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Gesto Territorial (*)

Vises e significados
Marcelo Duncan (**)
Conceitos
Aps a promulgao da Carta Constitucional de 1988 o governo promoveu uma reforma
do Estado, da administrao pblica e da estrutura governamental. Os movimentos
sociais vm procurando ampli-la atravs da participao social. Uma das suas
inovaes contemplou a ampliao do conceito de gesto pblica, que passou a ser um
campo de conhecimentos e de aes desenvolvidas por entidades pblicas, organizaes
privadas e sociais que executam atividades consideradas de interesse pblico, isto ,
cujas misses e resultados afetem indiscriminadamente a vida de coletivos de pessoas.
Enquanto processo, a gesto pblica conduzida por instncias de governo e por
institucionalidades formadas a partir das representaes dos interessados no objeto da
gesto, nos seus procedimentos, instrumentos e recursos. Considerando que o propsito
equilibrar o uso do poder estatal atravs do controle social, os princpios balizadores
da gesto pblica esto ligados s ideias do aperfeioamento democrtico, da
participao social, do fortalecimento da cidadania e da expanso do campo de ao
poltica da sociedade civil. Esta seria uma interpretao correta do que se denomina
como gesto social na proposta de abordagem territorial do desenvolvimento
sustentvel. Esta seria a gesto pblica nos territrios rurais.
Como um processo que envolve mudanas em conceitos e em atitudes solidamente
arraigadas nas estruturas de poder, a gesto social enfrenta o desafio de superar a cultura
poltica tradicional que luta para manter os mecanismos de clientelismo, fisiologismo e
assistencialismo ainda comuns na esfera poltica em que atuam as institucionalidades
gestoras dos territrios rurais.
Este texto trata dos conceitos vinculados gesto territorial. Primeiro aborda o
territrio; depois a governana territorial e, por fim, a gesto territorial,
frequentemente denominada como gesto social aplicada a um territrio.
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(*) Texto provisrio. Agradeo eventuais crticas e contribuies.
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A abordagem semelhante a um estudo exploratrio sobre a literatura e a produo
intelectual da ltima dcada, publicada no Brasil sobre a temtica. A nfase sobre
conceitos e os diversos significados que os mesmos termos assumem quando so
empregados em campos diferentes ou, no mesmo campo, por referncias cognitivas
(experincias) e ideolgicas (ideias) diferentes.
Introduo
Para tratar conceitualmente a gesto territorial torna-se foroso avaliar as vises e
significados de duas categorias analticas que a precedem: o territrio e a governana
territorial. Neste artigo procura-se analisar, em trs captulos, cada uma dessas
categorias atravs de ampla bibliografia disponvel em vrias fontes, focalizando tanto a
abordagem da Geografia, quanto das Cincias Sociais como um conjunto, terminando
por contextualizar a gesto territorial na poltica de desenvolvimento rural adotada no
Brasil durante a ltima dcada.
Bom que se registre que no Brasil, assim como em boa parte da Amrica Latina, se
travam disputas ideolgicas entre diversos projetos de sociedade, alguns de extrao
neoliberal e outros democratizantes. O campo dos estudos sobre territrio no
alheio a estes embates e aqui registramos a principal diferena dentre as duas tendncias
consideradas: a primeira considera o territrio como uma base de operaes onde a
combinao de fatores e a alocao de recursos dever dar conta do desenvolvimento; a
segunda considera o territrio como um ator ativo, conformado por recursos e por
pessoas, em um processo histrico de construo de sua identidade e coeso.
No primeiro o desenvolvimento se alcana atravs da insero competitiva dos agentes
econmicos nos mercados, enfatizando, dentre outros elementos, as suas capacidades
individuais; no segundo o desenvolvimento um processo histrico, determinado pelas
configuraes de poder, que configuram padres de qualidade de vida a serem
alcanados e superados atravs da capacidade sistmica de interao social, que define,
a seu turno, posies hegemnicas lastreadas em valores como a sustentabilidade, a
solidariedade, a cooperao, a democracia ampla e a cidadania ativa.
O desafio de apoiar tcnica e academicamente a formulao de uma pesquisa em
polticas pblicas no mbito Ibero-americano demanda uma contextualizao
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fundamental quanto s diversas interpretaes sobre a questo focalizada pelo programa
e pela pesquisa, que consiste na gesto territorial.
Assim, pretende-se contribuir para a compreenso dos diversos usos que se fazem do
termo e outros conexos, com o objetivo de propor alguma interpretao que possa
facilitar as relaes discursivas e comunicativas dos resultados da pesquisa.
O termo gesto territorial vem sendo largamente utilizado e, assim como em diversos
outros casos, vem produzindo uma espcie de dissonncia cognitiva onde os discursos
parecem idnticos, mas significados nem sempre coincidem. Este trabalho pretende
apenas avanar na compreenso desta questo, discutindo algumas fontes que tratam do
assunto sem, obviamente, pretender resolv-la.
Atualmente diversos setores utilizam-se do termo gesto territorial para designar
processos e atividades que compreendem aes pblicas de regulao, de instituio, de
repartio, de inverso, assim como aes privadas de logstica, de investimento, de
agregao de valor e de conquista ou expanso de mercados. Neste contexto
abordaremos principalmente as aes de natureza e de interesse pblicos, sejam
conduzidas pelo Estado ou pela Sociedade.
Como fundamentao conceitual, iremos analisar trabalhos de alguns dos principais
formuladores de anlises territoriais publicados no Brasil, abordando inicialmente o
territrio, em seguida, a governana territorial e, finalmente, a gesto territorial. A
grande quantidade de publicaes sobre o assunto nos leva a selecionar, dentre elas,
aquelas com maior repercusso nos meios acadmicos.
Territrio.
Caberia aqui elaborar uma aproximao sobre distintas abordagens do territrio,
considerado o objeto das aes da gesto territorial. Isto porque as vises sobre o
territrio, que informam gesto, conduzem a diferentes conceituaes. A discusso da
temtica da gesto territorial nos remete necessidade de entender o desenvolvimento a
partir da perspectiva territorial.
O conceito de territrio tem sido discutido e desenvolvido segundo variados ngulos de
observao, onde cada autor define o termo conforme seus mtodos e concepes de
interpretao da realidade. Da substancial bibliografia disponvel, surgem vises que
analisam o territrio no somente como espao concreto, mas tambm mediante o
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estudo das relaes de poder entre os atores sociais, sejam indivduos, grupos,
instituies pblicas ou privadas, que so afinal, relaes imateriais, que sero
materializadas no espao ocupado, retratando a sua territorialidade.
Tradicionalmente o territrio foi tratado nos limites da biologia, onde se estuda a
posio dominante de elementos vegetais e animais e sua relao com certa rea fsica.
Desde a dcada de 1970, o conceito de territrio debatido em diversos campos do
conhecimento como a geografia, abrangendo a territorializao das atividades humanas
e do poder; sociologia, examinando a construo e funcionamento dos espaos urbano e
rural; a economia, cujos aspectos mais relevantes seriam os efeitos econmicos da
localizao da produo; a antropologia, focalizando principalmente a cultura e a
relao entre o mundo material e o simblico; a poltica, sob a tica do poder e da
cultura poltica; a psicologia, com elementos como o sentido do pertencimento e
solidariedade; nas empresas, como estratgia para constituir capacidade competitiva;
alm de campos interdisciplinares, tais como o desenvolvimento, a criminologia e a
governana.
Nos anos 1990, o surgimento dos enfoques sistmicos e multidisciplinares fez
emergirem novas abordagens: distritos industriais, polos de competitividade, territrios
de produtos de identidade, etc. Tambm nesta mesma dcada, diversas instituies
internacionais passam a recomendar a adoo da abordagem territorial, com a
perspectiva de aprimorar a governana pblica e dinamizar as economias locais
(BONNAL & MALUF, 2007, pp. 220-221).
O termo territrio refere-se a uma rea delimitada sob a posse de um ente, individual ou
coletivo. Refere-se ao Estado-nao ou rea de domnio de uma espcie animal ou
vegetal. Tem tambm o sentido de espao vital, rea contnua onde indivduos e grupos
defendem sua segurana e acesso aos recursos. H vrios sentidos figurados para a
palavra territrio, mas todos compartilham da ideia de apropriao de uma parcela
geogrfica por um indivduo ou uma coletividade.
O territrio a dimenso do espao habitado, delimitado fisicamente com limites de
carter poltico/administrativo. O territrio fruto de sua histria que se manifesta no
presente, portanto, um espao dotado de heranas, sobre as formas das estruturas, da
cultura e das relaes sociais, apresentando-se como uma condio herdada.
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Neste contexto, o termo territrio refere-se superfcie terrestre de um Estado sendo
um dos trs componentes do Pas (os demais so a nao seres humanos, e o Estado
instituies polticas), abrangendo terras emersas, espao areo, rios, lagos e guas
territoriais (HOBSBAWM, 2002).
El territorio que habitamos es producto de un paciente y largo
proceso de conformacin que ha tomado muchos aos y muchas
vidas, que tiene las huellasi de los antepasados pero tambin
nuestras propias huellas; por eso descifrarlo puede convertirse en
apasionante aventura de descubrimiento de nosotros mismos
(RESTREPO, 2011).
O territrio, na abordagem sociolgica, surge atravs do estudo dos atores, das classes e
categorias sociais, suas trajetrias, institucionalidades e redes que os incluem ou
excluem. Sendo o territrio fruto de um processo social, historicamente determinado, a
identidade social de seus habitantes forjada atravs de diferentes processos de
institucionalizao de diversos aspectos da gesto pblica e das atividades privadas.
Abramovay apresenta a ideia de que um territrio representa uma trama de relaes
com razes histricas, configuraes polticas e identidades que desempenham um papel
ainda pouco conhecido no prprio desenvolvimento econmico (ABRAMOVAY R. ,
1998). Na viso sociolgica, o territrio guarda o passado dos agir hegemnicos e dos
conflitos sociais, das lutas de classe e do fazer cotidiano. As lutas sociais que se
desenvolvem nesse espao possibilita o fechamento de uma regio a qual ser
delimitada fisicamente (BODART, 2009).
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Com frequncia o termo territrio empregado no campo poltico. Nele, o territrio
aparece como espao de exerccio de um poder que converge para o Estado. O territrio
seria, portanto, uma forma de afirmao da soberania estatal, qualificado pelo domnio
poltico de uma poro da superfcie terrestre (MORAES, 2005).
O conceito contemporneo de territrio leva em conta, especialmente, a configurao de
poder entre os atores que, direta ou indiretamente, atuam em um dado espao. Os
conceitos de escala ampliam ou reduzem os limites territoriais aos limites do espao
construdo por cada sistema de poder.
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Em decorrncia das configuraes assumidas por esse processo, se manifestam
identidades sociais relacionadas ao territrio considerado sendo que, geralmente, a
identidade prevalecente aquela retratada pela configurao hegemnica de poder.
A noo de territrio implica na compreenso da ideia de espao. O espao o
patrimnio natural existente em uma regio definida. O territrio emerge da ocupao
do espao, pela sua transformao e pelo ordenamento orientado pela configurao de
poder dentro dos seus limites (RAFFESTIN, 1993).
O territrio surge, portanto, como resultado de uma ao social que, de forma concreta e
abstrata, fsica e simbolicamente, se apropria e ocupa um espao transformando-o. O
territrio que resulta dessa ao surge, portanto no contexto de um processo de
construo social (FLORES, 2006).
Ainda segundo Flores, um sentido antropolgico dessa construo social, considera o
territrio como o ambiente de vida, de ao, e de pensamento de uma comunidade,
associado a processos de construo de identidade (TIZON, 1995) Citado em
(FLORES, 2006). O territrio aparece como um elemento de projeo de identidades e
culturas, de poderes e soberanias, de disputas e alianas, de vidas e trabalhos, de
tradies e transformaes, que envolvem seus integrantes em mltiplas redes que se
conectam no tempo e espao da territorialidade multiescalar. Mas tambm como a
imagem concreta de um poder derivado do Estado, como uma da unidade poltica
administrativa com relativa autonomia legalmente determinada.
Deve-se considerar tambm a configurao de territrios margem de um ordenamento
legal, constitudo pelo poder de grupos capazes de confrontar as instituies pblicas,
que estabelecem condies de dominao atravs da ocupao de espaos em que o
Estado est ausente ou fracamente representado. Assim se d com territrios de
gangues, rebelados, intrusos e de outros grupos que se constituem fora dos parmetros
ordenados legalmente.
O territrio percebido como um espao de relaes sociais, onde um sentido de
pertencimento associado identidade construda perpassa o imaginrio dos atores, o que
pode ser importante no estabelecimento de laos de solidariedade e cooperao. Assim,
contraditoriamente, tenses e emoes podem tanto ensejar conflitos como acordos,
disputas e cooperao, o que interfere no sentido e intensidade da coeso social e
territorial que caracterizam essas construes sociais.
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Raffestin ressalta o carter poltico do territrio, compreendendo o espao geogrfico
como uma categoria que o antecede, como se fosse uma forma de bolo, um substrato de
germinao, uma oficina de construo, onde se construir o territrio, como resultado
de uma ao conduzida por um ator que realiza um programa.
Ao se apropriar de um espao, concreta ou abstratamente [...] o ator territorializa o
espao (RAFFESTIN, 1993, p. 143). A apropriao do espao atravs do trabalho
humano um ato de poder,
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o que, consequentemente, denota relaes marcadas pelo
poder, pois ele est presente em todas as relaes de trabalho.
O territrio uma produo a partir do espao (RAFFESTIN, 1993, p. 144). E
produo envolve, necessariamente, relaes de poder. Assim, para se compreender o
territrio necessrio considerar uma categoria essencial, sem a qual no se define o
territrio, que o poder exercido por pessoas ou grupos no direcionamento da sua
produo. Portanto, para se chegar a um conceito de territrio h que analisar
conjuntamente as relaes de poder. Assim, o poder relacional, pois est intrnseco em
todas as relaes sociais (BORDO & alli., 2009).
Raffestin destaca o carter poltico-administrativo do territrio, como o espao fsico
onde se localiza uma nao, onde se delimita uma ordem jurdica e poltica, um espao
transformado pelo trabalho humano que demarca suas linhas limites e fronteiras
(RAFFESTIN, 1993). O territrio aqui o territrio nacional, espao fsico onde se
localiza uma nao; um espao onde se delimita uma ordem jurdica e poltica; um
espao medido e marcado pela projeo do trabalho humano com suas linhas, imites e
fronteiras.
No territrio soberano e democrtico, o Estado exerce o poder determinado pelas Leis
que o obriga perante a nao, especialmente quanto sua defesa e coeso, e o faz
atravs principalmente de aes pblicas de ordenamento e de desenvolvimento. Ambos
se constituem desafios postos ao Estado devido multiplicidade de interesses
envolvidos e diversidade de contedos que lhe so atribudos. Estes contedos variam
ao longo do tempo segundo a distribuio desigual de poder dentre as foras que
compem hegemonicamente a direo do Estado.
