A controvrsia quanto natureza jurdica dos atos do Tribunal de Contas da Unio

por Carlos Eduardo da Costa Silva

Da posio ideolgico-poltica Falar sobre um Tribunal de Contas efetivo na sua eminente funo no pode olvidar e deixar de aludir a aspectos histricos concernentes prpria formao do Estado contemporneo ora vigente. TC!" na sua misso institucional" tem papel imprescind#vel na consecuo de dessa nova ordem estrutural" fulcrada" primordialmente" no princ#pio democr$tico do %ual decorre o da legalidade e moralidade da administrao p&blica. Contrariamente ao %ue vigorava antes da emerso dos movimentos pol#ticos %ue propugnavam pelo estabelecimento de um regime no %ual o Estado fosse limitado pela liberdade dos indiv#duos" a realidade coeva no mais admite um Estado %ue no se'a regulado pela lei e %ue no tenha como prec#puo poder" o povo. Tribunal de Contas est$" em vista disso" intrinsecamente ligado ao conceito de Estado (emocr$tico de (ireito" pois ) ele uma instituio propugnadora dum controle dos atos do prprio Estado. Estado %ue no se coloca como subserviente aos seus cidados" no presta contas do %ue fa* com o dinheiro p&blico" no tem um controle interno dos seus atos" anuindo com as pr$ticas sigilosas" ou ainda pior" com a corrupo no servio p&blico" este ) o Estado merecedor de repugno total a tudo %ue vem sendo con%uistado pela sociedade hodierna. +ssim" pode,se afirmar com toda estabilidade %ue o escopo de fa*er do Estado uma instituio consoante s concep-es de pacto social" ideali*adas primitivamente por +ristteles" estaria adimplido com um rigoroso desempenho do Tribunal de Contas" este detendo compet.ncias de fiscali*ar" 'ulgar e vigiar" fa*er o Estado merecedor dos ad'etivos/ republicano e democr$tico. Feito este discurso preliminar sobre um aspecto mais pol#tico e ideolgico acerca do of#cio dessa Corte de Contas" pode,se partir para a discusso cerne deste trabalho" a nature*a 'ur#dica dos atos do Tribunal de Contas. Tema" inclusive" de in&meras monografias" livros" artigos e outros mais" %ue suscitam as mais diversas controv)rsias na doutrina ocupada em averiguar sua ess.ncia. Da definio de jurisdio + Constituio Federal adota o princ#pio da separao dos poderes" 0udici$rio" Executivo e 1egislativo. + cada um deles cabe" no exclusivamente" uma funo e cabe ao 0udici$rio 'ulgar" exercer a funo 'urisdicional" atividade primordial de %ual%uer Estado" %ual se'a aplicar o direito. 2uitos foram os %ue se dedicaram a elucidar o %ue seria 'urisdio" Chiovenda" +llorio e Carnelutt sero mencionados a%ui. Estes" apesar da diversidade de teorias" t.m" na ess.ncia" um princ#pio terico semelhante. 3ara Chiovenda" a funo essencial da 'urisdio ) substituir a vontade das partes privadas num conflito de interesses. +tividade %ue s o Estado pode fa*er na viso chiovendiliana. + 'urisdio se divide em duas partes" cognio 4fase intelectual5 e execuo 4aplicao da vontade da lei56 assim aplicar o direito ) a ess.ncia da 'urisdio. 3ara +llorio 4(erecho 3rocessual" traduo argentina" 789:" vol. ;;5" a funo 'urisdicional tem como elemento fundamental produ*ir a coisa 'ulgada" declarar o direito. +ssim" di* +llorio" toda sentena ) primeiramente declaratria" pois seno no seria 'urisdicional" mesmo na constitutiva" o 'ui* primeiro declara o direito para depois constituir a relao 'ur#dica. Carnelutt defende a id)ia de %ue a 'urisdio visa dar termo s lides" s pretens-es resistidas. !m conflito de interesses de duas pessoas sobre um mesmo ob'eto" sobre um mesmo bem 'ur#dico engendra uma lide e a pretenso ) simplesmente alegao dum direito" podendo ser infundada ou no.

