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REVISTA CEPAL NMERO ESPECIAL EM PORTUGUS

O papel do Estado e os paradigmas econmicos

na Amrica Latina
Enrique V. Iglesias

ste artigo examina os dois paradigmas de desenvolvimento que

sucessivamente prevaleceram na Amrica Latina na segunda metade do sculo XX, concentrando-se no papel atribudo ao Estado. No paradigma cepalino, vemos como amplas tarefas de guia, estimulador e participante direto no desenvolvimento produtivo foram perdendo eficcia, medida que o Estado era capturado por interesses particulares sem que instituies slidas fossem capazes de impedi-lo. Posteriormente, a extrema debilitao do Estado experimentada desde a vigncia do Consenso de Washington impediu a adequada regulamentao das atividades privatizadas e fez perder a viso de longo prazo e a preocupao com a concentrao de renda. O artigo alude demanda social por um novo tipo de Estado e analisa os requisitos e objetivos para que, entre outras coisas, este facilite
Enrique V. Iglesias Secretrio Geral Secretaria Geral Ibero-Americana ( SEGIB ) Ex-Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento ( BID ) Ex-Secretrio Executivo da eiglesias@segib.org
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um funcionamento eficaz dos mercados e se preocupe em diminuir as desigualdades sociais.

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I
Introduo
Por um amvel convite que me fez meu grande amigo e colega Jos Luis Machinea, participei recentemente numa reunio muito especial da CEPAL, convocada para comemorar Ral Prebisch, insigne economista de nossa regio e contemporneo ilustre de muitos dos que se encontravam nesse ato. Sua memria nos evoca a poca de ouro do pensamento econmico do desenvolvimento na segunda metade do sculo passado, que ele liderou com tanta sabedoria em nossa Amrica Latina e que projetou ao mbito acadmico internacional e de prestigiosas instituies especializadas, como a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, o Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social e a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento. Sua vida foi rica em pensamento e ao, que no transcurso do tempo inspirou a formao de novas geraes de profissionais comprometidos com a causa do progresso econmico e social de nossos povos, ao mesmo tempo em que suas ideias so avaliadas com devida justia por numerosos e destacados economistas do mundo acadmico atual. Para mim, sua memria verdadeiramente emocionante, como o professor que abriu meus olhos para o mundo da economia real latino-americana e mundial e como o amigo generoso cujos exemplos, conselhos e apoio foram determinantes em minha carreira e dedicao ao desenvolvimento econmico e social da Amrica Latina e do Caribe. A isso se uniu nesse momento minha nostalgia dos anos passados na que foi e continua minha casa, a CEPAL, bero de sonhos e experincias compartilhadas atravs de tantos anos. Muito agradeo a oportunidade que me foi oferecida para sentir o reencontro com as memrias que ela encerra e com to bons amigos e companheiros de estrada. Nessa ocasio compartilhei, com quem nos acompanhava, algumas reflexes sobre o papel do Estado nos cenrios orientados pela busca de paradigmas econmicos em nossa regio, j por mais de meio sculo. Neste artigo fao o mesmo. No pretendo enunciar um ensaio terico, mas ilustrar a viso de um praticante privilegiado nas tarefas do discurso acadmico e na praxe das polticas de desenvolvimento da grande maioria dos pases na regio.

II
Os paradigmas econmicos
A busca de paradigmas econmicos foi uma constante na regio desde meados do sculo passado. Poucas regies conheceram um debate to acirrado e ensaios to variados como a Amrica Latina. Nossa regio constituiu um verdadeiro laboratrio de ideias e propostas de poltica impulsionadas pelas ideologias vigentes, em muitos casos seguindo ensinamentos originados em outras partes do mundo. Dessa busca decorrem lies diversas. Uma primeira lio aprendida em minha experincia de quase meio sculo que o subdesenvolvimento econmico muito mais complexo que o que pensvamos h cinquenta anos. E isso apesar de que naquela poca foram realizados grandes esforos de reflexo. A CEPAL foi, em certa medida, uma sementeira de ideias impulsionadas com tanto brilho por Ral Prebisch. Porm, ela foi tambm um centro de pesquisa e conhecimento da realidade econmica de cada pas, em numerosos casos com a cooperao estreita dos governos. Como parte dessa vivncia, aprendemos a conhecer melhor a complexidade econmica de cada pas e de seu ambiente internacional. Assim, uma lio muito importante dessa experincia de tantos anos saber evitar as redues ou simplificaes excessivas da realidade que costumam acompanhar a busca dos paradigmas.

