Centro de Estudos da Escola

Programa de Avaliao Externa do Processo de Aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamentos de Escolas definido pelo Decreto- Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28 /4/1999)

Relatrio Global da Primeira Fase do Programa de Avaliao Externa

Joo Barroso

Maro de 2001

Centro de Estudos da Escola Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Universidade de Lisboa

Relatrio Global da Primeira Fase do Programa de Avaliao Externa

Joo Barroso

LISBOA, 2001

Relatrio produzido no mbito do Programa de Avaliao Externa da Aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamentos de Escolas definido pelo Decreto- Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28 /4/1999)

BARROSO, Joo (2001) Relatrio Global da Primeira Fase do Programa de Avaliao Externa Lisboa: Centro de Estudos da Escola, Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao- Universidade de Lisboa

Centro de Estudos da Escola Prof. Doutor Joo Barroso Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Alameda da Universidade 1649-013 Lisboa, Portugal Tel: 217970397 / 217934554 ext. 130 FAX: 217933408 E-mail: centro.estudos.escola@fpce.ul.pt

www.fpce.ul.pt/~ceescola

Agradecimentos Os estudos realizados no teriam sido possveis sem o contributo alargado de um conjunto de entidades e pessoas a quem quero deixar aqui um pblico agradecimento: A equipa de avaliao externa do Centro de Estudos da Escola pela sua dedicao e competncia. A Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, pelo apoio logstico prestado em todas as fases do processo. O DAPP do Ministrio da Educao por toda a colaborao prestada e pela informao e documentao fornecidas. Os directores e tcnicos das Direces Regionais de Educao do Alentejo, Algarve, Centro, Lisboa e Norte, pela disponibilidade demonstrada no fornecimento de informao solicitada e pelas entrevistas concedidas. Os dirigentes da CONFAP, FENPROF, FNAES e FNE pelas entrevistas concedidas e documentao fornecida. Os autarcas e tcnicos das cmaras municipais que se disponibilizaram para responder ao inqurito por questionrio. Os presidentes dos conselhos executivos, presidentes e membros das assembleias de escolas abrangidos pela amostra que foi objecto de um inqurito por questionrio e que corresponderam da melhor forma nossa solicitao. Os elementos que integraram os diversos painis de opinio (professores, pessoal no docente, alunos, pais e encarregados de educao, autarcas e tcnicos da autarquia), pertencentes a escolas de Caldas da Rainha, Cascais, Estremoz, lhavo e Loul. Os Drs Leonel Silva, Antnio Rebelo, Manuela Tavares, Carlos Simes, Manuel Pina, que nos ajudaram a organizar os painis de opinio; s seguintes escolas: Escola Secundria Dr Laura Ayres, em Quarteira; Escola Bsica do 2 e 3 ciclo Sebastio da Gama, em Estremoz; Escola de S. Joo do Estoril, em Cascais; Escola Secundria Rafael Bordalo Pinheiro, em Caldas da Rainha; Escola Secundria da Gafanha da Nazar, em lhavo que to gentilmente nos acolheram. A Gestora do Eixo Sociedade de Aprendizagem do PRODEP III, Dr Ernestina S, pela informao e documentao fornecida.

ndice
Introduo Primeira Parte- Caracterizao dos estudos realizados Enunciado global de concluses e recomendaes 1. Caracterizao dos estudos realizados 2. Enunciado global de concluses e recomendaes 2.1. Regulao e pilotagem 2.2. Momentos crticos do processo 2.3. Participao dos diferentes actores 2.4. Recomendaes Segunda Parte- Caracterizao dos estudos realizados 1. Relatrio Sectorial 1- Imagens em confronto. A opinio de representantes das direces regionais de educao, de associaes sindicais, de pais e encarregados de educao e de alunos 2. Relatrio Sectorial 2 FORUM/RAAG: da informao regulao. Anlise de contedo das mensagens do FORUM/RAAG na internet 3. Relatrio Sectorial 3 Tempos, ritmos e processos: da comisso executiva instaladora direco executiva. Diagnstico sobre o processo de aplicao do Decreto-Lei n 115-A/98, no ano lectivo 1998/99 4. Relatrio Sectorial 4 A reconfigurao da estrutura e gesto das escolas pblicas dos ensinos bsico e secundrio: estudo extensivo. Inqurito por questionrio a uma amostra representativa de presidentes de conselhos executivos de escolas ou agrupamentos do Continente 5. Relatrio Sectorial 5 Participao e funcionamento das escolas: o ponto de vista dos presidentes das assembleias. Inqurito a uma amostra representativa dos presidentes e membros das Assembleias de escolas e agrupamentos do Continente 6. Relatrio Sectorial 6 - A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto. Inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente 7. Relatrio Sectorial 7 As Assembleias de Escola em discurso directo. Painis de opinio de representantes de Assembleias de Escolas de 5 concelhos das zonas centro e sul do pas 8 13 13 17 19 21 23 24 43 53 1

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Anexos
1. Plano de Actividades do Programa de Avaliao Externa do Processo de Aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e agrupamentos de escolas definido pelo Decreto- Lei 115-A/98 de 4 de Maio 2. Protocolo estabelecido entre o Ministrio da Educao e a Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa 3. Excerto do Relatrio apresentado ao Ministro da Educao em 1996 relativo ao estudo da autonomia e gesto das escolas- in BARROSO, Joo (1997), Autonomia e Gesto das Escolas. Lisboa: Ministrio da Educao (pp. 29-34).

