3 Encontro Nacional ABRI 20-22 julho 2011, So Paulo Painel Migraes Internacionais Instituies e Organizaes Internacionais

Titulo: Poltica em relao aos refugiados no Brasil: interao entre atores na arena institucional Autora: Julia Bertino Moreira Doutoranda em Cincia Poltica (UNICAMP), bolsista da FAPESP, visiting fellow Refugee Studies Centre (University of Oxford) Resumo: A atual poltica brasileira em relao aos refugiados remonta ao ano de 1997, quando foi aprovada uma legislao nacional na rea, definindo critrios para o processo decisrio de refgio e estabelecendo uma arena institucional designada para tratar de assuntos relativos aos refugiados. O Comit Nacional para Refugiados composto por atores estatais e no-estatais envolvidos com a temtica no pas, conformando uma estrutura chamada de tripartite, ao reunir ministrios, instituies da sociedade civil e o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados. Dentre os seis rgos governamentais, todos com direito a voto, o representante do Ministrio da Justia exerce a presidncia e o do Ministrio das Relaes Exteriores, a vicepresidncia. Alm deles, o Departamento da Polcia Federal, os Ministrios do Trabalho e do Emprego, da Educao e da Sade tambm possuem representao. Outros atores que fazem parte desse arranjo so: a agncia internacional da ONU, embora sem direito a voto, somente a voz, e instituies religiosas que representam a sociedade civil, esta com direito a voto. Considerando os dados apresentados, o presente artigo tem como objetivo discutir a interao entre os diferentes atores no espao institucional do Conare, refletindo sobre os pesos diferenciados que eles possuem, assim como suas posies e percepes sobre a questo dos refugiados e como deve ser enfocada no Brasil. Palavras-chave: refugiados, poltica, Brasil, instituies

Poltica em relao aos refugiados A discusso sobre poltica em relao aos refugiados requer que se tenha definido o que se entende por refugiados e por poltica. Consideramos os refugiados como migrantes internacionais forados que fogem de seus pases de origem em virtude de conflitos armados, violaes de direitos humanos e outras situaes de violncia. Ao transpor as fronteiras nacionais, o deslocamento tem como mvel buscar a proteo estatal de outro pas, com o intuito essencial de preservao da vida e manuteno da segurana e liberdade. Com relao poltica, devemos adentrar a esfera da poltica pblica (public policy), que, seguindo Frey (2000), compreende trs dimenses articuladas: o processo poltico (politics), que se desenrola no sistema institucional poltico (polity) e resulta em contedo concreto de medidas polticas (policy). Poltica pblica em relao aos refugiados supe, portanto, em nosso entender, o processo poltico no sistema institucional que em se define o contedo de medidas voltado para esse grupo especfico de migrantes forados. Ainda nos valemos da definio de Hammar (2005) sobre poltica imigratria, tendo em vista que os refugiados constituem um grupo de migrantes internacionais. De acordo com o autor, poltica imigratria (immigration policy) contm duas partes: poltica de regulao imigratria (regulation policy), que lida com regras e normas que regulam a seleo e admisso de estrangeiros; e poltica para imigrantes (immigrant policy), que se refere s condies dadas aos grupos instalados no pas, como oportunidades de emprego, moradia, servios de sade, educao e assistncia social. A poltica para imigrantes, ainda segundo o autor, pode ser direta (quando se refere s necessidades especficas dos imigrantes, considerando que eles so grupos diferenciados em relao comunidade local) ou indireta (quando os imigrantes so igualmente favorecidos pelas polticas pblicas designadas aos nacionais do pas). O que se pode abstrair da definio de Hammar que a deciso sobre reconhecimento e admisso de refugiados leva em conta preocupaes com regulao e controle fronteirio; ao passo que a recepo se refere s condies de vida do grupo no pas e ao processo de interao com a sociedade acolhedora. A poltica de regulao imigratria se situa nas fronteiras entre o internacional e o interno, medida que trata da permisso de ingresso territorial de estrangeiros, j a poltica para imigrantes se concentra no aspecto interno, ao focar a situao dos estrangeiros dentro do pas.
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Alm disso, embora no colocado pelo autor, vlido acrescentar que a poltica para refugiados se desdobra em duas fases distintas: em primeiro lugar, ocorre o processo de formulao; e depois, o de implementao. A fase de formulao desta poltica abrange diversos atores, no apenas estatais (sobretudo do parlamento e governo), que so os responsveis pela elaborao e, especialmente, pela aprovao do projeto desenhado, como tambm organizaes no-governamentais atuantes no plano domstico (no caso brasileiro, instituies religiosas) e organizao internacional dedicada ao grupo (em especial, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados), que buscam exercer presso ao longo do processo poltico. J a poltica de implementao se refere ao momento posterior. Nessa fase, os atores no-estatais desempenham papel fundamental, ao buscar meios para facilitar o processo de interao dos refugiados internamente, sobretudo ao promover a incluso em servios bsicos oferecidos no pas e, ao mesmo tempo, buscar parceiros para prover servios que atendam s suas demandas particulares. As duas partes da poltica para refugiados esto intimamente ligadas, dado que, uma vez autorizados para ingressar no territrio, fundamental colocar em prtica as condies necessrias para receb-los adequadamente e inseri-los nas esferas social, cultural, econmica e poltica. Afinal, quando o governo decide receber refugiados, imprescindvel pensar no processo de insero e interao, ou seja, uma poltica de regulao imigratria deve se fazer acompanhar por uma poltica para imigrantes, nesse caso, para refugiados. Tomando as definies de Frey e Hammar, pode-se dizer que o contedo material de decises polticas referentes ao tema dos refugiados (policy) foi delineado no Brasil a partir do processo poltico (politics) que envolveu o debate entre instituies religiosas, organizao internacional e atores estatais dentro da estrutura do sistema poltico (polity), num dado contexto histrico. A configurao deste contedo envolveu a regulao imigratria, mas no focalizou como seriam propiciadas as condies de vida dos refugiados no pas, que contaram com a articulao entre atores no-estatais e estatais. Se podemos pensar na definio de uma poltica relativa aos refugiados, enquanto regras que regulam o ingresso no territrio nacional e a concesso de refgio, no necessariamente temos uma poltica para refugiados, j que as necessidades do grupo podem no ser satisfatoriamente atendidas no pas.
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Poltica brasileira em relao aos refugiados No Brasil, o tema dos refugiados teve seu processo de institucionalizao iniciado durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-98/1999-2002), que se marcou por sua atuao em prol dos direitos humanos, com o objetivo de projetar internacionalmente uma imagem de pas democrtico engajado em questes humanitrias (CARDOSO, 2006). A poltica externa do perodo se voltou para a participao em foros multilaterais em prol dos temas globais, adeso aos regimes internacionais e atuao frente s organizaes internacionais. O Brasil procurou se lanar como global player, buscando ampliar sua participao no processo de formulao de regras dos regimes internacionais. As conjunturas poltica e econmica internas tambm favoreciam sua projeo internacional, com a consolidao da democracia e a estabilidade econmica (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007; CORREA, 2007). A nfase no tema dos direitos humanos se fez notar igualmente no mbito institucional domstico, com a adoo do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) em 1996 e a criao, no ano seguinte, da Secretaria de Direitos Humanos, vinculada ao Ministrio da Justia, para coordenar e monitorar a execuo do plano. A formulao do programa, que enfatizava os direitos civis e polticos, contou com a participao de organizaes internacionais e da sociedade civil brasileira. Alm disso, seguia a recomendao da Conferncia de Direitos Humanos de Viena realizada trs anos antes (BRASIL, 1996; ALVES, 2002). O envolvimento da sociedade civil, atuando em conjunto com o governo brasileiro, era considerada pelo presidente Cardoso (2006) elemento fundamental para a implementao das polticas pblicas de direitos humanos. A legislao nacional para refugiados A incluso do tema dos refugiados como parte do tema mais amplo dos direitos humanos na agenda poltica nacional foi fruto de demandas de representantes do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR) e de instituies religiosas que atuavam em prol dos refugiados no pas desde meados dos anos 1970. Segundo relato do ento secretrio Nacional de Direitos Humanos na gesto FHC:
(...) no meio da pauta de temas e interessados no tema que surgiu, fui procurado pelo Guilherme (da Cunha) para dizer, olha, nesse buqu de problemas, ns temos o problema dos refugiados, ns temos j 4

