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A GESTO DO RISCO EM SISTEMAS HDRICOS Conceitos e metodologias aplicadas a vales com barragens

A. Betmio de ALMEIDA
Engenheiro Civil, Professor do Instituto Superior Tcnico Universidade Tcnica de Lisboa, Av. Rovisco Pais, Lisboa, +351.218418150, aba@civil.ist.utl.pt

RESUMO O conceito risco tem uma importncia crescente na sociedade contempornea, com incidncia em diferentes aspectos da mesma. Este conceito tem diversas definies e efeitos e aplica-se em diferentes domnios. Em sistemas naturais e em sistemas tecnolgicos, o conceito de risco est relacionado com as incertezas na garantia da segurana e com os efeitos de condies extremas ou limites que materializem a ocorrncia de situaes de transgresso ou de descontinuidade nas situaes de segurana previstas ou desejadas. Para evitar que o risco fique confinado e uma projeco de ansiedades e temores (resposta saudvel) e para fornecer um mecanismo de referncias operativas para enquadramento das aces de segurana possveis e justificveis (resposta operacional) evoluiu-se para a gesto do risco. A comunicao expe a estrutura da gesto do risco com exemplificao da aplicao em vales com barragens com a considerao prioritria da ocorrncia de cheias ou enchentes naturais e induzidas por acidentes. Apresenta-se uma sistematizao e conjunto de metodologias possveis tendo em vista a garantia da manuteno de valores de risco socialmente aceitveis. A comunicao baseia-se na experincia do autor na investigao e desenvolvimento da gesto do risco em vales com barragens, nomeadamente atravs do projecto da NATO (Dam Break Risk Management in Portugal) que foi executado entre 1999 e 2000. Palavras Chave Gesto Risco, Risco, Vales, Barragens. 1 INTRODUO De um modo crescente, o risco est cada vez mais presente nas sociedades desenvolvidas. Esta presena decorre no s das mltiplas situaes perigosas que a natureza e a tecnologia impem humanidade mas, tambm, de outros factores associados, a saber: comportamento da Sociedade, resultante da transformao filosfico-poltica, ao longo da Histria, face incerteza; interveno da comunicao social na construo social do risco. Estes dois factores produzem uma multiplicidade de efeitos na percepo e na resposta sociais face aos riscos e alteraram a problemtica do risco na opinio pblica e na poltica, em geral, e na tomada de decises tcnicas. Esta questo, ou fenmeno social, tende a ser to forte que est a tornar-se num vector de mudana no que concerne os objectivos, a organizao e a responsabilidade na governao de pases, de instituies ou de empresas. Com efeito, no seguimento das fases de garantia dos direitos de propriedade e de cidadania, aos governos dos pases democrticos passa a

ser exigida que assumam a responsabilidade face a todos os riscos potenciais que possam perturbar ou prejudicar a Sociedade. Tal como se apresenta na actualidade, afigura-se ser de uma fase transitria, para um patamar mais adequado da gesto da qualidade de vida face s incertezas naturais e aos efeitos da aplicao de uma cultura tecnolgica com incidncias cada vez mais abrangentes e profundas na humanidade. A gesto do risco um conceito que, em sentido lato, corresponde a uma forma estruturada e integrada da Sociedade responder a qualquer tipo de risco que constitua uma ameaa com probabilidade avalivel. A presente comunicao apresenta o conceito e a justificao da gesto do risco e a respectiva aplicao aos recursos hdricos, nomeadamente no caso da gesto do risco em vales com barragens. 2 O CONCEITO GESTO DO RISCO 2.1 Justificao A implementao do conceito gesto do risco justifica-se pelas consideraes gerais de cariz filosfico, sociolgico e poltico que caracterizam a situao actual das sociedades mais desenvolvidas face aos riscos. Esta situao corresponde a uma mudana profunda do comportamento social relativamente aos eventos incertos com potenciais efeitos negativos, em particular as realizaes dos mesmos sob a forma de catstrofes ou de acidentes. Para esta mudana concorrem diversos factores de evoluo histrica, manifestando-se os indcios fortes dum novo comportamento no final do sculo XX. Numa forma sucinta e abreviada os principais factores determinantes da mudana so seguidamente referidos. O progressivo afastamento da influncia do transcendente externo, em particular da religio e de Deus, como explicao ltima e infinita e a consolidao duma perspectiva materialista e hedonista baseada numa cultura de conhecimento cientfico e, com maior nfase, de aplicaes tecnolgicas ao servio das comodidades e dos desejos da humanidade. A progressiva praxis poltica em regime democrtico, baseada fortemente na veiculao de mensagens de seduo generalizada atravs do suporte dos media, em convergncia rpida com a prtica da publicidade dos produtos tecnolgicos eficazes e sempre mais eficientes, com a consequente concentrao de promessas e expectativas, nos eleitos, de mbito cada vez mais alargado e de difcil concretizao. A progressiva cultura de especializao de saberes e fazeres na sociedade, fragmentando a interveno intelectual e operacional dos cidados na comunidade e institucionalizando a compartimentao dos acontecimentos esperados ou normais para os quais a organizao deve dar resposta e tranquilidade. Finalmente, a extraordinria fora dos meios da comunicao social actuais, nomeadamente atravs da imagem em directo e da estruturao de opinio pblica, influencia de sobremaneira a nova construo social de responsabilidade dos riscos e a reaco do poder poltico face a estes atravs da mediao dos media. Por todos estes factores a percepo dos riscos e a resposta da Sociedade aos mesmos envolve, para alm de um componente tcnico-cientfico concreto (objectivo), um componente subjectivo de apreciao e de transferncia da responsabilidade resultante de um intenso fluxo intersubjectivo cujo resultado visvel a denncia de faltas sucessivas aos decisores de nvel mais elevado, nomeadamente por omisso, e a focalizao no poder da responsabilidade-causa dos efeitos de catstrofes naturais, deslocadas em antrpicas, e tecnolgicas: incndios, derrames poluentes, cheias e secas, roturas em abastecimentos, vagas de calor ou de frio, epidemias, acidentes em infraestruturas, etc., etc.. 2.2 Consequncias da nova situao

