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educao e

desenvolvimento
fundamentos e
conceitos
jorge carvalho arroteia
unidade de investigao
construo do conhecimento pedaggico
nos sistemas de formao

ttulo
Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos
autor
Jorge Carvalho Arroteia
design e servios de prpress
Gabinete de Imagem
Fundao Joo Jacinto de Magalhes
impresso
Grafigamelas Indstria Grfica, Lda
edio
Universidade de Aveiro, Comisso Editorial
Departamento de Cincias da Educao
Campus Universitrio de Santiago
3810-193 Aveiro
tiragem
350 exemplares
depsito legal
?????????????
ISBN
978-972-789-250-1

catalogao recomendada
Arroteia, Jorge de Carvalho, 1947Educao e desenvolvimento : fundamentos e conceitos / Jorge Carvalho
Arroteia. - Aveiro : Universidade de Aveiro. Comisso Editorial.
Departamento de Cincias da Educao, 2008. - 391 p.
Unidade de investigao construo do conhecimento pedaggico nos sistemas de informao
ISBN 978-972-789-250-1 (brochado)
Desenvolvimento da educao // Fundamentos da educao // Polticas
educativas // Avaliao da educao
CDU 37.014
Reservados todos os direitos. Esta publicao no pode ser reproduzida ou transmitida, no todo ou em parte, por qualquer processo,
electrnico, mecnico, fotocpia, gravao ou outros, sem prvia autorizao do editor.

minha Famlia,
Aos Mestres e Alunos,
Sempre presentes no meu trabalho.

ndice

Apresentao

13

Aco educativa
Programa
Projecto

17
19
20

Administrao
Direco
Motivao
Participao

25
29
29
30

Administrao educacional

33

Anlise social da educao


Aprendizagens escolares
Planos de estudos
Planos curriculares
Sucesso escolar
Recursos educacionais
Tecnologia e educao

39
40
41
42
45
46
47

Avaliao
Avaliao do ensino superior

49
52

Carta escolar

55

Democratizao do ensino
Acessibilidades
Apoios educativos e sociais
Igualdade de oportunidades
Educao para todos

63
66
67
70
72

Demografia escolar
Diagrama de Lexis
Esperana de vida escolar
Populao escolar

75
76
77
78

Demografia e sociedade
Migraes e ensino
Prospectiva

83
87
91

Desempenho
Eficincia
Eficcia
Qualidade

95
96
96
97

Desenvolvimento da educao
Capital humano
Oferta escolar
Redes

103
105
107
108

Economia e educao
Despesas em educao
Financiamento da educao
Gastos em educao

111
112
113
113

Educao
Educao de base
Educao de adultos
Educao no formal

115
116
116
117

Educao comparada

119

Educao em centros urbanos

123

Educao e desenvolvimento
Desenvolvimento humano
Desenvolvimento comunitrio
Desenvolvimento socioeconmico
Ensino superior e desenvolvimento regional

127
128
130
133
137

Educao e direitos
Direito educao
Educao e direitos humanos

145
145
147

Escola
Estabelecimento de ensino
Instituio escolar
Sistema escolar

153
155
156
157

Escola eficaz

159

Famlia e educao

161

Formao inicial de professores

165

Formao ao longo da vida


Andragogia
Educao e formao de adultos

169
171
172

Formao profissional

175

Funes da educao

179

Gesto
Clima escolar
Estratgia
Liderana

183
184
185
186

Indicadores
Indicadores da OCDE

189
195

LBSE
Modalidades especiais de educao escolar

197
198

Mtodos de investigao
Investigao-aco
Estudos de caso
Estudos monogrficos
Anlise organizacional

199
201
203
203
203

Mobilidade social
Meio social
Seleco social

205
206
206

Mudana social e educao


Analfabetismo
Inovao

209
212
214

Organismos internacionais
BIE Bureau International dducation
ONU Organizao das Naes Unidas
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Oganization
CE Conseil de lEurope
OCDE Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques
UE Unio Europeia

219
219
219
220
220
221
221

Organizao escolar
Organograma

223
225

Pedagogia social
Aco pedaggica
Incluso social
Tempo de lazer e animao

227
232
233
233

Planeamento
Planeamento da educao
Mtodos de planeamento da educao

235
237
242

Poder
Autonomia
Descentralizao
Desconcentrao
Regionalizao

245
247
249
249
250

Poltica educativa
Construo da poltica educativa
Dimenses de anlise
Contextos

253
255
257
258

Procura social da educao


Alunos
Escolarizao
Massificao escolar
Crise de educao

261
264
264
266
266

Profisso docente

269

Reformas de ensino

275

Regulao do sistema educativo

283

Regulao do ensino superior


Regulao pela mo da avaliao
Regulao pela mo da inspeco

287
290
290

Rendimento escolar
Abandono escolar
Desperdcio escolar
Resultados
Sucesso escolar

295
295
296
297
298

Sistema
Sistema de ensino

299
300

Sistema educativo portugus


Subsistemas

303
307

Sistema de informao educacional

327

Socializao

333

Territrio
Assimetrias regionais
Comunidade

341
342
344

Tipologia dos sistemas educativos


A base morfolgica
A organizao social
Coerncia interna
Organizao interna

347
349
350
352
354

Unio Europeia
Fundamentos da poltica educativa
Orientaes relativas educao e formao
Questes em aberto

357
357
359
361

Nota final

365

Bibliografia

367

Apresentao

Porque na muita sabedoria h muita arrelia, e o que aumenta o conhecimento,


aumenta o sofrimento.
Eclesiastes, 1, 18

Ao longo da nossa actividade docente e profissional, fomos diversas vezes chamados a


participar em tarefas relacionadas com a direco, a administrao e a avaliao do sistema
educativo, no seu todo, ou de algum dos seus subsistemas e instituies, em particular.
Esta colaborao veio reforar o interesse pelo aprofundamento dos aspectos relativos
gesto e orientao de certas medidas atinentes ao desenvolvimento, ao planeamento e
evoluo prxima do sistema educativo portugus. Frequentemente, constatmos como
muitas das decises relativas ao planeamento e administrao deste sistema nem sempre
pareciam concordantes com os princpios tericos, a racionalidade cientfica e os ensinamentos
acadmicos de algumas escolas de pensamento.
Com agrado, registamos como, no decurso das ltimas dcadas, muitos temas relacionados
com a anlise scio-organizacional do sistema educativo portugus tm vindo a ser aprofundados,
sobretudo em estudos de natureza acadmica, levados a cabo em diferentes instituies de
ensino superior e segundo perspectivas diferenciadas. Tal facto tem vindo a fortalecer uma
dinmica investigativa e uma matriz terica e reflexiva, indispensveis ao progresso de muitas
cincias, nomeadamente as que integram, no seu corpus, a anlise social dos fenmenos
educacionais, a administrao pblica e a poltica educativa. Contudo, apesar do enriquecimento
do acervo bibliogrfico em diversas reas do saber, os resultados de muitas das tomadas de
deciso de natureza poltica continuam a ser contraditrios em relao a certos pressupostos
tericos, atinentes matriz de funcionamento das organizaes educativas entendidas como
organizaes sociais ou, mesmo, quanto aos resultados esperados, gorando as expectativas
da populao escolar e da sociedade em geral. Por isso, apesar da retrica dos discursos
oficiais, muitas delas devem ser equacionadas face aos pressupostos inscritos na Constituio
da Repblica Portuguesa (CRP), relacionados com a construo de um Estado de direito
democrtico, assente na democracia econmica, social e cultural e no aprofundamento da
democracia participativa (art 2), bem como na sua extenso a toda a populao.
No cabe no mbito deste texto apreciar nenhuma medida concreta, sobretudo as que foram
tomadas depois da segunda metade de Novecentos, quando o sistema educativo portugus,
seguindo as tendncias que se haviam verificado noutros contextos europeus, passou a registar
os efeitos do processo de democratizao da educao, responsvel pelo aumento progressivo

14

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

da populao escolar, pelo alargamento da rede de estabelecimentos de ensino e de formao


e pelo desenvolvimento dos diversos subsistemas de ensino. To pouco nos cabe apreciar os
seus reflexos sobre as organizaes escolares, a populao estudantil, o sistema de ensino
no seu todo ou sobre a sociedade portuguesa. Tal facto exigiria uma anlise aprofundada
das mltiplas medidas de aco educativa ditadas por princpios ideolgicos e programticos
enunciados nos textos de aco governativa e que, no seu conjunto, configuraram polticas
de educao distintas consoante o momento, as opes estratgicas, os interesses, as
disponibilidades e a viso dos seus responsveis. O trabalho em questo pretende, sim,
recordar os fundamentos e os conceitos relacionados com o desenvolvimento dos sistemas
educativos. Assim:
serve de roteiro anlise da desenvoluo e planeamento, da aco e da poltica educativa
e da sua relao (e dependncia), em relao aos fenmenos sociais que os acompanham.
Por fenmenos sociais entendemos, semelhana de Gurvitch (1979, p. 27), os fenmenos
sociais totais, como totalidades reais em marcha, em movimento permanente, sendo
o elemento vulcnico da realidade social, a origem das erupes desta ;
toma em considerao o desenvolvimento de cada indivduo e de todos os homens,
segundo processos que apontam para o conjunto de dimenses do ser humano;
tem presente a disponibilidade e a utilizao dos recursos postos disposio do sistema
educativo, reunindo as mesmas unidades e factores na aco educativa, atributos que
Perroux (1987, p. 31-32) identifica como fazendo parte do novo desenvolvimento:
global, endgeno e integrado. Juntamos-lhe uma outra caracterstica, o desenvolvimento
sustentado, tendo em considerao a evoluo dos sistemas sociais e ambientais e a
pertinncia da aco pedaggica e educativa na preservao dos equilbrios societais e
naturais, resultantes da explorao incontida destes recursos, da explorao humana e
do agravamento das desigualdades sociais.
Neste sentido, justifica-se o ttulo que escolhemos para este trabalho: educao e desenvolvimento. De facto, entendemos que a educao deve ser considerada como um fenmeno
social, em evoluo permanente, exigindo coerncia, motivao e participao dos seus actores,
em articulao com o projecto, a identidade e a viso prospectiva das polticas educativas, de
formao e de investigao que as orientam. Por outro lado, ela o principal factor responsvel
pela evoluo dinmica das sociedades actuais, na busca do desenvolvimento e do bem-estar
humano e social, conducente ao crescimento, inovao tecnolgica (LOUREIRO, 1985),
incluso social e procura de solues contra as ameaas humanas, naturais e outras, que
pairam sobre a humanidade. E como recordam Debesse e Mialaret (1974, p. 367), qualquer
sociedade, capitalista ou socialista, assenta na produo e no trabalho, semelhantes nos
meios, diferentes nos fins, mas sujeitas mesma evoluo tcnica que caracteriza as duas
sociedades (Loc. cit.).
Para o desempenho destas funes, cabe aos sistemas de ensino organizarem-se, de
forma no s a perpetuar os valores e as competncias dos seus habitantes, mas tambm
para preparar esta populao para as mudanas que o progresso reclama (UNESCO, 1965,
p. 13). De acordo com este documento da UNESCO (Loc. cit.), todo o sistema de ensino o
produto da sociedade () depende da estrutura social dominante e das aspiraes culturais

Jorge Carvalho Arroteia

15

da populao, das oportunidades oferecidas pelas diferentes profisses e do seu prestgio,


das disponibilidades oramentais e dos recursos financeiros, enfim do conjunto do regime
politico e administrativo. Complementarmente, consideramos o desenvolvimento como um
processo complexo, que tem a ver no s com o expanso e o crescimento do sistema
econmico, mas tambm com as mudanas sociais e culturais que lhe andam associadas.
Neste contexto, ganha particular relevncia a formao dos recursos humanos e o acrscimo
de conhecimentos, de competncias, de aptides laborais () de todos os membros de uma
sociedade (Op. cit., p. 74).
O estudo dos diferentes fenmenos educacionais que fazem parte do nosso quotidiano
enquanto actores de um sistema responsvel pela formao, investigao e prestao de
servios comunidade, como o subsistema de ensino superior obriga-nos a reflectir sobre
as decises, as prticas e sobre os programas que fazem parte desta actividade, sobretudo
os que se relacionam com a docncia, a investigao e a formao dos nossos alunos. Esta
vivncia leva-nos a ter em considerao diversos tipos de abordagens dos fenmenos sociais
e dos processos de evoluo e de mudana que reflectem o processo civilizatrio que vivemos
e as influncias da abertura das fronteiras do conhecimento e do saber que experimentamos.
A perspectiva que seguimos neste trabalho atendeu, portanto, s preocupaes acadmicas
que nos assistem no domnio da anlise social e organizacional da educao e vivncia
de situaes diversas, com o acompanhamento e o cumprimento de funes burocrticas,
integradas em cadeias hierrquicas de organizaes pblicas, relacionadas com a direco,
a gesto e a regulao do sistema educativo portugus. A experincia a recolhida, completada
com a leitura e a pesquisa individual, foram enriquecedoras para a nossa reflexo, contribuindo
para a identificao de alguns eixos estruturantes de anlise dos fenmenos sociais e
educacionais. De acordo com esta matriz, procuramos sistematizar, seguindo uma ordem,
sempre que possvel, alfabtica e ordenada, os fundamentos e os conceitos que nos pareceram
apropriados compreenso dos aspectos relacionados com o desenvolvimento, a administrao
e o planeamento da educao.
No trabalho que realizmos, evocamos alguns dos autores que, primeiramente, nos alertaram
para a importncia de temas contidos nos programas das disciplinas do Departamento de
Cincias da Educao da Universidade de Aveiro, e que nos serviram de base formao
ao longo da vida que encetmos. Assim, procurmos estruturar este trabalho dando primazia
aos conceitos que, em nosso entender, esto associados ao assunto que elegemos como tema,
a comear pelas notas sobre aco educativa e, a concluir, com a referncia sobre algumas
das preocupaes da UE sobre a educao e a formao no seio dos pases europeus, e
sobre os desafios que se colocam identidade e diversidade dos seus sistemas sociais e
educativos (GARRIDO, 1996).
Como se ver em algumas abordagens, no prescindimos de referenciar obras e autores
que, para alguns, podem ser considerados histricos. Fazemo-lo seguindo o entendimento de
Mendras e Fors (1983, p. 8), de relembrar o passado, de raconter une histoire pour construire
un paradigme qui doit servir comprendre dautres transformations sociales relevant du mme
type. Esta a nossa opo, por considerarmos, tambm, que, apesar da multiplicidade de
estudos e de anlises recentes que incidem sobre os diferentes assuntos sociais e educacionais,

16

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

h uma matriz a ser tida em conta nos estudos actuais, a qual, nem sempre, devidamente
valorizada em estudos recentes. A sua evocao constitui um testemunho do contributo de
certas obras para a compreenso da mudana social e o reforar da conscincia colectiva
e do legado cientfico de diversos autores que nos ajudam a compreeender as marcas dos
diversos ciclos sociais e que as geraes mais novas sobretudo as que esto mais prximas
do nosso contexto de trabalho no devem, de todo, ignorar.
Muitos outras referncias podiam ou deveriam ser evocadas. Por se tratar de um primeiro ensaio,
reconhecemos o interesse de uma eventual actualizao ou mesmo do seu aprofundamento,
sobretudo numa perspectiva comparada. Para tanto, esperamos o contributo dos que,
generosamente, entenderem pronunciar-se sobre o interesse, a oportunidade e a validade
deste roteiro.

Aco educativa

Em sentido amplo, a aco educativa uma forma de aco social, entendida por Weber
(ARON, 1982, p. 509) como um comportamento humano (), uma atitude interior ou exterior
voltada para a aco, ou para a absteno, relacionada com o comportamento de outras
pessoas. Este tipo de aco, considerada no como revolucionria, mas como uma tarefa
dinmica de desenvolvimento das potencialidades sociais, como assinala Ansart (1990, 265),
encara esta concepo dinmica, aberta antropologia, histria, atenta complexidade e
mudana (Op. cit., p. 266), como indispensvel a qualquer tipo de anlise, de cariz sociolgico,
sobre fenmenos que afectam a escola e a nossa sociedade.
Diz-nos Sarmento (1997, p. 41) que a abordagem da aco inscreve uma problemtica que
dominada pela extrema heterogeneidade dos conceitos que para ela so convocados ().
Prossegue o mesmo autor, referindo que esta abordagem faz-se sob as lentes das diversas
disciplinas que constituem as cincias sociais (a Sociologia, a Antropologia, a Psicologia Social,
a Cincia Poltica, as teorias organizacionais, etc.), cada uma delas interessada em promover os
seus prprios quadros conceptuais, em apresentar as suas prprias definies, em dilucidar as
antinomias e os dualismos que se colocam a propsito da relao da aco com o seu objectivo
cientfico prprio (aco e sociedade, aco e cultura, aco e sujeito, etc.).
No domnio que nos interessa, relacionado com o desenvolvimento, a poltica e o planeamento
da educao, a aco educativa abarca diferentes tipos de iniciativas, sobretudo de carcter
pedaggico e administrativo, conduzidas pela escola, pelos professores, pelo poder central,
no mbito do ministrio da tutela e servios centrais dependentes, e levadas a cabo pelas
organizaes escolares, pelo poder local e por entidades locais, direccionadas para a populao
escolar (alunos e docentes) ou para a comunidade. Estas podem abarcar programas
especficos, de natureza educacional e formativa, de interveno scio-educativa e projectos
diferenciados, orientados para determinados estratos da populao.
Parte integrante da aco educativa o acto educativo, que Formosinho (O sistema
educativo-conceitos bsicos, in: ALVES-PINTO, ALADA, SILVA, 1986/88, p. 277-290) define
por vrias componentes (Op. cit., p. 279):
a) instruo a transmisso de conhecimentos e tcnicas;
b) socializao a transmisso de normas, valores e crenas, hbitos e atitudes;
c) estimulao a promoo do desenvolvimento integral do educando (desenvolvimento
intelectual, afectivo, motor, psicolgico).

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Como nos recorda Rocha (1988, p. 117), a interveno educativa tem por razo ltima
ajudar o educando a realizar-se integralmente como ser humano. Da a necessidade de se
atender natureza humana: o homem activo e realiza-se atravs de tarefas que, alterando
o ambiente, o modificam a ele prprio. Por outro lado, tendo presente as orientaes de
DHainaut (1980, p. 22), a aco educativa efectua-se em trs nveis de deciso:
ao nvel poltico, determinam-se os fins da aco;
ao nvel da gesto da educao, precisam-se as finalidades que deveriam conduzir a
realizar as intenes da poltica educativa;
ao nvel da realizao, determinam-se os objectivos, que exprimem os resultados
esperados das aces que se empreendem para alcanar finalidades propostas ao nvel
da gesto.
Como qualquer aco humana, a aco educativa condicionada por diversos factores,
relacionados com o tipo de sociedade, o regime poltico, a natureza da instituio de ensino,
a diversidade da populao escolar (docente e discente), o envolvimento dos seus actores,
bem como pela relao escola-meio. Por actores, entendemos todos os interessados no
desenvolvimento das polticas educativas pertencentes quer ao sistema poltico formal
(instituies oficiais: representantes eleitos, funcionrios, dirigentes partidrios, etc.) como
os que dispem de estatuto poltico informal (grupos de interesse, associaes voluntrias,
etc.) (FIGUEIREDO, 2001, p. 22). Da considerarmos que qualquer aco educativa depende
do projecto educativo, de mbito nacional, regional ou local, e assenta na elaborao de um
diagnstico da realidade educacional, social e escolar, dos meios e recursos, dos objectivos
especficos e da programao e no desenvolvimento de aces concretas, a realizar nas escolas
ou de interveno sobre o meio.
Dada a diversidade de situaes e a multiplicidade de factores que condicionam o aproveitamento escolar da populao discente, imperioso o conhecimento do sistema educativo
no seu conjunto, dos alunos e das suas identidades, das organizaes escolares e das suas
particularidades, das estratgias a seguir em cada uma das situaes, dos actores no seu
conjunto e da prpria sociedade. Este conhecimento deve assentar no desenvolvimento da
investigao cientfica, baseada no s na descrio dos fenmenos sociais e educativos, mas
tambm na sua interpretao, compreenso e explicao, assim como na prtica da autonomia
institucional e no apoio, no acordo e na colaborao entre os diversos parceiros responsveis
pela educao e formao cvica da populao discente.
O desenvolvimento destas aces, consubstanciada em iniciativas diversas, integradas em
projectos, programas e em planos de aco, sobretudo locais e regionais, devem traduzir as
opes de poltica educativa do poder central, os seus objectivos, os meios e as estratgias
relacionadas com as reformas institucionais, pedaggicas e de desenvolvimento da educao
na sua articulao com os demais sistemas sociais. Tal deve acontecer, igualmente, em relao
s autarquias: municpios e freguesias.
Havendo organismos internacionais que se preocupam com as questes do ensino e
da fomao, transcrevemos do Portal da Unesco http://portal.unesco.org 22AGO06) o
enunciado de alguns tipos de aco, articulados com a poltica e as estratgias educativas:

Jorge Carvalho Arroteia

19

i) acesso e participao educao de base;


ii) equidade e reduo das disparidades de gnero, das disparidades regionais, das
disparidades rural/urbano e das desigualdades sociais;
iii) qualidade e pertinncia da formao nos diferentes nveis (educao de base, ensino
secundrio geral, ensino tcnico e profissional, ensino superior, educao de adultos,
etc.;
iv) lugar do sector privado e das comunidades locais na organizao da educao;
v) regulao dos fluxos de alunos entre o ensino formal e no formal; pblico e privado;
secundrio geral, tcnico e profissional; superior curto e longo; elementar e secundrio;
secundrio e superior, etc.;
vi) aspectos institucionais, como a gesto, o planeamento e o equilbrio entre a descentralizao, a desconcentrao e a centralizao;
vii) partenariado e comunicao entre os actores e os parceiros sociais, os nveis de
participao assim como as formas de participao e de comunicao;
viii) a gesto dos custos ao nvel das despesas correntes e de capital;
ix) as polticas e as estratgias de mobilizao de recursos em articulao com a descentralizao e o desenvolvimento do sector privado e o desenvolvimento de parcerias.
Recorde-se que a importncia da educao na promoo do desenvolvimento humano e
sustentvel tem vindo a ser reconhecida por diversas instituies internacionais, pelo que a aco
e divulgao das boas prticas educativas devem ser incentivadas ao nvel da escola, dos
servios centrais e regionais e consideradas na gesto dos sistemas educativos. Para tanto, o
recurso a programas de formao especficos e a projectos curriculares e extracurriculares, que
permitam o desenvolvimento local e a participao alargada dos elementos que fazem parte da
escola e do seu meio envolvente, constitui um intrumento de valorizao da aco educativa, quer
seja de natureza pedaggica ou de interveno comunitria. No devemos, no entanto, esquecer
que, face s mudanas constantes da nossa sociedade, a aco educativa de hoje exige dos
pedagogos uma ateno redobrada, no sentido de acompanharem esta evoluo, adaptando a
sua actividade s exigncias presentes e futuras dos alunos e da sociedade onde vivem.

Programa
O conceito de programa suscita diferentes interpretaes, consoante o tipo de anlise a
empreender. Por isso, referimos vrias propostas de definio. Para Landsheere (1979, p. 217),
o programa o conjunto integrado de actividades concebidas para atingir um determinado
fim. Estas podem ser de diferente natureza, social, econmica, cultural ou outra, incluindo um
leque de aces da mesma natureza ou complementares, mas levadas a cabo pela mesma
organizao. Por programa educativo, entende o mesmo autor (Loc. cit.) o plano de aco
em matria de educao.
Ainda no mbito da educao, o programa pode ser entendido de formas complementares.
Para DHainaut (1980, p. 19), o programa , em princpio, uma lista de matrias a ensinar
acompanhadas de instrues metodolgicas que eventualmente a justificam e do indicaes
sobre o mtodo ou sobre a abordagem que os seus autores julgam a melhor, ou a mais
pertinente, para ensinar essas matrias. Por sua vez, Vidal, Crave e Florncio (1992, p. 120)

20

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

entendem o programa escolar como o conjunto ordenado de contedos escolares, e, para


Senz (1988, p. 474), como o conjunto de actividades com objectivos educativos que o
professor ou a equipa de professores prepara, com vista sua concretizao no centro escolar.
Neste caso, estas devem ter em ateno o contedo, o grau de instruo dos alunos, os nveis
a atingir no fim do curso, o material didctico disponvel, a idade dos alunos e as caractersticas,
em termos de homogeneidade/heterogeneidade do grupo escolar.
Por sua vez, Zabalza (1991, p. 12-23) entende o programa como o documento oficial
de carcter nacional ou autonmico em que indicado o conjunto de contedos, objectivos,
etc., a considerar em determinado nvel. Mais, ainda: o programa traduz os mnimos comuns
a toda uma sociedade, constituindo a estrutura comum de uma cultura e as previses
gerais relativamente s necessidades de formao e de desenvolvimento cultural e tcnico
dessa mesma sociedade. A sua gesto e aprofundamento so assegurados na escola pelos
professores, mas aos pais, comunidade, s autoridades educativas e aos prprios alunos
exigida uma larga participao no seu desenvolvimento. Tal justifica-se, na medida em que,
constituindo um programa escolar uma estrutura central de referncia, torna-se imprescindvel
ultrapassar as desigualdades existentes, de forma a que as metas a atingir pelos alunos
que frequentam o sistema educativo, qualquer que seja a sua origem geogrfica e social,
sejam cumpridas.
Recorda-nos o mesmo autor (Op. cit., p. 17) que o programa, assim considerado, constitui
um primeiro passo do desenvolvimento curricular, entendido este como um continuum
que se desenvolve em fases sucessivas e a diversos nveis do sistema escolar: administrao
central, regies, escolas, turmas concretas.
Na lgica do desenvolvimento curricular, o desenvolvimento progressivo do programa, tendo
em conta as condies especficas de cada escola, das turmas, dos alunos, dos diferentes
contextos educativos, consubstancia a actividade de programao atravs da qual cada escola
pode responder s necessidades educativas dos seus alunos e, inclusivamente, () colaborar
no desenvolvimento comunitrio de todo o grupo social de que faz parte.

Projecto
semelhana do conceito anterior, tambm a noo de projecto pode ser utilizada em
diferentes contextos, sociais, polticos, pedaggicos e outros. Em quaisquer deles, porm, o
projecto tem subjacente uma determinada aco, destinada a melhorar ou modificar uma ou
um conjunto de situaes, surgindo como uma constelao organizada de actividades que
so dirigidas para a realizao de certos objectivos e para a obteno de certos resultados
(ERASMIE, LIMA, 1989, p. 63).
Para Vidal, Crave e Florncio (1992, p. 120), falar de projecto em educao significa falar
de intenes e de adequao (), a exposio, adaptao e desenvolvimento dos objectivos
e experincias educativas que se pretendem para um nvel de ensino, etapa, ciclo ou rea
concreta de ensino. Por sua vez, M. Rodrguez (SENZ, 1988, p. 432) define projecto
como um documento pedaggico, elaborado pela comunidade, que, com carcter temporal,
expressa, de forma realista e concreta, o que fazer no domnio educativo, tendo presente a
coerncia de aco e a organizao acadmica do centro. Nesta perspectiva, o projecto
situa-se entre o iderio o que a escola quer ser e as programaes concretas que cada

Jorge Carvalho Arroteia

21

dia levam a cabo os elementos da mesma o que a escola faz. O projecto expressa o que a
escola pretende (Op. cit., p. 433).
A importncia dos projectos pedaggicos uma necessidade para dinamizar o acto
educativo, como refere Boutinet (1986, p. 20), uma vez que o seu desenvolvimento permite
mobilizar a motivao dos alunos, aumentar a eficcia do sistema educativo, substituir
uma lgica de contedos, uma lgica de objectivos, de distinguir, enfim, no mbito de um
programa, os elementos centrais e os elementos subsidirios. Tal aplica-se no s a este tipo
de projecto, mas tambm aos projectos de ensino, de aprendizagem e aos projectos didcticos
e educativos. Estes ltimos tm vindo a merecer a ateno redobrada por parte de alguns
cientistas nacionais (ERASMIE, LIMA, 1989; COSTA, 1990, 1991 e 1997; CANRIO, 1992;
BARROSO, 1992), que atravs da sua investigao tm chamado a ateno para a pertinncia
e oportunidade do projecto educativo.
De acordo com Costa (1990a, p. 12), a questo do Projecto Educativo de Escola aparece ()
suportada por uma concepo poltica de sociedade que assenta num modelo de democracia
participativa com relevo para o papel de interveno da sociedade civil. A traduo deste
modelo, ao nvel educativo, passa por um sistema de ensino descentralizado e por uma escola
(comunidade educativa) com um grau de autonomia suficiente para definir e implementar o seu
prprio Projecto Educativo. A sua relao com a autonomia, a direco, a participao e a
comunidade educativa , em data posterior, realada por Formosinho (Prefcio. in: COSTA,
1991, p. 5), que entende o projecto educativo como um instrumento organizacional de expresso
da vontade colectiva desta escola-comunidade educativa, um documento que d um sentido
til participao, a corporizao operativa da autonomia da escola comunidade.
Neste sentido, o Projecto Educativo de Escola , no dizer de Costa (Op. cit., p. 10), um
documento de carcter pedaggico que, elaborado com a participao da comunidade
educativa, estabelece a identidade prpria de cada escola atravs da adequao do quadro
legal em vigor sua situao concreta, apresenta o modelo geral de organizao e os objectivos
pretendidos pela instituio e, enquanto instrumento de gesto, ponto de referncia orientador
na coerncia e unidade da aco educativa, elaborado de acordo com o iderio da escola, o
plano anual e o regulamento interno (Op. cit., p. 20) e seguindo um conjunto de procedimentos,
tal como o preconiza o estudo de Costa (1991).
Cremos do maior interesse recordar uma outra proposta relativa importncia da pedagogia
do projecto, com particular relevncia para a de Projecto de Classe. Para Hugon (1992, p. 108,
in: ESTRELA, FALCO, 1992), este ser definido como o conjunto de prticas pedaggicas
organizando situaes educativas, concebidas em torno da realizao de aces finalizadas
por uma produo concreta, desenvolvido numa lgica de inovao e investigao-aco.
De acordo com experincias realizadas na regio de Paris, esta autora (Loc. cit.), acrescenta:
ao nvel pedaggico, o projecto de classe globalizao do ensino, valorizando o saber-fazer,
pela multiplicao das prtica. a aquisio de utenslios medida de situaes verdadeiras
Ao nvel social, uma noo que abre a escola para um outro tipo de relaes: o estatuto da
criana modifica-se. Activa, torna-se parceira dos adultos e implicada nas aprendizagens.
E que dizer da sua aplicao perante a diversidade de contextos e de pblicos que caracterizam
o nosso sistema educativo, sobretudo em certas reas residenciais na periferia de grandes
centros urbanos?

22

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

De acordo com a legislao que consagra o Regime de autonomia, administrao e gesto


dos estabelecimentos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio (Dec.-Lei
n 115-A/98, de 4 de Maio art 3), o projecto educativo o documento que consagra a
orientao educativa da escola, elaborado e aprovado pelos seus rgos de administrao e
gesto para um horizonte de trs anos, no qual se explicitam os princpios, os valores, as metas
e as estratgias segundo os quais a escola se prope cumprir a sua funo educativa.
Tendo em conta o avano de estudos sobre este tema, recordamos que, no domnio
cientfico, um projecto de investigao a descrio de uma pesquisa a realizar e dos
meios necessrios sua realizao (LANDSHEERE, 1979, p. 217), a qual deve contemplar
os aspectos seguintes:
1. problema;
2. como a soluo do problema poder contribuir para o progresso da teoria ou da prtica
pedaggica (objectivos gerais e objectivos especficos);
3. hipteses de soluo;
4. definio dos principais termos utilizados;
5. primeira sntese da literatura;
6. etapas de observao ou da experincia:
a) o que se far e como (plano experimental);
b) que dados se pretende reunir;
c) como sero registados;
d) como sero validados;
e) como sero analisados;
7. calendrio de trabalho;
8. necessidades de pessoal e de material;
9. oramento.
O sentido, amplo, da noo de projecto e a sua aplicao em diferentes contextos organizacionais, escolas, empresas, associaes e outras entidades, permite apresentar uma outra
definio de projecto (NOCE, PARADOWSKI, 2005, p. 14): um projecto consiste numa aco
especfica que permite estruturar metodolgica e progressivamente uma realidade futura.
Um projecto permite elaborar uma resposta s necessidades de um utilizador; de um cliente ou
de uma clientela e implica um objectivo e aces a realizar com base num conjunto de recursos.
Se tivermos ainda em conta a oportunidade do lanamento de projectos que tenham como
referncia as necessidades bsicas do indivduo (sade, educao, emprego e condies de vida)
(SERRANO, 2000, p. 21), ento podemos falar em pojecto social, direccionado para um grupo
ou para uma organizao ou instituio social, mas confinados, sempre, a uma rea territorial.
Em suma, de acordo com Costa (2006, p. 89-90), o desenvolvimento de projectos
educacionais obedece a metodologias especficas, que podem dar origem a projectos de
natureza distinta, tais como:
Projectos educativos locais situados, fundamentalmente, no mbito de actuao da
administrao autrquica, designadamente a municipal, desenvolvidos sob a sua coordenao
e superviso, traduzem-se em propostas de desenvolvimento educativo de uma colectividade
local, na base das quais se devero construir as cartas educativas municipais ().

Jorge Carvalho Arroteia

23

Projectos de desenvolvimento local e interveno comunitria trata-se de projectos


que dirigem a sua ateno para as comunidades locais e para as suas potencialidades de
desenvolvimento, identificando problemas comuns, construindo colectivamente as solues e
os modos de realizao atravs da mobilizao dos recursos e vontades locais ().
Projectos de formao associados inicialmente aos programas de alfabetizao, os
projectos de formao e educao de adultos abarcam hoje tambm outros domnios, como os
da formao contnua, da formao e do reconhecimento de competncias, da requalificao
e reconverso profissional (e mesmo do ensino profissional) ou seja, da chamada educao
permanente e formao ao longo da vida ().
Na apresentao deste tema, podemos ainda evocar Serrano (2000, Introduo), que, a
propsito das caractersticas da sociedade actual e da mudana que a identifica, nomeadamente
as de natureza cientfica, tcnica, e, sobretudo, educacional, considera que os projectos de
natureza social ajudam o homem a tomar conscincia dos seus prprios problemas, podendo
contribuir, desta forma, para a transformao e humanizao da sociedade (Op. cit., 19).
Para tanto, aponta como exemplo o desenvolvimento de projectos sociais, com o intuito de
melhorar uma determinada realidade social na qual florescem situaes que importa remediar.
Pelo seu interesse, transcrevemos a definio que esta autora apresenta de projecto social
orientado para um grupo social, uma instituio ou uma unidade territorial bem como as
fases que importa considerar na sua realizao (Op. cit., p. 20-21): o projecto um plano de
trabalho com carcter de proposta que concretiza os elementos necessrios para conseguir
os objectivos desejados. Tem como misso prever, orientar e preparar o caminho para o que
se vai desenvolver. Todo o projecto compreende:
uma descrio do que se quer alcanar, indicando com preciso a sua finalidade;
uma adaptao do projecto s caractersticas do ambiente e s pessoas que o vo
desenvolver;
dados e informaes tcnicas para o melhor desenvolvimento do projecto, assim como
os instrumentos de recolha de dados;
os recursos mnimos indispensveis sua aplicao;
uma calendarizao precisa do desenvolvimento do projecto.
Estas so algumas das questes que se prendem com o desenvolvimento de diferentes
tipos de iniciativas, relacionadas com os problemas sociais contemporneos, que convivem
com a instituio escolar, a qual tem uma palavra a dizer relativamente ao seu desempenho
pedaggico e relao com a comunidade.

Administrao

Em sentido amplo, a administrao tem uma funo especfica, que a de assegurar


o cumprimento das polticas definidas pelo Governo. Tal conceito est ligado ao exerccio da
direco, da gesto ou da governao, sobretudo de natureza pblica. Assim, para Birou
(1978, p. 23), a administrao a actividade que consiste em gerir e em fazer funcionar
instituies, empresas ou qualquer organizao econmica e social, pblica ou privada.
Por sua vez, Sumpf e Hugues (1973, p. 11) falam-nos de administrao como o conjunto de
relaes sociais estabelecidas num grupo (), relativas prossecuo de uma produtividade
mais racional, porque assenta num conjunto de decises e na harmonizao das motivaes
de todos os membros do grupo.
Entendida, ainda, como a cincia e a arte de planejar, organizar, dirigir e controlar os
empreendimentos humanos (SANTOS, 1964, p. 16), a administrao prev o exerccio de
um conjunto de tarefas e de funes que permitem a consecuo dos grandes objectivos
a atingir por qualquer empresa ou grupo organizado. Trata-se, portanto, de um processo
que engloba diversas fases e funes, que tm acompanhado a evoluo das actividades
laborais e de produo, relacionadas com o crescimento da indstria e da prpria sociedade.
Deste modo, constatamos a existncia de etapas decisivas que facilitaram o seu desenvolvimento
e que levaram racionalizao da actividade humana no seio das organizaes sociais, pblicas
e privadas. Assim aconteceu, primeiramente, com a revoluo industrial e a mecanizao que
permitiu aumentar a produtividade manufactureira e a produo nas grandes unidades laborais.
Os principais escritos relativos teoria da administrao surgiram no incio do sculo XX,
quando o engenheiro de empresas, Frederick W. Taylor, publicou, em 1911, um trabalho relativo
aos Princpios da administrao moderna, ainda hoje aplicveis actividade humana. Dando
nfase s tarefas e pensando, sobretudo, no aumento da produtividade e na realizao dos
trabalhos rotineiros dentro da empresa, pela adaptao e treino do operrio ao trabalho que
deve executar, Taylor assinalou alguns princpios fundamentais que, ainda hoje, se aplicam s
organizaes modernas (BENTEZ, 1986, p. 26).
Destes, destacamos:
cada actividade laboral deve ser estudada de modo a definir-se a melhor maneira de a
realizar. Uma vez definida essa actividade, devem ser dadas a cada trabalhador instrues
escritas quanto ao modo de fazer o seu trabalho;
() cada trabalhador deve ser seleccionado com base em critrios objectivos de forma
a atingir uma maior eficincia. Na fase seguinte deve garantir-se um aperfeioamento
especfico e um aperfeioamento contnuo;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

26

() necessrio um sistema de controlo a fim de garantir que toda a actividade seja


realizada de acordo com o plano previamente estabelecido;
() deve haver uma separao ntida entre planeamento e execuo. A elaborao do
plano cabe direco e a sua execuo ao trabalhador.

Alguns anos mais tarde, em 1916, um outro engenheiro, Henry Fayol, num trabalho sobre
Administrao industrial e geral, defendeu que em todas as organizaes existe uma srie de
funes de cuja inter-relao e eficcia depende o xito de qualquer instituio (Op. cit., p. 27).
Contrariamente anterior, conhecida pela teoria da administrao cientfica do trabalho
(ou do homem-mquina), a teoria clssica de Fayol passou a dar maior ateno estrutura
organizacional das empresas, assinalando como funes essenciais da administrao as
seguintes: tcnicas, relativas produo de bens e servios; comerciais, destinadas compra
e venda de matrias; financeiras, relacionadas com a gesto de capitais; segurana, abarcando
a proteco de pessoas e bens; contabilsticas, relacionadas com a contabilidade da empresa;
e administrativas. O exerccio desta ltima funo engloba as seguintes fases: planeamento,
organizao, direco, coordenao e controlo. Estas tarefas devem integrar as diferentes fases
que assinalam a administrao, nomeadamente a administrao educacional, que prossegue
um determinado nmero de fins e de objectivos especficos.
Note-se que a administrao dos sistemas de ensino, pela diversidade de estruturas que
a compem e extenso territorial onde exercida, deve ser igualmente encarada como uma
vasta organizao, dominada por estruturas, centralizadas ou no, mas sujeitas aplicao
de princpios reconhecidos como indispensveis boa gesto. Destacamos dentre eles: diviso
do trabalho, autoridade e responsabilidade, disciplina, unidade de comando e de direco,
subordinao dos interesses individuais aos colectivos, centralizao, hierarquia, ordem,
equidade e estabilidade (COSTA, 1996, p. 29).
Devido evoluo das tarefas e das prprias organizaes sociais, hoje em dia as funes
relativas administrao das organizaes sociais tm vindo a aumentar, contando actualmente
o management empresarial com novas funes. Destas, destacamos: previso; planificao
(que compreende vrias fases no seu processo, desde a recolha de dados definio de
objectivos e elaborao de planos e de programas); organizao; direco e coordenao;
motivao; comunicao; avaliao (GHILARDI, SPALLAROSSA, 1989).
Convir recordar que o desenvolvimento das sociedades industriais e a especializao
crescente das funes e das organizaes sociais sugeriram novas propostas relativas ao modo
de conduo racional dessas actividades e ao aparecimento de novos contributos tericos.
Dentro destes, destacamos a abordagem sugerida por Max Weber (CRUZ, 1989), que, no
enunciado da teoria burocrtica, chama a ateno para a necessidade da racionalizao das
actividades econmicas e sociais, atravs da criao de rgos especializados, dotados de
autoridade legal e racional. O poder exercido por esses rgos privilegia a hierarquizao, bem
definida (pela dependncia dos cargos e no das pessoas, como sucedia no caso da submisso
tradicional e carismtica), e a diviso do trabalho social, com base numa especializao funcional,
atravs da departamentalizao. Igualmente necessrios so o ingresso e a progresso na
carreira, assentes na competncia tcnica e no noutros privilgios sociais, tais como relaes
familiares, amizades ou o carisma pessoal. Tais procedimentos so legitimados por regras

Jorge Carvalho Arroteia

27

formais, que definem, com preciso, os direitos e deveres de cada trabalhador, garantindo,
assim, a objectividade e as relaes impessoais entre os diferentes membros da organizao.
Uma das caractersticas do aparelho administrativo construdo de acordo com este modelo
, segundo Fernandes (1992, p. 36), o sistema de normas exaustivamente definidas e a
estrutura de relaes hierrquicas entre os diferentes nveis da organizao para Weber o
meio adequado para assegurar a coordenao eficaz da aco societria que a elite dirigente
pretende exercer sobre toda a sociedade. Alm destas, a existncia de vnculos administrativos,
impedindo a proeminncia dos direitos pessoais, devem apontar para o cumprimento de
grandes objectivos comuns que orientam as organizaes burocrticas. Por outro lado,
a previsibilidade do seu funcionamento constitui uma das ltimas caractersticas destas
organizaes que reservam para o centro delas a responsabilidade da deciso, da inovao e
da coordenao de toda a actividade e informao, respeitante ao seu conjunto.
A falncia dos procedimentos relativos s teorias j referidas, principalmente em relao
teoria burocrtica, que se revelou sede de inmeras disfunes relacionadas com a
despersonalizao, o formalismo, a rotina e a resistncia mudana , centradas, essencialmente,
na estrutura e no funcionamento das organizaes sociais, acabou por mostrar, ainda durante
os anos trinta do sculo passado, a necessidade de se repensar o seu funcionamento, dando
maior nfase s pessoas que as servem. Para tanto, contriburam as experincias efectuadas,
na Western Electric (estudos de Hawthorne), por Elthon Mayo (em 1942), que mostraram
como a conduta do trabalhador no depende tanto da sua personalidade, mas sim do
grupo laboral onde se insere. Por outro lado, realaram a importncia da comunicao
como elemento fundamental para evitar os conflitos nas organizaes (BENTEZ, 1986,
p. 27). Esta postura favorece a compreenso das necessidades sociais dos trabalhadores, a
motivao, o comportamento em grupo e a satisfao profissional das necessidades humanas
(das fisiolgicas s de auto-realizao), podendo trazer um acrscimo da produtividade por
parte dos elementos de qualquer empresa.
Por sua vez, as propostas contidas na teoria das relaes humanas de Elthon Mayo
foram enriquecidas com o enunciado de novos contributos relativos ao comportamento
organizacional, dando ainda maior nfase s pessoas. Referimo-nos anlise comportamental
representada pelas Teorias do X e do Y de Douglas Mac Gregor. Assinalou Mac Gregor
(Teoria do X) a grande repugnncia do ser humano pelo trabalho e mudana, o desinteresse
em assumir responsabilidades de direco e de procurar acima de tudo a segurana, pouco lhe
interessando, dado o seu carcter egosta e ambio reduzida, os objectivos da organizao.
Estes pressupostos serviram ao autor para procurar justificar, atravs de outro enunciado, a
Teoria do Y, a integrao do homem nas organizaes, a sua motivao e interesses.
Novamente de Bentez (Op. cit., p. 28), transcrevemos alguns dos princpios bsicos desta
ltima teoria:
o trabalho to importante para o homem como o jogo, a diverso ou o descanso.
Segundo circunstncias que podem variar, o trabalho pode constituir uma fonte de
satisfao (caso em que o far voluntariamente) ou um castigo (caso em que o evitar);
o controlo e as sanes no so os nicos meios para que o homem prossiga os fins da
organizao. A satisfao induzida pelas caractersticas da personalidade () so um
estmulo para a actividade laboral;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

28

a capacidade de imaginao, de engenho e de esprito criativo existem em grande nmero


de indivduos. Se o homem encontra as condies adequadas para desenvolver estas
capacidades ento no s as reunir como tentar assumir a sua responsabilidade;
no estado actual das organizaes, a capacidade intelectual do ser humano s utilizada
parcialmente.

Como j notmos, a evoluo das organizaes sociais, na actualidade, tem vindo a sugerir
novas pistas para a sua interpretao e anlise. Por isso, diversos contributos tm surgido nos
ltimos anos, relacionados com a vida das sociedades e com a sua complexificao actual.
Entre as novas propostas, salientamos a teoria sistmica, que considera a administrao como
um sistema de variveis mltiplas e dinmicas, como um todo dinmico, que tem em conta
os diferentes elementos da organizao, como um todo de partes interligadas, relacionadas
entre si e orientadas para os mesmos objectivos.
Tal perspectiva, no sendo inovadora no domnio do estudo das organizaes sociais,
contempla igualmente as relaes entre estas e o seu meio envolvente e a sua modificao
atravs de mecanismos complexos de auto-regulao. Tal acontece, principalmente, com os
sistemas abertos, conhecidos pela sua capacidade de adaptao e de reaco ao meio
retroaco que permite a adaptao contnua do produto final s necessidades do prprio
meio, a continuidade e a sobrevivncia das organizaes sociais. Caso assim no se verifique,
predomina a certeza, a previsibilidade, o planeamento e o controlo cerrados, caractersticos
dos sistemas fechados e das teorias clssica e burocrtica da administrao.
A exposio destes aspectos referentes teoria geral da administrao no esgota o
enunciado de outros pressupostos, nomeadamente a teoria da contingncia, que defende
no existirem normas ideais para dirigir as organizaes sociais, j que estas dependem,
essencialmente, de factores contextuais. Se aplicadas administrao educacional, podemos
referir novas abordagens tericas, tais como as teorias da anarquia, da democracia, da
arena poltica e outras. No seu conjunto, estas sugerem-nos a necessidade de uma anlise
mais aprofundada da escola e das suas imagens organizacionais. Trata-se, alis, de assunto
desenvolvido por outros autores, nomeadamente por Costa (1996).
A apresentao acima descrita no esconde a existncia de novos atributos que devem
caracterizar a administrao no seu conjunto, sobretudo se esta for entendida numa perspectiva
mais dinmica e inovadora. Neste caso, a administrao pode revestir os seguintes atributos:
dinmica: permevel a mudanas internas dentro da organizao e a um melhor aproveitamento dos seus recursos humanos;
inovadora: facilitadora dessas mudanas;
eficaz: garantindo os melhores resultados face ao planeamento realizado;
estvel e duradoura: funcionando independentemente das flutuaes polticas;
participativa: fomentando o envolvimento de todos os actores sociais afectados pelas
medidas de poltica educativa.
Tendo em conta o processo de crescimento econmico e social das sociedades industriais,
estas tm vindo a registar um aumento crescente do sector pblico, devido oferta acrescida
de bens e servios que acompanham o bem-estar e o progresso social. Esta situao tem

Jorge Carvalho Arroteia

29

levado ao aumento crescente das despesas pblicas, isoladamente e na sua relao com o
PIB, conduzindo, por isso, a uma maior racionalidade da teia burocrtica do Estado e a uma
gesto mais cuidada e responsvel dos seus agentes.

Direco
A direco, entendida como a aco de dirigir, consistindo em estabelecer e manter uma
linha de actuao determinada, exige o planeamento, execuo e controle de um conjunto
de actividades a desempenhar no seio de uma organizao social (DACAL, 1986, p. 154).
, ainda, entendida como um processo aberto e flexvel, que pretende harmonizar os recursos
e os elementos pessoais com vista a alcanar metas previamente determinadas (Loc. cit.) e
constitui uma das tarefas fundamentais de toda a actividade administrativa.
Se aplicada educao, as actividades relacionadas com a preparao de iniciativas no
mbito da aco e da poltica educativa exigem o domnio de um conjunto de princpios
estruturantes, sobretudo na rea da administrao pblica e da gesto dos recursos humanos.
Por outro lado, requer um conhecimento aprofundado da estrutura e da organizao do sistema
educativo, dos diversos subsistemas que o formam, do universo de instituies que o integram
e das pessoas que nele trabalham e frequentam. O cumprimento dos seus princpios directores,
a articulao entre os seus rgos e a comunicao entre os seus elementos constituem a
essncia do funcionamento deste sistema.
Tendo presente o desenvolvimento cientfico das teorias relacionadas com a organizao
cientfica do trabalho, as mudanas de ambientes e a importncia crescente dos aspectos
atinentes direco dos recursos humanos, o conceito de direco, tal como a referimos,
tem vindo a evoluir, cabendo-lhe novas tarefas concernentes gesto e liderana das
organizaes sociais. De facto, partilhando das mesmas responsabilidades de direco, a
gesto e a liderana permitem alcanar os melhores resultados em termos de execuo e
desempenho, de processos, de participao e de resultados, permitindo transformaes
profundas no seio das organizaes educativas.

Motivao
O cumprimento das funes clssicas do management (empresarial e educacional) deve
contemplar a motivao, que constitui um dos factores mais relevantes a assumir pelos
comportamentos individuais no seio das organizaes. Dacal (1986, p. 306) refere-se
motivao como revestindo uma componente dinmica, de estmulo actividade para
objectivos e metas previamente estabelecidas e aceites pelo indivduo. Por isso, e sem
esquecer a hierarquia das necessidades que, segundo Maslow, poderiam justificar o
cumprimento de certas tarefas ou os trabalhos de Mc Gregor sobre as motivaes individuais,
entendemos, semelhana de Ghilardi e Spallarossa (1989, p. 35), que a participao nas
actividades de direco constitui um dos factores positivos na motivao do pessoal docente
e na prossecuo dos objectivos consignados em textos de reforma do sistema educativo.
Este facto pressupe que o sucesso deste passa, necessariamente, pelo envolvimento dos
docentes na gesto do sistema educativo e, sobretudo, pela sua motivao em relao s
propostas de mudana e das reformas em curso. Sem pretendermos esgotar as funes
clssicas do management (empresarial e escolar), recordamos que a motivao constitui

30

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

um dos factores mais relevantes no assumir dos comportamentos individuais no seio


das organizaes.
Reportando-nos realidade portuguesa, a Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE)
defende nos seus princpios gerais (art 43) que a administrao e gesto escolares devem
assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade e de participao que visem a
consecuo de objectivos pedaggicos e educativos, auxiliados pelo job enrichment do
pessoal docente, que, segundo Ghilardi e Spallarossa (Op. cit., p. 35), constitui um terceiro
requisito indispensvel motivao do pessoal docente.
A leitura de diversas obras e contributos sobre esta matria expressa orientaes distintas
que hoje animam os modelos do management educacional. Com efeito, se tivermos em
conta os aspectos essenciais das teorias clssicas da administrao, constatamos no ser
possvel, em muitos dos seus aspectos, uma aplicao imediata desses princpios gesto
das instituies escolares. Consideremos alguns exemplos. Para Fayol, tido como o pai do
management moderno, qualquer organizao considerada como uma mquina construda
segundo normas rgidas, que funciona fora de presses internas ou externas. Assim entendida,
a rigidez e o mecanicismo constituem as caractersticas fundamentais das organizaes
sociais que funcionam de acordo com os seguintes princpios basilares (Op. cit., p. 24):
especializao das incumbncias; estandartizao do rendimento; unidade de comando e
centralizao da tomada de decises.
Outras abordagens mais recentes, baseadas na teoria das relaes humanas, tiveram
em considerao o estudo dos componentes humanos da organizao, do conhecimento
do seu comportamento, dos hbitos e das motivaes dos trabalhadores. Nesta perspectiva
assentam as teorias de Mc Gregor, nas suas relaes com a teoria de Maslow (baseada
na hierarquia das necessidades humanas). Aqui as necessidades sociais de estima e de
auto-realizao so apontadas to importantes como as necessidades primrias de natureza
fisiolgica e de segurana. Ainda, de acordo com Ghilardi e Spallarossa (Op. cit., p. 25), no
mbito do management educacional qualquer instituio escolar tem de ser entendida como
um complexo sistema aberto, em condies de exprimir elevados nveis de interaco com
o ambiente. Por estas razes, a administrao educacional surge-nos como uma operao
complexa identificada por diversas funes (cf: Fayol, Weber, Mayo, McGregor e outros), sujeitas
a interaces vrias entre a escola e o seu meio ambiente, como assinalam outros autores
como Emery, Trist, Aldrich e outros.

Participao
A participao um dos requisitos fundamentais para o bom funcionamento de qualquer
organizao social, uma vez que implica um envolvimento pessoal no cumprimento dos
objectivos e colaborao em tomadas de deciso que dizem respeito ao grupo e aos seus
elementos. Em regra, estes esto animados por sentimentos de identificao, de pertena e
por laos de solidariedade, levando-os, geralmente, a ajustar os seus comportamentos aos
interesses colectivos. Modernamente, a cooperao constitui um dos pressupostos bsicos
para os modelos de governao em networks.
Em relao escola, observa Lima (1991, p. 164) que a participao uma das palavras-chave da poltica educativa depois de 25 de Abril de 1974 (e, de certa forma, j o era antes,

Jorge Carvalho Arroteia

31

enquanto reivindicao), omnipresente nos discursos poltico, normativo e pedaggico.


Esta participao exige o envolvimento de outros pblicos em actividades promovidas pela
instituio escolar, que no s os seus alunos e docentes, mas tambm os pais, as autarquias
e outras entidades, sendo uma consequncia do processo de democratizao do ensino e do
desenvolvimento de projectos de aco orientados para a participao pblica dos pais e da
sociedade em geral. Da o interesse do envolvimento de entidades exteriores escola nas suas
actividades, nos seus rgos de gesto e em actividades diversas que promovam uma maior
proximidade entre a instituio escolar e o seu meio.
A mobilizao de entidades exteriores escola permite partilhar diferentes responsabilidades
relacionadas com a gesto, a mobilizao e o financiamento de actividades inerentes ao
ensino, facilitando, por esta via, os resultados conseguidos pela instituio escolar. Tal facto
resulta frequentemente da prpria alterao das estruturas e da organizao do sistema de
ensino, levando a uma maior interveno do poder regional e do poder local em relao aos
problemas que afectam a comunidade. Um exemplo desta atitude a participao dos pais, das
autarquias, das associaes locais, representadas nos rgos de gesto da escola, bem como
na possibilidade de elaborao de projectos educativos prprios, indiciadores da autonomia
acrescida das escolas no contexto local da sua actuao.
A participao dos cidados na vida das instituies democrticas insere-se no estabelecido
na CRP. Entre os diferentes rgos abertos participao democrtica, refere-se o caso do
Conselho Nacional de Educao, com funes consultivas, sem prejuzo das competncias
prprias dos rgos de soberania, para efeitos de participao das vrias foras sociais,
culturais e econmicas na procura de consensos alargados relativamente poltica educativa
(). Por sua vez, a Constituio Europeia consagra no seu artigo I-47 o Princpio da
democracia participativa, que permite o estabelecimento, atravs de canais adequados, do
dilogo entre e Unio e o cidado.
Quanto administrao e gesto dos estabelecimentos de educao e ensino, estes so
regidos pelos princpios de democratizao e de participao. A sua conduo deve
orientar-se por uma perspectiva de integrao comunitria, prevalecendo os critrios de
natureza pedaggica e cientfica sobre critrios de natureza administrativa. Estes aspectos
esto definidos no s na Lei de Bases (art 45), mas tambm nos documentos reguladores
do exerccio desta gesto e administrao escolar. Assim, de acordo com Sarmento (1997,
p. 557), a construo de uma administrao participativa da educao passa pela definio de
nveis de responsabilidade e pela construo de dispositivos que assumam o territrio como
nvel de administrao, ou seja, a ultrapassagem de uma lgica predominantemente vertical e
compartimentada da administrao para uma lgica predominantemente horizontal e integrada,
aos diferentes nveis (central, regional, municipal, de territrio educativo e de estabelecimento
de ensino).
A importncia da participao dos pais na organizao escolar levou Nvoa (1992, p. 27) a
afirmar que as escolas com melhores resultados so, normalmente, aquelas que conseguem
criar condies propcias a uma colaborao das famlias na vida escolar, uma vez que
estes podem ajudar a motivar e a estimular os seus filhos, associando-se aos esforos dos
profissionais do ensino. Por outro lado, se atendermos aco educativa, o grande desafio
que se coloca s polticas de educao o de manter vivas dinmicas de reforma permanente

32

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

e de ajustamento contnuo, gerindo social e politicamente a instabilidade da decorrente, ou


seja, conquistando a sociedade para a participao nos processos de mudana (AZEVEDO,
1994, p. 31).
Estas so, com efeito, algumas das questes que se levantam administrao dos
sistemas sociais e educativos e ao envolvimento da sociedade nos seus processos.

Administrao educacional

A administrao do ensino corresponde a uma rea especfica da administrao pblica,


que incide sobre o sistema educativo, no seu conjunto, e as ofertas de formao das escolas
integradas no servio pblico. A administrao educacional, prosseguindo as finalidades
gerais da administrao pblica, tem natureza prpria e mtodos especficos que levam ao
cumprimento das polticas educativas, pelo que pode ser encarada sob diferentes perspectivas:
uma perspectiva funcional, relacionada com o exerccio da funo administrativa; uma outra,
institucional, relacionada com o funcionamento das estruturas e das organizaes educativas;
outra ainda, mais social, relacionada com as novas funes atribudas educao por via da
mudana e da dinmica social, em contextos rurais e urbanos, nacionais e globais.
Como afirma Azevedo (1994, p. 181), parafraseando Kant, h duas invenes humanas
que podem ser consideradas mais difceis do que quaisquer outras a arte da governao e
a arte da educao; e as pessoas ainda se digladiam acerca do seu verdadeiro significado.
De facto, tal como os demais sistemas sociais, o sistema educativo est marcado por uma estrutura
complexa, resultado de inmeras interaces sociais e da aco de diversos condicionalismos
(de ordem filosfica, poltica, histrica, cultural, religiosa e comportamental, agindo isoladamente
ou em conjunto). Estes aspectos ganham maior significado se tivermos em conta as funes
especficas que este tem sido chamado a desempenhar, tais como a transmisso s geraes
mais jovens das tcnicas, dos conhecimentos, dos costumes, dos usos, das crenas e, em
geral, do patrimnio cultural criado ao longo da histria (DACAL, 1986, IX).
Note-se que, para alm de agente de socializao, o sistema educativo assume, com
outros agentes de socializao, um papel activo nesse processo, estimulando a transmisso
do saber e as aprendizagens orientadas, igualmente, para a especializao laboral,
caracterstica das sociedades desenvolvidas e com elevada diviso do trabalho. Para alm
destas responsabilidades, reconhecemos que ao sistema educativo caber ainda facilitar
o desenvolvimento das capacidades de reflexo crtica, tarefa que exige, na sua essncia, a
assuno de um modelo democrtico de gesto. Neste caso, os membros das organizaes
educativas assumem um papel essencial no cumprimento dos objectivos que as instituies
escolares se propem alcanar.
No cabendo, agora, a anlise das funes da educao, recordamos, semelhana
de Faure, esse tipo de relao dialctica que entre ambos se estabelece: o sistema escolar
reproduz e contribui, simultaneamente, para a transformao da prpria sociedade. Trata-se da
mudana social decorrente da acumulao e da valorizao de conhecimentos que permitem
educao ser considerada como um poderoso factor residual desta mudana, promovendo

34

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

o progresso e a formao das geraes vindouras, com recurso aos conhecimentos acumulados
pelos seus antepassados. Note-se que esta capacidade de vencer as barreiras sociais, culturais
e tecnolgicas, abrindo caminho ao avano da sociedade, depende no s do teor dos
conhecimentos transmitidos, mas, acima de tudo, do modelo de organizao e funcionamento
das estruturas educativas que permitem a aco educativa conducente mudana. Este ,
tambm, o entendimento de Caillods (1989, p. 26), ao defender a mudana das estruturas
educativas como uma das condies fundamentais para a melhoria institucional e da qualidade
dos sistemas educativos.
Como o reconheceu Habermas, o nvel de desenvolvimento de uma sociedade depende
da capacidade de aprender permitida pelas instituies. Assim, entendemos como til
relacionar a capacidade de inovao dos sistemas sociais com o tipo de organizao, a
estrutura formal dos sistemas educativos e o modelo da sua administrao. De entre outros
factores, tal depende, tambm, da procura social da educao que, de forma constante, tem
vindo a modificar os padres de funcionamento, os modelos de gesto e a eficcia interna
e externa dos sistemas educativos. Reconhecemos como a massificao da escola trouxe
novos problemas (pedaggicos, institucionais e humanos), aos quais, nem sempre de forma
satisfatria, a organizao e a gesto educacional conseguem responder. Este fenmeno reala
o papel da educao na formao dos recursos humanos, como factor de mobilidade e de
promoo social, e a aco da escola, como uma necessidade para responder s necessidades,
cada vez mais variadas, da nossa sociedade, conforme o reconheceu Caillods (Op. cit., p. 11).
Recorde-se que a procura de instruo tem alimentado os fluxos escolares, sugerindo a
sua importncia, quer como um bem de investimento, quer como um bem de consumo.
Nestas circunstncias, compreendem-se as expectativas que se colocam aos modelos de
gesto do sistema escolar, que tero obrigatoriamente de privilegiar, nos seus princpios e
fundamentos, uma estreita relao com o meio. Da que o conhecimento e a participao da
sociedade sejam imprescindveis para que o sistema educativo, como sistema aberto, possa
cumprir cabalmente as suas funes. Entre estas, cabe assegurar a participao alargada
da populao, principalmente da populao escolar (docentes e discentes). Reportando-nos
realidade portuguesa, a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/86, com as alteraes
que posteriormente foram introduzidas) defende, nos seus princpios gerais (art 43), que a
administrao e gesto do sistema educativo devem assegurar o pleno respeito pelas regras
de democraticidade e de participao que visem a consecuo de objectivos pedaggicos e
educativos, nomeadamente no domnio da formao social e cvica.
A consulta de outros documentos evidencia orientaes distintas, que animam os modelos
actuais do management educacional. Estes fundamentam-se em diversas teorias da
administrao, embora no seja possvel uma aplicao imediata de todos esses princpios
gesto das instituies escolares. Vejamos alguns exemplos. Para Fayol, considerado como
o pai do management moderno, qualquer organizao entendida como uma mquina
construda segundo normas rgidas, funcionando independentemente das presses internas
e externas que sobre ela se exeram. Da que a rigidez e o mecanicismo constituam as
caractersticas fundamentais das organizaes que funcionam de acordo com os seguintes
princpios basilares (GHILARDI, SPALLAROSSA, 1989, p. 24):

Jorge Carvalho Arroteia

35

especializao das incumbncias;


estandartizao do rendimento;
unidade de comando e centralizao da tomada de decises.

Mais prximas do modelo que perfilhamos, as abordagens que sustentam a teoria das
relaes humanas desenvolveram-se a partir do estudo das componentes humanas da
organizao, do conhecimento do seu comportamento, dos hbitos e das motivaes dos
trabalhadores. Nesta perspectiva assentam as teorias de Mc Gregor nas suas relaes com a
teoria de Maslow (baseada na hierarquia das necessidades humanas). De facto, as necessidades
sociais, de estima e de auto-realizao so to importantes como as necessidades primrias
de natureza fisiolgica e de segurana. Contudo, se aplicadas ao management educacional,
qualquer instituio escolar tem de ser entendida como um complexo sistema aberto, em
condies de exprimir elevados nveis de interaco com o ambiente (Op. cit., p. 25). Nestas
circunstncias, a administrao escolar surge como uma operao complexa, identificada com
diversas funes (prever, organizar, dirigir, coordenar e controlar, na perspectiva de Fayol, ou
j, planificar, organizar, seleccionar, dirigir, coordenar, informar e oramentar POSCORB
segundo Gulik e UrwicK), sujeitas a interaces diversas entre as organizaes educacionais
e o seu meio ambiente.
Da, portanto, que o conhecimento da comunidade onde a escola se insere constitua uma
das primeiras condicionantes da deciso estratgica e da orientao global das actividades a
desenvolver pela escola. Esta funo dever ser mesmo estimulada pelo Estado, como uma das
condies fundamentais para se conseguir o almejado desenvolvimento endgeno e a promoo
social das diferentes regies. Com efeito, como nota Tedesco (CAILLODS, 1989, p. 331), a
funo do Estado no dever ser a de impor um modelo cultural determinado mas a de encorajar
o recurso a valores e a formas de organizao reflectindo um acordo essencial, reconhecendo-se
como essenciais a solidariedade, a criatividade, a participao e a eficincia.
Anotemos outros ensinamentos relacionados com a teoria sistmica. Se identificarmos as
instituies educacionais com uma empresa interessada em manter o maior nmero de relaes
com o seu meio ambiente, tal s efectivado a partir de um processo organizacional que
permita uma optimizao perfeita dos recursos humanos e materiais, de forma a garantir-se o
cumprimento de um conjunto de objectivos comuns da sua populao. Assim, a melhoria da
qualidade de instruo, a produtividade educativa e a prpria inovao so objectivos difceis
de alcanar, mesmo com o recurso a sofisticados meios de informao tecnolgica, caso as
expectativas dos seus agentes no sejam tomadas em considerao.
Se aceitarmos como premissa essencial da escola (e dos sistemas de ensino) a promoo
do desenvolvimento humano, pensamos, semelhana do que escreveu Loureiro (1985,
p. 19), que tal mudana uma questo poltica e uma questo pedaggica e, por isso, as
estratgias respectivas devem ser cumulativamente polticas e pedaggicas: estratgia
poltica que passar, necessariamente, pela redefinio clara dos objectivos e das metas a
atingir pelo sistema educativo portugus; estratgia pedaggica, assente na melhoria objectiva
das condies institucionais e na formao permanente dos agentes educativos, de forma a
concretizar-se a to almejada democratizao do ensino, o desenvolvimento humano dos alunos
e a promoo do sucesso educativo. Resta-nos inserir uma terceira alternativa, a incluso de

36

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

uma estratgia administrativa e organizacional, que favorea a descentralizao administrativa


e a autonomia institucional, promovendo um maior empenhamento e participao nas tarefas
educativas por parte, dos pais, professores e de toda a comunidade. S assim ser possvel
integrar os diferentes pressupostos da administrao educativa e a manuteno das componentes
estruturais bsicas ao nvel quer dos sistemas de deciso, quer do sistema operativo.
Recorde-se que o sistema de deciso abarca o planeamento, a informao e o controlo,
integrando o sistema operativo a aco de todos os rgos responsveis pela realizao e
execuo dos planos e programas e pela gesto dos recursos materiais, humanos, tcnicos e
econmicos que fazem parte da administrao central e local. Compreende-se, desta forma,
que, ao estabelecer a existncia de estruturas administrativas de mbito nacional regional
autnomo, regional e local (art 43 LBSE), o Estado atribua administrao central funes
de natureza distinta (art 44):
a) concepo, planeamento e definio normativa do sistema educativo, com vista a
assegurar o seu sentido de unidade e de adequao aos objectivos de mbito nacional;
b) coordenao global e avaliao, da execuo das medidas da poltica educativa a
desenvolver de forma descentralizada ou desconcertada;
c) inspeco e tutela, em geral, com vista, designadamente, a garantir a necessria
qualidade do ensino;
d) definio dos critrios gerais de implantao da rede escolar, da tipologia das escolas
e seu apetrechamento, bem como das normas pedaggicas a que deve obedecer a
construo de edifcios escolares;
e) garantia da qualidade pedaggica e tcnica dos vrios meios didcticos, incluindo os
manuais escolares.
J a nvel regional, e com o objectivo de integrar, coordenar e acompanhar a actividade
educativa, ser criada em cada regio um departamento regional de educao ().
Reduzindo os diversos atributos de forma mais expedita e seguindo uma terminologia
proposta por Dacal (1986, XXVIII), so funes prprias da administrao educacional:
fixao de objectivos;
planeamento e organizao;
informao e controle.
A primeira funo est ligada funo poltica de concepo do sistema, tendo embora
presente que a determinao daqueles pressupostos est relacionada com as necessidades
do sistema social, s quais o poder poltico deve atender. Esta posio assenta no pressuposto
da existncia de um paradigma multidimensional, num tipo de abordagem multidisciplinar, que
contempla as transformaes operadas no sistema educativo nas suas diversas dimenses:
humana, sociopoltica, pedaggica e econmica. Assim sendo, e tendo presente a prevalncia
da dimenso humana sobre todas as outras dimenses, encaramos como fundamental a
implementao de estratgias educacionais que garantam um adequado desenvolvimento
econmico, a repartio da riqueza, a promoo das igualdades de acesso e de sucesso
educativos, a harmonia entre a quantidade e a qualidade do ensino, a satisfao das necessidades
bsicas e profissionais populao docente e discente, a adequada insero das instituies

Jorge Carvalho Arroteia

37

escolares no tecido social econmico e cultural e a afirmao de um modelo de gesto,


humanista e participativo. Este modelo passa pelo cumprimento de uma condio fundamental:
a autonomia.
A relao entre a administrao educacional e o planeamento , hoje em dia, mais estreita
e complementar, dada a mudana social em curso e as necessidades de recursos materiais,
humanos e financeiros, justificados pelas exigncias, sempre burocrticas, implementadas pelo
poder. Por outro lado, a relao entre ambas justifica-se, tendo em conta a maior procura social
da educao e o aumento da esperana de vida escolar, a necessidade de uma adequada e
justa repartio dos recursos, a transparncia da governao e a construo de novos cenrios
resultantes da evoluo da sociedade portuguesa, da sociedade europeia e da marcha dos
processos gerais de globalizao.
Em Portugal, a poltica da educao da responsabilidade dos Ministrios da Educao
que integra os servios centrais e as direces regionais de educao e do Ministrio da
Cincia, Tecnologia, Inovao e Ensino Superior. Nas Regies Autnomas, da responsabilidade
dos Governos Regionais. De acordo com a LBSE (art 45), a direco de cada estabelecimento
ou grupo de estabelecimentos dos ensinos bsico e secundrio assegurada por rgos
prprios, para os quais so democraticamente eleitos os representantes dos professores,
alunos e pessoal no docente (). Por sua vez, de acordo com a legislao relativa ao regime
de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos da educao pr-escolar e dos
ensinos bsico e secundrio (Dec-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio art 7), so rgos prprios
de administrao e de gesto das escolas ensino no superior (ME):
Assembleia: rgo responsvel pela definio das linhas orientadoras da actividade da
escola (com a participao e representao da comunidade educativa);
Conselho executivo ou director: rgo de administrao e gesto da escola nas reas
pedaggica, cultural, administrativa e financeira.
Conselho pedaggico: rgo de coordenao e orientao educativa da escola, nos
domnios pedaggico e didctico, da orientao e acompanhamento dos alunos e da
formao inicial e contnua dos professores e funcionrios;
Conselho Administrativo: rgo deliberativo em matria administrativa e financeira.
A estes compete respeitar os princpios orientadores da administrao das escolas (art 4
Dec.-Lei n 115-A/98):
democraticidade e participao de todos os intervenientes no processo educativo ();
primado de critrios de natureza pedaggica e cientfica sobre critrios de natureza
administrativa;
representatividade dos rgos de administrao e gesto da escola ();
responsabilizao do Estado e dos diversos intervenientes no processo educativo;
estabilidade e eficincia da gesto escolar ();
transparncia dos actos de administrao e gesto.
O cumprimento destes princpios aplica-se administrao educativa e ao exerccio da
sua autonomia, na qual o regulamento interno tem um papel fundamental. De facto, este
estabelece (art 3 Dec.-Lei n 115-A/98) o regime de funcionamento da escola, de cada um

38

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

dos seus rgos de administrao e gesto, das estruturas de orientao e dos servios de
apoio educativo, bem como os direitos e os deveres dos membros da comunidade escolar.

Anlise social da educao

A anlise social da educao abarca o conjunto de procedimentos de natureza cientfica


que permitem conhecer as relaes entre os fenmenos educacionais e os fenmenos de
natureza social, isoladamente, e nas suas relaes com o sistema educativo. Este tipo de
anlise pressupe a identificao dos fenmenos em estudo, a sua interpretao, compreenso
e explicao, com base em metodologias especficas carreadas das diversas Cincias Sociais,
em particular da Sociologia, da Demografia, da Economia, da Antropologia ou da Geografia
Social. Assim, o mesmo fenmeno social e educacional, tal como o (in)sucesso dos alunos,
pode ser abordado de forma distinta, consoante a cincia que o retrata: interessa sociologia,
nas suas relaes com o meio e o grupo social; administrao, na anlise das estruturas
que o enquadram; psicologia, nos aspectos individuais e comportamentais do aluno;
demografia, na anlise quantitativa do mesmo; economia, no que respeita aos custos;
geografia da educao, na anlise da sua distribuio territorial, em relao s caractersticas
da sociedade.
Se entendermos a educao como um fenmeno que deve atender s necessidades
sociais, a anlise social da educao deve ocupar-se da compreenso dos fenmenos
educativos, entendidos aqui como o conjunto de prticas, de modos de procedimento, de
costumes que constituem fenmenos perfeitamente definidos e que tm a mesma natureza que
os outros fenmenos sociais (DURKHEIM, 1980, p. 72). Assim entendida, a anlise social da
educao debrua-se sobre os fenmenos educativos, segundo perspectivas diferenciadas,
consoante a natureza e o objecto de estudo. Esta abordagem permite um entendimento
alargado da realidade escolar e social dos fenmenos e das questes fulcrais com que se
debatem os sistemas educativos na actualidade. A anlise destas questes concretizada
atravs do recurso a mtodos apropriados que garantem a cientificidade desta abordagem,
nomeadamente atravs da conceptualizao dos fenmenos em apreo, da seleco e crtica
das fontes, do processo de recolha dos dados, do tratamento da respectiva informao, da
divulgao dos resultados e dos processos de avaliao do estudo.
Tal como apontam Pires, Fernandes e Formosinho (1991, p. 32), a anlise social da
educao est fundamentada na sua gnese, exerccio e objectivos, uma vez que esta
aparece como tendo a sua origem na sociedade ou num grupo social (e no apenas na
vontade individual de cada membro); uma aco exercida por vrias pessoas e tem por
objectivo responder a necessidades ou projectos sociais (e no apenas a necessidades ou
projectos individuais). Mais, ainda, a educao uma aco global, visando a formao e
desenvolvimento total do homem e no apenas um aspecto parcelar.

40

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

O aprofundamento de estudos nesta rea no desmerece o aprofundamento de outras


abordagens, sobretudo no mbito da Sociologia da Educao, cujas preocupaes, de acordo
com Morrish (1979, p. 29-30), incidem na anlise dos processos sociolgicos implicados nas
instituies educativas (), na investigao dos aspectos sociolgicos dos fenmenos e
instituies docentes, considerados essencialmente como problemas de natureza sociolgica,
mais do que da prtica educativa. Se pretendermos inserir a natureza destes trabalhos numa
perspectiva mais ampla, relacionada com as tarefas a desempenhar por um socilogo
(de acordo com o Departamento do Trabalho dos EUA), ento podemos aceitar, como base da
sua interveno, a definio que Horton e Hunt (1980, p. 30) registam sobre o seu desempenho:
desempenha pesquisa sobre a origem e o desenvolvimento de grupos de seres humanos e
de padres de cultura e organizao social que surgiram da vida grupal da sociedade; coleta e
analisa dados cientficos concernentes a fenmenos sociais, minorias tnicas, classes sociais
e mudana social ().