alguns compromissos internacionais assumidos, alguns j celebrados, outros ainda dependendo de encaminhamento burocrtico (...). O que o Guilherme queria era exatamente uma publicizao da poltica pr-refugiados, nada do que tinha sido feito at ento tinha colocado na opinio pblica a demanda dos refugiados. (...)1.

O ACNUR se destacou, ento, como ator que impulsionou o incio desse processo de elaborao de uma legislao nacional para refugiados no Brasil, o que se percebe no s pelo trecho transcrito acima, mas tambm por outros depoimentos. Conforme o representante da agncia internacional:
A lei brasileira para refugiados teve uma participao muito importante do ACNUR no assessoramento tcnico da elaborao do texto. (...) Mas o processo de elaborao da lei se deu com a participao de atores locais, o ACNUR foi um incentivador ou iniciador do processo, mas quem fez a lei mesmo foi a sociedade civil e as autoridades brasileiras.

A representante do Instituto de Migraes e Direitos Humanos (IMDH) tambm reconhece esse papel atribudo ao ACNUR:
o ACNUR, sobretudo, nos motivou e depois o governo para que o Brasil tivesse uma lei de refugiados. Embora o Brasil fosse signatrio da Conveno de Genebra, ter uma lei nacional seria um compromisso muito mais efetivo, uma poltica pblica de grande valor que se estabeleceria no pas. Ento, o ACNUR props algumas pautas bsicas para elaborao do ante-projeto de lei. Apresentou esses elementos orientadores e bsicos de uma nova lei ao governo e o governo comeou a elaborar um pr-projeto de nova lei de refugiados

A diplomacia brasileira, em sesso do Comit Executivo do ACNUR de 1992, tambm realava a necessidade de se adotar uma legislao nacional para refugiados no Brasil2. Na realidade, essa medida j havia sido colocada pela Conveno de 1951, que estimulava os pases-parte a estabelecer lei especifica interna sobre o tema. O processo de formulao desta poltica no contou, contudo, de acordo com os dados colhidos, com a participao dos prprios refugiados acolhidos no pas.

