Ferreira 2006 Experiencias-Recentes

Tributao, Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica Segundo lugar Dimas Enas Soares Ferreira*
Experincias Recentes de Controle Social sobre o Processo de Oramentao Pblica Municipal no Brasil
* Mestre em Cincias Sociais (Gesto de Cidades) pela PUC-MG. Professor e pesquisador da Universidade Presidente Antnio Carlos (Unipac).
Agradecimentos
Em primeiro lugar agradeo a Deus; tambm minha esposa, Mrcia Geoffroy, e a meus lhos, Bruno, Lvia e Guilherme, que me deram o apoio familiar. A meu pai, que faleceu pouco antes do prmio e, com certeza, vibrou l em cima. A meu orientador do mestrado, professor Carlos Aurlio, que muito contribuiu para o trabalho.
Resumo
Esta monograa busca analisar os mecanismos de controle social presentes no modelo de oramentao participativa hoje adotado por mais de uma centena de municpios brasileiros. Com base nos pressupostos da accountability e do controle social, bem como fundamentado empiricamente em dados e informaes a respeito de algumas experincias de oramentao participativa, coletados em documentos produzidos por rgos municipais de cinco municpios Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife , alm de entrevistas realizadas com cidados ligados, direta ou indiretamente, ao processo de oramentao participativa, foi possvel comprovar a grande capacidade de o OP tornar mais accountable os governos municipais, permitindo no s maior controle social sobre a gesto dos recursos pblicos como tambm, e sobretudo, submetendo parte da mquina administrativa do Estado vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos do controle social no processo de oramentao participativa ligam-se participao poltica popular, ao poder de agenda e discusso e deliberao pblica, que, por sua vez, se cruzam com os mecanismos de accountability tpicos do oramento participativo, como o acompanhamento, a scalizao, a prestao de contas, a transparncia e a publicizao, demonstrando, portanto, sua intensa capacidade de constranger o poder pblico para atender realmente s demandas e s prioridades levantadas pela sociedade civil.
Sumrio
1 2 3 4 5 6 INTRODUO OS LiMiTES E O POTENCiAL DO CONTROLE SOCiAL SOBRE A GESTO PBLiCA MECANiSMOS DE CONTROLE SOCiAL SOBRE O PROCESSO DE ORAMENTAO
PBLiCA
O ORAMENTO PARTiCiPATiVO O ORAMENTO PARTiCiPATiVO COMO PRODUTOR DE CONTROLE SOCiAL CONSiDERAES FiNAiS
REFERNCiAS ANEXO
1 Introduo
Esta monograa busca analisar os mecanismos de controle social presentes no modelo de oramentao participativa hoje adotado por mais de uma centena de municpios brasileiros. Com base nos pressupostos da accountability e do controle social, bem como fundamentado empiricamente em dados e informaes a respeito de algumas experincias de oramentao participativa coletados em documentos produzidos por rgos municipais de cinco municpios Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife , alm de entrevistas realizadas com cidados ligados, direta ou indiretamente, ao processo de oramentao participativa, foi possvel comprovar a grande capacidade de o op tornar mais accountable os governos municipais permitindo no s maior controle social sobre a gesto dos recursos pblicos como tambm, e sobretudo, submetendo parte da mquina administrativa do Estado vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos do controle social no processo de oramentao participativa ligam-se participao poltica popular, ao poder de agenda e discusso e deliberao pblica, que, por sua vez, se cruzam com os mecanismos de accountability tpicos do oramento participativo, como o acompanhamento, a scalizao, a prestao de contas, a transparncia e a publicizao, demonstrando, portanto, sua intensa capacidade de constranger o poder pblico para atender realmente s demandas e s prioridades levantadas pela sociedade civil. Primeiramente, foi preciso denir, por meio de reviso terica a respeito do tema, os conceitos que envolvem o controle social sobre a gesto pblica, denominado na cincia poltica de accountability, especialmente a partir da tipologia adotada por ODonnell, que fala em trs tipos de accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability). Em seguida, foi feita uma anlise dos mecanismos formais de controle social sobre o processo de oramentao pblica existentes no Brasil, especialmente dos trs agentes institucionais de controle social, quais sejam: o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno; o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo; e os Tribunais de Contas, que exercem tambm o controle externo, porm ex-post. Da mesma forma, discute-se o controle subjetivo, que exercido pela sociedade civil, organizada em ONGs (Organizaes No-Governamentais), mdia e outras instituies de carter pblico no estatal. Posteriormente, o enfoque passa para o processo de oramentao participativa, buscando sua denio, descrio e caracterizao como instituto poltico participativo, com dados e informaes a seu respeito.
FINANAS PBLICAS XI PRMIO TESOURO NACIONAL 2006
O objetivo central avaliar a capacidade de o oramento participativo (OP) gerar o controle social da gesto pblica, ou seja, quais so os mecanismos e os fundamentos desse controle sobre o processo de oramentao pblica? claro que o OP no o nico instrumento de controle social sobre a gesto do oramento pblico. possvel identicar outros elementos que induzem prestao de contas, transparncia do processo, responsabilizao dos agentes pblicos e responsividade do poder pblico, principalmente por meio dos Tribunais de Contas, das Cmaras de Vereadores, das normas legais vigentes, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, bem como da imprensa, das ouvidorias, da Controladoria-Geral da Unio, etc. A introduo de novos mecanismos de participao popular na gesto pblica de muitas cidades brasileiras trouxe tona uma srie de questes que ainda no foram respondidas de modo satisfatrio. Uma delas como tornar o controle social algo realmente ecaz e, conseqentemente, satisfazer a sociedade quanto ao real atendimento de suas demandas e prioridades? Essa eccia da prestao de contas do Poder Executivo ante a sociedade civil s existe quando h um verdadeiro controle social sobre os governantes e sobre a burocracia estatal. Na Amrica Latina, em geral, a sociedade civil, no embate contra os regimes autoritrios, fortaleceu-se a ponto de tornar-se relativamente capaz de estabelecer alguns pequenos limites ao poder do Estado, at ento monopolizado pelas elites. Criou-se, assim, ao longo das ltimas dcadas do sculo XX, um novo formato institucional no mbito da organizao e na mobilizao da sociedade civil e da engenharia poltica. De acordo com Avritzer (2003), em meados dos anos 1970 comeou a surgir no Brasil uma sociedade civil autnoma e democrtica, com a crescente multiplicao das associaes comunitrias e de suas respectivas relaes com o Estado. Entre 1977 e 1985, ocorreu o surgimento de novos atores sociais dispostos a limitar e a controlar as aes do Estado, resultado de uma onda de democratizao surgida no ps-guerra, mas que s nos atingiu nos anos 1980-1990. Esse processo de democratizao est ligado descentralizao poltico-administrativa do Estado e ao fortalecimento da participao em nvel local (SANTOS, 2002, p. 56). Houve, ento, uma recuperao do conceito de sociedade civil, abandonado propositalmente pelas elites polticas durante o perodo de autoritarismo. De todo esse processo surgiu um novo associativismo no Brasil, que naquele momento histrico era quase exclusivamente reivindicatrio (BOSCHI, 1987). Santos (2002) fala em reivindicaes por direitos de moradia, por direitos de participao, por direitos a bens pblicos distribudos localmente, pelo reconhecimento das diferenas, entre outras. nessa conjuntura, ento, que nascem
O processo poltico que ocorreu no Brasil entre 1977 e 1985 estava relacionado com a redemocratizao aps longos anos de ditadura militar. J a onda de democratizao que atingiu a Europa Ocidental no perodo do ps-guerra foi resultante da derrota do nazi-fascismo. Em ambos os casos, o que se percebeu foi tambm um movimento em direo descentralizao poltico-administrativa do Estado.
TRIBUtAO, ORAMENtOS E SIStEMAS DE INfORMAO DIMAS ENAS SOARES FERREIRA
os movimentos sociais urbanos, construdos sob o prisma das grandes contradies urbanas. Ligavam-se insatisfao da populao em relao s decises dos governos quanto s polticas pblicas relacionadas melhoria das condies de vida da sociedade. Um problema, portanto, de responsividade, que s teve uma soluo parcial por meio da institucionalizao da participao poltica popular na formulao das polticas e na gesto pblica. Isso signicava tornar a esfera pblica permevel s reivindicaes dos movimentos sociais urbanos, incorporando-os ao processo decisrio (DIAS, 2002, p. 73), agregando a participao poltica popular ao processo governativo. Para Paul Singer (1996), a populao mais pobre precisa mobilizar as foras urbanas vivas, buscando abrir espaos para o debate e a negociao, no intuito de dividir o poder de deciso com outros setores da sociedade. Havia, portanto, a necessidade premente de se efetivar no mbito dos municpios uma democracia verdadeiramente participativa. Nesse contexto, era crucial garantir o controle social no s sobre as polticas pblicas, democratizando o acesso aos bens, aos servios e aos equipamentos pblicos, mas tambm sobre o processo de oramentao pblica. Assim, a redemocratizao brasileira ocorrida entre o nal dos anos 1970 e meados da dcada de 1980 trouxe tona novos paradigmas de democracia, e na dcada seguinte esse processo de modernizao e de consolidao da democracia obrigou o Estado a se ver frente a frente com novos e inditos modelos de gesto pblica, de vis mais participativo e popular, produzindo, ento, um choque com o modelo de gesto centralizador e impositivo, tpico dos anos de chumbo. Esse novo modelo foi gestado pela ao de novos atores sociais e polticos que emergiram da resistncia ao regime militar. Segundo Avritzer (2002, p. 17), o embate contra o autoritarismo e a transio democrtica foi fortemente marcado pela construo de prticas sociais bem mais democrticas, com o questionamento das velhas prticas dominantes e excludentes e pela defesa de um espao de demarcao entre a sociedade civil e o Estado. Assim, uma nova cultura de construo democrtica emergiu com novas formas de ao poltica, de movimentos e de instituies. Posteriormente, a Constituio de 1988 fomentou a descentralizao poltico-administrativa, dando aos municpios atribuies at ento exclusivas das esferas federal e estadual. Dessa forma, introduziram-se mecanismos que tornaram o municpio o principal executor de polticas sociais pblicas. Alm disso, foram criados outros instrumentos democrtico-participativos, como o plebiscito, o referendo, os projetos de iniciativa popular e o controle do oramento pblico. Claro que o processo de descentralizao poltico-administrativa, por si s, no representou a democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade civil, sendo um processo que ainda est restrito a alguns poucos municpios (CORREIA, 2003, p. 154 et seq.), especialmente aqueles governados por foras polticas de esquerda. Entretanto, mesmo se levando em considerao a existncia de eleies peridicas em todos eles e independentemente do partido poltico de quem esteja no poder, a partir
desse instante os municpios foram provocados a realizar transformaes qualitativas nos seus mtodos de gesto pblica. Os movimentos sociais urbanos estiveram a maior parte do tempo envolvidos na luta por uma gesto urbana mais democrtica e menos clientelstica, o que culminou com uma emenda popular encaminhada, em 1987, Assemblia Nacional Constituinte propondo uma profunda reforma urbana, mas que resultou em apenas dois artigos na nova Constituio: o artigo 182, que assegura que o objetivo da poltica de desenvolvimento urbano dispor sobre as funes sociais da cidade, garantindo o bem-estar de sua populao, e o artigo 183, que prev o usucapio especial. Somente em 2001 foi sancionada a Lei no 10.257/01, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabeleceu diretrizes gerais da poltica urbana, cando conhecida como Estatuto da Cidade. No seu artigo 4o, inciso III, prev a democratizao dos oramentos municipais. Dessa forma, tornou-se necessria a abertura das caixas-pretas das peas oramentrias dos municpios brasileiros, obrigando o poder pblico a tornar transparente a gesto da coisa pblica. Assim, em decorrncia do Estatuto da Cidade, o poder pblico passou a ter de conviver com inditos mecanismos de controle social, at ento desconhecidos no cotidiano poltico-administrativo brasileiro, produzindo em muitos municpios um grande choque, pois, no Brasil, ainda predomina uma cultura poltica clientelista e siolgica, sustentada por uma mquina administrativa burocrtica e corporativa, em especial nos pequenos municpios (CORREIA, 2003, p. 160). O artigo 44 do Estatuto das Cidades dene que a gesto oramentria participativa dever promover a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Ainda como mecanismo de controle social, tem-se a Lei no 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que, no seu captulo IX, trata da transparncia, do controle e da scalizao oramentria. No seu artigo 48, diz que
so instrumentos de transparncia da gesto scal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, os oramentos e as leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, e as verses simplicadas destes documentos.
Ainda no seu pargrafo nico diz que a transparncia ser assegurada tambm mediante o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (CORREIA, 2003, p. 158).
nessa conjuntura de mudanas poltico-institucionais, ocorridas no Brasil com a redemocratizao e com a Constituio de 1988, que surgiu o processo de oramentao participativa. Ele foi, como salienta Avritzer (2003, p. 17), a mais inovadora prtica de gesto democrtica em nvel local surgida no Brasil ps-autoritrio, junto com os conselhos populares. Trata-se de um experimento de participao poltica popular que abre espao para a gradual construo da cidadania e para a reduo das desigualdades sociais, especialmente porque seu fundamento bsico a inverso de prioridades, alm de democratizar o processo decisrio na esfera do oramento municipal. Wieland Silberschneider, coordenador do OP de Belo Horizonte durante a gesto de Patrus Ananias (1993-1997), destaca a importncia do oramento participativo:
[...] at ento, dada a condescendncia da legislao oramentria brasileira, o registro de programa de investimentos da prefeitura era feito, de forma geral, de modo bastante genrico. A partir da edio do OP em Belo Horizonte, a Secretaria Municipal de Planejamento passou a consignar no oramento um cdigo de aplicao acompanhado da respectiva fonte de recursos. Alm disso, passou a constar da mensagem do projeto de lei do oramento um quadro discriminando cada interveno programada, sua localizao e seu valor previsto, dando transparncia indita ao governamental e, por conseqncia, elevando o grau de vinculao do compromisso governamental (LESBAUPIN, 2000, p. 74).
Se o OP por um lado ajudou na co-gesto, na co-responsabilizao, na transparncia e no controle social, por outro lado abriu a possibilidade de dar uma roupagem nova s formas tradicionais de gesto (GRAZIA, 2003, p. 44), disfarando prticas patrimonialistas, clientelistas e eleitoreiras. Mas, ainda assim, no deixa de ser uma possibilidade de interveno ecaz no oramento pblico. Essa nova formatao da gesto da coisa pblica permite o monitoramento de parte do oramento e dos investimentos, transformando de fora para dentro a administrao municipal com a introduo do conceito de co-gesto, compartilhando parte da responsabilidade pela alocao oramentria com a sociedade civil. O OP , portanto, uma instncia decisria no processo de distribuio oramentria voltada para a democratizao da aplicao dos recursos pblicos. Uma articulao entre o OP e os conselhos de polticas pblicas pode signicar um aumento considervel do controle social, o que ainda no ocorre efetivamente, mas pode vir a se tornar uma realidade na medida em que as duas instncias participativas estabeleam mecanismos de controle social mtuo, com troca de informaes e dados pertinentes administrao pblica e com aes conjuntas de acompanhamento e scalizao do poder pblico. Na essncia do OP est a idia de criao e
fortalecimento dos conselhos populares, fazendo com que o poder pblico estabelea canais de comunicao e de consulta populao, ampliando dessa forma a accountability (DIAS, 2002), j que ambos, OP e conselhos populares, so mecanismos que ampliam a esfera de participao popular, injetando na complexa mquina estatal novos atores sociais alm da tradicional burocracia, conduzindo assim a uma relativa co-gesto dos negcios pblicos, o que no se d somente pela introduo de novos atores no processo, mas pela mudana no trato da coisa pblica ao acrescentar mais responsabilizao e responsividade ao processo de gesto. O OP uma instituio hbrida, ou seja, trata-se de uma formatao polticoinstitucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre os agentes estatais e as entidades da sociedade civil (AVRITZER, 2003), pois um frum de composio mista e plural, ocorrendo assim uma soberania compartilhada entre atores estatais e sociedade civil, envolvendo deliberaes sobre questes antes de competncia exclusiva do Estado, de forma argumentativa e fruto de decises coletivas, ou seja, por meio da discusso em torno de contrapontos e propostas construdas coletivamente. Alm de todas essas questes mais ligadas prxis do processo de oramentao participativa, preciso tambm discutir teoricamente, no plano das idias, o papel do OP como real e ecaz instrumento de accountability, isto , de prestao de contas e controle social sobre a alocao dos recursos oramentrios, sobre a implementao de projetos e obras, sobre o resultado de polticas pblicas, especialmente aquelas voltadas para as grandes demandas urbanas, sejam elas sociais ou de infra-estrutura fsica das cidades, pois o OP mostra-se, pelo menos teoricamente, um mecanismo de controle social sobre as aes do Estado. Muitas vezes, o tema da participao poltica popular tratado de maneira simplista, isto , ele colocado como sinnimo de co-gesto ou de autogesto. Isso extremamente perigoso, porque a participao pode, muitas vezes, ser usada como forma de legitimar o controle do Estado sobre as tenses decorrentes de conitos sociais. Logo, a participao pode servir apenas como mecanismo de neutralizao dos conitos. O Estado pode induzir a sociedade a cooperar e, assim, fazer crer que h integrao entre ambos, mas no fundo apenas encobre o papel centralizador e excludente de suas polticas pblicas. O processo de oramentao participativa, ao contrrio, privilegia a participao poltica popular ampliada ou neocorporativa, isto , uma participao que ocorre por meio de entidades da sociedade civil organizada, como associaes de moradores, comunitrias ou de bairros, sindicatos, Igrejas, comisses pastorais,
O fenmeno do neocorporativismo tem suas razes na refundao da Europa burguesa ocorrida entre as duas guerras mundiais e na passagem do capitalismo liberal para o capitalismo organizado. Mas grande parte da literatura relativa ao neocorporativismo refere-se a um momento de mediao de interesses entre a sociedade civil e o Estado. O neocorporativismo visto, neste caso, como uma maneira especca de formao de opes polticas por parte da mquina do Estado (ROVERSI-MONACO, 1997).
2 Os limites e o potencial do controle social sobre a gesto pblica

