Albérico Rosal

Universidade
Catlica de
Braslia

PR-REITORIA DE PS-GRADUAO
STRICTO SENSU EM DIREITO

Mestrado

ECOTRIBUTAO: IMPOSTOS AMBIENTAIS NO DIREITO
BRASILEIRO E NO DIREITO PORTUGUS

Autor: Albrico Benvindo Rosal
Orientador: Prof. Dr. Antnio de Moura Borges

BRASLIA 2009
ALBRICO BENVINDO ROSAL

ECOTRIBUTAO: IMPOSTOS AMBIENTAIS NO DIREITO BRASILEIRO E NO
DIREITO PORTUGUS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao Stricto Sensu em Direito da
Universidade Catlica de Braslia, como
requisito parcial para a obteno do Ttulo de
Mestre em Direito Internacional Econmico.

Orientador: Professor Doutor Antnio de
Moura Borges.

Braslia
2009

Aos amores Cssia e Ana Carolina
e aos meus pais, Dijeso e Dijos,
alicerces da minha formao tica,
e irmos, em especial ao caula
Laerton (in memorian) que me
inspirou a seguir a carreira
jurdica.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus e a Nossa Senhora pela graa
concedida da realizao desse sonho. A minha
esposa Cssia e a minha filha Ana Carolina, por
terem compreendido as minhas ausncias e a falta da
merecida ateno no transcorrer dessa jornada. Aos
meus pais, Dijeso e Dijos, pela tenacidade e
dedicao empreendidas na formao tica e
educacional dos seus filhos. Aos meus irmos e
amigos pelo crdito e pela confiana a mim
conferidos. A engenheira Maria do Socorro Salles,
diretora da Agespisa, pelo apoio e incentivos
relevantes ao engenheiro advogado. Ao meu
orientador, Prof. Dr. Antnio de Moura Borges, pela
confiana e sapientes orientaes. Aos professores
doutores e funcionrios da Universidade Catlica de
Braslia pelos essenciais ensinamentos e o trato
gentil. Aos meus amigos professores, companheiros
dos quinzenais voos Teresina-Braslia-Teresina, pela
sadia convivncia e apoio recproco.

RESUMO

O presente trabalho tem como tema a Ecotributao: Impostos Ambientais no Direito
Brasileiro e no Direito Portugus. O objetivo geral demonstrar a relevncia e a viabilidade
da utilizao do imposto ambiental na proteo ambiental, visando o desenvolvimento
sustentvel, com fundamento nos princpios constitucionais brasileiros e nos princpios
constitucionais do direito portugus. A metodologia utilizada no presente estudo foi o mtodo
de abordagem dedutivo e o mtodo de procedimento o da pesquisa bibliogrfica. Os
resultados obtidos configuram a aplicao pouco significativa dos mandamentos
constitucionais frente aos desafios apresentados com o uso e a destruio desenfreados dos
recursos naturais, apesar das constituies brasileira e portuguesa contemplarem o
desenvolvimento sustentvel em seus princpios elevando o direito ao meio ambiente ao
patamar de direito fundamental. Com o uso da extrafiscalidade dos impostos, internalizando
os custos dos recursos naturais no preo final das atividades econmicas, h a possibilidade de
induo das aes dos agentes econmicos para inibir ou incentivar comportamentos em prol
do ambiente, relacionando o direito tributrio com os direitos econmico e ambiental. A
concesso de isenes ou benefcios e o aumento progressivo de alquotas dos impostos so
modalidades factveis de extrafiscalidade com finalidade ambiental. Conclui-se, portanto, que
a ecotributao por meio dos impostos ambientais, nas ordens jurdicas brasileira e
portuguesa, configura-se como uma alternativa relevante e vivel como instrumento de
preservao ambiental.

Palavras-Chave: Impostos Ambientais. Desenvolvimento Sustentvel. Princpios
Tributrios. Princpios Ambientais. Extrafiscalidade.

ABSTRACT

The present work has as its theme "Ecotaxation: Environmental Taxes in Brazilian law and
Portuguese law." The overall goal is to demonstrate the relevance and feasibility of using
environmental tax on environmental protection for sustainable development, based on the
constitutional principles Brazilian and constitutional principles of Portuguese law. The
methodology used in this study was the method of deductive approach and the method of
procedure of the literature. The results configure a minor application of constitutional
provisions to the challenges presented to the use and rampant destruction of natural resources,
despite the Brazilian and Portuguese constitutions contemplate sustainable development
principles in bringing the right to the environment to the level of fundamental right. With the
use of fiscal policy, internalising the costs of natural resources in the final price of doing
business, there is the possibility of induction of the actions of economic agents to inhibit or
encourage a pro-environment, the tax law relating to the rights and economic environment.
The granting of exemptions or benefits and a progressive increase in tax rates are feasible
methods of fiscal policy with environmental objectives. It follows, therefore, that the
ecotaxation through environmental taxes in the legal and Brazilian Portuguese, appears as a
relevant and viable alternative as a tool for environmental preservation.

Keywords: Environmental Taxes. Sustainable Development. Tax Principles. Environmental
Principles. Fiscal Policy.

LISTA DE TABELAS

TABELA I: Evoluo dos Critrios de Repasse do ICMS aos Municpios do Paran . . 64
TABELA II: Evoluo dos Critrios de Repasse do ICMS aos Municpios de Minas
Gerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67
TABELA III: Componente Ambiental: veculos a gasolina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
TABELA IV: Componente Ambiental: veculos a gasleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CE Comunidade Europeia.
CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
CIEC Cdigo dos Impostos Especiais de Consumo.
CO
2
Dixido de Carbono.

CRP Constituio da Repblica Portuguesa.
IA Imposto Automvel.
ICa Imposto de Camionagem.
ICi Imposto de Circulao.
ICMS Imposto sobre as Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao.
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados.
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana.
IR Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza.
ISP Imposto sobre Produtos Petrolferos e Energticos.
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.
ONU Organizao das Naes Unidas.
PME Pequenas e Mdias Empresas.
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.

SUMRIO

1 INTRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
PARTE I ASPECTOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL . . . . . . . 16
CAPTULO 1 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.1 Fundamentao Conceitual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.2 Externalidades Ambientais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.3 Interveno do Estado na Proteo Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
CAPTULO 2 - PRINCPIOS DE DIREITO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.1 Noes Introdutrias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.2 Princpio da Cooperao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.3 Princpio do Poluidor-Pagador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.4 Princpio da Precauo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
PARTE II FUNDAMENTOS DOS IMPOSTOS AMBIENTAIS . . . . . . . . . . . . . . . 34
CAPTULO 1 PRINCPIOS DE DIREITO TRIBUTRIO COM APLICAO
EM MATRIA AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34
1.1 Princpio da Legalidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1.2 Princpio da Igualdade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1.3 Princpio da Capacidade Contributiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1.4 Princpio da Seletividade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1.5 Princpio da Progressividade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
CAPTULO 2 - ASPECTOS BASILARES DA TRIBUTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.1 Poder de Tributar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.2 Competncia Tributria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.3 Imposto: Conceito, Classificao, Natureza Jurdica e Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.4 Extrafiscalidade e a Tributao na Tutela Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
CAPTULO 3 - IMPOSTOS AMBIENTAIS NO BRASIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.1 ICMS Ecolgico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.2 Imposto sobre Propriedade Territorial Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.3 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
CAPTULO 4 - IMPOSTOS AMBIENTAIS EM PORTUGAL . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4.1 O Enquadramento Comunitrio dos Benefcios Fiscais dos Impostos Ambientais . . . 82
4.2 Fundamentos e Poltica Fiscal Ambientais na Constituio Portuguesa . . . . . . . . . . .
4.3 Impostos Ambientais Portugueses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
92
5 CONCLUSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
REFERNCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100
103
11
1 INTRODUO

O meio ambiente conceituado por Jos Afonso da Silva como a interao do conjunto
de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da
vida em todas as suas formas
1
motiva mundialmente as preocupaes com a degradao dos
recursos naturais. Essas preocupaes se manifestam pela constante busca do uso sustentvel do
patrimnio natural pela humanidade.

Em razo disso, cabe ao direito, como regulador das aes pblicas e privadas relativas
fruio econmica do potencial ambiental, por meio dos seus princpios e instrumentos
jurdicos, assumir o papel determinante de um dos principais atores da preservao ambiental.

Dentre os ramos do direito, o Direito Tributrio consubstancia-se em um instrumento
para instaurao e desenvolvimento das polticas pblicas. Estas polticas so aes
administrativas dos poderes pblicos para a realizao [...] de toda uma gama de tarefas que lhe
foram atribudas e que vo desde o planejamento e a coordenao, at a execuo e controle das
aes referentes proteo ambiental.
2
.

Fundamentando a instituio e o desenvolvimento de polticas pblicas, temos os
mandamentos insertos na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 e na
Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 que preceituam, respectivamente, para a garantia
de um meio ambiente ecologicamente equilibrado:

Art. 225, caput: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
3

Artigo 66, 1: Todos tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.
4

A preservao do meio ambiente, como prescrevem as constituies referidas, um
direito de todos, cabendo aos Estados, como responsveis pela implantao das polticas

1
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed., 2 tiragem. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 20.
2
DOURADO, Maria Cristina Cascaes. A funo administrativa e a proteo ambiental. In: SCAFF, Fernando
Facury (Coord.). Ordem econmica e social. So Paulo: Ltr, 1999. p. 285.
3
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988.
4
PORTUGAL. Constituio da Repblica Portuguesa. Coimbra: Almedina, 2009. p. 37.
12
pblicas, buscarem os instrumentos neutralizadores ou mitigadores das externalidades
ambientais negativas das atividades produtivas.

Nesse diapaso Lise Tupiassu
5
interpretando o mandamento constitucional assevera que
a defesa da qualidade do meio ambiente, tanto na preservao como na recuperao, por parte
do Poder Pblico imprescindvel a uma sadia qualidade de vida.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques Ferreira
6
ao abordarem o contedo
do art. 225, da Constituio Federal do Brasil, demonstram a forma inaugural na histria do
direito constitucional brasileiro ao tratar da proteo ambiental. Para eles, os fundamentos
constitucionais ambientais contemplam de forma vinculada o direito ao ambiente por se
destinar aos brasileiros e aos estrangeiros que residem no Brasil que o diferencia do direito do
ambiente, ou seja, h uma garantia constitucional a todos de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado.

Os autores retromencionados, no pargrafo antecedente, entendem que da anlise
interpretativa do referido mandamento constitucional, pode-se ressaltar quatro aspectos
fundamentais: (i) direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito material
constitucional; (ii) relao jurdica que tem como objeto o bem ambiental essencial sadia
qualidade de vida e de uso comum do povo; (iii) imposio ao Poder Pblico e coletividade a
defesa e a preservao dos bens ambientais; (iv) a defesa e a preservao do Poder Pblico e da
coletividade com a finalidade do uso do bem ambiental para as geraes presentes e futuras.
7

Com relao ao preceito constitucional portugus, Jos Joaquim Gomes Canotilho
8

considera como elemento constitutivo da Repblica Portuguesa alm do princpio do Estado
Democrtico de Direito o elemento ecolgico como forma de reconhecer o princpio da
dignidade da pessoa humana na defesa da sustentabilidade ambiental.

Em obedincia aos imperativos constitucionais, ora em apreo, o Estado ao formular as
polticas pblicas possui como mecanismos fundamentais a regulao direta do comportamento

5
TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao ambiental: a utilizao de instrumentos econmicos e fiscais na
implementao do direito ao meio ambiente saudvel. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 58-59.
6
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental tributrio. So Paulo:
Saraiva: 2005. p. 8-9.
7
Ibid., loc. cit.
8
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 227.
13
dos agentes econmicos, dentre os quais, o licenciamento ambiental para implantao de uma
indstria. Alm da regulao direta, h a possibilidade do uso de instrumentos de natureza
econmica como os incentivos fiscais na reduo de tributos, como por exemplo, para os que
produzem com menos poluio, capazes de induzir o controle do consumo dos recursos naturais
por parte do poluidor.
9

Como instrumento econmico fiscal de defesa do ambiente temos o imposto ambiental
que se utilizado em obedincia aos imperativos constitucionais ensejar o desenvolvimento
sustentvel. A extrafiscalidade, como um dos objetivos do tributo para a induo de
comportamentos, poder ser utilizada em prol da preservao da natureza, com possibilidades
de aplicao de incentivos, como alquotas menores ou maiores, conforme o uso ou atitude
menos ofensivos aos recursos naturais.

Essas foram as razes da delimitao do tema do presente trabalho que se focar no
contexto atual dos impostos ambientais nas ordens jurdicas do Brasil e de Portugal com
fundamento nos princpios constitucionais destes pases com vistas ao desenvolvimento
sustentvel e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: Ecotributao: Impostos
Ambientais no Direito Brasileiro e no Direito Portugus.

Para a formulao do problema de pesquisa, acreditou-se que a tributao ambiental,
com o foco no imposto ambiental, como um instrumento econmico vivel na internalizao das
externalidades, ou seja, a sociedade atravs do imposto ser ressarcida pelos danos causados
pelos poluidores na produo de bens e oferta de servios. Ou, considerando o objetivo
extrafiscal do imposto, h possibilidade de incentivar ou inibir condutas visando a
sustentabilidade ambiental no Brasil e em Portugal. Da foi colocado o seguinte problema: O
imposto ambiental um instrumento fiscal vivel na preservao do meio ambiente no direito
brasileiro e no direito portugus?

No tocante aos objetivos, tem-se que o objetivo geral do trabalho ser: Demonstrar a
relevncia e a viabilidade da utilizao do imposto ambiental na proteo ambiental, visando o
desenvolvimento sustentvel, com fundamento nos princpios constitucionais brasileiros e nos
princpios constitucionais do direito portugus. Ao lado do objetivo geral, apresentam-se os

9
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 73.
14
objetivos especficos que so: (i) Apresentar os fundamentos conceituais do desenvolvimento
sustentvel; (ii) Identificar os princpios de Direito Tributrio com aplicao em matria
ambiental; e (iii) Analisar o uso da extrafiscalidade nos impostos com finalidade ambiental.

Os fatos determinantes na escolha da abordagem do presente ensaio deveu-se,
principalmente, a atuao acadmica e profissional do autor ministrando a disciplina de Direito
Tributrio no curso de graduao em direito e como engenheiro civil da companhia de
abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos do Estado do Piau. A instrumentalizao
do imposto visando a sustentabilidade ambiental impactar de forma positiva, por exemplo, na
proteo dos mananciais de gua que so essenciais para uma boa qualidade de vida no contexto
do saneamento bsico.

A atualidade do tema constata-se pela preocupao geral da populao mundial, e em
especial a populao brasileira que convive, cotidianamente, com a depredao das nossas
riquezas naturais, com a conservao e a utilizao de forma sustentvel dos recursos naturais
em prol da qualidade de vida das atuais e futuras geraes.

A relevncia do tema proposto consiste no estudo dos impostos ambientais, nas ordens
jurdicas do Brasil e de Portugal, como tributos que tm como finalidade a correo ou a
mitigao das causas da poluio e da degradao ambiental. Tambm podero ser usados como
indutores ou inibidores de condutas conforme se queira incentivar ou desestimular
comportamentos poluentes ou de preservao, respectivamente.

O trabalho se prope contribuir com a sistematizao interdisciplinar dos princpios
constitucionais brasileiros e do direito portugus que fundamentam o Direito Ambiental e o
Direito Tributrio em prol das aes dos poderes pblicos em cumprimento aos mandamentos
constitucionais de um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado.

Deu-se o desenvolvimento da presente dissertao por meio da interpretao dos
princpios constitucionais, das legislaes infraconstitucionais vigentes e dos enfoques
doutrinrios atinentes ao desenvolvimento sustentvel e aos impostos ambientais no direito
brasileiro e no direito portugus.

15
Em face disso, para o melhor alcance dos resultados pela abrangncia dos princpios e da
legislao de duas ordens jurdicas de pases distintos no tocante generalidade e abstratividade,
a metodologia utilizada no presente ensaio foi o mtodo de abordagem dedutivo. Com o uso do
mtodo dedutivo se partiu da proposio terica geral para a particular.

Em razo dos dados coletados para anlise, estudo dos seus contedos e
desenvolvimento do trabalho possurem como principais meios de investigao as constituies,
as legislaes ambientais e tributrias, a doutrina do Brasil e de Portugal, entendemos por eleger
como mtodo de procedimento o da pesquisa bibliogrfica.

Com relao apresentao do trabalho, optou-se por dividi-lo em duas partes
principais. A primeira parte desenvolve a abordagem dos fundamentos do direito ambiental em
dois captulos. No Captulo 1, apresenta-se a conceituao do desenvolvimento sustentvel e a
interface entre a economia e o meio ambiente e a necessria interveno estatal na proteo
ambiental. Em seguida, no Captulo 2, so discorridas consideraes sobre os princpios que
fundamentam o direito ambiental.

Na segunda parte, h o enfoque dos fundamentos dos impostos ambientais brasileiros e
portugueses em quatro captulos. No Captulo 1, so apresentados os princpios de direito
tributrio norteadores da instituio, interpretao e aplicao de normas em matria ambiental.
J no Captulo 2, trata-se sobre os aspectos atinentes ao poder e a competncia na instituio de
tributos, as caractersticas relevantes do imposto tais como, conceito, classificao e a sua
natureza jurdica, e o objetivo extrafiscal dos tributos com a finalidade de proteger o meio
ambiente.

Em seguida, no Captulo 3, enfrentam-se os principais impostos ambientais brasileiros
com a demonstrao das suas caractersticas preponderantes e aplicao em prol do meio
ambiente. Finaliza-se, no Captulo 4, com as consideraes sobre os impostos ambientais
portugueses com um enfoque inicial da situao peculiar de Portugal pertencer Comunidade
Europeia devendo se enquadrar aos normativos comunitrios quanto aos benefcios fiscais,
seguindo-se da apresentao dos fundamentos e da poltica fiscal ambientais na Constituio da
Repblica Portuguesa. Em seguida apresenta-se a concluso.

16
PARTE I ASPECTOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL

CAPTULO 1 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

1.1 Fundamentao Conceitual

No ano de 1972, na cidade de Estocolmo, Sucia, aconteceu a Conferncia das Naes
Unidas sobre o Meio Ambiente, denominada Conferncia de Estocolmo, com a participao de
119 pases e 400 entidades no-governamentais como a primeira reao mundial poluio e ao
esgotamento dos recursos naturais do planeta. Refletiu-se nesse encontro internacional a
constatao de que so esgotveis os recursos que a natureza oferece para a presente e para as
futuras geraes, sendo premente a mudana de atitude na relao homem e natureza.
10

A produo crescente para o atendimento das necessidades dos consumidores afetava o
meio ambiente com a deteriorao dos seus recursos com reflexos na perda da qualidade de
vida por condies inadequadas de moradia, poluio em todas as suas expresses, destruio
de habitats naturais e intervenes desastrosas nos mecanismos que sustentavam a vida na
Terra.
11

Apesar das discusses das questes ambientais que se polarizaram pelas divergncias
dos interesses dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos fez [...] com que o documento final
da Conferncia praticamente no traduzisse nenhuma diretriz ou medida concreta e clara na
busca de um modelo de desenvolvimento equilibrado.
12

A definio de desenvolvimento sustentvel foi fruto do Relatrio Brundtland da
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, constituda pela Organizao das
Naes Unidas (ONU), em 1984, e presidida pela ento Primeira-Ministra da Noruega Gro
Harlen Brundtland:

Desenvolvimento sustentvel pode ser entendido como a forma de desenvolvimento que
satisfaz as necessidades das geraes presentes sem comprometer a capacidade das

10
11
LOBATO, Anderson O. C.; ALMEIDA, Gilson C. B. de. Tributao Ambiental: uma contribuio ao
desenvolvimento sustentvel. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 627.
12
CARNEIRO, loc. cit.
17
geraes futuras de alcanar a satisfao de seus prprios interesses. Esta idia
contm dois conceitos-chave:
a) O conceito de necessidade, em particular as necessidades essenciais dos pases
pobres, para as quais deve ser dada prioridade absoluta;
b) A idia da existncia de limitaes capacidade do meio ambiente de satisfazer
as necessidades atuais e futuras impostas pelo estgio atual da tecnologia e da
organizao social.
13

Wilca Barbosa Hempel avaliando a postura da comisso mundial enfatizou que:

[...] a comisso reafirmou uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado
pelos pases industrializados, reproduzido pelas naes em desenvolvimento,
ressaltando os riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem levar em
considerao a capacidade de suporte dos ecossistemas.
14

No conceito de desenvolvimento sustentvel apresentado h a preocupao com as
necessidades das geraes presentes e futuras. O atual preceito constitucional brasileiro, art.
225, reforou o entendimento quando garante a todos o direito a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, alm da imposio do dever ao Poder Pblico e coletividade a
sua defesa e proteo visando uma atitude de justia preservacionista entre geraes.
15

Para Maria Manuela Ramos Rebelo Duarte
16
o termo desenvolvimento sustentvel
muda de significao conforme a pessoa ou o grupo que o use. Um economista com
especialidade em macroeconomia conceitua-o como a relao do aumento do Produto Interno
Bruto (PIB) com a inflao, despesas pblicas e saldo da balana comercial. Viso de curto e
mdio prazos da sustentabilidade quando no considera a viabilidade a longo prazo do potencial
ecolgico do qual depender as futuras atividades econmicas havendo a desigualdade de
distribuio de receitas entre ricos e pobres.