Muitas vezes os contedos foram baseados em pressupostos de equilbrio, utilizando
modelos matemticos de atrao gravitacional, refletindo expectativas de
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comportamento de mercado, mais do que cenrios desejveis para o conjunto da
sociedade (MORAES, 2005).
A gesto territorial est presente tanto no ordenamento quanto no desenvolvimento,
embora cumpra, idealmente, papis diferentes em cada um deles. Enquanto ao ordenar
ela exerce um poder soberano de Estado, ao desenvolver exerce um papel subsidirio de
orientar e apoiar empreendimentos dos diversos setores da sociedade e do prprio
Estado. Em termos cientficos, a gesto territorial composta por trs campos
temticos: anlise, modelagem e planejamento territorial (BARRAGN, 1993).
A anlise territorial proposta por Hasbaert pela convergncia de trs componentes: o
econmico, que destaca a desterritorializao em sua perspectiva material, como
produto espacial do embate entre classes sociais e da relao capital-trabalho; o
cultural, que prioriza dimenses simblicas e mais subjetivas, o territrio visto
fundamentalmente como produto da apropriao feita atravs do imaginrio e/ou
identidade social sobre o espao; e o juridico-poltica segundo a qual o territrio
visto como um espao delimitado e controlado sobre o qual se exerce um determinado
poder, especialmente o de carter estatal (HAESBAERT R. , 2004., p. 18) citado em
(BORDO & alli., 2009).
Hasbaert (2002) caracteriza o mundo atual como complexo e crescentemente
globalizado, que tem como contraponto a fragmentao microrregional onde se criam
refgios prpria globalizao, conformando uma multiterritorialidade reunida em trs
elementos: os territrios-zona, os territrios-rede e os aglomerados de excluso. Para o
mesmo autor, nos territrios-zona prevalece a lgica poltica; nos territrios-rede
prevalece a lgica econmica e nos aglomerados de excluso ocorre uma lgica social
de excluso socioeconmica das pessoas (HAESBAERT R. , 2002).
Hasbaert (1997) tambm utiliza um enfoque cultural ao analisar o conceito de territrio
que emerge do processo de migrao interna de grupos familiares e territoriais do Rio
Grande do Sul para outras partes do pas, consistindo em um processo de
desterritorializao e de reterritorializao, sem que, entretanto, ocorra alterao
significativa nos hbitos culturais dos grupos estudados no Nordeste, onde formaram
territrios-redes em torno das tradies gachas, dos sistemas de organizao do
trabalho e de outras prticas culturais (HAESBAERT R. , 1997).
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Segundo o autor, importante destacar que os trs elementos citados (os territrios-
zona, os territrios-rede e os aglomerados de excluso) no so excludentes entre si,
mas operam integrados em um mesmo complexo de relaes sociais e espaciais,
compondo, portanto, uma territorialidade ou uma espacialidade complexa, que
somente pode ser examinada quando se consideram as trs noes de territrio, ou
quando se constroem conceitos hbridos, como o so os que caracterizam o
territrio-rede (HAESBAERT R. , 2002, p. 38) citado em (BORDO & alli., 2009).
A ideia que relaciona poder ao territrio volta discusso nas anlises de Marcos
Aurlio Saquet. A produo do territrio um processo promovido pelas relaes de
poder engendradas por determinado grupo social, retomando as trs vertentes
explicadas por Hasbaert, enfatizando os aspectos econmicos e polticos, tambm
relacionando-o com a vertente cultural.
Outra importante contribuio de Saquet a que conclui ser o territrio uma abordagem
simblico-cultural, histrica, multiescalar, na relao economia poltica cultura -
natureza, dentro da relao territorializao desterritorializao reterritorializao,
(i) material, relacional, iderio, uno e mltiplo (SAQUET M. A., 2007), citado em
(TEIXEIRA, 2010).
Os territrios, para Abramovay, no so apenas fatores naturais e talentos humanos
que possam justificar sua dinmica econmica (ABRAMOVAY R. , 2003). Em torno
dos territrios existem certos modelos mentais partilhados e comportamentos que
formam uma referncia social cognitiva materializada numa certa forma de falar, em
episdios histricos e num sentimento de origem e de trajetrias comuns. Os territrios
no so definidos pela objetividade dos fatores de que dispem, mas antes de tudo, pela
maneira como se organizam (BEDUSCHI F & ABRAMOVAY, 2003).
Em Souza, encontramos uma abordagem poltica e cultural sobre o conceito de
territrio. Quando o autor analisa os grupos sociais que estabelecem relaes de poder
nas grandes metrpoles, conformando territrios no conflito pelas diferenas culturais,
evidencia que o territrio um espao definido e delimitado a partir das relaes de
poder, que este no se resume ao Estado e no se confunde com violncia e dominao.
Portanto, o conceito de territrio no pode se limitar ao do Estado-nao, pois todo
espao definido e delimitado a partir de relaes de poder um territrio (SOUZA M.
J., 2001, p. 11).
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Para Souza, o conceito de territrio deve ressaltar a sua autonomia como base do
desenvolvimento e este como processo de autoinstituio da sociedade na direo de
conquistar maior liberdade e menor desigualdade.
Uma sociedade autnoma aquela que logra defender e gerir
livremente seu territrio [...] Uma sociedade autnoma no
uma sociedade sem poder [...] No entanto, indubitavelmente, a
plena autonomia incompatvel com a existncia de um
stoJo eopoooto lostoclo Je poJet ceottollzoJoto e sepotoJo
do restante da sociedade. (SOUZA M. J., 2001, p. 106) citado em
(BORDO & alli., 2009).
Segundo Souza o territrio autnomo expressa concretamente os fundamentos
econmicos e a identidade cultural de um grupo social (SOUZA M. J., 2001, p. 108),
desde que as pessoas tenham liberdade para manifestar suas escolhas e potencialidades,
gerando um espao socialmente equitativo.
O territrio deve ser apreendido em mltiplas vertentes com diversas funes.
Principalmente nas grandes cidades existem mltiplos territrios, que expressam as
transformaes do poder e que podem ser temporrios ou permanentes (BORDO & alli.,
2009, p. 4).
Uma abordagem poltica e econmica da ocupao do espao oferecida pela anlise de
Andrade sobre a questo do territrio no Brasil. A ideia do poder central na anlise do
territrio. O autor ressalta que territrio no pode ser confundido com espao ou lugar,
sendo a ideia de domnio ou de gesto de uma determinada rea a que mais
propriamente traduz a sua associao concepo de poder, de controle, seja estatal seja
de empresas privadas (ANDRADE, 1995, p. 19).
Andrade faz uma diferenciao entre territrio e espao, pois aquele se associa ideia
da ocupao humana, ativada pelas dinmicas econmicas e pela fiscalizao estatal.
no territrio que se do as relaes efetivamente capitalistas. O espao mais amplo,
abarcando as reas vazias ainda no territorializadas, sem ocupao humana efetiva,
sendo delimitado geograficamente e administrativamente pelas fronteiras.
J a expresso territorialidade, que se associa ideia de territrio, o autor define de
duas maneiras. Pode ser o que se encontra no territrio e submete-se sua gesto ou
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tambm pode ser, simultaneamente, o processo subjetivo de conscientizao da
populao de fazer parte de um territrio, de integrar-se a um Estado (ANDRADE,
1995, p. 20).
[...] A formao de um territrio d s pessoas que nele habitam
a conscincia de sua participao, provocando o sentido da
territorialidade que, de forma subjetiva, cria uma conscincia de
confraternizao entre elas. (ANDRADE, 1995).
Tambm associado ideia de territrio, o autor define territorializao como sendo a
forma como se materializa o territrio, bem como a manifestao das pessoas, a
especializao de qualquer segmento da sociedade como, por exemplo, a produo
econmica de um determinado produto (BORDO & alli., 2009, p. 6).
Assim, Andrade estabelece a sua viso do territrio como associada a dois fenmenos
distintos e simultneos: um imaterial, que ocorre no sentido do subjetivismo, da
territorialidade ou de pertencimento das pessoas a um determinado territrio; outro
material, que vai em direo especializao de qualquer segmento da sociedade como
a produo econmica de determinado produto, que consiste em parte de um processo
de territorializao do capital.
Milton Santos faz importantes aportes construo do conceito de territrio em vrias
passagens de sua obra fundamental. Para ele (SANTOS M. , 1985), a formao do
territrio externa ao prprio territrio, a periodizao da histria o que define o que
ser o territrio, como ele ser organizado e como ele se configurar em suas diversas
dimenses. O autor distingue espao de territrio, que denomina como configurao
territorial e o define como o todo.
Para Milton Santos, o espao a totalidade verdadeira (e concreta) que resulta da
interao entre a configurao territorial (territrio), a paisagem (natureza) e a
sociedade. Para uma sociedade s se torna concreta atravs de seu espao. A totalidade
formada por instncias ou estruturas (econmica, jurdico - poltica e ideolgica), e o
espao seria a quarta instncia, colocando-se como uma estrutura subordinada e
subordinante, um fator social e no apenas reflexo social. Ou seja, se o espao
resultado da ao humana, e ele reflexo e condio da sociedade. Ento, se temos uma
sociedade desigual, o espao ser desigualmente ocupado, distribudo e significado
(SANTOS M. , 1985).
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A paisagem pode permanecer a mesma durante certo tempo, assim como a configurao
espacial, mas o processo histrico de construo social conduzir formao de espaos
diferentes, as espacialidades particulares. Portanto, o territrio poder adotar
espacialidades particulares, conforme ocorram modificaes nos mltiplos aspectos
das dinmicas da sociedade (SANTOS M. , 1996, p. 77).
A formao do territrio deriva do espao cuja forma moldada segundo as tcnicas
correntes aplicadas, sendo estas, em sua intensidade e diferenciao, elementos que
distinguem os territrios, uma vez que os espaos so heterogneos. O territrio
configurado pelas tcnicas, pelos meios de produo, pelos objetos e coisas, pelo
conjunto territorial e pela dialtica do prprio espao, chegando intencionalidade
humana (SANTOS M. , 2002a).
Diferentes dinmicas sociais resultaro em espacialidades particulares que, a seu turno,
caracterizaro articulaes dentre estes componentes que resultam em novas
configuraes do espao, permitindo ao territrio adotar espacialidades particulares,
conforme ocorrem os movimentos da sociedade em seus mltiplos aspectos: sociais,
econmicos, polticos, culturais e outros (SANTOS M. , 1996, p. 76).
A respeito do subjetivismo das pessoas em relao ao territrio que constroem com as
suas atividades produtivas, culturais e sociais, Milton Santos nos oferece uma reflexo
sobre um significado do territrio que serve tambm como sntese das multivises que o
caracterizam. Segundo o autor,
O territrio no apenas o resultado da superposio de um
conjunto de sistemas naturais e um conjunto de sistemas de
coisas criadas pelo homem. O territrio o cho e mais a
populao, isto , uma identidade, o fato e o sentimento de
pertencer quilo que nos pertence. O territrio a base do
trabalho, da residncia, das trocas materiais e espirituais e da
vida, sobre os quais ela influi. Quando se fala em territrio deve-
se, pois, desde logo, entender que se est falando em territrio
usado, utilizado por uma dada populao. Um faz o outro,
maneira da clebre frase de Churchill: primeiro fazemos nossas
casas, depois elas nos fazem... A ideia da tribo, povo, nao e,
depois, de Estado nacional decorre dessa relao tornada
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profunda. (SANTOS M. , 2000).
Trs anos depois, Santos e Silveira expem a categoria territrio como [...] um nome
poltico para o espao de um pas (SANTOS & al., 2003., p. 19), citado em (BORDO
& alli., 2009, p. 7).
A geografia moderna acumula um processo histrico de abordagem conceitual do
territrio. Mas ele no est sozinho. Seus principais temas de estudo so o espao, a
regio, o territrio, a paisagem e o lugar (CASTRO & et al, 1995). Para a
geografia tradicional, que abarca os perodos de 1880 a 1900 e de 1950 a 1970, a
abordagem espacial no considerada prioritria, porque o espao encarado apenas
como receptor de aes humanas, semelhante dotao de recursos de uma determinada
rea. J no sculo XX, surgem novas abordagens para o espao (MARTINS NETO,
2010). Segundo Lefebvre, que emprega uma abordagem marxista do espao, este o
lcus da reproduo das relaes sociais de produo, onde desempenha um papel ou
uma funo decisiva na estruturao de uma totalidade, de uma lgica, de um sistema
(LEFBVRE H. , 1974).
De outra parte, Yi Fu Tuan aborda o conceito de lugar com uma leitura que se aproxima
da psicologia, considerando a afetividade produzida pela humanidade e sua relao com
o conceito de lugar, destacando que a corrente humanstica percebe o lugar como uma
poro do espao em relao ao qual se desenvolvem afetos a partir da experincia
individual ou grupos sociais. O espao aparece como espcie de conceito produzido
pela obra humana, enquanto o materialismo histrico entende o lugar como uma
expresso geogrfica da singularidade. Este autor trata a relao entre espao e tempo
na construo do lugar. Para ele o lugar uma rea que foi apropriada afetivamente,
transformando um espao indiferente em lugar, o que por sua vez implica na relao
com o tempo de significao deste espao em lugar. "O lugar um mundo de
significado organizado" (TUAN, 1983, p. 198) citado em (MARTINS NETO, 2010).
Na vivncia, o significado de espao frequentemente se funde com o de lugar. "A
sensao de tempo afeta a sensao de lugar. Na medida em que o tempo de uma
criana pequena no igual ao de um adulto, tampouco igual sua experincia de
lugar" (TUAN, 1983, p. 206) citado em (MARTINS NETO, 2010).
Espao um conceito mais abstrato que o de lugar. O que comea como espao
indiferenciado, transforma-se em lugar medida que o conhecemos melhor e o dotamos
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de valor. "Lugar uma mistura singular de vistas, sons e cheiros, uma harmonia mpar
de ritmos naturais e artificiais. (...) Sentir um lugar registrar pelos nossos msculos e
ossos" (TUAN, 1983, p. 203). S nos familiarizamos com um lugar aps algum tempo.
Lugar por sua vez definido por e a partir de apropriaes afetivas que decorrem com
os anos de vivncia e as experincias atribudas s relaes humanas.
Os conflitos e contradies inerentes s sociedades tem ntima relao com a
constituio de territrios, pois segundo o autor "o territrio est, igualmente, presente
em toda a espacialidade social ao menos enquanto o homem tambm estiver presente"
(SOUZA M. J., 1995, p. 96), portanto est repleto desses conflitos e contradies das
sociedades. H certa volatilidade na composio dos limites territoriais, se tornam um
tanto instveis e esto em constante mudana: "criao da identidade territorial apenas
relativa, digamos, mais propriamente funcional do que afetiva" (Idem, p. 88).
Souza (citado) faz algumas menes tambm sobre o conceito de espao, lembrando
que a Geografia Poltica define o espao como sendo "concreto em si (com seus
atributos naturais e socialmente construdos) que apropriado, ocupado por um grupo
social" (Idem p. 84); isso no que se refere a territrio nacional e ideia de Estado Nao.
Quadro 1: Sntese das vises sobre territrios colhidas na literatura consultada. (*):
AUTOR ABORDAGEM/DIMENSO ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
RAFFESTIN
Poltica
Administrativa
Lcus nacional
Poder estatal
Trabalho humano
HAESBAERT
Jurdica e Poltica
Econmica
Cultural
Poder estatal
Relao capital-trabalho
Identidade social
SOUZA
Multiterritorialidade
Poltica
Cultural
Temporalidade
Poder estatal
Lcus nacional
Diversidade social
SAQUET
Poltica
Econmica
Cultural
Relaes de poder
Grupos sociais dominantes
Natureza
ANDRADE
Poltica
Econmica
Poder estatal
Poder das grandes empresas
15