Aceitando que a nova situao existe e compreendendo a justificao, til referir algumas consequncias prticas da mesma: tendncia para o antagonismo de posies referentes a 1) desconfiana priori no conhecimento cientfico, quanto a decises com algum risco para o futuro e 2) reclamao posteriori por ineficcia na antecipao e preveno de eventos e pelas respectivas consequncias, no rescaldo da materializao de um risco; esgotamento da posio racional baseada no conhecimento possvel e na compreenso de complexidade da realidade e da incerteza, resultando numa posio irracional e imatura que pode motivar, por antecipao, metodologias de deciso poltica especulativas e pouco eficazes; esgotamento dos sistemas actuais de governo face a situaes de risco, por incapacidade bvia de honrarem expectativas crescentes num domnio ilimitado e de efeitos no controlveis. de referir que no se pretende julgar moralmente o novo paradigma do comportamento face aos riscos. O ser dos factos no depende da caracterizao dos mesmos em bons ou maus. possvel argumentar que este novo contexto apresenta aspectos positivos: maior responsabilizao dos responsveis polticos, conteno de promessas difceis de cumprir, maior transparncia e diagnsticos mas rigorosos de situaes de risco, maior justia e equidade na gesto das coisas pblicas e mais ateno proteco de vidas. Nesta ptica justificar-se-o as aces que tendem a acompanhar e a reforar as acusaes por parte da sociedade civil aos poderes institudos. Contudo, uma anlise to objectiva quanto o possvel leva-nos a aceitar a situao actual como um sinal de desadaptao do sistema de preveno e de proteco contra uma realidade com importncia social emergente. A gesto dos riscos pode ser a estrutura adequada para enquadrar e corrigir esta desadaptao por forma a que o possvel substitua o impossvel e que a proteco contra os riscos seja mais eficaz e a responsabilidade partilhada (Figura 1).
Donos da barragem

Regulamentos legais

Participao do pblico e media

Projecto e operao seguros

Informao dos benefcios e riscos NRA locais

Benefcios para a sociedade e melhor proteco

Autoridades

Participao do pblico e media

Pblico

NRA - Nvel de risco aceitvel a jusante da barragem e partilhado pelos actores

Figura 1 Responsabilidade partilhada na gesto do risco de barragens. 2.3 Conceito abstracto de risco

