Você está na página 1de 108

PAULO ESTIVALLeT De MeSQUITA

A Organizao Mundial do Comrcio

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES


Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSmO

Presidente

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da Fundao Alexandre de Gusmo Presidente Membros


Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg Embaixador Jorio Dauster Magalhes Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna Professor Clodoaldo Bueno Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

A Organizao Mundial do Comrcio

PAULO ESTIVALLET DE MESQUITA

Braslia, 2013

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@funag.gov.br

Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Gabriela Del Rio de Rezende Guilherme Lucas Rodrigues Monteiro Jess Nbrega Cardoso Vanusa dos Santos Silva Projeto Grfico: Daniela Barbosa Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal Ltda.
Impresso no Brasil 2014 M582 Mesquita, Paulo Estivallet de. A Organizao Mundial do Comrcio / Paulo Estivallet de Mesquita. Braslia : FUNAG, 2013. 105 p. - (Em poucas palavras) ISBN 978-85-7631-472-1 1. Comrcio internacional. 2. Globalizao da economia. 3. Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (Gatt). 4. Organizao Mundial do Comrcio (OMC). I. Ttulo. II. Srie. CDD 382
Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776. Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Paulo Estivallet de Mesquita


Embaixador, ingressou na carreira diplomtica em 1984 e atualmente o Diretor do Departamento Econmico do Ministrio das Relaes Exteriores. Serviu em Roma/FAO, Santiago e na Delegao Permanente junto OMC em Genebra. Ps-Graduado em Administrao pela cole Nationale dAdministration (Paris). Engenheiro Agrnomo pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Sumrio

I. Introduo.....................................................................................9 II. A teoria do comrcio internacional.............................................11 III. Os primrdios do comrcio mundial...........................................17 3.1. A Revoluo Comercial e a primeira onda de globalizao....17 3.2. A segunda onda de globalizao o Liberalismo..................20 3.3. A desglobalizao...............................................................22 IV. O sistema de comrcio multilateral o GATT..............................25 4.1. As regras do GATT..................................................................27 4.2. As excees...........................................................................32 4.3. O GATT como organizao internacional................................37 4.4. Os resultados das Rodadas do GATT......................................39 4.5. Do GATT OMC: a Rodada Uruguai........................................41

V. A OMC ........................................................................................47 5.1. A OMC como organizao internacional.................................47 5.2. Os acordos tradicionais.........................................................49 5.3. Os novos acordos..................................................................64 5.4. Os novos temas.....................................................................73 5.5. Soluo de Controvrsias.......................................................80 5.6. Reviso de Polticas Comerciais.............................................83 VI. A OMC: um balano.....................................................................87 VII. Concluso: o futuro da OMC.......................................................95

Introduo

O comrcio internacional uma das reas em que mais claramente sobressai a necessidade da cooperao entre os pases. Ainda que aes unilaterais possam ser vantajosas o que est longe de ser bvio quando se considera o conjunto dos interesses especficos em cada pas , a experincia demonstra que essas vantagens podem ser anuladas por medidas equivalentes adotadas pelos demais. O equilbrio resultante inferior ao que pode ser obtido com cooperao, ou seja, com a disposio para vincular-se a regras mutuamente acordadas. A negociao dessas regras pode ser feita bilateralmente; diferenas entre o que aplicado a diferentes pases, no entanto, geram custos de administrao e perda de eficincia. A melhor maneira de assegurar a uniformidade das regras atravs de um sistema multilateral, do qual participem, idealmente, todos os demais pases. Ainda assim, a poltica comercial oferece instrumentos para alterar a distribuio de recursos dentro de cada pas,

Paulo Estivallet de Mesquita

o que gera resistncias perda de autonomia que decorreria dos acordos comerciais. A poltica internacional de cada pas uma extenso da poltica domstica. As vantagens decorrentes da proteo do mercado domstico so concentradas, ao passo que os benefcios so distribudos de forma difusa. Persiste, em muitos pases, a ideia de que o mercado domstico um patrimnio dos produtores como na stira de Bastiat sobre a petio dos fabricantes de velas ao Parlamento francs para solicitar a proteo do Estado contra a concorrncia desleal de um rival estrangeiro, o sol. Isso explica em parte a evoluo relativamente lenta da regulamentao do comrcio internacional. A criao da Organizao Mundial do Comrcio OMC, em 1995, constitui um marco nesse processo. Apesar de todas as vicissitudes por que tem passado a economia mundial e da persistncia de um considervel ceticismo em relao s vantagens de um sistema liberal para o comrcio internacional, a OMC consolidou-se como a administradora do conjunto fundamental de regras para o comrcio internacional: o sistema de comrcio multilateral.

10

II

A teoria do comrcio internacional

A ideia de que a distribuio das riquezas sobre a Terra desigual e que o comrcio uma maneira de ter acesso a produtos escassos antiga. Segundo Plato, seria impossvel fundar uma cidade num local onde no houvesse necessidade de importar nada e, para importar, seria necessrio produzir no apenas aquilo de que necessita, mas tambm aquilo que demandado por seus fornecedores. A noo de que a especializao pode ser vantajosa mesmo quando existe produo local, no entanto, surge apenas com a publicao de A Riqueza das Naes, de Adam Smith, em 1776. Smith descreveu, pela primeira vez, a noo de vantagens comparativas: se um pas estrangeiro pode-nos fornecer um produto a custo menor do que ns, melhor adquiri-lo com parte da produo de nossa prpria indstria empregada de uma maneira na qual tenhamos alguma vantagem. Smith chega a essa concluso como uma decorrncia lgica do princpio da diviso do trabalho, ao observar que nenhuma famlia prudente produz aquilo

11

Paulo Estivallet de Mesquita

que mais barato comprar (o alfaiate no tenta fabricar seus prprios sapatos, mas os compra do sapateiro; o sapateiro no tenta fabricar suas prprias roupas, mas as compra do alfaiate). Adiantando-se s crticas baseadas na diferenciao entre vantagens comparativas estticas e dinmicas, Smith notava que se as vantagens de um pas sobre o outro so naturais ou adquiridas no tem importncia nesse contexto. Smith deduz que as restries importao so, no melhor dos casos, inteis: se o produto domstico pode ser adquirido a custo to baixo quanto o estrangeiro; a regulamentao evidentemente intil; se no pode, deve ser, em geral, prejudicial. O modelo clssico das vantagens comparativas descrito por David Ricardo em 1817 vai alm do bom senso intuitivo de Smith. Ricardo demonstrou que o que interessa no so os custos (ou vantagens comparativas) absolutos, e sim as diferenas relativas. Se no pas A o preo de dois queijos equivale a uma garrafa de vinho e, no pas B, a relao de trs queijos para cada garrafa de vinho, o vinho relativamente mais barato no primeiro pas. Vale a pena para o pas A especializar-se na produo de vinho e vend-lo no pas B, onde cada garrafa adicional pode ser trocada por mais queijos. Inversamente, convm ao pas B especializar-se na produo de queijos e obter o vinho mais barato no pas A. Pouco importa que o pas A tenha custos de produo absolutos mais baixos tanto para vinhos como para queijos; vantajoso concentrar-se na produo de vinho e importar queijos. A diferena de produtividade entre os dois pases far com que A tenha renda mais alta

12

A Organizao Mundial do Comrcio

do que B; tanto A como B tero, no entanto, possibilidades de produo e de consumo maiores com o comrcio do que teriam isoladamente. Em qualquer caso com ou sem comrcio , a renda depende da produtividade de cada pas; o comrcio serve apenas para possibilitar um consumo maior para um determinado nvel de renda. Nos anos 1930, dois economistas suecos, Heckscher e Ohlin, complementaram o modelo ricardiano com a demonstrao de que as vantagens comparativas refletem as dotaes relativas dos fatores de produo (terra, trabalho e capital). Os pases detm vantagens comparativas nos produtos que requerem maiores quantidades dos fatores mais abundantes no local. Pases com terra abundante tero vantagem comparativa em agricultura; pases com mo de obra abundante tero vantagem comparativa em manufaturas. Nos anos 1940, Paul Samuelson desenvolveu o corolrio de que o livre-comrcio tenderia a equalizar os preos dos fatores de produo, como o custo da mo de obra ou do capital, mesmo sem a migrao dos fatores. A expanso do comrcio ajuda, assim, a reduzir a diferena entre as taxas de retorno dos fatores de produo dentro de um pas. Em um pas com mo de obra abundante e capital escasso, o comrcio permite aumentar a remunerao do fator trabalho e reduzir o custo do capital. Embora o modelo Hecksher-Ohlin-Samuelson (ou HOS) dependa de uma srie de premissas para sua plena validade, a experincia de vrios sculos confirma que o comrcio tende a amenizar as diferenas entre o custo dos fatores de produo nas diferentes regies.

13

Paulo Estivallet de Mesquita

Em resposta a um matemtico que o desafiou a indicar uma proposio nas cincias sociais que fosse verdadeira sem ser trivial, Samuelson ofereceu a teoria das vantagens comparativas: que ela logicamente verdadeira no precisa ser explicado a um matemtico; seu carter no trivial atestado pelos milhares de pessoas importantes e inteligentes que nunca conseguiram entend-la por si mesmos, ou acreditar nela depois de ela lhes ser explicada. A teoria das vantagens comparativas no pode ser refutada formalmente. Os argumentos contrrios buscam, de maneira geral, questionar sua aplicabilidade realidade, buscando demonstrar que se trata de um modelo simplista e que circunstncias especficas como rendimentos crescentes, concorrncia imperfeita, diferenas de custos de mo de obra ou fatores dinmicos tornam suas concluses invlidas. At agora, nenhuma das alternativas propostas demonstrou maior capacidade explicativa ou de previso. Uma proporo considervel dos economistas e ainda maior dos empresrios, dos polticos e do pblico aceita que a teoria pode explicar os padres de comrcio (quem exporta o qu), mas questiona a ideia de que a especializao beneficie a todos os envolvidos. Se o setor primrio, por exemplo, tiver menor potencial de crescimento relativo no longo prazo, pode ser desvantajoso favorecer a especializao nesse setor. citada com frequncia, nesse contexto, a lei de Kaldor, que estipula que o crescimento do PIB tem uma correlao positiva com o crescimento do setor industrial. Kaldor, no entanto, postula que essa correlao advm de ganhos de produtividade em funo de economias

14

A Organizao Mundial do Comrcio

de escala, o que dificilmente se coaduna com mercados domsticos fechados. O debate no facilitado pelo fato de que a evoluo das vantagens comparativas de cada pas afetada ao longo do tempo por um grande nmero de fatores progresso tcnico, instituies, educao, acumulao de capital. A concentrao da produo em setores considerados menos nobres ou promissores atribuda operao das vantagens comparativas pode, na verdade, ser causada pela falta de investimento em educao ou infraestrutura. A direo da causalidade pode ser difcil de determinar: um pas tem renda baixa porque exporta produtos primrios, ou exporta produtos primrios porque sua renda baixa? O modelo ricardiano no prev que um pas crescer mais, ou menos, se se especializar na produo dos bens nos quais detenha vantagem comparativa; ele prev apenas que seu nvel de produo ser maior do que se no houver especializao. A viso predominante nos organismos multilaterais (na OMC, no Banco Mundial, na Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, no Fundo Monetrio Internacional FMI) de que existe uma correlao positiva entre abertura comercial e taxa de crescimento econmico. A orientao dessas organizaes, no entanto, nem sempre completamente neutra. difcil fazer comparaes estatisticamente significativas entre pases e entre diferentes perodos de tempo. Alm disso, necessrio distinguir entre o crescimento do comrcio internacional devido a fatores como a reduo de custos de transporte e o crescimento

15

Paulo Estivallet de Mesquita

devido liberalizao comercial. O efeito de demanda da China nas ltimas duas dcadas, por exemplo, teve efeitos semelhantes sobre o comrcio de pases com grande diversidade de orientaes de poltica comercial. O fato de ningum ter conseguido desenvolver uma explicao melhor nos ltimos dois sculos no significa que ela no exista. Alm disso, a economia no uma cincia exata: mesmo modelos slidos como a lei de oferta e procura so desmentidos em determinados casos. A teoria das vantagens comparativas o equivalente a um bom mapa: por melhor e mais preciso que ele seja, no pode, por definio, ser um retrato idntico realidade. Serve como guia geral, mas as pessoas de bom senso no se furtam a alterar a rota em funo de caractersticas do terreno. Ainda assim, cabe ter presente que o que passa por bom senso so, muitas vezes, as preocupaes e interesses prticos de determinados setores da sociedade.

16

III

Os primrdios do comrcio mundial

3.1. A Revoluo Comercial e a primeira onda de globalizao

O incio da globalizao do comrcio, entendida como o estabelecimento de fluxos comerciais entre todas as regies do mundo, remonta ao sculo XVI, com as navegaes ibricas. Uma data marcante a da chegada dos primeiros galees espanhis, com prata mexicana, em Manila, em 1571: pela primeira vez, todos os continentes estabeleceram fluxos diretos entre si. O comrcio intraeuropeu e intra-asitico era muito maior do que o comrcio intercontinental situao que, de resto, permanece vlida at hoje. Ainda assim, o perodo posterior a 1500 viu o incio da criao de uma economia verdadeiramente global. A expanso do comrcio nesse perodo indissocivel do poderio militar. Nas palavras de um dos Governadores-Gerais da Companhia das ndias Ocidentais holandesa, no se pode fazer guerra sem comrcio, nem comrcio sem guerra.

17

Paulo Estivallet de Mesquita

No existe lugar para a noo do comrcio como atividade mutuamente benfica: o poder utilizado para obter ganhos por meio do saque e da extrao de rendas monopolistas. Nos sculos XVI e XVII no existe um regime para o comrcio, no sentido de um conjunto de regras, normas e procedimentos que regularizam os comportamentos e controlam seus efeitos. A vantagem comparativa determinante a violncia. Em alguns momentos, verificou-se reduo na intensidade dos conflitos e a coexistncia de fluxos concorrentes de comrcio, como a rota do Cabo, dominada pelos portugueses no sculo XVI, e a rota do Mar Vermelho, pelos turcos. Um arranjo baseado num impasse militar no , no entanto, comparvel a um acordo. Nesse perodo, que coincide com os primrdios do Direito Internacional Pblico, Hugo Grotius escreveu tanto em defesa da liberdade dos mares (Mare Liberum) e, por extenso, do direito de romper os monoplios ibricos, como do apresamento de naus portuguesas e do confisco de suas cargas (De Indis) e como corolrio, da imposio de monoplios holandeses. A predominncia dos aspectos utilitrios e subjetivos sobre a noo de direito fica clara quando se v o empenho com que a Holanda buscou impor seus prprios monoplios, chegando ao ponto de destruir ou deslocar populaes inteiras. Em resposta s frequentes invocaes pelos holandeses da doutrina de Grotius, George Downing reclamou que com essa gente, mare liberum nas costas inglesas, mas mare clausum na costa da frica e nas ndias Orientais.

18

A Organizao Mundial do Comrcio

O primeiro tratado comercial significativo entre Estados o de Methuen (1703), evocado tanto por Adam Smith como por David Ricardo. Pelo tratado, a Inglaterra comprometia-se a dar preferncia de um tero nas tarifas aplicveis aos vinhos portugueses em relao aos vinhos franceses, em troca da eliminao da proibio importao de manufaturas de l inglesa por Portugal. A Inglaterra abriu mo de mercado na Frana e disps-se a pagar mais pelos vinhos portugueses, para melhorar sua balana comercial com Portugal e obter acesso ao ouro do Brasil. um tratado de clara inspirao mercantilista, baseado na confuso, apontada por Adam Smith, entre numerrio e riqueza. O Tratado era suficientemente apreciado na Inglaterra para impedir a aprovao pelo Parlamento da clusula de nao mais favorecida contida no Tratado de Utrecht com a Frana de 1713. Nos tratados comerciais de inspirao mercantilista, as preocupaes principais eram o acesso aos mercados coloniais (diretamente, como no Tratado de Utrecht entre a Inglaterra e a Espanha, ou indiretamente, como no caso de Methuen), a eliminao de proibies e o tratamento comparativo em relao a outros pases (preferncias, da perspectiva do beneficirio; discriminao, da perspectiva dos demais). O nvel das tarifas aplicadas, bem como sua liberalizao, recebia, de maneira geral, tratamento secundrio. A preocupao com a discriminao deu origem proliferao, a partir do final do sculo XVII, de clusulas de nao mais favorecida, ou NMF. A clusula NMF obriga os

19

Paulo Estivallet de Mesquita

contratantes extenso recproca de quaisquer privilgios e vantagens concedidos a terceiros. Quando essa extenso de vantagens refere-se tanto ao passado como ao futuro, diz-se que a clusula NMF incondicional. Nos casos em que a extenso de vantagens futuras condicionada a novas concesses por parte do beneficirio, a clusula NMF dita condicional. Em tese, a universalizao de clusulas NMF em acordos bilaterais poderia levar a uma uniformizao das condies aplicveis ao comrcio. Se os pases A e B concluem um acordo, as mercadorias dos dois pases sero beneficiadas por preferncias recprocas. A vantagem para cada um, no entanto, consiste no acesso preferencial para suas exportaes; a preferncia exclusiva concedida ao outro pas gera uma perda, na medida em que leva a adquirir bem mais caros do que se houvesse maior concorrncia. Se o pas A concluir posteriormente um acordo com o pas C, o primeiro ser beneficiado por um mercado ampliado para suas exportaes (B e C) e poder adquirir as mercadorias mais baratas em B ou C. Nessas condies, B ter interesse em tambm concluir um acordo com C, para compensar a perda do acesso preferencial ao mercado de A com o acesso ao mercado de C e para ampliar suas fontes de suprimento.

