uma s lei (De Soto, 2001, p. 13), passando toda riqueza acumulada a se reger sob uma s base de conhecimento. Essa reunio das representaes no ocorreu espontnea ou naturalmente, mas foi fruto de um longo e rduo processo na histria das naes desenvolvidas que englobaria os sculos XIV ao XIX ao qual De Soto atribui um carter revolucionrio. Mediante esse processo cujo conhecimento tem na obra de Max Weber uma de suas referncias clssicas , outras ordens sociais, que no a organizada em torno do Estado nacional, so virtualmente suprimidas, integrando-se num nico sistema os fatos e regras dispersos que haviam regido a propriedade fragmentariamente em determinadas vilas, cidades e regies. Os costumes e tradies locais cedem passo lei nacional, uma vez que o sistema poltico e econmico que est se estabelecendo depende da existncia de uma s lei e de um mercado integrado. No campo jurdico, isso se faz por meio da desconstituio da situao de pluralismo legal que se instituiu em paralelo derrocada do Imprio Romano, que tem um de seus maiores smbolos e instrumentos no advento das codificaes, isto , grandes leis que procuram sistematizar certo campo do Direito, com pretenso de completude.22 Tais leis adquiriram grande
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influncia no pensamento e na prtica jurdica, tendo surgido logo no incio do sculo XIX, a partir do clebre Cdigo Civil francs promulgado em 1804, elaborado com a participao direta de Napoleo Bonaparte e em vigor at hoje, no obstante as inmeras reformas. De Soto reconhece que, do ponto de vista histrico, o processo de integrao e unificao dos sistemas jurdicos e especialmente o relativo propriedade algo no apenas longo, mas tambm recente, tendo sido efetivado somente no sculo XX em muitas das naes capitalistas desenvolvidas, razo pela qual a teoria ainda no percebeu a sua importncia estratgica para o desenvolvimento socioeconmico. No tocante a esse debate, De Soto prope alguns princpios epistemolgicos que consideramos vlidos. Reconhecendo a complexidade da cognio do sistema de propriedade, ele afirma que a chave para tanto residiria fora e no dentro do sistema legal, isto , a nica maneira de ultrapassar as dificuldades seria olhando para o setor extralegal, examinando a lei desde esse ponto de vista. Ele se ampara numa citao indireta a Michel Foucault, segundo quem para se descobrir o que nossa sociedade entende por sanidade talvez devssemos investigar o que anda acontecendo no terreno da insanidade. E o que entendemos por legalidade, no terreno da ilegalidade (ibid., p. 62). Porm, observamos que o objetivo de sua aproximao do
Nesse sentido, assim dispunha o art. 1.807 e ltimo do Cdigo Civil brasileiro de 1916: Ficam revogadas as Ordenaes, Alvars, Leis, Decretos, Resolues, Usos e Costumes concernentes s matrias de direito civil reguladas neste Cdigo. Ou seja, tal Cdigo no admitia e afastava qualquer outra fonte de normatividade civil alm dele prprio.
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mundo da informalidade meramente instrumental, isto , trata-se do pressuposto necessrio correo do mal identificado. Talvez a citao a Foucault tenha lhe parecido adequada no s em funo do reconhecimento de que a legalidade possuiria um outro lado, tal como o reverso da moeda, mas tambm em funo de uma viso patologizada da ilegalidade, vista como disfuno do desenvolvimento capitalista e mal a ser corrigido. Os louros deitados ao monismo jurdico e poltico vo bem ao encontro dessa idia. De nosso ponto de vista, a anlise correta do problema da informalidade e/ou ilegalidade urbana requer no somente uma viso crtica do sistema legal institudo pelo Estado, como tambm uma viso no demonizadora da sua contrapartida. Em suma, entendemos que se devem relativizar e pr em questo as imagens comuns positiva de um lado e negativa de outro a respeito dos sistemas formal e informal, dado o seu pronunciado maniquesmo. Uma vez que os direitos de propriedade no sejam formalizados, os ativos neles contidos no podem ser transformados em capital e trocados fora dos estreitos crculos em que as pessoas se conhecem e confiam umas nas outras (ibid., p. 20). Assim, fora do Ocidente, o comrcio de uma significativa soma de ativos se restringe aos crculos locais de parceiros de negcios, no abrangendo uma rede mais ampla de pessoas, que De Soto (2001, p. 61) chama de mercado expandido. Ele reage ao fato de que, nos pases em desenvolvimento, as pessoas respeitem os compromissos firmados entre elas e seus vizinhos ex-
pressos em contratos sociais extralegais (ibid.) , mas, ao mesmo tempo, ignorem os que seus governos tentam lhes impor. A esse fato ele ope a experincia bemsucedida do capitalismo, na qual nenhum ativo est (nem pode estar) desconectado, ou invisvel, operando o sistema econmico de forma integrada ou unificada, estabelecendo elos para todas as pessoas e territrios. Nas suas palavras, toda parcela de terra, toda construo, todo equipamento ou estoque representado em um documento de propriedade, o sinal visvel de um vasto processo oculto conectando todos esses ativos ao conjunto da economia (ibid., p. 21). A formalizao da propriedade dentro de um sistema jurdico unificado aumentaria a produo de capital, do que as sociedades em desenvolvimento necessitariam urgentemente, uma vez que facilitaria a avaliao e a negociao dos ativos e criaria novas oportunidades de produo de mais-valia, aumentando o potencial dos referidos ativos. Permite-se, assim, o funcionamento impessoal dos mecanismos capitalistas, pois se podem obter descries das qualidades econmicas e sociais de qualquer ativo disponvel sem ter de examinar o ativo em si, no sendo mais necessrio cruzar o pas para visitar cada dono e seus vizinhos (ibid., p. 68), uma vez que o sistema formal de propriedade j fornece as informaes necessrias. Em suma, a formalizao da propriedade um fator a mais no sentido de reduzir custos e criar facilidades s operaes capitalistas, vindo ao encontro da constante busca de eficincia e racionalizao engendrada pelo capital.
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Empreendedorismo sem cidadania

O modelo de integrao at aqui mencionado tem como pressuposto a imagem da sociedade como uma empresa e a dos seus membros os cidados como empreendedores e/ou empresrios. Nesse sentido, De Soto compara a informalidade reinante no Terceiro Mundo situao de subcapitalizao de uma empresa, ou seja, em que esta emite valores menores do que sua renda e seus ativos justificariam (De Soto, 2001, p. 21). Do mesmo modo, onde alguns vem pobres, De Soto enxerga pequenos empresrios lutando contra obstculos inimaginveis, poupando meticulosamente para construrem moradia para si e para seus filhos, criando riqueza e empreendimentos onde ningum imaginaria possvel (ibid., p. 49). Ele preconiza um olhar capaz de perceber o pequeno agente capitalista que existe oculto e invisvel em cada pobre do mundo, ou em grande parte deles. Uma vez vistos como tal, seu patrimnio visto como capital em potencial, como ativos a se transformarem em investimentos e/ou aes de uma sociedade annima. Esta seria a grande virtude do capitalismo: transformar todos, inclusive indivduos marginalizados, pobres ou mesmo bandidos, em empreendedores, tal como se conhece na histria dos pioneiros nos Estados Unidos, onde so hoje venerados (ibid., p. 26). Acreditamos que a representao dos pobres como agentes capitalistas deve ser confrontada com outras abordagens, por exemplo, as que discutem
os problemas relativos ao reconhecimento dos mesmos pobres como agentes polticos, isto , como indivduos autnomos e responsveis para a tomada de decises que lhes afetem no mbito pblico. Na histria do Brasil, as sociedades comerciais (pessoas jurdicas) obtiveram a garantia jurdica da condio de agentes, antes mesmo das pessoas fsicas, uma vez que nosso Cdigo Comercial foi promulgado em 1850, enquanto o Civil o foi apenas em 1916, isto sem falar nos direitos polticos e sociais, que s se expandiram aps a dcada de 1930. Assim, a cogitao da condio de agentes capitalistas desvinculada das outras dimenses da cidadania ora mencionadas, ou vista como algo anterior a elas, nos soa como algo, no mnimo, contraditrio, de cujos resultados se pode razoavelmente duvidar. De Soto (2001, p. 73) afirma que os sistemas de formalizao da propriedade, onde foram implementados, converteram os cidados em agentes de negcios responsveis. Deixando de lado a anlise da aludida converso, h que se perguntar o que, antes, converteu as pessoas em cidados, considerandose que a cidadania representa um papel ou posio social que no se constitui espontaneamente na experincia social, mas aparece como sntese de seus processos polticos. Na esteira de De Soto, um trabalho recentemente elaborado no Brasil traz a afirmao de que um dos problemas dos moradores de favelas tambm a ausncia do Estado no reconhecimento de seus direitos de propriedade (Andrade, 2006, p. 271). Entendemos que,
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bem antes disso, o Estado deve reconhecer tais pessoas como cidados, assim como deve proteger seus direitos independentemente do fato de serem proprietrios, o que at hoje no foi compreendido por inmeros administradores e juzes brasileiros. Antepor o acesso propriedade e/ou ao crdito ao acesso justia, aos direitos humanos e cidadania (civil, poltica e social) nos parece uma grave inverso dentro de um projeto que se proponha enfrentar a questo social.
Formalizao e disputas entre fraes dos agentes capitalistas

Vemos presente, na discusso da questo da integrao por De Soto, a marca da preocupao com a abertura do mercado informal, permitindo que nele atuem agentes externos esfera local, e at mesmo do exterior, fazendo com que o mesmo se internacionalize. A abertura de mercados uma luta histrica das foras do capitalismo, que se desenvolveu custa do rompimento de uma srie de barreiras (no somente fsicas) que dificultavam, ou impediam, a ampliao de suas escalas de acumulao. Os mercados e/ou submercados informais de imveis e de moradias, bem como de outros bens e servios relevantes para a economia das sociedades perifricas, parecem ser a nova fronteira com a qual o capitalismo contemporneo est se defrontado, e venc-la condio de seu aprofundamento, a fim de lograr novos patamares de acumulao.
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Concretamente, a nosso ver, a inteno criar as condies necessrias para que agncias do mercado imobilirio, do mercado financeiro, do ramo de seguros, da construo civil, das telecomunicaes, do sistema cartorrio e registrrio, entre outras que so dominantes no chamado mercado formal (De Soto, 2001, p. 70), possam passar a operar nos espaos empobrecidos, estreitamente identificados aos informais, como j visto. 23 Assim, elas estenderiam sua clientela e seu volume de operaes, podendo competir em condies mais favorveis diante dos pequenos empreendedores que de uma certa forma monopolizam as faixas informais do mercado. Os dados disponveis acerca da quantidade de residncias em favelas, da rea construda nelas existente, bem como o potencial de crescimento projetado para esse mercado nos prximos anos, parecem ter motivado o estabelecimento de uma disputa pelo mesmo, atraindo o interesse de agentes que historicamente o desprezaram. A perspectiva do planeta favela parece no horrorizar o capital, mas, ao contrrio, aparece-lhe como mais um potencial nicho de obteno de mais-valias. No entanto, sombra desse histrico desprezo, uma srie de instituies sociais surgiram, como De Soto corretamente reconhece. Foram realizadas verdadeiras incorporaes imobilirias (como o prdio de 11 andares na Favela da Rocinha, apelidado jocosamente de Empire States), associaes de moradores controlam a compra e venda de im-
Essa hiptese tambm lanada em Clichevsky (2003, p. 56).
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veis (servio que prestam mediante pagamento pelos interessados), surgiram administradores de imveis especializados em favelas. Foram desenvolvidas inmeras formas talvez rudimentares, mas minimamente eficientes de crdito popular, de garantia de pagamentos e de proteo securitria, por meio de mecanismos como as redes locais de solidariedade (Gilbert, 2002, p. 17). Por esse ngulo, ganha sentido o argumento de De Soto (2001, p. 49) segundo o
qual existiriam hectares de diamantes nas favelas e bairros pobres do Terceiro Mundo. Com base no enfoque desenvolvido ao longo da presente seo, no se poderia deixar de cogitar sobre a hiptese de que os programas de regularizao fundiria estariam representando, ao menos em parte, o patrocnio do Estado abertura do mercado dos assentamentos regularizados a um capital externo ao prprio assentamento.
O pensamento desotiano em ao: o programa de formalizao peruano