Entrevista realizada com ex-Secretrio Nacional de Direitos Humanos, ento Secretrio da Comisso Municipal de Direitos Humanos e responsvel pelo Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados em fevereiro de 2010. Guilherme da Cunha, j falecido, foi representante regional do ACNUR. 2 Exposio de motivos n. 231-C/MJ, de 13 de maio de 1996, dos ministros da Justia e das Relaes Exteriores. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados.

poca, eles perfaziam um grupo de pouco mais de mil pessoas, majoritariamente angolanos, e ainda no tinham se organizado formalmente enquanto associao3, o que viria a acontecer em 2000. A mobilizao dos atores no-estatais, conjugada aos interesses

governamentais internos e externos ligados temtica dos direitos humanos, propiciou a elaborao de projeto de lei para regulamentar o estatuto dos refugiados, tratado como proposta de ao governamental a ser executada em curto prazo pelas metas estabelecidas pelo primeiro PNDH (BRASIL, 1996). O projeto de lei n. 1.936/96 teve rpida aprovao, contando, para tanto, com a articulao de diversos atores. O processo de discusso e aprovao da legislao nacional sobre refugiados que se desenrolou no parlamento merece ser esmiuado, com base em entrevistas realizadas com representantes de instituies que participaram deste processo e pesquisa documental realizada nos arquivos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do IMDH. Na exposio de motivos anexada ao projeto de lei, o MJ e o MRE apontavam a tendncia de aumento no nmero de refugiados acolhidos no pas. A estabilizao econmica somada ao crescimento da importncia internacional do pas eram vistos como fatores que atrairiam mais refugiados para o Brasil. Ainda destacavam a atuao de ambos os rgos governamentais no trato interno da questo, bem como a experincia da sociedade civil para implementar programas de integrao em prol do grupo no pas. O projeto4 encaminhado pelo poder executivo Cmara dos Deputados no atendia, contudo, a pontos relevantes reivindicados pelos atores no-estatais, como relata a representante do IMDH:
Nessa etapa, tanto o ACNUR quanto ns, envolvidos com a causa, pedimos muito ao governo que a lei fosse pautada pela tica dos direitos humanos, por conceitos novos, levando em conta toda a prtica que j vinha se fortalecendo no Brasil tanto na rea de direitos humanos como na questo de refugiados. Com isso, o governo se props a elaborar esse pr-projeto, mas resistia a aceitar a ampliao do conceito de refugiado, por isso, o prprio governo elaborou esse ante-projeto.
Entrevista realizada com representante do CEDHUR em outubro de 2009. Projeto de Lei n. 1.936/96, de 13 de maio de 1996. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados.
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O processo legislativo se marcou por intenso debate, uma vez que se tratava de uma lei nova sobre um tema novo que o Brasil no estava muito acostumado a trabalhar, nos dizeres da representante do IMDH. Parte da incipincia do tema, um ponto de intensa discusso foi a definio de refugiado a ser contemplada pela legislao. O IMDH e o ACNUR defendiam, como se depreende do trecho acima transcrito, a incluso da definio ampliada de refugiado, dada pela Declarao de Cartagena de 1984, considerada mais adequada realidade dos fluxos dos refugiados, e j aplicada internamente desde meados dos anos 1990. A instituio religiosa, atuando ao lado da agncia internacional, articulou, ento, um movimento reunindo o apoio de diversas instituies (dentre elas, a OAB), e especialmente organizaes religiosas voltadas s causas dos migrantes e de direitos humanos no pas (CNBB, CSEM, Pastoral do Imigrante). Diversas cartas5 tambm foram encaminhadas ao parlamento, MRE e MJ, solicitando mudanas no texto:
Ns nos mobilizamos para levar ao Congresso Nacional as nossas propostas, aquelas que no haviam sido aceitas, no haviam sido contempladas na primeira verso encaminhada pelo governo. Ali tivemos abertura, acolhida muito boa, principalmente na Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados que se disps a ser porta voz das nossas reivindicaes (...) Houve xito graas a essa sensibilidade da Comisso de Direitos Humanos e tambm depois das lideranas dos partidos que se reuniram na Cmara dos Deputados para apreciar o que pleitevamos, houve a incorporao ao projeto de lei desses pleitos que defendamos.

Na Comisso de Direitos Humanos, o deputado Flavio Arns, em seu relatrio sobre o projeto de lei, mencionava a realizao de audincia pblica com a participao do representante regional do ACNUR, da Critas Brasileira e de outras organizaes atuantes em defesa dos direitos humanos. As sugestes apresentadas pelo relator eram, em suas palavras, produto de ampla e profunda discusso com as entidades da sociedade civil que se dedicam ao tema e, sobretudo, esto em consonncia com as diretrizes estabelecidas pelo ACNUR.
Documentos obtidos no acervo do IMDH. Relatrio sobre o projeto de lei n. 1.936/96 da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados.
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A primeira sugesto se referia ampliao da definio de refugiado, justificando que no adot-la seria um retrocesso em relao definio j aplicada e aceita pelo prprio governo, pelo posicionamento em prol dos direitos humanos, impresso pelas autoridades brasileiras, como tambm buscado, definido e reclamado pela sociedade em nosso pas. O relator ainda invocava a atuao da diplomacia brasileira no mbito da ONU, destacando a importncia de solues regionais para a questo dos refugiados:
Haja vista ter o nosso pas advogado no exterior a necessidade de solues mais flexveis, de adaptao de mudanas no mundo atual, e da premncia de que as legislaes nacionais (como o presente projeto de lei) se inspirem em mecanismos regionais. Assim, a ampliao da definio de refugiado proposta encontra-se justificada.