3.2. A segunda onda de globalizao o Liberalismo

A assinatura do Tratado de Comrcio Anglo-Francs de 1860 (tambm conhecido como Cobden-Chevalier, do

20

A Organizao Mundial do Comrcio

nome de seus dois principais propositores) teve o efeito de propagar, por meio de clusula NMF, a liberalizao do comrcio na Europa. A Inglaterra havia adotado uma poltica de livre-comrcio unilateral a partir da revogao das Corn Laws, em 1846. O Parlamento francs era dominado por interesses protecionistas, mas Napoleo III julgou que um acordo comercial com a Inglaterra teria consequncias polticas positivas, num momento em que a situao era tensa na Europa central. Pelo acordo, a Inglaterra reduziu o nmero de produtos franceses sujeitos a tarifas a apenas 48 e reduziu a tarifa incidente sobre o vinho. A Frana aboliu todas as proibies e comprometeu-se a no impor tarifa superior a 30% (ou 25% depois de cinco anos de vigncia do acordo). Na prtica, a maioria das tarifas situava-se na faixa de 10 a 15 por cento. Os efeitos sistmicos do acordo foram muito mais amplos do que sua importncia para os dois signatrios, as duas maiores economias europeias poca. Enquanto a Inglaterra manteve sua poltica de livre-comrcio em relao a terceiros, a Frana reduziu as tarifas apenas para os produtos ingleses. Para superar a desvantagem em relao aos produtos ingleses no mercado francs, os demais pases europeus apressaram-se a buscar acordos semelhantes com a Frana, todos com a clusula NMF. Assim, a Frana concluiu acordos com a Blgica em 1861, a Zollverein liderada pela Prssia em 1862, a Itlia em 1863, a Sua em 1864, Noruega, Espanha e Pases Baixos em 1865 e a ustria em 1866. Em um perodo de 15 anos, 56 acordos foram assinados, com a maioria das tarifas entre 8 e 15 por cento, com um mximo

21

Paulo Estivallet de Mesquita

de 25 por cento. O comrcio foi liberalizado a um ponto que somente seria alcanado novamente no final da Rodada Tquio do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio GATT. O mpeto liberalizante comeou a arrefecer no final da dcada de 1870 a Frana elevou substancialmente suas tarifas em 1892 , mas o comrcio manteve-se razoavelmente livre de barreiras at a ecloso da I Guerra Mundial. Este teria sido um dos fatores propulsores da segunda onda de globalizao.

3.3. A desglobalizao

O sistema europeu de comrcio da segunda metade do sculo XIX terminou de forma abrupta em agosto de 1914, com a ecloso da I Guerra Mundial. O regime de economia de guerra baseou-se em tarifas altas, proibies, quotas e controles cambiais, tudo voltado para proteger as indstrias consideradas vitais para a segurana nacional e para preservar divisas. Embora o terceiro dos Catorze Pontos de Woodrow Wilson defendesse a remoo de todas as barreiras econmicas e o estabelecimento da igualdade de condies comerciais entre todas as naes, no havia disposio ou mesmo condies para restaurar a poltica comercial do pr-Guerra. O Pacto da Sociedade das Naes transformou a igualdade de condies pleiteada por Wilson em tratamento equitativo do comrcio de todos os Membros, levando em conta as necessidades especiais das regies devastadas pela Guerra. Na prtica, no havia disciplina internacional.

22

A Organizao Mundial do Comrcio

No perodo imediatamente aps a I Guerra Mundial, no houve nenhum esforo significativo para restaurar a rede de acordos anteriores, ou para estabelecer um regime de disciplinas multilaterais. Os prprios EUA elevaram significativamente suas tarifas em 1922, com a Tarifa Fordney-McCumber. Em 1927, um encontro de notveis a Conferncia Econmica Mundial conclamou a aes unilaterais, bilaterais ou coletivas para estabilizar e reduzir (standstill e rollback) barreiras comerciais e restaurar a efetividade da clusula NMF. Essa recomendao acabaria sendo endossada por vrios pases, o que encorajou a Liga das Naes a examinar a possibilidade de promover negociaes tarifrias multilaterais. A crise de 1929, no entanto, sepultou essas esperanas. O que ocorreu a partir de 1929 foi uma desagregao do regime comercial mundial de propores inditas, tanto pela rapidez como pela extenso. A deflao, o aumento do desemprego e a crise financeira levaram rpida propagao de medidas unilaterais para tentar insular o mercado domstico da deflao. Como consequncia, em 1932 o comrcio mundial, em valor, havia cado 40% em relao a 1929. Houve, nesse perodo, uma multiplicao de instrumentos de controle econmico. Ademais das medidas tradicionais tarifas, quotas e proibies , multiplicaram-se os sistemas de licenciamento, os controles cambiais e os acordos de comrcio administrado. As burocracias estatais expandiram-se e aumentou significativamente o alcance e o detalhamento da regulao do comrcio internacional

23

Paulo Estivallet de Mesquita

em especial nos pases que demoraram mais a abrir mo do padro-ouro. As barreiras no tarifrias disseminaram-se de tal forma que as tarifas mesmo discriminatrias perderam importncia relativa como restries ao comrcio.

24

IV

O sistema de comrcio multilateral o GATT

A experincia traumtica dos anos 1920 e 1930 marcou profundamente a reconstruo da ordem internacional aps a II Guerra Mundial. A viso predominante era de que o unilateralismo havia contribudo para agravar e prolongar a Grande Depresso. Na esfera monetria e financeira, isso resultou na criao do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial para administrar taxas de cmbio e financiar a reconstruo. Na rea comercial, a resposta foi o esforo para estabelecer uma Organizao Internacional do Comrcio (OIC). J em 1943, o Departamento de Estado havia preparado um documento sobre as bases para o comrcio no ps-Guerra. Em dezembro de 1945, quando os EUA j haviam chegado a um acordo com o Reino Unido sobre os princpios fundamentais, os EUA convidaram os aliados a negociar um acordo multilateral para a reduo recproca de tarifas sobre o comrcio de bens. A proposta foi endossada pelo Conselho

25

Paulo Estivallet de Mesquita

Econmico e Social da ONU (ECOSOC), que adotou resoluo em fevereiro de 1946 convocando uma conferncia a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Emprego para elaborar a carta constitutiva de uma Organizao Internacional do Comrcio. O projeto de Carta constitutiva da OIC ficou conhecido como a Carta de Havana, por ter sido aprovado em maro de 1948 na capital cubana. A OIC teria um escopo que iria alm da poltica comercial strictu sensu: havia captulos sobre emprego, acordos de produtos de base, prticas empresariais restritivas e investimentos. Submetido vrias vezes aprovao do Congresso norte-americano, o documento foi rejeitado. Em dezembro de 1950, o Presidente Truman anunciou que no mais buscaria a aprovao do Congresso para a OIC, acabando definitivamente com qualquer possibilidade de entrada em vigor da Carta. Com isso, o principal instrumento de regulamentao do comrcio internacional ficou sendo o GATT, um acordo provisrio negociado em 1947, em Genebra, durante a terceira das quatro reunies do Comit Preparatrio da OIC. As clusulas gerais do GATT inspiraram-se em larga medida no captulo do projeto de Carta constitutiva da OIC que tratava de regras comerciais, o qual, por sua vez, tinha sido fortemente influenciado por acordos comerciais bilaterais, principalmente aqueles negociados pelos EUA depois de 1934. A inspirao do GATT era antiprotecionista, mas sem chegar a ser livre-cambista. Os objetivos mais amplos, estipulados no prembulo, so o aumento dos padres de vida, o pleno emprego, o crescimento da renda e da demanda efetiva,

26

A Organizao Mundial do Comrcio

a plena utilizao dos recursos e a expanso da produo e do intercmbio de bens. A liberalizao do comrcio e a no discriminao so descritas como meios para alcanar aqueles objetivos, e no como fins em si mesmas.

4.1. As regras do GATT

Os instrumentos de poltica comercial visam, de maneira geral, a aumentar os preos e/ou reduzir a quantidade dos produtos importados por meio de tarifas, quotas ou outros tipos de barreiras importao ou, alternativamente, a reduzir os preos e aumentar a oferta domstica por meio de subsdios. Nos dois casos, as condies de concorrncia so distorcidas de forma a aumentar a participao da produo domstica no consumo: no primeiro, com preo de equilbrio maior do que ocorreria se o mercado fosse aberto s importaes; no segundo, o preo pode ser igual ao do mercado internacional, ou mesmo menor, o que equivale a um subsdio exportao. No limite, as importaes so proibidas e os preos no mercado domstico so completamente desvinculados do mercado internacional. O GATT admite a proteo do mercado domstico. A ideia, no entanto, de que essa proteo seja moderada, previsvel e permita o funcionamento, ainda que de maneira atenuada, do princpio das vantagens comparativas. Isso se traduz em quatro regras gerais: (1) clusula de nao mais favorecida, para equalizar as condies de concorrncia entre os fornecedores externos; (2) tratamento

27

Paulo Estivallet de Mesquita

nacional, para que, uma vez superados os obstculos na fronteira, o produto importado no seja discriminado em relao ao domstico; (3) proteo exclusivamente por meio de tarifas e (4) transparncia, para assegurar previsibilidade. Essas quatro regras gerais so detalhadas ou complementadas por uma srie de artigos destinados a impedir ou, pelo menos, disciplinar as medidas protecionistas mais comuns no perodo entreguerras.

4.1.1. A clusula NMF

A clusula de nao mais favorecida constitui uma das duas vertentes do princpio da no discriminao: os produtos de qualquer origem devem estar sujeitos ao mesmo tratamento, na fronteira do pas importador, em relao ao pagamento de tarifas e taxas e a outras formalidades. So admitidas algumas excees, em especial para unies aduaneiras e acordos de livre-comrcio. Em princpio, possvel burlar a clusula NMF por meio de subdivises tarifrias como a tarifa alem de 1902, que tinha uma posio para gado malhado ou pardo, criado a pelo menos 300 metros acima do nvel do mar e, durante pelo menos um ms por ano, a mais de 800 metros acima do nvel do mar , por tarifas sazonais que afetam distintamente os Hemisfrios Norte e Sul, devido defasagem das colheitas, por restries aplicveis a portos de entrada, etc. Na prtica, h menos interesse em beneficiar uma mercadoria

28

A Organizao Mundial do Comrcio

importada em detrimento de outra do que em beneficiar o produto domstico em detrimento do importado.

4.1.2. O tratamento nacional

Uma vez cumpridas as exigncias e pagos os tributos devidos na importao, as mercadorias importadas no podem receber tratamento menos favorvel do que as mercadorias domsticas em relao a tributos, regulamentos e normas tcnicas ou requisitos de comercializao. Essa igualdade a segunda vertente da no discriminao denominada de tratamento nacional. O primeiro componente da igualdade que a cobrana dos impostos internos como o ICMS e o IPI, no caso brasileiro no exceda o montante cobrado dos produtos domsticos. Essa exigncia necessria para preservar a regra geral de proteo por meio de tarifas: se fosse possvel elevar de forma diferenciada os impostos internos apenas para os produtos importados, a consolidao de tarifas como limite mximo de proteo perderia sentido. Essa igualdade aplica-se no apenas a produtos idnticos, mas tambm a similares ou concorrentes, como diferentes tipos de destilados. Os tributos internos aplicveis cachaa, por exemplo, devem ser comparveis aos aplicveis vodca importada. O tratamento nacional abrange todas as exigncias aplicveis venda de um bem, inclusive regulamentos tcnicos, etiquetagem, crdito, transporte, distribuio,

29

Paulo Estivallet de Mesquita

utilizao. A lista de medidas vedadas longa e crescente, por se tratar de uma rea que interfere com polticas domsticas e, por isto mesmo, se presta alegao de que o objetivo no comercial: restries a produtos nocivos sade importados, como cigarros, mais rigorosas do que para os produtos locais; avaliao de conformidade mais rigorosa por exemplo, testar uma proporo maior dos produtos importados do que dos produtos domsticos; limites publicidade; diferentes condies de crdito (prazos, taxas); condies diferenciadas de venda, como restries a quantidades, tipo de loja, promoes. Pela regra do tratamento nacional, no possvel impor propores mnimas em quantidade, volume ou valor de partes domsticas na montagem de produtos finais ou, no comrcio domstico, condicionar a venda de produtos importados venda de determinada quantidade de produtos domsticos. A exigncia de contedo local equivalente tanto a uma quota uma restrio da quantidade importada como uma proporo da quantidade do produto domstico como a uma taxa, na medida em que o importador obrigado a adquirir o produto domstico mais caro para ter o direito importao. Pela mesma lgica, tambm no possvel exigir a exportao de algum produto como condio para permitir a importao.

30

A Organizao Mundial do Comrcio

4.1.3. Proteo por meio de tarifas

A tarifa o meio preferencial de proteo. Para tanto, cada pas compromete-se com uma lista consolidada, na qual se indica a tarifa mxima aplicvel a cada produto, de acordo com o Sistema Harmonizado de Descrio e Codificao de Mercadorias (SH). At a Rodada Uruguai, a lista do Brasil como a da maioria dos pases em desenvolvimento continha nmero reduzido de compromissos. Na OMC, o Brasil consolidou todas as suas tarifas a maioria delas, em nvel superior ao efetivamente aplicado. O princpio da proteo por tarifas complementado pela obrigao de eliminao geral de restries quantitativas (quotas de importao) e por limites concesso de subsdios. Alm disso, as taxas aplicveis s operaes de comrcio exterior devem ser limitadas ao custo dos servios efetivamente prestados.

4.1.4. Transparncia

Para dar efetividade aos princpios de proteo por tarifas, nao mais favorecida e tratamento nacional, necessrio que haja transparncia. Todas as leis, regulamentos e decises judiciais e administrativas aplicveis ao comrcio exterior devem ser publicadas com antecedncia. Na mesma linha, necessrio evitar que a mercadoria importada seja classificada arbitrariamente como um produto sujeito a uma tarifa mais elevada, ou que o valor declarado na importao

31

Paulo Estivallet de Mesquita

seja determinado de forma arbitrria pela aduana. Por isso, os procedimentos para classificao e determinao de valor das mercadorias importadas devem igualmente ser publicados e administrados de forma imparcial.

4.2. As excees

O GATT contm vrias excees pautadas pelo realismo em especial, pela realidade da poltica norte-americana da dcada de 1940. Em 1947, um senador norte-americano props suspender as negociaes em Genebra at que a Comisso de Comrcio Internacional (USITC) tivesse analisado o impacto que tarifas mais baixas teriam sobre a economia norte-americana. O Departamento de Estado negociou com o Senado a rejeio da proposta, em troca de uma vlvula de escape uma salvaguarda que permitiria elevar tarifas se, por circunstncias imprevistas, o aumento das importaes de um produto causasse dano indstria domstica. Essa clusula de salvaguarda foi incorporada ipsis literis no GATT. O artigo que estabelece a proibio geral de restries quantitativas contm uma exceo feita sob medida para atender os requisitos da legislao agrcola norte-americana. Com base no Agricultural Adjustment Act de 1933, os produtores norte-americanos de lavouras bsicas (basic crops) recebiam, em troca da participao em programas de controle de oferta, preos de sustentao relacionados aos preos vigentes no perodo anterior I Guerra Mundial superiores, em decorrncia da deflao do ps-Guerra, aos preos mundiais.