SANTOS
Poltica
Histrica
Espacial
Multidimensional
Dinmicas espaciais
Nome de um pas
Processo social
Ocupao humana
Sociedade-Economia-Cultura
Tcnicas e tecnologias
(*) Formulado pelo autor a partir dos textos citados.
Pode-se extrair do exposto que o territrio teria por caractersticas mais notveis:
As relaes de poder, especialmente o poder estatal e o do capital;
O processo histrico da sua construo pela sociedade;
As suas configuraes espaciais que vo se firmando a partir dos movimentos
da sociedade, do progresso tcnico e do conhecimento humano;
A sua diversidade cultural que reflete, a um s tempo, heterogeneidades e
identidades sociais;
A sua natureza, como elemento indissocivel;
A sua multiterritorialidade, onde os territrios so mltiplos, temporrios ou
permanentes.
Esses so conceitos no normativos formulados a partir de alguns campos de estudos
que abordam o territrio e que estruturam linhas de pesquisas e mtodos de anlise
territorial em suas mltiplas dimenses.
Como conceito normativo, pode-se citar o constante do Programa de Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais, do Brasil, criado em 2003.
um espao fsico, geograficamente definido, geralmente
contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por
critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a
sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma
populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se
relacionam interna e externamente por meio de processos
especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coeso social, cultural e territorial.
16