Aprendizagens escolares
A aprendizagem de toda uma vasta gama de conhecimentos bsicos, de tradies, de
modelos, de normas, de valores, de smbolos e de prticas sociais constitui um processo lento,
no qual participamos ao longo da nossa vida atravs de uma rede complexa de iniciativas,
interdependncias e influncias mtuas que se exercem entre o indivduo e o meio onde vive.
Para tanto, contribui em primeiro lugar a socializao, processo amplo de natureza psicossocial,
atravs do qual se forma a personalidade de base, sob influncia do meio e particularmente
das instituies educativas, familiares, religiosas, etc. (BIROU, 1978, p. 380).
O processo de aprendizagem que se inicia com o domnio das primeiras letras e a
aquisio das regras do comportamento familiar, de prticas sociais, de valores familiares,
colectivos e outros, fazem parte do nosso quotidiano e desenvolvem-se ao longo de
estdios sucessivos do crescimento humano, sendo auxiliadas por aco de mltiplos
factores e agentes que garantem o conhecimento de um nmero elevado de papis e de
atitudes comportamentais, facilitadoras do processo de integrao no nosso meio ambiente.
Entre outras definies deste fenmeno, retemos a de Cabanas (1984, p. 145), que define
a socializao como um processo interaccional de aprendizagem social que permite
pessoa humana durante toda a sua vida assumir, interiorizar e integrar na estrutura da
sua personalidade as formas e os contedos culturais do seu meio ambiente, bem como
incorporar-se progressivamente na sociedade na qual h-de viver como membro activo
da mesma.
Embora com outro significado, fazem ainda parte deste processo as aprendizagens, os
mtodos e as tcnicas especializadas que se vo desenvolvendo ao longo de vrios ciclos de
estudos e que permitem uma adequada capacitao profissional, capaz de garantir o exerccio
de uma actividade, produtiva ou de servios, no seio das sociedades industrializadas e de
servios em que vivemos. Note-se, ainda, que a especializao laboral, prpria das sociedades
desenvolvidas e com elevada diviso do trabalho social, realiza-se no s dentro das prprias
instituies escolares, mas, fundamentalmente, fora delas, privilegiando a aco de outros
agentes, que no s a escola, neste processo de socializao. Tal leque de conhecimentos
faz parte da chamada educao informal ou paralela, cuja relevncia nas sociedades

Jorge Carvalho Arroteia

41

ps-industriais por demais evidente, concorrendo, assim, com os processos clssicos de


ensino-aprendizagem, assegurados pela escola tradicional.
As aprendizagens oficiais so traduzidas em planos de estudos, ou planos curriculares, que
contm os programas especficos de cada disciplina, aprovados oficialmente. Por sua vez, estes
so elaborados a partir de um conjunto de teorias e de mtodos de ensino, elaborados de
acordo com os quadros tico, cultural, filosfico e pedaggico, e de diferentes contextos sociais e
polticos que definem o modelo de ensino, em articulao com o modelo de sociedade. Contudo,
a expanso da sociedade de informao, no s no domnio educacional, mas tambm na
indstria, nos servios, nas comunicaes, etc., oferece, cada vez mais, oportunidades em relao
s aprendizagens e s competncias desenvolvidas na escola.
Tendo em conta o fenmeno actual da mundializao, baseada na comunicao e inovao
e a necessidade de novas aprendizagens, transcrevemos de Carnoy (1999, p. 75) o seguinte:
os principais obstculos melhoria do ensino na maior parte dos pases reside na dificuldade
de definir as melhores prticas na sala de aula e os materiais necessrios para a sua aplicao.
Em consequncia, para que a avaliao tenha um impacto significativo nos resultados escolares
do pas, estes devem fazer um esforo contnuo para ajudar os professores (e a escola) a
melhorarem as prticas na sala de aula. Por isso, como afirma Azevedo (1998, in: MARQUES
et al., p. 9), o currculo escolar tem de ser profundamente revisto, as polticas pblicas de
educao devem fazer tudo para evitar o surgimento de novas desigualdades no seio da
sociedade de informao, as instituies escolares precisam de ser incentivadas a construir
ambientes humanos de ensino e aprendizagem que lhes permitam inovar estruturalmente,
alm de se poderem equipar tecnologicamente.
Estas so algumas questes relacionadas com a obsolescncia e a perenidade dos saberes
escolares e com a necessidade da adopo de novos mtodos de ensino que favoream
uma formao permanente dos cidados, a sua motivao e interesse permanente; a oferta
de oportunidades e de recursos para que sejam estes a construir, de forma estimulante e
diversificada, novos objectivos e conhecimentos baseados na descoberta e na aquisio de
outras competncias (RODRGUEZ, RODRGUEZ, 1992).

Planos de estudos
De acordo com Dacal (1986, p. 337), o plano de estudos consiste num conjunto ordenado
de matrias e disciplinas que devem ser frequentadas num nvel do sistema educativo, e cujo
aproveitamento d direito obteno de um certificado, ttulo ou diploma de valor acadmico
ou profissional. Refere, ainda, o mesmo autor (Loc. cit.) que a seleco de matrias a incluir
nestes planos determinada por diversos critrios:
psicolgicos (interesses e capacidades do aluno),
sociolgicos (necessidades da sociedade),
ideolgicos (valores e ideais filosficos, polticos e religiosos),
cientficos (matrias fundamentais no mbito do conhecimento),
pedaggicos (matrias de maior valor formativo).
Tendo presente o estipulado na LBSE (art 6), relacionado com a universalidade, obrigatoriedade
e gratuitidade do ensino bsico, bem como nos seus objectivos (art 7 LBSE), os planos de

42

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

estudos integram diferentes reas curriculares disciplinares, reas curriculares no disciplinares


e uma rea facultativa. Esta configurao procura assegurar uma educao que favorea o
desenvolvimento pleno e harmonioso da personalidade de qualquer indivduo, em particular
da criana, colocando a aco educativa no centro do prprio desenvolvimento humano,
e constitui uma das preocupaes do nosso sistema educativo. Neste sentido, o sistema
educativo organiza-se de acordo com um conjunto de princpios estruturantes, em nveis
distintos, cada um deles com fins especficos e uma organizao adequada de forma a
promover a permanente aco formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global
da personalidade, o progresso social e a democratizao da sociedade, como estipula o art 1,
da Lei de Bases do Sistema Educativo Portugus.

Planos curriculares
O desenho dos planos curriculares tem em considerao o conceito de curriculum,
entendido por DHainaut (1980, p. 21) como sendo um plano de aco pedaggica muito
mais largo que um programa de ensino, compreendendo no s os programas para as
diferentes matrias, mas tambm uma definio das finalidades da educao pretendida, uma
especificao das actividades de ensino e de aprendizagem () e, finalmente, indicaes
precisas sobre as maneiras como o ensino ou o aluno sero avaliados. Contudo, como recorda
Pardal (1993, p. 14), um currculo escolar no corresponde a uma mera construo tcnica
de planos de estudos, de estratgias de aprendizagem e de mecanismos de avaliao. Um
currculo escolar uma construo scio-pedaggica elaborada por uma estrutura poltica,
assente num conjunto de valores.
De acordo com a LBSE (art 8), e tendo presente a existncia dos trs ciclos sequenciais
nos quais se divide o nosso sistema de ensino (o ensino bsico, o ensino secundrio
e o ensino superior), o ensino bsico (EB) compreende trs ciclos sequenciais (art 8),
sendo globalizante e da responsabilidade de um s professor, no 1 ciclo; organizado em
reas interdisciplinares de formao bsica, no 2 ciclo; e integrando reas vocacionais
diversificadas, no 3 ciclo.
Destaca-se, no 1 ciclo do EB, o desenvolvimento da linguagem oral, a iniciao e
progressivo domnio da leitura e da escrita, das noes essenciais de clculo, do meio fsico
e social, das expresses plstica, dramtica, musical e motora. No 2 ciclo, salienta-se a
formao humanstica, artstica, fsica, desportiva, cientfica e tecnolgica, bem como a
educao moral e cvica. J no 3 ciclo, aponta-se para a aquisio sistemtica e diferenciada
da cultura moderna, nas suas dimenses humanstica, literria, artstica, fsica e desportiva,
cientfica e tecnolgica.
Relativamente a cada um dos ciclos do ensino bsico, transcrevem-se as componentes de
cada uma das outras reas curriculares.
Quanto ao desenvolvimento curricular, estipula a LBSE (art 47) que a organizao curricular
da educao escolar ter em conta a promoo de uma equilibrada harmonia, nos planos
horizontal e vertical, entre os nveis de desenvolvimento fsico e motor, cognitivo, afectivo,
esttico, social e moral dos alunos. Prossegue com a indicao de que os planos curriculares
do ensino bsico incluiro em todos os ciclos e de forma adequada uma rea de formao
pessoal e social, que pode ter como componentes a educao ecolgica, a educao do

Jorge Carvalho Arroteia

43

consumidor, a educao familiar, a educao sexual, a preveno de acidentes, a educao


para a sade, a educao para a participao nas instituies, servios cvicos e outros do
mesmo mbito.
Quadro 1
1 CEB
rea curric.disciplinar
Exp. Art. e Fis/Mot.
Estudo do Meio
Lngua Portuguesa
Matemtica

2CEB
Lnguas, Est. Sociais
Lng. Portuguesa
Lng. Estr. (F/A/I)
Hist., Geog. Port.

rea curric. disciplinar

rea curric.disciplinar

Matemtica e Cincias
Matemtica

rea curric.disciplinar

rea curric.disciplinar

rea curric.disciplinar
rea curric.disciplinar
rea curric.disciplinar
(Facultativa)
reas curric. no disciplinar

E. Artist., Tecnolgica
Educ. Visual, Tecn.
Educ. Musical
Educ. Fsica

rea de Projecto
Estudo Acompanhado
Formao Cvica

Form. Pessoal, Social


Educ. Moral Relig.
rea de Projecto
Estudo Acomp.
Formao Cvica

3CEB
Lin. Port., Ling. Est.
Lng. Port.
LE1; LE2

Cinc. Hum., Sociais


Histria
Geografia
Matemtica
Cinc. Fsicas e Nat.
Cinc. Naturais
Fsico-Qumica
Educ. Artstica
Educ. Visual
Educ. Tecnolog.
Outra
Educao Fsica
Int. s TIC (9 ano)
Form. Pes., Social
Educ. Moral Relig.
rea de Projecto
Estudo Acomp.
Formao Cvica

De forma global, a escolaridade bsica dever garantir uma articulao entre os ciclos e
obedecer a uma sequencialidade progressiva, conferindo a cada ciclo a funo de completar,
aprofundar e alargar o ciclo anterior, numa perspectiva de unidade global do ensino bsico,
de acordo com as seguintes particularidades:
desenvolvimento da linguagem oral e da iniciao e progressivo domnio da leitura e da
escrita, das noes () de aritmtica e do clculo, do meio fsico e social, das expresses
plstica, dramtica, musical e motora (1 ciclo);
a formao humanstica, artstica, fsica e desportiva, cientfica e tecnolgica e a educao
moral e cvica, visando habilitar os alunos a assimilar e interpretar crtica e criativamente
a informao () (2 ciclo);

44

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

a aquisio sistemtica e diferenciada da cultura moderna, nas suas dimenses


humanstica, literria, artstica, fsica e desportiva, cientfica e tecnolgica, indispensvel
ao ingresso na vida activa e ao prosseguimento de estudos, bem como a orientao
escolar e profissional que faculte a opo de formao subsequente ou de insero na
vida activa, com respeito pela realizao autnoma da pessoa humana (3 ciclo).
No que ao ensino secundrio diz respeito, este est organizado (art 10) segundo formas
diferenciadas, contemplando a existncia de cursos predominantemente orientados para a vida
activa ou para o prosseguimento de estudos (). Por outro lado, defendida a permeabilidade
entre estes cursos, deixando em aberto a possibilidade de uma maior mobilidade social, que
poder estar subjacente estratificao social, orientadora da escolha destas duas vias.
Sobre as caractersticas do currculo, estipula o art 47 da LBSE que os planos curriculares
do ensino secundrio tero uma estrutura de mbito nacional, podendo as suas componentes
apresentar caractersticas de ndole regional e local, justificadas nomeadamente pelas condies
socioeconmicas e pelas necessidades em pessoal qualificado. Note-se que, de acordo
ainda com o anterior artigo, a organizao curricular da educao escolar ter em conta
a promoo de uma equilibrada harmonia, nos planos horizontal e vertical, entre os nveis
de desenvolvimento fsico e motor, cognitivo, afectivo, esttico, social e moral dos alunos,
devendo, por isso, os planos curriculares incluir um leque variado de ensinamentos que favoream
esta formao.
Estas so algumas das preocupaes que foram expressas na Lei 46/86, que devero completar
os ensinamentos ministrados no seio de outras instituies, familiares ou educativas, de forma a
completar a prossecuo dos objectivos scio-afectivos, referentes transmisso de valores e
modos de comportamento relativos convivncia social e poltica, s relaes interpessoais, aos
papis sociais, sexualidade, etc. De facto, como recorda Loureiro (1985, p. 23), escola caber,
fundamentalmente, estruturar-se de forma a assegurar uma orientao das aprendizagens mais
no sentido da orientao do desenvolvimento humano do que na transmisso de contedos
didcticos, libertando-a, deste modo, da influncia da organizao social dominante que nela
v, essencialmente, o desenvolvimento da sua funo econmica e poltica.
Nesta perspectiva e de acordo, ainda, com aquele autor, escola caberia romper com
um certo determinismo gentico, promovendo a descoberta das aptides individuais,
de forma a transform-la, directa e primordialmente, num centro de activao e orientao
do desenvolvimento humano. Prossegue este autor (Op. cit., p. 23-24), afirmando que este
processo dever ser resultado de uma interaco entre o que cada um num determinado
momento e o seu meio, tendo embora presente que, apesar de nos caber um papel relevante
na modificao do meio, este acaba igualmente por nos transformar. a hiptese que este
autor sustenta, ao nvel, sobretudo, da aprendizagem formal, quando afirma:
1 No h padres de aprendizagem a priori, porque no pode haver padres de
desenvolvimento ().
2 No se pode dizer que algum no seja capaz de aprender, no possa ser escolarizado,
porque a aprendizagem passa a ser no descoberta mas construo de aptides
do desenvolvimento de cada um e todo o ser humano como tal sujeito de
desenvolvimento ().

Jorge Carvalho Arroteia

45

3 O que se aprende no resulta tanto de aptides especficas para essas aprendizagens


como da forma como estas so organizadas ().
4 As aprendizagens so o meio e o instrumento privilegiados nos quais e pelos quais se
processa o desenvolvimento humano ().
5 () as disciplinas, todo o currculo, devem ser organizadas e dadas de modo a constiturem
autnticos programas de activao do desenvolvimento humano (desenvolvimento
psicolgico, social, vocacional, etc.)
6 A aprendizagem tende a ser individualizada ao mximo e o educador ser cada vez
menos o especialista dum saber para se transformar num especialista do desenvolvimento
humano ().
7 () o modelo da escola poder ser assim um modelo verdadeiramente educativo, e no
ser um modelo psicolgico, social ou qualquer outro.
Quanto ao ensino superior, os planos curriculares respeitam a cada uma das instituies
de ensino que ministram os respectivos cursos (). De realar que a concluso dos nveis
anteriores confere o direito atribuio de um diploma, o mesmo sucedendo com o ensino
superior, que, de acordo com a LBSE (art 13), confere os seguintes diplomas: Bacharel,
Licenciado, Mestre e Doutor.
No seu conjunto, os respectivos planos curriculares esto organizados de acordo com
um conceito de currculo, o qual, segundo Zabalza (1991, p. 12), consiste no conjunto de
pressupostos de partida, das metas que se deseja alcanar e dos passos que se do para
as alcanar; mais ainda, o currculo consiste no conjunto de conhecimentos, habilidades,
atitudes, etc., que so considerados importantes para serem trabalhados na escola,
ano a ano.
parte de outros considerandos relativos sequncia das aprendizagens e da frequncia
escolar em perodos correspondentes durao do ensino bsico e ao perodo de escolaridade
obrigatria, hoje em dia h a possibilidade de reconhecimento de alguns cursos ministrados
por outras entidades e/ou ministrios (sobretudo na rea do emprego), atravs de programas
de aprendizagem e de programas especficos de formao, com reconhecimento dessas
competncias s habilitaes oficiais atribudas pelo Ministrio da Educao. Mesmo assim,
os desafios que se levantam ao desenvolvimento e construo dos curricula escolares tm
de ir mais alm e atender s mudanas que afectam a nossa sociedade. Assim o reconhece
Azevedo (1998, p. 9): o currculo escolar tem de ser profundamente revisto, as polticas pblicas
de educao devem fazer tudo para evitar o surgimento de novas desigualdades no seio da
sociedade da informao, as instituies escolares precisam de ser incentivadas a construir
ambientes humanos de ensino e aprendizagem que lhes permitam inovar estruturalmente,
alm de se poderem equipar tecnologicamente.

Sucesso escolar
O sucesso escolar pode ser expresso atravs dos resultados finais de funcionamento do
sistema educativo no seu todo, por sub-sistemas, nveis e estabelecimentos de ensino. A nvel
pessoal, este uma componente essencial do sucesso humano, pelo que todo o sistema
educativo se deve ordenar intrinsecamente para o sucesso educativo (PATRCIO, 1987, p. 147),

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

46

dado que todo o insucesso educativo de qualquer educando , a esta luz, um insucesso do
sistema (Loc. cit.).
Se considerarmos o sistema educativo no seu conjunto, o sucesso escolar expressa-se
atravs de um conjunto de indicadores de mobilidade e de aproveitamento, relacionados com
a avaliao das aprendizagens dos alunos. No seu conjunto, a apreciao do rendimento
dos alunos pode ser analisada segundo diferentes dimenses, dentre as quais Barros (1996,
p. 47-68) enumera as seguintes:
de natureza socioeconmica, relacionadas com as disponibilidades econmicas dos
alunos;
de natureza sociocultural, condicionadas pelo capital cultural da populao escolar;
de natureza escolar, relacionadas com os mecanismos de avaliao e o rendimento
dos alunos.
Diversas medidas legislativas tm vindo a ser aprovadas com vista promoo do sucesso
escolar dos alunos. Dentro destas recordamos o Programa Interministerial para a Promoo
do Sucesso Educativo PIPSE (Decreto-Lei n 178/71, de 30 de Abril), visando quer a total
escolarizao no ensino bsico quer a promoo do sucesso e da qualidade educativos.
Tambm o Programa Educao Para Todos PEPT 2000 , criado por Resoluo do Conselho
de Ministros, n 29/92, de 9 de Agosto, retoma os princpios anteriormente expressos, apelando
para um maior envolvimento e participao da sociedade.

Recursos educacionais
O conjunto de meios fsicos, humanos, financeiros, e outros, que asseguram o funcionamento
dos sistemas de ensino constituem os recursos educacionais. Seguindo uma abordagem
sistmica, estes elementos representam os inputs, ou seja, tudo o que entra no sistema
educativo, o que inclui no s recursos materiais e financeiros como tambm os alunos e
professores que pertencem ao sistema (ME, 1987). Pela sua importncia, destaca-se os
recursos fsicos e financeiros, constitudos pela componente material e oramental, que permite
o funcionamento do sistema de ensino, e os recursos humanos, compostos pelos agentes de
ensino, tcnicos e funcionrios que garantem o seu funcionamento.
De acordo com dados do ME-GIASE, o total de docentes, em 2003/04, no Continente, era
o seguinte:
Quadro 2
Nvel/tipo
1 Ciclo
2 Ciclo
3 Ciclo e Secundrio

Total
37 251
34 754
82 099

Dada a sua natureza e escassez, a gesto dos recursos financeiros exige um conjunto
de procedimentos que envolvem a sua utilizao eficaz (permitindo os melhores resultados

Jorge Carvalho Arroteia

47

com o menor dispndio destes), racional ou econmica, segundo critrios de equidade e de


coerncia nacional. No seu conjunto, a utilizao adequada destes recursos permite que os
adultos e os jovens socialmente desfavorecidos possam aceder aos limiares da formao cvica
e profissional, contribuindo, desta forma, para a reduo das desigualdades sociais impostas
pelas heranas, individual e geracional, bem como para o incremento da participao cvica
dos cidados.

Tecnologia e educao
A mudana social que se tem vindo a verificar na nossa sociedade, decorrente da evoluo
de uma sociedade industrial para uma outra, de carcter tercirio e de servios, exige, no dizer
de Martins (1999, p. 21), que o sistema de ensino-formao de respostas, quer quanto ao tipo
de formao, quer quanto aos contedos curriculares, e que o sistema empregador tenham,
cada vez mais, de recorrer reconverso dos seus trabalhadores e a uma formao contnua
e de forma permanente. Estes procedimentos tm vindo a ser alicerados na construo da
sociedade de informao, a qual, no dizer, ainda, de Martins ((Loc. cit.), baseado em trabalhos
de John Naisbitt (1988), assenta no uso intensivo das tecnologias de informao, as quais
sero, de incio, aplicadas s antigas tarefas industriais e, em seguida, daro gradualmente lugar
a novas actividades, processos e produtos (Loc. cit.), entre os quais, o ensino de qualidade,
assente, tambm, na inovao nas comunicaes e na tecnologia de computadores
(Loc. cit.), responsveis pelo acelerar do ritmo de mudana.
Diversos autores tm vindo a dar o seu contributo na definio de conceitos, na aplicao
de tcnicas e na divulgao de trabalhos e resultados escolares decorrentes da utilizao de
diferentes meios e sistemas de ensino e de aprendizagem. Neste sentido, importa notar que
a utilizao de tecnologia (ou de diferentes tecnologias) em educao pressupe a existncia de
um suporte fsico, relacionado com a tecnologia educativa, que permite a utilizao de tcnicas
e de material diverso, susceptveis de promoverem a eficcia do ensino. Complementarmente
a esta h uma outra dimenso, a cientfica, orientada para a resoluo dos problemas da
aprendizagem e do ensino.
Transcrevemos de um antigo texto do ME-Qubec (1982, p. 39) os aspectos positivos
relacionados com a sua divulgao:
aumentar a motivao dos alunos;
faz apelo a aprendizagens anteriores;
fornece novos estmulos de aprendizagem;
activa a resposta do aluno;
permite uma retroaco mais rpida;
encoraja uma prtica apropriada.
De salientar que a utilizao das novas tecnologias na educao (TIC), com vista a favorecer
as aprendizagens escolares e a formao profissional ao longo da vida, tem vindo a ser uma
das preocupaes da grande maioria dos pases europeus, da OCDE e outros, que tm vindo a
investir grandemente na sua utilizao, precoce e universal. Entre os exemplos da sua aplicao,
nota-se o recurso crescente da sua utilizao no s em sesses de ensino presencial, mas
tambm a divulgao e competitividade do ensino distncia, em cursos de diferente natureza,

48

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

no mbito da escolarizao de base e da formao inicial e contnua de profissionais em


diversos sectores e actividades.
Tal acontece de acordo com as exigncias da sociedade de informao em que os sistemas
educativos devem garantir uma educao relevante e de grande qualidade para todos os
estudantes (SKILBECK, 1998, p. 33), utilizao esta integrada em estratgias educativas
mais globalizantes e num vasto quadro de polticas sociais, econmicas e culturais coerentes
((Loc. cit.) e onde os professores tm um papel fundamental a desempenhar. Assim, conclui este
autor (Op. cit., p. 48): no foram os educadores que criaram as novas tecnologias do final do
sculo XX, nem so eles que as controlam, mas tm agora a oportunidade e a responsabilidade
de as usar criativamente e de um modo eficiente, no sentido de fortalecer e enriquecer a
educao de todos.

Avaliao

Em relao aos processo ensino-aprendizagem, a avaliao pedaggica um processo


sistemtico que visa determinar em que medida os objectivos educativos so alcanados
pelos alunos (LANDSHEERE, 1979, p. 111). No que concerne ao processo do planeamento
socioeconmico, a avaliao uma etapa fundamental deste, que permite conhecer no s
os resultados do trabalho e dos investimentos realizados, mas tambm melhorar alguns dos
pressupostos e dos procedimentos utilizados.
No sendo um fim em si, a avaliao, se correctamente realizada, permite melhorar o
desempenho do sistema, no seu conjunto, e a aco dos seus actores, em particular. De facto,
como o reconhecem Estrela e Nvoa (1992, p. 9), a avaliao tem uma funo estruturante do
sistema de ensino, que nunca deixou de estar presente no quotidiano escolar nomeadamente
ao nvel da regulao das prticas pedaggicas, das aprendizagens dos alunos e das relaes
com a comunidade envolvente (). Vejamos o entendimento de outros autores.
Para D.L. Stufflebeam et al. (1971), a avaliao consiste num processo de identificar, obter
e proporcionar informao til e descritiva acerca do valor e mrito das metas, a planificao, a
realizao e o impacto de um objecto determinado, com o fim de servir de guia para a tomada
de decises, para solucionar os problemas de responsabilidade e promover a compreenso
dos fenmenos. Este entendimento exige o cumprimento de trs fases principais, relacionadas
com a seleco, a recolha e a divulgao da informao pelas partes interessadas. O modelo
de avaliao elaborada por este autor CIPP (contexto-input-processo-produto) contempla
quatro grandes domnios (MATEO, 2000, p. 143-144):
avaliao do contexto, cujos objectivos consistem na definio do cenrio onde se situam
os elementos relevantes do contexto, ou seja, a leitura da realidade circundante;
avaliao do input, destinada recolha de informao para estabelecer como utilizar
adequadamente os recursos existentes com o fim de alcanar os objectivos programados;
avaliao do processo, ou seja, a anlise do desenvolvimento do curriculum e a tomada
de decises relacionadas com o controle e a sua gesto;
avaliao do produto, orientada para a recolha de informao a fim de comprovar
se o produto final obtido com o desenvolvimento do curriculum responde ou no
s expectativas nele depositadas, permitindo a tomada de deciso por parte da
administrao sobre o programa em curso.
Num trabalho mais recente, este autor (STUFFLEBEAM, SHINKFIELD, 1993, p. 19) considera
que a avaliao supe comparar objectivos e resultados, utilizando, por isso, diversos

50

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

procedimentos e objectivos que lhe permitam obter uma informao segura e imparcial sobre
todo sistema educativo. este o entendimento de Rodrigues (1992, p. 16), que aponta a
abrangncia da avaliao, nos seus mais diversos nveis, aspectos e elementos, como por
exemplo: alunos; professores; ensino, mtodos e estratgias; meios e materiais; manuais
escolares; suportes e documentos de ensino distncia; ciclos de ensino e estruturas
educativas; equipamentos e instalaes escolares e de formao; estabelecimentos e
instituies de ensino; projectos, programas, planos de estudos e currculos; reformas
educativas e inovaes de toda a ordem; polticas de educao; sistemas educativos globais
e seus subsistemas; e at a prpria avaliao.
Oportuno ser considerar a necessidade de uma constante referencializao da prtica de
avaliao, no sentido que Figari (1992, p. 135) lhe atribui, ou seja, o conjunto das modalidades
que consistem em determinar um contexto e nele delimitar os elementos portadores de sentido,
em construir (ou reconstruir) um sistema de referncias relativo a um objecto (ou a uma situao)
preciso e em relao ao qual se podero justificar os diagnsticos e as avaliaes. Esta
uma perspectiva que permite ultrapassar o carcter burocrtico de muitas das abordagens
quantitativas e comparativas da avaliao, permitindo que esta no se realize em funo de
um referencial normativo preexistente e fechado, mas antes em funo de uma referencializao
a construir.
A avaliao prende-se no s com as aprendizagens dos alunos e o desempenho dos
docentes, mas tambm com o funcionamento da instituio escolar. De facto, como assinalam
Costa e Ventura (2005, p. 148), proceder avaliao de uma organizao educativa sem
que esse investimento se repercuta na prpria instituio na identificao dos seus constrangimentos, dificuldades e insucessos e em consequentes estratgias de mudana, de
melhoria das prticas educativas e de desenvolvimento do bem-estar das pessoas constituir
certamente uma perda de tempo. De acordo com estes autores (Op. cit., p. 149), a avaliao
institucional da escola (auto-avaliao e desenvolvimento organizacional) repercute-se ao
nvel das prticas das instituies educativas e na construo de efectivas comunidades
de aprendizagem.
Tendo em conta a LBSE, o seu art 1 determina que o sistema educativo deve favorecer o
desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a democratizao da sociedade.
Esta perspectiva obriga-nos a uma contnua avaliao dos aspectos educativos e pedaggicos,
psicolgicos e sociolgicos, organizacionais, econmicos e financeiros e, ainda, os de natureza
poltico-administrativa e cultural (art 49). Tal situao tem subjacente conhecer o funcionamento
e a eficincia interna do sistema, e analisar a sua eficcia. Assim, promover a eficcia do sistema
educativo e isoladamente a eficcia das diversas unidades que o constituem, principalmente das
escolas, uma preocupao dos responsveis da administrao educacional, da populao
docente e da sociedade.
A anlise de um processo de avaliao prende-se com a utilizao de diversos tipos de
indicadores. Entre eles destacamos os relacionados com: acesso, equidade, eficincia interna,
eficincia externa, eficcia, qualidade, custos e financiamento. No seu conjunto, a utilizao da
informao recolhida atravs destes indicadores permite alterar a organizao e as condies
de funcionamento das organizaes sociais e educativas, contribuindo, ainda, para uma melhor
aco dos organismos intermdios. De realar que os resultados da avaliao so fundamentais

Jorge Carvalho Arroteia

51

na avaliao das polticas educativas, tanto ao nvel macro (relacionados com os resultados das
reformas educativas), como ao nvel micro (resultados ao nvel dos estabelecimentos de ensino).
No seu conjunto, o conhecimento destes permite melhorar o funcionamento das instituies,
das prticas e modelos de ensino, da organizao dos estudos, da formao de recursos, do
aproveitamento global dos alunos e das relaes entre a escola e a comunidade. Assim se
justifica o recurso a alguma da legislao relacionada com a avaliao dos alunos nos diversos
subsistemas de ensino.
No ensino bsico, a legislao de 1992 (Desp. Normativo n 98-A/92) referia que a avaliao
dos alunos do ensino bsico incide sobre o cumprimento dos objectivos gerais de cada um dos
ciclos e dos objectivos especficos de cada disciplina ou rea disciplinar, apontando diversas
vias de prosseguir as modalidades de avaliao formativa, sumativa, aferida e especializada.
Por sua vez, o Despacho Normativo n 30/2001 estabeleceu novas orientaes para a avaliao
dos alunos do ensino bsico, considerando esta como elemento integrante e regulador da
prtica educativa. De acordo com o prembulo deste documento, d-se nfase ao carcter
formativo da avaliao e valorizao de uma lgica de ciclo.
Da legislao publicada na sequncia da reforma do ensino secundrio e da publicao
da LBSE, nos finais da dcada de oitenta, destaca-se o Dec.-Lei n 286/89, de 29 de Agosto.
Por sua vez, o Despacho Normativo n 338/93 estabelece as diversas modalidades de avaliao
formativa, sumativa e aferida, com vista a estimular o sucesso educativo dos alunos, melhorar
a qualidade do ensino e da aprendizagem e certificar os conhecimentos, competncias e
capacidades dos alunos, quer para efeitos de prosseguimento de estudos, quer para ingresso
na vida activa (Prembulo). Mais ainda, estabelece que a avaliao dos alunos do ensino
secundrio um elemento integrante da prtica educativa que permite a recolha sistemtica
de informaes e a formao de juzos para a tomada de decises adequadas s necessidades
dos alunos e do sistema educativo.
A aco educativa considera a avaliao dos alunos do subsistema de ensino superior
separado dos demais. Em simultneo, a avaliao recobre no s o desempenho dos
alunos, mas tambm o desempenho dos professores e dos agentes e funcionrios do
Estado. Neste caso, o processo de avaliao tem em considerao o trabalho desenvolvido
e os resultados alcanados dentro das organizaes pblicas. Quanto populao
docente, a avaliao do desempenho est consignada no respectivo Estatuto da Carreira
Docente (Dec.-Lei n 139-A/90, de 28 de Abril). De acordo com o Decreto Regulamentar
n 11/98, de 15 de Maio, a avaliao do desempenho dos docentes passa () a ser encarada
como estratgia integrada no modo como as escolas, enquanto instituies dinmicas e
inseridas num sistema mais amplo, desenvolvem e procuram valorizar os seus recursos
humanos (Prembulo) de acordo com o estipulado no respectivo Estatuto da Carreira dos
Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio.
Como exemplo de um programa nacional recente, destaca-se o da avaliao integrada
das escolas, desenvolvido pela Inspeco-Geral de Educao (2001). Orientado para os
subsistemas de educao de infncia, ensino bsico e secundrio, este programa tinha como
objectivos principais:
valorizar as aprendizagens e a qualidade da experincia escolar dos alunos;
identificar os pontos fortes e fracos do desempenho das escolas;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

52

induzir processos de auto-avaliao nas escolas;


recolher informao e caracterizar o desempenho do sistema escolar;
regular o funcionamento do sistema escolar.

Avaliao do ensino superior


A avaliao do ensino, reconhecida globalmente, em 1986, pela LBSE, s no decurso da
dcada de noventa que foi regulamentada para o ensino superior atravs da publicao
de legislao especfica: Lei n 38/94 (Lei da Avaliao do Ensino Superior) e Dec. Lei
n 205/98, responsvel pela criao do Conselho Nacional de Avaliao do Ensino Superior.
O desenvolvimento deste processo justificou-se pela expanso do ensino superior (ensino
universitrio e ensino politcnico) registada em Portugal, sobretudo no decurso das duas ltimas
dcadas, traduzida no acrscimo significativo de alunos e de estabelecimentos de ensino (de
natureza pblica, particular e cooperativa ou de natureza concordatria). Por isso, como
assinalaram Simo, Santos e Costa (2002, p. 243), o processo de avaliao deve ser encarado
em termos sistmicos, visando reduzir uma elevada heterogeneidade institucional, em que
coexistem instituies e unidades de excelncia com casos evidentes de duvidosa qualidade.
s instituies de ensino superior cabe um papel fundamental na formao dos recursos
humanos e de diplomados, nas diferentes reas do conhecimento, e a sua participao no
desenvolvimento da sociedade portuguesa. Para tanto, compete-lhes desempenhar diversas
funes, tais como participar na ressocializao dos saberes, atribuio que, indo alm do
seu contributo na formao inicial, obriga estas instituies a responder s necessidades de
aperfeioamento cultural e profissional da populao. Estas actividades circunscrevem-se,
prioritariamente, a um determinado contexto geogrfico ou territrio mais prximo, conduzindo
territorializao da formao, o que sugere o desenvolvimento destas aces, orientadas
preferencialmente para esse contexto, e a atenderem s necessidades do tecido produtivo,
incentivando o trabalho e a investigao cientfica, contribuindo, desta forma, para a partilha
da inovao que acompanha todo o processo de desenvolvimento.
Referem-se os instrumentos fundamentais que estiveram na origem da criao do sistema
de avaliao deste subsistema de ensino, em particular a Lei n 38/94 (Lei de avaliao do
ensino superior), aplicada s instituies de ensino superior universitrio e de ensino superior
politcnico, pblicas e no pblicas. Na sua essncia, esta lei estabeleceu as bases do sistema
de avaliao e acompanhamento das referidas instituies de ensino superior, tendo presente a
relevncia da melhoria da qualidade, a informao e o esclarecimento da comunidade educativa
e da sociedade portuguesa em geral. Esta Lei definiu serem finalidades da avaliao:
a) Estimular a melhoria da qualidade das actividades desenvolvidas;
b) Informar e esclarecer a comunidade educativa e a comunidade portuguesa em geral;
c) Assegurar um conhecimento mais rigoroso e um dilogo mais transparente entre as
instituies de ensino superior;
d) Contribuir para o ordenamento da rede de instituies do ensino superior.
De acordo com esta legislao (art 3), a avaliao incidiu sobre:
a) O ensino, designadamente as estruturas curriculares, a nvel cientfico, os processos
pedaggicos e as suas caractersticas inovadoras;

Jorge Carvalho Arroteia

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b) A qualificao dos agentes de ensino;


c) A investigao realizada;
d) A ligao comunidade, designadamente atravs da prestao de servios e da
aco cultural;
e) O estado das instalaes e do equipamento;
f) Os projectos de cooperao internacional.
Para melhor esclarecimento, transcrevem-se os princpios basilares deste sistema de
avaliao (art 6):
Autonomia e imparcialidade da entidade avaliadora;
Participao das instituies avaliadas;
Audio de docentes e discentes;
Publicidade dos relatrios de avaliao respeitantes a cada instituio, e das
respostas dos estabelecimentos avaliados.
De acordo com a referida Lei, a avaliao contemplou um processo de auto-avaliao e um
processo de avaliao externa, desenvolvidos por comisses de especialistas de reconhecido
mrito. Esta ltima fase devia conduzir avaliao global do ensino superior, a meta-avaliao.
A responsabilidade geral do processo de avaliao e de acompanhamento do ensino superior
foi atribuda, nessa data, ao Ministrio da Cincia e do Ensino Superior, o qual devia assegurar
os princpios de harmonia, coeso e credibilidade. A coordenao da avaliao externa
cabe a entidades representativas do ensino pblico e do ensino particular e cooperativo
(universitrias e politcnicas), reconhecidas pelo referido Ministrio.
Note-se que as alteraes entretanto registadas, quer ao nvel dos sistemas de formao,
quer nos sistemas produtivos e de emprego, conduziram a situaes de algum desajuste, que se
repercutem na funcionalidade interna do ensino superior, bem como na sua eficincia e eficcia.
Alguns exemplos negativos desta coerncia entre os elementos deste subsistema social e do
seu meio esto referidos no emprego desqualificado e no desemprego dos jovens diplomados,
facto que contraria muitas das expectativas relativas aos investimentos realizados (pessoais e
institucionais), ao funcionamento de algumas instituies e organizao deste subsistema de
ensino. Da a ateno sobre as questes sobre o acesso, as relaes entre o ensino superior e
a sociedade, a autonomia destas instituies, a formao dos recursos humanos, a qualidade
do ensino, a natureza da investigao e a internacionalizao do ensino.
Neste sentido, o sistema de avaliao e acompanhamento das instituies de ensino
superior considerou como relevantes os aspectos relativos procura efectiva dos alunos,
o sucesso escolar e os mecanismos de apoio social, insero dos diplomados no
mercado de trabalho, bem como os aspectos relativos ao funcionamento e gesto das
escolas, nomeadamente no que concerne colaborao interdisciplinar, interdepartamental
e interinstitucional e eficincia de organizao e gesto. Trata-se de aspectos que
confirmam as preocupaes sobre a qualidade das instituies de ensino superior, sobre a
coerncia global do seu funcionamento e dos seus principais componentes, representados no
modelo sistmico que subjaz a estas preocupaes.

54

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

A legislao anteriormente referida foi completada com a publicao da Lei n 205/98, que
estabeleceu as regras gerais do processo de avaliao e acompanhamento do ensino superior,
nomeadamente a constituio das entidades representativas, dos conselhos de avaliao,
criados no seio de cada uma destas entidades, e do Conselho Nacional de Avaliao do
Ensino Superior. Este ltimo foi reconhecido como entidade coordenadora da avaliao a
nvel nacional e o garante da qualidade e da excelncia necessrios ao desenvolvimento do
processo de avaliao. Como entidades representativas foram aceites:
Fundao das Universidades Portuguesas (para as universidades pblicas);
Associao dos Institutos Superiores Politcnicos Portugueses (para o ensino politcnico
pblico);
Associao Portuguesa do Ensino Superior Particular (para as universidades e estabelecimentos de ensino universitrio e politcnico de natureza particular).
Na sequncia desta legislao, foram criados quatro conselhos de avaliao responsveis
pelo processo de avaliao externa das instituies de ensino superior, correspondentes aos
subsistemas universitrio e politcnico, pblico e privado, sendo eles:
Conselho de Avaliao do Ensino Universitrio Pblico;
Conselho de Avaliao do Ensino Politcnico Pblico;
Conselho de Avaliao do Ensino Universitrio Privado;
Conselho de Avaliao do Ensino Politcnico Privado.
Estes so, com efeito, os aspectos essenciais que identificam o processo de avaliao,
que, embora iniciado em 1994 e abrangendo ento todas as universidades pblicas, foi
encerrado em 1999, para dar lugar, a partir de 2000, a um programa vasto e uniforme de
avaliao de todas as instituies de ensino superior, universitrio e politcnico, pblicas e
privadas. O ciclo posterior, com a durao de cinco anos, abarcou, em simultneo com a
auto-avaliao institucional, a avaliao externa, no ensino universitrio e no ensino politcnico,
dos cursos nas diferentes reas cientficas. Esta tarefa envolveu o Conselho Nacional de
Avaliao como entidade responsvel por todo o processo de avaliao e de acompanhamento
das instituies de ensino superior em Portugal.
Recorde-se que, sendo a avaliao e o acompanhamento das instituies de ensino superior
entendidos como um elo da cadeia de melhoria da qualidade do nosso sistema de ensino,
nela devem tomar lugar de destaque no s os decisores polticos, mas tambm os utentes
deste sistema (alunos, pais, professores, empregadores e entidades ligadas s ordens e
s actividades profissionais). Por isso, foram considerados o contexto, os processos e os
resultados, entendidos como factores indispensveis melhoria qualitativa do desempenho
das instituies avaliadas e melhoria da qualidade das polticas educativas que informam o
nosso sistema social e educativo.

Carta escolar

A carta escolar uma forma de planeamento a nvel local, ou seja, um processo dinmico que,
partindo de um diagnstico detalhado da situao ao nvel local e tendo por base os objectivos
e as normas fixadas a nvel nacional, tem como finalidade a previso das necessidades futuras
em matria de educao, ao nvel local, e propor as medidas necessrias para responder a
estas necessidades (IIPE, 1982, p. 14). O conjunto destas medidas faz parte do planeamento
da educao e integra diversas etapas que abarcam: a escolha da metodologia de trabalho; a
alocao de meios para a sua realizao; a criao de estrutura administrativa responsvel pela sua
execuo a aplicao; e a formao de decisores e de pessoal responsvel pela sua gesto.
Para alm da carta escolar, que deve incidir sobre a localizao, actual e futura, da rede
de estabelecimentos escolares, importa assinalar a existncia de demais equipamentos que
sirvam de suporte a outras actividades educativas, tais como cursos e programas relacionados
com a formao profissional. Neste caso, estamos em presena de uma carta educativa,
de extenso mais alargada, e que se constitui como um auxiliar do processo de planeamento
socioeconmico de mbito regional ou nacional. Por isso, o traado desta carta engloba no
s os equipamentos escolares, mas tambm outros equipamentos que permitam a realizao
de actividades educativas inseridas em programas extra-escolares, de formao profissional,
de ensino recorrente e outras iniciativas abertas sociedade e relacionadas com a educao
no formal.
Para a sua elaborao, importa conhecer em profundidade a populao, as suas caractersticas
e distribuio, a localizao dos equipamentos educativos, bem como as eventuais propostas
para a sua instalao, as quais devem ter em conta as densidades demogrficas e as reas
de recrutamento dos alunos, uma vez que, para a criao de um novo estabelecimento,
necessrio garantir um nmero mnimo de alunos que se desloquem dentro de uma rea
geogrfica, que no seja demasiado vasta. Da mesma forma, importa integrar no rol destas
preocupaes a diversidade de outros factores locais que podem contribuir para a melhoria
do sistema educativo, em particular as que tm origem nas actividades da populao e que
permitam a sua participao na construo de um espao alargado, confinante da escola,
designado por territrio educativo.
Note-se que a extenso da rea de recrutamento dos alunos depende da acessibilidade e
do tempo gasto na deslocao, das suas idades, das infra-estruturas de apoio populao
escolar e, naturalmente, do tipo de equipamento relacionado com o nvel de ensino que estamos
a considerar. Nestas circunstncias, a carta escolar tem sido um dos pilares do processo de
microplaneamento do ensino, identificado por um conjunto de vantagens em detrimento do

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

planeamento central. Neste sentido, tem cabido carta escolar desempenhar uma funo
relevante, na medida em que permite:
racionalizar a utilizao dos recursos;
facilitar uma maior igualdade de oportunidades em matria de educao;
facilitar a concretizao das reformas do sistema educativo (IIPE, 1982, p. 15).
Retemos algumas das etapas que nos permitem elaborar a carta escolar:
Diagnstico: anlise da oferta actual e identificao dos desequilbrios existentes no
acesso educao e nas condies do ensino.
Projeco das necessidades de escolarizao a nvel local, em funo do Plano.
Preparao das propostas de modo a assegurar uma igualizao das condies de
ensino e o respeito por certas normas de utilizao dos espaos e dos professores
(Op. cit., p. 16).
O traado da carta escolar deve ter ainda em conta diferentes factores, dentre os quais
salientamos:
demogrficos, relacionados com as caractersticas da populao residente na rea do
seu traado e na potencial clientela dos estabelecimentos que integram a rede;
pedaggicos, tendo em ateno o tipo de ensino e a sua especializao, a tipologia dos
estabelecimentos e a sua ocupao;
geogrficos, atendendo sobretudo s acessibilidades, fsica, econmica (custos de
funcionamento) e social (tendo em conta a reduo das disparidades regionais na
escolarizao dos alunos ou entre os diferentes grupos sociais);
econmicos, relativos aos custos de funcionamento;
polticos, envolvendo aspectos relacionados com a administrao do sistema e a autonomia
concedida aos diferentes estabelecimentos e agrupamentos que integram a rede escolar.
Interessa, ainda, recordar que na elaborao da carta escolar h sempre a interaco dos
nveis local, regional e nacional, pelo que a mesma deve ser acompanhada de um processo
de regionalizao que tenha em conta as caractersticas e as necessidades especficas de
cada regio (Op. cit., p. 34) e dos seus habitantes. Destacamos alguns aspectos prticos,
relacionados com o traado da carta escolar.
De acordo com o texto de um estudo do GEP (1990a, p. 13), a carta escolar, como
(re)configurao da rede escolar, dever ser um processo dinmico, expresso de uma poltica
educativa projectada num determinado horizonte temporal, permanentemente reavaliada e
actualizada, no quadro de uma prtica de planeamento educativo, desenvolvida de uma forma
sistemtica e continuada aos diversos nveis da Administrao. Mais ainda, o traado da
carta escolar s vlido se se fizer acompanhar da identificao dos critrios de planeamento,
entendidos estes como as normas orientadoras para a reorganizao da rede escolar,
norteadas por princpios de diversidade e complementaridade, visando alargar a oferta de
tipologias de modo a responder s vrias realidades regionais, quer demogrficas quer sociais
ou outras e articular e associar, numa determinada rea territorial, os vrios estabelecimentos
e outros equipamentos sociais de modo a racionalizar a oferta.

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Sendo assim, poderamos ser tentados a pensar que a utilizao da carta escolar s
ter significado num processo de macroplaneamento da educao e no escala regional.
Recorde-se que o processo do microplaneamento da educao, a nvel regional ou local,
um dos processos mais eficazes na implementao de qualquer reforma educativa ou
num processo de democratizao do sistema educativo, uma vez que facilita a satisfao
das necessidades reais em educao, aproximando a oferta da procura. Por esta razo
se compreende que esta designao possa vir a ser preterida a favor de uma outra, mais
abrangente a de mapa educativo , o qual tender a realar no s a planificao das
actividades exclusivamente escolares, mas tambm todas as actividades educativas, incluindo
os programas extra-escolares de alfabetizao, ps-alfabetizao, formao profissional, etc.
Por outro lado, a designao de mapa educativo contempla a existncia de outros espaos
educativos, que no s a escola, facto que no deve deixar de ser devidamente encarado na
actualidade (IIPE, 1987, p. 48).
De acordo com este estudo (Op. cit., p. 50), a utilizao da carta escolar permite realizar
ou consolidar a escolarizao primria e universal; incrementar o acesso ao ensino secundrio;
melhorar a qualidade da educao e promover melhores condies de ensino nas escolas
sem provocar um forte aumento dos custos, organizar uma rede de centros educativos
de ensino tcnico e profissional e elaborar o mapa das universidades ou de instituies do
ensino superior.
Importa assinalar a importncia do mapa educativo, quer na racionalizao e utilizao
dos recursos existentes, quer na reduo das disparidades e na promoo das igualdades de
acesso aos equipamentos educativos. Sendo assim, o traado de qualquer mapa educativo
deve contemplar no s os aspectos geogrficos, relacionados, sobretudo, com a acessibilidade
e o traado das reas de influncia, mas tambm com os factores demogrficos que atendem,
nestas circunstncias, distribuio da populao residente, sua composio e estrutura, aos
movimentos natural e migratrio, bem como s projeces futuras da populao residente.
Para alm destes factores e da considerao dos aspectos de natureza poltica e ocupacional
que condicionam a localizao de um qualquer equipamento educativo sobretudo quando
relacionado com a estrutura da mo-de-obra local e as actividades econmicas dominantes ,
o traado da carta escolar obedece, ainda, a diversos critrios, sobretudo de natureza
pedaggica, ligados organizao e distribuio do servio docente, utilizao dos
espaos educativos, qualidade e eficcia do sistema educativo. De facto, como refere Barroso
(1990, p. 81), o estudo do espao escolar constitui um dos factores de relevo na explicao
do rendimento dos alunos e da eficcia e qualidade do ensino. Da que, para alm do estudo
da organizao do estabelecimento de ensino e da estrutura social da sua populao, a leitura
pedaggica do espao escolar, nas implicaes das diferentes solues arquitectnicas na
realizao do processo educativo, permite realar diversas reas temticas que podem ser
valorizadas no traado da carta escolar.
Como instrumento auxiliar do planeamento e tendo em conta a quantidade de elementos
que rene, o traado desta carta revela-se, portanto, do maior interesse, uma vez que permite:
racionalizar a utilizao dos recursos; facilitar uma maior igualdade de oportunidades em
matria de educao; facilitar a concretizao de reformas do sistema educativo (IIPE, 1982,
p. 15). Estas funes da carta escolar permitem, por um lado, um melhor aproveitamento

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

dos recursos disponveis e, por outro, facilitam ainda a anlise detalhada das diferenas do
desenvolvimento da educao entre as diversas unidades territoriais ou eventualmente entre os
grupos sociais, promovendo um desenvolvimento mais harmnico do sistema educativo. Desta
forma, a carta escolar torna-se no s num poderoso instrumento do processo de planeamento,
mas tambm da poltica educativa, uma vez que, promovendo o melhor conhecimento das
regies e dos seus resultados, facilita as tomadas de deciso do poder central, favorecendo,
por sua vez, uma maior participao dos funcionrios regionais e locais () no processo do
planeamento da educao (Op. cit., p. 13). Compreende-se, assim, que a sua validade ser
reforada se esta se associar ao processo de regionalizao do territrio, o qual, ao atender
s caractersticas especficas de cada regio, permite uma melhor articulao entre os nveis
local e central e uma gesto mais correcta do sistema de ensino.
Como referiu Chau (1969, p. 44), a elaborao deste documento no deve ser uma construo
puramente terica, devendo, por isso, atender s caractersticas dominantes da distribuio da
populao e s reas de recrutamento dos alunos, utilizando, portanto, outros critrios, como o
da acessibilidade, da tipologia dos equipamentos educativos e dos limiares da populao, que
condicionam a configurao genrica da rede e a gesto de todos os seus recursos.
Completamos as referncias sobre a carta escolar com a indicao das etapas e dos
factores a considerar na elaborao deste documento. De acordo com o IIPE (1982, p. 16), a
elaborao da carta escolar, compreende trs etapas distintas:
diagnstico da oferta actual e identificao dos desequilbrios existentes;
projeco das necessidades de escolarizao, a nvel do ensino obrigatrio e ps-obrigatrio;
preparao das propostas da carta prospectiva.
Quanto aos factores a ter em considerao, para alm dos de ordem demogrfica, os quais
devem atender, sobretudo, aos movimentos da populao, e aos de ordem geogrfica, os
quais, como referimos, devem ter sobretudo em conta a acessibilidade aos estabelecimentos
de ensino, deve atentar-se ainda nos custos financeiros (factor econmico), nas disparidades
regionais de escolarizao, nas disparidades entre os grupos sociais ou na resistncia
escolarizao (factores sociais).
Embora referidos em ltimo lugar, mas devendo ser considerados como prioritrios, os
factores de ordem pedaggica, relacionados, por exemplo, com a carga horria, os horrios
da populao docente e discente, o grau de ocupao do estabelecimento, entre outros, so
aspectos relevantes a ter em considerao neste processo complexo e no cumprimento de
todos os objectivos que facilitem a democratizao do ensino. Note-se que o desenvolvimento
de um sistema de ensino democrtico, no qual todos os alunos tenham acesso educao,
exige ainda uma verdadeira articulao entre os diversos subsistemas e redes de ensino, para
alm de uma interaco entre os diferentes nveis de administrao do sistema educativo.
Diversos estudos levados a cabo no mbito da Sociologia da Educao tm demonstrado
as relaes entre a herana social dos alunos, o sucesso escolar e a mobilidade social
da populao escolar. No sendo nosso objectivo discutir essa realidade, lembramos apenas
o interesse da comparao de certos indicadores sociais que podemos associar ao estudo
formal dos resultados escolares. Entre eles realamos os indicadores de situao que

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podem ser utilizados nos estudos de comunidade, os quais precisam o contexto em que se
desenvolvem as actividades de ensino-aprendizagem. Destacamos, por isso, diversos tipos
de indicadores que podem ser agrupados, de acordo com as suas afinidades, de natureza
geogrfica, demogrfica, econmica e social. Para alm destes, podemos ainda considerar
os que dizem respeito sade, ao alojamento e, por fim, os diversos indicadores de natureza
sociocultural, largamente utilizados no s em estudos de comunidade, mas tambm em
estudos monogrficos mais vastos.
Uma ltima palavra para a relevncia da carta escolar na poltica educativa. Como foi referido
anteriormente, a carta escolar um instrumento do planeamento utilizado em diferentes contextos
econmicos e sociais, mas de grande utilidade prtica na aplicao de qualquer poltica educativa.
Recordam-se, a propsito, algumas das caractersticas do planeamento educativo:
comeamos por realar o seu carcter integrador. Tal significa que, quando se esboa
qualquer estudo prvio, dever atender-se s infra-estruturas existentes, adaptando a
implantao de novos equipamentos educativos aos recursos j disponveis, de modo a
verificar-se um aproveitamento e uma melhor utilizao de todos os recursos educativos;
identificamos, em seguida, o seu carcter dinmico. Neste caso, uma vez identificada a
rede, dever desenvolver-se o parque escolar, tendo em conta no s a malha existente
rede escolar , mas tambm as tendncias e as perspectivas de desenvolvimento futuro
das diferentes regies;
para alm destas caractersticas, () o planeamento e a gesto da rede escolar
devero subordinar-se essencialmente a conceitos de racionalizao, o que pressupe a
coordenao de recursos, a avaliao sistemtica de metodologias, a anlise de custos,
a criao de indicadores de eficcia numa perspectiva global de rentabilizao do parque
existente e dos novos investimentos (GEPa, 1990, p. 40);
deve, ainda, o planeamento caracterizar-se pela sua diversidade, flexibilidade e
complementaridade (Loc. cit.). O primeiro daqueles atributos permite, atravs do
recurso a vrias tipologias, adequar as dimenses e funes da escola natureza local
e especificidade de cada regio; o segundo facilita a integrao dos equipamentos
educativos na organizao social colectiva, atravs da utilizao dos equipamentos
educativos para outros fins, que no s os de natureza pedaggica; finalmente, o
ltimo permite articular e associar numa determinada rea regional os recursos fsicos
existentes, racionalizando a sua gesto e utilizao.
A aceitao destes conceitos pressupe, assim, a definio de uma poltica de desenvolvimento
do territrio que atenda s assimetrias regionais e sectoriais existentes para que a nova rede de
estabelecimentos escolares possa vir a contribuir para potenciar o desenvolvimento como
factor crtico e estratgico de valorizao dos recursos humanos e produtivos e de melhoria
das condies de qualidade de vida (Loc. cit.). , alis, o que pretende a Lei de Bases do
Sistema Educativo, que defende o planeamento da rede escolar, de forma a contribuir para a
eliminao de desigualdades e assimetrias locais e regionais, de modo a assegurar a igualdade
de oportunidades de educao e ensino a todas as crianas e jovens (art 37).
A propsito da rede escolar, lembra a LBSE, no domnio da regionalizao, que o
planeamento e reorganizao da rede escolar, assim como a construo e manuteno

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

dos edifcios escolares e seu equipamento, devem assentar numa poltica de regionalizao
efectiva, com definio clara das competncias dos intervenientes, que, para o efeito, devem
contar com os recursos necessrios (art 38). Sobre os edifcios escolares, d as seguintes
indicaes (art 39):
Os edifcios escolares devem ser planeados na ptica de um equipamento integrado e ter
suficiente flexibilidade para permitir, sempre que possvel, a sua utilizao em diferentes
actividades da comunidade e a sua adaptao em funes das alteraes dos diferentes
nveis de ensino, dos currculos e mtodos educativos.
A estrutura dos edifcios escolares deve ter em conta, para alm das actividades escolares,
o desenvolvimento de actividades de ocupao de tempos livres e o envolvimento da
escola em actividades extra-escolares.
A densidade da rede e as dimenses dos edifcios escolares devem ser ajustadas s
caractersticas e necessidades regionais e capacidade de acolhimento de um nmero
equilibrado de alunos, de forma a garantir as condies de uma boa prtica pedaggica
e a realizao de uma verdadeira comunidade escolar.
Legislao apropriada, nomeadamente a Lei n 159/99, de 14 de Setembro, tem vindo a
atribuir s autarquias locais, atravs dos Conselhos Municipais de Educao, responsabilidades
acrescidas no domnio da educao e, particularmente, na elaborao da carta escolar.
Neste mbito, refere-se, ainda, o Decreto-Lei n 7/2003, de 15 de Janeiro, que define
as normas de funcionamento e atribuies do Conselho Municipal de Educao (art 3),
considerado como uma instncia de coordenao e consulta que tem por objectivo promover,
a nvel municipal, a coordenao da poltica educativa, articulando a interveno, no mbito
do sistema educativo, dos agentes educativos e parceiros sociais interessados, analisando e
acompanhando o funcionamento do respectivo sistema e propondo as aces consideradas
adequadas promoo de maiores padres de eficincia e eficcia do mesmo.
De acordo com este diploma (art 10), a carta educativa , a nvel municipal, o instrumento
de planeamento e ordenamento prospectivo de edifcios e equipamentos educativos a
localizar no concelho, de acordo com as ofertas de educao e formao que seja necessrio
satisfazer, tendo em considerao a melhor utilizao dos recursos educativos, no quadro
do desenvolvimento demogrfico e socioeconmico de cada municpio. Assim, um dos
primeiros objectivos da carta escolar (art 11) o de assegurar a adequao da rede de
estabelecimentos de educao pr-escolar e de ensino bsico e secundrio, de forma a que,
em cada momento, as ofertas educativas disponveis a nvel municipal respondam procura
efectiva que ao mesmo nvel se mantiver (). A consulta deste documento permite aprofundar
outros conceitos fundamentais, tais como os de rede educativa (art 13), de equipamentos
educativos (art 14), bem como os preceitos fundamentais relacionados com o ordenamento da
rede (arts 15 a 17) e os aspectos relativos elaborao da carta educativa (arts 18 a 21).
Tendo presente a evoluo da nossa sociedade e os desafios que hoje se colocam quer ao
poder central quer ao poder local e ao papel relevante a desempenhar pelas autarquias nos
domnios da educao, do ensino, da formao e como promotoras do desenvolvimento local,
importa assinalar que as cartas educativas devem ter em considerao a existncia de novas
dinmicas sociais e de formao, enquadradas pelo desenvolvimento de comunidades de

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aprendizagem, propiciadoras de novas dinmicas scio-educativas. Nestas circunstncias, o


traado destas cartas deve contemplar (AZEVEDO, 2006, p. 62- 64) a cartografia dos recursos
educativos da comunidade local; assinalar as redes de cooperao entre as escolas e outros
agentes scio-educativos; fomentar a construo participada de polticas de educao
social; considerar a relevncia da formao contnua e em servio por parte de todos os
intervenientes nos projectos scio-educativos e da investigao cientfica, sobretudo numa
lgica de investigao-aco e permitir o papel relevante de um planeamento estratgico
que seja criativo e flexvel, construdo sobre vises abertas quanto ao futuro, partilhadas entre
os actores scio-educativos da comunidade.
Pelo seu interesse, transcrevemos de Azevedo (Op. cit., p. 62) os aspectos a realar na
cartografia que suporta a elaborao da carta educativa e que se deve distinguir no tanto pela
quantificao dos recursos existentes, no quadro dos limites poltico-administrativos de um
dado territorio municipal, mas sobretudo:
i) na densidade de relaes e redes j existentes e que se desvelam;
ii) na revelao da antropologia dos lugares e das suas histrias que surgem espantosas
luz do dia;
iii) na identificao e no conhecimento e na valorizao dos recursos realmente existentes,
alguns deles escondidos em instituies ainda dormentes para as dinmicas
comunitrias;
iv) na identificao das falhas existentes e dos buracos por preencher, sobretudo junto de
grupos populacionais mais carenciados e, em geral, de fraco capital cultural;
v) na perspectiva integradora e sistmica a que pode conduzir toda a aco scio-educativa.
Estas consideraes abrem novas perspectivas ao traado e dinamizao deste
importante instrumento de planeamento local, que a carta escolar, fazendo-o perder o seu
carcter esttico, como as primeiras noes o faziam supor e adequando-o a novas formas
de administrao social e territorial e s dinmicas criadas em torno do movimento das
Cidades Educadoras e dos desafios da Pedagogia Social. Por outro lado, faz-nos relembrar
a oportunidade e pertinncia dos processos de planeamento social e da sua articulao
com o planeamento educativo como forma de prosseguir objectivos e metas concretas do
desenvolvimento territorial e das comunidades locais.

Democratizao do ensino

democratizao do ensino encontra-se subjacente o conceito de direito educao


para todos os cidados e o estabelecimento de condies que permitam o cumprimento de
um perodo de escolarizao bsica, ou de escolaridade obrigatria. Na prtica, traduz-se
na criao de condies de igualdade de acesso educao, no acrscimo da frequncia
escolar, nos resultados do sucesso dos alunos e no aumento da participao dos cidados
na vida da comunidade. Esta postura tem em conta a facilitao do acesso escola a todos
os cidados, o reconhecimento de que esta frequncia til para o crescimento econmico
e social e o sentido de equidade, entendida como garantia de xito de todos atravs de uma
oferta educativa diversificada e de qualidade (FIGUEIREDO, 2001, p. 39).
De acordo com Lima (1991, p. 124), historicamente conotado com o direito educao,
o conceito de democratizao do ensino focalizou sobretudo o problema do acesso
educao, reclamando-se ento uma expanso da escola pblica, a criao de mais escolas,
a consagrao de uma escolaridade universal e gratuita, mais tarde de uma escolaridade
obrigatria sucessivamente mais prolongada, em suma, de uma escola para todos (). Porm,
a democratizao do ensino e a construo da escola democrtica no so realizaes apenas
dependentes de uma efectiva poltica de acesso igualitrio.
Como foi assinalado num colquio organizado na sede da Unesco (Paris, 17-21Junho,
1985), sobre a democratizao da educao: Lhistoire de lducation pendant les dernires
dcennies est marque par la recherche constante de nouvelles mthodes et de nouvelles
stratgies susceptibles de promouvoir lexercice de plus en plus large du droit lducation,
considr en tant que lun des droits fondamentaux de lhomme comme lune des conditions
indispensables au progrs conomique, social et culturel des socits. Lensemble des multiples
actions et activits visant promouvoir ce droit se fusionnent dans un processus complexe qui
est appel couramment la dmocratisation de lducation, et qui se trouve en relation troite
avec la dmocratisation de la socit.
A eliminao dos obstculos frequncia da populao em idade escolar e os incentivos
escolarizao universal repercutiram-se no acrscimo da frequncia da populao escolar
registada em diversos pases do globo, em particular nos pases em vias de desenvolvimento,
no perodo posterior segunda guerra mundial. Tais medidas traduziram-se na implementao
de ciclos de escolaridade bsica, com o fim de responderem s necessidades dessa populao
e da sociedade em geral. Este processo foi acompanhado por um alargamento da rede escolar
e pelo aumento dos efectivos docentes, fenmenos que romperam com muitas das barreiras
sociais e culturais dominantes, facilitando o acesso crescente da populao jovem aos diversos

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

nveis de ensino, em particular ao ciclo correspondente educao de base, promovida pelo


poder poltico e incentivada por alguns organismos internacionais, tais como a UNESCO, a ONU
e o Banco Mundial. Na sequncia destas medidas, registou-se um aumento da esperana
de vida escolar em todos os nveis de ensino e um acrscimo da participao colectiva da
populao (docente, discente e da sociedade em geral) nas tomadas de deciso relacionadas
com a gesto dos centros educativos.
O acolhimento dado a este fenmeno no se pode dissociar da democratizao da
sociedade, nem to pouco do esforo universal de se facilitar populao, em geral, o acesso
s infra-estruturas scio-educativas e educao de qualidade. De forma global, importa realar
que o acesso ao sistema educativo medido atravs de diferentes tipos de indicadores, em
particular os que respeitam as admisses no sistema e os que indicam a escolarizao e a
transio dentro do mesmo.
O processo de democratizao do ensino tem sido determinado pela evoluo do contexto
internacional, em particular depois do eclodir dos fenmenos de industrializao e de urbanizao,
que deram origem escola de massas. Como o reconhecem Colom e Domnguez (1997, p. 23), o
desenvolvimento econmico e os xitos conseguidos pelo capitalismo primitivo levou a que pouco
a pouco se aprofundassem os valores democrticos, e nesta perspectiva poltica se dotasse a
escola de maiores possibilidades funcionais (). O desenvolvimento capitalista necessitava cada
vez mais de gente capacitada, pelo que se estabeleceu que a escola poderia ser um elemento
propiciador a nvel formativo (), o que fazia pressupor manter uma posio mais ambientalista
das aptides intelectuais, estas j no eram especficas de uma classe ou de um nvel econmico,
pelo que se devia transformar aquele sistema escolar, hierrquico e reprodutor, a fim de preparar
um funcionamento escolar que se requeria compensador e corrector das diferenas sociais.
Defende a CRP (art 73) ser dever do Estado promover a democratizao da educao e da
cultura, favorecendo, desta forma, a garantia do direito igualdade de oportunidades de acesso
e xito escolar (art 74). Mais ainda, defende a participao democrtica no ensino (art 77), na
qual intervenham os professores e as suas associaes, os alunos, os pais, as comunidades
e instituies de carcter cientfico na definio da poltica de ensino.
Por sua vez, a Lei de Bases do Sistema Educativo reconhece o mbito do sistema educativo
que deve favorecer, no seu conjunto, o desenvolvimento global da personalidade, o progresso
social e a democratizao da sociedade (art 1). Da o considerar, nos seus Princpios
Organizativos (art 3), que o sistema educativo tem por responsabilidade descentralizar,
desconcentrar e diversificar as estruturas e aces educativas, com vista a proporcionar uma
correcta adaptao s realidades, um elevado sentido de participao das populaes, uma
adequada insero no meio comunitrio e nveis de deciso eficientes.
Estabelece a Lei de Bases do Sistema Educativo Portugus (art 2):
1. Todos os portugueses tm o direito educao e cultura ().
2. da especial responsabilidade do Estado promover a democratizao do ensino,
garantindo o direito a uma justa e efectiva igualdade de oportunidades no acesso e
sucesso escolares.
3. No acesso educao e na sua prtica, garantida a todos os portugueses o respeito
pelo princpio da liberdade de aprender e de ensinar, com tolerncia para com as escolhas
possveis, tendo em conta, designadamente, os seguintes princpios:

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a) O Estado no pode atribuir-se o direito de programar a educao e a cultura segundo


quaisquer directrizes filosficas, estticas, polticas, ideolgicas ou religiosas;
b) O ensino pblico no ser confessional;
c) garantido o direito de criao de escolas particulares e cooperativas.
4. O sistema educativo responde s necessidades resultantes da realidade social, contribuindo
para o desenvolvimento pleno e harmonioso da personalidade dos indivduos, incentivando
a formao de cidados livres, responsveis, autnomos e solidrios e valorizando a
dimenso humana do trabalho.
5. A educao promove o desenvolvimento do esprito democrtico e pluralista, respeitador
dos outros e das suas ideias, aberto ao dilogo e livre troca de opinies, formando
cidados capazes de julgarem com esprito crtico e criativo o meio social em que se
integram e de se empenharem na sua transformao progressiva.
Esta perspectiva recente na histria da sociedade portuguesa. Com efeito, se tivermos
em conta a evoluo recente do sistema educativo portugus, registamos ser a partir dos
anos setenta (sculo XX), com Veiga Simo, que se divulga a utilizao do conceito de
democratizao do ensino, noo pouco corrente at ento. As preocupaes sociais deste
ministro, relacionadas com a democratizao do ensino em Portugal, so patentes num
trecho dos seus discursos: um princpio fundamental que no me canso de repetir [] o
da necessidade de uma autntica democratizao do ensino que, sem excepo, permita a
qualquer jovem ocupar na sociedade o lugar que lhe compete, em exclusiva dependncia da
sua capacidade intelectual e sem condicionalismos sociais e econmicos. Tais preocupaes
estiveram na origem do alargamento da rede escolar, da criao de infra-estruturas pedaggicas
e cientficas e do Instituto de Aco Escolar (IASE), em cujos objectivos cabia:
a criao de cantinas escolares em todas as escolas e a substituio da sopa tradicional
pelo leite ou por outro alimento racional;
a concesso de bolsas de estudo aos estudantes necessitados;
a construo de alojamentos para estudantes e professores.
O conjunto destas medidas permitiu um aumento da frequncia e do nvel de instruo da
populao portuguesa.
A este respeito importa assinalar que, muito embora a melhoria do nvel de instruo de uma
populao seja vital para o desenvolvimento econmico e social de um pas, o seu crescimento
rpido, tal como se regista em muitas regies do globo, considerado por alguns economistas
como um obstculo em virtude das necessidades dos investimentos demogrficos. Por isso,
ainda que promovendo a universalidade de um ensino primrio (obrigatrio), a sua durao
depende das disponibilidades financeiras, dos recursos humanos disponveis, da evoluo e
dos nveis de desenvolvimento do pas, tendo em conta a existncia de uma certa acelerao
evolutiva no desenvolvimento das sociedades, que renovam autonomamente o seu sistema
produtivo e reformam as suas instituies sociais no sentido da transio de um a outro modelo
de formao sociocultural (RIBEIRO, 1983, p. 55).

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Estas condies do origem ao alargamento progressivo dos perodos de escolaridade


obrigatria, adaptao dos programas e curricula s novas condies sociais e tecnolgicas,
ao alargamento da rede escolar, em suma, tentativa de democratizao do ensino,
permitindo uma igualdade de oportunidades a todos os cidados no que respeita no s
escolaridade obrigatria, mas tambm frequncia dos nveis de ensino, secundrio, superior
ou mesmo da educao pr-escolar. Contudo, como nota Azevedo (1994, p. 29), muitas
destas medidas mantm os traos de polticas educativas inconsistentes, as quais confundiram
exigncia escolar com reprovao e repetncia e reduziram, em parte, a democratizao
abertura da porta de entrada das escolas a todos, condenando depois, l dentro da caixa
negra, hipocritamente, uma parte to significativa da populao reprovao e excluso.
Note-se que o processo de democratizao exige o conhecimento aprofundado da
populao escolar, das suas caractersticas e dos diversos fenmenos relacionados com a
populao discente, em ligao com os restantes fenmenos, de natureza social, que ocorrem
na sociedade. Da mesma forma, importa conhecer a localizao dos equipamentos educativos,
as densidades demogrficas e as reas de recrutamento dos alunos, as acessibilidades,
situaes identificadas atravs do traado da carta escolar e presentes nas opes de
poltica educativa relacionadas com o desenvolvimento da educao e do seu contributo nos
processos locais e regionais de desenvolvimento scio-econmico e cultural.

Acessibilidades
A facilidade de acesso da populao aos diferentes bens e servios de ensino, aos
equipamentos culturais e outros constitui um factor de sucesso das medidas de aco
educativa e do processo de democratizao do ensino. Da que, ao analisarmos a procura
da educao e os seus resultados, possamos atender a diferentes aspectos que condicionam
essa proximidade ou acessibilidade. Entre eles, destacamos:
A acessibilidade fsica, ditada pelas condies do relevo, das vias de comunicao, da
distncia e do tempo dispendido no percurso entre a escola e a residncia dos alunos.
Da a delimitao desta acessibilidade pressupe a definio de reas de influncia
especfica para cada escola ou nvel de ensino e a necessidade de criao de
mecanismos de compensao para os casos em que as dificuldades naturais ponham
em risco uma cobertura eficaz do servio educativo e o aproveitamento dos alunos.
A necessidade da criao de uma rede de transportes escolares, de cantinas, de residncias
escolares, de centros de ocupao dos tempos livres e de outros equipamentos sociais e
culturais tanto maior quanto menor for a acessibilidade fsica, vindo colmatar as lacunas
deixadas por uma distribuio territorial dos equipamentos educativos menos eficiente.
Para alm dos aspectos fsicos, a acessibilidade econmica outro dos factores que
condiciona a frequncia escolar, principalmente nos nveis de escolaridade ps-obrigatria.
Com efeito, se a democratizao do ensino praticamente conseguida no ensino
bsico e elementar, o alargamento do perodo de escolaridade obrigatrio tambm
designado por esperana de vida escolar legal anda intimamente ligado s dificuldades
socioeconmicas e ao nvel e condies de vida e de habitao dos cidados. Assim, se
tivermos em conta a situao das famlias portuguesas no decurso do ltimo censo da

Jorge Carvalho Arroteia

67

populao (INE, 2002, CII), verifica-se que, em 2001, cerca de 10% dos alojamentos
no tinham pelo menos uma das quatro instalaes bsicas (electricidade, instalaes
sanitrias, gua canalizada e instalaes de banho ou duche) (). Denota-se que o litoral,
especialmente as regies onde esto integradas as principais aglomeraes urbanas,
apresentava melhores coberturas de infra-estruturas bsicas.
Estas condies realam como a facilidade e os custos da frequncia escolar devem ser
calculados em funo no s das disponibilidades financeiras da famlia e das despesas
correntes encargos com transportes, alimentao, alojamento e material didctico ,
mas tambm da contabilizao dos custos indirectos que um aluno poderia auferir se
tivesse optado por uma actividade profissional.
Este foi um dos temas de muito agrado para alguns economistas que, no incio dos
anos setenta, consideraram o clculo dos benefcios econmicos, devidos ao grau de
instruo, como uma das taxas de rendimento (COOMBS, 1970, p. 49-53), a ter em
conta nos investimentos e no planeamento da educao.
As acessibilidades acima referidas podem ser completadas com o conhecimento da
acessibilidade sociocultural, a qual pode conduzir auto-eliminao de alguns grupos
sociais a determinados bens culturais e do ensino por razes de herana cultural do
seu agregado familiar, e de inibio cultural que os nveis de instruo menos elevados
podem ocasionar em relao procura da educao. Estas causas, se aplicadas ao caso
portugus, podem justificar os abandonos precoces do sistema e algumas das quebras
das taxas de escolarizao, sobretudo a nvel do ensino secundrio em certos distritos,
principalmente os do interior, onde a percentagem de populao com elevado grau de
iletracia ainda relevante. De facto, como refere Gras (1974, p. 283), a sub-educao
dos pais nas classes desfavorecidas coloca-os numa situao difcil perante a orientao
das crianas, porque os impede de aperceber todas as perspectivas que oferece cada
nvel escolar, dificultando, nestas circunstncias, a sua mobilidade social. Tal facto
justifica os elevados ndices de analfabetismo e de iletracia da populao, expressos
quer na ausncia de frequncia escolar, quer no deficiente domnio de conhecimentos
bsicos de leitura e de outra espcie, registados na populao portuguesa.

Uma breve referncia sobre a realidade portuguesa em 2001 assinala a dbil herana cultural
das populaes residentes no Alentejo e no interior da regio Centro do pas, onde se situavam
as maiores taxas de analfabetismo da populao portuguesa, ao contrrio da faixa litoral, entre
a Pennsula de Setbal e o Vale do Lima, onde essas taxas apresentavam os menores valores
(INE, 2002, LXVIII). Como dificuldades desta ocorrncia, podemos salientar, tambm, a
distribuio dos equipamentos no territrio consubstanciada na carta escolar ou, se
considerarmos uma viso mais alargada da mesma, os resultados de polticas educativas e
sociais menos consistentes.