O controle social denominado de accountability pela cincia poltica, podendo ser considerado a obrigao da prestao de contas do poder pblico perante a sociedade civil e as autoridades competentes. Ele se traduz pela existncia de mecanismos de cobrana e de controles recprocos que constituem fator favorvel ao xito da gesto pblica, permitindo evitar a apropriao da mquina por interesses privados, o desperdcio, alm da alocao de recursos para ns no previstos (DINIZ, 1995). Essa prestao de contas pressupe no s a participao poltica
universidades, organizaes no-governamentais, etc. No objetivo do processo de oramentao participativa privilegiar a participao restrita ou instrumental, voltado apenas para o atendimento de questes pontuais ou de microprioridades, ainda que isso ocorra. Nesse sentido, o OP capaz ou no de produzir, por intermdio da participao poltica popular, um novo modelo de gesto da coisa pblica, em que o controle social se faa uma constante? isso que a presente monograa pretende responder, principalmente porque boa parte da bibliograa que trata do processo de oramentao participativa s analisa o desenho poltico desse mecanismo de gesto pblica, especialmente sob o ponto de vista da participao popular, como Avritzer (2003), Santos (2002) e Navarro (2003), ou ainda sob o ponto de vista do confronto entre a democracia direta e a democracia representativa, como Fedozzi (1997), Genro (1997) e Dias (2002). A identicao dos fundamentos e dos mecanismos de controle social presentes no processo de oramentao participativa permite vericar se ele capaz de gerar accountability da gesto do oramento pblico de maneira geral, alcanando assim o objetivo principal da presente monograa. Somente assim possvel vericar se o OP produz maior ou menor controle social, levando o poder pblico a se sentir constrangido pela mobilizao poltica popular. Ou seja, a sociedade civil, ao participar da oramentao pblica, obriga os agentes pblicos a adotarem uma conduta de responsabilizao em relao ao trato para com os recursos pblicos e tambm de responsividade poltico-administrativa. Isso ca claro quando se certica que o controle social no gerado somente de fora para dentro, j que existem mecanismos normativos e institucionais presentes no interior do prprio poder pblico que o obrigam a estar permanentemente prestando contas, sendo transparente e publicizando suas aes em relao ao tratamento dado aos recursos pblicos. Logo, tanto o OP como outros mecanismos internos e externos de controle social obrigam o Estado a ser responsivo e ter maior responsabilizao.
popular nos processos de discusso e de deliberao pblica, mas tambm o poder da sociedade civil de denir a agenda pblica em conjunto com o poder pblico, o acompanhamento e a scalizao da gesto pblica e a transparncia e a publicizao das contas pblicas, alm da responsabilizao e da responsividade do Estado perante os cidados. Os mecanismos de accountability foram introduzidos no Brasil no s por fora da Constituio de 1988, mas tambm como resultado das transformaes sociais e polticas ocorridas no pas a partir da queda do regime autoritrio e da redemocratizao nos anos 1980 e 1990, com o crescente fortalecimento da sociedade civil e das organizaes no-governamentais. Esse processo fez com que se construsse uma malha de instituies responsveis pela cobrana da prestao de contas e do controle social sobre o Estado e sobre os atos de sua burocracia formada por sindicatos, Igrejas, mdia, organizaes de direitos humanos, entidades de classe e corporativas, centrais sindicais, associaes comunitrias e, at mesmo, pelos indivduos altrustas e indignados (ODONNELL, 1998, p. 51). Aliado a isso, a Constituio Cidad instituiu mecanismos legais de controle social, como o Ministrio Pblico, as Aes de Inconstitucionalidade (ADINs), os referendos e as consultas populares. So mecanismos que abriram a possibilidade de a sociedade civil denunciar atos ilcitos praticados pelo poder pblico e tambm de se manifestar contrariamente sobre algum procedimento poltico-administrativo. Com isso, a sociedade brasileira pde caminhar mais seguramente em direo consolidao de um regime democrtico de direito, construindo uma sociedade relativamente mais politizada e participativa, bem como possibilitou novas e inditas experimentaes de mecanismos da democracia direta e participativa, como o OP, por exemplo, que convivem com as tradicionais instituies da democracia representativa. Esses fenmenos polticos de controle social e a crescente participao poltica zeram com que se processassem novas realidades institucionais e poltico-administrativas no Brasil, especialmente nos municpios, onde a demanda por servios pblicos se fez sentir muito mais fortemente. Diante disso, alguns governos municipais de centro-esquerda eleitos a partir do nal dos anos 1980 comearam a implementar projetos de gesto pblica participativa e popular, como o OP. Se a oramentao participativa por um lado privilegiou a participao de camadas antes excludas do processo de decises polticas e da denio da alocao de parte dos recursos oramentrios disponveis, por outro criou novos mecanismos de prestao de contas e de controle social sobre os governos municipais e sobre suas respectivas burocracias estatais, permitindo, dessa maneira, vislumbrar a relativa capacidade de o OP gerar o controle social ou accountability da gesto pblica. Segundo ODonnell (2000), existem trs tipos de accountability: a accountability horizontal, a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability) e a accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability).
A accountability horizontal pressupe