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Introduo

O presente Relatrio Global corresponde primeira fase do Programa de Avaliao Externa do Processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e agrupamentos de escolas, definido pelo Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio elaborado com base no Protocolo acordado entre o Ministrio da Educao e a Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, assinado em 28/4/1999, atravs do Senhor Ministro da Educao Prof. Doutor Eduardo Maral Grilo e o Presidente do Conselho Directivo da Faculdade, Prof. Doutor Albano Estrela. A coordenao e orientao dos estudos necessrios realizao do programa de avaliao externa foram atribudas, nos termos da clusula segunda do referido Protocolo, ao Prof. Doutor Joo Barroso, da mesma Faculdade. 1. De acordo com os considerandos iniciais do Protocolo (ver Anexo 2), a realizao da avaliao externa justificada pela necessidade de: conhecer com objectividade o modo como se est a processar a aplicao do regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e avaliar da sua adequao ao desenvolvimento de condies que favoream a melhoria da qualidade da educao. Este conhecimento visa permitir uma interveno de apoio e regulao, por parte da administrao, no processo de construo da autonomia pelas escolas, com vista a assegurar uma efectiva igualdade de oportunidades na prestao do servio pblico de educao e a correco das assimetrias existentes. Tendo em conta estas finalidades o Protocolo prev que a avaliao se realize, essencialmente, em trs domnios: a) Anlise da aplicao do Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio, designadamente, das diversas etapas do processo de transio e de constituio dos rgos e estruturas previstas no diploma; b) Observao do processo de construo da autonomia nas escolas e em agrupamentos de escolas; c) Identificao das mudanas que o processo de reforo da autonomia das escolas induz nos diferentes nveis da administrao local, regional e central.

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A avaliao est prevista desenvolver-se num horizonte temporal de trs anos e dever ter em conta a evoluo do processo de construo da autonomia e as diversas etapas previstas no Regime de autonomia.

2.

Os

trabalhos

preliminares

do

programa

de

avaliao

externa

decorreram entre Julho e Dezembro de 1999, com a finalidade de efectuar um conjunto de actividades e estudos exploratrios que permitissem: Realizar um primeiro diagnstico do processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto, definido pelo Decreto-Lei n 115A/98, de 4 de Maio. Elaborar e fundamentar um Programa de Avaliao para o horizonte temporal previsto no Protocolo. Criar as condies necessrias execuo do respectivo Programa.

3. Com base no trabalho desenvolvido nesse perodo, foi elaborado um plano de actividades detalhado (ver anexo 1), para um perodo de trs anos, entre Julho de 1999 e Julho de 2002 que foi apresentado ao Senhor Ministro da Educao, Dr. Guilherme d Oliveira Martins, em Maro de 2000. O plano de actividades previa quatro etapas para o programa de avaliao externa do Processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e agrupamentos de escolas, definido pelo Decreto-Lei n. 115A/98, de 4 de Maio que se apresentam esquematicamente de seguida:

A Julho a Dezembro de 1999 Elaborar um primeiro diagnstico sobre a aplicao do regime de autonomia, administrao e gesto das escolas. Recolher informaes e opinies junto de representantes institucionais (Direces Regionais, Federaes Sindicais, Associaes de Pais e de Estudantes) e escolas, tendo em vista, no s, obter elementos de diagnstico, mas tambm construir um primeiro sistema de referncias para a avaliao. Montar o dispositivo de avaliao e programar as actividades a desenvolver.

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B - Janeiro a Dezembro de 2000 Recolher dados, atravs de um inqurito por questionrio, numa amostra representativa de escolas e agrupamentos, sobre o modo como decorreu a aplicao do regime de autonomia, administrao e gesto das escolas e mudanas estruturais e de gesto introduzidas. Recolher a opinio de professores, alunos, pais, pessoal no docente e elementos das autarquias, (membros de assembleias de escolas), atravs de entrevistas de grupo (focus groups), focalizadas para a anlise de situaes relacionadas com aplicao do regime de autonomia, administrao e gesto das escolas. Realizar estudos sectoriais sobre temas especficos que decorrem dos dados recolhidos ao longo do programa de avaliao. Construir um banco de casos relativos ao processo de aplicao do regime de autonomia e gesto das escolas e agrupamentos.

C Janeiro de 2001 a Dezembro de 2001 Realizar estudos de campo num nmero diversificado de escolas (20 a 30 de diferentes graus de ensino e regies do pas) em funo das seguintes questes de pesquisa e avaliao:

a construo do acordo local na definio de polticas e na gesto de recursos; os agrupamentos como unidade territorial e de gesto no quadro de uma regulao local do sistema educativo; competncias mobilizadas pelos membros do conselho executivo e assembleia de escola no exerccio das suas funes; situaes, prticas e processos de gesto que configuram modalidades de deciso autnoma por parte dos rgos de governo das escolas; influncia das mudanas de gesto nos modos de organizao pedaggica e seus resultados; alterao dos modos de regulao local das escolas e o papel da administrao.
Prosseguir com a realizao de estudos sectoriais, mencionados em B.

D Janeiro de 2002 a Julho de 2002 Realizar um segundo inqurito por questionrio, nas mesmas escolas e agrupamentos que integravam a amostra do inqurito aplicado na fase B, tendo em vista recolher e analisar dados comparativos que permitam traar o sentido da evoluo do processo no perodo de dois anos. Redigir um Relatrio de Sntese final sobre o processo de reforo da autonomia das escolas e suas consequncias. Organizar um seminrio para difuso de resultados.