(BRASIL/MDA/SDT, 2005a).
Este conceito foi elaborado a partir de vrias fontes de consulta, submetido apreciao
de certo nmero de especialistas e divulgado em milhares de eventos ocorridos nos
primeiros sete anos de implantao do programa, no tendo ocorrido nenhuma
manifestao de discordncia substancial. A interpretao normativa se prende mais
intencionalidade da norma do que, propriamente, s possveis interpretaes racionais
do objeto analisado, no ocorrendo, portanto, contradies entre ambas.

17


Governana territorial.
A questo da governana territorial um tema importante para nos aproximarmos de
uma forma abrangente da gesto territorial. A gesto territorial tem implicaes diretas
nos esquemas e mecanismos de governana territorial e com o prprio desenvolvimento
territorial, mas so poucos os autores que tm se referido governana na sua dimenso
territorial, ou mais precisamente, na sua relao com o debate sobre desenvolvimento.
importante notarmos que o termo governana territorial somente passa a fazer
algum sentido quando esgota-se a capacidade do Estado de configurar-se como o
motor do desenvolvimento e discute-se a reforma do Estado e da administrao
pblica.
Em alguns pases latino-americanos, estes momentos podem ter ocorrido mais cedo e,
em outros, mais tarde. Isso porque a adeso aos consensos celebrados com os
organismos financeiros internacionais no se deu de forma simultnea e homognea em
toda a Amrica Latina. As economias de maior tamanho, complexidade e dependncia
foram as primeiras a sentirem os efeitos das crises da dvida externa e tambm as
primeiras a negociar as mudanas estruturais. De fato, o neoliberalismo
iv
comeou a ser
aplicado na Amrica Latina, pelo Chile de Pinochet, ainda nos anos 70, antes mesmo de
M. Thatcher e R. Reagan o adotarem como inspirao para um governo democrtico.
No Brasil este processo somente passou a estar presente nas agendas pblicas aps o
final do governo militar, em 1985, os quais resistiram o quanto puderam para aceitar
acordos que, segundo o entendimento nacionalista vigente, iriam contra a soberania
nacional. De certa forma, estavam certos em sua anlise.
Os seus sucessores no Executivo renderam-se ideologicamente s racionalidades do
consenso, no entanto, muitas medidas previstas no puderam ser tomadas, pois
dependia de decises do Legislativo que aguardava por uma nova Constituio para dar
os rumos, o que somente viria a acontecer em 1988. Poucos meses depois de
promulgada, em 1999, o Executivo apresentava o que viria a ser conhecida como a
operao desmonte do Estado, este visto como o vilo dos problemas do pas, quando
uma srie de extines, fuses, descentralizaes e delegaes de responsabilidades
foram efetivados em decorrncia, segundo seus mentores, da transferncia de poder e de
responsabilidades para os demais entes federativos, reduziu significativamente os
espaos de atuao do governo federal.
18