a existncia de agncias estatais que tm autoridade legal e esto realmente dispostas e capacitadas a empreenderem aes que vo desde o controle rotineiro at sanes legais, ou inclusive impeachment em relao a atos e/ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que podem, em princpio ou presumidamente, ser qualicados como ilcitas (ODONNELL, 2000, p. 1).
J a accountability societal vertical pressupe, principalmente, a liberdade de expresso e de associao. Isso porque ela depende essencialmente da intensa participao poltica popular, assim como do poder scalizador da imprensa ou dos meios de comunicao, que devem estar vigilantes quanto conduo poltico-administrativa do Estado, estando prontos para denunciar possveis desvios de conduta tica e de casos de m gesto ou de corrupo. Os agentes desse tipo de accountability so, portanto, os indivduos, os movimentos sociais e as organizaes formais. ODonnell (2000, p. 7) diz que se trata de uma voz que espera e deseja ser ouvida, de tal forma que a agncia estatal adote ou deixe de adotar as decises a que se refere aquela voz. Por m, o terceiro tipo de accountability, segundo ODonnell, o que ele chama de vertical eleitoral. Ela se resume s eleies como mecanismo peridico de prestao de contas e de controle social disposio da populao. Na realidade, esse tipo de accountability vertical eleitoral d-se medida que, de tempos em tempos (no caso brasileiro a cada quatro anos), os cidados tm a oportunidade de fazer o julgamento dos agentes pblicos eleitos no ltimo pleito. Segundo Pinto (2001), h uma diferena substancial entre a accountability horizontal e a vertical, especialmente no que se refere origem do controle poltico e social sobre a gesto pblica, diferena esta que pode ser demarcada quando se dene em que arena os atores polticos e sociais que cobram a prestao de contas e a transparncia do governo esto inseridos. Portanto, falar em accountability horizontal no s pensar no respeito do poder pblico s normas legais e constitucionais, algo j consagrado por Montesquieu quando pensou na tripartio do poder do Estado, modelo aperfeioado pelos norte-americanos, que introduziram um sistema de checks and balances. pensar tambm no que muitos Estados democrticos tm adotado recentemente, ou seja, uma concepo de accountability horizontal fundada no estabelecimento de agncias de controle sobre a ao dos agentes pblicos, alm, claro, dos mecanismos de regulao. J a accountability vertical fora o poder pblico a agir conforme as preferncias dos cidados, expressas numa agenda pblica construda de forma conjunta, isto , a sociedade civil e o poder pblico discutem e deliberam sobre as polticas pblicas e sobre a aplicao dos recursos oramentrios.
Logo, a convivncia institucional desses vrios tipos de accountability levou ao surgimento do que ODonnell (1998) denominou de accountability societal, baseada na mescla dos trs tipos de accountability. Ela constrange o poder pblico a um forte controle social, permitindo uma vigilncia muito maior por parte dos cidados, que no cam restritos somente ao controle do governo por meio de eleies peridicas. Habermas (1990) entende que s existe uma forma de ter preponderncia sobre o poder poltico-administrativo do Estado: estabelecendo, externamente ao aparelho do Estado, bases legais e normativas que possam contrapor-se de forma racional s bases normativas defendidas pelo prprio Estado, ou seja, resistindo ao poder normativo do Estado. Para ele, somente o poder poltico-administrativo no deve ser capaz de atuar sobre as estruturas do Estado e seus agentes. Isso porque um poder que se ope ferrenhamente ao poder das informaes e da comunicao (poder comunicativo), pois ele busca impedir a livre formao de opinio pblica, j que a organizao burocrtica e o desenho poltico-institucional do Estado moderno so relativamente antidemocrticos, baseados num governo que exclui a publicidade (BOBBIO, 1986). O processo de formao de opinio pblica e de acesso s informaes relativas gesto dos recursos pblicos s se d quando h uma maior visibilidade do poder, o que muito mais fcil de acontecer no nvel dos governos locais, pois a transparncia muitas vezes depende da proximidade espacial entre governantes e governados. Para Castells (1996), os governos locais so os mais descentralizados do ponto de vista poltico e administrativo, pois onde se d uma maior penetrao da sociedade civil na esfera pblica, alm de serem governos mais acessveis aos cidados. Logo, a opinio pblica sobre os atos do poder depende da visibilidade, da cognoscibilidade e da acessibilidade (FEDOZZI, 1997), o que sugere que o controle social no se restringe apenas dimenso da prestao de contas e da scalizao, mas tambm transparncia e publicizao. O controle social sobre a oramentao pblica tambm pode dar-se pela preponderncia direta e/ou indireta da sociedade civil sobre o aparelho de Estado, isto , um controle ex-ante, prvio, que busca avaliar os custos e os benefcios, bem como o custo de oportunidade e a taxa interna de retorno, ou seja, se o gasto dos recursos oramentrios produzir reais benefcios para a sociedade, o que pode ser entendido como gesto por resultados ou por criao de valor pblico. Um controle, portanto, que se liga aos inputs. E tambm ex-post, focando os resultados da ao poltico-administrativa por meio de uma avaliao posterior que pode ser feita durante a execuo ou aps a concluso da implementao das polticas, dos projetos ou das obras previstas no oramento. Essas avaliaes, que representam parte do controle social, so muito importantes porque tornam mais transparente a gesto pblica. Isso apesar de serem, na maior parte das vezes, muito mais simblicas, pois o resultado poltico, freqentemente,
mais importante na opinio pblica e no eleitorado do que os resultados objetivos propriamente ditos. De qualquer forma, os mecanismos de controle social envolvem a racionalizao dos espaos e das aes e, conseqentemente, dos resultados, especialmente porque, num cenrio de crise scal, como o que o Estado brasileiro vem enfrentando nos trs nveis da administrao (federal, estadual e municipal), a avaliao importantssima, j que demonstra se os recursos pblicos esto sendo bem gastos e se est se criando valor pblico. Grau (2000) diz que o controle social se d quando se obriga o Estado a fornecer informaes sobre o que pretende fazer, a m de que se possa medir as conseqncias de suas pretenses para toda a sociedade. Ento, o controle social existe quando os atores obrigam o Estado a informar sobre suas aes e suas decises, no s passadas, mas tambm futuras, a explic-las e a estar sujeito a sanes em caso de eventuais condutas incorretas e antiticas. Assim, a melhora da eccia da accountability da administrao pblica perante a sociedade demanda no s a deliberao participativa e a transparncia pura e simplesmente, mas tambm a produo pelo Estado de informaes de qualidade, de maneira que a sociedade civil possa entend-las e us-las. Outra questo em torno dos limites e do potencial do controle social sobre a gesto pblica aquela que busca denir quem so os sujeitos que detm o poder de controle, ou seja, quem so os atores sociais e polticos que realmente vo produzir a accountability? Segundo Habermas (1990), so somente as associaes voluntrias especializadas na produo e na divulgao de convices prticas, isto , aquelas que produzem certezas capazes de interferir na relao cotidiana entre o Estado e a sociedade civil. J Schmitter (1999) diz que so as organizaes sociais permanentes que possuem poder e informaes para exigir a prestao de contas do governo e de seu aparato estatal. claro que as organizaes da sociedade civil, especializadas em exigir a prestao de contas das instituies estatais e de seus agentes, alm de monitorar suas aes so de vital importncia para o controle social, mas seriam elas os nicos sujeitos nesse processo? No caso do OP, essa discusso em torno dos sujeitos da participao na gesto pblica deve levar em conta dois aspectos: primeiro, a incluso ou excluso no sistema poltico de segmentos ou representaes de classes sociais, isto , ao privilegiar a participao popular de maneira homognea, dando o mesmo tratamento a todos, pode-se estar excluindo do processo diversos segmentos no populares da sociedade, como a elite ou empresrios. Contudo, a excluso dos setores populares, por sua vez, pode deixar a gesto dos recursos pblicos nas mos das elites. O OP , portanto, um instrumento de gesto pblica que d nfase incorporao de atores at ento excludos das discusses e das deliberaes em torno da gesto pblica. Enm, no possvel considerar o OP como a panacia da deliberao pblica popular e participativa, como o remdio para todos os males da democracia representativa, principalmente porque, no OP, o controle social se restringe muito a um controle ex-ante, inuindo fortemente sobre a formulao e a deciso sobre a alocao de recursos
pblicos em projetos e obras, mas com enormes debilidades para um controle ex-post, ou seja, dos inputs ou resultados. Portanto, pode-se concluir que a disponibilidade e a qualidade das informaes (transparncia e publicizao), estas sim, constituem a condio sine qua non da accountability. O acesso s informaes quando as decises e as polticas ainda esto em processo de discusso e encaminhamento abre a perspectiva para que os cidados possam interferir na deliberao pblica e, assim, ter o controle no s ex-ante. Porm, para que exista o acesso irrestrito s informaes no momento em que qualquer indivduo ou organizao social as requerer, elas devem estar no s disponveis, mas tambm organizadas e sistematizadas. Por isso muito importante institucionalizar o acesso s informaes por meio legal, pois assim haver a efetiva participao da sociedade civil na formulao das polticas, nas decises pblicas e na avaliao dessas polticas, permitindo ento o controle ex-post da gesto pblica. De nada adianta garantir a participao poltica popular no processo de gesto dos recursos pblicos se o governo, por seu lado, no garantir a transparncia e a publicizao das contas e de seus atos frente do Estado. Tambm no adianta a populao participar politicamente das discusses e das deliberaes pblicas se no tem acesso s informaes necessrias para formar seus prprios juzos de valores em torno do processo oramentrio pblico. O controle social, pelas suas caractersticas de scalizao, acompanhamento, transparncia, publicizao e de prestao de contas, s possvel se efetivar se pensarmos em pressupostos como a participao poltica popular nos processos de discusso e de deliberao, alm do poder de inuenciar na formulao da agenda. Logo, ainda que diferente dos mecanismos de controle formais como os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo, a oramentao pblica tambm pode funcionar como mecanismo de controle social.
3 Mecanismos de controle social sobre o processo de oramentao pblica