No debate sobre as repercusses objetivas do pensamento de De Soto, no h como deixar de mencionar, com alguma riqueza de detalhes, a experincia peruana, na qual ele se fez presente mais do que em qualquer outra. Se verdadeiro o princpio filosfico segundo o qual a ontologia de qualquer coisa passa, em grande medida, por sua fenomenologia, a considerao dessa experincia se torna essencial para compreender, com maior clareza, as idias defendidas por De Soto. Na segunda metade da dcada de 1980, o governo peruano, em convnio com o Instituto Liberdade e Democracia, liderado por De Soto, instituiu o Proform, um programa de formalizao da propriedade, em larga escala, nos chamados pueblos jvenes peruanos, com o fim de desenvolver o mercado imobilirio por meio da integrao das reas informais. Criou-se, ento, o Registro Predial Urbano (RPU), para que o sistema de registro imobilirio se tornasse mais moderno, barato, rpido e eficaz do que o preexistente no pas (designado como RPI) e que no enfrentasse os gargalos dos procedimentos de regularizao. Esse rgo, que opera de maneira descentralizada, tem por nicas atribuies organizar o registro das reas formalizadas e fornecer os respectivos ttulos dominiais, e integrado menos por servidores pblicos e mais por advogados e engenheiros particulares (Durand-Lasserve, 1996, p. 55). No RPU, uma espcie de sistema ad hoc no qual se pode incluir, quase de imediato, as moradias produzidas informalmente, se registram as hipotecas populares, instrumento de obteno de crdito e de garantia do pagamento, baseado mais na posse do que na propriedade. Enquanto o RPI leva 90 dias para registrar uma hipoteca, ao custo de US$ 190, o RPU o faz em cinco dias, ao custo de US$ 28 (ibid., p. 57). Optou-se por realizar a titulao de maneira coletiva, ao invs de individual. As proprie-
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dades registradas no RPU so livre e imediatamente alienveis por seus titulares, alm de transmissveis por morte e hipotecveis, no havendo qualquer restrio faculdade de dispor sobre o bem. Nesse novo sistema foram admitidos, como prova da propriedade, os mesmos documentos utilizados nas transaes do setor informal, bem como aceitos os padres informais de uso e ocupao do solo, dando-se validade jurdica s prticas de mercado preestabelecidas. Trata-se de uma formalizao em que no ocorre, estritamente, outorga da propriedade, mas algo como o reconhecimento oficial das posses. Institui-se um sistema especial, a fim de contornar as dificuldades do sistema comum (Clichevsky, 2003, p. 48). A partir de 1996, o programa se desenvolve com o apoio do Banco Mundial, que concede emprstimo de 66 milhes de dlares num perodo de quatro anos. Em aproximadamente 17 anos (1988-2005), foram outorgados quase 1.500.000 ttulos de propriedade, mais da metade deles na cidade de Lima. No obstante a efetivao desse sistema, estima-se que, no ano de 1998, no mais do que 34% das propriedades formalizadas naquele ano foram aceitas pelos financiadores como garantia hbil para a obteno de acesso ao crdito, em geral solicitado para construir, melhorar ou ampliar as moradias. No ano de 1999, este percentual caiu para 18,3% (ibid., p. 60). Em 2003, registrava-se que menos de 4% dos mais de 1.300.000 lotes registrados obtiveram emprstimo, cujo montante mdio era de US$ 5.600, com altas taxas de juros
(Riofro e Corzo, 2005, p. 4). Dos novos proprietrios, 57% preferiram usar seus prprios recursos a recorrer ao emprstimo bancrio (Gilbert, 2002, p. 16). Ao se pesquisarem os fornecedores de crdito, observa-se que 100% deles so entidades pblicas; os financiadores privados no tiveram interesse em oferecer crdito s famlias de baixa renda, mesmo contando com garantias imobilirias, vendo a riscos e custos de transao no compensadores. A nica linha de crdito que tem alcanado as famlias de menor renda a destinada s micro e pequenas empresas (Clichevsky, 2003, p. 61). Percebeu-se que os ttulos inscritos no RPU eram vistos tanto por seus portadores quanto pelos fornecedores de crdito como de valor menor do que os constantes do RPI. Aps alguns anos de execuo do programa, o governo peruano decidiu unificar os trs sistemas de registro em vigor no pas, passando a cogitar da criao de um procedimento nico para todos os tipos de imveis, a fim de inspirar maior confiana do sistema bancrio nos ttulos dominiais em circulao no mercado (ibid., p. 50). Conclui-se que o setor financeiro privado continua inacessvel aos pobres, uma vez que estes no so vistos como a clientela-alvo do setor, salvo se possurem alguma espcie de renda permanente, tal como se tem observado recentemente com relao aos aposentados. A idia de que a existncia de garantias seria suficiente para a obteno de crdito no se verifica no contexto peruano bem como no latino-americano , a despeito dos programas de regularizao fundiria a desenvolvidos nas ltimas
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dcadas. No caso brasileiro, o acesso ao crdito, mesmo nos bancos oficiais, durante a administrao do presidente Lula, ainda bastante limitado e coberto de exigncias burocrticas que os segmentos de baixa renda dificilmente cumpriro. A experincia dos programas de formalizao, seja a peruana seja a dos demais pases, reforaria a tese de que o grande entrave ao acesso ao sistema de crdito reside no na ausncia de formalizao da propriedade, mas sim num conjunto de requisitos considerados pelos agentes desse sistema, dentre os quais se inserem a capacidade efetiva de pagamento dos candidatos ao crdito e os custos e as taxas de retorno previstas para as operaes de crdito para baixa renda, analisadas sobretudo em suas vantagens comparativas com operaes em outros nichos do mercado. De outro lado, as persistentes dificuldades reveladas na experincia exigem que se ponha em questo o valor efetivo dos hectares de diamantes que De Soto teria visto adormecidos debaixo dos imveis possudos pelos pobres. O valor inferior dos ttulos de propriedade do tipo RPU na experincia peruana demonstra a reproduo da dualizao urbana no que diz respeito s propriedades de ricos e de pobres. Alm disso, evidencia as conseqncias negativas dos tratamentos especiais aos quais se recorre na realizao de diversas polticas pblicas, procedimento que, em muitos casos, favorece a produo das conhecidas situaes de subcidadania, ou de cidadania de segunda classe. A proposta, defendida por De Soto em sua obra, de criar um sistema de propriedade acessvel aos pobres no se materializa,
como poderia parecer, numa reviso estrutural do sistema tradicional de aquisio da propriedade e de registro imobilirio. No se pe em questo o antigo RPI, mas se cria um novo sistema do qual se espera que esteja imune aos problemas do anterior. Reiterando o que dissemos, ou sugerimos, anteriormente, no vemos possibilidades de xito em programas de formalizao que no sejam pautados pela ampliao das vias ordinrias de acesso propriedade. A criao de vias especiais significa uma forma contraditria de integrao, que pode mesmo disfarar a perpetuao do padro histrico de integrao subordinada. Apesar da influncia do modelo do qual Hernando de Soto figura como grande intrprete, vocalista ou sistematizador, j tm sido percebidos os sinais da sua insuficincia (Gilbert, 2002). Conforme afirma Durand-Lasserve (1996, p. 39), h uma conscincia crescente a respeito das limitaes dos modelos usados nas ltimas dcadas e dos gaps que se formaram entre necessidades e respostas. No entanto, outras referncias ainda no foram concebidas. A constncia com que os mesmos mtodos vm sendo usados, com os mesmos resultados insatisfatrios, pe em questo a influncia dos modelos transmitidos, e impostos, por instituies e experts internacionais aos pases em desenvolvimento. A crise que De Soto desejava exorcizar volta a bater porta. Construir novas respostas a ela, em bases democrticas e emancipatrias, o desafio que os intelectuais, os movimentos sociais, os gestores pblicos e outros agentes tm, novamente, diante de si.
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Consideraes finais
No presente artigo procuramos apresentar e debater os aspectos que reputamos essenciais na obra de Hernando de Soto, bem como elaborar uma apreciao de suas idias que fosse, tanto quanto possvel, original, uma vez que no desejvamos reproduzir as crticas j feitas por outros autores, mas sim acrescentar algo ao debate em curso. No se trata de uma pretenso de ampla renovao, mas sim de contribuio. Assim, no nos dedicamos, por exemplo, a pr em questo a estimativa desotiana a respeito do montante de capital morto que jazeria nos pases em desenvolvimento. No somente nos faltavam referncias apropriadas para enfrentar essa discusso, como ela no nos pareceu indispensvel anlise das idias de De Soto. Mesmo a hiptese de essa estimativa ser verdadeira no implica modificao dos pontos de vista que expressamos ao longo do texto. Parece-nos mais relevante refletir sobre at que ponto os imveis possudos pelos pobres podem ser considerados capital morto, uma vez que, de vrias formas, j estariam sendo incorporados em certos circuitos do mercado ou, mais precisamente, de submercados, como sustenta Abramo (2003, p. 216) , e sobre as possibilidades efetivas de instrumentalizar economicamente esses bens que seus titulares teriam, especialmente aps a formalizao da propriedade. Em outras palavras, essa segunda questo significa indagar a respeito dos impactos que se podem esperar dos programas de formalizao da propriedade. Tambm se nos afigura mais relevante debater os instrumentos utilizados no processo de formalizao, tendo em conta especialmente a meta de constituio da cidadania plena dos segmentos sociais marginalizados. Alis, com base na anlise da obra de De Soto, pode-se afirmar que essa prpria meta objeto de disputa, uma vez que, muito embora ele apresente sua proposta de formalizao como um instrumento indispensvel de alvio pobreza, suas preocupaes voltam-se menos constituio de cidados e mais de empreendedores. A questo da cidadania no uma questo examinada por De Soto, ao que parece, em funo de sua definio de objeto ou outros aspectos metodolgicos, mas sim por no enxergar nela um problema que necessite de enfrentamento. Consistiria no que ODonnell (1999) chama de pressuposto no examinado, uma questo dada, erroneamente, por resolvida na anlise de certo problema. Dessa forma, naturaliza-se a questo da cidadania, supondo-se que, uma vez proprietrios, os indivduos agiro de forma produtiva, responsvel, ordenada, respeitadora das leis, em resumo, cvica. No se indaga se a formalizao da propriedade pode ter, de fato, todo este poder, praticamente mgico. O projeto de desenvolvimento que emerge das idias de De Soto, ostensivamente filiado ideologia que se anuncia como a nica aps a queda do Muro de Berlim e sua crena em solues via mercado capitalista para os
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mais candentes problemas contemporneos, exprime o desejo de que os indivduos: 1) no sejam bandidos, revolucionrios, contraculturalistas ou outras espcies de outsiders ao sistema de mercado; 2) sejam proprietrios formais dos bens que tm em seu poder; 3) sejam empreendedores e/ou empresrios (para o que se valero das propriedades que lhes foram proporcionadas); 4) sejam consumidores (conseqncia dos itens anteriores). H, pois, um projeto de integrao, porm, essa integrao no sentido de reforar o funcionamento da mquina capitalista e no se prope alterar profundamente a posio social dos novos includos, at porque nele se interpretam as diversas expresses de desigualdade como desajustes no funcionamento dessa mquina. O desenvolvimento social visto sempre como funo do crescimento econmico, e no se reconhece qualquer parcela de autonomia do primeiro em face do segundo. Tal idia, presente nas entrelinhas da obra de De Soto e dos que se inspiram em suas idias, como Andrade (2006) , merece ser seriamente revista, at mesmo em homenagem s premissas empiristas nas quais o autor se ancora. A experincia brasileira apresenta vrios bons exemplos, remotos
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e recentes, em que um forte crescimento econmico de determinadas cidades ou regies trouxe benefcios sociais mnimos para a populao que nelas habita. 24 Trata-se de mistrios que j se explicitaram h algum tempo, a respeito dos quais as pesquisas de problemas socioeconmicos, incluindo as de De Soto e seus discpulos, no podem deixar de se ocupar. vista de tudo o que dissemos at aqui, o resultado final seria a constituio de um conjunto de idias mitificadoras a respeito da propriedade. Com as idias desotianas, de um lado, superase a concepo de propriedade como um direito burgus e passa-se a uma concepo que preconiza a sua universalizao, muito embora mesmo essa, na prtica, tenha sido realizada de forma bastante contraditria, como mostra a experincia peruana. De outro, no entanto, essa mesma instituio passa a operar como catalisadora das expectativas de ascenso social e como biombo ideolgico para o que De Soto identifica como os sintomas do fracasso do capitalismo, impedindo uma crtica mais profunda e estrutural desse sistema. Do ponto de vista da manuteno da hegemonia constituda no perodo ps-socialista, a maior contribuio trazida por De Soto talvez tenha sido a sistematizao de um discurso social do capitalismo, que sairia da defensiva ao apresentar uma proposta de enfrentamento da
De imediato, vm-nos mente, respectivamente, os seguintes casos, que tm sido objeto de estudos recentes voltados especificamente a cada um deles: o municpio de Duque de Caxias e o estado da Bahia e suas trajetrias desde o perodo desenvolvimentista at os dias atuais; a regio do Norte Fluminense e seu abrupto enriquecimento a partir da dcada de 1990, trazido pelo incremento da extrao de petrleo na Bacia de Campos.
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questo social nas suas regies perifricas. De um ponto de vista externo referida manuteno, a par das inmeras crticas, a proposta de De Soto apresentou durante algum tempo grande poder de seduo, convencendo alguns representantes estratgicos do establishment de que poderia dar conta de sua pretenso de se apresentar como a sada capitalista para a questo social. De outra forma, no lograria a penetrao que vem obtendo, como tm demonstrado as experincias de programas de regu-
larizao fundiria no continente latinoamericano. Em face das severas debilidades que a crtica a De Soto tem apontado, no ousaramos afirmar que seu iderio ainda ostente tal poder de convencimento. No entanto, pode-se tratar de um daqueles casos em que um corpus ideolgico desgastado apresenta enorme capacidade de permanncia e de eternamente retornar nas polticas pblicas e no pensamento, aninhando-se certos traos dele mesmo nos projetos e/ou teorias que supostamente se lhe oporiam.
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Resumo
Artigo que se prope a apresentar e analisar criticamente o pensamento e a concepo de poltica de formalizao de
Abstract
The purpose of this paper is to analyse critically the policy of land property formalization, which is held by the Peruvian
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propriedade defendida pelo economista peruano Hernando de Soto, que se apresenta como uma resposta aos problemas da pobreza urbana e da precariedade habitacional estruturada dentro dos marcos da economia de mercado. Mediante a sistematizao de questes retiradas diretamente das obras desse autor, procura-se interpelar as idias sustentadas por De Soto, com relao sua coerncia interna, sua consistncia em face de outros quadros tericos e das evidncias empricas disponveis, bem como a seu significado e a seus impactos sociais. Os resultados indicam o que se pode esperar das polticas de formalizao, muitas delas realizadas mediante a incorporao das premissas desotianas, por vezes sem a clara percepo dessa filiao. Palavras-chave: Hernando de Soto, regularizao fundiria, formalizao, informalidade.
economist Hernando De Soto. Such concept is presented as a free market based reply to the urban poverty problems and to the lack of appropriate housing conditions. After collecting and organizing some points directly from De Sotos works, this paper aims to face his ideas with questions related to their internal coherence, to their consistence compared to other theories and to available empirical evidences, and finally to their meanings and social effects. The results of this paper are pointing to what is likely to happen in consequence of property formalization policies, since many of them have already been run under De Sotos approach, even when such circumstance is not clearly realized.
Keywords: Hernando De Soto, land tenure, formalization, informality.
Recebido em setembro de 2007. Aprovado para publicao em abril de 2008
Alex Ferreira Magalhes Bacharel em Direito (1990), com especializao em Sociologia Urbana pelo IFCH/UERJ (1995), Mestre em Direito da Cidade pela Faculdade de Direito da UERJ (1999) e Doutorando do IPPUR/UFRJ. Exerce a advocacia e a consultoria jurdica. Lecionou em diversas Faculdades de Direito do Estado do Rio de Janeiro no perodo 1997-2005, nos nveis de graduao e especializao.
Rumos da Pesquisa
Projeto Geo Cidades no Brasil
Liane Maria Azevedo Dornelles
Introduo
A primeira Conferncia sobre o Desenvolvimento do Meio Ambiente de Estocolmo (1972), o Informe da Comisso Brundtland - Nosso Futuro Comum (1987) e a Agenda 21 - Conferncia do Rio (1992) so considerados marcos evolutivos do conceito de sustentabilidade 1. O projeto GEO Cidades parte integrante de uma srie de Documentos GEO (Global Environment Outlook) que vem sendo desenvolvida pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), desde 1995, resultando na produo peridica de informes acerca do estado do meio ambiente em mbito mundial (GEO 1999, 2000 e 2003), regional Perspectivas do Meio
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Ambiente na Amrica Latina e no Caribe (GEO ALC 2000) , nacional (GEO Barbados, GEO Brasil, GEO Chile, GEO Costa Rica, GEO Nicargua, GEO Panam, GEO Peru) e municipal GEO Cidades (GEO Manaus, GEO Rio de Janeiro, GEO So Paulo, entre outros). O GEO Brasil, lanado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Brasil, 2002a), contm 141 indicadores ambientais propostos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O documento em pauta subsidiou a participao brasileira na Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel, em Johanesburgo (Rio + 10). Os indi-
Capacidade dos ecossistemas de servirem de suporte, de forma permanente, vida dos diferentes organismos neles presentes (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 9).
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cadores seguem o Modelo AAE 2 (Avaliao Ambiental Estratgica) (...). O GEO Brasil (...) busca atender aos propsitos do relatrio de qualidade ambiental (RQMA), previsto pela poltica nacional de meio ambiente (Lei 6. 938/81) (Brasil, 2002a, p. 193). O projeto GEO Cidades no Brasil conta com o apoio tcnico e financeiro do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e teve sua realizao a cargo do Consrcio Parceria 21, formado por trs organizaes no-governamentais brasileiras 3, perfazendo duas etapas: Formulao da Metodologia para Elaborao de Informes GEO Cidades: englobou reunies tcnicas para discutir temas de maior relevncia e para avaliar o estado do meio ambiente em nvel local, contando com a participao de especialistas em matrias urbanas e ambientais; Redao do Informe 4 GEO Cidades do Rio de Janeiro e de Manaus. Segundo a Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades (2003, p. 10), os objetivos gerais do projeto GEO Cidades so:
a) Avaliar o Estado do meio ambiente das cidades selecionadas na Amrica Latina e Caribe; b) Avaliar o impacto em cidades e o desenvolvimento urbano em diferentes ecossistemas; c) Proporcionar ferramentas para a tomada de decises na gesto urbana e ambiental por meio do desenvolvimento de uma metodologia para a avaliao urbano-ambiental a ser aplicada em cidades da Amrica Latina e Caribe e do mundo. O projeto GEO Cidades tem como base a aplicao do conceito de desenvolvimento sustentvel associado a anlises das relaes entre a urbanizao e os ecossistemas, fornecendo aos atores sociais envolvidos a idia das cidades sustentveis (ibid.). Atualmente, o GEO Cidades tem como desafio a seleo de critrios, estratgias e indicadores necessrios para a criao, o seguimento, a implementao e a avaliao dos resultados oriundos de polticas urbanas em prol do desenvolvimento sustentvel das cidades.
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AAE um processo sistemtico para avaliar as conseqncias ambientais de polticas, planos e programas, de forma a assegurar que essas conseqncias sejam includas e apropriadamente consideradas na fase inicial do processo de tomada de deciso, juntamente com os aspectos econmicos e sociais (Brasil, 2002a, p. 12). O Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), o Instituto de Estudos da Religio (Iser) e a Rede de Desenvolvimento Humano (Redeh). Relatrio de avaliao do estado do meio ambiente das cidades selecionadas e do impacto do crescimento urbano sobre diferentes ecossistemas (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 5).
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Metodologia Geo Cidades

