REsp 480387-SP

Superior Tribunal de Justia
RECURSO ESPECIAL N 480.387 - SP (2002/0149825-2)

RELATOR : MINISTRO LUIZ FUX
RECORRENTE : ANTNIO DE LUCCA FILHO
ADVOGADO : NVEA RODRIGUES SANT'ANA CERQUEIRA ZAMPIERI E OUTRO
RECORRENTE : MARIDITE CRISTVO GOMES DE OLIVEIRA
ADVOGADO : ROGRIO LICASTRO TORRES DE MELLO E OUTRO
RECORRIDO : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
INTERES. : MAURO LEITE LEOCDIO
EMENTA
AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSNCIA DE
M-F DO ADMINISTRADOR PBLICO.
1. A Lei 8.429/92 da Ao de Improbidade Administrativa, que explicitou o
cnone do art. 37, 4 da Constituio Federal, teve como escopo impor
sanes aos agentes pblicos incursos em atos de improbidade nos casos em
que: a) importem em enriquecimento ilcito (art.9); b) que causem prejuzo
ao errio pblico (art. 10); c) que atentem contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11), aqui tambm compreendida a leso
moralidade administrativa.
2. Destarte, para que ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida
norma, mister o alcance de um dos bens jurdicos acima referidos e
tutelados pela norma especial.
3. No caso especfico do art. 11, necessria cautela na exegese das regras
nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intrprete
induzindo-o a acoimar de mprobas condutas meramente irregulares,
suscetveis de correo administrativa, posto ausente a m-f do
administrador pblico e preservada a moralidade administrativa.
4. In casu, evidencia-se que os atos praticados pelos agentes pblicos,
consubstanciados na alienao de remdios ao Municpio vizinho em estado
de calamidade, sem prvia autorizao legal, descaracterizam a improbidade
strictu senso, uma vez que ausentes o enriquecimento ilcito dos agentes
municipais e a lesividade ao errio. A conduta ftica no configura a
improbidade.
5. que comprovou-se nos autos que os recorrentes, agentes polticos da
Prefeitura de Diadema, agiram de boa-f na tentativa de ajudar o municpio
vizinho de Avanhandava a solucionar um problema iminente de sade
pblica gerado por contaminao na merenda escolar, que culminou no surto
epidmico de diarria na populao carente e que o estado de calamidade
pblica dispensa a prtica de formalidades licitatrias que venha a colocar
em risco a vida, a integridade das pessoas, bens e servios, ante o
retardamento da prestao necessria.
6. cedio que a m-f premissa do ato ilegal e mprobo.
Consectariamente, a ilegalidade s adquire o status de improbidade quando
a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da Administrao
Pblica coadjuvados pela m-f do administrador. A improbidade
administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a
falta de boa-f, a desonestidade, o que no restou comprovado nos autos
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pelas informaes disponveis no acrdo recorrido, calcadas, inclusive, nas
concluses da Comisso de Inqurito.
7. de sabena que a alienao da res publica reclama, em regra, licitao,
luz do sistema de imposies legais que condicionam e delimitam a
atuao daqueles que lidam com o patrimnio e com o interesse pblicos.
Todavia, o art. 17, I, "b", da lei 8.666/93 dispensa a licitao para a
alienao de bens da Administrao Pblica, quando exsurge o interesse
pblico e desde que haja valorao da oportunidade e convenincia,
conceitos estes inerentes ao mrito administrativo, insindicvel, portanto,
pelo Judicirio.
8. In casu, raciocnio diverso esbarraria no art. 196 da Constituio Federal,
que assim dispe: "A sade considerada dever do Estado, o qual dever
garanti-la atravs do desenvolvimento de polticas sociais e econmicas ou
pelo acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo,
proteo e recuperao.", dispositivo que recebeu como influxo os
princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1, III), da
promoo do bem comum e erradicao de desigualdades e do direito vida
(art. 5, caput ), cnones que remontam s mais antigas Declaraes
Universais dos Direitos do Homem.
9. A atuao do Ministrio Pblico, pro populo, nas aes difusas,
justificam, ao ngulo da lgica jurdica, sua dispensa em suportar os nus
sucumbenciais, acaso inacolhida a ao civil pblica.
10. Consectariamente, o Ministrio Pblico no deve ser condenado ao
pagamento de honorrios advocatcios e despesas processuais, salvo se
comprovada m-f.
11. Recursos especiais providos.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma
do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das notas taquigrficas a seguir, por
unanimidade, dar provimento aos recursos especiais, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, Jos Delgado e Francisco Falco votaram
com o Sr. Ministro Relator.
Sustentou oralmente o Dr. Lus Justiniano de Arantes Fernandes, por Maridite
Cristovo Gomes de Oliveira (recorrente).
Braslia (DF), 16 de maro de 2004(Data do Julgamento)
MINISTRO LUIZ FUX
Presidente e Relator