Este artigo recolhe a conferncia magistral ditada pelo autor na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Santiago do Chile, 28 de agosto de 2006), no contexto da Sexta Ctedra Ral Prebisch.

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Essas simplificaes estiveram presentes em quase todas as formulaes tericas e suas respectivas propostas de poltica. Em minha experincia pessoal observei dois tipos de simplificaes excessivas: as do mbito econmico e as relativas ao contexto social e poltico. Como superar as simplificaes da teoria? O avano da anlise macroeconmica fez uma enorme contribuio para o melhoramento da formulao de polticas. Os modelos macroeconmicos progrediram extraordinariamente em sua capacidade de anlise e prescrio de polticas. Trs reas nas quais esse avano foi notvel e til correspondem ao campo monetrio e financeiro; ao de formao dos preos, inclusive a inflao; e ao de comrcio exterior. No entanto, me parece que em muitos casos sacrificou-se a realidade em benefcio da elegncia formal e matemtica dos modelos. No se trata de menosprezar a contribuio dos modelos macroeconmicos ao conhecimento e praxe da poltica, mas s vezes tendemos a antepor sua elegncia formal complexidade da realidade econmica, social e poltica. Talvez, para fins ilustrativos, possamos fazer uma comparao com a construo de uma casa. Para isto, necessria a contribuio de um bom engenheiro que assegure a idoneidade de seus cimentos e infraestrutura. Simplesmente no haver casa segura sem isso. Porm, alm disso, necessria a contribuio do arquiteto que contribua com o desenho apropriado para as aspiraes e necessidades de seus moradores. Penso que na busca de paradigmas econmicos ocorre algo semelhante. So necessrios bons engenheiros econmicos para assegurar a coerncia dos modelos econmicos e formular suas condies de timo. Mas tambm so necessrios arquitetos econmicos que assegurem a correspondncia entre a racionalidade da engenharia econmica e as exigncias da realidade social e poltica. Considero que o avano na engenharia econmica superou de longe a arquitetura dos paradigmas econmicos. As experincias dos anos passados mostram frequentemente que houve dficit quanto ao desenho da casa, enquanto abundou a elegncia formal de sua estrutura. Qual foi a experincia com relao aos paradigmas sociopolticos? Nos esforos para conhecer e apreender a realidade, recorremos a ideais e categorias de anlise sociolgica e poltica. Por a nos aproximamos de uma viso integral da realidade. No entanto, essa compreenso dos fatores sociais ou polticos

condicionantes foi em muitos casos seduzida inevitavelmente por ideologias ou concepes apriorsticas, que, sendo teis para entender os fenmenos sociais, correm o risco de colocar as ideologias diante das realidades. E isto comporta uma simplificao to perigosa como a anterior. Portanto, uma das lies mais valiosas dos anos passados a necessidade de evitar um ou outro tipo de simplificao. Em um caso nos arriscamos ficar com economias sem sociedade; no outro, a ficar com sociedade sem economia. Os paradigmas encerram um ou outro risco; por isso, devemos nos cuidar das simplificaes excessivas se quisermos ter uma viso integral da realidade sobre a qual aplicar polticas econmicas e sociais relevantes e viveis. Isso no significa ignorar o papel das ideias e das ideologias, que se mostraram to valiosas ao longo da histria. O que reconheo em minha experincia pessoal que, na busca dos paradigmas econmicos e sociais, preciso apreender as realidades nacionais e internacionais, e nelas identificar os obstculos e condies impostos pela aplicao das distintas propostas de poltica. Entre os fatores condicionantes das realidades econmicas, polticas e sociais, as instituies tm um papel crucial, como se vem reconhecendo cada vez mais. E entre elas se destaca o Estado. Na Amrica Latina um fator fundamental dos grandes paradigmas de desenvolvimento foi o papel atribudo ao Estado. Este tema no novo, mas me proponho a abordlo aqui porque pode ser de interesse olh-lo luz de minha experincia pessoal, aproveitando especialmente os resultados dos trabalhos que realizamos no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em anos recentes. Ali montamos uma unidade dedicada especialmente anlise dos problemas polticos no desenvolvimento latino-americano e, em particular, do papel do Estado. Com isso, simplesmente nos somamos corrente institucionalista dos ltimos anos, que vem pondo em relevo o papel fundamental das instituies no que se refere a explicar e combater os problemas do desenvolvimento. Gostaria de discorrer aqui sobre o papel do Estado em cada um dos dois principais paradigmas de poltica econmica dos ltimos 50 anos na Amrica Latina: o paradigma da CEPAL e o do Consenso de Washington. Desse exame e das lies aprendidas surge a necessidade de repensar o papel do Estado no contexto das novas realidades da Amrica Latina e das estratgias econmicas que esto sendo aplicadas na regio.