Apoios educativos e sociais


A abertura da escola ao universo da populao em idade escolar tem vindo a evidenciar
dificuldades de aprendizagem e de sucesso escolar, decorrentes do desenvolvimento humano
do aluno ou do nvel de rendimento do seu meio familiar e social. Com o intuito de remediar

68

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

essas condies, so desenvolvidos apoios sociais e metodologias e estratgias diferenciadas,


relacionadas com o ensino e as actividades da sala de aula e outros apoios adicionais de
mbito escolar e educativo. Estas preocupaes tm subjacente a construo de uma escola
democrtica (Despacho conjunto n 105/97), que procura centrar nas escolas as intervenes
diversificadas necessrias para o sucesso educativo de todas as crianas e jovens; assegurar
de modo articulado e flexvel, os apoios indispensveis ao desenvolvimento de uma escola de
qualidade para todos e perspectivar uma soluo simultaneamente adequada s condies e
possibilidades actuais ().
Legislao mais recente (Ministrio da Educao Desp. n 1438/2005-2 Srie) considera como
apoios educativos o conjunto de estratgias e das actividades concebidas no mbito curricular e de
enriquecimento curricular, desenvolvidas na escola e no seu exterior, que contribuam para que
os alunos adquiram as competncias, de forma a possibilitar o sucesso educativo de todos os
alunos. De acordo com este documento, esse apoio reveste-se das seguintes modalidades:
a) pedagogia diferenciada na sala de aula;
b) programas de tutoria para apoio a estratgias de estudo, orientao e aconselhamento
do aluno;
c) programas de compensao ();
d) programas de ensino especfico da lngua portuguesa para alunos oriundos de pases
estrangeiros.
Por sua vez, os apoios sociais consubstanciam-se, essencialmente, nas actividades da
aco social escolar. Entende-se por aco social o conjunto de realizaes e de iniciativas
postas disposio da populao escolar e das suas famlias, que permitam superar as
condies individuais relacionadas com a herana material e cultural dos alunos e promover a
integrao social, o desenvolvimento pessoal e o aproveitamento escolar. Revestindo diferentes
tipos de modalidades materiais, financeiras e outras, esta aco exerce-se quer ao nvel do
ensino bsico e obrigatrio, quer nos restantes nveis de ensino, secundrio e superior. Assim,
a LBSE estabelece, no seu art 27, que so desenvolvidos, no mbito da educao pr-escolar
e da educao escolar, servios de aco social escolar concretizados atravs da aplicao
de critrios de discriminao positiva que visem a compensao social e educativa dos alunos
economicamente mais carenciados.
Dadas as profundas assimetrias sociais e culturais que identificam a sociedade portuguesa, o
acesso da populao escolar aos equipamentos educativos, bem como o sucesso dos alunos,
bastante diferenciado. Nestas circunstncias, importa ter em conta no s as diferentes
heranas culturais da populao escolar, mas tambm a diversidade social dos pblicos que
frequentam o nosso sistema de ensino, assim como as desigualdades impostas por diferentes
acessibilidades, sobretudo de natureza cultural e econmica, que afectam o acesso comum
desta populao aos bens educativos. Situaes desta natureza agravam as desigualdades
sociais de origem, induzem fenmenos de excluso social que interessa remediar e exigem
uma eficaz justia social que se traduza no apoio directo aos estudantes mais necessitados,
capaz de suprir aquelas dificuldades.
Se tivermos em conta o exemplo especfico do ensino superior, a criao dos Servios
e Aco Social foi estabelecida pelo Decreto-Lei n 132/80, de 17 de Maio e 125/84, de

Jorge Carvalho Arroteia

69

26 de Abril. Por sua vez, o Decreto-Lei n 129/93, de 22 de Abril, define as bases do sistema
de aco social no mbito das instituies de ensino superior. De acordo com a Lei n 1/2003,
cabe ao sistema de aco social a responsabilidade de concesso de bolsas, de emprstimos
e de outras formas de interveno. Compete-lhe, portanto, desempenhar uma aco que
tende a superar as desigualdades sociais e econmicas da populao escolar e garantir que
a igualdade de oportunidades, promovida pela democratizao do ensino, tenha em devida
conta a universalidade dos estudantes, abrangendo na sua aco todos os utentes do sistema
em condies de equidade e de justia social.
De notar as dificuldades que acompanham esta situao, sobretudo se considerarmos as
marcas acentuadas da estratificao social que identificam a nossa sociedade. Por esta razo
importa que o sistema de aco social tenha presente a repartio equilibrada dos recursos,
de modo a garantir uma justa repartio dos apoios, directos e indirectos, suportados pelo
errio pblico. esta complementaridade da aco familiar, porque necessria e indispensvel
superao das desigualdades econmicas e sociais de origem, que tem de apoiar de forma
inequvoca (e sem agravar as injustias sociais) a populao estudantil, sobretudo os estudantes
deslocados dos seus ambientes familiares.
Estas preocupaes foram referidas na Lei de desenvolvimento e qualidade do ensino
superior (Lei n 1/2003), que atribui aco social (art 11):
1. O Estado, atravs de um sistema de aco social do ensino superior, assegura o direito
igualdade de oportunidades de acesso, frequncia e sucesso escolar, pela superao
de desigualdades econmicas, sociais e culturais.
Enuncia, ainda, esta Lei diferentes medidas a tomar no mbito do sistema de aco social,
relacionadas com bolsas de estudo, alimentao e alojamento, servios de sade, actividades
culturais e desportivas e apoios educativos. Por isso, a concluir, refere a mesma Lei:
3. Aos estudantes dos estabelecimentos de ensino superior no pblico sero estendidos
os benefcios e regalias j asseguradas aos estudantes do ensino superior pblico no
mbito da aco social do ensino superior.
Por sua vez, a Lei n 37/2003, de 22 de Agosto, que revogou a anterior legislao relativa
ao financiamento deste subsistema de ensino Lei n 113/97, de 16 de Setembro estabelece
as bases do financiamento do ensino superior, e um conjunto de apoios sociais, directos e
indirectos, aos estudantes economicamente carenciados e populao estudantil em geral.
Destacam-se as bolsas de estudo, o acesso alimentao e alojamento, as actividades
culturais, desportivas, os emprstimos e outros apoios educativos que os estudantes podem
beneficiar atravs do sistema de aco social.
Tendo presente o nosso contexto societal, a aco do sistema de aco social tem de
conjugar-se na busca de uma gesto eficiente e de uma prestao adequada que garantam
uma gesto eficaz no aprofundamento do processo de democratizao social, da participao
familiar e da cidadania plena desta populao escolar. Assim, os investimentos orientados
para o sistema de aco social, conjuntamente com os investimentos globais em formao
de recursos humanos, podero no s facilitar a almejada melhoria da qualidade do ensino

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

70

superior e contribuir para o estabelecimento de sinergias necessrias estabilidade social,


poltica e intergeracional que devem acompanhar o desenvolvimento da nossa sociedade e da
sua educao terciria.

Igualdade de oportunidades
A igualdade de oportunidades pressupe a aplicao de um conjunto de medidas, de
natureza social e pedaggica, que permita as mesmas possibilidades de acesso educao
e de sucesso a todos os alunos. Como assinala liard (2000, p. 8), esta questo, que j
fez correr muita tinta, mantm-se actual dado o largo consenso que se afirmou durante
dcadas em torno da ideia segundo a qual, atravs de reformas, a escola poderia igualizar
as oportunidades de acesso numa sociedade de contrastes responsvel por ocultar e pr
em causa a igualdade formal de direitos.
De acordo com Simes (1997, p. 265), a igualdade, no campo da educao, foi vista
durante dcadas como a expanso da educao a todos, atravs da disseminao geogrfica
de escolas e do alargamento social da frequncia da escola. Mais ainda, a igualdade foi
concretizada em termos de estrutura escolar atravs da escola nica e da unificao de vias
escolares, do desenvolvimento do curriculo uniforme e de tratar a todos os alunos do
mesmo modo, independentemente da sua origem, grupo de pertena ou condio ensinar
a todos como se fossem um s () evoluo institucional que visava dar a todos o mesmo
tipo de educao traduzida numa pedagogia uniforme () expresso na sala de aula do
ideal de igualdade (Op. cit., p. 266).
Confundindo-se, parcialmente, com o processo de democratizao do ensino, a noo
de igualdade de oportunidades est intimamente ligada ao nvel de vida, herana cultural e
acessibilidade aos diversos equipamentos educativos e informao. Da mesma forma, continua
associada configurao administrativa e organizacional do sistema que, s por si, pode
contrariar as intenes postas numa poltica de abertura e de democratizao da educao.
Como outros conceitos sociais, o princpio da igualdade de oportunidades tem vindo a
evoluir ao longo do tempo (COLOM, DOMNGUEZ, 1997, p. 24-25):
at aos finais da primeira grande guerra, entendia-se que seria misso dos sistemas
estatais de educao oferecer uma formao conveniente a cada inteligncia e adaptar-se
assim s possibilidades dos alunos. Para isso, a escola deve orientar o seu trabalho
de acordo com as aptides dos alunos;
no ps-guerra, com o avano da democratizao do ensino, a nova forma de entender
a igualdade de oportunidades pressupe uma viso mais ampla do problema das
diferenas sociais e do papel da educao na sociedade, j que incide particularmente
no desejo de abolir os obstculos exteriores que podem impedir as possibilidades
educativas aos membros da sociedade. Por isso, considerou-se relevante:
abolio dos obstculos geogrficos que impeam esse objectivo;
ajudas financeiras aos alunos;
unificao do ensino num corpo de conhecimentos bsico. Nestas circunstncias,
os alunos, todos por igual, podem beneficiar durante mais tempo do sentido
igualitrio e compensatrio que aporta a educao ((Loc. cit.).

Jorge Carvalho Arroteia

71

Em data mais recente, o princpio da igualdade de oportunidades assenta num novo modelo
sociolgico, que defende ser o reconhecimento de que a inteligncia e as aptides escolares
so de ndole inteiramente scio-cultural (Loc. cit.). Logo, tem-se agora a convico de que
a educao, na sociedade actual, deve ser um elemento igualitrio e compensatrio, pelo
que todos os alunos devem ter as mesmas oportunidades educativas, independentemente
da sua capacitao (Loc. cit.). Assim, no dizer de Pardal (1991, p. 36), o incio da educao
escolar obrigatria corresponde ao momento a partir do qual mais se defende a igualdade de
oportunidades no plano escolar ou, ainda, sendo certo que a expanso da escolarizao no
implica, por si mesma, igualdade de oportunidades, no deixa, todavia, de ser verdade que a
maior ou menor escolarizao constitui um bom indicador de mobilidade social e de expanso
de oportunidades sociais (Loc. cit.).
As diferentes concepes relacionadas com a igualdade de oportunidades defendem que
o sistema educativo no deve diferenciar a educao dos alunos em funo das aptides que
evidenciam. Tal facto leva a estender o ensino secundrio a todos os alunos, sem que o sistema
educativo utilize qualquer mecanismo de filtrao ou de separao, e a implantar um conceito
de ensino secundrio que contemple ao mesmo tempo matrias de natureza intelectual e
profissional. Desta forma, o xito do sistema escolar no estar j em preparar ou formar
os alunos mais capacitados, mas centrar a sua actividade em responder s necessidades
de todas as classes e de todos os indivduos. A igualdade de oportunidades coloca-se
ento como estratgia de resolver as oportunidades desiguais (COLOM, DOMNGUEZ,
1997, p. 26).
Entre as condies que afectam a igualdade de oportunidades, destacam-se as assimetrias
territoriais, que comprometem a aplicao do princpio da descentralizao democrtica,
defendido no art 6 do CRP. Estas desigualdades sugerem, portanto, a aplicao de um
certo nmero de medidas que permitam a realizao da democracia econmica, social e
cultural, preconizada no art 2 da CRP. Em nosso entender (ARROTEIA, 1984, p. 122 e 127),
tais medidas justificam-se plenamente se atendermos ao relativo aumento da populao e s
disparidades regionais existentes, ao acrscimo da populao docente e de funcionrios, em
virtude do aumento recente da populao escolar (), maior participao das populaes nas
decises respeitantes ao sector educativo que acompanhar a descentralizao dos sistemas
de educao. S assim o Estado cumprir plenamente a sua misso: garantir a todos os
cidados o direito ao ensino com garantia do direito igualdade de oportunidades de acesso
e xito escolar, atravs das seguintes aces:
a) assegurar o ensino bsico universal, obrigatrio e gratuito;
b) criar um sistema pblico de educao pr-escolar;
c) garantir a educao permanente e eliminar o analfabetismo;
d) garantir a todos os cidados, segundo as suas capacidades, o acesso aos graus mais
elevados de ensino, de investigao cientfica e de criao artstica;
e) estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino;
f) inserir as escolas nas comunidades que servem e estabelecer a interligao do ensino e
das actividades econmicas, sociais e culturais;
g) promover e apoiar o acesso dos cidados portadores de deficincia ao ensino e apoiar
o ensino especial, quando necessrio; ()

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

72

i) assegurar aos filhos dos emigrantes o ensino da lngua portuguesa e o acesso cultura
portuguesa;
j) assegurar aos filhos dos imigrantes apoio adequado para efectivao do direito ao ensino
(art 74 CRP).

Educao para todos


Dentre as diversas iniciativas e programas de aco tendentes promoo da
democratizao do ensino, registam-se os esforos desenvolvidos por organismos internacionais
no sentido de promoverem a alfabetizao da populao do globo e as desigualdades, em
particular as que se relacionam com o gnero, nos diversos pases e contextos civilizacionais.
Promovida pela UNESCO, a conferncia mundial Lducation pour tous, teve lugar em Jomtien
(Tailndia), em 1990, reunindo quase milhar e meio de responsveis polticos, educadores e
representantes de ONG e OG que proclamaram a referida declarao universal Educao
para todos (HALLAK, 1992). Para alm da UNESCO, associaram-se na promoo desta
iniciativa a UNICEF, o PNUD e o Banco Mundial.
A referida reunio teve como objectivos principais: acentuar a importncia e a incidncia da
educao de base sobre todos os membros da sociedade; criar um consenso alargado para
encetar estratgias para satisfao das necessidades de aprendizagem das crianas, jovens
e adultos e criar um frum mundial de partilha de experincias e de resultados da investigao
no sentido de reforar os programas ento em curso e os futuros.
Pelo seu interesse, enumeram-se os princpios bsicos desse encontro:
1. Satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem a crianas, jovens e adultos;
2. Promover uma nova viso, ampla e renovada, da educao;
3. Universalizar o acesso educao e fomentar a equidade;
4. Concentrar esforos na aprendizagem e na avaliao dos resultados;
5. Aumentar os mesmos e o alcance da educao bsica;
6. Melhorar as condies de aprendizagem;
7. Fortalecer a concertao de aces;
8. Desenvolver polticas de apoio;
9. Mobilizar recursos;
10. Fortalecer a solidariedade internacional.
Transcrevem-se, ainda, as dez concluses finais da referida Conferncia:
1. O reconhecimento de srias dificuldades financeiras, devido ao problema do endividamento, o que torna difcil de pr em marcha os objectivos da educao para todos;
2. O reforo e uma nova abordagem da questo da educao das mulheres;
3. A necessidade de uma participao efectiva dos pais e das colectividades na oferta de
servios no domnio da educao de base;
4. A necessidade de passar do simples respeito pelas culturas nacionais a uma promoo
efectiva destas;
5. A necessidade de concentrar a ateno necessria aos desafios provocados pelas
mudanas tecnolgicas rpidas e pela correspondente exploso da informao;

Jorge Carvalho Arroteia

73

6. A necessidade urgente de integrar o ensino da higiene e das cincias do ambiente na


educao de base;
7. A importncia que h de dar maior ateno aos deficientes, aos grupos marginais e aos
refugiados;
8. O reconhecimento de que a importncia educao de base no deve negligenciar os
outros nveis de educao que so igualmente importantes;
9. A importncia que h de sublinhar o perigo de se cair no analfabetismo e a necessidade
de incentivar o prosseguimento de estudos;
10. A necessidade absoluta de desenvolver iniciativas internacionais para satisfazer as
necessidades de uma educao de base para todos.
O enunciado desta Conferncia tem subjacente o enunciado de uma srie de valores e de
princpios, nomeadamente o da igualdade de oportunidades, que permitam vencer as barreiras
sociais e impedir o darwinismo social dominante em certas sociedades.

Demografia escolar

De acordo com Clerc (1974, p. 221), a demografia procede descrio estatstica dos
grupos humanos, dando especial ateno aos efectivos e aos factores que afectam os
movimentos e que permitem explicar e prever as variaes dos efectivos. No que respeita
demografia escolar, trata-se de um ramo especializado da demografia social, interessado
no estudo quantitativo desta populao. Ocupa-se, ainda, do estudo das caractersticas da
populao e dos diversos fenmenos relacionados essencialmente com a populao discente
(admisso, progresso interna e abandono do sistema educativo), relacionando-os com os
restantes fenmenos de natureza social que ocorrem na sociedade e com o conhecimento da
populao docente e funcionrios, integrados nesse mesmo sistema.
Para Girard (1970, XVIII), a demografia escolar estuda as caractersticas, a evoluo, a
distribuio e frequncia da populao nos diferentes graus de ensino, a durao de cada ciclo
de estudos, os abandonos e as migraes entre os diferentes ciclos, tendo em conta que
as reprovaes e os abandonos esto ligados a fenmenos patolgicos e a causas exgenas,
relacionadas com o sistema escolar, ou endgenas, em ligao com as aptides individuais.
Por outro lado, a demografia escolar interessa-se pelo conhecimento das caractersticas do
corpo docente, relativas ao nmero e estrutura por sexo e idades, s qualificaes profissionais,
sua origem social e geogrfica, bem como sua distribuio espacial e por nveis de ensino,
de modo a auxiliar a entender as condies reais de democratizao da educao e, nesse
sentido, ajudar as tomadas de deciso relativas ao planeamento e poltica educativa. Nesta
perspectiva, o campo de estudo da demografia escolar ultrapassa o mero conhecimento da
evoluo, da estrutura e dos movimentos da populao, para se interessar pelas condies
associadas ao desenvolvimento econmico, pelas reformas sociais e pela inovao tecnolgica
das sociedades ps-industriais, identificadas por uma hierarquia de sistemas de natureza
diferente (TOURAINE, 1982, p. 103) e elevado grau de diferenciao.
Embora parecendo difcil conciliar os interesses do ensino com o estudo da populao,
a difuso do saber por um nmero cada vez maior de indivduos cria laos cada vez mais
estreitos entre os problemas do ensino e os problemas da educao, isto , dirigindo-se aos
homens, o ensino passou para o domnio da demografia (GIRARD, 1970, XVII). Esta afirmao
particularmente verdadeira quando se assiste a um aumento crescente de alunos no sistema
escolar, porventura desajustado na sua concepo actual e, por isso, mal adaptado realidade
presente. Tal realidade justifica amplamente a abordagem dos fenmenos demogrficos e o seu
interesse no estudo da sociedade, bem como a importncia que se pode reconhecer dinmica
de tratamento de cultura (WORSLEY, 1977) e s formas de difuso do saber, como o ensino
formal, que, hoje em dia, constitui um dos temas de estudo no mbito das cincias sociais.

76

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Justifica-se, por isso, que, dada a especificidade de certos temas desta cincia, relacionados
principalmente com a exploso escolar ou centrados em torno do conhecimento do(s) sistema(s)
educativo(s), tenha surgido uma nova rea de interesse, a demografia escolar, cuja relevncia no
diagnstico e nas tomadas de deciso de poltica educativa hoje sobejamente reconhecida.
Que o digam, por exemplo, o leque de pases em via de desenvolvimento, nos quais o aumento
dos efectivos escolares (discentes e docentes) e a expanso quantitativa dos seus sistemas
educativos tm vindo a tornar-se numa pesada carga financeira, levando, por isso, a modificar
muitas das metas de desenvolvimento inicialmente desejadas por esses pases.
Como um ramo da demografia social, a demografia escolar recorre aos mesmos mtodos
e tcnicas utilizadas na anlise demogrfica, relativos natureza dos dados, sua dinmica e
estrutura, ao tipo de anlise (longitudinal ou transversal) e s projeces demogrficas. Tendo
em conta o enunciado de alguns fenmenos escolares, eles podem ser assinalados, quer atravs
de valores numricos, quer de diversas representaes grficas, das quais o Diagrama de Lexis
(nome de um demgrafo alemo do sculo XIX) constitui um bom exemplo.

Diagrama de Lexis
Dentre os aspectos relativos aos fenmenos demogrficos escolares, importa assinalar
a durao da vida escolar, ou seja, o perodo de tempo efectivo em que o aluno frequenta o
sistema de ensino. Neste caso, e contrariamente ao que sucede em demografia geral, em que
os marcos importantes da vida de um indivduo so o nascimento e a morte, em demografia
escolar conta-se o ingresso e o abandono do sistema educativo (ensino formal). Durante este
lapso de tempo vida escolar , devemos atender s migraes, isto , aos movimentos
dos alunos entre os diversos nveis.
Como o reconhece Gras (1974, p. 297), o lugar ocupado na estrutura social est ligado ao
rendimento, educao, estrutura familiar, reputao da comunidade, etc., agindo estes
factores uns sobre os outros para preservar a estrutura social na sua forma actual, assim como
o lugar da famlia no seio desta estrutura.
O estudo quantitativo da populao humana reala uma variedade dos fenmenos
demogrficos natalidade, nupcialidade, fecundidade, mortalidade, etc. , que condicionam
a evoluo da populao. Daqui se infere que o tempo constitui uma da variveis essenciais
em demografia, podendo este ser avaliado atravs do recurso ao Diagrama de Lexis.
Em linhas gerais, referimos que este diagrama constitudo por um sistema de eixos cartesianos
ortogonais, nos quais esto marcadas em abcissas as datas de observao (varivel temporal)
e nas ordenadas o intervalo de tempo (ou durao) entre o acontecimento origem (o que
introduz o fenmeno em estudo) e a manifestao desse fenmeno. Por sua vez, o traado
das linhas diagonais linha de vida permite assinalar a interrupo de um determinado
fenmeno, conhecido por ponto morturio (M), que pode corresponder no s morte, ao
divrcio, emigrao, mas tambm, se aplicado ao estudo da populao escolar, sada do
indivduo da escola.
Este diagrama facilita-nos os dois tipos de anlise: a anlise longitudinal e a anlise
transversal, as quais, se aplicadas vida escolar de um indivduo, nos permitem seguir o seu
percurso dentro do sistema de ensino ou apenas os nveis de escolarizao obtidos sada
deste sistema. Durante a sua permanncia no sistema educativo, so as migraes internas,

Jorge Carvalho Arroteia

77

isto , os movimentos dos alunos entre os diversos nveis de ensino, e os abandonos que nos
alertam para a existncia de eventuais patologias sociais que podem justificar a ocorrncia de
valores extremos nestes fenmenos.
Durao
4
M

3
N

II

III

IV

Anos

Figura 1. Diagrama de Lexis

Como reconhecem outros autores (GRAS, 1974, BOUDON, 1979, CACOUAULT et al.,
1995, entre outros), a dimenso destes movimentos dentro do sistema educativo reveladora
do grau de estratificao social e das facilidades de mobilidade geradas pela sociedade.
Com efeito, a frequncia dos diferentes nveis de ensino condicionada, primeiramente por razes
demogrficas, que, de acordo com a populao escolarizvel, determinam as presses sobre
o sistema. Outras razes so ditadas pelo lugar ocupado pelo aluno na estrutura social, facto
que ajuda a compreender melhor as relaes existentes entre os sistemas social e o educativo.
Um dos indicadores desta relao a durao ou permanncia do aluno no sistema educativo,
ora considerado por esperana de vida escolar, cujo aumento tem vindo a alargar-se no tempo,
semelhana do que sucede, por outras razes, com a esperana de vida da populao.

Esperana de vida escolar


Esta designao adaptada da Demografia Social e traduz a durao mdia de permanncia
de um indivduo no(s) ciclo(s) de estudos, enquanto frequenta o sistema formal do ensino.
Esta frequncia exige a sua inscrio ou matrcula num determinado ano de estudos estabelecido
legalmente e a sua consequente renovao. A durao mdia da escolarizao , frequentemente,
condicionada pela herana cultural do aluno, mas a esperana de vida escolar depende
ainda da durao do ciclo de estudos obrigatrio e do processo de democratizao do
sistema. Assim, de acordo com um documento do IIPE (1989, p. 3), o cumprimento deste
ciclo importante, uma vez que permite aos educadores avaliar a pertinncia dos objectivos
pedaggicos, dos programas e dos mtodos de ensino, assim como examinar a relao

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

78

entre toda a srie de factores internos e externos ligados frequncia e s performances ou


resultados escolares.
Tomando como exemplo o caso portugus, o perodo de escolaridade obrigatria passou
dos seis anos, estabelecidos em 1964 (DL 45810), para os nove anos, com a publicao da
Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n 46/86). Estabelece esta Lei (art 6):
1. O ensino bsico bsico universal, obrigatrio e gratuito e tem a durao de nove anos.
()
4. A obrigatoriedade de frequncia do ensino bsico termina aos 15 anos de idade.
Apontamos algumas datas em que o perodo de escolaridade sofreu alteraes:
Em 1960, verificou-se o seu alargamento para quatro anos, a alunos de ambos os
sexos (DL 42994 de Maio de 1960), pondo, assim, termo a uma situao existente desde
1956, que tornara o ensino obrigatrio quatro anos para os rapazes e trs anos para as
raparigas (DL 40964 de Dezembro, 1960);
A anterior reduo de escolaridade obrigatria para trs anos (ento de cinco anos, desde
1919), estabelecida em Maro de 1930 (Decreto 18140), uma consequncia da poltica
seguida pelo Estado Novo, o qual, no dizer de Mnica (1978, p. 39), estava empenhado
numa poltica geral de estagnao educacional e que era fundamentalmente indiferente
problemtica da educao popular. Esta perspectiva foi modificada no comeo dos anos
sessenta, devido a presses feitas pela Europa aquando do alargamento do perodo de
escolaridade obrigatria e da criao do ciclo preparatrio (Directo e TV).
O alargamento do perodo de escolaridade obrigatria para mais trs anos constituiu uma
das preocupaes da sociedade portuguesa que em 1986, atravs da Lei n 46/86, viu esse
perodo aumentar para nove anos.
Note-se que, sendo a democratizao do ensino praticamente conseguida a nvel do ensino
bsico, o alargamento da esperana de vida escolar, para alm do perodo de escolaridade
obrigatrio, anda ligado s dificuldades socioeconmicas e nvel de vida dos cidados, que
acompanham diversas formas de insucesso escolar, bem como expresso das moratrias
educacionais, ou seja, do adiamento da entrada no mercado de emprego por via do
alargamento do perodo de frequncia escolar e de formao. De facto, tem-se vindo a assistir,
no decurso das ltimas dcadas, a uma entrada cada vez mais tardia dos alunos no mercado de
emprego, facto que tem vindo a contribuir para um aumento do capital cultural e de formao
da populao jovem. Por isso, os custos da frequncia escolar devem ser calculados no s
em funo das despesas correntes com a educao, mas tabm tomando em considerao os
custos indirectos que um indivduo deveria auferir, tendo anteriormente optado pelo exerccio
de uma actividade profissional e consequente remunerao.

Populao escolar
O aumento da populao escolar indissocivel do crescimento da populao residente.
Com efeito, o crescimento natural da populao durante um determinado perodo no mais
do que uma variao dos seus efectivos, resultante da diferena entre os nascimentos e os
bitos. Contudo, para alm destes factores naturais, podero ainda interferir os movimentos

Jorge Carvalho Arroteia

79

migratrios, cuja influncia no clculo dos efectivos da populao escolar tem vindo a tornar-se
cada vez mais notria, sobretudo nas reas afectadas pelos movimentos migratrios.
Para alm destes factores, a frequncia dos alunos nas organizaes escolares poder
ser afectada no s pelo crescimento da populao em geral, mas tambm por outros
factores, dentre os quais se destaca a procura social do ensino e a poltica educativa.
No primeiro caso, o processo do ensino est intimamente relacionado com a melhoria do nvel
de vida das populaes e, no segundo, com as perspectivas de desenvolvimento econmico,
que podero provocar o alargamento do perodo de escolaridade obrigatria, da rede escolar
e a diversificao dos cursos (Secundrios, Mdios e Superiores), tendo em vista quer a
democratizao do ensino, quer a sua adaptao s necessidades impostas pela evoluo
tecnolgica dos nossos dias.
Estes so os aspectos a considerar quando se analisam as frequncias escolares e, sobretudo,
quando se realizam estudos prospectivos relacionados com os efectivos, a formao dos recursos
humanos e as metas de desenvolvimento econmico, social e cultural. Nestas circunstncias,
os mtodos de previso devem ter em conta no s os objectivos da poltica educativa e a
evoluo recente da procura, mas tambm os fenmenos relacionados com a progresso
e a mobilidade dentro do sistema educativo, bem como as necessidades de formao e
de diplomados, determinados pelos cenrios de crescimento, considerados em funo das
polticas sectoriais e sociais (IIPE, 1983).
Como compreendemos, o alargamento do perodo de escolaridade acompanhou os esforos
de democratizao do ensino sentidos no nosso sistema educativo, devido s presses feitas
pelos restantes pases europeus para o alargamento do perodo de escolaridade obrigatria.
Por estas razes, o aumento da populao escolar no deixou de se acentuar no decurso dos
ltimos anos, principalmente nos ciclos de estudo secundrio e superior. Assim aconteceu em
Portugal, depois de 1974, data a partir da qual se registou uma inflexo no sistema (SAMPAIO,
1980, p. 12), com o processo de democratizao da sociedade portuguesa. Alguns valores
recentes relativos ao continente podem comprov-lo.
Quadro 3
Alunos inscritos
1 Ciclo EB
2 Ciclo EB
3 Ciclo EB
10 e 11 anos

Ano lectivo 1980/81


825 824
285 646
230 087
90 134

Ano lectivo 1989/90


626 553
316 415
346 930
129 872

Ens. Mdio e Sup.

78 300

146 787

Em relao ao ltimo perodo intercensitrio, os dados inscritos nos recenseamentos da


populao de 2001 registam em relao populao residente, com 15 ou mais anos, o
seguinte nvel de instruo:

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

80

Quadro 4

Populao
Pop. c/ act. Econ.

1991-2001
8 699 515
4 990 208

S/ nvel de ensino
Ens.bsico

89 102
2 971 350

1 CEB
2 CEB
3 CEB
Ens. Secundrio
Ens. Superior
Bacharelato
Licenciatura
Mestrado
Doutoramento

1 531 043
810 947
629 360
1 109 059
785 674
168 723
552 579
45 149
19 223

Os valores anteriores mostram a variao dos alunos registada nos diferentes nveis de
ensino e acusa o decrscimo acentuado da populao no 1 ciclo do EB, em consequncia
da reduo das taxas de natalidade da populao portuguesa, ocorridas de h alguns anos a
esta parte. Pelo contrrio, no que respeita aos restantes nveis de ensino, a variao reflecte
o aumento da esperana de vida escolar, o alargamento da prpria rede e as perspectivas
de mobilidade social esperadas pela titularidade de um diploma, a par das causas naturais ou
demogrficas que se acentuaram nos ltimos anos. Disso nos d conta a evoluo relativa ao
3 ciclo do EB, a qual mereceu uma ateno por parte do INE (2002, LXIX), que, comparativamente
a 1991, destacou o seguinte:
Em 2001, a proporo de indivduos com 15 ou mais anos que completou o 3 ciclo do
ensino bsico, ou seja, o ensino obrigatrio, foi bastante superior de 1991, principalmente
nas mulheres em idades mais jovens.
As maiores propores verificaram-se na Grande Lisboa, Pennsula de Setbal e Grande
Porto (valores a oscilarem entre os 53,9% e os 43,4%). Em contraste, as mais baixas
observaram-se no Tmega (20,3%) e no Pinhal Interior Sul (21,3%).
As variaes mais fortes, no perodo intercensitrio, ocorreram na faixa litoral, com
destaque para Grande Porto, Pinhal Litoral Oeste, Grande Lisboa, Pennsula de Setbal
e Algarve; em contrapartida, o crescimento da populao que completou este nvel de
ensino, foi mais fraco nas sub-regies do Norte e Centro interior, entre as quais se incluem
as de menor proporo.
No que concerne populao docente, os dados actuais do-nos conta da sua evoluo no
tempo e distribuio por nveis de ensino, realando os valores actuais as mudanas operadas
no sistema educativo portugus e a natureza das medidas de poltica educativa que o tm
condicionado. Em simultneo, do-nos conta da necessidade de se repensar o investimento
social em educao e na formao, como defende Azevedo (2002, p. 121), de modo a criar

Jorge Carvalho Arroteia

81

novas dinmcias societais, bem como, de acordo com o citado autor ((Loc. cit.), a assuno de
novas responsabilidades, traduzidas numa maior liberdade de ensinar e de aprender, uma maior
participao social, procurando e construindo a informao, avaliando, contrapondo, dando fim
a um ciclo de mera diabolizao da administrao pblica e de profunda inaco social.

Demografia e sociedade

O aumento dos efectivos escolares registado h mais de dois sculos nos pases
industrializados do Ocidente Europeu s tardiamente, no termo da Segunda Guerra Mundial,
que se tornou extensivo aos restantes pases, principalmente aos que, a partir de ento,
experimentaram os efeitos directos da chamada revoluo industrial. Inicialmente, aquele
aumento dos efectivos escolares verificou-se apenas no ensino elementar (sculos XVII e XVIII)
e, a partir do sculo XIX, transmitiu-se ao secundrio (CLERC, 1974, p. 235).
Embora produzindo os mesmos efeitos, a chamada exploso escolar tem causas
diferentes, se referidas a um ou a outro caso. Com efeito, semelhana do que refere Girard
(1970, XXII), o aumento dos efectivos escolares e universitrios nos pases industrializados no
se explica pelo crescimento da populao total ou pelo movimento de natalidade, mas sim pelo
aumento da populao dos jovens, que, em cada ano e para alm da escolaridade obrigatria,
prosseguem os seus estudos numa escola ou numa universidade. Segundo o mesmo autor
(Loc. cit.), a chamada revoluo escolar deve-se a um movimento contnuo, cujos efeitos
cumulativos se fazem sentir actualmente no topo da pirmide. De realar que, a nvel global,
o aumento destes efectivos foi uma consequncia das grandes transformaes sociais,
econmicas e demogrficas, decorrentes do processo da revoluo industrial, expressas no
envelhecimento da populao residente (e consequente baixa dos valores de fecundidade), no
crescimento urbano, na igualdade de sexos e na mobilidade social, as quais tero provocado
uma maior procura social do ensino.
Estas condies so praticamente extensivas aos pases em vias de desenvolvimento,
salvo no que respeita ao envelhecimento da populao, uma vez que os valores de natalidade
persistem, na maior parte dos mesmos, bastante elevados. Tal facto constitui um dos entraves
ao desenvolvimento do ensino, em virtude dos investimentos necessrios a realizar, no s
neste sector, mas tambm na economia, na sade, na assistncia social etc., investimentos
tanto mais necessrios quanto maior for o ritmo de crescimento dos habitantes deste pas. So
os chamados investimentos demogrficos.
No que respeita realidade portuguesa, de notar que, semelhana do que se passou
noutros pases da Europa, tambm a evoluo da populao escolar em Portugal, registada nas
ltimas dcadas, tem vindo a ser afectada pelo declnio gradual da natalidade (e da fecundidade)
que acompanhou o desenvolvimento industrial e urbano experimentado. Este fenmeno,
largamente difundido na maior parte dos pases do Ocidente Europeu durante os sculos XVIII
e XIX, s tardiamente foi divulgado entre ns, condicionando no s o desenvolvimento da
economia nacional, mas tambm a expanso dos seus diversos sectores de actividade.

84

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Tambm por esta razo, a evoluo da populao portuguesa, que durante sculos
apresentou um regime demogrfico de tipo tradicional, caracterizado por elevadas taxas de
natalidade e de mortalidade geral e infantil, passou a registar, sobretudo a partir dos anos
sessenta do sculo passado, uma quebra acentuada da sua natalidade (NAZARETH, 2004),
que para o conjunto do pas pouco excedia os 10,5 em 2001, situando-se a mortalidade geral
pouco abaixo deste valor cerca de 10. Esta evoluo natural alterou-se profundamente
devido melhoria significativa das condies de vida e sanitrias da populao, alterao
das suas estruturas demogrficas e por aco dos movimentos migratrios.
Importa assinalar que, entre 1991 e 2001, a populao total portuguesa passou de cerca
de 9,8 milhes de habitantes para 10,3 milhes, traduzindo-se este aumento numa reduo
de 16% do grupo etrio dos 0-14 anos; de uma quebra de 8,1% do grupo etrio dos 15-24
anos e por acrscimos de 11,8% e 26,1%, respectivamente, para os grupos etrios de 25-64
anos e de mais de 65 anos de idade. Estas referncias acentuam o fenmeno progressivo do
envelhecimento da populao portuguesa, a qual, de acordo com os dados do Censo de 2001
e tendo em conta o traado da respectiva pirmide etria (INE, 2002, LIII), era o seguinte:
O agravamento do fenmeno do envelhecimento demogrfico, quer pela base da
pirmide, como resultado da baixa de natalidade, quer pelo topo, em consequncia do
aumento da longevidade, imprime um novo contorno pirmide etria de 2001.
Estas transformaes ocorreram em todas as regies do pas, a um ritmo especialmente
forte nas regies menos envelhecidas, ou seja, nas regies autnomas e no Norte.
A idade mdia da populao residente em Portugal (39,5 anos em 2001) registou um
acrscimo de cerca de 3 anos, comparativamente a 1991. A maior esperana mdia
de vida por parte das mulheres, devido ao fenmeno da sobremortalidade masculina,
reflecte-se na diferena de idades mdias entre os dois sexos: 38 anos para os homens
e 41 anos para as mulheres.
A relao de masculinidade passou de 93,1 homens por cada 100 mulheres, em 1991,
para 93,4, em 2001. Os homens excederam o nmero de mulheres at idade exacta
dos 30 anos, enquanto em 1991 tal se verificava at aos 25 anos, consubstanciando
recentes melhorias no campo da mortalidade masculina e o maior afluxo de imigrantes,
essencialmente masculinos e nas idades activas jovens.
Estas alteraes so particularmente relevantes se apreciadas em funo dos diferentes
grupos funcionais, em particular dos que frequentam o sistema educativo. Assim, tendo em
conta a populao que frequenta o sistema regular de ensino (bsico e secundrio), entre os 6
e os 17 anos, registou-se, na ltima dcada, uma quebra significativa, de quase 12 milho de
alunos, assim repartidos (SILVA, 2006, p. 74):

Jorge Carvalho Arroteia

85

Quadro 5
Grupo etrio
6-9
10-11
12-14
15-17
Total 6-17

1991
494 495
277 757

2001
406 428
213 368

Taxa de var. %
-18
-23

457 871
484 535
1 714 658

330 128
372 523
1 322 447

-28
-23
-23

Estas alteraes, conjuntamente com a das estruturas demogrficas, traduzem novos


cenrios demogrficos relacionados com a procura social da populao escolar, em formao
inicial e ao longo da vida pelo que transcrevemos do trabalho do INE (2002, LV), relacionado
com os resultados finais do censo de 2001 e respectivas assimetrias, o seguinte:
Em 2001, a proporo de jovens (0-14 anos) situou-se em 16% do total da populao,
sendo ultrapassada pela proporo de idosos (65 ou mais anos), que registou o valor
de 16,4%.
Tmega, Ave, Cvado e as Regies Autnomas detinham as mais elevadas propores
de jovens (acima dos 18%), contrastando com os valores mais reduzidos observados
nas sub-regies Beira Interior Sul e Pinhal Interior Sul.
No que respeita representao da proporo dos idosos, o mapa fica praticamente
invertido: Pinhal Interior Sul, Beiras Interiores e Alto Alentejo registam as propores mais
elevadas do pas, superiores a 25% do total da populao residente.
Entre 1991 e 2001, em todo o territrio nacional diminuiu a importncia relativa dos
jovens e aumentou a de idosos. As Regies Autnomas e o Norte registaram os maiores
decrscimos de jovens; Alentejo, Lisboa e Centro evidenciaram-se com os maiores
acrscimos de idosos.
No conjunto dos movimentos migratrios (emigrao e migraes internas), estes contriburam
fortemente para alterarem a estrutura e a distribuio dos habitantes, reforando a tendncia, j
anteriormente sentida, de desertificao progressiva de grandes reas do territrio, em particular
as mais montanhosas e do interior, em detrimento das reas de maior acessibilidade do litoral
do pas (NAZARETH, 1988). Dados mais recentes, de 2001 (INE, 2002, LVII), confirmam as
alteraes principais registadas entre 1991 e 2001:
Em 2001, a taxa de atraco total em Portugal foi de 2,4% contra 1,7% em 1991, e
traduzia exclusivamente as entradas da populao que residia no estrangeiro, desde
1995 e 1985, respectivamente, uma vez que os fluxos internos se anulam.
Entre 1991 e 2001, as taxas de atraco total registaram um aumento significativo em
todo o pas, excepo da Regio Autnoma dos Aores (-0,4 pontos percentuais),
sendo evidente o aumento da atractividade no litoral e em algumas reas fronteirias.
Algarve (8,6%), Pennsula de Setbal (8%0), Oeste (7,6%), Pinhal Interior Norte (6,8%)
e Pinhal Litoral (6,7%) eram as sub-regies mais actractivas em 2001, ou seja, as
que receberam uma maior percentagem de migrantes, provenientes de outras NUTS II ou
do estrangeiro.

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

86

As taxas de atraco total mais baixas situaram-se na Regio Autnoma dos Aores
(2,7%), Tmega (2,9%), Grande Porto e Ave (3,6%).

Assim, ao crescimento demogrfico regular conhecido ainda no incio do terceiro quartel do


sculo XX seguiu-se, durante os anos sessenta, principalmente nas regies rurais, uma quebra
significativa da populao, seja pela diminuio da natalidade, seja pela atraco exercida pelos
centros industriais e urbanos, dentro e fora do pas, que, dotados de melhores possibilidades de
trabalho, se tornaram mais atractivos para grandes contingentes migratrios. Este movimento
tem vindo a provocar, em todas as regies do pas, um esvaziamento progressivo dos seus
habitantes, alterando significativamente a composio e as estruturas demogrficas da
populao portuguesa. Tal facto deu, assim, origem deslocao das populaes oriundas
das regies rurais que alimentaram um autntico xodo, contribuindo, desta forma, para o
aumento da populao urbana, a par da desertificao crescente de algumas reas do territrio,
gerando, hoje em dia, novos padres da oferta educativa.
Estes aspectos foram retratados em 2001 (INE, 2002, LVIII), confirmando, relativamente ao
territrio nacional, que:
As sub-regies com as taxas de repulso mais elevadas eram o Douro, Beira Interior
(Norte e Sul), Pinhal Interior Sul, Baixo Mondego, Grande Lisboa, Baixo Alentejo e Alentejo
Litoral, que perderam entre 3,9% e 4,4% da populao residente para outras NUTS III do
pas. O peso relativo das sadas para outras unidades territoriais era diminuto nas Regies
Autnomas dos Aores e da Madeira.
Pinhal Interior (Sul e Norte) e Baixo Alentejo atenuaram substancialmente as taxas de
repulso entre 1991 e 2001 (mais de 0,5 pontos percentuais).
Para alm do interior do pas e do Alentejo, que se mantm como as zonas mais
repulsivas, surgiram, em 2001, novos plos emissores, associados a grandes centros
urbanos, designadamente de Grande Lisboa e Baixo Mondego (4,3%).
Estas alteraes esto a traduzir-se no desenho das novas cartas escolares e nas opes
e estratgias de poltica educativa do poder central e do poder local. Situao semelhante foi
j descrita por Carron e Chau (1981, p. 77) em territrio suo, mostrando como a alterao
das estruturas e dos efectivos demogrficos condicionam a oferta escolar conduzindo, em
caso de perda, ao encerramento de escolas, e como este fenmeno se reflecte sobre a perda
de atractividade da comunidade condicionando, por sua vez, a evoluo demogrfica de um
determinado centro ou de uma rea mais alargada, a prpria regio. Trata-se de um tema de
grande interesse este, o de apreciar como que as desigualdades regionais, actuais e futuras
da oferta educativa, so um fenmeno secundrio decorrente das divises administrativas
existentes (Op. cit., p. 36) e da hierarquia cultural e poltica dos poderes locais.
Os aspectos acima referidos traduziram-se numa quebra acentuada da populao em idade
escolar, no Continente portugus, comprovada pelos valores seguintes da populao em idade
escolar, nos anos de 1991 e de 2001:

Jorge Carvalho Arroteia

87

Quadro 6
Pop. idade escolar

1991

2001

6-9 anos
10-11 anos

494 495
277 757

406 428
213 368

12-14 anos
15-17 anos

457 871
484 535

330 128
372 523

1 714 658
9 375 926

1 322 447
9 869 343

Total (6-17 anos)


Populao Total

Contudo, os movimentos migratrios foram decisivos para o alargamento da rede de


centros urbanos do pas, contribuindo, igualmente, para o aumento de outras povoaes, de
menores dimenses, que fazem parte do territrio. Da que, como reflexo destes movimentos e
potenciando ainda os efeitos do alargamento do perodo de escolaridade obrigatria, se tenham
verificado, em alguns dos centros urbanos, aumentos dos efectivos escolares, justificados pela
atraco demogrfica e melhoria das condies de vida da populao residente e pela maior
acessibilidade aos equipamentos educativos.
Embora afectada por diversos tipos de constrangimentos relacionados com a natureza e
o tipo de investimentos realizados, bem como por outros recursos humanos e materiais, o
alargamento constante da rede escolar, consubstanciada na construo de novas escolas,
tem vindo a contribuir para acentuar certas disparidades que caracterizam o sistema escolar
e a sociedade portuguesa. Tais desequilbrios no deixam, no entanto, de ser agravados quer
pela desigual distribuio dos rendimentos, de bens e do poder entre os diferentes grupos
e classes sociais quer, ainda, pelas diferentes acessibilidades: cultural, fsica e econmica que
identificam a populao residente ou mesmo pelo desenvolvimento dos movimentos pendulares
(de carcter duradouro) da populao.
Note-se que, em qualquer sociedade, o acrscimo da esperana de vida traduz uma melhoria
significativa das condies de vida, de bem-estar e de desenvolvimento socioeconmico dessa
populao, sendo certo que quanto mais elevada for a esperana de vida escolar-mdia de
uma populao, tanto maior ser o seu nvel sociocultural e as perspectivas de crescimento
dos diversos sectores de actividade.

Migraes e ensino
Os fenmenos de mobilidade geogrfica tm vindo a assumir, no contexto da sociedade
actual e do modelo de escola de massas, uma importncia relevante dada a diversidade
da composio familiar, da estrutura etria e das expectaivas sociais, econmicas e culturais
das populaes migrantes. Mais uma vez, retomando os dados do recenseamento de 2001
(INE, 2002, LX), regista-se o seguinte:
Grande Lisboa era o principal centro receptor de populao proveniente de outras
sub-regies (8,1%), seguida do Baixo Mondego (6,6%). Estas, conjuntamente com
o Grande Porto e as NUTSIII envolventes, Baixo Vouga, Pinhal Litoral, Mdio Tejo e
Lezria do Tejo, registavam as maiores percentagens de entradas dirias de populao
proveniente de outras unidades territoriais.

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

88

De forma geral, as reas que acolhem mais populao nas deslocaes pendulares esto
associadas a plos de emprego ou ensino.
Relativamente s sadas, Pennsula de Setbal observava a maior percentagem de
indivduos que se deslocava diariamente para trabalhar ou estudar (15,9%), seguida,
com valores razoavelmente distantes, do Tmega, Pinhal Interior Norte, Lezria do Tejo
e Oeste, entre 9,0% e os 7,7%.
O Algarve e as Regies Autnomas registavam as menores propores de sadas para as
outras sub-regies, s quais se juntam todas as outras do interior do territrio nacional.

Sendo reconhecida a importncia dos centros urbanos, prestadores de servios e de


oferta de formao de nvel tercirio, os quais cobrem no s as capitais de distrito, mas
tambm outros centros urbanos de menores dimenses, importa assinalar as interaces dos
movimentos de entrada e de sada populao no terrritrio nacional. Assim, de acordo com os
dados do censo de 2001 (INE, 2002, LXI), verifica-se que:
Em 2001, o maior nmero de interaces inter-regionais verificou-se em direco
s reas metropolitanas de Lisboa e Porto: na primeira, com origem na Pennsula de
Setbal e destino na Grande Lisboa; e na segunda, com origem no Tmega e destino
no Grande Porto.
igualmente nas maiores bolsas de populao flutuante Grande Lisboa e Grande Porto
que se concentra o maior volume de deslocaes interconcelhias, ou seja, dentro das
prprias sub-regies.
Por todo o territrio nacional so visveis os plos de interaco com cidades de mdia
dimenso, especialmente no litoral e, de forma menos evidente, no interior.
Os plos universitrios e de servios registam os maiores fluxos de interaco, quer
inter-regionais, quer interconcelhios.
Nas Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, pela prpria condio de insularidade,
s se registaram interaces significativas a nvel intra-regional.
Estes so alguns aspectos relacionados com a mobilidade interna da populao. No entanto,
para alm das migraes internas, importa fazer referncia ao grande nmero de cidados de
outras nacionalidades que residem em territrio nacional. Com efeito, o desenvolvimento de
comunidades imigrantes residentes em pases da Europa Ocidental, constitudas inicialmente
por povos de origem mediterrnica, especialmente por portugueses, tem vindo a pr em
evidncia a presena de uma populao jovem, em idade de escolarizao, e o aparecimento
de um conjunto de problemas relacionados no s com a integrao dos emigrantes adultos
mas, particularmente, com a socializao desta populao pertencentes 2 gerao
de emigrantes.
Os dados relativos ao censo de 2001 (INE, 2002, LIX) indicavam o seguinte:
Em 2001, foram recenseados 226.715 indivduos com nacionalidade estrangeira a residir
em Portugal, representando 2,2% do total da populao residente.
Entre 1991 e 2001, a proporo de estrangeiros duplicou, verificando-se um aumento
generalizado em todo o pas, excepto nas Regies Autnomas. Os maiores acrscimos
ocorreram no Algarve, Grande Lisboa e Pennsula de Setbal.

Jorge Carvalho Arroteia

89

Angola (16,3%), Cabo Verde (14,6%) e Brasil (14,1%) eram as nacionalidades recenseadas
mais representativas em Portugal. Com propores bastante significativas, os nacionais
de pases como a Ucrnia, Moldvia, Romnia e Rssia vm diversificar a composio
da populao residente com nacionalidade estrangeira.
Nas sub-regies com maior proporo de estrangeiros (1,2% ou mais), predominavam
os nacionais de Cabo Verde (Grande Lisboa e Pennsula de Setbal), Brasil e Ucrnia
(Oeste), Ucrnia (Lezria do Tejo), Reino Unido (Algarve), Alemanha e Cabo Verde (Alentejo
Litoral), Venezuela (Baixo Vouga e R.A. Madeira), Frana e Ucrnia (Pinhal Litoral).

A presena desta populao tem vindo a dar origem a diversas iniciativas, visando a integrao
social destes cidados e a manuteno da sua identidade de origem. Assim se justificou, nos
tempos idos do ciclo europeu de emigrao, a criao, nos pases de acolhimento, de cursos
de lngua e de cultura maternas, iniciativas que, no obstante terem sido acarinhadas pelos
Governos de ambos os pases, por via da disperso destas comunidades, no permitiram,
ainda hoje, cobrir as necessidades de toda a populao imigrante. Assim se compreendem
os fracassos escolares e certas dificuldades sociais desta populao, sobretudo dos jovens,
que, tendo regressado a Portugal aps uma permanncia mais ou menos longa no estrangeiro,
no conseguiram superar as deficincias de aprendizagem no domnio da lngua, referentes ao
perodo de permanncia fora do seu pas. Da mesma forma, poder-se-o relacionar com esta
situao outros tipos de problemas: a sua identidade, a insero tardia dos alunos nos sistemas
de ensino dos pases de acolhimento e a sua insero posterior no mercado laboral.
Note-se que o reconhecimento diferena e o respeito pelas culturas de origem das
populaes imigrantes justifica a criao de cursos de lngua e cultura maternas, os quais,
funcionando de forma paralela ou integrados no sistema regular de ensino dos pases de
acolhimento, permitem o ensino daquelas matrias s novas geraes de emigrantes. Para alm
da leccionao dessas matrias, estas iniciativas contribuem, ainda, para o estabelecimento
de novas relaes entre a populao autctone e as comunidades imigrantes, assentes
no desenvolvimento de actividades escolares e associativas. Dos exemplos conhecidos,
destaca-se, sobretudo, as manifestaes de natureza intercultural, baseadas na pedagogia
intercultural, a qual tem procurado dar resposta aos desafios de relao, mobilidade,
interdependncia e globalizao que vo caracterizando as sociedades actuais.
Como em tempo notou o Conselho da Europa, sendo o interculturalismo uma opo
sociolgica global dever interessar no s s sociedades de origem ou s sociedades de
acolhimento, mas a toda a comunidade, em particular aos pais, s autoridades acadmicas,
s associaes culturais e aos professores, favorecendo o desenvolvimento de aces
concretas que permitam reforar a construo de uma conscincia e unidade europeias,
ou seja, promovendo o esprito de cooperao e de solidariedade que os acordos polticos
procuram defender. Em simultneo com estas iniciativas, o reconhecimento pelas sociedades
de acolhimento de outras culturas e traos de civilizao especfica da populao imigrante
tem sido decisivo para concretizar diversos projectos escolares, que visam reforar o carcter
multifacetado do espao europeu e a sua diversidade tnica e cultural.
Note-se que o desenvolvimento de uma pedagogia activa e diferenciada, onde se
devem inserir as realizaes de natureza intercultural porque implica, em simultneo, a

90

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

populao escolar, as sociedades de origem e as sociedades de acolhimento deve atender,


primeiramente, s necessidades especficas da populao jovem imigrante e no aos interesses
dos grupos de adultos representados pelos professores ou s pelos familiares dos alunos.
Esta postura exige, assim, um conjunto de aces articuladas e partilhadas, que devem valorizar
as experincias pedaggicas e os programas de aco inovadores, para os quais devem ser
chamados a colaborar pais e professores, as autoridades escolares e os Governos de ambas as
nacionalidades. No seu conjunto, muitas outras manifestaes de interesse cultural, desportivo
e recreativo, geralmente apoiadas pelos governos de ambos os pases, tm sido tomadas por
iniciativa das Igrejas, dos sindicatos e das associaes de emigrantes.
Experincias anteriores levadas a cabo em diversos pases de imigrao tm mostrado que o
xito de muitas destas iniciativas passa por uma articulao conjunta dos projectos de natureza
intercultural, ao nvel no s da sua concepo, mas tambm da sua realizao, explorao e
avaliao. Daqui se infere a necessidade de se melhorar a formao da populao docente,
que, para alm de uma slida formao pedaggica de base, dever possuir uma outra mais
especfica no domnio da educao intercultural. Por isso se justifica uma maior ateno aos
programas de formao inicial e contnua dos professores, sobretudo dos que trabalham mais
directamente com as comunidades imigrantes e que tm a responsabilidade da leccionao
dos cursos de lngua e cultura portuguesas ou j de outras matrias integradas em experincias
pedaggicas inovadoras, em curso em diferentes pases.
Pensando especificamente em Portugal, convir notar que, em virtude da independncia
dos territrios outrora sob administrao portuguesa, registada durante a dcada de setenta,
a situao recente mostra alteraes muito significativas no padro normal das nossas
migraes. Assim, e semelhana do que se tem verificado com outros pases vizinhos da
Europa Mediterrnica, Portugal deixou de ser, apenas, um pas de forte emigrao para se
constituir, recentemente, como um plo de atraco para novos imigrantes. Por este facto, as
referncias e os padres mais comuns das migraes a que anteriormente fizemos referncia
modificaram-se totalmente, devido enorme presena de imigrantes entre ns, realando a
oportunidade e interesse dos estudos desta natureza. Justificam-no no s a experincia vivida,
no passado, pelos nossos compatriotas emigrados, mas tambm o fortalecimento das diversas
comunidades estrangeiras residentes no continente portugus.
No seu conjunto, estas tm-se mantido concentradas em torno quer dos principais
centros urbanos da rea metropolitana de Lisboa, quer j noutros centros e distritos mais
industrializados do Norte e do Centro do territrio. Nestes espaos, coabitam africanos de
diversas nacionalidades, sul-americanos e asiticos, das mais diversas origens e provenincias.
Para alm destes, um nmero assinalvel de cidados europeus completam o leque de
imigrantes que, desde os finais da dcada de setenta, tem chegado, cada vez em maior
nmero, ao nosso pas. Para alm destas comunidades, um nmero igualmente crescente
de cidados comunitrios tem vindo a fixar residncia entre ns (na maior parte espanhis e
ingleses), engrossando o caudal de nacionalidades representadas entre os cerca de dez milhes
de habitantes residentes em Portugal, no incio da dcada de noventa.
A diversidade de origem no esconde um outro fenmeno, igualmente notrio na sociedade
portuguesa. a existncia, entre esta populao, de emigrantes j regressados e de descendentes
seus naturalizados noutros pases; de portugueses retornados das antigas colnias de frica;

Jorge Carvalho Arroteia

91

de cidados africanos oriundos dos novos pases de expresso portuguesa; e de outros


cidados que, legal ou clandestinamente, se estabeleceram em Portugal ou aqui aguardam
a oportunidade para se fixarem ou, pelo contrrio, para se deslocarem para outro canto da
comunidade europeia.
Mais do que uma inventariao exaustiva destas nacionalidades e do seu montante, convir
assinalar que o reconhecimento e a integrao destas comunidades na sociedade portuguesa
passa, igualmente como sucedeu com os portugueses na Europa durante os anos sessenta
e setenta pela aceitao e reconhecimento da sua cultura, das suas razes histricas e
dos traos dominantes das civilizaes de origem. S assim ser possvel contribuir para um
maior entendimento entre as diversas civilizaes e culturas, promovendo, em simultneo, a
aproximao entre elas e o desenvolvimento cientfico, econmico e tecnolgico, capaz de
superar as divergncias polticas, sociais e culturais, bem como os fenmenos de excluso
social que continuam a persistir no velho continente europeu.
Da mesma forma, e por via da antiguidade das relaes estabelecidas entre este e os
outros continentes, s o entendimento e o respeito pelas diversas culturas e civilizaes podero
contribuir para o equilbrio e desenvolvimento das relaes entre os pases do centro e os
novos blocos geoeconmicos da periferia, que hoje se confrontam no s com a fragilidade
dos seus recursos, mas tambm com uma pltora de cidados desejosos de reconhecerem
a paz e as vantagens das revolues democrtica e termonuclear, bem como os seus efeitos
sobre as condies de vida e a dignidade do ser humano.

Prospectiva
A construo de novos cenrios e de tendncias demogrficas, econmicas e sociais ocupa
cientistas com diferentes formaes, sobretudo os que se preocupam com a mudana social e de
paradigmas que tem acompanhado a evoluo dos modelos de organizao social, de produo
e de consumo das sociedades ps-industriais. Trata-se de uma preocupao pertinente, na
medida em que, como o reconhecem Mendras e Fors (1983, p. 253), a sociedade de
amanh, como a de hoje, deve apresentar uma certa coerncia no seu conjunto, por detrs
de numerosas incoerncias: , por isso, necessrio traar uma imagem coerente. No dizer,
ainda, dos referidos autores (Op. cit., p. 254), o estudo das foras sociais no permite prever
o seu sucesso ou fracasso, apesar da necessidade de observao dos fenmenos sociais,
em circunstncia alguma, poder ser realizada, isolando-os do seu contexto histrico particular
(Op. cit., p. 259).
A evoluo e a mudana da nossa sociedade e, por arrastamento, dos sistemas educativos
sugeriram a Husn (1978, p. 117) duas reflexes fundamentais:
1. temos de encarar a educao como um sistema completo, o que significa que no o
devemos limitar aos sistemas do tipo da escola convencional;
2. temos de considerar o sistema educacional dentro do seu contexto social, econmico e
poltico. O que exige que haja uma ampla opo pelas alternativas do futuro.
Estas reflexes do maior importncia aos estudos prospectivos, baseados inicalmente
em projeces demogrficas, econmicas e outras, que se tm vindo a acentuar no contexto
das sociedades actuais, em mudana contnua, que responsvel pela alterao constante do

92

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

panorama e dos cenrios de diferentes natureza. Da o interesse de se procurar antever algumas


situaes futuras, relacionadas com o desenvolvimento, o bem-estar social e a evoluo e
necessidades dos sistemas de ensino e de formao.
De acordo com Martins (1996, p. 18), os estudos prospectivos no visam () ler o futuro,
mas o traar de um quadro social, entre outros possveis, com base nas evidncias, quer do
passado, quer e sobretudo do presente. Esta noo, se aplicada educao, remete-nos
para a consulta de outro autor, Grcio (1981, p. 649), que afirma: pela sua natureza e
funes, a educao, do pequeno crculo familiar ao vasto campo nacional, por natureza
uma actividade orientada para o futuro; prospectiva. Contudo, a aplicao dos mtodos
de natureza prospectiva incidem no s sobre este subsistema social, mas tambm sobre os
demais sistemas sociais na sua globalidade, com particular incidncia sobre os aspectos de
natureza demogrfica, econmica, estratgica e outros.
A prospectiva consiste, por isso, na combinao de diferentes metodologias que permitem
acompanhar e prever o futuro da sociedade ou de algum dos seus sistemas fundamentais.
Associada frequentemente evoluo tecnolgica ou economia, a sua referncia no domnio
educativo tem acompanhado a evoluo e as prticas relacionadas com o planeamento da
educao, com nfase para a identificao de objectivos e de cenrios a construir, atravs de
processos de aprendizagem colectiva, que apontam para a prossecuo de um certo nmero
de fins estabelecidos.
A viso de futuro que se pretende alcanar, as metas a atingir, os meios e os actores a
envolver fazem parte da construo do planeamento estratgico, em que a prospectiva surge
como elemento congregador de esforos, de agentes e de dinmicas necessrias para a
construo e modificao de um sistema de referncia. Entre outros aspectos a considerar,
estes assentam num conhecimento adequado da rede, dos alunos, do pessoal docente,
da tipologia dos estabelecimentos e das despesas por aluno, e gerais, das necessidades e
dos perfis de formao, etc., aspectos que permitem avaliar as necessidades futuras dos
sistemas educativos.
Se aplicada ao processo de planeamento educativo, a anlise prospectiva deve ter
em ateno:
o planeamento como processo e no como actividade isolada;
carcter prospectivo do planeamento;
carcter ltimo do desenvolvimento humano;
melhoria qualitativa do sistema educativo;
articulao dos diversos nveis do sistema educativo no contexto do progresso social;
coerncia com o projecto de sociedade assumido pelos cidados.
A relao entre o planeamento e a prospectiva assume-se, de acordo com Pimpo (1995,
p. 65), como sendo, aquele, uma prospectiva normativa que confronta a incerteza no como
uma restrio, mas sim como um quadro de liberdade para definir a funo de preferncia
social mais desejada, lutando, assim, contra o determinismo e o acaso.
A realizao de estudos prospectivos, baseados em diagnsticos de situao e em
anlises de natureza comparada, deve antecipar as medidas relacionadas com a evoluo,
as necessidades de formao de recursos humanos e os processos de desenvolvimento.

Jorge Carvalho Arroteia

93

So uma responsabilidade das organizaes educacionais e das sociedades que encaram o


direito educao e formao como uma das exigncias morais e cvicas a cumprir pelo
Estado e pelo cidado. Assim o entende Eurydice (1999, p. 8), que, em trabalho realizado
sobre a prospectiva em educao no seio dos Estados-Membros da UE, regista o seguinte:
la prospective est un des principaux outils en mesure daider le dcideur politique orienter
laction prsente la lumire des avenirs possibles. Lenjeu central consiste distinguer, parmi
la masse des faits observables, ceux qui seront porteurs davenir. Pour ce faire, la prospective
et les scenarios quelle dvellloppe sassocient troitement dautres approches (planification,
planification stratgique, projections quantitatives, etc.), en fonction des diffrentes tapes de
la rflexion prospective, pour servir des objectifs communs.

Desempenho

O exerccio da actividade docente e administrativa objecto de apreciao, tendo em conta


o exerccio das funes e das actividades, contempladas nos respectivos estatutos profissionais,
e considerando, igualmente, os conhecimentos e as competncias adquiridas pelos alunos nos
programas e nas actividades de ensino.
So vrios os factores de natureza administrativa, organizacional e pessoal que afectam o
exerccio da actividade docente, nomeadamente a sua motivao e participao, pelo que nos
parece oportuno realar, tal como o reconheceu Loureiro (1985, p. 316), que se se der como
assente que a escola o factor primordial da mudana social, os agentes educativos so a
base do prprio progresso e desenvolvimento social, no havendo, portanto, transformao
possvel na educao, novas orientaes no ensino, sem a respectiva transformao dos
agentes educativos. Em termos mais amplos, podemos apreciar o funcionamento do sistema
educativo no seu desempenho e nos seus resultados. Da ser possvel associar, no primeiro
caso, o desempenho sua eficincia e, no segundo, sua eficcia.
A propsito dos ensinamentos que nos chegaram atravs da teoria sistmica, identificamos
a instituio escolar como uma empresa interessada em manter o maior nmero de ligaes
com o seu meio ambiente. Neste caso, o seu desempenho assegurado por um processo
organizacional que permite a optimizao dos recursos humanos e materiais existentes, de
forma a garantir o cumprimento de um conjunto de objectivos comuns. Da que a melhoria da
qualidade de instruo, a produtividade educativa e a prpria inovao nos paream objectivos
difceis de alcanar, mesmo com o recurso a sofisticados meios de informao tecnolgica, se
as expectativas de cada um dos seus agentes no forem totalmente satisfeitas.
Recorde-se que o desempenho profissional anda associado no s formao, inicial e ao
longo da vida dos professores, mas tambm ao clima organizacional das escolas, que afecta
indistintamente, os docentes e os alunos. Nesta perspectiva, apontamos de Brunet (1992,
p. 133) os aspectos que podem condicionar a satisfao individual e, por conseguinte, o prprio
desempenho pessoal:
tipo de relaes interpessoais;
coeso do grupo de trabalho;
grau de implicao na tarefa;
apoio recebido no trabalho.
A propsito deste tema, recorda-nos Nvoa (1992, p. 27), em ligao com a escola eficaz,
que a estabilidade profissional do corpo docente uma condio essencial ao desenvolvimento

96

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

organizacional das escolas, uma vez que nenhum estabelecimento de ensino pode levar a
cabo projectos coerentes de aco se o seu pessoal mudar constantemente ou estiver sujeito
a situaes de instabilidade.
Em termos prticos, o desempenho dos professores obriga ao cumprimento de um conjunto
de obrigaes e de deveres estipulados no respectivo Estatuto da Carreira Docente e em
legislao complementar relativa avaliao do seu desempenho.

Eficincia
Por eficincia do sistema entendemos o processo que pretende caracterizar os resultados
parcelares, conseguidos durante o desenrolar de qualquer processo educativo, de acordo
com os meios disponveis e os investimentos realizados. Definida por Chiavenato (1987.II,
p. 529) como uma medida normativa da utilizao dos recursos disponveis nesse processo, a
eficincia pode ainda ser entendida como uma relao entre custos e benefcios, pressupondo
um acompanhamento constante do processo educativo e uma anlise crtica dos seus
instrumentos de avaliao.
Se pensarmos na eficincia educativa, h algumas informaes relacionadas com o
funcionamento dirio do sistema, tais como, nmero mdio de dias escolares, assiduidade dos
professores e dos alunos, monitorizao do sistema atravs dos servios de inspeco, que nos
podem dar informaes sobre o desempenho dirio e o funcionamento global do sistema.
O senso comum considera a eficincia como o fazer bem as coisas.

Eficcia
De acordo com um documento do IIPE (1989, p. 3), a eficcia traduz-se numa relao ptima
entre as entradas e os resultados alcanados no decurso do funcionamento de um sistema.
A sua anlise feita atravs do recurso a um conjunto de indicadores de situao, que apontam,
frequentemente, para as condies de funcionamento e para as disfunes que afectam a sua
organizao e processo.
Tentando uma definio mais precisa, eficcia do sistema uma medida normativa do
alcance de resultados (CHIAVENATO, 1987.II, p. 528), noo que anda, geralmente, associada
aos resultados finais alcanados por essas complexas organizaes que so os sistemas
educativos. Como se compreende, dada a sua natureza e complexidade, os objectivos alcanados
dependero de vrios factores internos e externos, dentre os quais se destaca a interaco com
o meio ambiente e o grau de envolvimento dos agentes que interferem no processo educativo.
Estes aspectos dizem respeito eficcia externa do sistema. Contudo, se atendermos
eficcia interna do sistema, esta tem em considerao a anlise dos fluxos da populao
desde a sua admisso ou entrada at sada ou abandono (migraes internas dentro do
sistema). Maior eficcia interna implica um menor desperdcio escolar, traduzido na melhoria
das condies de acolhimento do sistema escolar, na promoo do sucesso e na reduo do
abandono escolar. A evoluo deste fenmeno anda geralmente associado disponibilidade
dos oramentos e a condies internas de funcionamento dos estabelecimentos de ensino,
relacionadas com os equipamentos, os recursos humanos e a gesto pedaggica.
Se pensarmos em exemplos da escola eficaz, diz-nos Oliveira (XAVIER, SOBRINHO,
MARRA, 1994, p. 19) que, como condies necessrias para uma escola eficaz, aparecem

Jorge Carvalho Arroteia

97

a autonomia de gesto da escola, a liderana pelo director, a participao da comunidade e


a existncia de recursos sob controle local. Aponta, ainda, o mesmo autor que as condies
suficientes para estas escolas incluem a capacitao dos professores, o estabelecimento de
planos de carreira para o magistrio e a avaliao externa das mesmas. Nestas circunstncias,
e como j o referimos noutro local (ARROTEIA, 1991, p. 187), a concretizao das expectativas
e das funes que atribumos ao sistema escolar s possvel mediante a satisfao de um
certo nmero de funes sociais () e pela observncia de um conjunto de normas ditadas
pela prpria organizao social onde aquele se insere. o caso da legislao escolar. Numa
perspectiva sistmica, consideramos, ainda, que estes dois pressupostos so fundamentais
para o bom funcionamento do sistema escolar, que s poder atingir plenamente os seus
objectivos se os diversos elementos que o compem se encontrarem devidamente articulados
e solidrios no cumprimento de um objectivo especfico e comum a todos os seus membros.
As relaes sociais estabelecidas no seio da organizao escolar, bem como os seus
resultados so fundamentais na construo de uma escola eficaz. Se referida ao conjunto de
unidades que fazem parte do sistema de ensino, esta noo obriga a atender procura dos
alunos, avaliao e adequao das suas aprendizagens e participao da populao escolar
e da sociedade, em geral, no seu funcionamento interno. Se tivermos em conta a eficcia
interna desse sistema, esta pode ser apreciada atravs dos fluxos de alunos e do conhecimento
das taxas de aproveitamento, de reprovao e de abandono, por ano escolar ou por ciclo de
estudos. A anlise destes fenmenos pode ter em considerao o aluno, individualmente, ou
uma cohorte, ou seja, um conjunto de discentes que vivem em conjunto e durante o mesmo
lapso de tempo os mesmos fenmenos escolares.
De realar que a noo de eficcia no idntica entre os educadores e os economistas,
na medida em que os primeiros tomam em considerao as aprendizagens dos alunos e,
os segundos, os recursos e a produtividade do sistema. Da que as comparaes no sejam
sempre coincidentes, uma vez que podemos apreciar sistemas com um bom desempenho
interno, ou seja, sem grandes desperdcios, e as aprendizagens dos alunos no corresponderem
s necessidades do mercado ou da sociedade. De facto, hoje em dia, a adaptao dos
cursos s necessidades do mercado de trabalho, bem como a empregabilidade geral
dos diplomados constituem indicadores utilizados na apreciao da eficcia externa do
sistema educativo.
O senso comum considera a eficcia como o fazer as coisas certas.

Qualidade
A expanso recente dos sistemas educativos, traduzida no alargamento da rede escolar e
no aumento crescente da populao escolar, provocando, nalguns casos, uma saturao dos
equipamentos educativos, tem originado uma alterao crescente da qualidade dos servios
educativos. Assim, a sua introduo no discurso da poltica educacional e no discurso
pedaggico recente, vindo a impor-se por imperativos sociais e econmicos, j que as
expectativas da sociedade em relao ao seu prprio desenvolvimento se transferem para
a escola, considerando a educao factor decisivo de crescimento e de bem-estar social e
atribuindo escola responsabilidades na modernizao da formao para a vida activa e na
criao de estmulos e motivaes para a educao permanente, bem como na igualizao

98

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

de possibilidades de sucesso no seio escolar (ARROTEIA, PARDAL, MARTINS et al.,


1995, p. 20).
Difcil de definir e de agrupar num nico indicador, a qualidade do servio educativo
deve constituir uma das constantes preocupaes dos responsveis pela poltica educativa.
Este um assunto do maior interesse na actualidade. Assim, se tivermos em conta um estudo
de C.E. Beeby (1967, p. 19), este refere-se ao dilema vivido pelos pases em vias de
desenvolvimento, confrontados a escolher entre a expanso quantitativa rpida () e exigida
pelo direito que todos tm educao e a restrio desse direito, de modo a manter e
aumentar a qualidade do nosso sistema educacional que, em si mesmo, uma realizao
dispendiosa. A este respeito, prope o referido autor (Op. cit., p. 21-23) que a qualidade em
educao podia ser considerada em trs nveis: no nvel mais simples est o que se poderia
chamar de conceito de qualidade de sala de aula (); o segundo nvel apreciado fora j
da sala de aula, na praa do mercado, pela relao entre a entrada e a sada do sistema
escolar, como medida da sua produtividade e eficincias imediatas (); o terceiro nvel, onde
a qualidade julgada com critrios sociais mais amplos (). Afirma o referido autor (Op. cit.,
p. 23) que nesse nvel todos se tornam especialistas em educao. E cada um de ns julga
o sistema escolar nos termos das metas finais que estabelecemos para ns mesmos, nossos
filhos, nossa tribo, nosso pas.
Na sequncia da expanso quantitativa dos sistemas de ensino e da importncia reconhecida
educao como factor de mudana social, a qualidade manteve-se na agenda das
preocupaes da UNESCO, lendo-se, num documento do IIPE (1988, p. 1), que reconheceu:
parmi ceux qui dnoncent la baisse du niveau de lducation et qui rclament des mesures
pour amliorer la situation, on retrouve aussi bien des parents dlves, des enseignants et
des employeurs que des administrateurs, des planificateurs et des responsables politiques.
Dans le dbat, il est vident que tout le monde nentend pas toujours la mme chose par qualit
de lducation. Mais ainda, tendo em conta que o conceito de qualidade relativo e que en
fait, les critres de qualit doivent rsulter des objectifs du systme scolaire concern, lequel doit,
son tour, se fonder sur les conditions et les besoins du pays () les objectifs et les normes en
matire de rendement ou dexcellence du systme ducatif ne sont pas prescrits une fois pour
toutes, mais ils doivent tre revus la lumire du processus de dveloppement.
Estas razes obrigam a que uma anlise cuidada deste fenmeno deva ter em conta o
contexto social, o qual determina os inputs do sistema educativo, mas tambm os processos
pedaggicos e os resultados, respondendo s necessidades da populao em geral e no
apenas de algumas das suas lites. Assim, a procura da qualidade nas aprendizagens
escolares tem vindo a orientar-se para novos conceitos que referem a excelncia na educao
como uma das metas a atingir pelos sistemas educativos. De forma global, a qualidade
constitui uma das preocupaes fundamentais dos governos, dos pais, dos professores e dos
empregadores que acolhem a populao diplomada. Para tanto, ter contribudo a enorme
segmentao do mercado de trabalho registada hoje em dia, bem como a constante mutao
tcnica e tecnolgica que tem permitido nossa sociedade construir a era da informao.
Como em tempo assinalaram Rassekh e Vaideanu (1987, p. 86), a exploso da informao
e a difuso do saber foi um dos fenmenos particularmente importantes durante a ltima
dcada. Da que, a par do crescente aumento da populao escolar (discente e docente) e

Jorge Carvalho Arroteia

99

das transformaes sociais, econmicas, polticas ou tecnolgicas registadas nos ltimos


anos, particularmente nas sociedades ocidentais, alguns estudos prospectivos anteviram,
para o incio do sculo actual, que a formao quer dizer a educao para a competncia
e criatividade ser o investimento mais importante uma vez que o homem a nica riqueza
e motor da indstria e do progresso material em geral (Op. cit., p. 88). Por este motivo, a
educao tem uma funo primordial: estabelecer um equilbrio entre a cincia e a tecnologia,
considerada como os meios e os valores que constituem a finalidade da vida e da aco
humana (Loc. cit.). Para tanto, devem concorrer o estabelecimento de um certo nmero
de metas a serem cumpridas pelo sistema educativo no seu conjunto e no, apenas, por
alguns dos seus estabelecimentos e dirigentes. Na sua globalidade, estes devero imprimir,
nas suas relaes com os colaboradores mais directos, um tipo de liderana assente na
democratizao, na participao, na motivao humana, na racionalidade e na qualidade
dos servios educativos.
Tal como acontece nas empresas, a qualidade , hoje em dia, uma questo de sobrevivncia.
Por isso, a qualidade em educao , no dizer de Ambrsio (CNE, 2002, p. 23), um objecto
e um objectivo sociopoltico que carece de definio, de esclarecimento da intencionalidade
poltica subjacente sua construo, de compreenso pblica da influncia do pensamento
econmico, do pensamento de gesto, do pensamento educativo, do pensamento poltico,
dos quadros ideolgicos subjacentes que sustentam esta intencionalidade.
Dada a abrangncia desta definio, a to almejada qualidade em educao s pode ser
atingida quando todos os envolvidos no processo educacional alunos e professores, pais e
funcionrios, comunidade alcanarem a satisfao plena do seu trabalho. A este propsito,
refere ainda Salln (1996, p. 340) que a Q.T. um vector importante da vida das organizaes,
devendo estar sempre presente na definio das polticas, na formao do pessoal, na
comunicao interna e na sua avaliao sistemtica. Por isso, cabe ao Estado implementar
programas de Qualidade Total (QT) que abranjam os diversos domnios, de natureza
pedaggica e administrativa, e que garantam o funcionamento do sistema. Ao aceitarmos
estes princpios, temos presente o esforo de transformao das organizaes educativas,
o qual passa por incentivar a autoformao contnua e permanente dos agentes educativos
(em particular dos professores) e a dos seus utentes. Tal abertura permite o fortalecimento
de um esprito crtico que garanta educao poder assumir-se como um meio de
desenvolver a conscincia e no unicamente um instrumento de treino e de endoutrinamento
(Op. cit., 93). esta a essncia da formao ao longo da vida, que no pode ser menosprezada
pela administrao educacional.
No dizer de Neiva (XAVIER, SOBRINHO, MARRA, 1994, p. 227), as organizaes existem
para satisfazer as necessidades e expectativas das pessoas. Esta a razo de ser de uma
organizao, ou seja, a sua verdadeira misso. A qualidade do produto/servio est directamente
associada ao grau de satisfao das pessoas. Qualidade e satisfao so quase sinnimos.
Nestas circunstncias, a qualidade em educao ser alcanada quando todos os envolvidos
no processo educacional (alunos e professores, pais, funcionrios e comunidade) alcanarem
a satisfao do seu trabalho. Assim se pronuncia Azevedo (1994, p. 182): as organizaes
escolares que evidenciam melhor qualidade parece serem aquelas que mais apostam na
permanente interaco quer entre os seus actores, as suas equipas de trabalho e os seus

100

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

orgos internos, quer entre estes e os outros actores e instituies exteriores s escolas e que
com elas muito interesse tm em cooperar.
No nos parece difcil entender como estes diversos actores sociais constituem os
verdadeiros clientes do sistema educativo. E no esqueamos de incluir neste grupo
o prprio Ministrio da Educao, com a diversidade de orgos e servios, de estruturas
centrais e regionais, de natureza pedaggica e administrativa. Sendo assim, a esta entidade
cabe implementar programas de Qualidade Total que abranjam os diversos domnios, de
natureza pedaggica e administrativa, e que garantam o funcionamento do sistema. Espera-se,
portanto, que a aplicao de diversos programas de QT ao nosso sistema educativo permita
a melhoria no s do seu funcionamento e dos resultados, mas tambm das performances
desta organizao, garantindo a optimizao dos recursos humanos, materiais e financeiros.
Alm do mais, tal deve permitir ultrapassar muitas das rotinas e das disfunes que preenchem
o quotidiano das escolas e dos servios integrados neste sistema burocrtico.
Do que sabemos acerca do funcionamento interno da instituio escolar, e no obstante
as tentativas de desconcentrao que tm sido levadas a cabo com a criao de servios
regionais do Ministrio da Educao, os programas de QT s so aplicveis no quadro de uma
maior autonomia da escola, de uma maior mobilizao dos seus recursos e da participao de
todos os seus membros. Para tanto, haver certamente que adaptar as estratgias educacionais
a um novo contexto social e poltico, econmico e cultural, em consonncia com as dinmicas
locais e das prprias comunidades educativas.
Transcreve-se uma grelha de possveis indicadores de qualidade da escola.
Em relao ao sistema educativo portugus, a Inspeco-Geral da Educao o organismo
responsvel pelagarantia da qualidade do sistema e de salvaguarda dos interesses legtimos
de todos os que o integram (Dec. Lei n 208/2002, de 17 de Outubro).
No caso de organismos internacionais, destacamos, a ttulo exemplificativo, o programa
internacional SACMED, implementado pelo Institut International de Planification de lducation
(UNESCO) e constitudo por um consrcio de pases da frica Meridional e Oriental, para a
monitorizao da qualidade em educao. De acordo com a Carta Informativa do IIPE (2006),
atravs do desenvolvimento deste projecto, a comunidade internacional compromete-se a
melhorar todos os aspectos qualitativos da educao, garantindo os parmetros mais elevados,
para conseguir resultados de aprendizagem reconhecidos e mensurveis, especialmente no
domnio da leitura, da aritmtica e das competncias prticas essenciais.

