From the SelectedWorks of Adriano Codato

October 2008

Quando o Brasil era moderno: o Estado antes da crise do Estado

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Quando o Brasil era moderno: o Estado antes da crise do Estado

Adriano Codato
Universidade Federal do Paran

adriano@ufpr.br

resumo O artigo prope e desenvolve um esquema analtico baseado no neo-institucionalismo histrico para compreender e explicar a gnese da capacidade estatal a partir de variveis exclusivamente polticas. Tomando como problema o caso do aumento exponencial do poder estatal durante o regime do Estado Novo no Brasil (1937-1945), procura-se refletir sobre os determinantes empricos e, derivados deles, os critrios tericos responsveis por dar conta de trs acontecimentos simultneos: a centralizao decisria no topo do executivo federal; a influncia das instituies formais de governo sobre o processo de seleo e recrutamento do pessoal poltico; e a diviso desigual do poder de decidir entre os diferentes grupos da elite dirigente. Esses trs processos esto na base da construo da autoridade do Estado sobre a sociedade (a soberania) e da nacionalizao das estruturas de dominao. Eles funcionaram como precondio para a mudana no modelo de desenvolvimento econmico na primeira metade do sculo XX. Por contraste, essas variveis podem servir para pensar o movimento oposto em fins do sculo XX, onde h, como efeito da crise do Estado nacional-desenvolvimentista, uma eroso da capacidade estatal e a constituio de uma nova dependncia econmica. palavras-chave Estado nacional; instituies polticas; Getlio Vargas; Estado Novo; neoinstitucionalismo

Introduo: o problema
Em oito de abril de 1939, o ditador do Brasil, Getlio Vargas, anotou num dos cadernos em que costumava escrever, desde o venturoso
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outubro de 1930, sua rotina administrativa, seus encontros pessoais, alguns lances da poltica nacional e umas poucas impresses, sobre si e sobre os outros, o seguinte:
Tambm no sa [do Palcio Guanabara]. Pela tarde, recebi um jornalista francs, depois o Vilela [Orlando Bandeira Vilela, chefe de gabinete do Ministro da Fazenda, Arthur de Souza Costa], a quem entreguei o decreto que modifica a poltica cambial, e o Osvaldo [Aranha], com quem tratei da situao internacional e da viagem do general Gis [Monteiro]. Assinei o decreto sobre a administrao dos estados e municpios. Recebi tambm o [Raul] Bopp, com quem estive tratando da escolha dos nomes para o Conselho [Federal] de Comrcio Exterior (Vargas, 1995, II, p. 215; nfase minha).

Essa entrada, como inmeras outras desse ano e daquele que o antecedeu, resume e expressa a que ponto havia chegado a centralizao decisria sob a ditadura do Estado Novo: o chefe do governo detinha a prerrogativa sobre a poltica de comunicao com o exterior, a poltica de comrcio exterior e a poltica de relaes exteriores, para ficarmos apenas nos trs primeiros itens da agenda do dia. Esse trao caracterstico do regime sugere, entretanto, um processo mais significativo do que a habitual acumulao de funes no Presidente (o indivduo) ou a mera concentrao de poderes na Presidncia (o aparelho). Tradicionalmente, a literatura assimilou o segundo fato autonomizao do Estado durante o perodo de transio capitalista aberto em 1930 e o primeiro, ao fenmeno da personalizao do poder durante a ditadura de 1937. Em ambos os casos h uma dimenso que no contradiz essas duas (antes, refora-as), mas que no foi suficientemente enfatizada, nem, o que me parece fundamental, relacionada empiricamente a elas: a capacidade e os meios desse Estado de promover a centralizao territorial do poder, para falar como Michael Mann (1992, p. 164). Esse um aspecto fundamental do processo de State building. Max Weber j havia alegado que em toda parte, o desenvolvimento do Estado moderno depende, essencialmente, da desapropriao dos titulares independentes e privados do poder burocrtico que esto ao seu lado, isto , todos aqueles que possuem meios administrativos, militares, financeiros, tanto quanto bens politicamente utilizveis de todos os tipos (WEBER, 1994, p. 315). No
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por outro motivo, esse foi o alvo principal do primeiro governo Vargas, complementado pelo tal decreto sobre a administrao dos estados e municpios (decreto-lei 1 202/39). O propsito deste artigo , resumidamente, expor e explicar um esquema indutivo que permita compreender a gnese e o desenvolvimento da capacidade estatal a partir de variveis exclusivamente polticas.Tomando como problema concreto o caso do aumento exponencial do poder estatal durante o regime do Estado Novo no Brasil (19371945), procuro refletir sobre os determinantes empricos e, derivados deles, os critrios tericos responsveis por dar conta analiticamente de trs acontecimentos simultneos: i) a centralizao decisria no topo do Executivo federal, em detrimento dos estados mais importantes (So Paulo, em primeiro lugar); ii) a influncia das instituies formais de governo (conselhos, comisses, departamentos) sobre o processo de seleo e recrutamento do pessoal poltico, em substituio aos mecanismos tipicamente liberais (partidos, eleies) vigentes at ento; e iii) a diviso desigual do poder de decidir entre os diferentes grupos da elite, graas marginalizao das oligarquias tradicionais e seu correlato: a promoo ao primeiro plano da cena poltica de uma elite estatal com uma perspectiva modernizante. Esses trs processos histricos impossveis, todavia, de serem detalhados aqui esto na base da construo da autoridade do Estado sobre a sociedade (a soberania) e da nacionalizao das antigas estruturas de dominao, o que levou, por sua vez, a uma redefinio das condies de exerccio dos poderes privados (o mandonismo, o coronelismo e o clientelismo). Conforme esse raciocnio, nossa hiptese ou mais propriamente, o ponto de partida desse raciocnio que o movimento de construo de um Estado nacional, autnomo e soberano funcionou como precondio, e no como conseqncia, para a mudana do modelo de desenvolvimento econmico na primeira metade do sculo XX. Por contraste, essas variveis polticas todas podem servir para pensar, num segundo momento, o movimento oposto em fins do sculo XX, onde h, como efeito da crise do Estado nacional-desenvolvimentista e da ascenso das autoridades supranacionais, uma eroso da capacidade estatal e a constituio de uma nova dependncia econmica.
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O peculiar desse processo de State building que tanto o meio como o modo de realizao dessas tarefas de 1930 em diante tm como fundamento o autoritarismo. Esse ponto merece um breve esclarecimento. Autoritarismo, tal como utilizado aqui, uma expresso concisa cuja ambio resumir e explicar o segredo desse modo de dominao, e no simplesmente designar o nome do regime poltico. essa frmula, cuja melhor expresso, mas no a nica, a concentrao do poder executivo no Executivo e a comemorao da autoridade do Estado sobre a sociedade, que garante as relaes de negociao e subordinao no universo da elite (cf. Martins, 1976, p. 24) e que estrutura as posies objetivas (quem manda/quem obedece) e as disposies subjetivas (o que se pensa/como se pensa para justificar, justamente, o mando e a obedincia) nesse universo. Por isso, o que deve contar menos o grau ou a extenso em que o autoritarismo exercido pelos agentes e pelas agncias burocrticas do Estado, e mais a configurao institucional os aparelhos e a hierarquia entre os aparelhos que permite que ele seja exercido at mesmo contra a antiga elite dirigente e graas ao consentimento ativo desta. Separei a exposio em quatro partes. Na primeira, recordo um momento preciso da evoluo poltica brasileira a partir dos debates em torno da necessidade de uma nova ordem administrativa. Ressalto o aspecto que me parece central nas postulaes por uma nova relao entre Estado e Nao: o autoritarismo no como ideologia justificadora do poder dos poderosos, mas como frmula institucional, como instrumento de construo nacional. Na segunda parte procuro explicar em termos sumrios a noo de capacidade estatal, frmula que inclui, mas ultrapassa, a organizao da estrutura poltica do Estado Novo e seu sucedneo, o poder presidencial, isto , a centralizao do poder de decidir no vrtice do sistema estatal. Na terceira parte do ensaio apresento alguns pressupostos sobre o papel das instituies na vida poltica e na explicao da vida poltica. Mais do que definir uma filiao terica ou um quadro conceitual ideal, explico as utilidades prticas de uma abordagem um mtodo de anlise, por assim dizer mais de acordo com o assunto perseguido aqui: o trabalho histrico de produo do poder, de institucionalizao do poder e de distribuio do poder poltico.
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Na ltima parte, retomo alguns traos tpicos do Estado brasileiro num perodo determinado do seu desenvolvimento, procurando relacion-los sua capacidade poltica como aparelho burocrtico sobre pessoas e territrios, para falar como Weber, sua disposio para organizar e definir as relaes sociais e as relaes econmicas, e sua independncia diante da antiga classe dominante (idia que diferente da sua autonomia relativa).