Para que o conceito da gesto do risco seja aceite e eficaz indispensvel estar de acordo na compreenso do conceito de risco. A palavra risco tem mltiplos significados nas linguagens corrente e tcnico-cientfica. Recentemente, a palavra frequentemente utilizada para caracterizar o tipo de Sociedade da actualidade (ps-modernidade). A Sociedade de Risco pretende indicar um tipo de sociedade com mais incertezas, alteraes mais frequentes, menores garantias e maiores oportunidades, mais exigente e menos segura. Segurana uma das palavras mais associadas ao risco na terminologia tcnico-cientfica, outra incerteza. A primeira designa uma situao que, progressivamente, tem vindo a ser considerada como um direito dos cidados. Este direito tem, contudo, uma particularidade singular: no pode ser absoluto nem to pouco garantido. A incerteza acompanha-o, impedindo a garantia total de o mesmo se concretizar. Trata-se de um direito de expectativa no espao e no tempo, s verificvel posteriori. Esta singularidade dificulta a discusso prtica do conceito de segurana no mbito das relaes com o pblico, nomeadamente sempre que, em situaes especficas, se coloca o problema de apreciar um estado ou nvel de segurana, no presente ou no futuro. Neste contexto preciso, tcnico-cientfico e de interaco com o pblico, o risco pode ser considerado como um aferidor ou indicador do nvel de garantia dum determinado estado de segurana. Em cada situao, a segurana pressupe a continuidade da existncia do que nos rodeia, ou da realidade tal como considerada no presente ou prevista no futuro, sem perturbaes que provoquem prejuzos ou danos relativamente significativos, de ordem material ou imaterial, incluindo a perda de vidas. O conceito de risco aplica-se a eventos com efeitos negativos (danos) que podem ocorrer no futuro. Entre os eventos cuja ocorrncia obedece a uma certeza absoluta, e podem ser perfeitamente conhecidos, e aqueles cuja ocorrncia absolutamente incerta ou desconhecida, interessa-nos, para aplicao do conceito de risco aqueles cuja possibilidade de ocorrncia possa ser quantificada ou avaliada. Esta condio fundamental para relativizar situaes e hierarquizar decises. De uma forma integrada, o risco pretende caracterizar a possibilidade de ocorrncia de perturbaes que alterem o estado de segurana existente ou previsto e que provoquem os correspondentes danos. Genealogicamente, o risco pode ser associado ao desenho, ao projecto de um sistema artificial ou tecnolgico criado pelo Homem: um erro no projecto ou a excedncia das capacidades de resistncia ou de funcionamento normal de um sistema ou estrutura delineado e construdo pelo Homem pode provocar danos prejudiciais, resultantes da quebra do estado de segurana assumido, os quais podem atingir o nvel de desastre ou de catstrofe. O conceito de risco pode, assim, ter na sua gnese uma ponte entre a origem incerta de uma disfuncionalidade grave e os desastres ou catstrofes (humanas) resultantes. O conceito de risco aplica-se quer s incertezas na segurana de sistemas ou produtos tecnolgicos (riscos tecnolgicos), quer a sistemas e catstrofes naturais (riscos naturais). O conceito abstracto de risco importante na medida em que engloba o aspecto subjectivo e que pode ser determinante na apreciao de situaes e na tomada de decises. 2.4 Definio tcnico-cientfica do risco indispensvel seleccionar algumas definies de risco, aplicveis aplicao em causa, na presente comunicao. Na apresentao geral do conceito de risco salientou-se a associao ao conceito de incerteza, nomeadamente no que concerne o desencadeamento das perturbaes ou dos eventos que conduziro a acidentes e quebra de segurana. No contexto tcnico-cientfico, a medida da incerteza ou a caracterizao do nvel de incerteza face a cada potencial acontecimento identificado, realizada pelo conceito de probabilidade. Assim, no domnio da engenharia e do discurso tcnico sobre segurana de barragens e de vales, o risco indissocivel da probabilidade.

De uma forma geral, a probabilidade, atravs de um valor compreendido entre 1 (e.g. certeza absoluta de um acidente com ruptura) e 0 (e.g. certeza de segurana absoluta de uma barragem) permite caracterizar, quantitativamente e objectivamente, o tipo de incerteza em causa. A probabilidade pode ser estimada por especialistas ou conhecedores do domnio em causa (probabilidade subjectiva). A vantagem neste tipo de caracterizao, admitindo que possvel obter o valor da probabilidade, a de se poder comparar nveis de incerteza e de permitir a adopo de um sistema racional e lgico de deciso. Contudo, esta vantagem encerra em si uma grande dificuldade, uma barreira muito difcil de transpor no que concerne alguns dos objectivos de uma gesto do risco. Tratase da capacidade de interpretao dos valores de probabilidades extremas ou de eventos relativamente raros como tendem a ser as situaes de acidentes, com ruptura, em barragens construdas de acordo com os critrios e o bom estado da arte actual. Com efeito, a ordem de grandeza da probabilidade de ruptura, por ano, de uma barragem pode ser de 0,000001 ou 10-6. Para quem no especialista, mas confrontado com a interpretao da diferena entre este valor de probabilidade e o de 0,00001 (10-5) ou o de 0,0000001 (10-7), a dificuldade em decidir ou optar por um dos valores, no que respeita a aceitao de um nvel de incerteza, tendo por referncias os valores limites de 0 e de 1, naturalmente muito grande. Por seu turno, o prprio valor absoluto de uma probabilidade muito baixa provoca perplexidade e tendncia para alheamento no cidado comum. Em alguns domnios tcnico-cientficos aceita-se que o conceito de risco se limite probabilidade de ocorrncia de acontecimentos desfavorveis segurana ou operacionalidade de um sistema. o que acontece na anlise quantitativa de probabilidades de ruptura ou de inoperacionalidades de componentes de uma barragem, anlise esta conhecida pela designao genrica de anlise de risco. Esta anlise aplicada aos meios diversos e complexos sistemas tecnolgicos, nomeadamente em indstrias perigosas e a barragens. Para a avaliao do nvel de segurana (ou de insegurana) dos vales com barragens, e em muitas outras situaes, torna-se indispensvel associar ao risco os potenciais danos associados ao acidente cuja probabilidade se quantifica. Com efeito, a avaliao do risco no sentido integral implica a caracterizao dos prejuzos que podem ocorrer a jusante da barragem que sofra um acidente. Nesta conformidade, no contexto da anlise conjunta do binmio ocorrncia-danos, a definio geral de risco, R, a seguinte: R=PxD (1) em que P a probabilidade de ocorrncia do acidente ou do tipo de evento desfavorvel em causa e D o valor total dos danos associados. A grandeza risco assim definida varivel no tempo quer pela alterao de P (alterao de condies potencialmente agressivas ou mais vulnerabilidade da barragem), quer pela alterao de D (alterao da ocupao do solo ou de medidas de proteco). A equivalncia entre vidas humanas perdidas e valores monetrios (valores em euros) teoricamente possvel mas, por razes morais e ticas, na maioria das situaes, no aconselhvel. Assim, frequente a determinao do risco relativa a vidas humanas e do risco relativo aos restantes danos, em euros. No contexto da definio (1), o risco pode ser considerado como uma grandeza que caracteriza os danos expectveis decorrentes de um acidente. Exemplo: no caso da probabilidade de ruptura, por ano, ter o valor estimado de 10-6 e os respectivos danos associados, terem o valor estimado global de 500 milhes de euros, o risco corresponder ao valor de 500 euros por ano.