Estudos mundiais envolvendo indicadores ambientais tiveram incio nos anos 1980, seguidos na dcada de 1990 pelo fortalecimento da temtica do desenvolvimento sustentvel, com a multiplicao de iniciativas englobando a utilizao de indicadores voltados para a gesto sustentvel dos recursos naturais. Em 1997, o documento da Agenda 21 evidenciou a importncia da busca da sustentabilidade. O desenvolvimento e a utilizao de sistemas de indicadores ambientais e de suas estruturas conceituais associadas vinculam-se a distintas abordagens terico-metodolgicas, tais como: Modelo PER (Presso-Estado-Resposta, PSR em ingls), desenvolvido e recomendado pela Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico, em 1994, que abrange: Indicadores de Presso: foras atuantes sobre o meio ambiente, podendo ser de carter direto extrao de materiais, poluio; carter indireto alteraes de habitats, introduo de espcies exticas, etc; Indicadores de Estado: sinalizam a situao e a dinmica dos recursos ambientais; Indicadores de Resposta: referem-se eficcia das aes humanas na busca
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de resoluo dos problemas ambientais. (Magalhes Jr., 2007, p. 175) Estrutura Foras Motrizes/Presses/ Estado/Impactos/Resposta, adotada no Work Program on Indicators for Sustainable Development, aprovado em 1995 na Comisso de Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas (ONU) que incluiu, inicialmente, um total de 130 indicadores representando as foras motrizes (driving forces), um suporte mais adequado aos indicadores sociais, econmicos e institucionais (Magalhes Jr., 2007). Matriz Peir (Presso-Estado-ImpactoResposta, SPIR em ingls), vinculada ao Projeto GEO, que consiste numa verso ampliada do modelo PER, lanada pelo Pnuma, em 1997, para atender aos princpios da Agenda 21 GEO 1 (Tayra e Ribeiro, 2006). Cada um dos parmetros da matriz Peir caracterizado por um conjunto de indicadores ambientais 5 que, ao mensurarem e simplificarem a informao sobre fenmenos complexos, facilitam a comunicao. Devem ter como critrios para a sua seleo consistncias poltica e analtica; mensurabilidade; fcil compreenso; confiabilidade; disponibilidade; transversalidade / universalidade (Quadros 1 a 4). Assim,
Indicadores so informaes de carter quantitativo resultantes do cruzamento de pelo menos duas variveis primrias (informaes espaciais, temporais, ambientais etc.) (Magalhes Jr., 2007, p. 171).
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como instrumentos de gesto ambiental, os indicadores auxiliam a democratizao do conhecimento e a avaliao das intenes e aes de gesto, permitindo, portanto, a instaurao de um sistema de governana. A valorizao dos indicadores na
implementao de polticas pblicas decorre justamente de sua aplicabilidade sinalizao do desenvolvimento, em todas as suas facetas, como o crescimento econmico, o bem-estar humano e a qualidade ambiental. (Magalhes Jr., 2007, p. 172)
Quadro 1: Caractersticas do indicador de Presso da matriz Peir

Matriz Peir Indicador Descrio So freqentemente classificadas como o que o ser humano impe ao meio ambiente: atividades e processos que agem sobre o meio ambiente produzindo mudanas (usualmente tm sido razes e foras motivadoras); crescimento populacional, expanso industrial, padres de consumo, desigualdades etc. (Brasil, 2002a, p. 10) Foras econmicas e sociais subjacentes, como o crescimento populacional, o consumo ou a pobreza. Do ponto de vista poltico, as presses constituem o ponto de partida para enfrentar os problemas ambientais. A informao sobre as presses tende a ser a mais disponvel, porque provm de bases de dados socioeconmicos. O conhecimento dos fatores de presso busca responder pergunta: por que acontece isso? (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 17) Relao das causas dos problemas ambientais sobre os quais devem atuar as respostas do governo local e da sociedade para conservar e melhorar o estado do meio ambiente. (Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades, 2003, p. 31)
Presso
Fonte: Brasil (2002a), Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades (2002), Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades (2003).
Quadro 2: Caractersticas do indicador de Estado da matriz Peir