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4. Para elaborao dos estudos previstos no plano de actividades foi criada no Centro de Estudos da Escola da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, uma equipa constituda pelos seguintes elementos: Joo Barroso - coordenador do programa, Natrcio Afonso e Joo Pinhal (docentes da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa); Ana Patrcia Almeida e Sofia Viseu (alunas do mestrado de Cincias da Educao, rea de especializao em Administrao Educacional, na mesma Faculdade); Lus Leandro Dinis (mestre em Cincias da Educao e professor na Escola Secundria Alves Redol); Maria Lusa Homem (mestre em Cincias da Educao e professora na Escola Superior de Educao de Lisboa).

5. No mbito das actividades desenvolvidas durante este perodo, foi criada uma pgina da Internet, http://www.fpce.ul.pt/~ceescola/, do Centro de Estudos da Escola, onde foi divulgado o Protocolo do Programa de Avaliao Externa, o Plano de Actividades, os questionrios lanados aos presidentes das cmaras municipais, presidentes dos conselhos executivos, presidentes e membros das assembleias de escola, bem como um banco de casos para registo de informaes que os diversos intervenientes no processo de aplicao do decreto-lei 115-A/98 quisessem fazer chegar equipa do programa de avaliao externa.1 Foi igualmente divulgada uma lista com mais de 400 referncias bibliogrficas de publicaes de autores portugueses, relacionadas com o tema da administrao educacional, elaborada, parcialmente, no mbito dos trabalhos preparatrios do programa de avaliao externa.

6. O Relatrio Global que agora se apresenta corresponde s actividades (etapas A e B) previstas no plano de actividades para o perodo compreendido entre Julho de 1999 e Dezembro de 2000 e que aqui designamos como Primeira Fase. Este Relatrio Global integra como suas componentes essenciais, necessrias a uma correcta apreciao da avaliao efectuada, 8 Relatrios Sectoriais que correspondem aos diverso estudos realizados nesta fase. O conjunto de relatrios agora divulgados o seguinte:

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Relatrio Global da primeira fase do Programa de Avaliao Externa (Julho de 1999 - Dezembro de 2000). Relatrio Sectorial 1 Imagens em confronto. A opinio de representantes das direces regionais de educao, de associaes sindicais, de pais e encarregados de educao e de alunos. Relatrio Sectorial 2 FORUM/RAAG: da informao regulao. Anlise de contedo das mensagens do FORUM/RAAG na internet. Relatrio Sectorial 3 Tempos, ritmos e processos: da comisso executiva instaladora direco executiva. Diagnstico sobre o processo de aplicao do Decreto-Lei n 115-A/98, no ano lectivo 1998/99. Relatrio Sectorial 4 A reconfigurao da estrutura e gesto das escolas pblicas dos ensinos bsico e secundrio: estudo extensivo. Inqurito por questionrio a uma amostra representativa de presidentes de conselhos executivos de escolas ou agrupamentos do Continente. Relatrio Sectorial 5 Participao e funcionamento das escolas: o ponto de vista dos presidentes das assembleias.. Inqurito a uma amostra representativa dos presidentes e membros das Assembleias de escolas e agrupamentos do Continente. Relatrio Sectorial 6 - A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto. Inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente. Relatrio Sectorial 7 As Assembleias de Escola em discurso directo. Painis de opinio de representantes de Assembleias de Escolas de 5 concelhos das zonas centro e sul do pas. Relatrio Sectorial 8 Os regulamentos internos: entre a norma e as regras. Anlise de um corpus documental constitudo por 43 regulamentos internos de escolas pertencentes a diferentes Direces Regionais de Educao.

Contrariamente nossa expectativa, este banco de casos no teve a adeso que espervamos, pois obtivemos um nmero reduzido de colaboraes o que inviabilizou o estudo que estava previsto fazer com base nessas informaes.

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7. Para alm da presente Introduo, destinada a fornecer dados essenciais sobre a origem e desenvolvimento do programa de avaliao externa, o Relatrio encontra-se dividido em duas partes: Na 1 PARTE apresenta-se uma caracterizao geral dos estudos realizados e um enunciado global e sinttico das principais concluses e recomendaes. Na 2 PARTE apresenta-se um desenvolvimento e fundamentao do enunciado global, com base no resumo e sntese das concluses obtidas em cada um dos estudos realizados. Em ANEXO incluem-se um excerto do estudo elaborado pelo autor, para o Ministrio da Educao, em 1996, relativo ao reforo da autonomia e gesto escolar; o Protocolo que est na origem do presente estudo; o plano de actividades do programa de avaliao externa.

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1 PARTE
Caracterizao dos estudos realizados Enunciado global de concluses e recomendaes

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1 Caracterizao dos estudos realizados

No quadro da planificao efectuada (ver anexo 1) a Avaliao Externa do Processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e agrupamentos de escolas, definido pelo decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio deveria incidir sobre dois grandes domnios: O primeiro domnio tinha como objecto de estudo o prprio processo de aplicao do decreto-lei n 115-A/98. Por um lado, pretendia-se descrever o modo como as diferentes estruturas da administrao educativa, tinham garantido a execuo, regulao e pilotagem das mudanas previstas neste normativo. Por outro lado, pretendia-se conhecer o modo como essas mudanas estavam a ser operadas nas escolas em particular no que se refere alterao das estruturas e processos de gesto. O segundo domnio tinha como objecto de estudo os efeitos que estas mudanas de estrutura e de regime produziram no funcionamento das escolas e nas prticas dos actores, em particular, no que se refere ao exerccio de uma efectiva autonomia, tal qual era prevista nos pressupostos polticos, administrativos e pedaggicos que sustentaram as medidas legisladas. Como j foi referido na Introduo, a primeira fase do programa de avaliao externa a que se reporta este Relatrio e o conjunto dos estudos realizados, est confinada ao primeiro domnio. Isto significa que os resultados agora obtidos so, ainda, parcelares e o seu poder explicativo abrange unicamente a descrio dos processos de regulao e as mudanas de estrutura de gesto. S no final da segunda fase ser possvel obter um quadro global das mudanas verificadas e avaliar da sua adequao aos objectivos inicialmente previstos, tendo em conta o sistema de referncias que foi mobilizado na presente avaliao e cuja descrio pormenorizada se apresentou no plano de actividades (ver anexo 1). Feito este aviso prvio, importa enunciar agora, de maneira breve, como foram organizados os diferentes estudos, no quadro dos objectivos e metodologia adoptados nesta primeira fase. Esta apresentao pretende constituir uma espcie