32

A Organizao Mundial do Comrcio

Uma exceo de interesse de todos os demais pases foi a possibilidade de introduo de restries por problemas de balano de pagamentos. Aps a Guerra, os EUA eram, ao mesmo tempo, a principal base de produo da economia mundial, com tendncia a gerar excedentes comerciais, e o fornecedor de liquidez para a economia internacional o que requeria dficits de balano de pagamentos nos EUA. Com o Plano Marshall, a soluo foi a concesso de grandes volumes de ajuda para os pases da Europa Ocidental; ainda assim, muitos deles enfrentaram problemas de balano de pagamentos at o incio da dcada de 50. Nos pases em desenvolvimento, esses problemas estenderam-se por vrias dcadas e pases como o Brasil acabaram por utilizar extensivamente essa exceo para manter, durante longos perodos, altos nveis de proteo a amplos setores. A mais significativa exceo ao princpio da nao mais favorecida a que possibilita o estabelecimento de reas de livre-comrcio ou unies aduaneiras, desde que elas abranjam substancialmente todo o comrcio, o que tem sido interpretado como pelo menos 85% do fluxo de comrcio bilateral. Com isso, tem-se a curiosa situao de que vedado o favorecimento em relao a produtos de determinadas origens, a menos que ele se aplique a todos, ou a quase todos, os produtos daquelas origens. O GATT contm uma exceo especfica para questes relacionadas segurana nacional. A exceo cobre o comrcio de material blico ou nuclear e, de forma mais ampla, qualquer medida tomada para proteger interesses essenciais de segurana, em tempo de guerra ou outra

33

Paulo Estivallet de Mesquita

emergncia nas relaes internacionais. Ela foi invocada algumas vezes ao longo da histria. Em 1982, a Comunidade Econmica Europeia CEE, a Austrlia e o Canad suspenderam as importaes provenientes da Argentina em funo do conflito das Malvinas. Os EUA aplicaram um embargo comercial Nicargua em 1985. A CEE fez a mesma coisa com a Iugoslvia em 1991. A Sucia buscou utilizar a mesma clusula, nos anos 70, para a proteo de sua indstria de calados, com o argumento de que seria necessrio manter capacidade autctone de fabricao para assegurar o fornecimento a seu exrcito na hiptese de conflito militar e de bloqueio s importaes. A Sucia acabou retirando, no entanto, as medidas antes que elas fossem examinadas por um painel. A regra de que a proteo deve-se dar apenas por meio de tarifas e de que no deve haver proibies pode conflitar com uma grande diversidade de objetivos no comerciais. Nenhum pas obrigado a admitir a importao de bens considerados lesivos moral ou sade como entorpecentes, por exemplo. razovel impor, em certos casos, proibies ao comrcio; em outros, exigncias qualitativas, como a conformidade com padres sanitrios ou normas tcnicas. Para lidar com essas questes, o GATT-47 tem um artigo de excees gerais. Ele permite, entre outras hipteses, a imposio de medidas necessrias proteo da moral pblica, da vida humana, animal ou vegetal, proteo de tesouros histricos e artsticos e conservao do meio ambiente. A condio bsica que as medidas no sejam aplicadas de forma discriminatria nem

34

A Organizao Mundial do Comrcio

constituam uma restrio disfarada ao comrcio. No se pode alegar, por conseguinte, que os cigarros estrangeiros so prejudiciais sade: para restringir a importao, necessrio que medidas equivalentes sejam aplicadas aos cigarros fabricados no pas. A noo de restrio disfarada ao comrcio passa, muitas vezes, por uma avaliao quanto possibilidade de o objetivo ser alcanado por meio de uma medida alternativa, menos restritiva. Com o passar do tempo, tendncia regulamentao crescente dos bens acabou levando multiplicao das situaes de conflito entre os objetivos descritos no Artigo XX e a liberdade de comrcio. Isto acabou estimulando a elaborao de disciplinas mais extensas e detalhadas na OMC, em particular no que se refere a normas e regulamentos tcnicos. Alm das excees previstas no GATT, outras foram agregadas com o tempo, em particular no que se refere agricultura e aos produtos txteis. O GATT permitia quotas para produtos agrcolas, desde que vinculadas a programas de limitao da produo. As primeiras rodadas de negociaes comerciais realizadas pouco contriburam para a liberalizao do comrcio agrcola. Como as principais distores eram no tarifrias, a consolidao e reduo de tarifas agrcolas, quando ocorria, tinha pouco efeito concreto. Ainda assim, a concesso de uma quota com tarifa reduzida para manteiga pelos EUA, na Rodada de Annecy, acabaria por ser considerada excessiva, levando o Secretrio de Agricultura a impor, por obrigao legal, uma proibio importao de manteiga

35

Paulo Estivallet de Mesquita

o que redundaria no primeiro caso de autorizao de suspenso de concesses por uma parte contratante (no caso, a Holanda) a outra por violao do GATT. Em 1955, o Japo ingressou no GATT e conseguiu resguardar suas quotas de importao no seu Protocolo de Acesso. No mesmo ano, os EUA obtiveram um waiver (derrogao das regras) para legislao que obrigava a imposio de restries s importaes de alguns produtos agrcolas, mesmo em violao s obrigaes internacionais dos EUA. Em 1956, j havia indicaes de que os seis pases que negociavam a criao da Comunidade Econmica Europeia pretendiam estabelecer uma poltica agrcola protecionista e voltada para a autossuficincia. Assim, ao final da primeira dcada de vigncia do GATT, as disciplinas aplicveis ao comrcio de produtos agrcolas, que nunca haviam sido muito fortes, encontravam-se ainda mais debilitadas, a ponto de gerar a impresso de que a agricultura estava excluda do GATT. O setor txtil tem sido, desde a Revoluo Industrial, um dos mais acessveis para pases que comeam a se industrializar. Com isso, h uma sucesso de concorrentes, o que tende a gerar reaes protecionistas nos pases com indstrias j estabelecidas. Os EUA, ainda nos anos 30, impuseram ao Japo acordos de restrio voluntria de exportaes (VERs voluntary export restraints). Nos anos 50, Japo, Hong Kong, China, ndia e Paquisto foram obrigados a restringir suas exportaes para os EUA. Em 1961, os EUA impuseram um Arranjo de Curto Prazo, sucedido no ano seguinte por um Arranjo de Longo Prazo, para regular os volumes e o crescimento

36

A Organizao Mundial do Comrcio

das exportaes de tecidos de algodo daqueles pases. Aos poucos, mais produtos e pases foram sendo adicionados. A partir de 1974, o comrcio de txteis e vesturio passou a ser regido pelo Acordo Multifibras (AMF). Foram estabelecidas quotas que restringiam o acesso ao mercado dos pases que enfrentavam dificuldades em funo do rpido crescimento das importaes de txteis. O Acordo Multifibras conflitava frontalmente com a regra de eliminao de restries quantitativas e com a clusula de nao mais favorecida, j que cada pas fornecedor negociava quotas individuais. Como no caso da agricultura, os txteis nunca foram formalmente excludos do GATT, mas um conjunto de regras especficas tornavam as disciplinas do GATT inoperantes nesses setores.

4.3. O GATT como organizao internacional

O acordo do GATT entrou em vigor em 1 de janeiro de 1948, com 23 partes contratantes entre as quais o Brasil , por meio de um Protocolo de Aplicao Provisria, que estipulava que a Parte II do GATT que abrangia, entre outras questes, tratamento nacional e direitos antidumping seria aplicada na mxima extenso compatvel com a legislao existente. Quanto a OIC entrasse em vigor, a Parte II seria substituda pelos dispositivos correspondentes da Carta de Havana. Quando os EUA anunciaram que no submeteriam a Carta de Havana ao Congresso, em 1950, os signatrios

37

Paulo Estivallet de Mesquita

do GATT denominados de partes contratantes ficaram com um acordo provisrio, mas sem uma instituio para administr-lo. Por uma feliz coincidncia, tambm havia um secretariado provisrio procura de uma organizao. A Conferncia da ONU sobre Comrcio e Emprego, que lanou as negociaes da Carta de Havana, havia estabelecido uma comisso provisria para a Organizao Internacional do Comrcio, a ICITO, que passou a funcionar, como Secretariado do GATT, at a criao da OMC. O Protocolo de Aplicao Provisrio era conhecido como a clusula do vov (grandfather clause). Com base nessa clusula, o Brasil manteve em vigor, durante vrios anos, impostos internos que discriminavam contra o produto importado, com base em uma lei de 1945. Os EUA a utilizaram para dispensar o teste de dano para a imposio de direitos compensatrios e antidumping contra bens importados, com base em uma lei do mesmo ano. Em que pesem essas deficincias originais, o GATT gradualmente consolidou-se como uma organizao internacional de facto . Ademais das rodadas de negociaes, as partes contratantes comearam a reunir-se para discutir a implementao do acordo. Estabeleceu-se, em 1960, um Conselho de Representantes que se reunia de forma regular e tomava decises, por consenso. Para indicar decises coletivas o equivalente a resolues do GATT falava-se em PARTES CONTRATANTES, em letras maisculas. Com o tempo, os mecanismos institucionais foram expandidos e consolidados. O cargo de Secretrio-Executivo da ICITO foi transformado em Diretor-Geral do GATT em 1965, em um

38

A Organizao Mundial do Comrcio

reconhecimento implcito de que o acordo tambm era uma organizao. Nos anos 60 foram criados comits temticos especficos como o Comit de Comrcio e Desenvolvimento, estabelecido em 1965 em resposta realizao, no ano anterior, da primeira sesso da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). No mesmo ano foi incorporada a Parte IV ao GATT, que estipula, entre outros objetivos e compromissos, que as partes contratantes desenvolvidas deveriam priorizar a reduo de barreiras comerciais s exportaes das partes contratantes em desenvolvimento, sem esperar reciprocidade total por isso. A linguagem , no entanto, de carter exortatrio, ou seja, no estabelece obrigaes comparveis, do ponto de vista jurdico, s do texto original do GATT.

4.4. Os resultados das Rodadas do GATT

Entre 1947 e 1961 foram realizadas cinco rodadas de negociaes para reduzir tarifas (denominadas de Genebra, Annecy, Torquay, Genebra e Dillon). As negociaes eram feitas por listas de produtos, com pedidos e ofertas de cada pas. Como havia a expectativa de reciprocidade, as negociaes privilegiavam os principais fornecedores. No faria sentido oferecer uma vantagem a um pequeno exportador, que teria pouco a oferecer em troca, e estender em seguida a concesso tarifria aos grandes fornecedores pela clusula de nao mais favorecida. Esse mecanismo concentrava a negociao entre os maiores pases. Sem

39

Paulo Estivallet de Mesquita

moeda de troca, os pequenos no tinham como obter abertura para seus produtos, mas em compensao tambm no eram obrigados a fazer concesses. Acabavam, assim, pegando carona (free riding) nas concesses negociadas pelos maiores. Mesmo para os grandes, no entanto, o mtodo era ineficiente. Com isso, com exceo da rodada original, em que os cortes tarifrios foram da ordem de 20%, nas trs rodadas seguintes o corte mdio nas tarifas foi de apenas 2,3%, e de 8% na Rodada Dillon. Na Rodada Kennedy (1964-1967), o mtodo tradicional de pedidos e ofertas foi abandonado em favor de uma meta de reduo linear de tarifas para produtos industriais (50%). A meta foi alcanada em muitos setores, mas no em reas consideradas sensveis como txteis, calados, produtos qumicos e ao. Foi aprovado tambm o Cdigo Antidumping, o primeiro acordo adicional sobre disciplinas do GATT. A Rodada Tquio (1973-1979) introduziu a frmula sua para reduo de tarifas, uma construo matemtica que (1) estabelece um teto mximo para as novas tarifas e (2) efetua cortes proporcionalmente maiores nas tarifas iniciais mais elevadas. Em funo deste efeito, uma frmula de harmonizao, ou seja, que reduz a disperso das tarifas iniciais. O resultado final foi uma reduo mdia de um tero nas tarifas dos pases industrializados. Ao final da Rodada, a tarifa mdia para bens industriais era de apenas 4,7% naqueles pases. Novamente, no entanto, houve considervel flexibilidade para excluir setores sensveis. Na Rodada Tquio houve o primeiro esforo significativo para enfrentar as barreiras no tarifrias. O resultado foram

40

A Organizao Mundial do Comrcio

acordos sobre subsdios e medidas compensatrias, barreiras tcnicas, licenciamento de importaes, valorao aduaneira, compras governamentais e um novo acordo antidumping. Foram tambm concludos acordos simplificados de acompanhamento de mercado para aeronaves civis, carne bovina e produtos lcteos. Esses acordos eram plurilaterais, ou seja, voluntrios, e valiam apenas para as partes contratantes que os subscreviam. Eram chamados, informalmente, de cdigos. A maioria desses cdigos foram transformados em acordos multilaterais na Rodada Uruguai. Os arranjos sobre carne bovina e produtos lcteos foram encerrados. Apenas os acordos sobre compras governamentais e sobre aeronaves civis foram mantidos como acordos plurilaterais na OMC.

4.5. Do GATT OMC: a Rodada Uruguai

O GATT teve um sucesso inegvel, tanto em termos de liberalizao comercial como de criao de um sistema efetivamente multilateral. O nmero de partes contratantes passou de 23 em 1947 para 50 no final da Rodada Kennedy, vinte anos mais tarde, e dobrou novamente na dcada seguinte. As redues tarifrias ajudaram a manter taxas elevadas de crescimento do comrcio internacional em torno de 8%, em mdia, nas dcadas de 1950 e 1960. O comrcio internacional de manufaturas, como proporo da produo mundial, triplicou entre 1945 e 2000. O GATT repousava, no entanto, sobre bases precrias: tratava-se de um acordo provisrio, que nunca foi ratificado

41

Paulo Estivallet de Mesquita

pelo Congresso norte-americano. O bom desempenho do GATT deveu muito supremacia econmica e disposio dos EUA para liderar a liberalizao comercial. Sem competidores, os EUA podiam defender uma clusula de nao mais favorecida incondicional como entronizada no artigo I do GATT. A preponderncia norte-americana e sua disposio para acomodar os interesses de seus aliados europeus acabou resultando, no entanto, em seletividade contrria aos interesses dos pases em desenvolvimento: setores como txteis e agricultura foram virtualmente excludos do GATT. A impossibilidade de obterem a liberalizao nos mercados de seu interesse e o pessimismo em relao contribuio do comrcio exterior para o desenvolvimento levaram os pases em desenvolvimento a concentrarem esforos, primeiro, na reforma das relaes econmicas internacionais e, em seguida, na obteno de tratamento especial e diferenciado, que consistia, na maioria das vezes, em isenes totais ou parciais em relao s regras. Com essa margem de manobra (policy space), muitos pases em desenvolvimento (PEDs) puderam industrializar-se, explorando at o limite as polticas de substituies de importaes. No fundo, era um sistema de duas velocidades, em que os pases desenvolvidos tinham mais obrigaes, mas tambm mais benefcios, do que os pases em desenvolvimento. Em meados dos anos 80, comeou a ficar claro que o GATT seja como arranjo institucional, seja como conjunto de regras no era mais adequado ou suficiente para regular o comrcio multilateral. O sucesso das primeiras dcadas em que o crescimento do comrcio internacional ultrapassou

42

A Organizao Mundial do Comrcio

de longe o crescimento do produto bruto mundial deu lugar a tenses crescentes, com a multiplicao de restries cinzentas (i.e., no expressamente proibidas, mas tampouco previstas no GATT), aumento no nmero de controvrsias nem sempre resolvidas, devido natureza no compulsria dos mecanismos de resoluo e crticas, de diversas orientaes, aos desequilbrios do sistema. Algumas dessas tenses refletiam o prprio sucesso do GATT: com a reduo de tarifas, os pases comearam a recorrer a outras medidas, no tarifrias, para se protegerem da concorrncia externa. As mudanas estruturais na economia mundial tambm desempenharam um papel. A partir do incio dos anos 70 os EUA comearam a apresentar dficits comerciais e, a partir de 1980, dficits em conta corrente. O aumento das exportaes de produtos industriais por parte do Japo e de pases em desenvolvimento asiticos e latino-americanos gerou modificaes importantes nos padres de produo e comrcio. Com isso, aumentou a presso dos EUA por reciprocidade, que se dirigiu prioritariamente para os setores mais competitivos da economia norte-americana: servios e alta tecnologia neste caso, vinculada a demandas crescentes por proteo da propriedade intelectual. O crescimento da produo agrcola europeia tambm produziu, no incio dos anos 80, um acirramento da concorrncia: o custo dos programas de apoio nos EUA foi multiplicado por seis entre 1982 e 1986, atingindo US$ 26 bilhes; o gasto com os principais programas da Poltica Agrcola Comum (PAC) dobrou entre 1981 e 1986, de 11 para 22 bilhes de Unidades Monetrias Europeias