Quando se fala em controle social se pensa imediatamente em prestao de contas, em responsabilizao do poder pblico, em responsividade, em transparncia e em accountability, entre outras coisas. Entretanto, como denir de forma clara e objetiva o que se convencionou chamar de controle social? Accountability um atributo ou qualidade do Estado, isto , o poder pblico deve estar sujeito a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas aes frente da gesto pblica, obrigando-se a prestar contas e a tornar transparente sua administrao, publicizando suas aes e iniciativas de polticas pblicas, bem como seus gastos oramentrios. Da o controle social ser um atributo ou qualidade da prpria sociedade civil, que
deve ser municiada e habilitada para acionar os mecanismos de interpelao junto gesto pblica, de modo que os cidados possam impedir que seus interesses sejam contrariados. Para tanto, necessrio no s estabelecer princpios legais e instituies que funcionem como instrumento de coero do poder pblico, mas tambm que haja uma sociedade realmente capaz de controlar o poder pblico. Segundo Carvalho (2001), s recentemente o senso comum se apropriou do termo controle social, que pode ser entendido como um conjunto de processos e mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas polticoinstitucionais do Estado. Esse controle s possvel quando ocorre a presso, o constrangimento e a cooperao por parte dos atores sociais envolvidos no processo poltico (ABRAMOVAY, 2001). Assim, alcana-se o controle social por meio de recursos legais e normativos, bem como da cooperao e da educao poltica dos cidados. Na prtica, algo que est intimamente ligado participao poltica popular na gesto pblica, em especial aos processos de discusso, deliberao e implementao oramentria, envolvendo outras formas de democracia, como a do tipo direta, a qual amplia bastante as inmeras maneiras, formais ou no, de a sociedade civil scalizar as instituies, sejam elas pblicas ou privadas (SIMIONATTO, 2001). Numa democracia, a convivncia cotidiana entre o Estado e a sociedade civil necessita de transparncia, de forma que o dilogo institucional entre ambos se baseie no acesso por parte dos cidados s informaes e aos dados referentes s aes pblicas estatais. Logo, deve haver o comprometimento incondicional do Estado em manter sempre aberto o acesso a seus bancos de dados e s informaes gerenciais para as pessoas comuns, as instituies, as ONGs, as associaes, as entidades de classe, etc. A cobrana sobre o governo ser mais ecaz se houver livre acesso s informaes gerenciais do Estado por parte da sociedade civil. Dessa forma, quanto mais bem informada a populao, mais condies ter de exercer efetivo controle social em relao aos gestores pblicos (BARBOSA, 2001). Claro que tambm preciso ressaltar que tipo de informao est sendo disponibilizada, sua qualidade e, sobretudo, se a sociedade civil est preparada para us-la ecazmente e se o Estado tem mesmo capacidade para produzir informaes de qualidade. Logo, no se trata apenas de abrir o acesso s informaes. Alm disso, as cobranas devem tambm recair sobre o Estado e sua mquina administrativa e burocrtica, nunca somente sobre os atores polticos. Essa prtica, j enraizada na sociedade brasileira, de centrar a cobrana exclusivamente sobre os polticos, especialmente quanto s suas aes frente da gesto pblica, ignora os compromissos que o Estado, como um todo, tem para com o bem-estar da sociedade civil e para com o bom gerenciamento dos recursos pblicos, mesmo que para isso seja necessrio modicar sua prpria estrutura poltico-institucional. Carvalho (2001) arma que quando a prtica do patrimonialismo permite ao agente pblico,
seja ele burocrata ou poltico, se enriquecer ilicitamente por meio do poder que lhe conferido ou com o dinheiro pblico, ento a culpabilidade sobre tal ato no deve recair somente sobre o prprio agente pblico, como personalidade individual, mas tambm a prpria instituio estatal deve ser julgada, isto , o prprio Estado deve ser repreendido, mesmo que seja com mudanas no seu establishment. Existem diversos mecanismos de controle sobre a pea oramentria municipal. Segundo a Constituio Federal, h trs agentes institucionais de controle privilegiados, quais sejam: o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno; o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem tambm o controle externo ex-post, em apoio ao papel constitucional da Cmara de Vereadores. Dessa maneira, o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas fazem o controle procedural, isto , controlam a legalidade constitucional dos processos de oramentao municipal. A Cmara de Vereadores, principalmente, concentra-se na constitucionalidade ou no das propostas oramentrias, deixando de lado, em geral, o controle subjetivo do Poder Executivo, no controlando se h adequao legal das propostas includas na pea oramentria a suas respectivas dotaes e implementaes. J o que se chama de controle subjetivo acaba sendo exercido mesmo pela sociedade civil organizada, por intermdio de ONGs e outras instituies de carter privado (CAMPELLO, 2003). Esse controle subjetivo, quando exercido efetivamente por essas instncias da sociedade civil, conduz a um sensvel aumento da accountability e, conseqentemente, acaba contribuindo para fortalecer a democracia. Essa diviso do controle da administrao pblica em interno e externo pode ser entendida diferentemente: o controle externo feito pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Legislativo tambm pode e deve ser exercido pela prpria sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado controle social, um controle geralmente no institucionalizado e formalizado, usualmente de carter social e participativo. Entretanto, esse controle social precisa de regulamentao formal por parte dos entes federativos (Unio, estados e municpios). J os controles internos, da alada do prprio Poder Executivo, em especial os municipais, na maioria dos casos no esto devidamente regulamentados, o que faz com que, sem qualquer mecanismo de controle interno, as administraes municipais quem sujeitas a se conduzirem como uma nau sem rumo ou deriva, tornando-se presas fceis das sanes impostas pelos mecanismos de controle externo (FACCIONI, 2001), que acabam impondo, de fora para dentro, um rumo a essa nau, como se a direo fosse denida no pelo prprio gestor pblico, mas pelas instituies externas ao Poder Executivo, isto , Poder Legislativo e Tribunal de Contas.
Trata-se de um controle subjetivo porque se prende muito na discusso e na anlise em torno do mrito poltico das propostas oramentrias feitas pelo Poder Executivo, no sendo, portanto, objetivo no controle social, especialmente na anlise da capacidade oramentria do municpio para arcar com as propostas includas na Lei Oramentria Anual (LOA).
[...] a funo de controle no representa a legitimao da democracia e no revela as tendncias modernizantes de abandono das normas clssicas, porque no se adequa plena extenso dos direitos sociais, econmicos e culturais estabelecidos por uma nova construo da norma jurdica. A funo de controle no acompanhou a ltima passagem histrica do Estado, que inaugurou uma sociedade democrtica, cujos fundamentos incluem um controle participativo, transparente e efetivo (OLIVEIRA, 1994, apud CAMPELLO, 2003, p. 2).
No Brasil, a cultura do controle social ainda muito incipiente e enfrenta inmeras diculdades, como o baixo nvel de conana da sociedade civil na ao dos polticos e da burocracia, a diculdade da populao em ter acesso aos meandros da administrao pblica, a legislao extremamente complicada do ponto de vista da compreenso clara por parte do cidado comum, a falta de uma prtica de participao poltica popular, o baixo nvel educacional do povo em geral, a pouca transparncia e publicizao dos atos poltico-administrativos, a inecincia dos mecanismos formais de controle social (PESSOA, 1999). Foi a partir de 2001 que passou a ser obrigatria a prestao de contas sobre todas as formas de gesto da coisa pblica, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, instituram-se novos mecanismos e instrumentos de controle social sobre os agentes do Estado e tambm sobre os agentes polticos frente da execuo de oramentos pblicos, em especial os municipais. Apesar disso, a sociedade civil no Brasil ainda conta com poucos instrumentos e/ou mecanismos de controle social (FACCIONI, 2001). Recentemente, foi institucionalizada mais uma instncia de controle sobre o setor pblico, as chamadas controladorias, como a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que a partir de 2003, na gesto do presidente Lus Incio Lula da Silva, passou a realizar sorteios semanais de administraes pblicas municipais, que so ento submetidas a uma rigorosa scalizao de seus processos de oramentao e gesto. Dessa forma, privilegia-se a rpida ao preventiva contra o desperdcio, os desvios e os prejuzos no trato dos recursos pblicos, na medida em que se exerce o controle sobre a gesto dos recursos que ainda est em andamento, no esperando o encerramento do processo para, ento, analisar a correo das contas pblicas, como ocorre hoje, na maioria das vezes, com os Tribunais de Contas. Segundo Fernandes (2001), existe tambm um importante instrumento de controle social que tem como objetivo alertar sobre possveis desajustes ou ilegalidades na alocao dos recursos pblicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento preventivo que ca restrito ao mbito dos Tribunais de Contas, qual seja: seus Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, conforme pargrafo 3o
do artigo 165 da Constituio Federal. Ainda que sem muita publicizao de seus procedimentos e sanes, representam um avano no processo de controle social, mesmo que no consigam, de forma ecaz, impedir que as velhas e tradicionais relaes institucionais presentes no Estado brasileiro impeam o controle social e a accountability, porque efetivamente no possuem meios para evitar o conluio que se estabelece, muitas das vezes, entre os agentes polticos e a burocracia estatal. Przewoski (1999) arma que existem trs espcies de relacionamentos institucionais no interior do Estado, quais sejam: uma relao direta entre os governos e os agentes econmicos privados quando se trata da regulao dos mais diversos setores econmicos; h tambm uma relao entre os agentes polticos e a burocracia estatal, em especial quando se pensa na superviso dos atos poltico-administrativos; e, por m, a relao que se estabelece entre os cidados comuns e o governo, o que pode indicar o nvel de responsabilizao do poder pblico pelos seus atos ante a administrao da coisa pblica. No caso do Brasil, os instrumentos e/ou mecanismos de controle social so muito mais ex-post do que ex-ante, isto , quando se pensa em accountability, ca-se praticamente restrito do tipo vertical, o que ODonnell (2000) chama de accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability). Os mecanismos atuais de controle social, no Brasil, esto muito mais voltados para os agentes pblicos e polticos, esquecendo-se do prprio Estado como estrutura poltico-institucional que no ca sujeita aos mecanismos de controle, sejam eles legais ou sociais. Portanto, pensar em efetivo controle social signica pensar na construo de uma extensa rede de organizaes da sociedade civil que trabalhe principalmente a formao democrtica de opinio (GRAU, 1998) sobre temas de grande relevncia para a sociedade, instigando o debate sobre estes e, assim, construindo canais dialgicos e de presso poltica sobre o Estado e seus agentes. Para tanto, preciso haver transparncia e publicizao da gesto pblica. Enm, a accountability, elemento bsico do chamado controle social, passa pela formao
A Lei Federal no 9.755, de 16/12/1998, no caput do seu artigo 1o reza: O Tribunal de Contas da Unio criar homepage na rede de computadores Internet, com o ttulo contas pblicas, para divulgao dos seguintes dados e informaes: [...], inciso II, os relatrios resumidos da execuo oramentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Ainda no pargrafo 2o do inciso VI, diz: os relatrios mencionados no inciso II devero estar disponveis na homepage at sessenta dias aps o encerramento de cada bimestre (<http://www.milenio.com.br/siqueira/Tr108.htm>). Ainda que a accountability seja um atributo ou qualidade do Estado e que o controle social seja um atributo ou qualidade da prpria sociedade civil, o controle social prescinde de fundamentos e mecanismos da accountability, pois dicilmente os cidados conseguiriam intimidar a gesto pblica sem participao poltica popular, sem inuenciar na formulao da agenda pblica, sem participar das discusses e das deliberaes pblicas, sem acompanhar e scalizar a gesto pblica, sem exigir a prestao de contas e, por m, sem transparncia e publicizao. Portanto, apesar de accountability e controle social serem atributos de atores poltico-sociais diferentes, so fenmenos polticos interdependentes e intercambiantes.
de um sem nmero de espaos pblicos no estatais de auditoria e/ou controladoria das aes estatais, misso que at h pouco tempo cava restrita somente aos parlamentares, aos partidos polticos e aos meios de comunicao (CAMPELLO, 2003). O controle social, dessa forma, depende da ampliao da democracia e da participao poltico-popular. No se pode, com isso, abrir mo dos agentes de controle social j existentes, institucionalizados e formais, que possuem suas atribuies de scalizao estabelecidas por lei, como os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas municipais e o Ministrio Pblico, alm, claro, dos agentes ditos sociais, como os meios de comunicao, as entidades de classe, as associaes comunitrias e tantas outras. O alvo central dessa extensa rede de controle social deve ser a defesa intransigente do bem comum, buscando fomentar no seio da sociedade civil o debate, a participao, a presso e a democracia direta. As audincias pblicas passam, com isso, a ter um carter de fundamental importncia para um efetivo controle social, tornando-se, assim, um ato menos poltico e mais administrativo, buscando-se a transparncia sobre a gesto da coisa pblica, mesmo ainda sendo muito formais e limitadas. Nelas se estabelecem momentos de alarme sobre situaes de risco de perda da ecincia da administrao pblica em prejuzo do interesse coletivo, momentos de mobilizao em torno de interesses coletivos, de discusso e debate e de presso sobre os poderes do Estado, isto , Executivo, Legislativo e Judicirio. A rede de controle social que envolve as instituies pblicas e formais e as entidades pblicas no estatais ligadas sociedade civil deve, ento, assumir as tarefas de monitoramento sobre os agentes polticos e sobre o Estado, principalmente por meio da mdia e da Cmara de Vereadores. Ela deve tambm exercer o papel de catalisador, juntando e mobilizando os diversos setores da sociedade civil interessados, bem como de difusor, na medida em que publiciza os atos dos responsveis pela gesto pblica, tarefa tambm dos rgos de imprensa no estatais. O passo mais difcil convencer a sociedade civil de que dela a incumbncia de fomentar a criao dos mecanismos de controle social, indicando que os processos de oramentao municipal, quando submetidos ao controle social, se tornam transparentes e voltados para os interesses coletivos da populao. Essa caracterstica dialgica, de constante permuta de informaes entre a sociedade civil e o Estado, permite a construo de arenas de democracia direta em um regime predominantemente representativo, no qual a participao poltica popular, a prestao continuada de contas, a responsividade dos agentes polticos e da burocracia estatal transformam-se em requisitos bsicos para um efetivo controle social. E, muito mais que isso, permite a consolidao da democracia brasileira.
4 O oramento participativo
Segundo Lesbaupin (2000, p. 69), o oramento pblico um importante instrumento da gesto do Estado. Nas democracias modernas ele possui dois objetivos: servir como mecanismo de planejamento das aes dos gestores pblicos e como forma de vericao e scalizao do uso dos recursos pblicos. Ele deixa evidentes as metas que o Estado pretende atingir, bem como o volume e a forma de alocao dos recursos que sero utilizados, expressando de maneira formal a origem e o destino dos recursos pblicos. O processo de oramentao usualmente composto por etapas distintas. Primeiramente ocorre a formulao, pelo Poder Executivo, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) do ano seguinte. Em seguida, ocorrem a discusso e a votao da respectiva lei pelo Poder Legislativo. Aprovada, a lei volta ao Executivo para ser colocada em prtica; por m, o Legislativo passa a realizar a scalizao sobre a execuo oramentria pelo controle e pela avaliao das aes do gestor pblico. Segundo Avritzer (2002), desnecessrio ressaltar o quanto importante o oramento para as relaes polticoadministrativas entre o poder pblico e a sociedade civil.
O oramento o instrumento bsico do contrato poltico que subjaz a essas relaes, bem como das interaes entre os diferentes organismos estatais encarregados de executar tal contrato. Ao denir os fundos pblicos, mediante a xao de impostos ou outros meios, o oramento transforma-se no mecanismo central de controle pblico sobre o Estado (AVRITZER, 2002, p. 465).