2.5 Percepo do risco

Independentemente da definio que se adopte para o risco, cada pessoa (indivduo), ou uma comunidade no seu conjunto, tem uma noo subjectiva de risco, que envolve as noes de receito e de perigo, o grau de possibilidade de ocorrncia do evento desfavorvel e a avaliao de perdas ou prejuzos. Esta apreciao o resultado de diversos factores de tipo cultural, e psicolgico e envolve valores sociais que influenciam a postura de cada membro da comunidade perante a segurana e a incerteza da mesma no futuro. A percepo do risco depende, a nvel individual, da experincia vivida e da postura perante a vida e, ainda de factores tais como a idade, o sexo, a educao e a condio fsica e psicolgica. A possibilidade de opo voluntria relativamente exposio do perigo em causa um factor determinante na valorizao subjectiva do risco. Um risco voluntrio mais aceitvel psicologicamente do que um risco imposto, como o caso, na generalidade, dos habitantes das reas inundveis a jusante de uma barragem. A avaliao da percepo do risco num vale com barragens uma questo do mbito da psicologia social e exige trabalhos de campo (inquritos). A considerao da percepo do risco muito importante para os servios de proteco civil e autoridades de segurana nos processos de deciso e de aco. Se fosse possvel quantificar o risco subjectivo o respectivo valor afastar-se-ia do valor do risco objectivo correspondente definio (1). Dos estudos efectuados relativos percepo do risco retira-se o seguinte: a quantificao da probabilidade secundarizada, tornando-se num elemento neutro, e sentida com relativa indiferena; a avaliao dos prejuzos ou danos sobrevalorizada e, entre outras, a provvel perda de vidas humanas, por efeito do acidente, por vezes, inconsciente do risco. 3 GESTO DO RISCO APLICADA A BARRAGENS 3.1 Estrutura geral A seguinte estrutura geral pode ser adaptada para o processo de gesto do risco em vales com barragens (Figura 2): Avaliao do Risco Determinao dos eventos perigosos (aces perigosas que podem ocorrer e colocar em perigo a segurana das barragens). Anlise do Risco (determinao de cenrios e avaliao de probabilidades de ruptura de barragens e dos danos nestas e nos vales). Mitigao do Risco Reduo do Risco (seleco e implementao de medidas estruturais e no-estruturais de segurana e preveno por forma a reduzir a exposio ao perigo e os consequentes danos ao longo dois vales). Resposta ao Risco (preparao da assistncia adequada em caso de um acidente gesto de crise).
S is te m a d e g e s t o d o r is c o

A v a lia o d o r is c o A n lis e d o r is c o

M itig a o d o r is c o R eduo de c o n tr o lo d e r is c o R e s p o s ta a o r is c o