No entender de um ecologista ou ativista ambiental, desenvolvimento sustentvel
relaciona-se com o aquecimento global e a preservao da biodiversidade, pouco considerando
nas polticas ambientais o enfoque econmico e social. H uma definio em termos genricos
dificultando a aplicao prtica. J para as pessoas em geral, a conceituao mais aceita de
desenvolvimento sustentvel a do Relatrio Brundtland das Naes Unidas, transcrito supra,

13
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. The World Comission on Environment and Development. Our
common future. New York: Oxford, 1987, p. 59 apud CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma
abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 54.
14
HEMPEL, Wilca Barbosa. ICMS ecolgico. Fortaleza: Demcrito Rocha, 2007. p. 143.
15
16
DUARTE, Maria Manuela Ramos Rebelo. Os sistemas de informao ambiental e a gesto de excelncia.
Lisboa: Universidade Lusada, 2006. p. 38-39.
18
donde enfatiza a satisfao das necessidades presentes dos recursos naturais sem comprometer o
atendimento das necessidades das geraes futuras.
17

Dando prosseguimento ao Relatrio de Brundtland, visando um plano de ao para um
desenvolvimento econmico sustentvel, aconteceu a Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, a ECO-92, no Rio de Janeiro, onde se aprovou:

a) a Agenda 21, que constitui um programa de transio para o desenvolvimento
sustentvel, com medidas de carter financeiro, tecnolgico e institucional;
b) a Conveno sobre Mudanas Climticas(United Nations Framework Convention
on Climate Change FCC), com o objetivo de estabelecer limite s emisses
atmosfricas causadoras do efeito estufa e do consequente aquecimento global;
c) a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, que procura proteger a biodiversidade
e regular os direitos de acesso e de utilizao econmica das espcies; e
d) a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que enumera os
princpios que devem nortear os compromissos assumidos pelos Estados no que se
refere proteo ao meio ambiente e busca do desenvolvimento sustentvel.
18

A partir de ento o desenvolvimento econmico no poder se dissociar da
sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, preleciona Paulo Henrique do Amaral: Para se
alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental deve constituir parte integrante do
processo de desenvolvimento econmico, no podendo, assim, ser desconsiderada do seu
conceito.
19

Na busca de uma poltica estratgica de desenvolvimento econmico e social com
preservao ambiental para a continuidade dos empreendimentos humanos h a necessidade de
atitudes prticas como as discriminadas por Maria Manuela Ramos Rebelo Duarte:

- uma vez que as reservas de matrias primas so finitas, o fluxo de substncias ao
longo das vrias fases da transformao, do consumo e da utilizao seja gerido de
forma a facilitar ou encorajar a optimizao da reutilizao e da reciclagem, evitando-
se assim os desperdcios e o esgotamento das reservas de recursos naturais;
- a produo e o consumo de energia devam ser racionalizados;
- os padres de consumo de comportamento da prpria sociedade devam ser alterados
(grifo da autora).
20

17
Lisboa: Universidade Lusada, 2006. p. 38-39.
18
FERRO, Paulo Cadete. Introduo gesto ambiental: a avaliao do ciclo de vida de produtos. Lisboa: IST
Press, 1998 apud CARNEIRO, 2001. p. 54-55.
19
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 34.
20
DUARTE, op. cit., p. 40.
19
A sustentabilidade ambiental pressupe um desenvolvimento econmico com substrato
no uso racional e no destrutivo das riquezas naturais e na solidria preocupao com as futuras
geraes. Plauto Faraco de Azevedo entende que:

A expresso desenvolvimento sustentvel resultou da percepo dos efeitos
perniciosos, quando no irremissveis, produzidos pelo ncleo econmico da idia
desenvolvimentista, de modo a compatibiliz-la com o imperativo da preservao do
meio ambiente, consistindo na explorao equilibrada dos recursos naturais, nos
limites da satisfao das necessidades e do bem-estar da presente gerao, assim
como de sua conservao no interesse das geraes futuras (grifo do autor).
21

Os recursos naturais presentes no meio ambiente quando se apresentam em abundncia
sem perspectiva de escassez no causa preocupao para a economia, mas a partir do momento
que estes comeam a rarear por falta do uso racional e sustentvel h a constatao de dois
problemas cruciais: o social, no tocante qualidade de vida e o bem-estar; e o econmico, na
falta da matria prima para atendimento das necessidades do mercado de consumo.

A proteo ambiental para ser efetivada necessrio reconstruir a compreenso da
economia a partir da natureza.
22
Abordaremos a seguir, de forma no aprofundada, uma
temtica da Cincia Econmica que foi adaptada a sustentabilidade ambiental relativa aos custos
no internalizados nas atividades da produo de bens e da prestao de servios que degradam
as riquezas naturais.

21
AZEVEDO, Plauto Faraco de. Do direito ambiental: reflexes sobre seu sentido e aplicao. In: FREITAS,
Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p. 286.
22
DERANI, Cristiane. Aplicao dos princpios do direito ambiental para o desenvolvimento sustentvel. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 643.
20
1.2 Externalidades Ambientais

O uso dos recursos naturais para a produo de bens e a oferta de servios possibilita a
causa de danos ao meio ambiente afetando prejudicialmente a todo patrimnio ambiental
coletivo. Externalidade, no foco conceitual da economia, um custo que no se internaliza na
atividade econmica empreendida passando a ensejar efeitos externos negativos ou
deseconomias externas
23
resultando em custos sem compensao monetria,
24
so preos
suportados por terceiros em razo da atuao danosa gratuita do ente econmico em detrimento
do meio ambiente.
25

Em um passado recente, a abundncia dos recursos naturais e por serem bens de livre
aquisio, quais sejam, bens sem a necessria contrapartida para a sua obteno, configuraram-
se como fatores preponderantes de dificuldade para o devido controle da sua utilizao. Em face
disso desencadeou-se uma crescente poluio ambiental, passando a afectar a totalidade da
populao, atravs duma apropriao socialmente indevida do ar, do solo ou da gua.
26

Arthur Pigou,
27
com o seu trabalho The Economics of Welfare, considerou os custos
sociais no internalizados no processo produtivo nas diversas atividades econmicas, ou seja, as
externalidades. Esse pensamento foi adaptado s questes ambientais nos tempos atuais pelo
agravamento da poluio ambiental e aos elevados custos na conservao e na restaurao do
meio ambiente.
28

A falha do sistema de preos, no pensar de Pigou como princpio econmico e de seus
seguidores que o adaptaram, origina a questo ambiental por no refletir nos custos monetrios
os danos causados a terceiros e ao meio ambiente. Como exemplo dessa falha pode-se citar a
instalao de uma indstria ou o aumento da produtividade sem um mecanismo de
internalizao desta externalidade como no caso especfico da deteriorao ou do esgotamento

23
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1997, p. 177 apud CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro:
Forense, 2001. p. 64.
24
NUSDEO, loc. cit.
25
implementao do direito ao meio ambiente saudvel. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 69.
26
Lisboa: Universidade Lusada, 2006. p. 33.
27
PIGOU, A. C. The economics of welfare. 4. ed. London: Macmillan, 1920 apud DUARTE, 2006, p. 36.
28
DUARTE, loc. cit.
21
das riquezas ambientais por serem bens coletivos. Em face disso, acaba resultando em uma
equao socialmente injusta: maximizao dos lucros privados e a socializao dos problemas
ecolgicos e sociais.
29

As externalidades so tambm denominadas como custos sociais marginais ou de
externalidades negativas, por alguns autores, quando abordam a poluio ambiental por meio
dos fumos, dos rudos, das vibraes, dos resduos e de outras perturbaes do ambiente
originados das unidades produtivas ou das prestadoras de servios. Os preos dos bens ou dos
servios no refletem os custos no internalizados, resultando no enriquecimento dos
promotores das atividades econmicas, alm dos benefcios de quem os adquirem em
detrimento de toda a sociedade afetada na qualidade de vida.
30

Os fundamentos da economia e do ambiente possuem um liame indissocivel,
necessitando de polticas que contemplem as necessidades de ambos no tocante proteo dos
recursos naturais quanto ao seu uso privado e com observncia dos pressupostos sociais da
cincia econmica do modo de apropriao destes recursos pertencentes a toda sociedade.
31

No desenvolvimento e na aplicao das polticas pblicas que visem a proteo dos
recursos naturais, com vistas correo das falhas de mercado no tocante as externalidades
negativas alm das inerentes medidas preventivas e punitivas, caber ao Estado, em nome de
toda a coletividade, o uso de instrumentos de interveno na proteo ambiental. Temtica que
ser desenvolvida na seo seguinte.

29
Lisboa: Universidade Lusada, 2006. p. 36.
30
DIAS, Jos Eduardo Figueiredo. Direito constitucional e administrativo do ambiente. 2. ed. Coimbra:
Almedina, 2007. p. 23.
31
22
1.3 Interveno do Estado na Proteo Ambiental

A preservao do meio ambiente um direito de todos, cabendo aos Estados, como
responsveis pela implantao das polticas pblicas, buscarem os instrumentos neutralizadores
ou mitigadores das externalidades ambientais negativas das atividades produtivas. Nesse
diapaso, assevera Lise Tupiassu:

A defesa da qualidade do meio ambiente coloca-se de tal modo imprescindvel que se
torna impossvel vislumbrar a atividade do Poder Pblico alheia imperatividade de
sua preservao e recuperao, principalmente em razo de sua ntima relao com a
qualidade da vida humana, cuja abrangncia inclui os mais diversos elementos, tais
como sade, bem-estar, segurana, higiene, educao, dentre outros.
32

O Estado possui uma primordial importncia no tocante regulao de mercado visando
a estabilidade econmica e social sem olvidar a sustentabilidade ambiental. Aos cidados so
garantidos direitos sociais albergados pelas constituies modernas para a satisfao das
necessidades coletivas prevalentes sobre as necessidades particulares. Lise Tupiassu delineia
seu pensar sobre a interveno estatal no domnio econmico:

A ordenada e coordenada interveno do Estado sobre o domnio econmico se
transforma em fundamental meio de implementao das polticas pblicas, voltadas
para a dinamicidade dos acontecimentos sociais, devendo estar apta a corrigir as
novas distores que se apresentam.
33

Na formulao das polticas pblicas, o Estado possui como mecanismos fundamentais a
regulao direta do comportamento dos agentes econmicos e o uso de instrumentos de natureza
econmica capazes de induzir o controle do consumo dos recursos naturais por parte do
poluidor.
34

A regulao direta impe limites legais s externalidades negativas por meio da
fiscalizao e da penalizao dos agentes econmicos infratores. A tolerabilidade das
externalidades, ou seja, o nvel aceitvel limitado pelo processo legislativo na edio de
comandos normativos ou, no mbito administrativo, pelos rgos pblicos ambientais
competentes.
35

32
33
Ibid., p. 31-32.
34
35
Ibid., p. 73-74.
23
Ricardo Carneiro quando se refere poltica de comando e controle da gesto ambiental,
outra denominao da regulao direta, para disciplinar as condutas dos agentes econmicos
com imposies, proibies, determinao de limites de uso dos recursos naturais ou emisso de
efluentes, nos apresenta um rol de mecanismos:

a) definio de padres de emisso para as fontes de poluio sonora, atmosfrica,
hdrica ou do solo;
b) imposio de uso de determinada tecnologia ou equipamento de controle da
poluio;
c) controle de processos, atravs da exigncia de substituio de um determinado
insumo industrial por outro;
d) controle da qualidade ambiental do produto, com o estabelecimento de limites
presena de determinados elementos qumicos em combustveis, baterias,
alimentos, etc.;
e) imposio de restries ou proibio total do exerccio de atividades econmicas
em determinados locais ou perodos;
f) controle da instalao ou funcionamento de atividades, atravs de um sistema de
zoneamento ou por meio da concesso de licenas ambientais no-negociveis;
g) controle de uso dos recursos naturais, estabelecendo-se, por exemplo, autorizaes
para captao, derivao e utilizao da gua ou, ainda, limitaes quantitativas
extrao de madeira ou pesca;
h) estabelecimento de restries administrativas ao direito de propriedade, atravs,
por exemplo, da imposio de limites percentuais explorao florestal e ao
desmatamento em propriedades rurais; e
i) definio de reas destinadas conservao de espcies e preservao dos
recursos ambientais, com a imposio de graus variados de proibies ao exerccio
de atividades econmicas.
36

A eficincia dos mecanismos delineados anteriormente vai depender da aplicao de
penalidades com elevados custos e, conforme a situao, a imposio de embargos ou de
suspenses, para as atividades dos agentes infratores de forma a onerar a atividade
transgressora. Cuida-se, assim, para que o benefcio da transgresso no compense frente ao alto
valor da multa resultando em um no incentivo desobedincia.
37

H pontos negativos a serem considerados no tocante aos mecanismos de regulao
direta na gesto ambiental. O primeiro aspecto se configura na suscetibilidade influncia de
grupos de interesse dos parlamentos e das agncias governamentais na formulao de polticas
pblicas, alm dos elevados custos administrativos com pessoal, estrutura e equipamentos. O
outro ponto negativo se constata quando da incapacidade da regulao direta, de forma geral, de
incentivo aos agentes econmicos na melhora constante da sua eficincia ambiental, pois
obedecidos os preceitos legais no h a obrigatoriedade da evoluo tecnolgica.
38

36
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 74-75.
37
Ibid., p. 75.
38
Ibid., p. 75-76.
24
Em face da insuficincia do mecanismo da regulao direta, o Estado dever instituir
outras polticas, no excludentes, com mecanismos baseados na lgica econmica de
internalizao dos custos dos recursos naturais degradados no processo de produo de bens e
na oferta de servios pelas empresas ou de incentivos de mercado.

Os mecanismos econmicos devero ser utilizados em sintonia com a regulao direta.
No se pode prescindir da regulao direta por existirem situaes que somente os mecanismos
econmicos no contemplariam a uma gesto ambiental eficiente. H padronizaes tcnicas
legalizadas como, por exemplo, as de nveis de poluio suportvel de efluentes industriais
quando lanados em cursos dgua como rios, riachos, que no seria possvel o controle apenas
pelos mecanismos econmicos.
39

As principais categorias de instrumentos econmicos de gesto ambiental so
apresentadas por Ricardo Carneiro: tributos ambientais, sistemas de cobrana pelo uso de
recursos ambientais, subsdios pblicos, sistemas de devoluo de depsitos, licenas ou
crditos negociveis e seguro ou cauo ambiental.
40

No presente trabalho optou-se por desenvolver a temtica do imposto ambiental, adiante
em tpicos prprios, como mecanismo econmico fiscal ambiental, o qual est inserido no rol
apresentado na espcie dos tributos ambientais. Quanto aos demais instrumentos econmicos de
gesto ambiental, anteriormente discriminados, no sero desenvolvidos por fugir ao escopo do
presente ensaio.

A seguir trataremos dos princpios de direito ambiental por serem necessrios na
construo do desenvolvimento sustentvel e como norteadores da produo normativa, alm
das polticas pblicas dos Estados em prol de um meio ambiente saudvel calcado na
preocupao com as geraes presentes e futuras e no respeito ao princpio da dignidade da
pessoa humana.

39
40
Ibid., p. 77.
25
CAPTULO 2 - PRINCPIOS DE DIREITO AMBIENTAL

2.1 Noes Introdutrias

A atividade econmica no pode prescindir dos recursos naturais, por essa razo a
poltica ambiental e a poltica econmica fazem parte de uma nica poltica social
41

considerando as condies de existncia dignas do ser humano. Homem e natureza esto
umbilicalmente interligados por uma relao existencial necessria,
42
de maneira que a
destruio da natureza trar como consequncia destruio da existncia humana.

O direito ambiental apresenta conformaes do agir social de sustentabilidade
43

calcadas nos princpios e nos preceitos positivados para reorientar as condutas ambientalmente
destrutivas dos agentes econmicos, produtores e consumidores.

Para iniciarmos a abordagem dos princpios de direito ambiental, apresentaremos a
tradicional definio de princpio jurdico de Celso Antnio Bandeira de Mello que o entende
como:

[...]mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e
servindo de critrio para a sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por
definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e
lhe d sentido harmnico.
44

A amplitude do contedo dos princpios, delineada no conceito retrotranscrito, sofrer
limitaes e complementaes frente a outros princpios quando contextualizado na aplicao,
pois o contedo dos princpios, sua real dimenso e alcance com todos os matizes da idia que
encerram, s plenamente possvel de ser determinado ao ser invocada sua aplicao num
determinado contexto.
45

41
42
Ibid., p. 642.
43
DERANI, loc. cit.
44
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p.
841-842.
45
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 25.
26
Ademais, h uma dinmica recproca de complementao e limitao no
desenvolvimento do contedo dos princpios. Por essa razo, [...] a compreenso de um
princpio frequentemente correspondente ao entendimento de seus limites, isto , o
conhecimento de um princpio permitido pela contraposio a outros princpios e realidade a
que se refere.
46

No tocante aos princpios consubstanciados nos preceitos constitucionais da ordem
econmica, art. 170, da Constituio Federal do Brasil,
47
e do desenvolvimento sustentvel, art.
225, da mesma Constituio,
48
estes nortearo a produo, a interpretao e a aplicao
normativas. Tais princpios indicam a construo de um projeto social de integrao entre os
seres humanos e de reconhecimento da natureza como fonte de vida, a qual o processo
econmico necessita respeitar, compreender e adequar.
49

Cristiane Derani
50
defende, quanto aos princpios de direito ambiental, uma nova
abordagem relativa aos recursos naturais com interferncia na orientao da economia de
mercado, denominando-os de indicadores que ensejam unidade e coerncia na produo das
normas protetoras do ambiente, integrando ou no o direito positivo.

A concepo ampla da noo de princpios de direito ambiental no vinculados
existncia no direito positivo, mas inspiradores e orientadores da produo e da aplicao do
direito na proteo do ambiente, so definidos como [...] construes tericas que visam a
melhor orientar a formao do direito ambiental, procurando denotar-lhe certa lgica de
desenvolvimento, uma base comum presente nos instrumentos normativos.
51

Referindo-se autonomia do direito ambiental como disciplina jurdica Jos Eduardo
Figueiredo Dias ao enfatizar a autonomizao dos princpios do direito do ambiente assevera
a importncia destes na interpretao das leis ambientais e na integrao das suas lacunas,

46
47
48
Ibid.
49
50
Ibid., p. 646.
51
Ibid., p. 646.
27
razo pela qual se revela fundamental a sua aplicao pelos tribunais incumbidos de julgar
litgios jurdico-ambientais.
52

Sero apresentados a seguir os princpios fundamentais de direito ambiental,
53
quais
sejam: princpio da cooperao, do poluidor-pagador e o princpio da precauo. Os quais,
apesar de no serem exclusivamente de direito ambiental, so vetores na orientao da edio
legislativa, na interpretao, na sistematizao e na harmonizao dos preceitos ambientais
visando a uma poltica ambiental sustentvel.

52
53
28
2.2 Princpio da Cooperao

As medidas de proteo formadoras das polticas ambientais necessitam da cooperao
de todos, Poder Pblico e coletividade, como reza o artigo 225 da nossa Constituio Federal,
54

ou seja, administradores, legisladores, agentes econmicos poluidores e os demais cidados.
Com os grupos sociais devidamente informados, ensejam-se amplas discusses para formular e
aplicar a adequada poltica pblica ambiental.

O princpio da cooperao informa uma atuao conjunta do Estado e sociedade, na
escolha de prioridades e nos processos decisrios.
55
uma fonte orientadora de polticas
pblicas visando o bem-comum e aglutinando as foras presentes na sociedade.
56

A atuao participativa da sociedade, em conjunto com o Estado, na eleio das
prioridades e nos processos decisrios so enfoques do princpio da cooperao. Este princpio
est presente na base dos preceitos normativos que objetivam a amplitude da informao e da
participao nas decises das polticas ambientais, alm da necessria estabilidade na relao
entre a liberdade individual e a necessidade social.
57

A cooperao fruto do engajamento dos cidados informados e convencidos por uma
atuao conjunta entre os diversos setores representativos da sociedade, como os sindicatos, as
organizaes ambientalistas, a indstria, o comrcio, a pecuria e a agricultura, em prol das
polticas ambientais desde a criao efetiva concretizao.

Em Portugal, as linhas mestras delineadas para o princpio da cooperao se assemelham
ao princpio da participao. O direito informao garantido aos diversos grupos sociais para
a participao dos cidados, individual ou coletivamente considerados, nas deliberaes da
tutela ambiental. Como assevera Jos Eduardo Figueiredo Dias: S quando os cidados esto
devidamente informados que podem ter oportunidade de exercer convenientemente o seu
direito de participao.
58

54
55
56
DERANI, loc. cit.
57
DERANI, loc. cit.
58
29
A cooperao ambiental no limitada pelas divises fronteirias e polticas dos Estados
no mbito internacional. A cooperao necessita, para a sua consecuo, do exerccio da
cidadania participativa e, mais que isso, da co-gesto dos diversos Estados na preservao da
qualidade ambiental.
59
As polticas mundiais da proteo ambiental, consignadas nos acordos
internacionais, necessitam da troca de informaes alm de outras modalidades de cooperao
internacional para a proteo ambiental.
60

59
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: RT, 2000.
p. 53.
60
Ibid., p. 54.
30
2.3 Princpio do Poluidor-Pagador

O princpio do poluidor-pagador objetiva a internalizao das externalidades negativas,
ou seja, o produtor ou o prestador de servios que utilizam os recursos naturais sem arcar com
os custos da poluio, devero internaliz-los com a devida contrapartida em favor da sociedade
para reverter ou mitigar o dano ambiental.
61

Esse princpio teve a sua origem na dcada de setenta como princpio econmico,
62

passando a princpio geral ambiental no Princpio 16 da Declarao do Rio de 1992
63
e, de
forma implcita, no texto constitucional brasileiro de 1988, artigo 225, 2: Aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado [...].
64

Na legislao infraconstitucional, no artigo 4, Inciso VII, da Lei n. 6.938, de 31 de
agosto de 1981,
65
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi consignado o princpio do
poluidor-pagador, como um dos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente que visar
imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados [...].

Em Portugal, o artigo 3, parte final da alnea a, da Lei de Bases do Ambiente,
66

apresenta o princpio poluidor-pagador preceituando que o poluidor obrigado a corrigir ou
recuperar o ambiente, suportando os encargos da resultantes, no lhe sendo permitido continuar
a aco poluente.
67

61
62
RIBAS, Ldia Maria Lopes Rodrigues. Defesa ambiental: utilizao de instrumentos tributrios. In: TRRES,
Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 694.
63
Princpio 16 Tendo em vista que o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as
autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos
internacionais. SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do
direito. Curitiba: Juru, 2006. p. 210.
64
65
BRASIL. Constituio federal, coletnea de legislao de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.).
2. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 672.
66
PORTUGAL. Lei n. 11, de 07 de abril de 1987. Lei de Bases do Ambiente. Disponvel em:
<www.idesporto.pt/DATA/DOCS/LEGISLACAO/doc155.pdf>. Acesso em 02 ago. 2009.
67
31
O aplicador da legislao, ora apresentada, enfrentar a complexa tarefa de mensurar o
montante dos prejuzos causados, ou potencialmente causadores, na degradao dos recursos
naturais pelos agentes econmicos quando do desenvolvimento das atividades de produo,
comercializao e oferta de servios. Ou seja, qual o custo da poluio? Caber Administrao
Pblica, com bases tcnicas e cientficas, a regulamentao da legislao que contempla o
princpio do poluidor pagador.

Vale ressaltar que a face preventiva deste princpio relevante por forar aos agentes
econmicos poluidores, como sada para a diminuio dos custos dos insumos, a buscarem
alternativas menos danosas e menos poluentes s riquezas naturais.
68
Assumindo as despesas
da implantao de instrumentos preventivos ou de precauo que evitem a degradao da
natureza h um pagamento porque deixou de poluir, no porque poluiu.
69

68
TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 648-649.
69
SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do direito. Curitiba:
Juru, 2006. p. 216.
32
2.4 Princpio da Precauo

A atividade econmica dever se desenvolver em conformidade com uma poltica de
planejamento ambiental, com respeito s futuras geraes, calcada no uso sustentvel dos
recursos naturais e, na medida do possvel, livre dos perigos ambientais. A proteo ambiental
da ameaa dos riscos ensejou uma definio para o princpio da precauo que se consagrou na
Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, Rio de Janeiro, ano de
1992, tambm denominada ECO-92, presente no Princpio 15:

Para que o ambiente seja protegido, sero aplicadas pelos Estados, de acordo com as
suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam ameaas de riscos srios ou
irreversveis no ser utilizada a falta de certeza cientfica total como razo para o
adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradao
ambiental.
70

Como delineado na definio apresentada, o princpio da precauo fundamenta a
adoo de medidas eficazes para que no haja a degradao ambiental frente aos perigos de
danos graves ou irreversveis ou na falta de certeza cientfica da existncia destes. H, com este
princpio, um reforo idia corrente de que o ambiente degradado, agredido, geralmente
apresenta uma reparao difcil, incerta e custosa. Devendo-se considerar, alm dos riscos
ambientais iminentes, os futuros perigos advindos das condutas comprometedoras da
sustentabilidade ambiental.
71

No entender de Jos Eduardo Figueiredo Dias,
72
o princpio da precauo ser aplicado
na existncia da dvida em favor do meio ambiente quando da inexistncia da certeza cientfica
do perigo danoso de determinado comportamento. Donde se constata, no pensar do referido
autor, a presena no direito da incerteza cientfica por meio deste princpio que ser basilar na
atuao quando da falta de uma resposta cientfica esclarecedora.