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1.

O paradigma cepalino

O primeiro grande encontro entre Estado e paradigma que nossa gerao observou na Amrica Latina surgiu da proposta cepalina. Como bem sabemos, o quadro deste paradigma incluiu um conjunto de ideias-fora, entre as quais se destacam: i) o enquadramento do paradigma na relao entre centro e periferia; ii) a orientao do desenvolvimento para dentro; iii) o papel da tecnologia; iv) a industrializao substitutiva; v) o papel ativo do Estado. Por sua vez, a implementao dessa estratgia de desenvolvimento descansava num conjunto de instrumentos e polticas especficas de carter alfandegrio, tributrio, cambial, creditcio e de incentivos fiscais ao desenvolvimento industrial, e na ateno ao crescimento explosivo das demandas sociais geradas pelas migraes do campo para as cidades. Nesse contexto correspondia ao Estado cumprir um papel de protagonista; para isso, foram criados ministrios especializados, escritrios de planejamento e bancos de desenvolvimento destinados a mobilizar recursos financeiros e tecnologias. A ampliao e fortalecimento do aparelho estatal foi o instrumento bsico da poltica econmica. O desenvolvimento impulsionado por esta estratgia transformou profundamente o perfil econmico e social latinoamericano. Um aspecto destacado da transformao social foi o intenso processo de urbanizao. No plano econmico, o setor manufatureiro aumentou sua gravitao no produto global e no emprego, enquanto declinava ou se estagnava a produo agrcola, se acelerava a expanso dos servios e inclusive o aumento do emprego no setor pblico e adquiriam uma ponderao cada vez maior as burocracias e a absoro de recursos por parte do Estado. A populao urbana alcanou nveis de renda crescentes e sensivelmente mais altos que os do mbito rural, ainda que sua dinmica expansiva tenha se debilitado acentuadamente entre a dcada de 1960 e a de 1970. Por que esse esgotamento progressivo do desenvolvimento latino-americano? No foram esses mesmos postulados das polticas de desenvolvimento os aplicados com xito pelos tigres asiticos? Por que ento a Amrica Latina no conseguiu tornar vivel uma economia industrial progressiva e, em vez disso, perdeu posies significativas frente a pases que iniciaram sua industrializao a partir de bases mais fracas? Certamente as causas foram muitas, mas alguns fatores tiveram uma incidncia nefasta importante nos resultados.