O oramento participativo, por sua vez, um instrumento que surgiu a partir da ao pblica dos movimentos sociais nos anos 1970 e 1980 que buscavam o controle social do oramento e das polticas pblicas (GRAZIA, 2003), podendo ser considerado uma das experincias de participao poltica popular de maior sucesso em todo o Brasil. Trata-se de uma instituio hbrida, isto , uma instituio mista formada em parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos que renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta (AVRITZER, 2002, p. 18).
[...] paralelamente aos instrumentos formais de democracia representativa, esto surgindo novos mecanismos de responsabilizao que enfatizam a participao dos cidados no processo de tomada de deciso das polticas pblicas, ou seja, a construo de arenas pblicas onde as chamadas instituies hbridas podem viabilizar a participao dos cidados ou o controle social dos servios pblicos e, mais amplamente, do Estado [...]. Elas so dotadas de diferentes graus de formalizao, mas nas democracias contemporneas, especialmente a nvel local, elas vm adquirindo uma importncia crescente (BRESSER PEREIRA, apud ANASTASIA; AZEVEDO, 2000, p. 22).
Ele uma iniciativa que parte de demandas setoriais por bens pblicos negociveis, como postos de sade, escolas, creches, infra-estrutura urbana, redes de gua e de esgotos, eletricao, pavimentao etc, e alcana uma viso da cidade como um todo, por meio de uma boa combinao e formatao institucional de intensa discusso e negociao entre as comunidades, os vrios grupos de interesse, os diversos setores sociais e o governo. O OP um programa de planejamento urbano no qual a populao tem a responsabilidade de denir e scalizar a aplicao de parte dos recursos pblicos, sendo seus principais objetivos resumidos em: (i) inverso das prioridades; (ii) redistribuio dos recursos pblicos em favor dos mais pobres e carentes; (iii) democratizao do processo oramentrio; (iv) incentivo participao poltica popular; e (v) criao de mecanismos de controle social sobre a gesto pblica. O OP possibilita o atendimento de reivindicaes da populao e democratiza a administrao pblica, associando participao popular e planejamento na denio das polticas municipais. Por meio do oramento participativo, os moradores acompanham todo o processo de oramentao, desde a licitao, passando pela implementao, at a concluso das obras ou servios, decidindo sobre os investimentos em empreendimentos e cobrando da prefeitura sua realizao em locais onde o poder pblico, muitas vezes, no havia ainda atuado, em geral na periferia e em regies carentes. , portanto, um processo de co-gesto pblica no qual os cidados priorizam as obras que entendem serem essenciais para a comunidade em articulao com os programas da administrao j em andamento, possibilitando ao governo planejar a cidade em consonncia com os interesses de sua populao. Seu funcionamento relativamente simples e pode ser generalizado da seguinte forma: primeiramente, em assemblias populares so denidas as relaes de todas as prioridades de investimento nas mais diferentes reas, como educao, sade, moradia, infra-estrutura, lazer, esporte, turismo, cultura e meio ambiente. A seguir, o OP divide-se em duas esferas de participao: as assemblias regionais, que so feitas nos bairros e nas regies da cidade, e as assemblias temticas, realizadas por grandes temas do cotidiano urbano, como sade, educao, habitao, etc. Essas assemblias regionais e/ou temticas devem eleger suas respectivas prioridades e demandas, as quais sero levadas para discusso nos fruns do OP, bem como seus delegados, ou seja, cidados que vo representar a comunidade ao longo do processo de discusso, deciso, deliberao, acompanhamento e scalizao. Num terceiro momento, a prefeitura decide o percentual de recursos que ser distribudo pelas regies e/ou bairros e pelas temticas, seguindo critrios como carncia de servios pblicos e de infra-estrutura, total da populao de baixa renda, populao total e demandas prioritrias elegidas pelas comunidades. O oramento participativo, para funcionar, exige a regionalizao da cidade para que possa ser feita uma discusso territorializada, isto , as demandas so regionais e cada comunidade
deve ento lutar pelas suas respectivas prioridades. somente aps a denio do montante de recursos pblicos que ser alocado em cada regio da cidade que, com apoio da prefeitura, os delegados visitam as prioridades denidas nos bairros para conhecer de perto seus respectivos problemas. Em Belo Horizonte, esse mecanismo de visita in loco das demandas e das prioridades denominado de Caravanas de Prioridades. A ltima fase caracteriza-se pela realizao de assemblias de delegados, que votaro as obras e os servios a serem realizados pelo OP, elegero os conselheiros que devero acompanhar e scalizar todo o processo oramentrio municipal, podendo ser constitudas comisses de scalizao e acompanhamento compostas por membros do conselho, delegados e cidados. O acompanhamento e a scalizao das obras e dos empreendimentos denidos no OP s so possveis porque a prefeitura, ao longo do processo, dever prestar contas da execuo oramentria do ano anterior, alm de oferecer cursos e seminrios para capacitar e preparar os cidados sobre o processo oramentrio, permitindo assim que sejam capazes de entender a sistemtica do oramento pblico, desde a licitao da obra ou do servio, passando pela implementao e pela realizao, at a concluso nal e a devida prestao de contas. Isso signica que os cidados comuns passam a ter condies de compreender os relatrios e os balancetes publicados pelo poder pblico e cobrar correes de rumos ou qualquer outro desvio daquilo que foi deliberado em assemblias populares. Segundo Avritzer (2003, p. 14), o OP uma forma de rebalancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos: (i) a cesso da soberania por aqueles que a detm como resultado de um processo representativo local; (ii) implica a reintroduo de elementos de participao local (assemblias, por exemplo) e de elementos de delegao (conselhos); (iii) baseiase no princpio da auto-regulao soberana; (iv) caracteriza-se pela possibilidade de inverso de prioridades. Ele tenta superar os limites da participao poltica popular, especialmente das camadas mais carentes, inerentes democracia representativa vigente no Brasil, como a falta de educao poltica para participar da co-gesto ou o forte elitismo e centralismo poltico-administrativo. Assim, busca romper com as tradicionais prticas de administrao pblica, inserindo na arena das decises pblicas aqueles que antes eram excludos. Na realidade, uma mudana radical do modelo de gesto do Estado, pois apia-se na justia social e na tica no trato da coisa pblica tidas como pilares fundamentais desse novo desenho de administrao dos recursos pblicos (GRAZIA, 2003), representando um sensvel avano rumo democratizao do poder pblico (LESBAUPIN, 2000). Em sociedades muito complexas e diversicadas como a brasileira, no possvel limitar a participao poltica s aos canais institucionais de representao, isto , ao processo eleitoral to-somente, pois estes, ainda que democrticos, no respondem s quase innitas demandas da sociedade civil. necessrio que existam outras formas
a capacidade governativa no s sob o ponto de vista dos resultados das polticas de governo, mas tambm a forma pela qual o governo exerce seu poder. Segundo o Banco Mundial (Bird), governance o processo pelo qual exercida autoridade na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas, implicando a capacidade de governos para projetar, formular e implementar polticas e cumprir suas funes (DINIZ, 1995).
de democracia direta que facilitem a governana, que, segundo Anastasia (2000), um atributo do Estado e depende da criao de canais institucionalizados, legtimos e ecientes de mobilizao e envolvimento da comunidade na formulao e na implementao de polticas, alm da capacidade operacional da burocracia estatal. No Brasil, em geral, o que se denomina de programa e/ou planejamento participativo no so, nada mais nada menos, que formas de participao restrita ou institucional, ou seja, a comunidade benecia-se com o programa ou o projeto, envolvendo-se por meio de trabalho voluntrio, geralmente em sistemas de mutiro, denindo algumas pequenas prioridades estritamente locais, nunca setoriais, e/ou alocando recursos e equipamentos de uso coletivo. O OP, ao contrrio, uma forma de participao ampliada ou participao neocorporativa (AZEVEDO, 1994). Assim sendo, um arranjo institucional que se liga capacidade de inuncia das comunidades e/ou grupos de interesses na denio das macroprioridades e na formulao de polticas pblicas. Dessa forma, troca-se o velho corporativismo informal, que s produz benefcios queles grupos de mais forte poder, seja econmico ou poltico, por um novo desenho institucional no qual h uma ampla discusso entre os diferentes setores sociais para, por meio de regras bem denidas e criadas de forma consensual entre os prprios atores polticos envolvidos, estabelecer as polticas pblicas, os investimentos e as obras a serem implementadas e realizadas pelo poder pblico com uma parte dos recursos oramentrios disponveis (AZEVEDO, 1994, p. 47). O processo de oramentao participativa um experimento poltico que se desenrola sob o signo da vontade popular (DIAS, 2002, p. 24), baseando-se na gesto democrtica dos negcios pblicos por meio da democracia direta. um modelo de administrao da coisa pblica que vai alm da representao poltica clssica. Dessa forma, coloca-se em xeque o velho modelo patrimonialista de gesto do Estado, muito comum no Brasil. O processo de oramentao no Brasil, em geral, uma verdadeira caixa-preta, ao qual apenas os agentes pblicos e a tecnoburocracia tm acesso, alm de ser uma forma de clientelisticamente privilegiar alguns setores da elite na distribuio dos recursos pblicos. Tambm tem um carter genrico e abre uma ampla possibilidade de ser manipulado vontade pelo Executivo, servindo como moeda de troca entre os Poderes Executivo e Legislativo, beneciando grupos privados e interesses particulares. Esse uso particularista e clientelstico do oramento pblico facilitado pelo monoplio das informaes sobre receitas e despesas nas mos do Executivo, especialmente de um restrito grupo de burocratas prximos dos gestores de primeiro escalo, como prefeito, secretrios e assessores diretos. Na realidade, o mais comum
a ausncia quase que total de transparncia (LESBAUPIN, 2000, p. 70) no processo oramentrio. Nesse sentido, o OP, em certa medida, rompe com isso, pois impe a necessidade de transparncia, alm de criar uma nova arena poltico-participativa em que Estado e sociedade civil compartilham a construo de parte do oramento pblico municipal, alm de torn-lo, naquilo que foi denido pela populao, num oramento impositivo.
O fenmeno relevante, no caso do OP, a capacidade que ele tem de transferir dos mediadores polticos para a populao a deciso sobre distribuio de bens materiais atravs da criao de um conjunto de elementos pblicos: assemblias, listas de acesso anterior a bens materiais, critrios de carncia. Todos esses elementos, publicamente conhecidos, criam um empecilho ao particularismo e contribuem para o sucesso do oramento participativo (AVRITZER, 2002, p. 39).
Fedozzi (1997), quando enfoca esse problema, questiona se o processo de oramentao participativa representa a continuidade ou a ruptura com o modelo patrimonialista. Para ele, os critrios impessoais, objetivos e universais usados pelo OP na alocao dos recursos opem-se ao velho modelo particularista, j que evidente o sentido utilitrio na aplicao do mtodo de alocao dos recursos, tornando o oramento mais realista e racional, isto , os recursos passam a atender de verdade s demandas impostas pela sociedade civil. Alis, essa racionalizao oramentria produzida pelo OP um dos grandes obstculos ao modelo patrimonialista, no qual h forte predomnio do carter personalista nas relaes institucionais, isto , a distribuio dos benefcios passa por consideraes pessoais e/ou particularistas. Alm disso, o mtodo de oramentao participativa ope-se ao particularismo, utilizando-se de critrios objetivos, de validade universal, com negociaes face a face, mediao institucional e justia distributiva. A oramentao participativa um instrumento de gesto pblica participativa e popular que faz com que seus delegados e conselheiros passem a conhecer e a reconhecer as necessidades, as demandas e as prioridades de outras regies ou setores sociais da cidade (GRAZIA, 2003). Eles tomam decises sobre os melhores critrios de gesto socioestatal para orientar a distribuio dos recursos oramentrios canalizados para o OP. Mas essa frmula de alocao dos investimentos pblicos a partir de critrios objetivos, impessoais e universais, por intermdio da participao comunitria e popular, gera tenses e conitos com a velha frmula patrimonial e burocrtica, especialmente em relao tecnoburocracia estatal, aos vereadores e s prticas clientelistas. Na democracia moderna, os tecnoburocratas so os protagonistas, em detrimento do cidado comum, pois o modelo de gesto das cidades contemporneas tem-se concentrado na esfera tcnica de planejamento urbano, em detrimento da esfera participativa e
popular. Por isso, ele tem um papel fundamental nesse movimento de mudanas, na medida em que acaba levando abertura da caixa-preta do oramento municipal (GRAZIA, 2003, p. 26), transferindo o foco de denio da pea oramentria para a arena popular e permitindo sociedade civil denir boa parte da agenda pblica por meio da deliberao participativa. Esse processo coloca a tecnoburocracia em um segundo plano na denio oramentria, passando de agentes de elaborao para agentes executores. Ainda segundo Fedozzi (1997), a diferenciao entre o pblico e o privado, a utilizao no pessoal e privada dos recursos, bem como a relativa reduo das prticas de clientelismo, pela crescente racionalizao da alocao dos recursos oramentrios pblicos por meio de regras de participao e de mtodos de denio no uso destes, indicam a existncia de um novo padro de interao entre o Estado e a sociedade, colocando-se barreiras s velhas formas personalistas e privadas de distribuio dos bens pblicos, assim como ao clientelismo. A dinmica do OP, portanto, cria uma esfera pblica participativa que favorece o controle pblico sobre os governantes, criando obstculos para a utilizao pessoal e privada dos recursos pblicos, a troca de favores e o clientelismo, especialmente porque a dinmica do OP se caracteriza pelo uso de critrios transparentes de justia distributiva. O processo de oramentao participativa, alm de ajudar a democratizar a relao entre o Estado e a sociedade civil, estabelece tambm uma maior eccia administrativa por meio da deliberao pblica e da democracia direta, melhorando relativamente o desempenho institucional da gesto pblica, tanto sob a tica quantitativa, pois produz um signicativo aumento do nmero de obras pblicas de infra-estrutura urbana (FEDOZZI, 1997), como tambm sob a tica qualitativa, pois gera mais igualdade e justia na distribuio dos recursos oramentrios entre as comunidades, os bairros e as regies da cidade. Ele apia e incentiva a auto-organizao da sociedade civil e tambm atende s demandas e s prioridades das comunidades mais carentes, geralmente localizadas nas periferias das cidades, o que pode indicar a inverso das prioridades em favor dos mais pobres e carentes. Segundo Pontual (2001), os mais importantes signicados da prtica de oramentao participativa so: (i) o aumento e o aprofundamento da democracia; (ii) a formao de uma cidadania ativa; (iii) a constituio de um espao pblico no estatal de controle social do Estado; (iv) a democratizao da gesto pblica por meio da co-gesto entre agentes do Estado e sociedade civil, revendo e desfazendo-se das velhas prticas de construo oramentria pblica, em que se ultrapassam vcios oriundos do clientelismo, do patrimonialismo e de inmeros outros instrumentos de apropriao privada da coisa pblica, indicando um rumo diverso para a gesto da coisa pblica nos municpios, qual seja, a construo de uma esfera pblica deliberativa e transparente na qual predominam regras democrticas de discusso, deciso e acompanhamento da oramentao pblica. Logo, o OP pe no centro da discusso
o tema da reconstruo das relaes entre o poder pblico e a sociedade civil, e entre o pblico e o privado. A questo da accountability faz-se presente todo o tempo no processo de oramentao participativa, mas encontra inmeros focos de resistncia. Um deles est na prpria burocracia estatal, pois ainda que o OP parta da vontade poltica do Poder Executivo Municipal, no seio da administrao municipal que esto os maiores empecilhos sua concretizao e aprendizagem poltica dos atores sociais que dele fazem parte. Ele conduz incrementao da accountability do Estado diante da sociedade civil, ou seja, responsabilizao do poder pblico por meio da prestao de contas das suas aes e dos gastos dos recursos pblicos, da scalizao e do acompanhamento da gesto pblica, da transparncia e da publicizao de seus atos e gastos, entre outros. Finalmente, o processo de oramentao participativa ajuda bastante a solidicar a governabilidade democrtica, j que rene gradualmente novos atores sociais na discusso, na denio e na deliberao sobre as polticas pblicas e na alocao dos recursos pblicos, dando, alm disso, mais qualidade governana local (PONTUAL, 2001).
5 O oramento participativo como produtor de controle social