Id e n tific a o d e e v e n to s p e r ig o s o s

Figura 2 Estrutura geral de um sistema de gesto do risco. 3.2 Anlise do risco em barragens A partir da dcada de 60 do sculo vinte, o conceito de risco passou a ter aplicaes operacionais relevantes no domnio das barragens, nomeadamente em duas reas: Na teoria da fiabilidade, na qual risco definido como a probabilidade de ocorrncia de uma inoperacionalidade do sistema e, Na anlise de segurana, em que est associado ao valor expectvel dos danos resultantes de uma inoperacionalidade grave, ou acidente, de que resulta uma ruptura na barragem. A anlise do risco no domnio das barragens pode ser aplicada de acordo com duas perspectivas diferentes: Como componente de processo de deciso tcnica referentes a aspectos especficos de segurana da barragem, nomeadamente: - o reforo da capacidade do evacuador de cheias, - a fixao ou alterao da cota do coroamento, - a implementao de um sistema integrado e automtico de alerta e aviso; Como componente do sistema de gesto do risco associado a um vale com barragens, nomeadamente: - a avaliao do risco no vale a jusante, - a adopo de medidas mitigadoras especiais para proteco da populao e controlo do risco, - a comunicao, informao e participao do pblico tendo em vista a aceitao de um nvel de risco partilhado. Nos processos de deciso a anlise do risco est, em geral, associada a anlises econmicas do tipo custo-benefcio. De entre as justificaes que explicam o interesse na anlise do risco no domnio das barragens salientam-se as seguintes: 1. Muitas barragens j atingiram um razovel perodo da respectiva vida til e pretende-se (em geral) que as mesmas sejam exploradas por mais de 50 anos (pelo menos), podendo exigir intervenes de reabilitao ou de reforo. 2. Sensvel falta de experincia, em projecto e construo de barragens, das novas geraes de engenheiros que vo ter a responsabilidade da explorao e da segurana das barragens existentes. 3. A modernidade foi exigindo cada vez mais a avaliao da segurana de actividades que podem constituir uma ameaa para as populaes e a informao e participao pblicas sobre a segurana e risco. 4. A avaliao da segurana est a ser incentivada pelos indcios de mudana climtica e pelo aumento de populao em risco a jusante e dos prejuzos resultantes de um eventual acidentes. 5. O movimento de privatizao na explorao das barragens levanta alguns receios pelos efeitos na segurana dos mesmos. 6. O enorme potencial destrutivo das barragens e albufeiras associadas: perda de vidas e bens materiais. 3.3 Avaliao do risco nos vales com barragens A avaliao do risco nos vales com barragens torna-se indispensvel, no contexto da gesto do risco, por forma a obter uma referncia sobre a segurana dos mesmos e sobre a prioridade ou necessidade de interveno por meio da aplicao de medidas estruturais ou no-estruturais. A anlise de casos histricos de cheias reais deste tipo, comparveis em nmero suficiente para terem relevncia estatstica, ainda muito escassa pelo que se tm de aceitar as seguintes hipteses:

Para cada cenrio de ruptura ocorre uma cheia cujas caractersticas dependem das condies e parmetros estabelecidos ou previstos; As caractersticas hidrodinmicas das cheias e os efeitos (danos) ao longo do vale a jusante de uma barragem resultam da anlise efectuada com as melhores tcnicas possveis e os critrios de previso mais bem fundamentados; Dos dois pontos anteriores decorre que o risco global em cada vale pode ser calculado atravs do produto da probabilidade de ocorrncia do acidente na barragem pelos danos estimados em funo da rea de inundao e respectiva ocupao e das caractersticas da cheia e do grau de operacionalidade dos sistemas de alerta e de proteco civil existentes. No que respeita a avaliao dos danos D, h que considerar ou individualizar os seguintes tipos: DH perdas de vidas humanas referentes a residentes, trabalhadores ou temporrios (turistas ou viajantes) na rea potencial de inundao, conjunto definido genericamente por populao em risco (PER). DE danos econmicos, aqueles que podem ter uma expresso directa de base monetria. A designao Populao em Risco (PER)(i) adoptada na terminologia da especialidade por uma razo precisa: refere-se a um conjunto estimado de pessoas, no identificadas individualmente, mas com uma elevada probabilidade ou razes fortes, para estar presente na rea de inundao. Em casos particulares e no mbito dos planos de emergncia e de evacuao, pode justificar-se considerar um subconjunto especfico do PER que dever ser objecto de medidas especiais por serem indivduos mais vulnerveis (doentes, idosos, etc.) Este subconjunto pode ser identificado por Indivduos Especialmente em Risco (IER). Aps o levantamento dos danos directos para a aplicao da definio (1) do risco efectivo, num determinado vale, ser possvel ter O valor expectvel de perdas de vidas humanas ou nmero expectvel de vidas humanas (NEV)(ii), correspondentes a DH; O valor monetrio, em euros, resultante da soma de danos estimados das perdas de valores econmicos, correspondentes a DE. A noo de risco est fortemente ligada de vulnerabilidade da populao e dos bens. Uma maior vulnerabilidade traduz-se em maiores danos ou perdas directos e indirectos e a uma maior dificuldade na recuperao. No que respeita os processos de deciso e de informao e de comunicao ao pblico, relativos ao risco, importante saber fazer reflectir nas estimativas de DH (ou de NEV), as mais notrias e decisivas, a existncia, operacionalidade ou grau de eficcia de medidas especiais de segurana no vale: plano de emergncia, plano de evacuao, sistema de alerta, exerccios peridicos, etc. Presentemente, esta incidncia possvel com base na aplicao de critrios empricos aproximados propostos por instituies com larga experincia como o Bureau of Reclamation dos EUA. Recentemente, tm sido elaborados estudos de avaliao probabilstica dos danos tornando o correspondente risco uma varivel associada s probabilidades de ocorrncia de danos. 3.4 Risco socialmente aceitvel Concluda a avaliao do risco para uma determinada condio de referncia, baseada na anlise do risco da barragem, que fornece uma probabilidade de ocorrncia de acidentes, e na avaliao das perdas de vidas humanas e econmicas, resultantes da cheia induzida pelo esvaziamento da albufeira,