O Estado asitico desfrutou de maior autonomia que o latino-americano e esteve precedido por tradies burocrticas eficientes e livres da influncia de interesses particulares. Em compensao, a experincia na Amrica Latina foi muito distinta, no tanto pela natureza das polticas, mas mais por sua implementao. As bases fiscais foram insuficientes, devido em grande medida ausncia de um autntico pacto social e poltico redistributivo. O Estado foi facilmente dominado por interesses particulares, entre outros os dos agrupamentos ou partidos polticos, grupos econmicos, lderes militares, caudilhos ou ditadores, que fortaleceram seu poder poltico e econmico pela via do Estado. Isso explica tambm o carter clientelista do emprego e da gesto do gasto pblico pelos regimes autoritrios ou semidemocrticos. Em suma, o Estado que acompanhou o paradigma cepalino foi onipresente, centralista e cativo. Alm disso, poucos pases da Amrica Latina conseguiram avanar na construo de um slido Estado democrtico, condio indispensvel para assegurar a autonomia frente aos interesses particulares e a confiana no imprio da lei. Estas deficincias conduziram instabilidade poltica e ao dficit democrtico. Os estudos feitos no BID analisaram esse dficit democrtico a partir de duas relaes: as do Estado com o mercado e as do Estado com a sociedade. Os vcuos ou falhas nessas relaes erodiram a viabilidade de um desenvolvimento sustentvel e equitativo. A usurpao do Estado pelos interesses privados conduziu a intervenes estatais que entorpeceram o funcionamento eficiente do mercado e promoveram o rentismo, a especulao e a corrupo. Por sua vez, as polticas pblicas capturadas por interesses particulares no puderam responder s demandas da maioria dos cidados, contribuindo assim excluso de amplos setores da populao dos benefcios do crescimento e perda de legitimidade do Estado. O esgotamento do modelo heterodoxo da CEPAL precipitou a crise do Estado. No esta a oportunidade de examinar as causas do esgotamento desse modelo. O certo que a crise sofrida na dcada de 1980, que teve sua mxima expresso na crise da dvida, acelerou os processos inflacionrios, acentuou a perda de competitividade da economia e aumentou as distncias sociais. No plano institucional, destruram-se os bancos centrais, os ministrios de planejamento e as instituies financeiras e de fomento. Porm, igualmente grave, ou ainda pior, foi que na formulao da poltica de desenvolvimento perderam-se as perspectivas de longo

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prazo. Os problemas da sobrevivncia econmica e as crises de curto prazo monopolizaram a ateno das polticas na maioria dos pases. Isto e, em especial, os problemas derivados da crise da dvida nos levaram no incio da dcada de 1980 a alertar na CEPAL sobre a iminncia de uma dcada perdida, que de fato e lamentavelmente ocorreu e cujos graves efeitos adversos se projetaram no mbito econmico e social de nossos pases. A gravidade da crise levou ao abandono do modelo heterodoxo e ao retorno do modelo ortodoxo e adoo do Consenso de Washington.
2. O Consenso de Washington

O retorno da ortodoxia significou a adoo das regras de jogo do mercado, a vigncia do sistema de preos como principal mecanismo de distribuio de recursos, a aplicao de fortes programas de estabilizao, a abertura ao comrcio internacional, a entrada de recursos financeiros e do investimento privado estrangeiro e uma poltica generalizada de privatizaes. As reformas econmicas foram estimuladas em boa medida pelos organismos financeiros de Washington, em particular os surgidos da Conferncia de Bretton Woods. Estes constituram um instrumento importante para impulsionar a realizao das reformas. A concepo do Estado liberal patrocinado pelo Consenso de Washington esteve dominada por uma atitude antiestatista generalizada, que baseou sua justificao na crise enfrentada pelo Estado heterodoxo, assim como em sua ineficincia, o peso da burocracia e especialmente a corrupo. Alm disso, no deixou de ter influncia a expanso generalizada do mercado em um crescente nmero de economias emergentes, tanto entre os pases em desenvolvimento como na esfera socialista. O novo conceito de Estado o caracterizou como minimalista e prescindente. Estimou-se que abundavam os argumentos para desqualificar o Estado como mecanismo de distribuio de recursos, principalmente os relativos sua ineficincia, corrupo, clientelismo e excesso burocrtico. Isto levou a patrocinar um Estado minimizado, o que significou o fechamento de instituies, a eliminao de instrumentos de poltica e o corte de seu intervencionismo excessivo. Por exemplo, as polticas industriais e agrcolas foram eliminadas. E, sobretudo, perdeu-se a viso de longo prazo. Assim, as reformas caram em um grave erro, o de dar as costas ao Estado. A prescindncia do Estado na realizao das reformas fez com que experimentassem