70
SETZER, Joana. Diretrizes para a aplicao do princpio da precauo no direito internacional do meio ambiente.
In: NASSER, Salem Hikmat; REI, Fernando (Org.). Direito internacional do meio ambiente. So Paulo: Atlas,
2006. p. 54.
71
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2000. p. 47-48.
72
33
Este princpio encontra-se implicitamente no ordenamento jurdico brasileiro no texto do
artigo 225, 1, Incisos IV e V, da Constituio Federal,
73
e no artigo 54, 3, da Lei n. 9.605,
de 12 de fevereiro de 1998,
74
que preceitua a penalizao criminal a quem deixar de adotar
medidas de precauo exigidas pela autoridade competente.

Na legislao portuguesa ainda no h referncia expressa desse princpio por ser recente
na seara internacional alm de suscitar dvidas sobre o seu contedo. A influncia da doutrina e
da jurisprudncia poder avultar a sua importncia tanto no direito ambiental como nos campos
da gentica, da biotecnologia e de outras reas com riscos desconhecidos pela cincia. Depois
de ento, caber ao direito preceituar as medidas protetivas contra os riscos desconhecidos.
75

H uma discusso quanto ao uso da expresso princpio da precauo ou princpio da
preveno como conceito das medidas prvias de controle ambiental sobre as atividades
causadoras de impactos ambientais. Inicia-se pela diferena semntica entre o termo
preveno e precauo, no sentido que esta um substantivo do verbo precaver, com a
significao da antecipao de cuidados, cautela com as condutas que possam resultar em
efeitos indesejveis. Quanto preveno, substantivo do verbo prevenir, possui a significao
de ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes, simples antecipao no tempo com conotao de
generalidade. Denota-se uma amplitude da preveno face precauo, ou seja, a precauo
est contida na preveno.
76

Em sntese, o princpio da precauo tem uma dimenso pacificadora, firmando-se com
o postulado de atuar previamente contra um risco especificamente por medidas de preveno
de perigo de um determinado tipo principalmente valendo-se de planejamento e controle
prvio de produtos.
77
O princpio da preveno, ou atuao preventiva, diferencia-se do
princpio da precauo no tocante a exigncia de eliminao dos perigos existentes e conhecidos
por aquela, enquanto, no princpio da precauo, h a determinao que se eliminem possveis
danos ao ambiente antes da existncia do nexo causal comprovado cientificamente.
78

73
74
BRASIL. Constituio Federal, coletnea de legislao de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.) 2.
ed. rev. atual. e amp. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 428.
75
Almedina, 2007. p. 21-22.
76
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: RT, 2000. p. 102.
77
KLOEPFER, M. Umweltrecht. Munique: Beck, 1989. p. 74 apud DERANI, 2005, p. 649.
78
ARAGO, Maria Alexandre de Sousa. O princpio do poluidor-pagador: pedra angular da poltica comunitria
do ambiente. Coimbra: Coimbra Editora, 1997. p. 68 apud LEITE, 2000, p. 48.
34
PARTE II FUNDAMENTOS DOS IMPOSTOS AMBIENTAIS

CAPTULO 1 - PRINCPIOS DE DIREITO TRIBUTRIO COM APLICAO EM
MATRIA AMBIENTAL

Neste captulo sero desenvolvidas abordagens sobre os princpios de direito tributrio
compatveis com as polticas pblicas de proteo ambiental. Inicialmente, conceituam-se os
princpios com fundamento nos preceitos constitucionais brasileiros e portugueses e, em
seguida, apresentam-se as possibilidades da aplicao desses na defesa ambiental por meio das
espcies tributrias e em consonncia com as suas peculiaridades.

O objetivo extrafiscal dos tributos, ou seja, a extrafiscalidade, em especial dos impostos,
configura-se um poderoso instrumento estatal de poltica fiscal e social para a induo de
comportamentos na atividade econmica do sujeito passivo da relao jurdico-tributria com
reflexos na preservao dos recursos naturais.

O uso da extrafiscalidade na proteo ambiental por meio dos impostos ambientais, com
fulcro nos princpios constitucionais tributrios, ser objeto de consideraes gerais no decorrer
do desenvolvimento das caractersticas peculiares dos princpios da igualdade, da capacidade
contributiva, da seletividade e da progressividade.

35
1.1 Princpio da Legalidade

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil apresenta o princpio da legalidade de
forma genrica no art. 5 [...], Inciso II, donde ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
79
E, especificamente para o direito tributrio,
denominado de princpio da legalidade tributria, no art. 150, Inciso I, quando veda aos entes
federativos Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, alm de outras garantias aos
contribuintes, exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea.
80

Os mandamentos constitucionais apresentados so garantias asseguradas, pelo Estado de
Direito, aos contribuintes, limitando o poder de tributar com a exigncia constitucional de lei
para a instituio ou aumento do gravame tributrio. Para Roque Antonio Carrazza,
81
bastaria a
norma constitucional do art. 5, Inciso II, para assegurar a no obrigao de pagar tributo ou do
descumprimento de dever instrumental tributrio quando no editados por lei, ou seja, do
princpio expresso da legalidade poder-se-ia inferir o princpio implcito da legalidade tributria.

Hugo de Brito Machado
82
assevera a importncia do significado das palavras lei e criar
para a compreenso do princpio da legalidade. Para a criao do tributo necessrio se faz o
estabelecimento dos seus elementos, quais sejam, qual a situao de fato ensejadora do dever de
pagar o tributo, que o fato tributvel; qual o valor, definido pela base de clculo e alquota;
quem deve pagar, identificao do sujeito passivo da obrigao tributria; quando e a quem
deve ser pago, definio do prazo e do sujeito ativo.

No entender de Luciano Amaro,
83
o princpio da legalidade tributria possui duas
conformaes de contedo. A primeira conformao se constitui da autorizao das casas
legislativas dos entes polticos para criao e cobrana de tributos. Alm dessa, dever ter a
necessria definio, de forma abstrata, dos aspectos relevantes para a determinao concreta
dos dados necessrios para a identificao do fato gerador da obrigao tributria e a inerente
quantificao do tributo. Com isso, evita-se a discricionariedade da autoridade tributria na
cobrana do tributo pela concreo da situao hipottica preceituada em lei.

79
80
Ibid.
81
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 25. ed. rev. amp. e atualizada at a
EC n. 57/2008. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 256.
82
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 28. ed. rev. atual. e amp. So Paulo, 2007. p. 63-64.
83
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 14. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 112.
36
A lei ordinria, como regra geral, editada pelas respectivas casas legislativas no mbito
das competncias tributrias das pessoas polticas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios o instrumento hbil para a criao do tributo.
84
H excees,
constitucionalmente autorizadas, donde se podem criar tributos por meio de leis
complementares, como, por exemplo, a instituio dos emprstimos compulsrios do art. 148 e
das medidas provisrias, inserto no art. 62, preceitos da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil.
85

Em Portugal h o princpio da legalidade fiscal consagrado na Constituio da Repblica
Portuguesa nos art. 103, n. 2 e 3, como preceitos que exigem lei para criao dos impostos e
disciplina dos seus elementos essenciais.
86
Jos Casalta Nabais
87
entende que o princpio em
foco s vlido com relao aos impostos por defender que o sistema fiscal portugus
constitudo somente por um conjunto de impostos, e no os impostos e outros tributos. A
Constituio da Repblica Portuguesa, afirma o autor retrocitado, apresenta uma vasta
disciplina dos impostos, constituio fiscal, em face de uma escassa disciplina dos tributos
bilaterais, constituio tributria.
88

Evidencia-se, portanto, que para a implantao de quaisquer polticas ambientais
instrumentalizadas por meio da tributao ambiental, imprescindvel se faz obedincia aos
mandamentos constitucionais referentes ao princpio da legalidade quando exigem a edio de
lei, pelas casas legislativas competentes dos entes federativos, para a criao ou majorao de
tributos.

84
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 28. ed. rev. atual. e amp. So Paulo, 2007. p. 63-64.
85
86
PORTUGAL. Constituio da Repblica Portuguesa. Coimbra: Almedina, 2009.
87
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Almedina, 2004. p. 345-346.
88
Id., 2005, p. 413.
37
1.2 Princpio da Igualdade

O tratamento isonmico que dever ser dispensado a todos perante a lei conforma o
princpio da igualdade como direito fundamental preceituado, de forma geral, no caput do art. 5
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
89
que se irradiar por toda a ordem jurdica
nacional. Nesse diapaso, o entendimento de Antnio de Moura Borges:

O princpio da igualdade exige tratamento igual de todos perante a lei, respeitando-se
as diferenas naturais existentes entre os indivduos. Estes, obviamente, so
naturalmente desiguais, tanto fsica quanto intelectual e economicamente. Essas
desigualdades devem ser respeitadas, pois exatamente em razo delas que se impe o
princpio da igualdade perante a lei. Visa-se, com tal princpio, a igualizar
juridicamente os desiguais.
90

No que concerne aos tributos, os nossos constituintes particularizaram esse princpio no
mandamento constitucional do art. 150, Inciso II, que veda o [...] tratamento desigual entre
contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo
de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao
jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.
91

Interpretando o princpio da igualdade na seara tributria, o autor Luciano Amaro
92

delineia seu entendimento sob dois aspectos. No primeiro, h a implicao do princpio em foco
quanto ao enquadramento de todas as pessoas, sem distino, na hiptese de incidncia
tributria prescrita por determinada lei, ou seja, inexistem pessoas diferentes para no se
sujeitarem ao mandamento legal. Nesse aspecto, o princpio da igualdade se dirige ao aplicador
da lei que no poder, discricionariamente, diferenciar as pessoas quando da submisso ao
preceito legal, ou seja, todos so iguais perante a lei. O outro aspecto do princpio da igualdade
se refere vedao de tratamento diverso para situaes iguais ou equivalentes
93
dirigida ao
legislador, nesse caso, todos so iguais perante o legislador.
94

89
90
BORGES, Antnio de Moura. Manifestaes do princpio da igualdade na tributao. In: MEDEIROS, Antnio
Paulo Cachapuz de. (Org.). Perspectivas contemporneas do direito. Braslia: Universa, 2003. p. 59.
91
BRASIL, op. cit.
92
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 14. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 135.
93
AMARO, loc. cit.
94
AMARO, loc. cit.
38
No mesmo pensar, Srgio Vasques,
95
ao desenvolver seu entendimento sobre o
princpio da igualdade tributria, o elege como prioritrio na legitimao de qualquer imposto
por ser a lei fiscal ensejadora de encargos pblicos aos contribuintes, devendo, portanto, haver
um tratamento de igualdade na repartio desses encargos. O autor apresenta dois planos de
exigncias do princpio da igualdade tributria:

Em primeiro plano, o princpio da igualdade tributria exige a generalidade do
imposto, exige que todos sofram sem privilgio ou exceo: todos os cidados, todos
os residentes ou todos os sujeitos de direito. Em segundo plano, o princpio da
igualdade tributria exige a uniformidade do imposto. O mesmo dizer, exige que se
trate o que igual de modo igual, o que diferente de modo diferente e na medida
exacta da diferena.
96

Para se cotejar a igualdade e a diferena na contemplao da uniformidade do imposto
h a exigncia de um critrio comparativo encontrado no princpio da capacidade contributiva e
no princpio do benefcio ou equivalncia que fundamentam a igualdade tributria.
97

Na acepo do princpio da capacidade contributiva, os contribuintes que apresentarem a
mesma capacidade contributiva devero ser tributados com imposto sob os mesmos critrios, j
para os possuidores de capacidade contributiva diversa sero tributados de forma diferente.
Quanto ao princpio da equivalncia, h a diferenciao do imposto conforme o benefcio
recebido pelo contribuinte da comunidade ou o encargo a ela imputado, ou seja, [...] aqueles
que recebam da comunidade o mesmo benefcio ou que a ela imputem o mesmo encargo, devem
sofrer imposto igual, aqueles que recebam da comunidade benefcio diferente ou lhe imputem
encargo diferente, devem sofrer imposto diferente tambm.
98

Com relao tributao ambiental, a aplicao do princpio da igualdade se
fundamentar por meio da capacidade contributiva conforme a finalidade da exao tributria se
arrecadatria, ou seja, finalidade fiscal; ou se interventiva no domnio econmico com a
denominao de finalidade extrafiscal.

O critrio isonmico da capacidade contributiva ser utilizado para os impostos
ambientais com vistas arrecadao por se diferenciarem dos demais impostos somente no

95
VASQUES, Srgio. Os impostos especiais de consumo. Coimbra: Almedina, 2001. p. 94.
96
VASQUES, loc. cit.
97
VASQUES, loc. cit.
98
Ibid., p. 94-95.
39
tocante destinao das receitas. No caso dos impostos ambientais extrafiscais a utilizao do
princpio da capacidade contributiva na imposio tributria pode ser excepcionada pela sua
prpria natureza de inibir ou incentivar condutas na atividade econmica com reflexos nos
recursos ambientais.

40
1.3 Princpio da Capacidade Contributiva

O art. 145, parte inicial do 1, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
enuncia o princpio da capacidade contributiva para os impostos, in verbis, Sempre que
possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica
do contribuinte [...].
99
Sem impedir ao legislador ordinrio aplic-lo s taxas e a contribuio
de melhoria em obedincia ao princpio da igualdade.
100

H uma forte relao entre o princpio da igualdade e o princpio da capacidade
contributiva como exposto ao tratarmos do critrio para a aplicao do princpio da igualdade na
seo anterior. Com o princpio da capacidade contributiva diferenciam-se os desiguais, na
proporo das suas desigualdades, ou seja, aos que possuem maior riqueza ser cobrado mais
imposto, de forma proporcional, do que dos possuidores de menor riqueza.
101

O princpio da capacidade contributiva alm da aferio da riqueza para a instituio de
impostos preserva o contribuinte da tributao que exceda a sua capacidade contributiva
comprometendo, conforme o caso, a sua subsistncia, o livre exerccio da profisso, a
explorao de atividade econmica e a outros direitos fundamentais. Deve-se, portanto, sempre
que possvel, conforme o preceito do 1 do art. 145, da nossa Constituio,
102
considerar a
capacidade econmica do contribuinte de forma a no inviabiliz-lo economicamente.
103

Nesse diapaso, Paulo Henrique do Amaral
104
entende que a tributao, portanto, alm
dos direitos fundamentais do cidado-contribuinte, respeitar tambm o no-confisco e o
mnimo vital dos contribuintes [...]. E arrematando, conclui que o excesso da exao tributria
que impea os contribuintes de adimplirem suas obrigaes representa flagrante injustia e
incoerncia de qualquer sistema tributrio.

Em Portugal, o princpio da capacidade contributiva no contemplado com um preceito
expresso na Constituio da Repblica Portuguesa, possuindo como fundamento constitucional

99
100
101
Ibid., p. 94.
102
BRASIL, op. cit.
103
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 14. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 138-139.
104
41
o princpio da igualdade que o abrange. O princpio da capacidade contributiva se consubstancia
no pressuposto e no critrio da tributao. Como pressuposto, h a exigncia para os tributos e
benefcios fiscais que tenham como objeto os bens fiscais, ou seja, bens com valorao
econmica, respeitando o mnimo existencial e o mximo confiscatrio, isto , a proibio do
confisco. Como critrio da tributao, o princpio exige a aferio da capacidade contributiva
para a instituio dos impostos do sistema fiscal como nico critrio para as normas e os
resultados.
105

No tocante tributao ambiental, que objetiva a proteo ambiental por meio de
polticas estatais e no a arrecadao em si, o princpio da capacidade contributiva ter seu
campo de abrangncia restringido ao respeito aos direitos fundamentais do contribuinte, no-
confisco e ao mnimo vital.
106
Pois, no fosse assim, haveria uma liberao para as condutas
ofensivas, no preservacionistas, ao meio ambiente dos que no demonstrassem, pelos padres
tradicionais, capacidade econmica para contribuir.

O uso da tributao ambiental como instrumento de polticas pblicas com vistas ao
incentivo de atividades econmicas preservacionistas ou da inibio destas mesmas atividades
quando agressoras s riquezas naturais, com finalidade extrafiscal, dever considerar novos
parmetros no cotejo da capacidade contributiva como, por exemplo, a capacidade poluidora
dos contribuintes. Essa capacidade de poluir seria mensurada por meio dos mtodos utilizados
na produo ou no consumo dos bens ou na prestao de servios, como, por exemplo, a
fabricao de veculos sem um sistema eficiente de catalisao na descarga.

105
NABAIS, Jos Casalta. Direito fiscal. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 154-155.
106
42
1.4 Princpio da Seletividade

O princpio da seletividade vem expressamente previsto na atual Constituio da
Repblica Federativa do Brasil no art. 153, 3, Inciso I, quando preceitua que o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) ser seletivo, em funo da essencialidade do produto; e no
art. 155, 2, Inciso III, preceituando que o Imposto sobre as Operaes Relativas Circulao
de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transportes Interestadual e Intermunicipal e
de Comunicao (ICMS) poder ser seletivo, em funo da essencialidade das mercadorias e
dos servios.
107

Os mandamentos constitucionais, acima descritos, relativos ao princpio da seletividade
enfocam dois tributos indiretos, o ICMS e o IPI, colocando a essencialidade do bem como
parmetro da menor ou da maior incidncia da alquota. As alquotas maiores sero aplicadas
aos bens de essencialidade menor, ou seja, suprfluos, como, por exemplo, perfumes, bebidas,
cigarros; de modo inverso, aplicar-se-o alquotas menores aos bens de essencialidade maior
como os alimentos, os medicamentos, o vesturio etc. Esses tributos so considerados indiretos
por onerar o preo final do produto, das mercadorias e dos servios, custeado pelo consumidor,
apesar da responsabilidade pelo pagamento destes tributos ser do produtor, do comerciante ou
do prestador dos servios, conforme a espcie da exao fiscal.

No pensar de Luciano Amaro,
108
h uma aproximao do princpio da seletividade, em
conjunto com os princpios da personalizao, da proporcionalidade e da progressividade, com o
princpio da capacidade econmica por visarem semelhantes objetivos e com coincidncia de
parte destes na busca da justia fiscal. Por entender dessa forma, o autor desenvolve sobre os
princpios discriminados supra no tpico do princpio da capacidade econmica. Nesse
diapaso, Eduardo de Moraes Sabbag
109
ao tecer consideraes sobre o princpio da capacidade
contributiva assevera como seus principais meios de exteriorizao ou possibilidades de
concretizao os princpios da progressividade, da proporcionalidade e da seletividade.

A extrafiscalidade consubstanciada constitucionalmente por meio do princpio da
seletividade nos tributos IPI e ICMS se firma como um instrumento relevante nas polticas de

107
108
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 14. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 140-141.
109
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito tributrio. 9. ed. rev. amp. So Paulo: Premier, 2008. p. 39.
43
preservao ambiental. A possibilidade da graduao das alquotas desses tributos para
selecionar o consumo em face da essencialidade, descortina um horizonte promissor em prol da
sustentabilidade ambiental. Com a referida graduao, pode-se incentivar ou onerar, conforme
se queira coibir ou estimular comportamentos, a produo e a comercializao de bens alm da
oferta de servios.

44
1.5 Princpio da Progressividade

O princpio da progressividade, como mencionado anteriormente aos tratarmos da
seletividade, corrobora com a concretizao dos postulados do princpio da capacidade
contributiva. Considerada como uma tcnica de incidncia de alquotas variadas, cujo
aumento se d na medida em que se majora a base de clculo do gravame.
110
Em face disso, a
progressividade atua no elemento quantitativo do imposto como progressividade fiscal ou
progressividade extrafiscal, conforme se vislumbre, respectivamente, o objetivo arrecadatrio
ou de interveno no domnio econmico como instrumento indutor de comportamentos.

A progressividade se faz presente nos diversos comandos do texto constitucional
brasileiro a seguir discriminados: no Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
(IR), tributo de competncia da Unio, progressivo conforme se depreende do art. 153, 2,
Inciso I; no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), de competncia
do Municpio, manifesta a progressividade consoante a dico do art. 156, 1, Incisos I e II
combinado com art. 182, 4, Inciso II e no Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
(ITR), de competncia da Unio, h progresso de alquotas segundo a imposio inserta no art.
153, 4, Inciso I.
111

No tocante ao IR a progressividade um critrio constitucional a ser observado
obrigatoriamente pelo legislador por ser uma norma cogente. Os rendimentos sero tributados
proporcionalmente em conformidade com o montante auferido, ou seja, quem ganha mais ser
tributado com uma alquota maior do que quem ganha menos. Do produto da aplicao das
alquotas sobre a base de clculo dever ser deduzida uma parcela fixa, conforme a faixa de
rendimentos, resultando em uma alquota efetiva.
112

Em se tratando do IPTU, classificado como imposto real por incidir sobre a propriedade,
admite-se a progressividade no tempo com a finalidade extrafiscal. Busca-se esta finalidade ao
exigir do proprietrio de bem imvel urbano o adequado aproveitamento em obedincia s

110
111
112
45
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa do plano diretor
113
com vistas aos
fins sociais da propriedade urbana.

Alm da progressividade no tempo, nossa carta constitucional, aps a edio da Emenda
Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, autoriza a progressividade fiscal ou
extrafiscal, para o IPTU em razo do valor, da localizao e do uso do imvel.
114
A esse
propsito, Roque Antonio Carrazza leciona que a progressividade ser fiscal em razo do valor
do imvel em obedincia ao princpio da capacidade contributiva. Com relao localizao e
ao uso do imvel, as alquotas devero ser diferenciadas, nesses casos, manifesta-se a
progressividade extrafiscal impondo-se a necessidade da existncia do plano diretor para a
ordenao da cidade.
115

E por fim, com o fito de desestimular a manuteno de propriedades improdutivas, o
ITR, com a Emenda Constitucional n. 42, de 19 de dezembro de 2003,
116
passou a apresentar a
progressividade de forma explcita no atual texto constitucional brasileiro. Aduz Hugo de Brito
Machado que atualmente a funo predominante do imposto sobre a propriedade territorial
rural extrafiscal. Funciona esse imposto como instrumento auxiliar do disciplinamento estatal
da propriedade rural.
117

A funo extrafiscal do ITR se manifesta na aplicao das alquotas progressivas. A
variao percentual dessas alquotas de 0,03 a 20%, segundo o grau de utilizao da rea rural
conforme se depreende do art. 34 do Decreto n. 4.382, de 19 de setembro de 2002,
118
que
regulamenta a Lei n. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, a qual dispe sobre o ITR e o
pagamento da dvida representada por Ttulos da Dvida Agrria.
119
Percebe-se que com a
aplicao da alquota mxima de 20% sobre o valor da terra em um perodo de cinco anos
haver o confisco do imvel rural improdutivo.