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de roteiro de leitura do conjunto de relatrios produzidos, cujas snteses e principais concluses avaliativas se apresentam no captulo 3. De acordo com os objectivos definidos para esta primeira fase, adoptou-se, como metodologia geral, a realizao de estudos sectoriais de natureza extensiva que permitissem extrair informaes de um conjunto diversificado e amplo de intervenientes no processo de aplicao do novo regime de autonomia e gesto escolar, em particular, na administrao e nas escolas. Nestes estudos recorreu-se essencialmente tcnica de inqurito por entrevista e por questionrio, tendo sido aplicados os procedimentos adequados para o tratamento e anlise dos dados obtidos. Simultaneamente, procedeu-se recolha de um conjunto de dados de natureza estatstica e documental sobre o mesmo processo, que foram sujeitos a uma anlise quantitativa e qualitativa tendo em vista a sua caracterizao e interpretao. Os principais eixos de anlise que orientaram a recolha da informao foram os seguintes: quanto origem da informao: a administrao nos seus diferentes nveis (central, regional e local); as escolas, abrangendo a diversidade dos actores presentes nos seus rgos de gesto (presidentes de conselhos executivos e membros das assembleias de escola representantes de professores, pessoal no docente, alunos, pais e encarregados de educao e autarquias); representantes de associaes de mbito nacional, representativas de professores, de pais / encarregados de educao e de alunos. quanto ao contedo da informao: a regulao e pilotagem do processo de aplicao do decreto-lei 115-A/98; a reconfigurao das estruturas de gesto previstas no regime de autonomia e gesto que entraram em vigor no perodo em que decorreram os estudos (anos lectivos 1998/99 e 1999/2000). Embora os estudos se pudessem reportar, por vezes, a diferentes origens e contedos, eles tiveram sempre um enfoque dominante, tendo em vista permitir, por um lado, concentrar e aprofundar a recolha e anlise dos dados e, por outro, potenciar a sua complementaridade, atravs do cruzamento de dados e de fontes de informao. O quadro seguinte d conta da distribuio dos estudos e respectivos relatrios por esses dois eixos de anlise.

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Quadro 1 Distribuio dos estudos e respectivos relatrios pela origem e contedo da informao recolhida Contedo

Regulao e pilotagem do processo

Reconfigurao das estruturas de gesto

Origem

Administrao central Administrao regional Administrao local Conselhos executivos Assembleias de escolas Associaes

RS2 RS1 RS3 RS6 RS4 RS1-RS3 RS6 RS4 RS5 RS7 RS1 RS1

Notas: - A sigla RS significa relatrio sectorial e o algarismo referencia o ttulo, de acordo com a listagem que se apresenta a seguir. - A leitura do quadro deve fazer-se de acordo com o seguinte exemplo: O RS2 contm predominantemente informao com origem na administrao central e o seu contedo reporta-se essencialmente regulao e pilotagem dos processos.

Para uma melhor compreenso da complementaridade destes estudos e da arquitectura da primeira fase do programa de avaliao apresenta-se de seguida uma breve smula dos seus contedos, remetendo-se para o captulo 3 a consulta dos respectivos resumos.

Relatrio Sectorial 1- Imagens em confronto.

O contedo do Relatrio reporta-se s actividades descritas nas fichas A1 e A2, do plano de actividades e d conta dos resultados obtidos com as anlises de contedo efectuadas a um conjunto de 9 entrevistas que foram realizadas em Dezembro de 1999 e Janeiro de 2000 aos responsveis das 5 Direces Regionais e membros da direco das seguintes associaes: Confederao da Associao de Pais (CONFAP); Federao Nacional dos Sindicatos de Professores (FENPROF); Federao Nacional das Associaes de Estudantes do Ensino Secundrio (FNAES); Federao Nacional dos Sindicatos de Educao (FNE).

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Relatrio Sectorial 2 FORUM/RAAG: da informao regulao.

O presente relatrio incidiu sobre as mensagens colocadas na pgina Forum-RAAG, promovida pela Unidade de Acompanhamento e Apoio aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas, localizada no Website do Departamento de Avaliao, Prospectiva e Planeamento do Ministrio da Educao. A realizao do estudo teve por objectivo a identificao das modalidades e contedos das funes desenvolvidas por aquele dispositivo de informao no quadro do acompanhamento e apoio aplicao do Decreto-Lei n 115-A/98.

Relatrio Sectorial 3 Tempos, ritmos e processos: da comisso executiva instaladora direco executiva.
O estudo incidiu sobre a anlise dos tempos e ritmos de realizao das etapas previstas no processo de aplicao do Decreto-lei n 115-A/98 de 4 de Maio, nas diferentes Direces Regionais de Educao, bem como na anlise da composio das Assembleias Constituinte e de Escola.

