Centro de Convenes Ulysses Guimares Braslia/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013

GESTO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A VISO DO PLANEJAMENTO

Pedro Bertone Clarice Marinho

Painel 19/069

Melhor prevenir que remediar: a atuao coordenada do Governo Federal em gesto de riscos e resposta a desastres naturais

GESTO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A VISO DO PLANEJAMENTO

Pedro Bertone Clarice Marinho
(a partir do conhecimento acumulado na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto)

RESUMO

So crescentes no Brasil o nmero e a intensidade dos desastres provocados, especialmente, por inundaes e deslizamentos, ocasionando impactantes perdas de bens e vidas humanas. Isso levou a mobilizaes nos governos e na sociedade. No Governo Federal, percebeu-se a disperso de iniciativas ministeriais em preveno de desastres e buscou-se a conformao de um Programa multissetorial que permitisse a atuao coordenada entre os rgos envolvidos. A partir do dilogo conjunto, ao longo da elaborao do PPA e, em seguida, aperfeioado no Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres coordenado pela Casa Civil, construiu-se os eixos que focaram a atuao governamental na preveno: mapeamento das reas de risco, estruturao de sistema de monitoramento e alerta, obras estruturantes e, em mdio prazo, o fortalecimento dos rgos de defesa civil e apoio a um melhor planejamento urbano capaz de evitar a ocupao de reas de risco. Palavras-chave: Coordenao intragovernamental. Preveno de Desastres.

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................04 1 CONTEXTUALIZAO.......................................................................................04 2 MUDANA DO ARRANJO INSTITUCIONAL.................................................... 10 3 MOBILIZAO GOVERNAMENTAL................................................................. 13 4 PRIORIZAO POLTICA: PLANO NACIONAL DE GESTO DE RISCO E RESPOSTA A DESASTRES............................................................ 17 CONCLUSO......................................................................................................... 22 REFERNCIAS...................................................................................................... 23

INTRODUO O homem vem intensificando alteraes no meio ambiente a fim de moldar o meio fsico s suas necessidades e usos. Tais alteraes provocam perturbaes no equilbrio dos sistemas naturais que, em funo das caractersticas intrnsecas do territrio, da interao e magnitude dos eventos, agravados pelas mudanas climticas, resultam em situaes de vulnerabilidade que podem provocar desastres. No Brasil, a ocorrncia e a intensidade dos desastres naturais dependem mais do grau de vulnerabilidade das comunidades afetadas do que da magnitude dos eventos adversos. Eventos extremos ocorridos nos ltimos cinco anos geraram recordes de impactos sobre a populao, desabrigando milhares e levando bito centenas, mobilizando diversos segmentos sociais, acadmicos e nos governos. No mbito do Governo federal, sero explicitadas neste documento as aes voltadas ao gerenciamento dos riscos de desastres e melhoria da resposta, com foco na coordenao dos trabalhos entre os diferentes rgos envolvidos. Perpassa esses trabalhos a diretriz da orientao dos esforos para a preveno de desastres, mudando o paradigma da interveno pblica, antes intensivo sobre o momento ps-desastre.

1 CONTEXTUALIZAO Os desastres naturais tm ocorrido com mais freqncia no Brasil nos ltimos anos. Os eventos com maior recorrncia registrados no pas so os

decorrentes de inundaes, enxurradas, deslizamentos de encostas (movimento de massa), estiagens, secas e vendavais. Nos ambientes urbanos, que abrigam a grande maioria da populao brasileira, as inundaes, as enxurradas e os deslizamentos de solo ou rocha constituem-se nos eventos que causam os maiores impactos, conforme grfico abaixo.

Grfico 1 Principais desastres naturais no Brasil (20002007)

Fonte: MMA, 2007. Elaborao: SPI

Em dados disponibilizados mais recentemente, integrantes de trabalho do Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED/UFSC), revela-se trajetria crescente da quantidade de desastres no pas, considerando os eventos estiagem e seca, inundao brusca e alagamento, inundao gradual, vendaval e/ou ciclone, tornado, granizo, geada e incndio florestal. O grfico abaixo mostra a distribuio dos registros no perodo de 1991 a 2010 a partir do percentual correspondente a cada ano em relao quantidade total do perodo. Mesmo considerando a histrica fragilidade do Sistema de Defesa Civil em manter seus registros atualizados, observa-se o aumento do nmero de desastres na dcada de 2000.