43

Paulo Estivallet de Mesquita

(ECUs). Isto levou os EUA a reconsiderarem as vantagens do policy space para concesso de subsdios agrcolas que os EUA haviam imposto a seus scios no GATT atravs do waiver agrcola de 1955. Por sua vez, os pases em desenvolvimento ressentiam-se da multiplicao de restries a suas exportaes: acordos voluntrios de restrio (VRAs), proliferao de medidas antidumping e de direitos compensatrios, sucessivas prorrogaes e extenses das quotas sobre produtos txteis, perda de mercados de exportao devido s exportaes subsidiadas de produtos agrcolas pelos EUA e pela Comunidade Europeia (CE). As aspiraes de reforma das relaes econmicas internacionais tambm se frustraram aps um perodo inicial de realizaes com a criao do G-77 e da Unctad, e com a adoo na II Conferncia, em 1968, do Sistema Geral de Preferncias, primeira medida concreta de flexibilizao da clusula NMF em favor dos PEDs. A insatisfao generalizada com o status quo, somada crescente disposio para utilizar medidas unilaterais (como a Seo 301 da Lei de Comrcio dos EUA) para forar a abertura de mercados e mesmo mudanas legislativas em outros pases, resultaria no lanamento de mais uma rodada de negociaes comerciais em 1986, em Punta del Este. Alm da pauta tradicional de liberalizao do comrcio de bens, a Rodada Uruguai trataria tambm do estabelecimento de regras sobre propriedade intelectual e comrcio de servios. Em contrapartida ao atendimento dessa demanda dos pases desenvolvidos, a Rodada deveria tambm tratar da incorporao (ou reincorporao) do comrcio de txteis e

44

A Organizao Mundial do Comrcio

de produtos agrcolas ao sistema multilateral e de regulao das medidas de salvaguarda. Alm disso, seria feito um reexame do funcionamento do sistema do GATT, inclusive em relao aos aspectos institucionais e ao mecanismo de soluo de disputas. O objetivo era concluir as negociaes em quatro anos, expectativa que se revelou excessivamente otimista. Em 1988, em Montreal, e em Bruxelas, em 1990, as conferncias ministeriais terminaram sem acordo em relao s negociaes agrcolas. Alguns avanos provisrios foram, no entanto, obtidos, na forma de colheita antecipada dos resultados da Rodada em particular, modificaes no sistema de soluo de controvrsias e o estabelecimento do mecanismo de reviso de polticas comerciais. No final de 1992, os EUA e a Unio Europeia chegaram a um acordo (conhecido como acordo de Blair House) que serviria de base para o resultado das negociaes agrcolas. Em 1993, as demais questes pendentes foram sendo resolvidas e, no final do ano, foram apresentadas como um pacote final, na forma do Projeto Dunkel, apresentado pelo ento Diretor-Geral do GATT. Assim, depois de quase oito anos de negociaes, muitas idas e vindas e vrios desencontros, o acordo que concluiu a Rodada Uruguai e estabeleceu a OMC foi assinado em Marraqueche, em abril de 1994. A OMC comeou a funcionar oficialmente em 1 de janeiro de 1995.

45

A OMC

Os resultados da Rodada Uruguai foram amplos, profundos e, em boa medida, revolucionrios. O sistema do GATT baseava-se em um acordo de status inferior a um tratado internacional (em virtude do Protocolo de Aplicao Provisria), limitado ao comrcio de bens e mesmo nesse caso, com setores excludos , com um mecanismo de soluo de controvrsias que dependia do consentimento da parte reclamada e com um arranjo institucional precrio. O acordo de Marraqueche, que estabeleceu a OMC, transformou o sistema de comrcio multilateral de maneira radical.

5.1. A OMC como organizao internacional

A criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) deu, finalmente, base jurdica slida para o sistema de comrcio multilateral. A extino das derrogaes histricas (grandfather clause, waivers agrcolas), a obrigatoriedade de subscrio de todos os acordos por todos os Membros,

47

Paulo Estivallet de Mesquita

a instituio de um mecanismo compulsrio de soluo de controvrsias constituem um conjunto de mudanas de grande alcance, que transformaram a face do sistema de comrcio multilateral. Como organizao internacional, a OMC tem personalidade jurdica prpria, distinta da de seus Membros. A OMC foi estabelecida por um tratado que define seus objetivos, funes, estrutura e mtodos para tomada de decises. Os acordos temticos aprovados na Rodada Uruguai constituem parte integrante do acordo constitutivo da OMC. Os objetivos podem ser resumidos na inteno de desenvolver um sistema comercial multilateral integrado, mais vivel e durvel, baseado no GATT, nos resultados das rodadas de liberalizao comercial anteriores e nos resultados da Rodada Uruguai. As funes abrangem a administrao dos acordos e dos mecanismos de soluo de controvrsias e de reviso de polticas comerciais. Alm disso, a Organizao serve como frum de negociaes comerciais multilaterais. A estrutura da OMC tem, no pice, a Conferncia Ministerial, que se rene a cada dois anos. No dia a dia, o rgo decisrio mximo o Conselho Geral, integrado pelos Representantes Permanentes de todos os Membros. O Conselho Geral tambm se rene como rgo de Soluo de Controvrsias e como rgo de Reviso de Polticas Comerciais. Abaixo do Conselho Geral esto os Conselhos de Comrcio de Bens, Comrcio de Servios e TRIPS. Abaixo destes, por sua vez, h cerca de quatro dezenas de Comits, Subcomits e Grupos de Trabalho, que administram acordos especficos ou mesmo aspectos distintos de um mesmo

48

A Organizao Mundial do Comrcio

acordo. Essa estrutura servida pelo Secretariado, dirigido por um Diretor-Geral. A OMC manteve a prtica de tomada de decises por consenso que prevalecia no GATT. O acordo prev a possibilidade de decises por votao; para emendas, necessrio o voto de 2/3 dos Membros, como no GATT. possvel tambm adotar interpretaes dos acordos, com um qurum mais elevado (3/4 dos Membros). A clusula de nao mais favorecida considerada ptrea: somente pode ser modificada por unanimidade. Na prtica, a possibilidade de votao remota.

5.2. Os acordos tradicionais 5.2.1. O GATT 1994

Ao final da Rodada Uruguai, foi adotada uma srie de acordos (entendimentos e decises) que interpretam e, em certos casos, modificam substancialmente artigos especficos do GATT. Esses acordos tratam de taxas de importao, empresas estatais, restries comerciais por problemas com o balano de pagamentos, acordos regionais de comrcio, derrogao de obrigaes (waivers) e renegociao de tarifas consolidadas. O conjunto desses acordos, juntamente com as decises tomadas pelas PARTES CONTRATANTES do GATT ao longo do tempo, os protocolos de acesso e os protocolos referentes s listas de tarifas de cada membro passaram a constituir, juntamente com o texto original do GATT (o GATT 1947), um novo documento

49

Paulo Estivallet de Mesquita

de base o GATT 1994. O GATT 1994 , portanto, o GATT 1947, ampliado por um conjunto de acordos especficos e substancialmente melhorado pela revogao do Protocolo de Aplicao Provisria. Do ponto de vista formal, no entanto, o GATT 1947 foi extinto.

5.2.2. Os acordos sobre bens

Alm do GATT 1994, diversos outros acordos regulamentam em detalhe procedimentos especficos de poltica comercial. O objetivo mais amplo disciplinar as medidas que podem ser utilizadas como barreiras no tarifrias ao comrcio. Os acordos que elaboram e refinam o GATT tratam de barreiras tcnicas (TBT), medidas de investimento relacionadas ao comrcio (TRIMS), subsdios e direitos compensatrios, antidumping, regras de origem, licenciamento de importaes, salvaguardas, inspeo pr-embarque e compras governamentais. Alguns deles haviam sido objeto de acordos plurilaterais na Rodada Tquio. Na Rodada Uruguai, todos tornaram-se multilaterais, ou seja, obrigatrios para todos os Membros da OMC. A nica exceo o Acordo sobre Compras Governamentais.

5.2.2.1. Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) Os produtos modernos esto sujeitos a nmero crescente de normas (em princpio, voluntrias) e regulamentos

50

A Organizao Mundial do Comrcio

(obrigatrios) que especificam caractersticas (e.g., funes, dimenses, formas, materiais), requisitos de segurana (como resistncia ao fogo, ausncia de substncias nocivas), compatibilidade com outros produtos (e.g., para evitar interferncia de equipamentos de radiofrequncia), cores, smbolos descritivos. A multiplicidade de padres em diferentes mercados como os sistemas de cores para televiso analgica ou para a televiso digital elevam os custos do comrcio e podem, no limite, inviabiliz-lo. Na maioria dos casos, esses requisitos tm justificativa tcnica; muitas vezes, no entanto, so feitos sob medida para beneficiar o produto domstico. O GATT 1947 continha apenas referncias genricas a regulamentos e normas tcnicas, em particular no Artigo III, que veda a imposio de requisitos distintos produtos importados e domsticos, e no Artigo XX, que trata de medidas para preservar a sade humana, animal e vegetal. A multiplicao das barreiras tcnicas acabaria levando, na Rodada Tquio, negociao de um acordo plurilateral, que foi expandido, melhorado e transformado em acordo multilateral na Rodada Uruguai. O Acordo TBT busca assegurar que normas e regulamentos tcnicos, assim como procedimentos de certificao e avaliao de conformidade (os mtodos para determinar que os produtos atendem s normas e regulamentos) no criem obstculos desnecessrios ao comrcio como, por exemplo, por meio de testes mais rigorosos para os produtos importados. Para tanto, estabelece a obrigao de no discriminao (NMF e tratamento nacional). Alm

51

Paulo Estivallet de Mesquita

disso, determina que os regulamentos tcnicos no devem ter por objetivo ou efeito criar obstculos desnecessrios ao comrcio internacional, ou seja, no devem restringir o comrcio alm do necessrio para alcanar um objetivo legtimo. O Acordo exemplifica como objetivos legtimos a segurana nacional, a proteo da sade ou da segurana humanas, da vida ou da sade animal ou vegetal, ou do meio ambiente. Em sntese, o esprito do Acordo TBT que os pases podem adotar as medidas que considerarem necessrias para sua prpria proteo, desde que o faam (1) de maneira no discriminatria, (2) com base em anlises cientficas e tcnicas apropriadas e (3) que no criem obstculos desnecessrios ao comrcio. Na medida do possvel, os pases devem adotar padres internacionais. natural que os pases que se encontram na fronteira do progresso tcnico produzam maior quantidade de regulamentos tcnicos e, por conseguinte, exeram maior influncia na determinao dos padres internacionais aprovados em organizaes como a ISO, o Codex Alimentarius, a UIT, a IEC. Por outro lado, a forte presuno de que os padres devem basear-se em critrios cientficos constituem uma defesa importante para os pases em desenvolvimento contra medidas discriminatrias.

5.2.2.2. Acordo sobre medidas de investimento relacionadas ao comrcio (TRIMS) Os anos 70 e 80 foram um perodo de grande expanso do investimento direto estrangeiro. Ainda havia, no entanto,

52

A Organizao Mundial do Comrcio

muitos setores em que o acesso era restrito, para proteo das empresas nacionais. A abertura ao investimento estrangeiro foi sendo feita de maneira gradual, muitas vezes sujeitas a condies, como compromissos em relao a determinados percentuais de contedo local no produto final, exigncias de exportao de determinada proporo da produo e mesmo neutralidade em matria de divisas (as importaes eram condicionadas obteno de divisas por meio da exportao). Essas medidas contrariavam os Artigos III (tratamento nacional) e XI (restries quantitativas) do GATT, ao condicionarem a importao aquisio de produtos locais. De maneira semelhante s medidas de rea cinzenta da poca, alegava-se que no eram medidas expressamente proibidas pelo GATT. Em 1982, os EUA pediram um painel contra a lei de investimentos do Canad de 1973 (Foreign Investment Review Act FIRA), que estipulava requisitos desse tipo. O painel condenou os requisitos de contedo local, mas no, surpreendentemente, os compromissos de exportao. Na Rodada Uruguai foi concludo um acordo no qual, alm de reiterar-se a vedao de exigncia de contedo domstico, fica explicitada a proibio de exigncia de desempenho exportador, ou seja, de exportao de uma parcela da produo. O acordo no inova: ele apenas esclarece o alcance das disciplinas do GATT. Para reforar esse carter didtico, o acordo contm uma lista ilustrativa de medidas relacionadas a investimentos que so proibidas.

53

Paulo Estivallet de Mesquita

5.2.2.3. Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias Os subsdios so, juntamente com as tarifas e as quotas, instrumentos bsicos da poltica comercial. Assim como as tarifas so utilizadas para elevar o preo dos produtos importados; os subsdios servem para reduzir o preo do produto domstico. Nos dois casos, o propsito alterar a relao de competitividade entre produtos nacionais e estrangeiros, em favor dos primeiros. Esse objetivo tambm pode ser buscado em outros mercados, por meio de subsdios exportao. Se um produto subsidiado causar dano indstria domstica do pas importador, este pode aplicar direitos compensatrios, ou seja, taxas que anulam o montante do subsdio. Apesar de sua bvia relevncia para o comrcio e da ampla utilizao dos subsdios por quase todos os pases, o GATT original estabeleceu disciplinas pouco estritas em relao a subsdios. A disputa por divisas no ps-Guerra levou rapidamente, no entanto, a um acirramento da concorrncia por mercados. Em consequncia, acordou-se, em 1955, proibir os subsdios exportao para produtos industrializados a partir de 1958. Continuaram a ser tolerados, no entanto, os subsdios exportao de produtos primrios. Na Rodada Tquio foi negociado um acordo plurilateral para disciplinar tanto o emprego de subsdios como a imposio de direitos compensatrios o Cdigo de Subsdios e Medidas Compensatrias. Os signatrios do Cdigo comprometeram-se a apenas impor direitos compensatrios

54

A Organizao Mundial do Comrcio

se, alm dos subsdios, fosse determinado que os produtores locais haviam sido prejudicados (teste de dano). O Brasil, que comeava a expandir suas exportaes de manufaturados em boa medida com o apoio de subsdios aderiu ao Cdigo para ter direito a esse teste de dano. Nem sempre simples identificar se uma medida constitui um subsdio e, ainda mais, determinar seu montante o que indispensvel para o clculo dos direitos compensatrios. Em ordem decrescente de clareza, podem-se mencionar transferncias de recursos do Governo para uma empresa, especialmente se vinculadas ao volume de produo; o fornecimento de bens ou servios como energia eltrica abaixo do custo de produo; a reduo ou iseno de impostos diretos ou indiretos; o compromisso de compra de determinado volume de produo pelo Governo; a concesso de emprstimos em condies mais favorveis do que a empresa obteria no mercado; a construo de infraestrutura; operaes no mercado de capitais em condies favorecidas; o fornecimento de servios abaixo do custo para os empregados das empresas. Em todos os casos, um elemento necessrio para a existncia do subsdio a especificidade, ou seja, seu direcionamento a um setor ou empresa. Uma reduo generalizada na alquota do imposto de renda, por exemplo, no altera, em princpio, as condies de competitividade. Se a reduo restrita a um setor, ou vinculada exportao, existe subsdio. A determinao do montante do subsdio depende, entre outros fatores, de deciso sobre se ele medido pelo custo para o Governo ou pelo benefcio para o recipiendrio.