Carnelutt sustenta" ainda" %ue as demais formas de composio de conflitos %ue no a 'urisdicional podem ter suas decis-es reapreciadas pelo 3oder 0udici$rio" &nico detentor de 'urisdio. 0udici$rio pode di*er %ue algo ) 'usto" mesmo %ue o administrador tenha 'ulgado como in'usto" isto )" o %ue o administrador entendeu como vontade da lei" pode o 'ui* no entender e desconstituir o ato administrativo. Em suma" 'urisdio ) funo estatal" e s o agente p&blico com tal incumb.ncia pode exerc.,la. < declarao e aplicao do direito ob'etivo. < imparcial" pois deve solucionar o conflito de interesses da forma mais e%=idistante poss#vel at) dar termo a demanda com a coisa 'ulgada. < fonte do direito" na medida em %ue ) interpretao da previso abstrata da lei. Da diferena entre jurisdio e administrao 'ui* ao aplicar o direito" ao di*er o direito ao caso concreto" tem como fim exercer a vontade da lei" isto )" num aspecto teleolgico" o 'ui* deve tornar realidade no mundo f$tico o direito ob'etivo. direito" antes como apenas abstrao" constante no mundo do simples ideal passa a se tornar concreto e atuante pelas mos do magistrado. administrador tamb)m aplica a lei ao caso concreto" mas no ) o seu fim principal. lvidio >atista di* %ue ?o administrador deve desenvolver a atividade espec#fica de sua funo tendo a lei por limite de sua ao" cu'o ob'etivo no ) a aplicao simplesmente da lei ao caso concreto" mas a reali*ao do bem comum" segundo o direito ob'etivo@ Dos dispositivos constitucionais referentes ao TCU s dispositivos %ue disciplinam o Tribunal de Contas da !nio se encontram insculpidos no caput do art. A7 da 1ei 2aior como rgo auxiliar do Congresso Bacional no controle das contas do Estado >rasileiro" in verbis/ +rt. A7. controle externo" a cargo do Congresso Bacional" ser$ exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio" ao %ual compete/ C...D 4grifo nosso5 Examine,se apenas o texto da Constituio" preliminarmente. + titularidade do controle externo" de nature*a pol#tica" dos rgos da +dministrao 3&blica ) do Congresso Bacional" este sendo auxiliado por um Tribunal administrativo denominado Tribunal de Contas da !nio E TC!. (entre as principais atribui-es designadas ao TC! pela Constituio" no art. A7 e incisos" destaca,se as seguintes/ +preciar as contas do 3residente da Fep&blica. 0ulgar as contas de agentes p&blicos respons$veis por dinheiro p&blico" ou agentes %ue causem pre'u#*o ao er$rio. +preciar" sob o ponto de vista legal" os atos de administrao de pessoal da +dministrao 3&blica. Fiscali*ar os rgos dos 3oderes 0udici$rio" Executivo e 1egislativo" fa*endo inspe-es" auditorias e in%u)ritos.

< poss#vel proclamar a nature*a 'urisdicional dos atos do TC! observando as incumb.ncias assinaladas pela ConstituioG +o responder tal pergunta" deve,se adentrar vontade do 3oder Constituinte rigin$rio ao elaborar nossa Constituio atual" utili*ando,se" principalmente" de uma interpretao de m)todo teleolgico. +preciar contas6 apreciar atos administrativos em mbito" outrossim" administrativo6 fiscali*ar rgos da +dministrao no t.m nenhuma nature*a 'urisdicional" no sentido de produ*ir coisa 'ulgada e solucionar conflitos de interesses. 2as e 'ulgar as constas dos agentes p&blicos ou da%ueles %ue derem causa a pre'u#*os ao er$rio" tem nature*a 'urisdicionalG