uma perda generalizada de credibilidade. Segundo as pesquisas do Latinobarmetro, somente um tero da populao latino-americana cr nas reformas. Isto conduziu a uma crescente perda de legitimidade das reformas e do mercado na grande maioria da populao. Essa crise de credibilidade se somou ao sentimento generalizado de frustrao e de fadiga devido insuficincia do progresso e dureza dos sacrifcios feitos na aplicao das reformas. Mas, como o Estado se relaciona com o mercado e com os cidados neste novo paradigma? Quanto sua relao com o mercado, houve mudanas importantes nas polticas econmicas, como: i) as privatizaes e a abertura ao mercado de setores completos da economia; ii) o enfraquecimento ou a ausncia dos quadros normativos necessrios para fomentar a competncia e proteger o interesse dos consumidores; iii) a oposio continuada dos interesses corporativos aos processos de reforma; iv) a falta de mecanismos adequados de acordo entre ganhadores e perdedores da aplicao das reformas; v) o abandono das medidas de promoo de setores produtivos especficos; vi) o escasso avano na realizao de reformas fiscais autnticas; vii) um baixo e decrescente investimento pblico em infraestrutura. A respeito da relao do Estado com os cidados ressaltam alguns aspectos importantes. Em muitos pases continuam ausentes as condies necessrias para um autntico imprio da lei e da justia. Por um lado, os sistemas judiciais so pouco confiveis, o que acentua a falta de segurana jurdica. Por sua vez, o Estado carece da capacidade necessria para promover pactos sociais redistributivos. Analisemos agora qual foi a ateno prestada pelas novas estratgias do desenvolvimento definio do papel do Estado. Em geral, nos ltimos anos do sculo XX e primeiros anos do sculo XXI ressurgiu uma acentuada preocupao com o desenvolvimento social. De uma maneira ou outra, tambm foram sentidos em todo o mundo os efeitos dos trgicos acontecimentos do 11 de setembro de 2001, destacando-se entre eles a nfase nas medidas de segurana impulsionadas pelo Estado. A relao do Estado com o mercado e os cidados neste novo paradigma implica uma baixa capacidade da administrao pblica para elaborar e implementar as polticas, devido em grande medida s crises fiscais sofridas. As reformas da administrao pblica derivaram mais em reformas fiscais que em exerccios especficos de reorganizao. Os processos de reforma da administrao pblica privilegiaram sua

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orientao tecnocrtica e descuidaram da realizao de uma autntica mudana de estrutura do Estado. Por isso, nos ltimos anos surgiu o interesse em redefinir o papel do Estado no contexto das novas estratgias de desenvolvimento e, como o assinalamos anteriormente, insistiu-se na preocupao com o desenvolvimento social e, desde o ano 2001, nas medidas de segurana nacional. Isto coincide com tendncias favorveis no plano econmico internacional, um crescimento significativo do produto e do comrcio mundial, o melhoramento dos preos das matriasprimas e a expanso dos fluxos financeiros e do investimento privado estrangeiro. Alis, este clima de bonana econmica internacional teve efeitos favorveis para a Amrica Latina, ao que se soma a gesto macroeconmica que hoje prevalece na maioria de nossos pases. Neles tanto a gesto da dvida externa como o desempenho exportador enfrentaram condies externas favorveis. As novas estratgias econmicas se projetam num quadro geral em que prevalecem, no plano externo, condies de balano de pagamentos mais favorveis

que no passado e a presena de novos atores no cenrio internacional, como a China e ndia, que oferecem grandes oportunidades para a regio e ao mesmo tempo colocam grandes desafios; na ordem interna, a consolidao de uma boa gesto macroeconmica, uma renovada ateno aos problemas macroeconmicos e a reivindicao tanto das polticas pblicas especialmente orientadas a corrigir falhas de mercado como da ao do Estado. Em todos estes temas a CEPAL vem trabalhando desde a sua criao. Estamos por acaso na presena de um novo paradigma? Sinceramente, no creio e prefiro entendlo como um paradigma incremental. Na regio h um alto pragmatismo aprendido das experincias prprias e alheias, assim como existe tambm uma maior conscincia das limitaes que as relaes internacionais impem no mundo moderno. Na aproximao na relao entre o Estado e o mercado prevalece o que o Presidente Ricardo Lagos expressou nesta cidade: mais mercado e melhor Estado. Alis, cabe a cada pas definir apropriadamente as relaes entre o mercado e o Estado.