(i) (ii)

Population at Risk (PAR) Em terminologia inglesa LOL.

impe-se proceder a uma apreciao do risco e da situao de segurana do vale e tomar, eventualmente, a deciso de implementar novas medidas mitigadoras do risco. A autoridade de segurana das barragens, os responsveis pela proteco civil, os responsveis pela construo de barragens, os especialistas, tcnicos e outros representantes da Sociedade ou do Pblico tendero a ter opinies diversas sobre o valor do risco aceitvel em cada caso. O coordenador da gesto do risco dever propiciar uma deciso com base em objectivos e referncias aceites. Recentemente, tem vindo cada vez mais a ser considerado um critrio de aceitabilidade baseado em valores limites para os riscos de acidentes, que a Sociedade aceitaria, em funo das perdas estimadas em resultados desse acidente: o conceito de Risco Socialmente Aceitvel (RSA). Atendendo importncia que o nmero de vtimas humanas tem na apreciao do risco, os critrios de RSA so, em geral, baseados na NEV (exemplo: critrio de ANCOLD). A obteno de um critrio para o RSA no simples nem pode ser objectivo. Baseia-se em diferentes metodologias de anlise estatstica, de experincias de opes e decises tomadas por responsveis polticos, trabalhos de campo e inquritos, etc. A analogia e comparao com diferentes situaes muito importante. Exemplo: a probabilidade de morte natural para os indivduos do Ocidente (10-3 por ano para pessoas com idade inferior a 60 anos) uma referncia. Diferentes organismos internacionais e nacionais tm proposto critrios para o estabelecimento de valores de RSA (probabilidades anuais) em funo do nmero potencial de vtimas. O conceito de RSA uma resposta ao problema recorrente traduzido pela pergunta: Quo seguro deve ser o suficientemente seguro?. O RSA uma resposta em nome de uma comunidade relativamente numerosa sem ter em cota os interesses ou as percepes individuais de cada pessoa. uma resposta que se pretende ser tica e justa, que pode justificar uma deciso sobre a existncia de algo que vai corresponder a um risco ou a uma medida restritiva como o zonamento e o controlo da ocupao do solo. Aplicado ao caso de acidentes em barragens, o RSA fornece para cada valor de NEV, o valor limite da probabilidade aceitvel referente ocorrncia, de um acidente ou evento perigosos conducente ruptura da barragem em causa (Figura 3). A aceitao e aplicao do RSA neste caso, e em outros tipos de risco, tem implicaes importantes no que respeita a participao do pblico e a responsabilidade dos diversos actores.
10-3 Riscos inaceitveis 10
Probabilidadede ruptura por barragem e por ano com nmero expectvel de vtimas N
-4

10-5

Zona onde os riscos devem ser to baixos quanto o possvel

Limite

10

-6

(ALARP) 10-7 Objectivo Riscos aceitveis 10


-8

10-9 1 10 102 103 104 N, nmero expectvel de vtimas resultantes da ruptura da barragem

Figura 3 Critrio RSA da ANCOLD.

3.5 Preveno e mitigao do risco Face aos potenciais efeitos (danos) decorrentes de um ruptura de barragem num vale com uma ocupao socio-econmica relevante, as medidas estruturais de proteco contra a cheia (onda de inundao) no seriam fisicamente viveis. A mitigao do risco do vale torna-se possvel, tendo em conta a definio (1) actuando na probabilidade de ocorrncia de um acidente na barragem (preveno) e/ou implementando medidas que possibilitam a diminuio dos danos, nomeadamente o NEV. O primeiro tipo de aces depende, basicamente, da aplicao de normas e critrios de segurana para o projecto, construo e explorao de barragens. Incluam-se neste tipo de aces, o dimensionamento estrutural e hidrulico adequadas ao nvel de segurana desejado, a implementao de sistemas de observao, de regras de explorao e de um plano de emergncia interno, para operao da barragem, compatveis com o nvel de risco pretendido. A actuao sobre este factor do risco depender do dono da obra, atravs dos seus tcnicos, e da autoridade de segurana de barragens, eventualmente tendo em conta um critrio de RSA. A anlise de custos versus benefcios de reduo do risco (e.g. diminuio do NEV anual) pode orientar as aces a executar. O segundo tipo de aces corresponder a medidas no estruturais que tendam a diminuir significativamente o NEV, diminuindo a vulnerabilidade da PER. De entre estas salientam-se: A implementao de um sistema de aviso s populaes eficaz, interligado organizao do controlo da explorao da barragem e da albufeira, que permita informar a populao em risco (PER), no vale a jusante, da alta previsibilidade de um acidente ou de uma ruptura possibilitando um tempo de actuao til em cada seco do vale; A preparao de um plano de evacuao das populaes em risco, com base no mapa de inundao, que defina por zonas , reas de refgio e de encaminhamento seguros, tendo em conta os tempos de actuao do aviso e de chegada da cheia, e com base numa boa organizao da proteco civil e de informao pblica; O estabelecimento de um zonamento crtico nas reas potencialmente inundveis ao longo do vale, com base no mapa de inundao e nas caractersticas hidrodinmicas da cheia, com implicaes no licenciamento de ocupaes do solo e, eventualmente, na fixao de prmios de seguros; A preparao de um plano de emergncia (externo) que integre os recursos locais e regionais de proteco civil e de apoio s potenciais vtimas e que contenha a organizao adequada para uma gesto eficaz de crises e de aces de socorro e recuperao, incluindo a realizao de exerccios e treinos das operaes previstas e os ensaios dos sistemas de aviso e alerta. 3.6 Comunicao do risco A comunicao do risco compreende a transmisso de informao pertinente segurana das barragens e dos vales, incerteza respeitante aos eventos perigosos e aos potenciais acidentes e efeitos nas populaes e no ambiente. A comunicao do risco tem um papel importante na informao, motivao e preparao da populao e no enquadramento do respectivo comportamento na participao dos processos pblicos de tomada de deciso, na informao das medidas mitigadoras e na participao em aces de avaliao e de exerccios. A comunicao do risco tem que ter em conta a eficcia na transmisso correcta dos conceitos de segurana, por forma a evitar mal-entendidos e a minimizar desvios de interpretao, nomeadamente acerca da quantificao das incertezas e, tambm, a eficcia nos efeitos sobre a