As propostas de alteraes feitas pelo relator foram acatadas unanimemente pelos deputados, inclusive pelo presidente da Comisso de Direitos Humanos, deputado Hlio Bicudo. Todavia, seguindo para a Comisso de Defesa Nacional e Relaes Exteriores, o relator, deputado Rommel Feij, rejeitou a primeira sugesto, contraargumentando que o Brasil no era pas signatrio da Declarao de Cartagena de 1984 e que a extenso do conceito de refugiado acarretaria aumento incomensurvel no fluxo de refugiados para o territrio brasileiro (...), o que poderia resultar em sobrecarga ao j saturado mercado de trabalho brasileiro. A justificativa se fundava, portanto, na percepo dos refugiados como pesado encargo scio-econmico ao pas receptor e a potenciais disputas por oportunidades de emprego com a populao local. J na Comisso de Constituio e Justia e de Redao, o presidente, deputado Aloysio Nunes Ferreira, reiterava proposta de emenda para contemplar a definio latino-americana no corpo do texto. Em sua justificativa, destacava a importncia de se adotar um conceito de refugiado condizente com a realidade contempornea:
esta emenda permitir que o nosso Pas acolha plenamente a noo moderna de refugiado, que no mais aferida apenas em funo de perseguio a uma pessoa, mas se deve ao fato de uma pessoa estar situada dentro do furaco que, muitas vezes, se abate sobre pases em funo de convulses sociais, agresses externas ou guerras civis, que acabam por gerar situaes de graves e macias violaes de direitos 8

humanos. Portanto, esse inciso suplementar que proponho vai, no meu entender, completar a nossa legislao interna, propiciando-lhe a adoo do conceito atual de refugiado7.

O projeto de lei foi discutido em turno nico no plenrio da Cmara, com apreciao em carter de urgncia requerido por lderes de partidos na casa. Os votos prevalecentes foram favorveis aprovao do projeto e das emendas sugeridas. Assim, o projeto8 foi dirigido ao Senado j modificado e, mais uma vez, aprovado. Finalizando o percurso do processo legislativo, foi re-encaminhado ao presidente, que o sancionou. O texto final da lei foi redigido nos termos advogados pelas instituies representantes da sociedade civil e da agncia da ONU para refugiados. Os atores no-estatais foram, portanto, bem sucedidos ao tentar influenciar o processo de debate dentro do Congresso Nacional, tendo suas demandas atendidas pelos parlamentares. Contaram, para tanto, com o apoio de deputados e lderes na cmara baixa, que se sensibilizaram com o tema ligado aos direitos humanos, e defenderam essas demandas relativas legislao nacional. H que se reconhecer tambm a trajetria pessoal desses atores, principalmente a experincia com o exlio durante o perodo ditatorial no pas. A lei federal n. 9.474 de 1997 se insere, assim, nos marcos dos regimes internacional e regional para refugiados, incorporando tanto os motivos clssicos de refgio da Conveno de 1951, quanto os motivos ampliados da Declarao de Cartagena de 1984, sobretudo a violao de direitos humanos:
Artigo 1 - Ser reconhecido como refugiado todo individuo que: I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontrese fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; (...) III devido grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas (BRASIL, 1997).

Parecer do relator da Comisso de Constituio e Justia e de Redao na Cmara dos Deputados, em 20 de maro de 1997. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados. 8 Projeto de lei n. 16 de 1997. Documento obtido no acervo do Senado Federal.

Especialmente por conta de sua definio abrangente de refugiado, a legislao brasileira considerada avanada, moderna e inovadora (ANDRADE, MARCOLINI, 2002b; LEO, 2007). Outra inovao se refere ao direito de reunio familiar, estendendo-se a concesso do refgio aos demais membros da famlia do refugiado (BRASIL, 1997). Nesse ponto, avanou em relao ao regime internacional da ONU, j que esse princpio havia sido consignado na Ata Final da Conferncia, mas no no bojo da Conveno de 1951. Em diversas questes, seguiram-se as previses da conveno da ONU, como as clusulas de excluso e cessao da condio de refugiado. A lei tambm cunhou o princpio da no-devoluo e o da no punio do refugiado devido entrada irregular no territrio nacional. Ainda inseriu as chamadas solues durveis para os refugiados, frisando o seu carter voluntrio: a integrao local, o repatriamento e o reassentamento. Acrescentou a impossibilidade de extradio do refugiado com fundamento nos motivos do refgio (BRASIL, 1997). O Brasil foi o primeiro pas na Amrica do Sul a elaborar uma legislao nacional especfica sobre refugiados, demarcando seu pioneirismo na regio. Andrade e Marcolini (2002) aventam, inclusive, a possibilidade da lei brasileira se alar a um modelo jurdico e legislativo, contribuindo para a harmonizao de polticas e instrumentos legais de proteo aos refugiados no mbito do processo de integrao regional. A institucionalizao do tema dos refugiados foi possvel pela conexo estabelecida com o tema dos direitos humanos, em destaque tanto no cenrio internacional como interno, e da atuao de atores no-estatais que buscaram aliados estatais ao longo do processo legislativo desenrolado no sistema institucional poltico. Arena institucional: comit nacional para refugiados A lei brasileira estabeleceu um colegiado formado por rgos