RELATRIO
O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): ANTNIO DE LUCCA
FILHO e MARIDITE CRISTVO GOMES DE OLIVEIRA interpem recursos especiais,
sob a gide das alneas "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acrdo proferido em
grau de apelao pelo Tribunal de Justia de So Paulo, vazado nos seguintes termos (fl.
990):
"AO DE REPARAO DE DANO, NASCENTE EM ATO DE
I MPROBI DADE ADMI NI STRATI VA
- Doao de medicamentos e produtos farmacuticos, entre
prefeituras, sem a devida observncia das normas legais.
Demonstrado o prejuzo, sofrido pela Prefeitura Municipal de
Diadema; cabvel a condenao dos demandados ao ressarcimento.
Inocorrendo o enriquecimento ilcito dos rus, inaplicveis as
sanes de perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos;
pagamento de multa; proibio de contratao com o Poder Pblico,
ou recebimento de benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios (art.
12, inc. II, da Lei n 8.429/92). Honorrios advocatcios bem fixados
e devidos em favor da Prefeitura Municipal de Diadema. Remessa
necessria e recursos improvidos."
Trata-se, originariamente, de ao civil pblica promovida pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo contra Maridite Cristvo Gomes de Oliveira (Ex-Secretria
de Sade do municpio de Diadema), Mauro Leite Leocdio (ex-Prefeito do municpio de
Avanhandava) e Antnio de Lucca Filho (ex-vice-Prefeito de Diadema), pretendendo a
condenao dos rus nas penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, bem como o
ressarcimento dos prejuzos causados ao Municpio de Diadema, sob o argumento de prtica
ilcita de doao de medicamentos pela Prefeitura de Diadema Prefeitura de Avanhandava,
ambas situadas no Estado de So Paulo, sem a necessria e prvia autorizao legislativa.
O pedido foi julgado parcialmente procedente pelo julgador singular,
declarando-se nula a doao de medicamento e produtos farmacuticos realizada pelos rus e
condenando-os, solidariamente, ao ressarcimento dos prejuzos no valor de R$26.629,52
(l-se reais). Sobrevieram recursos de apelao do Parquet e dos rus (Maridite Cristvo
Gomes de Oliveira e Antnio de Lucca Filho). No apelo do Ministrio Pblico, requereu
fossem aplicadas as penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, a condenao dos

rus ao pagamento de multa civil de duas vezes o valor do prejuzo, e que os valores
ressarcidos fossem destinados aos cofres do Municpio de Diadema. Os recursos e a remessa
oficial restaram improvidos, nos termos da ementa acima transcrita.
Extrai-se do voto condutor do acrdo:
" Restou incontroverso, nos autos, que Antnio de Lucca Filho, na
poca Vice-Prefeito do Municpio de Diadema e Maridite Cristvo
Gomes de Oliveira, na poca diretora do Departamento de Sade do
aludido municpio, autorizaram a imaginada doao de
medicamentos e produtos farmacuticos, Municipalidade de
Avanhandava, a pedido de Mauro Leite Leocdio, ento prefeito
desse Municpio. Limitaram-se os demandados a justificar tal
doao, em face da necessidade de atendimento a interesse pblico
urgente, e decorrente surto de diarria, causado por merenda escolar
contaminada (fls. 684/54; 658/82 e fls. 694/9)
Com a devida licena dos argumentos dos demandados, ainda que
urgente e imperiosa a necessidade de medicamentos, para o
Municpio de Avanhandava - fato alis que no restou demonstrado,
de forma cabal - surge defeso aos Administradores Pblicos, alienar
bens, de qualquer sorte, da Municipalidade, sem a observncia da
norma legal vigente.
Os bens referidos - remdios e produtos farmacuticos -,
pertencentes ao patrimnio disponvel do Municpio de Diadema, to
s, se poderiam alienar, mediante prvia avaliao e autorizao
legislativa (arts. 66, inc. III e 67, do Cd. Civil; art. 17, inc. II, da Lei
n 8.666/93 e art. 124, 1, da Lei Orgnica do Municpio de
Diadema)."
Em seguida, a r Maridite Gonalves ops embargos de declarao, acenando
omisso no que pertine ao pedido de reduo da verba honorria, o que restou acolhido pelo
Juzo a quo. Por seu turno, o Ru Antnio de Lucca Filho tambm veiculou embargos
declaratrios com o objetivo de prequestionamento, mas foram rejeitados.
Insatisfeitos, vm os recorrentes, na via especial, impugnar o acrdo.
Nas razes lanadas na impugnao especial de Antnio de Lucca Filho (ex-
vice-Prefeito do Municpio de Diadema) (fls.1070/1086), com fulcro nas alneas "a" e "c", do
permissivo constitucional, assevera o recorrente que o acrdo a quo esbarra nos arts. 7, IX
da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade) e 17 e 24 da Lei 8.666/93, uma vez que os
agentes polticos da Prefeitura de Diadema agiram de boa-f na tentativa de ajudar o
municpio vizinho de Avanhandava a solucionar um problema iminente de sade pblica
gerado por contaminao na merenda escolar, que culminou no surto epidmico de diarria na