S a, ento, faria sentido tratar-se de governana, pois as disposies constitucionais
determinavam alteraes na ordem de poder entre os entes federativos e, timidamente,
entre o Estado e a sociedade civil. Foi o momento do estado desenvolvimentista dar
lugar participao social e, assim, tratar de governana.
De maneira geral, at a dcada de 70 fazia pouco sentido falar-se de governana
territorial, j que cabia ao Estado fazer o papel de motor do desenvolvimento e eram
fundadas na sua anlise que se estudavam as questes do desenvolvimento.
Os estudos mais antigos dentre os que viriam a conformar as vrias abordagens sobre
territorializao do desenvolvimento nos remetem ao j distante sculo XIX, quando
Marshall analisou a noo de distrito industrial (MARSHALL, 1891). Nela o autor
abordou o fenmeno ligado concentrao de empresas especializadas em um dado
setor produtivo em certas regies da Inglaterra, onde constatou que laos de
solidariedade possibilitavam um nvel de cooperao entre as empresas que, assim,
incorporavam s suas capacidades, uma economia externa que as tornava mais
produtivas, competitivas e inovadoras.
Essas externalidades no surgiam diretamente das empresas, mas eram condies do
ramo empresarial aportadas pelo territrio. Esse ambiente favorecia o conjunto de
empresas e o prprio territrio, combinando a disponibilidade de recursos humanos
educados e capacitados com o fluxo de informaes e competncias, favorecidas pelas
condies de proximidade e de coeso social.
A noo colocada por Marshall foi atualizada e aprofundada nos estudos levados a
efeito sobre a Terceira Itlia durante a dcada de 70. Suas ideias foram retomadas pelos
trabalhos de Bagnasco (1977/1988), Becattini (1987/1989), Garofoli (1986),
Sengenberger e Pyke (1991), exercendo grande influncia na formulao de noes
contemporneas sobre desenvolvimento local e regional como, por exemplo, a dos
Sistemas Locais de Produo, Clusters e Arranjos Produtivos Locais (DALLABRIDA
V. R., 2007).
Segundo Beduschi e Abramovay (BEDUSCHI F & ABRAMOVAY, 2003), o maior
desafio do planejamento brasileiro consiste em passar de uma lgica de repartio
setorial de recursos e de demanda de balco para uma lgica territorial e de projetos.
Mencionam os autores que, durante a dcada de 90, foram feitos esforos
governamentais para superar esse bice e implantar modelos de programas que
19


considerassem recortes territoriais diferentes da diviso normativa poltico-
administrativa do pas.
Os autores destacam a importncia da gesto social de iniciativa governamental, atravs
de polticas pblicas que fortaleam as oportunidades de desenvolvimento. Mas
ressaltam a falta de institucionalidades capazes de aproximar diversos atores,
articulando as polticas de desenvolvimento de regies interioranas com a mobilizao
de recursos locais.
No mesmo sentido, Dallabrida ressalta que a ausncia de uma institucionalidade voltada
articulao localizada de atores diversos e a dissociao entre polticas de
desenvolvimento e a mobilizao de recursos locais, se opem territorializao do
processo de desenvolvimento (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 2).
O autor correlaciona a questo da ampliao prtica democrtica com a gesto territorial
operada a partir de estruturas de governana, pois esta seria mais adequada a associar
democracia representativa com democracia deliberativa, conforme defendido por
diversos autores, que cita em seu trabalho (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 3).
Contudo, Dallabrida adverte para a existncia de riscos inerentes democracia
deliberativa quando ela se faz de maneira ineficaz, tais como o de reforar
possibilidades corporativas e dificultar o alcance de consensos, no contexto necessrio
de relaes de igualdade entre os atores sociais, pode levar a no se discutir a prpria
desigualdade que caracteriza os espaos pblicos plurais, pode favorecer aes de
cooptao de setores da sociedade civil pelo aparato estatal, obrigando que ela se
posicione autnoma e forte, para preservar sua identidade e garantir que os atores vejam
seus interesses contemplados na administrao negociada de seus conflitos, no processo
de formao da agenda pblica (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 4).
Abramovay chama a ateno para o fato de que os territrios so bem mais do que um
conjunto neutro de fatores naturais e de dotaes humanas que funcionam como
incentivo instalao de empresas. Os territrios so constitudos tambm por laos
informais, por modalidades no mercantis de interao construdas ao longo do tempo e
que moldam certa personalidade e, portanto, uma das fontes da prpria identidade dos
indivduos e dos grupos sociais (ABRAMOVAY R. , 2003).
Strom e Mller (STROM & MLLER, 1999) definem governana como processos de
interao entre atores estratgicos. Atores estratgicos ou relevantes so os que contam
20


com recursos de poder suficiente para impedir ou perturbar o funcionamento das regras
ou procedimentos de tomada de deciso e de soluo de conflitos coletivos
(COPPEDGE, 1996). Quer dizer, so atores com poder de veto sobre uma determinada
poltica, conforme citado em Dallabrida (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 4).
Segundo Dallabrida (citado, p. 5), Kooiman (KOOIMAN, 2004) refere-se aos processos
de governana como formas de governo interativo ou sociopoltico, ou seja, acordos
estabelecidos entre atores pblicos e privados com o fim de resolver problemas e criar
oportunidades. Tais processos de governana, segundo o autor, resultam de cadeias de
interao e/ou interdependncia, cada vez mais institucionalizadas. Complementando,
Milani & Solins (MILANI & SOLINS, 2002) afirmam que o termo governana pode
ser definido, genericamente, como um processo complexo de tomada de deciso que
antecipa e ultrapassa o governo.
Ainda Dallabrida (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 5) define a governana territorial
como o as iniciativas ou aes que expressam a capacidade de uma sociedade
organizada territorialmente para gerir os assuntos de interesse pblico a partir do
envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais.
J o termo sistema de governana territorial, pode ser utilizado para referir-se ao
conjunto de estruturas em rede, atravs das quais os atores/agentes e
organizaes/instituies territoriais atuam no planejamento e consecuo das aes
voltadas gesto territorial.
Ao aceitar o conceito de governana territorial proposto por Dallabrida, admite-se que a
sociedade civil de um territrio ou regio seja uma das fontes de poder nos processos de
governana global e isso implica na necessidade de estruturao de um sistema de
governana, no s territorial, mas tambm global, em que a sociedade tenha vez e voz,
o que exige avanos radicais. (DALLABRIDA V. R., 2007, p. 5)
No caso brasileiro, a territorializao da governana ligada ao processo de descentralizao e de
desconcentrao administrativa considerou o municpio como o seu local por excelncia e,
devido confluncia entre o projeto neoliberal de um lado e o projeto democratizante de outro
(DAGNINO, 2004, p. 195) acima mencionada, produziu uma proliferao concomitante, nos
municpios, tanto de espaos pblicos de participao como de polticas pblicas fragmentadas
(LEITE & al., 2009, p. 3).
21