55

Paulo Estivallet de Mesquita

Se um banco oficial concede um emprstimo a uma taxa superior a seu custo de captao, mas inferior taxa que a empresa poderia obter no mercado, haveria um benefcio, mas no um custo. O Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias da OMC estabeleceu, pela primeira vez no GATT, uma definio de subsdio: necessrio que haja uma contribuio financeira do Governo (em qualquer forma, inclusive reduo de impostos) e, simultaneamente, um benefcio. Os subsdios exportao, ou os que dependem da utilizao de bens domsticos em detrimento dos importados, so proibidos. Os subsdios produo especficos, ou seja, dirigidos a uma indstria, setor ou regio, so acionveis, isto , podem dar margem imposio de direitos compensatrios se, em uma investigao, concluir-se que causam dano aos concorrentes. A categoria de subsdios verdes referia-se a certos tipos de subsdios que no seriam acionveis mesmo que fossem especficos e se comprovasse dano. Incluam-se nesse caso subsdios para P&D, subsdios ambientais e regionais. Essa categoria expirou, no entanto, em 2000 e no foi renovada. Por ltimo, subsdios considerados como no especficos no podem ser objeto de medidas compensatrias. Para direitos compensatrios, o ASMC estabelece uma srie de requisitos processuais e substantivos. O requisito bsico que se demonstre a existncia de subsdio, dano indstria domstica e relao causal entre o subsdio e o dano. O clculo do montante de subsdio deve ser feito tomando o mercado como base de referncia, o que, na prtica pode oferecer dificuldades significativas.

56

A Organizao Mundial do Comrcio

5.2.2.4. Acordo Antidumping O dumping um conceito que abrange distintas realidades. A primeira delas a discriminao de preos, ou seja, a prtica de preos diferenciados estratgia corrente de maximizao de lucros por empresas que atuam em diversos mercados. Tambm se denomina dumping, no entanto, a venda de produtos abaixo do seu preo de custo (underselling) que tambm prtica normal sob determinadas situaes, em especial em setores com elevada proporo de custos fixos nos custos totais e a venda a preos extremamente reduzidos, visando a eliminar a concorrncia (preo predatrio). A lgica econmica e jurdica de cada uma dessas prticas distinta. Apenas a ltima constitui, de fato, uma prtica desleal, no sentido de que feita com a inteno de distorcer o mercado. A noo de que importaes a baixo custo decorrem de vantagens ou prticas desleais vem, no entanto, de longe. O Canad adotou legislao antidumping em 1904, seguido de perto pelo outros Domnios britnicos (Nova Zelndia, Austrlia e frica do Sul) e pelos EUA. A lei norte-americana de 1921 serviu de base para o Artigo VI do GATT 1947. Esse artigo permite aplicar direitos antidumping sobre produtos importados desde que se comprove a ocorrncia simultnea dos seguintes elementos: 1) dumping (em qualquer das formas mencionadas acima); 2) dano material ou ameaa de dano material indstria domstica, ou atraso significativo para o estabelecimento de uma indstria domstica; e 3) relao de causalidade entre o dumping e o dano.

57

Paulo Estivallet de Mesquita

Na Rodada Kennedy foi negociado um primeiro acordo plurilateral sobre antidumping, substitudo na Rodada Tquio pelo Cdigo Antidumping. Na Rodada Uruguai, esse Cdigo foi, como os demais, multilateralizado, ou seja, passou a ser de adeso obrigatria para todos os membros da OMC. O Acordo Antidumping segue a mesma lgica do Artigo VI: necessrio demonstrar a existncia de dumping, dano e nexo causal entre os dois. O Acordo consolida, no entanto, uma srie de regras em relao ao mtodo para determinao da existncia de dumping, os critrios a serem levados em considerao na anlise de dano, os procedimentos para o incio e para a conduo de investigaes, a implementao e durao de medidas antidumping e os critrios de reviso de medidas antidumping por painis de soluo de controvrsias. At os anos 80, o nmero de pases que aplicavam antidumping era limitado basicamente EUA, CEE, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e frica do Sul. A adoo do Acordo Antidumping coincidiu com aumento notvel no nmero de pases que aplicam direitos antidumping, o que guarda relao com o processo de abertura comercial nos pases em desenvolvimento. Historicamente verifica-se uma correlao inversa entre o nvel de proteo comercial (tarifa mdia e outros instrumentos) e a utilizao de direitos antidumping. Mais do que seguir uma lgica econmica clara, as medidas antidumping, como outros instrumentos de defesa comercial, obedecem necessidade de vlvulas de escape para as presses da liberalizao comercial.

58

A Organizao Mundial do Comrcio

5.2.2.5. Acordo sobre Regras de Origem Regras de origem so os critrios utilizados para definir o pas de origem de um bem. Esses critrios costumam estipular uma determinada proporo de valor adicionado a um produto, ou uma transformao substancial, que pode ser determinada, por exemplo, por mudana na descrio do produto na nomenclatura tarifria o chamado salto tarifrio , ou pela descrio de processos especficos de elaborao. As regras de origem adquirem maior importncia no caso dos acordos preferenciais, de vez que constituem a base para o enquadramento no tratamento mais favorvel. O acordo sobre regras de origem da OMC no se aplica, no entanto, aos acordos regionais ou aos esquemas preferenciais unilaterais, como o SGP, que dispem de ampla liberdade para estabelecer suas prprias regras. O acordo da OMC aplica-se primordialmente s regras de origem no preferenciais; as regras de origem preferenciais so mencionadas em um anexo, que trata principalmente de transparncia. Se a clusula NMF fosse aplicada de forma absoluta na OMC, a origem de um bem no teria importncia. Na prtica, no entanto, algumas polticas resultam em discriminao: nos casos de salvaguardas, antidumping e direitos compensatrios, por exemplo, as investigaes e a aplicao de eventuais sobretaxas so feitas de forma direcionada. Se for possvel evitar o pagamento de uma sobretaxa por meio de transbordo em um terceiro pas, possivelmente

59

Paulo Estivallet de Mesquita

acompanhado de alguma alterao sem consequncia, as medidas de defesa comercial se tornariam sem efeito. O mesmo ocorre no caso das quotas, aplicadas principalmente a produtos agrcolas. O Acordo prev que as regras de origem deveriam ser harmonizadas at 1998, mas a divergncia de interesses em relao a um grupo limitado de produtos tem impedido a concluso do processo.

5.2.2.6. Acordo sobre Licenciamento de Importaes Os procedimentos utilizados para determinar a legalidade das importaes em sentido amplo a exatido dos dados declarados pelo importador em relao s mercadorias importadas, assim como sua conformidade com a legislao pertinente podem-se prestar imposio de exigncias, custos ou atrasos na importao, que atuam como barreiras no tarifrias. Os artigos VIII e X do GATT estipulam requisitos de simplificao e transparncia desses procedimentos. Na Rodada Tquio, foi negociado um cdigo plurilateral sobre licenciamento de importaes, que foi transformado em acordo multilateral na Rodada Uruguai. Ademais de elaborar e complementar as regras bsicas aplicveis ao licenciamento, como a aplicao neutra e imparcial dos procedimentos, a simplicidade e a transparncia das regras, o Acordo estabelece requisitos substantivos objetivos, como prazos mximos para a concesso de licenas (entre 10 e 60 dias, segundo o tipo de licena). A relevncia dos procedimentos burocrticos na importao para a eficincia das operaes levou negociao

60

A Organizao Mundial do Comrcio

de um acordo sobre facilitao do comrcio, concludo em dezembro de 2013. Esse acordo complementa o Acordo de Licenciamento de Importaes e estabelece obrigaes adicionais em relao a procedimentos aduaneiros.

5.2.2.7. Acordo sobre Salvaguardas O Artigo XIX do GATT previa a possibilidade de elevar as tarifas aplicveis a produtos que, por motivos imprevistos, tivessem um aumento significativo de importaes, de forma que causasse ou ameaasse causar srio dano indstria domstica. Embora a lgica seja comumente percebida como poltica, faz sentido, do ponto de vista econmico, que o ajuste estrutural decorrente do comrcio internacional ocorra de forma gradual, uma vez que a realocao de capital e mo de obra no ocorre de forma automtica. Com tempo, a indstria domstica pode (1) investir e tornar-se mais competitiva ou (2) reduzir seu nvel de produo e transferir mo de obra e capital (por meio da extenso dos perodos de amortizao, por exemplo) de forma gradual. No GATT, no entanto, as partes contratantes preferiram trocar a complexidade dos conceitos subjetivos do Artigo XIX pela eficincia prtica das medidas de rea cinzenta (em particular, das restries voluntrias s exportaes de bens como ao e automveis). O Acordo sobre Salvaguardas da OMC proibiu explicitamente todas as medidas cinzentas e estabeleceu procedimentos mais detalhados para a abertura de investigaes com vistas imposio de salvaguardas.

61

Paulo Estivallet de Mesquita

O Acordo estabelece critrios para determinao do que constitui dano indstria domstica, assim como parmetros para as medidas a serem aplicadas s importaes e prazos mximos para sua utilizao. As salvaguardas no podem ser aplicadas de forma discriminatria, a no ser em circunstncia excepcionais.

5.2.2.8. Acordo sobre Inspeo Pr-embarque Alguns pases na grande maioria, PMDRs utilizam os servios de grandes empresas para efetuar inspees, nos portos de expedio, das mercadorias importadas. A inspeo inclui verificao da mercadoria e da documentao, classificao aduaneira e avaliao do valor das mercadorias, ou seja, trata-se de uma terceirizao de servios normalmente efetuados pela alfndega nos pases importadores. O objetivo reduzir fraudes e corrupo, em especial em pases que no dispem de infraestrutura fsica e humana adequada. O acordo da OMC sobre inspeo pr-embarque basicamente reitera que os princpios e obrigaes da OMC como no discriminao, transparncia, mtodos de valorao aduaneira aplicam-se quelas operaes.

5.2.2.9. Acordo sobre Compras Governamentais O Artigo III do GATT, que impe a obrigao de conceder tratamento nacional aos bens importados, exclui explicitamente as aquisies do Governo para fins no

62

A Organizao Mundial do Comrcio

comerciais. O Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios GATS contm uma exceo equivalente do GATT para as compras do Governo. Por consideraes de eficincia, ou para a obteno de financiamento, muitos pases costumam abrir, mesmo na ausncia de obrigaes nesse sentido, seus mercados para fornecedores estrangeiros. A relevncia do poder de compra do Estado como instrumento de poltica industrial tem levado, no entanto, a grande maioria dos pases em desenvolvimento a buscar preservar essa possibilidade e, consequentemente, a resistir negociao de obrigaes de acesso a mercados nessa rea. Na Rodada Tquio, um grupo de 12 pases (includos os ento 9 membros das Comunidades Europeias) decidiu negociar um cdigo plurilateral sobre compras governamentais. A participao limitada acabou levando renegociao do cdigo, durante a Rodada Uruguai, como acordo plurilateral o nico acordo desse tipo com obrigaes comerciais sob a OMC. O acordo conta com 42 membros, includos os 28 integrantes da Unio Europeia. O Acordo no se aplica a todas as compras governamentais dos signatrios. Cada participante lista as entidades centrais, subnacionais ou outras (como autarquias e empresas estatais) cobertas. No caso dos EUA, por exemplo, o acordo aplica-se s compras de 37 estados. Aplicam-se igualmente limiares de valores para as aquisies de maneira geral, 130 mil DES (direitos especiais de saque) para bens e 5 milhes de DES para servios de construo. A ampliao do nmero de signatrios do Acordo de Compras Governamentais uma das prioridades dos grandes pases desenvolvidos. Na Declarao que lanou a Rodada

63

Paulo Estivallet de Mesquita

Doha, estava previsto o lanamento de negociaes sobre os chamados temas de Cingapura (transparncia em compras governamentais, facilitao do comrcio, concorrncia e comrcio e investimentos) a partir de 2003. Transparncia em compras era entendido pelos EUA como um primeiro passo para negociaes sobre acesso. Aps o fracasso da Conferncia Ministerial de Cancn, no entanto, foram lanadas negociaes apenas sobre facilitao do comrcio. O Acordo sobre Compras Governamentais permanece, basicamente, como um acordo entre pases desenvolvidos. O ingresso da China que iniciou negociaes em 2008 aumentaria significativamente a relevncia do Acordo.

5.3. Os novos acordos

Uma das principais deficincias do GATT era a virtual excluso da agricultura e dos txteis. Para sanar essa situao, a OMC adotou um acordo para reintegrar os produtos txteis, um acordo sobre acesso a mercados e subsdios a produtos agrcolas e um acordo que disciplina as medidas sanitrias e fitossanitrias que afetam o comrcio.

5.3.1. Acordo sobre Txteis e Vesturio

Uma das principais demandas dos pases em desenvolvimento na Rodada Uruguai era que os produtos txteis voltassem a ser tratados como os demais bens industriais,

64

A Organizao Mundial do Comrcio

ou seja, integrados ao GATT. Isso implicava, basicamente, a eliminao das quotas sob o Acordo Multifibras. Essa demanda foi aceita, mas com um prazo de implementao de dez anos. Durante esse prazo, as quotas seriam eliminadas em quatro etapas em 1 de janeiro de 1995, de 1998, de 2002 e de 2005. O acordo tambm estabeleceu uma salvaguarda transitria, mais fcil de invocar que as salvaguardas normais. Em que pese s crticas ao ritmo de implementao (o Acordo permitiu que a maior parte do valor do comrcio somente fosse integrado no final do perodo), todos os produtos txteis e de vesturio passaram a ser regidos exclusivamente pelas regras da OMC no prazo previsto. O Acordo sobre Txteis e Vesturio deixou, assim, de viger em 1 de janeiro de 2005.

5.3.2. Acordo sobre Agricultura

A concluso das negociaes agrcolas da Rodada Uruguai resultou em um conjunto de regras sobre todos os aspectos do comrcio de produtos agrcolas inclusive com listas consolidadas de tarifas, consolidao e reduo do montante de subsdios exportao e limites aos subsdios domsticos. A par disso, foi adotado um acordo para regulamentar a aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias. Embora o resultado em termos de liberalizao efetiva do comrcio agrcola tenha sido modesto, o fato que, pela primeira vez em quase cinco dcadas, o comrcio agrcola foi efetivamente subordinado a regras multilaterais.

65

Paulo Estivallet de Mesquita

O Acordo sobre Agricultura estabelece disciplinas no apenas para os instrumentos de poltica comercial, mas tambm para as polticas domsticas. A opo por esse enfoque tem consequncias que se estendem no tempo, na medida em que cristaliza os parmetros do processo de reforma da agricultura. A partir da Rodada Uruguai, todas as negociaes teriam que tratar tanto de poltica comercial quanto de polticas domsticas. interessante notar que o enfoque adotado no Acordo sobre Agricultura (AsA) representa apenas uma dentre diversas alternativas possveis para a reforma do comrcio agrcola. Poder-se-ia, por exemplo, limitar os compromissos a subsdios exportao e a acesso a mercados. Se fossem suficientemente ambiciosos, esses compromissos acabariam por exercer presso, indiretamente, sobre as polticas de preos mnimos e de estoques nacionais. A estrutura do Acordo sobre Agricultura reflete as trs reas em que se deram as negociaes, a saber, acesso a mercados, concorrncia nas exportaes e apoio domstico. Em acesso a mercados, o dispositivo principal o Artigo 4:2 do AsA, que estipula que os Membros no mantero, no recorrero nem revertero a nenhuma medida do tipo das que foram convertidas em direitos aduaneiros ordinrios. Este o requisito de tarificao de todas as medidas no tarifrias. Uma nota de p de pgina exemplifica as medidas como quotas, direitos variveis, preos mnimos e esclarece que se incluem outras medidas similares, ou seja, que a lista no exaustiva. A nota abrange todas as medidas, mesmo aquelas mantidas com base em

66

A Organizao Mundial do Comrcio

derrogaes especficas para determinados pases. Ou seja, nem os protocolos de acesso nem o waiver agrcola dos EUA podem ser invocados para justificar a manuteno de medidas no tarifrias. Foram mantidas, no entanto, duas excees ao princpio da tarificao. A primeira, menos importante, a chamada clusula do arroz, que permitiu o adiamento da tarificao do arroz no Japo, na Coreia e nas Filipinas, e da carne de ovinos e caprinos em Israel. A segunda, mais significativa, a chamada salvaguarda especial (SSG), prevista no Artigo 5 do AsA. A salvaguarda especial permite a imposio de tarifas adicionais com base em gatilhos de preo e de volume. De certa forma, a SSG constitui uma relquia, comparvel aos direitos variveis aplicados em funo do preo internacional. Ao contrrio das salvaguardas clssicas, nenhuma investigao e nenhuma determinao de dano so necessrias. Outra reminiscncia do passado so as quotas tarifrias para acesso mnimo ou corrente. O acesso mnimo refere-se a situaes em que, mesmo aps a implementao da tarificao e das redues tarifrias previstas no Acordo, as importaes seriam negligenciveis. Essas quotas tarifrias deveriam permitir o acesso, em base de nao mais favorecida (NMF), de um volume correspondente a trs por cento do consumo domstico no primeiro ano, e de cinco por cento no ltimo ano do perodo de implementao (2000, para os pases desenvolvidos). O acesso corrente refere-se a situaes em que a existncia anterior de quotas por pases poderia levar, no processo de tarificao, a

67

Paulo Estivallet de Mesquita

perdas de vantagens pelos detentores das quotas; nesse caso, foram permitidas quotas especficas por pas, em derrogao do Artigo I (clusula NMF) e do Artigo XIII do GATT (que trata da administrao de quotas). De acordo com um levantamento efetuado em 1999, mais de 1400 quotas tarifrias haviam sido notificadas OMC. Em concorrncia nas exportaes (export competition), o AsA introduziu disciplinas onde, de fato, no havia virtualmente nenhuma limitao anteriormente. O Artigo XVI:3 do GATT permitia subsdios exportao, desde que no fossem utilizados para a obteno de mais do que uma parcela equitativa do comrcio mundial. Os painis do GATT que examinaram disputas sob esse artigo tenderam, de maneira geral, a impor o nus da prova aos reclamantes, que se viram confrontados com a tarefa impossvel de demonstrar a distribuio de mercado que ocorreria na ausncia de subsdios. O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai abandonou os conceitos subjetivos parcela equitativa, deslocamento, perodo representativo , substituindo-os por critrios quantitativos absolutos: o montante monetrio de subsdios e o volume exportado com subsdios de cada grupo de produtos, declarados na lista de compromissos de cada Membro. Tanto o montante dos subsdios como o volume das exportaes subsidiadas foram objeto de compromissos de reduo (36% e 21%, respectivamente, para pases desenvolvidos, e 24% e 14%, respectivamente, para pases em desenvolvimento). Os subsdios exportao no refletidos nas listas de compromissos esto proibidos.