Dos argumentos !m argumento %ue pode ser usado para arg=ir a nature*a administrativa dos atos Tribunal ) o %ue este no est$ inserto na estrutura 'urisdicional consagrada pelo atual sistema constitucional. art. HI" inc. JJJK" da Constituio adota o princ#pio da !nicidade da 0urisdio" una lex, una jurisdictio, %ue norteia toda a organi*ao do 3oder 0udici$rio. Com tais premissas" resta" numa construo lgica e coerente" asseverar/ o Tribunal de Contas no pode ter nature*a 'urisdicional" pois este no foi o escopo do 3oder Constituinte rigin$rio" seno estaria posicionado no seu devido lugar" no Cap#tulo ;;; da Carta 2agna inscrito sob o t#tulo ?(o 3oder 0udici$rio@. (entre os argumentos dos %ue alegam a nature*a 'urisdicional do TC!" um mostra,se totalmente incoerente" %ual se'a o de %ue a Constituio exprime exce-es ao princ#pio da inafastabilidade da 'urisdio %uando institui o TC! e %uando permite %ue o Lenado 'ulgue os crimes de responsabilidade do 3residente da Fep&blica. Bo entanto" este argumento acima citado constitui mero desiderato frustrado. 'ulgamento do impeachment do 3residente constitui" na verdade" exerc#cio de funo pol#tica #nsita ao poder 1egislativo" basta vislumbrar as Constitui-es de outros Estados hodiernos 4Estados !nidos" ;t$lia e etc.5 e a atividade de um parlamento representativo" para perceber %ue a destituio de um cargo de tal vulto" muito al)m de di*er o direito ) expressar a vontade do titular do poder constituinte origin$rio" o povo" uma ve* %ue tal autoridade no est$ mais cumprindo com os seus deveres frente sociedade. Ba Frana h$ dois sistemas separados de resoluo de controv)rsias" no existe a unicidade 'urisdicional como a%ui no >rasil. 1$ constam na estrutura 'ur#dica o 0udici$rio e um contencioso administrativo fora da organi*ao da%uele exercido por uma Corte de Contas" mas adverte Celso >astos/ ?Bada disso ocorre no sistema constitucional brasileiro tal como consolidado desde 7M87@ 4NOOP" 7M951. utro argumento corrente" nos %ue defendem a nature*a 'urisdicional do Tribunal" ) o %ue o art. A7" inc. ;;" da 1ei 2aior" usa o termo ?'ulgar@ referindo,se s contas dos administradores e demais respons$veis por dinheiro p&blico" e" ainda da%ueles %ue derem causa a irregularidades contra o er$rio. Labe,se %ue a origem etimolgica da palavra 'ulgar ) do latim juris dictio" %ue ) di*er o direito. Contudo" a Constituio deve ser uma Carta 3ol#tico,0ur#dica dirigida ao povo" logo" deve ser clara" no precisa se ater demasiadamente t)cnica dos voc$bulos %ue utili*a. fato ) %ue o Constituinte rigin$rio teve" no momento nomogen)tico" assessoria de v$rios 'uristas %ue formavam as correntes ma'orit$rias da doutrina. E" embora a Constituio no use termos t)cnicos" era cognosc#vel a impropriedade t)cnica do termo ?'ulgar@ para estipular as incumb.ncias do Tribunal de Contas em nosso Estado" %ue no adota o sistema de contencioso administrativo. 3or)m" e a%ui com forte adversatividade" o atual sistema 'ur#dico deixa muito claro a escolha da Constituio" %ual se'a a de %ue o Tribunal de Contas no det)m 'urisdio. Fa*er uma interpretao apenas da palavra ?'ulgar@ configura uma impropriedade e uma hermen.utica descontextuali*ada da realidade e da prpria Constituio como um todo. +inda em adendo aos argumentos %ue advogam a nature*a administrativa dos atos do TC!" a s&mula :PA do LTF predi*/ Tribunal de Contas" no exerc#cio de suas atribui-es" pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder p&blico. Bo entanto" o prprio 3retrio Excelso2 estabeleceu %ue as decis-es do TC!" %ue considerem leis ou atos administrativos inconstitucionais" tero efeitos internos e ?sero suscet#veis de controle 'urisdicional pelo princ#pio da inafastabilidade da 'urisdio@. ;sto '$ est$" inclusive" unnime na doutrina. LTF" em outro momento:" decidiu %ue os atos normativos do TC! so pass#veis de reviso pelo 0udici$rio" exceto os atos %ue no tenham efeitos concretos. Esse controle no ) apreciao de segunda instncia" ) a passagem da demanda" outrora sob o crivo do TC!" para a an$lise do 3oder 0udici$rio" no sendo mais mat)ria administrativa" mas 'urisdicional.