I. O Estado brasileiro: uma nuvem de palavras

Apesar do estilo econmico de Vargas, a eleio dos nomes para o Conselho Federal de Comrcio Exterior, referida de passagem na passagem citada atrs, no era um expediente burocrtico a mais da ditadura getulista. Da mesma maneira, o Cdigo dos Interventores, conforme ficou conhecido o decreto-lei de 1939 que deveria regulamentar a administrao dos estados e dos municpios, no deve ser tomado apenas como outra modificao legislativa tentada pelo regime para aperfeioar a Constituio de 1937 ou corrigir os possveis desajustes no desenho institucional. Tanto uma deciso como outra exprimem a diversidade e a complexidade das estruturas de comando do governo sobre o Pas (social no primeiro caso, regional no segundo) e a necessidade de mecanismos polticos distintos a servio da centralizao, a compulso da poca. Muito freqentemente, essas novas modalidades de articulao entre o Estado e a sociedade vinham ou embrulhadas na ideologia da racionalizao administrativa (Vianna, 1974, p. 135-147), ou recobertas pela eloqncia do nacionalismo confiante em sua misso salvacionista e modernizante (como em Azevedo Amaral, 1938). O caso da centralizao do poder regional, por exemplo, revela, sob o palavrrio da unidade nacional, uma ambio tripla.Tratava-se de reordenar o territrio, dando ao federalismo um novo significado e uma nova utilidade. Seria preciso igualmente suplantar as identidades particulares (lngua, smbolos, etnias, classes etc.), abolindo tudo aquilo que no se referisse ao Brasil. Enfim, era mais do que urgente unificar politicamente o Pas sob a direo e o comando de um chefe nico, o Presidente ditatorial. Implicitamente, e esse o ponto menos debatido dessa estratgia, havia a pretenso de
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refazer a hierarquia poltica entre os grupos de elite, enquadrando os imperialismos estaduais, conforme o peculiar vocabulrio dos idelogos do regime estadonovista. Cogitaes sobre o problema do regionalismo, as qualidades bvias do Estado unitrio e as vantagens de um governo tipicamente nacional eram temas presentes em todos os escritos de todos os explicadores do Estado Novo. Monte Arrais, num dos primeiros estudos sobre o verdadeiro sentido das novas instituies, incumbiu-se no apenas de interpretar as diretrizes do regime de 1937, mas de louvar seus intuitos de nacionalizao e unificao, propsitos to profundamente almejados pelas massas, segundo ele mesmo. Em seu comentrio s intenes, aos princpios e oportunidade do Monumento Poltico que nos regia (a Constituio do 10 de Novembro), observou que a estabilidade institucional de um pas sob o regime federativo, como no caso do Brasil, dependia de trs fatores: da igualdade jurdica e poltica dos estados frente Unio (em bom portugus: da subordinao de So Paulo ou de qualquer outro imprio regional, como Minas Gerais ou o Rio Grande, ao Executivo federal); da firmeza com que a Unio desse vida a tal preceito (o que de resto explicava e justificava o autoritarismo poltico); e da forma pela qual cada unidade poltica ficaria restrita, pela Unio, esfera pr-determinada de seus interesses particulares, sem intrometer-se no governo do Brasil (Monte Arrais, 1938, p. 8, 22, 8 e 56-57, respectivamente). A capacidade poltica da Unio os aparelhos e as instituies nacionais do Estado nacional era o assunto incontornvel da dcada de trinta. Francisco Campos, por exemplo, ressaltou, com o entusiasmo habitual, que cinqenta anos de governo de uma Constituio liberal, cinqenta anos de vigncia de um falso sistema representativo, cinqenta anos cultuando o mito do sufrgio universal e outras miragens parecidas, produziram um Estado que no passava de uma nuvem de palavras. As instituies polticas brasileiras, segundo ele, eram inadequadas at ao prprio espao territorial sobre o qual se deveria exercer a autoridade do governo. Com o Estado Novo, essa fantasmagoria deixaria de ser uma abstrao para se tornar um fato poltico, e a poltica dos estados, graas ao Estado ditatorial, seria enfim substituda pela poltica da Nao. Mas, note:Nao no apenas nmero e espao: preciso orgadoispontos, Curitiba, So Carlos, vol. 5, n. 2, p.143-168, outubro, 2008