Matriz Peir Indicador Descrio Refere-se condio do meio ambiente, por exemplo, nveis de poluio do ar, taxa de desflorestamento, nvel de contaminantes na gua etc. O estado do meio ambiente vai afetar a sade humana, bem como as condies socioeconmicas da sociedade. Por exemplo, o aumento da degradao do solo pode ter conseqncias na diminuio da produo de alimentos e no aumento das importaes de alimentos e do uso de fertilizantes, da desnutrio etc. O conhecimento do estado do meio ambiente bem como os seus efeitos indiretos so cruciais para os tomadores de decises e as polticas pblicas. (Brasil, 2002a, p. 10) Continua
Estado
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Quadro 2: Continuao
Matriz Peir Indicador Descrio Refere-se condio do meio ambiente que resulta das presses. Por exemplo, o nvel de contaminao do ar, a degradao da terra ou o desflorestamento. muito importante que as pessoas responsveis pela tomada de decises e o pblico em geral conheam o estado do meio ambiente e seus efeitos indiretos. As informaes sobre o estado do meio ambiente respondem pergunta: que est acontecendo com o meio ambiente? (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 17) Descrever as condies e a qualidade do meio ambiente local. Expressar o resultado das presses antrpicas do processo de desenvolvimento urbano no meio ambiente, desde o ponto de vista da qualidade e da quantidade de recursos. A partir destes indicadores se formulam as polticas pblicas para enfrentar os problemas detectados. (Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades, 2003, p. 31)
Estado
Fonte: Brasil, (2002a), Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades (2002), Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades (2003).
Quadro 3: Caractersticas do indicador de Impacto da matriz Peir

Matriz Peir Indicador Descrio Refere-se ao estado ou condio de sade e bem-estar da populao, economia, ecossistemas etc. Altos nveis de nutrientes nas guas costeiras (estado) podem levar a ocorrncias de blooms de algas e aumento de envenenamento por substncias txicas produzidas por espcies marinhas nas comunidades costeiras (impacto). (Brasil, 2002a, p. 10) Efeito produzido pelo estado do meio ambiente sobre aspectos como a qualidade de vida e a sade humanas, sobre o prprio meio ambiente, sobre o ambiente construdo e sobre a economia urbana local. Por exemplo, o aumento na degradao da terra produzir uma ou vrias conseqncias: diminuio da produo de alimentos, aumento da importao alimentcia, aumento do uso de fertilizantes e desnutrio. (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 18) Orientados a captar os efeitos do estado do meio ambiente sobre diferentes mbitos de interesse para as atividades humanas, tais como a qualidade de vida, a economia urbana, os ecossistemas, a vulnerabilidade urbana e sobre o nvel poltico-institucional. (Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades, 2003, p. 31)
Impacto
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Quadro 4: Caractersticas do indicador de Resposta da matriz Peir

Matriz Peir Indicador Descrio Aes adotadas para diminuir ou prevenir impactos ambientais negativos, corrigir degradao ambiental ou conservar recursos naturais que podem incluir: regulamentaes e leis nacionais, instrumentos econmicos, convenes e acordos regional/internacional etc. (Brasil, 2002a, p. 10) Componente que corresponde s aes coletivas ou individuais que aliviam ou previnem os impactos ambientais negativos, corrigem os danos ao meio ambiente, conservam os recursos naturais ou contribuem para melhoria da qualidade de vida da populao local. As respostas podem incluir as aes reguladoras, os gastos ambientais ou de pesquisa, a opinio pblica e as preferncias do consumidor, as mudanas de estratgias administrativas e o fornecimento de informao sobre o ambiente. A medio das respostas da sociedade tende a exigir mais trabalho de anlise e interpretao por parte da equipe local. Os instrumentos que compem essa dimenso da matriz pretendem responder pergunta: o que podemos fazer e o que estamos fazendo no momento? (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 18) Permitem avaliar as medidas de melhoria, proteo, limitao, ordenamento e regulamentao, tomadas pelo governo local, pelas entidades da sociedade civil, pelas empresas e pelos indivduos, para enfrentar os problemas detectados no meio ambiente, particularmente, os fatores de presso antrpica sobre os recursos do meio ambiente. (Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades, 2003, p. 31)
Resposta
A metodologia GEO Cidades procura fornecer aos governos nacionais, cientistas, tomadores de deciso e ao pblico em geral informaes atuais e de fcil entendimento sobre suas cidades, visando melhoria ambiental e socioeconmica. Consiste, basicamente, numa avaliao ambiental integrada com base em matriz composta pelos parmetros Presso-Estado-Impacto-Resposta (Peir), considerando as atividades antrpicas que afetam o meio ambiente (Figuras 1 e 2). Mais especificamente, os componentes da matriz Peir referem-se Presso exercida pela atividade humana sobre o meio ambiente, geralmente denominada causas ou ve-
tores de mudana; ao Estado ou condio do meio ambiente que resulta das presses; ao Impacto ou efeito produzido pelo estado do meio ambiente sobre diferentes elementos, como os ecossistemas, a qualidade de vida, a economia urbana local; Resposta, que corresponde s aes coletivas ou individuais que aliviam ou previnem os impactos ambientais negativos, corrigem os danos ao meio ambiente, conservam os recursos naturais ou contribuem para a melhoria da qualidade de vida da populao local. Tais aes podem ser preventivas ou paliativas (Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002).
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Figura 1: Matriz Peir
Figura 2: Fluxograma da interao entre os componentes urbano-ambientais da matriz Peir
Fonte: Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades (2002, p. 9).
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Os documentos gerados pelo projeto GEO balizam a metodologia GEO Cidades, orientando membros de equipes tcnicas locais, durante o processo de elaborao de Informes GEO Cidades, sobre o uso de informaes voltadas para a avaliao do estado do meio ambiente (Figura 3). Segundo a Metodologa para la elaboracin de los informes GEO Ciudades (2003, p. 14), prope-se que a equipe local, entre outros objetivos, Aprenda o significado e a utilidade da avaliao e do informe ambiental integral; Maneje, terica e praticamente, seus componentes e sua estrutura; Conhea os desafios de administrar um processo de participao;
Conhea e ponha em prtica a organizao e a administrao de um processo de avaliao e de informao; Adquira ferramentas teis para levar a cabo esta tarefa. A compreenso da matriz Peir de fundamental importncia para a produo do Informe, uma vez que organiza a anlise da informao necessria pertinente, cujo ponto de partida a presso exercida pelo desenvolvimento urbano sobre o meio ambiente e cuja meta orientar e organizar a avaliao do estado do meio ambiente local (ibid., p. 15).
Figura 3: Etapas do Informe GEO Cidades
Fonte: Manual de Aplicao: Projeto GEO Cidades (2002, p. 24).
Uma vez elaborado o Informe, considerado marco de um processo de avaliao continuada, a gerao e a produo
de documentos, nos moldes GEO, revestem-se de importncia para os tomadores de deciso, na medida em que
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possibilitam a criao de uma srie histrica na avaliao ambiental de cada cidade, permitindo analisar a adequao das respostas formuladas, alm da evoluo entre os fatores de presso e estado do meio ambiente (Manual de
Aplicao: Projeto GEO Cidades, 2002, p. 76). Considerada uma metodologia de anlise, a estrutura Peir vem sendo utilizada em diversos estudos no Brasil.
Informes Geo Cidades e aplicaes

Os resultados obtidos no Informe GEO Rio de Janeiro, em nvel de projeto-piloto, identificam com clareza os processos decorrentes das dinmicas urbanas responsveis por impactos ambientais na cidade, que tm como principais vetores de presso sobre o meio ambiente: dficit de habitao, particularmente para a populao de baixa renda; uso e ocupao do solo, legal e ilegal, em reas ambientalmente frgeis; dficit crescente de infra-estrutura de coleta e destinao adequada de esgotos sanitrios em reas de ocupao legal e ilegal; dficit crescente na coleta e destinao adequada dos resduos slidos; deficincia do sistema de transporte urbano e a conseqente saturao do sistema virio por veculos particulares e coletivos; e localizao inadequada de atividades impactantes (Quadros 5 a 7). No tocante aos principais problemas ambientais decorrentes, apresentam-se: degradao de ecossistemas (Mata Atlntica, restingas e manguezais); poluio da gua de abastecimento e corpos receptores (mananciais, rio Guandu, baa de Guanabara, baa de Sepetiba, praias ocenicas); vulnerabilidade de reas sujeitas a desastres naturais e provocados por ao antrpica, originando as denominadas reas de risco onde so freqentes os episdios de inundao, deslizamento de encostas e acomodao de terrenos com perdas materiais e humanas; poluio do ar, principalmente por material particulado; contaminao dos recursos naturais por resduos slidos, principalmente solo e gua (Relatrio ambiental urbano integrado: informe GEO: Rio de Janeiro, 2002). Produto da parceria entre a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) e o Instituto Pereira Passos (IPP), a publicao Indicadores Ambientais do Rio de Janeiro, considerada pioneira no pas, tem como desafio contribuir para a avaliao do balano entre os processos de urbanizao e a preservao ambiental na ltima dcada. Contemplando um total de 41 indicadores (esquema PER Presso/Estado/Resposta), selecionados com base na real disponibilidade e formato adequado dos dados, o Relatrio de Indicadores Ambientais da Cidade do Rio de Janeiro representa um esforo municipal voltado para o levantamento de aspectos gerais da cidade. O documento em pauta apresenta 14 indicadores de caracterizao da cidade/territrio e 27 ambientais (caracterizao ambiental, ocupao do territrio, padres de produo e consumo, aes do poder p-
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blico) descritos de forma simples e didtica, tendo como base os seguintes itens (Indicadores ambientais da cidade do Rio de Janeiro, 2005, p. 13): O que significa? (sua definio); Qual a sua importncia? (no processo de desenvolvimento sustentvel); Como foi calculado? (explicitao das variveis utilizadas para o clculo de cada indicador); Comentrio (breve descrio acerca do comportamento das variveis pertinentes a cada indicador). Os oito indicadores do grupo caracterizao ambiental representam o estado atual do ambiente urbano atravs das diversas interaes entre os ecossistemas e a cidade (Indicadores ambientais da cidade do Rio de Janeiro, 2005, p. 62). Padres de produo e consumo bem como o aumento da urbanizao ampliam os problemas decorrentes da poluio, ou seja, a avaliao do consumo da cidade pode ser um indicador qualitativo do uso dos recursos naturais e dos impactos decorrentes das atividades urbanas (ibid.). Aes do poder pblico representam a resposta da prefeitura atravs de atividades de desempenho/competncia, em prol de um ambiente mais equilibrado para o habitante do Rio de Janeiro (ibid., p. 63). Conceio e Dornelles (2006), a partir de uma adaptao da metodologia GEO
Cidades, criaram um ciclo exemplificativo da matriz Peir com base nas caractersticas sociais e ambientais do bairro do Leblon, localizado na zona sul da Cidade do Rio de Janeiro (Quadro 8): Com base na avaliao do estado do meio ambiente no bairro do Leblon, conclui-se que, neste recorte, as presses sobre o meio ambiente esto relacionadas ao processo de especulao no uso do solo, configurando a densificao do espao urbano e com conseqncias nos ecossistemas naturais e ambiente social do bairro, como a diminuio de reas naturais e deteriorao do meio ambiente construdo. Com base na anlise espacial percebe-se a saturao do espao urbano, podendo-se conjeturar que os indicadores de resposta no bairro possuem a finalidade de controle sobre os indicadores de presso e impacto. (Conceio e Dornelles, 2006, p. 20) Em estudo semelhante envolvendo a rea de Planejamento 2, localizada na parte sudeste do municpio do Rio de Janeiro, os autores avaliaram indicadores de Presso/Estado/Resposta (Quadro 9) associando os impactos a problemas ambientais relacionados compresso e saturao do espao urbano e a ocupaes irregulares, representados pela reduo da cobertura vegetal, aumento de reas impermeabilizadas, presena de processos erosivos, assoreamento e contaminao de cursos dgua (id., 2007, p. 12).
Quadro 5: Indicadores de Presso e Estado da matriz do GEO Rio de Janeiro

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Fonte: Relatrio ambiental urbano integrado: informe GEO: Rio de Janeiro (2002, p. 176).
Quadro 6: Indicadores de Impacto da matriz do GEO Rio de Janeiro

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Quadro 7: Indicadores de Resposta da matriz do GEO Rio de Janeiro