Grfico 2 Desastres naturais no Brasil

Fonte: Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, CEPED/UFSC, 2012

Nessa mesma pesquisa, refora-se que inundaes, enxurradas e deslizamentos so os eventos que provocam mais impactos na populao, partir do nmero de pessoas afetadas e de bitos. 1

Grfico 3 Mortos por tipo de desastre

Fonte: Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, CEPED/UFSC, 2012

Grfico 4 Afetados por tipo de desastres

Fonte: Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, CEPED/UFSC, 2012

Nota-se, ainda, a evoluo acentuada dos recursos aplicados em resposta a desastres. Em sete anos, entre 2004 e 2010, sofreram aumento de 23 vezes, conforme grfico abaixo.
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Apesar de a seca constar entre os desastres que mais afetam a populao, esse evento possui natureza diferenciada dos demais, pelo carter crnico e pela dinmica de atuao dos governos. A decretao de situao de emergncia ano aps ano por diversos municpios afetados acaba rotinizando investimentos em princpio de carter emergencial, distorcendo os registros.

Grfico 5

Fonte:SPI/MP

Entende-se que os aumentos da recorrncia e da magnitude dos principais desastres no pas esto relacionados, especialmente, s variaes do clima e ocupao desordenada do solo. O processo de urbanizao do Pas, que se acelerou intensamente a partir da dcada de 1950, no foi acompanhado por polticas robustas de desenvolvimento urbano que desse conta de prover moradia para toda a populao. Sem condies de adquirir no mercado legal uma residncia, importantes parcelas da populao mais pobre ocuparam aqueles terrenos no disponveis no mercado imobilirio, em funo de restries ocupao legal, seja devido situao de risco potencial, seja devido necessidade de preservao ambiental. Assim, os assentamentos precrios implantaram-se e expandiram-se nas cidades ocupando reas de elevada declividade e margens de rios, resultando em parcelas urbanas de extrema vulnerabilidade a deslizamentos de encostas, inundaes e enxurradas. As mudanas climticas inserem-se nesse contexto agravando o quadro de vulnerabilidade da populao exposta ao risco. Em termos conceituais, a condio de risco une dois elementos: a suscetibilidade e a vulnerabilidade, potencializados pela probabilidade dos eventos climticos. Determinada populao est em condio de risco quando ocupa um terreno suscetvel a desastres, dada a condio geolgica-geotcnica propcia, e de modo frgil, conforme o padro construtivo das edificaes, tornando-se, assim, vulnervel.

No que diz respeito s inundaes e enxurradas, importante destacar sua relao com as ocupaes nas cidades que, em sua maioria, se deram em reas ribeirinhas (leito maior dos rios), principalmente nos lugares em que a frequncia de enchente baixa. Com o expressivo aumento da superfcie impermeabilizada nas cidades, provocado pelas ocupaes, e sua contribuio para o aumento da rea de enchente, houve o aumento da frequncia e a intensificao das inundaes gerando, desse modo, danos a essas populaes. Colabora ainda com o problema a alterao na cobertura vegetal em reas rurais, que acarreta a modificao da dinmica das guas na bacia e os condicionantes do ciclo hidrolgico, impactando os rios quanto quantidade e a qualidade da gua e ainda provocando assoreamento. Quanto aos deslizamentos, o aumento de ocorrncias de desastres , em sua maioria, derivado da ocupao inadequada de reas de risco geolgico potencial. A ocupao de reas ngremes por assentamentos precrios,

caracterizados pela ausncia de infraestrutura urbana (principalmente sistemas de drenagem), a execuo de cortes e aterros instveis (sem estruturas de conteno de taludes), os depsitos de lixo nas encostas e a fragilidade das construes, potencializam a fragilidade natural dos terrenos, o que resulta em reas de risco sujeitas a deslizamentos, principalmente nos perodos chuvosos mais intensos e prolongados. Contudo, os bairros legalmente implantados tambm esto sujeitos a desastres associados a deslizamentos, pois o conhecimento do comportamento do meio fsico ainda no foi adequadamente incorporado aos planos diretores, leis de uso e ocupao do solo ou ao processo de licenciamento dos novos parcelamentos do solo. Assim, no incomum a aprovao de loteamentos e conjuntos habitacionais em reas cujas condies geolgicas recomendariam a utilizao para atividades de uso no permanente, como praas pblicas, parques ou reas verdes de lazer. Nos ltimos cinco anos, catstrofes de grande porte provocaram reaes nos governos e na sociedade. Em 2008, a regio do Vale do Itaja sofreu inundaes e deslizamentos que caracterizaram a pior tragdia do Estado de Santa Catarina, deixando 78 mil pessoas desalojadas ou desabrigadas e causando 135 mortes. Em 2010, a cheia do Rio Munda atingiu 97 municpios nos Estados de Pernambuco e