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nizar o nmero e articular o espao, pr forma e dar Nao o sentimento de que ela constituiu um s corpo e uma s vontade. Fora dos quadros estabelecidos pela tcnica do Estado Novo no h soluo para o problema social e poltico do Brasil (Campos, 1938, p. 11-12; grifos meus). Ou seja: fora do autoritarismo impossvel organizar o poder de Estado em bases de fato nacionais. ele que viabiliza, nesse contexto, a capacidade estatal. Nesse sentido, o autoritarismo foi, alm de uma ideologia, um mtodo, um modo de proceder, que exigiu e imps um dado arranjo institucional. Como nesse perodo as formas de governo eram efetivamente uma questo de escolha, para retomar a clebre frmula de Stuart Mill, talvez fosse interessante, at para perceber a relao concreta entre poltica e territrio, ou mais propriamente, entre a organizao poltica e o exerccio do poder sobre um determinado territrio (conforme a problemtica weberiana), olhar para a materialidade do Estado. Um dos passos decisivos para articular o espao nacional e impor ao Pas uma s vontade, a do Presidente da Repblica, convertido pela ideologia terica dos tericos do autoritarismo em Chefe da Nao, foi justamente edificar um mecanismo poltico-administrativo de superviso sobre as classes dirigentes estaduais. atravs dele que se pode estipular a capacidade desse Estado instituir uma nova diviso do poder entre os diferentes grupos da elite e agir de forma autnoma.

II. A construo do poder de Estado

Um dos fatos mais intrigantes desse perodo a necessidade da ditadura getulista dar a si um aparato jurdico-constitucional, como se comprova tanto pela extensa atividade legiferante at 1945, como pela originalidade de um golpe de Estado cujo primeiro procedimento no foi a represso policial, mas, sintomaticamente, a imposio de uma Carta Constitucional. Por isso mesmo o Estado nacional no deve ser estudado exclusivamente como uma ideologia dos crculos dirigentes, secundada pela teoria dos idelogos de Estado, conforme o ponto de vista de Elisa Reis (1988), mas como um aparelho, ao mesmo tempo institucional e legal. Esse tpico compreende, a meu ver, os problemas tradicionais da limitao das prerrogativas regionais, da centralizao do poder decisrio no
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nvel nacional e da autonomia do aparelho do Estado brasileiro, o cardpio obrigatrio do Estado Novo, mas no apenas. Entender como estava organizado politicamente o regime ditatorial e como funcionava burocraticamente o governo nacional, a questo histrica desse perodo, implica em olhar com muito mais ateno para a materialidade institucional do Estado autoritrio. Essa mudana de perspectiva permite considerar a questo terica que constitui o ncleo desse assunto: a construo do poder de Estado sobre a Nao. um erro assimilar o antiliberalismo que animou a ideologia oficial em meados do sculo XX no Brasil e que, na prtica, implicou na abolio da representao poltica pelas vias partidrias e parlamentares usuais, a uma disposio antiinstitucional. A crtica autoritria da poltica liberal tradicional e das suas prticas oligrquicas, para ser ideologicamente conseqente e politicamente eficaz, no poderia se limitar a cancelar as licenas de funcionamento das associaes civis, destruir os partidos, trancar os parlamentos e perseguir os polticos profissionais que no se alinharam voluntariamente com o novo regime. Ela teria de criar instituies polticas adequadas ao esprito do tempo. Isso por uma razo trivial: a decantada capacidade de manipulao das massas e conciliao das elites, trao caracterstico da liderana populista de Vargas, no seria garantida, no caso das primeiras, graas apenas ao carisma pessoal e, no caso das segundas, graas somente s lealdades pessoais devidas (por exemplo) pelos Interventores ao Presidente que os havia nomeado.Assim, da mesma maneira que o carter personalista do novo regime, que transformou Getlio no centro poltico do Estado Novo e projetou sua imagem como rbitro da Nao e salvador do Brasil, seria o produto de um conjunto de aparelhos, instituies e prticas especficas1, as circunstncias do Estado Novo ressaltam a necessidade poltica de organizar um sistema estatal centralizado, hierarquizado e burocratizado, e no simplesmente o regime arbitrrio do caudilho e do Ditador, como os paulistas estavam acostumados a referir-se, quando lhes convinha, ao Chefe poltico nacional (cf. Oliveira, 2002, passim). Quase sempre h uma relao emprica entre o nmero de instituies e o grau da autonomia, assim como entre o processo de institucionalizao do poder de Estado e a autonomizao poltica dos seus agentes.
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Esses problemas, em particular, estiveram freqentemente encobertos por duas imagens simtricas e opostas, associadas ambas ao regime varguista. Ora o sistema de dominao foi percebido como um sistema pouco ou nada institucionalizado, garantido apenas pelo carisma do caudilho encarnado na pessoa do governante (o governo populista); ora como um dispositivo institucionalizado em demasia (o Estado burocrtico, no sentido positivo da expresso), caracterstica essa que resultaria do propsito anunciado e do sucesso obtido graas modernizao e racionalizao da mquina governamental no ps-1930. Minha suposio que a soluo da delicada questo da centralizao territorial do poder que implicava numa nova diviso social entre os grupos oligrquicos, numa nova disposio poltica das diversas faces de elite no espao poltico e a nova distribuio burocrtica do poder poltico entre as diferentes linhagens da classe poltica resultou da nova ordem e da nova hierarquia estipulada pelos crculos dirigentes do regime entre os diferentes nveis do sistema estatal. Assim, a estrutura da elite dirigente foi, nesse caso, uma funo da estrutura do Estado. Essa forma de ver as atribuies das instituies polticas est associada noo de capacidade estatal que mencionei mais acima. A expresso, proposta por Theda Skocpol (1985), rene e designa certas idias particularmente teis para o estudo da constituio do poder de Estado no Brasil. Em primeiro lugar, essa noo terica sugere que preciso, contra as explicaes societalistas, conceber o Estado como um ator2, isto , assumir que parte dos agentes estatais (aqueles com poder) so capazes de formular e perseguir intenes e objetivos definidos a partir de suas prprias prioridades, e no como meras respostas a demandas sociais. Claro est que a capacidade de implementar efetivamente essas preferncias nunca absoluta, mas est condicionada pela relao concreta entre os agentes estatais, e seus recursos, e os agentes no-estatais, e seus interesses. A idia de capacidade estatal sugere tambm que preciso imaginar o Estado no s como um ator, mas como um fator determinante: as configuraes organizacionais do Estado, ou mais simplesmente, suas estruturas institucionais influenciam de forma decisiva as idias, os negcios e as competncias polticas dos diferentes grupos sociais. O Estado, portanto, no (ou no deve ser visto como) uma arena neutra onde interesses se exprimem e se enfrentam. Nunca demais recordar tambm
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que as aes do Estado, seja como ator, seja como fator so sempre historicamente determinadas, ou melhor, so sensveis s variaes estruturais e s mudanas conjunturais que ocorrem dentro de sistemas polticos determinados (Skocpol, 1985, p. 14). Claro est que as aes da elite estatal e, principalmente, a extenso do seu poder ou a aptido para bolar e pr em prtica seus propsitos ficam igualmente condicionadas extenso e s variaes internas da organizao do aparelho estatal e no apenas s regras, aos recursos, aos expedientes prticos derivados do ordenamento jurdico; ou aos valores implcitos e s idias explcitas, isto , aquelas ideologias que confirmam e propagam sua fora social. Erik Nordlinger observa bem a propsito que os interesses e
as preferncias [dos agentes estatais] so moldadas por necessidades organizacionais e rivalidades sobre a poltica de governo a ser seguida, sobre o oramento, sobre [o grau] de autonomia interna e o prestgio [que desfrutam]. [...] Os agentes estatais preferem polticas que ajudem a estruturar e fortalecer sua autonomia. Assim, prossegue ele, os recursos oficiais (e mesmo algumas habilidades) so institucionalmente derivados [da organizao estatal] e seu uso efetivo e seu impacto, mediados por normas institucionais e regras de deciso (1988, p. 882).