A accountability um fenmeno poltico fundamental para as democracias contemporneas que envolve o processo de prestao de contas, de scalizao e acompanhamento e de transparncia e publicizao da gesto pblica. O controle social sobre o processo de oramentao pblica signica a obrigatoriedade do poder pblico em prestar contas de sua gesto administrativa, bem como tornar pblicos seus atos e permitir que a sociedade possa scalizar suas aes poltico-administrativas, implantando mecanismos institucionais para tal. Logo, o controle social liga-se ao papel que a sociedade civil possui como ator poltico privilegiado, no sentido de que ela deve cobrar, acompanhar e scalizar todas as aes do poder pblico, exigindo no s sua responsabilizao, mas tambm sua responsividade. Portanto, accountability e controle social envolvem os mesmos instrumentos de cobrana e de acompanhamento, entretanto partem de atores polticos diferentes, ou seja, um competncia do poder pblico sob a presso da sociedade civil, o outro competncia da sociedade civil com o apoio das estruturas institucionais do Estado. Em geral, o primeiro passo para a montagem do oramento participativo a criao de um frum participativo para realizar reunies nos bairros e/ou regies objetivando eleger as respectivas prioridades de cada um. Esse frum tambm realiza reunies com as entidades organizadas da sociedade civil, sendo em ambos os casos
eleitos delegados que, num segundo momento, participaro de assemblias regionais e temticas ou setoriais para a denio das prioridades para os bairros, as regies e a cidade como um todo, bem como a eleio de delegados para a prxima etapa, qual seja, o Congresso Municipal do Oramento Participativo, no qual se daro as discusses, os debates, as barganhas, as denies e a aprovao da proposta popular de oramento, e tambm a eleio do Conselho Municipal do Oramento, que ter como objetivo acompanhar a votao da LOA no Legislativo e sua posterior implementao pelo Executivo (AZEVEDO, 1994, p. 45). a ento que se encontram as mais importantes arenas nas quais se d o controle social no processo de oramentao participativa, quais sejam: os conselhos e as assemblias, plenrias e/ou fruns regionais e temticos, pois so eles encarregados de tornar exeqvel a co-gesto pblica e a prestao de contas do Poder Executivo para a sociedade civil (LESBAUPIN, 2000, p. 71). No caso do processo de oramentao participativa em Belo Horizonte, a primeira rodada de assemblias regionais tem como objetivo a prestao de contas por meio de sua coordenao, que apresenta em cada uma das regionais os resultados do ano anterior, como o nmero de obras que foram aprovadas, como tem ocorrido seu encaminhamento e em que fase a obra se encontra (licitao, execuo ou concluso) (AVRITZER, 2003). Outro mecanismo de controle social presente no oramento participativo o que se d pela criao de conselhos envolvendo governo e sociedade civil, em que h uma relativa capacidade deliberativa em torno de questes ligadas s grandes diretrizes de polticas pblicas denidas como prioritrias, quais sejam, sade, saneamento bsico, habitao, educao, assistncia social, transporte, esportes, lazer e cultura, meio ambiente, etc. So conselhos que tm como funo scalizar, em substituio a outras instncias do Estado, as agncias governamentais gestoras de bens e servios, podendo, inclusive, ser um fundamental mecanismo de democratizao da administrao pblica e de incorporao paulatina da sociedade civil na gesto de bens e servios de consumo coletivo (AZEVEDO, 1994, p. 48). Analisando ainda as diversas etapas do processo de oramentao participativa de Belo Horizonte e os mecanismos de controle social nelas presentes, chama ateno a segunda rodada, que destinada apresentao de propostas de obras que, posteriormente, sero avaliadas sobre sua viabilidade tcnica pela prefeitura, isto , se possvel ou no desapropriar ou adquirir um determinado terreno para realizar a obra, se o local , sob o ponto de vista das condies tcnicas, apropriado ou no para se construir, se a demanda por um determinado servio suciente para implant-lo em uma dada regio da cidade, etc. Este , portanto, um momento em que se percebe a forte participao popular no processo de discusso, de deliberao pblica e de gesto dos bens e servios, pois os cidados devem analisar as informaes disponveis, discutir entre si, priorizar suas demandas e deliberar sobre a obra e/ou servio pblico que consideram mais importante e urgente para a comunidade.
Logo, no se trata apenas de apresentar ao poder pblico suas demandas e prioridades, mas de co-gerir os recursos oramentrios de forma compartilhada, discutindo com os agentes pblicos os critrios, as necessidades, a disponibilidade de recursos para serem investidos e, principalmente, denir onde esses recursos sero aplicados pelo estado, favorecendo a comunidade X ou Y. Essa intensa participao popular no processo de denio das prioridades uma das caractersticas mais fortes do controle social ex-ante. J no processo de oramentao participativa de Porto Alegre, a prestao de contas do Poder Executivo em relao ao Plano de Investimentos do ano anterior d-se j na primeira rodada, ou seja, logo no incio do processo. Na segunda rodada, o Executivo apresenta uma previso de receitas, sua poltica de despesas e uma sugesto de distribuio dos recursos oramentrios destinados ao investimento. Alm disso, a ento que entram em cena os Fruns de Delegados, que tm carter consultivo, scalizador e mobilizador, buscando envolver suas respectivas bases comunitrias no acompanhamento de todo o processo de formulao do Plano de Investimentos e na scalizao das obras (LESBAUPIN, 2000, p. 72). Em Belo Horizonte, na terceira rodada do OP que ocorre a votao das obras a serem executadas nas respectivas regionais. Nesta terceira e ltima rodada de assemblias regionais so tambm eleitos os delegados que participaro das Comforas (Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao do OP-BH), que tm a atribuio de scalizar o andamento das obras, acompanhar as licitaes pblicas destas e discutir com a prefeitura (Sudecap Superintendncia de Desenvolvimento da Capital; Urbel Companhia de Urbanizao de Belo Horizonte) possveis problemas de ordem tcnica, buscando romper, assim, com o insulamento burocrtico tpico das administraes municipais brasileiras. Novamente possvel perceber o controle social presente no processo de oramentao pblica, s que desta vez o controle do tipo ex-post, concentrando-se nos outputs. As assemblias regionais, quando discutem e deliberam a respeito das prioridades das respectivas comunidades, em certa medida rompem com o tradicional particularismo, comportamento poltico muito tpico quando se trata da alocao dos recursos pblicos, pois impedem que as relaes pessoais prevaleam no processo de destinao das verbas oramentrias. Alm disso, elas fortalecem formas democrticas, participativas e pblicas de negociaes em torno de interesses. Dessa forma, pode-se dizer que o novo desenho institucional do oramento participativo, no qual se privilegia a colaborao entre o Estado e a sociedade civil, determinou uma profunda transformao nas prticas polticas (AVRITZER, 2003). No geral, a metodologia adotada no processo de oramentao participativa funda uma nova mecnica de acesso aos recursos pblicos, opondo-se velha e tradicional monopolizao destes pela burocracia estatal, bem como privatizao clientelstica do Estado, dicultando em muito a barganha de favores entre o Poder Executivo e a
Cmara de Vereadores. As assemblias regionais e as temticas atuam como instrumento de controle social da sociedade civil sobre o poder pblico e tambm sobre os prprios representantes das comunidades. , na realidade, um novo e indito processo de co-gesto pblica. Uma grande vantagem do OP em relao tradio oramentria brasileira que ele permite construir um oramento-verdade que pode, no decorrer de sua execuo, ser devidamente controlado e scalizado pela populao (LESBAUPIN, 2000, p. 74). Apesar de todo o avano poltico e democrtico pelo qual a sociedade brasileira vem passando desde a redemocratizao e a promulgao da Constituio de 1988, ainda persistem velhas prticas paternalistas, clientelistas e pessoalistas, evidenciando-se como uma sociedade em processo de transio, o que muitas vezes diculta a adoo de um governo racional e legal. Alm disso, o Estado brasileiro, pelo prprio fato de ter como base um territrio de dimenses continentais e com uma enorme populao, gigantesco em suas estruturas poltico-administrativas, ainda muito burocratizado e inecaz sob a tica de suas instituies pblicas, estando ainda muito fortemente ligado a uma sociedade em geral debilitada, dependente e alienada. Para Roberto da Matta (1997), o dilema brasileiro est na contraposio entre um Estado formalmente moderno, com uma base constitucional de credo igualitrio e uma prtica social cotidiana fundamentada em forte personalismo das relaes, que tambm so muito baseadas em laos de amizade. Assim, tem-se uma oposio entre um sistema legal moderno e racional institudo com a Constituio de 1988 convivendo com formas de interao social tradicional na qual predominam, muitas vezes, a patronagem, o clientelismo, o nepotismo e a corrupo. ODonnell (1998) arma que as instituies pblicas brasileiras so fracas e, por isso, muito uidas, favorecendo que outras instituies no formais e com forte atuao poltica, como as do terceiro setor (ONGs, associaes temticas ou comunitrias, etc.), por exemplo, tomem o lugar delas utilizando-se de formas de acesso direto ao processo decisrio e de implementao das polticas pblicas. O OP, graas debilidade poltico-institucional do Poder Legislativo municipal que no consegue demonstrar uma verdadeira responsividade que atenda aos interesses da sociedade civil, em especial aqueles ligados s camadas mais pobres da populao, tem assumido o papel de interlocutor entre o poder pblico e os cidados, que por meio do OP buscam impor suas prioridades e demandas no mbito da agenda pblica. Existe, portanto, no Brasil um predomnio de prticas clientelistas no que tange administrao ou gesto pblica da maioria das cidades e, em especial, das pequenas cidades. Essa prtica resulta de uma herana histrica marcada por forte carter patrimonialista, siolgico e elitista dos grupos que sempre detiveram o poder poltico. Assim, muitas vezes a relao entre o Poder Executivo municipal e a Cmara de Vereadores, por exemplo, se d buscando o proveito prprio de ambos. Dito de outra forma, os vereadores em geral so cooptados pelo Executivo em troca de verem
atendidas suas demandas especcas e eleitoreiras ou suas indicaes para cargos na administrao municipal.
[...] dada a tcnica oramentria tradicional adotada no Brasil, o corpo legislativo nunca deliberou realmente sobre o oramento de forma substancial, e o Executivo sempre teve uma ampla margem de manobra na execuo do oramento. Contudo, o sistema em vigor permitiu ao corpo legislativo inuenciar essa execuo atravs dos mtodos tradicionais, populistas e clientelistas. Os legisladores tinham os seus feudos eleitorais nas diferentes regies, e os votos que extraam deles estavam diretamente vinculados s obras que conseguiam incluir no oramento. Ora, este era precisamente o sistema clientelista a que o OP pretendeu pr um ponto nal, residindo a, em grande medida, a hostilidade ou a distncia com que os legisladores no ligados ao Partido dos Trabalhadores encaram o oramento participativo (AVRITZER, 2002, p. 542).
H outro aspecto importante a respeito da denio sobre a alocao de recursos oramentrios e a distribuio de bens materiais pelo poder pblico municipal, qual seja: essa alocao, geralmente, no segue nenhum tipo de planejamento, mas se d na proporo direta do poder poltico eleitoral dos bairros, das regies e das comunidades.
[...] as experincias de oramento participativo adquirem especial relevncia na medida em que oferecem as condies bsicas para a populao debater acerca das prioridades dos investimentos pblicos. Essas novas prticas [...] acrescentam novos valores que se manifestam a partir da demanda por maior transparncia nos atos administrativos, alterando a relao da populao com o poder pblico e as formas clientelistas e de corrupo instaladas em todos os nveis do setor pblico (GRAZIA, 2003, p. 13).
O oramento participativo busca o controle social no s do oramento, mas tambm sobre as polticas pblicas e outras aes adotadas pelo poder pblico. Ademais, se no se tem a certeza da existncia de controle social sobre os investimentos e os gastos do Estado, ento isso pode levar a populao descrena em relao ao OP. Essa falta de controle social muitas vezes desestimula a participao poltica popular, pois os recursos disponveis acabam sendo manipulados pelos grupos de poder dentro da burocracia estatal, especialmente porque o Estado e sua burocracia so importantssimos recursos de poder que se mobilizam quando
questes de accountability horizontal esto em disputa (ODONNELL, 1998, p. 36), isto , em geral, quando os agentes pblicos e a burocracia se do conta de que estaro sujeitos a cobranas por parte da sociedade civil sobre seus atos frente da gesto pblica, procuram ento construir obstculos para impedir que o controle social se d ecazmente. Avritzer (2002, p. 16) analisa esse aspecto armando que a oramentao participativa tem um papel fundamental na mudana de elementos estruturais da poltica brasileira, em particular, a questo do papel da participao na mudana da cultura poltica, na capacidade de implantar polticas distributivas e na capacidade de reformar estruturas de non-accountability do poder local no Brasil, dicultando, assim, que os agentes pblicos e a burocracia consigam impor obstculos prestao de contas, ao acompanhamento e scalizao, bem como transparncia e publicizao de suas aes frente do Estado. No caso especco do Brasil, sua estrutura poltica e administrativa, criada a partir de 1988, tem um vis democrtico mais forte que outros componentes como o liberal e o republicano, ainda que o estatismo ainda seja muito presente no imaginrio coletivo dos cidados brasileiros, bem como a falta de clareza entre coisa pblica e privada. O processo de redemocratizao, iniciado entre o nal dos anos 1970 e o incio dos anos 1980, criou as bases para um amplo movimento de participao poltica das camadas populares, inicialmente reivindicatrios e, posteriormente, emancipatrios, no conseguindo, porm, criar instituies pblicas realmente accountables. O poder estatal, como em qualquer lugar do mundo, um forte componente de nossa estrutura poltica e administrativa, talvez at mais forte que a prpria democracia, e nesse contexto que muitos governos municipais tm tentado, por meio do OP, introduzir na poliarquia brasileira outros componentes fundamentais a uma verdadeira democracia participativa, isto , a virtude cvica do republicanismo ensinando, literalmente, aos cidados a diferena entre a coisa pblica e a coisa privada, alm de introduzir ideais social-democratas. nesse sentido que a implementao de salvaguardas social-democratas e republicanas tpicas do oramento participativo deve ser entendida, principalmente porque inverte as prioridades em favor dos mais pobres e excludos, porque incentiva a participao popular na gesto dos negcios pblicos e porque conduz formao de cidados capazes de reconhecer nesses princpios social-democrticos e republicanos o porqu do bom funcionamento da mquina estatal. Dessa forma, procura-se transformar a deliberao pblica em instrumento participativo e popular no mbito da gesto pblica e, principalmente, como mecanismo de controle social. Segundo ODonnell (1998), esse controle da gesto pblica d-se quando h agncias estatais e/ou pblicas autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, reticar e/ou punir aes ilcitas de autoridades localizadas em outras agncias estatais. Nas poliarquias contemporneas, alm das instituies clssicas
do Executivo, do Legislativo e do Judicirio, tambm h outras instituies, na esfera pblica ou da sociedade civil, responsveis pela scalizao da prestao de contas e pelo controle social, instituies que no seu conjunto compem uma extensa rede compromissada com a cobrana sobre as aes do Estado e de sua burocracia, efetivando, assim, o controle sobre as propostas de polticas e de investimentos pblicos, criando um clima de responsabilizao dos governantes e da burocracia quanto s suas aes como tal.
6 Consideraes finais
O oramento participativo uma instncia decisria no processo de distribuio dos recursos oramentrios e tem um formato divergente do velho modelo institucional representativo que vigora, at hoje, na maioria das democracias. O objetivo do oramento participativo redistribuir renda por meio do Estado, estimulando a participao da populao, especialmente daquela parcela mais pobre e tradicionalmente excluda. Assim, faz com que o poder pblico municipal v at as regies mais carentes da cidade, disponibilizando mecanismos para que as pessoas possam participar da deliberao pblica, especialmente em torno do uso de parte dos recursos oramentrios. Com isso, aumenta o controle social, alm de inverter as prioridades em favor das comunidades mais excludas da cidade. Para Grazia (2003), os papis desempenhados pelos delegados no oramento participativo so, entre outros, o de repassar informaes do processo de oramentao participativa aos moradores. Uma das questes centrais em torno do processo de oramentao participativa como novo desenho de gesto pblica est no conito que enseja entre as caractersticas e as instituies poltico-administrativas da democracia representativa, por um lado, e as caractersticas e as instituies polticoadministrativas tpicas da democracia direta, por outro. A democracia representativa brasileira vive uma crise que est relacionada ao seu distanciamento contnuo dos representantes em relao vontade da sociedade civil, o que na prtica muitas vezes signica ausncia de responsividade dos eleitos ante seus eleitores. Ento, como superar esse baixo grau de responsividade? Alguns novos desenhos poltico-institucionais tm-se direcionado para o desenvolvimento de formas inditas de participao direta da populao na gesto pblica, como o que se tem denominado de co-gesto. O processo de oramentao participativa certamente se encaixa como uma dessas novas experincias de democracia direta. Essa co-gesto busca superar os velhos mecanismos de representao poltica por meio da participao poltica popular na gesto da coisa pblica. um desenho institucional conhecido como governana participativa (AVRITZER, 2003, p. 18).
Esse conito entre a democracia representativa e a democracia direta reete-se especialmente no choque poltico-institucional entre a Cmara dos Vereadores e os fruns do OP. Ao fomentar a participao poltica popular, o processo de oramentao participativa faz com que as discusses produzam consensos que, por sua vez, se tornam deliberaes efetivas. Com isso, a Cmara, que legalmente quem deve votar e aprovar o oramento municipal, tem uma margem muito insignicante de interveno no oramento, transformando-se em mero referendador das decises tomadas nos fruns do OP. Contudo, se, ao contrrio, a Cmara dos Vereadores exercer ferreamente e em sua totalidade a funo que lhe cabe de direito, ou seja, discutir, propor emendas e aprovar ou no a lei oramentria enviada pelo Executivo, estar ento deslegitimando todo o processo de oramentao participativa. De qualquer maneira, a introduo do OP na gesto pblica municipal inibe bastante as velhas prticas de clientelismo geralmente adotadas pelos vereadores quando se vo relacionar com suas bases eleitorais (LESBAUPIN, 2000, p. 75) e quando os mesmos vereadores se vo relacionar com o Poder Executivo municipal.
A experincia do oramento participativo constitui um avano na prtica da democracia entre ns: ela permite que o povo efetivamente decida o que o governo deve fazer e controle o Poder Executivo. Ela torna realidade a democracia como governo do povo, pelo povo e para o povo. A democracia representativa que tivemos at agora s oferece uma chance para o povo se manifestar: por ocasio do voto, a cada quatro anos. Depois das eleies, o cidado vai para casa para cuidar de seus afazeres particulares, enquanto os governantes e os parlamentares se ocupam da coisa pblica. Na verdade, de representantes da vontade popular, muitos a grande maioria se tornam proprietrios privados e autnomos do mandato, podendo praticar (e, via de regra, praticando) um programa oposto quele pelo qual foram eleitos. A democracia reduz-se apenas a um mtodo (eleies peridicas regulares), perdendo sua substncia (governo do povo). Pois bem, o oramento participativo viabiliza a participao do povo no governo, decidindo, controlando, scalizando (LESBAUPIN, 2000, p. 77).