113
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 182, 2.
114
Ibid., art. 156, 1, Incisos I e II.
115
116
BRASIL, op. cit., art. 153, 4, Inciso I.
117
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 28. ed. rev. atual. e amp. So Paulo, 2007. p. 361.
118
BRASIL. Decreto n. 4.382 de 19 de setembro de 2002. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br >. Acesso
em 22 ago. 2009.
119
BRASIL. Cdigos tributrio, processo civil e constituio federal. In: PINTO, Antnio Luiz de Toledo
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 774.
46
A progressividade retro demonstrada nas exaes tributrias IR, IPTU e ITR poder
instrumentalizar as polticas ambientais dos respectivos entes federativos no mbito de suas
competncias. Podem-se ensejar tais polticas por meio das tcnicas a serem aplicadas no uso da
aplicao progressiva de alquotas para coibir ou incentivar comportamentos em prol do meio
ambiente, em especial nos tributos reais, fundamentadas na funo social da propriedade. Esta
se consubstancia, sistematicamente, em diversos mandamentos constitucionais brasileiros.
120

Em uma breve abordagem sobre a funo social da propriedade, traz-se a lume o
entendimento de Cristiane Derani que ao desenvolver sobre a relao do princpio da
propriedade privada com o princpio da funo social da propriedade preleciona:

A propriedade privada um valor constitutivo da sociedade brasileira, fundada no
modo capitalista de produo. Sobre este preceito recai um outro que lhe confere
novos contornos. Um novo atributo insere-se na propriedade, que, alm de privada, ou
seja, ligada a um sujeito particular de direito, atender a uma destinao social, isto
, seus frutos devero reverter de algum modo sociedade, o que no exclui
naturalmente o poder de fruio particular inerente ao domnio, sem o qual o
contedo privado da propriedade estaria esvaziado.
121

Em razo disso, o domnio absoluto sobre a propriedade privada perde a razo de ser em
prol de uma dimenso social do seu uso e fruio. Ao complexo de atributos de uso, gozo e
disposio inerentes propriedade privada acrescenta-se a destinao social do aproveitamento
dos seus frutos compatvel com o interesse geral, constitucionalmente estabelecido, em
obedincia funo social da propriedade.

Ademais, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil elegeu a defesa do meio
ambiente, a propriedade privada e a funo social da propriedade como alguns dos princpios
gerais da atividade econmica.
122
Quando da aplicao desses princpios constitucionais dever-
se- atentar para a interpretao conjunta e harmnica. Diante disso, na interpretao do
contedo jurdico da funo social da propriedade, tem que se observar, sistematicamente, todos
os princpios constitucionais, e um desses princpios o da proteo ambiental.
123

120
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 5, Inciso XXIII; art.
170, Inciso III e art. 186, 1988.
121
122
BRASIL, op. cit., art. 170, Incisos VI, II e III.
123
47
CAPTULO 2 - ASPECTOS BASILARES DA TRIBUTAO

2.1 Poder de Tributar

Os elementos constitutivos do Estado so: a populao, o territrio e o governo. A
populao formada pelos habitantes do territrio, e este o mbito geogrfico do Estado
formado pelo solo, espao areo e um mar territorial; o governo o conjunto das funes
necessrias manuteno da ordem jurdica e da administrao pblica,
124
essencialmente,
o exerccio do poder soberano.
125

Por sua vez, o poder soberano do Estado tem o exerccio sobre os indivduos que
habitam seu territrio ou at fora dele, e em relao aos outros Estados, no mbito internacional,
se firma como autonomia e independncia.
126
Para custear as despesas necessrias a
manuteno estatal so institudos tributos respaldados no poder de tributar do Estado como
manifestao da sua soberania.
127

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil atribui competncia tributria, e no o
poder de tributar, aos entes federativos, isto , a Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, para instituir ou majorar tributos conformados nos limites do direito positivado. O
poder de tributar pertencia soberana Assembleia Nacional Constituinte constituda pelos
representantes do povo para a elaborao do texto constitucional. Aps a promulgao da
Constituio o poder de tributar volta ao povo por ser o seu verdadeiro detentor.
128

A corroborar o exposto acima, insta transcrever o entendimento de Hugo de Brito
Machado que preleciona quanto diferenciao das expresses poder de tributar e
competncia tributria:

A palavra poder tem significado que transcende a ideia de Direito, que est presente
na palavra competncia. Poder a aptido para realizar a vontade, seja por que
meio for. Com, sem ou contra a lei. do mundo dos fatos, e existe independentemente
do sistema normativo. J a palavra competncia alberga a ideia de Direito. Tem

124
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 28. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 27.
125
MALUF, loc. cit.
126
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 27. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 83.
127
128
EC n. 57/2008. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 503-504.
48
competncia quem recebe atribuio outorgada pelo Direito. do mundo das normas,
e no existe fora do sistema normativo.
129

Ademais, Jos Casalta Nabais ao discorrer sobre o sujeito ativo da relao jurdica fiscal
assevera que em sentido estrito ou tcnico, o poder tributrio consubstancia-se no poder
conferido constitucionalmente ao legislador para a criao, instituio, estabelecimento ou
inveno dos impostos (Steuererfindungsrecht) e a sua disciplina essencial.
130
O conceito
apresentado, como ser demonstrado a frente, se enquadra no de competncia tributria no
nosso sistema tributrio nacional como se pode constatar nas caractersticas que o autor
apresenta: [...] poder constitucional, indisponvel (a ttulo definitivo ou a ttulo temporrio),
abstracto, permanente e limitado (em que se inclui seu carcter territorial).
131

J em se tratando de soberania, no entender do autor portugus citado, quando concebida
em termos jurdicos, no absolutos e vlida para as situaes correntes ou normais
132
passa a
ser til na exteriorizao do poder jurdico supremo do Estado por meio da edio de normas.
Nesse sentido, a soberania fiscal, como importante manifestao da soberania, serve para
designar o nvel supremo do poder tributrio
133
pertencente ao Estado diferenando-se dos
nveis das regies ou autarquias locais.

129
130
NABAIS, Jos Casalta. Direito fiscal. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 256.
131
Ibid., p. 258.
132
NABAIS, loc. cit.
133
NABAIS, loc. cit.
49
2.2 Competncia Tributria

A competncia tributria, no conceito de Roque Antonio Carrazza, a possibilidade de
criar in abstrato, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipteses de incidncia, seus
sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de clculo e suas alquotas.
134
A criao de
tributos, como enfatizado no desenvolvimento da seo do princpio da legalidade tributria, s
por meio de lei descritora dos elementos essenciais do gravame fiscal apresentados no conceito
acima delineado. A lei dever emanar das casas legislativas das pessoas polticas no mbito da
sua competncia estabelecida no texto constitucional.

Ao lado disso, a competncia tributria no de exerccio obrigatrio pelos entes
federativos, pois se configura como uma faculdade potencial que a Constituio confere a
determinadas pessoas (as pessoas jurdicas de direito pblico interno) para que, por meio de lei,
tributem.
135
Em conjunto com a possibilidade de instituir tributos, h para as pessoas polticas,
com relao a esses, a competncia de majorar, diminuir, isentar completa ou parcialmente,
remir o dbito, anistiar as infraes fiscais, parcelar o pagamento e no tributar. Tudo isso em
conformao com os ditames constitucionais e da poltica tributria ensejada pelo ente
tributante.
136

Alm disso, a competncia tributria outorgada s pessoas polticas no poder ser
modificada, nem alienada e nem to pouco renunciada pelo seu titular.
137
Acrescenta-se ainda
s caractersticas da imodificabilidade, inalienabilidade, irrenunciabilidade inerentes
competncia tributria, a caracterstica da imprescritibilidade, ou seja, o seu titular no a perder
pelo desuso por qualquer perodo de tempo. Ressalta-se a indelegabilidade da competncia
tributria, pois ao destinatrio da competncia tributria dado no exerc-la, ou faz-lo
parcialmente (atingindo apenas parte do campo passvel de sofrer a incidncia), mas no lhe
permitido transferir (ou delegar) a competncia.
138
A delegao s permitida nas funes de

134
135
Ibid., p. 507.
136
CARRAZZA, op. cit.
137
CARRAZZA, op. cit.
138
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 14. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 100.
50
arrecadar e fiscalizar tributos, na execuo de leis, servios, atos ou decises administrativas na
seara tributria.
139

No entender de Jos Casalta Nabais
140
a competncia tributria se consubstancia na
administrao ou gesto dos impostos por meio dos atos do lanamento, da liquidao e da
cobrana destes. Segundo o autor retrocitado, em Portugal, essa competncia pertencia, por
tradio, administrao fiscal, porm, nos tempos atuais partilhada entre a administrao
fiscal e os particulares que so os contribuintes e os terceiros.

Percebe-se pelos conceitos retrodelineados de competncia e delegao tributria uma
diferenciao de enfoque dos doutrinadores brasileiros e portugueses. No Brasil quando se trata
da instituio ou da majorao de tributos refere-se ao mbito pertencente competncia
tributria. Porm, em Portugal, a competncia tributria, como vista no pargrafo anterior, se
assemelha a delegao tributria no sistema brasileiro.

139
Cdigos tributrio, processo civil e Constituio Federal. In: PINTO, Antnio Luiz de Toledo (Org.). 5. ed.
So Paulo: Saraiva, 2009. art. 7, do CTN, p. 246.
140
51
2.3 Imposto: Conceito, Classificao, Natureza Jurdica e Objetivos

Para se classificar um tributo e descobrir a sua natureza jurdica deve-se encontrar o
elemento decisivo de classificao
141
na norma tributria. O elemento decisivo est no
aspecto material, isto , no conceito do fato com a descrio hipottica na hiptese de
incidncia.

Faz-se necessrio trazer a lume a denominao de Geraldo Ataliba para a hiptese de
incidncia que a entende como descrio legal, hipottica, de um fato, estado de fato ou
conjunto de circunstncias de fato.
142
Na concepo do autor citado h uma confuso
terminolgica no Brasil quando se entende por fato gerador tanto uma descrio hipottica na lei
de um fato como a sua realizao concreta que, como se constata, so realidades bem distintas.
A primeira situao designa-se como hiptese de incidncia tributria, e a posterior como fato
imponvel.
143

Assim, existe uma demarcao do aspecto material da hiptese de incidncia do tributo:
a) ou consiste numa atividade do poder pblico (ou numa repercusso desta) ou, pelo contrrio,
b) consiste num fato ou acontecimento inteiramente indiferente a qualquer atividade estatal.
144

Com esse critrio classifica-se os tributos em vinculados e no vinculados uma atividade
estatal. Os tributos vinculados so as taxas e as contribuies e os tributos no vinculados so os
impostos.
145

Com relao ao Imposto, Roque Antonio Carrazza inspirado nas lies de Geraldo
Ataliba, o conceitua como uma modalidade de tributo que tem por hiptese de incidncia um
fato qualquer, no consistente numa atuao estatal.
146
So prestaes pecunirias
desvinculadas de qualquer de troca ou utilidade.
147
Em razo de no haver vinculao a uma
atuao estatal, ou seja, inexiste a necessidade da contraprestao do ente tributante como a
prestao de servios pblicos ou a realizao de obras pblicas para instituir e ensejar a

141
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 130.
142
Ibid., p. 54.
143
Ibid., p. 53-54.
144
Ibid., p. 130.
145
Ibid., p. 132.
146
EC n. 57/2008. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 531 e Art. 16 do CTN: Imposto o tributo cuja obrigao tem
por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte.
147
CARRAZZA, op. cit.
52
cobrana, o imposto qualifica-se como um tributo unilateral. Portanto, basta ao do
contribuinte, configurada como hiptese de incidncia tributria, para fazer surgir a obrigao
de pagar o imposto.

Conforme a intensidade da influncia do aspecto material na hiptese de incidncia
classifica-se os impostos em reais ou pessoais. Nos impostos reais, o aspecto material da
hiptese de incidncia se refere descrio de um fato sem considerar as qualidades pessoais do
sujeito passivo. Considera-se o fato sob o seu aspecto objetivo.
148
Para um melhor
esclarecimento colacionamos o exemplo do sujeito passivo proprietrio de um imvel urbano
que pagar o IPTU pelas caractersticas do bem e no por ser milionrio, mendigo ou menor de
idade. A qualificao pessoal do polo passivo da relao jurdica tributria no influenciar no
imposto.

Por outro lado, nos impostos pessoais, as qualidades pessoais de interesse jurdico-fiscal
do sujeito passivo possuem relevncia na materialidade da hiptese de incidncia. A capacidade
contributiva do sujeito passivo, como corolrio do princpio da igualdade, dever graduar a base
de clculo e a alquota na construo legislativa da hiptese de incidncia associando os
aspectos material e pessoal.
149

Uma situao caracterstica de imposto pessoal se refere ao IR do sujeito passivo que
auferiu renda ou proventos de qualquer natureza. Nesse caso, as suas qualidades jurdicas
pessoais sero consideradas na conformao do montante da base de clculo com as dedues
de, por exemplo, dos gastos com os dependentes e com as despesas mdicas e na aplicao da
progressividade da alquota em conformidade com a renda apurada.

Outra classificao para os impostos se refere repercusso dos tributos, isto , quem de
fato sofrer o encargo da exao. Sobre este aspecto os impostos se classificam em impostos
diretos e indiretos. No entendimento de Geraldo Ataliba classificao que nada tem de
jurdica; seu critrio puramente econmico. Foi elaborada pela cincia das finanas, a partir da
observao do fenmeno econmico da translao ou repercusso dos tributos.
150
O referido
autor considera irrelevante essa classificao no sistema fiscal brasileiro, exceto na interpretao

148
149
Ibid., p. 142.
150
Ibid., p. 143.
53
das normas dos institutos da imunidade ou da iseno de tributo para aferir a carga tributria a
ser assumida pelo sujeito passivo.
151

A guisa de esclarecimento, sem o aprofundamento terico por fugir do escopo desse
ensaio, far-se- consideraes gerais sobre as dispensas de tributos citadas no pargrafo
antecedente. Entende-se por imunidade como a dispensa do tributo para determinadas situaes
de pessoas e de fatos preceituadas nas normas constitucionais, configura-se como uma
incompetncia dos entes federativos para a criao de determinadas exaes. J a iseno, por
sua vez, a dispensa do tributo, ou de parte dele, para as situaes de pessoas e de fatos
preceituadas nas leis das pessoas polticas competentes para institu-la.

Em se tratando da natureza jurdica do imposto, Jos Casalta Nabais
152
o denomina de
prestao com as inerentes caractersticas de ser pecuniria, unilateral, coativa e no
sancionatria. O imposto uma prestao por integrar uma relao de natureza jurdica
obrigacional, por conseguinte pecuniria por se concretizar em uma prestao de dar dinheiro.

No entender do referido autor, caracteriza-se como unilateral por no corresponder a
nenhuma contraprestao especfica por parte do poder estatal em relao ao sujeito passivo da
relao jurdica tributria. Configura-se como uma prestao coativa por ser instituda por lei
obrigatria, isto , sem dependncia da vontade do contribuinte, e por fim, o imposto se
constitui uma prestao sem a finalidade punitiva ou sancionatria, cabendo esta multa ou a
outros institutos de punio de ilicitudes.

Com relao finalidade os impostos so classificados em impostos fiscais e
extrafiscais. Os impostos fiscais tm como objetivo a arrecadao de recursos para custear as
despesas pblicas gerais. J nos impostos extrafiscais tambm h arrecadao, mas o objetivo
principal o de incentivar ou inibir condutas dos contribuintes para isso o legislador, em nome
do interesse coletivo, aumenta ou diminui as alquotas e/ou as bases de clculo dos tributos
[...].
153

151
152
NABAIS, Jos Casalta. Direito fiscal. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 11-20.
153
54
Em face da necessidade de uma abordagem mais ampla para atendimento dos objetivos
desse trabalho, sero desenvolvidas consideraes pertinentes ao objetivo extrafiscal do imposto
na seo seguinte em consonncia com os fundamentos da tributao na tutela ambiental.

55
2.4 Extrafiscalidade e a Tributao na Tutela Ambiental

A defesa e a preservao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes como
imposio constitucional ao poder pblico e coletividade
154
envolve o direito ambiental e os
demais ramos do direito de forma interdisciplinar para vencer esse difcil desafio. Dentre os
imperativos da ordem econmica da Constituio brasileira sobressai a defesa do meio
ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos
produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao,
155
configurando-se em uma
diretriz a ser trilhada pela atividade econmico-financeira do Estado.

Em face disso, caber ao Estado buscar alternativas por meio do desenvolvimento de
polticas pblicas ensejadoras de recursos para o custeio da preservao ambiental em
concomitncia com o uso de instrumentos inibitrios ou incentivadores, conforme a situao, de
comportamentos com o fito da preservao do meio ambiente. Dentre esses instrumentos,
sobressai o tributo que, nos tempos atuais, evoluiu do limitado objetivo de arrecadar recursos
para um patamar superior de utilizao em prol do alcance dos nobres objetivos sociais,
econmicos e polticos.
156

De fato, constata-se que o tributo revela-se como instrumento indispensvel para a
implementao das polticas pblicas ambientais [...]
157
direcionando condutas dos
contribuintes ou mesmo contemplando o objetivo da aquisio de receitas pblicas para serem
utilizadas na preservao e na recuperao do meio ambiente.

A tributao ambiental, ou ecotributao,
158
se apresenta como uma alternativa vivel
por relacionar o direito fiscal com os novos ramos do direito, quais sejam, o direito do ambiente
e o direito da economia. Esses novos ramos cortam em diagonal praticamente toda a ordem
jurdica, mobilizando-a para a sua causa, ou seja, respectivamente, para a interveno estadual

154
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 225, caput.
155
Ibid., art. 170, Inciso VI.
156
157
158
56
na economia e para a proteo ambiental. Ou, por outras palavras, so ramos de direito
transversais.
159

A transversalidade no direito ambiental se configura pela penetrao deste nos [...]
diferentes ramos do direito positivo fazendo com que todos, indiferentemente de suas bases
teleolgicas, assumam a preocupao com a proteo do meio ambiente.
160

Ao lado disso, Jos Eduardo Figueiredo Dias
161
ao apresentar os traos especficos do
direito ambiental como a (i) inovao, por ser prioritrio ao regular as relaes do homem com a
natureza e a (ii) autonomia relativa, apesar de apresentar conceitos prprios h dependncia aos
direitos clssicos. Somam-se a essas caractersticas do direito ambiental a (iii)
interdisciplinaridade, por relacionar o conhecimento jurdico com as cincias sociais, cincias
naturais e com a engenharia; e a face jurdica da (iv) horizontalidade ou da transversalidade com
o entendimento em relao a ltima de que:

(...) a proteo do ambiente convoca praticamente todas as disciplinas clssicas do
Direito, uma vez que levanta problemas na relao entre sujeitos particulares (Direito
Civil), nas relaes entre os diversos sujeitos que compem a comunidade
internacional (Direito Internacional Pblico), um dos sectores onde mais se tem feito
sentir a regulamentao da Unio Europeia (Direito Comunitrio), suscita algumas
das opes fundamentais da comunidade politicamente organizada (Direito
Constitucional), merece j a qualificao dos principais atentados ao ambiente como
crimes (Direito Penal) e um sector fundamental da interveno do Estado e das
outras pessoas colectivas pblicas e das relaes entre a Administrao Pblica e os
cidados (Direito Administrativo).
162

Nesse contexto de transversalidade ou horizontalidade da proteo ambiental, donde
todos os ramos do direito so instados a regular comportamentos em prol da sustentabilidade
nos mbitos de suas atuaes, torna-se imprescindvel o uso do direito tributrio na instaurao
e no desenvolvimento de polticas pblicas com finalidades ambientais.

Corroborando com o delineado supra, h que se notar o posicionamento de Jos Marcos
Domingues que preleciona: Como instrumento indeclinvel de atuao estatal, o direito
tributrio pode e deve, atravs da extrafiscalidade, influir no comportamento dos entes

159
160
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. reformulada. Rio de Janeiro: 2008. p. 54.
161
Almedina, 2007. p. 13-16.
162
Ibid., p. 16.
57
econmicos, de sorte a incentivar iniciativas positivas, e desestimular as nocivas ao Bem
Comum.
163

A extrafiscalidade, ou objetivo extrafiscal, o [...] emprego de frmulas jurdico-
tributrias para a obteno de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadatrios
de recursos monetrios [...].
164
O agente econmico ser incentivado ou desestimulado, por
meio dos benefcios fiscais ou de onerao da exao, respectivamente, a adotar condutas no
poluentes ou de degradao das riquezas naturais nas atividades de prestao de servios, de
produo e de comercializao de bens.