Tendo esses princpios em mente, vejamos o porqu da prioridade conferida aqui s instituies e configurao institucional do Estado nesse tipo de explicao.

III. A poltica das instituies polticas

III.1 O que so instituies? A anlise da vida poltica est ligada compreenso de vrios fatores diferentes: influncia das crenas, das idias e dos valores socialmente compartilhados sobre comportamentos de indivduos e grupos (como no caso dos estudos que destacam o papel da cultura poltica); compreenso da eficincia dos clculos estratgicos dos atores e das oportunidades de maximizao das preferncias individuais a partir de determinadas regras ou contextos institucionais (como na teoria da escolha
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racional); ou ainda identificao dos constrangimentos sociais mais amplos sobre os agentes sociais, resultado da estrutura econmica e da estrutura de classe dela derivada (conforme a viso, muito simplificada, do que seria o marxismo). Alm dessas chaves de interpretao, a anlise da vida poltica est condicionada percepo da ascendncia das instituies formais, dos marcos legais, das rotinas organizacionais, das estruturas governamentais e de seu papel ativo sobre os resultados polticos (political outcomes). O pressuposto bsico dessa viso institucionalista um tanto simples (sem deixar de ser verdadeiro): a maioria das aes polticas de certa importncia ocorre no interior de instituies [polticas]; por isso decisivo compreender como agem esses aparatos e como influem no comportamento dos indivduos que atuam em seu interior (Peters, 2003, p. 219-220). De forma resumida, o argumento central do novo institucionalismo em Cincia Poltica pode ser desdobrado em trs postulados: i) instituies e no indivduos ou classes so o elemento central da vida poltica; ii) indivduos so atores importantes, mas mais proveitoso compreender quais so os marcos institucionais dentro dos quais eles agem, ao invs de observar o prprios indivduos, suas motivaes, preferncias e escolhas; portanto, iii) no apenas instituies contam na explicao, mas so a explicao para a maior parte das ocorrncias da vida poltica. Todavia, a prpria definio do que so instituies polmica. H trs verses diferentes que correspondem tambm a trs maneiras diferentes de pensar a influncia (ou a ao determinante) das instituies na explicao da vida social. Instituies podem ser, por exemplo, normas e valores, incluindo sistemas simblicos, esquemas cognitivos, modelos morais etc., que no s estipulam o funcionamento de organizaes, mas determinam o comportamento individual atravs de uma srie de categorias de percepo que guiam a prtica social dos agentes, determinam inteiramente suas preferncias, interesses, objetivos, como o caso da definio do neo-institucionalismo clssico (March e Olsen, 1984; e March e Olsen, 1989, p. 39-52)3. Instituies podem ser, por outro lado, sistemas de regras e incentivos (procedimentos) a partir dos quais indivduos, sempre com base em clculos estratgicos a respeito de suas convenincias, definem preferncias e tentam maximizar seus interesses, conforme quer o institucionalisdoispontos, Curitiba, So Carlos, vol. 5, n. 2, p.143-168, outubro, 2008