O OP , portanto, uma experimentao de gesto pblica participativa, sendo seu formato institucional, em certa medida, resultante da inter-relao entre o poder pblico e a sociedade civil, que, de forma compartilhada, constroem conjuntamente
Navarro (2003) muito crtico quanto questo do clientelismo no OP, isto , para ele pode haver relaes de clientelismo no OP medida que os atores sociais presentes nos seus diversos fruns estejam contaminados por essa velha cultura poltica.
suas regras, metodologia e sistemtica, ainda que ele tenha disposio apenas uma pequena parcela do total do oramento municipal alocada para a deliberao pblica popular, especicamente aquela parcela destinada aos investimentos. Por isso, para muitos, no pode ser considerado uma nova forma de gesto pblica, pois a grande maioria dos recursos oramentrios do municpio continua sendo alocada segundo as velhas regras poltico-administrativas. Ainda assim, se pensarmos que, em alguns casos, entre 10% e 12% do oramento global do municpio so destinados ao OP, em cidades como Goinia e Porto Alegre, trata-se de uma quantia signicativa de recursos, que produzem impactos redistributivos nada desprezveis. Muitos estudiosos armam que o OP um importante instrumento de desobstruo da relao comunicativa e dialgica entre o poder pblico e a sociedade civil. Mas muitos observadores tambm armam que na hora do vamos ver o OP no passa de discurso eleitoreiro, pois, em geral, destina uma parcela nma do oramento global do municpio para que a sociedade civil possa denir sua alocao, parecendo, assim, menos um mecanismo de accountability do que de manipulao poltica. Alm disso, a prerrogativa de elaborar a proposta oramentria para o municpio continua sendo mesmo do Poder Executivo, que deve submet-la apreciao e redao nais do Poder Legislativo, o qual, por sua vez, pode propor emendas. Contudo, aps sua aprovao, a pea oramentria deve retornar ao Poder Executivo para sano e implementao. Mas, de toda forma, a oramentao participativa certamente um novo formato de gesto pblica que se caracteriza por ser um frum de carter popular que produz suas prprias regras e dinmica, compartilhadamente com o Executivo municipal, reunindo-se seus participantes periodicamente para apresentar suas propostas ao oramento municipal e tambm para receber a prestao de contas por parte do Poder Executivo em relao s propostas de obras e investimentos aprovadas no ano anterior, tornando-se assim em importante mecanismo de accountability. Durante a discusso em torno da pea oramentria, feita geralmente nos fruns de delegados (regionais, setoriais ou temticos) e no mbito dos seus conselhos, os representantes do Poder Executivo expem os projetos mais gerais apresentados pelas secretarias, defendem condutas tcnicas sobre o planejamento urbano e prestam contas sobre a implementao de obras e polticas aprovadas no ano anterior. importante ressaltar que o projeto de lei oramentria examinado pelo Legislativo municipal, que pode propor emendas. Depois o projeto de lei mandado para anlise de sua constitucionalidade e de sua viabilidade jurdica, feita pela Comisso de Constituio e Justia, sendo, posteriormente, ainda enviado para a Comisso de Oramento, mas no obrigatoriamente. Por m, aps toda essa tramitao na Cmara de Vereadores, o projeto de lei oramentria enviado para o plenrio, onde os vereadores o votaro e, se aprovado, vai para a sano do prefeito, sendo depois promulgado pelo Poder Legislativo. O mais importante que, no mbito do OP, a regularidade no funcionamento de suas instncias produz, necessariamente, a prestao de contas. O controle social d-se
Frum Nacional de Participao Popular pesquisa Experincias de Oramento Participativo no Brasil, 2002.
mesmo nas assemblias, fruns e/ou plenrias regionais e temticas, onde ocorre a exposio pblica do Poder Pblico, que se v obrigado a prestar contas (GRAZIA, 2003). Ainda segundo Grazia, um dos principais objetivos das reunies por regio do OP a prestao de contas do ano anterior. Em pesquisa do FNPP (2002), que teve por base 56 experincias de OP, 74% dos conselheiros e delegados entrevistados armaram acreditar que a principal nalidade do processo de oramentao participativa a prestao de contas. No processo de oramentao participativa, de quem a responsabilidade de acompanhar a execuo das decises, isto , como se d a accountability horizontal ex-post? Segundo pesquisa do Frum Nacional de Participao Popular, essa responsabilidade do Conselho do OP (68%), dos tcnicos da prefeitura (59%), dos delegados eleitos (48%), da populao em geral (27%), das comunidades organizadas (22%), das organizaes da sociedade civil (15%) e das comisses de scalizao e acompanhamento (9%) (GRAZIA, 2003, p. 101). Isso parece demonstrar que as pessoas ainda acreditam muito no papel da burocracia estatal como mecanismo de controle e, ao mesmo tempo, no acreditam que a populao em geral possa funcionar como tal. Na realidade, os representantes comunitrios, considerados por 48% dos entrevistados pela FNPP como responsveis pelo acompanhamento da execuo das decises do OP, tambm prestam contas de seus atos nas assemblias, quando a comunidade avalia sua gesto. Isso diculta o encastelamento e a burocratizao das lideranas comunitrias. No caso da avaliao das comunidades quanto ao encaminhamento de suas decises por seus representantes, 50,64% dos entrevistados disseram que sempre so encaminhadas e 18,81% disseram que quase sempre so encaminhadas, ao passo que s 1,13% armou que suas demandas nunca so encaminhadas pelos seus respectivos representantes comunitrios. Logo, o OP induz a que haja a coletivizao das informaes, que se desenvolva uma idia global da cidade e que ocorra a politizao dos cidados, especialmente quando se trata de decidir sobre os investimentos dos recursos pblicos. Os maiores desaos e contradies da governana urbana passam pela demarcao clara entre os espaos pblico e privado, pela necessidade de territorializar as polticas pblicas, pela abertura de novos canais de participao poltica popular e tambm pela necessidade de se renovar os processos sociais, especialmente no sentido de se consolidar o Estatuto das Cidades como instrumento normativo de planejamento urbano. J o OP tambm enfrenta seus prprios desaos, na medida em que busca incessantemente democratizar a relao entre o Estado e a sociedade civil, busca assegurar a participao universal, busca sua prpria auto-regulamentao, busca tambm discutir todo o oramento, bem como as prprias polticas
pblicas e, mais importante, busca implementar o princpio da prestao de contas do governo sobre tudo o que for decidido em matria oramentria, ou seja, tem como objetivo nal o controle social do poder pblico perante a sociedade civil. Os resultados mais visveis do processo de oramentao participativa relacionam-se ampliao da sua escala e potncia, isto , ao longo de sua existncia como mecanismo de gesto pblica tem aumentado sua potencialidade em termos de recursos nanceiros oramentrios e extra-oramentrios. Aumentou tambm sua competncia legal para atuao em polticas pblicas de carter macrossocial. Enm, a anlise de todos esses dados e informaes coletadas e utilizadas no processo de pesquisa permite armarmos que h indicadores de que o OP qualica as relaes entre o Estado e a sociedade civil, introduzindo mecanismos de controle social. H indicadores de que o OP tambm fortaleceu o papel dos conselhos setoriais nas reas de sade, assistncia social e educao, entre outros, qualicando seus membros para a scalizao da execuo das polticas pblicas, especialmente porque, na maior parte das experincias de oramentao participativa, deu assento aos representantes desses conselhos setoriais no conselho do OP, alm de que boa parte dos conselheiros e delegados do OP que participam dos cursos e dos seminrios de capacitao oferecidos pelo poder pblico participam, participaram ou participaro, em algum momento, dos conselhos setoriais.10 Portanto, a oramentao participativa criou uma metodologia tpica da democracia direta e de planejamento participativo que viabilizou a participao direta dos cidados, com carter deliberativo, em assemblias pblicas populares, das quais se podem extrair inmeros ensinamentos, como a necessidade de se garantir a participao direta da populao como forma de realmente se implementar as deliberaes oramentrias, bem como a necessidade de se ter uma proposta prvia de programas de polticas pblicas sociais, de obras e de servios. O processo de oramentao participativa tambm precisa garantir o controle social, combater as desigualdades regionais por meio de critrios apartidrios, organizar, capacitar e mobilizar a populao para as assemblias pblicas e elaborar uma proposta de regulao para dar incio ao prprio processo de oramentao. possvel armar que o OP realmente capaz de fomentar o controle social, no s teoricamente, mas principalmente sob o ponto de vista prtico? Segundo Mrcia Quadrado11 (2003), conselheira do OP de Porto Alegre, o oramento participativo dotado de diversos instrumentos que viabilizam o controle social, como a publicizao
Os conselhos setoriais no podem ser considerados accountables por si s. Estudos que tm sido feitos mostram que alguns conselhos setoriais so mais accountables que outros, como os da Criana e do Adolescente, por exemplo, que demonstram ser mais accountables que os conselhos da Sade e da Educao. H tambm evidncias de que os conselheiros setoriais esto muito presentes no OP e viceversa. 11 Palestra Experincias de OP no Brasil, em 09/11/2003, auditrio da Fundao Joo Pinheiro, Frum Social Brasileiro BH.
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das decises no Plano de Investimentos e Servios, que divulgado para a sociedade civil, a permanente prestao de contas por meio da Internet, dos chamados telecentros espalhados pela cidade, nas prprias assemblias regionais e temticas, por meio de montagem de stands, e na visita dos delegados s demandas e dos conselheiros s obras em andamento. Vale ainda ressaltar que o processo de informatizao do OP de Porto Alegre um diferencial importante na busca pelo controle social, pois a populao credenciada e cadastrada recebe relatrios sobre os grupos sociais participantes e sobre o andamento das obras, votam on-line as prioridades e demandas, etc. Na realidade, o controle social do OP ocorre nas trs etapas do processo, isto , na fase das discusses em torno das prioridades e das tomadas de decises, na implementao daquilo que foi deliberado em relao alocao dos recursos oramentrios e, por m, na fase do acompanhamento das obras e dos investimentos por meio da scalizao. O OP serve, enm, no s para o controle social, mas tambm para se criar bases sociais fortes. , portanto, um mecanismo de educao poltica resultante da discusso, da disputa e do consenso em torno de projetos de grupos distintos. Aps dez anos de oramentao participativa em Belo Horizonte, combinou-se a vontade poltica dos governos de incentivar a participao, sob o ponto de vista do gerenciamento pblico, com a alocao de recursos, em geral escassos, para reas mais carentes e pobres da cidade. Alm disso, a crescente participao popular no processo de denies, no s oramentrias, mas tambm de polticas pblicas, produziu um ciclo virtuoso com o fortalecimento da democracia, ampliando a capacidade de o Estado responder s demandas da sociedade, ainda que estas, muitas vezes, no sejam vocalizadas por esta, mas pelo prprio poder pblico. De qualquer modo, um processo de oramentao que amplia muito a responsividade do governo municipal. Concomitantemente, leva o Estado a ser mais responsvel pelo que faz diante da sociedade civil, o que pode ser ento considerado como maior responsabilizao do poder pblico municipal. justamente essa maior responsividade e maior responsabilizao do Estado que fazem com que se alcance um novo patamar de governana no qual se estabelecem novas e inovadoras modalidades de tomadas de decises, bem como novas formas de interlocuo entre o Estado e a sociedade civil naquilo que tange denio, ao acompanhamento e implementao de polticas pblicas e alocao dos recursos oramentrios (ANASTASIA; AZEVEDO, 2000). Se o Estado, no caso do OP em nvel municipal, pretende alcanar nveis elevados de governana, ento precisa envolver toda a comunidade na discusso, na deliberao, na formulao e na alocao de recursos e polticas pblicas. Somente assim os governos sero realmente responsveis e responsivos diante da sociedade civil. Esse processo possibilita s pessoas identicarem aqueles polticos que atuam em prol do bem comum, fomentando ainda mais a accountability vertical, isto , aqueles que governarem de forma participativa e democrtica tero maiores chances de serem reeleitos. Claro que a accountability vertical no o suciente, preciso
tambm institucionalizar a participao poltica popular como forma de aperfeioar a democracia. Dessa maneira, o OP abre canais de controle social da gesto pblica, dando mais visibilidade e transparncia ao processo oramentrio, disponibilizando aos cidados maior capacidade de scalizao e, como arma Azevedo e Anastasia (2000), levando as pessoas a sarem de uma viso micro e de uma pauta maximalista para uma viso mais macro da cidade e dispostas a lutar por uma pauta de prioridades e demandas mais realista. Ele , portanto, um processo de educao e aprendizado poltico no qual as pessoas passam a vocalizar suas preferncias de forma democrtica e racional, construindo em conjunto com o Estado uma agenda pblica e inserindo nela alternativas que correspondam s suas verdadeiras preferncias e interesses, inclusive gozando do direito de formular e expressar essas preferncias de modo que sejam consideradas de igual para igual com as preferncias e as aes do governo. Enm, a anlise comparativa do desenho institucional das experincias de oramentao participativa permite concluir que o controle social se d a partir da predisposio do prprio Estado em prestar contas sociedade civil sobre o gerenciamento poltico-administrativo da coisa pblica, tornando-se uma ferramenta disposio dos cidados, que, conscientes de seu papel de ator poltico privilegiado, adotam uma postura scalizadora, acompanhando e cobrando o tempo todo a realizao de obras, servios e empreendimentos que estejam realmente voltados para a soluo de seus grandes problemas. O processo de oramentao participativa, desde sua implementao a partir de 1989 na cidade de Porto Alegre, melhorou os nveis de responsabilizao e de responsividade dos governos municipais das cidades onde foi adotado. A populao, por sua vez, viu atendidas demandas e prioridades que h muito tinham sido esquecidas por governos muitas vezes populistas, conservadores e descomprometidos com a transparncia de seus atos. A anlise do oramento participativo permite reconhecer nele a produo do controle social, aparecendo ele em algumas experincias de OP com mais ou menos intensidade e eccia. Essa capacidade de fazer com que o Estado seja mais accountable pode ser comprovada por meio dos fundamentos e dos mecanismos do controle social. Desse modo, a participao poltica popular, o poder de agenda e a discusso e a deliberao so fundamentos essenciais para a anlise da accountability, ou seja, quanto maior for a participao poltica popular no processo de oramentao pblica municipal, maior ser o constrangimento a que o poder pblico ter de se submeter, sendo obrigado a estar o tempo todo prestando contas de seus atos poltico-administrativos perante uma sociedade civil cada vez mais organizada e exigente sob o ponto de vista de sua responsabilizao e responsividade. J o poder de agenda est vinculado capacidade dos cidados, seja individualmente, seja por meio de uma entidade associativa de interferir na construo da agenda pblica, incluindo nesta suas demandas
e prioridades que, posteriormente, sero transformadas em obras e empreendimentos concretos a serem realizados pelo poder pblico. Nesse sentido, quanto maior a mobilizao social em torno da defesa de interesses coletivos, maior ser a capacidade de os cidados imporem ao Estado suas reivindicaes. Contudo, isso depende de uma terceira e ltima dimenso da accountability, que a participao da sociedade civil nos processos de discusso e de deliberao pblica. nessa dimenso que os cidados tero de demonstrar sua capacidade organizativa, de modo que consigam interferir positivamente no gerenciamento poltico-administrativo da coisa pblica, explicitando os maiores problemas sociais e de infra-estrutura e tambm reivindicando obras e empreendimentos. Para tanto, o poder de argumentao e de convencimento deve ser tal que as pessoas sejam capazes de fazer com que as demandas e as prioridades de uma dada regio sejam privilegiadas num determinado momento do processo de oramentao, em detrimento de outras regies que tero suas reivindicaes deixadas para serem atendidas em um outro momento. Mas de nada adianta discutir os fundamentos do controle social no processo de oramentao participativa se no car bem claro o papel dos seus mecanismos, ou seja, como se d o processo de funcionamento da accountability no mbito do oramento participativo. Participar politicamente, interferir na construo da agenda pblica, discutir e deliberar sobre obras, servios e empreendimentos pblicos no o suciente. preciso atentar para as engrenagens do OP, pois por meio delas que a accountability se dar com maior ou menor intensidade. Assim, os cidados, alm de terem o controle ex-ante da administrao pblica, interferindo nos inputs, tero tambm o controle ex-post, focando suas aes polticas nos outputs. Isso signica dizer que, se por um lado, os fundamentos do controle social, em que participao poltica popular, poder de agenda e discusso e deliberao pblica, so essenciais para a construo de uma nova matriz oramentria municipal, por outro lado, o acompanhamento e a scalizao, a exigncia de prestao de contas e a transparncia e a publicizao so vitais para o pleno xito do OP, sem os quais dicilmente se alcanariam resultados de responsabilizao e responsividade do poder pblico municipal. No se trata s de participar da elaborao da pea oramentria, mas tambm de acompanhar e scalizar todo o processo de implementao daquilo que foi discutido e deliberado nos fruns do oramento participativo, seja por intermdio dos cidados individualmente, seja por intermdio dos delegados, dos conselheiros e de membros das comisses. Alm disso, o Poder Executivo tem de ser constantemente pressionado a prestar contas de seus atos ante a administrao pblica municipal, fazendo-se presente nas plenrias, nas assemblias e nas reunies, seja diretamente, por meio do prprio prefeito e de seus secretrios, seja indiretamente, por meio de coordenadores de reas estratgicas da administrao municipal ou de assessores. Por m, isso tudo depende fundamentalmente de intensa publicizao e de transparncia da gesto pblica, o que s possvel com meios ecazes de explicitao das contas pblicas, de forma clara e
objetiva, pela produo de material grco, de vdeos, de peas audiovisuais, etc. J a sociedade civil, por sua vez, deve ser capacitada para compreender todo esse emaranhado de nmeros e cdigos. Para tanto, o poder pblico deve disponibilizar cursos de capacitao na rea oramentria, bem como cartilhas, folders e outros materiais que expliquem o processo de oramentao pblica. Enm, no basta o Estado se democratizar por meio de uma reengenharia institucional, mas a sociedade civil tambm precisa se modernizar sob o ponto de vista poltico e participativo. Isto , a sociedade civil tem seus problemas, seus conitos, etc., especialmente a brasileira, contudo ela tem de ser capaz de saber superar esses limites impostos em larga medida pela sua prpria cultura. s vezes, a sociedade no est pronta para viver um processo de participao poltica popular como o OP. Por isso, precisa avanar na democratizao da gesto de seus prprios interesses. De nada adianta ter um Estado accountable e preocupado em prestar contas de sua gesto poltico-administrativa se se tem uma sociedade incapaz de exercer na plenitude o controle social. Percebe-se que, nos ltimos 25 anos, a sociedade brasileira se politizou de forma crescente, participando no s dos processos eleitorais, mas tambm se organizando e se fortalecendo, principalmente nos grandes centros urbanos. O resultado desse processo contnuo de modernizao poltica da sociedade civil pode ser visto na multiplicao de formas de associativismo, mesmo em uma poca em que predomina um pensamento neoliberal ligado ao extremo individualismo e concorrncia brutal do mercado.
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Caractersticas dos processos de oramentao participativa