Jorge Carvalho Arroteia

Quadro 7
Despesas escolares
1. Despesas por aluno
2. Total de despesas escolares
Elementos materiais especficos
3. Dimenso da turma
4. Dimenso da escola
5. Materiais didcticos disponveis
6. Recurso s novas tecnologias
7. Qualidade das construes escolares
8. Dimenso e actividade da biblioteca
9. Equipamentos laboratoriais
10. Cantina escolar
Qualidade profissional dos professores
11. Durao dos cursos de formao (universitria e formao profissional inicial)
12. Formao em servio
13. Experincia prtica (anos de servio)
14. Aptido profissional
15. Nvel salarial
16. Origem socioeconmica
17. Pontualidade e absentismo
Mtodos didcticos/Organizao da sala de aula
18. Durao dos programas de ensino
19. Frequncia de trabalhos de casa
20. Aquisio activa dos conhecimentos pelo aluno
21. Rendimento do aluno esperado pelo professor
22. Tempo gasto pelo professor na preparao das aulas
Gesto da Escola
23. Competncia do Director
24. Grau de ocupao da escola
25. Reprovaes dos alunos
Fonte: POSTLETHWAITE, 1988, p. 21 (Adapt. de IIPE, 1988)

101

Desenvolvimento da educao

O aumento da procura social da educao e da frequncia dos diferentes nveis de ensino


anda associado poltica de democratizao desenvolvida pela maioria dos Governos,
nomeadamente no que diz respeito ao acrscimo de investimentos no sistema educativo,
bem como s expectativas de mobilidade social da populao. Este fenmeno tem vindo a
acentuar-se desde o incio da revoluo industrial, acompanhando os processos de mobilidade
geogrfica e social da populao, a industrializao e a urbanizao crescentes registadas
desde ento. Tais aspectos tm condicionado, ao longo dos anos, o alargamento progressivo
da rede de estabelecimentos de todos os nveis de ensino, favorecendo, por esta via, a formao
profissional e a criao de novas oportunidades de emprego mais especializadas.
Em consequncia destes fenmenos, o desenvolvimento da educao anda, igualmente,
associado evoluo das polticas de ensino e de formao dos recursos humanos, s
mudanas sociais e evoluo da nossa sociedade e da sua entrada na era do conhecimento.
Nesta perspectiva, faz sentido a afirmao de Delors (1996, p. 36) de que a educao tem,
sem dvida, um papel importante a desempenhar, se se quiser dominar o desenvolvimento do
entrecruzar de redes de comunicao que, pondo os homens a escutar-se uns aos outros, faz
deles verdadeiros vizinhos.
Note-se, contudo, que, em sociedades marcadas por um crescimento contnuo da sua
populao, a expanso dos sistemas educativos tem constitudo uma pesada carga financeira
para todos os governos e, em particular, para os dos pases em vias de desenvolvimento
(BRIMER, PAULI, 1971, p. 48). Este fenmeno exige um forte acrscimo de investimentos,
que os economistas designam por investimentos demogrficos, os quais pesam sobre o
rendimento nacional, no sentido de permitir o acrscimo da populao escolar e a manuteno
do nvel de vida da populao. Assim, a democratizao do ensino, em termos de igualdade de
oportunidades, de acesso e de sucesso educativo, baseia-se no alargamento da rede escolar,
o que constitui um dos primeiros sinais externos do desenvolvimento da educao.
Tomando este exemplo em Portugal, assinalamos que, ao nvel da educao pr-escolar, o
aumento da rede de estabelecimentos tem vindo a traduzir uma alterao do papel da famlia,
como espao educativo e instituio educativa mais antiga, e uma valorizao crescente dos
processos de socializao fora deste contexto. Ao nvel do ensino bsico, este processo foi o
resultado da democratizao, bem como do alargamento da rede e do perodo de escolaridade
obrigatria para nove anos, depois da publicao da LBSE. No ensino secundrio, este
processo beneficiou no s da construo de novos estabelecimentos de ensino, mas tambm
do aumento da esperana de vida escolar, em resultado do aumento do ciclo de estudos

104

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

obrigatrio, da melhoria das condies de vida da populao portuguesa e das perspectivas


de mobilidade social, decorrentes do aumento do perodo de escolarizao. J no ensino
superior, o seu desenvolvimento, no decurso do ltimo sculo, acompanhou a evoluo
sociopoltica da sociedade portuguesa, atravs do alargamento progressivo dos centros de
ensino universitrio, os quais, h menos de meio sculo, estavam circunscritos aos centros
universitrios tradicionais de Lisboa, Coimbra e Porto. Depois da criao do ensino superior
politcnico, a rede estendeu-se a todas as capitais de distrito e a outros centros urbanos.
A propsito desta procura, salientamos, desde o incio do nosso sculo e durante
praticamente toda a sua primeira metade, o facto da frequncia dos estabelecimentos de ensino
universitrio constituir um privilgio das lites mais abastadas do pas. Destaca-se a propsito
que, em 1910/11, o total de alunos que frequentava o ensino superior universitrio pouco
ultrapassava os 1,2 milhares, nmero que, em 1940/41, ascendia a 8,7 milhares. No incio da
dcada de sessenta, em 1960/61, o total de alunos matriculados nestes estabelecimentos de
ensino orava j as duas dezenas de milhar (19,5 milhares). Depois de um aumento notvel para
a poca, em que foram tomadas medidas relacionadas principalmente com o ensino primrio, o
ensino preparatrio e o ensino secundrio, registou-se um aumento significativo da populao
escolar universitria, que atingiu os 28,0 milhares de alunos, em 1965/66. O referido montante
duplicou em menos de uma dcada, para atingir, em 1970/71, os 44,2 milhares de alunos e,
em 1974/75, os 61,3 milhares.
Com a revoluo de 1974 e em consonncia com as prticas de abertura do sistema
educativo aos alunos oriundos de todas as classes sociais, este acrscimo foi ainda mais
notvel, justificando a enorme procura registada nos anos seguintes. Em menos de trs
dcadas, de 1970 actualidade, o total de alunos matriculados no ensino superior quintuplicou,
passando de 69,2 milhares, em 1973/74, para mais de 312 milhares, em 1996/97, orando, em
2003, os 388,7 milhares. Os dados ora referidos permitem apreciar a evoluo da qualificao
da populao portuguesa no decurso do ltimo perodo intercensitrio, a qual, de acordo com
o resultados obtidos em 2001 (INE, 2002, LXVII), permitem concluir:
Em 2001, a maioria da populao portuguesa tinha apenas completado o 1 ciclo
do ensino bsico (27,8%) ou no sabia ler nem escrever (26,4%). A populao que
completou o 2 e o 3 ciclos representava, em cada ciclo, 13,8% do total. Nos restantes
nveis, destaca-se o ensino secundrio, com 11,0%, e o ensino superior, com 7,1%.
No perodo intercensitrio, verificou-se uma melhoria das qualificaes acadmicas,
tanto para os homens como para as mulheres. Nos ensinos secundrio e superior,
as propores quase duplicaram, sendo mais elevadas para a populao feminina,
especialmente ao nvel do bacharelato/licenciatura.
A sitauo das mulheres manteve-se mais desfavorvel nos nveis mais baixos (sem
qualquer qualificao e 1 ciclo do ensino bsico).
Contrariamente ao fenmeno de crescimento demogrfico, responsvel pelo aumento da
frequncia escolar, o envelhecimento da populao, tal como se tem vindo a acentuar no
contexto portugus e europeu, levanta srios problemas de natureza econmica e demogrfica,
parcialmente compensados pelo recrutamento da mo-de-obra estranha. Este fenmeno
tem-se verificado em diversos pases do Ocidente Europeu, tais como a Frana, Alemanha,

Jorge Carvalho Arroteia

105

Suia e Luxemburgo, pases onde a quebra de nascimentos registados h mais de um sculo


tem vindo a provocar um dfice acentuado de trabalhadores, compensado pelas migraes
internacionais. O mesmo fenmeno tem vindo a afectar Portugal, sendo responsvel pelo
aumento da populao escolar de origem estrangeira no sistema de ensino portugus, bem
como pelo desenvolvimento de diversas iniciativas, destinadas a acolher a populao estrangeira
e os alunos de diferentes nacionalidades que frequentam as nossas escolas.
No contexto portugus, as alteraes registadas nas ltimas dcadas em relao ao
povoamento tradicional, traduzindo um fenmeno intenso de desertificao das reas rurais,
tem vindo a caucionar medidas de poltica educativa conducentes ao encerramento de certos
estabelecimentos de ensino e deslocao dos alunos para centros escolares dotados de
outros equipamentos sociais e educativos, que garantam melhores condies escolar. Contudo,
importa avaliar o conjunto destas medidas, no apenas num contexto local e municipal, mas
tambm no seu todo e apreciar os seus reflexos nos processos de desenvolvimento endgeno e
de alargamento das desigualdades sociais ao nvel dos pequenos centros rurais e o seu impacto
sobre os processos, at ao momento irreversveis, de desertificao humana e de abandono
desses lugares que tm servido para estruturar o povoamento a nvel nacional.
Por via da nossa participao na UE e, tambm, dos acordos celebrados entre os
Estados-Membros, o desenvolvimento da educao passa, igualmente, pela melhoria das
condies de aprendizagem e de trabalho, nomeadamente pela aprendizagem ao longo da
vida, e pelo contributo das actividades de I&D e sua ligao sociedade. A relevncia destas
iniciativas foi aprovada pelo Conselho Europeu, reunido em Lisboa em Maro de 2000, que, nas
suas concluses, refora a importncia da formao ao longo da vida como uma estratgia
fundamental para o desenvolvimento da educao e da formao na Europa, centrada nos
seguintes eixos fundamentais:
aquisio e universalizao de novas competncias fundamentais, relacionadas com as
tecnologias da informao, o domnio das lnguas estrangeiras, a cultura tecnolgica, o
empreendedorismo e novas aptides sociais;
investimento acrescido em recursos humanos;
inovao no ensino e aprendizagem;
valorizao da formao, designadamente nos domnios da aprendizagem formal e informal;
orientao e informao;
aproximao da educao e da formao dos parceiros e empresas.
Estes aspectos foram considerados fundamentais para a uma transio bem sucedida para
uma economia e uma sociedade assentes no conhecimento.

Capital humano
A noo de capital humano um dos conceitos usados em economia da educao desde o
incio dos anos sessenta (CERDEIRA, 1999, p. 36), desenvolvido por G. Becker, que classificou
as caractersticas qualitativas dos activos com o termo de capital humano, que definia como um
investimento que inclua a escola, a aprendizagem, os gastos (), a mobilidade geogrfica e a
pesquisa em informao sobre os preos e rendimentos. Mais ainda (Loc. cit.): a educao
aumenta a produtividade do trabalho do indivduo e a sua acumulao provocar um fluxo de

106

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

rendimento. A educao acumulada pode, ento, ser, como qualquer bem capital, associada
a uma taxa de rendimento (). Por isso, a sua medio pode ser perspectivada, dum ponto
de vista microeconmico ou de um ponto de vista macroeconmico, sendo que o capital
humano, partida, avaliado numa base individual, ainda que posteriormente se possa
proceder a agregaes (Op. cit., p. 39).
Esta anlise permite associar diferentes indicadores em educao, nomeadamente na
formao dos recursos humanos, e o contributo desta como um dos factores favorveis
ao crescimento econmico e ao acrscimo do PIB por habitante. De acordo com Martins
(1996, p. 150), a educao, segundo esta teoria, contribui para o aumento da produtividade,
apresentando-se como um dos factores de crescimento econmico (), e produz os
conhecimentos tcnicos exigidos pelas mudanas resultantes deste processo (). Assim,
como observou Cabanas (1984, p. 47), a relao entre educao e desenvolvimento deve ser
entendida numa perspectiva dinmica, em que os sistemas educativos produzem resultados
capazes de induzir a mudana generalizada de atitudes na populao receptiva s ideias de
progresso econmico, proporcionando um leque de conhecimentos directamente aplicveis
ao processo produtivo, permitindo assim um aumento sensvel da capacidade criadora e
organizativa de um pas.
De facto, como refere Carnoy (1999, p. 41), baseado em estudos da OCDE, o factor
humano fundamental para a actividade econmica, a competitividade e a prosperidade, quer
se manifeste sob a forma de saber e de competncias quer sob formas menos tangveis de
aceitao, abertura inovao e de cultura de empresa. Tal facto tem justificado a relao
entre os investimentos em educao, a escolarizao, o alargamento dos ciclos de estudos e as
mudanas de programas e de mtodos de ensino, como capazes de promoverem o progresso
e o desenvolvimento tcnico e tecnolgico. Assim o refere Martins (1996, p. 150), com base
em estudos de outros autores, que reconhece existir uma forte relao, em pases como os
EUA, URSS e Japo, entre o nvel de instruo, o desenvolvimento econmico e o progresso
tecnolgico, verificando-se aumentos na produo como resultado do aumento da instruo
da mo-de-obra utilizada.
Estudos recentes continuam a dar realce relao entre o investimento em educao e
o crescimento econmico, contributo que, segundo Martins (Op. cit., 153), no se encontra
claramente esclarecido (), no se assumindo contudo a educao como factor determinante
na estrutura e rumo seguido pela economia, mas mostrando-se indispensvel sua aco,
quer adequando a mo-de-obra ao sistema de emprego e tecnolgico, quer socializando em
comportamentos exigidos pelo sistema produtivo e pelo sistema das disfuncionalidades, como
o caso do desemprego.
Este contributo extensivo s competncias e aos conhecimentos dos alunos em reas
especficas, tais como a Matemtica e as cincias, os quais so componentes essenciais do
capital humano incorporado na fora de trabalho (IREDU, 2005). De facto, o desempenho
dos alunos quando inseridos no mercado de trabalho ou quando submetidos a testes
internacionais, como o PISA (Programme for International Student Assessment), realam
nveis diferentes de qualidade da educao e da formao revelados pela populao escolar,
nem sempre coincidentes com os investimentos e as despesas realizadas com o sector
de ensino.

Jorge Carvalho Arroteia

107

As questes acima referidas no desmerecem a oportunidade dos gastos em educao,


como factores relevantes do processo de desenvolvimento econmico, social e cultural de
um pas, numa perspectiva no de investimento individual, mas sim numa perspectiva de
investimentos indirectos e sociais, cujos benefcios se podem fazer sentir a mdio e a longo
prazo e no no seu imediato. De facto, como nota Cerdeira (1999, p. 15), o investimento na
educao pode criar num pas, e numa regio, uma vantagem competitiva, permitindo que
se dirijam novos empreendimentos e investimentos empresariais para essa regio, uma vez
que existe mo-de-obra qualificada e especializada (). Adianta, ainda, a mesma autora
((Loc. cit.) que os investimentos em educao, e a consequente formao de recursos humanos
qualificados, podero ajudar localizao de novas iniciativas empresariais, elas prprias
geradoras de novas fontes de riqueza, desenvolvendo assim o nvel de bem-estar da populao
dessa regio.
Tendo presente a evoluo dos estudos neste domnio, esta teoria tem vindo a ser criticada
em alguns dos seus aspectos, dando origem a novas abordagens, complementares da anterior,
mas convergentes, no sentido em que reconhecem que a acumulao do conhecimento surge
como um factor fundamental do desenvolvimento econmico (Op. cit., p. 81), da inovao e
do bem-estar das populaes.

Oferta escolar
Por oferta escolar entende-se a disponibilidade de infra-estruturas: edifcios, equipamentos,
recursos, cursos e outras aces promovidas pelo poder pblico e por entidades no pblicas,
que permitem a escolarizao dos alunos ou a frequncia de cursos vocacionados para a
formao e a capacitao profissional da populao. Esta oferta est consubstanciada no
traado de uma rede escolar, constituda por diversos ns ou lugares centrais, hierarquizados
entre si e com diferentes nveis de acessibilidade em relao populao que servem.
De acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo (art 2), so responsabilidades do
Estado e do prprio sistema garantir o direito educao e cultura de todos os portugueses,
bem como promover a democratizao do ensino, garantindo o direito a uma justa e efectiva
igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares. O mesmo artigo estipula ainda
a liberdade de aprender e de ensinar, devendo, para o efeito, organizar-se, de modo a:
responder s necessidades resultantes da realidade social, contribuindo para o
desenvolvimento pleno e harmonioso da personalidade dos indivduos ();
promover o desenvolvimento do esprito democrtico e pluralista, respeitador dos
outros e das suas ideias (), formando cidados capazes de julgarem com esprito
crtico e criativo o meio social em que se integram e de se empenharem na sua
transformao progressiva.
Estes aspectos obrigam o Estado a uma definio mais cuidada da sua poltica educativa,
no sentido de favorecer a adequao da rede escolar s necessidades dos seus habitantes
e de lhes facilitar as melhores condies de ensino, de promover a fixao e a formao dos
seus docentes, de modo a atenuar as condies menos atractivas e os desequilbrios regionais
e sectoriais que se registam em diferentes reas do nosso territrio. Por isso, a disponibilidade
dos equipamentos educativos, expressa na carta escolar de uma regio, constitui um dos

108

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

factores a ter em conta em qualquer processo de democratizao do ensino, pelo que


este no ter sentido se no for alicerado num correspondente alargamento da rede dos
equipamentos educativos. neste sentido que se entende a oferta, tendo presente a sua
adequao s necessidades da populao, o que constitui uma das prioridades do processo
de planeamento e um dos objectivos primordiais a prosseguir no mbito de qualquer reforma
do sistema educativo.
A oferta escolar compreende o ensino pblico e o privado, a educao pr-escolar, o
ensino bsico, o ensino secundrio e o ensino superior, na sua diversidade de cursos e de
modalidades consideradas na LBSE. Tendo presente o regime actual de administrao e
gesto dos estabelecimentos de ensino: educao pr-escolar e ensinos bsico e secundrio,
o Dec.-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio, d nfase organizao da administrao educativa
centrada na escola e nos respectivos territrios educativos(Prembulo e art 5), estabelecendo
o agrupamento de escolas como sendo a unidade organizacional, dotada de rgos prprios
de administrao e gesto, constituda por estabelecimentos de educao pr-escolar e de
um ou mais nveis e ciclos de ensino, a partir de um projecto pedaggico comum, com vista
realizao das finalidades seguintes:
a) favorecer um percursos sequencial e articulado dos alunos abrangidos pela escolaridade
obrigatria numa dada rea geogrfica;
b) superar situaes de isolamento de estabelecimentos e prevenir a excluso social;
c) reforar a capacidade pedaggica dos estabelecimentos que o integram e o aproveitamento racional dos recursos;
d) garantir a aplicao de um regime de autonomia, administrao e gesto ().
Legislao posterior, nomeadamente o Decreto Regulamentar n 12/200, de 29 de Agosto
(art 3), fixa os requisitos necessrios constituio de agrupamento de escolas, tendo presente,
no s a existncia de projectos pedaggicos comuns, a construo de percursos educativos
integrados e o desenvolvimento da educao pr-escolar, como primeira etapa da educao
bsica, e a articulao entre nveis e ciclos de ensino, mas tambm a proximidade geogrfica,
dando, assim, realce s questes de acessibilidade fsica do territrio e oferta educativa.

Redes
O desenvolvimento da educao, nas suas diferentes modalidades, assenta na interveno
directa sobre os indivduos, em especial sobre as comunidades humanas, a partir de centros,
em regra, sedeados em locais fixos, ou ns de uma teia de lugares centrais, de onde
irradiam ou tm lugar as actividades relacionadas com o ensino, a formao e a investigao.
Neste sentido, podemos entender, como elementos estruturantes do sistema de ensino e
de formao, a existncia de diferentes ns, de onde irradiam as actividades de natureza
formativa e educativa as escolas, as associaes, os clubes, as colectividades etc. , que,
entre si, formam uma rede de organizaes e de instituies, marcadas por diferentes tipos
de relao entre si e os seus elementos. So as chamadas redes materiais, constitudas pela
constelao e hierarquia de estabelecimentos de ensino e de formao, ligadas entre si e,
portanto, configurando sistemas que animam outro tipo de relaes baseadas em contactos
e na troca de informao, que animam as redes sociais e as redes de conhecimento.

Jorge Carvalho Arroteia

109

Por isso, mais importante que as instalaes fsicas o estabelecimento de comunidades de


interesses e de aprendizagem, que permitam o funcionamento destes lugares, que os animem
e que, atravs da participao e assiduidade do pblico, permitam o seu funcionamento e
garantam a perenidade destas instituies. Assim, mais do que de rede escolar ou rede de
formao, falamos em redes sociais ou redes de relao, estabelecidas entre os cidados,
eles prprios, e com as instituies, atravs das quais se exercem distintas formas de
colaborao, de apoio e de influncia mtua. Se tivermos em considerao que as actividades
sociais desenvolvidas por um grupo de indivduos tm objectivos comuns, ento devemos
considerar a existncia e partilha de recursos e a utilizao de estratgias que permitam atingir
determinados fins de interesse colectivo.
So vrios os exemplos de partilha e de envolvimento individual, familiar, comunitrio, e
outros, em actividades de voluntariado e no s, com fins educacionais, asistenciais e outros,
que fortalecem as redes de coeso social e de interveno scio-educativa. Da a importncia
destas conexes, necessrias para o lanamento de projectos de interveno pedaggica e
educativa de autoria da escola e de outras instituies, particularmente as que se ocupam de
projectos de animao e de interveno comunitria, especialmente no mbito da educao
social. Como referncia, indicam-se as redes socioeducativas definidas por Azevedo
(2006, p. 39) e identificadas no quadro do projecto Trofa Comunidade de Aprendentes:
1. Rede de Instituies TCA, que agrupa quer as instituies que aderem ao TCA e que
com esta dinmica estabelecem cartas de compromisso, onde se registam direitos
e deveres, quer as instituies cooperantes, que se encontram em fase de adeso a
esta rede.
2. Rede de Iniciativas TCA, que rene projectos de aprendizagem, seja em iniciativas do
prprio TCA, seja em iniciativas de vrias instituies acreditadas pelo TCA.
3. Rede de Mediadores, que congrega todos os mediadores de aprendizagem TCA,
articulados em sub-redes de funcionamento, como, por exemplo, os mediadores de
instituio, os mediadores de escola, os mediadores voluntrios.
4. Rede de formadores, que agrupa os formadores que vo colaborando na formao
promovida pelo e com o TCA ().
5. Rede de tcnicos e colaboradores, que rene a equipa pedaggica que trabalha nas
vrias dinmicas do TCA, desde o atendimento pedaggico local at dinamizao de
iniciativas.
6. Rede de Servios e de Unidades Locais de Atendimento, que agrupa os vrios servios
existentes e visa reflectir sobre a sua aco e promover a reflexo-formao permanente.
7. Rede de Voluntrios TCA, que congrega aqueles cidados que se disponibilizam para
cooperar com as dinmicas de aprendizagem e que, nesse mesmo processo, se vo
fornmando como voluntrios TCA.
O exemplo anteriormente considerado e desenvolvido em colaborao com o ensino
superior confirma o contributo deste subsistema no todo nacional e tambm no mbito
regional, configurando, assim, uma apreciao mais cuidada da importncia da rede destes
estabelecimentos na formao do capital humano e atravs de outros contributos, no
processo de desenvolvimento regional.

Economia e educao

Sendo a educao considerada uma actividade relevante em qualquer tipo de sociedade, na


medida em que contribui para a sua formao humana e pessoal e para melhorar a qualificao e
o desempenho profissional dos cidados, com incidncia no crescimento do sector econmico,
so mltiplas as relaes que se podem estabelecer entre os sistemas econmico e educativo.
Uma dessas facetas diz respeito ao estudo das relaes entre o desenvolvimento econmico e
o desenvolvimento da educao, nos seus aspectos quantitativo e qualitativo. A este respeito,
assinala Girod (1981, p. 46) que a relao estatstica do crescimento do PNB e do aumento
do nvel (formal) de instruo pode ser interpretado em termos de aumento das competncias
sobre a produtividade, e assim da rendibilidade dos investimentos educativos. Ou seja, do
contributo dado pelo sistema educativo, no seu conjunto, para a formao de quadros e na
investigao, factores que contribuem para o crescimento e expanso dos diversos sectores
e actividades econmicas de um pas.
A este respeito, Cerdeira (1999, p. 29-96) refere que a introduo da educao no campo
de anlise do economista assenta na hiptese de que os fenmenos educativos jogam um papel
activo na economia (Op. cit., p. 29), sugerindo, por isso, a abordagem deste fenmeno de
acordo com diferentes correntes do pensamento econmico. Contudo, como reala esta autora
((Loc. cit.), a constatao das relaes entre o desenvolvimento econmico e educao comeou
por se tornar evidente a partir da dcada de sessenta de Novecentos, com a afirmao crescente
da economia da educao e o interesse pelas anlises micro-econmica do impacto da educao
sobre os salrios e macro-econmica do papel da educao e do saber da produo.
Como observa Cabanas (1984, p. 46), o forte desenvolvimento de alguns sistemas econmicos
ocidentais, chamando a ateno para a presena de um factor residual no processo produtivo,
no justificvel pelo esforo fsico, traduzido na capacidade dessas pessoas para utilizarem
produtivamente os recursos naturais e os bens de equipamento, levou-os a considerar o
factor ento designado de capital humano, cuja formao tem como principal obstculo o
analfabetismo da populao. De acordo com Cerdeira (Op. cit., p. 35-36):
a educao provoca um custo, correspondente soma dos custos directos da
escolaridade e os custos indirectos imputveis obteno dos estudos e, ainda, a um
custo de oportunidade, que corresponde aos rendimentos que se deixam de ganhar por
se permanecer no sistema educativo;
a aquisio deste bem necessita de um certo tempo de produo, dado que um aluno na
sua educao cria, gastando uma certa unidade de tempo de um bem (os conhecimentos,
o capital educativo), podendo-se supor que ela aumentou a sua produtividade.

112

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Consumindo a educao verbas cada vez mais elevadas, uma outra vertente desta anlise
orienta-se, fundamentalmente, para a avaliao global dos gastos em educao, pela sua
repartio per capita, bem como para a distribuio dos recursos no interior do sistema
educativo. Neste caso, a estrutura dos respectivos oramentos traduz as opes polticas
relacionadas com as despesas correntes, os investimentos e os programas, conducentes
reforma do sistema e valorizao dos recursos humanos que frequentam o sistema de ensino.
Esta formao contribui decisivamente para o enriquecimento do capital humano, ao mesmo
tempo que acarreta consigo diversos tipos de encargos.
O conjunto de fenmenos, de natureza econmica, tradicionalmente ligados ao funcionamento
dos sistemas educativos tem vindo a realar a pertinncia de uma rea cientfica especializada,
a economia da educao, inicialmente preocupada com a apreenso da relao complexa
entre as necessidades de pessoal qualificado e a oferta necessariamente diversificada das
diferentes componentes dos sistemas de educao e de formao, e, por outro lado, para
assegurar que as somas postas disposio destes sistemas eram suficientes e utilizados
da melhor forma (DUVERGER, LADERRIRE, 1999, p. 19). Contudo, a sua aplicao na
actualidade est relacionada sobretudo com a elaborao, desenvolvimento e avaliao das
polticas educativas.

Despesas em educao
Este conceito contempla os gastos totais com o funcionamento do sistema educativo no
seu conjunto e por nveis de ensino, as despesas com os funcionrios, a construo, aquisio
e manuteno de equipamentos e de edifcios, etc. Estes valores podem ser decompostos
em diversas rubricas: despesas de capital, quando se referem a aquisio de terrenos, a
construes e aquisio de mobilirio e de equipamentos; despesas correntes, relativas
aos gastos com os pagamentos aos professores e aos funcionrios e a outras despesas,
englobando os custos gerais relacionados com o funcionamento do sistema.
As despesas em educao podem ser de natureza privada, tais como os custos das
propinas e de frequncia, os transportes, as materiais escolares e outros, suportados pelo aluno
ou pela famlia, ou de natureza pblica ou social, que contemplam os custos assumidos pela
sociedade em relao ao sistema de ensino e de formao. De realar que as despesas em
educao so condicionadas por diversos factores, dependentes da populao escolar e da
sua repartio por idades e nveis de ensino, da acessibilidade dos alunos e da configurao
da rede escolar, da natureza e do tipo de recursos disponveis e dos encargos administrativos
relacionados com o funcionamento global do sistema, da sua administrao e gesto correntes,
dos salrios, etc.
A noo de despesas no se deve confundir com os investimentos individuais (privados),
resultantes da frequncia das instituies escolares, em qualquer nvel de ensino. Nestes custos
podemos incluir no s os encargos de frequncia, mas tambm os gastos relacionados com
o prosseguimento dos estudos e que impedem uma remunerao efectiva noutra actividade.
Como actividade social, as despesas com o financiamento do sistema educativo podem
ser apreciadas em separado.

Jorge Carvalho Arroteia

113

Financiamento da educao
O financiamento da educao abarca as diferentes fontes que garantem a alocao dos
recursos necessrios ao funcionamento do sistema educativo. As verbas disponveis podem
ter origem quer no sector pblico nacional, quer no sector pblico autrquico. Nestes casos,
as despesas esto inscritas no oramento geral do Estado ou no oramento das Autarquias.
Alm destas, devem ser igualmente consideradas outras fontes de financiamento, como os
prprios alunos e as famlias, as empresas, as associaes, alguns programas nacionais e
internacionais e, ainda, apoios especficos, provenientes da ajuda internacional.
A gesto destes fundos deve ter em conta a aplicao de diferentes critrios, nomeadamente
o critrio da eficcia (utilizao dos melhores resultados acadmicos com o mnimo de meios); o
critrio da equidade (atravs da partilha das despesas, de forma proporcional, entre os diferentes
actores e agentes); e o critrio da coerncia nacional, baseado na sua distribuio no territrio
de forma proporcional e equilibrada.
Para efeitos de comparaes internacionais, o financiamento expressa-se atravs do seu
valor em % do PIB e em termos globais, que constitui os gastos em educao.

Gastos em educao
A noo de gastos pressupe duas concepes distintas: a de custos e a de despesas
em educao. Em relao aos custos, esta uma noo complexa, elaborada a partir quer
dos gastos totais com o funcionamento do sistema educativo, no seu conjunto, funcionrios,
edifcios, equipamentos, etc., (custos sociais) , quer dos investimentos individuais (privados),
resultantes da frequncia das instituies escolares, em qualquer nvel de ensino. Da mesma
forma, poder-se- incluir nesta definio o tempo gasto com o prosseguimento dos estudos,
que impede uma remunerao efectiva noutra actividade.
De acordo com F. Orivel (1993, p. 8), certos estudos evitam o termo custo e preferem o de
despesas. De facto, conhecem-se muito bem as despesas pblicas em educao, porque elas
figuram nos oramentos votados no parlamento, oramentos que so facilmente acessveis,
mas conhecem-se mal as despesas privadas, em particular as das famlias. Neste caso, os
gastos reais das famlias s podem ser conhecidos atravs de inquritos directos, sendo que
as despesas gerais, por subsistema de ensino, por unidade, por corpos profissionais ou por
actividade so devidamente contabilizados nos oramentos pblicos e privados das instituies
de ensino e de formao.
Pela sua relevncia, importa assinalar o caso do ensino superior e o seu contributo no
processo de desenvolvimento de um pas.

Educao

Para Durkheim (1968, p. 51), a educao, ou seja, a aco exercida pelas geraes adultas
sobre as que no esto ainda maduras para a vida social, tem como objectivo principal suscitar
e desenvolver na criana um certo nmero de estados fsicos, intelectuais e morais exigidos pela
sociedade () e pelo meio a que pertence. um conceito que d nfase ao carcter social
e global da educao. A forma mais usual desta a educao formal, que inclui programas
escolares, ministrados e avaliados por agentes especializados, e cuja leccionao abarca um
conjunto de actividades obrigatrias e facultativas, desenvolvidas dentro ou fora da escola.
Esta perspectiva confere educao activa um papel relevante na formao do educando
ou aluno atravs de uma relao adaptativa optimizante que se consuma mediante a
comunicao e a aco (PUIG, 1987, p. 237). Neste caso, os agentes principais so a escola,
a famlia, o meio e, nalguns casos, tambm, a profisso. Complementarmente a esta aco,
nota o mesmo autor a importncia da educao permanente, direccionada especialmente para
indivduos em idade adulta.
Para o cumprimento das finalidades que a sociedade espera, a educao deve reunir, de
acordo com Rayo (1998, p. 11), um conjunto de requisitos fundamentais que se prendem
com o funcionamento do sistema educativo, no seu conjunto, e com a aco dos diferentes
actores, em particular. Para tanto, sublinha o referido autor que esta precisa de ter finalidades
e objectivos que assinalem as metas fixadas; de contedos e estratgias que permitam
conciliar o mundo dos saberes disciplinares com aqueles outros aspectos necessrios para o
desenvolvimento pessoal como os valores e o desenvolvimento das capacidades sociais e
afectivas; de mtodos apropriados e de tcnicas que permitam a comunicao, participao
e cooperao; a aproximao intelectual e afectiva aos problemas da sociedade; de modelos
de avaliao que valorizem os progressos alcanados e as dificuldades inerentes a um projecto
humano to ambicioso.
A perspectiva que partilhamos a de considerar no s os aspectos relativos educao
formal, mas outras iniciativas complementares, relacionadas com o ensino, a investigao e a
formao, assumidas por entidades diversas, que no s as entidades pblicas oficialmente
responsveis pelas mesmas atravs da concepo, desenvolvimento e avaliao de um
conjunto de iniciativas pedaggicas e outras, que espelham a poltica educativa de um
Governo. Estas podem atender educao formal, educao no formal ou, ainda,
educao ao longo da vida, relacionada com a formao pessoal e individual e o(s)
processo(s) de desenvolvimento socioeconmico e cultural de um pas. Referimos diversas
formas de educao.

116

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Educao de base
A educao de base pode ser entendida como sendo a instruo e formao que deve
ser assegurada a cada indivduo no sentido de lhe permitir desenvolver as suas capacidades
individuais e a insero na sociedade em que vive. Esta formao assegurada pela organizao
escolar, decorrente da escolarizao num perodo varivel e da vivncia de um conjunto de
princpios que assegurem uma vida cvica e a fruio dos direitos humanos fundamentais.
Pode confundir-se a educao de base com a educao regular e formal, dirigida populao
jovem e adulta, de carcter obrigatrio, gratuito e universal.
No que respeita a realidade portuguesa, a educao de base corresponde ao ensino
bsico, universal, obrigatrio e gratuito (art 6 LBSE), uma vez que a educao pr-escolar
considerada como complementar ou supletiva da aco educativa da famlia, com a qual
estabelece estreita cooperao (art 4), no reconhecimento de que famlia cabe um papel
essencial no processo da educao pr-escolar (art 5). Para os alunos que prosseguem
os estudos para alm do ensino bsico, estabelece ainda o art 4 que a educao escolar
compreende os ensinos bsico, secundrio e superior, e integra modalidades especiais e inclui
actividades de ocupao de tempos livres.

Educao de adultos
No se esgotando na escolarizao obrigatria, as aprendizagens fora deste perodo,
sobretudo em idade adulta, podem superar as necessidades e as carncias de uma formao
de base ou vindo a complet-la em alguns dos seus aspectos. o caso do ensino recorrente de
adultos, destinado aos indivduos que j no se encontram em idade normal de frequncia dos
ensinos bsico e secundrio (art 20 LBSE) e que desejam prosseguir estudos, especialmente
por razes de natureza profissional e cultural.
Na sociedade actual, a educao permanente e ao longo da vida torna-se necessria
dada a obsolescncia dos saberes e a evoluo tcnica e tecnolgica que experimentamos.
Assim, assinalaram Rassekh e Vaideanu (1987, p. 141): a educao permanente constitui
uma resposta original e adequada aos desafios da era actual e o nico meio de preparar o
indivduo a participar e a exprimir-se, a defender os seus direitos e valores fundamentais duma
sociedade democrtica, a auto instruir-se e a evoluir de forma eficaz numa sociedade marcada
por mudanas previsveis e imprevisveis. De notar que os diversos tipos de educao, formal,
no formal e informal, tm um papel complementar na formao permanente do indivduo, em
particular dos que experimentaram sadas prematuras do sistema de ensino.
De acordo com a LBSE, o ensino recorrente de adultos, embora parte integrante da
educao escolar, constitui uma modalidade especial de educao escolar (art 16). Abrange
no s os alunos que j no se encontram na idade normal de frequncia dos ensinos bsico
e secundrio, mas tambm os indivduos que no tiveram oportunidade de se enquadrar
no sistema de educao escolar na idade normal de formao, tendo em especial ateno a
eliminao do analfabetismo (art 20 LBSE).
A organizao curricular, metodologias de ensino e avaliao so especficas ao ensino
recorrente, que confere diplomas e certificados equivalentes aos do ensino regular, ou seja, ao
ensino ministrado de acordo com o estipulado na LBSE.

Jorge Carvalho Arroteia

117

Educao no formal
Esta designao genrica abarca o conjunto de conhecimentos adquiridos fora do sistema
formal de ensino, sem finalidades pedaggicas, sendo veiculada por diversos meios e agentes
de ensino e de socializao que, assim, concorrem com a instituio escolar.
Para Cabanas (1984, p. 49), a educao no formal, tambm designada por educao
informal, corresponde ao ensino extra-escolar, englobando o conjunto de meios e de recursos
no escolares disponveis e utilizados com fins formativos e/ou instrutivos. Nesta perspectiva
se refere educao extra-escolar a LBSE, que, no seu art 4, estabelece: a educao
extra-escolar engloba actividades de alfabetizao e de educao de base, de aperfeioamento
e actualizao cultural e cientfica e a iniciao, reconverso e aperfeioamento profissional e
realiza-se num quadro aberto de iniciativas mltiplas, de natureza formal e no formal.
A educao no formal est, assim, associada a actividades de educao da populao
adulta, relacionadas com as aprendizagens, conducentes a uma socializao de grupos
especficos de habitantes, quer registem ou no ameaas de excluso social. De realar que,
para alm destas aces, hoje em dia o papel dos meios de comunicao social (imprensa,
rdio, cinema, televiso, Internet, etc) tem vindo a desempenhar um papel relevante na formao
dos cidados. Uma das caractersticas essenciais da educao no formal a sua orientao
para os interesses do indivduo, adquiridos atravs de actividades extra-escolares e, muitas
vezes, sem qualquer ligao com os planos de ensino veiculados pela escola.
Abarcando conhecimentos muito vastos e uma formao cultural bastante diversificada, em
concordncia ou no com os programas escolares, a educao no formal (tambm designada
por educao paralela) tem vindo a beneficiar dos instrumentos de comunicao de massas,
sendo cada vez maior a sua importncia nas sociedades industriais e nas sociedades de
informao dos nossos dias. Embora associada aos diversos agentes de socializao, a
educao paralela contribui, pela sua articulao e integrao com os diversos saberes, para
fomentar a educao permanente e ao longo da vida.

Educao comparada

A actualidade de estudos, incidindo sobre realidades distintas dos sistemas educativos em


contextos societais diversificados, tem vindo a ganhar um nmero crescente de adeptos entre
algumas organizaes internacionais, associaes cientficas, investigadores e classe poltica,
que procuram conhecer os efeitos das reformas, da inovao e a mudana nos sistemas
educativos e sobre os sistemas sociais.
Estes estudos tm como referncia o desenvolvimento e autonomizao crescente da
educao comparada, consagrada, tradicionalmente, ao estudo internacional dos sistemas
educativos (NVOA, 1998, p. 52), e o trabalho de Marc-Antoine Jullien de Paris (1817)
Esboo e noes preliminares de uma obra sobre Pedagogia Comparada. Descreve o seu
autor ser uma obra empreendida primeiro para os vinte e dois cantes da Sua e para
algumas partes da Alemanha e da Itlia () e sries de questes sobre a educao, destinadas
a fornecer os materiais das Tbuas comparativas de observaes, para uso dos homens que,
querendo dar-se conta da situao actual da educao e da instruo pblica nos diferentes
pases da Europa, estiverem dispostos a concorrer para o trabalho de conjunto de que se expe
aqui o plano e objectivo (JULLIEN DE PARIS, 1967, p. 17). Este entendimento foi partilhado por
G. Meuris (ARROTEIA, MEURIS, 1993, p. 39), que afirma la pdagogie compare, discipline
qui relve des sciences de lducation, a pour domaine lanalyse et interpretation des pratiques
et des politiques en matire dducation dans diffrents pays et diffrentes cultures.
Beneficiando do progresso das cincias e do aprofundamento de diferentes estudos,
sugeridos por antigos percursores, tais como Xenfanes, Tcito, Plutarco ou j Marco Polo
(ARROTEIA, MEURIS, 1993, p. 45-46), educao comparada , hoje, uma cincia que
resulta, no dizer de Meuris (Op. cit., p. 47), do fenmeno de internacionalizao do mundo
contemporneo, que levou a que os decisores polticos orientem as suas opes en tenant
compte des solutions adoptes ailleurs afin de rechercher les formules les plus pertinentes
et les plus efficaces por le dveloppement de leur pays. Tais preocupaes permitem uma
grelha de leitura para os esforos desencadeados por diferentes geraes de comparativistas
com vista consolidao do seu campo de investigao e de aco (NVOA, 1998, p. 62).
Este autor (Op. cit., p. 62-63) considera quatro aspectos fundamentais a ter em conta neste
domnio: a ideologia do progresso, um novo conceito de cincia, a ideia de Estado-nao e a
definio do mtodo comparativo.
Note-se que a importncia que os sistemas educativos assumem na actualidade, por se terem
tornado em complexas organizaes sociais e como garante das expectativas de socializao,
alfabetizao e de formao dos habitantes de qualquer pas, justifica o interesse que hoje em

120

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

dia se atribui ao estudo quer das suas caractersticas globais organizao, funcionamento,
valores e objectivos , quer na ateno que dedicada a alguns dos subsistemas que os
compem. Por outro lado, o conhecimento actual dos sistemas educativos e das reformas
em curso torna-se cada vez mais imperioso no contexto da globalizao econmica e social
e da apreciao dos factores de crescimento dos diferentes pases do globo. Neste sentido,
o conhecimento dos sistemas educativos relevante no s para efeito de comparaes
internacionais, justificadas pela crescente interdependncia das sociedades e dos grupos
sociais, mas tambm pelas necessidades de anlise da realidade social que est subjacente
ao seu modo de funcionamento, de organizao e aos resultados finais, traduzidos na qualidade
e desempenho dos diplomados.
No contexto da Europa Comunitria, estas comparaes tornam-se necessrias, no
tanto para efeitos de uma harmonizao das polticas educativas dos pases que fazem parte
da UE, mas porque a mobilidade, que, hoje em dia, constitui um dos pilares da construo
europeia, assim o exige. Por esta razo, justificam-se as mltiplas reflexes que se vo
desenvolvendo, tendo em ateno os sistemas educativos, no seu conjunto, ou apenas
algumas das suas facetas, relacionadas com os fenmenos educativos e com as suas mltiplas
relaes sociais.
Dos trabalhos a destacar, podemos apresentar como exemplo o estudo comparativo
realizado por Eurydice (1997), expressando mais o ponto de chegada das reformas do
que o ponto de partida (Op. cit., p. 9), das inovaes introduzidas nos sistemas educativos
dos pases da UE e da EFTA. Este estudo contm informaes sobre as reformas levadas
a cabo entre 1984 e 1994, sobre a situao especfica nos 15 pases da UE e em 3 outros
pertencentes EFTA/EEA e sobre o conjunto dos sistemas educativos, descriminando os
aspectos seguintes: objectivos, estrutura da educao obrigatria, administrao da educao,
curriculum, professores e sua formao, medidas compensatrias das desigualdades, servios
de apoio educativo e avaliao e inspeco do sistema.
De acordo com Garrido (1991, p. 54), quando se estudam os sistemas estrangeiros
de educao no devemos esquecer que tudo o que ocorre fora das escolas tem a maior
importncia, como o que acontece dentro, e influencia, servindo, por sua vez, de interpretao,
aos factores internos. Desta forma, o contexto histrico-cultural que rodeia as diversas instituies
e componentes do sistema educativo constitui a primeira realidade a conhecer quando nos
debruamos sobre os sistemas educativos. Assim, como assinalam Rassekh e Vaideanu (1987),
nas suas finalidades, estruturas, processos, contedos e mtodos, estes so influenciados por
duas ordens de factores: os factores exteriores factores scio-econmicos e culturais e os
factores internos ou dinmica prpria do sistema. Nestas circunstncias e de acordo com um
dos autores que primeiramente atendeu comparao entre os sistemas educativos, Nicholas
Hans (1961), a chave capaz de explicar as diferenas entre eles o carcter nacional alicerado:
na unidade da raa, da lngua e religio, no territrio e na soberania poltica (GARRIDO,
Op. cit., p. 61).
Embora tratando-se de um dos primeiros contributos para explicar o carcter nacional, chave
da explicao dos sistemas educativos, outros factores foram, mais tarde, incorporados pelos
autores americanos Cramer Browne (1967), que consideraram como factores fundamentais
na construo do carcter nacional e dos sistemas educativos: o sentido de unidade nacional;

Jorge Carvalho Arroteia

121

a situao econmica geral; as crenas e tradies bsicas, incluindo nelas o legado religioso
e cultural; o status do pensamento educacional; os problemas lingusticos; o regime poltico:
comunismo, fascismo, democracia; e a postura colectiva, referente cooperao e compreenso
internacionais (GARRIDO, Op. cit., p. 62).
Reconhecendo o interesse dos princpios anteriormente enunciados como essenciais para
a compreenso e explicao dos sistemas educativos, mesmo na actualidade, verificamos
que outros factores podem ainda ser incorporados, desta vez relacionados com o crescimento
econmico e a evoluo sociopoltica, factos que, no contexto das actuais sociedades,
valorizam, ainda mais, os estudos em Educao Comparada. Na verdade, esta, como cincia
social em geral, ganha uma responsabilidade social acrescida, sobretudo na compreenso
para a compreenso do outro, como ser diferente, mas semelhante, atravs da descoberta de
novos horizontes de comunicao (FIGUEIREDO, 2001, p. 75).
Note-se que a esta cincia no deve ser reservada, apenas, a interpretao e explicao
da situao presente (perspectiva demasiado esttica), mas deve ajudar-nos, ainda, na
identificao das alteraes previsveis e da evoluo dos sistemas educativos, reafirmando-se,
assim, uma outra perspectiva mais dinmica, indispensvel ao Planeamento e Poltica
Educativa. Foi este, alis, o entendimento de um dos comparativistas contemporneos, Rosselo,
(1974) quando h algumas dcadas afirmou: a Educao Comparada deve ajudar-nos no
s a discernir o ritmo da evoluo da educao, mas tambm das reformas e das mudanas
que resultam desta evoluo acelerada. Da mesma forma, dever auxiliar a elaborao de
prognsticos sobre o futuro.
Estudos actuais, da responsabilidade de diferentes organismos internacionais, tais como
a UNESCO, a OCDE, o Conselho da Europa e a Unio Europeia, apoiam e justificam o
interesse e o desenvolvimento autnomo desta cincia. Por sua vez, o crescente interesse
em torno da anlise das diferentes situaes e contextos da realidade scio-organizacional
e institucional que a escola como elemento fulcral do sistema educativo tem justificado
mltiplas reflexes, levadas a cabo em encontros da especialidade, da Sociologia Histria
e Filosofia da Educao, das Didcticas e Metodologias Administrao e Gesto Escolares,
reforando, cada vez mais, o interesse e o aprofundamento dos estudos no mbito da
Educao Comparada.
Por nos parecer oportuno, no deixamos de anotar algumas das reflexes que Garrido
(1991, p. 92-96) elaborou sobre esta cincia e sobre o seu objecto:
1. No existe uma cincia comparativa da educao, mas apenas uma metodologia
a metodologia comparada aplicada educao;
2. Existe uma cincia comparativa da educao porque existe um mtodo comparativo
aplicvel aos problemas educativos;
3. Existe uma cincia comparativa da educao porque esta dispe de um objecto
especfico, embora sem metodologia prpria;
4. A Educao Comparada , fundamentalmente, uma Geografia da Educao;
5. A Educao Comparada , tambm, a Histria Comparada da Educao Contempornea;
6. A Educao Comparada o estudo comparado dos sistemas educativos existentes no
mundo de hoje.

122

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Quanto sua finalidade, parece-nos evidente no s o seu cariz meramente terico, mas
tambm o carcter prtico e o contributo dos estudos de natureza comparada que incidam quer
sobre os sistemas educativos na sua configurao e estrutura organizacional (GASPAR, 1996),
em relao s reformas educativas (FIGUEIREDO, 2001), ou sobre subsistemas de ensino em
particular, como o ensino secundrio (AZEVEDO, 2000) e profissional (PARDAL et al., 2004).
Baseados na capacidade humana de observao, de descrio, de compreenso temporal
e espacial, de estudos de caso, da experimentao de alguns dados observados, a Educao
Comparada recorre a metodologias que so prprias das cincias analticas e sintticas.
Dentro das primeiras, cabe o recurso metodologia descritiva e experimental; dentro das
segundas, beneficia da metodologia histrica e comparativa.
Note-se que a investigao realizada no mbito desta cincia no se deve afastar dos
trmites seguidos pelas outras cincias sociais, reconhecendo-se, no entanto, como primordial,
o conhecimento do contexto social e das relaes entre os diversos sistemas que com ele
interactuam. Esta postura segue, alis, as recomendaes de Gurvitch (1979, p. 17-18), quando
afirma ser essencial o conhecimento da realidade social, considerada em todas as suas escalas,
em todos os seus aspectos (por exemplo: estruturais e a-estruturais), de todos os nveis, todas
as escalas e aspectos da realidade social. Como este autor, defendemos que a anlise dos
factos sociais deve orientar-se para a realidade social presente e no apenas para a passada;
deve considerar o conjunto dos fenmenos sociais totais e no somente uma parte dessa
realidade, ultrapassando, assim, a mera observao da crosta exterior da sociedade, ou seja,
as manifestaes de carcter social que mais facilmente reconhecemos.
Justifica-se, desta forma, que a nossa ateno incida no s na mera descrio dos fenmenos
sociais, mas acima de tudo na sua explicao e na procura da metodologia adequada que permita
a compreenso da realidade social, tendo embora presente as precaues decorrentes da
anlise comparativa, garantindo a objectividade e rigor cientficos e evitando qualquer mutilao
da realidade e dos fenmenos sujeitos a comparao (SANTAMARIA, 1990, p. 81).
A necessidade de se prosseguirem, na actualidade, comparaes internacionais entre os
sistemas educativos de diferentes pases levou apresentao, pela UNESCO, de um sistema
de classificao internacional normalizada da educao International Standard Classification
of Education (ISCED) , a qual est dividida em sete nveis educativos, correspondentes aos
seguintes sub-sistemas e modalidades:
ISCED 0 Ensino pr-escolar;
ISCED 1 Ensino bsico (1 e 2 ciclo);
ISCED 2 Ensino bsico (3 ciclo);
ISCED 3 Ensino secundrio;
ISCED 4 Ensino ps-secundrio;
ISCED 5 Ensino superior (bacharelato e licenciatura);
ISCED 6 Ensino superior (mestrado, doutoramento e ps-doutoramento).

Educao em centros urbanos

O reconhecimento da importncia da evoluo social, como um conjunto de estgios atravs


dos quais todas as sociedades passam de simples a complexas e de homogneas a heterogneas
(HORON, HUNT, 1980, p. 63), constitui um fenmeno que nos ajuda a compreender a
especificidade dos fenmenos educacionais, em reas de forte concentrao humana, de maior
atraco e convergncia de bens, e de actividades humanas, bem como de populaes de
origem (geogrfica e social) diferenciadas, como sejam as cidades. Reconhecem os mesmos
autores (Op. cit., p. 67) que, usualmente, as grandes cidades tm sido a sementeira da civilizao,
ao passo que o desenvolvimento cultural tem sido mais restrito nas reas rurais isoladas.
Esta constatao exige uma maior ateno aco pedaggica e educativa levada a cabo em
escolas dos centros urbanos, que no s os de maior dimenso, mas tambm nas cidades
mdias, dotadas de diferentes tipos de equipamentos, servios e recursos educacionais.
Tal facto justifica-se, ainda, pela natureza do capital cultural urbano e pela relao de
sociabilidade entre os habitantes da mesma comunidade urbana ou entre estes e os das
comunidades rurais mais prximas, cada vez mais atrados pelos centros urbanos, dotados de
outros tipos de equipamentos sociais e culturais e de melhores acessibilidades em relao
sua disponibilidade e utilizao. Estas circunstncias, que ajudam a compreender o movimento,
complexo, de desertificao rural, iniciado com a industrializao e urbanizao mais recente,
trouxe um conjunto de alteraes demogrficas do tecido urbano, traduzidas, geralmente, pelo
esvaziamento residencial do centro e pela construo, na periferia, de bolsas de habitantes
marcados por determinados traos profissionais, tnicos e culturais. Nestas circunstncias,
a construo de novas identidades urbanas tem vindo a tornar-se cada vez mais complexa,
decorrente de fenmenos associados mobilidade geogrfica e social e deslocalizao
e relocalizao de novos moradores, dando origem a aces complexas e a programas de
interveno social e educional, conduzidos especialmente pelo poder local.
A realidade urbana actual, objecto de estudo de diferentes disciplinas (Geografia, Ecologia
e Sociologia), tem vindo a dar origem a diferentes abordagens que realam a importncia das
dinmicas sociais e de identidade social que ocorrem nas diferentes reas urbanas, decorrentes
das novas formas de habitat e da composio social dos moradores (MENDRAS, FORS,
1983, p. 68). Este facto faz-nos evocar diversos tipos de anlise, tais como os de Morris (1972),
Castells (1973), Chevalier (1977), Faria (1981) ou outros mais recentes, que assinalam diferentes
aspectos da simblica urbana expressiva da aco das prticas culturais e resultantes
das relaes (tenses) sociais existentes numa dada conjuntura de uma formao social
(FARIA, 1981, p. 154) e as suas relaes com as prticas educacionais.

124

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Um estudo de Fernandes (2005, p. 247) recorda-nos ser necessrio atender s tendncias


que atravessam as sociedades actuais, aos processos de desestruturao e de reestruturao
que as animam, para que se afirmem e se protejam os direitos do homem e se encontrem
formas de incluso de todos e no de indigna excluso. Tal situao tanto mais actual quanto
mais se fazem sentir os efeitos do xodo rural, responsvel pela desertificao acrescida das
reas outrora dominadas pela agricultura de subsistncia ou por iniciativas empresariais de
ndole industrial, em decadncia, e pelos efeitos da globalizao, marcada pela intensificao
dos fluxos migratrios.
Recordam-nos alguns dos tericos da geografia locativa os efeitos da acessibilidade, no s
no preo dos solos urbanos, mas tambm na distribuio dos equipamentos sociais. Assim, as
reas mais distantes dos centros vitais de qualquer centro urbano tornam-se locais privilegiados
para a fixao de indivduos com menores recursos, o que pode igualmente acontecer num
processo de desvitalizao dos centros urbanos, quando so invadidos pelas actividades
tercirias e estas, por razes do prprio mercado, se vem obrigadas a mudar de local e de
instalaes. Contudo, mesmo dentro dum espao urbano, as condies de acessibilidade
alteram-se, como se modifica a composio das famlias e dos habitantes que a residem.
Por isso, ser de esperar que o pblico escolar e as ofertas de formao acompanhem estes
processos complexos de urbanizao dos espaos urbanos, dadas as maiores oportunidades
de frequncia e acessibilidade aos centros educativos e de formao.
Entendendo ser a escola um dos equipamentos bsicos e fundamentais determinante
de alguma nodalidade, no seio do tecido urbano, ser de esperar que ela venha a desempenhar funes distintas dentro do mesmo espao e funes semelhantes em espaos
contguos. Da que as funes que esta deve desempenhar, nomeadamente as de socializao,
personalizao, capacitao e mudana social, devam ser entendidas como algumas das
tarefas primordiais que a escola deve continuar a assegurar nos meios urbanos. E mesmo que
a populao residente na sua rea directa de influncia no seja homognea, a socializao
alcanada por diversos meios e dirigida a pblicos diferenciados deve facilitar a integrao de
todos no meio social e diversificado onde vivem. Igual responsabilidade tem a escola no que
concerne ao facilitar o desenvolvimento da personalidade de todos os seus alunos, de promover
as diferentes aprendizagens e a divulgao de valores que garantem a construo de uma matriz
cultural prpria, designada por vezes de cultura urbana, embora diferenciada e expressa na
personalidade de cada um dos residentes urbanos.
A preparao para a vida activa, sendo embora uma tarefa difcil de prosseguir e dependente
no s das heranas culturais, mas tambm das caractersticas do meio social e empresarial
envolvente, primeiramente garantida, de forma ampla, pelo modelo das aprendizagens e
pelas propriedades individuais dos alunos. Contudo, a integrao destes indivduos no tecido
produtivo constitui-se como decorrente dos processos locativos de implantao das actividades
produtivas e dos servios implantados, de forma diferenciada e distinta, no tecido urbano e
peri-urbano. Finalmente, em qualquer sociedade, a mudana social, desenvolvida sua escala
e no seu microcosmos prprio pela escola, constitui outra das funes primordiais da educao
e da escola que estamos a considerar.
O enunciado destes pressupostos no esconde o rol de dificuldades que, hoje em dia,
competem escola, em particular, e educao, em geral, no contexto das sociedades modernas

Jorge Carvalho Arroteia

125

e ps-industriais em que vivemos. Identificar as sensibilidades e os interesses das diversas


comunidades que residem nestes centros urbanos, bem como desenvolver projectos que
contemplem o desenvolvimento humano da populao que as habita, qualquer que seja a
sua herana cultural e a orientao das suas expectativas pessoais e sociais, constitui um
dos desafios a que todos temos e devemos saber responder. Por estas razes, projectos
distintos tm vindo a ser aprofundados, considerando a especificidade das comunidades
urbanas no seu todo e o seu contributo na elaborao de projectos educacionais que
ponham em relevncia a interaco dos seus moradores e o seu envolvimento em projectos
de interesse colectivo.
O exemplo a referir o dos Territrios Educativos de Interveno Prioritria TEIP criados
em 1996 (Despacho n 147-B/ME/96, de 8 de Julho). De acordo com Costa, Neto-Mendes
e Sousa (2001, p. 17), os TEIP tm como objectivo geral a promoo escolar da educao
bsica, muito em particular das crianas e dos jovens em situao de risco de excluso social
e escolar, atravs de:
a) Melhoria do ambiente educativo e da qualidade das aprendizagens e do sucesso dos
alunos;
b) Uma viso integrada e articulada da escolaridade que favorea a aproximao dos
trs ciclos do ensino bsico, bem como da educao pr-escolar, favorecendo o
desenvolvimento e integrao das mltiplas dimenses educativas (a educao de
adultos, a iniciao profissional, a educao especial, o apoio psicopedaggico e a
orientao escolar e profissional, a aco social escolar e a sade);
c) A criao de condies que favoream a ligao da escola comunidade e vida
activa, designadamente ajustando a oferta educativa aos projectos das comunidades e
implicando e co-responsabilizando as comunidades nos processos educativos;
d) A optimizao dos recursos, atravs da sua gesto integrada, ao servio da progressiva
coordenao das polticas educativas.
O leque e calendrio de iniciativas acima referidas esto definidos no Projecto Educativo
de Escola. A este respeito, evocamos Rodrguez (1992, p. 31), que defende caber escola
um papel relevante na defesa e oferta de valores relacionados com a participao, a
liberdade, a responsabilidade, a justia e a solidariedade. Mais ainda (Op. cit., p. 53), a sua
aco pedaggica fica enriquecida se cultivar a autodisciplina, a capacidade de reflexo, a
disponibilidade crtica, a alegria, a generosidade e o desejo de aventura. Estes aspectos,
se aliados existncia de recursos diferenciados, tm vindo a permitir o desenvolvimento de
iniciativas que se aglutinam em pressupostos tericos e pedaggicos da cidade, como espao
de aprendizagem, de socializao, de vivncia colectiva, de integrao e de aprofundamento
da cidadania, no mbito de projectos relacionados com a cidade educadora.
Como nota Azevedo (2006, p. 52), a cidade, lugar onde se concentra a maior parte dos
seres humanos sobre a terra, tambm pode ser pensada como pedagogia, como comunidade
de aprendizagem. E a pedagogia est no corao da cidade () porque a cidade reconhece a
centralidade do humano nos processos de desenvolvimento das pessoas e das comunidades
que fazem a cidade. Tal entendimento vai ao encontro do que Rodrguez (1992, p. 68)
defendeu, considerando que a funo da escola centra-se em transformar, em levar os seus

126

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

alunos da informao cultura; da disperso integrao; da abundncia de recursos


auto-organizao; das possibilidades tecnolgicas liberdade.
Estas so algumas das razes que sugerem uma maior ateno aco pedaggica e
educativa nos centros urbanos e nas respectivas reas metropolitanas, bem como s
dinmicas socioeducativas que a se tm vindo a desenvolver, sobretudo no contexto actual,
marcado pelo aumento da sua atraco sobre as populaes rurais e pela miscigenizao
da sua populao. Estes fenmenos sociais so acompanhados de processos especficos,
relacionados com o ordenamento do territrio, marcado pela desertificao crescente das reas
identificadas com uma maior ruralidade, em detrimento das reas urbanas dotadas de outras
oportunidades laborais, culturais e de proteco na assistncia e sade.
Se tomarmos em conta a realidade portuguesa e sua evoluo prxima, verificamos que os
padres de distribuio dos habitantes se tm vindo a alterar, devido no s desertificao
de certas reas rurais, mas tambm ao crescimento dos centros de maiores dimenses as
cidades, as vilas e outras povoaes , que passaram a oferecer certos tipos de equipamentos
prprios das povoaes de maior dimenso. Assim, de acordo com os dados do ltimo censo
da populao (INE, 2002, XLVII), verifica-se o seguinte:
Em 2001, cerca de 55% da populao residia em lugares com 2000 ou mais habitantes
(558 lugares). A evoluo na ltima dcada foi no sentido da concentrao da populao,
com a populao residente em lugares com 2000 ou mais habitantes a crescer a um ritmo
4 vezes superior ao crescimento global da populao, sendo que a populao residente
em lugares de menor dimenso ou residuais decresce 8%.
O Continente detm 96% da populao residente nestes aglomerados, sendo que os
restantes 4% se distribuem de forma aproximadamente igual pela Madeira e Aores.
A rede urbana de Portugal Continental ainda em 2001 bastante desequilibrada,
caracterizada por uma macrocefalia bicfala (sustentada nas reas Metropolitanas e
centrada em Lisboa e Porto) e por uma proliferao de aglomeraes na faixa atlntica,
que se estende da Pennsula de Setbal ao Minho-Lima, concentrando 85% da populao
e 76% dos lugares do continente (incluindo os principais vales sub-regionais).
Em termos de hierarquia de lugares, destacam-se Lisboa e Porto (ainda que o primeiro
tenha mais do dobro dos residentes do segundo) e, se forem excludos os aglomerados
interiores, as reas Metropolitanas (que detm, no seu conjunto, 60% da populao
do Continente a residir neste tipo de aglomerados); seguem-se Braga, Funchal,
Coimbra, Guimares, Leiria, vora, Faro e Aveiro. Relativamente aos aglomerados dos
Aores, de notar que Ponta Delgada aparece apenas na 25 posio, com cerca de
20.000 habitantes.
O interesse pela especificidade da educao nos centros urbanos, particularmente nos de
maiores dimenses, constitudos por verdadeiros mosaicos demogrficos e culturais, um
assunto que tem vindo a ganhar novos adeptos com a criao do movimento internacional
das Cidades educadoras, fundado em 1990, em Barcelona, e regido pela adopo de uma
Carta de Princpios, que representado pelas autarquias, com o objectivo de melhorarem a
qualidade de vida dos seus habitantes, atravs da prioridade poltica ao investimento cultural
e aprendizagem ao longo da vida (AZEVEDO, Op. cit., p. 58).

Educao e desenvolvimento

A anlise da evoluo das sociedades, nas suas diversas dimenses, econmica, cultural e
outras, tem vindo a merecer diversos tipos de explicao por parte de cientistas sociais. Assim,
a importncia concedida educao, como factor de crescimento socioeconmico e de
desenvolvimento humano, tem a ver com a constatao, no perodo seguinte ao da Segunda
Guerra Mundial, coincidente com a fase de reconstruo econmica e social da relao
existente entre os nveis de crescimento econmico e os investimentos em educao. De facto,
a relao entre a educao e o desenvolvimento econmico foi entendida pelos fundadores da
Unesco, os quais, de acordo com Holmes (1983, p. 13), lanaram a ideia de que a educao
podia permitir uma melhoria do nvel de vida e assegurar a paz e a democracia.
Outros organismos internacionais, entre os quais a OCDE, assim o entenderam e em
conferncia internacional, promovida por este organismos, realizada em Paris, no ano de
1966 Confrence sur les politiques de croissance conomique et dinvestissement dans
lenseignement, tem vindo a ser aceite, muito embora os modelos desenvolvimentistas de ento
tenham vindo a evoluir, realando a oportunidade e interesse da articulao entre as polticas
educativas e as demais polticas sociais e de emprego, nomeadamente as que respeitam ao
desenvolvimento local e regional. A partir de ento, diversos trabalhos e pesquisas promovidas
por este organismo internacional e por outras entidades tm chamado a ateno para este facto,
no obstante as flutuaes recentes, relacionadas com a emergncia de diferentes ciclos de
crescimento e de crise, chamarem a ateno para a existncia de diferentes factores, promotores
deste processo, relacionando-o, em muitos casos, com as etapas de desenvolvimento
econmico. Numa abordagem essencialmente econmica, Rostow (1966) considera cinco
etapas fundamentais na sua evoluo: sociedade tradicional, pr-condies para o arranque,
arranque, marcha para a maturidade e era do consumo de massas (Op. cit., p. 14).
Tendo presente que o crescimento econmico e o desenvolvimento do ensino andam
associados e que este deve traduzir-se no s no desenvolvimento individual do aluno, mas
tambm no bem-estar econmico e poltico da sociedade, Beeby (1967, p. 45) chama a ateno
para a existncia de diferentes factores que justificam o conservantismo num sistema escolar em
quase todos os nveis de desenvolvimento. Serve-se, para tanto, do exemplo da classe docente
(Op. cit., p. 46-50), justificando essa situao na falta de metas ntidas: as metas bsicas da
educao so menos claramente definidas do que as da maioria das outras profisses ();
compreenso e aceitao: poucas reformas no contedo e no mtodo de ensino tm qualquer
valor at que sejam compreendidas e aceites de boa vontade pelos professores que devem
aplic-las (); professores, o produto do sistema: eles tendem a incorporar em si mesmos as

128

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

virtudes e os defeitos do sistema e, contudo, s atravs deles que este pode ser reformado
(); isolamento do professor e limite da habilidade dos professores.
Passadas vrias dcadas sobre o enunciado destes problemas, devemos considerar a
emergncia de novas questes educacionais, relacionadas com este tema. Assim nos recorda
Martins (1996, p. 151), ao afirmar que no pode, contudo, ser atribuda uma importncia
exagerada educao no desenvolvimento econmico, j que este depender de um conjunto
de factores polticos, econmicos (nacionais e internacionais) e sociais.
Mesmo assim, importa realar como os indicadores nacionais e internacionais ilustram,
globalmente, as diferenas entre as regies potenciadores de nveis de desenvolvimento mais
elevado e as que registam melhores nveis de escolarizao e de ensino-formao dos seus
cidados. Esta constatao evidente, sobretudo, no ciclo actual, marcado pela emergncia
da globalizao e da sociedade de conhecimento, em que a modernizao dos sistemas
sociais e educativos e o domnio das novas tecnologias surgem como primeiros responsveis
pela mudana social e inovao tecnolgica, potenciadores de elevados nveis de instruo e
de bem-estar da populao. H, no entanto, que referir a necessidade de estudos parcelares,
conduzidos escala regional e local, que podem pr em causa a aplicao de certos tipos
de investimentos em educao e formao e o seu aparente no-retorno em termos de
empregabilidade dos cidados.
Contudo, como nos recorda Azevedo (1998), a formao e a qualificao geral dos cidados
constituem um pr-requisito cada vez mais imprescindvel em ordem sua participao
social, numa sociedade crescentemente exigente em informao e, sobretudo, em termos de
conhecimento. Assim se compreendem os esforos que assentam no pressuposto de que a
educao o motor do desenvolvimento, gerando diferentes dinmicas sociais, sobretudo a
nvel local e atravs do estabelecimento de diferentes parcerias, convenientemente conduzidas,
e da interaco entre os cidados animados por diferentes tipos de solidariedades sociais e
territoriais. Neste sentido, pronuncia-se, igualmente, Costa (COSTA, DIAS, VENTURA, 2005,
p. 10), quando afirma que a valorizao das polticas educativas locais acaba por ser tambm
uma resposta s dificuldades que os sistemas centralizados, como o da educao, tm revelado
para gerir eficazmente a complexidade e a heterogeneidade resultantes da expanso da rede
e da massificao escolares, acrescentando assim os argumentos da necessidade tcnica e
da eficcia s razes de natureza poltica e ideolgica.
As consideraes anteriores no nos devem fazer esquecer outras vertentes deste processo,
dado que, como afirma Carneiro (1994, p. 9), uma nao desenvolvida , assim, aquela
que conjuga um Estado consciente da sua subsidiariedade e uma sociedade munida dos
mecanismos de auto-regulao suficientes para acarinhar o crescimento das liberdades
fundamentais em cuja ordem se inscreve, inequivocamente, a de ensino.