populao carente e que o estado de calamidade pblica dispensa a prtica de formalidades
que venham a burocratizar, colocando em risco a vida, a integridade das pessoas, bens e
servios, ante o retardamento da prestao necessria a socorr-los.
O recorrente alega, ainda, que o aresto fere os arts. 2, 128 e 460 do CPC,
merc de julgar extra petita, posto que a ao civil pblica atacou to-somente prejuzo ao
errio baseado no art. 10 da Lei de Improbidade. No entanto, o acrdo impugnado afastou a
aplicao do art. 10 da Lei 8.429/92, tipificando o recorrente em conduta contrria aos
princpios da administrao pblica, mormente os da legalidade, impessoalidade e
moralidade, prevista no art. 11 da referida lei.
Por derradeiro, aduz o ex-Prefeito afronta aos arts. 333 e 458 do CPC, ante a
desconformidade do conjunto probatrio dos autos, haja vista que, em momento algum,
durante a instruo processual, restou comprovada a violao do artigo 10 da Lei 8.429/92,
que pertine ao dano ao errio pblico.
Pela alnea "c", o recorrente apontou dissdio com julgados do STJ: REsp
34980; REsp 140.725 e REsp 86279
Na impugnao especial da r Maridite Cristvo Gomes de Oliveira,
sustenta a recorrente que, na qualidade de Diretora de Sade do Municpio de Diadema,
recebeu determinao do Gabinete Municipal no sentido de que fossem prontamente enviados
medicamentos e material farmacutico ao referido Gabinete para posterior remessa comuna
de Avanhandava, que encontrava-se em estado de calamidade pblica, fato este incontroverso
na presente demanda.
Apontou violao do art. 17 da lei 8.666/93; art. 7, IX da lei 8.080/90 e
arts. 128 e 460 do CPC, pelas mesmas razes expostas no recurso especial do ex-Prefeito.
Alegou, ainda, ofensa aos arts. 20 do CPC e 22 da lei 8.906/94 (Estatuto do
Advogado), ante o desacerto da condenao em honorrios para o Ministrio Pblico.
Contra-razes oferecidas pelo Parquet s fls.1149/1169, pugnando pelo
desprovimento dos apelos extremos.
Ambos os recursos especiais foram parcialmente admitidos pela instncia de
origem. A recorrente interps agravo de instrumento, o qual restou provido por esta relatoria,
subindo os autos a esta Eg. Corte Especial.

s fls. 1056/1066, consta o recurso extraordinrio interposto por Antnio de
Lucca Filho, inadmitido na origem.
o relatrio.


AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSNCIA
DE M-F DO ADMINISTRADOR PBLICO.
1. A Lei 8.429/92 da Ao de Improbidade Administrativa, que
explicitou o cnone do art. 37, 4 da Constituio Federal, teve como
escopo impor sanes aos agentes pblicos incursos em atos de
improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilcito
(art.9); b) que causem prejuzo ao errio pblico (art. 10); c) que
atentem contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11), aqui
tambm compreendida a leso moralidade administrativa.
2. Destarte, para que ocorra o ato de improbidade disciplinado pela
referida norma, mister o alcance de um dos bens jurdicos acima
referidos e tutelados pela norma especial.
3. No caso especfico do art. 11, necessria cautela na exegese das
regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o
intrprete induzindo-o a acoimar de mprobas condutas meramente
irregulares, suscetveis de correo administrativa, posto ausente a
m-f do administrador pblico e preservada a moralidade
administrativa.
4. In casu, evidencia-se que os atos praticados pelos agentes pblicos,
consubstanciados na alienao de remdios ao Municpio vizinho em
estado de calamidade, sem prvia autorizao legal, descaracterizam a
improbidade strictu senso, uma vez que ausentes o enriquecimento
ilcito dos agentes municipais e a lesividade ao errio. A conduta
ftica no configura a improbidade.
5. que comprovou-se nos autos que os recorrentes, agentes polticos
da Prefeitura de Diadema, agiram de boa-f na tentativa de ajudar o
municpio vizinho de Avanhandava a solucionar um problema
iminente de sade pblica gerado por contaminao na merenda
escolar, que culminou no surto epidmico de diarria na populao
carente e que o estado de calamidade pblica dispensa a prtica de
formalidades licitatrias que venha a colocar em risco a vida, a
integridade das pessoas, bens e servios, ante o retardamento da
prestao necessria.
6. cedio que a m-f premissa do ato ilegal e mprobo.
Consectariamente, a ilegalidade s adquire o status de improbidade
quando a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da
Administrao Pblica coadjuvados pela m-f do administrador. A
improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir,
necessariamente, a falta de boa-f, a desonestidade, o que no restou
comprovado nos autos pelas informaes disponveis no acrdo
recorrido, calcadas, inclusive, nas concluses da Comisso de
Inqurito.
7. de sabena que a alienao da res publica reclama, em regra,
licitao, luz do sistema de imposies legais que condicionam e
delimitam a atuao daqueles que lidam com o patrimnio e com o

interesse pblicos. Todavia, o art. 17, I, "b", da lei 8.666/93 dispensa a
licitao para a alienao de bens da Administrao Pblica, quando
exsurge o interesse pblico e desde que haja valorao da
oportunidade e convenincia, conceitos estes inerentes ao mrito
administrativo, insindicvel, portanto, pelo Judicirio.
8. In casu, raciocnio diverso esbarraria no art. 196 da Constituio
Federal, que assim dispe: "A sade considerada dever do Estado,
o qual dever garanti-la atravs do desenvolvimento de polticas
sociais e econmicas ou pelo acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.", dispositivo
que recebeu como influxo os princpios constitucionais da dignidade
da pessoa humana (art. 1, III), da promoo do bem comum e
erradicao de desigualdades e do direito vida (art. 5, caput ),
cnones que remontam s mais antigas Declaraes Universais dos
Direitos do Homem.
9. A atuao do Ministrio Pblico, pro populo, nas aes difusas,
justificam, ao ngulo da lgica jurdica, sua dispensa em suportar os
nus sucumbenciais, acaso inacolhida a ao civil pblica.
10. Consectariamente, o Ministrio Pblico no deve ser condenado
ao pagamento de honorrios advocatcios e despesas processuais,
salvo se comprovada m-f.
11. Recursos especiais providos.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): Preliminarmente,
impe-se afastar o conhecimento do Recurso Especial interposto por Antnio de Lucca Filho,
pela alnea "c", do permissivo constitucional, porquanto o recorrente ampara sua tese em
julgado desta Corte, limitando-se, porm, a transcrever a ementa do julgado colacionado
como paradigma, sem proceder ao devido confronto analtico, nos moldes exigidos pelo art.
255 do RISTJ. Sob este aspecto, esta Corte tem slida jurisprudncia no sentido de que o
Recurso Especial, por se tratar de impugnao excepcional, tem que atender fielmente aos
requisitos regimentais.
No mesmo sentido, o no-conhecimento quanto aos dispositivos processuais
elencados em ambos os recursos especiais, porquanto no foram objeto de debate no aresto
recorrido, tampouco nos embargos de declarao. Entretanto, os arts. 17 da Lei 8.666/93, arts.
20 do CPC e 22 do Estatuto do Advogado foram enfrentados na instncia a quo, autorizando
o seu conhecimento.
No que pertine, especificamente, alegao de julgamento extra-petita ,
embora a matria no tenha sido debatida no acrdo impugnado, obstando o seu
conhecimento, impe-se reconhecer que, na essncia, o error in procedendo inocorreu. Isto