de Alagoas, desabrigou ou desalojou mais de 150 mil habitantes e provocou a morte de 47 pessoas. No ano seguinte, os deslizamentos e enxurradas ocorridos na Regio Serrana do Estado do Rio de Janeiro provocaram o maior desastre do pas em nmero de mortes, foram 900, alm de 350 pessoas desaparecidas. Essas tragdias, notadamente a da Regio Serrana, foram marcos para as iniciativas de reestruturao do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil, percebido at ento como inadequado para atender intensificao dos desastres naturais no pas. Em todos esses casos, entende-se que os eventos climticos severos como a as chuvas que precipitaram em 24 horas o esperado para todo o ms, no caso do Rio de Janeiro mencionado acim - acentuaram a fragilidade de condio de moradia dos habitantes instalados em regies j suscetveis a deslizamentos, inundaes ou enxurradas, seja pela caracterstica do solo por natureza, seja pelas modificaes nele ocorridas ao longo do tempo em decorrncia da urbanizao. Estudos do Banco Mundial calcularam as perdas e danos dessas catstrofes, por meio de metodologia construda pela CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina, considerando os impactos diretos e indiretos sobre a infraestrutura, setores sociais, setores produtivos e meio-ambiente locais. Somados, os danos e perdas dos desastres de Santa Catarina, Pernambuco e Alagoas, e Rio de Janeiro chegam a R$ 15 bilhes. Em 2012, outra natureza de desastre, derivada agora da escassez de gua, teve severidade acentuada. As secas e estiagens do ano passado no Semirido foi a pior dos ltimos 30 anos e levou mais de 50% dos municpios nordestinos a decretarem situao de emergncia. A seca no por si s um desastre natural, pois est relacionada a uma caracterstica geoambiental da regio, podendo ser conseqncia tambm do manejo inadequado de corpos hdricos. No entanto, sua ocorrncia de modo a interromper o sistema hidrolgico, ameaando os sistemas ecolgico, econmico, social e cultural locais, assim como aconteceu em 2012 no Semi-rido e, inclusive, avana sobre 2013, considerada um desastre. Vale esclarecer que o tema seca, como uma caracterstica crnica de algumas regies do pas, tratado no Governo Federal por meio de frentes de adequao da infraestrutura hdrica e de promoo de direitos humanos. A escassez da oferta de gua nesse caso tambm um fenmeno social, pois promove estagnao econmica e fragiliza a populao nas necessidades mais bsicas.

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No atual PPA, a seca tratada no Programa Segurana Alimentar e Nutricional, como parte do Plano Brasil Sem Misria, e no Programa Oferta de gua.

2 MUDANA DO ARRANJO INSTITUCIONAL A estrutura organizacional vigente que atua na proteo da populao no Brasil em relao aos acontecimentos hidroclimticos crticos bastante ramificada, existindo certa centralidade e automtica responsabilizao por parte da sociedade sobre a Defesa Civil Nacional. No entanto, diversos rgos federais atuam na preveno e resposta aos desastres naturais, havendo, ainda, outras instituies com participao indireta, j que as catstrofes naturais impactam fortemente a infraestrutura local ou mesmo regional, configurando uma complexa rede governamental, que desafia todas etapas da poltica pblica, desde a elaborao execuo e avaliao. O componente federativo neste tema tambm desafiador:

constitucionalmente, a Unio possui a competncia de legislar sobre defesa civil e deve atuar na defesa contra calamidades pblicas; aos Estados compete, por meio dos bombeiros militares, a execuo de atividades de defesa civil; aos Municpios, compete o planejamento da ocupao do solo, ao intimamente ligada preveno de inundaes e deslizamentos. Em comum, os entes federados possuem a competncia de promover programas de construes de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Assim, somada ateno em fazer com que a poltica planejada em mbito federal alcance os demais entes, aspecto que permeia as polticas pblicas de modo geral, h de se pactuar as decises e coordenar institucionalmente as responsabilidades dos rgos de defesa civil federal, estaduais e municipais os quais, em parte significativa dos municpios, no esto estruturados, chegando mesmo a no existir em diversas localidades. No entanto, este trabalho concentrar-se- na questo intragovernamental, na interao entre os rgos federais atuantes em gesto de riscos e respostas a desastres.