Desenvolvimento humano
O assegurar uma educao que favorea o desenvolvimento pleno e harmonioso da
personalidade de qualquer indivduo, em particular da criana, colocando a aco educativa
no centro do prprio desenvolvimento humano, constitui uma das preocupaes do nosso
sistema educativo. Para tanto, tem de recorrer aos pais e educadores, sociedade em
geral e s instituies educativas, baseando-se, fundamentalmente, nos programas oficiais

Jorge Carvalho Arroteia

129

(sem esquecer, como bvio, os curricula ocultos), de forma a promover a permanente aco
formativa, orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso
social e a democratizao da sociedade, como estipula a Lei de Bases do Sistema Educativo
Portugus (art 1).
Assente na socializao pela famlia, pela escola, ou por aco dos grupos de amigos,
dos meios de comunicao social e da sociedade em geral, a escola desempenha um papel
preponderante na construo da personalidade do indivduo e na sua orientao profissional.
Este facto tende a facultar o desenvolvimento da personalidade do aluno, colocando a aco
educativa no centro do prprio desenvolvimento humano, o que deveria constituir uma das
preocupaes fundamentais do nosso sistema de ensino. Da que se procure a colaborao
dos pais e dos demais educadores (e actores sociais), que devem facilitar, juntamente com a
escola, o cumprimento dos objectivos gerais do nosso sistema educativo. No seu conjunto, este
deve contribuir para uma adequada formao da pessoa humana, desenvolver a capacidade
de trabalho e proporcionar, com base numa slida formao geral, uma formao especfica
para a ocupao de um justo lugar na vida activa, que permita ao indivduo prestar o seu
contributo ao progresso da sociedade, em consonncia com os seus interesses, capacidade
e vocao (art 3 LBSE).
Sendo certo que o desenvolvimento humano no se circunscreve a um nico domnio,
recordamos que a LBSE defende a integrao da criana em grupos sociais diversos,
complementares da famlia (art 5); a aquisio dos conhecimentos basilares que permitam o
prosseguimento de estudos ou a insero do aluno em esquemas de formao profissional
() (art 7) e o facultar de contactos e de experincias com o mundo do trabalho (art 9).
Este aspecto tem a ver com a formao profissional, entendida como um complemento da
preparao para a vida activa, iniciada no ensino bsico e completada pela aquisio de
conhecimentos e de competncias profissionais, para responder s necessidades nacionais
de desenvolvimento e evoluo tecnolgica (art 19).
Factor relevante dessa formao desempenhado pelos contedos de ensino (art 47
LBSE), traduzidos na respectiva organizao curricular. De facto, a necessidade de responder
s necessidades da realidade social, contribuindo para o desenvolvimento pleno e harmonioso
da personalidade dos indivduos, incentivando a formao de cidados livres, responsveis,
autnomos e solidrios e valorizando a dimenso humana do trabalho (art 2 Lei 46/86),
est consignada em diversos artigos que integram a LBSE, em particular nos que definem os
objectivos da educao pr-escolar, do ensino bsico e do ensino secundrio.
No que educao pr-escolar diz respeito, notamos que esta deve facultar uma formao
cuidada da criana, complementando a aco educativa da famlia, com a qual dever
estabelecer estreita cooperao (art 4). Por sua vez, o ensino bsico (art 7), de carcter
universal, obrigatrio e gratuito, deve assegurar que, nesta formao, sejam equilibradamente
inter-relacionados o saber e o saber-fazer, a teoria e a prtica, a cultura escolar e a cultura
do quotidiano ().
Estas so algumas das preocupaes que esto expressas na referida Lei de Bases e que
devem complementar os ensinamentos ministrados no seio das instituies familiares, religiosas
e educativas, de forma a completar a prossecuo dos objectivos scio-afectivos, referentes
transmisso de valores e de comportamentos relativos convivncia social e poltica, s

130

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

relaes interpessoais, aos papis sociais, formao profissional, etc. e que completam o
desenvolvimento humano e social facultado pela Escola.
De acordo com Loureiro (1985, p. 11-27), cabe s instituies escolares estruturarem-se
de modo a assegurarem uma orientao das aprendizagens, mais no sentido da orientao
do desenvolvimento humano do que na transmisso de contedos didcticos, libertando-a,
deste modo, da influncia da organizao social dominante que nela v, essencialmente, o
desenvolvimento da sua funo econmica e poltica. Nesta perspectiva, e de acordo ainda
com aquele autor, escola caber romper com um certo determinismo gentico, promovendo
a descoberta das aptides individuais, de forma a transform-la, directa e primordialmente,
num centro de activao e orientao do desenvolvimento humano. Mais ainda, acrescenta
Costa (1981, p. 570) que a educao contribuir para o desenvolvimento na medida em
que souber gerar nos cidados uma capacidade crtica que os habilite a resistir demagogia
e manipulao e concorra para dignificar a funo que cabe crtica nas sociedades
democrticas. Esta perspectiva refora o sentido que Rocha (1996, p. 34) atribui aos valores
em educao e, particularmente, aos relacionados com a liberdade e a autonomia. A este
respeito, assinala (Loc. cit.), parafraseando Le Senne, diramos que educar para a liberdade e
a autonomia educar para a humanizao e personalizao do homem.
Contudo, anteriormente Escola, o meio familiar dever ter desempenhado uma funo
primordial no sentido de favorecer ao indivduo os suportes indispensveis sua realizao
pessoal e social, garantindo-lhe as condies necessrias para aprender a ter e aprender
a ser, no contexto da sociedade em mudana em que vivemos. Mudana esta que leva
o ser humano a sentir-se permanentemente insatisfeito e desejoso de se ultrapassar em
todos os domnios (ROCHA, 1988, p. 9). Contudo, prossegue o mesmo autor (Loc. cit.) que
tal atitude acha-se paradoxalmente? ligada a um generalizado sentimento de crise e
frustao, uma vez que sonhos longamente acalentados tiveram de ceder dura realidade
dos factos: os recursos da humanidade nem sempre lhe permitem atingir as metas sonhadas.
Entre estas contam-se as questes relacionadas com os modelos de escola, a natureza das
aprendizagens, o sucesso escolar e educativo, o acesso, as condies de vida da populao
escolar, etc.
Recorde-se que um dos primeiros entraves ao processo de democratizao do ensino reside
na ausncia da frequncia escolar de parte da populao, que se traduz no analfabetismo.
Da que um dos indicadores, utilizados pelo PNUD sobre o desenvolvimento humano (IDH),
considere a esperana de vida e a alfabetizao da populao adulta (>15 anos) como os
primeiros indicadores do desenvolvimento humano, entendido no como uma acumulao de
riqueza, mas centrado nas pessoas. De acordo com este organismo (PNUD, 1990, p. 10-11),
o desenvolvimento humano um processo que consiste no alargamento das possibilidades
oferecidas a cada um, relacionadas com a formao das capacidades humanas, a sade e
o saber, e o modo como o indivduo as aproveita no seu trabalho e tempos livres.

Desenvolvimento comunitrio
O interesse pelos estudos e iniciativas orientadas para a populao residente num
determinado territrio, unida por laos de solidariedade e interaco comuns, tem vindo a
aumentar particularmente no mbito de trabalhos relacionados com a educao de adultos,

Jorge Carvalho Arroteia

131

a educao laboral e de iniciativas relacionadas com a formao ao longo da vida. Diversos


autores e instituies, nomeadamente as Naes Unidas, tm vindo a valorizar o progresso
social atravs do desenvolvimeno comunitrio e educativo. De acordo com Grcio (1988, p. 19),
este deve responder a uma vontade de transformao e de progresso que h nas populaes
ou que desperte nelas por adequada interveno.
Para Carmo (1998, p. 5), este pode ser definido como o processo tendente a criar
condies de progresso econmico e social para toda a comunidade, com a participao
activa da sua populao e a partir da sua iniciativa. Sublinha o mesmo autor (Loc. cit.),
baseado em estudos de Ezequiel Ander-Egg (1980, p. 69), que o desenvolvimento comunitrio
caracteriza-se como uma tcnica social de promoo do homem e de mobilizao de recursos
humanos e institucionais, mediante a participao activa e democrtica da populao, o estudo,
planeamento, e execuo de programas ao nvel de comunidades de base, destinados a
melhorar o seu nvel de vida.
De acordo com Mascareas (1996, p. 23), o desenvolvimento comunitrio supe a realizao
de actividades educativas relacionadas com o bem-estar da comunidade que as acolhe.
Este bem-estar pode ser expresso atravs de diferentes concepes de desenvolvimento, de que
se destacam as de natureza sociocultural, relacionadas com a evoluo da prpria sociedade, e
que permitem distinguir diversos tipos. Segundo o mesmo autor (Op. cit., p. 28-29), este reveste
quatro aspectos distintos:
a) aspecto econmico, relacionado com o funcionamento da actividade econmica;
b) dimenso social, relacionada com o acesso educao e participao colectiva nos
processos de produo;
c) dimenso poltica, relacionada com a formao da populao de acordo com as
ideologias no poder;
d) dimenso cultural, considerando o desenvolvimento global de cada homem e de todos
os homens.
Hoje em dia, os conceitos de desenvolvimento integram ainda outras preocupaes, como
as de desenvolvimento integrado, concebendo-o como resultado da interaco complexa
de diferentes factores de ordem poltica, econmica, social, cultural, biolgica e tecnolgica,
que nos remetem para as questes fulcrais do ecodesenvolvimento. Assim, de acordo com
Mascareas (Op. cit., p. 30-31), o ecodesenvolvimento deve revestir as seguintes caractersticas:
integral e integrado, endgeno, ecolgico, local, equilibrado e harmnico, de base popular,
cooperativo, social e cultural.
De facto, como nota Azevedo (2006, p. 30), a educao desempenha um eixo central no
desenvolvimento comunitrio se atentarmos no seu potencial de construo de individualidade,
de responsabilidade, de sociabilidade e de sentido de comunidade, de saber viver juntos
(UNESCO). Da que o lanamento de iniciativas orientadas para determinados grupos de
cidados, reunidos em comunidades, exijam a participao dos mesmos, o levantamento das
necessidades de interveno e um pensamento crtico e construtivo sobre essas necessidades
e a forma de as altrapassar.
Quanto s estratgias a seguir, tomamos duas referncias: para Grcio (1988, p. 19), estas
devem provocar ou aceitar a participao das comunidades, promover a sua autonomia () e

132

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

passam pela articulao e integrao de diferentes servios e tcnicos, facto que no diminui o
seu papel, antes acrescenta as suas responsabilidades, reclamando atitudes de disponibilidade
em relao s populaes. Por sua vez, segundo Carmo (1998, p. 7), as estratgias de
desenvolvimento comunitrio assentam num conjunto de princpios que passamos a indicar:
o princpio das necessidades sentidas, que defende que todo o projecto de desenvolvimento
comunitrio deve partir das necessidades sentidas, pela populao e no apenas das
necessidades consciencializadas pelos tcnicos;
o princpio da participao, que afirma que a necessidade do envolvimento assenta na
perspectiva do crescimento econmico inerente a qualquer tipo de desenvolvimento.
Quer dizer, tem em conta a economia comunitria, enquanto a sua capacidade para gerar
rendimento e emprego ou para manter e incrementar a sua situao econmica relativa.
Para tanto, o desenvolvimento comunitrio deve assentar num conjunto de princpios que
configuram as estratgias a seguir e o conhecimento profundo da populao no processo
do seu prprio desenvolvimento;
o princpio da cooperao, que refere como imperativo de eficcia a colaborao entre
o sector pblico e privado nos projectos de desenvolvimento comunitrio;
o princpio da auto-sustentao, que defende que os processos de mudana planeada
sejam equilibrados e sem rupturas, susceptveis de manuteno pela populao-alvo e
dotados de mecanismos que previnam efeitos preversos, ocasionados pelas alteraes
provocadas;
o princpio da universalidade, que afirma que um projecto s tem probabilidades de
xito se tiver como alvo de desenvolvimento uma dada populao na sua globalidade
(e no apenas subgrupos dessa populao) e como objectivo a alterao profunda das
condies que esto na base da situao de subdesenvolvimento.
Pelo seu interesse, transcrevemos, ainda, do mesmo autor trs modelos distintos de
desenvolvimento comunitrio, baseados em critrios geogrficos, conceptuais e no estilo de
interveno. O primeiro, assente numa tipologia geogrfica, parte da observao de regularidades
observadas em diferentes zonas do mundo, tipificando o Desenvolvimento Comunitrio de acordo
com os modelos dominantes nas diversas regies, tais como: o tipo americano, afro-asitico,
latino e europeu. Cada um deste tipos atende a situaes especficas, tais como os bairros
dormitrios, as escolas comunitrias, os centros de sade; os recursos naturais e as condies
estruturais e econmicas; as assimetrias regionais e os processos de desenvolvimento regional
(Op. cit., p. 9). Para cada uma destas situaes, so definidos diferentes objectivos de interveno,
tais como a criao de comunidades humanas, assentes na cooperao; reconstruo da
estrutura social e econmica; e a superao dos contrastes regionais ou a utilizao do
desenvolvimento comunitrio como meio dinamizados do prprio desenvolvimenro regional.
Para alm dos objectivos concretos, so definidas estratgias distintas de modo a alcanar
os objectivos anteriormente assinalados.
Ainda de acordo com o mesmo autor (Op. cit., p.10), a tipologia conceptual, proposta por
Manuela Silva, distingue trs tipos de interveno:
tipo integrado correspondente, na tipologia anterior, ao afro-asitico, caracterizado pela
aplicao das tcnicas de desenvolvimento comunitrio escala nacional;

Jorge Carvalho Arroteia

133

tipo adaptado, anlogo ao europeu, sempre que o projecto tenha escala regional;
tipo projecto-piloto, semelhante ao latino e ao americano, quando a escala de interveno
mais restrita.

Finalmente, transcrevemos do mesmo autor ((Loc. cit.) a tipologia dos modelos de interveno
de Jack Rothman (1987), consentneos com algumas das preocupaes sociais, na actualidade.
So eles:
modelo de desenvolvimento local, caracterizado por uma interveno muito localizada
(perspectiva microssocial), orientada para o processo de criao de grupos de auto-ajuda
em que o interventor assume um papel facilitador com uma forte componente socioeducativa;
modelo de planeamento social, caracterizado por uma interveno de componente meso
e macro mais evidente, voltada para a resoluo de problemas concretos (orientao para
o resultado), em que o interventor assume um papel de gestor de programas sociais;
modelo de aco social, caracterizado por uma interveno de perspectiva integrada
(macro, meso, micro), orientada para a alterao dos sistemas de poder em presena,
em que o interventor assume um papel de activista, advogado do sistema-cliente e
negociador, aproximando-se da figura do militante dos direitos cvicos.
Havendo diferentes concepes sobre o desenvolvimento comunitrio, no admira a
diversidade de temas que tm preocupado os cientistas sociais. Carmo (Op. cit., p. 17)
agrupa-as em cinco grandes grupos:
aspectos tericos, metodolgicos e polticos;
aspectos relacionados com a sade comunitria;
questes relativas s minorias;
trabalho com crianas e jovens;
apoio famlia.
No seu conjunto, o tratamento destes temas exige uma formao terica e metodolgica
adequada e aprofundada, tendo em conta os diferentes contextos societais e humanos que
impelem a intervenes distintas no mbito da educao e da formao.

Desenvolvimento socioeconmico
As relaes entre a educao, a formao e o desenvolvimento constituem um dos temas de
maior interesse, tendo em conta a evoluo da sociedade actual e os desafios relacionados com
a abertura que a caracteriza. Neste caso, a formao dos recursos humanos, se devidamente
orientada para as necessidades do pas, desempenha um papel relevante, como motor deste
processo. De facto, como assinala Martins (1999, p. 99), verifica-se existir uma relao forte
e plurifacetada entre educao e economia (), no se assumindo, contudo, a educao
como factor determinante na estrutura e rumo seguido pela economia, mas mostrando-se
indispensvel a sua aco, quer adequando a mo-de-obra ao sistema de emprego e
tecnolgico, quer socializando em comportamentos exigidos pelo sistema produtivo e pelo
sistema de disfuncionalidades, como o caso do desemprego.

134

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

De acordo com Lopes (1987, p. 18-19), o desenvolvimento tem que ver com as pessoas
e impe condies de ordem qualitativa desequilbrio, de harmonia, de justia social cuja
verificao vai depender grandemente da racionalidade que seja possvel impor organizao
espacial da sociedade. Deve ser encarado em duas perspectivas, distintas e complementares,
a temporal e a espacial e avaliado em termos quantitativos e qualitativos; a primeira tem a ver
com a utilizao de indicadores de bem-estar; a segunda, com a satisfao das pessoas.
Observa, ainda, o mesmo autor (LOPES, 1989, p. 10) que no h desenvolvimento se no
houver desenvolvimento regional, assente no traado de regies, estendidas como entes,
sujeitos, do processo de desenvolvimento (Op. cit., p. 11), como unidades de aglomerao
especializada das gentes (Loc. cit.), atradas por processos mobilizadores e participados.
No havendo concordncia em relao importncia dos diversos factores promotores
deste processo, , no entanto, reconhecida a importncia da educao como potenciador
do desenvolvimento da sociedade. De acordo com Costa (1981, p. 565), a educao pode
contribuir para o desenvolvimento no s atravs da transformao dos padres culturais que
entravam a inovao requerida pelo crescimento econmico, mas tambm pela formao de
mo-de-obra que possa munir-se de aptides e qualificaes necessrias economia. Estas
aces so relevantes na promoo do desenvolvimento sustentvel, conceito que abarca
a satisfao das necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras
geraes satisfazerem as suas prprias necessidades (Relatrio de Gro Harlem Brundtland,
para a Comisso Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 1987).
Tal passa pela utilizao de estratgias que traduzam um maior equilbrio entre os seres vivos,
em particular o Homem e a natureza, bem como em relao ao consumo.
Em termos gerais, as preocupaes em torno do desenvolvimento sustentvel em que o
desenvolvimento humano se assume como um dos pilares do desenvolvimento, conjuntamente
com a melhoria das condies de existncia das futuras geraes, assim como o respeito
dos meios naturais de que depende a vida na Terra (DELORS, 1986, p. 71) agrupam-se em
seis grandes domnios:
satisfao das necessidades bsicas dos cidados: educao, sade, alimentao,
lazer, etc.;
solidariedade com as geraes futuras, nomeadamente no que respeita preservao
ambiental;
participao colectiva na preservao ambiental;
preservao dos recursos naturais;
construo de um sistema social com base no emprego, na segurana social e no
respeito pela diversidade cultural;
desenvolvimento de programas educativos relacionados com os temas anteriores.
Tendo presente a realidade do nosso pas, e semelhana do que notaram Carron e Chau
(1981, p. 11), em Portugal foi h muito notada uma relao muito directa entre as disparidades
regionais em educao e o processo de desenvolvimento econmico, social e cultural. Bastar,
para o efeito, recorrer ao estudo, j antigo, de Caldas e Loureiro (1966, p. 144), que aponta a
existncia (numa perspectiva de dinmica do desenvolvimento) de quatro grandes manchas
que, longitudinalmente, decompem o pas em outras tantas zonas: as regies I, II, III e IV, que

Jorge Carvalho Arroteia

135

realam manchas territoriais marcadas por dfices crescentes de bem-estar econmico e social.
Esta constatao foi corroborada por outros estudos (SEARL, 1980), onde se reconheceu o
acentuar daquelas assimetrias e uma hierarquizao dos distritos do litoral, onde Lisboa ocupa
uma distncia (distanciada) da primeira posio, seguida do Porto por sua vez, tambm muito
afastado dos restantes distritos (Op. cit., p. 82).
Anlises mais recentes mostram o agravar destas tendncias. Quanto distribuio
global da populao escolar, esta apresenta semelhanas dos habitantes, comprovando
as disparidades existentes entre o centro e a periferia e, sobretudo, entre as reas rurais
e urbanas, onde a maior concentrao de equipamentos culturais refora os efeitos, j
acumulados, resultantes de um desigual crescimento econmico (ARROTEIA, 1984, p. 122).
Contudo, se tivermos em conta os dados mais recentes, relacionados com o ltimo censo
da populao, podemos encontrar situaes controversas em relao ao emprego e sua
polarizao. Assim revela o ndice de polarizao de emprego, calculado atravs da relao:
populao empregada na unidade territorial/populao residente na unidade territorial e
empregada (INE, 2002, XLIX), em 2001, em que se destaca:
Em 2001, a geografia do ndice de polarizao de emprego revelava um nmero reduzido
de regies com potencial de atraco de mo-de-obra distribudas quer pelo litoral,
quer pelo interior. Das regies do litoral destaca-se a Grande Lisboa, centro econmico
do pas, o arco delineado pelas regies que integram Porto Ovar Aveiro, o sistema
produtivo do Pinhal Litoral centrado em Leiria e Marinha Grande e a regio algarvia cujo
dinamismo assenta no turismo. As regies fronteirias com potencial de atraco de
mo-de-obra so regies demograficamente em declnio, excepo feita ao Alentejo
Central, cuja geografia encerra realidades muito diferenciadas.
Destacam-se, ainda, pelo dfice de emprego que apresentam, a Pennsula de Setbal e
o Cvado, regies funcionalmente integradas nas reas Metropolitanas, e o Pinhal Interior
Norte, polarizado pelo Baixo Mondego e Pinhal Litoral.
Note-se que a generalidade das regies que apresentam, em 2001, ndices de polarizao
de emprego inferiores a 1 traduzem um agravar dessa situao deficitria face a 1991,
ou decaram mesmo de situaes de superavit para situaes deficitrias (sendo a
situao apresentada por algumas sub-regies do Norte mais ilustrativa). Por outro
lado, as sub-regies polarizadoras de mo-de-obra, em 2001, apresentam, face a 1991,
trajectrias distintas: consolidao da posio de plos atractivos (Lisboa e Beira Interior
Norte); emergncia de novos plos (Alentejo Central e Entre Douro e Vouga); e perda da
capacidade de polarizao, mantendo-se um quadro de superavit (restantes sub-regies,
sendo a trajectria do Baixo Alentejo a mais expressiva).
Esta realidade leva-nos a reflectir sobre os diferentes tipos de investimentos, sociais,
educacionais, formativos e outros, aplicados no territrio onde estas unidades se inserem.
Sugere-nos, ainda, uma avaliao cuidada da natureza dos projectos que os suportam e da
sua relao directa com as necessidades e as expectativas da populao. Uma vez que foi
possvel detectar o conjunto de fragilidades anteriormente referidas, convm recordar que a
frequncia e os resultados escolares dependem no s da acessibilidade fsica (proximidade
dos equipamentos educativos), mas tambm de outros tipos de acessibilidade: a econmica e a

136

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

cultural. A primeira depende, como o sabemos, fundamentalmente do nvel de vida e dos custos
das deslocaes e, a segunda, da auto-eliminao e inibio cultural de certos grupos sociais,
decorrentes da organizao social e do trabalho (CARRON, CHAU. in: IIPE, 1982, p. 44).
Como factor responsvel pelo atenuar de algumas destas assimetrias, temos diversos
tipos de experincias internacionais (INSTITUT DE LA MDITERRANE, 1997, p. 3) , que
consideraram o investimento na educao e na formao como chave do crescimento e do
progresso , bem como o alargamento da rede de estabelecimentos de ensino superior que
tem sido encarado como um factor indispensvel do desenvolvimento da nossa sociedade e
das mudanas sociais que a caracterizam.
Entre ns, o processo de expanso da rede dos diferentes nveis de ensino, principalmente
no ensino superior (universitrio e politcnico), registou-se com maior intensidade no decurso
das duas ltimas dcadas, com a criao de novas instituies de ensino e investigao nos
principais centros urbanos, em especial nas capitais de distrito, bem como noutras cidades de
menores dimenses. Tal facto melhorou o acesso da populao estudantil, sobretudo dos
alunos detentores de menor capital social e cultural, educao terciria. Por outro lado, tem
vindo a melhorar a formao de recursos humanos, que, inseridos no sistema produtivo, tm
vindo a contribuir para a consolidao do tecido empresarial e para a inovao tecnolgica em
diversos sectores de actividade. Tal realidade parece corresponder ao que Martins (1996, p.
39) entende como sendo um imperativo do processo de mudana de uma sociedade industrial
para uma sociedade de informao, vindo o sistema de ensino a dar respostas, quer quanto
ao tipo de formao, quer quanto aos contedos curriculares ().
Na situao presente, o panorama do ensino superior tem sido, entre ns, no s o responsvel
pelo crescimento dos centros urbanos, onde se instalaram os novos estabelecimentos de
ensino, e, consequentemente, pela animao dos circuitos econmicos regionais, mas tambm
pela cobertura alargada da rede escolar de instituies de ensino, universitrio e politcnico
de natureza pblica, particular, cooperativa e concordatria e pela abertura deste sistema
a uma populao diversificada nos seus interesses e origens geogrficas e sociais. Da que
reconheamos as vantagens que o alargamento desta rede teve num pas como o nosso,
marcado por taxas ainda elevadas de analfabetismo, de incumprimento de estudos, a nvel do
ensino obrigatrio, e de uma escolarizao deficiente a nvel do ensino secundrio e os seus
efeitos no processo de democratizao do ensino e da sociedade portuguesa.
Como em tempo reconheceu Costa (1981, p. 571), o sistema de ensino ser ou no um
instrumento de equidade consoante oferea possibilidades reais de acesso generalizado
ou conduza a um processo educativo selectivo que consolide ou acentue as desigualdades
sociais e regionais. At porque, acentua o mesmo autor (Loc. cit.), os pobres do PNB
e os pobres do sistema educativo so os mesmos. Mais ainda, importa ter em conta os
mltiplos agentes e factores de natureza regional, que, semelhana do que referimos sobre
o ndice de polarizao do emprego, podem pr em causa alguns dos pressupostos tericos
anteriormente referidos.
Defende a Constituio da Repblica Portuguesa e a prpria Lei de Bases do Sistema
Educativo que compete ao Estado promover a democratizao do ensino, garantindo o direito
a uma justa e efectiva igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares (art 2).
Na prossecuo destes objectivos, o sistema educativo dever organizar-se de forma a:

Jorge Carvalho Arroteia

137

() descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e aces educativas ();


() contribuir para a correco das assimetrias de desenvolvimento regional e local,
devendo incrementar em todas as regies do pas a igualdade no acesso aos benefcios
da educao, da cultura e da cincia;
() assegurar a igualdade de oportunidades para ambos os sexos ();
() contribuir para desenvolver o esprito e a prtica democrtica () (art 3).
Por sua vez, o texto da Constituio Europeia aponta, no seu art I-3, que a Unio trabalha
para o desenvolvimento sustentvel na Europa, fundado no crescimento econmico equilibrado e
na estabilidade de preos, na economia social de mercado altamente competitiva, que favorece
o primeiro emprego e o progresso social, e um nvel elevado de proteco e de melhoria da
qualidade do ambiente. Promove o progresso cientfico e tcnico. Complementarmente,
compete Unio promover a coeso econmica, social e territorial, e a solidariedade entre
os Estados-membros.
As questes relativas ao desenvolvimento socioeconmico, cultural e cientfico da Europa
constituem uma das preocupaes da Cimeira de Lisboa, em que os pases membros da UE
manifestaram a sua ambio, entre 2005 e 2015, de tornar a Europa na economia, baseada
no conhecimento, mais dinmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento
econmico sustentvel, com mais e melhores empregos e com maior coeso social.

Ensino superior e desenvolvimento regional


De acordo com um estudo da OCDE (1987), sobre o contributo da educao no desenvolvimento socioeconmico, alguns pases da OCDE utilizam o ensino como factor de promoo
de sectores industriais e emprego, bem como do desenvolvimento regional (Op. cit., 15), sendo
que o desenvolvimento e difuso da tecnologia como instrumento da poltica regional parecem
ser objecto de crescente ateno (Loc. cit.).
Entre ns, a expanso crescente da rede de ensino superior em Portugal, registada depois de
Abril de 1974, , igualmente, indissocivel do processo de modernizao e de democratizao
da sociedade portuguesa verificado desde ento. Tal facto tem-se manifestado no s no
aumento de estabelecimentos de ensino superior e no acrscimo de alunos, mas tambm numa
maior cooperao destas novas instituies de ensino com o tecido produtivo, com os servios
e as empresas sedeadas na sua rea de influncia. Por outro lado, o alargamento desta rede
de formao tem sido acompanhado de numerosos investimentos pblicos e privados, cujos
efeitos se tm feito sentir na animao dos centros urbanos e dos circuitos econmicos locais,
com reflexos evidentes no processo de desenvolvimento regional.
Independentemente destes aspectos, a aco deste subsistema de ensino deve ser apreciado
tendo em conta o seu contributo na formao dos recursos humanos (nas suas vertentes de
formao inicial e contnua) e tambm na partilha da inovao tecnolgica entre os novos
estabelecimentos de ensino e as empresas. De facto, como assinala Costa (2003, p. 44),
haver que estabelecer uma nova relao entre o ensino superior e o mundo do trabalho, em
termos de se conseguir um esforo conjunto de resposta a este grande desafio, o que passa
por se aceitar maior flexibilidade nos processos de formao e nos mecanismos de atribuio
de qualificaes.

138

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

A apreciao conjunta destes aspectos permite delinear a rea de influncia das redes de
formao j estabelecidas, permitindo o traado de grandes territrios onde cada uma das
instituies exerce a sua aco com maior intensidade. Em nosso entender, a afirmao destes
territrios um poderoso factor de desenvolvimento local, sendo, por isso, um dos meios de
avaliao destas instituies e do prprio subsistema de ensino superior.
Globalmente, podemos afirmar que, contrariamente ao que se verificou em muitos outros
pases, a expanso do ensino superior em Portugal um fenmeno recente, registado na nossa
sociedade depois dos anos sessenta. Acentuou-se desde ento, em resultado do crescimento
econmico e das transformaes sociais entretanto operadas, das quais se destaca o processo
de democratizao da sociedade portuguesa. Este foi o grande responsvel pelo aumento
crescente da procura social da educao em todos os nveis de ensino, pelo alargamento da
rede escolar e pelo acrscimo das expectativas de mobilidade social da populao.
Independentemente de outros factores que tero favorecido este fenmeno, relembramos,
depois da publicao da Lei n 46/86, o alargamento do ciclo de vida escolar de seis para nove
anos, facto que acabou por influenciar, atravs do efeito de onda, um acrscimo ainda maior
de alunos nos ensinos secundrio e superior. Acompanhando esta tendncia, o subsistema
de ensino superior respondeu com a expanso e a diversificao da rede escolar depois da
criao das novas universidades e dos institutos superiores politcnicos. De realar que o
crescimento da populao escolar neste nvel de ensino traduz as expectativas da sociedade
e de alguns dos seus segmentos mais dinmicos, que tm depositado muitas esperanas nas
novas formaes de ndole terciria. Basta recordar a LBSE e as responsabilidades atribudas
a este subsistema de ensino no seu conjunto.
A existncia de um grande nmero de assimetrias e desequilbrios espaciais entre as regies
rurais e urbanas, do litoral e do interior, do norte e do sul do pas, constitui um fenmeno bem
conhecido, que nos dispensamos de aprofundar. Diversos textos oficiais tm vindo a abordar esta
temtica, realando essas diferenas ou chamando a ateno para o problema da formao dos
recursos humanos, considerados como factor indispensvel ao desenvolvimento regional. Entre
outros textos, recordamos os que dizem respeito criao do ensino superior politcnico, que do
particular destaque formao de profissionais de perfil adequado de que o pas carece para o
seu desenvolvimento. Estes documentos referem que estes novos estabelecimentos de ensino
devem colaborar directamente no desenvolvimento cultural das regies onde esto inseridos,
bem como prestar servios comunidade, como forma de contribuio para a resoluo de
problemas, sobretudo de carcter regional, nelas existentes (Decreto-Lei n 513-T/79).
O enunciado destes princpios reala as expectativas criadas na ampliao da rede do
ensino superior, universitrio e politcnico (no s de natureza pblica, mas tambm do ensino
particular e cooperativo), que cobre largamente todas as regies do nosso pas.
Uma anlise mais detalhada, incidindo sobre os investimentos realizados, mostrar-nos-ia
que, apesar dos gastos na edificao de novas escolas, muitos outros investimentos foram
efectuados na construo de infra-estruturas de natureza cientfica, cultural e social, contribuindo,
assim, para melhorar a qualidade do ensino e para fixar a populao docente e discente.
Estes acontecimentos acabaram por reforar a importncia regional de alguns desses centros de
ensino superior, que, de forma global, beneficiaram do aumento da procura social da educao,
do alargamento da rede e dos investimentos pblicos e privados a realizados. No seu

Jorge Carvalho Arroteia

139

conjunto, a consolidao destes centros de ensino superior ficou, igualmente, assinalado pelo
alargamento das reas e dos domnios de formao, bem como pela abertura das escolas
comunidade atravs da prestao de servios e da orientao dos cursos para as necessidades
do tecido produtivo local. Eventualmente, regista-se, ainda, a participao das novas escolas
no desenvolvimento de projectos de investigao, em articulao com as empresas e com os
outros parceiros sociais localizados na sua rea de influncia.
Estes considerandos so, genericamente, vlidos, quer para as instituies universitrias,
quer para outras de natureza politcnica, havendo bons exemplos desta cooperao tcnica
e cientfica que vir a contribuir para a implantao de novas redes de formao, bem como
para a fixao de quadros e para a transferncia de conhecimentos que muitas das empresas
reclamam como indispensvel para a viabilizao e expanso das suas actividades. Note-se
que a aco do ensino superior no se esgota nas funes anteriores, havendo, igualmente,
que assinalar a sua contribuio na formao de recursos humanos em actividades de formao
inicial e permanente.
Compulsando alguns indicadores de frequncia, podemos verificar que, mesmo assim, so
diversas as assimetrias que acompanham a repartio dos alunos por estabelecimentos de
ensino e cursos (ARROTEIA, 1996). O mesmo poderamos assinalar quanto abertura dessas
escolas superiores comunidade, traduzida no desenvolvimento de projectos de I&D e cujos
efeitos se faro sentir nos resultados dessas empresas e no reforo da capacidade de atraco
de alunos e na fixao de professores.
Registe-se que a procura de muitos destes centros continua, mesmo assim, a revelar-se
pouco acentuada, em detrimento dos centros universitrios tradicionais, onde a diversidade de
cursos e de estabelecimentos de ensino continua a atrair grande parte da populao estudantil,
agravando, por conseguinte, os desequilbrios j conhecidos na sociedade portuguesa. Embora
alguns dados actuais, relativos frequncia de alunos ou mesmo natureza dos investimentos,
venham a realar estas assimetrias, sugerimos a apreciao, conjunta, de outros factores, que,
a serem devidamente considerados, nos ajudaro a avaliar os efeitos do ensino superior no
processo de desenvolvimento do territrio.
Vejamos alguns aspectos desta tipologia de anlise.

Formao dos recursos humanos


A apreciao da carta do ensino superior em Portugal reala a persistncia de diversos
desequilbrios, sociais e sectoriais, que caracterizam a sociedade portuguesa na actualidade.
Tal facto pode ser atestado no s pela localizao dos estabelecimentos no territrio, mas
tambm pela frequncia dos alunos, fazendo-nos recordar a existncia de fortes assimetrias
de crescimento e de desenvolvimento econmico e social.
Sendo j clssica a diviso do pas em duas grandes reas, com caractersticas sociais e
humanas, econmicas e de relao distintas (representadas pela faixa litoral, de Braga a Setbal
e Algarve, e a restante, pelo interior do pas), ser fcil compreender os fenmenos sociais que
lhes andam associados. Recordamos apenas os movimentos relacionados com as migraes
internas em direco aos grandes centros ou mesmo as sadas para o exterior, fenmeno
que, durante mais de duas dcadas, contribuiu fortemente para uma das mais poderosas
hemorragias sociais que afectaram a sociedade portuguesa.

140

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Para alm destas caractersticas, diversos indicadores relacionados com a escolarizao ,


tais como as taxas de frequncia dos diferentes grupos etrios, as taxas de repetncia, as
taxas de abandono (sobretudo no termo da escolaridade obrigatria), a taxa de prosseguimento
de estudos, no ensino superior, e a taxa de escolarizao, no grupo etrio 18-24 anos
o analfabetismo, a qualificao da mo-de-obra, a repartio dos quadros tcnicos,
etc., poder-nos-iam ajudar a compreender melhor as restantes distores que afectam o
territrio nacional.
Embora no cabendo ao ensino superior corrigir, em absoluto, essa situao, temos
verificado a importncia dos novos estabelecimentos de ensino superior como potenciadores
do desenvolvimento local. E como se depreende da leitura da LBSE, e de muitos outros
documentos oficiais, espera-se o seu contributo para o desenvolvimento sectorial de algumas
actividades produtivas. Tal ser alcanado atravs do ajustamento dos cursos ao perfil das
estruturas dominantes na regio e cooperao entre os sistemas produtivo e o educativo.
Assim acontece com muitos exemplos retirados da actual rede de formao, universitria e
politcnica, cujo desempenho actual parece mostrar este tipo de relao.

Natureza das aprendizagens


A apreciao de diversos indicadores que no s os indicadores econmicos, sociais
e culturais , relativos distribuio dos diplomados pelo ensino superior no territrio, so
relevantes para compreender os contrastes centro-periferia que caracterizam, ainda hoje, a
sociedade e o territrio nacional. Da mesma forma, esta anlise permitir-nos-ia assinalar os
contrastes que existem entre as duas principais reas metropolitanas, de Lisboa e do Porto, e
os restantes centros urbanos do continente.
Sendo certo que, embora a maior parte dos centros de maiores dimenses se distribua
pelo litoral, esta rea do continente no , contudo, uma rea com um desenvolvimento
homogneo nem o interior uma regio deprimida na sua totalidade. Com efeito, tomando
o exemplo dos diferentes distritos do continente, verificamos a existncia de diversos ncleos
com nveis e ritmos de crescimento muito diferenciados e, por isso, exigindo terapias de
correco diversificadas.
No seu conjunto, e sem nos referirmos problemtica da regionalizao, entendemos
que um dos pressupostos tericos do desenvolvimento regional poder ser assegurado pela
aco da complexa, e j densa, rede de estabelecimentos do ensino superior, universitrio
e politcnico, que cobre o pas. Neste ltimo caso, ao favorecer o recrutamento regional
de estudantes, o ensino politcnico est a dar mais um passo para a fixao dos quadros
indispensveis consolidao de muitas das suas actividades produtivas. E ao faz-lo, o Estado
mais no est do que a cumprir um dos princpios fundamentais da Constituio da Repblica
Portuguesa (art 81), que defende caber ao Estado promover o aumento do bem-estar social
e econmico e da qualidade de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas, no
quadro de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel.
Estes princpios devero promover a correco das desigualdades, favorecendo, em
simultneo, a democratizao do ensino, como prev a Constituio da Repblica Portuguesa
e a Lei de Bases do Sistema Educativo.

Jorge Carvalho Arroteia

141

Partilha da inovao
Desempenhando as instituies de ensino superior um papel relevante no processo
de desenvolvimento da sociedade, parece-nos ser imprescindvel relacionar a capacidade de
inovao de qualquer sistema social, e das prprias instituies educativas, com o tipo de
organizao e a estrutura do sistema educativo. Assim, ao pensarmos nos factores que, hoje
em dia, afectam a configurao dos sistemas educativos, dominados por um conjunto de
interaces, obedecendo a uma lgica particular, no devemos esquecer a procura social da
educao e a exploso escolar que, de forma mais ou menos constante, mas diversificada,
consoante os nveis de ensino, tm vindo a modificar os padres de funcionamento, a gesto
e a eficcia daqueles sistemas.
Neste caso, ultrapassado o perodo em que a educao formal era privilgio de alguns, a
democratizao do ensino e o consequente processo de massificao da escola trouxeram
novos problemas pedaggicos, institucionais e humanos , aos quais nem sempre, de forma
satisfatria, os novos modelos de organizao e de gesto conseguiram responder. Trata-se de
uma consequncia inevitvel, decorrente do aumento da populao e da complexificao das
organizaes escolares, que, embora condicionadas pela evoluo dos recursos disponveis,
no tm sido correspondido pelo aumento da qualidade dos servios educativos. Contudo,
como geralmente reconhecido, o aumento da procura social da educao constitui um dos
problemas actuais, surgindo a escola como uma necessidade para responder s necessidades,
cada vez mais variadas, da nossa sociedade.
Este fenmeno tem vindo a acentuar-se em diversos contextos e corresponde maior
necessidade de formao de quadros e ao papel da educao como factor de mobilidade e
de promoo social. Da decorre, como nota Haag (1981, p. 24), que a educao possa ser
considerada como um bem de investimento () um dos elementos residuais que contribui
para o aumento da produtividade do factor de produo trabalho , condio necessria
para o crescimento do PNB .
Por outro lado, a procura de instruo, decorrente do aumento do nvel de vida, tem
alimentado cada vez maiores fluxos escolares, podendo ser considerada como um poderoso
bem de consumo, no obstante os meios, os mtodos e os resultados alcanados porem,
frequentemente, em causa a eficcia dos sistemas de ensino. Compreendem-se, portanto, as
expectativas que se colocam nas instituies de ensino superior e nas suas relaes com o
meio. Da que o conhecimento e o envolvimento da comunidade sejam imprescindveis para que
estas escolas, como sistemas abertos que so, possam cumprir as performances necessrias
ao cumprimento total das suas funes de ensino, de formao e de investigao e sua
insero na comunidade.
Note-se que a limitao de recursos e a sua desigual distribuio no territrio constituem
outro tipo de problemas que impedem esta aco. Com efeito, embora a autonomia institucional
e a participao da colectividade sejam considerados como um dos mais importantes
desafios que se colocam gesto dos estabelecimentos de ensino superior, estes so tambm
requisitos essenciais para a melhoria das condies do ensino, para inovao e para a melhoria
da qualidade que se pretende imprimir no processo ensino-aprendizagem e transferncia
de conhecimentos entre as instituies de ensino superior e as demais instituies, de ndole
social, cultural e empresarial.

142

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Realamos, a este respeito, a importncia da investigao cientfica nestes processos


de mudana, bem como as barreiras impostas pela prpria estrutura produtiva nacional,
constituda por um tecido onde predominam as pequenas e as mdias empresas, com uma
fraca participao nas actividades de I&D e uma fraca participao de investigadores e de
tcnicos qualificados em muitos sectores produtivos nacionais.

Re-socializao dos saberes


Ao aceitarmos a importncia crescente dos diversos actores sociais (pais e professores,
empresrios e investigadores, tcnicos e operrios) no processo de mudana e de inovao
social e tecnolgica, logo nos ocorrem as profundas alteraes que os sistemas produtivos
tm vindo a experimentar, incentivando a auto-formao dos seus quadros.
Neste contexto, e para alm de agente activo de socializao, a escola dever promover
a aprendizagem de novos saberes e papis que facilitaro a integrao dos formandos na
vida profissional. Nestas circunstncias, tendo presente a evoluo da prpria sociedade e
a obsolescncia constante dos saberes, a oferta da formao permanente surge como uma
necessidade imposta no s por razes educativas, mas tambm porque ela induz novas
actividades de investigao, relacionadas com o desempenho da profisso.
A este respeito, estamos de acordo com Sanyal (1988), quando este defende a articulao
entre a educao e o trabalho, como factor indispensvel melhoria dos laos entre os
sistemas produtivo e educativo: isto exige que o sistema educativo seja capaz de satisfazer
as necessidades do sector produtivo mas tambm que este ltimo manifeste disponibilidade
para acolher os alunos sados do sistema educativo cada vez mais complexo e diversificado.
Estes aspectos reforam a importncia da cooperao entre o ensino superior e a indstria,
por via da realizao de projectos comuns, de contratos de investigao, de bolsas de
investigao, etc., sendo de notar o seu contributo no desenvolvimento de aces de formao
permanente, vocacionadas para os quadros tcnicos destas instituies. E esta ser uma
aposta decisiva a prosseguir no futuro, apesar dos muitos obstculos que a esta cooperao
se continuam a levantar.
A ttulo meramente informativo, recordamos os seguintes:
diferenas e, por vezes, conflitos entre os valores (e os objectivos) universitrios e os
valores (e objectivos) da indstria;
rigidez das estruturas universitrias, o que conduz, muitas vezes, a uma ausncia de
dilogo entre as diversas disciplinas;
quadro legislativo e administrativo pesado nas universidades, o que resulta em processos
de deciso identificados por uma certa lentido.
No obstante estas dificuldades, muitos dos projectos de parceria em curso mostram que as
actuais exigncias do desenvolvimento econmico, social e cultural reclamam de cada indivduo
uma formao contnua, no somente pelo prazer de melhorar os seus conhecimentos
() mas tambm pelo prazer de aperfeioar as necessidades da sociedade e de lhes oferecer as
potencialidades mximas de uma colectividade educada (RASSEKH, VAIDEANU, 1987, p. 144).
Referindo-se aos sistemas educativos, os mencionados autores (Op. cit., p. 141) entendem
que educao permanente constitui uma resposta original e adequada aos desafios da nossa

Jorge Carvalho Arroteia

143

poca, sendo o nico meio a preparar os cidados para participar na defesa dos seus direitos
e dos valores fundamentais de uma sociedade democrtica. Em nosso entender, esta uma
questo fulcral a prosseguir pelo ensino universitrio e pelo ensino politcnico, s podendo
falar-se em centros universitrios (ou outros) com vocao regional e nacional se estes se
afirmarem como centros de formao permanente e no s como locais de formao inicial
de alunos, em reas muitas vezes pouco ajustadas s exigncias produtivas locais e culturais
do pas e da regio.

Territorializao da formao
Como notmos, dada a diversidade de instituies que fazem parte da nova rede de
instituies de ensino superior, universidades e politcnicos (de natureza pblica e/ou
particular e cooperativa), justifica-se que atendamos a algumas especificidades relativas quer
originalidade dos cursos, quer sua aco no mbito da formao ps-graduada e sua
participao em projectos de interveno junto da comunidade.
Tendo presente vrios exemplos desta cooperao, outra forma de avaliar a importncia
destes estabelecimentos no processo de desenvolvimento regional ser alcanada atravs da
anlise da sua insero no espao fsico e social e da identificao dos respectivos territrios
de formao preferenciais de cada uma das instituies de ensino superior. Esta anlise passa
pela delimitao da sua rea de influncia, em termos no s de recrutamento de alunos e de
professores, mas, sobretudo, pela extenso das suas actividades relacionadas com a formao
inicial e permanente, orientada para o mundo do trabalho. A mesma poder ser reforada
pela anlise da investigao aplicada e pela cooperao inter-institucional firmada com outras
entidades, pblicas e privadas, traduzidas na realizao de projectos comuns.
Este conhecimento mostra-se necessrio para a construo de grelhas de avaliao
parcelares, destinadas anlise das actividades desenvolvidas pelas novas instituies de
ensino superior e pela sua adequao aos interesses societais, representados no mesmo
territrio. A apreciao destas grelhas permite confirmar outros aspectos do funcionamento
interno destas instituies e orientar o exerccio e o cumprimento das funes de leccionao,
de investigao e de prestao de servios comunidade estabelecidos por lei e da qualidade
das suas prestaes junto da sociedade.
Atendendo fase de consolidao do sistema de ensino superior portugus e aos cenrios
que se colocam sociedade portuguesa, dadas as transformaes operadas no seu tecido
produtivo e empresarial e os desafios da internacionalizao dos mercados, o desempenho
das instituies de ensino superior tem de ser apreciado tendo em conta os novos contextos
societais em que esto inseridas. Estes so, em nosso entender, os aspectos mais relevantes da
questo levantada pelo papel do ensino superior como factor de desenvolvimento regional.
Deixar de o referir seria esquecer a essncia e a problemtica do desenvolvimento que,
para alm de se tratar de um termo multvoco, identificado com a aco de desenvolver e o
que da resulta (PERROUX, 1981, p. 13), deve ser sempre () concebido como a dinamizao
de uma sociedade no seu prprio ser (UNESCO). Os aspectos referidos pressupem que a
maior escolarizao da populao acarrete mudanas significativas na sociedade.

Educao e direitos

As vantagens reconhecidas educao pela frequncia da escola e aprendizagens escolares


tm sido sublinhadas ao longo das diferentes civilizaes e histria, sendo realadas pelas
correntes do pensamento filosfico e pedaggico, como nos conta a histria da educao.
Assim, Rocha (1996, p. 41) assinala que a busca da origem histrica dos direitos do homem
tarefa que incumbe no s ao historiador e filsofo, mas tambm ao antroplogo social e
cultural. No entanto, prossegue o mesmo autor, no deve esquecer-se que tal origem
bastante difusa e universal, radicando no mais fundo da conscincia humana em dimenso
simultaneamente religiosa, filosfica, poltica, social e cultural. Modernamente, novas correntes
do pensamento, assentes na universalidade da educao bsica, tm vindo a consagrar o
direito universal educao como uma das condies bsicas ao desenvolvimento humano
e ao progresso da sociedade.
vasto o rol dos direitos individuais, tais como o direito paz, o direito ao cumprimento
dos tratados e o direito defesa do ambiente, que so considerados como fundamentais,
sendo, por isso, abordados em programas de ensino e actividades escolares. Referimos
algumas facetas das correntes polticas e que centram na educao alguns dos desafios
legitimados pela Declarao Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela Assembleia
Geral das Naes Unidas, como ideal comum a atingir por todos os povos e naes, a fim
de que todos os indivduos e todos os rgos da sociedade, tendo-a constantemente no
esprito, se esforcem, pelo ensino e pela educao, por desenvolver o respeito desses direitos
e liberdades e promover, por medidas progressivas de ordem nacional e internacional, o seu
reconhecimento e a sua aplicao universais e efectivos tanto entre as populaes dos
prprios Estados-membros como entre as dos territrios colocados sob a sua jurisdio.

Direito educao
O direito educao constitui uma das condies indispensveis ao processo de
desenvolvimento pessoal da criana e do jovem e participao cvica de qualquer indivduo,
bem como ao crescimento socioeconmico e social de um pas. Com efeito, a construo de
uma sociedade livre e democrtica uma das preocupaes que anima os pases dotados de
nveis de desenvolvimento e de bem-estar social mais avanados e, ainda, de muitos outros
que registam contextos sociais e culturais mais desfavorecidos. Para tanto, tm concorrido
diversos actores e polticas inclusivas, que tm por base os valores e as prticas sociais
defensoras da democratizao e dos direitos humanos.
A respeito dos direitos da criana, assinala Rocha (1996, p. 58) que a primeira vez que se
falou em direito da criana parece ter sido a 15 de Janeiro de 1850, quando, na Assembleia

146

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Legislativa Francesa, Victor Hugo afirmou ((Loc. cit.): toda a questo tem o seu ideal. Para mim,
o ideal desta questo do ensino este: a instruo gratuita e obrigatria. Obrigatria, apenas
no primeiro grau; gratuita, em todos os outros. A instruo primria obrigatria o direito da
criana (le droit de lenfant), que mais sagrado ainda que o direito do pas e se confunde
com o direito do Estado.
O aprofundamento dos diversos direitos da pessoa humana e da criana, considerados
em diversas recomendaes internacionais, nomeadamente na Declarao dos Direitos da
Criana, proclamada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em 20 de Novembro de 1959,
estabelece um conjunto de direitos relacionados com a proviso ou direitos posse de bens e
servios; proteco, contra actos e prticas dolorosas e participao nas decises que lhe
dizem respeito. O princpio 7 desta Carta assinala: a criana ter direito a receber educao,
que ser gratuita e obrigatria pelo menos no grau primrio. Ser-lhe- propiciada uma educao
capaz de promover a sua cultura geral e capacit-la a, em condies de iguais oportunidades,
desenvolver as suas aptides, sua capacidade de emitir juzo e seu sentido de responsabilidade
moral e social, e a tornar-se um membro til da sociedade ().
Sendo reconhecido o valor da dignidade da criana e da famlia humana, defendida no
princpio universal sobre a liberdade e a igualdade em dignidade e direitos de todos os seres
humanos (art 1 Declarao Universal dos Direitos do Homem DUDH), certo que, ainda
hoje, nem todas as sociedades ou grupos sociais aceitam as prticas sociais que configuram
este princpio.
No mbito da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (2005, II-74), o direito
educao est a consignado, nos termos seguintes:
1. Toda a pessoa tem direito educao, assim como ao acesso formao profissional
e contnua;
2. Este direito permite a faculdade de frequentar gratuitamente o ensino obrigatrio;
3. A liberdade de criar estabelecimentos de ensino no respeito pelos princpios democrticos,
assim como o direito dos pais em assegurarem a educao e o ensino dos filhos de
acordo com as suas convices religiosas, filosficas e pedaggicas, so respeitadas
em consonncia com as leis nacionais que regem esse exerccio.
Como foi notado, de acordo com o texto da CRP (art 73), todos tm direito educao
e cultura, cabendo ao Estado promover a democratizao da educao e da cultura. Mais
ainda, estabelece o art 74 da CRP que todos tm o direito ao ensino com garantia do direito
igualdade de oportunidades de acesso e xito escolar, devendo este ser modificado de modo
a superar qualquer funo conservadora de desigualdades econmicas, sociais e culturais.
Discutir as razes que levam discriminao, pela raa ou pela cor, pelo sexo ou religio,
pela lngua ou opinio poltica dos cidados, penetrar em profundidade no seio desses grupos
sociais e desvendar as razes intrnsecas de tais comportamentos; desenhar um rol extenso
de situaes, anmalas e incongruentes, desses grupos ou sociedades; ainda promover ou
antecipar discusses, clarificar ideias e, acima de tudo, recolher os valores e os conceitos pouco
condizentes com a maioria das prticas sociais identificadoras da nossa sociedade.
Exemplos, vrios, divulgados pelos meios de comunicao social fazem crer que o direito
participao cvica das populaes, liberdade de expresso e incluso social so princpios

Jorge Carvalho Arroteia

147

universais que devem ser apropriados e defendidos colectivamente como uma das aspiraes
mais sublimes da humanidade. Contudo, as ameaas que pairam sobre o cidado comum,
em diversos aspectos do seu quotidiano, fazem pressupor que as condies de liberdade e
de segurana que, intrinsecamente cada cidado tem direito, pouco valem perante a falta de
rigor e desempenho de muitos responsveis polticos. E se certo que, perante a lei, todos os
cidados so iguais, escusado ser recordar como em muitas circunstncias a dignidade de
uns suplanta a dignidade de outros, estes votados para o ostracismo e o esquecimento.
Os dados anteriormente referidos permitem recuar o direito educao, assente no
enunciado da Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprofundado por outros textos
legais, tais como a CRP, a LBSE e o Cdigo Civil, em alguns dos seus artigos.

Educao e direitos humanos


De acordo com a Declarao Universal dos Direitos do Homem (DUDH), proclamada a 10
de Dezembro de 1948, pela Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas, todos os
homens nascem livres e iguais em dignidade e em direitos. Tal facto resulta, nomeadamente,
da necessidade que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia
humana e dos seus direitos iguais e inalienveis constitui o fundamento da liberdade, da justia
e da paz no mundo (Prembulo).
Este e outros considerandos que antecedem o texto da referida Declarao acentuam como
a socializao para a prtica e respeito dos direitos do homem, das liberdades fundamentais,
so considerados fundamentais para o desenvolvimento humano e amistoso entre as naes,
para a dignidade da pessoa humana, para o progresso social e para a coooperao entre
as naes. Para tanto, no basta que a sociedade, o Estado, a comunidade ou a famlia
desempenhem o papel fundamental.
Estabelece o art 26-3, pertence aos pais a prioridade do direito de escolher o gnero de
educao a dar aos filhos, mas igualmente imperioso que outras instituies sociais adiram
defesa destes princpios, cultivando no seu dia-a-dia o esprito, os sentimentos de justia, de paz
e de fraternidade. Tal facto resulta do entendimento de que o indivduo tem deveres para com a
comunidade, fora da qual no possvel o livre e pleno desenvolvimento da sua personalidade
(art 29). Nestas circunstncias, cabe, fundamentalmente, organizao escolar um papel
relevante na socializao do indivduo e na defesa destes princpios; cabe-lhe incorporar nos
saberes que transmite os valores e as regras fundamentais que dignifiquem as prticas sociais
valorativas destes direitos; cabe comunidade escolar valorizar essas prticas e reformular a
sua actuao, de modo a que esses direitos no sejam questionados, mas informem a cartilha
diria dos procedimentos da nossa sociedade.
Sabemos como as prticas sociais se desvalorizam e se transformam, como os hbitos se
atenuam e como os valores se alteram. Contudo, os sentimentos de liberdade e de fraternidade,
de paz e de respeito pelos cidados no podem deixar de ser um dos garantes da sobrevivncia
da polis actual, em todos os seus aspectos, e na vida dos seus elementos. Como sistemas
abertos, as nossas sociedades acolhem com maior frequncia cidados do mundo, de outras
origens e nacionalidades; cidados com estatutos sociais diferenciados, com formaes
religiosas distintas e com necessidades econmicas muito acentuadas; cidados que sentem,
no seu acolhimento e vivncias dirias, os mesmos atropelos que estiveram na origem do xodo

148

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

que os impele mobilidade constante ou fixao noutras paragens. Contudo, caracterstica


comum das nossas civilizaes assentarem o seu crescimento econmico na prosperidade das
suas actividades, no desempenho dos seus cidados, no culto dos seus valores e na prtica
de solidariedades que estreitam a malha do seu tecido social, constituda, cada vez mais, por
cidados com raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica e origem social, de fortuna ou
nascimento, diferenciados (DHDH art 2).
Vrios factores contribuem para o reforo desta vitalidade e atributos sociais. A informao
, sem dvida, um dos veculos mais relevantes. De facto a cidadania, tal como a concebemos
nos nossos dias, por ser total e vivida em plenitude de direitos, no se constri sobre pilares
que advoguem a servido ou a falta de reconhecimento da personalidade humana, mas sim
com o livre acesso participao cvica e poltica e aos direitos que a vivncia na civitas deve
proporcionar a todos os seus membros.
No que realidade portuguesa diz respeito, a Constituio da Repblica Portuguesa
estabelece dois princpios fundamentais: o da universalidade e o da igualdade. O primeiro
(art 12) estabelece que todos os cidados gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres
consignados na Constituio; o segundo (art 13) afirma que todos os cidados tm a mesma
dignidade social e so iguais perante a lei.
Vejamos alguns aspectos a partir da escola.
Como refere o prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos, o reconhecimento
da dignidade intrnseca a todos os membros da famlia humana e o da igualdade e inalienabilidade
dos seus direitos so o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo. Acrescenta
o mesmo documento: Considerando que o desconhecimento e o menosprezo dos direitos do
homem deram origem a actos de barbrie, que so uma afronta conscincia da humanidade;
e que o advento de um mundo em que os seres humanos, libertos do temor e da misria,
gozam da liberdade de palavra e da liberdade de crenas, estabelece o art 1 da referida
Declarao: Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Dotados
de razo e de conscincia, devem agir uns para com os outros em esprito de fraternidade.
Definido este princpio basilar, estabelece a Declarao dos Direitos do Homem um rol de
outros 30 princpios relativos aos direitos e s liberdades fundamentais. Como reconhecido
no prembulo desta Declarao, a instituio escolar chamada a desempenhar um papel
essencial na transmisso destes direitos e liberdades fundamentais, desempenho este que
deve passar pelo livre direito de todos educao.
Estabelece o art 26-1: Toda a pessoa tem direito educao. A educao deve ser
gratuita, pelo menos a correspondente ao ensino elementar fundamental. O ensino tcnico e
profissional dever ser generalizado; o acesso aos estudos superiores deve estar aberto a todos
em plena igualdade, em funo do seu mrito. Nestas condies, a educao deve visar
plena expanso da personalidade humana e ao reforo dos direitos do homem e das liberdades
fundamentais e deve favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes
e todos os grupos raciais ou religiosos, bem como o desenvolvimento das actividades das
Naes Unidas para a manuteno da paz (art 26-2).
Devemos reconhecer como, em determinados contextos societais e polticos, alguns dos
princpios enunciados em relao escola so tarefas difceis de conseguir, tendo em conta as
opes relativas alocao de recursos financeiros, complexidade das funes da instituio

Jorge Carvalho Arroteia

149

escolar, diversidade dos alunos e procura crescente da educao, registada em todos os


nveis de escolarizao. Tal facto tem sido ultrapassado atravs da democratizao do ensino
e do acesso da populao em idade escolar aos benefcios fundamentais, conferidos pela
escolarizao alargada e pela maior permanncia dos educandos na instituio escolar.
Recordamos que a abordagem das funes da escola, nas suas relaes com os Direitos do
Homem, reala a existncia de trs princpios bsicos e fundamentais, tal como nos sugerido
pelo Parlamento Europeu:
o princpio da universalidade: no se justificam excepes aos princpios consagrados
na Declarao dos Direitos Humanos, porque se reconhece no haver incompatibilidade
entre democracia e direitos humanos;
o princpio da indivisibilidade: no se podem separar os direitos civis e polticos dos
direitos econmicos, sociais e culturais;
o princpio da interdependncia: existe uma ligao directa entre direitos humanos,
democracia e desenvolvimento. Com efeito, as condies de excluso social criam um
meio propcio para a violao dos direitos humanos e constituem uma ameaa, grave,
para a consolidao dos regimes em vias de democratizao.
As consideraes anteriores acentuam a importncia vital da escola como principal agente
de socializao. Contudo, no se exclui a articulao destas funes conjuntamente com a
aco de outros agentes, tais como a famlia, o grupo de amigos e os meios de comunicao
social. evidente que cada um destes meios tem diferentes responsabilidades, sendo certo
que este processo bastante complexo e exigente, requerendo a apreenso de diversos
conhecimentos e o desempenho de papis especficos, que garantam uma melhor integrao
e participao social. Estas noes acentuam o papel que Durkheim (1968, p. 51) atribuiu
educao como: a socializao metdica das geraes mais jovens.
Como facilmente compreendemos, sendo esta uma das principais funes da educao,
identificamos diversos condicionalismos que nem sempre permitem instituio escolar o
melhor cumprimento desta funo. A natureza e a dimenso das instalaes, bem como a
variedade dos equipamentos de que dispe, so alguns dos factores que determinam o tipo
e a intensidade das aprendizagens. Do ponto de vista humano, a densidade de ocupao
dos edifcios, a dimenso das turmas, a formao dos docentes e a natureza das relaes
interpessoais e o nvel de satisfao dos diversos corpos funcionrios, professores e alunos ,
bem como as motivaes para o trabalho, so factores condicionantes da aprendizagem e da
socializao da populao discente.
Note-se que, a montante e a jusante da escola, outros factores condicionam estas tarefas.
Naturalmente que, devendo a famlia partilhar a responsabilidade desta funo, ou mesmo
desempenh-la em predominncia sobretudo nos primeiros anos de vida dos alunos , a
herana cultural dos alunos que vai condicionar, em primeiro lugar, o nvel e a intensidade
do fenmeno de socializao. Complementarmente a este factor, so as acessibilidades
econmicas e culturais, de natureza individual e social, que afectam este desempenho.
Reconhecemos que, exteriormente escola, as disponibilidades financeiras determinam a
maior ou menor parcela do oramento que lhe consignado e so, acima de tudo, as medidas
de poltica educativa que corporizam esse apoio e condicionam a sua aplicao. Neste caso,

150

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

valeria a pena apreciar se estas medidas se orientam mais para os alunos ou para a escola, se
respondem aos anseios da comunidade educativa ou s lites afectas ao poder, se apostam
na inovao ou na burocracia, se correspondem s expectativas da sociedade no seu todo ou
se correspondem a uma mera gesto administrativa do sistema. E porque estamos a invocar
a DUDH, importaria reter se a prpria formao dos professores adequada cultura dos
princpios estabelecidos na presente Declarao.
certo que a igualdade de direitos e de deveres consignada neste documento frequentemente afectada por questes de raa e de natureza religiosa, social, poltica ou outras
situaes aberrantes, que pem frequentemente em causa o estabelecido no art 2 da referida
Declarao: Todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados
na presente Declarao, sem distino alguma, nomeadamente de raa, de cor, de sexo, de
lngua, de religio, de opinio poltica ou outra, de origem nacional ou social, de fortuna, de
nascimento ou de qualquer outra situao.
Para alm dos aspectos j referidos, relacionados com a educao, tambm a vida cultural
merece uma referncia particular, na medida em que reconhece o art 27-1 que toda a pessoa
tem o direito de tomar parte livremente na vida cultural da comunidade, de fruir as artes e de
participar no progresso cientfico e nos benefcios que deste resultam.
Considerando a escola como centro de aprendizagens, a esta cabe orientar o desenvolvimento
dos alunos nos domnios intelectual, cognitivo, afectivo, psicomotor, espiritual e moral, favorecendo
o equilbrio da personalidade e a sua realizao pessoal. Para isso, este pequeno microcosmos,
que a escola, tem de atender s caractersticas individuais, de natureza gentica e aos traos
da personalidade dos alunos, organizando-se de modo a que aquelas possam emergir sem
condicionar, em absoluto, as aprendizagens desta populao. Contudo, novas dificuldades
emergem desta situao, sobretudo as que resultam das condies ambientais e culturais em
que decorrem as aprendizagens escolares. Sendo certo que a escola deve ser capaz de formar
indivduos capazes de respeitarem os princpios fundamentais de democracia, da promoo
e da defesa dos direitos humanos, da justia, da equidade e da solidariedade, reconhecemos
as dificuldades, sobretudo de excluso social, em que se operam algumas aprendizagens que
impedem o desempenho absoluto da funo personalizadora da escola.
certo que a instituio escolar desempenha uma funo primordial no progresso individual
e colectivo da nossa sociedade, atravs da preparao dos jovens para a vida activa. Trata-se
de preparao laboral, que pode ser entendida como uma necessidade decorrente da evoluo
que hoje experimentamos e que tem determinado constantes e profundas transformaes na
diviso e na natureza do trabalho social. Estes atributos levam-nos a pensar que a escola tem de
continuar a desempenhar um papel especfico na preparao para o desempenho da profisso
dos seus alunos. A este respeito, aponta a referida Declarao (art 26) para a necessidade
de: O ensino elementar obrigatrio. O ensino tcnico e profissional deve ser generalizado; o
acesso aos estudos superiores deve estar ao alcance de todos em plena igualdade, em funo
das aptides individuais. De facto, estabelece o art 23 DUDH: Toda a pessoa tem direito
ao trabalho, livre escolha do trabalho, a condies equitativas e satisfatrias de trabalho e
proteco contra o desemprego.
Estas so algumas das questes que se estabelecem entre a escola e a sociedade nas suas
relaes com a democratizao, a Declarao Universal dos Direitos do Homem e o exerccio

Jorge Carvalho Arroteia

151

da cidadania. Mais do que a inventariao destas condies, importa realar o esprito de


abertura, de tolerncia e dignidade, de liberdade, de igualdade e de solidariedade, valores
que devem fazer parte do quotidiano do nosso universo escolar. Como afirma Fernandes
(2005, p. 247), estas atitudes devem atender s tendncias que atravessam as sociedades
actuais, aos processos de desestruturao e de reestruturao que as anima, para que se
afirmem e se protejam os direitos do homem e se enscontrem formas de incluso de todos e
no de indigna excluso. Po isso, h que construir uma sociedade inclusiva. Essa a tarefa
de todos (Loc. cit.).

Escola

De acordo com Cabanas (1984, p. 57), a escola deve ser entendida como um grupo social,
caracterizado por uma interaco entre determinado nmero de pessoas, por valores
semelhantes, objectivos comuns e, finalmente, por uma conscincia de grupo, em que
as caractersticas essenciais deste grupo so a sua interaco social e coeso, tendo em
vista atingir determinados objectivos, fixados para o mesmo. Nesta perspectiva, a escola
pode ser encarada de forma distinta:
Como instituio (escolar), entendida como uma forma de organizao social
que desempenha uma funo social e tende a durar independentemente da vontade
dos seus membros (BIROU, 1978, p. 209). A instituio escolar, como as restantes
instituies polticas, religiosas e familiares, apresenta uma especificidade que resulta
dos seus objectivos e regulamento, da sua organizao interna, das caractersticas que
apresenta e da diversidade do pblico que a frequenta. De facto, enquanto instituio
social povoada por uma populao solidria no cumprimento de determinados objectivos
e na satisfao de diversas necessidades culturais, profissionais e materiais, a escola
deve contribuir, de forma decisiva, para a formao do aluno e para a modernizao do
sistema social e educativo.
Como organizao social, entendendo-a, semelhana de Birou (Op. cit., p. 288),
como uma articulao das estruturas sociais, das instituies () e das relaes sociais
mais importantes, de modo a permitir o bom funcionamento da sociedade. Para tanto,
de esperar que a escola, enquanto organizao social, saiba adaptar-se ao seu meio,
s condies do seu ambiente e participao dos diversos actores sociais que nela
convivem: alunos, professores, funcionrios e outros membros da comunidade local,
promovendo a mobilizao de esforos e a partilha de responsabilidades na gesto do
seu quotidiano.
Nesta perspectiva e de acordo com Nvoa (1992, p. 25), o estudo da organizao escolar
fruto de um compromisso entre a estrutura formal e as interaces que se produzem no seu
seio, nomeadamente entre grupos com interesses distintos, sendo os estudos direccionados
para esta organizao orientados em trs grandes domnios (Loc. cit.):
a estrutura fsica da escola: dimenso da escola, recursos materiais, nmero de turmas,
edifcio escolar, organizao de espaos, etc.;
a estrutura administrativa da escola: gesto, direco, controlo, inspeco, tomada de
deciso, pessoal docente, pessoal auxiliar, participao das comunidades, relao com
as autoridades centrais e locais, etc.;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

154

a estrutura social da escola: relao entre os alunos, professores e funcionrios,


responsabilizao e participao dos pais, democracia interna, cultura organizacional
da escola, clima social, etc.
Como comunidade educativa. Neste caso, o Eu e os Outros podem fundir-se
abrindo-se e interpenetrando-se num plano mais ntimo, e a sua participao no Ns
pode comprometer as suas profundidades pessoais sem que todavia esta integrao
atinja o seu mximo de intensidade (GURVITCH, 1979, p. 176). Seguindo outro
autor (BIROU, 1978, p. 76), como uma forma de sociabilidade baseada numa certa
conscincia do ns, traduzida em objectivos e prticas comuns, em sentimentos de
solidariedade e em cumplicidades que conduzem a uma participao acrescida nas
actividades colectivas.

O cumprimento destas tarefas determinante no s para a construo da verdadeira


comunidade educativa, que abarca os actores mais directamente envolvidos na transmisso e
na construo do conhecimento pedaggico, ou seja, os alunos, mas tambm para os familiares
e os elementos externos que fazem parte do universo social que envolve a prpria escola.
As diferentes concepes de comunidade, de Gurvitch e de Max Weber, sugerem que a
escola possa ser considerada como uma colectividade real, que, revestindo-se de funes
muito especficas, tem de prosseguir um conjunto de objectivos de natureza sociocultural e
profissional. Este entendimento expresso por Q. Cabanas (1989, p. 59), que defende ser
a escola, agente educativo chave dentro da sociedade, mas no o nico que cumpre duas
funes principais: a funo residual e a de coordenao: a primeira, facultando ao aluno um
conjunto de outros ensinamentos que no so adquiridos noutro local; a segunda, talvez a
mais difcil de prosseguir e alcanar, facultando a integrao das aprendizagens oferecidas pela
escola, com os demais conhecimentos adquiridos pelo aluno no meio em que vive.
Para alm de ser considerada como uma comunidade, a escola (entendida no seu sentido
mais amplo) tambm um grupo social, com caractersticas aproximadas das que lhe foram
definidas por Gurvitch (1979, p. 348): unidade colectiva real () directamente observvel
e fundada em atitudes colectivas, contnuas e activas, tendo uma obra comum a levar a
cabo. Neste caso, a coeso do grupo assenta numa unidade de obras e de condutas e nas
manifestaes de sociabilidade que aproximam os diversos elementos e membros deste
agrupamento, favorecendo a sua coeso e interaco mtuas. Nesta perspectiva, a escola
um grupo social (sistema social, para BARROSO, 1996, p. 44), que segue um determinado
modelo estrutural e organizacional, sendo a sua actuao orientada por um conjunto de regras
e normas, internas e externas, que promovem o cumprimento de determinados objectivos, cujo
fim ltimo dever ser a promoo do desenvolvimento humano, o sucesso escolar e educativo
dos alunos e o desenvolvimento da prpria sociedade.
Estes aspectos podem ser considerados a propsito dos diferentes tipos de abordagem:
institucional, sistmica e organizacional da escola. De facto, sendo a escola uma unidade vital
do sistema de ensino, de esperar que, semelhana da clula viva, ela prpria mantenha
as mesmas caractersticas e exigncias que permitem identificar aquele todo. Melhor dizendo:
sendo a escola uma unidade complexa, que aglutina uma populao diferenciada, vinculada
pela aceitao de certas normas e do desenvolvimento de projectos comuns centrados nas

Jorge Carvalho Arroteia

155

actividades escolares (ARROTEIA, 1993, p. 31), ela deve apresentar outras caractersticas
que as distinguem das demais organizaes sociais. Referimo-nos diviso do trabalho
social, superviso hierrquica e s tomadas de deciso que devem ser praticadas no seu
interior, tendo em mente as caractersticas funcionais e orgnicas da populao docente, o seu
desempenho profissional e a natureza das aprendizagens dos alunos.
Os traos acima referidos parecem dar razo perspectiva crtica de escola, apresentada por
Husen (1974, p. 31), que, a propsito da identificao das novas caractersticas da sociedade
educativa, afirmou: a escola actual como uma indstria de produo macia realizada em
unidades de grande escala, isto , amplos edifcios com muitos alunos e muitos professores
dirigidos por uma equipa de burocratas. A produo baseia-se no pressuposto de que o ensino
e aprendizagem esto correlacionados: a mais ensino corresponde mais aprendizagem.
Embora sem esgotar o enunciado das caractersticas de natureza organizacional e pedaggica
que devem identificar a escola, entendemos que esta tem de garantir um grande nmero
de funes que favoream a socializao e a promoo sociocultural e afectiva dos seus
alunos. Estes atributos so indispensveis para o desenvolvimento do seu esprito crtico e
para a aquisio de conhecimentos empricos, cientficos e especializados, que garantem
o seu desempenho e insero socioprofissional, a socializao, incluso social e as prticas
de cidadania. Trata-se de alguns dos desafios que os sistemas educativos, como sistemas
sociais que so, tm de responder: substiturem a transmisso dogmtica dos saberes, os
mtodos de ensino autoritrios, predominantemente didcticos (indutores de passividade), a
pouca criatividade e a reproduo cultural por uma maior participao e desempenho de todos
os seus agentes na construo e desenvolvimento do prprio sistema educativo, na inovao
e na mudana social.
De acordo com Pedr (1998, p. 111), o problema principal consiste em discernir se os
nossos sistemas educativos podem mudar o bastante, e duma forma suficientemente rpida, ou
se, definitivamente, no h outro remdio seno refund-los, com base em disposies diferentes
das que lhes deram vida. Mais ainda, afirma o mesmo autor ((Loc. cit.): A descentralizao e
autonomia dos centros escolares podem representar uma verdadeira alternativa, ainda que
no isenta de riscos. Talvez a mercantilizao da educao seja aquilo que mais rapidamente
possa contribuir para a necessria mudana, mas no podemos deixar de insistir no facto de o
mercador ser um excelente servidor mas um mau amo.

Estabelecimento de ensino
A designao de estabelecimento de ensino no se deve limitar apenas unidade fsica e ao
local onde se desenvolvem as actividades de ensino-aprendizagem, constituindo um n de
uma rede alargada de outras instituies orientadas para a mesma actividade, mas tambm
como um caso de organizao social, identificada por:
um espao fsico e social, onde tm lugar diversos processos sociais;
um regime (organizao), dependente do poder central e que estabelece as normas de
funcionamento dos processos sociais estruturados e dinamizados que se desenvolvem
internamente;
um projecto, que define as actividades internas e direccionadas para a comunidade e
uma interaco com a sociedade envolvente.

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

156

Trata-se, portanto, de uma organizao complexa que desempenha funes muito


diferenciadas, desde as de administrao e de gesto s de ensino e formao, avaliao,
informao e animao.
De acordo com a LBSE (art 40), os estabelecimentos de educao e de ensino podem ser
de diferente natureza e tipologias, destinados a albergar a populao escolar dos diferentes
nveis, desde a educao pr-escolar ao ensino superior. Para alm disso, os estabelecimentos
de ensino que funcionam em edifcios escolares (art 39), construdos para o efeito, devem
ser edificados tendo em conta a sua flexibilidade, ou seja, terem suficiente flexibilidade para
permitir, sempre que possvel, a sua utilizao em diferentes actividades da comunidade,
ter em conta a realizao de actividades escolares e o desenvolvimento de actividades de
ocupao de tempos livres e o envolvimento da escola em actividades extra-escolares, terem
dimenses apropriadas e ajustados s caractersticas e necessidades regionais e capacidade
de acolhimento de um nmero equilibrado de alunos, de forma a garantir as condies de uma
boa prtica pedaggica e a realizao de uma verdadeira comunidade escolar, bem como
contribuir para o sucesso educativo dos alunos.
De acordo com dados do ME-GIASE, o total de estabelecimentos de educao e ensino,
em 2005/06, no continente, era o seguinte:
Quadro 8
Nvel/tipo
Educ. Pr-escolar
Ensino Bsico
1 Ciclo
2 Ciclo
3 Ciclo
Ens. Secundrio
Ens. Profissional
E. Ps-Sec. (no Sup.)

Total
6 554

Pblico
4 509

Privado
2 045

7 930
1 066
1 355

7 441
835
1 129

489
231
226

626
575
39

478
351
12

148
224
27

Instituio escolar
De forma ampla, as instituies sociais so sistemas organizados de relaes sociais que
incorporam certos valores e procedimentos comuns e atendem a certas necessidades bsicas
da sociedade (HORTON, HUNT, 1980, p. 161). No caso da instituio escolar, esta pode ser
entendida como uma forma de organizao social () que desempenha uma funo social
e tende a durar independentemente da vontade dos seus membros (BIROU, 1978, p. 209).
A instituio escolar, como as restantes instituies polticas, religiosas e familiares, apresenta
uma certa especificidade que resulta das suas caractersticas, da diversidade do pblico que
a frequenta e da sua organizao interna. Tal facto resulta, de acordo com Horton e Hunt
(Op. cit., p. 156), do aumento da complexidade da vida moderna, que no diminuiu a
importncia das funes de ensino da famlia, mas trouxe a necessidade de muitos tipos de
instruo que exigem rgos educacionais especializados, tais como a escola.

Jorge Carvalho Arroteia

157

Para alm de decalcar os modelos de estratificao e de organizao sociais dominantes,


esta instituio cumpre, ainda, um certo nmero de funes especficas umas manifestas,
outras latentes , relacionadas, por um lado, com a aprendizagem e a transmisso dos
conhecimentos e, por outro, com a inovao, a mudana e a integrao na comunidade, para
as quais a instituio escolar dever contribuir. Estas situaes so dificilmente conciliveis
com a diversidade de interesses locais ou com a aco de diversos actores e contextos.
Contudo, a aco destas instituies, se alicerada em projectos educativos abrangentes,
promotores do sucesso dos alunos e do desenvolvimento cientfico e sociocultural de mbito
comunitrio, pode contribuir para o lanamento de programas concretos de desenvolvimento da
educao, de reabilitao patrimonial, de formao de recursos humanos e outros, sobretudo
se articulados com o papel das autarquias, que contribuam para a melhoria da qualidade do
ensino e para a construo de uma imagem consentnea com as expectativas que a sociedade
nele deposita.
Como observa Lima (1991, p. 38), a fora da imagem institucional da escola releva,
em grande parte, do seu carcter organizacional e dos processos que actualiza ao reunir
professores e alunos no quadro de uma unidade social intencionalmente construda, com
determinados objectivos a atingir e processos e tecnologias como formas de os alcanar,
estruturando hierarquias e poderes, formas de comunicao, etc..