68

A Organizao Mundial do Comrcio

Outros dispositivos do Acordo buscam evitar a eliso desses compromissos: o Artigo 9(1), por exemplo, lista seis tipos de subsdios exportao sujeitos a compromissos de reduo, ao passo que o Artigo 10(1) estabelece que subsdios exportao no listados no Artigo 9(1) no devem ser utilizados para elidir os compromissos em relao a subsdios exportao. Os subsdios a produtos agrcolas incorporados em produtos processados exportados tambm esto sujeitos a compromissos de reduo e devem-se conformar aos limites de subsdios unitrios aplicveis matria-prima. Em relao a subsdios domsticos, o AsA estabelece disciplinas com base na medida agregada de apoio (AMS), calculada por pas e por produto, para o perodo 1986-1990. O clculo envolvia trs elementos: suporte de preos, pagamentos diretos no isentos e outros subsdios no isentos do compromisso de reduo. A AMS total, calculada com base no perodo 1986-1988, deveria ser reduzida em 20 por cento ao longo do perodo de implementao. O montante da AMS conhecido como caixa amarela. Trs tipos de subsdios estavam isentos dos compromissos de reduo e, por conseguinte, no foram includos no clculo da AMS: de minimis, caixa verde e caixa azul. Os subsdios de minimis so aqueles que no superam cinco por cento do valor da produo (dez por cento nos PEDs), seja de produtos especficos (para subsdios especficos por produtos), seja da produo total (para subsdios no especficos por produtos). Polticas de caixa verde so aquelas consideradas como tendo efeitos nulos ou mnimos sobre a produo e o comrcio. Polticas de

69

Paulo Estivallet de Mesquita

caixa azul designam pagamentos diretos concedidos ao amparo de programas de limitao da produo e atendem a interesses especficos dos EUA e da UE (a categoria foi criada como resultado do Acordo de Blair House). As disciplinas sobre subsdios domsticos e preos administrados embutidas nos compromissos em relao AMS complementam aquelas relativas a medidas na fronteira (tarifas e subsdios exportao). De fato, os trs tipos de regras reforam-se mutuamente. Tanto a reduo de tarifas como a limitao dos subsdios exportao tendem a reduzir a margem para fixao de preos mnimos de forma autnoma, devido ao efeito da concorrncia no mercado domstico e limitao da possibilidade de escoamento de estoques excedentes. A forma de clculo da AMS que abrange tambm o apoio concedido na forma de suporte de preos acaba estabelecendo uma segunda linha de presso contra os preos de garantia, em contrapartida de menor rigor em relao a subsdios domsticos propriamente ditos.

5.3.3. O Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias

O Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS) da OMC pode ser entendido como um esforo para regulamentar o Artigo XX (b) do GATT, que admite a adoo de medidas para a proteo da vida ou da sade humana, animal ou vegetal, desde que sem finalidades protecionistas. O Acordo estipula as regras bsicas a serem seguidas para o estabelecimento de padres de qualidade dos alimentos

70

A Organizao Mundial do Comrcio

e em matria de sade animal e vegetal. O Acordo SPS busca assegurar simultaneamente (1) a possibilidade de adoo dos padres que cada pas julgar mais adequados e (2) que esses padres no sero utilizados como pretexto para proteger os produtores domsticos. H uma vasta gama de medidas sanitrias e fitossanitrias aplicadas aos produtos importados, como a exigncia de provenincia de reas livres de molstias e pragas, inspeo de estabelecimentos de produo, testes de carregamentos importados, procedimentos de tratamento ou de processamento de produtos agrcolas, estabelecimento de nveis mximos de resduos de pesticidas, aditivos ou resduos. Embora os mesmos requisitos devam aplicar-se, em princpio, produo domstica, na prtica as exigncias impostas aos produtos importados podem ir alm do necessrio e serem utilizadas para proteger os produtores domsticos da concorrncia externa. Com a reduo de tarifas e subsdios agricultura, aumenta a tentao de recorrer a restries baseadas em regulamentos sanitrios e fitossanitrios, que oferecem a vantagem adicional da complexidade tcnica e de um certo grau de subjetividade, o que dificulta sua contestao. Por outro lado, no h como exigir que os pases abram mo do direito de tomarem as medidas que estimarem necessrias proteo da sade. A busca desse difcil equilbrio explicitada no Artigo 2 do Acordo SPS, que reitera o direito adoo de medidas sanitrias e fitossanitrias necessrias proteo da sade humana, animal e vegetal, mas estabelece alguns parmetros para o exerccio desse

71

Paulo Estivallet de Mesquita

direito: (1) as medidas devem ser aplicadas apenas na extenso necessria para proteger a sade humana, animal e vegetal; (2) devem ser baseadas em princpios cientficos; (3) devem ser baseadas em provas cientficas (a no ser no caso de medidas temporrias de precauo); (4) no devem discriminar de forma arbitrria ou injustificada entre pases onde condies idnticas ou similares prevalecem. O direito imposio das medidas que cada Governo considerar mais apropriadas qualificado pelo convite harmonizao de medidas sanitrias e fitossanitrias contido no Acordo, implcito na referncia a padres, diretrizes e recomendaes internacionais. No existe uma obrigao de adoo de normas internacionais, mas, no caso de as normas nacionais serem mais restritivas ao comrcio, o pas em questo pode ser chamado a fornecer a justificativa cientfica para a manuteno de requisitos mais rigorosos. Por fim, o Acordo tambm estimula a adoo das alternativas de proteo menos restritivas do comrcio. Se o pas demonstrar que suas medidas asseguram o mesmo nvel de proteo, elas devero ser consideradas equivalentes. Nesse caso, no entanto, o nus da prova cabe ao pas que alega que o mesmo nvel de proteo pode ser obtido com outras medidas. Os pases em desenvolvimento queixam-se de que o Acordo SPS no facilita suas exportaes, deixando-os merc de padres excessivamente rigorosos estabelecidos pelos pases desenvolvidos. Inversamente, no entanto, a necessidade de justificativa cientfica para a imposio de restries tambm pode ser considerada como uma intromisso excessiva na liberdade dos pases de

72

A Organizao Mundial do Comrcio

estabelecerem o padro de proteo que considerarem o mais adequado, e que pode ser uma funo de consideraes de outra ordem, inclusive cultural. De fato, o Acordo SPS parece ser uma soluo intermediria entre a alternativa mais liberal que consistiria na aplicao pura e simples do princpio da no discriminao entre produtos domsticos e importados e a alternativa mais restritiva, que decorreria da inexistncia de limitaes autonomia regulatria.

5.4. Os novos temas

No incio dos anos 80, na esteira do segundo choque do petrleo, os EUA e, em menor grau, a CEE enfrentavam cada vez mais concorrncia em setores como ao, automveis, eletrnicos e mquinas-ferramenta da parte do Japo e de pases em desenvolvimento como Coreia do Sul, Mxico, Brasil, Taiwan e Cingapura. Na rea agrcola, a tradicional predominncia dos EUA era ameaada pela concorrncia dos produtos subsidiados pela Poltica Agrcola Comum da CEE. As principais oportunidades para os EUA situavam-se nas reas de bens de alta tecnologia e servios bancos, seguros, telecomunicaes, audiovisual. Em 1982, em uma reunio ministerial do GATT, os EUA propuseram o lanamento de uma nova rodada de negociaes comerciais para tratar de servios e agricultura. No primeiro caso, enfrentaram a oposio dos pases em desenvolvimento; no segundo, da CEE. No caso dos servios,

73

Paulo Estivallet de Mesquita

havia considerveis dificuldades conceituais para adaptar as regras e princpios do GATT como a proteo por meio de tarifas a atividades que, no mais das vezes, requerem a presena do prestador ou do consumidor. A soluo de compromisso foi adotar um programa de trabalho, que acabaria culminando, na Rodada Uruguai, no lanamento de negociaes sobre aqueles dois temas. Em paralelo, havia um programa de trabalho no GATT sobre o comrcio de produtos contrafeitos, herana da infrutfera negociao de um cdigo sobre contrafao na Rodada Tquio. Com o passar do tempo, as demandas para tratar de propriedade intelectual no GATT foram aumentando. O assunto contava com uma organizao internacional inteiramente dedicada a ele a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI) , mas que no dispunha de mecanismos compulsrios de soluo de controvrsias. Na Rodada Uruguai acabaria sendo negociado um acordo completo sobre direitos de propriedade intelectual.

5.4.1. Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS)

O lanamento de negociaes sobre servios foi uma vitria dos EUA, que tiveram que superar forte objeo por parte dos pases em desenvolvimento. A maneira encontrada para superar definitivamente a resistncia em Punta del Este, em 1986, foi a de criar uma distino legal entre as negociaes sobre bens e as negociaes sobre servios. Assim, ao invs de simplesmente decidir que o

74

A Organizao Mundial do Comrcio

GATT se aplicava a servios, foi necessrio elaborar um acordo completo sobre servios, com definies, princpios fundamentais, regras e listas individuais de compromissos nacionais. As percepes e, por conseguinte, a dinmica das negociaes sobre servios evoluram de maneira notvel desde o incio dos anos 80. Por um lado, setores tradicionalmente considerados como monoplios naturais como telefonia, energia eltrica, televiso a cabo foram abertos concorrncia pela desregulamentao e pelo progresso tcnico. Posteriormente, a internet facilitou a prestao transfronteiras de uma srie de servios, como o ensino distncia e servios mdicos. Esses fatores, assim como a taxa de crescimento do comrcio internacional de servios, atraram a ateno e o interesse de um nmero muito maior de pases, facilitando a obteno de consensos na Rodada Uruguai. Assim como no GATT, o GATS contm um conjunto de regras gerais aplicveis a todos os servios, complementado por listas nacionais individuais de compromissos. O GATS tambm contm anexos com regras setoriais especficas para alguns setores (movimento de prestadores individuais de servios, transporte areo, servios financeiros, transporte martimo, telecomunicaes e telecomunicaes bsicas), o que reflete a heterogeneidade dos servios em relao ao comrcio de bens. De fato, a primeira questo tratada no acordo a definio de servios. No caso do GATT, no havia dvidas sobre o que constitua o comrcio internacional

75

Paulo Estivallet de Mesquita

de mercadorias: so operaes comerciais em que bens transpem fronteiras. No caso dos servios, a passagem da fronteira e a possibilidade dos controles correspondentes de determinao mais difcil. Optou-se, ento, por distinguir quatro modalidades (ou modos) de prestao de servios, definidas, arbitrariamente, como cobertas pelas regras do GATS: 1. transfronteiras (Modo 1): transporte internacional, servios transmitidos por meios eletrnicos ou pelo correio como filmes, programas de computador, servios de engenharia ou de arquitetura; 2. o movimento do consumidor (Modo 2): turismo, o deslocamento de pacientes para receberem tratamento mdico, a reparao de navios e aeronaves; 3. a presena comercial (Modo 3): a abertura de filiais para a prestao de servios no mercado consumidor, como bancos, servios jurdicos, contabilidade; 4. movimento de prestadores individuais de servios (Modo 4): envolve tanto o movimento temporrio de empregados de empresas transnacionais para assistncia ou consultoria tcnica como o movimento de prestadores individuais, como mdicos, mecnicos, alfaiates. O GATS estabelece uma srie de regras de aplicao geral. Existe, como no GATT, uma clusula de nao mais favorecida. Os monoplios operados ou concedidos pelo Estado devem atuar de forma compatvel com essa

76

A Organizao Mundial do Comrcio

obrigao. H uma obrigao de transparncia, que requer tanto a publicao de todas as normas relevantes como o estabelecimento de pontos de contato para prestao de esclarecimentos e a possibilidade de consultas bilaterais. Cada Membro deve oferecer a possibilidade de contestao administrativa e judicial em relao aplicao de leis e regulamentos. No se deve utilizar regulamentos domsticos de forma discriminatria ou preferencial. Se a prestao de um servio requer a obteno de uma licena ou autorizao (como bancos, mdicos ou advogados), os requisitos devem ser aplicados de maneira horizontal. Como no GATT, admite-se a possibilidade de negociao de acordos preferenciais chamados acordos de integrao econmica entre dois ou mais pases, em derrogao da clusula de nao mais favorecida. Nesse caso, no entanto, necessrio que o acordo abranja substancialmente todos os setores e elimine efetivamente toda discriminao em relao aos prestadores de servios dos demais signatrios do acordo preferencial. Diferentemente do GATT onde o tratamento nacional uma obrigao geral aplicvel a qualquer mercadoria aps a internao do pas , no GATS o tratamento nacional uma obrigao que somente se aplica a servios listados em compromissos nacionais. Se no h compromissos em relao a servios de distribuio, por exemplo, possvel discriminar prestadores estrangeiros por meio de requisitos distintos, cobrana de taxas especficas ou mesmo proibies. A lgica para essa distino decorre do

77

Paulo Estivallet de Mesquita

fato de que no existe, no caso da maioria dos servios, o equivalente s tarifas para estabelecer um grau razovel de proteo contra as importaes. As obrigaes gerais so complementadas por listas de compromissos, nas quais o pas importador indica, para cada servio, compromissos de acesso a mercados, por modo de prestao, e eventuais excees ao tratamento nacional. Ou seja, uma vez inscrito o compromisso, presume-se que h tratamento nacional, a menos que explicitamente excludo ou restringido. Excees comuns ao tratamento nacional envolvem limites participao de capital estrangeiro em setores como transporte areo ou servios financeiros. O GATS foi fundamental para adaptar o sistema multilateral de comrcio evoluo da economia mundial. Os servios respondem por mais de 2/3 da produo e do emprego e por cerca de 1/5 do comrcio mundial; a ausncia de parmetros multilaterais acabaria sendo suprida pela multiplicao de iniciativas bilaterais e regionais. As dificuldades conceituais foram enfrentadas de maneira criativa, com um acordo inovador. O GATS estabeleceu regras, mas no chegou a impor uma liberalizao mais profunda no setor. Houve uma considervel consolidao do processo de desregulamentao ocorrido a partir do final dos anos 80 em setores como finanas, transportes e telecomunicaes, em boa parte motivada pelas polticas de ajuste estrutural preconizadas pelo FMI e pelo Banco Mundial. O GATS preservou, no entanto, ampla margem de manobra para que os PEDs assumissem compromissos na medida de suas necessidades e de sua convenincia.