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populao receptora e envolvida, por forma a evitar situaes de pnico e medo e de comportamentos descontrolados que conduzam a resultados opostos ao legitimamente e eticamente esperados. A comunicao do risco deve fazer apelo a especialistas de psicologia social para compreender e caracterizar a percepo do risco nas populaes ou em indivduos particulares, de acordo com os diversos factores socio-culturais dos vales em causa. O significado dos valores quantificados das probabilidades ter de ser exemplificado com frases equivalentes elucidativas (ver Quadro 1). Quadro 1 Correspondncias verbais possveis para as probabilidades numricas. Operador verbal Probabilidade Quase impossvel Virtualmente impossvel 0,01 0 - 0,05 Muito pouco provvel 0,1 0,02 0,015 Sorte Completamente incerto 0,5 0,45 0,55 Muito provvel 0,9 0,75 0,90 Quase certo Virtualmente certo 0,99 0,90 0,995 Adaptado de Vick (Water Power, Maio de 1997) 4 A GESTO DO RISCO COMO MODELO ORGANIZATIVO 4.1 Diferenas caractersticas A implementao de um sistema de gesto do risco deve corresponder realizao de um modelo organizativo em estado de activao permanente, com diversos graus desde a situao operacional de rotina at situao de crise real. De uma forma resumida, esta a base fundamental das diferenas caractersticas dum modelo de gesto do risco face aos esquemas actuais de proteco civil: actuao permanente tendo em vista o controlo do nvel de risco adoptado com capacidade para detectar e corrigir desvios resultantes de intervenes (e.g. reduo de aces de preveno ou ocupao de reas de risco); organizao integrando os diversos organismos intervenientes e a populao como actores mobilizados e informados; a organizao operacionalmente actuante nos diversos actos da sociedade cnica, relacionados com a situao de risco sob controlo, e no um esquema burocrtico ou funcional esttico ou burocrtico; a eficcia e a eficincia da organizao so sujeitas a avaliao contnua e a situaes de ensaio ou de exerccio; a organizao engloba a componente de resposta a situaes de crise atravs dos agentes de proteco civil (e.g. bombeiros, polcia, foras armadas). Para cada objectivo seleccionado e para cada escala espacial ou funcional de interveno, a organizao deve abranger os sectores oficiais e as intervenes de Sociedades que possam vir a alterar o valor do risco sob controlo e que foi socialmente aceite. Este valor de referncia deve ser periodicamente reavaliado e adaptado face a alteraes no controlveis. A nvel governamental, a gesto dos riscos considerados de importncia nacional obrigar a uma reviso de procedimentos e de cultura compatveis com o grau de interveno horizontal e multidepartamental exigido. A estrutura organizacional da gesto do risco e da sua componente bsica que a segurana (preveno) cada vez mais a chave para um possvel controlo de certos tipos de acidentes tecnolgicos, nomeadamente no domnio da engenharia. Em sistemas complexos, as causas fsicas