De fato, a extrafiscalidade, como instrumento de interveno na economia com
objetivao econmica e social, poder ser utilizada na tributao com a instituio de impostos
extrafiscais ou o aumento das alquotas dos impostos extrafiscais existentes e, por outro lado,
por meio de benefcios fiscais com a iseno total ou parcial de tributos.
165
Pois, atravs da
prtica fiscal de aplicao de isenes, dos incentivos fiscais e da prpria incidncia do tributo,
o sujeito passivo busca formas ecologicamente mais adequadas para o desenvolvimento de suas
atividades.
166

Por sua vez, o direito fiscal, em conjunto com os outros ramos de direito, no pode
alhear-se, devendo mesmo empenhar-se, no desafio de inverter o caminho para o abismo
ambiental que as sociedades actuais, com destaque para as mais desenvolvidas, vm trilhando
com total irresponsabilidade.
167
Jos Casalta Nabais
168
pondera que apesar da importncia de
uma reforma fiscal ecolgica para um maior engajamento do direito fiscal nas questes
ambientais, no se deve criar grandes expectativas uma vez que a utilizao ecolgica do
direito fiscal ter, pela prpria natureza das coisas, sempre um alcance limitado.
169

163
DOMINGUES, Jos Marcos. Direito tributrio e meio ambiente. 3. ed. rev. e ampliada. Rio de Janeiro:
Forense, 2007. p. 47.
164
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 19. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 254.
165
166
LOBATO, Anderson Orestes Cavalcante; ALMEIDA, Gilson Csar Borges de. Tributao ambiental: uma
contribuio ao desenvolvimento sustentvel. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio
ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 633.
167
NABAIS, op. cit., p. 110.
168
Ibid., p. 111.
169
Ibid., p. 112.
58
Ademais, no intuito de ponderar o uso da extrafiscalidade como instrumento de poltica
fiscal, e evitar as desproporcionalidades, Jos Casalta Nabais preleciona que os impostos fiscais
so considerados os verdadeiros impostos. Por outro lado, os impostos extrafiscais so falsos
impostos por evitar os fatos geradores para o ensejo do tributo e desfalcar sobremaneira a
arrecadao, e arremata o autor: o que os configura como verdadeiros impostos suicidas, os
quais, como bem se compreende, no podem ter como suporte a constituio fiscal.
170

Esse entendimento de limitao do direito fiscal se fundamenta na existncia da
contradio entre o objetivo extrafiscal do tributo e a natureza fiscal do Estado. A natureza
fiscal possui como objetivo principal a arrecadao de recursos para custear o desenvolvimento
das atividades estatais. O objetivo extrafiscal se configura pela natureza excepcional das
medidas ambientais por meio da tributao que objetivam moldar comportamentos
ambientalmente corretos.
171

No entanto, apesar das finalidades sociais e polticas objetivadas pela extrafiscalidade
no se deve olvidar da submisso desta s limitaes constitucionais ao poder de tributar que se
conformam nos princpios constitucionais tributrios e nas imunidades tributrias. Com relao
aos princpios h um entendimento consolidado de que, na atualidade, consenso entre
doutrinadores e farta jurisprudncia que a extrafiscalidade no est submetida a um regime de
exceo (salvo as hipteses admitidas no prprio Texto Magno), mas rege-se pela generalidade
dos princpios constitucionais do sistema.
172

Em suma, especialmente importante asseverar que o Estado possui outros
instrumentos, alm dos utilizados com a poltica fiscal, para o controle direto por meio do poder
de polcia ambiental. Como exemplos desses instrumentos tm-se o licenciamento ambiental, a
interdio de atividades, a imposio de multas e a oposio de embargos administrativos,
dentre outros. Diante disso, cabe aos entes pblicos ensejarem uma atuao coordenada e eficaz
no manejo dos citados instrumentos visando o atendimento proteo ambiental.

170
171
Ibid., p. 112.
172
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributrio brasileiro. 11. ed. atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio
de Janeiro: Forense, 2007. p.157.
59
CAPTULO 3 - IMPOSTOS AMBIENTAIS NO BRASIL

Desenvolvem-se, neste captulo, consideraes sobre os impostos brasileiros
considerados ambientais. Inicialmente, conceituam-se os impostos com os seus elementos
constitutivos tais como sujeito ativo, sujeito passivo, obrigao tributria principal e acessria,
fato gerador, base de clculo, alquota, e suas principais caractersticas de forma generalizada.
Em seguida, apresentam-se as aplicaes dessas exaes na defesa ambiental e em prol da
sustentabilidade no mbito do territrio brasileiro.

3.1 ICMS Ecolgico

O Imposto sobre as Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes
de Servios de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) de
competncia privativa dos Estados e do Distrito Federal sendo preceituado no art. 155, Inciso II,
do nosso texto constitucional.
173
No entender de Roque Antonio Carrazza, o ICMS, em razo
de apresentar uma diversidade de hipteses de incidncia e de bases de clculo, constitui-se de
pelo menos cinco impostos diferentes que so:

a) o imposto sobre operaes mercantis (operaes relativas circulao de
mercadorias), que, de algum modo, compreende o que nasce da entrada de
mercadorias importadas do exterior; b) o imposto sobre servios de transporte
interestadual e intermunicipal; c) o imposto sobre servios de comunicao; d)o
imposto sobre produo, importao, circulao, distribuio ou consumo de
lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos e de energia eltrica; e e) o imposto
sobre a extrao, circulao, distribuio ou consumo de minerais.
174

A opo do constituinte originrio de congregar os diversos impostos em uma nica
denominao de ICMS causa incongruncias legislativas infraconstitucionais quando edita
normas uniformes para abranger fatos econmicos distintos de alcance do tributo em foco.

De fato, no h como, por exemplo, dispensar o mesmo tratamento jurdico s
operaes relativas circulao de mercadorias (que envolvem obrigaes de dar) e s
operaes de prestao de servios (que envolvem obrigaes de fazer).
175
Apesar da juno
de distintos impostos em uma nica denominao, estes possuem um ncleo central comum,

173
174
CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 13. ed. revista e ampliada, at a EC 56/2007, e de acordo com a Lei
Complementar 87/1996, com suas ulteriores modificaes. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 36-37.
175
Ibid., nota de rodap n. 5, p. 37.
60
que permite sejam estudados conjuntamente. Todos, por exemplo, devero, obedecer ao regime
da no-cumulatividade.
176

Em apertada sntese, far-se- uma abordagem sobre alguns dos elementos constitutivos
da obrigao tributria da reserva legal do ICMS, quais sejam, sujeito passivo, fato gerador,
base de clculo e alquota. Comea-se pela definio de sujeito passivo: o sujeito passivo da
obrigao tributria a pessoa, natural ou jurdica, obrigada a seu cumprimento.
177

H a distino entre o sujeito passivo da obrigao principal e o sujeito passivo da
obrigao acessria. O sujeito passivo da obrigao principal tem a obrigao de dar, ou seja, de
pagar o tributo ou a penalidade tributria, podendo ser o contribuinte, que se relaciona direta e
pessoalmente com a situao do fato gerador, ou o responsvel, por disposio legal.
178
J o
sujeito passivo da obrigao acessria tem a obrigao de fazer ou no fazer as prestaes
tributrias no configuradas como principais,
179
no interesse da arrecadao ou da fiscalizao
dos tributos.
180

O ICMS ter como sujeitos passivos da obrigao tributria: a) pessoas que pratiquem
operaes relativas circulao de mercadorias; b) importadores de bem de qualquer natureza;
c) prestadores de servios de transporte interestadual e intermunicipal; d) prestadores de
servios de comunicao.
181

Com relao ao fato gerador da obrigao principal tem-se como a situao definida em
lei como necessria e suficiente sua ocorrncia.
182
E o fato gerador da obrigao acessria
qualquer situao que, na forma da legislao tributria aplicvel, impe a prtica ou a
absteno de ato que no se configure obrigao principal.
183
O fato gerador da obrigao
principal do ICMS [...] a circulao de mercadoria ou prestao de servios interestadual ou
intermunicipal de transporte e de comunicao, ainda que iniciados no exterior.
184

176
CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 13. ed. revista e ampliada, at a EC 56/2007, e de acordo com a Lei
Complementar 87/1996, com suas ulteriores modificaes. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 37.
177
178
BRASIL. Cdigos tributrio, processo civil e Constituio Federal. In: PINTO, Antnio Luiz de Toledo
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. art. 121 do CTN, p. 261.
179
Ibid., art. 122, do CTN, p. 262.
180
Ibid., art. 113, 2, do CTN, p. 261.
181
182
BRASIL, art. 114 do CTN, p. 261.
183
Ibid., art. 115 do CTN, 2009, p. 261.
184
SABBAG, op. cit., p. 389.
61
A base de clculo se configura como a dimenso material da hiptese de incidncia
qualificada pela lei com a finalidade de fixar critrio para a determinao, em cada obrigao
tributria concreta, do quantum debetur.
185
No entender de Geraldo Ataliba: o conceito de
peso, volume, comprimento, largura, altura, valor, preo, custo, permetro, capacidade,
superfcie, grossura ou qualquer outro atributo de tamanho ou grandeza mensurveis do prprio
aspecto material da hiptese de incidncia.
186
A base de clculo do ICMS ser o valor da
operao, quando da circulao de mercadorias; o preo do servio, para o transporte
interurbano e interestadual e o valor da mercadoria ou bem importado.

Por sua vez, a alquota a frao, a quota, a parte, da base de clculo do tributo como
expresso de riqueza do sujeito passivo tributrio.
187
As alquotas, do ICMS, tendo como
referncia o territrio dos Estados e do Distrito Federal, se dividem em internas e externas. As
alquotas internas cabem aos Estados e ao Distrito Federal, com liberdade, institurem
obedecendo ao mnimo definido por Resoluo do Senado Federal, e com referncia as
alquotas externas de operaes interestaduais so fixadas as mximas tambm por Resoluo
do Senado Federal.
188

Quanto a Repartio das Receitas Tributrias do Sistema Tributrio Nacional da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
189
h parcela do montante arrecadado das
receitas tributrias, pela Unio e pelos Estados, pertencente aos municpios. No tocante ao
ICMS, ser dos municpios vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
190

Do percentual de 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS arrecadado pelo Estado
existem critrios constitucionais para o crdito. Quais sejam: trs quartos, no mnimo, na
proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios
191
e a depender de lei estadual ser

185
186
Ibid., p. 109.
187
Ibid., p. 114.
188
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 155, 2, Incisos VI ao
VIII.
189
Ibid., art. 157 a 162.
190
Ibid., art. 158, Inciso IV.
191
Ibid., art. 158, Pargrafo nico, Inciso I.
62
repassado aos municpios at um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual ou, no
caso dos Territrios, lei federal.
192

Constata-se pelos mandamentos constitucionais retroapresentados, que h no primeiro
critrio uma preponderante importncia a medio econmica, donde h privilgios para os
municpios de economia mais desenvolvida na produo industrial, nas operaes de circulao
de mercadorias e nas prestaes de servios com a capacidade maior de gerao das receitas
tributrias.
193
Porm, no critrio seguinte faculta-se aos Estados o estabelecimento de
pressupostos, por meio de lei estadual, para o repasse de at 1/4 (um quarto) do valor que cabe
aos municpios.

Com a sistemtica da repartio de receitas que no contempla os critrios ambientais, e
sim o valor agregado, os municpios com maior populao so os que mais produzem riquezas e
ensejam um volume considervel de circulao de mercadorias e de prestao de servios. Em
face disso, resulta, quase sempre, na degradao ambiental e, mesmo assim, esses populosos
municpios so aquinhoados com a maior parte do volume de recursos das receitas repartidas
pelos Estados em detrimento dos municpios que preservam os bens naturais.
194

Diante dessa situao, os municpios com reas de preservao ambiental se sentiram
duplamente prejudicados. A uma, pelas restries do uso de suas reas para a produo de
riquezas destinada a unidades de conservao ambiental. A duas, pelo resultado danoso s
finanas municipais do menor repasse estadual em face do nvel inferior de operaes
econmicas ensejadoras dos fatos geradores do ICMS, sem qualquer contrapartida pelo esforo
preservacionista.
195
Nesse contexto, Lise Vieira da Costa Tupiassu entende que:

Necessrio se fez aos Estados conciliarem os ditames constitucionais de modo a
tambm incentivarem a conservao dos recursos naturais, proporcionando, ao
menos, algum meio de compensao financeira aos municpios que sofrem limitaes
de ordem fsica para o desenvolvimento produtivo, em razo do seu comprometimento
territorial com reas ambientalmente protegidas.
196

192
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 158, Pargrafo nico,
Inciso II, 1988.
193
194
Ibid., p. 192-193.
195
Ibid., p. 193.
196
Ibid., p. 193-194.
63
De fato, com a implantao da poltica estadual de repasse de recursos do ICMS os
Estados passaram a priorizar critrios ambientais de preservao inaugurando [...] uma clara e
simples forma de compatibilizar a sistemtica financeira com a preservao ambiental,
fornecendo incentivos para que os municpios mantenham as reas de conservao ambiental
[...].
197
Tudo isso como forma de compensao aos efeitos da restrio ao uso do territrio no
desenvolvimento econmico.

Em razo da prerrogativa constitucional outorgada aos Estados de dispor de at a quarta
parte das receitas destinadas aos municpios para em proveito do poder economicamente
indutivo no permissivo constitucional
198
para corrigir as falhas trazidas pelas externalidades
ecolgicas.,
199
surgiu o ICMS Ecolgico. Denominado assim no por ser um imposto que
tenha seus elementos constitutivos, como o fato gerador ou a base de clculo, diretamente
ligados ao ambiente, mas pela preponderncia dos critrios de natureza ambiental nos repasses
financeiros estaduais constitucionalmente delimitados.

Esses critrios ambientais para os repasses, ou seja, o ICMS Ecolgico, configuram-se
numa interveno positiva do Estado, como um fator de regulao no coercitiva, atravs da
utilizao de uma forma de subsdio, tal como um incentivo fiscal intergovernamental.
200
Com
esse incentivo busca-se atender a preservao ambiental e a justia fiscal alm do incremento na
qualidade de vida dos habitantes resultante das aes dos municpios voltadas para esses
objetivos com vistas ao crescimento das suas receitas.
201

De fato, a poltica pblica estadual instrumentalizada pelo mecanismo do ICMS
Ecolgico elege como objetivos principais [...] proporcionar aos Municpios uma compensao
pelas restries impostas ao uso da terra e o de incentivar financeiramente aos Municpios a
proteger o meio ambiente.
202

197
198
Ibid., p. 192.
199
Ibid., p. 193.
200
Ibid., p. 195.
201
TUPIASSU, loc. cit.
202
SILVA, Solange Teles da. Reflexes sobre o ICMS ecolgico. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA,
Solange Teles da; SOARES, Ins Virgnia Prado (Org.). Desafios do direito ambiental no sculo XXI
estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 759.
64
A implantao do ICMS Ecolgico teve como pioneiro o Estado do Paran, no ano de
1991, com uma mudana no texto da Constituio Estadual. Em seguida foram editados a Lei
Estadual n. 9.491/91, a Lei Complementar n. 59/91 e o Decreto Estadual n. 974/91 com os
quais houve a introduo e a regulamentao dos critrios ecolgicos na repartio do ICMS aos
municpios.
203

Reduziu-se o critrio do valor adicionado em 5% (cinco por cento) alocando esse
percentual para o critrio ambiental sendo a metade deste distribuda aos municpios com
Unidades de Conservao federal, estadual e municipal, e a outra metade aos municpios cujo
territrio abriga mananciais que abastecem total ou parcialmente municpios vizinhos.
204

Com a tabela, abaixo apresentada, pode-se visualizar a forma como foram modificados
os critrios de repasse financeiro:

TABELA I Evoluo dos Critrios de Repasse do ICMS aos Municpios do Paran
Critrios At 1991 A partir de 1992
Valor adicionado 80% 75%
Valor da produo agropecuria 8% 8%
N. de habitantes do municpio 6% 6%
N. de propriedades rurais 2% 2%
Superfcie territorial do municpio 2% 2%
ndice igualitrio ou fixo 2% 2%
Ambiental (ICMS Ecolgico) - 5%
Total 100% 100%
Fonte: Secretaria do Estado da Fazenda do Paran e Lei Estadual Complementar n. 9.141/90.
205

Adotou-se, de incio, para a medio dos critrios do ICMS Ecolgico s a dimenso
quantitativa da rea de conservao ambiental. Em seguida, com a introduo de um mecanismo
de anlise qualitativa das unidades de conservao, passou-se a considerar alm da rea de
conservao a sua qualidade nos aspectos de manejo e de medidas de preservao. Tambm so

203
204
TUPIASSU, loc. cit.
205
LOUREIRO, Wilson. ICMS ecolgico: incentivo econmico conservao da biodiversidade, uma experincia
exitosa no Brasil. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, ano XLIV, n. 221, abr./dez., 1997. p.
50 apud TUPIASSU, 2006, p. 208.
65
priorizadas a transparncia dos mecanismos de repartio, a participao da populao e as
constantes avaliaes para as adaptaes e melhorias.
206

Constata-se a exitosa iniciativa do Estado do Paran com a implantao da poltica
pblica de preservao ambiental por meio do ICMS Ecolgico por vrios aspectos a seguir
enumerados. Houve uma mudana de paradigma donde os municpios que possuam reas
destinadas a unidades de conservao eram penalizados com os menores repasses financeiros do
ICMS em contraste com os maiores repasses aos que utilizavam os recursos naturais sem os
parmetros da sustentabilidade. A partir dos incentivos, o poder municipal conscientizou-se que
a preservao ambiental e a consequente melhoria da qualidade de vida dos muncipes so
fontes de maiores recursos para o seu oramento.

Em adio ao retromencionado, houve um crescimento considervel de 950%
207
das
reas protegidas no Paran a partir da implantao da Lei do ICMS Ecolgico, no perodo dos
anos de 1991 a 1996. Alm disso, enfatizam-se os excelentes resultados obtidos nos cinco anos
do desenvolvimento do projeto que superaram os sessenta anos de polticas pblicas na proteo
de reas ambientais.
208

Por outro lado, h contribuies no desenvolvimento das tcnicas de proteo ao meio
ambiente como projetos de educao ambiental, formao ecolgica dos produtores rurais,
melhoria da qualidade da gua, tratamento dos resduos slidos alm da proteo aos territrios
indgenas alm de outras.
209

Como resultado da imensa repercusso positiva do projeto do ICMS Ecolgico
desenvolvido pelo Instituto Ambiental do Paran, no ano de 1997, foi agraciado com o prmio
Henry Ford de Conservao Ambiental, categoria Negcios em Conservao. Apresentando-se
como um parmetro a ser seguido e servindo de excelente exemplo e incentivo para a adoo
do federalismo fiscal ambiental pelos demais estados brasileiros.
210

206
207
LOUREIRO, Wilson. ICMS ecolgico: incentivo econmico conservao da biodiversidade, uma experincia
exitosa no Brasil. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, ano XLIV, n. 221, abr./dez., 1997. p.
56 apud TUPIASSU, 2006, p. 210.
208
INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN IAP. ICMS ecolgico: o presente do Paran para o futuro do
Brasil. Curitiba: IAP, 1998. Folheto de divulgao apud TUPIASSU, 2006, p. 210.
209
TUPIASSU, 2006, p. 210-211.
210
Ibid., p. 212.
66
O primeiro Estado a seguir o exemplo do Paran foi So Paulo que implantou o ICMS
Ecolgico por meio da Lei Complementar Estadual n. 8.510, de 23 de dezembro de 1993,
destinando 0,5% (zero vrgula cinco por cento) da repartio municipal do ICMS para reas
estaduais de proteo ambiental. Beneficiaram-se os municpios do Vale do Ribeira
pertencentes regio de preservao da Mata Atlntica e os outros das reas de preservao
ambiental, havendo um acrscimo de receita por volta de 23,56% (vinte e trs vrgula cinquenta
e seis por cento) das cidades do Estado.
211

Apesar dos resultados positivos da poltica do ICMS Ecolgico no Estado de So Paulo,
vrios pontos so criticados, entre eles, a limitao do mbito das reas de preservao
ambiental estadual sem contemplar as unidades de conservao municipais e federais. O outro
ponto alvo de crticas a falta de critrios de anlise qualitativa das reas protegidas no
incentivando a evoluo de medidas e tcnicas de melhora ambiental.
212

Como resultado de uma iniciativa vitoriosa e muito conhecida, aborda-se a seguir a
poltica de implantao do ICMS Ecolgico no Estado de Minas Gerais. A Lei Estadual n.
12.040, de 28 de dezembro de 1995, cognominada como a Lei Robin Hood por privilegiar os
municpios mais pobres, adotou critrios revolucionrios na repartio dos 25% (vinte e cinco
por cento) de ICMS aos municpios. Acresceu aos critrios de benefcios ecolgicos, como os
municpios detentores de unidades de conservao ambiental, os critrios scio-ambientais,
como aos possuidores de sistema de tratamento de esgoto ou de disposio final de lixo, de
educao, de patrimnio histrico, de sade, alm de outros.
213

A particularidade de Minas Gerais se configurava na alta porcentagem do Valor
Adicionado no repasse do ICMS, quase 94% (noventa e quatro por cento) do total, at o ano de
1995. O percentual restante se compunha de uma parcela fixa de 5,5% (cinco vrgula cinco por
cento) adicionado aos percentuais destinados aos municpios mineradores e a Mateus Leme e
Mesquita, como compensao da emancipao de distritos a eles pertencentes.
214

211
212
BACHA, Carlos Jos Caetano; SHIKIDA, Pery Francisco Assis. Experincias brasileiras na implementao
do ICMS ecolgico, 1999. p. 194 apud TUPIASSU, 2006, p. 215.
213
TUPIASSU, op. cit., p. 217-218.
214
Ibid., p. 218.
67
O Valor Adicionado era o critrio que absorvia quase a totalidade dos recursos a ser
repassado, concentrando a receita nos cofres dos municpios mais desenvolvidos, de modo que
os 10 maiores municpios recebiam quase a metade de todo o ICMS repassado.
215
A lei
mineira do ICMS Ecolgico objetivou, primeiramente, descentralizar a repartio com uma
srie de critrios que desconcentrou os repasses baseados no Valor Adicionado com a adoo de
uma tabela progressiva. Como se pode aferir na tabela a seguir:

TABELA II Evoluo dos Critrios de Repasse do ICMS aos Municpios de Minas Gerais (%)
Critrios 1995 1996 1997 1998
Valor adicionado 93,96 88,0 83,4 79,48
Municpios mineradores 0,11 1,50 0,75 0,11
Mateus Leme 0,32 0,20 0,18 0,09
Mesquita 0,10 0,08 0,07 0,03
ndice igualitrio ou fixo 5,50 5,50 5,50 5,50
Superfcie territorial - 0,33 0,66 1,0
N. de habitantes - 0,66 2,04 2,71
50 municpios mais populosos - 0,66 1,32 2,0
Educao - 0,66 1,32 2,0
Produo agropecuria - 0,33 0,66 1,0
Patrimnio histrico - 0,33 0,66 1,0
Meio ambiente - 0,33 0,66 1,0
Sade - 0,66 1,32 2,0
Receita prpria - 0,66 1,32 2,0
Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: GRIEG-GRAN, Maryanne. Fiscal Incentives for Biodiversity Conservation: The ICMS
Ecolgico in Brasil, London, 2000, p. 3.
216

Constata-se, pela tabela apresentada, a presena de critrios sociais como incentivo aos
municpios a adotarem polticas que beneficiem a qualidade de vida da populao como
educao, sade, meio ambiente e patrimnio histrico. H uma inovao apresentada pela Lei
mineira do ICMS Ecolgico quanto ao critrio meio ambiente, contemplado com 1% (um por
cento) dos repasses, se divide em 50% (cinquenta por cento) para o ICMS Verde, em face da
presena no municpio de reas de conservao ambiental.
217

215
RIANI, Flvio. O novo critrio de repartio do ICMS aos municpios mineiros: avaliao dos resultados e
sugestes, 1997 p. 62 apud TUPIASSU, 2006, p. 218.
216
217
TUPIASSU, loc. cit.
68
Com relao outra metade, destina-se para o ICMS Marrom, pela presena no
municpio de sistema de tratamento ou manejo de resduos slidos, com atendimento mnimo de
70% (setenta por cento) da populao ou sistema de tratamento de esgotos sanitrios, com
atendimento mnimo de 50% (cinquenta por cento) do contingente populacional.
218

Os resultados obtidos pela adoo do conjunto de critrios ecolgicos em Minas Gerais
surpreenderam pela magnitude e impacto. J no ano inicial da aplicao da poltica ambiental
quase 500 municpios obtiveram aumentos de receita maiores que 100%. A parcela per capita
mnima, que era de R$ 0,88, elevou-se para R$ 15,12, enquanto a parcela per capita mxima de
R$ 684,53 diminuiu para R$ 587,99.
219