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O GEO Manaus precedeu o GEO Rio de Janeiro apenas em alguns meses e constituiu um estudo-piloto da metodologia para avaliao urbano-ambiental integrada. Apesar de algumas limitaes, em razo da ausncia ou da precria sistematizao de dados nas instituies consultadas, os resultados obtidos foram de suma importncia para futuros desdobramentos do Informe GEO Manaus. Os principais vetores de Presso sobre o meio ambiente de Manaus so os seguintes (Relatrio ambiental urbano integrado: informe GEO: Manaus, 2002, p. 176): Intenso crescimento da populao urbana de Manaus, saltando de 300 mil habitantes, na dcada
de 1970, para cerca de um milho e quatrocentos mil habitantes, na virada do Sculo XXI; Avano descontrolado das fronteiras da rea urbanizada, inclusive sobre as florestas nativas; Ocupao irregular de reas de preservao ambiental, como as margens dos igaraps, e de reas ambientalmente frgeis, como os trechos de margens abruptas do rio Negro e outras encostas instveis; Dficit crescente da infra-estrutura de recolhimento e destinao de esgotos sanitrios;
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Insuficincia no sistema de coleta dos resduos slidos nas reas de ocupao irregular. Destes vetores de presso decorreram inmeros problemas ambientais, entre os quais podem ser destacados: sensvel reduo da cobertura vegetal, com a perda de grandes extenses de florestas nativas; Perda de biodiversidade de ecossistemas, principalmente nas florestas remanescentes na cidade e que circundam a rea urbana; Ampliao de reas vulnerveis a risco, em conseqncia de ocupao irregular e outras aes antrpicas; Poluio dos corpos dgua, principalmente dos igaraps que cruzam a cidade, por lanamento de esgotos sanitrios sem tratamento e por resduos slidos. A apropriao dos resultados obtidos no documento e uma participao ativa da administrao municipal, via Plano Diretor Urbano Ambiental de Manaus, foram algumas das recomendaes do Informe GEO Manaus quanto aos respectivos desdobramentos. Ressalta-se que, ao longo de 2005, o Consrcio Parceria 21 realizou oficinas de capacitao voltadas para a elaborao de Relatrio GEO Cidades dos Municpios de Piranhas (AL), Ponta Por (MS), Beberibe (CE) e Marab (PA). Como resultados, foram assinadas, em
2006, cartas de compromisso entre as prefeituras envolvidas, os programas da ONU para o meio ambiente (Pnuma) e para o desenvolvimento dos assentamentos urbanos (Habitat), o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio das Cidades (MC), e realizada a entrega de relatrios preliminares, marcos da elaborao do Informe GEO em pequenos municpios (Nota, 2005). A Lei Complementar 031/2006, que institui o Plano Diretor do Municpio de Ponta Por (MS), contempla, no Captulo II (Do Instituto de Gesto Urbana e Ambiental de Ponta Por - Iguapp), Art. 12, inciso XI, orientaes voltadas no s para a elaborao, como para a atualizao do denominado Relatrio GEO Cidades. Tal fato evidencia uma tendncia nacional de vnculos, cada vez mais fortes, entre Planos Diretores, Agenda 21 e Informes GEO Cidades, vindo ao encontro dos anseios originais dos documentos GEO (Ponta Por, 2007, p. 5): XI. Elaborar e manter atualizado o conjunto de estudos e levantamentos tcnicos de interesse do Plano Diretor, em especial o Relatrio GEO-Cidades e o Relatrio de Vulnerabilidade Ambiental, com revises que no ultrapassem o prazo de cinco anos. Encontra-se em andamento uma proposta de elaborao do GEO Amaznia, que comeou a ser desenvolvida em 2005, envolvendo a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (Otca) e o Pnuma (Grupo Interagir, 2007, p. 1), a saber:
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A meta do projeto desenvolver e integrar a avaliao do meio ambiente da bacia Amaznica, usando a metodologia GEO, processando as informaes j existentes na regio. O projeto ajudar a prover uma plataforma para coordenar os dados e informaes existentes, garantindo um processo que envolva a comunidade cientfica, tomadores de deciso nacionais e locais, bem como organizaes comunitrias. Para a Otca, o Relatrio ser uma importante ferramenta para as polticas pblicas dos Pases Membros. O GEO Amaznia ser um dos principais produtos do projeto da Otca e do Pnuma, mas ser bastante enfatizado o processo e o papel que o projeto poder exercer no sentido de oferecer uma viso da Amaznia e de identificar os passos necessrios para reverter os padres de destruio e desmatamento das florestas tropicais. Segundo Tayra e Ribeiro (2006), o Informe GEO Cidade de So Paulo 2004, desenvolvido no mbito da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente da Prefeitura (SVMA) com apoio tcnico do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT), contempla um total de 83 indicadores, sendo 23 de Presso: crescimento e densidade populacional, produo de resduos slidos, ocorrncias contra a fauna, entre outros; 19 de Estado: qualidade do ar, efeito estufa, chuva cida, entre outros, 19 de Impacto: incidncia de enfermida-
des associadas poluio do ar, ndice de vulnerabilidade juvenil, desvalorizao imobiliria etc.; e 22 de Resposta: dados como controle de emisses atmosfricas, investimentos em gua e esgoto, ampliao de cobertura vegetal, entre outros (Figura 4). Quando se concebe um sistema de informaes de tal magnitude, um problema recorrente o da obteno de dados. Em muitos casos, eles no esto disponveis na escala desejada ou, simplesmente, no existem, ou ainda pior, possuem qualidade duvidosa; o que certamente compromete a capacidade de o sistema prover informaes fidedignas sobre a real situao do espao analisado. Um outro problema o da escolha de variveis; a metodologia GEO certamente deu maior consistncia s escolhas especficas de cada espao. Ela colabora no sentido de prover bases tericas para a escolha; mas, sua adoo pura e simples pode esconder a necessidade de uma grande discusso a respeito de tais escolhas. (Tayra e Ribeiro, 2006, p, 5) Segundo o GEO Cidade de So Paulo (2004, p. 8), o aprimoramento contnuo dessa Matriz no municpio de So Paulo e sua operao informatizada tende a constituir-se em relevante instrumento de apoio governana e gesto ambiental do Municpio. Questes associadas continuidade do Geo Cidade de So Paulo envolvem a reviso dos indicadores (quantitativa e qualitativa), a incorporao de novos
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indicadores pela Secretaria do Verde e do Meio Ambiente da Prefeitura (informaes primrias), alm da construo de
um ndice de sustentabilidade ambiental para o municpio e regies administrativas (Mello, 2006, p. 21).
O ciclo do modelo da abordagem Peir tem subsidiado a elaborao de distintos projetos, tais como o GEO Gois, documento elaborado aps a publicao do GEO Brasil 2002; o Projeto Orle: subsdios gesto integrada da orla martima do bairro do Leblon, RJ; o Relatrio de Avaliao Ambiental Estratgica do
Programa Braslia Integrada, vinculado gesto do transporte urbano do Distrito Federal; o Sistema Integrador de Informaes Geoambientais para o Litoral de So Paulo aplicado ao Gerenciamento Costeiro (Siigal); a proposio de um modelo para a sistematizao de indicadores ambientais urbanos para o estado
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da Bahia; a avaliao das condies de vida no setor sudeste de Uberlndia, MG, entre outros (Figura 5; GEO Gois, 2002; Braslia, 2005; Souza, 2004; Agra
Filho, 2005; Dornelles, 2005; Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia, 2006; Tavolucci e Fonseca, 2007).
Figura 5: Estrutura lgica da matriz Peir aplicvel ao Programa de Transporte Urbano do DF - Braslia Integrada
Fonte: Braslia (2005, p. 61). Numa abordagem preliminar, voltada para a construo de uma sistemtica de avaliao, com a proposio de indicadores de sustentabilidade ambiental aplicados aos recursos hdricos para o estado da Bahia, foram utilizados os modelos PER e FPEIR (Fora Motriz/ Presso/Estado/Impacto/Resposta). Um total de 33 Indicadores Bsicos (prioritrios gerados a partir de dados preexistentes), 17 Indicadores prioritrios (gerao de novos dados) e 15 Indicadores especficos (relevantes para o aprofundamento dos Indicadores Bsicos) foram identificados com base numa abordagem terico-metodolgica voltada para o entendimento da cadeia causal em cada realidade em questo, incluindo os processos de interveno ambiental nessa realidade (Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia, 2006, p. 38). Magalhes Jr. (2007, p. 367), ao abordar a temtica indicadores ambientais e recursos hdricos, apresenta uma srie de indicadores potencialmente teis gesto de gua no Brasil que envolvem, em suas dimenses, Estado/Presses ou Impactos/Respostas, enfatizando a necessidade do desenvolvimento de um sistema de indicadores que contem-
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ple uma definio prvia de metas nacionais e locais que, por sua vez, depende da definio de um processo poltico planificado e estruturado. O documento GEO Brasil Recursos Hdricos, elaborado pelo MMA em parceria com a Agncia Nacional de guas (ANA) e o Pnuma, englobou os preceitos cientficos do GEO, aliados adoo da matriz Estado/Presso/Impacto/Resposta (Epeir), com a formulao de 91 propostas e recomendaes para tomadores de
deciso, contribuindo para a construo de um futuro sustentvel para os recursos hdricos do Brasil (Brasil, 2007, p. 18). Os expressivos resultados obtidos, em mbito nacional, referentes a distintas avaliaes ambientais, tendo como base os Informes GEO, GEO Brasil e GEO Cidades, fazendo uso da matriz Peir, evidenciam um real interesse dos atores sociais envolvidos em prol do conhecimento e aprimoramento dos preceitos tericos e metodolgicos associados.
Referncias
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Resumo
O Projeto GEO Cidades consiste numa metodologia de avaliao urbano-ambiental que oferece uma viso integrada de indicadores sociais e ambientais distribudos numa matriz Peir (Presso, Estado, Impacto e Resposta). Este trabalho aborda a disseminao da referida metodologia em cidades do Brasil. Palavras-chave: GEO Cidades, Peir, Rio de Janeiro, Manaus, So Paulo.
Abstract
The project GEO Cities consists of a methodology of urban-ambient evaluation, offering an integrated vision of social and ambient indicators, distributed in a SPIR matrix (State-Pressure-ImpactResponse). This work approaches the dissemination of the cited methodology in cities of Brazil. Keywords: GEO Cities, SPIR, Rio de Janeiro, Manaus, So Paulo.
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Recebido em outubro de 2007. Aprovado para publicao em maro de 2008
Liane Maria Azevedo Dornelles Graduada em Geologia pela UFRJ, Mestre em Geocincias pela UFF, Doutora em Geografia pela UFRJ, Professora Adjunta do Departamento de Geografia Fsica do Instituto de Geografia da UERJ, Docente e Pesquisadora dos Programas de Ps-Graduao em Geografia (Mestrado) e em Meio Ambiente (Doutorado) e Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Geoprocessamento (NEPGEO).
Crescimento do transporte informal e circuitos da economia urbana e regional:

aplicao da teoria de Milton Santos na anlise do fenmeno a partir dos anos 1990 * Hernn Armando Mamani
Introduo
O transporte informal 1 um fenmeno conhecido, na metrpole do Rio de Janeiro, desde o incio do sculo XX 2. Apesar disso, sua expanso a partir da segunda metade da dcada de 1990 foi inovadora e diferenciada das anteriores, posto que se valeu de veculos novos, maiores e mais caros, prestando servios para a classe mdia. Seus operadores formaram cooperativas demonstrando um alto grau de organizao, capacidade de mobilizao e luta que lhes permitiu conquistar, a partir de 2000, a legalizao, seja na cidade, seja em alguns municpios e regies do estado. As anlises habituais tratam o fenmeno como decorrente do desemprego provocado pelas transformaes econmicas dos anos 1990. Seguem o racio-
* Este artigo baseia-se num captulo de Tese de Doutorado defendida no Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (Ippur/UFRJ) em 2004. 1 O termo transporte informal caracteriza aqui um servio prestado pelos prprios proprietrios com veculos pequenos ou velhos. No so necessariamente clandestinos, mas distinguemse claramente das grandes empresas de transporte coletivo, como trem, metr e nibus, pelas relaes de trabalho e pela organizao da empresa. 2 Faiscadores, Lotaes e Cabritinhos precederam o transporte informal atual. Faiscadores era o nome que recebiam os primeiros micronibus que nas dcadas de 1920 e 1930 concorreram com a Light &Power detentora do monoplio do transporte na cidade do Rio de Janeiro. Lotaes era o nome dado aos pequenos veculos de transporte entre 1940 e 1960. Cabritinhos eram os veculos que nas dcadas de 1970 e 1980 serviam reas de difcil acesso.
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Crescimento do transporte informal e circuitos da economia urbana e regional
cnio de que, num contexto de carncia de transporte, os desempregados encontraram, na prestao desse servio, uma fonte de renda. De igual modo, as abordagens mais eruditas 3 tratam-no como efeito da reestruturao produtiva no mercado de trabalho que culmina na produo do desemprego e da informalizao 4. Essas interpretaes no se sustentam em fatos. Se assim o fosse, a expanso teria acontecido nos anos 1980 e no nos 1990 5. Tampouco encontram sustentao terica. Relacionar diretamente desemprego e expanso da economia informal um retrocesso terico 6. Seria retomar, sob nova roupagem, o dualismo criticado desde os anos 1970 no Brasil e na Amrica Latina. Considera-se aqui que a contribuio desses crticos 7 para o estudo dos fenmenos e processos agrupados sob a expresso setor informal no deve ser abandonada, sob risco de desperdcio de experincia e de potencial analtico das categorias ento produzidas. Esses estudos afirmam que h relao estreita entre modernizao econmica
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e crescimento da economia informal e entre esta e urbanizao, recusando modelos dicotmicos que opunham moderno e tradicional, desenvolvimento e atraso como oposies reais. Denunciam, em suma, que o dualismo era um efeito da teoria, ocultando as relaes que produzem a pobreza e a marginalidade. A crtica e as pesquisas, a partir dos anos 1970, contriburam para determinar prticas sociais e padres de urbanizao tpicos do Terceiro Mundo ou, em termos atuais, da Periferia, por meio dos quais as dimenses opostas relacionam-se. desnecessrio alongar-se na descrio dessa problemtica. Cabe apenas registrar que aqui retomada a tentativa de compreender como emerge e se consolida uma atividade econmica no institucionalizada, responsvel pela produo e pela reproduo da metrpole. Considera-se que a expanso do transporte no Rio de Janeiro dos anos 1990 constitui um caso de formao daquilo que Milton Santos (1979, 1990a) denominou circuito superior marginal da economia urbana e regional e se insere num processo de involuo metropolitana.
Associao Nacional de Transportes Pblicos (2000a, 2000b); Blassiano e Mariliti (1999); Blassiano (1999); Vasconcellos (2000). Processo pelo qual a reorganizao dos processos de trabalho e a regulamentao estatal estimulam relaes de trabalho no-assalariado, tais como a subcontratao, as cooperativas, tpicas da economia informal. A taxa de desemprego nos anos 1980 foi bem mais elevada que a da dcada de 1990. Por exemplo, em 1984 a taxa de desemprego anual era de 6,67%, enquanto a mais alta da dcada de 1990 ocorreu em 1993, quando atingiu 4,10%. Ver Anurio Estatstico do Estado do Rio de Janeiro (1996, 2001). Mesmo reconhecendo que o processo de expulso do mundo do trabalho e a dualizao do mercado de trabalho no so fenmenos exclusivos de pases perifricos. Ver Castel (1995) e Wacquant (2001). Ver Oliveira (1976, 1982), Silva, L. (1971), Santos (1979), entre outros.
Hernn Armando Mamani
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Neste artigo, pretende-se demonstrar a validade dessa tese. Para tanto, apresenta-se primeiro a Teoria dos Circuitos e da Involuo Metropolitana, para aplic-la depois ao transporte, ajustando conceitos e relacionando-os a dados. As informaes utilizadas originam-se de
um banco de dados construdo a partir de notcias publicadas nos jornais O Globo, Jornal do Brasil e O Dia entre 1992 e 2003, de pesquisa documental e de entrevistas com operadores do transporte informal realizadas entre 2000 e 2003.
Fundamentao terica
Modernizao e diferenciao metropolitana: a teoria dos circuitos
A contribuio de Milton Santos problemtica da economia informal deu-se desde uma perspectiva geogrfica. O autor enfoca, assim, o processo de urbanizao, e no o mercado de trabalho ou o desenvolvimento econmico nacional, como o fazem outros intelectuais contemporneos 8. O problema, para ele, consiste em que a teoria da urbanizao, ao aplicar conceitos forjados na experincia de pases centrais para explicar a experincia do Terceiro Mundo, produz um conhecimento inadequado, expresso na adjetivao do conceito de urbanizao. Assim, a concentrao populacional nas cidades sem o correspondente crescimento da indstria levaria ao inchao urbano, ou urbanizao sem industrializao 9. Santos (1979) afirmou, ao contrrio, que a diferenciao e a segmentao da economia urbana eram efeitos de sua integrao rede econmica mundial e das sucessivas
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modernizaes. Isto , a urbanizao nos pases perifricos associa-se industrializao, no somente nacional mas tambm mundial, seja pela modernizao do campo, pela revoluo do consumo, pela incorporao rede urbana ou pela reformulao do papel da cidade nesse processo, seja pela formao de Estados modernos e suas instituies. Ao reformular organizao e tcnica, a indstria afeta a urbanizao alm das fronteiras nacionais, j que as metrpoles so centros de dinamizao, interconexo e fator de diversificao e adensamento das relaes econmicas. No se trata de um desenvolvimento homogneo nem contnuo. Nas metrpoles de pases subdesenvolvidos, o processo heterogneo e ambguo, na medida em que, simultaneamente modernizao de atividades, ocorre a expanso da pobreza por adoo de modelos de crescimento que so a causa de uma distribuio de renda cada vez mais injusta que impede a expanso do emprego, assim como o desenvolvimento de um
Como fizeram respectivamente Silva, L. (1971) e Oliveira (1976). Oliveira (1982) critica essa noo mostrando que o inchao se deveu justamente industrializao e no sua ausncia.
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mercado interno para produtos modernos (ibid., p. 147). A coexistncia de uma economia moderna e outra no-moderna nas cidades do Terceiro Mundo permitiu a Santos caracteriz-las, nos anos 1970, como tendo uma economia bipolar, mas no dual. A noo de espao dividido refere-se capacidade de cidades e regies sustentarem atividades econmicas aparentemente opostas. A diferenciao e a segmentao da metrpole oferecem recursos econmicos e sociais diferenciados que permitem a proliferao de atividades econmicas com nveis de capital, formas de trabalho, organizao e tecnologias menores e mais precrias que as do setor moderno. Tais atividades so formas de suprir empregos e servios que a economia monopolista no consegue atender (Santos, 1990a, p. 33). A continuidade e a complexificao desse fenmeno nos anos 1990 levaram Santos a caracteriz-lo como involuo metropolitana. Processo no qual o crescimento econmico das metrpoles paralelo diminuio do rendimento mdio e expanso do nmero de empregos mal-remunerados. Nesse caso, as metrpoles, em vez de tornarem-se, simples e diretamente, lugar de coexistncia de uma minoria de ricos e uma massa homognea de superpobres, desenvolvem uma vasta classe mdia, pela diversificao da produo de bens e servios a partir das mais diversas condies tcnicas ou financeiras que ocupam uma regio especfica e, muitas vezes, ocor10
re dentro de certas reas da mesma metrpole (ibid.). Assim, quanto mais populosa e extensa uma cidade, mais flexvel quanto criao de atividades econmicas 10 (ibid., p. 38).
Circuitos superior, inferior e superior marginal

O conceito de involuo metropolitana expressa a complexificao geogrfica e socioeconmica do fenmeno caracterizado nos anos 1970 como circuitos da economia urbana e regional. O termo circuito denomina a economia que se forma a partir da segmentao e da diferenciao socioeconmica da cidade. Descreve uma rede de cooperao econmica de extenso e localizao variveis, que relaciona produo, financiamento, distribuio e comercializao. Cada circuito definido tanto pelo conjunto das atividades realizadas quanto pelo setor da populao que se liga a ele, essencialmente pela atividade e pelo consumo (Santos, 1979, p. 33). Assim, a insero dos consumidores varia segundo seu poder de compra e tipo de necessidade, bem como segundo sua qualificao, no caso dos trabalhadores. A localizao dos empresrios e das empresas nos circuitos ocorre de acordo com o tamanho e as caractersticas tcnicas e organizacionais, com os modos de financiamento e as relaes de trabalho e produo, conforme se aproximem ou se distanciem das relaes monopolistas. Com base nesses critrios, Santos distingue dois circuitos o superior e o infe-
A isto denominou, mais tarde, flexibilidade tropical.
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rior formalmente opostos (Quadro 1), sem caracterizar economias estanques ou setores. So, antes, tipos ideais. O circuito superior relaciona grandes empresas monoplicas que atuam tanto no pas quanto no exterior, que utilizam amplamente tecnologia, que adotam a organizao racional do trabalho e que se servem de trabalho assalariado. O conceito descreve uma organizao econmica fordista 11 , constituda por bancos, comrcio, indstria de exportao, indstria urbana moderna, servios modernos,
atacadistas e transportadores, que atendem ao consumo de elite e de classe mdia, oferecendo bens e servios em lugares apropriados. J o circuito inferior composto por formas de fabricao no-capital-intensiva, pelos servios no-modernos, fornecidos a varejo pelo comrcio de pequena dimenso. So atividades de interesse das populaes pobres, localizadas em certas reas da metrpole. Surgem das necessidades dos habitantes conforme sua renda e distribuio no espao urbano.
Quadro 1: Caractersticas dos circuitos da economia urbana dos pases subdesenvolvidos

Tecnologia Organizao Capitais Emprego Assalariado Estoques Preos Crdito Margem de lucro Relaes com clientela Custos fixos Publicidade Reutilizao dos bens Overhead de capital 12 Ajuda governamental Dependncia direta do exterior Circuito superior Capital intensivo Burocrtica Importantes Reduzido Dominante Grande quantidade e /ou alta qualidade Fixos (em geral) Circuito inferior Trabalho intensivo Primitiva Reduzidos Volumoso No obrigatrio Pequena quantidade, qualidade inferior Submetidos discusso entre comprador e vendedor Bancrio institucional Pessoal no institucional Reduzida por unidade, mas Elevada por unidade, mas importante pelo volume de negcios pequena em relao ao volume (com exceo dos produtos de luxo) de negcios Impessoais e/ou com papis Direta e personalizada Importantes Desprezveis Necessria Nula Nula Freqente Indispensvel Dispensvel Importante Nula ou quase nula Reduzida ou nula Grande atividade voltada para o exterior
Fonte: Santos (1979, p. 34).