Relatrio Sectorial 4 A reconfigurao da estrutura e gesto das escolas pblicas dos ensinos bsico e secundrio: estudo extensivo.
A investigao centrou-se num estudo extensivo com base numa amostra representativa do universo constitudo pelos jardins de infncia, escolas e agrupamentos da educao prescolar, ensino bsico e ensino secundrio do Ministrio da Educao, situados em territrio continental e teve em vista os seguintes objectivos: (1) caracterizar o processo de mudana da estrutura formal e dos rgos de gesto das escolas bsicas e secundrias, e da constituio de agrupamentos no ensino bsico; (2) estabelecer um ponto da situao sobre a aplicao do referido Regime, perto do final do ano lectivo de 1999/2000; e (3) recolher um balano crtico sobre o processo em curso, na perspectiva dos professores responsveis pela gesto de topo das escolas ou agrupamentos.

Relatrio Sectorial 5 Participao e funcionamento das escolas: o ponto de vista dos presidentes das assembleias.
O estudo consiste numa caracterizao do olhar dos presidentes das assembleias de escola (ou de agrupamentos) e, subsidiariamente, dos membros docentes desses colectivos, sobre o processo de mudana da estrutura formal e dos rgos de gesto, e da constituio dos agrupamentos. O estudo teve por base um inqurito por questionrio enviado a uma amostra de presidentes e membros das assembleias de escola.

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Relatrio Sectorial 6 - A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto.
O estudo visou obter informaes sobre o modo como os municpios do continente esto a corresponder a estas novas competncias e procurou encontrar variedades de actuao, determinadas por caractersticas particulares dos diferentes municpios. O estudo foi conduzido por inqurito a todos os municpios do continente, realizado entre Outubro de 2000 e Janeiro de 2001, ao qual respondeu o nmero significativo de 163 municpios (59% do total).

Relatrio Sectorial 7 As Assembleias de Escola em discurso directo.

O Relatrio d conta dos resultados obtidos com a realizao de um conjunto de painis de opinio reunindo todas as categorias de representantes presentes nas assembleias de escola (excepto dos interesses econmicos e culturais). Nestes painis foram realizadas entrevistas colectivas, utilizando a tcnica do focus group, a grupos de dimenso reduzida (at 8 elementos) agregando cada um a mesma populao alvo (professores, pessoal no docente, alunos, pais e representantes das autarquias), membros das assembleias de escolas ou de agrupamentos de um mesmo concelho. As entrevistas, realizadas com cada um dos grupos, tinham como principal finalidade recolher informaes, opinies e juzos, baseadas quer em reaces individuais, quer no debate em grupo, de tpicos precisos e limitados, relacionados com o funcionamento da assembleia e o desempenho das funes de representante pelos participantes.

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2. Enunciado global de concluses e recomendaes

De acordo com os objectivos e metodologia adoptados nos estudos da primeira fase do programa de avaliao externa, seleccionaram-se os seguintes eixos de anlise, para enunciar de maneira breve e esquemtica as principais concluses que se podem retirar dos resultados obtidos: regulao e pilotagem; momentos crticos do processo; participao dos actores. Para uma fundamentao e argumentao interpretativa destas concluses, devero ser consultados os resumos dos diferentes estudos sectoriais includos na 2 parte deste Relatrio, bem como os prprios Relatrios Sectoriais onde so apresentados, de maneira desenvolvida, os dados obtidos e as anlises realizadas. No final, enunciam-se alguma breves recomendaes que tm um sentido essencialmente prospectivo, tendo em vista a continuao do processo de aplicao do regime de autonomia e gesto previsto no decreto-lei 115-A/98.

2.1. Regulao e pilotagem

Durante o perodo em estudo, o processo de aplicao do regime de autonomia e gesto previsto no decreto-lei 115-A/98 foi dominado pela necessidade de proceder s alteraes de estruturas de gesto das escolas previstas no diploma, bem como concretizar o processo de constituio de uma nova tipologia escolar o agrupamento de escolas. A novidade e complexidade das mudanas em curso, a interdependncia das aces a desenvolver (da responsabilidade de diferentes actores), a diversidade de situaes existentes nas escolas e regies, a manifestao de focos de resistncia nas autarquias e nas escolas, aconselhariam adopo de dispositivos de regulao, recursos e calendrios adequados. Tal no se verificou: A unidade de acompanhamento, imaginada como uma instncia de orientao dos vrios actores envolvidos no processo e uma plataforma de coordenao interdepartamental, falhou os seus objectivos, tendo sido substituda, na prtica, por uma estrutura informal - a task force com forte concentrao de poder poltico e operativo (pois era constituda por membros dos gabinetes das duas secretarias de estado envolvidas no processo) que fez ligao directa s direces regionais e, por vezes s escolas, via Internet.

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As direces regionais tiveram de assumir uma duplicidade de papis (execuo e controlo acompanhamento e apoio) sem verem aumentados os seus recursos humanos, sem actualizao e reconverso dos seus quadros, sem oportunidade ou possibilidade de criarem estruturas adequadas s tarefas de animao e formao que foram chamadas a desempenhar. As cmaras municipais que deveriam assumir funes importantes de regulao e pilotagem de um processo que se queria territorializado adoptaram uma atitude cautelosa e, por vezes ambgua, entre, por um lado, a presso e (nuns casos mais do que outros) o gosto de agir, e por outro lado, a necessidade de defenderem os seus interesses, num jogo poltico com a administrao central (transferncia de competncias) cuja resoluo atempada era uma componente essencial do sucesso deste processo. Finalmente, a presso do calendrio acabou por constituir, durante quase todo este perodo, o leitmotiv essencial para vencer as dificuldades, ultrapassar as oposies e justificar alguns malabarismos processuais. No admira, portanto, que a aco dos agentes da administrao mais envolvidos na regulao das mudanas em curso (em particular task force e direces regionais) fosse marcada por um forte voluntarismo (certamente extenuante e desgastante) que se revelou eficiente para, mesmo com atrasos, dar por concluda a mudana de estruturas (excepto na constituio dos agrupamentos) previstas no diploma.