Provavelmente este fato trouxe dificuldades adicionais ao processo de territorializao da
governana, pois principalmente nos municpios que se encontram as bases polticas das
tradicionais oligarquias, que comandam esquemas bem consolidados de clientelismo poltico,
onde o apoio dos lderes municipais nas eleies estaduais e federais geram propostas de
emendas parlamentares aos oramentos do estado ou da Unio em favor dos municpios.
No desenvolvimento territorial, as estratgias de governana apostam na capacidade dos espaos
pblicos conduzirem construo de acordos entre os atores governamentais e os atores da
sociedade civil. A prefeitura municipal e a cmara de vereadores so as estruturas polticas
alvos das aes de cooptao e clientelismo dos parlamentares das esferas estaduais e federal,
em busca dos votos canalizados pelos prefeitos e vereadores. Portanto, a luta poltica, mesmo
desenvolvida em diversas instncias do poder, no municpio que, mais frequentemente, as
lideranas enfrentam-se a cada dois anos, o que colabora para a manuteno das divergncias e
reduz as possibilidades de espaos democrticos plurais serem o local preferencial para a
reduo das tenses e a celebrao de acordos em assuntos que implicam em possibilidade de
conflitos de interesses.
O reconhecimento de que a construo de uma institucionalidade democrtica bastante
conflitiva, e de que o territrio no simplesmente um espao social onde a harmonia
poltica, gerencial e social pode ser mais facilmente obtida como algumas abordagens
parecem sugerir - remete para a questo fundamental da necessidade de construo
hegemnica no territrio e de existncia de projetos polticos participativos e
democratizadores que possam ser compartilhados por atores do Estado e da sociedade
civil. Sem esse esforo, dificilmente a tenso existente em todos os espaos pblicos -
entre gesto e democratizao ser canalizada de forma positiva, e as oportunidades de
articulao de diferentes instituies e polticas pblicas sero consideravelmente
estreitadas (Dagnino, 2002; Delgado e Limoncic, 2004) citados em (LEITE & al.,
2009).
Com as crticas e propostas postas ideia de tratar a estratgia de desenvolvimento
territorial como um esquema de governana vocacionada resoluo de conflitos e
celebrao de consensos, deduz-se que o xito dos esquemas de governana depende,
em grande medida, da natureza aglutinadora dos projetos polticos que estejam em jogo
e das correlaes de poder que permitam a formao de uma hegemonia capaz de
conduzir as articulaes necessrias formao dos arranjos polticos-institucionais que
ordenaro a distribuio de poder dentre os atores do processo de deciso na esfera
pblica, definindo, assim, o que fazer.
22


Gesto territorial.
O sentido tradicional do termo gesto refere-se suposta existncia de uma
organizao, real ou virtual, que congrega pessoas, entidades e recursos, que interagem
dentro de um determinado ambiente, compartilhando regras e objetivos. A gesto
territorial geralmente entendida como uma ao decorrente dos sistemas de
governana territorial e segue alguns paradigmas de descentralizao e de
participao social na execuo de polticas pblicas, assim como da transparncia e
controle sobre as aes de interesse geral.
A gesto territorial refere-se, tambm por tradio, ao exerccio da soberania em seu
territrio por parte do Estado-nao. Tambm idealizada segundo um referencial
poltico geralmente previsto na legislao que regula as relaes do Estado sociedade,
mas tambm na idealizao dos papis que lhes cabem, segundo as tendncias ditadas
pelo poder hegemnico e pelas aes coletivas que buscam alterar as relaes de poder.
Na sua concepo mais atual, a gesto territorial tem o sentido de ordenar os papis
dos atores na gesto dos processos de desenvolvimento, promovendo a articulao de
instrumentos pblicos e privados, mediando conflitos de interesses, promovendo a
divulgao sobre os projetos em andamento, influindo, assim, na distribuio e uso do
poder no mbito de um dado territrio, objeto de interveno de uma ao pblica.
Em Portugal, a gesto territorial objeto de regulao atravs da Lei de Bases do
Ordenamento do Territrio de 1998 e diplomas complementares, abordando os diversos
instrumentos de planejamento previstos, as suas caractersticas e articulao no quadro
do sistema de gesto territorial (CANCELA D'ABREU & ESPENICA, 2001).
Segundo Papudo (PAPUDO, 2007):
O Sistema de Gesto Territorial (SGT), tal como se encontra
actualmente estatudo, a base da poltica de ordenamento do
territrio, abrangendo trs mbitos: nacional, regional e
municipal. A este grupo de escalas de anlise, possvel, ainda,
adicionar um quarto, o europeu. Quanto s categorias de
instrumentos previstas, este sistema servido por quatro:
Desenvolvimento territorial;
23


Planeamento territorial;
Poltica sectorial;
Natureza espacial.
Para a agncia de cooperao internacional do Chile, a gesto territorial um dos
componentes dos planos de melhoramento da gesto pblica, segundo o texto a seguir.
Dentro del Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG), se
encuentra el Sistema Gestin Territorial que est inserto en el
rea de Planificacin, Control de Gestin. Este sistema se
propone como objetivo incorporar en los productos, bienes y
servicios que entregan las instituciones la perspectiva territorial,
por lo tanto, lo que se espera es que los servicios pblicos operen
con procesos integrados territorialmente que promuevan e
incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la
entrega de sus productos. En palabras simples Gestin Territorial
significa poner en sintona las demandas de los habitantes de
determinados territorios con una oferta pblica diversa y
articulada de productos, bienes y servicios. (AgCI CHILE, 2011)
No Brasil verifica-se que a gesto territorial pode objetivar a reconverso de reas de
baixo potencial econmico em reas de alta produtividade,
v
atravs da aplicao de
capitais, conhecimentos e inovaes na modernizao de atividades econmicas, bem
como a articulao de territrios reconvertidos a outras escalas territoriais locais e
globais. Aqui a gesto territorial tem objetivos de viabilizar a intensificao do capital e
dos recursos territoriais.
Em outro caso se verifica o uso de unidades de conservao (UCs) como mecanismos
de gesto territorial para proteger os recursos naturais que restaram ao pas aps um
intenso processo de depleo.
vi
a gesto territorial servindo preservao da
biodiversidade.
Como ilustrao das escalas em que se d a gesto territorial, verifica-se a existncia de
territrios globalizados construdos por mega cadeias de produo, logstica e consumo
de commodities, que necessitam desenvolver instrumentos e processos de gesto
territorial do global ao local para garantir a competitividade do sistema.
vii

24


No mbito das empresas, a gesto se converteu em um dos principais focos do aumento
da competitividade, estabelecendo condies capazes de interferir no desempenho de
uma organizao privada de sentido capitalista. A gesto aplica-se a todas as reas de
ao das empresas privadas, inclusive na gesto de territrios que representem suas
fontes de insumos ou mercados dos seus produtos.
A gesto territorial refere-se aos processos de tomada de deciso dos atores sociais,
econmicos e institucionais de um determinado mbito espacial, sobre a apropriao e
uso dos territrios (DALLABRIDA V. R., 2007). Aqui a gesto territorial aparece como
processo de governana pblica.
A gesto territorial pode ter tambm o objetivo de controle sobre fluxos e mobilidade
em regies sensveis. Na faixa de fronteira do Brasil ocorrem intensas trocas comerciais
e necessita um monitoramento mais eficaz, coordenado entre os vrios pases. O
governo brasileiro est organizando um sistema cartogrfico que controlar o uso e
ocupao das terras na regio e necessita de um sistema de gesto territorial que possa
apoiar o planejamento das aes de preveno e fiscalizao sanitria na faixa de
fronteira.
viii

No nvel do planejamento nacional, o governo brasileiro est realizando uma gradual
mudana nos paradigmas para orientar seus investimentos estratgicos, introduzindo
uma dimenso territorial no planejamento e gesto de algumas polticas pblicas
territorializadas, definindo novas regies de planejamento e gesto, levando em conta
mltiplas dimenses do desenvolvimento e adaptando as aes pblicas s demandas
dessa realidade diversa.
ix

Na sondagem realizada para este estudo, verificou-se que as formas assumidas pela
gesto territorial esto em sintonia com objetivos definidos pelas relaes de poder, no
contexto de processos de planejamento estratgico realizados por governos, por
organizaes sociais ou por corporaes econmicas.
Neste momento nosso maior interesse reside no campo das polticas pblicas onde, com
maior frequncia, so encontradas polticas de ordenamento para o uso dos recursos
territoriais; polticas para a execuo de aes tpicas de governo, tais como ateno
sade, educao e infraestrutura pblica; polticas de incentivo ao desenvolvimento
equilibrado do territrio; e polticas de promoo da descentralizao e da
desconcentrao de aes e de poder. Com frequncia, em se tratando de aes
25


governamentais, estes objetivos esto combinados em sistemas de governana que
orientam a gesto territorial.
Gesto social.
Sistemas de governana so referncias importantes para o avano nas relaes Estado
Sociedade com a perspectiva de ampliar a esfera poltica e as prticas democrticas,
ultrapassando os limites de um regime poltico que contemple apenas eleies
peridicas nos diversos nveis de poder ou que as iniciativas e responsabilidades pelo
bem comum repousem somente nos ombros do governo. O aprofundamento da
democracia requer, dentre outros, uma mais ampla e qualificada participao social.
Esta questo assume um carter primordial em regies com pouca tradio em aes
coletivas, com organizaes sociais menos estruturadas e institucionalidades pouco
participativas inseridas em esquemas de governana que no favorecem a participao
social. A abordagem territorial na construo e implantao de polticas pblicas requer
a participao ativa da sociedade, pois este o mecanismo mais importante no esforo
de aprofundamento democrtico e expanso da cidadania.
A ampliao e qualificao da participao social so possveis de ser incrementada
atravs de iniciativas e aes coletivas conduzidas pela prpria sociedade, mas que
precisa ser estimulada a apoiada para mobilizar-se. O desenvolvimento equilibrado
requer que, em regies de menor dinamismo social, as polticas pblicas sejam tambm
instrumentos de apoio participao social, estabelecendo relaes afirmativas com os
diversos segmentos sociais. Esse processo possivelmente ensejar o aperfeioamento
das organizaes sociais existentes, a criao de outras e o aumento da capacidade de
ao poltica de diversos atores sociais.
A abordagem territorial do desenvolvimento um conceito inovador que ressalta a
importncia do protagonismo social na gesto do territrio e no apenas a limitada
participao social adotada por governos no mbito de reformas administrativas
conservadoras que legitimam sistemas de poder e dominao. Este protagonismo deve
destacar a importncia da interveno em todos os momentos de concepo, execuo e
controle da execuo dos projetos territoriais que articulam polticas pblicas e
demandas sociais.
26