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Ver Aglietta (1986). Diz-se das despesas operacionais de um negcio que no concernem ao trabalho e aos materiais.
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A descrio tpica dos aspectos que distinguem os circuitos completada por Santos com a descrio das relaes hierrquicas e de complementaridade simples e recprocas que os relacionam. No nvel mais elevado, a relao do circuito superior com a economia regional ou metropolitana ocorre por meio dos bancos, que financiam indstrias urbanas, do comrcio e dos servios. J no nvel regional, a conexo entre circuitos ocorre por meio do transporte, do comrcio atacadista e dos servios. Os dois primeiros atuam, ainda, como rels, ou seja, como reguladores dos circuitos. O circuito inferior contribui para o crescimento econmico regional mesmo que suas atividades paream opostas s atividades modernas da economia urbana (ver Grfico 1). Em pases com processos de industrializao substitutiva, poderia existir, ainda, um circuito intermedirio que Santos denomina circuito superior marginal (Santos, 1990b, p. 35-36), originado da sobrevivncia de formas tcnicas e organizacionais menos modernas ou como resposta da economia regional a uma demanda no satisfeita inspirada nos padres mais atuais de consumo. Suas atividades podem destinar-se a atender a necessidades do circuito superior ou do circuito inferior. A ambivalncia pode faz-lo complementar o circuito superior ou rivalizar com ele, conforme a conjuntura e a rea de atuao. Por possuir caractersticas mistas ou intermedirias, opera junto ao circuito superior.
Ambos utilizam a cidade como mercado unificador da mo-de-obra, economias externas, de capital e um lugar de consumo (id., 1979, p. 246). E pretendem inserir-se na chamada economia urbana moderna (id., 1990b, p. 35). Entretanto, distingue-se por responder a necessidades de consumo locais j existentes do circuito superior, que, em razo de sua estrutura econmica e financeira, cria consumo. Seus preos so mais elevados e balizam os praticados no circuito superior, aumentando seus lucros. Mas tambm pode atuar de modo a impedir a formao de oligoplios (ibid., p. 35-36). Finalizando a descrio da teoria dos circuitos, h que frisar que, em todos os casos, a metrpole unifica e articula processos econmicos diversos e formalmente contraditrios, favorecidos e potencializados pela sua extenso, diferenciao e segmentao. Nela, a modernizao tcnica e organizacional estimulada verticalmente pelos monoplios precedida pela formao de necessidades, expectativas de consumo e estilos de vida. A prosperidade concomitante proliferao da pobreza. Das atividades econmicas surgidas para atender s necessidades dos pobres emerge uma vasta classe mdia, que estimula o crescimento e a diversificao econmica numa disposio vertical. Portanto, a modernizao em metrpoles extensas e diversificadas multiplicase em efeitos locais diferenciados e amide contraditrios.
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Grfico 1: Elementos dos dois circuitos
Fonte: Santos (1979, p. 31).
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Transporte e circuitos
Aplicar a teoria dos circuitos aos transportes apresenta alguma dificuldade, que comea no momento de tipificar o transporte informal realizado por vans. Como caracteriz-lo? Pode ser pensado como a formao de um circuito superior marginal nos transportes urbanos, se considerarmos o sistema convencional (nibus, barcas, metr e trem) pertencente ao circuito superior. Nesse caso, o transporte por kombis seria caracterizado como circuito inferior. Esse raciocnio, contudo, vai de encontro explicao de Santos (1979, p. 158), para quem o transporte urbano por nibus corresponde ao circuito inferior. preciso buscar outra soluo. Se abordado pela perspectiva da necessidade satisfeita, o transporte oferece mobilidade metropolitana que no monoplio das empresas de transporte coletivo. Em grande medida essa mobilidade condicionada pela indstria automobilstica. essa indstria, e no as empresas de transporte coletivo, que corresponde ao circuito superior. preciso destacar que a mobilidade urbana, ao contrrio de outros bens e servios, tem como ideal o transporte individual, o automvel. A hegemonia do transporte individual torna inferior o
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transporte coletivo, falta-lhe velocidade, flexibilidade, adequao s necessidades pessoais e distino social. Nesse sentido, o transporte coletivo tende a servir pobres 13. Pensar os transportes em termos de circuitos econmicos requer ultrapassar as necessidades de mobilidade para pensar sua forma de produo e consumo. Desse modo, o circuito superior se envolve na produo dos meios de mobilidade, no na prestao direta do servio. Corresponde indstria automobilstica, que opera fora das metrpoles, sendo monoplica e internacional. Os tipos de consumo de mobilidade podem ser relacionados aos veculos. Ningum ignora que automveis, txis, nibus, vans, kombis e motos so diferenciados 14 em qualidade, preo e tipo de usurios. J em relao produo do servio e s formas de consumo, podem ser concebidos tantos circuitos quantos tipos de veculos existirem. A ao da indstria automobilstica confirma ainda outro aspecto arrolado por Santos como tpico do circuito superior: as sucessivas modernizaes determinam novas prticas econmicas e tipos de consumo. Estabelece uma nova
Ver Silva, O. (2000) e Vasconcellos (2000). Em termos nativos, os tipos de servios diferenciam-se pelo veculo e pelo modo de operao e seu grau de legalidade: assim, pirata identifica nibus e txis. Kombis e vans realizam lotadas (tipo de servio), e as vans podem ser usadas como fretamento. Eventualmente, carros de passeio operam como transporte coletivo; nesse caso, o modo de operao denominado lotada.
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relao entre circuitos, estimulando os circuitos superior, superior marginal e inferior pelas atividades que desloca. Utilizar a teoria dos circuitos para tentar compreender a expanso do transporte informal e suas singularidades exige que se considere a ao da indstria automobilstica no Brasil ao longo dos anos 1990, j que travou uma disputa estratgica nos mercados nacional e sul-americano e por eles. Ampliou o parque industrial e diversificou sua produo, atraindo investimentos. Esse processo foi simultneo reestruturao das relaes industriais (geogrficas, tcnicas e organizacionais). Assim, a modernizao originada na concorrncia entre montadoras no mercado mundial promove a formao de circuitos, tanto no extremo moderno, quanto no informal, como se ver.
zido nmero de veculos por habitante, num contexto de estabilidade monetria, tornou-o extremamente atrativo e disputado. De modo que, durante os anos 1990, a oferta de veculos e o nmero de marcas comercializadas no Brasil aumentaram consideravelmente, por meio da importao e, principalmente, da entrada de novas montadoras 16. Nessa conjuntura, o mercado de utilitrios em especial dos modelos que atuam no transporte informal foi o mais concorrido. At ento as kombis fabricadas pela Volkswagen eram os veculos mais utilizados nas metrpoles brasileiras. A partir de meados da dcada de 1990, o nmero cresceu expressivamente. Assim, em 2002, onze novos modelos eram utilizados no transporte informal da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (ver Quadro 2). As montadoras asiticas Hyundai, ASIA Motors e KIA importaram, na primeira metade da dcada, modelos que consomem menos combustvel, ofertando-os a preos e condies de crdito muito favorveis, facilitados pela abertura das importaes e pela valorizao da moeda. O aumento da produo desses veculos no Brasil ocorre a partir de 1998 17. Segundo dados da Associao Nacional de Veculos Automotores (Anfavea), em 2003, onze montadoras atuavam na
Indstria automobilstica e transporte: conjuntura de uma modernizao

Os anos 1990 foram um perodo de modernizao marcado pela abertura de importaes. Coincide com a reestruturao da indstria automobilstica mundial, que disputou novos mercados, barateou os custos 15 e implementou uma poltica na qual o Brasil desempenhou um papel importante. O potencial exportador do Pas, assim como o redu15
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Trata-se do corolrio da crise da indstria automobilstica norte-americana, afetada pela concorrncia japonesa e europia e pela saturao dos mercados iniciada no final dos anos 1970. Ver Abreu (1998). O mesmo pode ser dito para cada um dos tipos de veculos comercializados. Quando a importao de veculos dificultada a empresas que no produzam no Pas.
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produo de camionetas de uso misto expresso que classifica os veculos aqui estudados. Trata-se do maior
nmero de montadoras operando na produo e comercializao de um mesmo tipo de veculo 18 (ver Quadro 3).
Quadro 2: Veculos usados para o transporte de passageiros na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro 2002 (por modelo,montadora e pas de origem)
Montadora Asia Asia KIA Hyundai Mercedes Benz Renault Iveco Fiat Peugeot Citron Volkswagen Veculo Topic Towner Besta L300 Sprinter Minibus Daily Ducato Boxer Jumper Kombi Origem Coria Coria Coria Coria Argentina Argentina Sem identificao Brasil Sem identificao Sem identificao Brasil
Fonte: Pesquisa de Tese.
Quadro 3: Participao das montadoras por tipo de veculo na produo nacional Brasil (2003)
Tipo de veculo Passageiros e uso misto Passageiros Uso misto (comerciais leves) Camionetas de uso misto Camionetas especiais Camionetas de carga Utilitrios Fiat Fiat Fiat Fiat Fiat Land Rover Ford Ford Ford VW Ford GM Iveco MMC Nisan Peugeot Renault VW GM GM GM Honda Renault Toyota Renault VW Nisan Peugeot Renault VW -Citron VW Montadoras
Honda Chrysler MMC
Continua
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Pode parecer contraditrio que anteriormente se tenha falado de onze montadoras. Cabe esclarecer que no primeiro caso utilizaram-se veculos novos e usados; no segundo, todas as montadoras operantes. Cabe lembrar que alguns veculos fabricados na Argentina entram ao Brasil como se fossem nacionais.
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Quadro 3: Continuao
Tipo de veculo Comerciais pesados Caminhes Semileves Leves Mdios Semipesados Pesados nibus Chassis Plataforma Agrale Chrysler Iveco Chrysler Scania Volvo VW Agrale Agrale Ford Ford Ford Fiat Ford Chrysler Ford Chrysler VW VW Volvo VW Iveco VW Peugeot -Citron Montadoras
Chrysler Scania Chrysler Scania
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (2004).
O crescimento provocado pela indstria automobilstica ao disputar mercados e integrar sua produo mundialmente foi facilitado pela poltica de importao brasileira. Confirma-se, assim, a validade da varivel postulada pela Teoria dos Circuitos de Santos, desconsiderada pelos analistas do transporte informal. Nas grandes metrpoles brasileiras, a modernizao estimula a economia informal.
O transporte urbano como circuito superior marginal

O fato de Santos tratar do transporte urbano de passageiros como se correspondesse ao circuito inferior no deve obstar ao reconhecimento da hierarquia existente entre tipos de transporte, verificada no somente entre nibus e vans, mas tambm entre as empresas de ni-
bus atuantes no centro e na periferia, entre as atuantes na capital e no interior ou ainda entre nibus e transporte informal. No que tange diferena entre nibus, vans e kombis, as empresas de nibus apresentam claramente uma organizao empresarial com organizao burocrtica do trabalho e uso de mode-obra assalariada (ver Quadro 4). Isso, aliado aos altos custos de manuteno das instalaes e veculos, requer o investimento de um grande volume de capital fixo e investimentos capazes de fazer frente aos custos de renovao de frota. J as vans e kombis so modalidades de transporte surgidas por iniciativa de proprietrios individuais: no requerem, em princpio, grande volume de capital, se comparados s empresas de nibus, embora individualmente seja necessrio o uso de poupanas pessoais, familiares, e/ou da capacidade de crdito pessoal (bancrio ou de outro tipo).
166
Contudo, a associao em cooperativas e a legalizao, mesmo que parcial, induzem prestao de servios e consolidao de organizaes que buscam
alcanar padres de eficincia empresariais, a partir de relaes de trabalho heterogneas, como ilustra o Quadro 4.
Quadro 4: Caractersticas dos dois circuitos do transporte urbano por tipo de veculo
Aspectos Tecnologia Organizao Capitais Emprego Trabalho assalariado Estoques Preos Crdito nibus Trabalho intensivo Burocrtica Importantes Volumoso Dominante Sem Fixo Bancrio institucional Reduzida por unidade mas importante pelo volume de negcios Impessoais 20 Importantes Nula Freqente Baixo Importante Nenhuma
21
Vans Trabalho intensivo Mista 19 Relativamente reduzidos Volumoso No obrigatrio Sem Fixo (em geral) Pessoal noinstitucional Elevada por unidade mas pequena em relao ao volume de negcios Diretas e personalizadas Importantes Nula Freqente Baixo Nula Nenhuma
Kombi Trabalho intensivo Mista Relativamente reduzidos Volumoso No obrigatrio Sem Fixo (em geral) Pessoal e varivel Elevada por unidade mas pequena em relao ao volume de negcios Diretas e personalizadas Importantes Nula Freqente Baixo Nula Nenhuma
Margem de lucro
Relaes com clientela Custos fixos Publicidade Reutilizao dos bens Overhead de capital Ajuda governamental Dependncia direta do exterior
Fonte: Pesquisa de Tese (inspirada em Santos, 1979).