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mo da escolha racional (Shepsle, 1989)4. Por fim, instituies podem designar simplesmente instituies formais (ou organizaes), como, por exemplo, as instituies polticas, incluindo a procedimentos burocrticos, estruturas governamentais, aparelhos estatais, normas constitucionais (Ikenberry, 1988). Uma vez constitudas historicamente, elas tm impacto decisivo sobre o comportamento dos agentes inseridos no sistema poltico (legisladores, eleitorado, grupos de interesse e de presso etc.), determinando resultados polticos (Krasner, 1984). Essa a definio proposta pelo neo-institucionalismo histrico. nesse sentido que instituio utilizada neste ensaio. Parte-se aqui da suspeita que instituies regras formais, normas tcitas e estruturas polticas, principalmente essas ltimas importam numa medida, contudo, a ser estipulada por meio da pesquisa histrica. Fatores institucionais so particularmente importantes j que definem ou modelam as preferncias, os objetivos e os interesses dos agentes sociais (e no apenas estratgias de ao). Eles distribuem desigualmente o poder entre cada um deles (medido por suas influncias respectivas sobre um determinado processo decisrio, por exemplo), estabelecendo, a partir da, uma determinada hierarquia entre os agentes sociais (cf. Hall, 1986, p. 19). Em resumo, instituies estruturam a (ao e a relao) poltica. No so, nesse sentido, apenas um contexto, um lugar ou uma paisagem.Ao contrrio: so as prprias instituies que devem ser inseridas no contexto histrico-social (cf. Steinmo,Thelen e Longstreth, 1992). III.2 O institucionalismo histrico Em grande medida, o institucionalismo histrico continua e aprofunda o projeto proposto por Theda Skocpol de trazer o Estado de volta cena terica e resgatar sua funo explicativa. Como ela enfatizou, essa postura terica e metodolgica requer que se veja o Estado como algo muito maior que uma mera arena onde os grupos sociais apresentam suas demandas e travam combates ou celebram compromissos polticos. Exagerando um pouco o argumento, S na medida em que exista a formulao de objetivos independentes em relao a grupos sociais poderosos ou a constrangimentos socioeconmicos faz sentido falar dos Estados como atores relevantes (Skocpol, 1985, p. 8 e 9; grifo meu).
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A abordagem dos institucionalistas histricos (e essa sua maior vantagem) bem mais politizada do que sua verso sociolgica ou a verso baseada na teoria da escolha racional. Esquematicamente, poderamos dizer que para o institucionalismo da escolha racional instituies so a regra do jogo social e seu interesse principal saber qual o jogo e como ele jogado. J para o institucionalismo histrico instituies so os constrangimentos institucionais que atuam ao longo do tempo sobre aes e escolhas polticas. Suas perguntas fundamentais so: dado um determinado arranjo poltico, quem ganha, quem perde e por qu? Faz parte dessa abordagem, e da agenda de pesquisa dela derivada, investigar mais a fundo a distribuio assimtrica dos recursos polticos (isto , as condies que precedem o jogo propriamente dito) e meditar sobre relaes de poder conflituosas, vendo as prprias instituies no como elementos neutros onde o jogo poltico jogado, mas como produtos derivados da luta entre atores desiguais (Steinmo, 2001, p. 365). Ainda conforme a verso mais exigente dessa corrente,instituies no so apenas os elementos formais do Estado, embora tambm os incluam, evidentemente.A expresso designa, na realidade, o desenho ou a configurao institucional que define e orienta as relaes polticas entre os aparelhos, seus ocupantes e o mundo poltico. Anlises e interpretaes devem, portanto, focalizar no instituies especficas, mas processos causais que operam num nvel interinstitucional. Configuraes institucionais (mais do que instituies isoladas) podem explicar tanto os prprios arranjos institucionais, quanto os produtos polticos a partir dele. Da a necessidade de pensar o todo para decifrar a parte.Trata-se de explicitar como um conjunto de instituies inter-relacionadas molda processos, acontecimentos, decises etc. duvidoso que a inspeo de uma instituio isolada possa determinar efeitos institucionais.A interao entre instituies que produz conseqncias efetivas. Em nosso caso, o estudo do Estado brasileiro (o objeto emprico) no pode estar desligado da teia institucional da qual ele parte (o sistema poltico) e sobre o qual ele age (o universo das elites). Como Paul Pierson e Theda Skocpol observaram, um set, um grupo de instituies tende em geral a se complementar e a se reforar mutuamente (Pierson e Skocpol, 2002, p. 693-721), sugesto que abre espao para pensar os Departamentos Administrativos como fazendo parte de um mesmo
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sistema poltico e institucional que as Interventorias, os Departamentos das Municipalidades, o Ministrio da Justia, a Presidncia da Repblica etc., dependendo das e influindo nas suas relaes recprocas. III.3 Tempo, lugar e contexto No entanto, nem os mesmos interesses sociais, nem as mesmas instituies polticas produzem, em todo o lugar, os mesmos resultados. Essas foras/aparelhos so modificadas pelas propriedades particulares de cada contexto poltico, sendo essas propriedades herdadas da histria e da geografia. Logo, as idias de tempo e lugar so aqui decisivas. Do mesmo modo, a compreenso do processo de interao entre vrias instituies s faz sentido se referido ao contexto social mais amplo, cuja influncia deve ser avaliada, contudo, a partir de uma perspectiva temporal. Isso significa, em resumo, que a trajetria histrica dessas propriedades determina a configurao poltica e a distribuio de poder na situao presente. Parece que h, hoje, um movimento de revalorizao da dimenso histrica dos processos polticos pela Cincia Poltica. Sem que os grandes modelos explicativos tenham sido abandonados, ou mesmo relegados a um segundo plano, os estudos da rea passaram a valorizar, ao lado do desenho institucional e suas conseqncias sobre os atores e suas estratgias, o desenvolvimento institucional com base em pesquisas histrico-comparativas. Mesmo sem assumir o desafio proposto por Charles Tilly h mais de duas dcadas, voltar a estudar big structures, large processes, huge comparisons, mas focalizando apenas conjunturas crticas (momentos de transio ou de transformao de regimes polticos e modelos de acumulao, por exemplo), a abordagem histrica permite detectar ou sugerir interaes entre seqncias causais distintas que podem confluir num momento determinado para explicar eventos determinados. O mapeamento de processos histrico-sociais (process tracing) um mtodo de enfoque especialmente til para questionar a identificao indevida entre correlao estatstica e causalidade. Modelos muito formalizados, postulados tericos universais e (eu acrescentaria) tipologias abstratas, acreditam os institucionalistas histricos, podem perder relaes causais mais complexas, ignorar hipteses
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vlidas ou desconsiderar importantes resultados polticos de processos sociais. Da sua insistncia em olhar no para o passado, mas, como advertiram Pierson e Skocpol, para processos atravs do tempo (processes over time). Segundo essa compreenso do processo poltico, tudo depende dos contextos: a atuao e a importncia das instituies, sua influncia sobre as preferncias e as competncias dos agentes polticos e as relaes de poder entre esses ltimos e a sociedade esto sujeitas, num dado contexto histrico, combinao especfica de muitas variveis diferentes e de pesos muito desiguais entre si (Immergut, 1998, p. 19-23)5. H trs tpicos presentes na agenda de pesquisa dos institucionalistas histricos e, em rigor, na agenda de pesquisa de qualquer estudioso do Estado, do seu aparelho e do seu poder: a questo da gnese institucional, a questo do desenho institucional e a questo dos efeitos institucionais da organizao do Estado brasileiro ps-oligrquico. Esse cardpio permite reconsiderar algumas questes tradicionais e, sobretudo, algumas respostas tradicionais a elas.