governamentais, sociedade civil e organizao internacional para refugiados. No por acaso presidido pelo Ministrio da Justia e vice-presidido pelo Ministrio das Relaes Exteriores, visto que ambos os rgos j participavam anteriormente do processo decisrio de refgio. Tambm formado por representantes dos Ministrios do Trabalho, da Sade, da Educao e do Desporto, do Departamento da Polcia Federal e
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por um representante da sociedade civil. O ACNUR tem direito a voz, mas no a voto. Cabe ao Ministro da Justia proferir a deciso final em matria de refgio. O comit responsvel por julgar os pedidos de refgio, decidindo quem deve ser reconhecido como refugiado no pas, assim como os casos de perda e cessao do refgio, e por orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados (BRASIL, 1997). Entendemos que a segunda atribuio envolve formulao e implementao de polticas pblicas para o grupo (em termos de proteo, assistncia, moradia, sade, emprego, alimentao, etc.). A primeira funo, que tem sido privilegiada de forma geral pelo Comit, se refere elegibilidade dos refugiados; ao passo que a segunda, que tem sido exercida de forma secundria, se relaciona com o processo de integrao local dos refugiados. O arranjo institucional do CONARE consolida uma estrutura denominada de tripartite, ao reunir os principais atores em relao aos refugiados: instituies religiosas, que representam a sociedade civil brasileira (as Critas e o IMDH), organizao internacional (ACNUR) e governo brasileiro (representado por seus ministrios). Este trip deitava razes em meados dos anos 1970 e foi articulado formalmente a partir da dcada de 1990 no Brasil. E principalmente por incluir a participao da sociedade civil com direito a voto no processo decisrio, o comit visto como plural e democrtico (NOGUEIRA; MARQUES, 2008). Os atores constitudos, todavia, possuem pesos diferenciados, tanto entre os diversos rgos ministeriais, como entre eles, instituies da sociedade civil e ACNUR, dentro da arena institucional. O MJ possui maior peso, j que preside o CONARE, e o MRE, que exerce a vice-presidncia, o segundo ator de relevo. Isso mostra como a questo dos refugiados se relaciona tanto com poltica domstica como com poltica externa. O MTE, por sua vez, se faz representar pelo coordenador-geral do CNIg, o que aponta a conexo do tema dos refugiados ao da imigrao. O MTE, junto com o MS e MEC, so rgos importantes sobretudo no processo de interao dos refugiados, visto que pontos essenciais nesse processo so a sua insero no mercado de trabalho, assim como nos sistemas de sade e educao. Em contrapartida, MJ, MRE e DPF esto mais voltados para a elegibilidade dos casos de refgio. Vale lembrar que o DPF est vinculado ao MJ, embora tenha autonomia institucional.
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A sociedade civil possui apenas um voto, enquanto os rgos governamentais totalizam 6 votos. Est representada pelas instituies religiosas (Critas Arquidiocesana de SP e RJ e IMDH), por uma tradio histrica, j que atuam em prol dos refugiados no pas desde meados dos anos 1970. O ACNUR no participa com direito a voto, apenas a voz, visto que seu papel, segundo entrevista realizada com seu representante, orientar e monitorar a atuao do governo e da sociedade civil em relao aos refugiados no pas. O objetivo da organizao internacional que atores estatais e no-estatais dentro do prprio pas assumam a gesto dos refugiados que nele se encontram. Alm disso, com relao ao processo decisrio sobre refugio, a agncia da ONU j tem a possibilidade de reconhecer refugiados, considerando-os mandatrios, ainda que o governo local no os reconhea oficialmente. Embora o ACNUR afirme exercer funes de assessoramento, colaborao tcnica, fiscalizao sobre o trabalho das demais instituies em prol dos refugiados, h que se reconhecer seu papel ativo e sua capacidade de influncia em assuntos referentes aos refugiados. Um ponto de destaque recai sobre a ausncia de participao dos prprios refugiados no processo de formulao e implementao da poltica para refugiados. O desenho institucional do CONARE se marca pela excluso desse ator to importante, no constitudo com quarto ator, em parceria com os outros trs. No foram assegurados meios, canal ou mecanismo institucional para viabilizar formalmente a participao poltica do grupo dentro do comit ponto esse que vale ser discutido. O argumento principal colocado pelos representantes do IMDH, Critas RJ e CONARE9 sobre a no participao dos refugiados no colegiado se centra na soberania estatal. Os refugiados, por no serem nacionais, mas estrangeiros, no poderiam fazer parte de um comit em que se delibera sobre a concesso do estatuto de refugiado, ou seja, sobre a admisso e o ingresso de imigrantes no territrio nacional. O comit deveria se primar, assim, pelo controle sobre o processo decisrio de refgio no pas. A fala do coordenador-geral do CONARE emblemtica nesse sentido, ao explicar a ausncia dos refugiados:
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Entrevistas realizadas com diretora do IMDH e coordenador-geral do CONARE.

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Primeiro, porque no existe isso em nenhum pas do mundo. Segundo, porque impera o princpio da confidencialidade, os refugiados devem estar protegidos (...). uma razo de proteo tambm. Ademais, no so brasileiros, so refugiados, so estrangeiros.

A justificativa do representante da Critas Arquidiocesana de SP segue a mesma linha: no h necessidade disso, porque o CONARE no (...) uma associao em que os refugiados so representados, o CONARE no tem essa funo (...) de atender e integrar os refugiados, quem faz isso a sociedade. J o representante da Critas Arquidiocesana de RJ10 sustenta a representao dos refugiados pelas instituies atuantes em prol do grupo. Em sua viso: No me parece que possa haver a presena dos refugiados no CONARE. A sociedade civil, ns que estamos l, devemos refletir exatamente o pensamento e as demandas dos refugiados. Outro ponto levantado pela representante do IMDH se referia inexistncia de organizaes formalmente estabelecidas de refugiados no pas, poca em que a lei foi discutida e aprovada. Os refugiados no poderiam ter lugar num comit se no existiam enquanto associao formal. De acordo com sua fala: a atuao com refugiados estava ainda numa fase bem mais inicial e confesso que na poca no sei se existia alguma organizao de refugiados constituda no pas, tenho impresso de que no havia. Na poca, possivelmente, nem havia essa solicitao. A manuteno do trip institucional, que j havia sido criado e estava em funcionamento h dcadas no pas, merece reflexo. A incluso dos refugiados enquanto quarto ator no entrou na pauta de debate entre os atores estatais e no-estatais nem se tornou demanda defendida por qualquer um deles. A participao do grupo dentro do comit levaria a uma mudana na articulao trilateral, o que no parecia interessar aos trs atores (governo, agncia internacional da ONU e instituies religiosas). Seria necessrio se relacionar, portanto, tambm com refugiados, o que nem sempre bem visto pelas instituies que trabalham com o grupo. Era mais conveniente, ao que parece, manter a representao dos refugiados atribuda aos atores da sociedade civil, com monitoramento do ACNUR.