O aparente sucesso com que, apesar das dificuldades enunciadas, decorreu a substituio dos rgos de gesto das escolas secundrias e dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico, bem como das escolas do 1 ciclo com mais de 300 alunos e de um nmero ainda reduzido (e flutuante) de agrupamentos, esconde, contudo, algumas perverses ou ambiguidades e muitas fragilidades, no modo como foi feita a regulao e pilotagem do processo de aplicao do decreto-lei 115-A/98. Os estudos cujo principal enfoque incidiu sobre esta questo (especialmente, RS1, RS2, RS3, RS6)2 so elucidativos sobre as perverses, ambiguidades, fragilidades que marcaram este processo de regulao. Na impossibilidade de apresent-las aqui de maneira suficientemente abreviada, e porque as snteses
A partir deste momento os estudos sectoriais passam a ser designados pelas iniciais RS, indicando o algarismo a que relatrio se refere. Este algarismo corresponde, igualmente, ordem com que so apresentados os respectivos resumos e concluses, na 2 parte do Relatrio Global.
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includas na 2 parte, permitem conhecer o essencial, limitar-me-ei a enunciar trs que me parecem mais significativas e que respeitam a cada um dos nveis da administrao (central, regional e local). Administrao central: Por um lado, a falncia da unidade de acompanhamento no se deve unicamente a dificuldades operacionais atribuveis aos seu gigantismo. Ela reflecte a desarticulao entre os diferentes departamentos, numa mudana to global, como a que pressupe o reforo da autonomia das escolas. Isso explica, certamente, que coisas to importantes para essa autonomia, como sejam a "flexibilizao curricular, as regras de gesto financeira da escola, o planeamento da rede escolar, a transferncia de competncias para as autarquias, apaream com um dfice claro de articulao entre lgicas, actores, tempos e medidas. Por outro lado, a utilizao do Forum RAAG como dispositivo de regulao central e de produo de normativos virtuais (em substituio da sua funo inicial de frum de discusso e consultrio de aconselhamento) veio mostrar o efeito que as novas tecnologias podem ter no reforo das tendncias burocrticas e centralizadoras (ao contrrio das perspectivas de modernizao que normalmente sustentam os defensores da difuso das novas tecnologias ). Como se pode ver, exausto, no estudo RS2, o Forum tornou-se numa central de regulamentao (implcita ou explcita, activa ou passiva, voluntria ou involuntria) que, se fez muito jeito aos mais preocupados em cumprir as normas risca, tornando-os mais dependentes, no deixou de refrear os nimos dos que julgavam que autonomia tambm era sinnimo de criatividade. Acresce ainda que a existncia de dois sistemas de regulao e regulamentao, o do Forum (informal/formalizado) e o das direces regionais (formal/legal) causaram alguns problemas iniciais que acabaram por ser dirimidos, pela melhoria dos circuitos de comunicao entre a task force e os tcnicos das direces regionais, ou pela consulta da Internet, antes destes tcnicos darem alguma resposta s escolas (ver RS1). Administrao Regional: A tradicional dependncia, falta de formao e natural medo de errar (e medo das suas consequncias), fez com que os responsveis pela gesto das escolas, nas vrias fases do processo, recorressem sistematicamente s direces regionais de educao e aos

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CAEs solicitando auxlio, pondo dvidas, exigindo esclarecimentos, etc3. Esta situao foi reforada (voluntria ou involuntariamente) pela carga excessivamente formal e administrativa que foi dada primeira fase do processo e pela prpria natureza dos actos exigidos (processo eleitoral, regulamento, constituio de rgos, etc. Apesar das posies de princpio dos directores regionais no serem, pelo menos segundo as suas afirmaes, favorveis a esta dependncia excessiva das escolas, no processo de aplicao do decreto-lei 115-A/98, o certo que os tcnicos no souberam ou no puderam resistir-lhe. A confuso funcional e pessoal entre a obrigao do controlo e execuo e o desejo / vontade de acompanhar e apoiar foi fonte de mltiplas confuses e ambiguidades (analisadas no relatrio RS1) e estiveram na origem de um evidente e inevitvel protagonismo ( e por vezes, excesso de interveno) realizados, verdadeira. - A administrao local: Contrariamente s expectativas mais cpticas que existiam no princpio do processo e que as posies iniciais da associao nacional de municpios faziam recear, o envolvimento formal das autarquias na nomeao de representantes para as assembleias de escola e na constituio dos agrupamentos, acabou por ser bastante amplo, como evidencia o estudo apresentado em RS6. Contudo, como esse relatrio aponta e confirmado pelas entrevistas realizadas no estudo apresentado em RS1, bem como pelos painis de opinio (RS7) e pelo questionrio aos directores executivos (RS4), este envolvimento foi, na maior parte das vezes, muito circunstancial, discreto e formal e raramente alterou prticas anteriores. Este facto amputou o processo de reforo da autonomia das escolas de uma pea fundamental ao seu equilbrio e correcta aplicao, ou seja, o acrscimo de interveno das autarquias na definio de um poltica educativa local em que as escolas teriam que se inserir. Todas as ambiguidades existentes no relacionamento das autarquias com as escolas (pares, parceiros e tutela) se mantiveram. Contudo, a formalizao das relaes, no quadro dos novos rgos e o excesso de expectativas que foi criado, quanto
O contedo destas dvidas e pedidos de esclarecimento que as escolas colocavam s direces regionais certamente semelhante aos que aparecem no Forum RAAG, de que o relatrio RS2 faz uma caracterizao precisa e d alguns exemplos esclarecedores.
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destas estruturas da administrao

desconcentrada. Esta situao apontada, em todos os estudos pelos diversos inquiridos (nas escolas e nas associaes), mas os directores regionais, em geral, no a reconheceram como