porque os recorrentes foram demandados em Ao de Improbidade.
Consequentemente, defenderam-se dos fatos, competindo ao juzo a
qualificao jurdica dos mesmos. Alis, cedio que a qualificao jurdica dos fatos
compete ao Juzo (iura novit curia) , por isso que sequer integra a causa petendi .
Consectariamente, o seu ajuste na deciso luz da demanda inicial no
significa violao da regra da congruncia consubstanciada nos artigos 128 e 460 do CPC.
Nesse sentido a lio de Barbosa Moreira, in O Novo Processo Civil Brasileiro, 1995, p.
20-21.
Deveras, as multifrias aes administrativas que se enquadram no novel
diploma, transmudam o pedido de adequao das mesmas, aos fatos previstos, como ntida
ao fungvel, podendo o juzo, ao decidir, impor sano, aliud, porm minus.
de sabena que a Lei 8.429/92 da Ao de Improbidade Administrativa, que
explicitou o cnone do art. 37, 4 da Constituio Federal, teve como escopo impor sanes
aos agentes pblicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em
enriquecimento ilcito (art.9); b) que causem prejuzo ao errio pblico (art. 10); c) que
atentem contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11), aqui tambm compreendida
a leso moralidade administrativa.
Destarte, para que ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida
norma, mister o alcance de um dos bens jurdicos acima referidos e tutelados pela norma
especial.
No caso especfico do art. 11, necessria cautela na exegese das regras nele
insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intrprete induzindo-o a acoimar de
mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de correo administrativa, posto
ausente a m-f do administrador pblico e preservada a moralidade administrativa.
In casu, evidencia-se que os atos praticados pelos agentes pblicos,
consubstanciados na alienao de remdios a Municpio vizinho em estado de calamidade
sem prvia autorizao legal, fato incontroverso nos autos, (vide concluso da Comisso
Especial de Inqurito s fls. 700/710, instaurada pela Cmara Municipal de Diadema),
descaracterizam a improbidade strictu senso, uma vez que ausentes o enriquecimento ilcito
dos agentes municipais e a lesividade ao errio. A conduta ftica, embora irritual, no
configura a improbidade em funo de notria fora maior.
Eis o teor da referida concluso da Comisso Especial de Inqurito:

" A comisso Especial de Inqurito, pelo voto da maioria de seus
membros, deliberou aprovar as seguintes concluses:
1) Considerar o procedimento da Prefeitura Municipal de Diadema
como irregular. Todavia, ficou comprovado pelos trabalhos de
investigao desta CEI que ningum auferiu lucros u qualquer
vantagem ilicita com esta doao, nem politico (j que era poca
pr-eleitora e o candidato apoiado pela Administrao, o Dr. J os
Augusto da Silva Ramos, no teve voto algum em Avanhandava),
nem financeiro, j que apurou-se que o remido foi consumido pela
populao de Avanhandava e no foi descoberto nenhum caso de
venda dos referidos medicamentos;
2) Entender a deciso da Prefeitura de ter efetuado a doao de
remdios e material mdico para a Prefeitura de Avanhandava sem
autorizao legislativa, tendo em vista o carter emergencial da
situao do Municpio de Avanhandava, onde ocorreu um suto de
diarria, causada por merenda escolar contaminada, mas no
justificou a omisso da administrao em enviar o pedido de
autorizao da doao daquela oportunidade;
3) Considerar como responsvel pelo envio dos medicamentos o
Chefe do Executivo Municipal, no caso, representado pela pessoa do
ento Prefeito em exerccio, Sr. Antnio de Lucca Filho, em razo do
mesmo, apesar de haver tomado conhecimento do envio da doao,
somente o no final do processo de encaminhamento , ter aplaudido e
concordado com as medias adotadas pela ento diretora do Depto. de
Sade, tendo, com isto avalizado a medida e avocado a
responsabilidade pelo procedimento administrativo adotado;
4) Encaminhar ao Prefeito pedido de envio do Projeto de Lei,
solicitando Cmara Municipal de Diadema a autorizao para
efetuar a doao posterior em questo, a fim de regularizar a
situao patrimonial da Administrao, inclusive, perante os rgos
de fiscalizao do Estado, j que ficou comprovado o mrito da
medida adotada pela Prefeitura, que contribuiu para a soluo do
problema de um municpio paulista em dificuldade e que pode utilizar
todo o material enviado.
5) Solicitar que a Prefeitura de Diadema faa gestes quanto
Prefeitura de Avanhandava para que esta devolva os medicamentos
cedidos, tendo em vista que o atual Prefeito de Avanhandava
considerou a doao feita por Diadema como um emprstimo de
material" (fls. 706/707).
cedio que a m-f premissa do ato ilegal e mprobo. Consectariamente, a
ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a conduta antijurdica fere os
princpios constitucionais da Administrao Pblica coadjuvados pela m-f do

administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir,
necessariamente, a falta de boa-f, a desonestidade, o que no restou comprovado nos autos
pelas informaes disponveis no acrdo recorrido.
Por isso que os atos de improbidade devem ensejar, via de regra, nulidades
absolutas e enriquecimento ilcito.
Confira, abaixo, jurisprudncia sobre o tema:
"ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE DE PREFEITO -
CONTRATAO DE PESSOAL SEM CONCURSO PBLICO -
AUSNCIA DE PREJUZO.
No havendo enriquecimento ilcito e nem prejuzo ao errio
municipal, mas inabilidade do administrador, no cabem as punies
previstas na Lei n 8.429/92.
A lei alcana o administrador desonesto, no o inbil.
Recurso improvido." (REsp 213.994, Rel. Min. Garcia Vieira, DJ de
27/09/99)