PORTO ALEGRE 1989 PT 1.360.590 496,827 2.738 1.500,00 1.157,00 1.126,00 6.763 1.478 330,954 739,492 2.238.526 1.093.007 10.434.252 1.522,986 6.851 1.383,00 PT PT PT 1993 2001 2001 BELO HORIZONTE GOINIA SO PAULO RECIFE 2001 PT 1.422.905 217,494 6.542 921,00
Anexo
CATEGORIAS
IMPLANTAO (ano)
PARTIDO POLTICO RESPONSVEL PELA IMPLANTAO
POPULAO TOTAL (no hab.)
REA TERRITORIAL (km2)
DENSIDADE DEMOGRFICA (hab./km2)
RENDIMENTOS MDIOS DOS RESPONSVEIS P/ DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (2000) R$
PERCENTUAL DOS RECURSOS DESTINADOS AO OP EM RELAO AO ORAMENTO TOTAL (ano base 2003) 12,28% 3,09% 87,11 74,65
10%
7,7%
5%
RECURSOS DESTINADOS AO OP (milhes R$) (ano base 2003)
98,00
1.100,00
76,54
FRMULA DE DIVISO DOS RECURSOS
Critrios: carncia de servios/infra-estrutura; populao total/ regional; prioridades temticas da regio
50% iguais p/ 9 regies; 50% segundo IQVU
Critrios: carncia servios/infra-estrutura; rea c/ populao de baixa renda; populao total; demandas prioritrias
Critrios: carncia servios/infra-estrutura; renda
Critrios: carncia servios/ infra-estrutura; populao total; renda; demandas prioritrias

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2 Os limites e o potencial do controle social sobre a gesto pblica

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A accountability horizontal pressupe

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3 Mecanismos de controle social sobre o processo de oramentao pblica

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5 O oramento participativo como produtor de controle social

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Caractersticas dos processos de oramentao participativa

PARTIDO POLTICO RESPONSVEL PELA IMPLANTAO

POPULAO TOTAL (no hab.)

REA TERRITORIAL (km2)

DENSIDADE DEMOGRFICA (hab./km2)

RENDIMENTOS MDIOS DOS RESPONSVEIS P/ DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (2000) R$

RECURSOS DESTINADOS AO OP (milhes R$) (ano base 2003)

FRMULA DE DIVISO DOS RECURSOS

Critrios: carncia de servios/infra-estrutura; populao total/ regional; prioridades temticas da regio

50% iguais p/ 9 regies; 50% segundo IQVU

Critrios: carncia servios/infra-estrutura; renda

Critrios: carncia servios/ infra-estrutura; populao total; renda; demandas prioritrias

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