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Entrevista realizada com o diretor da Critas Arquidiocesa do Rio de Janeiro em dezembro de 2009.

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Processo decisrio, posies e vises dos atores O processo decisrio sobre refgio se baseia na unidade da deciso final, o que remonta idia de consenso compartilhado pelos atores. Mas, por se tratar de um processo, obviamente h debate e possibilidade conflito11 de interesses entre eles. Embora no se tenha acesso aos votos de cada membro sobre casos concretos, possvel examinar como eles se posicionam na arena institucional ao exercer a funo de elegibilidade, com base nas entrevistas realizadas com os membros do colegiado. Os representantes do MJ e MRE apontam que no h um padro de votao entre os membros, tampouco uma cartilha institucional que determine como cada um deve julgar. Nesse sentido, o representante do MJ, assim como o do DPF, ressalta a subjetividade como elemento norteador da tomada de deciso. Em contrapartida, h um entendimento de que as decises sobre refgio devem se pautar pela tcnica e pelos aspectos jurdicos dados pela legislao, como ilustra a fala do representante do MEC:
lgico que a questo do refgio sempre uma questo sensvel, mas temos tambm que ver no s com o corao, porque h muita questo do refgio scio-econmico, questes financeiras. Nos sensibilizamos com isso, o cidado tem direito a procurar novos caminhos, crescer, ter condies de ter uma cultura melhor, melhor ensino e condies sociais melhores que as do pas de origem. Mas o refgio no foi criado para isso. (...) no costumo muito flexibilizar essa questo. Acho que temos que ir pela lei, costumo muito seguir o que a lei manda (...)

A concepo tcnica deve, contudo, ser conjugada com a humanitria, conforme o representante do MRE:
(...) procuramos ter uma viso bastante tcnica no caso da elegibilidade, levando em considerao no s o sentido estrito da lei, uma interpretao no s sempre muito literal, mas o sentido tambm humanitrio, e acho que talvez estejamos construindo juntos no CONARE uma interpretao humanitria da lei, o que significa considerar um pouco com mais latitude alguns aspectos para enxergar a necessidade de proteo internacional que existe em cada caso.

No possvel visualizar os conflitos e as diferenas entre os atores a partir dos votos emitidos por eles, uma vez que as decises so sigilosas e, portanto, no esto disponibilizadas para consulta. Aps publicao no Dirio Oficial, tambm no so especificados os votos de cada ator dentro do CONARE.

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Ainda frisa o carter no poltico das decises de refgio:

O que posso garantir que na votao sobre elegibilidade no nos pautamos por questes de poltica externa no sentido de que o voto a favor do refgio de algum pas possa criar embaraos polticos para o Brasil. Se isso acontece, se o caso, nosso trabalho depois administrar politicamente essa relao. Mas jamais a deciso sobre quem merece ou no status de refugiado se pauta por consideraes polticas.

O coordenador-geral do CONARE segue a mesma linha: H um acentuado cuidado humanitrio por parte dos membros, no h um vis poltico na deciso de cada um dos membros, as decises so sempre democrticas, muitas vezes so unnimes e quando no, so muito debatidas. A dimenso humanitria sobre as decises em matria de refugiados enfatizada sobretudo por alguns atores, como faz o representante do MTE:
Em geral, ns do MTE temos uma viso mais humanitria, por trabalharmos com trabalhadores, estamos acostumados com a pessoa buscar aqui ajuda, um ministrio social que trabalha com patro e empregado, lado mais forte e lado mais fraco. A gente sempre busca observar se aquela pessoa realmente precisa, tem um motivo para que seja considerada uma pessoa perseguida no pas e, portanto, necessitando ser enquadrada como refugiado no nosso pas. uma viso humanitria, agora claro, a discusso sempre muito ampla pelo CONARE, preciso avaliar se realmente as histrias tm credibilidade, que aquilo que alega tem verdade por trs.

O representante do MS vai alm:

(...) do ponto de vista da sade, sempre passa a haver um aspecto relativo em funo de outros contextos que so descritos pelo relato dado pelos entrevistadores. Muitas vezes, pode-se perceber que o critrio da credibilidade est colocado em segundo plano, uma vez que o indivduo pode estar expressando fatos decorrentes de sndrome pstraumtica decorrente da perseguio (...). Ento, esse aspecto pesa, na minha opinio, em favor do indivduo contra o critrio da credibilidade. (...) Nem sempre as minhas opinies so as que prevalecem no grau de elegibilidade, mas, algumas vezes, ela pega bastante, principalmente pelo fato de que os fatos que esto sendo expostos so facilmente questionveis em funo de aspectos clnicos do ponto de vista mdico. (...) Se no pelo refgio, ele tem de ser humanitariamente cuidado do ponto de vista de sade. H a um grau de sensibilidade diferenciado que temos de sobrepesar nos critrios que so dados da credibilidade, da subjetividade envolvida e do prprio relato dele quando esses aspectos sobressaem. 15

J o diretor da Critas Arquidiocesana de RJ, enquanto representante da sociedade civil, considera o aspecto humanitrio como parte da atuao responsvel dos membros no colegiado:
muito interessante ver como realmente nas reunies do CONARE, que uma reunio fechada, o grau de responsabilidade que cada um tem, porque a gente est trabalhando com gente, com pessoa humana, ento, deixar de dar o status a quem merece uma coisa extremamente grave.