Especialmente quando os processos de desenvolvimento territorial incluem segmentos
sociais excludos, a abordagem territorial assume um crucial papel de mediadora entre
realidades diferentes, onde a participao social desempenha importante funo de
aprendizagem poltica, conquista da cidadania e acesso a recursos.
A participao social qualificada pela boa aprendizagem no atua apenas na dimenso
poder da poltica. Ela torna-se mais e mais capaz de encontrar solues inovadoras
para os problemas existentes, de ampliar a mobilizao e a incluso social, de articular
diversas polticas em projetos de complexa arquitetura institucional e econmica.
Para afirmar a prioridade conferida participao ativa e equitativa da sociedade na
discusso e deliberao de assuntos de interesse do desenvolvimento territorial, o
modelo de governana proposto foi denominado de gesto social, pois guarda
caractersticas diferenciadas em relao s vrias formas vistas de gesto territorial.
A gesto social corresponde principalmente ao complexo processo participativo e
democrtico de reconhecimento da identidade, denominao e limites do territrio; da
mobilizao, constituio e funcionamento do espao pblico de participao; e da
construo compartilhada de uma viso de futuro projetada na forma de um plano de
desenvolvimento territorial. Sobre esta base institucional geral apoia-se a proposta de
governana para a iniciativa de desenvolvimento territorial no Brasil.
Apoiar a ao e fortalecimento das organizaes sociais que atuam nos territrios
fundamental para que se amplie a formao de redes sociais e que estas sejam capazes
de bem representar interesses perante os espaos pblicos do territrio, promover a
articulao entre atores e instituies, apoiar a realizao de projetos fundamentais para
a reduo de desigualdades, o que significa, nestes casos, promover o desenvolvimento
sustentvel.
A gesto social do territrio um sistema de governana que se recomenda venha a ser
adotado pela instncia participativa, espao pblico ou arena de representao social,
que enfatiza a importncia do desenvolvimento social e poltico de fraes sociais
sistematicamente subordinadas a sistemas centralizados, autoritrios em uma cultura
poltica que prioriza o favorecimento e o clientelismo eleitoral.
O desenho institucional, o sistema representativo e o processo de gesto constituem
alguns importantes aspectos da gesto social (governana) do territrio, dependendo,
para sua constituio e observadas questes legais, de decises tomadas no mbito da
27


instncia participativa territorial, atravs de procedimentos comunicativos, deliberativos
e democrticos nos quais a argumentao lgica deve ser o eixo para a construo de
pactos e obteno de apoio s reivindicaes. A qualificao da participao social
depende, dentre outros, do nvel de experincia anterior dos representantes, do apoio
tcnico e comunicativo da organizao representada e da instncia de participao, e
dos incentivos aportados participao da base social atravs de representantes
democraticamente escolhidos. A melhor qualidade da representao social dever
permitir uma participao mais relevante nos processos de deciso, o aprimoramento
das falas, anlises e propostas, bem como a facilitao das articulaes institucionais e
polticas em torno de interesses comuns.
Ressalte-se que a opo por modelos processuais que agem principalmente no nvel
cognitivo dos atores, implica em desenvolver estratgias deliberadas, planificadas e
conduzidas para estes objetivos, que devem ser incorporadas ao sistema de governana
via mecanismos de gesto social do territrio.
Na construo da poltica de desenvolvimento territorial no Brasil foram estabelecidos
mecanismos que configuram conjuntamente a gesto social e a gesto territorial. Os
procedimentos constitutivos para incorporao de um dado territrio na poltica de
desenvolvimento territorial procura mobilizar os atores sociais atravs de um processo
complexo de informao, capacitao, articulao e deliberao onde se constri um
plano de desenvolvimento territorial, empregando metodologia construtivista.
Dois requisitos so necessrios para que um verdadeiro processo de gesto social, nos
termos acima definidos, ocorra. Em primeiro lugar, preciso um ambiente marcado pela
descentralizao poltica e administrativa, o que permite redefinir formas de
organizao social e estabelecer novas relaes entre o poltico, o social e o econmico,
numa perspectiva de sustentabilidade, transparncia e efetiva participao da sociedade.
Em segundo lugar, preciso desenhar aes que conduzam ao empoderamento da
sociedade, com a formulao de compromissos entre o pblico e o privado, entre
agentes j constitudos e plenamente inseridos nas dinmicas de desenvolvimento e os
agentes marginalizados e com dificuldade de acesso s arenas decisrias.
A base pedaggica da poltica, como mencionado, consiste em estimular a participao
na gesto social do territrio, promovendo a superao de processos assistencialistas
pelo dilogo, onde objetivos, produtos e resultados so estabelecidos e compartilhados
pela coletividade. Participar da gesto principalmente contribuir para o processo de
28


deciso sobre as questes estratgicas do desenvolvimento, pois nele que o indivduo
refora sua autoestima, posicionando-se como sujeito, vivenciando uma dimenso
essencial da cidadania.
Os processos participativos tm como caracterstica fundamental a reflexo sobre a
prtica social, pois a partir dela que indivduos, organizaes e comunidades adquirem
novos conhecimentos vlidos sobre sua realidade e desenvolvem capacidades de
transform-la. Ao vivenciar o processo de gesto social do territrio, um conjunto de
relaes e interaes ocorre entre homens, mulheres, artesos, agricultores familiares,
empresrios, jovens, estudantes, prestadores de servios, funcionrios pblicos, pessoas
e grupos sociais no organizados, e destes com o trabalho produtivo. As interaes
geram condies para uma relao dialgica entre os sujeitos do processo de
desenvolvimento, a partir da qual se conhece a situao presente e futura, a viso de
mundo, a reviso de valores, o nvel de crtica, as tradies e a cultura das pessoas e dos
atores sociais, possibilitando uma reflexo e uma transformao significativa.
No desenvolvimento territorial, os sucessivos estgios de autonomia da sociedade local
na determinao dos rumos de seu futuro devem ser alcanados atravs da
intensificao da solidariedade, da cooperao, da confiana, da comunicao, da
participao e da corresponsabilidade entre os atores, tornando o prprio territrio um
ator coletivo do seu desenvolvimento.
Para ser aplicada prtica do desenvolvimento dos territrios rurais, a gesto social no
pode, portanto ter como horizonte nico a participao formal. Se for verdade que a
participao uma condio incontornvel para o estabelecimento de verdadeiros
processos de desenvolvimento rural sustentvel, igualmente verdade que ela precisa se
dar de certa maneira e, mais que isso, envolver preocupaes e entraves que vo alm
da abertura de espaos para a concertao social. Sobre a maneira pela qual esta
participao precisa ocorrer, o fundamental que ela no se restrinja aos mecanismos
formais de consulta e fiscalizao que marcaram muitas das experincias recentes
x
.
preciso, como j foi dito, que se crie uma situao onde os agentes pblicos e
privados possam efetivamente decidir sobre o rumo e sobre as formas de aplicao de
recursos. Sobre as preocupaes e entraves, o horizonte deve ser a dinamizao do
territrio e a melhoria da qualidade de vida de sua populao.
O processo para constituio dos territrios e incorporao poltica foi idealizado
segundo ciclos com durao de quinze anos contnuos.
29