IV. O Estado ditatorial

A nacionalizao das estruturas de poder, ao mesmo tempo propsito e produto da centralizao poltica no ps-1930, foi em geral interpretada pela historiografia e pela sociologia brasileiras de duas maneiras: em termos tericos, como condio de possibilidade de autonomizao do Estado diante da sociedade; em termos histricos, como a concretizao da vontade de um Presidente imperial. Em ambos os registros, o caudilhismo, ou sua verso modernizada, o populismo autoritrio so confisses de um modo de desenvolvimento poltico em que o programa de superao dos poderes privados (os imperialismos estaduais) ou carece de mediaes institucionais, tal como no fenmeno da ligao direta entre o Presidente e as elites polticas; ou excede em mediaes institucionais, como atestam todos os relatos sobre o crescimento e a burocratizao do Executivo federal nesse perodo (cf. Cunha, 1963). Em quaisquer dessas explicaes o Estado Novo que o paroxismo desse negcio todo fica assimilado apenas a uma experincia relativamente bem-sucedida de desapropriao dos
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instrumentos locais e regionais de poder estruturados sob o Estado oligrquico (Draibe, 1985, p. 62). Talvez no tenha sido enfatizado suficientemente que a transferncia de poder de um nvel a outro do sistema poltico brasileiro do regional para o nacional no foi apenas uma questo de cesso de direitos ou alienao de funes dos estados ao Estado. Esse processo no poderia prescindir de arranjos formais que garantissem, ao lado da unificao do mercado econmico, a unificao do mercado poltico. Explico. Assim como o deslocamento do eixo dinmico da acumulao (da economia agromercantil para a industrial), ele mesmo o resultado prtico da ao efetiva de rgos de planejamento, agncias decisrias, burocracias pblicas e da atuao de uma elite estatal planejadora enfim, da interveno do Estado no resultou automaticamente da lgica do sistema capitalista (seja nacional, seja internacional), a mudana de escala em que o poder de classe e o poder de Estado passaram a ser exercidos no derivou de adaptaes paulatinas e sucessivas da estrutura de poder. Tanto assim que o problema da hierarquizao e da integrao entre os subsistemas econmicos regionais, o problema do controle poltico sobre as elites polticas estaduais e a questo da dominao ideolgica sobre a sociedade s foram suficientemente resolvidos graas ditadura do Estado Novo (Martins, 1983, p. 685). Eles exigiram portanto uma mudana de regime, uma transformao poltico-institucional, enfim. IV.1 Gnese, desenho e efeitos institucionais IV.1.1 Gnese institucional A gnese institucional do Estado ditatorial e sua compreenso so estratgicas para entender o programa de construo da capacidade estatal, afastando assim as concepes que, com base numa histria administrativa que faz abstrao da sociedade e de seus conflitos, tende a ver a criao e a imposio de novos parmetros burocrticos apenas como o efeito de manobras adaptativas ao novo ambiente poltico; ou como correes marginais das disfunes do desenho institucional original; ou ainda, tende a tomar tais parmetros por simples imitao de modelos externos, ou por decorrncias automticas de reformulaes das vises correntes sobre a melhor forma de governar, e assim por diante.
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Pierre Bourdieu lembrou que, em se tratando do Estado e dos processos de instituio do poder do Estado, no h maneira mais poderosa de romper com a viso naturalizada do desenvolvimento natural das instituies polticas e das prticas administrativas e jurdicas estabelecidas desde sempre do que a reconstruo da gnese: ao fazer com que ressurjam os conflitos e os confrontos dos primeiros momentos e, concomitantemente, os possveis excludos, essa perspectiva scio-gentica reatualiza a possibilidade de que houvesse sido [...] de outro modo [...] e recoloca em questo aquele modo de organizao que historicamente se concretizou entre todos os outros (Bourdieu, 1996, p. 98). So portanto conjunturas crticas de escolhas institucionais historicamente determinadas por agentes histricos determinados que permitem apreender as interaes polticas entre elites e instituies. Thelen e Steinmo sugeriram, na mesma linha de argumentao, que cientistas polticos deveriam estar particularmente interessados em momentos de opo e de mudana institucional. Para todos os efeitos, a evoluo poltica um atalho ou um processo ramificado e o estudo dos pontos de partida de padres estabelecidos [...] so essenciais para uma compreenso mais ampla da histria poltica (Thelen e Steinmo, 1992, p. 27). IV.1.2 Desenho institucional O desenho do sistema institucional dos aparelhos do Estado, por sua vez, e a imposio de uma dada configurao (a morfologia de suas partes e a fisiologia desse organismo) respondem a trs ordens de elementos diferentes e se a abordagem indutiva, convm no estipular de antemo a prioridade de uma explicao sobre outra ou uma hierarquia rgida entre os fatores considerados. O arranjo institucional sempre poder ser influenciado pela dinmica histrica concreta, determinado por imperativos estruturais do sistema social e/ou eleito intencionalmente a partir de disputas (polticas ou ideolgicas) em torno do melhor formato poltico para garantir, segundo seus inventores, eficincia administrao, legitimidade ao poder, estabilidade ao governo, desenvolvimento ao pas, unidade nao etc., ou muito simplesmente, para garantir o prprio poder de mandar. Contingncias histricas (a Poltica), exigncias sistmicas (a Economia) e preferncias doutrinrias dos agentes (a Ideologia) so assim responsveis, em