Sistema escolar
O sistema escolar o conjunto das organizaes de ensino, pblicas e no pblicas, que,
articuladas entre si, respondem s necessidades de instruo e de formao da populao nos
seus diversos nveis e ao longo de diferentes etapas da sua vida pessoal. Tendo em conta as
funes do sistema, esta formao deve incluir a formao bsica, inicial e ao longo da vida,
respondendo, assim, s solicitaes dos indivduos que o frequentam e da prpria sociedade.
A concretizao das expectativas e das funes que atribumos ao sistema escolar s
possvel mediante a satisfao de um certo nmero de funes sociais e a observncia
de um conjunto de normas ditadas pela prpria organizao social onde aquele se insere.
De facto, o estudo do sistema escolar como sistema social leva a que seja entendido como
uma organizao que contribui para a transformao de objectivos educativos (mediante,
primordialmente, uma aco instrutiva desenvolvida de forma sistemtica e de acordo com
princpios e tcnicas que pretendem ter uma base cientfica) e resultados que outorguem uma
resposta adequada a solicitaes, expectativas e necessidades da sociedade e de grupos
individuais que a integram (DACAL, 1986, X).
Estes pressupostos so fundamentais para o bom funcionamento do sistema escolar, que
s poder atingir plenamente os seus objectivos se os diversos elementos que o compem se
encontrarem devidamente articulados e solidrios no cumprimento de um objectivo especfico
e comum a todos os seus membros.

Escola eficaz

A reflexo sobre a escola eficaz tem vindo a aumentar deste o final dos anos sessenta
(NVOA, 1992, p. 22), e, em particular, depois do estudo realizado por R. Edmonds, em
1979, sobre Search for effective schools: The identification and analysis of city schools that
are instructionally effective for poor children (East Lansing, Michigan State University, 1983).
De acordo com este autor, uma escola eficaz uma instituio onde no existe relao entre
os antecedentes familiares dos alunos e o seu sucesso, ou seja, uma escola que apresente as
seguintes caractersticas (GOOD, WEINSTEIN, 1992, p. 83-84):
a) a gesto centrada na qualidade de ensino;
b) importncia primordial das aprendizagens acadmicas;
c) clima tranquilo e bem organizado, propcio ao ensino e aprendizagem;
d) comportamentos dos professores transmitindo expectativas positivas quanto possibilidade
de todos os alunos obterem um nvel mnimo de competncias;
e) utilizao dos resultados dos alunos como base da avaliao dos programas e dos
currculos.
De acordo com Lima (2005, p. 105), investigaes posteriores provocaram alargamentos
desta definio de eficcia. A focalizao passou dos resultados para o progresso manifestado
pelos alunos. Tal facto tem motivado a procura de diferentes respostas e a elaborao de
modelos diferenciados, onde se incluem diversos tipos de indicadores responsveis pela eficcia
da escola. Assim o aponta lvarez (1995, p. 41), quando afirma que a maioria dos estudos sobre
escolas eficazes, bem como as investigaes sobre a qualidade educativa, apresentam, como
indicadores constantes (CERI-OCDE, 1994), o alargamento da responsabilidade por parte
da escola, a participao da comunidade escolar no funcionamento da escola e a existncia
inequvoca de uma liderana pedaggica exercida em grupo.
A propsito da escola eficaz, diz-nos Oliveira (XAVIER, SOBRINHO, MARRA, 1994, p. 19)
que, como condies necessrias para uma escola eficaz, aparecem a autonomia de gesto
da escola, a liderana pelo director, a participao da comunidade e a existncia de recursos
sob controlo local. Aponta, ainda, o mesmo autor que as condies suficientes para estas
escolas incluem a capacitao dos professores, o estabelecimento de planos de carreira
para o magistrio e a avaliao externa das mesmas. Constituem pilares fundamentais deste
modelo de escola eficaz a democratizao e a participao, a motivao humana e o estilo
de liderana, a racionalidade e a qualidade dos servios educativos. A propsito das relaes
entre alguns destes pilares, evocamos, mais uma vez, Oliveira (Loc. cit.), quando afirma:

160

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

a democratizao deve ser buscada enquanto instrumento para promover a qualidade, dentro de
uma cultura efectivamente democrtica (), mas sem perder de vista os seus fins prprios que
o de capacitar os alunos a tornarem-se cidados conscientes e adequadamente instrumentados
para entender, analisar, conviver, criticar e transformar o seu meio e a sociedade.
Dentro desta linha de pensamento, relacionada com a defesa dos princpios de democratizao,
da participao e da melhoria da qualidade dos servios educativos, cabe-nos mencionar
algumas situaes que, geralmente, podem ser invocadas para alterar a generalizao destes
pressupostos. Uma delas resulta, portanto, da abertura do sistema em funo da universalidade
e da gratuitidade do ensino, bem como do alargamento da rede, o que induz, comummente,
uma maior procura da educao. Contudo, como se pode ler num documento da UNESCO
(1985), nem sempre a expanso da educao conduz deteriorao da qualidade do ensino
a no ser que no seja acompanhada por um conjunto de medidas indispensveis, a saber:
formao de docentes qualificados e em nmero suficiente, construo de salas de aula
adequadas e bem equipadas, elaborao de material didctico ().
Apesar destas consideraes, parece-nos que poderemos ir mais longe se evocarmos a
natureza e a especificidade da escola, como organizao social. Nestas circunstncias, haver
que prepar-la na sua estrutura e funcionamento, de modo a permitir que os seus elementos,
em especial o corpo docente, desempenhem a sua actividade satisfazendo o melhor possvel as
respectivas motivaes e interesses. Trata-se, no fundo, de aplicar instituio escolar, nesta
nova era da civilizao ps-industrial, como a identifica A. Toffler, os mesmos princpios que
hoje em dia so aplicados gesto estratgica das empresas. Entre eles, conta-se a inovao,
a liderana, a gesto dos recursos humanos, a formao e a qualidade dos servios (na ptica
do consumidor).
Relativamente organizao escolar, temos conhecimento das relaes que este microcosmos social estabelece com os demais sistemas sociais, partindo do princpio, como assinalou
Maslow, que o indivduo , sobretudo, motivado pela satisfao das suas necessidades.
Certo que, ultrapassando um qualquer grau destas, passar a ser motivado pelas necessidades
correspondentes ao grau imediatamente superior. Por outras palavras, satisfeitas as necessidades
primrias fisiolgicas e de segurana , as necessidades secundrias sociais, de estima
e de auto-realizao surgem como determinantes para o estabelecimento de um clima
organizacional que induza uma maior e ampla participao de todos os membros da mesma
organizao social. Daqui decorre a abertura e a maior participao que, hoje em dia, os
lderes devero imprimir s suas relaes com os colaboradores mais directos e o tipo de
liderana a adoptar na gesto desta instituio social e na construo da prpria comunidade
escolar e educativa.

Famlia e educao

A associao da famlia ao processo educativo deve-se no s importncia daquela no


processo de socializao dos indivduos, sobretudo nas sociedades de cariz mais tradicional,
mas tambm ao contributo da instituio familiar no processo de desenvolvimento humano
dos alunos, como facilitadora das suas relaes com a sociedade. Assim, a aprendizagem das
noes bsicas relativas ao mundo que nos rodeia, das tradies, das normas, dos valores e
das prticas sociais que permitem a vida em sociedade constitui um processo lento, cujo incio
tem lugar nos primeiros anos da nossa vida e no seio da constelao familiar.
Como um processo dinmico, a aco da famlia no se circunscreve apenas a este cenrio.
Vai-se ampliando com a multiplicidade de influncias e contactos que se estabelecem entre o
indivduo e o meio social onde vive. Este fenmeno vai contribuir, desde os primeiros momentos
da nossa existncia, para a formao da personalidade, na qual interferem no s as influncias
da instituio familiar, mas tambm das instituies religiosas, educativas e culturais e dos
diferentes grupos sociais.
Note-se que o processo de aprendizagem, iniciado na famlia com o domnio das primeiras
palavras e a interiorizao das regras de comportamento e das prticas sociais, dos valores
religiosos e humanos, dos diversos conhecimentos sobre o meio e a sociedade em que vivemos,
desenvolve-se ao longo de estdios sucessivos do crescimento humano, sendo auxiliado por
aco de mltiplos factores e agentes que garantem a aprendizagem de novos papis e de
atitudes comportamentais, facilitadoras do processo de socializao. Como nos recorda
Cabanas (1984), esta no mais do que um processo de aprendizagem social que permite
pessoa humana, durante toda a sua vida, assumir, interiorizar e integrar na estrutura da sua
personalidade as formas e os contedos culturais do seu meio ambiente, bem como incorporar-se
progressivamente na sociedade na qual h-de viver como membro activo da mesma.
Embora com peso diferente, fazem igualmente parte deste processo os conhecimentos
que se vo adquirindo ao longo de vrios ciclos de estudos e que permitem uma adequada
capacitao profissional, garante do exerccio de uma actividade produtiva ou de servios no
seio das sociedades industrializadas em que vivemos. A especializao laboral, caracterstica
das sociedades desenvolvidas e com elevada diviso do trabalho social, tem lugar no s dentro
das prprias instituies escolares, mas, fundamentalmente, fora delas, privilegiando a aco
de outros agentes, que no s famlia e a escola, neste processo de socializao.
Note-se, ainda, que a transmisso destes tipos de conhecimentos, assegurada essencialmente
pelas classes adultas, bem como esta aco de acompanhamento e de controlo exercida pelas
geraes mais antigas sobre as mais novas, que no esto ainda maduras para a vida social, foi

162

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

uma das primeiras funes atribudas por Durkheim (1980, p. 51) educao, considerando-a
como uma socializao metdica das novas geraes. Outro objectivo deste processo o de
suscitar e desenvolver na criana um certo nmero de estados fsicos, intelectuais e morais
que lhe so exigidos pela sociedade poltica, no seu conjunto, e pelo meio social no qual se
encontra inserido.
Referindo outras caractersticas, este tipo de aco e de aprendizagem das condutas e das
regras de viver em sociedade, incrementado pela famlia, dever estar em constante equilbrio
com o crescimento da personalidade, sendo, por sua vez, um processo:
contnuo, que se vai desenvolvendo ao longo de toda a vida do indivduo. Embora mais
intenso na infncia e juventude, prossegue ainda na fase adulta, mas de forma secundria;
complexo, porque se realiza de acordo com os diversos estdios de crescimento humano
e ao longo das fases de desenvolvimento social do indivduo;
variado, porque nele interferem diversos factores e agentes, cada um dos quais com
uma importncia decisiva no desenvolvimento da personalidade. Entre estes factores,
destacamos os de carcter interno, como os psquicos e biolgicos, e os de natureza
externa, de cariz sociocultural e interpessoal.
No cumprimento dos aspectos acima referidos, a famlia tem um papel fundamental. Contudo,
pode constituir-se como o primeiro elo de uma cadeia de reproduo das desigualdades
familiares e sociais, assegurada pela prpria escola como resultado do diferente capital cultural
herdado pelos alunos no seu ambiente familiar. Nestas circunstncias, e no sendo possvel
generalizar a importncia da escola no acrscimo da mobilidade social dos seus alunos, nem
contrariar as teses mais deterministas da reproduo social, assinalamos a importncia da
formao profissional, hoje em dia fora do contexto familiar, como factor determinante de uma
melhor integrao laboral dos jovens, sobretudo dos que provm de famlias dotadas de menor
capital cultural.
Como nota Musgrave (1984, p. 45), do mesmo modo que os que se tornam membros
de qualquer grupo necessitam de aprender os hbitos deste, tambm os novos membros da
famlia tm de ser socializados nos papis que respeitam ao estdio do ciclo vital por que esto
a passar. No entanto, a famlia tem uma posio chave na estrutura social, uma vez que
sobretudo atravs dela que a sociedade, em geral, inicia os seus novos membros. Com efeito,
sendo esta que, desde o primeiro momento, fornece cuidados fsicos, mas tambm ensina
s crianas a interpretao que os pais fazem da realidade social circundante, sendo dentro
da famlia que a personalidade da criana se desenvolve nos primeiros anos e nos anos de
formao (Op. cit., p. 45), os traos futuros da personalidade do indivduo so marcados pela
vivncia e pelas marcas da primeira socializao experimentada no seio do sistema familiar.
Dependendo, muito embora, alguns destes aspectos da natureza e da extenso deste
ncleo, bem como de algumas caractersticas individuais marcadas fundamentalmente
pela hereditariedade biolgica , todos reconhecemos a esta instituio um papel notrio na
transmisso da cultura e dos conhecimentos, das atitudes e dos valores, na formao da
personalidade e do carcter de qualquer cidado. E, uma vez que a famlia est no centro
de todos estes problemas e das nossas preocupaes, releg-la para um papel subalterno
e secundrio, excluindo-a da posio que lhe compete na sociedade, causar grave dano

Jorge Carvalho Arroteia

163

ao autntico crescimento do corpo social, no seu conjunto. Por isso, devemos ter em conta
as alteraes demogrficas da populao com a reduo crescente do nmero de filhos
por famlia, do envelhecimento progressivo dos habitantes, da alterao da composio e
estrutura dos ncleos familiares e a evoluo da sociedade, garantindo que esta mudana
no venha a distorcer quer a funo da famlia, enquanto primeiro agente de socializao, quer
as atribuies da escola.
Espera-se da instituio familiar um conjunto de funes principais que Murdock sistematizou
em quatro grandes grupos: a funo sexual, a econmica, a reprodutora e a educacional. E como
o reconhece Musgrave (Op. cit., p. 62), uma das suas funes primordiais a de ajudar a
criana a atravessar a adolescncia com um mnimo de comportamento anti-social, sem, no
entanto, lhe distorcer a personalidade, reprimindo-a mais que o devido.
Para alm dos considerandos anteriores, importa ter em ateno alguns aspectos da situao
das famlias em Portugal e da sua evoluo no tempo. De acordo com o INE (2002, LXXXI),
Em 2001, foram recenseadas 3 650 757 famlias clssicas residentes em Portugal, o que traduz
uma taxa de variao de 16,9% comparativamente com 1991 (). Por sua vez, os dados
relativos sua dimenso referem o seguinte (INE, 2002, LXXXII):
Em Portugal, do total de famlias clssicas residentes recenseadas em 2001, 17,3%
referiam-se a famlias com uma pessoa, 28,4% a famlias com duas pessoas, 25,2% a
famlias com trs pessoas, 19,7% a famlias com quatro pessoas e 9,5% a famlias com
cinco ou mais pessoas.
Comparativamente com 1991, as famlias de maior dimenso diminuram o seu peso
relativo, sobretudo as famlias compostas por cinco ou mais pessoas, que perderam
5,9 pontos percentuais. As famlias com uma, duas e trs pessoas aumentaram, com
destaque para as famlias unipessoais, com mais 3,5 pontos percentuais.
Em 2001, as famlias de duas pessoas eram as mais significativas em Portugal e na
quase totalidade das NUTS II, com excepo para o Norte e para a Madeira (em que as
famlias mais representativas eram compostas por 3 pessoas). Este facto reflecte-se na
dimenso mdia da famlia, mais elevada sobretudo nas regies do litoral Norte, Aores
e Madeira.
Estas alteraes foram, igualmente, acompanhadas de outras situaes, de que destacamos,
apenas, as seguintes (INE, 2002, LXXXIII):
Em 2001, foram recenseadas 631 762 famlias clssicas unipessoais residentes em
Portugal, traduzindo uma taxa de variao de 44,9%, face a 1991.
A percentagem de famlias unipessoais, no total de famlias clssicas, registou um
aumento de 3,5 pontos percentuais comparativamente com 1991, mais de metade das
famlias unipessoais eram famlias de idosos, destacando-se as famlias de uma idosa
(39,5%) ().
Ainda sobre a composio dos ncleos familiares, importa assinalar (INE, 2002, LXXXIV
e LXXXV):
Em 2001, foram recenseados 353 971 ncleos familiares monoparentais em Portugal,
traduzindo uma taxa de variao de 11,0% comparativamente a 1991.

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

164

A proporo de ncleos familiares monoparentais, no total de ncelos familiares, aumentou


2,3 pontos percentuais relativamente a 1991. Dentro dos ncelos familiares monoparentais,
a menor percentagem manteve-se no tipo de ncleo de me com filhos().

Ainda na mesma data:


Em 2001, foram recenseados em Portugal 1 740 522 ncleos familiares de casais com
filhos, representando uma diminuio de 3,1 pontos percentuais da sua proporo, no
total de ncleos familiares de casais, face a 1991.
A proporo de casais com filhos manteve-se superior a 50% em todo o territrio
nacional, observando-se os valores mais elevados no Norte, particularmente Cvado,
Ave, Tmega e Entre Douro e Vouga, assim como nas Regies Autnomas.
Entre 1991 e 2001, registou-se um decrscimo generalizado da proporo de casais
com filhos (), com excepo da Beira Interior Sul e R.A. Aores, onde aumentou
ligeiramente.
Ainda sobre este assunto, podemos assinalar que, entre 1991 e 2001, destaca-se o forte
aumento dos divorciados (104,2%) e dos casados sem registo (96,1%), traduzindo a crescente
instabilidade e informalidade das relaes conjugais (INE, 2002, LXV). Estes dados confirmam
as grandes alteraes introduzidas, pela mo da demografia, no sistema educativo portugus
e certas medidas de poltica educativa relacionadas com as novas configuraes da rede e
tipologia dos estabelecimentos escolares. At porque, tendo em conta o nvel de vida pouco
elevado da grande parte das famlias portuguesas, importa dar oportunidade escola para a
criao de programas educativos adequados a alunos de baixos rendimentos (MARQUES,
1997, p. 38), como instrumento fundamental de uma poltica educativa preocupada com a
igualdade de oportunidades () e como necessidade da assuno pela escola das funes
de suplncia da famlia (Loc. cit.).

Formao inicial de professores

A formao inicial (de professores) corresponde frequncia de um ciclo de estudos a


que deve permitir a aprendizagem dos contedos cientficos e das prticas pedaggicas
fundamentais que garantem a formao docente e a sua preparao para o exerccio da
profisso. Como observa Pardal (1991, p. 32), a concepo da formao para aplicao a um
contexto determinado configura-se () indissociada de um contedo educacional, da morfologia
da sociedade e da estrutura do Estado, como parte da continuidade e da mudana de uns e
de outros, e como um dado de estabilidade da prpria formao.
Tratando-se de uma formao profissional especfica, a formao inicial da classe docente
marcada por factores diversos que marcam a sua originalidade e diversidade. De acordo
com Bardi (2003, p. 31), esta fortemente condicionada pelas caractersticas polticas do seu
ambiente e, dependendo fortemente das perturbaes de natureza econmica, regista, de um
pas para outro, modelos especficos, diferenciados, procura de um permanente equilbrio.
esta a imagem que nos fica quando compulsamos as propostas, os modelos e as decises
polticas relacionadas com a classe docente.
O estudo dos diferentes modelos e sistemas de formao de professores no ensino
secundrio, em Portugal, estudado por este autor (PARDAL, 1991, p. 4), reala, ao longo da
nossa histria recente, a existncia de diferentes sistemas de formao, assim traduzidos:
a) Da Reproduo: Curso da Seco de Cincas Pedaggicas, da Faculdade de Letras
(1930-1974);
b) Dualista: Curso de Habilitao para o Magistrio Secundrio (1901-1911); Curso das
Escolas Normais Superiores (1911-1930); Cursos do Ramo de Formao Educacional,
das Faculdades de Cincias (criado em 1971, e ainda em vigor);
c) Da Integrao: Licenciaturas em Ensino, de Universidades Novas (criadas em 1978, e
ainda em vigor);
d) Da Experincia: Profissionalizao em Exerccio (1980-1986).
Podendo seguir diversos modelos que garantem uma formao sequencial tri-etpica e
bi-etpica, incluindo nesta a formao acadmica de base, a formao de natureza pedaggica
e a prtica pedaggica, referimos, ainda, a formao integrada, que contempla a realizao da
prtica pedaggica no percurso formativo do futuro docente. Loureiro (1981, p. 15-46) caracteriza
cada um destes modelos de formao da forma seguinte: o modelo sequencial tri-etpico
ficou conhecido pela existncia de trs momentos diferentes de formao: grau acadmico,
diploma em cincias pedaggicas e estgio; o modelo sequencial bi-etpico passou a vigorar

166

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

com a reforma das Faculdades de Cincias, em 1971, com a criao do ramo educacional; e,
finalmente, o modelo integrado, que passou a vigorar nas Universidades Novas, depois da sua
criao em 1973 e, mais tarde, seguido pelas Escolas Superiores de Educao.
Numa anlise mais pormenorizada sobre as mudanas operadas no domnio da formao de
professsores nas trs ltimas dcadas (1970-1997), Formosinho (1997, p. 48-49), considerando
a formao de professores do ensino ps-primrio, assinala o seguinte:
O primeiro lustro deste perodo (1970-1975) viu formulada a poltica de expanso acelerada
da educao escolar, atravs da Reforma Veiga Simo. Nesse mesmo perodo, ocorreram
as primeira mudanas significativas na formao de professores a primeira proposta de
um modelo de formao inicial de professores nas Faculdades de Cincias (1971) e, a par
disso, a facilitao do acesso e da formao profissional (ps-acadmica) dos professores
(1969 e 1971).
O segundo lustro (1975-1980) viu a criao e consolidao dos primeiros modelos de
formao inicial integrada de professores nas Universidades Novas.
O terceiro lustro (1980-1985) assistiu criao de um novo modelo de formao para os
professores no profissionalizados ao servio a profissionalizao em exerccio ; viu o incio
do funcionamento das Escolas Superiores de Educao e a criao dos Centros Integrados
de Formao de Professores (CIFOPs) nas Universidades Novas.
O quarto lustro (1985-90) viu a consagrao legal do modelo integrado de formao inicial
de professores e a institucionalizao legal da formao contnua na Lei de Bases do Sistema
Educativo ().
O quinto lustro (1990-95) viu a institucionalizao de um modelo organizacional concreto de
formao contnua de professores ().
Finalmente, o lustro de 1995-2000 () poder vir a ser marcado pela institucionalizao
da formao especializada de professores e pela criao de um modelo de acreditao dos
cursos de formao inicial e especializada de professores.
Sendo os professores os primeiros agentes de mudana da prpria escola, necessrio
que possuam uma adequada formao inicial, completada por um aperfeioamento contnuo e
pelo seu empenhamento directo na gesto e avaliao das reformas do sistema. Estas funes
esto explcitas na Lei de Bases, que define os grandes princpios gerais em que assenta a
formao de educadores e professores. Para tanto, estipula a LBSE (art 30):
formao inicial de nvel superior;
formao contnua que complemente a formao inicial numa perspectiva de educao
permanente;
formao flexvel que permita a reconverso e mobilidade dos educadores e professores
dos diferentes nveis de educao e ensino ();
formao integrada quer no plano da preparao cientfico pedaggica, quer na articulao
terico-prtica;
formao assente em prticas metodolgicas afins das que o educador e professor
vierem a utilizar na prtica pedaggica;
formao que, em referncia realidade social, estimule uma atitude simultaneamente
crtica e actuante;
formao que favorea e estimule a inovao e a investigao ()

Jorge Carvalho Arroteia

167

formao participada que conduza a uma prtica reflexiva e continuada de autoformao


e auto-aprendizagem.

Estipula a LBSE (art 31) que a formao dos educadores de infncia e dos professores
dos 1, 2 e 3 ciclos do ensino bsico se realiza em escolas superiores de educao e em
estabelecimentos de ensino universitrio, contrariamente aos professores do ensino secundrio
cuja formao assegurada por estabelecimentos de ensino universitrio.
Por sua vez, a qualificao inicial dos professores do ensino superior coincide com os graus
de doutor ou de mestre, bem como os licenciados que tenham prestado provas de aptido
pedaggica e capacidade cientfica (art. 35).
De realar, como nota Pardal (1991, p. 300), que a formao de professores configura
() uma relao entre mltiplos agentes e uma situao de formao, uma teia de relaes
entre formadores, formandos, organizao administrativa e um sistema de objectos sociais
e pedaggicos.

Formao ao longo da vida

A formao ao longo da vida engloba, no seu conjunto, diversas actividades relacionadas


com a aprendizagem ao longo da vida, defendida no Conselho Europeu de Lisboa, em Maro
de 2000, assinalando, por esta via, uma transio bem sucedida para uma economia
e uma sociedade assentes no conhecimento (Comisso das Comunidades Europeias).
Esta preparao fundamental no s do ponto de vista cientfico, dada a evoluo contnua
da cincia e a necessidade da sua actualizao cientfica, mas tambm do ponto de vista
pedaggico, j que se considera a inovao como indispensvel ao processo de desenvolvimento
social, econmico e tecnolgico em que vivemos. Da o significado que alguns autores conferem
formao contnua de professores, os quais, segundo Prez (1999, p. 268), desempenham
uma funo bsica, semelhante da circulao sangunea num organismo vivo, que realiza
incessantemente o transporte e difuso a todo o organismo vivo da energia bsica procedente
da nutrio e da oxigenao do ser vivo. No dizer deste mesmo autor (Loc. cit.), a funo
bsica de nutrio que alimenta todo o sistema orgnico a investigao operacional e a
funo bsica respiratria, cumprida pela inovao educativa que incorpora no organismo
o ar fresco imprescindevl oxigenao de todo o processo metablico (Loc. cit.).
No que respeita a esta populao, a LBSE estipula, no seu art 38, que todos os educadores,
professores e outros profissionais da educao reconhecido o direito formao contnua,
formao esta diversificada e assegurada predominantemente pelas respectivas instituies
de formao inicial, em estreita cooperao com os estabelecimentos onde os educadores e
professores trabalham.
Recordar a exigncia actual da formao ao longo da vida exige encarar a participao
nas aces de formao como etapas de um processo formativo a que deve estar sujeita a
classe docente. Com efeito, o exerccio desta como de outra actividade laboral exige destes
uma relao permanente com a escola e com os meios formativos, aco que propicie
uma actualizao constante do saber e um melhor desempenho das tarefas profissionais.
Em termos globais, justificam esta atitude a diviso do trabalho social e a segmentao de
tarefas nas sociedades actuais, responsveis pela crescente especializao do trabalho. Este
facto preconizado pela abordagem taylorista da administrao tem sido seguida pelas diversas
correntes de pensamento empresarial desde o incio deste sculo.
Outras razes sublinham a necessidade desta formao. Salientamos a inovao e o
desenvolvimento tcnico e tecnolgico, que obrigam ao prolongamento dos estudos, parcelares
ou mais especializados, durante o exerccio de uma profisso. No que diz respeito classe
docente, entendemos ser de considerar, ainda, a inovao das prticas pedaggicas e a procura

170

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

do maior sucesso educativo dos alunos como preocupaes fundamentais que devem
acompanhar o processo de democratizao do ensino, o desenvolvimento dos programas
relacionados com a educao para todos, a incluso da populao escolar e a qualidade
da educao.
O reconhecimento destes pressupostos, a necessidade e o interesse da formao contnua
indispensvel ao percurso formativo da profisso docente e pressupe a existncia
(cumprimento) de um estdio inicial de formao, marcado por dois atributos fundamentais:
a capacitao profissional e a socializao para a formao. Independentemente destes
aspectos, e uma vez inserida no mundo do trabalho, a prtica docente pode ser melhorada
atravs da estimulao profissional, decorrente do cumprimento do estatuto da carreira
docente, da motivao e da satisfao do exerccio das actividades profissionais consolidadas,
principalmente, em aces de formao contnua.
Se tivermos em conta a realidade portuguesa e as medidas mais recentes, relacionadas
com a poltica educativa, nomeadamente as que respeitam a formao e gesto dos recursos
humanos , devemos valorizar a oportunidade da reflexo sobre os modelos de formao inicial
e a importncia da formao contnua na melhoria da qualidade do ensino e no desempenho
dos professores. Globalmente, pensamos que esta formao se reveste do maior interesse,
constituindo-se como uma das chaves fundamentais do sucesso escolar e educativo dos
alunos, do progresso social e da promoo cultural da comunidade.
De facto, o desafio que, hoje, se coloca aos sistemas educativos e aos seus actores, no
sentido de acompanharem as mudanas sociais, tecnolgicas e a inovao, justifica o esforo
de actualizao de conhecimentos dos agentes sociais mais directamente ligados educao
da populao discente, que tende a prolongar a sua esperana de vida escolar na procura de
melhor mobilidade social e insero profissional. Estas expectativas obrigam a que se dispense
uma cada vez maior ateno ao desempenho dos sistemas educativos e ao desenvolvimento
da formao inicial e contnua dos professores. Justificam-na no s os interesses dos alunos,
mas tambm as exigncias e as motivaes da classe docente, que reclama uma actualizao
e formao permanente junto da escola e de outras instituies de formao, principalmente
as do ensino superior.
Em relao a Portugal, as iniciativas oficiais desenvolvidas desde o incio dos anos noventa
com a publicao do ordenamento jurdico da formao de professores, bem como o arranque
dos programas especiais de apoio financeiro formao contnua de professores, em especial
o programa Foco, permitiram dar passos significativos com vista melhoria do sistema de
ensino e mobilidade dos docentes na sua carreira profissional. No processo ento iniciado,
destaca-se a participao de diversas entidades, pblicas e privadas, associaes profissionais,
cientficas e outras, que tm vindo a colaborar na formao contnua de professores. Destas
merecem particular destaque os centros de formao das associaes de escolas.
Importa realar que a coexistncia no mesmo territrio educativo de centros de formao
e de instituies de diversos nveis de ensino tem permitido reforar a relevncia e o interesse
cultural, pedaggico e cientfico dos centros de formao criados por associaes de escolas.
Com estas iniciativas, tem sido possvel consolidar diversas comunidades educativas e assegurar
a participao de parceiros sociais distintos, igualmente empenhados na consolidao dessas
comunidades. De realar que os interessados por estas iniciativas so no s as escolas,

Jorge Carvalho Arroteia

171

mas tambm os municpios (particularmente os que tm aderido ao movimento das Cidades


Educadoras), inserindo-se, neste caso, a sua interveno como exemplo de actuao no
mbito das polticas sociais e de formao dinamizadas pelas autarquias e tendo como base
territorial o municpio.
A formao e a aprendizagem ao longo da vida, aos nveis individual e institucional,
pblico e privado, constituem-se como um pilar da estratgia europeia de emprego e tem como
objectivo a sua concretizao de forma contnua e visando melhorar conhecimentos, aptides
e competncias nos cidados europeus.

Andragogia

De acordo com Malcolm Knowles (1970), Andragogia a arte e cincia de orientar os adultos
a aprenderem, contrariamente Pedagogia que se preocupa com o ensino s crianas.
No havendo oposio entre estas duas cincias, mas antes formando um continuum, indo da
educao centrada no professor educao centrada no aprendente, a Andragogia atende
evoluo que sofremos ao longo da vida, passando do estado de pessoas dependentes a
independentes, autodireccionados e acumulao de diferentes experincias que nos vo
servir de base para novas aprendizagens.
A sua aco assenta em cinco princpios estruturantes:
1. Autonomia o adulto sente-se capaz de tomar as suas prprias decises e gosta de
ser percebido e tratado como tal pelos outros;
2. Experincia a experincia acumulada pelos adultos oferece uma excelente base para
a aprendizagem de novos conceitos e habilidades;
3. Prontido para a aprendizagem o adulto tem maior interesse em aprender aquilo que
est relacionado com situaes reais da sua vida;
4. Aplicao da aprendizagem as vises do futuro e tempo do adulto levam-no a favorecer
a aprendizagem daquilo que possa ter aplicao imediata, o que tem, como corolrio,
uma preferncia pela aprendizagem centrada em problemas, em detrimento de uma
aprendizagem centrada em reas de conhecimento;
5. Motivao para aprender os adultos so mais afectados pelas motivaes internas
que pelas motivaes externas. Vale lembrar que as motivaes externas esto ligadas
seja ao desejo de obter prmios ou compensaes, seja ao desejo de evitar punies:
motivaes internas esto ligadas aos valores e objectivos pessoais de cada um.
Salientamos, ainda, as seguintes caractersticas da Andragogia:
Relao professor/aluno: a aprendizagem adquire uma caracterstica mais centrada no
aluno, na independncia e na autogesto da aprendizagem;
Razes da aprendizagem: as pessoas aprendem o que realmente precisam de saber
(aprendizagem para a aplicao prtica na vida diria);
Experincia do aluno: a experincia rica e fonte de aprendizagem, atravs da discusso
e da soluo de problemas em grupo;
Orientao da aprendizagem: a aprendizagem baseada em problemas, exigindo ampla
gama de conhecimentos para se chegar a uma soluo.

172

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Estas so, com efeito, algumas das orientaes que se prendem com o desenvolvimento
desta rea do saber.
O desenvolvimento desta cincia est, hoje em dia, cada vez mais justificada, em virtude da
alterao das estruturas demogrficas da populao residente nos pases mais desenvolvidos,
devido ao aumento da sua esperana de vida e ao desenvolvimento de programas de aco,
relacionados com a formao ao longo da vida e com a ocupao dos tempos de lazer.

Educao e formao de adultos


O desenvolvimento da educao orientada para a populao adulta tem vindo a merecer
a maior ateno por parte de organismos internacionais, tais como a UNESCO, e por parte
dos governos, preocupados com o aumento do analfabetismo e da iletracia entre os seus
habitantes. Em Portugal, foi com a Revoluo de Abril de 1974 que a questo relacionada
com a educao de adultos passou a ser devidamente considerada com a criao, no
Ministrio da Educao, de uma Direco-Geral de Educao Permanente, responsvel pela
elaborao do Plano de Educao de Adultos (PNAEBA), em 1979. De acordo com Melo (1981,
p. 375-376), este plano visava:
a) o desenvolvimentro cultural e educativo da populao ();
b) assegurar, de modo permanente, a satisfao das necessidades bsicas da educao,
formal e informal, de adultos ();
c) assegurar as condies para que todos os adultos que o desejem tenham acesso
alfabetizao e, progressivamente, aos vrios graus de escolaridade obrigatria;
d) assegurar a melhoria da qualidade pedaggica das aces de alfabetizao e de
educao de base dos adultos.
Na actualidade, as preocupaes com esta modalidade de educao integram o ensino
recorrente, organizado em planos de estudos que conduzem obteno de um grau e
atribuio de um diploma ou certificado equivalentes aos do ensino regular. A sua organizao
processa-se de forma autnoma deste, com programas distintos, relacionados com os trs
ciclos de escolaridade bsica: 1, 2 e 3 Ciclo do EB.
Para alm de outros objectivos, o ensino recorrente tem como objectivos fundamentais
(ME-Direco Geral de Inovao e Desenvolvimento Curricular):
A compreenso e o respeito pela diversidade dos costumes e das culturas, tendo em
vista a paz e a cooperao, tanto no plano nacional como no internacional;
A consciencializao das relaes que ligam o homem ao seu meio fsico e cultural, no
sentido de melhorar esse meio, de respeitar e proteger a natureza, o patrimnio e os
bens comuns;
A aquisio, s, em grupo e no contexto dos ensinos formal e no formal, de novos
conhecimentos, qualificaes, atitudes ou comportamentos que contribuam para o
desenvolvimento integral da personalidade;
A articulao progressiva entre a educao dos adultos e as diferentes actividades sociais
e profissionais;
O desenvolvimento da capacidade de criar, s ou em grupo, novos bens materiais,
espirituais e estticos;

Jorge Carvalho Arroteia

173

O desenvolvimento da capacidade de discernimento necessria para:


a utilizao dos meios de comunicao social;
a interpretao das diversas mensagens dirigidas pela sociedade ao homem
contemporneo;
Aprender a Aprender e de Aprender a Empreender.

A concluir, diremos com Girod (1981, p. 229) que a formao permanente parece ser
uma frmula permanente de obter efeitos particularmente notveis quanto ao aumento das
possibilidades de promoo dos indivduos de origem modesta, ou seja, uma forma de ultrapassar
as barreiras socioculturais existentes e de promover a democratizao da educao.

Formao profissional

Como refere Martins (1996, p. 168), nas sociedades socialmente estratificadas, o indivduo
precisa ser orientado e motivado para o desempenho de papis sociais que se encontram
estratificados quanto a rendas e estatuto, o que, por si s, o ir posicionar numa escala
diferenciada. Assim, o processo de socializao para o trabalho e de capacitao para o
desempenho de uma actividade laboral, ou seja, a formao profissional numa sociedade
marcada por uma cada vez maior diviso e segmentao do trabalho social, cabe s instituies
escolares e de formao especialmente vocacionadas para este efeito.
No entanto, esta pode realizar-se atravs da insero no mercado de emprego, com carcter
subsidirio da formao escolar, e visando os indivduos que saram do sistema de ensino sem
qualificao prpria e pretendem ingressar no mercado de trabalho. Complementarmente a
esta, o sistema de aprendizagem visa assegurar a integrao de profissionais qualificados
nas empresas, em regime de alternncia e contempla as valncias seguintes: reforo de
competncias acadmicas, pessoais, sociais e relacionais, aquisio de saberes no domnio
cinetfico-tecnolgico e uma slida experincia na empresa (CEDEFOP, 2006).
De acordo com a LBSE (art 19), a formao profissional, para alm de complementar
a preparao para a vida activa iniciada no ensino bsico, visa a integrao dinmica no
mundo do trabalho pela aquisio de conhecimentos e de competncias profissionais, por
forma a responder s necessidades nacionais de desenvolvimento e evoluo tecnolgica.
O referido documento estabelece, ainda, as normas de acesso formao profissional, como
a sua estrutura e organizao, e defende, por outro lado, diversas formas institucionais que
assegurem o funcionamento dos cursos e mdulos de formao profissional destinadas a esta
populao escolar. Entre estas, contam-se no s as escolas de ensino bsico e secundrio,
as empresas e autarquias e outras instituies especialmente criadas para este efeito.
Em quaisquer dos casos tem acesso formao profissional:
os que tenham concludo a escolaridade obrigatria;
os que no concluram a escolaridade obrigatria at ao limite desta;
os trabalhadores que pretendam o aperfeioamento ou a reconverso profissionais.
O GIASE/ME (2006, p. 18) considera a existncia de trs tipos de cursos:
curso profissional, o que tem por objectivo imediato a preparao cientfica e tcnica
para o exerccio de uma profisso ou ofcio, privilegiando assim a qualificao inicial para
entrada no mundo do trabalho e permitindo ainda o prosseguimento de estudos;
curso de especializao tecnolgica, que corresponde oferta formativa ps-secundria
no superior que prepara jovens e adultos candidatos ao primeiro emprego para o

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

176

desempenho de profisses qualificadas, por forma a favorecer a entrada na vida activa.


A organizao do curso tem componentes de formao em contexto escolar e em
contexto de trabalho. Confere um Diploma de Especializao Tecnolgica e qualificao
profissional de nvel 4;
curso de educao e formao, oferta formativa destinada preferencialmente a jovens
com idades iguais ou superiores a 15 anos, em risco de abandono escolar ou que j
abandonaram o sistema educativo antes da concluso da escolaridade de 12 anos,
bem como queles que, aps a concluso do ensino secundrio, no possuindo uma
qualificao profissional, pretendam adquiri-la para ingresso no mercado de trabalho.
Conferem qualificao profissional de nvel 1, 2 ou 3 e certificao de concluso dos 6,
9 ou 12 anos de escolaridade, respectivamente. Este tipo de formao est abrangido
pelo sistema de aprendizagem criado em 1980 e regulado pela Lei de Aprendizagem, de
1984, na qual tem parte activa o Instituto de Emprego e Formao Profissional.

No mbito do ensino secundrio, a formao profissional assegurada pelos cursos


tecnolgicos e pelas escolas profissionais. Estas foram institudas em 1989, podendo ser de
natureza pblica ou privada. Na sua essncia, tais cursos tm presente a insero dos jovens
na vida activa (MARTINS, 1999, p. 105), conduzindo, mesmo assim, a uma proliferao dos
diplomas com a sua desvalorizao (Loc. cit.), parecendo conduzir este ensino tcnico e
profissional a apresentar caractersticas capazes de dar respostas a situaes funcionais
e disfuncionais muito diversas (Loc. cit.).
Na sequncia daquelas iniciativas, foram criados, em 2006 (Dec.-Lei n 88/2006, de 23MAI06),
cursos de especializao tecnolgica, como formaes ps-secundrias, no superiores, que
visam conferir qualificao profissional de nvel 4. De acordo com o referido diploma de criao,
esta formao caracteriza-se por:
a) Ser uma formao tcnica de alto nvel;
A qualificao dela resultante inclui conhecimentos e capacidades que pertencem ao nvel
superior;
c) No exigir, em geral, o domnio dos fundamentos cientficos das diferentes reas dos
cursos;
d) As capacidades e conhecimentos adquiridos atravs dela permitirem assumir, de forma
geralmente autnoma ou de forma independente, responsabilidades de concepo e ou
de direco e ou de gesto.
Estes cursos assentam num modelo de formao com componentes de formao e de
aprendizagem, nas reas tcnica, cientfica e cultural, e nas exigncias do mercado de trabalho.
Para tanto, as instituies de formao: escolas secundrias, profissionais, centros de formao
profissional, escolas tecnolgicas e instituies de ensino superior devem estabelecer parcerias
com as empresas e os operadores do mercado de trabalho, visando direccionar a aprendizagem
para uma efectiva insero profissional e assegurar tambm o reconhecimento dessas
aprendizagens para efeitos de prosseguimento de estudos no ensino superior (Prembulo).
Caso especfico da formao profissional a oferta de formao para adultos, com idade
superior a 18 anos, que corresponde escolaridade bsica de 9, 6 e de 4 anos e aos nveis

Jorge Carvalho Arroteia

177

de qualificao profissional 2 e 1 da Comunidade Europeia (classificao que engloba 5 nveis


distintos, cada um deles correspondente aquisio de conhecimentos e de competncias
profissionais, relacionados com a execuo de determinadas tarefas, das mais simples ao
exerccio autnomo de um profisso).
De salientar que a verso provisria da Constituio Europeia da Educao (art III-282)
atribui aco da Unio Europeia:
a) facilitar a adaptao s mutaes industriais, nomeadamente pela formao e reconverso
profissional;
b) melhorar a formao profissional inicial e a formao contnua, a fim de facilitar a insero
e a reinsero profissional no mercado de trabalho;
c) facilitar o acesso formao profissional e favorecer a mobilidade dos formadores e de
indivduos em formao, nomeadamente os jovens;
d) estimular a cooperao em matria de formao entre estabelecimentos de ensino ou
de formao profissional e empresas;
e) desenvolver a troca de informaes e de experincias sobre questes comuns aos
sistemas de formao dos Estados-membros.
2. A Unio e os Estados-membros favorecem a cooperao com pases terceiros e
organizaes internacionais competentes em matria de formao profissional.
Tendo em conta a experincia vivida em diferentes pases, Gomes (1990, p. 113) reconheceu,
a propsito deste tipo de ensino, profissionalizante, e da dualidade a respeito do ensino
acadmico, o seguinte: observamos que a gama de alternativas adotada limitada pelo pano
de fundo da estratificao social e da diversidade de recompensas concedidas a diferentes
tipos e graus de escolaridade e ao exerccio de diferentes papis profissionais. Isso no
significa que a escola atue nesta dinmica como mero vago, como tambm no exerce a
funo de locomotiva. Cabe-lhe, portanto, agir do melhor modo possvel dentro dos limites da
sua atuao.

Funes da educao

Embora de forma explcita ou mesmo de forma implcita, o sistema educativo, enquanto


subsistema social, transmite um conjunto de noes, valores e conceitos que asseguram ao
indivduo, nos diversos estdios do seu desenvolvimento, a sua integrao social e profissional.
Difceis de enumerar, este conjunto de ensinamentos, veiculados pela escola e pelo sistema
educativo em geral, realam sempre a importncia da educao na preparao do indivduo
para a vida adulta.
Por definio, o sistema educativo portugus tem por mbito geogrfico a totalidade do
territrio portugus e desenvolve-se segundo um conjunto organizado de estruturas e de
aces diversificadas (art 1 LBSE). Estas agrupam-se em ciclos de aprendizagem distintos
e atravs de iniciativas diversas de natureza formal e no formal.
L-se, em diferentes alneas do art 3 da LBSE, que o nosso sistema educativo dever
organizar-se (art 3.a) de forma a contribuir para a defesa da identidade e para o reforo
da fidelidade matriz histrica de Portugal, atravs da consciencializao relativamente ao
patrimnio cultural do povo portugus, no quadro da tradio universalista europeia e da
crescente interdependncia e necessria solidariedade entre todos os povos do Mundo.
Esta , uma das primeiras obrigaes que realam a funo socializadora, a exercer no s
atravs da escola, mas tambm da famlia, dos grupos de amigos e da comunicao social.
Sendo esta uma das principais funes da educao, reconhecemos a existncia de diversos
condicionalismos, fsicos, materiais e humanos, que nem sempre permitem instituio escolar
um melhor cumprimento. Complementarmente, so as disponibilidades econmicas, individuais
e societais, da famlia e do pas, que afectam esta aco. Contudo, a montante e a jusante da
escola, outros factores condicionam estas tarefas. Naturalmente que, devendo a famlia partilhar
a responsabilidade do processo de socializao, ou mesmo desempenh-la em predominncia,
sobretudo nos primeiros anos de vida dos alunos, a herana cultural destes indivduos que
vai condicionar, em primeiro lugar, o nvel e a intensidade deste fenmeno.
Deixemos a funo socializadora da educao. Retomemos uma segunda tarefa a cumprir
pela escola, neste caso a que permite o desenvolvimento das capacidades de reflexo crtica,
estimulando a capacidade de formulao de juzos pessoais e a interveno dos alunos
nos diversos sectores da vida social (ARROTEIA, 1991, p. 32). Esta a chamada funo
personalizadora, que, complementarmente primeira, orienta o desenvolvimento dos alunos nos
domnios, intelectual, cognitivo, afectivo, psicomotor, espiritual e moral, favorecendo o equilbrio
da personalidade e a sua realizao pessoal. Tais obrigaes esto, igualmente, consignadas
no art 3, da LBSE.b), c) e d), que estipula ser obrigao do nosso sistema educativo:

180

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

contribuir para a realizao do educando, atravs do pleno desenvolvimento da personalidade,


da formao do carcter e da cidadania;
assegurar a formao cvica e moral dos jovens;
assegurar o direito diferena, merc do respeito pelas personalidades e pelos projectos
individuais da existncia, bem como da considerao e valorizao dos diferentes saberes
e culturas.
J nos referimos ao papel que a escola desempenha na preparao dos jovens para a vida
activa. Da mesma forma, j demos a entender que esta preparao laboral pode ser entendida
como uma necessidade decorrente do processo civilizatrio que hoje experimentamos e que
tem determinado constantes e profundas transformaes na diviso e na natureza do trabalho
social. Tais atributos levam-nos a pensar que a escola dever ter um papel a desempenhar
na preparao especfica para o desempenho da profisso dos alunos que a frequentam.
a chamada funo de capacitao profissional, qual dever corresponder uma especializao
laboral que se torna mais evidente em algumas das vias do ciclo terminal de estudos da
escolaridade ps-obrigatria.
A LBSE, no seu art 3.e), defende, ainda, que o sistema educativo se deve organizar, de
forma a:
desenvolver a capacidade para o trabalho e proporcionar, com base numa slida
formao geral, uma formao especfica para a ocupao de um justo lugar na vida
activa ()
contribuir para a realizao pessoal e comunitria dos indivduos, no s pela formao
para o sistema de ocupaes socialmente teis, mas ainda para a prtica e aprendizagem
da utilizao criativa dos tempos livres.
Esperamos ainda da escola o cumprimento de uma outra funo relevante: o seu contributo
para a mudana social, a qual se far sentir no s por via dos conhecimentos transmitidos
pela prpria escola, mas tambm atravs das aprendizagens sucessivas que vo permitir vencer
as barreiras sociais, culturais e tecnolgicas e o avano da sociedade. Como se compreende,
este atributo ser naturalmente condicionado pelo tipo de organizao social (bastante
estratificada), e pela configurao do prprio sistema educativo.
Como anteriormente notmos (ARROTEIA, 1993), um sistema educativo aberto, que garanta,
com sucesso, uma elevada esperana de vida escolar aos alunos e uma satisfao profissional
aos seus docentes, estar certamente em melhores condies de permitir esta mudana do
que um sistema educativo selectivo, onde as desigualdades sociais se perpetuam, arrastando
consigo a capacidade de mobilizao interna e a dinmica deste conjunto.
Convir recordar que, em muitos dos seus aspectos, a capacitao profissional ser avaliada
pela produtividade do prprio sistema, dos seus outputs e do contributo que o sistema
educativo vier a dar ao desenvolvimento dos restantes sistemas sociais. Da que esta mudana
social ande, em muitos dos seus aspectos, intimamente ligada a uma outra funo, no menos
relevante, a chamada funo econmica.
Tomando por base a LBSE, art 3. g), h) e i), o sistema educativo portugus dever organizar-se,
de forma a:

Jorge Carvalho Arroteia

181

descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e aces educativas, de


modo a proporcionar uma correcta adaptao s realidades, um elevado sentido de
participao das populaes, uma adequada insero no meio comunitrio e nveis de
deciso eficientes;
contribuir para a correco das assimetrias de desenvolvimento regional e local, devendo
incrementar em todas as regies do pas a igualdade no acesso aos benefcios da
educao, da cultura e da cincia;
assegurar uma escolaridade de segunda oportunidade aos que dela no usufruram na idade
prpria, aos que procuram o sistema educativo por razes profissionais ou de promoo
cultural, devidas, nomeadamente, a necessidades de reconverso ou aperfeioamento
decorrentes da evoluo dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos.

Note-se que, cabendo educao formal uma parte, apenas, da responsabilidade nas
aprendizagens que preparam para a vida activa, a funo econmica da educao ser
igualmente posta em causa pela natureza das aprendizagens (e pelo contributo que estas venham
a revelar), induzidas pelo prprio sistema educativo. Em teoria, a escola deve contrapor-se
seleco social, determinada pela estratificao social dominante. Contudo, sabemos que a
escola continua a desempenhar essa funo de seleco, embora lhe caiba (art 3.j) assegurar
a igualdade de oportunidades para ambos os sexos, nomeadamente atravs das prticas de
co-educao e da orientao escolar e profissional, e sensibilizar, para o efeito, o conjunto de
intervenientes no processo educativo.
Para alm da importncia da escola na formao das lites, atravs da seleco que
pratica, dos contedos que ensina, dos mtodos de gesto que utiliza ou das actividades que
promove, a escola no deixa igualmente de desempenhar uma importante funo poltica e
de formao para a cidadania. Assim, a LBSE, no seu art 3.l), estipula: o sistema educativo
deve organizar-se de modo a:
Contribuir para desenvolver o esprito e a prtica democrticos, atravs da adopo
de estruturas e de processos participativos na definio da poltica educativa, na
administrao e gesto do sistema escolar e na experincia pedaggica quotidiana, em
que se integram todos os intervenientes no processo educativo, em especial os alunos,
os docentes e as famlias.
A leitura que fazemos circunscreve-se aos aspectos enunciados na LBSE. s organizaes
escolares cabe a implementao de actividades que permitam a prossecuo plena destes
objectivos, tendo em conta a necessidade de um novo modelo de escola, centrada no
desenvolvimento humano, na participao de todos os seus actores, na realizao de mltiplas
actividades extra-curriculares, na reflexo e debate dos problemas actuais e na ligao estreita
comunidade, ou seja, de uma escola promotora e facilitadora de um processo educativo
integrador e participativa (PATRCIO, 1990, p. 78).
Estes aspectos devem ter em conta a aprendizagem dos alunos e o desenvolvimento da
sua personalidade, promover o sucesso educativo desta populao, incentivar a utilizao dos
recursos educativos, estimular o dilogo entre os vrios interlocutores do processo educativo, de

182

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

modo a promoverem o desenvolvimento social e humano dos alunos e a sua melhor adaptao
ao seu meio social (DURKHEIM, 1980, p. 58).
Consideremos, por fim, uma funo primordial nas sociedades modernas: a funo cvica.
De acordo com Colom e Domnguez (1997, p. 34), a educao desempenha, nas sociedades
modernas, quatro funes polticas importantes:
a formao da cidadania e, por isso, a aprendizagem vital numa sociedade livre e plural.
A educao integra o homem e o seu meio e permite desenvolver-se nele de acordo com
um cdigo tico-ideolgico que se vai inculcando com a escolaridade;
a formao da entidade nacional, no s pela transmisso ideolgica e axiolgica, mas
tambm devido coeso nacional que resulta de uma cultura comum, de formas e de
valores comuns e de uma forma de estar no mundo, igualmente comum e diferenciada
dos demais (conceito de cultura nacional);
como consequncia dos contributos anteriores, a educao ajuda reproduo do
poder da classe dominante, o que permite o perdurar do sistema e das regras de jogo
estabelecidas (as democracias formais e os sistemas polticos de governo, de participao,
de eleio, de justia, etc.);
Alimentar e reforar esta situao atravs do capital humano, do sistema econmico
dominante (liberalismo industrial).
Da mesma forma, no escondem a necessidade do conjunto de preocupaes relacionadas
com as expectativas da sociedade:
Funes da educao;
Educao e desenvolvimento humano;
Educao e desenvolvimento econmico e social.
Tal tipo de anlise exige uma explorao mais segura dos diferentes contextos sociais e dos
fenmenos que lhe andam associados e que tm marcado algumas das grandes preocupaes
de poltica educativa.

Gesto

De acordo com Dacal (1986, p. 247), a gesto consiste numa funo empresarial bsica,
tendente utilizao mais eficaz possvel, mediante a adequada execuo de um complexo
conjunto de procedimentos racionais e tecnolgicos, dos recursos com que conta uma
organizao para a consecuo dos seus objectivos. O desenvolvimento desta actividade aplica-se
aos sistemas sociais e de ensino, no seu conjunto, e s organizaes com responsabilidades na
educao e na formao da populao escolar e adulta.
Note-se a importncia do exerccio das tarefas de gesto e o contributo das boas prticas,
no s ao nvel dos estabelecimentos de ensino, mas tambm no mbito das polticas pblicas
relacionadas com as finanas, os recursos fsicos e humanos, o currculo e a formao.
Se atendermos s tarefas relacionadas com o exerccio destas funes ao nvel das
empresas, Barroso (1996, p. 125), transcrevendo referncia de outro autor, Katz, assinala o
seguinte: os chefes executivos de um empresa desempenham trs grandes categorias de
tarefas: tcnicas (de acordo com a natureza especfica das actividades da organizao);
de concepo (relativas ao funcionamento global e controlo da organizao); relaes
humanas (abrange todos os aspectos da gesto de pesssoal). Por sua vez, Morgan e a
sua equipa acrescentaram uma quarta categoria de tarefas gesto externa (relaes com
a comunidade e prestao de contas). A contextualizao destas tarefas ao exerccio das
funes de chefe de estabelecimento de ensino permitiu a Barroso (Loc. cit.) referenciar um
conjunto de 16 subcategorias que identificam as diferentes tarefas tcnico/educativas contidas
naqueles quatro grandes grupos.
Havendo correntemente lugar para reparos, sobretudo devido aos disfuncionamentos do
sistema, geradores de perturbaes ao nvel dos diferentes subsistemas sociais relacionados
com o sistema de ensino, a gesto dos sistemas educativos e da escola tem vindo a tornar-se
cada vez mais complexa devido diversidade de contextos nacionais e locais, disponibilidade
de recursos financeiros, ao acrscimo da procura social da educao e necessidade de uma
boa racionalizao dos meios e do capital humano disponvel. Por estas razes, torna-se
necessrio desenvolver sistemas de informao credveis e canais de informao fiveis,
os quais permitam a formulao de polticas educativas que promovam o desenvolvimento
assertivo do sistema de ensino e a sua articulao com os demais sistemas sociais.
Embora as consideraes acima tecidas digam respeito gesto em sentido amplo,
importante reflectir sobre a sua adequao ao sistema educativo, aos fenmenos, aos contextos
e s prticas que a tm lugar.

184

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Clima escolar
Tal como acontece noutras organizaes, tambm na escola o desenvolvimento de diferentes
tipos de liderana tem como resultado a criao de diversos ambientes de trabalho. Estes podem
ser apreciados em termos de motivao e da participao colectiva, de relaes humanas ou
de desempenho, aspectos que se traduzem no s na construo e no desenvolvimento do
projecto da organizao, nos resultados alcanados, mas tambm nas relaes com o ambiente
externo. Assim, utilizando uma grelha proposta por Gomes (2005, p. 217), baseado em estudos
de outros autores, o clima da escola uma das componentes de factores de efectividade da
mesma, conjuntamente com a liderana educacional, o consenso e coeso da equipe escolar,
o potencial de avaliao e o envolvimento dos pais. No caso especfico do clima da escola, as
suas componentes fundamentais so as seguintes: atmosfera de ordem; importncia atribuda
a um clima de ordem; normas e regulamentos; sanes e recompensas; absentesmo e evaso
(baixos ou nulos); boa conduta dos alunos; satisfao com o clima de ordem (Loc. cit.).
Tendo presente o funcionamento das escolas, como organizaes sociais, e procurando
transferir para este meio as experincias recolhidas noutros contextos sociais, nomeadamente o
meio industrial, o clima das instituies de ensino apresenta certas caractersticas evidenciadas
nesses trabalhos. Como assinala Carvalho (1992, p. 27), os estudos primeiramente realizados
sobre este assunto apresentavam duas caractersticas essenciais: uma base conceptual nas
teorias clssicas da organizao e uma base operacional na utilizao de um conjunto de
instrumentos de medida e classificao do clima organizacional.
A este respeito, Brunet (1992, p. 125-126) escreve que a noo de clima organizacional tem
variado ao longo dos anos, centrando-se na actualidade, na medida perceptiva dos atributos
organizacionais, os quais: a) diferenciam uma dada organizao, podendo considerar-se
que cada escola susceptvel de possuir uma personalidade prpria, um clima especfico;
b) resultam dos comportamentos e das polticas dos membros da organizao, especialmente
da direco, uma vez que o clima causado pelas varveis fsicas (estrutura) e humanas
(processo); c) so percepcionadas pelos membros da organizao; d) servem de referncia
para interpretar uma situao (), e) funcionam como um campo de fora destinado a dirigir
as actividades, na medida em que o clima determina comportamentos organizacionais.
Assim, os seus efeitos fazem-se sentir ao nvel dos resultados individuais, do grupo e da
prpria organizao. Por isso, Carvalho (1992, p. 31) recorda que o clima social de uma escola
incorpora duas dimenses interligadas:
a) clima organizacional, respeitante aos valores, normas e padres de interaco dos
membros de uma escola relacionveis com a interveno administrativa (direco e
gesto escolar);
b) clima acadmico, respeitante s atitudes e aos valores educativos, prprios dos professores
e dos alunos de uma escola.
Tendo em conta as caractersticas acima referidas, o clima organizacional pode ir de um
extremo, aberto, ao outro, fechado, referindo um sistema muito autoritrio (fechado) at um
sistema muito participativo (aberto), como asssinala Brunet (1992, p. 130).
De Ghilardi e Spallarossa (1989, p. 115-119) recordamos os seis tipos distintos de clima
escolar, propostos por estes autores:

Jorge Carvalho Arroteia

185

aberto: dominando a satisfao e a motivao dos diversos actores sociais;


autnomo: caracterizado por alguma indiferena, impessoalidade e controlo escasso;
controlado: com baixo grau de sociabilidade e fraca satisfao das necessidades
pessoais;
familiar: realando a proximidade entre os membros, fraca avaliao do trabalho dos
professores;
paternalista: ocorrendo um maior controlo dos professores, omnipresena do lder e
alguma ausncia de satisfao;
fechado: responsvel por alguma desmotivao geral e ausncia de sucesso e contradio
interna das atitudes do lder.

No seu conjunto, estes estilos podem co-existir dentro da mesma organizao ou serem
preponderantes ao longo dos seus diversos estdios de evoluo.
No que respeita escola, o clima da mesma, o ethos e, sobretudo, o clima da sala de aula
so factores decisivos no aproveitamento dos alunos, podendo revestir atitudes diferenciadas, que
estimulem a participao, a responsabilidade e o envolvimento colectivo nas tarefas escolares.

Estratgia
A estratgia surge associada ao cumprimento de um conjunto de objectivos, de metas, de
normas a executar e de passos a dar por uma organizao que pretende atingir determinados
fins, estipulados em programas e em projectos. De acordo com Diz (1999, p. 9), uma estratgia
fornece rumo certo a um conjunto de actividades diversas, mesmo que as condies da sua
execuo se alterem rapidamente. Descreve a forma como a organizao prossegue os
seus objectivos perante as ameaas e oportunidades do meio envolvente e os recursos e
capacidades da organizao. Envolve, assim, os objectivos a cumprir e as regras que ditam
o plano de aco da organizao; a sua situao interna, que determina os meios postos
disposio e a considerao do meio externo. De realar que, tal como o processo de
planeamento em que est integrada, a estratgia pode variar em funo de dificuldades e de
oportunidades surgidas no decurso de uma aco.
De acordo com um documento do ME (1987), entre a poltica e o planeamento, situa-se a
estratgia, concretizada em um ou vrios planos, podendo a ordem de prioridade dos objectivos
e a combinao dos meios mudar de plano para plano. No ser, por isso, desajustado
evocar Cabanas (1989, p. 306), quando aponta a flexibilidade, a continuidade, a adaptao,
a funcionalidade e a actualidade como caractersticas necessrias prossecuo de uma
adequada estratgia educacional. Estratgia esta que, em nosso entender, e para valorizar
ainda mais a escola, ter de ser acompanhada pela implementao de processos de melhoria
da qualidade, assentes quer na formao contnua dos professores, quer na melhoria da
informao e da motivao dos diversos actores sociais envolvidos no sistema.
Estas so, com efeito, algumas das metas a atingir pela poltica de educao, que no
podem pr em causa nenhum dos pressupostos anteriormente referidos, mas devem, isso
sim, atender cada vez mais ao equilbrio entre os sistemas sociais e educativos e aos desafios
que ora se levantam, resultantes do ajustamento entre as necessidades de crescimento e
de desenvolvimento econmico (); a procura crescente da educao e a promoo das

186

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

igualdades de acesso; a exploso do conhecimento e a natureza dos recursos disponveis; a


harmonia entre a quantidade e a qualidade do ensino (ARROTEIA, 1991, p. 166).
Como todo o processo de planeamento, a estratgia apresenta um conjunto de condicionantes
relacionadas com a configurao administrativa do sistema, em particular no que respeita s
relaes: centro/periferia, traduzidas na prpria configurao do Governo; e no centralismo/
descentralizao/desconcentrao, bem como nos modelos de gesto, com particular realce
para o desenvolvimento da gesto participada. Para alm destes factores, a estratgia, como
fase principal de qualquer processo de planeamento, afectada pela natureza do projecto e
dos programas de Governo, pelos meios e recursos, bem como pela natureza das decises
normativas, operativas, administrativas e estratgicas das tarefas que permitem alcanar um
determinado fim social, cultural ou educacional, relacionado com aquele processo. o caso
da educao de qualidade ou da democratizao das TIC, apontadas, a par de outros, como
objectivos estratgicos da aco governativa.
Hoje em dia, a estratgia tem vindo a assumir um papel relevante quanto viso e ao traado
dos cenrios relacionados com o processo de desenvolvimento, denotando-se como uma rea
especfica de interveno, a gesto estratgica. De acordo com Diz (1999, p. 9), a gesto
estratgica o processo atravs do qual a gesto de topo determina a direco e a performance
de longo prazo da organizao, assegurando que se procede a uma formulao segura, a uma
implementao apropriada, a uma contnua avaliao e s correces que desta resultem
necessrias. Prossegue o mesmo autor (Op. cit., p. 10), afirmando, assim, que a gesto
estratgica () ainda se encontra muito relacionada com a funo de planeamento, funo de
gesto na qual os gestores de topo se envolvem nas suas diversas componentes. O processo de
gesto estratgica utiliza a funo de planeamento na determinao de objectivos e na seleco
e descrio de aces especficas para os atingir. O processo requer, ainda, planeamento pelos
indivduos, a todos os nveis, e utiliza planos como forma de comunicao e coordenao.
Por isso, esta requer diferentes contributos no sentido de permitir uma determinada linha
orientadora de aco, de participao e de implementao de objectivos relacionados com os
fins a prosseguir por uma determinada organizao. Assim, se atendermos ao desempenho de
uma organizao, este tipo de interveno procura um equilbrio entre a eficincia e a eficcia.

Liderana
De acordo com Diz (1999, p. 47), a liderana estabelece o tom e instila os valores da
organizao, constituindo-se como ponto de referncia para os outros membros no cumprimento
do seu dever. Assim, como defendem Ghilardi e Spallarossa (1989, p. 103), a capacidade que
influencia o comportamento de pessoas e grupos para atingir determinados objectivos, ou seja,
a liderana, depende de um conjunto de elementos respeitantes ao prprio grupo. So eles:
a coeso entre todos os membros do grupo e a coordenao das suas actividades, em
funo dos objectivos e das metas previamente fixadas;
a motivao e o aproveitamento de todos os recursos (pessoais e tcnicos) dos membros
do grupo, a fim de que eles sintam como seus os objectivos estabelecidos;
a existncia de redes de informao entre todos os membros, de forma a assegurarem
a representao dos objectivos comuns, tanto no seu interior como perante o ambiente
exterior.

Jorge Carvalho Arroteia

187

Em resultado desta aco, criam-se diversos estilos de liderana (Ob. cit., p. 105), de
que salientamos: autoritrio, democrtico e laissez-faire, tendo presente que raramente
existem estilos puros, mas sim a combinao das suas diferentes facetas. Mesmo assim,
podemos dizer que o estilo autoritrio se identifica pelas tomadas de deciso, em exclusivo
pela direco e com a indicao das tarefas e das actividades a cumprir entre os membros
do mesmo grupo, que so afastados de qualquer participao nas deliberaes de gesto.
J o estilo democrtico caracteriza-se pelas tomadas de deciso de tipo participativo, pela
discusso entre os membros desse grupo (assistida e estimulada pelo lder), pela diviso de
tarefas e pelo facto de a escolha dos parceiros para as realizarem ser da responsabilidade
dos elementos do grupo. Por sua vez, no estilo laissez-faire, as tomadas de deciso no so
devidamente estruturadas, havendo liberdade de aco entre os membros da organizao, em
virtude da participao, mnima, do respectivo lder.
Escusado ser referir as virtualidades e os inconvenientes destas prticas de gesto.
O primeiro estilo de liderana parece favorecer a hostilidade, a agresso, a competitividade, a
tenso e, por vezes, a apatia e a fraca participao em relao presso exercida pelo chefe.
Acompanham, ainda, estas caractersticas a fraca satisfao pessoal ou a insatisfao pelo
trabalho realizado, resultantes, muitas vezes, de relaes pessoais fracas e da ambiguidade e
rigidez nas relaes entre os membros do grupo e o seu lder.
Mais favorveis parecem ser as intervenes de tipo democrtico. Neste caso, o desempenho
do lder facilita a cooperao, a produtividade e a integrao acrescidas dos elementos nas
tarefas a executar e na sua repartio individual. Da a maior participao colectiva, um maior
aproveitamento das capacidades individuais e uma organizao mais racional dos trabalhos a
executar, traduzidas, igualmente, numa maior satisfao pessoal e do trabalho a desenvolver.
Por fim, o estilo laissez-faire d origem, frequentemente, a um maior desperdcio de tempo,
formao de diversos subgrupos e dificuldade de se atingirem os objectivos que deveriam
animar a prpria organizao. Em consequncia, a satisfao pessoal geralmente insuficiente
perante os fracos resultados alcanados pelo grupo.
Transpondo estes resultados para a organizao escolar, certo que o comportamento
dos lderes institucionais, e da prpria direco, nas suas relaes com os professores, os
funcionrios e os prprios alunos, vai determinar a existncia de diversos tipos do clima
escolar e condicionar a coeso e a qualidade da escola, em funo da natureza dos projectos,
da estratgia dos lderes e do empenhamento colectivo em torno de um projecto, dinmico e
participado. Assim, a participao na deciso, nos seus diferentes nveis, exige um conjunto de
requisitos, relativos quer disponibilizao de redes de informao e prtica da participao,
quer ao exerccio de liderana(s) capaz(es) de acompanhar as prticas de gesto e o
desempenho das organizaes sociais.
Trata-se de um tema que tem sido objecto de diferentes tipos de abordagens (BILHIM,
1996), baseadas quer na atribuio da liderana a pessoas com determinados traos, tais
como inteligncia, personalidade ousada, aptido verbal forte, agressividade, compreenso
e engenho (Op. cit., 286), quer na liderana carismtica (Op. cit., p. 287), assente na
autoconfiana, na viso sobre o futuro, na capacidade e facilidade de comuicao, em
convices fortes, em comportamentos fora das normas, no reconhecimento como agente de
mudana e na sensibilidade em relao ao meio envolvente.

188

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Estes considerandos permitem ao referido autor (Op. cit., p. 288) afi rmar que esta
particularmente necessria quando existe no trabalho uma componente ideolgica forte,
nomeadamente no perodo inicial de certas organizaes, podendo, por isso, ser ensinada
e aprendida.

Indicadores

O conhecimento da realidade social e escolar de um pas ou de uma organizao exige


a utilizao de dados quantitativos que permitam identificar a extenso de um atributo ou de
uma caracterstica comum aos diversos indivduos que fazem parte do universo considerado.
Tal facto , sobretudo, relevante em estudos de economia da educao, onde a noo de custo
unitrio levanta um conjunto de questes relacionadas com a dificuldade de se afectar um valor
monetrio actividade educativa, uma vez que no existe uma medida objectiva que permita
medir este bem (ORIVEL, 1993, p. 5). Tal facto dificulta algumas das tomadas de deciso,
nomeadamente as que se referem escolha de programas com as mesmas finalidades ou
que se apresentam de maneira mais eficiente. Prossegue o mesmo autor, afirmando que
se se pode obter um resultado idntico com um custo menor e, se assim no se procede,
desperdiam-se recursos e obriga-se a sociedade a abdicar de outras utilizaes pertinentes
destes recursos (Loc. cit.).
Se quisermos referir o interesse do sistema de indicadores sociais, podemos transcrever de
Urbano (1972, p. 24) um exemplo de referncias que ajudam a compreender a sua utilidade.
Assim, estes podem ajudar:
1. Prever evolues futuras e a valorizar a longo prazo as tendncias sociais actuais;
2. Medir o impacto, provvel, das aces alternativas ();
3. Estimar o efeito real das iniciativas sociais, ou seja, que objectivos alternativos se podem
alcanar, tendo em considerao os recursos disponveis e as expectativas de progresso;
4. Desenvolver e acompanhar os indicadores sociais que podem reflectir a qualidade
presente e futura da sociedade () e a direco e ritmo de mudana;
5. Resumir, integrar e correlacionar os resultados das actividades de investigao desenvolvidas
por diferentes organismos.
Estes objectivos no escondem a necessidade de se repensar, periodicamente, a natureza
dos referidos indicadores, bem como as suas fontes de recolha e meios de processamento
de dados, tendo em conta que os indicadores, sobretudo os de natureza quantitativa, se
devidamente associados e interpretados, so imprescindveis para a tomada de decises, na
medida em que exprimem relaes entre situaes distintas e a sua actualizao permanente
permite conhecer e interpretar alteraes de contexto e a mudanas sociais em evoluo.
Alm disso, se devidamente registados e acessveis ao pblico, facilitam diferentes tipos de
anlise, de natureza acadmica e outras.

190

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Pela sua natureza, podem, portanto, ser de natureza descritiva, ou analtica, podendo
agrupar-se em temas distintos. De um estudo de Cabanas (1984, p. 83-83), transcrevemos
os indicadores bsicos em educao, por si sugeridos: taxas de escolaridade, estrutura
educativa, rendimento, democratizao, qualidade, educao e desenvolvimento, gastos e
financiamento. Esta proposta permite que os indicadores recolhidos em cada um dos grupos
assinalados sejam utilizados em poltica educativa pelos investigadores e pblico em geral.
No havendo concordncia em relao s tipologias seguidas, apresentamos outra proposta
relacionada com a natureza dos indicadores educacionais.
Referimos, em primeiro lugar, os indicadores de situao, tais como:
indicadores bsicos, que podem incluir dados relevantes sobre a frequncia de ensino,
a estrutura da formao, o rendimento, o acesso, a qualidade, os custos e outros;
indicadores de causalidade;
indicadores de diagnstico;
indicadores de disparidades;
indicadores de disperso;
indicadores de eficcia;
indicadores de qualidade.
Pese embora a dificuldade em se avaliarem os resultados concretos de certas medidas de
poltica educativa, a quantificao dos fenmenos sociais e escolares surge como inevitvel num
processo de planeamento e de avaliao dessas polticas. E, embora difceis de estabelecer,
so indispensveis ao diagnstico correcto de uma determinada realidade social. No entanto,
a generalizao destes indicadores no deve subestimar a importncia de uma anlise cuidada
que privilegie a educao como factor importante de desenvolvimento humano.
Aquando da anlise do sistema educativo no seu conjunto, a diversidade de indicadores
que podemos utilizar pode incidir sobre aspectos to variados como: acesso; equidade;
eficincia interna; eficincia externa; eficcia; qualidade; custos e financiamento, etc.
Se considerarmos a escala regional, a anlise dos diferentes tipos de indicadores deve incidir
sobre trs grupos fundamentais:
a) indicadores de cobertura do sistema, tais como: taxas de admisso, taxas de escolarizao,
taxas de transio, indicadores de acessibilidade fsica;
b indicadores de rendimento do sistema, tais como: taxas de promoo, taxas de
aproveitamento, de reteno, taxas de reprovao e taxas de abandono;
c) indicadores de qualidade do sistema, que tenham em considerao os rcios (aluno/
turma; aluno/professor, caractersticas dos espaos e dimenso dos estabelecimentos).
Mais do que apreciar cada um destes indicadores, ser oportuno recordar alguns dos
indicadores especficos da demografia escolar, que nos ajudam a compreender a realidade
portuguesa actual e os xitos (e necessidades) das reformas educacionais. Globalmente, no
deixamos de agrupar diversos indicadores demogrficos em trs grandes grupos: os indicadores
de escolarizao, os de aproveitamento e os de abandono. Assim:
a) indicadores de escolarizao do-nos uma ideia de eficcia do sistema educativo
e da sua democratizao (entendida no s como facilidade de acesso aos

Jorge Carvalho Arroteia

191

equipamentos educativos, mas tambm como equilbrio de sexos na fruio


destes bens culturais). Entre estes, destaca-se:
a taxa bruta de escolarizao (relao entre o n total de alunos matriculados
num determinado ciclo de estudos (independentemente da idade) e a populao
residente em idade normal de frequncia desse ciclo de estudos). De acordo com o
GIASE/ME (2006, p. 16), referem-se os ciclos de estudo e a idade normal (anos).
Quadro 9
Ciclo de estudos
Educao Pr-escolar
Ensino Bsico 1 ciclo
Ensino Bsico 2 ciclo
Ensino Bsico 3 ciclo
Ensino Secundrio
Ensino Superior

Idade normal (anos)


3-5
6-9
10-11
12-14
15-17
18-22

a taxa real e as taxas especficas de escolarizao (por idade, isolada ou grupo de


idades). No primeiro caso, trata-se da relao entre o n de alunos matriculados
num determinado ciclo de estudos, em idade normal de frequncia desse ciclo,
e a populao residente dos mesmos nveis etrios. J a taxa de escolarizao,
por idade, corresponde relao percentual entre o n de alunos matriculados
e a populao residente, em cada uma das idades.
b) No que respeita aos indicadores de aproveitamento, recordamos:
taxa de aprovao;
taxa de reteno e desistncia (relao percentual entre o n de alunos que
no podem transitar para o ano de escolaridade seguinte e o n de alunos
matriculados, nesse ano lectivo);
taxa de transio/concluso (relao percentual entre o n de alunos que, no
final de um ano lectivo, obtm aproveitamento, podendo transitar para o ano
seguinte, e o n de alunos matriculados, nesse ano lectivo). A concluso de
estudos aplica-se aos 9 e 12 anos de escolaridade;
percentagem de repetentes (relao percentual entre o n de alunos matriculados,
pela 2 ou mais vezes, num determinado ano de escolaridade e o total de alunos
matriculados nesse mesmo ano de escolaridade).
No seu conjunto, estes indicadores do-nos informaes sobre a qualidade do ensino e os
desperdcios causados pelo insucesso escolar dos alunos.
c) Sobre os indicadores de abandono, referimos:
taxa bruta de abandono;
taxa de abandono de aprovados;
taxa de abandono de reprovados;
taxa de desistncia.