III
Um novo conceito do Estado: seus objetivos e os requisitos para alcan-los
O tema sobre o qual devemos refletir , portanto, a noo do novo conceito do Estado, aproveitando as boas e ms lies deixadas por seu papel nos dois paradigmas precedentes. A partir dessas experincias, gostaria de identificar agora alguns objetivos que me parecem relevantes na busca desse novo Estado.
1. Objetivos

Um primeiro objetivo o de obter um Estado capaz de tornar vivel a eficincia do mercado. O Estado importante, se no for indispensvel, para a consecuo de um mercado eficiente. Isto supe a existncia de um sistema legal e judicial certo e crvel em seu desempenho, que garanta a eficcia dos direitos de propriedade e individuais. A isso se soma a necessidade de quadros normativos que assegurem o equilbrio entre os interesses pblicos e privados. Tambm necessria a criao e defesa de uma

competncia que garanta a eficincia do mercado. A experincia nos ensina como so nefastos os resultados da privatizao de empresas estatais quando, pela falta das condies antes assinaladas, se substitui o monoplio pblico pelo privado. Em suma, para que o mercado funcione com eficincia, em termos de crescimento e de gerao de oportunidades para toda a populao, necessrio um Estado capaz de intervir eficazmente onde corresponder, ainda que no deva faz-lo onde no corresponder. Segundo, precisamos de um Estado que impulsione a capacidade produtiva; com isso, no defendemos uma proposta apriorstica de um Estado produtor, ainda que tampouco se exclua esta opo. Neste conceito do papel do Estado destaca-se a aplicao de polticas pblicas orientadas a fortalecer a capacidade produtiva nos setores de maior prioridade para o desenvolvimento, como o caso, por exemplo, daqueles vinculados inovao tecnolgica e

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produtiva. Propomos intervenes inteligentes por parte do Estado, mas no contra o mercado, e evitar a excluso dogmtica do Estado como a que fizemos em anos anteriores. Terceiro, precisamos de um Estado que tenha a responsabilidade de diminuir as desigualdades sociais. O Estado cumpre um papel indispensvel na defesa ativa da coeso social e luta contra a pobreza. A eficincia dos direitos polticos e civis depende de um aparelho estatal que garanta a observncia da legalidade e condies materiais de vida dignas para a populao, por meio do reconhecimento e cobertura de seus direitos econmicos e sociais. Isto implica que o Estado assume duas funes fundamentais: a de habilitador e a de compensador. Habilitador do cidado para que este tenha acesso a uma maior igualdade de oportunidades atravs da educao, e compensador porque deve velar pelo bem-estar dos desamparados da sociedade. Isto no significa atribuir ao Estado um papel de protagonista no crescimento econmico como via para resolver os problemas de pobreza, o que suplantaria as responsabilidades do setor privado na esfera econmica. Quarto, a experincia moderna destaca um novo relacionamento do Estado com a empresa privada, do qual decorreram importantes dividendos econmicos e sociais. Nesse campo cabe identificar novas modalidades de cooperao, como, por exemplo, a coparticipao do Estado e empresa privada no financiamento da infraestrutura, que sem dvida ser um dos maiores desafios para a economia regional nos prximos anos. Quinto, com relao ao papel do Estado frente sociedade civil, hoje entendemos claramente que o fortalecimento da sociedade civil algo estreitamente associado reforma do Estado. No BID sustentamos repetidamente que no h Estado capaz com uma sociedade civil fraca nem vice-versa. Isto , no existe uma sociedade civil forte sem o amparo de um Estado forte e eficiente. No entanto, no devemos confundir tamanho com fora nem gordura com msculo, como Prebisch assinalou frequentemente. O desenvolvimento requer mais Estado, mais mercado e mais sociedade civil, mas de maneira coerente, que permita a convivncia e o reforo mtuo das potencialidades mximas de cada uma das partes. Deve-se reforar criativamente essa relao, fomentando mecanismos de participao da sociedade civil nas funes do Estado. Isto sem dvida um grande desafio, que deve ser enfrentado comeando pela eliminao das suspeitas recprocas comuns nesta relao.