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graus diferentes e segundo os contextos, pela forma do Estado e pelo modo de exerccio do poder de Estado. No primeiro caso, mudanas no contexto poltico ou econmico, mais do que uma abstrata aprendizagem do sistema com seus prprios erros e acertos, restringem e definem a quantidade de aparelhos, os tipos de aparelhos, a disposio dos aparelhos e suas funes respectivas. No segundo caso, a tecnologia organizativa do Estado, para falar como Gran Therborn (1978), ou os procedimentos formais, a expresso que Claus Offe (1975) usa para designar os modos de operao do Estado, so determinados, em maior ou menor grau, de forma direta ou indireta, pela dinmica social e pelas funes especficas que esse Estado tem de cumprir numa sociedade de classes. No ltimo caso dessa lista, o suposto que os desenhadores de instituies tm grande liberdade para selecionar, por exemplo, formas de governo ou tipos de regimes polticos de acordo com suas preferncias, como a vastssima literatura sobre presidencialismo versus parlamentarismo, por exemplo, sugere (cf., por exemplo, Sartori, 1994). O comunicado radiofnico que anunciou o golpe de 10 de Novembro e a nfase do seu redator na inconvenincia da manuteno desse aparelho de Estado inadequado e dispendioso e na necessidade correspondente de se criar um conjunto de rgos apropriados atravs dos quais [a Nao] pudesse exprimir os pronunciamentos da sua inteligncia e os decretos da sua vontade, alterando assim, completamente, a estrutura herdada ilustra bem como se assume uma determinada forma de resolver conflitos, sem deixar de explicar porque se pde chegar a uma situao em que as exigncias do momento histrico e as solicitaes do interesse coletivo reclamavam a adoo de medidas que [afetassem] os pressupostos e convenes do regime, os prprios quadros institucionais, os processos e mtodos de governo, isto : tudo (Vargas, 1938, p. 25, 32 e 19, respectivamente). Nas trs verses do argumento sobre as razes do ordenamento das estruturas governamentais (conjunturas polticas, determinaes econmicas e predilees doutrinrias) h sugestes teis para pensar o objeto emprico deste ensaio: o processo de construo do Estado nacional no Brasil depois de 1930. Como enfatizei no final da seo anterior, as condies histricas que presidiram a formao, a transformao
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e a imposio de uma determinada configurao institucional dizem respeito, de maneira direta, tanto ao contexto, ou conjuntura, quanto, indiretamente, ao ambiente, ou estrutura que orientou a ascenso e a decadncia de determinados modelos de acumulao. Assim, conseqncias no previstas de conflitos polticos, tanto quanto o sistema capitalista, agem para definir uma dada configurao institucional. O que significa, enfim, que mudanas expressivas no contexto poltico, conflitos entre foras sociais diferentes, redefinio de objetivos e estratgias de agentes e a necessidade de impor uma nova geografia aos grupos da oligarquia foraram um novo marco institucional cujo desenho teve de ser funcional (ou ao menos no pode ser disfuncional) para a economia, isto , para a (re)definio da posio das classes e fraes na estrutura social, ao mesmo tempo em que teve de ser instrumental para as finalidades polticas a que se propunha: transferir poder poltico e influncia poltica de uma faco da elite a outra. Aqui as escolhas voluntrias dos agentes estatais cujo grau de liberdade varia conforme as condies polticas, o poder efetivo que renem e o prestgio intelectual que suas solues desfrutam no podem ser desprezadas em nome da lgica abstrata do sistema (as exigncias do modo de produo capitalista etc.). Essas escolhas, cuja liberdade est mais sugerida pela palavra do que pela coisa em si, esto, por sua vez, condicionadas pelas ideologias tericas (no caso, recobertas por suas respectivas doutrinas constitucionais: antiliberalismo, autoritarismo, corporativismo etc.) e pelas estratgias prticas que visam dar a si ou ao seu grupo uma posio vantajosa no jogo poltico6. Opes institucionais so, assim, tanto o efeito da ideologia poltica predominante, j que seria insensato imaginar que a sentena de Francisco Campos para as decises polticas uma sala de parlamento tem hoje a mesma importncia que uma sala de museu (Campos, 1940, p. 28) pudesse ser pronunciada e acatada fora do perodo de ascenso dos chamados totalitarismos; quanto o resultado planejado da elite poltica dominante para garantir aos seus protagonistas, ou s faces que eles representam, poder, mesmo que essa inteno aparea como a realizao metafsica de uma lei da natureza: O Estado marcha para a legislao pelo Executivo como o Sol para a constelao de Hrcules (Campos, 1940, p. 101).
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IV.1.2 Efeitos institucionais O problema dos efeitos institucionais entendidos aqui como os impactos concretos que as interaes entre as instituies polticas provocam nos processos polticos, incluindo toda sorte de resultados: a modelagem de interesses, a interao com valores, a definio comportamentos, a hierarquizao entre os centros de poder burocrticos, a disposio dos diferentes grupos por eles e a prpria transformao do perfil dos indivduos a engajados diferente desses dois primeiros (a gnese e o desenho) uma vez que, nesse caso, no so as prprias instituies que esto em jogo, mas o que elas fazem (ou como elas agem). Claro est que arranjos institucionais no so nem meros reflexos de conflitos entre foras sociais, nem a causa dos conflitos sociais. Eles podem ser ou o objeto de disputa, ou o lugar da disputa, sendo freqentemente, num regime ditatorial, ambos. De toda forma, nem um nem outro so indiferentes dinmica institucional, mas convm no tomar, na explicao, o efeito pela causa. Configuraes institucionais especficas no surgem simplesmente, se desenvolvem e se estabelecem para resolver determinados problemas postos pela clarividncia dos seus criadores ou so impostas pelas exigncias abstratas da dinmica social. Podem at faz-lo, mas abordagens funcionalistas so, no mximo, uma hiptese entre outras para justificar a existncia, decifrar o perfil e descrever o propsito de uma instituio, mesmo porque h toda sorte de efeitos no antecipados que a organizao institucional pode produzir (Pierson e Skocpol, 2002). Sua influncia, impacto ou ao a salincia institucional na definio de A. Giddens (1974) depende sempre dos contextos histricos e da dinmica poltica.