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dos acidentes so identificveis, mas o elo que falha , cada vez mais, o da organizao envolvente e de cultura de comunicao e deciso tendo em vista o controlo do risco. 4.2 Sntese das vantagens Este instrumento operativo tem, ainda, outras justificaes pertinentes: Aceitao da realidade das incertezas e das possveis situaes perigosas (resposta pedaggica-na-realidade). Abertura da sociedade participao pblica na tomada de deciso (resposta-na-transparncia). Responsabilizao tcnica, poltica, legal, econmica e moral (resposta justa). Poder emergente de comunicao social (media) na construo da percepo pblica do risco e da segurana (resposta sociolgica). Emergncia de princpios ticos na gesto tecnolgica e de sistemas naturais e humanos com base numa informao esclarecida e em imperativos de preveno e mitigao razoveis (resposta tica). Aplicao de uma metodologia flexvel e adaptativa a mudanas naturais que seja mais eficaz e eficiente na mitigao de potenciais danos (resposta til). 5 CONSIDERAES FINAIS A operacionalizao do conceito da gesto do risco no constitui uma criao forada para justificar protagonismo. A substncia do risco j existia e a segurana objectiva dos vales com barragens no aumenta ou diminui s pelo facto de aceitarmos discutir e de aplicar o conceito. O que novo o facto da Sociedade assim o exigir em resultado do pblico ter passado a ser um actor nos processos de deciso, pela visibilidade acrescida das situaes, pelas consequncias e responsabilidades (criminais e morais) colectivas e individuais que os danos provocados por desastres tecnolgicos passaram a ter. Para alm desta razo passiva ou defensiva h que aproveitar a possibilidade de melhorar o nvel de segurana das populaes, proporcionando uma diminuio da respectiva vulnerabilidade. A aplicao do conceito ao caso dos vales com barragens um mero exemplo. A gesto do risco est para a segurana nos vales como o cinto de segurana est para a segurana rodoviria. O receio do pnico se instalar nos vales pode ser justificado, mas tem de ser ultrapassado por aces eficazes tendentes a estabelecer a aceitao dos principais actores de um Nvel de Risco Partilhado. Por seu turno, razes de tica levam a no ser admissvel escamotear o risco face ao principio do consentimento esclarecido das populaes. A aplicao do conceito da gesto do risco um modo de responder a uma preocupao social actual face aos riscos, como futuro incerto e danoso e como fonte da sociedade. O conceito dever ser aplicado com base em estruturas com escalas diferentes (funcional, espacial, temtico ) e de acordo com objectivos definidos e adaptveis, de acordo com decises da Sociedade. A gesto do risco de cheias em vales com barragens um exemplo plenamente justificado pela experincia passada e pela avaliao do risco envolvido. A gesto do risco implica modificaes de mbito tcnico-cientfico, institucional e organizacional. BIBLIOGRAFIA Livro ALMEIDA A. B.; VISEU T. (1997) Dams and Safety Management at Downstream Valleys. Balkema, Lisbon. Captulo de livro

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ALMEIDA, A. B.; VISEU T (1997) Dams and Valley Safety. A Present and Future Challenge. Book Dams and Safety Management at Downstream Valley, Balkema, Lisbon. Artigo de revista ALMEIDA, A. B. (2000) - La Gestion du Risque du Barrage - Valle du Portugal, (Dam Valley Risk Management in Portugal) La Houille Blanche - Revue Internationale de L'Eau, n. 7/8, France). Comunicao em conferncia ALMEIDA, A. B. (2000) Dam Risk management at Downstream Valleys. The Portuguese NATO Integrated Project, International Seminar and Workshop on the RESCDAM Project, 1-5 October, Seinajoki, Finland. ALMEIDA, A. B.; FRANCO, A. B.; RAMOS, C. M.; VISEU, T. (2000) Dam-Valley Risk Management. First Results of a Case Study in Portugal - Arade Valley, ICOLD - International Commission on Large Dams, 20th Congress, September 2000, Beijing, China. ALMEIDA, A. B. (2000) Flood Plain Dam Risk Management Downstream Dams. A Research Project and Case Study, International Conference: New Trends in Water and Environmental Engineering for Safety and Life, BALKEMA, 3-7 July, Capri, Italy. ALMEIDA, A. B. (1999) Dam Risk Management at Downstream Valleys. A Nato Integrated Project and Case Study, Workshop on Benefits and concerns about dams Case Studies, ICOLD 67th Annual Meeting, 19-25 September, Antalaya, Turkey. ALMEIDA, A. B. (1999) A Percepo Social do Risco de Barragens, Jornada Tcnica "Explotacin Y Emergencias en Presas" (Saln de Actos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos) 21-22 January, Madrid. ALMEIDA, A. B. (1999) Riscos a Jusante de Barragens (Legislation and Risks Downstream Dams) Jornada Tcnica sobre Legislao de Segurana de Barragens, LNEC, Lisboa. ALMEIDA A. B. (1997) Dam-Break Flood Risk and Safety Management in Portugal. A Research Project. Seminrio Ibero-Americano Catstrofes sobre Nuevas tecnologas y Gestion de Catstrofes September, Madrid. ALMEIDA A. B.; RAMOS, M.; LIMA, L.; SANTOS, A. AND FRANCO, A. B. (1997) Dam-Break Flood Risk and Safety Management at Downstream Valleys. A Portuguese Integrated Research Project. 9th International Congress on Large Dams, 26 30 May, Florence.

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