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Esses rgos realizam atividades importantes gesto dos riscos de desastres, as quais, antes da articulao multissetorial iniciada durante a elaborao do Plano Plurianual 2012-2015, eram exercidas de maneira insulada. O tema preveno e resposta a desastres estava presente, no perodo do ltimo PPA, de 2008 a 2011, principalmente no Programas Preveno e Preparao para Desastres e no Programa Resposta aos Desastres e Reconstruo, ambos a cargo da Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional (SEDEC). Alm disso, medidas estruturais eram executadas no escopo do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial tanto pelo Ministrio da Integrao Nacional quanto pelo Ministrio das Cidades, o qual concentrava, ainda, obras de drenagem em parte destinadas preveno de

inundaes sob programas da rea de saneamento bsico. No Ministrio das Cidades, outros Programas relacionados urbanizao tambm abarcavam projetos e obras de conteno de encostas e a elaborao de planos municipais de reduo de riscos. O trabalho da empresa estatal CPRM Servio Geolgico do Brasil, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, no campo da explorao das caractersticas geolgicas dos terrenos, voltava-se em larga medida s

potencialidades da minerao. Alm disso, historicamente, monitora, no mbito do conhecimento sobre as bacias hidrogrficas, ndices fluviomtricos em diversos rios brasileiros, informao encaminhada tempestivamente Agncia Nacional de guas do Ministrio do Meio Ambiente e subsdio aos alertas de enchentes. Outras

atividades do MMA correlatas preveno de inundaes e enchentes ocorriam no mbito do Programa Probacias-Conservao de Bacias Hidrogrficas. O Ministrio da Cincia e Tecnologia ligava-se ao tema em questo pela atividade de previso climtica do INPE Instituto Nacional de Pesquisa Espacial, no Programa Meteorologia e Mudanas Climtica. No campo da resposta aos desastres, participam ativamente, alm da SEDEC, na mobilizao dos rgos para assistncia e apoio defesa civil estadual e municipal, o Ministrio da Sade, nas aes de controle de epidemia e atendimentos emergenciais s vtimas, e o Ministrio da Defesa, no resgate e socorro s pessoas afetadas.

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Durante a elaborao do PPA 2012-2015, reuniu-se esses rgos para a construo de um Programa de governo que abordasse a questo dos desastres naturais com foco voltado preveno, acompanhando a expertise desses atores e a essncia das mobilizaes acadmica, da sociedade civil e de outros Poderes, disparadas pelos eventos extremos dos ltimos anos. Do dilogo multissetorial resultou a deciso de coordenar as aes de governo relacionadas preveno de desastres e o momento posterior a sua ocorrncia entre os diversos rgos, afastando a alternativa de centralizao em um nico rgo. A figura abaixo ilustra a reunio dos atores.

Assim, desenharam-se os objetivos, metas e iniciativas do Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, que envolve os Ministrios da Integrao Nacional, das Cidades, da Cincia e Tecnologia, de Minas e Energia e do MeioAmbiente, alm do Ministrio das Relaes Exteriores, inserindo vertente internacional do tema. Entende-se que a mudana de estrutura do PPA 2012-2015 em relao aos ltimos planos plurianuais abriu espao para a interao multissetorial caracterstica da problemtica em questo. O PPA vigente, formatado por temas, privilegia a abrangncia dos atores envolvidos, buscando maior versatilidade das categorias que organizam o Plano e melhor explicitao da diversidade dos arranjos empregados para a materializao das polticas pblicas.

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Ademais, esse instrumento de planejamento aproxima os Programas da natureza de comunicao do governo com a sociedade. No por acaso, o Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e detalhado adiante, recebe o mesmo ttulo do Programa no PPA e apia-se em sua estrutura na definio das frentes de ao. A construo conjunta do Programa aproveitou as complementaridades das atuaes dos rgos em desastres naturais, recortando dos diferentes Programas as aes relacionadas ao tema, e buscou integrao das informaes e das bases de dados dispersas na Administrao Pblica. Em algumas situaes, houve valorizao, dentro do prprio rgo, da atividade relacionada aos desastres naturais, provocando reconfigurao de sua estrutura organizacional, como ocorreu na CPRM. Para alguns rgos, a opo de fragmentar seus Programas de modo a inserir no novo desenho as pores convergentes poderia, apesar da explcita relao com o tema, descontinuar sua atuao j consolidada e institucionalizada. Foi o caso, por exemplo, do Ministrio da Defesa e do Ministrio da Sade, o qual possui atuao bem definida por meio da Vigilncia Sanitria. Assim, esses rgos compuseram os dilogos sobre a construo do Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres mas optaram pela manuteno de suas aes vinculadas aos desastres naturais nos Programas j constitudos. A partir da deciso de uma interveno pblica densa em preveno de desastres, viu-se a necessidade de reunir o arranjo construdo no Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres com outros atores do governo federal envolvidos nessa questo, coordenando as intersees das diversas polticas pblicas, papel assumido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica desde o lanamento do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, em agosto de 2012.

3 MOBILIZAO GOVERNAMENTAL A reao do Governo federal s grandes tragdias dos ltimos anos e s demandas da sociedade por polticas voltadas a evit-las refletiu-se em diversas frentes.