Foram contemplados noventa e oito municpios com unidades de conservao ambiental,
no primeiro ano, e, nos trs anos seguintes, mais que dobrou a quantidade, totalizando cento e
noventa e sete de municpios beneficiados pelo critrio ecolgico.
220
Ademais, houve um
incremento de um milho de hectares de rea protegida em Minas Gerais aps a poltica
ambiental de repartio fiscal, ou seja, 90% (noventa por cento) de acrscimo no intervalo dos
anos de 1996 a 1999.
221

No tocante ao critrio marrom do ICMS Ecolgico, isto , os incentivos ao tratamento de
esgotos sanitrios e dos resduos slidos urbanos, h um interesse crescente dos municpios
mineiros em investir na rea de saneamento. Somam-se a esses, os grandes municpios que
perderam receita com a Lei Robin Hood pelo interesse do retorno por meio dos repasses das
receitas oriundas do ICMS.
222

Em reconhecimento ao grande avano da instituio de polticas ambientais no estado
mineiro em uma demonstrao cabal da possibilidade concreta do uso da interface do Direito
Ambiental com o Direito Tributrio, preleciona Lise Vieira da Costa Tupiassu: Minas Gerais
deu um exemplo para o Brasil de como o Poder Pblico pode atuar em polticas harmonizadas,

218
219
RIANI, Flvio. O novo critrio de repartio do ICMS aos municpios mineiros: avaliao dos resultados e
sugestes, 1997. p. 221 apud TUPIASSU, 2006, p. 220.
220
CAMPOS, Lo Pompeu de Rezende. ICMS ecolgico: experincias nos estados do Paran, So Paulo, Minas
Gerais e alternativas na Amaznia, 2000. p. 17 apud TUPIASSU, 2006, p. 220-221.
221
TUPIASSU, 2006, p. 221.
222
Ibid., p. 222-223.
69
utilizando os instrumentos de repartio fiscal em aes positivas, visando verdadeiramente
implementar uma melhoria da qualidade de vida da populao.
223

Seguindo a exitosa poltica de implantao do ICMS Ecolgico dos Estados
supramencionados, ou seja, Paran (1990), So Paulo (1993) e Minas Gerais (1995), vrios
outros Estados brasileiros instituram legislaes sobre a referida poltica de repartio por meio
de critrios ambientais ou socioambientais. Dentre esses Estados temos o Mato Grosso do Sul
(1994), Rondnia (1996), Amap (1996), Rio Grande do Sul (1997), Mato Grosso (2000),
Tocantins (2002), Pernambuco (2002) entre outros.
224

Em um minucioso levantamento das legislaes estaduais do ICMS Ecolgico, Solange
Teles da Silva, constatou a existncia de vinte e um critrios socioambientais como incentivo
por meio de percentuais fixos ou progressivos na repartio de um quarto dos 25% do ICMS
para os municpios como prerrogativa constitucional, quais sejam:

(a) rea geogrfica; (b) populao; (c) educao; (d) rea cultivada/produo de
alimentos ou produtividade; (e) sade; (f) receita prpria; (g) cota mnima; (h)
Municpios mineradores; (i) patrimnio cultural; (j) reas indgenas; (k) meio
ambiente; (l) poltica municipal de meio ambiente; (m) unidades de conservao; (n)
saneamento bsico; (o) conservao da gua; (p) mananciais de abastecimento
pblico; (q) reservatrios destinados gerao de energia eltrica e a respectiva rea
desses reservatrios; (r) reas inundadas por barragens; (s) sistemas de tratamento ou
disposio final de resduos slidos ou esgoto sanitrio; (t) conservao e manejo do
solo; (u) controle e combate a queimadas.
225

Dos critrios apresentados, as unidades de conservao so contempladas com
unanimidade pelas legislaes estaduais com a finalidade de gerenciar os espaos protegidos e
de preservao da biodiversidade. As unidades de conservao se dividem em dois grupos:
unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel. Nas unidades de proteo integral
s se admite o uso indireto dos recursos naturais por no envolver consumo, coleta, dano ou
destruio dos recursos naturais. Neste grupo encontram-se: as estaes ecolgicas, as reservas
biolgicas, os parques nacionais, os monumentos naturais e os refgios de vida silvestre.
226

223
224
estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 759-760.
225
Ibid., p. 760.
226
Ibid., p. 761.
70
Com relao s unidades de uso sustentvel pode-se definir como espaos com
territrios protegidos donde se objetiva o uso de parcela dos recursos naturais com
sustentabilidade, ou seja, conservando a natureza para as presentes e as futuras geraes.
Compem este grupo as [...] reas de proteo ambiental, reas de relevante interesse
econmico, florestas nacionais, reservas extrativistas, reservas de fauna, reserva de
desenvolvimento sustentvel e reservas particulares do patrimnio natural.
227

Em adio ao critrio da unidade de conservao, impem-se destacar o importante
critrio do saneamento ambiental formado pelos sistemas de captao, tratamento e
distribuio e gua, os sistemas de coleta, tratamento e disposio final de resduos slidos e o
sistema de esgotamento sanitrio nos Municpios.
228

Repassando receitas para os municpios que contemplam e valorizam as polticas de
saneamento, incentiva-se o abrandamento da situao brasileira no tocante aos baixos ndices de
oferta de gua tratada, do tratamento dos esgotos sanitrios e dos resduos slidos, que refletem
decisivamente na qualidade de vida da populao.
229

227
estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 761-762.
228
Ibid., p. 763.
229
SILVA, loc.cit.
71
3.2 Imposto sobre Propriedade Territorial Rural

O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), um tributo de competncia
privativa da Unio preceituado no art. 153, Inciso VI, da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil.
230
Tem como sujeito passivo aquele que detm qualquer direito de gozo,
relativamente ao bem imvel rural, seja pleno ou limitado,
231
ou seja, o proprietrio do imvel
rural, o titular do domnio til e o possuidor a qualquer ttulo.
232

O fato gerador do ITR [...] a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por
natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do municpio.
233
A
propriedade se configura como um feixe complexo dos direitos da faculdade do uso, gozo,
disposio e do direito de reav-la do poder de quem tem a posse ou a deteno injusta.
234
J o
titular do domnio til quem tem os direitos de uso e gozo da propriedade, como o enfiteuta e
o usufruturio. No tocante posse, abrange a situaes em que o possuidor age como se fosse
titular do domnio til, portanto, a posse caracterizada como usucapionem. Assim, refere-se
posse juridicamente perfeita, e no quela de ndole irregular.
235

Em relao ao conceito de bem imvel por natureza tem-se como o solo nu e seus
agregados da prpria natureza (vegetao, rvores etc.), sem considerar o cultivo ou
construes, compreendendo as rvores e frutos pendentes, o espao areo e o subsolo.
236

Outro elemento conceitual importante constante do fato gerador do ITR a delimitao entre
zona rural e zona urbana, usando-se como critrio para definir se um imvel rural ou urbano
o da localizao e no leva em conta a utilizao do imvel.
237
Logo, todo imvel localizado
na zona urbana definida por lei municipal, em obedincia ao prescrito no Cdigo Tributrio

230
231
SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 976.
232
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. art. 31, do CTN. p. 249.
233
BRASIL, art. 29, do CTN, loc. cit.
234
BRASIL. Cdigo civil, cdigo de processo civil, cdigo comercial, legislao civil, processual civil e
empresarial, Constituio Federal. In: CAHALI, Yussef Said (Org.). 11. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
RT, art. 1.228, do CC, 2009. p. 383.
235
SABBAG, 2009, p. 977.
236
SABBAG, loc. cit.
237
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Manual de direito tributrio. 5. ed. rev. e atual. So Paulo:
Impetus, 2007. p. 98.
72
Nacional,
238
ser urbano. Porm, se a localizao do imvel no for urbana, ento por excluso,
ser da zona rural.

Em adio aos elementos constitutivos da reserva legal do ITR, tem-se o valor da terra
nua como a base de clculo representando um dos aspectos quantitativos dessa exao. Esse
valor o preo de mercado, excludo o valor das construes, instalaes, benfeitorias, culturas
permanentes, pastagens, florestas plantadas. Todavia, compreende as rvores e frutos pendentes,
o espao areo e o subsolo.
239

Ademais, conformando o outro aspecto quantitativo do tributo em foco temos as
alquotas que so progressivas, com a acentuada variao percentual de 0,03 a 20%. Usa-se
como critrio para a essa variao o grau de utilizao da rea rural conforme se depreende do
art. 34 do Decreto n. 4.382, de 19 de setembro de 2002,
240
que regulamenta a Lei n. 9.393, de
19 de dezembro de 1996, a qual dispe sobre o ITR e o pagamento da dvida representada por
Ttulos da Dvida Agrria.
241

Como mencionado anteriormente quando da abordagem do princpio da progressividade,
com a aplicao da alquota mxima de 20% sobre o valor da terra em um perodo de cinco anos
haver o confisco do imvel rural improdutivo.

238
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, do CTN, 2009, p. 249, in verbis: Art. 32. O imposto, de
competncia dos Municpios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei
civil, localizado na zona urbana do Municpio.
1 Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o
requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes,
construdos ou mantidos pelo Poder Pblico:
I - meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II - abastecimento de gua;
III - sistema de esgotos sanitrios;
IV - rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar;
V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado.
2 A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de
loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo
que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
239
SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 979.
240
BRASIL. Decreto n. 4.382 de 19 de setembro de 2002. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br >. Acesso
em 22 ago. 2009.
241
73
Com relao ao uso do ITR como instrumento da proteo ambiental, o nosso texto
constitucional ao contemplar a funo social da propriedade rural com critrios e exigncias a
serem estabelecidos em lei, preceitua como condio ao atendimento destes a utilizao
adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente.
242
Ao lado disso,
h o mandamento do nosso texto maior determinando que o ITR ser progressivo e ter suas
alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades improdutivas.
243

Regina Helena Costa ao discorrer sobre as exaes tributrias como instrumentos viveis
na defesa ambiental, assevera que os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria, por
sua vez, propiciam excelente contexto para a tributao ambiental.
244
A limitao ensejada
pelo princpio da funo social da propriedade constitucionalmente estabelecido no impede ao
proprietrio o uso e o gozo do seu bem, contanto que seja respeitada a destinao econmica e
social deste.
245

Em face disso, h preceitos de iseno do ITR, no art. 10, 1, Inciso I, alnea d e
Inciso II, alneas a a f, da Lei n. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, para os contribuintes
com propriedades rurais quando exclui da base de clculo, ou seja, no considerada no valor da
terra nua, as reas de florestas plantadas. Alm destas, tm-se as reas de preservao
permanente, de reserva legal, de interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas, as
comprovadamente imprestveis para a agricultura, pecuria, granjeira, aqucola ou florestal, mas
declaradas de interesse ecolgico por ato de rgo competente federal ou estadual. E
complementando as mencionadas, so tambm reas isentas da exao em foco as de servido
ambiental ou florestal, as cobertas por florestas nativas em regenerao e as alagadas como
reservatrio para hidreltrica.
246
A seguir, sero apresentadas conceituaes gerais, sem
aprofundar no tema, das reas discriminadas nos preceitos isentivos.

242
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 186, Inciso II, 1988.
243
Ibid., art. 153, 4, Inciso I.
244
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributao ambiental no Brasil. In: TRRES, Heleno Taveira
(Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 325.
245
Ibid., p. 326.
246
74
Consideram-se florestas plantadas aquelas na qual todas, ou a maioria das rvores (5l%
ou mais da biomassa da madeira), foram plantadas ou semeadas.
247
As reas de preservao
permanente foram estabelecidas pelo art. 2, Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965,
248
que
instituiu o Cdigo Florestal na legislao brasileira, donde se protege as matas ciliares dos rios
ou qualquer curso dgua, ao redor das lagoas e demais reservatrios naturais ou artificiais, as
nascentes, os topos de morros e demais elevaes etc.

No tocante a conceituao da rea de reserva legal, tem-se definida por lei a
porcentagem da propriedade rural total com variao de acordo com cada condio ecolgica
das regies brasileiras.
249
Essa rea [...] no pode ser utilizada economicamente de forma
tradicional, isto , destinar-se produo de madeira ou de outra comodity que dependa da
derrubada das rvores em p.
250
O Cdigo Florestal no seu art. 1, 2, Inciso III, alterado pela
Medida Provisria n. 2.166-67/2001, preconiza:

III Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos

247
UICN Unio Internacional para a Conservao da Natureza; PNUMA Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente; WWF Fundo Mundial para a Natureza - Cuidando do Planeta Terra. So Paulo: 1991. p. 136
apud ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. reformulada. Rio de Janeiro: 2008. p. 485.
248
BRASIL. Constituio Federal, coletnea de legislao de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.)
2. ed. rev. atual. e amp. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 486-487. Art. 2 Consideram-se de
preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura
mnima ser:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'gua de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'gua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de
largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de
largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de
largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a sua situao
topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100
(cem) metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao.
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio
abrangido, obervar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princpios e limites a que se refere este artigo.
249
BRASIL, art. 16, Cdigo Florestal, Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, 2003, p. 489.
250
75
naturais, conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.

Paulo de Bessa Antunes, de forma didtica e resumida, nos oferece o conceito do termo
uso sustentvel dos recursos naturais constante na definio de reserva legal retroapresentado
como:
a) Aquele que assegura a reproduo continuada dos atributos ecolgicos da rea
explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. sustentvel o uso que
no subtraia das geraes futuras o desfrute da flora e da fauna, em nveis
compatveis com a utilizao presente;
b) Recursos naturais so os elementos da flora e da fauna utilizveis
economicamente como fatores essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem
os quais a atividade econmica no pode ser desenvolvida.
251

No que concerne rea de relevante interesse ecolgico, que pode ser constituda por
terras pblicas ou privadas, a Lei n. 9.985, de 18 julho de 2000, que regulamenta o art. 225,
1, Incisos I, II, III e VII, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil e institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e d outras providncias, no seu art.
16 preceitua:

A rea de Relevante Interesse Ecolgico uma rea em geral de pequena extenso,
com pouca ou nenhuma ocupao humana, com caractersticas naturais
extraordinrias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como
objetivo manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o
uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de
conservao da natureza.
252

Ao lado dessas reas apresentadas com iseno do ITR, foi instituda a servido
ambiental pela Lei n. 11.284, de 02 de maro de 2006, que acrescentou o inciso XIII ao art. 9
da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, ou seja, a Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, e acrescentou ainda o art. 9-A, com os 1 ao 5.
253
A servido ambiental um

251
252
BRASIL. Constituio Federal, coletnea de legislao de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.)
2. ed. rev. atual. e amp. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 838-839.
253
BRASIL. Lei n. 11.284, de 02 de maro de 2006. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br >. Acesso em 11
out. 2009. Art. 84. A Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 9
o
..........................................................................................................................................
XIII - instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros.
Art. 9
o
-A. Mediante anuncia do rgo ambiental competente, o proprietrio rural pode instituir servido
ambiental, pela qual voluntariamente renuncia, em carter permanente ou temporrio, total ou parcialmente, a
direito de uso, explorao ou supresso de recursos naturais existentes na propriedade.
1
o
A servido ambiental no se aplica s reas de preservao permanente e de reserva legal.
2
o
A limitao ao uso ou explorao da vegetao da rea sob servido instituda em relao aos recursos
florestais deve ser, no mnimo, a mesma estabelecida para a reserva legal.
3
o
A servido ambiental deve ser averbada no registro de imveis competente.
76
direito real sobre coisas alheias em que por ato voluntrio do proprietrio restringe o uso e o
gozo da propriedade rural em parte ou total, de forma temporria ou permanente no tocante
explorao ou supresso dos recursos naturais que contemplam a propriedade.

Ademais, a servido ambiental dever ser averbada no registro de imveis da localidade
aonde se encontra propriedade que est sofrendo a limitao do uso e gozo, alm de se atentar
que a rea destinada servido ambiental dever ser no mnimo a mesma da reserva legal.

4
o
Na hiptese de compensao de reserva legal, a servido deve ser averbada na matrcula de todos os
imveis envolvidos.
5
o
vedada, durante o prazo de vigncia da servido ambiental, a alterao da destinao da rea, nos casos
de transmisso do imvel a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao dos limites da propriedade."

77
3.3 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), um tributo de
competncia privativa dos Municpios preceituado no art. 156, Inciso I, da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil.
254
Tem como sujeito passivo o titular do direito de gozo pleno
ou com limitao sobre o bem imvel, que poder ser: o proprietrio, pleno ou coproprietrio; o
titular do domnio til, enfiteuta ou usufruturio; o possuidor, com a possibilidade de adquirir a
propriedade pelo usucapio.
255

A exao tributria municipal [...] tem como fato gerador a propriedade, o domnio til
ou a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil,
localizado na zona urbana do Municpio.
256
Para a conceituao dos institutos que compem o
fato gerador do IPTU, usaremos os conceitos abordados no ITR, na seo anterior.

A propriedade se configura como um feixe complexo dos direitos da faculdade do uso,
gozo, disposio e da prerrogativa de reav-la do poder de quem tem a posse ou a deteno
injusta.
257
J o titular do domnio til quem tem os direitos de uso e gozo da propriedade,
como o enfiteuta e o usufruturio. No tocante posse, abrange a situaes em que o possuidor
age como se fosse titular do domnio til, portanto, a posse caracterizada como usucapionem.
Assim, refere-se posse juridicamente perfeita, e no quela de ndole irregular.
258

Alm disso, temos o bem imvel por natureza formado, como designa o prprio nome,
pelas foras naturais [...] compreendendo o solo com a sua superfcie, os seus acessrios e
adjacncias naturais; as rvores e frutos pendentes, o espao areo e o subsolo.
259
Para o bem
imvel por acesso fsica tem-se entendido como tudo quanto o homem incorporar
permanentemente ao solo, como a semente lanada terra, os edifcios e construes, de modo
que no se possa retirar sem destruio, modificao, fratura ou dano.
260

254
255
SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 915-916.
256
Cdigos tributrio, processo civil e Constituio Federal. In: PINTO, Antnio Luiz de Toledo (Org.). 5. ed.
So Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, caput, do CTN. p. 249.
257
BRASIL. Cdigo civil, cdigo de processo civil, cdigo comercial, legislao civil, processual civil e
empresarial, Constituio Federal. In: CAHALI, Yussef Said (Org.). 11. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
RT, 2009. art. 1.228, do CC. p. 383.
258
SABBAG, 2009, p. 977.
259
Ibid., p. 916.
260
SABBAG, loc. cit.
78
O aspecto da localizao do imvel se na zona urbana ou na zona rural foi discorrido
quando do tratamento do ITR. A zona urbana ser determinada por lei municipal que dever
atender a pelo menos dois requisitos da presena de melhoramentos exigidos nas normas gerais
de direito tributrio.
261

O outro elemento constitutivo da reserva legal do IPTU a base de clculo que ser o
valor venal do imvel.
262
O pargrafo nico, do art. 33, do CTN, proclama que na
determinao da base de clculo, no se considera o valor dos bens mveis mantidos, em carter
permanente ou temporrio, no imvel, para efeito de sua utilizao, explorao,
aformoseamento ou comodidade.
263
Ento, o valor venal do bem imvel [...] ser o preo
vista que o imvel alcanaria se colocado venda em condies normais no mercado
imobilirio.
264

No tocante alquota, conforme abordagem anterior quando se tratou do princpio
tributrio da progressividade, so admissveis, constitucionalmente, duas formas de
progressividade para o IPTU: a progressividade no tempo
265
e a progressividade em razo do
valor, da localizao e do uso do imvel.
266

Para a aplicao da progressividade no tempo os municpios devero atender aos
requisitos constitucionais do art. 182
267
que so o fator tempo, a existncia de lei federal e a
incluso do tema no plano diretor (grifos do autor).
268
Aps a edio da Lei n. 10.257, de 10
de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, foi definida por lei ordinria federal a funo social da

261
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, 1, Incisos I ao V, e o 2, do CTN. p. 249.
262
Ibid., art. 33, caput, do CTN, p. 249.
263
Ibid., p. 249.
264
SABBAG, 2009, p. 918.
265
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 182, 4, Inciso II.
266
Ibid., art. 156, 1, Incisos I e II.
267
Ibid., art. 182 :
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no plano diretor.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
268
REALI, Darc. Os municpios e a tributao ambiental. Caxias do Sul: Educs, 2006. p. 122.
79
propriedade urbana no art. 39.
269
Este artigo exige, para o cumprimento da referida funo
social da propriedade urbana, que se atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor devendo assegurar aos cidados a qualidade de vida, a justia social
e o desenvolvimento das atividades econmicas.

Ademais, quando no houver o atendimento da funo social da propriedade, em
desobedincia ao plano diretor quanto ocupao do solo urbano, caber aos municpios o uso
de medidas sancionatrias sucessivas institudas por meio de lei especfica. Tais medidas se
iniciam com o parcelamento ou edificao compulsrios, seguida da aplicao da
progressividade no tempo para o IPTU e, por fim, a desapropriao da propriedade com
pagamento com ttulos da dvida pblica municipal com emisso autorizada pelo Senado
Federal.
270

H um carter acessrio de induo de conduta com o objetivo extrafiscal do IPTU com
essas medidas sancionatrias. Na verdade, a finalidade primacial da lei o atendimento
espontneo da funo social da propriedade e no o aumento da arrecadao que por ventura
possa resultar da aplicao das referidas medidas extrafiscais.
271

Alm da progressividade no tempo, nossa carta constitucional, aps a edio da Emenda
Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, que acrescentou o 1 e dois incisos ao art.
156,
272
autoriza a progressividade fiscal ou extrafiscal para o IPTU em razo do valor, da
localizao e do uso do imvel.

Em face disso, Darc Reali enfatiza a existncia da progressividade e da graduao de
alquotas, em consequncia da reforma constitucional, como gravames do IPTU. Desses
gravames surgiu a possibilidade de quatro aplicaes de alquotas, quais sejam: a)
progressividade, incidente em funo do valor do imvel e do descumprimento da funo social
da propriedade; e b) diferenciao ou graduao de alquotas, em razo da localizao do
imvel e do uso do imvel (grifos do autor).
273
Vale ressaltar que a localizao e o uso do

269
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 1.427.
270
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Senado Federal, 1988. art. 182, 4, Incisos I a III.
271
272
BRASIL, op. cit., art. 156, 1, Incisos I e II.
273
REALI, 2006, p.123.
80
imvel se relacionam com a funo social da propriedade urbana consubstanciada no plano
diretor da cidade quanto ao aproveitamento do bem em prol do interesse coletivo.
274

Depois de delineados os atributos e os princpios inerentes ao IPTU, demonstrar-se- a
possibilidade de uso dessa exao como instrumento de preservao ambiental. Simone Martins
Sebastio considera esta modalidade de tributo como [...] a grande ferramenta tributria a
servio da conservao ambiental. Isso porque, assim como a propriedade rural, a propriedade
urbana tambm est submetida ao princpio da funo social da propriedade (grifo da autora).
275

Em face disso, constata-se que a prerrogativa da aplicao da tcnica da progressividade
das alquotas, anteriormente delineada como imperativo constitucional e regulamentada pelo
Estatuto da Cidade,
276
concede aos municpios amplas possibilidades para o ordenamento do
uso e da ocupao do solo urbano por meio do plano diretor.