No que pertine a alegada afronta ao art. 17 da Lei 8.666/93, sustentam os
recorrentes, agentes polticos da Prefeitura de Diadema, que agiram de boa-f na tentativa de
ajudar o municpio vizinho de Avanhandava a solucionar um problema iminente de sade
pblica gerado por contaminao na merenda escolar, que culminou no surto epidmico de
diarria na populao carente e que o estado de calamidade pblica dispensa a prtica de
formalidades licitatrias que venha a colocar em risco a vida, a integridade das pessoas, bens
e servios, ante o retardamento da prestao necessria.
Assim dispe o dispositivo invocado pelos recorrentes:
"Art. 17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada
existncia de interesse pblico devidamente justificado, ser
precedida de avaliao e obedecer s seguintes normas:
I - (...)
a) (...)
b) doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade da
Administrao Pblica, de qualquer esfera de governo; "
de sabena que a alienao da res publica reclama, em regra, licitao,
luz do sistema de imposies legais que condicionam e delimitam a atuao daqueles que
lidam com o patrimnio e com o interesse pblicos. Todavia, o art. 17, I, "b", da lei 8.666/93
dispensa a licitao para a alienao de bens da Administrao Pblica, quando exsurge o
interesse pblico e desde que haja valorao da oportunidade e convenincia, conceitos estes
inerentes ao mrito administrativo, insindicvel, portanto, pelo Judicirio.

In casu, raciocnio diverso esbarraria no art. 196 da Constituio Federal, que
assim dispe: "A sade considerada dever do Estado, o qual dever garanti-la atravs do
desenvolvimento de polticas sociais e econmicas ou pelo acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.", dispositivo que recebeu
como influxo os princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1, III), da
promoo do bem comum e erradicao de desigualdades e do direito vida (art. 5, caput ),
cnones que remontam s mais antigas declaraes Universais dos Direitos do Homem.
Em reforo tese expendida, a Lei 8.666/93 excepciona a licitao em casos
de emergncia ou de calamidade pblica, seno vejamos pelo teor do art. 24, IV, verbis :
" nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando
caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa
ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e
somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que
possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia
ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos; "
luz do dispositivo legal acima, infere-se que o perodo de exceo "estado
de emergncia ou de calamidade pblica" justifica a falta de licitao.
No esclio de Hely Lopes Meirelles:
" A emergncia que dispensa licitao caracteriza-se pela urgncia
de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou
comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos
e outros bens, pblicos ou particulares. Situao de emergncia ,
pois, toda aquela que pe em perito ou causa dano segurana,
sade ou incolumidade de pessoas ou bens de uma coletividade,
exigindo rpidas providncias do Poder Pblico para debelar ou
minorar suas conseqncias lesivas (art. 24, IV)"
Sob essa mesma tica, assim se manifesta Maria Sylvia Zanella di Pietro:
" O estado de calamidade pblica est definido pelo Decreto
Federal n 895, de 16-8-93 (que dispe sobre o Sistema Nacional de
Defesa Civil), como 'o reconhecimento pelo poder pblico de
situao anormal, provocada por desastres, causando srio danos
comunidade afeada, inclusive incolumidade ou vida de seus
integrantes' (art. 2, IV).
O dispositivo constitui aplicao do princpio da razoabilidade,
na medida em que exige uma relao entre os meio (dispensa de