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No Congresso Nacional, foi criada uma Comisso na Cmara dos Deputados e outra no Senado Federal para discutir alteraes na estrutura da Defesa Civil nacional. Essas Comisses coletaram propostas de setores da

sociedade civil e dos rgos de defesa civil estaduais. Em 2011, o Tribunal de Contas da Unio iniciou trabalho de avaliao das aes, procedimentos e estrutura organizacional da Secretaria Nacional de Defesa Civil e emitiu acrdos que tm apoiado a reestruturao desse rgo e ganhos de eficincia em sua rotina. Novo marco legal da Defesa Civil No Executivo federal, props-se, por meio de Medida Provisria, novo marco legal para o Sistema Nacional de Defesa Civil, transformado na Lei 12.608, de 10 de abril de 2012, que incorporou diversas sugestes das comisses parlamentares. A Lei 12.608/12 prov o amparo legal nova orientao de foco na preveno de desastres, pois determina a identificao de reas de risco como obrigatria para o planejamento municipal, autoriza a criao de um sistema de informaes e monitoramento de desastres e organiza as competncias dos rgos governamentais e dos entes federativos no mbito do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC). A legislao versa, ainda, sobre a instituio da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) e sobre o Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil (CONPDEC). O acrscimo da palavra Proteo deriva das percepes coletadas pelos debates no Congresso Nacional de que a natureza das atividades de defesa civil traduz-se melhor em proteger a populao dos desastres que em defend-las desses eventos, apesar da consagrao do termo Defesa. Construo de um Programa de governo no PPA 2012-2015 Paralelamente aos ajustes para a publicao do novo marco da Defesa Civil, elaborava-se o Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres do PPA 2012-2015, cujas origens do arranjo institucional foi explicitada acima. Nesse foro, ressaltou-se a importncia de voltar os esforos para o campo da preveno, consolidando em um programa de governo a diretriz dos debates em outras instncias, e pactuaram-se os objetivos, iniciativas e metas que levariam melhor gesto dos riscos de desastres naturais no pas e a maior agilidade das aes de resposta.

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A estruturao dos trabalhos pautou-se na identificao dos principais desastres que ocorrem no pas - inundaes, enxurradas e deslizamentos de encostas, conforme explicitado anteriormente - e na seleo de municpios mais crticos a esses eventos, de modo a priorizar a ao pblica. Os municpios crticos foram selecionados conforme a recorrncia dos principais desastres, o nmero de pessoas desalojadas ou desabrigadas e o nmero de bitos nos ltimos 20 anos (entre 1991 e 2010) em cada municpio. Os dados so parte de estudo realizado pelo Centro de Pesquisa em Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina, que apurou, em todos os Estados brasileiros, os desastres ocorridos nesse perodo a partir dos registros estaduais e municipais de situao de emergncia e de estado de calamidade pblica, extraindo desses dados as repeties e considerando os eventos reconhecidamente ocorridos mas no registrados. Recorreu-se, complementarmente, s informaes sobre a gravidade do problema, a partir do item domiclios sujeitos a inundao nas Regies Metropolitanas e capitais coletada pela Pesquisa do Oramento Familiar do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) e aos dados do IPT (Instituto de Pesquisas Tecnolgicas da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia do Estado de So Paulo), do perodo entre 1988 e 2012. Assim, chegou-se ao nmero de 821 municpios crticos a desastres naturais, que representam 94% das mortes e 88% da pessoas afetadas. Desses, existe priorizao de 286, sem hierarquia, correspondentes a 89% das mortes e 55% do total de pessoas desalojadas ou desabrigadas, no universo dos municpios com registro desses eventos no perodo.
Figura 1 Municpios crticos a Desastres

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importante apontar que, quando do incio da elaborao do PPA, as informaes sobre os desastres e seus impactos no territrio eram escassas e pouco precisas. Ao longo da formulao, a base de dados dos estudos do CEPED/UFSC pde respaldar o trabalho de focalizao no conjunto de municpios. A pesquisa do CEPED/UFSC representou um avano significativo na construo de base de dados confiveis sobre o assunto. Espera-se que as prprias atividades do Plano Nacional produzam informaes mais precisas e atualizadas sobre os riscos de desastres no pas. Ademais, ser de grande auxlio a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, a MUNIC, que, em 2013, incorpora bloco de perguntas s prefeituras acerca das ocorrncias, impactos e medidas de gesto relacionadas aos eventos inundaes graduais (enchentes), inundaes bruscas (enxurradas) e deslizamentos de encostas nos ltimos 5 anos. Sob o aspecto da estratgia da poltica pblica, a identificao de municpios crticos visa canalizar os esforos governamentais na oferta de um conjunto de investimentos que evitem novas catstrofes. Como a atuao dos governos de modo geral tem estado orientada resposta aos desastres, os objetivos do Programa expem o ciclo inicial de intervenes programadas para direcionar a atuao pblica para a preveno em um conjunto de cidades, por meio de obras voltadas preveno, de instrumentos de melhoria do planejamento urbano, do fortalecimento dos rgos estaduais e municipais de defesa civil, de mapeamentos de identificao de reas de risco e da estruturao do Sistema de monitoramento e alerta. O Plano Nacional monitorado pela Casa Civil envolve esses objetivos. Do ponto de vista oramentrio, a comparao entre os recursos aplicados em preveno de desastres naturais no perodo do ltimo PPA (2008-2011) e os recursos previstos para o perodo do atual PPA (2012-2015) ajudam a evidenciar uma mudana significativa do foco da atuao pblica, conforme a figura abaixo.