Na contramo das vises apresentadas, o DPF enfatiza o controle territorial, a periculosidade que o ingresso de estrangeiros pode representar ao pas:
Se achamos que a pessoa tem fundamento temor de perseguio, que o Brasil o pas mais adequado para essa pessoa solicitar o refgio, somos favorveis. Mas claro que essa pessoa no pode ter um impedimento de natureza policial, judicial. Se ela respondeu por outros crimes antes, se temos conhecimento, listas da Interpol, opinamos contrrio a essa concesso, porque no interessante para a PF que pessoas com ndole violenta ou criminosa venham para o pas.

Quanto agncia da ONU, o seu representante tem assento no comit, como j mencionado, com direito a voz, mas sem direito a voto. Ainda tem participao um membro convidado da sociedade civil:
(...) por ser uma instituio bastante parceira, atuante, vinculada questo do refgio e ter sempre trabalhado nessa trajetria, teve por parte do CONARE uma avaliao de reconhecimento, que convidou o IMDH a participar das reunies na condio de convidado sem direito a voto.

A partir dos discursos dos representantes que deliberam no CONARE, notase que o primor pela tcnica jurdica e/ou pela perspectiva humanitria ressaltado em contraposio aos interesses polticos, inerentes, contudo, a tais decises. O enfoque na elegibilidade dentro do comit tambm mostra uma preocupao maior com a admisso de refugiados, em detrimento dos assuntos relativos ao processo de insero. O CONARE fortaleceu sua atividade voltada para elegibilidade com a criao do grupo de estudos prvios, formado pela sociedade civil (em que tem assento
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o IMDH, por estar sediado em Braslia), organizao internacional (ACNUR) e apenas trs rgos governamentais: MJ, MRE e DPF. Como relata a representante do IMDH:
(...) o IMDH tem, por delegao das duas Critas (Arquidiocesanas de RJ e SP), atuao no grupo de estudos prvios, que uma instncia informal que analisa todas as solicitaes de refgio e aprecia os processos no sentido de ver se esto completos, de instru-los, qual a posio manifesta pelas Critas, qual a posio que o prprio CONARE, enquanto equipe tcnica tem diante do caso, e formar um pensamento em torno de cada caso.

A composio do grupo de estudos prvios reflete os diferentes pesos que os atores estatais possuem dentro do comit, j que MS, MEC e MTE, rgos designados especialmente integrao dos refugiados, no participam desse momento anterior de debate sobre os casos levados a plenrio. interessante notar tambm as diversas interpretaes dos membros em relao s tarefas desempenhadas por eles dentro da arena institucional. A entrevista realizada com o coordenador-geral12 do comit evidencia a percepo da elegibilidade como funo primordial: o que o CONARE faz possibilitar toda a parte de integrao jurdica, sobretudo a documentao. Trata tambm de facilitar a coordenao entre a sociedade civil e o ACNUR, a fim de aprimorar polticas pblicas de integrao. J o representante do MRE13 percebe seu papel em ambas as atribuies:
Acho que, do ponto de vista de elegibilidade, a atuao do Itamaraty tem sido muito importante no sentido de prover mais informaes sobre os casos, sobre o que o ACNUR em sua doutrina chama de informaes objetivas do pas de origem (...) E no aspecto de integrao tanto de reassentados quanto de espontneos, tambm temos tido um papel muito ativo (...) Acho que fazemos um pouco esse papel de trazer as consideraes internacionais de poltica externa que podem incidir e tambm de procurar integrar esse aspecto na poltica externa brasileira.

O representante do MS14 destaca a importncia de se envidar maiores esforos para debater questes relativas interao dos refugiados. Assim, avalia que:

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Entrevista realizada com coordenador-geral do CONARE em novembro de 2009. Entrevista realizada com suplente do MRE no CONARE em dezembro de 2010.

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No existe uma coordenao efetiva na linha de construo de aes estruturadas direcionadas para a integrao dos refugiados na sociedade brasileira. No temos isso ainda. Temos discutido muito isso, mas temos que avanar. Aes pontuais vm sendo construdas, vm sendo desenvolvidas com xito, mas ainda no h uma coerncia formal e estrutural.

De fato, uma poltica para refugiados deve ser pensada como desdobramento da adoo de uma poltica regulatria e envolve o processo de debate sobre propostas polticas. No que diz respeito propositura de polticas pblicas que beneficiem o grupo no pas, o coordenador-geral foi enftico: O CONARE no formula polticas pblicas. Pode at ser que, no mbito das reunies ordinrias ou extraordinrias, surjam polticas pblicas que depois so desenvolvidas por cada um dos ministrios envolvidos. Por outro lado, reconheceu a importncia dessa questo:
(...) temos a inteno de gerar debates mais profundos para a gerao de polticas pblicas e nisso estamos como um espao de discusso entre as diferentes esferas no s da unio como tambm dos estados e municpios para desenvolver polticas pblicas para a consolidao do programa brasileiro de refgio.

A necessidade de se discutir polticas pblicas direcionadas aos refugiados merece ser aprofundada, por se tratar de uma poltica indireta para imigrantes, de acordo com a definio de Hammar. O processo de debate deve envolver tanto os atores estatais como no-estatais e os prprios refugiados, que merecem ser ouvidos. Reflexes finais: Os problemas a serem debatidos em termos da poltica brasileira em relao aos refugiados adotada no Brasil giram em torno do desenho institucional do comit nacional para refugiados. A estrutura conhecida como tripartite, agregando Estado, organizao internacional e sociedade civil, na qual se assentou a estrutura do comit, atendia aos interesses dos atores envolvidos. O governo consegue controlar o processo decisrio sobre refgio, por ter maior numero de votos no colegiado, enquanto os atores da sociedade civil pleitearam e arrogaram para si a representao dos refugiados. O CONARE uma instituio relativamente nova, constituda h pouco mais de uma dcada, portanto, ainda se encontra em desenvolvimento e merece ser
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Entrevista realizada com representante do MS em novembro de 2010.