19 20 21
Combinao de gesto pessoal da operao direta com tentativas mais ou menos heterogneas de constituir as cooperativas como organizao burocrtica. Impessoais sob o ponto de vista da organizao do trabalho. Diz-se das despesas operacionais de um negcio que no concernem ao trabalho e aos materiais.
167
importante notar que as trs modalidades de transporte relacionam-se de forma bastante direta ao circuito superior: so clientes do sistema de revenda das montadoras (concessionrias), entretanto
a relao pode ser diferenciada de acordo com o tipo de veculo e com o tipo do cliente empresa ou pessoa fsica , como ilustra o Grfico 2.
Grfico 2: Transportes e circuitos da economia urbana
168
Os nibus podem ser totalmente produzidos pela montadora (Volkswagen) ou parcialmente, na forma de chassis, recebendo carrocerias produzidas por outras empresas (Marcopolo e Ciferal, por exemplo). Nesse sentido, nibus e caminhes possuem um esquema de compra semelhante. Para adquiri-los, preciso acionar as concessionrias ou encomendar os veculos diretamente da indstria automobilstica. No caso dos nibus, atuam apenas empresas, no atuam pessoas fsicas; j no dos caminhes, pessoas fsicas tambm podem adquiri-los. Com vans e kombis ocorre algo semelhante: a diferena que os veculos destinados ao transporte informal no so comprados por empresas 22. Por outro lado, chegam prontos para o transporte ou podem ser adaptados. Assim, no caso das kombis, possvel instalar equipamentos que permitam o uso de gs natural como combustvel, bem como dispositivos para abertura automtica ou mecnica das portas etc. A analogia entre transporte e indstria automobilstica continua nas revendas sucessivas, que relacionam o circuito superior ao inferior. Aqui, a oposio entre empresa e pessoa fsica ainda analiticamente valiosa. Mas preciso frisar que as concessionrias ocupam um lugar de destaque no processo, ilustrado no Grfico 3.
22 23 24
A concessionria opera, nesse caso, como os atacadistas na proposta tericoanaltica de Santos. Isto , promove e interconecta os circuitos pela administrao do crdito, e assim os regula. O crdito pode estimular ou desestimular tanto o pequeno quanto o grande investidor. Tambm, nesse caso, a clivagem empresas versus pessoas fsicas explica as diferenas. Empresas e servios de transporte legais podem ter acesso ao crdito em condies mais favorveis, enquanto os ilegais pagam mais caro e se arriscam mais 23. A revenda estimula a formao de uma frota de veculos adquirida a preos menores que opera na periferia das grandes metrpoles e em municpios do interior. Mas, mesmo assim, persistem as diferenas entre nibus, vans e kombis. As empresas de nibus possuem suas prprias revendedoras, ofertando seus veculos usados a outras empresas, bem como a particulares, que podem utilizlos como nibus piratas 24. No que respeita s vans e kombis, a concessionria pode intervir quando se trata de compra de veculos novos, mas a compra direta (Operador no Grfico 3) e sem crdito bancrio tende a ampliar-se quanto mais antigo o veculo for 25. Nos pontos mais extremos do circuito inferior e geograficamente mais perifricos, a
25
O mesmo ocorre com os txis. Sendo legais, contudo, possuem outras condies de crdito. O crdito para empresas ou para permissionrios de transporte tem prazo e juros menores, alm de linhas exclusivas dos bancos pblicos. Ao longo do texto tenho abstrado a diferena entre nibus. Mas preciso esclarecer que a revenda de nibus urbanos convencionais alimenta o transporte coletivo de outros municpios e o transporte escolar. O nibus pirata tem origem na revenda de nibus especiais ou de mdia distncia. Existe uma extensa rede geogrfica de compra e venda de veculos utilitrios usados.
169
revenda ocorre diretamente entre proprietrios tantas vezes quanto o estado do veculo permitir 26. Em suma, se o antigo sistema de transporte informal nibus piratas, kombis e carros usados j configurava
um circuito inferior, a entrada de veculos novos, facilitada pelo aumento da concorrncia entre montadoras e pelo crdito fcil, formou um circuito superior marginal. A revenda desses veculos renovou a frota, estimulando a diversificao e a expanso geogrfica do transporte informal.
Grfico 3: Elementos dos circuitos do transporte com nfase na revenda e no circuito inferior

26
Assim, por exemplo, uma kombi nova custava, em 2003, R$ 25.921,00, enquanto uma usada do mesmo ano custava R$ 22.900,00; de 2002, custava R$ 19.200,00. O preo das fabricadas em 1994 caa para R$ 7.500, 00. Entre as importadas, por exemplo, a Boxer 15 passageiros da Peugeot nova custava R$ 57.367,00 em 2003, ao passo que o modelo de 2000 valia R$ 34.500 (O Globo e Folha de S.Paulo, nov. 2003).
170
Concluso
A expanso do transporte informal na segunda metade da dcada de 1990 no foi um fenmeno exclusivo da metrpole do Rio de Janeiro, mas se estendeu a boa parte das regies metropolitanas brasileiras. Argumentou-se aqui que essa expanso no teve como nica causa o desemprego e a carncia de transporte. Constitui, antes, a formao de um novo circuito no transporte estimulado pela modernizao da indstria automobilstica. Essa modernizao de veculos e processos produtivos deu-se num contexto de intensa concorrncia mundial. Assim, o aumento da mobilidade no foi propiciado apenas no transporte coletivo, mas tambm, e principalmente, no individual, favorecido pelo aumento da oferta, pela estabilidade econmica e pelas polticas pblicas e privadas. No incio do processo, as vans ofereceram servios diferenciados mais flexveis, a preos ligeiramente superiores aos dos nibus convencionais. Mais tarde, essa diferena ficou restrita a um pequeno grupo legalizado de vans, enquanto o restante caiu na ilegalidade e no parou de crescer. Se o antigo sistema de transporte informal nibus piratas e kombis j configurava um circuito inferior, cria-se um circuito superior marginal por meio da entrada de veculos novos e das condies de financiamento. A renovao daquela frota e a revenda sucessiva dos veculos usados estimularam a proliferao de prticas tpicas do circuito inferior no transporte num extenso territrio. O fenmeno aparece como a sucesso indefinida de circuitos descendentes e o constante ressurgimento de transportes informais nas cidades. Essa proliferao cessa apenas com a destruio fsica dos veculos. No entanto, a frota constantemente ampliada pela revenda de novos veculos usados. Finalizando, o esquema bipolar de Santos eficaz e valioso na compreenso da expanso da economia informal. Fornece instrumentos que permitem delinear as relaes verticais e horizontais que a caracterizam, bem como sua dinmica. Contudo, encontra seus limites ao tentar estabelecer quais seriam as prticas, os grupos e as atitudes que conformam os circuitos inferior e marginal superior.
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Resumo
O presente artigo busca explicar o crescimento do transporte informal a partir dos anos 1990. Partindo da experincia da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sustenta-se que o fenmeno no pode ser atribudo apenas ao desemprego e carncia de transporte. Na verdade, trata-se de um caso de formao de um circuito superior marginal da economia urbana e regional, inserido num processo de involuo metropolitana, de acordo com a teoria de Milton Santos. Nessa perspectiva, a indstria automobilstica e a poltica industrial brasileira assumem uma posio de destaque. A abertura das importaes e a concorrncia pelo mercado nacional estimularam o crescimento da oferta de furges para transporte de passageiros e, ato contnuo, a revenda progressiva de veculos usados a preos menores em lugares mais afastados, e criaram condies para a expanso do transporte informal. Palavras-chave : transporte urbano, economia informal, indstria automobilstica.
Abstract
This article explains the growth of the informal transport in the nineties. Leaving of the experience of Rio de Janeiros Metropolitan Area, we sustained that the phenomenon cannot be attributed, only, to the unemployment and the lack of transport. In fact, it is a case of a Marginal Superior Circuit of the urban and regional economy, inserted in a process of metropolitan involution, of agreement to Milton Santos theory. In this perspective the automobile industry and the Brazilian industrial politics assume a prominent position. The opening of the imports and the competition for the national market stimulated the growth of the used vans offer to peoples transport. The progressive and continuous resale of vehicles used at smaller prices in remote places created conditions for the expansion of the informal transport.
Keywords: urban transport, informal economy, automobile industry.
173
Recebido em setembro de 2007. Aprovado para publicao em abril de 2008
Hernn Armando Mamani Graduado em Cincias Sociais (1990), Mestre em Sociologia (1996) pelo IFCS/UFRJ, Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ (2004) e Professor Adjunto da Universidade Federal Fluminense. Tem experincia na rea da sociologia do trabalho, da sociologia urbana e do planejamento urbano e regional, dedicando-se aos seguintes temas: trabalho e economia informal, desenvolvimento e circulao urbana.
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1. As contribuies enviadas sob a forma de artigo devem ser apresentadas em no mximo 25 (vinte e cinco) laudas, incluindo figuras, notas de rodap, referncias e anexos. As figuras devero ser em P&B, ter extenso JPG ou TIF e 300 dpi. 2. O texto deve ser digitado com fonte 12 e espacejamento de 1,5. As citaes de mais de trs linhas, notas de rodap, paginao e legendas de ilustraes e tabelas devem ser digitadas com fonte tamanho 10 e espacejamento simples. 3. As referncias devem ser redigidas de acordo com a NBR 6023/2002 da ABNT: a) Livro ltimo sobrenome em caixa-alta, seguido de prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es). Ttulo em destaque (itlico): subttulo. Nmero de edio, a partir da segunda. Local de publicao: editora, ano de publicao. Nmero total de pginas do livro. Quando houver mais de um volume, citar somente o nmero de volumes (Coleo ou Srie). Exemplos: MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 2000. 351 p. MAMANI, Hernn Armando. Transporte informal e vida metropolitana: estudo do Rio de Janeiro nos anos 90. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004. 2 v. b) Artigo ltimo sobrenome em caixa-alta, prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es); ttulo do artigo: subttulo; ttulo do peridico em destaque (itlico), local de publicao, n do volume, n do fascculo, da pgina inicial e final do artigo, ms e ano de publicao. Exemplo: HABERMAS, Jrgen. O falso no mais prximo: sobre a correspondncia Benjamin/ Adorno. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 69, p.35-40, jul. 2004. c) Captulo de livro Exemplo: OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de. Mudanas no espao metropolitano: novas centralidades e dinmicas espaciais na metrpole fluminense. In: SILVA, Catia Antonia da; FREIRE, Dsire Guichard; OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de (Org.). Metrpole: governo, sociedade e territrio. Rio de Janeiro: DP&A Editora; FAPERJ, 2006. p. 79-97. d) Dissertaes e Teses Exemplo: MARQUES, Ana Flvia. Novos parmetros na regionalizao dos territrios: estudo do zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) na Amaznia legal e das bacias hidrogrficas do Rio Grande do Sul. 2006. 189f. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Regional) Universidade de Santa Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, 2006. e) Artigo e/ou matria de revista em meio eletrnico Exemplo: WACQUANT, Loc. Elias no gueto. Rev. de Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 10, jun. 1998. Disponvel em: <http://www.humanas. ufpr.br/publica/revsocpol>. 4. Deve ser enviado um resumo em portugus (ou espanhol) e ingls, e uma relao de no mximo 5 (cinco) palavras-chaves (em portugus e ingls) para efeito de indexao. 5. O autor deve enviar informaes relativas sua trajetria profissional e vnculos institucionais (no mximo 5 linhas). 6. O autor de artigo publicado em Cadernos IPPUR receber trs exemplares do respectivo fascculo da revista. 7. Os artigos devem ser enviados Comisso Editorial dos Cadernos IPPUR atravs do endereo eletrnico cadernos@ippur.ufrj.br. 8. Em caso de aprovao, o autor dever enviar pelo correio o formulrio (disponvel na homepage) de autorizao devidamente preenchido e assinado para disponibilizao em texto completo nas bases de dados s quais os Cadernos IPPUR estejam indexados, incluindo a Base Minerva da UFRJ. 9. Para as resenhas crticas de publicaes, recomenda-se o mximo de 4 pginas.
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CADERNOS IPPUR

REVISO GERAL E PROJETO GRFICO

Claudio Cesar Santoro

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Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XXI, No 1, 2007, p. 9-31

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Fonte: Decreto n 2.632 / 1998

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Fonte: Presidncia da Repblica

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Fonte: Ministrio da Fazenda

Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro

patentes no decrscimo da relao nmero de comunicaes/nmero de encaminhamentos entre os dois governos,

de 3,7% no perodo 1999-2002 para menos de 0,5% no perodo 2003-2005.

Fonte: Ministrio da Fazenda

Lia Osorio Machado

Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro

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Medidas institucionais para o controle do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro

Implicaes das macropolticas

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tigou esquemas de corrupo em partidos polticos (2005).

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Da poltica de defesa nacional poltica de segurana internacional

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Da estratgia ao controle distribudo

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Recebido em agosto de 2007. Aprovado para publicao em setembro de 2007

Novos investimentos no Brasil: continuidades e rupturas

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XXI, N o 1, 2007, p. 33-46

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Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2007, p. 49).

Novos investimentos no Brasil: continuidades e rupturas

Quadro 1: Grupos de setores mapeados

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O setor sucroalcooleiro e as perspectivas quanto ao uso do territrio

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O papel social dos investimentos previstos

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sucateados a infra-estrutura, os servios hospitalares, educacionais, e as vias de comunicao.

Novos investimentos no Brasil: continuidades e rupturas

Palavras-chave: investimentos na economia brasileira, setor sucroalcooleiro, uso do territrio, etanol.

Recebido em outubro de 2007. Aprovado para publicao em maro de 2008

Roslia Piquet Doutora em Economia, Professora-Titular da Universidade

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