Sexto, o Estado tem um papel fundamental na orientao e formulao das polticas de insero internacional. Corresponde ao Estado, em consulta e colaborao com o setor privado, adotar as grandes decises que permitam desenvolver as relaes de insero internacional dos pases. Essa tarefa tem importncia crucial nas atuais condies de crescente complexidade das relaes internacionais, tanto no plano regional como no mbito mundial. O papel do Estado de particular relevncia no processo de integrao regional. As solidariedades de fato sobre as quais se constri a integrao econmica e poltica dependem de um processo de convergncia de interesses, valores e culturas, cuja coluna vertebral depende das capacidades institucionais dos pases e, em particular, do papel do Estado. A integrao um processo complexo e dinmico, que avana mediante a superao de conflitos de adaptao das estruturas econmicas, polticas e sociais dos pases. Tudo isso dificilmente pode ser obtido sem a liderana das instituies do Estado. Jean Monet costumava dizer que nada possvel sem as pessoas, mas nada duradouro sem as instituies. A integrao regional, que em si mesma um processo de reforma do Estado, dificilmente pode avanar sem a presena de Estados capazes de enfrentar eficazmente os problemas de adaptao que ela traz consigo. Stimo, o Estado desempenha um papel de suma importncia na inovao tecnolgica. Nas primeiras etapas da formao das naes, o Estado teve um papel fundamental na educao do cidado. Hoje em dia, a nova fronteira que se abre para a responsabilidade primria do Estado o apoio ao desenvolvimento da tecnologia e da inovao tecnolgica. O que ontem era a educao, hoje a extenso e a qualidade da educao. Tambm de hoje a promoo da pesquisa cientfica e inovao tecnolgica. Isto no desconhece o papel fundamental da atividade privada neste campo, mas as distncias que nos separam do mundo desenvolvido podem aumentar se no fizermos um esforo macio de desenvolvimento tecnolgico, o que requer inevitavelmente uma ao efetiva do Estado. Oitavo, no mundo cada vez mais complexo em que vivemos necessrio fortalecer a capacidade de anlise das tendncias fundamentais da economia, sociedade e poltica no mbito internacional. Vivemos em um mundo que avana em todos os campos a um ritmo sem precedentes, dominado pelas foras da globalizao e o desenvolvimento vertiginoso das tecnologias da informao e das comunicaes. Frente a isso devemos manter, como condio da mais

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alta prioridade, a maior capacidade de observao e acompanhamento que nos seja possvel. Nesta tarefa o Estado moderno deve promover um processo permanente de reflexo pelos setores pblico e privado, que nos permita enfrentar os desafios e aproveitar as oportunidades que nos colocam as distintas vertentes da globalizao. Nono, um componente institucional de comprovada idoneidade no desenvolvimento da capacidade de anlise das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas no mbito nacional e internacional, so os escritrios de planejamento. Devemos corrigir passados abandonos das tarefas de anlises e de reflexo sobre o futuro. O pensamento de longo prazo deve voltar a ser um objetivo importante do Estado contemporneo. No estamos defendendo o tipo de planejamento centralizado, mas a capacidade de projetar tendncias de longo prazo para nelas basear as estratgias de desenvolvimento. Dcimo, outra funo prioritria do Estado moderno a de promover os grandes consensos nacionais. Como sabemos, o acordo em diversos nveis entre Estado, empresa privada, sindicatos e sociedade civil foi uma valiosa experincia de muitos pases desenvolvidos. Sem pretender diluir as responsabilidades prprias de cada estamento, til apontar mecanismos que contribuam para grandes consensos nacionais, que nas condies atuais da regio parecem to teis e necessrios. Considero que a formao e o fortalecimento dos conselhos econmicos e sociais deveriam ser merecedores de especial ateno por parte do Estado. Este verdadeiro declogo de objetivos do novo Estado deveria ser complementado com a definio ou identificao dos requisitos e instrumentos idneos e necessrios para obt-los.
2. Requisitos