Concluses
A construo do problema terico e a construo da resposta ao problema aproximaram, muito mais pelo assunto que pelo enfoque, minha explicao do neo-institucionalismo histrico. Pareceu-me mais efetivo abordar esses trs temas a mudana institucional, o desenho institucional e os efeitos institucionais dos dois primeiros a partir de trs proposies que se tornaram, curiosamente, propriedade dessa teoria medida que foram
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explicitamente defendidas por ela: i) instituies so centrais na vida poltica, e isso deve ser entendido de duas maneiras:teoricamente, instituies so uma varivel explicativa (entre outras) dos processos polticos; empiricamente, instituies no so apenas caixas vazias onde conflitos polticos ocorrem, mas so elas mesmas objeto de disputa poltica; ii) problemas polticos devem ser pensados por induo (a partir da Histria) e no por deduo (em funo de teorias sociais muito gerais ou grandes modelos sociolgicos); e iii) transformaes de padres institucionais devem sempre ser explicadas a partir de uma perspectiva multicausal e no por variveis independentes (Steinmo, 2001). Essa viso institucionalista foi forjada para contrapor-se a dois tipos de explicaes. Uma que insistia no carter personalista do regime e/ou do governo, onde a ordem poltica, exagerando, surgia como produto dos desgnios do Presidente imperial. Outra que ressaltava a modernizao e a racionalizao que o processo de remodelamento da administrao pblica (que teve como alfa e mega a criao do DASP em 1938) teria imposto mquina estatal. Afirmou-se a importncia de uma ordem poltico-administrativa e o papel eminentemente poltico dos mecanismos institucionais do Estado Novo. Deslocando o foco dessa problemtica mais emprica (como estava organizado politicamente o regime; como funcionava burocraticamente o Estado etc.) para uma problemtica mais histrica quais foram as precondies para a concentrao territorial do poder (Mann) e como esse processo concorria no apenas para a unificao dos subsistemas regionais, mas como ele repercutia na diviso do poder entre os grupos da oligarquia (no enquadramento dos imperialismos estaduais, como se dizia) possvel tematizar os vrios ramos e reparties do Estado, o novo cdigo administrativo, a personalizao do poder de Estado, a burocratizao das rotinas administrativas, a discriminao das faces da elite pelos nveis do governo etc. como um captulo, o captulo propriamente poltico, do processo de construo do Estado nacional no Brasil (State-building). Essa problemtica histrica deve ser formulada, contudo, dentro de ou a partir de uma problemtica terica diferente da usual i.e., aquela que defende, para compreender esse perodo, as idias de Estado de compromisso entre as fraes da classe dominante e seu efeito (lgico e histrico), a autonomia relativa do Estado capitalista. O caso do Estado Novo
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ganha em interesse e em capacidade explicativa se pensado dentro da problemtica weberiana da organizao poltico-burocrtica do Estado e da sua capacidade de exercer o poder sobre um determinado territrio, o que de resto Francisco Campos intuiu quando clamou pela necessidade e urgncia de articular o espao nacional e impor o poder presidencial. A construo e o incremento da capacidade estatal (Skocpol) seu papel enquanto ator e fator explicativo passa justamente pelas reformas polticas implementadas pelo Estado Novo. Esse uma forma de dizer que o autoritarismo que ir portanto presidir os processos de construo institucional do (poder de) Estado no Brasil na primeira metade do sculo XX.

Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Professor de Cincia Poltica na Universidade Federal de Paran (UFPR); editor da Revista de Sociologia e Poltica (www.scielo.br/rsocp) e um dos coordenadores do Ncleo de Pesquisa em Sociologia Poltica Brasileira (NUSP) da UFPR.

1 Lembro aqui os aparelhos propriamente ideolgicos (o Departamento de Imprensa e Propa-

ganda (DIP) e os vrios Departamentos Estaduais de Imprensa e Propaganda, por exemplo); os aparelhos sociais e as instituies especficas destinadas a controlar/integrar as classes populares urbanas (o Ministrio do Trabalho, a legislao social, o sindicato oficial); e as instituies econmicas (os conselhos governamentais de poltica industrial e comercial, de comrcio exterior, de mobilizao econmica etc.).
2 Julgo mais prudente, a fim de evitar a personificao dos coletivos, precisar esse ponto:

sempre onde se v Estado e seus sucedneos, leia-se os agentes estatais historicamente determinados. Para a advertncia, confira Bourdieu, Christin e Will, 2000, p. 3.
3 Hall e Taylor chamam essa posio de neo-institucionalismo sociolgico (2003). 4 Uma aplicao bem anterior da idia pode ser lida em Ferejohn e Fiorina, 1975. 5 Para uma atualizao do argumento, veja Tilly e Goodin, 2006, p. 3-32. 6 Sobre o carter politicamente til da evoluo/transformao institucional, ver Rothstein,

1992, p. 57-89.

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