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Grfico 6 Recursos Federais em Preveno de Desastres

Fonte: SPI/MP

4 PRIORIZAO POLTICA: PLANO NACIONAL O volume de recursos destinados ao investimento em preveno e resposta a desastres tornou-se mais expressivo com o lanamento, em agosto de 2012, do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres pela Presidenta da Repblica (R$ 18,8 bilhes). O Plano Nacional inseriu o evento seca como alvo da interveno pblica em desastres naturais, em decorrncia de sua agudizao em 2012 e da necessidade urgente de aes que minimizem seu impacto sobre a populao. Monitorado intensivamente pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Plano Nacional significa a insero do tema Desastres Naturais na agenda poltica e a priorizao da poltica pblica a ele relacionada. Como exposto, os Eixos de ao do Plano Nacional apiam-se na estrutura do Programa desenhado no PPA 2012-2015, dando elemento de suporte confirmao da consistncia de uma poltica pblica elaborada multissetorialmente. Ademais, o nmero de municpios crticos identificados durante a elaborao do Programa tornou-se meta para diversas aes do Plano Nacional, e perseguida pelos rgos reunidos no monitoramento da Casa Civil. So quatro os Eixos do Plano Nacional:

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Mapeamento, focado na produo de mapas de suscetibilidade, mapas de setorizao de riscos, mapas de risco e cartas geotcnicas de aptido urbanizao Monitoramento e Alerta, que visa estruturar a rede nacional Preveno, voltados a execuo de obras, que foram incorporadas ao Programa de Acelerao do Crescimento e configuram a carteira PACPreveno. Assim como as outras carteiras PAC, as obras de preveno so monitoradas por meio das salas de situao promovidas pela Secretaria do PAC (Sepac). Resposta, voltado ao socorro, assistncia e reconstruo.

Nos trabalhos de mapeamento das reas de risco, a CPRM agir sobre os 821 municpios selecionados, identificando setores de alto e muito alto risco a deslizamentos e inundaes at 2014. Para a seleo mais crtica, os 286 municpios, a CPRM produzir mapas de suscetibilidade a inundaes e a deslizamentos, importante instrumento de identificao de risco, que apontaro, na rea total dos municpios crticos, as regies suscetveis ocorrncia desses desastres, segundo as caractersticas geolgicas e hidrolgicas do terreno. Complementarmente elaborados, mapas de ao mapeamento para de os suscetibilidade, 821 municpios, sero sob

vulnerabilidade

responsabilidade da SEDEC, e cartas geotcnicas de aptido urbanizao, a cargo do Ministrio das Cidades, para 106 cidades, dentre as 286 mais crticas, selecionadas pelo parmetro do grau de crescimento populacional. As cartas