O referido estatuto contempla, nas diretrizes gerais, a natureza pblica e o interesse
social dos seus preceitos para regulamentar [...] o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
277

Nesse contexto, objetiva o legislador a tutela imediata do meio ambiente nas cidades vinculando
poltica urbana o conceito de direito sadia qualidade de vida, assim como o direito
satisfao dos valores da dignidade da pessoa humana e da prpria vida.
278

Ademais, os municpios possuem competncia para institurem isenes do IPTU como
incentivo para os contribuintes que demonstrem comportamentos em prol do patrimnio natural,
ou seja, condutas ecologicamente corretas, como, por exemplo, a existncia e a conservao de
reas com reservas florestais, coberturas vegetais, bosques nativos ou reas verdes no permetro
urbano.

274
275
SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental. Curitiba: Juru, 2006. p.282.
276
(Org.). 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. p. 1.419-1.430.
277
Ibid., art. 1, pargrafo nico, p. 1.420.
278
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Direito s cidades sustentveis no mbito da tutela constitucional do meio
ambiente artificial e o IPTU progressivo no tempo como instrumento da poltica urbana em face do direito
ambiental tributrio. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 791.
81
Como exemplo do uso da ecotributao municipal, temos na cidade de So Paulo o
incentivo fiscal do IPTU, art. 17 da Lei Municipal n. 10.365, de 1987, a imveis com vegetao
arbrea de preservao permanente ou perpetuada, com desconto fiscal de at 50% conforme a
proporo da rea protegida.
279

Na cidade do Rio de Janeiro h a concesso de iseno do IPTU, Lei n. 691, de 24 de
dezembro de 1984, para terrenos e prdios de interesse ecolgico ou relevantes para a
preservao paisagstica ou ambiental; reas declaradas pelo Poder Pblico como reservas
florestais; qualquer terreno de rea superior a 10.000 metros quadrados efetivamente cobertos
por florestas.
280

Outro exemplo a ser considerado se refere ao municpio de Curitiba onde concede o
benefcio isentivo, total ou parcial, aos imveis com cobertura florestada no denominado pela
lei como Setor Especial de reas Verdes, alm dos possuidores de reas de bosque nativo e
bosque nativo relevante com regulamentao nas Leis n. 6.819/86, 7.833/91, 8.353/93,
8.436/94 e 9.806/00.
281

Em suma, os imperativos constitucionais e os preceitos do Estatuto da Cidade
fundamentam e possibilitam o uso de instrumentos fiscais na tutela ambiental pelos municpios
com fulcro na funo social da propriedade e na dignidade da pessoa humana. H um horizonte
amplo a ser conquistado na proteo ambiental com o desenvolvimento criativo e responsvel
de polticas pblicas pelos legisladores e prefeitos municipais.

279
SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental. Curitiba: Juru, 2006. p.283.
280
Forense, 2007. p. 76.
281
SEBASTIO, 2006, p. 284-285.
82
CAPTULO 4 - IMPOSTOS AMBIENTAIS EM PORTUGAL

4.1 O Enquadramento Comunitrio dos Benefcios Fiscais dos Impostos Ambientais

Para o desenvolvimento de polticas ambientais por meio da utilizao de instrumentos
fiscais, torna-se imprescindvel aos Estados o uso dos benefcios fiscais. Mas, esses Estados
pertencem a uma ordem econmica mundial ou comunitria donde devem, para uma
convivncia harmnica, obedincia a preceitos internacionais insertos nos tratados e convenes
que so signatrios.

Esses acordos exigem uma adequao dinmica poltica fiscal externa
282
dos pases.
Os membros da Comunidade Europia (CE) devem se adaptar as normas comunitrias que
impem [...] uma harmonizao fiscal que limita fortemente a soberania fiscal dos Estados
membros da Unio Europeia, e com a necessidade de um entendimento mnimo a nvel mundial
de modo a limitar as consequncias fiscais nefastas da globalizao econmica.
283

O Estado de Portugal passou a fazer parte da CE quando da aprovao do tratado de
adeso assinado em 12 de junho de 1985 e aprovado pela Resoluo da Assembleia da
Repblica n. 22, de 18 de setembro de 1985.
284
Desde ento passou a ter o direito comunitrio
como fonte de direito, como se pode constatar do comando inserto no art. 8, n. 1, da
Constituio da Repblica Portuguesa: As normas e os princpios de Direito Internacional geral
ou comum fazem parte integrante do Direito Portugus.
285

A CE possui normas de enquadramento comunitrio atinentes aos auxlios dos estados
ao meio ambiente. Essas normas constituem o direito comunitrio que se divide em direito
comunitrio primrio ou originrio e direito comunitrio secundrio ou derivado. O direito
comunitrio originrio composto pelos tratados e convenes internacionais como o Tratado
da Unio Europeia, com assinaturas em Maastricht em 7 de fevereiro de 1992 e o Tratado de
Amsterd, com assinaturas em 2 de outubro de 1997. Por sua vez, o direito comunitrio
derivado constitui-se de atos unilaterais com contedo normativo, conformando-se com os

282
283
NABAIS, loc. cit.
284
PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas. Fiscalidade. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2009. p. 154.
285
PORTUGAL. Constituio da Repblica Portuguesa. Coimbra: Almedina, 2009. p.10.

83
tratados, provindos das instituies comunitrias como o Parlamento Europeu, Conselho e
Comisso.
286

Manuel Henrique de Freitas Pereira nos demonstra a tipologia e a conceituao dos atos
unilaterais com contedo normativo com relevncia para o direito fiscal est inserto no art. 249.
do Tratado da Comunidade Europeia:

Para o desempenho das suas atribuies e nos termos do presente Tratado, o
Parlamento Europeu, em conjunto com o Conselho, o Conselho e a Comisso adoptam
regulamentos e directivas, tomam decises e formulam recomendaes ou pareceres.
O regulamento tem carcter geral, obrigatrio em todos os seus elementos e
directamente aplicvel em todos os Estados membros.
A directiva vincula o Estado membro destinatrio quanto ao resultado a alcanar,
deixando, no entanto, s instncias nacionais a competncia quanto forma e aos
meios.
A deciso obrigatria em todos os seus elementos para os destinatrios que ela
designar.
As recomendaes e os pareceres no so vinculativos.
287

Aps a descrio dos atos unilaterais da CE, temos o conceito jurisprudencial de auxlios
estatais no entendimento do Tribunal de Justia da CE, em acrdo de 27 de maro de 1980,
Processo n. 61/79, caso Denkavit Italiana. Para esta corte internacional comunitria, auxlios
estatais so:

[...] as decises dos Estados-membros que, prosseguindo objectivos sociais e
econmicos que lhe so prprios, por meio de decises unilaterais e autnomas, pem
a disposio das empresas ou de outros sujeitos de direito recursos ou lhes facilitam
vantagens destinadas a favorecer a realizao dos objectivos econmicos e sociais
prosseguidos.
288

Considerados como auxlios estatais na CE, j que a noo de ajuda de Estado ampla
e cobre tanto as contribuies como as exoneraes de todos os gneros, mas tambm as
bonificaes de juros, as garantias de emprstimos, os fornecimentos em condies
preferenciais, etc.,
289
os benefcios fiscais se traduzem numa derrogao s regras gerais de
tributao.
290
Alm do mais, so sempre instrumentos de poltica que visam certos objetivos
econmicos-sociais ou outras finalidades que justifiquem o seu carcter excepcional em relao

286
287
Ibid., p. 155-156.
288
SOARES, Claudia Dias. O direito fiscal do ambiente: o enquadramento comunitrio dos auxlios de estado a
favor do ambiente. Coimbra: Almedina, 2003. p. 16-17.
289
THIEFFRY, Patrick. Direito europeu do ambiente. Traduo de Maria Fernanda Oliveira. Lisboa: Piaget,
1998. p. 290-291.
290
PEREIRA, 2009, p. 379.
84
normalidade.
291
Com os benefcios fiscais, o respeito ao princpio da igualdade se mantm
mesmo com o tratamento desigual dos sujeitos passivos no tocante aos encargos fiscais por se
fundamentar em objetivos superiores alvejados pela sociedade, como por exemplo, a proteo
ambiental.

Os benefcios fiscais portugueses se dividem em iseno, reduo de taxa, deduo
matria colectvel e deduo colecta (crdito de imposto). De forma geral, iseno a
dispensa legal do tributo por convenincias polticas ou econmicas do poder estatal. Reduo
de taxa, como o prprio termo proclama, a aplicao de uma taxa ou alquota inferior normal
em atendimento s razes de polticas pblicas. Deduo matria coletvel se configura em
abatimento da base de clculo de valores de certas condutas do sujeito passivo. E por fim,
dedues colecta se diferenciam da deduo matria tributvel pela diversa natureza da
realidade a que se faz reportar a deduo: aqui ao prprio imposto que se deduz uma
determinada quantia, razo por que tambm so denominadas de crdito de imposto.
292

As polticas pblicas nacionais a serem desenvolvidas com o uso dos impostos
ambientais no mbito do mercado comum sero submetidas ao controle da Comisso Europeia
para a aferio da admissibilidade dos auxlios estatais em prol do meio ambiente devendo
obedecer a dois imperativos. Primeiro, deve assegurar o funcionamento concorrencial dos
mercados, promovendo a realizao do mercado comum e aumentando a concorrncia entre as
empresas.
293
Deve tambm, assegurar que as exigncias de proteco ambiental sejam
integradas na definio e implementao da poltica da concorrncia, de modo a promover o
desenvolvimento sustentvel.
294

Alm do controle dos auxlios estatais, h reflexos no domnio fiscal das disposies
gerais do Tratado da Comunidade Europeia. Como exemplos desses reflexos tm que os
Estados-membros da Comunidade no podem por meio dos seus sistemas fiscais nacionais
desrespeitarem os monoplios nacionais, as liberdades fundamentais comunitrias, tais como,

291
292
Ibid., p. 394-399.
293
SOARES, Claudia Dias. O direito fiscal do ambiente: o enquadramento comunitrio dos auxlios de estado a
favor do ambiente. Coimbra: Almedina, 2003. p. 27.
294
SOARES, loc. cit.
85
de circulao de trabalhadores, de estabelecimento, de prestao de servios, de circulao de
capitais. H tambm a proibio de qualquer discriminao em razo da nacionalidade.
295

A origem dos produtos no pode ensejar discriminao fiscal como se pode aferir no
primeiro pargrafo do art. 90. do Tratado CE: Nenhum Estado membro far incidir, directa ou
indirectamente, sobre os produtos dos outros Estados membros imposies internas, qualquer
que seja a sua natureza, superiores s que incidem, directa ou indirectamente, sobre os produtos
nacionais similares.
296

Ademais, impedem-se medidas de protecionismo fiscal de forma ofensiva quando
Estados-membros fazem incidir imposies internas sobre os produtos dos outros membros da
Comunidade para a proteo indireta das suas produes. Da mesma forma, ficam impedidas as
medidas de protecionismo de forma defensiva por meio de reembolso de imposies internas
quando das exportaes de produtos para outros Estados-membros.
297

Reforando o controle da instituio dos auxlios estatais na CE, o comando do art. 87.,
n. 1, do Tratado da Comunidade Europeia, preceitua que os auxlios de Estado, nas suas vrias
modalidades, falseadores da concorrncia com o favorecimento de empresas ou produes
determinadas no se compatibilizam com o mercado comum por prejudicarem o intercmbio
comercial entre os Estados-membros.
298

Em contrapartida, h auxlios que foram declarados compatveis com o mercado comum
pelos mandamentos insertos no Regulamento da Comisso Europeia de n. 800, de 6 de agosto
de 2008, denominado de Regulamento geral de iseno por categoria por no exigir
apresentao de propostas de novos auxlios de Estado Comisso para anlise e aprovao.
So-nos apresentados os auxlios a favor do ambiente regulamentados como compatveis com o
mercado comum europeu:

Auxlios ao investimento que permitam s empresas superar as normas comunitrias
em matria de proteco do ambiente ou, na sua ausncia, aumentar o nvel de
proteco do ambiente; auxlios aquisio de novos veculos de transporte que
superem as normas comunitrias ou, na sua ausncia, que melhorem o nvel de
proteco do ambiente; auxlios adaptao antecipada a futuras normas

295
PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas. Fiscalidade. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2009. p. 156-157.
296
PEREIRA, 2009, p. 157.
297
Ibid., p. 158.
298
Ibid., p. 388.
86
comunitrias, a favor das PME; auxlios ao investimento a favor de medidas de
poupana de energia; auxlios ao investimento no domnio do ambiente a favor da co-
gerao de elevada eficincia; auxlios ao investimento no domnio do ambiente a
favor da promoo da energia produzida a partir de fontes renovveis; auxlios a
favor de estudos ambientais; auxlios sob a forma de reduo dos impostos ambientais
(PME: pequenas e mdias empresas).
299

Nesse recente Regulamento da Comisso, h amplas possibilidades para o
desenvolvimento de polticas fiscais pelos Estados-membros da CE que objetivem o
desenvolvimento sustentvel com o uso dos impostos ambientais para atendimento dos
objetivos extrafiscais na induo de comportamentos, ativos ou omissivos, que preservem o
patrimnio natural.

O Regulamento elegeu as categorias de auxlios compatveis com o mercado comum e
dentre elas realam, por sua relevncia, os auxlios a favor do meio ambiente que contemplam
diversos setores da economia com reflexos diretos ou indiretos no uso sustentvel dos recursos
naturais.

299
87
4.2 Fundamentos e Poltica Fiscal Ambientais na Constituio Portuguesa

A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), de 2 de abril de 1976, foi uma das
constituies pioneiras a consagrar o meio ambiente como direito fundamental em diversos
comandos normativos. A Constituio Portuguesa foi seguida pelas Constituies da Espanha
(1978), do Brasil (1988), da Grcia (1975 com emenda), da Alemanha (1949 com emenda de
1994) e da Venezuela (1999).
300

Inicialmente, nos Princpios Fundamentais, a CRP abriga a tutela ambiental, no art. 9.,
como Tarefas fundamentais do Estado em duas alneas. Na alnea d o mandamento
constitucional proclama como tarefa fundamental do Estado de promover o bem-estar e a
qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivao dos
direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformao e modernizao
das estruturas econmicas e sociais.
301
Em seguida, a alnea e, como outra incumbncia
fundamental do Estado de proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus,
defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto
ordenamento do territrio.
302

Os preceitos constitucionais retromencionados instituem princpios fundamentais para o
povo portugus garantindo que sejam efetivados, dentre outros, os direitos ambientais
transformando e modernizando as estruturas econmicas e sociais existentes. Esses princpios
nortearo as polticas estatais econmicas e sociais na produo legislativa por no se
configurarem numa simples contingncia formal [...] trata-se de um autntico valor
fundamental: o ambiente como bem jurdico constitucional.
303
Corroborando com esse
entendimento, Jos Joaquim Gomes Canotilho preleciona:

As normas-fim e normas-tarefas ambientalmente relevantes so normas
constitucionais impositivas. Por isso, impem ao legislador e as outras entidades
(autonomias locais) o dever de adoptar medidas de proteco adequadas proteco
do ambiente. Mas, no apenas isso. A doutrina salienta que as normas-fim ecolgicas
e ambientais constitucionalmente consagradas tm um carcter dinmico que implica
uma actualizao e um aperfeioamento permanente dos instrumentos jurdicos

300
ROTHENBURG, Walter Claudius. A Constituio ecolgica. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA,
estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 815.
301
302
PORTUGAL, loc. cit.
303
ROTHENBURG, 2005, p. 814.
88
destinados proteo do ambiente perante os novos perigos de agresses ecolgicas
(grifos do autor).
304

Alm disso, dentre os Direitos e deveres sociais, a CRP, no art. 66., n. 1, traz como
garantia a todos o [...] direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente
equilibrado e o dever de o defender.
305
Configura-se, com esse mandamento constitucional, o
direito fundamental dos portugueses a um meio ambiente protegido e ecologicamente
equilibrado alm do dever fundamental da sua defesa por parte dos cidados e do Estado.

Com relao Organizao Econmica a CRP, no art. 81., alnea m, incumbe
prioritariamente ao Estado no mbito econmico e social: m) Adoptar uma poltica nacional de
energia, com preservao dos recursos naturais e do equilbrio ecolgico, promovendo, neste
domnio, a cooperao internacional.
306
Denota, com esse preceito fundamental, uma
preocupao do constituinte com o desenvolvimento sustentvel ao incumbir o Estado a adoo,
nacional e com cooperao internacional, de polticas de gerao de energia de vital necessidade
s atividades dos agentes econmicos na produo, comercializao e prestao de servios.

Outra tarefa fundamental do Estado de proteo ao ambiente est presente nos objetivos
da poltica agrcola, no art. 93., n. 1, alnea d, da CRP, ao preceituar que cabe ao Estado
assegurar o uso e a gesto racionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a
manuteno da sua capacidade de regenerao,
307
e no e n. 2, o Estado promover uma
poltica de ordenamento e reconverso agrria e de desenvolvimento florestal, de acordo com os
condicionalismos ecolgicos e sociais do pas.
308

Com as normas delineadas no pargrafo antecedente, refora-se, no mbito da
agricultura, a preocupao com a sustentabilidade dos recursos naturais com nfase
racionalidade do uso do solo de forma a no perder a capacidade regenerativa. Ao lado disso,
incumbe-se o Estado das polticas de ocupao agrria e de desenvolvimento florestal conforme
as inerentes condies sociais e ecolgicas de Portugal.

304
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjectivo. In: ______. Estudos sobre
direitos fundamentais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2008. p. 182.
305
306
Ibid., p. 43-44.
307
Ibid., p. 48.
308
PORTUGAL, loc. cit.
89
Para assegurar o direito subjetivo ao ambiente protegido a CRP elege deveres para o
Estado, em conjunto com os cidados, com a finalidade de um desenvolvimento sustentvel por
meio dos fundamentos descritos nas alneas do art. 66., n. 2, in verbis:

2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento
sustentvel, incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e com o
envolvimento e a participao dos cidados:
a) Prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso;
b) Ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma correcta
localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento scio-econmico e a
valorizao da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar
e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da natureza e a
preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico;
d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua
capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica, com respeito pelo princpio da
solidariedade entre geraes;
e) Promover, em colaborao com as autarquias locais, a qualidade ambiental das
povoaes e da vida urbana, designadamente no plano arquitectnico e da proteco
das zonas histricas;
f) Promover a integrao de objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito
sectorial;
g) Promover a educao ambiental e o respeito pelos valores do ambiente;
h) Assegurar que a poltica fiscal compatibilize desenvolvimento com proteco do
ambiente e qualidade de vida.
309

A relevncia demonstrada ao ambiente pela presena de vrias normas na CRP h a
permisso de [...] afirmar que este se configura como verdadeiro bem jurdico luz do
ordenamento constitucional.
310
O direito subjetivo fundamental ao meio ambiente,
constitucionalmente estabelecido, conformar as decises no desenvolvimento de polticas
pblicas tanto dos legisladores como dos executores. Estes agentes pblicos esto no apenas
impedidos de actuar de maneira a comprometer o ambiente, mas tambm obrigados a pautar
(positivamente) o seu comportamento por uma actuao favorvel sua preservao e
recuperao [...].
311

Como pauta positiva de atuao do Estado em prol do ambiente tem-se a tributao
ambiental que se configura como um poderoso instrumento de desenvolvimento sustentvel. A
prpria CRP traz inserto no seu texto como fundamento assecuratrio ao ambiente, no art. 66.,
n. 2, alnea h, a incumbncia estatal de assegurar que a poltica fiscal compatibilize

309
310
311
DIAS, loc. cit.
90
desenvolvimento com proteco do ambiente e qualidade de vida.
312
Corroborando com esse
entendimento, Fernando Magalhes Mod assevera que:

A tributao ambiental, enquanto instrumento de induo de comportamentos,
propugna a aplicao do princpio primordial de proteo do meio ambiente, o
princpio da preveno. A tributao ambiental, atuando na induo das aes dos
diversos agentes econmicos, poluidores em potencial, objetiva que tais agentes
econmicos alterem seu comportamento para um modo mais desejvel manuteno
do equilbrio ambiental, agindo assim, antes da ocorrncia do ato danoso, afastando
sua ocorrncia ou minimizando seus efeitos.
313

Jos Marcos Domingues ao discorrer sobre o tributo como histrico instrumento de
arrecadao para o Estado enfatiza as outras funes dessa exao nas reas poltica, econmica
ou de sade pblica com o entendimento de que:

A poltica ambiental apenas uma nova forma de traduo das potencialidades do
tributo, intimamente relacionadas com a fora econmica subjacente atuao
pessoal, profissional ou empresarial, reforada pela lgica do desenvolvimento
sustentvel, firme na convico de que, sem ateno ao ecolgico, inexistir
crescimento econmico digno desse nome, nem gerao de riqueza hbil a perpetuar a
presena da Humanidade na Natureza (grifos do autor).
314

Outro aspecto a ser considerado a presena nas constituies dos mandamentos do
direito ao ambiente como direito fundamental dos cidados. Diante desse fato, fica patenteada,
de forma significativa, a diferena entre acolher o ambiente (apenas) enquanto fim do Estado,
315
pois ao garantir-se um direito subjectivo fundamental ao ambiente est-se a permitir o
acesso ao direito aos tribunais para se obter o seu cumprimento.
316
Assim, h um instrumento
garantidor das pretenses dos cidados do direito subjetivo individual ao ambiente para exigir
em nome prprio a proteo ambiental.

Em suma, diante da fundamentao constitucional do direito subjetivo individual de
todos ao ambiente, acompanhado da adjetivao sadio e ecologicamente equilibrado,
317
e
frente s incumbncias que o legislador constituinte determinou para assegurar o

312
313
MOD, Fernando Magalhes. Tributao ambiental - a funo do tributo na proteo do meio ambiente. 1. ed.
(2003), 5. reimpr. Curitiba: Juru, 2007. p. 97.
314
Forense, 2007. p. 23.
315
316
DIAS, loc. cit.
317
PORTUGAL, 2009, p. 37.
91
desenvolvimento sustentvel, caber ao Estado portugus instituir e desenvolver polticas
protetivas do ambiente.

Em face disso, o uso da poltica fiscal por meio da tributao ambiental, em especial o
imposto ambiental, torna-se relevante como instrumento econmico que enseje comportamentos
no poluidores dos cidados com finalidades fiscais, quando objetive a arrecadao de recursos
ou finalidades extrafiscais, para a induo de condutas no poluentes.