licitao) e os fins (atendimento de situao emergencial ou
calamitosa). Embora a restrio no esteja mencionada no inciso III,
parece evidente que ela tambm aplicvel quela hiptese:a
dispensa somente se justifica quando o contrato tenha por objetivo
atender a alguma situao relacionada com a guerra ou a grave
perturbao da ordem." (in, Direito Administrativo, 13 Ed., p. 305)
Por seu turno, Maral Justen Filho, ao tecer comentrio ao art. 24, IV da Lei
de Licitaes, prepondera que:
"Emergncia ou Calamidade (I nc. I V)
A hiptese merece interpretao cautelosa. A contratao
administrativa pressupe atendimento ao interesse pblico. Isso
significa que a ausncia da contratao representaria um prejuzo
para o bem pbico. Se inexistisse um interesse pblico em risco, nem
caberia interveno do Estado. A atividade pblica no pode ser
suprimida ou diferida para o futuro. Afinal, essas so caractersticas
inerentes Administrao Pblica.
Na generalidade dos casos em que o Estado dispe-se contratar,
motivado a atuar para evitar dano potencial. Toda e qualquer
contratao administrativa retrata a necessidade e a convenincia de
uma atuao conjugada entre o Estado e terceiros. Uma
interpretao ampla do inciso IV acarretaria, por isso, a dispensa de
licitao como regra geral. O argumento da urgncia sempre poderia
ser utilizado. Ora, a ausncia de licitao no constitui a regra, mas
a exceo. O inc. IV deve ser interpretado luz desse princpio.
O dispositivo enfocado refere-se aos casos em que o decurso de
tempo necessrio ao procedimento licitatrio normal impediria a
adoo de medidas indispensveis para evitar danos irreparveis.
Quando fosse concluda a licitao, o dano j estaria concretizado. A
dispensa de licitao e a contratao imediata representam uma
modalidade atividade acautelatria do interesse pblico."
10.1) O conceito de emergncia
Todos os ramos do Direito contm regras especficas a propsito de
situaes emergenciais. no Direito Pblico, ainda maior a
relevncia do fenmeno. Trata-se de manifestao do instituto da
'necessidade'. Nele esto abrangidas todas essas situaes de
excepcionalidade, caracterizadas pela anormalidade. A necessidade
(a abrangida a emergncia)retrata-se na existncia de situao
ftica onde h potencial de dano caso sejam aplicadas as
regras-padro.
Observe-se que o conceito de emergncia no meramente
'ftico'. Ou seja, emergncia no simplesmente uma situao ftica
anormal. A emergncia um conceito relacional entre a situao
ftica anormal e a realizao de certos valores. Somente se pode
entender o conceito de emergncia quando compreendemos a
natureza teleolgica das regras jurdicas. O Direito (Pblico,
especialmente) posto para assegurar a realizao de certos fins

(valores). Quando se constri a norma jurdica, considera-se uma
certa situao ftica e se elegem certas condutas como obrigatrias,
proibidas ou facultadas.Presume-se que, atravs dessa disciplina,
atingir-se- a satisfao de certos valores. Essa a regra para a
situao de normalidade. A emergncia consiste em ocorrncia ftica
que produz modificao na situao visualizada pelo legislador como
padro. A ocorrncia anmala (emergncia) conduzir ao sacrifcio
de certos valores se for mantida a disciplina jurdica estabelecida
como regra geral. A situao emergencial pe em risco a satisfao
dos valores buscados pela prpria norma ou pelo ordenamento em
seu todo.
No caso especfico das contrataes diretas, emergncia significa
necessidade de atendimento imediato a certos interesses. Demora em
realizar a prestao produziria risco de sacrifcio de valores
tutelados pelo ordenamento jurdico. Como a licitao pressupe
certa demora para seu trmite, submeter a contratao ao processo
licitatrio propiciaria a concretizao do sacrifcio a esses valores.
(Comentrios lei de licitaes e Contratos Administrativos, 9 ed. p.
239/240)
Por derradeiro, no que pertine aos honorrios advocatcios no mbito da ao
civil pblica, a matria est pacificado no Eg. STJ.
Com efeito, a atuao do Ministrio Pblico, pro populo, nas aes difusas,
justificam, ao ngulo da lgica jurdica, sua dispensa em suportar os nus sucumbenciais,
acaso inacolhida a ao civil pblica.
Consectariamente, o Ministrio Pblico no deve ser condenado ao
pagamento de honorrios advocatcios e despesas processuais, salvo se comprovada m-f.
Neste sentido confiram-se, guisa de exemplo, os julgados desta Corte, in
verbis :
"AO CI VI L PBLI CA. ARTI GO 18 DA LEI 7347/85.
ANTECI PAO DE HONORRI OS PERI CI AI S. I SENO DO
MI NI STRI O PBLI CO. I NAPLI CABI LI DADE DO ARTI GO 33
DO CDI GO DE PROCESSO CI VI L. PREVALNCI A DA LEI
ESPECI AL SOBRE A GERAL. REFORMA PARCI AL DO
ACRDO RECORRI DO. PROVI MENTO DO RECURSO.
1. Ao propor ao civil pblica, o Ministrio Pblico age na defesa
de interesses metaindividuais, ou seja, da sociedade. Dispondo o
artigo 18 da Lei 7347/85 que Nas aes de que trata esta Lei, no
haver adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e
quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora,
salvo comprovada m-f, em honorrios de advogados, custas e
despesas processuais, no poder prevalecer a aplicao do artigo
33 do Cdigo de Processo Civil. O artigo 18 da supracitada lei, dada
a natureza especial da matria que regula, derroga a norma geral