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interveno das autarquias, acabou por, muitas vezes, causar problemas no bom relacionamento e ajuda informais que muitas escolas tinham com o poder local e vice-versa.

2.2. Momentos crticos do processo

Foram vrios os momentos crticos do processo, cuja anlise pode fornecer bons indicadores para detectar os erros e desvios cometidos, e os aperfeioamentos futuros a introduzir. Quer se trate do processo eleitoral (RS3), da elaborao e homologao dos regulamentos (RS1 e RS3), da constituio dos agrupamentos (RS1 e RS6), da constituio e funcionamento das assembleias (RS4, RS5, RS7), da elaborao do projecto educativo (RS1, RS4, RS5), a maior parte dos estudos fornece elementos importantes para descrever esses momentos crticos e retirar as devidas concluses da sua anlise. Muitos destes momentos crticos eram previsveis, pela dimenso das mudanas formais em curso, nomeadamente nos estabelecimentos de educao pr-escolar e do 1 ciclo do ensino bsico. Muitos deles decorrem de condicionalismos histrico-culturais que so conhecidos e que esto fortemente enraizados nos professores e nas escolas. Contudo, outros houve que foram resultado do modo como o processo foi conduzido e cujas consequncias era possvel antecipar. Neste enunciado sinttico irei referir-me unicamente, pelo seu carcter exemplar, a dois destes momentos: a elaborao e homologao dos regulamentos e a constituio dos agrupamentos. Regulamentos: Como o estudo sobre os tempos, ritmos e processos

(RS3) claramente evidencia, a homologao dos regulamentos no s foi a aco que durou mais tempo, mas tambm a que mais contribuiu para os atrasos verificados no decurso do processo. No estudo RS4, mostrase, igualmente, que o processo administrativo de homologao foi complexo e longo, implicando alteraes do texto proposto em quase 90% das situaes (no dizer dos presidentes dos conselhos executivos que responderam ao questionrio) e demorando mais de trs meses, em cerca de dois teros dos casos reportados, verificando-se significativas diferenas entre as direces regionais de educao. entrevistas realizadas aos directores regionais (RS1) Alm disso, nas patente a

sofisticao dos dispositivos que por vezes foram montados e o enorme

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trabalho e desgaste que os tcnicos desses servios tiveram, para realizar, sem grandes atrasos, as mltiplas tarefas de verificao, controlo, discusso, etc., necessrias concluso do processo. Do mesmo modo, nas entrevistas e questionrios aos membros das escolas (RS5 e RS7), e nas entrevistas aos dirigentes federaes sindicais e confederao das associao de pais (RS1), patente o desgaste (e desmotivao) que a elaborao do primeiro regulamento interno provocou nos membros das assembleias de escolas e os conflitos (segundo alguns, intromisses) que o processo de homologao provocou por parte das direces regionais. E neste inventrio importante no esquecer a inverso contra-natura que as escolas tiveram de fazer para elaborar um regulamento desta natureza fora do quadro da discusso do seu projecto educativo. Finalmente o estudo sobre uma amostra de regulamentos4 mostra a enormidade da dimenso de alguns exemplares e a obsesso regulamentadora que por vezes est presente. Contudo, como no relatrio RS1 se mostra, nada disto teria acontecido se no tivesse havido uma interpretao abusiva do disposto na legislao, uma vez que os artigos 5-3 a) e 6 estipulavam que o primeiro regulamento interno se destinava unicamente a assegurar a instalao dos rgos de administrao e gesto. E para isso, bastavam 2 ou 3 folhas de papel e uma tarde de trabalho... Agrupamentos: O processo de negociao e constituio dos

agrupamentos constituiu outro momento crtico, principalmente pelo tempo e energias que despendeu, mas tambm pela indefinio que conheceu e pelos conflitos que gerou. Trata-se de um processo complexo que envolve o reordenamento da rede escolar, mas no s, e que para ser levado a cabo correctamente, necessita da activa colaborao das escolas, do engenho e arte da administrao central e regional e do empenhamento das autarquias. Contudo, apesar disto tudo, a iniciativa de constituio dos agrupamentos, foi objecto de uma medida precoce e precipitada (despacho 27), antes da entrada em vigor do decreto-lei 115-A/98 que veio enviesar o processo desde o incio e que pouco contribuiu para que a administrao tivesse ideias precisas sobre o que deveria ser feito nesta matria. Na verdade, apesar de se tratar de um processo que se sabia complexo e problemtico, faltou desde o incio uma noo clara dos contornos polticos em que
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Relatrio RS8, em processo de concluso.