78

A Organizao Mundial do Comrcio

5.4.2. Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS)

A substncia do Acordo TRIPS afasta-se, em larga medida, do escopo da OMC. Ao passo que a maioria dos acordos da OMC detalham e elaboram as disciplinas do GATT, o Acordo TRIPS trata do estabelecimento de padres substantivos de proteo da propriedade intelectual. Apesar do nome, um acordo sobre direitos de propriedade intelectual, e no apenas sobre os aspectos relacionados ao comrcio. As reas cobertas pelo acordo so direitos autorais e direitos conexos (os direitos dos artistas, intrpretes, executantes, produtores de fonogramas e organizaes de radiodifuso), marcas registradas, indicaes geogrficas, desenhos industriais, patentes, desenho de circuitos integrados e segredos comerciais. O acordo define cada um desses elementos, em muitos casos com referncia s principais convenes internacionais da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), como a Conveno de Paris, sobre propriedade industrial, e a Conveno de Berna, sobre direito autoral. O Acordo TRIPS estipula os direitos que devem ser concedidos, excees permitidas e a durao mnima da proteo. Embora a importncia da propriedade intelectual na economia moderna seja inegvel, sua relao com os objetivos da OMC , no mximo, indireta. A propriedade intelectual protegida por meio de monoplios temporrios, que servem como estmulo pesquisa e desenvolvimento. necessrio buscar um equilbrio entre os interesses

79

Paulo Estivallet de Mesquita

dos produtores e dos usurios das inovaes, que varia em funo de diversos aspectos, como o nvel de desenvolvimento de um pas. O Acordo TRIPS forou um grau de harmonizao compulsria de padres de proteo de questionvel racionalidade econmica. Seu carter restritivo e anticoncorrencial coaduna-se mal com a filosofia liberalizante da OMC. Na realidade, o Acordo TRIPS o resultado de um conjunto de circunstncias polticas. A indstria farmacutica e os produtores de cinema dos EUA tinham grande interesse na possibilidade de utilizar o novo mecanismo de soluo de controvrsias da OMC para assegurar o cumprimento dos acordos internacionais sobre propriedade intelectual. Esse apoio provavelmente foi decisivo para superar a resistncia da indstria txtil ao desmantelamento do Acordo Multifibras e, possivelmente, para o prprio sucesso da Rodada Uruguai.

5.5. Soluo de Controvrsias

Um dos princpios gerais do direito internacional o do consentimento: um Estado somente vinculado por obrigaes livre e explicitamente aceitas. com grande relutncia que os Estados aceitam jurisdio supranacional. A Corte Internacional de Justia CIJ, por exemplo, no tem jurisdio compulsria, a no ser sobre os cerca de 70 Estados que fizeram declaraes unilaterais nesse sentido. Para os demais pases, a jurisdio da CIJ pode decorrer de acordos especiais, aplicveis apenas a uma disputa

80

A Organizao Mundial do Comrcio

especfica, o que, mais uma vez, destaca a importncia do consentimento explcito. O GATT previa que disputas fossem resolvidas por meio de consultas bilaterais. Na ausncia de entendimento entre as partes, as partes contratantes ou seja, os membros do GATT de forma coletiva deveriam avaliar a queixa e fazer recomendaes que, no limite, poderiam incluir a autorizao para a suspenso de concesses (retaliao). As primeiras disputas foram examinadas por grupos de trabalho com participao ampla, inclusive das partes envolvidas na disputa. Com o tempo, passou-se a encomendar uma anlise tcnica das disputas a painis de trs a cinco peritos. Os procedimentos foram sendo aos poucos refinados e padronizados por uma srie de decises e acordos. Um elemento central do sistema era o consenso, que decorria do prprio texto do GATT. Ao estipular que qualquer deciso cabia s partes contratantes, o mecanismo concedia poder de veto parte reclamada em qualquer etapa do processo, da formao do painel aprovao do relatrio. No deixa de ser surpreendente que, ao longo da histria do GATT, o nmero de relatrios de painis adotados supere em larga medida o de relatrios rejeitados. razovel supor, no entanto, que muitas disputas deixaram de ser iniciadas por consideraes em relao perspectiva de exerccio de veto pela parte reclamada. Em 1989, no contexto da colheita antecipada da Reunio Ministerial realizada em Montreal no ano anterior, foi aprovada uma deciso que estipulava o direito da parte reclamante formao de um painel. Manteve-se, no entanto, a regra do consenso para a

81

Paulo Estivallet de Mesquita

aprovao do relatrio. A partir da, a proporo de relatrios rejeitados aumentou de forma preocupante. Na Rodada Uruguai, o sistema foi reformado de forma a assegurar a aprovao de relatrios de painis, por meio da regra do consenso invertido ou negativo: necessrio o consenso, inclusive da parte reclamante, para rejeitar um relatrio. Alm disso, foi estabelecido um grau adicional de jurisdio, com um rgo de Apelao permanente, integrado por sete membros. A apelao trata apenas de questes de direito, e no de questes de fato. O consenso negativo tambm se aplica na adoo dos relatrios do rgo de Apelao. Todos os painis devem ser formalmente aprovados pelo Conselho Geral da OMC, que se rene, nesses casos, sob a denominao de rgo de Soluo de Controvrsias. O mecanismo objeto de um acordo especfico, o Entendimento sobre Regras e Procedimentos para Soluo de Controvrsias. O Entendimento trata dos diferentes procedimentos e etapas relacionados com disputas: consultas, bons ofcios, painis, apelao, implementao de recomendaes, compensao e retaliao. O Entendimento estabelece prazos estritos para cada etapa. Em princpio, o prazo entre um pedido de consultas e a adoo de um relatrio de painel, sem apelao, no deveria exceder 12 meses, ou 15 meses, com apelao. O tempo necessrio para modificar medidas consideradas ilegais, ou a complexidade do caso, pode fazer com que o prazo se estenda de maneira significativa. Ainda assim, os prazos para soluo de controvrsias na OMC comparam-se favoravelmente com aes judiciais domsticas na maioria dos pases.

82

A Organizao Mundial do Comrcio

Embora cada deciso aplique-se apenas ao caso em tela, na prtica a anlise dos painis e do rgo de Apelao acaba gerando expectativas e influenciando o julgamento de casos comparveis. A participao do Secretariado na assessoria aos painis tambm contribui para a padronizao de decises em casos semelhantes. Como o processo de negociao e aprovao dos textos dos acordos baseia-se no consenso, inevitvel que haja ambiguidades e lacunas. Por mais que os painis e o rgo de Apelao busquem ser conservadores na interpretao, suas decises tendem a suprir algumas daquelas lacunas. Com isso, o sistema ganha em coerncia, mas se afasta do princpio do consentimento. A jurisprudncia acaba, dessa forma, constituindo uma fonte de direito no explicitada na OMC.

5.6. Reviso de Polticas Comerciais

Em 1988, na Conferncia Ministerial de Montreal, acordou-se o estabelecimento de um mecanismo de reviso individual de polticas comerciais nacionais. Ao invs do enfoque seletivo utilizado nos comits temticos do GATT (antidumping, subsdios, etc.), o novo mecanismo analisa de forma abrangente todas as medidas de poltica comercial de um pas. Como o GATT, as revises tratavam do comrcio de bens. Na OMC, as revises passaram a tratar tambm de servios e propriedade intelectual. O mecanismo funciona como uma reviso de pares (peer review), ou seja, como uma oportunidade para anlises e comentrios crticos

83

Paulo Estivallet de Mesquita

por parte dos demais Membros, mas sem que se tirem concluses sobre a compatibilidade das polticas e prticas com as regras da OMC. O elemento central da reviso um relatrio elaborado pelo Secretariado da OMC ao longo do ano que antecede a reviso. O relatrio trata do ambiente econmico, do regime de comrcio e investimentos das polticas comerciais por setor da economia. Embora o Secretariado visite e consulte o pas sob reviso, o relatrio de responsabilidade exclusiva do Secretariado, que dispe de ampla margem de discrio para suas observaes. O pas revisado apresenta um Relatrio do Governo, que serve como oportunidade para apresentar sua perspectiva sobre as circunstncias determinantes e uma viso prospectiva em relao a sua poltica comercial. Os demais pases apresentam questes por escrito ou nas reunies do Mecanismo, que devem ser respondidas. O objetivo precpuo da Reviso de Polticas Comerciais aumentar a transparncia em relao s prticas e medidas dos Membros e, dessa forma, complementar as diversas obrigaes de notificao contidas nos acordos da OMC. H tambm benefcios em termos de aumento da visibilidade da OMC nos pases-membros. O processo de elaborao dos relatrios, a participao nas reunies de reviso e a elaborao de respostas s perguntas dos demais Membros contribuem para disseminar o conhecimento em relao s normas da OMC entre os rgos do Governo, em particular entre aqueles no envolvidos diretamente nos trabalhos da OMC.

84

A Organizao Mundial do Comrcio

A frequncia das revises depende do comrcio de cada Membro. Os quatro maiores Membros em termos de volume de comrcio a Unio Europeia, os EUA, o Japo e a China so examinados a cada dois anos. Os dezesseis pases seguintes (entre os quais, o Brasil) so examinados a cada quatro anos. Os demais so revisados a cada seis anos, com a possibilidade de intervalo maior para os pases de menor desenvolvimento relativo.

85

VI

A OMC: um balano

Os resultados da Rodada Uruguai foram alm das expectativas e, sob certos aspectos, alm do mandato inicial acordado em Punta del Este em 1986. A Rodada apresentou resultados importantes em todas as reas. Alm de avanar na liberalizao dos produtos industriais, foram estabelecidos acordos especficos para as novas reas (servios e propriedade intelectual), ampliando significativamente a parcela do comrcio internacional, e mesmo nacional, submetida a regras multilaterais. Houve um substancial aperfeioamento das normas relativas a barreiras no tarifrias (regulamentos e normas tcnicas, medidas sanitrias e fitossanitrias, imposio de medidas antidumping e direitos compensatrios, salvaguardas), com a consequente proibio das restries de rea cinzenta, como os VRAs. O mecanismo de soluo de controvrsias passou por uma reforma estrutural: o sistema anterior, baseado no consenso (inclusive da parte considerada inadimplente em relao a suas obrigaes) foi substitudo

87

Paulo Estivallet de Mesquita

por um mecanismo quase judicial, com dois nveis de adjudicao e decises mandatrias. O fato de que foram atendidas demandas tanto dos pases desenvolvidos (Acordos TRIPS e TRIMS, servios, subscrio de todos os acordos por todos os participantes) como dos pases em desenvolvimento (fim dos VRAs, acordos sobre txteis e agricultura) no significa que os resultados tenham sido equilibrados. A balana de poder ainda era favorvel aos pases desenvolvidos. Vrios PEDs, principalmente latino-americanos, estavam renegociando suas dvidas externas e necessitavam do apoio do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Uma minuta de acordo final preparada em 1991 pelo ento Diretor Executivo do GATT serviu de base para os textos finais. Algumas modificaes importantes foram feitas, no entanto, para atender a exigncias dos EUA e da UE, notadamente em relao aos Acordos Antidumping em que um artigo sobre critrios de reviso (standard of review) inspirado na jurisprudncia norte-americana foi includo no apagar das luzes e de Agricultura (acordo de Blair House). O Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias ampliou as restries autonomia dos pases para intervirem em apoio produo, sobretudo na rea industrial. Aliado ao Acordo TRIMS, o novo Acordo sobre Subsdios reduziu consideravelmente o espao para polticas industriais tradicionais nos PEDs. A comparao entre os acordos de agricultura e TRIPS ilustra a disparidade dos resultados na Rodada Uruguai. TRIPS inseriu a propriedade intelectual no mbito do sistema comercial multilateral, elevou os padres mnimos

88

A Organizao Mundial do Comrcio

de proteo e tornou obrigatrios para todos os membros da OMC os elementos centrais do conjunto de acordos do sistema OMPI. Ademais, em caso de no cumprimento, um membro pode ser acionado junto ao rgo de soluo de controvrsias e, em caso de derrota, sofrer retaliaes comerciais. Como disse Bhagwati, tratava-se de tornar a OMC uma agncia de coleta de royalties, assumindo a nova organizao uma funo que nada tinha a ver com a liberalizao do comrcio. O Banco Mundial estimou os ganhos adicionais com patentes em funo do Acordo TRIPS em US$ 19 bilhes por ano para os EUA e US$ 6,8 bilhes para a Alemanha. Praticamente todos os pases em desenvolvimento passariam a pagar mais royalties: US$ 500 milhes por ano no caso do Brasil, US$ 2,5 bilhes no Mxico e US$ 15,5 bilhes no caso extremo da Coreia do Sul. A agricultura, um setor do comrcio de bens at ento excludo do sistema, foi incorporada, mas no liberalizada. Foram criadas regras especficas, menos rigorosas do que as aplicveis ao comrcio de manufaturas. As condies efetivas de acesso a mercados mudaram pouco nos principais mercados desenvolvidos. No que diz respeito a subsdios domsticos, a Rodada Uruguai no teve impacto maior sobre as polticas das principais potncias comerciais. O Acordo de Blair House preservou ampla margem de manobra para os subsdios europeus e norte-americanos, eliminando os limites por produtos. Apenas em concorrncia nas exportaes as disciplinas negociadas tiveram um impacto mais claro, obrigando a modificaes efetivas nos EUA e na UE. No por acaso, esta foi uma das questes

89

Paulo Estivallet de Mesquita

mais difceis de resolver na Rodada Uruguai. Em uma rea em que no havia praticamente limites, o estabelecimento de tetos globais e por quantidades tende a funcionar como uma disciplina efetiva, especialmente em perodos de preos baixos no mercado internacional. Algo semelhante aconteceu com txteis e vesturio: as quotas prevalecentes sob o Acordo Multifibras foram eliminadas em dez anos, mas as tarifas foram mantidas em nveis comparativamente elevados. Os pases desenvolvidos tampouco obtiveram, contudo, tudo o que desejavam. Na reta final da Rodada, houve tambm algumas tentativas para introduzir regras sobre direitos trabalhistas e sobre meio ambiente. As primeiras foram rejeitadas; quanto ao segundo tema, acabou-se encontrando uma soluo de procedimento, ao invs de substncia, com a criao do Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente. Em resumo, se o resultado final pendia em favor dos pases desenvolvidos, os pases em desenvolvimento obtiveram ganhos importantes e puderam resistir s demandas mais difceis em reas importantes, exceo de TRIPs. Esse resultado revela uma vez mais o peso da reciprocidade nas negociaes comerciais multilaterais, em que pese a reiterao ritual do princpio de que os pases desenvolvidos no esperam reciprocidade por parte dos pases em desenvolvimento nas concesses. No GATT, a nfase no tratamento especial e diferenciado havia resultado na virtual excluso dos PEDs do processo decisrio. Na Rodada Uruguai, a exigncia de participao de todos os Membros em todos os acordos (o single undertaking) e o fato de que os PEDs pagariam parte substancial da conta

90

A Organizao Mundial do Comrcio

aumentou sua influncia na negociao de forma sem precedentes, embora ainda no decisiva. Em termos de liberalizao, os resultados foram importantes, mas incompletos. As tarifas industriais nos pases desenvolvidos j eram bastante reduzidas, e as redues tarifrias na Rodada Uruguai seguiram o padro tradicional de no atacar de forma decisiva os picos tarifrios e a escalada tarifria. As redues tarifrias nos PEDs foram mais significativas: a mdia tarifria foi reduzida de cerca de 30 por cento nos anos 1980 para cerca de 10 por cento em 1995. Essas redues foram, no entanto, efetuadas unilateralmente. Boa parte dos pases em desenvolvimento consolidaram tetos tarifrios substancialmente mais elevados do que as tarifas efetivamente aplicadas. Pode-se dizer que os pases em desenvolvimento submeteram suas tarifas s regras do GATT na Rodada Uruguai, sem liberalizao adicional. Pode-se traar um paralelo entre esse processo de assuno de obrigaes sem liberalizao com o que aconteceu em agricultura, em que se estabeleceu um complexo sistema de regras sobre subsdios domsticos e exportao e acesso a mercados, mas se manteve, na maioria dos pases desenvolvidos, volumes extraordinrios de subsdios que distorcem o comrcio, tarifas proibitivas, quotas tarifrias, salvaguardas que podem ser invocadas mesmo na ausncia de dano, etc. Da mesma forma, em servios, tanto os pases desenvolvidos como em desenvolvimento limitaram-se a consolidar o resultado das reformas unilaterais realizadas nos anos 1980 e 1990.