Cita,se neste trabalho uma corrente plaus#vel e louv$vel pertinente controv)rsia ora sob comento" talve* uma das mais engenhosas intentadas em defender a 'urisdio do TC!. Legundo essa corrente" ainda incipiente" pelo princ#pio da m$xima efetividade da interpretao da Constituio" o TC! no pode ser mero rgo burocr$tico" afinal tem uma iminente funo a desempenhar. Legundo o princ#pio da m$xima efici.ncia" o int)rprete da Constituio deve retirar o substrato do Texto Constitucional a fim de dar a maior efici.ncia poss#vel s suas disposi-es. (eve ir ao mago das palavras usadas pelo Constituinte" de modo %ue no subtraia em nenhum momento a ra*o e lgica da construo normativa. (estarte" a Constituio ao conferir status constitucional ao TC!" no o relegaria a um simples rgo burocr$tico para exarar decis-es de to vultosa importncia" como as %ue envolvem %uest-es com dinheiro p&blico" para serem reapreciadas pelo 0udici$rio. s 2inistros do Tribunal de Contas" mesmo com todo o n#vel t)cnico de seus acrdos" mesmo com todo o conhecimento da mat)ria sob apreciao" podem ter entendimento suscet#vel de ser despiciendo" futuramente" pelo prprio Estado. 3or mais nobre %ue se'a a tentativa de persuaso dos %ue se utili*am do princ#pio da m$xima efici.ncia" isso vai de encontro com o consagrado expressamente pelo Constituinte" na medida em %ue esbarra em outro princ#pio" '$ dito acima" o da unicidade da 'urisdio. E isso" de forma alguma" retira" por completo" os merecidos encQmios ao labor do TC!" pois suas decis-es" caso reapreciadas pelo 0udici$rio" devem ser levadas aos autos e servirem de subs#dios para a discusso em 'u#*o. Concluses < patente %ue %ual%uer tentativa de sustentar uma tese no sentido de conferir ao TC! nature*a 'udicial" frente a tudo '$ exposto" demonstra total incompatibilidade lgica do int)rprete com a dogm$tica e com a hermen.utica constitucionais. Contudo" fa*,se mister desenvolver uma cr#tica ao atual modelo de organi*ao 'udici$ria" a %ual no compreende o TC! em sua estrutura. TC!" rgo de renomada compet.ncia em seu labor di$rio" %ue exerce com afinco as atribui-es outorgadas pela Constituio tem credibilidade" t)cnica e instrumentos para solucionar conflitos da nature*a de sua atividade. +ssim" no se entende o por%u. da necessidade dos atos dessa Corte serem apreciados" %ui$ com o mesmo n#vel de t)cnica e imparcialidade" por outros Tribunais 'urisdicionais. cidado contribuinte sustenta um servio p&blico para apreciao de casos concretos litigiosos %ue" dependendo de sua nature*a" sero apreciados duas ve*es" uma pelo TC! e outra pelo 0udici$rio. Bo estaria o TC! apto a 'ulgar uma lide pertinente a sua aladaG 3arece %ue ) apenas mais um bice de uma classe burocrata com averso ao progresso e a dinami*ao da m$%uina p&blica. ! "otas de rodap# convertidas
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>+LT L" Celso Fibeiro e ;ves Randra 2artins. Coment$rios Constituio >rasileira de 78MM. ;; volume" Lo 3aulo/
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2L 7:OM" de 78S7OS788M. +(;B 7987" de 7NS7NS788A.

Revista Jus Vigilantibus, Sexta-feira, 28 de dezembro de 200

http://jusvi.com/pecas/30681