92
4.3 Os Impostos Ambientais Portugueses

Em Portugal, foram implantados impostos ambientais denominados impostos corretivos
por Srgio Vasques,
318
ou seja, com o objetivo da correo das externalidades negativas ou
exterioridades negativas como termo utilizado pelo referido autor. Como demonstrado supra,
no captulo do Desenvolvimento Sustentvel, externalidades so os custos no internalizados
nas atividades econmicas causadoras de danos ambientais sem haver a devida compensao
monetria.

Jos Casalta Nabais enumera como impostos ambientais portugueses as seguintes
exaes: o Imposto sobre Produtos Petrolferos e Energticos, o Imposto Automvel, o Imposto
Municipal sobre Veculos e os Impostos Rodovirios que se constituem do Imposto de
Circulao e do Imposto de Camionagem.
319

O Imposto sobre Produtos Petrolferos e Energticos (ISP), preceituado no art. 1.,
alnea b, do Cdigo dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC), Decreto-Lei n. 566, de 22
de dezembro de 1999,
320
tendo a codificao especial dos impostos como objeto o
estabelecimento do regime dos impostos especiais de consumo harmonizados pelo direito
comunitrio.

Os impostos especiais de consumo, entre os quais se encontra o ISP, tm um forte
objetivo extrafiscal de represso de consumos e na induo de comportamentos com finalidade
de proteo ambiental. Por meio do seu inerente carter seletivo as accises permitem punir
com o peso do imposto consumos precisos e determinados, assumindo-se como alternativa
proibio, facultam a tutela dos comportamentos sem o total sacrifcio da liberdade de escolha
individual.
321

318
VASQUES, Srgio. Os impostos especiais de consumo. Coimbra: Almedina, 2001, p. 76.
319
NABAIS, Jos Casalta. Direito fiscal e tutela do ambiente em Portugal. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.).
Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 434.
320
PORTUGAL. Cdigos tributrios: cdigo do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, cdigo do
imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas, cdigo do imposto sobre o valor acrescentado, cdigo dos
impostos especiais de consumo, cdigo do imposto municipal sobre imveis, cdigo do imposto municipal
sobre as transmisses de imveis, cdigo do imposto do selo, estatuto dos benefcios fiscais, cdigo de
procedimento e de processo tributrio e legislao complementar. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 427.
321
VASQUES, 2001, p. 72.
93
Esses impostos podem tambm ser utilizados como instrumentos de interiorizao das
externalidades negativas e, em razo disso, promoverem a eficincia econmica. De fato, pode-
se constatar o enfatizado com o exemplo da repercusso do imposto no preo final do tabaco
ou da gasolina faz com que o consumidor suporte enfim o custo social do fumo ou da poluio
que causa, conduzindo-o a uma alocao ptima de recursos.
322

Configurando-se como uma das formas mais antigas de tributao, os impostos especiais
de consumo, continuam a existir por apresentarem como caractersticas a relativa facilidade na
cobrana e o seu potencial arrecadatrio ensejadores de receitas fiscais. Mas, somando-se ao
objetivo fiscal desses tributos, existem outras razes para os referidos impostos, quais sejam:

desencorajar o consumo de certos bens que podem considerar-se prejudiciais
sade (v.g. o lcool ou o tabaco), o que encontra, no entanto, alguns obstculos
na relativa pouca elasticidade da procura desses bens;
financiar as despesas pblicas associadas ao uso de certos equipamentos e infra-
estruturas como as estradas ( essa uma das justificaes para a tributao ligada
aos automveis) ou aos cuidados de sade decorrentes para a comunidade do
consumo de tabaco, do lcool ou do uso do automvel;
introduzir um elemento adicional de progressividade na tributao do consumo
dado que alguns dos bens assim tributados so caractersticos dos estratos sociais
de mais elevados rendimentos;
assegurar, numa extenso dependente do tipo de bens abrangidos pela tributao,
a concretizao do princpio do poluidor pagador.
323

Os objetivos discriminados acima denotam uma conotao de extrafiscalidade, ou seja,
h o uso da tributao para o desenvolvimento de polticas pblicas com interveno na
economia. Como exemplo de poltica pblica tem-se a da sade pblica que por meio da tcnica
da seletividade na aplicao de alquotas mais elevadas ao cigarro e a bebida alcolica busca-se
a queda do consumo destes. Alm dessa poltica, a extrafiscalidade dos impostos especiais do
consumo poder ser usada como instrumento de proteo ambiental para internalizar os custos
sociais da degradao do meio ambiente nas atividades econmicas de produo, de vendas e de
servios, concretizando o princpio poluidor-pagador.

Diante disso, passamos a desenvolver a seguir as principais caractersticas do ISP com
nfase aos preceitos de conotao para a proteo ambiental. O ISP tem como fato gerador a
produo e importao, em territrio portugus ou de outros Estados da Comunidade Europeia,
de produtos petrolferos e energticos. Configura-se tambm fato gerador do imposto em foco a

322
323
94
produo e importao de quaisquer outros produtos carburantes com destinao de uso, venda
ou consumo e outros hidrocarbonetos, exceto a turfa ou gs natural, com a destinao de uso,
venda ou consumo de leos minerais carburantes, conforme o art. 6. e o art. 70., n. 1, do
CIEC.
324

Ressalta-se a existncia no CIEC de uma iseno no art. 70., n. 3, no tocante aos leos
minerais quando consumidos na sua prpria produo nas instalaes do estabelecimento
produtor. Constata-se, com esse preceito, a atribuio de um privilgio fiscal ao produtor de
leos minerais que vem de encontro aos princpios dos impostos especiais de consumo e ao
princpio da igualdade tributria.
325

No mbito das isenes do ISP com repercusses na proteo ambiental, o CIEC nos
apresenta como isentos da exao em referncia os produtos petrolferos e energticos
fornecidos para o consumo de transportes pblicos, como tambm os fornecidos para o consumo
no transporte de passageiros e de mercadorias por caminhos de ferro, art. 71., n. 1, alnea e e
i, respectivamente, do referido cdigo.
326

Alm dessas isenes, h o preceito isentivo do ISP, total ou parcial, dos
biocombustveis puros ou os incorporados na gasolina e no gasleo, por um perodo mximo de
seis anos e mediante procedimentos de autorizao definidos em portaria aos operadores
econmicos, art. 71.-A, n. 1 ao n. 10, do CIEC.
327

Configura-se nas isenes apresentadas do ISP um incentivo para a adoo de
comportamentos com finalidade de proteo do meio ambiente. Em face desses favores legais
desonerando o custo dos combustveis para o transporte pblico ou para o transporte de carga
em linhas frreas, alm da induo ao uso dos biocombustveis, tornam-se atrativos os preos
das passagens para o deslocamento das pessoas e do frete de mercadorias.

324
procedimento e de processo tributrio e legislao complementar. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 430 e
465.
325
326
PORTUGAL, 2007, p. 466-467.
327
Ibid., p. 468-469.
95
Com as passagens de custo menor evita-se o uso do automvel de forma individualizada
e egostica e, em consequncia, teremos a queda das emisses de poluentes nas ruas e rodovias
alm do abrandamento dos congestionamentos. No tocante ao transporte de carga por linha
frrea, h a preponderante diminuio do consumo de combustveis poluentes e do trfego nas
estradas de caminhes de carga.

A outra exao ambiental, por considerar a emisso de dixido de carbono (CO
2
) na
aplicao das alquotas, na ordem jurdica portuguesa o Imposto Automvel (IA) estatudo
pelo Decreto - Lei n. 40, de 18 de fevereiro de 1993.
328
Em conformidade com o art.1., n. 1,
desse decreto, esse imposto tem como fato gerador a admisso ou a importao de veculos
novos ou usados, inclusive os montados ou fabricados em Portugal para ser matriculados. Os
veculos discriminados pelo decreto so: veculos automveis ligeiros de passageiros; veculos
automveis ligeiros mistos; veculos automveis ligeiros de mercadorias, de caixa aberta,
fechada ou sem caixa; veculos automveis de corrida e outros automveis, principalmente
concebidos para o transporte de pessoas.

Conforme conceitua o art. 2., n. 6 e n. 5, do Decreto - Lei n. 40/93, respectivamente,
admisso a entrada no consumo interno de veculos automveis originrios ou em livre
prtica em qualquer Estado membro da Comunidade, incluindo os fabricados em Portugal, que
se destinem matriculao definitiva, e importao a entrada no territrio nacional de
veculos automveis originrios de pases terceiros Comunidade Europeia que se destinem
introduo no consumo.
329

Considerando o princpio do poluidor-pagador,
330
o IA apresenta tabelas anexas ao
Decreto - Lei n. 40/93 nas quais h uma taxa ou alquota especfica varivel conforme a
componente cilindrada somada com a componente ambiental. A componente cilindrada
aferida pela potncia do motor do veculo, e a componente ambiental, para veculos movidos
gasolina e para os movidos a gasleo, aplica-se a alquota especfica conforme a escala de
emisses de CO
2
por quilmetro conforme se pode aferir nas tabelas abaixo apresentadas:

328
procedimento e de processo tributrio e legislao complementar. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 487-506.
329
Ibid., p. 492.
330
96
Tabela III - Componente ambiental: veculos a gasolina
Escalo de CO
2

(em gramas por quilmetro)
Taxas
(em euros)
Parcela a abater
(em euros)
At 120 g/km 0,41 0
De 121 g/km a 180 g/km 5,62 624,85
De 181 g/km a 210 g/km 21,49 3.482,63
Mais de 210 g/km 29,31 5.125,01
Fonte: Decreto - Lei n. 40, de 18 de fevereiro de 1993.
331

Tabela IV - Componente ambiental: veculos a gasleo
Escalo de CO
2

(em gramas por quilmetro)
Taxas
(em euros)
Parcela a abater
(em euros)
At 100 g/km 1,02 0
De 121 g/km a 180 g/km 10,31 918,90
De 181 g/km a 210 g/km 29,31 3.784,34
Mais de 210 g/km 34,20 4.664,64
Fonte: Decreto - Lei n. 40, de 18 de fevereiro de 1993.
332

Como se pode constatar da anlise das tabelas apresentadas, h uma considervel
variao da taxa ou alquota especfica em face da emisso do CO
2
por quilmetro dos veculos
movidos a gasolina e a gasleo. Para os veculos movidos a gasolina com emisso de at 120
g/km aplica-se a taxa ou alquota especfica de 0,41 (quarenta e um centavos de euro). Em
contrapartida, para os veculos com emisso acima de 210 g/km a taxa ou alquota especfica
de 29,31 (vinte e nove euros e trinta e um centavos), representando mais de setenta vezes o
valor da menor alquota.

Em relao aos veculos movidos a gasleo com emisso de at 100 g/km aplica-se a
taxa ou alquota especfica de 1,02 (um euro e dois centavos). Comparando-se com os
veculos com emisso acima de 180 g/km donde a taxa ou alquota especfica de 34,20
(trinta e quatro euros e vinte centavos), constata-se uma variao de mais de trinta vezes o valor
da menor alquota.

331
332
PORTUGAL, loc. cit.
97
Para os veculos automveis ligeiros movidos exclusivamente por gases de petrleo
liquefeito ou gs natural so beneficiados com uma reduo de 50% do IA, conforme normativo
inserto no art. 1., n. 12, do Decreto - Lei n. 40/93.
333
Nessa mesma esteira, os veculos
automveis ligeiros equipados com motores hbridos com possibilidade de consumo dos
combustveis gs de petrleo liquefeito, gs natural, energia eltrica ou solar, gasolina ou
gasleo, sero beneficiados com uma reduo de 40% do IA, como descreve o mandamento
legal do art. 1., n. 13, do Decreto - Lei n. 40/93.
334

O Imposto Municipal sobre Veculos, institudo pelo Decreto-Lei n. 599, de 30 de
dezembro de 1972,
335
com a receita para os municpios, incidente anualmente sobre o uso e a
fruio de automveis ligeiros, de passageiros e mistos, motociclos de passageiros, aeronaves de
uso particular e barcos de recreio particulares, conforme o art. 1., n. 1, alneas a, b e c,
do Decreto-Lei n. 143, de junho de 1978.
336
O uso e a fruio desses veculos so presumidos
pela circulao ou estacionamento em vias pblicas de automveis e motociclos e pela validade
da certificao de navegabilidade das aeronaves e dos barcos.

A face ambiental do Imposto Municipal sobre Veculos se deve ao fato de que, para os
automveis, dever se considerar no seu clculo o combustvel utilizado, a cilindrada do motor e
a voltagem, de acordo com o art. 4., alnea a, do Decreto-Lei n. 143, de junho de 1978.
337

Diante dessas variveis, podero os municpios concederem isenes totais ou parciais aos
veculos potencialmente menos poluentes.

Por derradeiro, quanto aos impostos ambientais portugueses, existem os Impostos
Rodovirios que so o Imposto de Circulao e o Imposto de Camionagem, institudos pelo
Decreto-Lei n. 116, de 3 de maio de 1994, com reformulaes por meio do Decreto-Lei n. 89,
de 6 de abril de 1998, para atendimento da Diretiva da Comunidade Europeia de n. 93/89/CEE.
338

333
334
PORTUGAL, loc. cit.
335
336
PORTUGAL, 2007, p. 655.
337
Ibid., p. 656.
338
Ibid., p. 673 e 677.
98
Conforme o art. 1., n. 1, do Regulamento dos Impostos de Circulao e Camionagem,
o Imposto de Circulao (ICi) incide sobre o uso e fruio dos veculos afectos ao transporte de
mercadorias particular ou por conta prpria, ou actividade de aluguer de veculos sem
condutor, quando os mesmos se destinem ao transporte particular ou por conta prpria.
339

No tocante ao Imposto de Camionagem (ICa), art. 1., n.2, do mesmo regulamento
enfatizado supra, h a incidncia [...] sobre o uso e fruio dos veculos afectos ao transporte
rodovirio de mercadorias pblico ou por conta de outrem, ou actividade de aluguer de
veculos sem condutor, quando os mesmos se destinem exclusivamente ao transporte pblico ou
por conta de outrem.
340

Justificando a preocupao ambiental quando da regulamentao dos impostos
rodovirios acima delineados, a exposio de motivos do Decreto-Lei n. 89/98 enfatiza a
priorizao do transporte pblico de mercadorias ou por conta de outrem, no novo modelo fiscal
comunitrio, com a cobrana de valores menores desses tributos. Objetiva-se, com esses
incentivos fiscais, o aumento da participao dos transportes pblicos de mercadorias na
totalidade do mercado de transportes desses bens mercantis.
341

H o entendimento de que atingindo o objetivo da ampliao dos transportes pblicos de
mercadorias [...] contribuir para um aumento da eficincia das empresas de transporte a operar
num mercado fortemente concorrencial, atravs do alargamento do mercado, do melhor
aproveitamento da capacidade de carga e da reduo dos percursos efectuados em vazio.
342

Com o alcance desses resultados haver uma melhoria no impacto ambiental negativo em
consequncia da queda da emisso de poluentes pela racionalizao do uso dos transportes.
343

Jos Casalta Nabais ao questionar a eficcia dos impostos referidos para o meio
ambiente enfoca dois aspectos sobre os impostos extrafiscais ambientais: [...] de um lado, na
medida em que se assumem como verdadeiros instrumentos de realizao dos objectivos

339
340
PORTUGAL, loc. cit.
341
PORTUGAL, 2007, p. 677.
342
PORTUGAL, loc. cit.
343
Ibid., p. 678.
99
ambientais; de outro lado, enquanto do suporte ou favorecem uma modernizao ecolgica da
economia do pas.
344

Com relao ao primeiro aspecto enfatizado supra, o autor entende pela quase ausncia
dos objetivos e das finalidades ambientais, pois [...] visvel que toda a sua disciplina jurdica
foi recortada para maximizar as receitas que visam proporcionar.
345
Quanto ao aspecto da
modernizao ecolgica o seu posicionamento de que esses impostos trazem pouca ou
nenhuma contribuio para a capacidade de modernizao ecolgica da economia portuguesa.
Como resultado, Portugal se apresenta com nveis inferiores de modernizao ecolgica.
346

Como parmetro para essas concluses, deve-se considerar os dois impostos mais
relevantes no mbito das receitas fiscais, ou seja, o Imposto sobre Produtos Petrolferos e
Energticos e o Imposto Automvel. Alm de grandes arrecadadores, esses impostos so,
potencialmente, relevantes instrumentos para o ensejo de polticas ambientais por incidirem
sobre bens e produtos ecologicamente sensveis. H pouca contribuio ao meio ambiente em
relao ao potencial arrecadatrio e protetivo dessas exaes frente falta de renovao dos
equipamentos industriais da economia portuguesa.
347

344
NABAIS, Jos Casalta. Direito fiscal e tutela do ambiente em Portugal. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.).
Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 437.
345
NABAIS, loc. cit.
346
Ibid., p. 438.
347
NABAIS, loc. cit.
100
5 CONCLUSO

A problematizao que ensejou o desenvolvimento do presente estudo teve como cerne a
viabilidade do uso dos impostos ambientais, nas ordens jurdicas do Brasil e de Portugal, como
instrumento de poltica pblica para a preservao do meio ambiente.

A preservao do meio ambiente se d por meio do desenvolvimento sustentvel, ou
seja, uma forma de desenvolvimento com preocupaes intergeracionais de atendimento as
necessidades quanto ao uso dos recursos naturais das presentes e das futuras geraes. Por essa
razo, o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade ambiental esto inseridos em
contextos indissociveis do uso racional e sustentvel do patrimnio natural.

Nessa interface entre a economia e o meio ambiente, as externalidades ambientais, como
custo do patrimnio natural no internalizado na atividade econmica, apresentam-se como
falhas de mercado que devero ser corrigidas pelo Estado. Para correo das referidas falhas em
prol da preservao ambiental, h a necessidade de medidas interventivas estatais quanto
regulao com a finalidade da sustentabilidade ambiental. Essa interveno dever ser efetivada,
de forma coordenada, com a utilizao dos mecanismos de regulao direta de controle
administrativo juntamente com os instrumentos econmicos na gesto ambiental.

Para fundamentar a utilizao dos instrumentos fiscais, dentre os demais instrumentos
econmicos, na proteo ambiental com unidade e coerncia, h necessidade da aplicao dos
princpios constitucionais ambientais e os princpios constitucionais tributrios com aplicao
em matria ambiental. Estes princpios possuem a relevncia sistemtica de nortear a produo,
a interpretao e a aplicao das normas do direito ambiental e do direito tributrio visando uma
poltica ambiental sustentvel.

O direito ambiental pela sua manifesta transversalidade, ou seja, trespassa toda a ordem
jurdica visando a defesa do ambiente, ter na poltica fiscal um forte instrumento a ser utilizado
na tutela ambiental. A busca do desenvolvimento sustentvel, com a instituio de polticas
pblicas, encontra no objetivo extrafiscal do tributo uma ferramenta para influenciar o
comportamento dos agentes econmicos a adotar condutas no poluentes, ou de degradao de
riquezas naturais, ao desenvolver atividades de prestao de servios, de produo e de
comercializao de bens.
101
Dentre as modalidades de tributos ambientais nas ordens jurdicas do Brasil e de
Portugal, o imposto ambiental apresenta-se como um essencial instrumento de preservao do
meio ambiente por meio de iniciativas pblicas por ser uma exao desvinculada de qualquer
atuao estatal e contemplar a maior parte dos comportamentos econmicos.

Diante disso, h no Brasil e em Portugal a utilizao dos impostos ambientais com
objetivao da tutela do patrimnio natural. Dos impostos ambientais brasileiros, o que
apresenta maior ressonncia e xito o ICMS Ecolgico. Por meio deste tributo os estados, com
autorizao constitucional, contemplam os municpios com repasses maiores em face dos
critrios ambientais legais de repartio das receitas tributrias desse imposto. Esses critrios
variam em cada lei estadual que o institui como possuir rea de conservao ambiental, polticas
de saneamento, projeto de educao ambiental, patrimnio histrico, etc.

Os outros impostos ambientais brasileiros, IPTU e ITR, deixam muito a desejar em
termos da aplicao de polticas ambientais, apesar de apresentarem normas para aplicao da
progressividade de alquotas em funo do princpio constitucional da funo social da
propriedade quanto ao uso do solo urbano e a poltica fundiria rural. H incentivos com iseno
parcial ou total do IPTU em alguns poucos municpios para os imveis possuidores de
coberturas vegetais conservadas, bosques nativos ou reas verdes. Frente ao potencial
instrumental de proteo do meio ambiente existentes nesses tributos por meio da
extrafiscalidade, h muito a ser feito pelos agentes pblicos e a coletividade.

Os impostos ambientais portugueses, ISP, IA, ICi, ICa e Imposto Municipal sobre
Veculos, foram institudos com a finalidade de correo das externalidades negativas por meio
do uso da extrafiscalidade nesses tributos com o intuito de induzir comportamentos e reprimir
consumos. A extrafiscalidade dessas exaes tem como base o tipo de combustvel a ser
utilizado, a emisso de gases poluentes e a modalidade de transporte.

A contribuio desses impostos para a preservao ambiental portuguesa se constitui
irrelevante frente capacidade de instituio e desenvolvimento de polticas pblicas ambientais
presente nesses tributos. Os legisladores priorizaram o aumento das receitas provenientes dessas
exaes sem a preocupao com a modernizao da economia com finalidades ambientais.

102
Como se observou no decorrer desse estudo, Brasil e Portugal apresentam marcantes
diferenas no tocante liberdade do uso da competncia tributria interna frente aos demais
Estados soberanos. Enquanto no territrio brasileiro vige a total liberdade, dentro dos limites
constitucionais, para a nao portuguesa h a necessidade, como anteriormente demonstrado, do
enquadramento comunitrio quando da instituio ou da ampliao dos benefcios fiscais para
no afetar a livre concorrncia do mercado comum europeu. H rgidos controles da CE, por
meio das suas instituies, frente aos auxlios estatais ao meio ambiente em obedincia as
normas comunitrias limitadoras da soberania fiscal dos Estados membros.

Em contrapartida, h convergncias entre o sistema jurdico brasileiro e o sistema
jurdico portugus nas constituies desses pases que contemplam amplamente o
desenvolvimento sustentvel por meio dos seus princpios que elevam o direito ao meio
ambiente sustentvel, ecologicamente equilibrado, ao patamar de direito fundamental.

Apesar das diferenas delineadas nos sistemas fiscais dos pases em foco, conclui-se,
portanto, por fora dos princpios constitucionais, que os impostos ambientais nas ordens
jurdicas brasileira e portuguesa, configuram-se como relevantes e viveis instrumentos de
preservao ambiental. Constatou-se a existncia de preceitos e princpios de vanguarda que
regulamentam a preservao do ambiente permeada por toda a ordem jurdica.

Apesar desse fato, h aplicao pouco significativa desses preceitos e princpios frente
aos desafios apresentados com o uso e a destruio desenfreados dos recursos naturais. Esta
situao confirma a nossa cultura, e a dos portugueses, de acreditar ser suficiente a presena
abstrata na lei de normas que regulamentam a preservao natural para a soluo dos problemas.

103
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