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geotcnicas so importantes instrumentos de apoio aos municpio na identificao dos riscos em seu territrio. Os mapas de vulnerabilidade permitem Defesa Civil municipal conhecer as reas que precisam de interveno, sugerir reassentamento, desocupao e obras de conteno. As cartas geotcnicas, sob responsabilidade do Ministrio das Cidades, so instrumentos do planejamento urbano voltados definio de diretrizes de garantia da segurana de novos loteamentos. As cartas sero entregues s equipes municipais encarregadas da aprovao dos projetos de novos loteamentos. O mapeamento importante insumo para a estruturao do Sistema de Monitoramento e Alerta. Os trabalhos da CPRM so transmitidos ao Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres (Cemaden) para subsidiar a anlise de potenciais desastres a partir da juno dos dados do territrio com as informaes meteorolgicas e climticas. O Cemaden, rgo vinculado ao Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao, criado em 2011, atua de forma integrada ao Centro Nacional de Gerenciamento de Risco e Desastres (Cenad), vinculado Secretaria Nacional de Defesa Civil. A idia da concepo do Cemaden permitir aos tomadores de deciso acesso a informaes e previses imediatas sobre a possibilidade e extenso dos fenmenos naturais, bem como sobre os possveis reflexos da ocorrncia dessas intempries nos sistemas sociais, econmicos e ambientais. Espera-se que a implantao completa dos seus sistemas produza esses efeitos, possibilitando a rpida identificao de vulnerabilidades e, consequentemente, a antecipao dos alertas populao em risco e demais aes de preveno. O Cemaden monitora atualmente 286 Municpios com reas de risco de desastres naturais em dezembro de 2011 eram monitorados 56. Para o aperfeioamento das instalaes e a ampliao dos recursos humanos do Cemaden, esto previstos, no Plano Nacional, recursos da ordem de R$ 362 milhes para os prximos dois anos. O monitoramento hidrolgico realizado pela Agncia Nacional de guas (ANA), que possui salas de situao em quase todos os Estados brasileiros. O objetivo das salas acompanhar de forma conjunta as tendncias hidrolgicas, com anlise da evoluo das chuvas, dos nveis dos reservatrios e das vazes dos rios,

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auxiliando na preveno de inundaes e secas. A salas so resultado de parceira entre a ANA e os governos estaduais, valorizando o carter federativo para a eficcia dos seus alertas. O Cemaden compor as estruturas implantadas pela ANA junto aos Estados com o objetivo de integrar a rede de monitoramento e alerta. Os alertas elaborados pelo Cemaden, baseados em anlises de risco de condies potencialmente adversas, por meio de estudos de modelagem e acompanhamento sistemtico da rede de dados meteorolgicos e hidrolgicos espalhada pelo Pas, so repassados de forma imediata ao Cenad. Em casos de potenciais desastres, o Cenad encaminha os alertas do Cemaden e aciona os rgos de defesa civil nos Estados e Municpios, e oferece apoio s aes de resposta a desastres. Cabe portanto ao Cenad interagir com a Defesa Civil no mbito do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil. A interao entre o Cemaden e o Cenad so o eixo principal da estruturao do Sistema de Monitoramento e Alerta. O alinhamento do trabalho integrado desses rgos, vinculados a diferentes Ministrios, foi formalizado em Protocolo, de 18 de outubro de 2012. Para que o sistema de monitoramento e alerta possa cumprir a funo de prevenir desastres, fundamental que os rgos de defesa civil, especialmente estaduais e municipais, tenham condio de receber as informaes de alerta e atuar. No Plano Nacional, busca-se o fortalecimento do Sistema de Proteo e Defesa Civil, por meio, por exemplo, de apoio tcnico e equipamentos a 106 municpios, selecionados dentre os 286 mais crticos, alm de capacitao em Defesa Civil e Gesto de Riscos. Outro Eixo do Plano Nacional envolve o financiamento de projetos e obras de preveno a deslizamentos de encostas, enchentes e enxurradas e de mitigao dos efeitos da seca, inseridas no Programa de Acelerao do Crescimento. Assim, em 2012, foi lanado uma carteira especfica para Preveno de Desastres, cujos empreendimentos totalizam aproximadamente R$ 15 bilhes e destinam-se a uma seleo de municpios regionalizados por bacias hidrogrficas e por regio metropolitana, a partir, novamente, da seleo dos 286 crticos a desastres. No caso das obras para mitigao dos efeitos da seca, dada a urgncia, utilizou-se os projetos exeqveis existentes para a regio do Semi-rido. O PAC-Preveno