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aprimorada. Um dos pontos de discusso gira em torno de seu formato institucional, que mereceria ser reformulado, a fim de incluir outras instituies relevantes para lidar com questes relativas aos refugiados, como a Secretaria de Direitos Humanos, o Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio das Cidades. O comit tambm precisa fortalecer sua autonomia institucional, obter mais recursos financeiros que viabilizem a implementao de projetos para refugiados, sobretudo na fase da integrao local, a fim de que eles recebam condies adequadas para se instalar no pas. Necessita adquirir ainda mais expertise e capacitao profissional para tratar da questo dos refugiados internamente. preciso dar mais transparncia s suas atividades, para permitir fiscalizao, acompanhamento e controle pela sociedade civil brasileira (ex: fornecer dados, como relatrios, atas de reunies, que no so disponibilizados atualmente em sua pgina na internet). E investir tambm na informao sobre o que constitui um refugiado e por que essa pessoa se encontra no pas o que facilita o processo de integrao dos refugiados em termos scio-culturais, especialmente, a interao entre o grupo e a comunidade local. O comit deveria canalizar mais energia para as questes relativas integrao dos refugiados, pois tambm sua funo coordenar e orientar aes voltadas assistncia, proteo e integrao. Esta atividade tem sido relegada a nvel secundrio e atribuda somente s organizaes da sociedade civil. preciso pensar numa poltica de integrao mais integrada, devidamente formalizada pelo CONARE, estabelecendo resolues, recomendaes e diretrizes nessa matria. relevante refletir sobre um sistema de monitoramento e acompanhamento dos servios e programas fornecidos aos refugiados, com o objetivo de avaliar as atividades dos atores envolvidos nessa questo, sobretudo, da rede de ONGs representantes da sociedade civil que atuam diretamente prestando assistncia ao grupo. Esse papel desempenhado pela agncia internacional da ONU, mas o governo brasileiro, por meio do comit, deve tomar parte nesse processo. O CONARE, portanto, precisa se envolver mais, atuar de forma mais ativa e como coordenador efetivo na busca solues para os problemas apresentados pelos refugiados. Afinal, trata-se da instncia pertinente para encaminhar essas questes,
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discutir alternativas e adotar medidas para resolv-las. O dilogo dos refugiados com as instituies que trabalham com eles essencial e, no resta dvida, deve ser feito e mantido de forma constante. O CONARE deve ter mais contato com os refugiados, enviando misses s Critas e outras ONGs que assistem refugiados e reassentados no pas, para ouvir seus problemas e suas sugestes para solucion-los. No apenas o comit deve abrir espao para dar voz aos refugiados e s demandas que desejem colocar, mas tambm precisa se dirigir com misses in loco s cidades onde eles se situam, permitindo e garantindo o acesso do grupo a esse espao institucional. preciso tambm demarcar as reas em que o apoio considerado pelos refugiados insuficiente (a exemplo de moradia e insero no mercado de trabalho, como apontando pela pesquisa mencionada), e projetar polticas direcionadas para o grupo. Todas as instituies deveriam se engajar a partir de um esforo conjunto nos processos de mapeamento e concretizao de demandas dos refugiados. Somente assim ser possvel ter uma poltica para refugiados com maior efetividade e consistncia. Bibliografia: Artigos e livros: ALVES, Jos Augusto Lindgreen. Os direitos humanos como tema global. So Paulo: Perspectiva, 2003. 2 Ed. ANDRADE, MARCOLINI CARDOSO, Fernando Henrique. A Arte da Poltica: a histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. CORRA, Luiz Felipe de Seixas (Org.). O Brasil nas Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2007. FREY, Klaus. Poltica pblica: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e poltica pblicas. N. 21, junho de 2000. HAMMAR, Thomas. European Immigration Policy. In: MESSINA, Anthony M.; LAHAV, Gallya (Ed.). The migration reader: exploring politics and policies. Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2005. LEO, Renato Zerbini Ribeiro (Comp.). O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil: decises comentadas do CONARE. Braslia: CONARE; ACNUR, 2007.

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VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, v. 29, n. 2, p. 273-335, jul./dez. 2007. Legislao e documentao: BRASIL. Programa Nacional de Direitos Humanos I. 1996. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2011. ______. Lei n 9.474 de 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2011. Exposio de motivos n. 231-C/MJ, de 13 de maio de 1996, dos ministros da Justia e das Relaes Exteriores. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados. Parecer do relator da Comisso de Constituio e Justia e de Redao na Cmara dos Deputados, em 20 de maro de 1997. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 1.936/96, de 13 de maio de 1996. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados. Projeto de lei n. 16 de 1997. Documento obtido no acervo do Senado Federal. Relatrio sobre o projeto de lei n. 1.936/96 da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. Documento obtido no acervo da Cmara dos Deputados. Entrevistas: Entrevista realizada com ex-Secretrio Nacional de Direitos Humanos em fevereiro de 2010. Entrevista realizada com representante do CEDHUR em outubro de 2009. Entrevistas realizada com diretora do IMDH em novembro de 2009 Entrevista realizada com coordenador-geral do CONARE em novembro de 2009 Entrevista realizada com diretor da Critas Arquidiocesa RJ em dezembro de 2009. Entrevista realizada com suplente do MRE no CONARE em dezembro de 2010. Entrevista realizada com representante do MS no CONARE em novembro de 2010. Entrevista realizada com suplente do DPF no CONARE em dezembro de 2010. Entrevista realizada com suplente do MEC no CONARE em novembro de 2010.

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