91

Paulo Estivallet de Mesquita

Quando a OMC entrou em vigor, havia a conscincia de que ainda faltava muito a fazer em termos de liberalizao comercial multilateral. Ao mesmo tempo, a fadiga no final da Rodada Uruguai levou muitos a acreditar que o modelo de rodadas abrangentes de negociaes comerciais havia-se esgotado. De forma anloga I Guerra Mundial, a Rodada Uruguai teria acabado com todas as Rodadas. A OMC serviria de foro para negociaes, mas essas no seriam horizontais. De fato, havia negociaes previstas sobre agricultura, servios e TRIPS. Houve iniciativas de liberalizao setorial, como o Acordo sobre Tecnologia da Informao em 1996, e tentativas de negociar os aspectos relacionados ao comrcio de temas como direitos trabalhistas e meio ambiente. Mesmo antes que tivessem incio as negociaes mandatadas em agricultura, servios e TRIPS, no entanto, a Unio Europeia props o lanamento de uma nova Rodada de negociaes. O argumento era de que apenas uma rodada ampla poderia oferecer as oportunidades de barganhas que permitiriam efetiva liberalizao. A posio da UE contribuiu para eliminar qualquer iluso em relao a colheitas postergadas e ao diferimento no tempo de partes do single undertaking: a UE no pretendia fazer concesses em agricultura sem receber concesses adicionais. Seja como for, aps algum tempo e uma tentativa fracassada de lanamento em Seattle, em 1999 foi lanada uma nova Rodada de negociaes comerciais multilaterais em Doha, em 2001. Em uma vitria da esperana sobre a experincia, estipulou-se que as negociaes seriam concludas at 1o de janeiro de 2005, no mais tardar.

92

A Organizao Mundial do Comrcio

Uma srie de fatores contribuiu para impedir a concluso da Rodada. A emergncia de novos atores criou uma dinmica nova nas negociaes, em termos de crculos decisrios, requisitos de transparncia e expectativas. Igualmente relevante o fato de que o ambiente na primeira dcada do sculo XXI tornou-se menos propcio para a diplomacia multilateral do que nos anos 1990, como se verifica pelo escasso progresso em outros grandes processos negociadores. Por fim, a crise financeira e econmica iniciada em 2008 teve impacto substancial sobre a disposio dos pases para assumirem compromissos que reduziriam sua autonomia para a conduo da poltica econmica. O impasse na Rodada Doha pesa como uma hipoteca sobre a OMC, na medida em que suscita dvidas sobre sua capacidade de enfrentar as questes remanescentes do passado e de se adaptar aos desafios do futuro.

93

VII

Concluso: o futuro da OMC

Apesar de suas imperfeies e lacunas, a OMC uma histria de sucesso. Seu sistema de regras substancialmente mais desenvolvido e sofisticado do que o do GATT. O respeito s regras tambm tem sido bastante adequado. O mecanismo de soluo de controvrsias pode ser considerado, em larga medida, como o mais desenvolvido e eficaz do sistema internacional: difcil pensar em outra instncia na qual possvel a um pequeno pas obrigar as grandes potncias a se submeterem a um procedimento arbitral e, em caso de vitria, obter o cumprimento da deciso. O grau de comprometimento dos Membros com a OMC bastante alto. No h notcia de pases que considerem deix-la. Com o ingresso da Rssia, em 2012, os Membros da OMC respondem por cerca de 95 por cento do comrcio mundial. Mais de 20 pases esto negociando, em ritmos variados, o ingresso na Organizao. No h indicaes de aumento no descumprimento das determinaes do rgo de Soluo de Controvrsias. Os relatrios da OMC e de organismos independentes indicam um incremento nas medidas protecionistas, mas isso deve ser ponderado luz do fato de que a economia mundial ainda no superou a

95

Paulo Estivallet de Mesquita

mais grave crise em escala global desde a Grande Depresso. A percepo predominante de que os benefcios do sistema de comrcio multilateral superam seus custos. A questo que se coloca para a OMC, como para outras organizaes intergovernamentais, se ela pode ser considerada como uma obra acabada. Para os que subscrevem a teoria da bicicleta, necessrio dar continuidade ao processo de liberalizao comercial; caso contrrio, tem-se retrocesso, e no estabilidade. Mais do que uma teoria, essa uma metfora de difcil verificao. Ainda assim, o fato que a adeso a uma organizao ou a um sistema de regras depende da avaliao dos custos e benefcios. A passagem do tempo pode alterar esse clculo, inclusive por motivos que no guardam relao direta com o respeito s regras ou com o funcionamento da organizao. Diferenas substanciais nas taxas de crescimento econmico entre pases, por exemplo, podem dar margem percepo de um desequilbrio de vantagens. Alm disso, a crescente regulamentao das atividades econmicas em todas as esferas tende a superar a importncia das tarifas como barreiras ao comrcio. Na ausncia de ajustes, isso pode dar margem a diferentes manifestaes de insatisfao, desde crticas, menor preocupao com o respeito s regras at, no limite, ao desinteresse pela manuteno do sistema. Se verdade, no entanto, que a relevncia e a credibilidade da OMC dependem de ajustes peridicos em suas normas, resta determinar se os Membros so capazes de promoverem esses ajustes. O fato de que a cooperao

96

A Organizao Mundial do Comrcio

pode ser mutuamente benfica no oferece nenhuma garantia de sucesso. Mancur Olson, ao analisar a lgica da ao coletiva, defendeu a tese de que, a menos que o nmero de indivduos em um grupo seja reduzido, ou haja coero ou algum instrumento especial que obrigue os indivduos a atuarem em prol do interesse comum, indivduos racionais e egostas no conseguem alcanar seus interesses comuns ou de grupo. Essa linha de argumentao utilizada por aqueles que alegam que, com o aumento do nmero de Membros, seria necessrio atualizar o processo de tomada de decises da Organizao: o consenso seria um fator de paralisia. O consenso efetivamente um mecanismo conservador, que tende a favorecer a manuteno do status quo. interessante, no entanto, que as crticas mais vocais ao consenso venham das grandes potncias, que desempenharam papel determinante na configurao das regras e que no necessariamente estariam no lado majoritrio na maioria dos casos. O GATT original no foi concebido para operar por consenso; a prtica evoluiu com o tempo. No um mtodo eficiente, mas eficaz, porque os resultados so percebidos como legtimos. A OMC no dispe de recursos para oferecer em troca de modificaes nas polticas econmicas, como as instituies financeiras internacionais, nem de meios para impor decises pela fora, como a ONU. difcil imaginar uma alternativa ao consenso quando a principal motivao obter a adeso dos demais a um conjunto de regras. Essas regras cada vez mais tendem a influenciar polticas

97

Paulo Estivallet de Mesquita

que costumavam ser consideradas como parte do domnio reservado dos Estados, como a prestao de servios educacionais ou as normas de qualidade dos alimentos. Seria pouco produtivo tentar impor por votao a aceitao ou a rejeio de organismos geneticamente modificados, por exemplo. O consenso protege contra as maiorias. Quando os EUA e a Unio Europeia criticam a prtica do consenso, o que eles tm em mente a adoo de um sistema de voto ponderado. Em vista de sua grande participao no comrcio internacional, o voto ponderado serviria para garantir o poder de veto e, ao mesmo tempo, facilitar a imposio de seus interesses. E, na prtica, o consenso j funciona, de certa forma, como um sistema informal desse tipo, j que a capacidade de veto no a mesma para todos os pases. As negociaes na OMC no so bloqueadas pelo proverbial veto solitrio de um pequeno pas. So as divergncias entre os grandes que geram os impasses. A falta de avanos na Rodada Doha estimula, no entanto, dvidas e crticas. A indefinio em relao agenda multilateral propicia a busca de alternativas, tanto dentro como fora da prpria Organizao. As alternativas internas so as negociaes setoriais plurilaterais; as externas so os acordos de livre-comrcio. As negociaes setoriais tm um longo histrico no GATT e na OMC. As negociaes sobre disciplinas especficas levaram negociao dos cdigos da Rodada Tquio. Propostas para negociao de redues tarifrias adicionais em setores designados foram discutidas a partir da Rodada

98

A Organizao Mundial do Comrcio

Kennedy. Na Rodada Uruguai houve alguns acordos setoriais do tipo zero por zero, ou seja, liberalizao total, em setores como equipamentos agrcolas, mquinas para construo, cerveja e mveis, e para harmonizao de tarifas reduzidas no setor qumico. Logo aps a entrada em vigor dos acordos da OMC, foi negociado o acordo sobre tecnologia da informao (Information Technnology Agreement ITA), que abrange mais de 90 por cento do comrcio mundial de uma lista acordada de produtos. As negociaes setoriais no constituem um problema em si mesmas, na medida em que, em virtude da clusula NMF, as redues tarifrias devem ser estendidas a todos os Membros, inclusive os no participantes. No entanto, caso as negociaes setoriais tratem de forma significativa de barreiras no tarifrias, existe a possibilidade de que haja discriminao. Alm disso, por sua natureza, elas tendem a apresentar resultados limitados. As propostas atraem pases com forte participao no comrcio intrafirmas em um setor, mas apresentam pouco interesse para os demais. Ao invs da lgica tradicional das negociaes baseadas em vantagens comparativas, em que se trocam concesses entre interesses exportadores e importadores, as negociaes setoriais atraem apenas pases exportadores. Com isso, reduzem-se as possibilidades de barganha. No caso de servios, as negociaes setoriais podem representar um desafio maior integridade do sistema. Por sua natureza, as restries ao acesso aos mercados de servios so essencialmente regulatrias. Nesse caso, a negociao entre nmero limitado de membros pode levar a

99

Paulo Estivallet de Mesquita

resultados que, ainda que no formalmente discriminatrios, alterem as condies de competitividade em detrimento dos no participantes. Os acordos de reconhecimento mtuo de qualificaes de prestadores de servios ou a harmonizao de regulamentos, por exemplo, podem ter implicaes significativas em termos de acesso. Por outro lado, nada impede que se chegue a esse tipo de entendimentos por meio de negociaes bilaterais; as negociaes setoriais poderiam apenas acelerar ou ampliar uma possibilidade j existente. A ameaa mais concreta OMC parece ser externa: a proliferao de acordos de livre-comrcio, regionais ou no. O sistema multilateral de comrcio conviveu, desde o incio, com esses acordos. O nmero de acordos aumentou substancialmente de cerca de 70 em 1990 para 300 em 2010. A parcela do comrcio mundial coberta por esses acordos tambm cresceu significativamente, de 18 por cento em 1990 para 35 por cento em 2008. Por outro lado, boa parte desse comrcio no preferencial, seja porque as tarifas NMF so zero, seja porque produtos com tarifas elevadas tendem a ser excludos da cobertura dos acordos. No total, apenas 16 por cento do comrcio mundial beneficia-se de preferncias, ou seja, 84 por cento do comrcio feito em bases no discriminatrias. Apenas dois por cento do comrcio mundial beneficia-se de margens de preferncia superiores a dez por cento. Esses dados refletem o fato de que no h acordos de livre-comrcio entre as principais potncias comerciais: EUA, Unio Europeia, China e Japo. Caso sejam concludas

100

A Organizao Mundial do Comrcio

com sucesso negociaes entre esses grandes parceiros, a situao poderia ser alterada. Como as tarifas aplicadas maior parte dos fluxos bilaterais j so bastante reduzidas, as negociaes tendero a enfocar as barreiras regulatrias. As principais barreiras no tarifrias que se prestam a tratamento horizontal so cobertas pelos acordos da OMC; acordos com poucos participantes podem-se prestar, no entanto, negociao de normas e critrios ad hoc. As normas da OMC estipulam o critrio baseado nos conceitos elaborados por Jacob Viner de criao e desvio de comrcio de que os acordos de livre-comrcio no devem criar barreiras externas adicionais. Essa anlise mais simples, no entanto, no caso das tarifas; os regulamentos qualitativos so mais difceis de avaliar. A harmonizao de normas, margem da OMC, entre esses pases poderia gerar presses, seja em funo de possveis aspectos discriminatrios, seja para a incorporao dessas regras harmonizadas aos demais membros da OMC. Existem diferenas substanciais entre os enfoques regulatrios dos EUA e da UE e no bvio que ser possvel superar as diferenas em relao importncia do princpio da precauo, por exemplo. Em todo caso, esses pases j exercem influncia preponderante, em funo de sua posio na vanguarda tecnolgica, sobre os padres internacionais privilegiados nos acordos TBT e SPS. Os exportadores dos demais pases so obrigados a se submeterem s exigncias regulatrias nesses dois mercados; se houver harmonizao, h boas probabilidades de que ela seja benfica para os demais pases. Como no caso dos acordos setoriais, a

101

Paulo Estivallet de Mesquita

preocupao maior seria com acordos de reconhecimento mtuo discricionrios ou discriminatrios. Esse tipo de acordo pode ser concludo, no entanto, mesmo na ausncia de acordos de livre-comrcio. No se pode descartar que, na medida em que os acordos de livre-comrcio tratem de questes regulatrias no abrangidas pelos acordos da OMC, eles criem situaes de discriminao potencial. Esses problemas so, por enquanto, em larga medida hipotticos. Os acordos de livre-comrcio no so uma alternativa efetiva ao sistema comercial multilateral. Eles so um complemento interessante, que pode adquirir maior relevncia como consequncia, e no como causa, da eventual incapacidade da OMC de se adaptar s novas realidades e acompanhar o dinamismo do comrcio mundial. O GATT era um sistema dirigido por um poder hegemnico, ao qual se contrapunha um gigante econmico. Um acordo entre EUA e UE tendia a ser suficiente. Os pases em desenvolvimento eram, em larga medida, coadjuvantes ou assistentes. A OMC um sistema com vrios polos, que ainda esto aprendendo a operar em conjunto. O aumento no nmero de atores relevantes aumenta os benefcios do sistema, mas torna mais difcil a tomada de decises. A complexidade aumentada pelo fato de que os novos atores tm caractersticas econmicas e institucionais (produtividade, custos e distribuio setorial da mo de obra) distintas das dos pases desenvolvidos. Alm disso, mesmo os maiores pases em desenvolvimento com a possvel exceo da China so menos diversificados do que os EUA

102

A Organizao Mundial do Comrcio

e a UE. Isso torna mais difcil encapsular os setores mais resistentes liberalizao e exclu-los das negociaes. No possvel omitir a liberalizao da agricultura e esperar que um pas como o Brasil se engaje com afinco para atender aos interesses dos demais. Como demonstra a experincia do GATT, a excluso de setores corresponde excluso de pases. Ao mesmo tempo, para pases como China e ndia, as negociaes agrcolas constituem desafios importantes. No se pode ignorar, tampouco, as tenses decorrentes da extraordinria expanso da economia chinesa, que aumentou sua participao de um por cento do comrcio mundial, em 1978, para cerca de dez por cento em 2010. certo que o sistema de comrcio multilateral continuar a enfrentar desafios de monta. Os melhores momentos da diplomacia multilateral aconteceram aps grandes conflitos, quando a memria da tragdia permite compreender melhor as vantagens da cooperao. Por isso, pode ser mais difcil, em funo das circunstncias, reformar do que criar algo novo. Da advm a tentao de buscar acordos mais fceis, entre pequenos grupos de pases. Mas se grande nmero de participantes faz com que o sistema de comrcio multilateral seja difcil de negociar e administrar, tambm faz com que valha a pena: ele oferece um mtodo mais eficiente do que negociar de forma bilateral ou com grupos de pases, e o nico capaz de assegurar uniformidade de regras. As negociaes na OMC continuaro a avanar lentamente, at mesmo de forma exasperante; mas se no houvesse uma Organizao Mundial do Comrcio, seria necessrio cri-la.

103

Livros publicados Coleo Em Poucas Palavras

1. Antnio Augusto Canado Trindade Os Tribunais Internacionais Contemporneos (2012) 2. Synesio Sampaio Goes Filho As Fronteiras do Brasil (2013) 3. Ronaldo Mota Sardenberg O Brasil e as Naes Unidas (2013) 4. Andr Aranha Corra do Lago Conferncias de Desenvolvimento Sustentvel (2013) 5. Eugnio V. Garcia Conselho de Segurana das Naes Unidas (2013) 6. Carlos Mrcio B. Cozendey Instituies de Bretton Woods (2013)

105

formato mancha grfica papel fontes

11,5 x 18 cm 8,5 x 14,5 cm plen soft 80g (miolo) , couch fosco 230g (capa) Cambria 12 (ttulos) Delicious 9,5 (textos) Opens Sans 7 (notas de rodap)