estatuda no Diploma Adjetivo Civil.
2. Reforma parcial do acrdo impugnado para, provendo o recurso,
afastar a aplicao do artigo 33 do Cdigo de Processo Civil e
manter a incidncia do artigo 18 da Lei 7347/85.
3. Recurso especial provido." (REsp 508478, Rel. Min.
Jos Delgado, DJ de 15/03/2003)
"AO CI VI L PBLI CA. MI NI STRI O PBLI CO.
HONORRI OS DE ADVOGADO. PRECEDENTES DA
CORTE.
1. J decidiu a Corte que no cabe a condenao do
Ministrio Pblico em honorrios de advogado, ainda que autor,
salvo comprovada m-f.
2. Recurso especial no conhecido." (RESP
406767/SP, Relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, DJ
de 02.12.2002
AO CI VI L PBLI CA. CABI MENTO
CONDENAO EM HONORRI OS. MI NI STRI O
PBLI CO. ARTS. 18, LEI 7.437/85. ART. 20, CPC.
1. Fincou-se o entendimento segundo o qual s haver
a condenao em honorrios e despesas processuais do Ministrio
Pblico, quando comprovada a sua m-f.
2. Precedentes jurisprudenciais.
3. Recurso no provido." (RESP 153829 / SP, Relator
Ministro Milton Luiz Pereira, DJ de 11.11.2002)
PROCESSO CI VI L - EMBARGOS DE
DECLARAO - CONDENAO DO MP EM HONORRI OS
- I NCI DNCI A DA LEI 8.429/92.
1. O Ministrio Pblico, em ao civil pblica e nas
aes subsidirias, no est sujeito a pagar honorrios.
2. A Lei 8.429/92, em matria de seqestro de bens,
lei processual, de aplicao imediata.
3. Acolhidos os embargos do Ministrio Pblico e
rejeitados os da parte." (EMC 1804/SP, Relatora ministra Eliana
Calmon, DJ de 07.10.2002)
Pelas razes expendidas, DOU PROVIMENTO aos recursos especiais.
como voto.



VOTO
O SR. MINISTRO JOS DELGADO: Sr. Presidente, V. Exa. adota a linha que venho
sempre defendendo na Turma, qual seja, no obstante no nos ser possvel em recurso
especial interpretar texto constitucional, possvel fazer valer a aplicao do princpio,
segundo a corrente a que me filio, que muito diferente da interpretao do texto
constitucional em si. E, no caso, V. Exa. est aplicando o princpio da valorizao da dignidade
humana acima de qualquer exigncia legal.
Ficou constatado que havia uma situao de calamidade. Nesses casos, a colaborao
entre poderes municipais autnomos entre si possvel. A Constituio at permite a
instituio de regies administrativas.
Acompanho o voto de V. Exa., dando provimento aos recursos especiais.


CERTIDO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA

Nmero Registro: 2002/0149825-2 RESP 480387 / SP
Nmeros Origem: 133326 158696
PAUTA: 09/03/2004 JULGADO: 16/03/2004
Relator
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX
Subprocurador-Geral da Repblica
Exmo. Sr. Dr. AURLIO VIRGLIO VEIGA RIOS
Secretria
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAO
RECORRENTE : ANTNIO DE LUCCA FILHO
ADVOGADO : NVEA RODRIGUES SANT'ANA CERQUEIRA ZAMPIERI E OUTRO
RECORRENTE : MARIDITE CRISTVO GOMES DE OLIVEIRA
ADVOGADO : ROGRIO LICASTRO TORRES DE MELLO E OUTRO
RECORRIDO : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
INTERES. : MAURO LEITE LEOCDIO
ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa
SUSTENTAO ORAL
Sustentou oralmente o Dr. Lus Justiniano de Arantes Fernandes, por Maridite Cristovo
Gomes de Oliveira (recorrente).

CERTIDO
Certifico que a egrgia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
A Turma, por unanimidade, deu provimento aos recursos especiais, nos termos do voto do
Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, Jos Delgado e Francisco Falco
votaram com o Sr. Ministro Relator.
O referido verdade. Dou f.
Braslia, 16 de maro de 2004
MARIA DO SOCORRO MELO
Secretria

REsp 480387-SP

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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 480.387 - SP (2002/0149825-2)

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