Na minha opinio, a primeira condio contar com um sistema democrtico robusto. Sem dvida, este o requisito mais importante e talvez sua meno seja uma novidade. Talvez seja uma novidade ligar a sustentao e o aprofundamento da democracia com as capacidades do Estado. Mas relativamente comum vincular o mau funcionamento da democracia ao desenvolvimento de seu componente liberal, relacionando este com a debilidade dos mecanismos de limitao e diviso efetiva do poder que asseguram a proteo dos direitos e liberdades civis e polticas. No entanto, ressaltou-se menos a debilidade causada

pelo dficit do chamado componente republicano da democracia, segundo o qual o exerccio de cargos pblicos deve ser uma atividade virtuosa, que supe uma estrita sujeio lei e obedincia ao interesse pblico, sacrificando muitas vezes o interesse privado. Uma segunda condio criar um servio civil profissional, com uma slida posio institucional e sentido do dever, amparado por um quadro normativo apropriado. A autonomia institucional do servio civil, coberto por estritos critrios de igualdade, mrito e capacidade no acesso e na organizao da carreira, funciona nas democracias avanadas como um contrapeso para a discricionariedade poltica e do governo e como um freio arbitrariedade, salvaguardando os valores da legalidade sem os quais seria difcil a proteo efetiva dos direitos e liberdades dos cidados. A democracia no se consolidar sem uma reforma do Estado que aposte na institucionalizao de um servio civil profissional. O progresso da democracia poltica, econmica e social nos pases desenvolvidos no pode ser entendido sem reconhecer a fora de suas instituies administrativas. Tampouco deve estranhar que os pases da regio com os melhores indicadores de coeso social sejam aqueles de maior tradio institucional pblica, inclusive com um servio civil de carreira. Portanto, deve-se superar a politizao da administrao pblica e evitar sua captura por interesses particulares que levam ao clientelismo e influncia das amizades. Este um passo fundamental na mudana para o Estado de que a democracia da Amrica Latina necessita hoje em dia. Existe, tambm, a necessidade de aumentar e melhorar a capacidade de gesto do gasto pblico. Um crescimento sustentvel e equitativo depende tambm da qualidade e da eficincia das polticas e da gesto pblica. indispensvel, ento, elevar a capacidade fiscal dos governos, bem como sua responsabilidade. Em particular, prioritrio adaptar os sistemas de distribuio de recursos para que respondam s necessidades dos mais pobres, e acomodar os sistemas de prestao s suas circunstncias especficas, permitindo a participao e o compromisso direto. Para obter tudo isso, imprescindvel superar a politizao da administrao pblica e sua captura por interesses particulares, como j se assinalou. A administrao pblica est chamada a constituir a plataforma institucional bsica para a formulao e implementao de polticas pblicas que respondam aos interesses gerais da sociedade. Finalmente, qualquer proposta de reforma do Estado ter que superar tanto as hipotecas ideolgicas

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conexas, como a lgica que as reduz a simples problemas tcnicos. A reforma do Estado s pode ser realizada mediante ajustes adicionais, que sejam concebidos a partir da economia poltica do possvel. A realidade demonstra que so as ideias e no as ideologias que permitem avanar paulatinamente na soluo dos problemas. Isso afeta tambm o projeto do Estado, em que no h muitas opes viveis unidas a bandeiras de diversas cores, mas espaos de mudanas graduais, normalmente transversais, que requerem grandes consensos e apoios da sociedade em seu conjunto. Do mesmo modo, conceber a reforma do Estado como um problema exclusivamente tcnico, separado da poltica, significa desconhecer uma realidade que reaparece com o tempo sob formas insuspeitadas. cada vez mais evidente que os pases que foram capazes de progredir de forma sustentvel no so os que subordinaram a lgica poltica a critrios puramente

tcnicos. S quando a racionalidade tcnica e poltica encontrou sua colocao harmnica, onde as reformas foram apresentadas e discutidas com transparncia e sem medo de seus custos polticos, onde se investiu de forma transversal em conhecimento local e apropriao coletiva de planos e projetos, s nesses casos constatamos avanos, talvez mais lentos, mas tambm mais sustentveis e equitativos. importante destacar que, alm de alguns consensos bsicos no equilbrio macroeconmico, os pases com maior xito apresentam uma combinao muito diversa de modelos institucionais e polticos de reforma. Mas, ao mesmo tempo, coincidem em haver desenvolvido processos inovadores na busca de resposta para seus problemas, que representam equilbrios peculiares entre a racionalidade poltica e a tcnica. Esta talvez a lio mais importante do processo de reformas em pases como Chile e Brasil.

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