O apoio gesto social um dos objetivos especficos do programa:
Objetlvos especlflcos. j...] Promover e apoiar: [...] O
planejamento e a gesto social dos territrios, tendo por
referncia os critrios do desenvolvimento sustentvel, a
autonomia e a participao soclol. j...] (BRASIL/MDA/SDT, 2005
b, p. 7)
No item dos conceitos fundamentais a gesto social definida como:
Por gesto social, entende-se o processo atravs do qual o
conjunto dos atores sociais de um territrio se envolve no s nos
espaos de deliberao e consulta das polticas para o
desenvolvimento, mas sim, e mais amplamente, no conjunto de
iniciativas que vo desde a mobilizao desses agentes e fatores
locais at implementao e avaliao das aes planejadas,
passando pelas etapas de diagnstico, de elaborao de planos,
de negociao de polticas e projetos. Gesto social implica,
assim, um constante compartilhamento da responsabilidade
pelos destinos do territrio. (BRASIL/MDA/SDT, 2005 b, p. 10)
J o conceito de gesto territorial no aparece explicitamente da mesma forma, mas
como uma atividade onde so descritos os instrumentos para o planejamento e a gesto
territorial que nomeia como o plano territorial de desenvolvimento rural sustentvel e
os projetos especficos dos territrios. O primeiro tem um carter estratgico, amplo,
integrador de diversos setores e polticas, semelhante a um acordo geral. Os segundos
so projetos setoriais a serem concebidos pelos territrios para captar apoio tcnico,
financiamento e outros recursos, junto s diversas reas do governo e, assim, viabilizar a
implantao do plano territorial.
Posteriormente o sentido de gesto territorial passou a sobressair mais do que a
gesto social. Isso aconteceu mais claramente na publicao Identidade e Territrio,
de Rafael Echeverri, editado pelo IICA e pela SDT/MDA. Nele surge um marco
institucional para a gesto territorial, explicando em que consiste o enfoque
territorial do MDA e, ainda, mencionando outros ministrios que desenvolviam
polticas territoriais. A seguir aparece a gesto social como uma estratgia dos
30


territrios de identidade, onde se abordam diversos instrumentos e momentos do
chamado ciclo de gesto.
Menos por representar uma reduo da importncia da gesto social e mais por exprimir
o avano da estratgia territorial em vrias polticas pblicas, mesmo fora do Brasil, o
que se discute atualmente a gesto territorial compreendida de maneira mais
ampliada, abrangendo processos de ordenamento e de desenvolvimento territoriais,
includas a as etapas de planejamento, institucionalizao e a participao social, como
tambm intervenes diretas na construo de infraestruturas e de investimentos sociais.
Em boa parte da Amrica Latina, os governos democrticos que sucederam os perodos
ditatoriais encontraram sociedades pouco participantes devido sistemtica opresso
havida sobre as organizaes sociais atemorizadas pelo autoritarismo e opresso dos
governos anteriores e tinham temor de participar de organizaes sociais. Nesse perodo
de recriao democrtica dos Estados, verificou-se um grande crescimento em nmero
de organizaes sociais, a maioria organizaes no governamentais que se propunham
a organizar segmentos sociais para que, atravs de aes coletivas, fossem conquistados
direitos e recursos que permitissem o desenvolvimento de iniciativas de seu interesse.
Foi uma fase em que havia forte sentimento de desconfiana da sociedade em relao
aos governos devido aos mesmos apresentarem uma tendncia a retomar as prticas da
cultura poltica tradicional, cooptando e fidelizando lideranas sociais atravs do
favorecimento na distribuio de recursos pblicos e de aes governamentais. Somente
quando lideranas populares lograram ascender a posies de poder, com isso
influenciando na relao do Estado com a sociedade, as organizaes sociais passaram a
adotar uma postura mais colaborativa com os governos, bem como estes se
apresentavam mais permeveis aos pleitos dos diversos segmentos sociais anteriormente
excludos.
Diversos processos de organizao social enfatizavam o carter centralizador e elitista
dos governos e pregavam voltar as costas aos agentes governamentais, tratando-os
como inimigos. Pregava-se mesmo um afastamento da sociedade explcita aberta.
Considerando-se que, em geral, a participao social se d de forma restrita, muitas
vezes subordinada aos mecanismos de dominao enraizado na cultura poltica
prevalecente, importante que os sistemas de governana adotados sejam capazes de
estimular a participao social atravs de estratgias de aprendizagem poltica, de
construo negociada de propostas, de resoluo de conflitos e, por conseguinte, de
31


celebrao de alianas estratgicas, que acionem mecanismos de impulso das foras
sociais para o desenvolvimento territorial.
Para caracterizar a importncia que se deve dar participao social na gesto
territorial, em vrios estudos, propostas e esquemas de governana encontra-se a
expresso gesto social (do territrio, do programa ou do desenvolvimento), com o
sentido especfico de ressaltar a importncia de as organizaes sociais assumirem
maior parcela de responsabilidade no processo de deciso, detendo maior poder na
gesto territorial, especialmente quando o objetivo seja o de promover o
desenvolvimento sustentvel. Assim, admite-se que a sociedade civil de um territrio
seja efetivamente, uma das fontes de poder nos processos de governana global.
O projeto de uma poltica pblica de desenvolvimento rural com abordagem territorial,
elaborado pelo governo brasileiro em 2003, teve a explcita inteno de influir no
equilbrio de poder em unidades territoriais que apresentavam certas caractersticas.
xi
O
meio de alterar a distribuio de poder adotado pelo programa que operava a poltica foi
o da participao social no processo de deciso sobre a alocao de recursos em projetos
de desenvolvimento rural de interesse de uma ampla parcela da populao denominada,
genericamente, agricultora familiar.
Ainda nos anos 90 se propunham estratgias de empoderamento social como
elemento crucial para o xito dos programas pblicos dedicados a promover o
desenvolvimento rural. abertura de oportunidades de desenvolvimento s parcelas
menos poderosas da sociedade, especificamente os agricultores
Em uma compreenso ampliada o programa de desenvolvimento territorial do Brasil
adota a forma de gesto social, mas tambm menciona gesto do desenvolvimento
territorial, gesto das polticas de desenvolvimento e gesto territorial. O conceito
que prope para a gesto social mostra a inteno de um maior engajamento dos
atores sociais nos processos de deciso.
Em uma dimenso ainda mais ampla, a gesto social considerada um processo capaz
de promover a participao social nas decises estratgicas, favorecendo a incluso,
reforando a autoestima e permitindo a vivncia da cidadania. (BRASIL/MDA/SDT,
2005 c).

32


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_________________________________
RESUMO
A abordagem territorial do desenvolvimento tornou-se uma estratgia de gesto pblica a ser
considerada na execuo de polticas pblicas descentralizadas que demandam pela
participao da sociedade civil para sua planificao e execuo. Tal processo est distribudo
por centenas de territrios que procuram estabelecer mecanismos de articulao entre as
polticas pblicas e as demandas sociais, o que frequentemente leva a interpretaes
imprecisas sobre os processos a serem adotados. Este texto elabora uma reviso conceitual
38


em relao a territrios rurais, gesto social e gesto territorial procurando contribuir para
uma melhor compreenso do tema pelos agentes pblicos e atores sociais interessados.



NOTAS

i
No sentido de vestgios, rastros.
ii
Disponvel em http://cafecomsociologia.blogspot.com/2009/08/conceito-de-territorio.html
iii
Segundo Raffestin poder uma combinao de energia e informao onde energia pode se
transformar em informao, isto em saber, e a informao pode permitir que se libere energia.
Portanto poder (informao e energia) est relacionado com trabalho, capacidade de transformar
a natureza e as relaes sociais. Desta maneira Raffestin conclui que poder se enraza no
trabalho. (RAFFESTIN, 1993, pp. 55-56), citado em (TEIXEIRA, 2010).
iv
1ermo re[elLado pelos llberals" que o conslderam pe[oraLlvo sendo utilizado,
principalmente, pelos crticos da corrente de pensamento e ideologia representada pelo
llberallsmo" no conLexLo dos anos 70.
v
http://www.sae.gov.br/site/?p=6798
vi
http://www.revistas2.uepg.br/index.php/tp/article/view/1187
vii
http://www.pucsp.br/artecidade/ciac/gestao_territorio.pdf
viii
http://www.sgtdefesaagro.cnpm.embrapa.br/conteudo/apresentacao.htm
ix
O que implica o reestudo das dinmicas territoriais e a adoo de uma espacializao sub-
regional policntrica que corresponderia, cada uma, a territrios mais homogneos com
sistemas de governana que ampliariam a participao e o controle social sobre as polticas
pblicas.
x
Ver a respeito (SCHNEIDER & al., 2004) e (COELHO & NOBRE, 2004).
xi
1als como ruralldade", concenLrao de agrlculLores famlllares e assenLados da reforma
agrria, organizaes sociais e outros programas prioritrios traduzidos em aes
governamentais.

___________________

(**) Marcelo Duncan Alencar Guimares Engenheiro Florestal, Mestre em Desenvolvimento
Rural e Doutorando em Cincias Sociais (CPDA). Professor Assistente da UFRRJ/ICHS em
Extenso Rural e Metodologia da Cincia.