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abarca obras de conteno de encostas, conteno de cheias e de eroses fluviais, barragens, desassoreamentos e drenagens, alm de adutoras e sistemas de abastecimento urbano de gua, privilegiando os projetos estruturantes. No Eixo de Resposta, trabalha-se visando a agilidade dos poderes pblicos no momento ps-desastres. Destaca-se a expanso do acesso ao Carto de Pagamento de Defesa Civil (CPDC), meio de repasse direto de recursos da Sedec para as prefeituras, utilizados na compra de servios e produtos de socorro e assistncia s vtimas. O foro reunido na Casa Civil permitiu a discusso de arranjos inovadores, como parceria entre os Correios e o Ministrio da Integrao Nacional para que artigos essenciais, como agasalhos, alimentos e colches cheguem mais rpido populao afetada por calamidades, construindo nova logstica de distribuio. A ateno sade no momento ps-desastre est sendo coberta pela Fora Nacional do SUS (FN-SUS), criada em 2011 para agir no atendimento a vtimas de desastres naturais, calamidades pblicas ou situaes de risco epidemiolgico. No ano passado, a FN-SUS participou de quatro grandes misses de desastres naturais. A partir de 2013, a FN-SUS ter seis hospitais de campanha e estrutura de comunicao em locais sem acesso a celular. Reconhecendo a necessidade de forte articulao multissetorial para o enfrentamento dos desastres, organizou-se a Fora Nacional de Emergncia, que rene apoio areo, de comunicao, sade e salvamento. A Fora conta ainda com profissionais de diversas reas para proporcionar maior agilidade de resposta e atendimento s vtimas, envolvendo representantes dos ministrios da Integrao Nacional; da Cincia, Tecnologia e Inovao; da Defesa; da Sade; de Minas e Energia, do Meio Ambiente; e a Agncia Nacional de guas (ANA). Em 2012, foram instaladas, preventivamente, bases da Fora Nacional de Emergncia nos Estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais. Tendo em vista ainda a necessidade de retomada das condies normais de vida, as aes de resposta envolvem tambm a poltica habitacional. As famlias vtimas de desastres que perderam sua nica casa so dispensadas, pela Lei n 12.693 de 24 de julho de 2012, de contrapartida financeira no recebimento de unidades habitacionais do Programa Minha Casa, Minha Vida.

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Alm disso, destaca-se que as aes do Governo Federal voltadas proviso habitacional e urbanizao de assentamentos precrios tm forte carter preventivo, no apenas porque priorizam o atendimento de famlias residentes em reas de risco ou que tenham sido desabrigadas mas tambm porque facilitam o acesso da populao de baixa renda moradia digna, diminuindo a presso por ocupao de novas reas de risco. Nesse sentido, destacam-se o Programa Minha Casa, Minha Vida que, desde o seu lanamento em 2009, j contratou a execuo de 1,9 milho de moradias em 82% dos municpios, que respondem por 94% da populao brasileira e a carteira de investimentos do PAC em urbanizao de assentamentos precrios, concentrada sobretudo, em municpios mais populosos, com alta taxa de crescimento demogrfico ou pertencentes a regies metropolitanas, onde se acumulam grandes passivos habitacionais do pas.

CONCLUSO O trabalho teve como objetivo expor a atuao coordenada do Governo federal em relao ao tema Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais. Buscou-se evidenciar a interao entres os diversos rgos e o encadeamento de suas aes para a implementao da poltica pblica. Para isso, foi apresentado o contexto da temtica sobre Desastres Naturais no Brasil, mostrando os principais eventos que atingem a populao e a intensificao das catstrofes nos ltimos anos, alimentadas pelas mudanas climticas e, especialmente, pelo processo desordenado de urbanizao. O recordes de pessoas afetadas, dentre desalojados e desabrigados e mortos, gerou mobilizaes nos governos, nos meios acadmicos e na sociedade. Em seguida, o trabalho foca a mobilizao do Executivo federal, evidenciando a construo de um arcabouo legal de reestruturao do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil, a construo de um Programa de governo de forma integrada entre diversos rgos, a definio de uma estratgia de focalizao da poltica pblica e a priorizao poltica do tema, a partir do lanamento do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres.

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Ressaltou-se, ao longo do texto, que atuao do Governo Federal evidencia uma mudana em curso no Pas em relao ao enfrentamento dos desastres naturais. Acima de tudo, esto sendo tratados como evitveis, por meio de alertas cada vez mais precisos, da melhoria do planejamento urbano apoiado por mapeamentos de identificao dessas reas e da expanso da produo de

moradia digna de forma a minimizar a presso para ocupao de reas de risco. Os esforos explicitados configuram um ciclo inicial de investimentos que pretendem direcionar a atuao pblica para o campo da preveno dos desastres no pas. Espera-se que a evoluo dessa poltica pblica adentre reas como educao e o desenvolvimento de uma cultura de preveno.

REFERNCIAS Apresentao do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, disponvel em http://www.pac.gov.br/. Acesso em: 1 de mar.2013 Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991-2010. Volume Brasil. CEPED/UFSC. Florianpolis, 2012. Brasil. Constituio Federal de 1988 Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Orientaes para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Braslia, 2011. Lei 12.608, de 12 de abril de 2012, disponvel em http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 1 de mar,2013. Lei n 12.693, de 24 de julho de 2012, disponvel em http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 1 de mar,2013. Plano Plurianual 2012-2015, disponvel em http://www.planejamento.gov.br. Acesso em: 1 de mar,2013 Banco Mundial. Avaliao de Perdas e Danos.Novembro, 2012.

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AUTORIA Pedro Bertone Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Endereo eletrnico: pedro.bertone@planejamento.gov.br Clarice Marinho Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Endereo eletrnico: clarice.marinho@planejamento.gov.br