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a criao dos agrupamentos se inseria, bem como dos critrios e opes que deveriam ser considerados na sua concretizao. Da que as direces regionais de educao tivessem que conduzir este processo por tentativa e erro, com mais ou menos sensibilidade e bom senso, com um forte empenhamento poltico dos seus responsreis junto das autarquias e das escolas, fazendo e desfazendo muitas vezes, e em outras ocasies pondo a marinar os problemas, espera de melhor soluo. Os estudos realizados, em particular os apresentados nos relatrios RS1, RS4 e RS6, fornecem abundantes elementos para ajuizar destes processos e da diversidade de situaes existentes. Contudo, nesta brevssima sntese, basta constatar que o processo continua claramente atrasado em relao ao previsto, que continuam por fechar muitos concelhos (como se diz na gria entretanto criada, apesar do equvoco a que expresso se possa prestar), que continuam a faltar critrios claros de actuao, e que apesar da boa vontade demonstrada pelas autarquias, as dvidas e receios continuam a persistir.

2.3. Participao dos diferentes actores

Uma das maiores apostas das mudanas da gesto em curso era permitir uma maior participao de diferentes actores no governo das escolas e uma melhoria da democraticidade interna. Do ponto de vista formal, isso seria conseguido, principalmente, atravs das assembleias de escola e sua composio. Esta foi uma questo amplamente abordada nos diversos estudos realizados e muitos deles (RS4,RS5, RS7 e parcialmente RS3) debruaram-se especificamente sobre eles. As concluses destes estudos, apresentadas na 2 parte, constituem, por isso, um elemento decisivo para se conhecerem os resultados da avaliao externa neste domnio. No mbito desta sntese, importante dizer trs coisas: geralmente reconhecida a vantagem da existncia da assembleia de escola, embora muitos dos seus membros tenham uma noo pouco clara das suas funes e existam muitas dvidas quanto sua eficcia. Os actores que mais parecem ter ganho alguma coisa e que mostram satisfao por esse facto, so, em primeiro lugar, os pais, mas tambm o pessoal no docente, em particular, o pessoal auxiliar de aco educativa. Contudo, apesar desta satisfao, estes elementos so bastante crticos quanto ao modo como as assembleias funcionam e

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quanto ao excessivo protagonismo dos professores, embora, muitos deles, achem natural que eles sejam o grupo mais representado. Os professores, em geral, no se mostram muito entusiasmados com as assembleias, embora declarem no se sentirem ameaados com a presena de outros elementos. Para isso, muito concorreu, certamente, o esvaziamento das competncias e funes da assembleia (transformada muitas vezes numa sucursal do conselho pedaggico) e as estratgias de recomposio do poder que muitos professores desenvolveram, quer na constituio das listas de outros representantes, quer no controlo da agenda e dos trabalhos da assembleia (ver a este propsito R7). nos alunos onde o balano parece ser mais negativo. De um modo geral, os estudos realizados mostram o elevado dfice de participao dos alunos (RS4 e RS7). A situao quase chocante, pelo que ela significa de dfice cvico e democrtico na formao desses jovens, cuja responsabilidade deve ser partilhada, naturalmente, pelos prprios, mas tambm pelos seus educadores, os pais e os professores. Desde as informaes mais elementares sobre as funes da assembleia, aos modos de designao dos representantes e sua participao, o panorama francamente negativo. Como se diz no estudo RS4, nesta situao, este exerccio de participao estudantil corre o risco de se transformar numa formalidade ritual, irrelevante para a expresso dos interesses e pontos de vista dos alunos, ou seja, uma caricatura da democracia que contraria a aquisio de uma verdadeira cultura democrtica. Finalmente, os autarcas esto formalmente representados nas assembleias, mas como j foi dito noutros pontos, no se mostram

muito entusiasmados. No inqurito realizado do junto dos conselhos executivos (RS4) verifica-se que em mdia a sua presena nas reunies pouco ultrapassa os 50%. Para as questes mais importantes, os autarcas continuam a privilegiar os circuitos anteriores, recorrendo normalmente ao presidente do conselho executivo, e lamentam-se que a sua participao nas assembleias os tenha exposto, ainda mais, ao papel de apaga fogos do Ministrio.

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2.4. Recomendaes
O balano final que se pode tirar do conjunto dos estudos efectuados mostra que, do ponto de vista formal, o processo de aplicao do decreto-lei 115-A/98, conseguiu realizar grande parte das mudanas de estrutura da gesto que estava prevista. Embora com atrasos e algumas situaes de bloqueio (comisses provisrias, jardins de infncia e escolas do 1 ciclo ainda no integrados), o processo realizado, neste domnio (mudana formal da gesto) revela um relativo sucesso, tendo estes resultados sido alcanados, sem conflitos de maior e sem grandes sobressaltos no funcionamento das escolas e do servio educativo. Contudo, para quem imaginava que o decreto-lei 115-A/98 era muito mais do que uma simples remodelao formal da gesto escolar, os resultados alcanados, no final de dois anos, so frustrantes. Mesmo sabendo que o processo era difcil e que contava com muitos obstculos, era possvel ter feito mais. Por isso, as recomendaes que possvel fazer agora, no diferem muito das que formulei no estudo prvio realizado para o Ministrio da Educao em 1996 e que se podem consubstanciar nos princpios de reforo de autonomia ento definidos (ver anexo 3). No essencial a evoluo do processo depende do que for feito, de substancial, para dar uma expresso clara e efectiva ao aumento das competncias e recursos das escolas. E aqui os contratos de autonomia podem ser decisivos. Contudo, no podem ser cometidos os mesmos erros que aconteceram at agora, o que passa por uma clarificao dos objectivos polticos, um reforo das competncias e da percia tcnica dos servios da administrao, a criao de efectivos servios de apoio s escolas, e uma progresso cautelosa e sustentada.

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