192

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Estes dados so esclarecedores da atraco (e eficcia interna) do sistema, bem como


das suas capacidades de reter uma populao escolarizvel, para alm do ciclo de estudos
obrigatrio.
Os indicadores escolares especializados podem ser agrupados de forma diversa. Transcrevemos
de GEP/ME (1989, p. 18) uma referncia sobre os chamados indicadores de rendimento e de
impacto, imprescindveis ao planeamento educativo ao nvel do diagnstico, da definio de
objectivos e da avaliao. Assim:
a) indicadores da populao que dizem respeito aos servios educativos:
taxas de escolarizao por idade;
taxa de alfabetizao;
distncia mdia casa/escola percorrida pelos alunos ();
b) indicadores de eficincia interna:
rcio aluno/professor;
taxas de repetncia e abandono;
frequncia escolar mdia;
taxas de aprovao, reprovao;
custo da educao por aluno;
espaos mdios por aluno (reas de sala de aula), etc.;
c) indicadores de eficcia externa:
percentagem de sadas escolares, encontrando emprego no espao de um ano;
taxa de desemprego por nvel de ensino;
salrios mdios dos indivduos com diferentes nveis e tipos de ensino, etc.;
d) indicadores de eficincia educativa:
nmero mdio de dias escolares por ano;
nmero mdio de escolas visitadas por inspectores/supervisores por ano, etc.;
e) indicadores de igualdade de oportunidades:
taxas de escolarizao por regies (NUTII), por NUTIII e por concelhos;
despesas em educao per capita;
rcio aluno/professor, etc. ().
De realar que a apreciao global destes dados no deixa de carecer de uma referncia s
prprias condies de acessibilidades (fsica, econmica e sociocultural), bem como de uma
explicao sobre as condies de mobilidade social passagem ascendente ou descendente
de um estrato social a outro (BIROU, 1978, p. 259) , ditadas pelo tipo de sociedade em
que vivemos. Neste caso, importa acrescentar aos dados anteriormente referidos a taxa de
feminilidade, entendida como sendo a relao percentual entre a populao escolar do sexo
feminino e a populao escolar total (GIASE/ME, 2006, p. 17).
Transcrevemos de GEP/ME (1989, p. 39 e segs) o significado de alguns indicadores:
taxa de repetncia: relao entre o n de repetentes num dado ano de estudos e num
dado ano escolar e n total de alunos (novos inscritos ou alunos que transitaram mais os
repetentes) que, no decorrer do ano escolar precedente, estavam inscritos nesse mesmo
ano de estudos.

Jorge Carvalho Arroteia

193

taxa de transio: relao entre o n de alunos inscritos pela primeira vez, ou seja,
que transitaram num determinado ano de estudos e num dado ano escolar e o n total
(incluindo os repetentes) dos alunos inscritos no ano anterior, no ano de estudos
imediatamente inferior.
taxa de abandono: relao entre o n de alunos que deixaram o sistema, durante ou
no fim de um dado ano escolar e de um dado ano de estudos e o efectivo total desse
mesmo ano de estudos, durante esse mesmo ano escolar.
taxa de admisso: relao entre o n de crianas efectivamente admitidos (novos
inscritos) no 1 ano de um ciclo e o n total dos que deveriam ser admitidos.

Para alm destes, tem vindo a revelar-se de grande interesse, sobretudo a nvel do ensino
superior, a utilizao do ndice de ocupao, traduzido na relao entre o n de alunos inscritos
no 1 ano, do curso x/n de vagas atribudas, ao curso x. Este indicador permite conhecer quer
o nvel de procura efectivo de um determinado curso, quer a evoluo da mesma ao longo de
um determinado perodo.
Para completar os dados anteriores, transcrevemos uma outra grelha de anlise dos
sistemas educativos.
Quadro 10. Aspectos da anlise
Indicadores
I Demografia interna

Acesso

Participao
Eficcia interna

II Anlise financeira

III Recursos humanos e equipamentos

Rcios
Anlise dos Cohortes
Origens do financiamento
Natureza e discriminao das despesas
Custos unitrios
Pessoal docente
Pessoal no docente
Memria descritiva dos equipamentos
Rcios
Disparidades
Desperdcios

T. Admisso
(Bruta e idade especfica)
T. Transio (entre ciclos)
T. Escolarizao
(Bruta e idade especfica)
T. Promoo
T. Reprovao
T. Abandono
T. Desperdcio
T. Sobrevivncia

194

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Os indicadores escolares podem associar-se a outros indicadores demogrficos, socioeconmicos e culturais que nos ajudam a um melhor conhecimento de sociedade, em geral,
servindo, por conseguinte, para uma melhor compreenso das relaes estabelecidas entre
os sistemas social e educativo.
Reportando-nos realidade portuguesa, so bem conhecidos os dados referentes a alguns
indicadores demogrficos taxas de natalidade, de mortalidade infantil, etc., bem como dos
seus efeitos sobre o sistema educativo portugus. Na verdade, se alguns deles condicionam,
directamente, os fluxos de entrada no sistema de ensino caso da taxa de natalidade
e de acrscimo natural , outros ajudam-nos a caracterizar a comunidade local e as suas
condies de vida caso da mortalidade infantil. Outros, porm, se aplicados populao
escolar, expressam-nos as condies de democratizao do ensino caso da relao de
masculinidade ou do-nos referncias mais profundas acerca da poltica educativa de um
determinado pas, como sucede com a esperana de vida escolar da populao discente.
O recurso a outros dados pode ajudar-nos a melhor enquadramento geral dos sistemas
educativos. Neste caso, as informaes podem ser traduzidas em indicadores gerais, em
quocientes, em ndices ou em taxas que nos permitem aprofundar o conhecimento dos sistemas
educativos, por pas, facilitando, assim, certas comparaes internacionais. Apresentamos
alguns indicadores inicialmente utilizados para contextualizar os sistemas educativos.
A. Indicadores de desenvolvimento econmico:
Produto Nacional Bruto (por habitante);
Produto Nacional Bruto (taxa de crescimento anual);
Produto Interno Bruto (PIB);
variao da produo industrial;
consumo de energia por habitante;
rendimento per capita.
B. Indicadores de dependncia externa:
importaes de mercadorias (CIF);
exportaes de mercadorias (FOB);
C. Indicadores de nvel de vida e bem estar da populao:
esperana de vida da populao;
consumo dirio de protenas animais por habitante;
percentagem da populao residente em centros urbanos;
estrutura etria da populao/grupos funcionais: jovens< 20 anos; adultos;
20-59 anos e velhos> 60 anos;
telefones (televisores, veculos automveis e jornais, por ex.) por 1000 habitantes.
D. Indicadores de cobertura e eficincia do sistema educativo:
taxa de escolarizao (geral e por nveis de ensino);
taxa de escolarizao no ensino superior;
despesas pblicas com a educao (% em relao ao total);
despesas pblicas com a educao (em % do PNB);
despesas pblicas com a educao (repartio pelos diferentes nveis de ensino);
repartio das despesas pblicas (correntes e em capital) com a educao.

Jorge Carvalho Arroteia

195

Entre as diferentes preocupaes referentes recolha e utilizao destes instrumentos de


trabalho, a anlise estatstica dos indicadores qualitativos de capital humano relacionados com
o rendimento escolar e com as competncias individuais especficas nos domnios da leitura,
das cincias, da matemtica e outras, do-nos informaes concretas sobre o funcionamento
dos sistemas educativos e dos seus resultados em determinadas reas. Entre eles, refere-se o
Programme for International Student Assessment PISA, conduzido pela OCDE (2004).
No domnio dos indicadores internacionais, cabe uma referncia aos indicadores de
desenvolvimento humano, publicados pelo UNDP (United Nations Development Programme).
Em textos diferentes, o UNDP (1990 e, sobretudo, em 2003, p. 27) confirma que o desenvolvimento
humano est centrado na promoo do bem-estar social, na dignidade humana, na liberdade,
na solidariedade, na tolerncia, na equidade e no respeito entre os indivduos. Por outro lado, o
desenvolvimento humano preocupa-se no s com a satisfao das necessidades essenciais dos
indivduos, mas tambm em estabelecer um processo dinmico de participao e de mobilizao
colectivas, aplicando-se tanto aos pases menos avanados como aos pases industrializados.
Os ndices utilizados tm em considerao a esperana de vida, as condies de sade, o
acesso educao e ao conhecimento e os recursos que permitem um nvel de vida adequado.
Para alm destas condies, de ndole pessoal, o desenvolvimento humano considera, ainda, a
utilizao de outras capacidades relacionadas com o lazer, a produo cientfica e cultural, bem
como aspectos relacionados com a participao e vivncias, social e poltica, nomeadamente
as que se relacionam com os Direitos Humanos.
O Human Development Report, publicado, anualmente, pela UNDP, permite, assim,
conhecer os diversos indicadores relacionados com o desenvolvimento humano, por pas, e
a sua ordenao mundial. Para tanto, utiliza quatro grupos de indicadores fundamentais:
HDI: indicador de desenvolvimento humano, baseado em trs domnios: longevidade,
medida atravs da esperana de vida ao nascer; conhecimento, avaliado pela literacia e
frequncia da educao primria, secundria e terciria, e o nvel de vida, calculado em
GDP/per capita;
GDI: indicador de desenvolvimento humano, relacionado com as questes de gnero e
as desigualdades entre homens e mulheres no que respeita aos ndices anteriores;
GEM: indicador relacionado com as oportunidades de gnero, relacionadas com a
participao e a actividade poltica e econmica entre homens e mulheres;
HPI: indicador misto que atende aos aspectos relacionados com a pobreza (longevidade,
educao e nvel de vida), em pases em desenvolvimento (HPI-1) e em pases industrializados,
(HPI-2) incluindo, ainda, a excluso social (Op. cit., p. 353).

Indicadores da OCDE
O conhecimento actual dos sistemas educativos, da sua evoluo e anlise em diferentes
contextos sociais requer a utilizao de diferentes fontes de informao e elementos de anlise
que, de forma expedita, informem sobre os aspectos mais determinantes da frequncia, dos
custos, da organizao e dos resultados alcanados em diferentes contextos educativos.
A utilizao desta informao, devidamente sistematizada e contextualizada, permite, ainda,
a anlise comparada dos sistemas educativos e uma perspectiva alargada sobre os cenrios
actuais e futuros da educao, em diferentes pases.

196

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

No mbito da sua aco internacional, a OCDE tem vindo a publicar um conjunto de


indicadores internacionais sobre o estado da educao em diferentes pases: Regards sur
lducation (2005), que se constituem como uma informao indispensvel para os que
se interessam no s pelos estudos de natureza comparada, mas tambm pelo estado da
educao em diferentes contextos do globo. A srie composta por 30 indicadores, os
quais permitem entender melhor as anlises das polticas de educao levadas a cabo por
este organismo internacional.
Como j assinalmos, a apreciao das polticas de educao, das estruturas, do funcionamento e dos resultados dos sistemas educativos exige ter em ateno o contexto em que
se inserem os sistemas e a recolha de informao diversificada sobre a populao, os custos,
a escolarizao e os seus resultados. Estes aspectos condicionam a arrumao actual das
trs dezenas de indicadores seleccionados, em 6 grandes captulos:
A. Contexto da educao (contexto demogrfico);
B. Recursos financeiros e humanos investidos na educao;
C. Acesso educao, participao e progresso;
D. Ambiente pedaggico e organizao escolar;
E. Insero social e profissional no termo da formao;
F. Resultados escolares dos alunos.
No se tornando necessrio recordar os indicadores que integram cada um destes grandes
grupos de informao, importa salientar que a sua seleco e tratamento permitem conhecer
os aspectos que servem de base a este organismo internacional para a anlise das polticas
de educao e dos seus resultados.

LBSE

A Lei de Bases do Sistema Educativo Portugus (LBSE) Lei n 46/86, de 14 de Outubro,


resulta do trabalho parlamentar desenvolvido pelos partidos com assento na Assembleia da
Repblica PSD, PS, PCP, MDP/CDE e PRD , que, aps apreciao dos diferentes projectos
apresentados pelos grupos parlamentares, votaram, em 24 de Julho de 1986 (com os votos
contra do CDS e absteno do MDP/CDE in: PIRES, 1987, p. 7), o texto final desta Lei.
O texto inicial, constitudo por 64 artigos, agrupados em 9 captulos, foi sujeito a alteraes
introduzidas pela Lei n 115/97, de 19 de Setembro, e alterado pela Lei n 49/2005, de 30
de Agosto, tratando-se de um documento estruturante da aco educativa, que estabelece o
quadro geral do sistema educativo.
Os nove captulos so os seguintes: Cap. I: mbito e princpios; Cap. II: organizao do sistema
educativo; Cap. III: apoios e complementos educativos; Cap. IV: recursos humanos; Cap. V:
recursos materiais; Cap. VI: administrao do sistema educativo; Cap. VII: desenvolvimento e
avaliao do sistema educativo; Cap. VIII: ensino particular e cooperativo e Cap. IX: disposies
finais e transitrias.
Nos diversos artigos que integram este documento, definem-se os aspectos gerais que
dizem respeito orientao, organizao e ao funcionamento do sistema educativo portugus,
o qual tem por mbito geogrfico a totalidade do territrio portugus, mas que deve ter
uma expresso suficientemente flexvel e diversificada, de modo a abranger a generalidade
dos pases e dos locais em que vivam comunidades de portugueses ou em que se verifique
acentuado interesse pelo desenvolvimento e divulgao da cultura portuguesa (art 1).
Destaca-se, na sua organizao, a oferta da educao pr-escolar, da educao escolar e da
educao extra-escolar. No que educao escolar diz respeito, esta abarca o ensino bsico,
o ensino secundrio e o ensino superior, diferenciados nos seus objectivos, organizao, acesso,
graus e caractersticas da prpria rede. Quanto educao extra-escolar, notamos que esta
engloba actividades de alfabetizao e de educao de base, de aperfeioamento e actualizao
cultural e cientfica e a iniciao, reconverso e aperfeioamento profissional (art 4).
Como observa Lima (1997, p. 70), a LBSE mais avanada no domnio dos princpios gerais
do que em termos concretos de configurao organizacional e administrativa de um sistema
educativo realmente descentralizado, capaz de inverter a tradicional tendncia centralizadora.
Contudo, feita uma reflexo sobre a arquitectura do sistema escolar portugus (PIRES, 1997
in: BESSA et. al. 1997, p. 43), ao fim de dez anos da publicao deste diploma, o ento
Secretrio da Subcomisso da Lei de Bases do Sistema Educativo reconhece que o nosso
sistema escolar, que pretende ser tambm educativo, isto , que promova bons resultados,

198

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

deve continuar a prosseguir dois fins essenciais: que o sistema escolar entregue sociedade
novas geraes de bons cidados nos sentidos econmico, enquanto elemento produtivo,
cultural, enquanto elemento de coeso social, e poltico, enquanto participante nas decises
que a todos e a cada um interessa; e que os processos desenvolvidos no interior da escola
promovam a realizao do indivduo, no s enquanto adulto em devir, mas j mesmo na
situao de aluno (Op. cit., p. 45).

Modalidades especiais de educao escolar


De acordo com a LBSE (art 16), constituem modalidades especiais de educao escolar:
a educao especial;
a formao profissional;
o ensino recorrente de adultos;
o ensino distncia;
o ensino do portugus no estrangeiro.
Salientamos alguns aspectos destas modalidades:
A educao especial, destinada a alunos com dificuldades educativas especiais
do ensino pblico, bsico e secundrio, contempla a adaptao das condies de
ensino-aprendizagem a este tipo de discentes atravs de equipamentos e de condies
materiais do ensino, s adaptaes curriculares, de organizao e de funcionamento
interno das escolas e dos cursos que os acolhem.
A formao profissional, considerada noutra parte deste estudo, tem em vista permitir a
insero dos alunos no mundo do trabalho quer atravs da frequncia da rede regular
de ensino secundrio, quer atravs das escolas profissionais.
O ensino recorrente de adultos, igualmente referido noutra parte deste trabalho, acolhe
alunos que se encontram fora da idade legal de escolarizao e acolhe pblicos
diferenciados, nomeadamente os que desejam obter formao profissional.
O ensino distncia, desenvolvido atravs do recurso aos multimdia e s novas
tecnologias de informao constitui no s uma forma complementar do ensino
regular, mas pode constituir tambm uma modalidade alternativa da educao escolar
(art 21 LBSE). A Universidade Aberta a principal instituio que assegura este tipo
de ensino.
O ensino do portugus no estrangeiro uma modalidade que se destina divulgao
e estudo da lngua portuguesa, sobretudo em pases onde residam comunidades de
emigrantes portugueses e noutros pases, mediante aces e meios diversificados
que visem, nomeadamente, a incluso da lngua e da cultura portuguesas nos planos
curriculares e a criao e manuteno de leitorados de portugus, sob orientao de
professores portugueses, em universidades estrangeiras (art 22 LBSE). Os cursos
regulares de ensino no superior integram a rede oficial, da responsabilidade das
autoridades portuguesas, ou a rede particular, da responsabilidade de associaes e
outras entidades. Por sua vez, os cursos de ndole superior, em universidades, so da
responsabilidade do Instituto Cames.

Mtodos de investigao

De acordo com Grawitz (1990, p. 384), o mtodo constitudo pelo conjunto de operaes
intelectuais pelas quais uma disciplina tende a atingir as verdades que procura, as demonstra
e verifica. Por isso, o mtodo exige uma atitude concreta perante uma determinada realidade
e a sua explicao atravs de tcnicas adequadas. Esta diligncia assenta no domnio e no
conhecimento da teoria e do contexto em que se verifica a ocorrncia do fenmeno (ou dos
fenmenos) em questo. Nestas circunstncias, a explicao dos fenmenos sociais requer a
escolha do mtodo adequado e o domnio de um conjunto de regras prticas que garantam
o conhecimento da organizao e da dinmica social que identifica os diversos sistemas
sociais. Diversificadas pela sua natureza, as tcnicas de investigao constituem o suporte de
qualquer pesquisa social. o conjunto destes processos que determina a metodologia seguida
e o aprofundamento de diversas tcnicas de investigao.
Se pensarmos no domnio da poltica educativa, esta cincia utiliza mtodos de abordagem
comuns s diferentes cincias sociais e uma metodologia prpria, que, segundo Bentez
(1991, p. 36), deve assentar, fundamentalmente, na observao, na descrio e, em menor
grau, na experimentao e explicao. Importa, contudo, assinalar que a metodologia de
anlise dos fenmenos educacionais exige, sempre, a contextualizao dos fenmenos
sociais e educativos.
Vejamos alguns aspectos relacionados com os mtodos de investigao.
A apreenso dos fenmenos sociais, isoladamente, e as suas interaces com o meio
ambiente, levanta-nos algumas questes metodolgicas, relacionadas com a escolha do mtodo
mais apropriado para a compreenso e explicao dos fenmenos sociais e educativos (PARDAL,
CORREIA, 1995). Por isso, no nos deve bastar a observao e a descrio dos fenmenos
em causa, mas tambm a sua explicao, dada a importncia desta no conhecimento das
situaes especficas e complexas que acompanham os fenmenos sociais, ou seja, o
conhecimento mais aprofundado das relaes de interdependncia que se estabelecem entre
o indivduo e o seu meio. Na prtica, a adopo deste modelo permite-nos que, aps a
constatao de um determinado fenmeno (ou manifestao social), se procure a explicao
provisria do mesmo, consubstanciada no enunciado da hiptese, cuja verificao dever
ser confirmada no decurso da prpria investigao. Estes so os pressupostos do chamado
modelo hipottico-dedutivo, utilizado no conjunto das cincias sociais.
As vantagens deste procedimento, que tem por fim conseguir os melhores resultados e
unidade dos contributos das diferentes cincias, assentam no entendimento de que os fenmenos
sociais podem ser apreciados, como refere Buckley (1976, p. 69), como um complexo de

200

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

elementos ou componentes directa ou indirectamente relacionados numa rede causal.


No entanto, a apreciao dos fenmenos sociais e educativos ganha outro significado se
aceitarmos a existncia de um contnuo equilbrio e dinmico que permita sociedade ser
encarada como um todo estvel, composto de partes, cada uma das quais desempenha uma
funo prpria em relao totalidade (FERNANDES, 1983, p. 30).
Tendo presente o que acabamos de assinalar, o estudo dos fenmenos sociais e educacionais
alcana melhores resultados se conseguir tratar um grande nmero de variveis e interpretar os
diversos elementos como partes de um todo orgnico (COOMBS, 1970, p. 15), todo esse, na
opinio de Chiavenato (1987.II, p. 350), configurado como um sistema. Este entendimento
da relao e articulao entre os fenmenos sociais ajuda-nos na escolha dos diferentes
paradigmas e dos mtodos de investigao.
Note-se que a escolha dos mtodos e dos dados utilizados na caracterizao dos sistemas
sociais e educativos depende no s do tipo de anlise que se pretende efectuar, mas tambm
dos objectivos a atingir. Assim, perante os dados recolhidos, a opo por uma abordagem
qualitativa ou por outra de natureza quantitativa ir determinar o tipo de pesquisa, o modo
de tratamento dos dados e os resultados da investigao em curso.
Tomando como referncia a recolha de dados sobre a escolarizao e o aproveitamento
escolar, a recolha de informao relativa aos efectivos globais dos alunos e sua distribuio
por ciclos de estudos, por sexo e idades, sua origem geogrfica e social ou sua distribuio
por escolas, ser vantajosa se associar a estas informaes, elementos sobre o agregado e o
meio familiar do aluno. Eventualmente, poder-se-o agregar novos dados relativos escola,
relacionados com o corpo docente, a sua mobilidade e motivaes, o clima organizacional da
escola e outros elementos relativos aos recursos educacionais.
Para alm destes detalhes, outras indicaes relacionadas com as condies de funcionamento
do sistema educativo, encarado como uma sociosfera, como sistema social global ou como
subsistema no interior de um sistema global (FERNANDES, Op. cit., p. 46) , so teis quando
se pretende apreciar a qualidade do ensino, as relaes com a comunidade e a sociedade
no seu conjunto. neste contexto que ganha maior relevncia a abordagem quantitativa da
educao e o recurso ao tratamento estatstico.
Atente-se que a recolha de dados numricos constitui um passo importante de todo o processo
de investigao social, facto que permite uma maior preciso em termos de apresentao final
dos resultados e um certo nmero de comparaes entre realidades sociais aparentadas pela
ocorrncia do mesmo tipo de indicadores. Fazemos, no entanto, realar que a recolha estatstica
ganha maior significado se associada a um fenmeno especfico e alicerada numa determinada
observao para a qual construmos uma hiptese que vamos comprovar atravs da recolha
de novos dados e da utilizao de fontes diversificadas. A propsito deste assunto, Worsley
(1977, p. 129) reafirma que a natureza dos resultados a atingir deve explicar grande parte do
que j se observou e dirigir a nossa ateno para novos campos de observao.
Esta recomendao obriga a ter certas precaues relacionadas com o tratamento destes
elementos, considerados como uma expresso quantitativa da dimenso e do significado de
qualquer fenmeno social. Assim sendo, os dados estatsticos devem referir-se a quadros
sociais precisos, determinados e bem delimitados, uma vez que, em caso contrrio, podemos
correr o risco de constiturem, apenas, manipulaes matemticas com os grandes nmeros

Jorge Carvalho Arroteia

201

(GURVITCH, 1979, p. 24). Estas tarefas podem resumir-se atravs da utilizao de um esquema
circular de dinmica de investigao, o qual, tendo presente uma determinada problemtica
e a comprovao de um conjunto de hipteses, vai prosseguindo de forma contnua.
De acordo com Q. Cabanas (1989, p. 62-63), o desenvolvimento desta investigao pressupe
a existncia de quatro momentos diferentes, a saber:
determinao do objectivo da investigao;
elaborao do marco terico;
escolha da metodologia (e das tcnicas) a seguir na recolha de dados;
elaborao das respectivas concluses.
Referem-se algumas das modalidades de investigao que podem ser utilizadas no mbito
da anlise social da educao, a seguir de acordo com a natureza do trabalho de pesquisa, os
seus objectivos e as caractersticas do grupo sobre o qual incide o trabalho de pesquisa.

Investigao-aco
A investigao-aco pressupe a recolha de informao, a anlise detalhada de um
fenmeno ou conjunto de fenmenos sociais e uma interveno orientada pelos resultados
dessa pesquisa. Como objecto da nossa ateno, podem situar-se os fenmenos relacionados
com o sistema educativo, na sua globalidade, ou, pelo contrrio, determinados tipos de
fenmenos, incidindo sobre o aproveitamento dos alunos ou a sala de aula. Eventualmente,
pode, igualmente, interessar-nos o conhecimento do comportamento contextualizado dos
professores, dos alunos e da prpria comunidade.
De acordo com Serrano (1990, p. 31), o desenvolvimento da investigao-aco pode
basear-se numa interveno e pesquisa menos positivista e mais interpretativa e compreensiva,
normalmente caracterizada como investigao qualitativa. Na sua essncia, esta modalidade
pressupe o conhecimento de uma realidade social e uma interveno, no sentido de a modificar.
Para tanto, torna-se necessrio o conhecimento exaustivo do objecto/meio social de pesquisa,
conseguido atravs do recurso observao participante.
Segundo Esteves (1986, p. 271), a investigao-aco reveste trs objectivos fundamentais:
objectivos de investigao, ou seja, a produo de conhecimentos sobre a realidade;
objectivos de inovao, que permitam a introduo de transformaes numa determinada
situao, com o propsito de dar solues a problemas como tais identificados;
objectivos de formao de competncias, que facilitem o desenvolvimento de um
processo de aprendizagem social envolvendo todos os participantes.
O enunciado destes pressupostos evidencia o interesse que esta modalidade de investigao
confere ligao entre a teoria e a prtica, observao de uma determinada realidade
scio-educativa e alterao desse cenrio, de forma a melhorar-se a eficincia do processo
ensino-aprendizagem, a modificao das medidas de poltica educativa, o dilogo entre a escola
e a comunidade, etc. Para tanto, torna-se indispensvel percorrer as diferentes etapas, idnticas
s de qualquer outro processo de pesquisa social, que apelam importncia de um diagnstico
adequado, de uma formulao terica completa, de uma planificao consistente e de uma
interveno eficaz, que garanta a modificao das condies finais da investigao em curso.

202

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Ainda que a maior parte dos educadores a realize, sistemtica e quotidianamente, enumeramos
as diversas fases que deve percorrer uma tarefa desta natureza, tendo em vista que a mesma
exige uma equipa alargada de trabalho e o domnio de diferentes metodologias de interveno.
Esteves (Ob. cit., p. 275) aponta as fases seguintes:
a construo de uma estrutura colectiva de investigao, dotada de uma dinmica de
cooperao interna e de abertura ao seu exterior;
a entrada em contacto com a populao a atingir, () em ordem elaborao participante
de um diagnstico preliminar;
a elaborao de um diagnstico preliminar onde se integrem as informaes pertinentes
da situao, os problemas sociais definidos e sentidos pelos grupos sociais locais, as
experincias passadas de soluo e a sua avaliao na memria colectiva;
a preparao de uma metodologia de participao (), com vista sua aplicao nas
restantes fases do projecto de aco: programao, execuo, acompanhamento,
avaliao e reformulao.
Pelas caractersticas que acabamos de assinalar, esta modalidade de investigao, se
aplicada actividade docente, poder fomentar a melhoria das relaes entre os elementos do
mesmo grupo, j pelo seu envolvimento colectivo num projecto especfico, j pela colaborao que
uma actividade desta natureza exige, tendo em conta a reflexo colectiva e as experincias dos
diversos investigadores. Da mesma forma, por se tornar necessrio controlar sistematicamente
os resultados alcanados, a investigao-aco obriga a um rigor metodolgico e a um
planeamento flexvel que v tendo em conta as modificaes operadas no decurso da
investigao, na modificao das caractersticas observadas e no somatrio das atitudes
individuais e colectivas dos indivduos integrados na populao observada.
Embora de forma indirecta, o incremento de actividades desta natureza, ligadas investigao-aco ou a outras formas mais complexas de formao-aco-investigaco, constitui um
dos passos decisivos na implementao de qualquer processo de aco educativa e de
reforma do sistema, podendo ser til no desenvolvimento de actividades de ndole pedaggica,
nomeadamente as que se relacionam com a formao permanente dos professores. Sendo,
ainda, considerada como elemento promotor de inovao (SERRANO, 1990, p. 219), a
investigao-aco dever revestir-se de outras caractersticas, designadamente as que lhe
garantem tratar-se de um processo aberto, flexvel e participativo, acessvel a qualquer profissional
de educao comprometido com a resoluo dos problemas que coloca a prtica quotidiana.
Contudo, como asinala Milaret (1992, p. 13), o conceito de investigao-aco parece-nos
vlido se conduzir a investigaes que respondam a todas as exigncias anteriormente indicadas
para o mtodo cientfico. Porm, tal no impede que qualquer um faa da investigao-aco
uma poesia ou um romance; basta ter tomado conscincia do que est a fazer. , talvez, essa
uma das condies, respeitada, que supe uma longa e, por vezes, dolorosa formao.

Estudos de caso
Outras modalidades de investigao so frequentemente utilizadas em estudos de ndole
pedaggica, independentemente ou de forma complementar ao processo j descrito. Realamos
os estudos de caso, que, no dizer de Ferreol (1995, p. 173), apoiando-se em hipteses e

Jorge Carvalho Arroteia

203

sendo frequentemente orientadas por um esquema terico, assumem um carcter meramente


exploratrio ou j de natureza descritiva. Dentre estes, assumem particular relevncia os
estudos monogrficos, centrados num fenmeno restrito. De acordo com Gurvitch (1979,
p. 25), so estes que garantem o melhor conhecimento de todos os tipos de estrutura parciais
e globais, onde inclumos a realidade social e escolar.
Referimos algumas das suas caractersticas fundamentais. No dizer de Lssard-Hbert
(1994, p. 170), a especificidade do estudo de caso resulta, essencialmente, da preocupao
de anlise de um fenmeno contemporneo e situado na vida real, pela ausncia de fronteiras
nitidamente demarcadas entre esse fenmeno e o seu contexto e pela utilizao de fontes
mltiplas de dados. Para alm destas caractersticas, um estudo de caso deve evidenciar-se
pelas suas preocupaes compreensivas, sendo, por isso, relevante em diversos tipos de
investigao social e pedaggica.

Estudos monogrficos
No que concerne aos estudos monogrficos, Gurvitch (Ob. cit., p. 24) defende que estes
devem apoiar-se em todas as outras tcnicas de investigao, ajudando-nos, por isso, a
compreender a realidade circundante da escola. Isto porque, como assinalam Cazeneuve e
Victoroff (1982, p. 417), a monografia um estudo aprofundado ao mximo de uma pequena
unidade social bem delimitada e apreendida como uma totalidade; por exemplo, o estudo de
uma aglomerao, de uma famlia.
A realizao destes estudos, to do agrado dos etnlogos e de outros cientistas sociais, exige
a qualquer investigador o recurso a diferentes meios que permitam reconhecer a profundidade e
a complexidade dos fenmenos sociais que, na sua essncia, emergem da crosta exterior da
sociedade. Assim mesmo, interessar garantir o conhecimento correcto da sua base morfolgica
(geogrfica, demogrfica, ecolgica), antes de passarmos ao estudo das suas relaes recprocas.
Se aplicado instituio escolar, o recurso monografia ou mesmo a casos vividos na sala de
aula constituem dois processos que permitem alicerar a chamada anlise institucional da
escola, ou seja, a procura das relaes entre o homem e a instituio escolar.
Como recorda Touraine (1982), os sistemas sociais, considerados isoladamente ou constitudos
por um conjunto de sistemas, funcionam como um todo, obrigando, por isso, existncia de
uma coerncia entre os seus elementos. Da que sejam caractersticas destas estruturas
coerentes e significativas (GOLDMANN), a interdependncia, a equifinalidade, a dinmica entre
os seus elementos, bem como a relao recproca que, no seu conjunto, estes estabelecem
com o seu meio ambiente.

Anlise organizacional
A anlise organizacional procura conhecer como funcionam os grupos humanos
organizados, ou seja, a pertinncia de certos objectivos com a coerncia do conjunto de
variveis que podem caracterizar uma determinada instituio (LANDSHEERE, 1979, p. 12).
Este tipo de abordagem considera, especificamente, as seguintes caractersticas da organizao
escolar: a diviso de tarefas e de papis, a diviso de autoridade e as cadeias hierrquicas, os
sistemas de comunicao, os critrios de avaliao e o controlo dos resultados alcanados
por essa organizao.

204

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Deixando de parte outras caractersticas especficas de cada um destes tipos de anlise,


notamos, a propsito desta ltima, a sua preocupao relativamente s motivaes e s
condies de trabalho e de rendimento da organizao escolar, dependentes das estruturas
formal e informal, bem como a actuao estratgica dos seus actores. Convir recordar
que, contrariamente ao que sucede na organizao formal (que especifica as competncias
e funes, os objectivos organizacionais, as estruturas de autoridade e de controlo atravs
de leis e regulamentos), a organizao informal admite diversos tipos de interaco social ou
mesmo certos tipos de comportamentos diferentes dos prescritos na organizao formal. Esta
situao resulta, fundamentalmente, da persistncia de grupos e de interesses individuais no
seio das organizaes sociais. Por isso, admite a possibilidade dos indivduos agirem com
alguma liberdade dentro da prpria organizao e de utilizarem estratgias distintas nas suas
relaes com os demais, ou seja, a possibilidade de actuarem no de forma passiva, mas
com alguma margem de liberdade, garantida pelos condicionalismos presentes no momento
da sua aco.
A propsito destes considerandos, notamos que a escola no uma mera reproduo do
sistema educativo, mas sim um microssistema, que, na sua composio e funcionamento,
revela os traos fundamentais da populao que a povoa e as caractersticas do seu meio.
Estes aspectos corroboram a importncia do conhecimento dos factores contextuais que
condicionam a vida e as actividades da prpria escola e, tambm, a individualidade desta
instituio. Da as precaues a ter no s na escolha e na recolha dos dados estatsticos com
ela relacionados, mas tambm no seu tratamento e interpretao.

Mobilidade social

A mobilidade social, entendida, de forma ampla, como sendo a passagem de um status social
a outro, anda associada aos fenmenos de mudana social, s desigualdades e s formas de
organizao social dominantes, das quais resulta a existncia de vrios estratos sociais, aos quais
pertencem muitos dos seus membros. Este processo, reconhecido por estratificao social,
permite uma certa movimentao, quer horizontal, quer vertical (ascendente e descendente),
traduzida na transferncia do indivduo do seu grupo inicial para outro. Para tanto, a educao
poder desempenhar um papel relevante, promovendo a capilaridade social a indivduos
desfavorecidos cultural e/ou economicamente, contrariando, assim, os efeitos perversos da
seleco social e promovendo a incluso dos indivduos no seu grupo e sociedade.
Note-se que o desejo de mobilidade social atravs da educao constitui um dos factores
da actual procura social da educao. comum a todos os grupos sociais, mas manifesta-se
principalmente entre os menos favorecidos. Sendo assim, a democratizao da educao
surge como um factor importante no restabelecimento da igualdade de oportunidades,
principalmente em sociedades estratificadas, onde a escola funciona, frequentemente, como
agente de reproduo da estrutura das classes (GRAS, 1974, p. 39).
Como refere Girard (1970, XXVI), o desejo de ascenso social atravs da instruo, conhecida
por procura social do ensino, uma consequncia do progresso tcnico, comum a todos
os grupos sociais, mas manifesta-se, principalmente, entre os menos favorecidos. Trata-se
de uma aspirao que, em regra, contrariada por dificuldades que tem a ver no s com a
organizao do prprio sistema de ensino e de sociedades em geral, mas tambm com um
conjunto de aptides individuais e privilgios culturais, transmitidos pela famlia. Para a sua
atenuao, sugerem alguns autores a utilizao de estratgias de compensao (GRAS, Op. cit.,
p. 32), visando reduzir as desigualdades culturais, prprias dos alunos pertencentes s classes
sociais mais desfavorecidas.
Em alguns dos seus aspectos, porm, o sistema escolar funciona como suporte e produto
de sociedades onde se insere. Esta a teoria defendida por alguns socilogos, que do a
maior importncia s relaes entre o sistema poltico, o econmico e o Estado, cujos efeitos
se fazem sentir directamente na escola atravs da sua organizao, dos seus mecanismos
polticos de controlo e dos contedos ideolgicos (ALTHUSSER, 1974). Do mesmo modo se
manifestam Bourdieu e Passeron (1987, p. 230), quando afirmam: o sistema de ensino est
associado, na tradio terica, a uma representao instrumentalista das relaes entre a
escola e as classes dominantes, conferindo-lhe, por conseguinte, a funo de legitimao
da ordem estabelecida, ou seja, a funo de conservao da estrutura das relaes de

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Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

classe caracterstica dessa sociedade (Op. cit., p. 248). Nestas circunstncias, a escola no
mais do que um agente de reproduo da estrutura de classes que permite, no caso de uma
organizao social estratificada como a nossa sociedade, certas formas de mobilidade social
ascendente ou descendente de um estrato social a outro.
Apesar do esforo de democratizao do ensino seguida pela maior parte dos pases, a
existncia de desigualdades sociais, econmicas e culturais entre a populao impedem a
igualdade efectiva de acesso e frequncia escolar a todos os seus membros, uma vez que a
igualdade de oportunidades seriamente condicionada pelo rendimento, educao, estrutura
familiar e social e reputao na comunidade (GRAS, 1974, p. 297), levando a que os estatutos
profissional e social se transmitam a par.
Igualmente aplicveis ao caso portugus, a constatao destas realidades levam-nos a seguir
com o mximo interesse as tomadas de deciso referentes ao princpio de democratizao da
educao, definido na Constituio da Repblica Portuguesa (art 73), uma vez que, segundo
o texto oficial, todos tm direito ao ensino com garantia de acesso e xito escolar. Da que
se reconhea a necessidade do ensino ser modificado de modo a superar qualquer funo
conservadora de desigualdades econmicas sociais e culturais (art 74). Se tal no acontecer,
teve lugar a seleco social.

Meio social
A referncia ao meio social torna-se obrigatria quando pensamos nas desigualdades em
relao ao acesso, participao e ao sucesso educativos. De facto, as diferentes condies
de acessibilidade repercutem-se na frequncia dos alunos e na avaliao de qualquer processo
educativo. Neste caso, deparamo-nos com diferentes variveis (que no s a personalidade ou
as aptides intelectuais), que identificam a populao escolar. Da que se atenda importncia
dos diversos quadros da vida social, ao seu contexto e valores, para justificar certas formas
de aprendizagem e o comportamento global de cada indivduo. Entre os diferentes factores
explicativos, recordamos o nvel econmico da famlia e as diferentes heranas, nomeadamente
a herana cultural, como elementos identificadores do meio social da populao escolar.
Por isso, as prticas pedaggicas nem sempre tm conseguido ultrapassar os traos individuais
e sociais prprios dos alunos.
Embora de forma indirecta, esta constatao no deixa de ser ainda manifesta na actualidade,
dando seguimento s crticas contundentes de algumas correntes do pensamento sociolgico
que, durante os anos sessenta, realaram este papel. Da a oportunidade de salientarmos a
incluso social como factor relevante a considerar no processo de desenvolvimento humano
e de participao cvica dos cidados, promovendo a mobilidade social e contrariando, desta
forma, os efeitos determinantes do seu meio.

Seleco social
Muito embora contribuindo para vencer determinados traos da chamada herana
cultural, as prticas pedaggicas nem sempre tm conseguido ultrapassar determinados
traos individuais e sociais especficos de cada aluno. Da a escola poder ser considerada
como um grande factor de seleco social, perpetuando e reproduzindo os modelos sociais
onde se insere.

Jorge Carvalho Arroteia

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Embora de forma indirecta, esta constatao no deixa de ser ainda manifesta na actualidade,
dando seguimento s crticas contundentes de algumas correntes do pensamento sociolgico
que, durante os anos sessenta, realaram o papel de seleco desempenhado pela organizao
escolar, no seu conjunto, e pelos sistemas de ensino e de formao que continuam a deixar de
fora muitos deserdados, ou seja, muitos alunos oriundos de meios sociais desfavorecidos.

Mudana social e educao

Como referem Horton e Hunt (1980, p. 401), todas as sociedades esto continuamente em
mudana. Surgem novos traos atravs de descoberta e interveno ou atravs de difuso
de outras sociedades. Mais ainda, reconhecem que a estrutura e a cultura esto na origem
desta mudana, sendo que a base cultural que proporciona o fundamento de conhecimentos
e habilidades necessrios ao desenvolvimento de novos elementos (Loc. cit.).
No mesmo sentido, pronuncia-se Martins (1999, Introduo), quando afirma: as mudanas
esto a ocorrer em todos os sistemas: econmico, no qual se assiste a uma mundializao da
economia e a alteraes das regras de concorrncia e dos paradigmas competitivos; poltico,
pela perda de poder por parte dos Estados-Nao e pela criao de organizaes supranacionais
reguladoras das normas internacionais; cultural, pelo enfranquecimento da sua hegemonizao
por blocos e consequente surgimento de minorias culturais e tendncias para a individualizao
dos sujeitos; tecnolgico, no sentido da sua globalizao e interaco crescente entre si e
outros subsistemas, particularmente o humano. Ao nvel do sistema de produo, assiste-se,
igualmente, a profundas alteraes na forma de produzir e de conceber os produtos, de
organizar a empresa, a produo e o trabalho e no modo como as empresas se posicionam na
concorrncia e na ligao com os consumidores a que se destinam os seus produtos.
Estas referncias ajudam-nos a entender como a anlise dos aspectos actuais, referentes
aos problemas que se colocam educao nas sociedades de hoje, nos conduz a pensar nas
transformaes operadas durante os trs ltimos sculos aps a ecloso dos fenmenos, de
industrializao e urbanizao, responsveis pelos movimentos da populao, em particular
as migraes internas (xodo rural) que alimentaram o crescimento das grandes urbes.
Reconhecemos, antes de mais, que a urbanizao actual tem as suas razes mais prximas
no processo de industrializao que se tem vindo a expandir, de acordo com os diferentes
contextos naturais e societais, dos alvores do sculo XVII actualidade.
No sendo de todo um processo homogneo e contnuo, o desenvolvimento das actividades
manufactureiras e fabris, consequentes inveno da mquina a vapor, foi, no entanto, o
primeiro responsvel por um grande nmero de perturbaes sociais, que eclodiram com
a atraco macia das populaes rurais para os centros urbanos e com as inevitveis
transformaes, registadas, sobretudo, ao nvel destes grupos, devido participao macia
de todos os membros da famlia, incluindo as mulheres, nos processos de produo.
O crescimento das actividades industriais e a criao de novas oportunidades de emprego
nas actividades conexas, nomeadamente no comrcio e nos servios, tm sido os grandes
responsveis pela chegada de novos contingentes, que, em vagas macias, tm alimentado

210

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

no s o crescimento desses centros, mas tambm o xodo intenso que se tem verificado
noutras partes do mesmo territrio. A nvel familiar, so igualmente reconhecidos os efeitos do
emprego mais estvel e duradouro sobre os agregados familiares, determinando, assim, uma
maior estabilidade e rendimentos financeiros famlia. Estas condies sugeriram, no entanto,
uma maior participao de todos os membros do agregado familiar, em especial das mulheres
at ento responsveis, nas sociedades rurais e tradicionais, por outros tipos de trabalhos que
no os directamente relacionados com as tarefas realizadas em longas cadeias de produo.
Escusado ser de referir as alteraes que, a nvel familiar, trouxe este novo desempenho,
no s em termos da evoluo do prprio grupo, mas acima de tudo na repartio de tarefas
e das responsabilidades que numa sociedade mais matriarcal e rural cabiam, em exclusivo,
prpria mulher. Referimo-nos s tarefas de guarda e de educao dos mais novos e ao seu
acompanhamento duradouro, que, depois do seu ingresso no mundo do trabalho, passou
a ser desempenhado por outras entidades estranhas famlia. Nestes contextos, a escola
tem surgido como uma das instituies responsveis por esse processo de socializao e
de acompanhamento, de ensinamento e de preparao dos jovens para o seu desempenho
pessoal antes de os preparar para o mundo profissional.
O conjunto destas tarefas tem vindo a ser acompanhado por uma contnua desestruturao
familiar, processo que, devido s alteraes induzidas pelos intensos movimentos de mobilidade
geogrfica das populaes e sua fixao na periferia ou no meio dos centros urbanos de
maiores dimenses, tem tido inmeros reflexos na organizao do espao urbano e do espao
peri-urbano, polarizado por aquelas actividades econmicas. Uma dessas consequncias tem
sido a inevitvel concentrao das populaes urbanas em locais de maior acessibilidade fsica,
junto dos centros industriais e em locais onde as condies de arrendamento ou de posse de
alojamento se tm tornado mais convenientes.
Hoje em dia, porm, novos fenmenos tm vindo a emergir, mostrando a complexidade
dos processos de mudana e a sua extenso generalizada aos diversos pases do globo ou
mundializao. Este fenmeno de globalizao, baseado na divulgao da informao e na
inovao, assente na utilizao das novas tecnologias, est a desencadear uma revoluo na
organizao do trabalho, na produo de bens e de servios, nas relaes internacionais e na
cultura local (CARNOY, 1999, p. 14), alterando, ainda, as relaes humanas e a vida social.
A este respeito, Azevedo (2006, p. 20-21) aponta as trs dimenses essenciais da
globalizao: a dimenso econmica, a dimenso poltica e a dimenso cultural. Aos diferentes
desafios, colocados por este fenmeno, responde a escola que acolhe agora todos os
cidados, mas continua a no saber lidar com todos, gerando novos fenmenos de cristalizao
das desigualdades sociais (Op. cit., p. 22), pelo que, apesar da evoluo positiva verificada,
permanencem elevados caudais de alunos repetentes, de abandonos precoces e de sadas
desqualificadas para os mercados de trabalho. Por isso, conclui este autor ((Loc. cit.): continua
a ser muito difcil para pases como Portugal, em plena sociedade do conhecimento, competir
escala global com uma mo-de-obra to pouco qualificada.
O cenrio desta realidade permite afirmar que, desde os finais do sculo XIX, mas sobretudo
depois da segunda metade do sculo XX, principalmente no decurso dos anos sessenta, se
intensificaram os movimentos migratrios internos e o crescimento dos grandes centros, em
especial de Lisboa e do Porto, bem como das respectivas reas metropolitanas. Algumas

Jorge Carvalho Arroteia

211

causas podem ser referidas como responsveis deste processo: a canalizao de grandes
investimentos para a construo de infra-estruturas e para a construo de unidades fabris
na periferia destes centros arrastou consigo o desenvolvimento de outros servios e uma
urbanizao intensa, geradora de novos movimentos demogrficos e sociais. Como reflexo
destes fenmenos, temos um crescimento mais intenso dos grandes centros litorais em toda a
metade ocidental do territrio, sobretudo entre Viana do Castelo e Setbal, onde as estimativas
mais recentes apontam para uma concentrao de mais de 2/3 da populao residente e de
cerca de 3/4 da populao urbana portuguesa.
Se juntarmos a este panorama os reflexos imediatos que tais movimentos tiveram na
construo de novos equipamentos sociais ou no reforo dos j existentes, temos, assim, uma
imagem do que a sociedade portuguesa nos dias de hoje: uma sociedade dualista, onde ao
redor da populao urbana, dotada de maiores acessibilidades sociais, econmicas e culturais,
coexistem franjas de menor desenvolvimento; de uma estrutura urbana macrocfala, marcada
pela existncia de duas grandes reas metropolitanas: Lisboa e Porto; de uma estrutura social,
econmica e cultural desarticulada, por via das maiores acessibilidades que estes centros
apresentam em relao ao territrio circundante. Estas imagens justificam o prosseguimento
dos movimentos migratrios internos, do xodo rural acentuado e da urbanizao crescente e
galopante que prossegue em torno dos centros urbanos de maiores dimenses. Como reflexos
destes fenmenos, temos ainda as transformaes sociais, que, gradualmente, tm afectado
a sociedade portuguesa, relacionadas com os fenmenos de industrializao e urbanizao,
conduzindo, por sua vez, desarticulao da sociedade rural aquando da sua transferncia
para os grandes centros, ou, ainda, pelos efeitos perversos que tm conduzido destruio
progressiva das comunidades rurais tradicionais, outrora marcadas por elevados ndices de
analfabetismo, sobretudo no sexo feminino.
O conjunto destes factos intensificaram outras mudanas registadas na sociedade portuguesa,
assinaladas por Martins (1999, Introduo) como devidas ao intensificar das suas relaes com
o processo de mundializao (da vida, em geral, e da economia, em particular) pelo efeito
da sua adeso EU; pela sua posio histrica na diviso internacional do trabalho e que
caracterizou Portugal como pas semiperifrico; pela existncia de estruturas produtivas e
processos de trabalho tradicionais. De facto, a consulta dos dados contidos no censo de 2001
so sugestivos das diferenas regionais existentes no territrio nacional, relacionadas com a
diversificao social representada pelo nmero de grupos socioeconmicos existentes num
determinado territrio e da sua repartio no espao. Recorrendo ao ndice de diversificao
social (INE, 2002, L), verifica-se:
Em 2001, todas as regies apresentavam uma importncia superior a 13% do total da
populao activa, nos seguintes grupos: empregados administrativos do comrcio e dos
servios e operrios qualificados e semi-qualificados. Note-se, ainda, que o grupo de
trabalhadores administrativos do comrcio e dos servios no qualificados superior
a 6% em todas as regies.
A geografia do grau de diversificao socioeconmica da populao residente transmite,
em 2001, uma relativa uniformidade, excepo da regio Norte, onde se distinguem
internamente graus de diversificao bastante diferenciados. Nesta regio, os principais
contrastes so entre a rea nordeste, que regista o grau de diversificao mais elevado

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

212

do territrio nacional, e o conjunto das sub-regies Cvado, Ave, Tmega e Entre Douro
e Vouga, com grau de homogeneizao socioeconmico que se destaca a nvel nacional,
sendo que o grupo dos operrios qualificados e semi-qualificados representam entre 37
e 48% da populao activa.
Em 1991, e no havendo comparabilidade directa devido a alteraes dos grupos socioeconmicos, a leitura deixa antever um grau de diversificao teritorialmente mais amplo.

Esta situao permite antever as perspectivas estruturais de mudana social no conjunto


da sociedade portuguesa e territrio nacional.

Analfabetismo
O analfabetismo um fenmeno que reveste facetas distintas consoante o resultado da
ausncia de frequncia do sistema educativo ou do abandono deste antes do cumprimento
do perodo de escolaridade obrigatria. Em quaisquer dos casos, traduz-se quer na ausncia
do saber ler ou escrever ou ento, no caso do domnio parcelar da leitura e da escrita, na
impossibilidade de as utilizar de forma autnoma e funcional. A sua expresso nas sociedades
actuais revela a existncia de diferentes tipos de acessibilidades, relacionadas com o traado
da rede, a poltica de ensino e com as heranas individuais que afectam a escolarizao da
populao e, por conseguinte, o processo de desenvolvimento socioeconmico de um pas e
a formao do seu capital humano.
Sendo um fenmeno universal, tem vindo a ser reduzido em Portugal, com o desenvolvimento
da democratizao do ensino e o acrscimo da frequncia escolar em cursos regulares e em cursos
direccionados para a populao adulta. Uma vez que estas condies tm vindo a alterar-se,
o analfabetismo tem sido ainda afectado pelas perdas demogrficas da populao mais idosa,
a que apresentava os maiores valores de ausncia da frequncia escolar e de incumprimento da
escolaridade obrigatria. Assim, com base numa estimativa elaborada no mbito do PNAEBA
(1979, p. 7), a evoluo da populao analfabeta em Portugal era a seguinte:
Quadro 11
Ano
1940
1950
1960
1970

Analfabetos/milhares
4 565.3
4 114.7
3 582.4
3 028.6

1979
1980
1990
2000

2 692.6
2 551.3
1 833.4
1 111.8

Note-se que a evoluo dos conhecimentos e do sistema cientfico gerou novos grupos de
cidados que, embora recordando ainda alguns aspectos da leitura e da escrita, registam um

Jorge Carvalho Arroteia

213

desconhecimento de algumas das suas facetas e, sobretudo, das novas tecnologias, podendo
ser considerados como os analfabetos funcionais, em contraste com os analfabetos literais, os
que nunca frequentaram o sistema de ensino. Este facto est associado a diversas iniciativas do
Estado, com vista ao combate ao analfabetismo que em meados do sculo XX, em 1950, orava
um milho de habitantes com idade compreendida entre os 14 e os 35 anos. Da decorreu o
lanamento da Campanha Nacional de Educao de Adultos, em 1952, envolvendo diversos
tipos de iniciativas coordenadas, a partir dos finais dessa dcada, pela Direco Geral de
Educao Permanente, ento criada.
Atravs da frequncia dos Cursos de Ensino Primrio Supletivo para Adultos, os alunos
obtinham diplomas de instruo elementar, modalidade de ensino que, a apartir de 1975, passou
a ser desenvolvida integrada no Plano Nacional de Alfabetizao e, a partir de 1979, atravs de
um conjunto de aces, articuladas pelas autarquias locais pelo Plano Nacional de Alfabetizao
e Educao de Base dos Adultos (PNAEBA). Depois da publicao da LBSE, o ensino recorrente
de adultos garantido aos cidados que j no se encontram na idade normal de frequncia dos
ensinos bsico e secundrio e aos indivduos que no tiveram oportunidade de se enquadrar
no sistema de educao escolar na idade normal de formao, tendo em especial ateno a
eliminao do analfabetismo (art 20). Visa, ainda, superar as condies de desfavorecimento
desta populao, garantindo os ensinamentos e as aprendizagens bsicas para a vida em
sociedade, tendo em conta os grupos etrios a que se destinam, a experincia de vida entretanto
adquirida e o nvel de conhecimentos demonstrados.
Durante a dcada de noventa, a luta contra o analfabetismo em Portugal ficou assinalada pelo
lanamento de novas iniciativas, orientadas no s para a aprendizagem formal, mas tambm
para a formao profissional. A criao da Agncia Nacional de Educao e Formao de
Adultos (ANEFA), criada em parceria entre o Ministrio da Educao e o Ministrio do Trabalho
e da Solidariedade (Decreto Lei n 387/99, de 3 de Setembro), representa uma nova concepo
na luta contra o analfabetismo, lutando pela formao de recursos humanos e promovendo
a educao ao longo da vida de grupos de cidados mais afectados pela excluso social.
A experincia adquirida esteve na origem do reconhecimento das competncias profissionais da
populao sujeita a estes cursos, atravs da criao de Centros de Reconhecimento, Validao
e Certificao de Competncias, que assinalam a importncia crescente assumida na UE no
reconhecimento de competencia e na formao ao longo da vida.
Recordamos, no entanto, que a frequncia escolar, nos diversos subsistemas de ensino,
tem os seus reflexos ao nvel do sistema econmico e social, sendo um bom indicador do
processo de desenvolvimento econmico de um pas, uma vez que a sua expanso, sob
diferentes formas de iletracia, compromete um dos direitos fundamentais do cidado, que o
direito educao, promotor do desenvolvimento humano e do processo de desenvolvimento
socioeconmico.
Pelo seu interesse, transcrevemos do INE (2002, LXVIII) os resultados finais obtidos no
recenseamento da populao em 2001:
Em 2001, Portugal registou uma taxa de analfabetismo inferior de 1991, reduo que
se observou em todas as NUTSIII.
A taxa de analfabetismo das mulheres era substancialmente superior dos homens,
em ambos os momentos censitrios: em 1991, as taxas situaram-se em 7,7%,

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

214

para os homens, e em 14,1%, para as mulheres, baixando, em 2001, para 6,3% e


11,5%, respectivamente. Esta diferena deve-se, sobretudo, maior proporo de
mulheres idosas.
Em 2001, verificou-se uma grande amplitude nas taxas de analfabetismo, cujos valores
variaram entre os 5,3%, na Grande Lisboa e no Grande Porto, e os 19,8%, no Pinhal
Interior Sul (mais do dobro do valor nacional).
As taxas mais elevadas concentraram-se no Alentejo e interior da regio Centro, onde,
ainda assim, a melhoria foi mais evidente. Ao contrrio, foi junto da faixa litoral, a norte
da Pennsula de Setbal (com excepo do Minho-Lima), que se registaram as taxas de
menor valor.

Inovao
A inovao anda associada mudana, produo e ao aperfeioamento, termos
que, segundo Glatter (1992, p. 144), so demasiado ambguos, com conotaes tcnicas e
polticas, dado que a maior parte das tentativas de mudana e de inovao esto associadas a
determinados valores. Trata-se de um conceito, frequentemente utilizado em cincias sociais,
nomeadamente em Geografia, Economia e pela Sociologia, em que a inovao surge associada
a processos de difuso territorial, ou cultural, aos membros de um sistema social (MENDRAS,
FORS, 1983, p. 74), atravs de determinados canais e seguindo um calendrio varivel.
A este respeito, podemos referir o exemplo de Frank (1976, p. 6-7), considerando a aculturao
do processo de desenvolvimento, levado a cabo pelo Ocidente (considerado aqui como a
comunidade atlntica dos pases desenvolvidos e suas ramificaes ultramarinas), difunde
conhecimento, especializaes, organizao, valores, tecnologia e capital para uma nao
pobre (). Como assinala Holmes (1983, p. 12), os pases europeus introduziram nos territrios
coloniais certos aspectos dos seus prprios sistemas de ensino, reproduzindo, nestes pases,
os modelos tradicionais vigentes na Europa.
Convenhamos, no entanto, que a exploso do saber e a aplicao de novos conhecimentos
vieram a pr em causa os contedos e o modelo tradicional (Loc. cit.), dando lugar ao
cumprimento de novas funes desempenhadas pela escola e a alteraes pedaggicas
e institucionais dos sistemas educativos agora associados a factores diversos, de natureza
retrospectiva e prospectiva, mas sempre ligados a processos de mudana social. Geralmente,
estes tm por base uma alterao, moderada ou mais radical, dos modelos e programas de
formao, dos contextos e das aprendizagens escolares contempladas em programas de aco
e de renovao social ou pedaggica.
Nestas circunstncias, a aco educativa, em sala de aula ou a nvel da deciso, deve
considerar a inovao como uma preocupao constante, em resultado quer da evoluo
da prpria sociedade quer dos movimentos culturais que tm acompanhado as grandes
transformaes sociais e polticas, nomeadamente no domnio da educao. Esta evoluo
manifesta-se ao nvel das concepes do homem, das finalidades e dos mtodos da educao, da
formao dos docentes, das aprendizagens dos alunos e da gesto dos sistemas de ensino.
Este tema foi aprofundado por Correia (1989, p. 25), que, com base em estudos de outros
autores, afirma que o processo de inovao um factor de produtividade e por isso que
necessrio favorec-lo e encoraj-lo constantemente. Mais ainda (Op. cit., p. 31), a inovao

Jorge Carvalho Arroteia

215

uma mudana deliberada e conscientemente assumida (o que exclui do seu campo as mudanas
produzidas pela evoluo natural do sistema), visando objectivos bem precisos: a melhoria do
sistema e o aumento da sua eficcia no cumprimento dos seus objectivos (o que exclui do seu
campo as prticas que transgridem a margem de tolerncia do sistema). A inovao , pois, um
processo planificado, prosseguindo objectivos compatveis com os do sistema.
Assim, se aceitarmos como objectivo essencial da escola (e do sistema de ensino portugus)
a inovao, baseada na promoo do desenvolvimento humano, pensamos, semelhana
do que escreveu Loureiro (1985, p. 19),que tal mudana uma questo poltica e uma
questo pedaggica e por isso as estratgias respectivas devem ser cumulativamente
polticas e pedaggicas. Estratgia poltica que passar, necessariamente, pela redefinio
clara dos objectivos e das metas a atingir pelo sistema educativo portugus nas prximas
dcadas; estratgia pedaggica assente na melhoria objectiva das condies institucionais
e na formao permanente dos agentes educativos de forma a concretizar-se a to almejada
democratizao do ensino, o desenvolvimento humano dos alunos e a promoo do sucesso
educativo. Resta-nos, finalmente, inserir uma ltima alternativa: a incluso de uma estratgia
administrativa e organizacional que favorea uma acrescida descentralizao administrativa e
a autonomia institucional, promovendo, assim, um maior empenhamento individual e colectivo
nas tarefas educacionais.
As referncias anteriores corroboram a importncia que Sallan (1996, p. 316) atribui
melhoria das escolas, dependente esta quer de condies materiais relativas ao seu
funcionamento, quer de variveis organizacionais, de estratgias de mudana e tambm
dos resultados. Tal perspectiva permite integrar os diferentes pressupostos da administrao
educativa atravs da manuteno das componentes estruturais bsicas ao nvel do sistema
de deciso (por via das polticas), quer do sistema operativo consubstanciado nos resultados
imediatos de uma reforma educativa.
Como observa Pardal (1996, p. 20), inovao educacional no identifica a reforma no
sistema educativo nem a mudana no mesmo. Uma reforma pode ser, ou no, inovadora; do
mesmo modo, uma mudana. A este respeito, Sarmento (1997, p. 348), recorrendo ao contributo
de diversos autores, afirma que, em Portugal, a reforma educativa tem sido predominantemente
analisada como produtora de formas decretadas de inovao, projectadas, de cima para baixo,
sobre os professores e outros actores do campo educativo, com efeitos desqualificadores
que so, em ltima anlise, contraditrios com as proclamadas intenes de mudana.
Da que afirme este autor (Op. cit., p. 347): inovao e mudana, quando produzidas de
cima para baixo (), tm como efeitos, entre outros, a separao entre as instncias de
deciso e de execuo das reformas, a desqualificao dos saberes implicados na prtica
dos professores, a intensificao do seu trabalho e, em ltima anlise, o desapossamento dos
meios de autocontrolo profissional.
Estas consideraes reafirmam a aco de um conjunto de factores, nomeadamente os
que se relacionam com a poltica educativa e com o seu contributo na construo das polticas
de inovao. Assim, de acordo com Paul (1999, p. 143), se se admite que a elevao do
nvel de educao uma condio para o desenvolvimento das actividades de inovao,
esta situao insuficiente para garantir um crescimento econmico baseado na inovao.
Tal facto resulta, de acordo com este autor (Loc. cit.), da necessidade de se ter em conta todo

216

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

o sistema de inovao, do qual o sistema educativo no seno um dos seus componentes,


e, por outro lado, preciso que as inovaes tcnicas possam ser acompanhadas de inovaes
organizacionais no trabalho. Trata-se de um desafio muito forte que exige a participao,
conjunta, de economistas, socilogos e pedagogos (Loc. cit.), colaborao pouco usual
na competio entre as elites que constituem a nossa sociedade. Mais ainda, de acordo
com um estudo da OCDE (1987, p. 15), sobre o papel da educao no desenvolvimento
socioeconmico, d-se, como exemplo, a inovao do processo de cooperao entre as
universidades e as empresas, uma vez que no s a competncia e funes tradicionais das
universidades se modificam, como tambm a sua investigao e participao na produo de
bens e servios so afectadas, dando origem a modelos inovadores neste tipo de relao.
Para finalizar, diremos que o cumprimento destas tarefas e a sua aplicao no domnio
da poltica educativa devem atender, cada vez mais, ao equilbrio entre os sistemas sociais e
educativos e aos desafios que ora se levantam, resultantes do ajustamento entre as necessidades
de crescimento e de desenvolvimento econmico; a procura crescente da educao e a
promoo das igualdades de acesso; a exploso do conhecimento e a natureza dos recursos
disponveis; a harmonia entre a quantidade e a qualidade do ensino, que dever beneficiar
todos os estratos etrios e sociais da populao portuguesa. Cremos, desta forma, ser possvel
concretizar algumas das propostas de mudana necessrias afirmao do nosso sistema
educativo, sobretudo no contexto europeu onde nos inserimos.
Pelo seu interesse, e tendo em conta a importncia atribuda ao ensino superior nos processos
de desenvolvimento e inovao da sociedade portuguesa, transcrevemos dos resultados finais
do recenseamento de 2001 (INE, 2002, LXX e LXXI) as notas relativas proporo da populao
com o ensino superior e sua variao em relao ao decnio seguinte:
Em 2001, a proporo da populao portuguesa com 21 ou mais anos que tinha
completado o ensino superior mais do que duplicou relativamente a 1991, situao que
se estende a todas as regies.
Grande Porto, Baixo Mondego e Grande Lisboa concentravam as maiores propores de
populao que completou o ensino superior, com valores que oscilavam entre os 10,8%
e os 15,1%. Foi igualmente nestas NUTIII, conjuntamente com a Pennsula de Setbal,
que se verificaram os aumentos mais acentuados entre os dois momentos censitrios.
Por outro lado, as propores mais reduzidas observaram-se no Tmega e Pinhal Interior
(Norte e Sul), que registaram, paralelamente, as menores variaes.
Os dados acima referidos podem ser completados com a distribuio pelas reas de
estudo do ensino superior, em 2001, a qual permite concluir, de acordo com a mesma fonte
(INE, 2002, LXXI):
Em 2001, a maior parte da populao que completou o ensino superior optou pelas
reas Comrcio e administrao e Sade. De referir, ainda, as elevadas propores
de indivduos que completaram os cursos universitrios nas reas Formao de
professores e cincias da educao e Letras e cincias religiosas.
A relao de masculinidade da populao com o ensino superior foi de 72 homens por
100 mulheres, valor bastante inferior ao observado em 1991 (de 113), reflectindo a forte
entrada de mulheres no ensino superior.

Jorge Carvalho Arroteia

217

Os homens completaram cursos superiores sobretudo nas reas Engenharia e tcnicas


afins e Comrcio e administrao, enquanto as mulheres preferiram as reas Formao
de professores e cincias da educao, Letras e cincias religiosas e Sade.

Se devidamente interpretados e associados a outros indicadores, estes podem ajudar-nos a


compreender alguns dos aspectos relacionados com as perspectivas de inovao e mudana
na sociedade portuguesa.

Organismos internacionais

O desenvolvimento das polticas educativas nacionais tem vindo a seguir, sobretudo a partir
da segunda metade de Novecentos, um conjunto de preocupaes e orientaes expressas
por diferentes organismos internacionais. De facto, importa salientar como a aco das
organizaes oficiais, responsveis pela poltica educativa nos diferentes pases, interactuam
no s com os seus meios locais, mas tambm em arenas mais amplas de relaes e foras
situadas a nveis supra-organizacionais (ESTEVO, 1997, p. 500).
No contexto actual da Unio Europeia, estas aces so anteriores constituio da
Comunidade Econmica Europeia e ao emergir das preocupaes com a educao e a formao
dos recursos humanos no seio da actual UE25. De facto, o processo de reconstruo da Europa,
no termo do segundo conflito armado, iniciado com o Plano Marshall (1947) e pela assinatura
do Tratado de Roma (1957), permitiu lanar as bases para uma cooperao econmica e social
entre os pases fundadores, alargando-se mais tarde, e em datas distintas, aos demais pases
europeus. Recorde-se, que em 1949, foi criado o COMECON Mercado Comum dos Pases
de Leste, sob dominao sovitica; na mesma data, foi ainda criada a Organizao do Tratado
do Atlntico Norte (OTAN).
Embora obedecendo a projectos prprios, algumas iniciativas relacionadas com o rumo
das polticas educativas na Europa foram influenciadas por estudos e reflexes produzidas por
outros organismos internacionais que se constituram anteriormente ou no perodo posterior
Segunda Guerra Mundial. Destacamos os seguintes:

BIE Bureau International dducation


O mais antigo dos institutos que hoje fazem parte da UNESCO. Foi criado em 1925, em
Genve, antes ainda da criao da ONU. Em 1969, integrado na UNESCO. A sua actividade
tem vindo a orientar-se para os aspectos relacionados com o desenvolvimento curricular, o
planeamento e as reformas da educao, a literacia, a formao profissional e a utilizao
das TIC em educao. Para alm destes domnios, o BIE tem vindo a dar particular ateno
reconstruo dos sistemas educativos em regies de conflito armado ou na promoo da
preveno da AHIV/AIDS.

ONU Organizao das Naes Unidas


Criada, oficialmente, em 24 de Outubro de 1945, em So Francisco (Califrnia) data
da ratificao da Carta pelos 51 Estados-Membros fundadores e, actualmente, sedeada em
Nova Iorque.

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

220

A ONU tem como objectivo principal unir todas as naes do mundo em prol da paz e do
desenvolvimento, com base nos princpios de justia, dignidade humana e bem-estar de todos.
Alm deste, prossegue ainda os seguintes objectivos:
manter a paz no mundo;
fomentar relaes amigveis entre as naes;
trabalhar em conjunto para ajudar as pessoas a viverem melhor, eliminar a pobreza, a
doena e o analfabetismo no mundo, acabar com a destruio do ambiente e incentivar
o respeito pelos direitos e liberdades dos outros;
ajudar as naes a alcanarem estes objectivos.
Referem-se os seis princpios basilares relativos ao seu funcionamento:
Todos os Estados-Membros gozam de igualdade soberana.
Todos os Estados-Membros devem obedecer carta.
Os pases devem tentar resolver os seus diferendos atravs de meios pacficos.
Os pases devem evitar utilizar a fora ou ameaar utilizar a fora.
As Naes Unidas no podem interferir nas questes internas de um pas.
Os pases devero tentar dar toda a assistncia Organizao.
Em 1959, foi aprovada a Declarao dos direitos da criana pela Assembleia-Geral das
Naes Unidas.

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Oganization


Fundada em 16 de Novembro de 1945 como agncia especializada da ONU, para os
domnios da educao, cincias naturais e sociais, cultura e comunicao, a UNESCO prossegue
um objectivo fundamental: a construo da paz no esprito dos homens.
A UNESCO promove a cooperao internacional entre os quase duzentos Estados-Membros
que dela fazem parte e tem vindo a desenvolver aces diversas, relacionadas com a luta
contra o terrorismo, apoio ao desenvolvimento sustentvel, observncia dos direitos humanos,
luta contra a pobreza e excluso social, promovendo diversas iniciativas e actividades nestes
domnios.
A UNESCO dispe de um instituto especializado na rea do planeamento da educao, o
Institut International de Planificatiom d ducation (IIPE), sedeado em Paris, cuja aco tem
sido orientada, igualmente, para o desenvolvimento de diversos projectos internacionais e para
a formao de quadros de educao de pases membros, em particular os pases em vias de
desenvolvimento.

CE Conseil de lEurope
O Conselho da Europa foi criado em 1949, sendo uma das mais antigas organizaes de
natureza poltica na Europa. Agrupa 46 Estados-Membros, dos quais 21 localizados na Europa
Central. Est sedeado em Strasbourg. O CE tem como principais objectivos:
defender os direitos do homem e a democracia parlamentar e assegurar a primazia
do Direito,

Jorge Carvalho Arroteia

221

estabelecer acordos entre os pases europeus no sentido de harmonizar prticas sociais


e jurdicas dos Estados-Membros,
favorecer a tomada de conscincia da identidade europeia baseada em valores partilhados
e ultrapassando as diferenas culturais.

Em termos de realizaes concretas, o C.E. aprovou cerca de duas centenas de Convenes


e Tratados europeus, que tm fora de Lei, muitos deles abertos a Estados no membros,
sobre questes relacionadas com os Direitos do Homem, a luta contra o crime organizado, a
preveno e segurana, a luta contra a violncia, a proteco de dados, a cooperao cultural,
o ambiente, a educao e a cultura.
Tem, ainda, aprovadas Recomendaes aos Governos, definindo os princpios orientadores
em matria de Direito, Sade, Mdias, Educao, Cultura e Desporto.

OCDE Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques


Criada em 14 de Dezembro de 1960, e qual Portugal aderiu em 1961, esta organizao
internacional conta com trs dezenas de Estados-Membros. No seu mbito, foi criado, em
1960, o CERI (Centro para a Investigao e Inovao no Ensino), promotor de diversos
trabalhos relacionados com a avaliao e polticas de ensino. Para alm da anlise dos
aspectos inerentes ao desenvolvimento econmico, social e educacional dos pases membros,
a OCDE tem vindo a distinguir-se pelos estudos relacionados com as polticas de educao nos
Estados-Membros e sua relao com as mudanas sociais e o crescimento econmico.
As grandes preocupaes deste organismo internacional prendem-se com as reformas do
ensino, conducentes melhoria da qualidade em educao e formao ao longo da vida.
Da a publicao peridica de anlises s polticas de educao nos Estados-Membros e
de outros volumes consagrados a diversos temas de ensino e formao, de investigao
ou relacionados com os recursos humanos e da sua articulao com as grandes opes,
estratgicas e de desenvolvimento, tomadas pelos Estados-Membros.

UE Unio Europeia
A histria da UE remonta segunda metade de Novecentos, aquando da instituio, em
1951, da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), e particularmente a 1957, a quando
da assinatura do Tratado de Roma e da constituio da Comunidade Econmica Europeia,
com objectivos comuns de criao de um mercado comum entre os seis pases fundadores:
Alemanha Ocidental, Blgica, Frana, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos.
Sujeita a diversos processos de alargamento, nos quais se conta a adeso de Portugal,
em 1986, e ampliao das reas de cooperao entre os Estados-Membros, o interesse da
EU pelas questes da educao e formao s ficou registada vinte anos depois da fundao
da Comunidade, aquando da realizao, em Outubro de 1972, da Cimeira de Paris, e do
levantamento das reas de cooperao em matria de educao (CARRAJO, 1996, p. 33).
Desde essa data, foram desenvolvidas diversas iniciativas comunitrias no mbito da cooperao
nas reas da educao e da formao.
Por sua vez, com a assinatura do Tratado de Maastricht (1992), firmado pelos 12 pases
que ento formavam a C.E.E., e com a apresentao de um texto de Constituio da EU, que

222

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

deu ateno (artos III-280, III-282 e III-283) s questes da cultura, da educao e desporto e
da formao profissional. As preocupaes a expressas do seguimento ao lanamento de
anteriores iniciativas europeias nos domnios da educao e da formao, consignando o texto
preliminar da Constituio Europeia, no seu artigo III-282, o seguinte:
1. A Unio contribui para o desenvolvimento de uma educao de qualidade, encorajando
a cooperao entre Estados-Membros e, se necessrio, apoiando e completando a
sua aco. Respeita plenamente a responsabilidade dos Estados-Membros quanto ao
contedo do ensino e organizao do sistema educativo, assim como a diversidade
cultural e lingustica. ()
A aco da Unio visa:
a) desenvolver a dimenso europeia da educao, nomeadamente atravs da
aprendizagem e difuso das lnguas dos Estados-Membros;
b) favorecer a mobilidade dos estudantes e dos professores, encorajando o
reconhecimento acadmico dos diplomas e de ciclos de estudos;
c) promover a cooperao entre estabelecimentos de ensino;
d) desenvolver a troca de informaes e de experincias sobre as questes comuns
aos sistemas educativos dos Estados-Membros;
e) favorecer a troca de experincias entre jovens e animadores scio-educativos e
encorajar a participao de jovens na vida democrtica da Europa;
f) encorajar o desenvolvimento da educao distncia;
()
2. A Unio e os Estados-Membros favorecem a cooperao com pases terceiros e
organizaes internacionais competentes em matria de educao e do desporto, em
particular com o Conselho da Europa. ().
Estes so alguns dos assuntos relacionados com as aces dos organismos internacionais e
com os seus reflexos na construo das polticas educativas, em Portugal e noutros pases.

Organizao escolar

A anlise das organizaes escolares pressupe o conhecimento global das organizaes


sociais formais, entendidas, globalmente, como grupos deliberadamente organizados,
relativamente duradouros, que operam consoante um conjunto de regras em busca de certas
metas (HORTON, HUNT, 1980, p. 200). Trata-se, portanto, de organizaes burocrticas,
marcadas pela organizao e estrutura da autoridade, pela centralizao e controlo das tomadas
de deciso e poder, pelo desempenho funcional dos seus membros e pela circulao hierrquica
do comando e informao. De acordo com Estevo (1996, p. 212), as organizaes so definidas
fundamentalmente como sistemas polticos (), como contextos sociais atravessados por
relaes de poder(), como arenas polticas que albergam uma variedade complexa de
indivduos e de grupos; elas so coligaes de interesses que tm diferentes metas, valores,
crenas e percepes da realidade, onde se intersectam, na luta pelo poder, racionalidades
plurais que destroem, por seu turno, o mito da racionalidade do modelo one best way.
Como assinala Lima (1991, p. 36), o desenvolvimento da escola como organizao
especializada, separada da Igreja e controlada pelo Estado, carrega uma longa histria, rica de
significados. (). E, contudo, a escola constitui um empreendimento humano, uma organizao
histrica, poltica e culturalmente marcada. De facto, a satisfao das necessidades sociais
da populao escolar s possvel mediante a adopo de um determinado modelo de
organizao social, que no deixa de se traduzir no desempenho das funes colectivas
e estratificadas que so desempenhadas pela instituio escolar. Da que a articulao
necessria, entre os rgos que a compem, seja fundamental para o desenvolvimento da
conscincia de grupo, da solidariedade e da interdependncia entre os diversos membros que
favoream a prossecuo de um certo nmero de objectivos comuns que concorrem para o
bom funcionamento do sistema.
Recorde-se que o funcionamento desta unidade obedece a certos condicionalismos que
afectam os sistemas educativos, entidades complexas cujo funcionamento est dependente
no s das grandes orientaes e opes do sistema poltico, mas tambm de outros sistemas,
como o econmico, o demogrfico e o administrativo. este o entendimento de DHainaut
(1980), que aponta a dependncia destes no s do contexto scio-cultural e do contexto
histrico, determinantes para o estabelecimento das diversas orientaes de poltica educativa,
mas tambm do quadro filosfico, tico e religioso e do prprio quadro fsico e geogrfico.
Da que, como assinala Lima (1991, p. 52), os discursos polticos no deixam (), de se
apropriar de certos sentidos da palavra organizao em relao escola, em detrimento de
outros seja considerando a palavra como unidade social ou simplesmente como actividade

224

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

ou acto de organizar; seja atribuindo-lhe significados de um certo potencial de autonomia ou,


pelo contrrio, acentuando uma conotao de controlo; seja, ainda, insistindo em diferentes
significados de racionalidade, por referncia ou por omisso.
Tendo presente o contexto europeu, onde se insere a situao de Portugal, importa assinalar
que a estrutura do modelo escolar tem vindo a sofrer uma profunda evoluo, que, de acordo
com Mendes (2000, p. 326-330), passou, de uma primeira fase (sculos XII a XVIII), da afirmao
escolar debaixo da influncia tutelar da igreja () atravs de aces concretas protagonizadas
por congregaes religiosas, merecendo um destaque particular os jesutas (Op.cit., p. 326),
afirmao progressiva do Estado, durante o sc. XVIII ou das Luzes, no mbito de um
movimento social, econmico e poltico que, associado emergncia dos Estados-Nao,
vai transformar a escola num instrumento privilegiado e central do processo de construo da
identidade nacional atravs da socializao e uniformizao cultural () (Op. cit., p. 328).
Nos sculos seguintes (XIX e XX), com a afirmao do Estado, a construo da escola
de massas surge umbilicalmente associada ao modelo cultural do Estado-Nao. Assim,
prossegue o mesmo autor (Op. cit., p. 330), afirmando que a escola de massas acaba por
consolidar formas e modelos de organizao escolar, quer os mais estritamente pedaggicos,
quer outros de alcance mais administrativo.
Sobre as caractersticas organizacionais que enformam a nossa representao colectiva
do modelo de ensino escolar (Op. cit., p. 330-331), assinala este autor: alunos agrupados em
classes graduadas (anos, turmas), com uma composio homognea etria e/ou acadmica)
e um mnimo de efectivos pouco varivel; professores actuando numa base individual,
assumindo-se como generalistas no caso do ensino primrio ou como especialistas no do ensino
secundrio; espaos estruturados de aco escolar, induzindo uma pedagogia centrada,
essencialmente, na sala de aula; horrios escolares estabelecidos com rigor, o que instaura
uma prtica de controlo social do tempo escolar; saberes escolares organizados em disciplinas,
que so as unidades estruturantes do ensino e do trabalho pedaggico. neste modelo que se
inscrevem as mudanas relacionadas com a organizao interna da escola, nos seus diferentes
nveis e ao longo do tempo, e as estruturas diferenciadas de gesto administrativa e pedaggica,
ao nvel do estabelecimento escolar e nas suas relaes com o poder central.
Se tomarmos como exemplo a organizao escolar, a sua anlise pode, de acordo com
Lima (1991, p. 149), orientar-se de forma distinta:
uma anlise organizacional da escola exclusivamente centrada nestas estruturas
configurar um tipo especfico de focalizao que designaremos por focalizao normativa,
mais dependente do estudo do que deve ser (do ponto de vista da administrao central),
do que propriamente daquilo que os actores possam entender que deve ser e, ainda,
daquilo que ().
o estudo sociolgico das organizaes, no desprezando embora a perspectiva atrs
referida, concentra-se predominantemente no plano da aco organizacional e, no que
ao plano das orientaes diz respeito, focaliza sobretudo outro tipo de estruturas e de
regras, menos visveis.

Jorge Carvalho Arroteia

225

Organograma
De acordo com Costa (1990b, p. 11), o organograma foi considerado como o instrumento
privilegiado para a representao grfica e esquemtica da estrutura formal das organizaes.
Por isso, uma forma de representao grfica da estrutura de Governo, de um sistema social,
como o sistema educativo, das organizaes escolares e de outras organizaes sociais.
De acordo com M. Boisvert (1985, p. 37), o organograma, para alm de facilitar a compreenso
da distribuio das responsabilidades, permite p-las em questo ao mesmo tempo que
se interroga sobre a orientao geral dada pela forma da estrutura tomada de deciso.
Mas para ter uma ideia completa da geografia organizacional, preciso que os postos
identificados no organograma sejam acompanhados da descrio de funes.
Segundo o estudo de Costa (Op. cit., p. 17-20), podem coexistir quatro tipos de organogramas
nas escolas de ensino pblico:
1. Organograma oficial: que decorre da anlise exclusiva do seu quadro legal ().
2. Organograma apercebido: consiste na representao que os vrios membros de uma
escola fazem da sua prpria estrutura organizacional ().
3. Organograma real: aquele que tem por base um estudo sistemtico e metdico de anlise
organizacional (nomeadamente atravs da metodologia do estudo de casos), centrado
na investigao sobre o funcionamento real e quotidiano de determinado estabelecimento
().
4. Organograma necessrio: () o organograma que a escola necessita para, de forma
eficiente e eficaz, atingir os (novos) objectivos que se prope ().
Havendo diferentes formas de o traar, comum que o organograma contemple diferente
tipo de informao, relacionada com o total de servios ou de departamentos e o modo como
estes se relacionam e articulam entre si no sentido de garantir o funcionamento da organizao.
Como exemplo desta malha, cita-se o caso do Ministrio da Educao, cuja estrutura orgnica
integra, a par dos rgos e dos servios da administrao directa, centrais e regionais, a rede
de estabelecimentos pblicos de educao pr-escolar e de ensino no superior.

Administrador

Sala do Expediente

Secretariado

Arquivo

Sala do Correio

CEFASI

Pavilho I

Figura 2. Organigrama da Administrao U.A.

Residncia 5 Bicas

226

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Esquematicamente, o organograma constitudo por uma malha de figuras geomtricas,


que representam os rgos de acordo com uma determinada hierarquia, e por um conjunto de
segmentos que os unem. A estrutura grfica daqui resultante, de tipo vertical, radial, horizontal
ou outra, destaca a partilha de poder e a relao entre os referidos rgos. Por outro lado,
deve permitir uma leitura clara e actual da organizao. Como exemplo, transcreve-se um
organigrama dos servios de Administrao da Universidade de Aveiro.

Pedagogia social

De acordo com Cabanas (1984, p. 122), a Pedagogia Social deve ser entendida como
a cincia da educao social do indivduo, ou seja, a Pedagogia especial que estuda o modo
de o formar de modo a que consiga alcanar uma boa adaptao social. Trata-se, portanto,
de uma cincia prtica, como outra modalidade da Pedagogia, mas duplamente prtica, como
pedagogia e como pedagogia aplicada (CABANAS, 2000, p. 27). Nestas circunstncias, as
suas preocupaes podem abarcar diferentes assuntos, tais como: 1) Estudo da natureza
social do indivduo. 2) Conceito e processo de socializao. 3) Natureza e fins da educao
social: educao convivencial, educao cvica e poltica, formao de atitudes sociais.
4) Os meios de educao social: mtodos gerais e especiais, mtodos pedaggicos com
dimenso social. 5) Grupos de trabalho e dinmicas de grupo. 6) Casos de inadaptao social
e de marginalizao social. 7) Delinquncia juvenil e reinsero social. 8) Sistemas pedaggicos
inspirados em concepes sociolgicas. (CABANAS, 1984, p. 122).
Por sua vez, Fermoso (1994, p. 21) considera que a pedagogia social a cincia prtica
social e educativa no formal que fundamenta, justifica e compreende a normatividade mais
adequada para a preveno, ajuda e reinsero dos que j padeceram ou padecem, ao longo
da sua vida, de deficincias de socializao ou em relao satisfao de necessidades bsicas
referidas nos direitos humanos.
A realidade social presente justifica algumas consideraes suplementares a este respeito,
tendo presente a matriz conceptual da pedagogia, entendida como cincia, arte e tcnica
de ensinar. Com efeito, a anlise dos diferentes fenmenos sociais e educativos que, hoje,
fazem parte da nossa preocupao como professores, investigadores e agentes promotores da
mudana no pode deixar de considerar as profundas transformaes operadas na sociedade,
na famlia e na escola, como responsveis por essas situaes. Para tanto, tm contribudo
diversos acontecimentos e inovaes, que, no seu conjunto, marcam etapas progressivas do
desenvolvimento tcnico e tecnolgico, do desenvolvimento social, econmico e cultural, cujos
efeitos se fazem sentir ao nvel das organizaes sociais e do indivduo, do funcionamento
das instituies sociais e do comportamento individual do cidado, isoladamente e nas suas
relaes com os restantes membros da mesma comunidade.
Todos reconhecemos como a evoluo dos nossos dias transforma em efmero, amanh,
o que hoje consideramos como actual e objecto das nossas preocupaes imediatas.
Pensar de outra forma renegar a importncia da evoluo e do conhecimento humano, das
suas aplicaes prticas e do seu contributo para a evoluo da sociedade. Contudo, ao
analisarmos os muitos aspectos relativos evoluo e ao desenvolvimento social e cultural,

228

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

tcnico e tecnolgico, deparamo-nos com situaes no resolvidas, que contrastam com a


marcha, o tipo e a natureza dos fenmenos mais significativas da evoluo e do desenvolvimento
da nossa humanidade. Entre essas questes, relevam os aspectos relacionados com a nossa
vivncia como cidados e o nosso relacionamento com o outro, nomeadamente os grupos
marginalizados e as questes ambientais.
No importa assinalar a natureza e os factos que comprovam a capacidade de inovao
revelada por certos grupos sociais e que, hoje, so acessveis a toda a populao. A velocidade
a que se propaga a informao, e com ela a inovao e a mudana, deixou h muito de
acompanhar a marcha do homem, dos antigos veleiros, dos comboios a vapor e do prprio
avio, para estar disponvel quase de imediato, desafiando a velocidade do som. Tal significa
que, apesar de o homem poder beneficiar de muitas das inovaes tcnicas e tecnolgicas
que hoje marcam a revoluo termonuclear que atravessamos, mantm, na sua composio
gentica, a mesma arquitectura da dos nossos antepassados mais prximos, embora tenha
desenvolvido capacidades inauditas, relacionadas com a inteligncia, a abstraco e a
capacidade de negociao, que importa assinalar. Por outras palavras, queremos dizer que,
no obstante as mudanas operadas no seu ambiente fsico, social e cultural, o homem
mantm-se fiel sua composio e estrutura orgnicas, continuando, por isso, a merecer os
mesmos cuidados e ateno, a sofrer os mesmos efeitos e a carecer de idntica ateno da
dos nossos antepassados mais prximos.
Este tipo de observao no desmerece a necessidade de uma contextualizao da prpria
evoluo da humanidade e das circunstncias que, ao ditarem essa evoluo, reorientam
as nossas preocupaes e a aco pedaggica e educativa. Por outras palavras, clamam
a nossa ateno para questes que ultrapassam os muros da organizao escolar e que
reclamam um tipo de ateno e de interveno relacionada com os problemas do mundo social
e contemporneo. Analisar a nossa interveno, como professores e agentes de mudana
na actualidade, obriga-nos a repensar a nossa actuao, como educadores, e a nossa
responsabilidade social, enquanto membros deste grupo alargado, embora com tradies e
prticas distintas, que habita o nosso pas e regio.
Como cidados do mesmo espao territorial e poltico, vivemos ao longo do nosso percurso
formativo experincias distintas, que marcam a nossa personalidade, que condicionam os nossos
projectos e que orientam o futuro profissional com que aspiramos. Para tanto, contriburam
diferentes condies familiares, escolares, culturais, econmicas e outras. Relevante foi a
formao escolar que recebemos assim como as heranas econmica e cultural.
Importante a formao que adquirimos, as prticas que exercemos e os projectos que
desenvolvemos. No importa aqui record-los exausto. Apenas salientar que as heranas
acompanham-nos e fazem-nos despertar para as diferenas que encontramos no nosso meio.
Algumas delas, por serem demasiado contrastantes, reclamam a nossa ateno imediata,
chamando-nos a intervir, no de forma violenta, mas tendo em ateno a diversidade do outro.
Procuramos com a nossa aco alterar as condies que o cercam e contribuir para outro tipo
de desempenho, individual e social. Pode at acontecer que queiramos, com a nossa aco,
melhorar as condies em que se encontra o semelhante mais prximo, afastando-o de perigos
ou de condies que podem pr em causa o seu desenvolvimento humano, ou as condies
mais nefastas da sua prpria existncia.

Jorge Carvalho Arroteia

229

A transformao social, sem ser da responsabilidade exclusiva da escola, reclama, no entanto,


a aco de outras instituies e organizaes sociais, a quem damos o nosso contributo, sob a
forma de partenariado, ou com as quais desenvolvemos projectos especficos, relacionados
com uma aco educacional organizada, promotora do desenvolvimento local, ou seja, do
bem-estar social, indissocivel de alguns padres quantitativos, indicadores de qualidade de
vida, mas que essencialmente qualitativa. Afirma, ainda, Canrio (1995, p. 155): integrando
as dimenses econmica, social, cultural e educativa, o desenvolvimento passa tambm pela
existncia de redes, formais e informais, de solidariedade, activas, cujos efeitos so visveis em
aces, iniciativas e projectos.
esta a especificidade de interveno do educador social, cujo mbito de actuao no se
limita, apenas, s instituies de natureza social e cultural, mas que v o seu campo de aco
alargado, podendo intervir sobre questes que, no sendo exclusivamente de natureza social,
sobre estas exercem uma poderosa e grande influncia. Precisando melhor, a aco educativa
que este pode exercer em instituies de ndole diferenciada pode ter a ver com questes
distintas, relacionadas com o desenvolvimento social e cultural dos cidados, sobre as suas
condies de vida ou de risco, mas tambm com as suas condies futuras quer sejam de
natureza social, cultural, cvica ou mesmo de natureza ambiental.
O desenvolvimento de projectos nos diversos domnios acima referidos chama a nossa
ateno para a necessidade de uma educao cvica e especializada, que esteja atenta aos
diversos domnios do social, muito para alm da vivncia das experincias escolares. neste
aspecto que o educador social exerce uma aco pedaggica intensa, orientada por princpios
deontolgicos e prticas profissionais que o distinguem dos demais trabalhadores sociais.
A perspectiva que defendemos no mbito desta aco pedaggica, centrada no homem
e orientada para o social, d relevo s iniciativas que favoream os aspectos mais amplos
relacionados com o indivduo em si, em particular os aspectos relacionados com a sua
personalidade; com a sociedade, sobretudo no que respeita socializao e, eventualmente,
aos aspectos que se prendem com o exerccio de uma actividade produtiva, ou seja, com a
capacitao individual.
Outros domnios reclamam uma aco pedaggica que cabe no mbito de uma interveno
social. Contudo, tendo presente o complemento de formao pelo qual pugnamos no desenho
do perfil do educador social, o qual deve ter por base uma formao especfica no domnio da
educao (educao de infncia ou educao bsica), parece-nos que a sua aco deve
completar funes a desempenhar pela escola, completando-as sempre que necessrio.
De facto, como nota Caride (2005, p. 261), as polticas sociais e culturais onde se pode inscrever
esta aco contempla os problemas de inadaptao e de marginalizao social, a educao
de adultos e o desenvolvimento comunitrio, a promoo e a animao sociocultural, o cio e
o tempo livre, a formao e a insero laboral, etc..
O mtodo de trabalho centra-se, neste caso, numa interveno direccionada para o indivduo
e o seu grupo, fortalecendo as suas relaes sociais e o desenvolvimento de projectos especficos
que possam envolver diferentes interessados e actores. Centrado na aco, sobretudo na aco
educativa, o trabalho assim desenvolvido ser acompanhado de uma pesquisa continuada em
que se procurar, em funo de um esquema previamente delineado, melhorar e corrigir, pela
aco, os aspectos recolhidos por uma investigao previamente estabelecida. Aproximamo-nos

230

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

assim de um mtodo conhecido de investigao-aco, centrado em actividades colectivas, mas


concentradas no indivduo, ou grupo de indivduos que carecem de maior ateno, que Caride
(2005, p. 69) designa por aco-interveno social. Trata-se de uma metodologia utilizada em
pedagogia social, nos seus grandes domnios de interveno, tais como a animao sociocultural,
a educao especializada, a educao de adultos e educao (ou formao) laboral.
Consequentemente a estas modalidades de investigao, podemos utilizar diferentes
formas de interveno e de mediao, de forma a alcanar dinmicas sociais de socializao e
aprendizagem entre os indivduos que participam nestas iniciativas e definir domnios especficos
de uma aco educativa, exercida fora da instituio escolar, mas com ela intimamente
relacionada, dirigida para diversos grupos e estratos sociais. Podemos eleger distintos temas
que requerem uma aco orientada para pais, grupos sociais distintos e comunidades alargadas.
Contudo, no podemos deixar de acompanhar as preocupaes e os problemas que nos
cercam e que exigem uma atitude cvica e de aco concreta por parte de alguns de ns.
Pelo seu interesse, recordamos a necessidade dos diferentes projectos de interveno
se estruturarem em torno de aces que valorizem a criao de comunidades de aprendizagem (AZEVEDO, 2006) e na utilizao de tcnicas inovadoras de mediao, neste caso
mediao da aprendizagem (Op. cit., p. 56), as quais, de acordo com este autor (Loc. cit.),
permitem romper com os fechamentos pessoais e de grupos, reunindo, por conseguinte, as
vantagens seguintes:
valoriza os sujeitos da aco e se torna prximo deles: os seus problemas, as suas
histrias, as suas esperanas;
faz face guetizao instalada na administrao dos servios pessoais existentes na
prpria comunidade, pblicos e privados;
gera cooperao entre pessoas, iniciativas e instituies, partindo do quanto j existe de
solidariedade e de trabalho em rede;
apoia itinerrios pessoais e de aprendizagem e dinmicas de aprendizagem cooperativa
de pequenos grupos.
De acordo com a experincia recolhida no Projecto Trofa Comunidade de Aprendentes,
Azevedo (Op. cit., p. 57) aponta os aspectos favorveis relacionados com a aco dos
mediadores de aprendizagem, vistos como:
sujeitos vocacionados para as actividades de relao, de comunicao e de proximidade
humana;
agentes de desenvolvimento pessoal e comunitrio;
tcnicos aptos a informar, aconselhar, encaminhar e acompanhar itinerrios de
aprendizagem, pessoais e colectivos;
tcnicos preparados para fazer a ponte entre as pessoas, entre as instituies, entre as
iniciativas de aprendizagem.
Recordar alguns dos assuntos que, hoje, preenchem a agenda dos professores, dos
pedagogos, dos decisores e dos cidados no tarefa simples. Basta evocar o nosso
relacionamento com o meio fsico e social onde habitamos; pensar nos contrastes que nos
cercam e nos procedimentos distintos dos que nos rodeiam. No podemos inventariar todos

Jorge Carvalho Arroteia

231

os assuntos que exigem uma ateno redobrada da nossa parte, como cidados e, sobretudo,
como responsveis pela formao de grupos de cidados que nos so confiados.
J anteriormente atendemos s questes prximas da nossa experincia e vivncia cvica e
ambiental. Dois temas que emergem do nosso relacionamento com o outro e do respeito que
temos da herana natural comum que nos rodeia e que pretendemos transmitir aos vindouros.
Dois temas que exigem habilidades e intervenes diferenciadas, assentes no respeito pela
individualidade de cada um, na sua diferena, mas evocando a necessidade do despertar de
uma conscincia colectiva em torno das grandes questes que hoje afligem a humanidade.
Aspectos relacionados com o nosso comprometimento, em relao ao passado ou nossa
aco futura, fazem parte dos temas desta nossa reflexo, que, pela pertinncia do tema,
oportunidade do seu tratamento, contexto em que referido e perspectivas em que pode ser
analisado, merece o nosso reconhecimento e ateno.
As preocupaes acima referidas tm vindo a ser evocadas por uma nova cincia da
educao, a Pedagogia Social com origem na Alemanha, quando este pas, sujeito a profundas
transformaes sociais, econmicas e polticas, decorrentes do processo de revoluo industrial
em curso defendida por Natorp (1898), ao realar, no seu livro sobre Pedagogia Social, que as
condies sociais da educao e as condies da educao na vida social esto estreitamente
unidas, formando o tema da pedagogia social (AZEVEDO, 2006, p. 8). Trata-se de uma
preocupao que, a partir de ento, vai ter os seus defensores e distintas orientaes. Assim,
no contexto gauls, esta cincia, ducation sociale, est muito orientada para a animao
e interveno comunitria, a educao de adultos e a formao laboral. Em Inglaterra, a
pedagogia social est ligada ao trabalho e servio social, e em Espanha, tendo adoptado a
designao germnica, tem vindo a aprofundar a sua orientao na rea da socializao dos
indivduos, jovens e adultos, com dificuldades neste domnio, e da sua integrao social.
Em Portugal, as preocupaes sobre esta matria tm vindo a seguir diferentes orientaes,
consoante a matriz das escolas, universitrias e politcnicas, de natureza pblica e no pblica,
que oferecem formao nesta rea. Assim, para Azevedo (Op. cit., p. 10), a Pedagogia social,
inscrita na rea cientfica das cincias sociais, corresponde a uma cincia da educao que
tem como objecto formal a fundamentao, justificao e compreenso da prtica educativa
desenvolvida em contexto social. Por isso, em termos de objecto material, diz este autor
(Loc. cit.): obriga a considerar uma pluralidade de dimenses de actuao, de acordo com
as exigncias de educao e formao das pessoas e das comunidades. Portanto, entre
estas dimenses, situa-se, obrigatoriamente, a educao social, mas tambm a animao
scio-cultural, a educao infantil e de adultos, a formao laboral e ocupacional, a educao
para a sade e para o consumo, a dimenso educativa dos meios de comunicao social, a
educao parental e tantas outras (Loc. cit.).
Defende, ainda, o mesmo autor (Op. cit., p. 11) que a pedagogia social surge-nos assim
como o saber cientfico capaz de dar coerncia conceptual a uma pluralidade e diversidade de
prticas educativas, assentes em diferentes saberes, que Azevedo (Op. cit., p. 13) enuncia:
a) saber matricial de todas as prticas pedaggicas desenvolvidas em contexto social,
formais e informais ().
b) saber terico-prtico, alimentado pelo contributo de uma diversidade de disciplinas,
segundo uma perspectiva integrada e integradora ().

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

232

c) saber estratgico, orientado para a interveno, para a procura intencional de mudanas


positivas e, nessa medida, enformado pela esperana e pela crena na novidade
do tempo ()
d) saber histrico, implicado enquanto tal na resposta aos imperativos de desenvolvimento,
definidos num determinado espao democrtico e, obrigatoriamente, atento s situaes
de urgncia social ().
e) Saber tico e esttico, um saber axiologicamente comprometido com a beleza moral, de
acordo com uma concepo de desenvolvimento humano, assente no reconhecimento da
alteridade absoluta, testemunhada por cada ser humano enquanto sujeito de unicidade,
isto , enquanto ser com direito ao rosto ().

Aco pedaggica
Complementarmente aco educativa, a aco pedaggica, centrada no desenvolvimento de
actividades educacionais coordenadas ou em articulao com a escola, constitui uma tarefa que
pode ganhar diferentes contornos e formas de expresso, consoante o pblico e a natureza das
aces a desenvolver. De qualquer modo, estas correspondem a processos de aprendizagem,
de produo de saberes assentes em actividades diversas, mas baseadas, fundamentalmente, na
socializao, na mediao e em realizaes que incluam uma aco coordenadora da escola,
direccionada para a educao familiar, a educao comunitria e o desenvolvimento local,
atravs de diferentes iniciativas educativas, de natureza formal e no formal.
De acordo com Canrio (1995, p. 154), a escola uma das organizaes que tem de
coordenar esforos entre si, se quiser alcanar objectivos relacionados com o partenariado e
o desenvolvimenrto comunitrio. De facto, o papel da escola visto como central, pois nela
que as necessidades das crianas e famlias podem ser identificadas e encaminhadas, uma
vez que as famlias no so encaradas como clientes da escola, mas como os seus principais
parceiros. Neste sentido, prossegue a autora ((Loc. cit.), afirmando que o cerne do partenariado
o maior poder de deciso das famlias e das crianas, o que pressupe um grau bastante
elevado de autonomia dos organismos locais, escola includa, para que possa negociar os
objectivos locais e os meios de financiamento.
Tendo em conta a experincia recolhida no decurso da sua investigao, Ferreira (2005,
p. 414) defende a criao de dinmicas de animao comunitria e de desenvolvimento local
como processos educativos globalizados e emancipatrios, assentes em diferentes contextos e
modalidades educativas. Para tanto, prossegue o mesmo autor (Op. cit., p. 421) ser a animao
a palavra-chave deste sucesso, ou seja, atravs de uma interveno educativa globalizada e
participada, a animao desempenha um papel importante na elevao da auto-estima colectiva
relativamente a um territrio e sua histria e patrimnio cultural e ambiental e na criao de
uma vontade colectiva de mudana.
O exemplo de articulao entre a escola e outras entidades -nos dado atravs da realizao
de diferentes tipos de iniciativas, entre as quais se destacam os projectos sociais, orientados
para a populao em idade escolar, tais como os menores abandonados, a delinquncia juvenil,
a integrao dos jovens no mercado de trabalho, e muitos outros que tendem a reduzir os
efeitos da excluso social a que so votados alguns grupos funcionais, em idade ou j fora de
idade de escolarizao. Neste caso, a aco pedaggica pode ser direccionada para a vasta

Jorge Carvalho Arroteia

233

populao jovem, afectada por comportamentos desviantes, relativamente ao corpo de normas


estabelecidas e aos padres culturais dominantes (MARTINS, 1993, p. 27).
Na sua relao com a Pedagogia Social, a interveno, sistematizada e orientada sobre a
realidade social onde se quer intervir atravs da operacionalizao de um determinado projecto
social, pressupe uma recolha de todos os dados relacionados com os problemas que afectam
uma determinada populao, implicando, por isso, uma anlise cuidada das necessidades
de interveno scio-educativa. Pela sua relevncia, transcrevemos de Prez-Campanero
(1991, p. 37-38) as trs fases fundamentais que compem o modelo para a Anlise das
Necessidades de Interveno Scio-educativa (ANISE), defendidas por esta autora: a fase
de reconhecimento, que parte da identificao das situaes que geram a interveno
scio-educativa e que culmina com a recolha dos instrumentos e das fontes de informao;
a fase de diagnstico, que, partindo do conhecimento de uma determinada realidade actual,
identifica as suas causas e o problema; a fase de tomada de deciso, que estabelece as
prioridades e prope as solues, avaliando o custo, impacto e viabilidade (Op. cit., p. 38).
Trata-se de um percurso que implica etapas distintas e o envolvimento de diferentes actores,
recursos e contributos disciplinares, que permitem ao ser humano distintas aprendizagens,
baseadas na participao, descoberta e emancipao individual e colectiva.

Incluso social
A incluso social consiste na aceitao de um indivduo ou grupo de indivduos pelos grupos
sociais dominantes, pela sociedade em geral ou pela escola, permitindo-lhe, desta forma, uma
participao cvica plena e o gozo dos direitos fundamentais, nomeadamente o acesso e o
sucesso escolar. Neste processo, reconhecida a importncia da participao em actividades
de natureza educativa, promovidas, ou no, pela escola, como meio de aproximao entre a
escola e o indivduo.
Contrariamente ao conceito oposto, o da excluso, a incluso social acompanha o fenmeno
mais amplo de democratizao social, sendo vivido de forma voluntria e expressando, no caso
de populaes diferentes, um elevado grau de socializao. E a CRP (art 13) preconiza, para
todos os cidados, a mesma dignidade social e igualdade perante a lei.
De realar que o desenvolvimento da educao, na actualidade, tem vindo a conferir-lhe
um papel relevante na promoo do desenvolvimento humano e da incluso social, atravs
de aces especficas de luta contra a pobreza, da promoo dos valores universais de
tolerncia e de paz ou mesmo atravs do lanamento de programas concretos, orientados
para a divulgao das novas tecnologias de informao e de comunicao. No seu conjunto,
espera-se que tais medidas permitam atingir os grandes objectivos estabelecidos no mbito dos
programas universais relacionados com a democratizao do ensino, tais como a Educao
para todos.

Tempo de lazer e animao


Nas sociedades actuais, o tempo consagrado a outras actividades que no o desempenho
de actividades profissionais tem vindo a aumentar e a alargar-se a diferentes grupos sociais.
Trata-se de um fenmeno que tem vindo a acentuar-se depois do processo de industrializao,
aumentando nas sociedades urbanas e de servios em que vivemos. , igualmente, um dos

234

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

direitos considerados na Declarao Universal dos Direitos do Homem, que considera, no


seu art 24, que toda a pessoa tem direito ao repouso e aos lazeres e, especialmente, a uma
limitao razovel da durao do trabalho e a frias peridicas pagas.
A importncia dos tempos de cio tem vindo a beneficiar o desenvolvimento de certas
aces de natureza educacional, permitindo que os tempos de cio venham a ser utilizados
como tempos educativos. o caso do aproveitamento de diferentes actividades desenvolvidas
em exposies, conferncias, visitas de estudo e em muitas actividades de campo, relacionadas
com o ambiente, o patrimnio e o contacto com o meio natural. O aproveitamento do tempo
de lazer recorre, assim, a actividades baseadas na interveno social e na animao de
natureza sociocultural, que permitem dar resposta a dificuldades de natureza pessoal e de
desenvolvimento humano referidas pelos formandos.
Estipula o art 48 da LBSE que as actividades curriculares dos diferentes nveis de ensino
devem ser complementadas por aces orientadas para a formao integral e a realizao
pessoal dos educandos no sentido da utilizao criativa e formativa dos seus tempos livres.
Ao apontar a existncia de diversos objectivos e actividades, dentre elas o caso do desporto
escolar, a LBSE (art. 48.4) encara a ocupao dos tempos livres como um espao de formao
e de cidadania, reconhecendo-lhe a misso de valorizar a participao e o envolvimento das
crianas e dos jovens na sua organizao, desenvolvimento e avaliao.
Em todos os casos, a escola, para alm da sua funo educativa, desempenha uma funo
cultural, se entendida como um centro educativo aberto, podendo congregar em seu redor os
membros da sociedade onde se insere.

Planeamento

O desenvolvimento do processo de planeamento toma, frequentemente, como referncia


o exemplo das ex-Repblicas Socialistas onde os processos de crescimento econmico eram
consignados em documentos com durao fixa, em regra de cinco anos, que estabeleciam
as metas e o produto resultante das aces relacionadas com o crescimento econmico e
social. De acordo com Pimpo (1995, p. 62), neste sentido, o planeamento surge como o
processo normal de afectao de recursos e a administrao pblica passa a coincidir com a
prpria actividade de planeamento.
Importa recordar que o planeamento econmico foi inspirado nos planos quinquenais da
URSS, que tiveram o seu incio na dcada de vinte do sculo passado, com a preparao do
1 Plano Quinquenal, em 1923. Os princpios deste processo foram alargados educao
atravs de planos directores, de cumprimento obrigatrio, que determinavam o financiamento,
os objectivos e os resultados a atingir em termos de diplomados nos diversos nveis de ensino e da
sua relao com as necessidades de mo-de-obra, determinadas pelo crescimento econmico.
Nas sociedades de tipo ocidental, o planeamento tem sido utilizado em economia,
bem como nos processos de ordenamento fsico e social do territrio e na administrao
pblica, relacionados com a implantao de determinadas actividades e com a urbanizao.
Estes exemplos consideravam o estado de ocupao do territrio e as alteraes que o
poder central, ou os municpios, pretendiam modificar. Estas instrues eram reunidas em
instrumentos de trabalho e de orientao estratgica, consignadas nos respectivos planos.
De igual modo, o crescimento e complexificao crescentes da administrao pblica tm
levado a uma valorizao acrescida do processo de planeamento, considerado por Pacheco
(1995, p. 33) como a principal componente na dimenso estratgica da actuao da
Administrao Pblica e, como tal, com reflexos na tomada de deciso em matrias de
despesa pblica.
De acordo com o mesmo autor (Op. cit., p. 35-36), o processo de planeamento central
em Portugal tem basicamente duas vertentes: o planeamento do esforo de desenvolvimento,
elaborado num contexto intertemporal de mdio/longo prazo, e o planeamento de curto prazo,
que a concretizao do primeiro (). Daqui resultam diferentes tipos de instrumentos, dos
quais destaca este autor (Loc. cit.) os seguintes:
as grandes opes do plano de mdio prazo;
o plano de mdio prazo;
as grandes opes anuais;
o plano anual;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

236

o programa de investimentos e despesas de desenvolvimento da administrao pblica


(PIDAC);
o plano de desenvolvimento regional (PDR).

Entre os exemplos mais antigos do planeamento em Portugal, citamos os Planos de Fomento


(iniciados em 1953), atravs de verses distintas (1 Plano de Fomento: 1953-58; 2 Plano de
Fomento: 1959-64; Plano Intercalar de Fomento: 1965-67; 3 Plano de Fomento: 1968-73; e
4 Plano de Fomento: 1974-79). Devido revoluo de 1974, este ltimo no foi executado.
O significado atribudo ao planeamento difere, quanto ao processo e ao produto, no sistema
pblico e fora dele. Sobretudo no domnio empresarial, tem vindo a afirmar-se o planeamento
estratgico, que pode ser entendido como um processo onde os objectivos, as estratgias,
a execuo e o respectivo controlo e avaliao so previamente definidos, embora com a
possibilidade de ajustamentos e de resoluo de estrangulamentos surgidos durante a sua
execuo, que permitem alcanar os objectivos inicialmente previstos. A grande vantagem deste
processo reside na flexibilidade do mesmo, contrria rigidez do planeamento tradicional.
No domnio da educao, a construo das diferentes iniciativas e das reformas que
acompanham as medidas de poltica educativa exigem, tambm, a identificao de um conjunto
de objectivos, dos meios e dos instrumentos e o cumprimento de um conjunto de etapas
que marcam a concepo, desenvolvimento e avaliao desses passos e medidas. Assim, o
planeamento, que no s o planeamento econmico e o territorial, exige uma viso integrada,
a qual, de acordo com V. Oliveira (1975, p. 1-2), deve reunir quatro atributos: assumir um
carcter sistmico, apresentar diferentes alternativas, proceder avaliao das alternativas e
ser considerado como um processo evolutivo, sujeito a ajustamentos contnuos.
Esta a noo de planeamento que privilegia os objectivos, os instrumentos de actuao
e a participao pblica como factores indispensveis ao xito, coordenao das diferentes
iniciativas e ao aproveitamento das sinergias e dinmicas facilitadoras da participao activa
e do desenvolvimento de projectos e de propostas facilitadoras da construo de uma
identidade que se pretende melhorar. No domnio do planeamento educativo, a mobilizao e
a participao alargadas beneficiam no s os beneficirios directos do sistema educativo, em
especial alunos e professores, mas tambm a sociedade em geral.
As consideraes anteriores corroboram o entendimento de Coombs (1970, p. 14), que
considera o planeamento como um processo contnuo, envolvendo diversas fases e processos,
que devem permitir satisfazer da maneira mais eficaz as necessidades e os objectivos dos
estudantes e da sociedade. Neste sentido, este recorre a um conjunto de princpios
orientadores da sua aco, em diversos domnios e reas de formao, tais como a Cincia
Poltica, a Economia, a Sociologia ou mesmo a Ciberntica.
O conhecimento dos princpios orientadores da estrutura e do funcionamento do sistema
educativo requer, igualmente, o domnio dos diversos aspectos relacionados com a conduo
e aproveitamento dos seus recursos. Dada a especificidade do sistema educativo, justifica-se
a ateno que se pode dar aos aspectos pedaggicos e conduo dos seus recursos
humanos. Por isso, de acordo com Dacal (1986, p. 342-3), o planeamento deve ser antecedido
por uma aco mais ampla e geral, a planificao, entendida como a aco conducente
elaborao do plano, cientificamente organizado e, frequentemente, de grande amplitude, para

Jorge Carvalho Arroteia

237

atingir um objectivo determinado, e o planeamento como sendo a ordenao dos elementos


que constituem o plano, com vista prossecuo de determinados objectivos.
Assim, se aplicado ao contexto escolar e realidade portuguesa, o regime de autonomia,
administrao e gesto dos estabelecimentos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e
secundrio (Dec.-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio art 3) considera o plano anual de actividades
como um instrumento do processo de autonomia das escolas, referindo-o como o documento
de planeamento, elaborado e aprovado pelos rgos de administrao e gesto da escola,
que define, em funo do projecto educativo, os objectivos, as formas de organizao e de
programao das actividades e que procede identificao dos recursos envolvidos.

Planeamento da educao
De acordo com o IIPE (1970), o planeamento da educao a aplicao de uma anlise
sistmica e racional ao processo de desenvolvimento da educao; tem como fim dirigir
a educao de maneira mais eficaz s necessidades e aos objectivos dos estudantes e
da sociedade. Numa perspectiva complementar, defende Martins (1996, p. 182) que o
planeamento deve ser entendido numa dupla dimenso: a primeira compreende o dispor
racional dos elementos presentes no sistema de formao-emprego, a segunda obriga a
que se faa uma reflexo global, que preveja a articulao e implicaes do sistema de
formao-emprego com os outros subsistemas sociais e o nvel das prioridades de realizaes
de cada sistema, especialmente do de educao-formao.
O planeamento indica as metas a atingir num determinado perodo e permite ajustar as
estruturas e a qualidade dos servios educativos procura, s necessidades e aos objectivos
da educao num determinado perodo da vida social. Este processo poder ser, ainda,
entendido como um programa de aco que, a partir da fixao de determinados objectivos,
orienta a mobilizao dos meios e dos recursos necessrios para a sua prossecuo. No seu
conjunto, permite um melhor funcionamento do sistema educativo, internamente e nas suas
relaes com a sociedade.
Os fundamentos do planeamento parecem remontar velha Grcia, ou mesmo antes, com
Plato, para quem a elaborao de um plano educacional devia responder s necessidades
de liderana e aos objectivos polticos de Atenas. Outros exemplos podem ser encontrados ao
longo do processo histrico de construo dos diferentes sistemas educativos, em particular
na Europa, continente onde, primeiramente, se fez sentir a necessidade de uma ligao mais
estreita entre a sociedade e os sistemas de ensino.
Antes da generalizao e da sua aplicao em diferentes contextos, sobretudo antes da
Segunda Guerra Mundial, Coombs (1970) assinala que o planeamento da educao ficou
marcado por quatro caractersticas fundamentais:
a sua perspectiva de curto prazo;
o seu carcter fragmentrio e, portanto, tambm no articulado, ou seja, no garantindo
a relao entre todas as iniciativas no mesmo processo;
no dinmico, isto , pouco receptivo a mudanas.
Estes traos foram alterados com as mudanas sofridas no continente europeu durante
o terceiro quartel do sculo XX, com a reconstruo das economias europeias, a penria de

238

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

mo-de-obra, a expanso econmica e a inovao que identificam os primeiros anos da


segunda metade de Novecentos.
De acordo com um documento do ME (1989), o planeamento feito a diferentes nveis:
do nvel nacional at ao nvel mdio da unidade administrativa mais pequena, e mesmo do
estabelecimento. Pode ser feito separadamente, para os diferentes subsistemas e reas
geogrficas, antes dos diferentes planos serem integrados no plano nacional para a educao.
Por isso, o planeamento da educao efectua-se dentro de um extenso quadro de objectivos
e polticas nacionais para a educao e deve ser iniciado por estudos de diagnstico que
permitam conhecer a realidade que se pretende alterar.
O desenvolvimento deste processo assenta em cinco princpios fundamentais (COOMBS,
1970):
o planeamento da educao deve ter como limite o futuro e no uma perspectiva limitada
no tempo;
deve ser global, ou seja, ter uma viso integrada do sistema educativo e da sua evoluo,
coordenada, no futuro;
deve ser integrado, isto , articular-se com os demais planos de desenvolvimento;
deve fazer parte integrante da administrao da educao e das tomadas de deciso
neste domnio;
deve preocupar-se com os aspectos qualitativos do desenvolvimento da educao e no
apenas com os seus aspectos quantitativos.
Desenvolvendo-se escala nacional ou local, meramente indicativo ou imperativo, o
planeamento da educao dever andar ligado s outras formas de planeamento social,
elaboradas pelo Governo central (planeamento centralizado), ou a nvel das regies (planeamento
descentralizado). Por isso, no deve ter apenas em ateno as questes relacionadas com
este sector, mas ter em conta as grandes opes estratgicas de desenvolvimento do pas,
relacionadas com o aproveitamento dos recursos endgenos e humanos.
Apontam-se os traos fundamentais do processo de planeamento: universalidade, viabilidade,
coerncia, eficincia e flexibilidade.
O instrumento fundamental de aco neste processo o Plano, documento estratgico
que traa os objectivos a atingir, os meios e os recursos disponveis que permitem atingir
esses fins. Como foi notado, deve assentar no diagnstico da situao actual, apontando, para
alm da estratgia, a metodologia, os programas e os projectos de interveno, bem como
os recursos necessrios para se atingirem os fins consignados. Destas fases, o diagnstico
do sistema educativo e a recolha exaustiva de todos os elementos estatsticos e outros,
relacionados com a demografia, a mo-de-obra, o emprego, a economia e as finanas, so
fundamentais para o planeamento educativo.
Tradicionalmente, o planeamento da educao teve como objectivos essenciais o desenvolvimento
dos recursos humanos, valorizando o contributo da educao para aumento do PNB. Para tanto,
foi-se desenvolvendo, tomando, como referncia, trs mtodos fundamentais:
mtodo da procura social, baseia-se na frequncia espontnea e corrente dos equipamentos
de ensino. Por isso, as projeces que o acompanhavam tinham como referncia as
projeces econmicas dos gastos e dos custos da educao.

Jorge Carvalho Arroteia

239

mtodo da mo-de-obra, relacionando a educao com o processo de crescimento


econmico;
taxas de rendimento, relacionando os benefcios sociais, ou seja, os custos-benefcios
carreados pela educao. Centrava-se na anlise: custos-benefcios dos investimentos
educativos.

Modernamente, encara-se como relevante o factor residual da educao (teoria residual),


que privilegia a educao como factor adicional do crescimento econmico.
Os mtodos acima referidos esto relacionados com o processo de desenvolvimento
econmico registado nos pases mais desenvolvidos, sobretudo a partir da dcada de sessenta
do sculo XX, em resultado quer do processo de democratizao do ensino, quer da
evoluo tcnica e tecnolgica que passou a requerer indivduos com melhores qualificaes
profissionais. Esta constatao estendeu-se aos pases em vias de desenvolvimento, que viram
na elevao do nvel de instruo da populao a possibilidade de iniciarem o processo de
crescimento econmico.
Tendo em conta a evoluo dos cenrios que apontam para a evoluo global da sociedade,
marcada por novas caractersticas e desafios impostos pelo desenvolvimento tecnolgico, pelo
progresso acelerado, pela complexidade e incerteza dos fenmenos sociais, o processo de
planeamento tem vindo a alterar alguns dos seus pressupostos iniciais, introduzindo novos
conceitos e formas de interveno, relacionados com a mudana e o desenvolvimento futuro,
integrados no planeamento estratgico da educao. Neste caso, o planeamento assenta
numa viso prospectiva, em objectivos a atingir e em cenrios possveis que condicionam a
aplicao do plano. Esta perspectiva de viso dinmica do planeamento da educao pressupe
um processo de avaliao continuado e dinmico, que tenha em considerao os resultados
alcanados e as alteraes do meio e dos actores envolvidos no processo. De realar que o xito
deste depende, ainda, da sua articulao com o planeamento social, no seu conjunto, e da relao
estabelecida entre as diversas entidades e intervenientes no processo de desenvolvimento.
Dada a relevncia dos factores demogrficos, o interesse pelo conhecimento da situao
actual e, principalmente, das perspectivas de crescimento e da dinmica da populao, confere ao
planeamento da educao um papel relevante, j que, como refere Chau (1969, p. 85), este no
possvel se no se tiver sempre presente o perfil demogrfico actual e futuro da nao. Assim,
nota Coombs (1970, p. 14) que o planeamento da educao no se interessa exclusivamente
pela expanso quantitativa da educao, mas tambm com a realidade, qualitativa e
quantitativa, sendo sua preocupao fundamental a de definir a melhor maneira de manter a
complexidade das relaes, internas e externas, do sistema em estado de equilbrio (dinmico)
e de as orientar na direco desejada (Op. cit., p. 16). Nestas circunstncias, reconhece o
mesmo autor haver um maior interesse em conhecer as distores e os desequilbrios graves
quer no interior do ensino quer entre o sistema de ensino e a sociedade.
O desenvolvimento deste processo, fora do contexto dos pases socialistas, surge no termo
da Segunda Guerra Mundial com a necessidade de reconstruo dos pases devastados pelo
conflito e em articulao com o processo de planeamento social e das actividades econmicas.
Estas razes levaram autonomizao do planeamento da educao, processo que se
considerou de grande relevncia, uma vez que, aplicando-se a todo o sistema educativo,

240

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

revestia aspectos no s quantitativos (relacionados com o acrscimo de frequncia), mas


tambm qualitativos (relacionados com a formao, os mtodos e os processos de ensino).
Por outro lado, tendo em conta a sua elaborao a curto, mdio, e a longo prazo, permitia
uma relao mais estreita e integrada com o planeamento econmico e social. A expanso
do planeamento de educao ficou a dever-se, nos anos cinquenta, expanso da economia
mundial e interveno do Banco Mundial e da Organizao dos Estados Americanos (OEA),
em 1958. a chamada poca clssica, que se prolonga, ainda, pela dcada seguinte, em
que o planeamento encarado como soluo para os problemas educativos, econmicos e
polticos da humanidade.
Nos anos sessenta, por aco ainda do Banco Mundial e do financiamento de projectos
educativos em diversos pases, as realizaes previstas no planeamento so assim centralizadas
em diversos programas e globalizadas escala mundial. a poca das solues estatsticas e
economtricas, em que o campo de interveno se alarga a outros organismos internacionais,
tais como a UNESCO, que, atravs do IIPE (Institut International de Planification de lducation),
iniciou uma formao especializada nesta rea. Por sua vez, a Organizao de Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) responsvel por outras iniciativas, designadamente
a realizao do Projecto Regional do Mediterrneo, e por diversas anlises das polticas de
educao em Estados-Membros. Estes projectos acentuavam a estratgia de planeamento
com base na formao dos recursos humanos.
A partir de 1968, com a realizao de uma conferncia internacional sobre Planeamento
da Educao, o IIPE tem vindo a prosseguir a sua actividade de formao, investigao,
cooperao tcnica e divulgao dos princpios relacionados com a expanso e a melhoria dos
sistemas educativos, debruando-se sobre facetas diversas, tais como: equidade; qualidade;
estrutura e administrao da educao; curriculum; custos e financiamento da educao;
planeamento, tcnicas e perspectivas; informao, monitorizao e acompanhamento dos
sistemas. O conjunto destas preocupaes pressupe que o processo de planeamento
seja devidamente acompanhado por um conjunto de decises, de natureza normativa e
administrativa, de natureza estratgica e de natureza operativa, que permitam assegurar que
esta actividade humana continue a ser considerada como a mais efectiva e eficaz num processo
de desenvolvimento social e humano das populaes.
Sem pretendermos analisar as fases que identificam as grandes inquietaes internacionais
neste domnio, referimos que, depois dos anos oitenta, a conscincia dos desequilbrios
sociais, econmicos, culturais e ambientais esteve na origem de outro tipo de preocupaes,
relacionadas com o desenvolvimento de polticas de convergncia e de polticas de fomento
econmico de integrao da populao. Da decorrem diversas iniciativas relacionadas com
a formao profissional, entendida como instrumento de poltica de emprego destinada a
promover o desenvolvimento econmico e social, como meio de assegurar a preparao dos
jovens para a vida activa e como instrumento de promoo da igualdade de oportunidades no
acesso ao mercado de trabalho.
As preocupaes com o planeamento da educao continuam actuais, tendo em conta
que este processo permite a resposta adequada aos desafios da poltica de educao em
domnios concretos, relacionados com a procura, a oferta e as necessidades da sociedade ou
do mercado, mas tambm em relao alocao dos recursos, que permitem o funcionamento

Jorge Carvalho Arroteia

241

do sistema. Da que as preocupaes anteriores, referentes procura social, formao de


mo-de-obra e ao custo-benefcio, venham, progressivamente, a ganhar outra dimenso
de anlise e de aco relacionada com o retorno social do aumento de instruo e da
formao, atravs da sua ligao com a economia e o mercado de trabalho (factor residual
da educao), com a formao das lites (em particular, a classe poltica) e as perspectivas
futuras, relacionadas com a prospectiva e os projectos de desenvolvimento da sociedade.
Assim, os reflexos do planeamento da educao extravasaram os domnios do retorno social,
da economia e da poltica, para se associarem aos aspectos de inovao e de mudana, numa
atitude prospectiva e de mudificao de cenrios.
O conjunto destas preocupaes esto plasmadas num documento recente do IIPE sobre
A educao para todos. Estas referem-se, em particular, formao de recursos humanos,
o que constitui um dos grandes desafios que, hoje, se colocam aos pases que pretendem
a formao de quadros capazes de assumirem as funes de gesto do conhecimento e da
inovao em que assenta o progresso econmico e cientfico. Mais recentemente, o director do
IIPE, J. Hallak (CARNOY, 1999, p. 5), dava conta das novas preocupaes do planeamento da
educao, realando o seguinte: o interesse consagrado expanso e ao desenvolvimento dos
sistemas educativos chegou ao fim, tendo sido substitudo pelo desejo constante de melhorar
a qualidade do processo educativo no seu conjunto e de avaliar os resultados obtidos.
Mais ainda, os planificadores e administradores esto conscientes da importncia das
estratgias a desenvolver e do papel desempenhado pelos diversos mecanismos de regulao:
escolha dos modelos de financiamento, exame e emisso de certificados e diplomas ou de
outras estruturas de regulao e de avaliao.
Como outros processos sociais, a avaliao utilizada no planeamento pode incidir sobre
aspectos diferentes: sobre o processo e sobre o produto. Se tiver em conta o processo, esta
deve ser contnua e ter um carcter formativo, por oposio avaliao final, de conjunto, se
considerar os resultados. Mesmo assim, atendendo a que o processo de planeamento engloba
diversas fases e/ou programas, estas devem ser apreciadas individualmente e no seu todo,
tendo em considerao os aspectos seguintes: finalidades da aco, objectivos e metas a
alcanar, contedos, metodologia geral do programa, tcnicas pedaggicas utilizadas, normas
da avaliao, recursos utilizados e calendarizao geral do programa de aco.
Perante as transformaes sociais e a constante alterao dos contextos nacionais e
internacionais, o planeamento, e em particular o planeamento educacional, tem vindo a apresentar
novas perspectivas, tais como:
racionalizao da tomada de decises, em funo da limitao dos recursos (estratgias
para refrear e racionalizar os gastos);
formulao das prioridades (planeamento sectorial);
reforma do sistema educativo (funes de diagnstico e prospectivas da educao);
democratizao e planeamento (a incidncia do planeamento na participao responsvel
dos cidados sobre a vida social);
mobilizao do potencial das comunidades locais (descentralizao das tomadas de
deciso: aco regional e comunitria);
o planeamento como processo de concertao: Estado/sociedade;
nfase sobre a qualidade da educao;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

242

ateno s novas situaes de multiculturalismo e bilinguismo;


reforo dos traos entre educao, trabalho e produo.

Note-se que o exerccio e a prtica do planeamento da educao envolvem diversos


contributos, tipos de anlise e estratgias de desenvolvimento. A ttulo exemplificativo, recordamos
como os objectivos da Cimeira de Lisboa (em Maro de 2000), promovida pela Comission de
Communauts Europennes, inventariou, no que respeita aos objectivos concretos dos sistemas
educativos nos pases da UE, cinco preocupaes comuns a todos os pases: a qualidade dos
sistemas educativos e de formao; o acesso educao e formao a todos os cidados; as
competncias fundamentais a incluir nos percursos escolares e de formao inicial dos jovens,
nomeadamente no que respeita s tecnologias de informao e de comunicao; a abertura
dos centros escolares e dos centros de formao (incluindo as universidades) aos cidados;
e, por fim, uma maior eficcia no desempenho dos referidos sistemas.
Os objectivos traados nesta cimeira, no sentido de tornar a Europa, at ao ano de 2010,
dotada de uma economia do conhecimento mais competitiva e dinmica do globo, pem
em realce a pertinncia e oportunidade do planeamento da educao como instrumento
fundamental ao servio no s da melhoria do desempenho dos sistemas educativos e
de formao, mas tambm do desempenho qualitativo e quantitativo do emprego e da coeso
social, instrumemtos fundamentais para a afirmao e construo da Unio.

Mtodos de planeamento da educao


Dois mtodos fundamentais foram largamente utilizados nos processos de planeamento
da educao at ao incio dos anos noventa.
O primeiro teve em considerao a anlise custo-benefcio, que consiste, basicamente, na
apreciao das condies que resultam da frequncia de um curso, na obteno de um diploma
ou de uma formao especializada, em funo do investimento humano e material envolvido
nesse processo. Pode, ainda, ter em ateno a perda de oportunidades materiais e sociais,
decorrentes dessa participao. Em qualquer dos casos, este tipo de anlise utiliza indicadores
relacionados com a situao material, cultural e outra, assim como os resultados conseguidos
aps a obteno de um determinado estatuto escolar e/ou acadmico.
Um segundo mtodo correpondeu estimativa das necessidades de mo-de-obra. Este
conceito anda associado ao processo de planeamento de formao de recursos humanos, a
nvel geral, por sectores de especializao, tipo de formao, habilitao acadmica e profissional.
Trata-se de um dos mtodos em que assenta o planeamento da educao, justificando os
investimentos, a oferta de cursos e de formao, de acordo com as carncias sentidas em
determinados mercados e sectores econmicos, a nvel nacional ou regional.
O mtodo em questo anda ligado s necessidades da educao, registadas globalmente
pela sociedade, e que tm vindo a variar ao longo dos sculos, em consequncia da evoluo
tcnica, tecnolgica e de informao, que obriga aprendizagem permanente e ao longo da
vida como forma de reduzir a iletracia, em diversos domnios, e que se tem vindo a agravar no
nosso tempo.
A pertinncia e actualidade destes e de outros mtodos usados no planeamento da
educao, no sentido de melhorar o processo de democratizao e de qualidade do ensino

Jorge Carvalho Arroteia

243

ou de responder s mltiplas expectativas da sociedade sobre os sistemas educativos, so


tanto mais relevantes quanto mais se fazem sentir diversos tipos de situaes h muito referidas
em estudos internacionais (UNESCO, 1970, p. 19), e que no se encontram debeladas,
tais como: O aumento da procura social da educao (). A presso econmica sobre
os sistemas educativos, resultante de taxas moderadas do crescimento econmico ().
Os sistemas educativos ficaro cada vez mais mal adaptados em relao ao seu ambiente
(). Os cidados mais instrudos vero agravado cada vez mais o desemprego em muitos dos
pases em vias de desenvolvimento (). Os jovens manifestaro um desinteresse crescente
em relao s estruturas, aos programas e aos mtodos de ensino, os quais, frequentemente,
na sua perspectiva, no correspondem ao ideal democrtico oficialmente proclamado pela
sociedade, situao econmica, social, cultural e emocional, caracaterstica do nosso tempo,
e aos princpios mais elementares de uma comunicao humana e simples entre os docentes
e os discentes.
O panorama acima descrito recorda-nos como muitos dos fenmenos actuais, que afectam
diferentes sistemas educativos, poderiam ser atenuados, em resultado do trabalho consistente,
mas muitas vezes pouco apreciado, do planeamento educativo e da utilizao de diferentes
mtodos e estratgias adequadas mudana social que nos acompanha.

Poder

De acordo com Horton e Hunt (1980, p. 286), o poder a capacidade de controlar a aco
dos outros. Inclui a fora, que o uso ou a ameaa de coero fsica; a autoridade, que
um direito reconhecido de dar ordens aos outros; e a influncia, que a habilidade para
afectar as aces dos outros, independentemente de autoridade. A influncia apoia-se tanto
nas qualidades pessoais como nos controles que uma pessoa exerce sobre as recompensas
que os outros desejam.
O exerccio do poder anda, portanto, associado s relaes humanas e s prticas de um
grupo dominante, que, numa perspectiva marxista, conduzem luta entre classes sociais.
A este respeito, recordamos de M. Weber (1958. in: GIACOBBI, ROUX, 1990, p. 249-250),
como todos os agrupamentos polticos que historicamente o precederam, o Estado consiste
numa relao de dominao do homem sobre o homem assente num meio de violncia
legtima (quer dizer, sobre a violncia que considerada como legtima). O Estado no pode
existir seno na condio de que os homens dominados se submetam autoridade exercida
pelos dominadores. De acordo com o mesmo autor (), existem trs razes internas que
justificam esta dominao e, por conseguinte, trs fundamentos desta legitimidade:
primeiramente, a autoridade eterna, do passado, quer dizer, assente em costumes
santificados pela sua validade imemorial e pelo hbito de os respeitar enraizado no homem.
Tal o poder tradicional exercido, outrora, pelo patriarca e pelo senhor da terra;
em segundo lugar, a autoridade baseada na graa pessoal e extraordinria de um
indivduo (carisma); esta caracteriza-se pela devoo pessoal dos indivduos causa
defendida por um homem e pela sua confiana nessa pessoa, que singularizada por
qualidades prodigiosas, pelo herosmo ou por outras particularidades exemplares que fazem
o chefe. este poder carismtico exercido pelo profeta ou, no domnio poltico, pelo de
chefe de guerra eleito, por um grande demagogo ou pelo chefe de um partido poltico;
h, ainda, a autoridade que se impe, baseada na legalidade, na crena da existncia de um
estatuto legal, de uma competncia assente em regras, definidas racionalmente ou noutras
formas de autoridade baseadas na obedincia, que se traduz em obrigaes decorrentes
de um determinado estatuto. este o poder exercido sobre o servidor do Estado
moderno, assim como pelos detentores de poder que se fundamentam nesta relao.
Tendo presente a existncia de diferentes tipos de poder, o tradicional, o carismtico e legal,
importa realar que este se fundamenta em trs regras essenciais: o costume, a autoridade
pessoal e o direito. Neste caso:

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

246

a fonte de legitimidade provm da regra do direito e do exerccio de uma autoridade


racional;
o aparelho do poder exercido por um corpo de funcionrios hierarquizados;
as caractersticas so as que identificam uma burocracia centralizada.

Esta burocracia assim constituda por um corpo de agentes especializados que elabora,
aplica e interpreta as leis e os regulamentos que delimitam a esfera de aco do poder legal
(GIACOBI, ROUX, 1990, p. 137). Detentores de competncia tcnica adequada, constituem
uma lite de poder que reivindica uma posio estratgica no sistema. As elites, ou seja,
os grupos restritos de cidados que detm a capacidade para afectar o comportamento
dos outros (HORTON, HUNT, 1980, p. 271), so compostas, segundo os mesmos autores
(Op. cit., p. 272), por indivduos cuja posio lhes permite transcender os ambientes comuns
de homens e mulheres comuns (), de acordo com a posio que ocupam na hierarquia e
nas organizaes sociais.
O exerccio do poder pelo Estado, atravs da administrao pblica, obriga a que este atenda
a diferentes formas de organizao que lhe permitam exercer a sua capacidade de organizao
e de gesto sobre o territrio e as populaes, bem como promover o desenvolvimento
sociocultural dos cidados, elaborando planos de desenvolvimento e gerindo-os a diferentes
nveis: central, intermdio (ou regional) e local. Por isso, em qualquer sistema de poder, a tomada
de deciso pode estar concentrada no centro centralizao ou, ento, pode transferir a
participao para unidades perifricas (servios, empresas), de forma descentralizada.
De acordo com Formosinho (A regionalizao do sistema de ensino, in: ALVES-PINTO,
ALADA, SILVA, 1986/88, p. 291-309), a administrao do sistema escolar em qualquer pas
pode ser centralizada ou descentralizada. Numa administrao centralizada, todas as decises
importantes so tomadas no topo do sistema, isto , nas chefias dos servios centrais do
Ministrio da Educao (Op. cit., p. 292). Este modelo de administrao pode ser concentrado
e desconcentrado. No caso da administrao centralizada concentrada, Formosinho (Op. cit.,
p. 293) afirma que o superior hierrquico dos servios centrais o nico competente para
tomar decises, limitando-se os agentes dos escales inferiores a informar e a executar.
A realidade portuguesa contempla diferentes formas de poder: o poder central e o poder
local; o primeiro constitudo pelo Governo, como rgo de conduo da poltica geral do pas
e o rgo superior da administrao pblica (art 185 da CRP); o segundo composto pelas
autarquias locais, ou seja, freguesias, municpios e regies administrativas.
No mbito da Lei das Autarquias Locais (Dec.-Lei n 100/84), a qual actualiza e refora a
atribuio das autarquias locais e a competncia dos respectivos orgos, estas no continente,
a regio administrativa, o municpio e a freguesia; e nas Regies Autnomas, o municpio e a
freguesia , so pessoas colectivas territoriais, dotadas de rgos representativos, que visam
a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas. de sua competncia
(art 2) zelar pelos interesses prprios e das populaes no que respeita no s aos bens
prprios ou sob sua jurisdio, mas tambm noutros assuntos como o desenvolvimento, a
sade, a educao e ensino, a cultura, os tempos livres e desporto, a defesa do meio ambiente,
etc. De acordo, ainda, com a CRP (art 239), as atribuies e a organizao das autarquias

Jorge Carvalho Arroteia

247

locais, bem como a competncia dos seus rgos so reguladas por lei, de harmonia com
o princpio da descentralizao administrativa.
A configurao acima descrita no deixa de tornar necessrias outras aces, nomeadamente
as que se centram na actividade escolar e na sua autonomia. De facto, como reconhece Lima
(1999, p. 69), a educao para a democracia, s realizvel atravs de aces educativas e de
prticas pedaggicas democrticas, conhece na autonomia (individual e colectiva, de alunos e
de professores) um elemento decisivo sua concretizao.

Autonomia
As questes relacionadas com a autonomia tm vindo a ganhar nfase com a mudana de
regime poltico, posterior ao 25 de Abril, e a discusso sobre a reforma da escola pblica, na
sequncia da aplicao do modelo de descentralizao e desconcentrao administrativas
(art 267 da CRP) e a procura de uma maior articulao entre o Estado e a sociedade.
De facto, tendo presente o conjunto de valores que no podem ser esquecidos no
contexto de uma sociedade democrtica, a descentralizao do Estado, a abertura e a
participao acrescida da sociedade civil so princpios fundamentais que reforam a promoo
da igualdade de oportunidades, o progresso cientfico, a coeso social, a participao
poltica dos cidados, a justia e a solidariedade social reclamada pela nossa sociedade.
Nestas circunstncias, a estrutura da Administrao Pblica dever evitar a burocratizao,
aproximando os servios das populaes e assegurando a participao dos interessados na
sua gesto efectiva. Deve, ainda, promover a desconcentrao administrativa, sem prejuzo
da necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de direco e superitendncia do
Governo (art 267 da CRP).
Se relacionada com a poltica educativa, a desconcentrao de servios do Ministrio da
Educao, atravs da criao das Direces Regionais de Educao, foi o primeiro passo para
o desenvolvimento deste processo, que se intensificou com a transferncia, para as autarquias
locais, de competncias concentradas no poder central, relacionadas com os transportes
escolares, as construes escolares, a rede escolar, a participao pblica nos rgos da
escola e outros aspectos relacionados com a educao, os tempos livres e o desporto.
De acordo com Nvoa (1992, p. 26), a autonomia um dos princpios centrais das polticas
educativas dos anos 90. Trata-se de dotar as escolas com meios para responderem de forma
til e atempada aos desafios do quotidiano (), contribuindo, assim, para a responsabilizao
dos actores sociais e profissionais e, por outro, preocupao de aproximar o centro de
deciso da realidade escolar. Assim se compreende o regime de autonomia, administrao e
gesto das escolas, aprovado na sequncia da reforma educativa de oitenta, e a transferncia
para os planos regional e local de muitas das decises outrora concentradas num modelo
centralizado de administrao do Estado.
De facto, dada a complexidade dos problemas sociais e educacionais que se reflectem
no funcionamento do sistema educativo, no seu conjunto, e das organizaes escolares, em
particular, nomeadamente as que respeitam os seus objectivos e diversidade de expectativas
sociais, os modelos de gesto centralizada dos sistemas de ensino tm vindo a registar um nmero
crescente de crticas e de propostas relacionadas com o seu funcionamento e organizao.
Salientamos as questes relacionadas com a universalizao do ensino, a sua modernizao

248

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

ou a sua ligao mais efectiva comunidade, temas que sugerem a adopo das polticas
educacionais adequadas aos interesses e s necessidades dos diferentes grupos sociais.
Por outro lado, a disponibilidade de recursos ou a sua desigual distribuio no territrio
(reclamando a mudana das estruturas administrativas e as alternativas relativas centralizao/
descentralizao do sistema) constituem outro tipo de questes que afectam a gesto corrente
destes sistemas. De qualquer modo, importa assinalar que este deve garantir:
a promoo dos valores e das prticas relacionadas com o processo de democratizao;
a melhoria da eficincia e da qualidade do ensino e a afirmao do sistema cientfico
e tecnolgico nacional, de forma a contribuir para o desenvolvimento da sociedade
portuguesa e para a afirmao das comunidades cientfica e acadmica nos seus
contextos europeu e internacional;
a promoo da igualdade de oportunidades entre as instituies (pblicas e no pblicas);
a justa repartio de meios para a realizao de projectos de mbito nacional e
internacional;
o desenvolvimento e consolidao de projectos educacionais e de investigao cientfica,
particularmente no contexto europeu.
A prtica da autonomia contraria o centralismo burocrtico e o poder de deciso concentrado
nos servios centrais do Estado.
Relativamente s escolas, data de 1989 a publicao do Regime jurdico da autonomia
da escola oficial, dos 2, 3 ciclos do EB e do ES (Dec.-Lei n 43/89). De acordo com este
documento (art 2), entende-se por autonomia da escola que se desenvolve nos planos
cultural pedaggico e administrativo a capacidade de elaborao e realizao de um projecto
educativo, em benefcio dos alunos e com a participao de todos os intervenientes no processo
educativo. Para tanto, a escola deve ter em considerao as caractersticas e os recursos, as
solicitaes do meio e os apoios da comunidade onde se insere.
Esta legislao foi alterada posteriormente, nomeadamente pelo Dec.-Lei n 115-A/98, de
4 de Maio, que aprova o Regime de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos da
educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, que se aplica aos estabelecimentos
pblicos da educao pr-escolar e dos ensinos bsicos e secundrio, regular e especializado,
bem como aos seus agrupamentos (art 1). De acordo com o referido documento, a autonomia,
ou seja, o poder reconhecido escola pela administrao educativa de tomar decises nos
domnios estratgico, pedaggico, administrativo, financeiro e organizacional (), assenta em
trs instrumentos fundamentais: o projecto educativo, o regulamento interno e o plano anual
de actividades.
Em trabalho dedicado autonomia das escolas pblicas, Afonso (1999, p. 54) reconhece,
contudo, que, no nosso pas, a administrao da educao concretiza-se no quadro de um
sistema centralizado e hiper-regulamentado, uma vez que a centralizao corresponde a
uma tradio que comum a toda a administrao pblica portuguesa, com profundas razes
na prpria construo histrica do Estado, tradio acentuada e reforada durante o Estado
Novo, por bvias razes de natureza ideolgica e poltica. Da que, de acordo com este autor
(Op. cit., p. 45), a autonomia das escolas pblicas no se restrinja gesto da dependncia
face burocracia governamental, nem se concretize apenas atravs dos dispositivos formais

Jorge Carvalho Arroteia

249

definidos na legislao sobre gesto escolar, apesar do controlo hierrquico e da produo de


normativos ser considerado como um dos entraves estruturais apontados quanto devoluo
de poderes escola.

Descentralizao
Contrariamente ao centralismo burocrtico, a descentralizao administrativa identifica-se
por haver uma repartio do poder poltico por diversos nveis e rgos de deciso, autnomos,
reservando-se o nvel superior a coordenar a sua aco no territrio. Verifica-se, assim,
a transferncia do poder normativo, central, para nveis inferiores da administrao, de
base territorial regional ou local, que Formosinho (A regionalizao do sistema de ensino,
in: ALVES-PINTO, ALADA, SILVA, 1986/88, p. 291-309) define da forma seguinte: uma
administrao diz-se descentralizada quando existem organizaes e rgos locais no
dependentes hierarquicamente da administrao central do Estado (no sujeitos, portanto, ao
poder de direco do Estado), autnomas administrativa e financeiramente, com competncias
prprias e representando os interesses locais (Op. cit., p. 296).
No mbito da gesto escolar (COSTA, 1991, p. 43), a descentralizao pode ser funcional e
territorial. A descentralizao funcional ((Loc. cit.) consiste na distribuio de tarefas especficas
a organismos especializados, tal como acontece com o ensino superior; a descentralizao
territorial (Loc. cit.), mais do que um processo tcnico, constitui um princpio poltico de
organizao do estado democrtico (decorrente da CRP), e um princpio dinmico no
processo de descentralizao dos nveis de administrao, nomeadamente a descentralizao
da administrao regional ().
De recordar que os princpios de desconcentrao e de descentralizao administrativas
esto expressos na CRP (arts 237 e 267), defendendo, por sua vez, a LBSE a sua aplicao
s estruturas e aces educativas. Alm de imperativos constitucionais, a desconcentrao e
a descentralizao surgem como garantes de uma maior proximidade entre o poder poltico e
o meio social envolvente, alm de facilitarem uma maior participao das populaes e uma
melhor coordenao e articulao dos rgos perifricos, nas suas relaes com o poder
central. Por outro lado, a insero no meio comunitrio e a prossecuo de nveis de deciso
eficientes constituem duas das vantagens acrescidas desta adaptao s realidades actuais
(art 3. g, LBSE).
De acordo com Nvoa (1992, p. 17), a modernizao do sistema educativo passa pela
descentralizao e por um investimento das escolas como lugares de formao (). As escolas
tm de adquirir uma grande mobilidade e flexibilidade, incompatvel com a inrcia burocrtica
e administrativa que as tem caracterizado. O poder de deciso deve estar mais prximo dos
centros de interveno, responsabilizando directamente os actores educativos.

Desconcentrao
A desconcentrao administrativa verifica-se quando o poder central delega poderes
em orgos (ou servios) de nvel inferior, continuando, no entanto, a exercer a sua aco e
tutela sobre estes. De acordo com Formosinho (A regionalizao do sistema de ensino, in:
ALVES-PINTO, ALADA, SILVA, 1986/88, p. 291-309), na adminsitrao desconcentrada h,
em graus intermdios e inferiores, chefes com competncia para decidir imediatamente, embora

250

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

sujeitos direco e inspeco dos superiores, que podem modificar as decises tomadas
(Op. cit., p. 293). Assim, para Costa (1991, p. 43), a desconcentrao territorial, sendo embora
uma forma limitada de distribuio de poderes (cujas vantagens se situam, fundamentalmente,
ao nvel tcnico), pode assumir significativa importncia como princpio dinmico ao servio do
processo de descentralizao.
Tendo presente a CRP (art 267), a administrao pblica, assim estruturada, tem em vista
o aproximar os servios das populaes e o assegurar a participao dos interessados na
sua gesto efectiva. Mais ainda, ao estabelecer adequadas formas de descentralizao e
desconcentrao administrativas, sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco e dos
poderes de direco e superintendncia do Governo, este pretende racionalizar os meios a
utilizar pelos servios e a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes
que lhes dizem respeito (art 267 CRP).
Por sua vez, a LBSE estabelece (art 43), quanto administrao do sistema educativo,
a adopo de orgnicas e formas de descentralizao e de desconcentrao dos servios,
cabendo ao Estado, atravs do ministrio responsvel pela coordenao da poltica educativa,
garantir a necessria eficcia e unidade de aco.
A delegao territorial das funes do Estado pressupe a participao directa e activa
dos cidados, condio e instrumento fundamental de consolidao do sistema democrtico
(art 109 CRP).
De acordo com a Lei Orgnica do Ministrio da Educao, as Direces Regionais de Educao
desempenham, no mbito das circunscries territoriais respectivas, funes de administrao
desconcentrada, relativas s atribuies do ME e s competncias dos seus servios centrais,
assegurando o apoio e informao aos utentes do sistema educativo, a orientao e coordenao
do funcionamento das escolas e o apoio s mesmas, bem como a articulao com as autarquias
locais no exerccio das competncias atribudas a estas na rea do sistema educativo.

Regionalizao
A regionalizao um processo administrativo, com base territorial, as regies administrativas,
dotadas de autonomia e de orgos prprios que visam a defesa dos interesses das populaes.
A Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 consagra a existncia de Regies Plano
(art 95), definidas com base nas potencialidades e nas caractersticas geogrficas, naturais,
sociais e humanas do territrio nacional, com vista ao seu equilibrado desenvolvimento e
tendo em conta as carncias e os interesses das populaes. Hoje em dia, o processo de
regionalizao continua na ordem do dia, em resultado da constatao de assimetrias regionais,
relacionadas com o processo de desenvolvimento do territrio e o exerccio do poder.
Nesta perspectiva, L. S (1997, p. 33) defende que a regio como pessoa colectiva pblica
de populao e territrio cujos rgos so legitimados pelo sufrgio universal, cujo mbito
territorial corresponde a um espao de exerccio do poder abaixo do Estado-Administrao
Central e imediatamente acima dos municpios e cujos poderes e meios financeiros no resultam,
essencialmente, de um poder de auto-organizao, antes derivam de normas e deliberaes
emanadas dos rgas de soberania.
O traado de regies foi inicialmente determinado por factores naturais, relacionados com
semelhanas geogrficas, por factores humanos, relacionados com a forma de aproveitamento

Jorge Carvalho Arroteia

251

do territrio, e por limites de natureza administrativa, no mbito da interveno do poder pblico.


Eventualmente, este processo assenta em factores relacionados com o desenvolvimento do
territrio e com a natureza dos fluxos e da sua expresso no espao. Contudo, observa
Lopes (1995, p. 28) que a regionalizao no uma simples diviso do territrio em regies.
um processo de organizao espacial da sociedade para a gesto eficiente do patrimnio,
no apenas natural ou econmico, mas tambm social e cultural, na perspectiva dinmica
do desenvolvimento que pressupe a fixao de objectivos (socioeconmicos, culturais e
outros), a escolha e adopo de estratgias, a seleco e adopo de polticas, a aco e o
acompanhamento (controlo) da execuo, sempre no quadro realista dos meios. Mais ainda,
precisa o mesmo autor que a regionalizao passa pela adjudicao de poderes aos entes
regionais a constituir, na base naturalmente das competncias que lhes sejam reconhecidas e
das atribuies adequadas a fazer-lhes; na base, naturalmente, tambm, de meios a afectar-lhes
e, em geral, de capacidades a dar-lhes.
Em relao ao nosso pas, a diviso do territrio nacional em grandes unidades tem sido
feita a partir da identificao de caractersticas semelhantes de natureza geogrfica (regies
naturais), de desenvolvimento econmico (regies homogneas), de relaes funcionais (regies
polarizadas) ou a nvel de interveno do poder central (regies plano e NUT, para fins
estatsticos). Estabelece, ainda, a CRP (art 80), que a organizao econmico-social do Estado
assenta num conjunto de princpios, entre os quais se conta o planeamento democrtico do
desenvolvimento econmico e social.
A diviso do pas em unidades territoriais, de acordo com as diferentes reas de governao,
pode ser ilustrada pelo Ministrio da Educao, que integra cinco Direces Regionais de
Educao: Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve.

Poltica educativa

A anlise dos mltiplos aspectos relacionados com as orientaes programticas, as escolhas


estratgicas, a organizao, o desenvolvimento e as prticas relacionadas com o desenvolvimento
e funcionamento do sistema educativo, bem como a sua avaliao, isoladamente e na sua
articulao com os demais sistemas sociais, constitui objecto privilegiado de anlise em
poltica de educao. Assim, de acordo com Figueiredo (2001, p. 24), estas so desenvolvidas
em resposta a um problema/situao problemtica, com objectivos e finalidades concretas e
seguindo um processo que deve incluir as seguintes fases:
i) identificao do problema;
ii) incluso deste na agenda poltica;
iii) formulao de vrios cenrios de solues possveis;
iv) tomada de deciso, ou seja, opo por uma delas, que se traduz em poltica pblica;
v) implementao ou realizao dessa poltica pblica;
vi) avaliao.
Em termos gerais, podemos definir esta rea cientfica como sendo o relato da aco
educativa promovida pelo poder poltico. O exerccio deste poder e a definio da poltica
educativa so entendidos de diversas formas. Para Birou (1978, p. 307), esta pode ser entendida
como a arte de governar um Estado ((Loc. cit.), ou ainda: o exerccio de um poder organizado
com vista a uma aco especfica numa qualquer colectividade (Op. cit., p. 308).
De entre outras definies de poltica educativa, importa destacar:
ramo particular da cincia poltica que estuda e analisa todos os aspectos polticos da
educao (PUELLES, in: CABANAS, 1989, p. 299);
o estudo das diversas dimenses da poltica em geral (BIROU, Op. cit., p. 308).
Outras tentativas de definio abrem novas perspectivas de anlise:
Em si mesma, a poltica educativa no mais do que um aspecto da poltica geral e faz
parte dela como um apndice que se articula com as demais perspectivas que constituem
a poltica global de uma determinada sociedade. Por isso, a poltica educativa, assim
contextualizada, apresenta-se como a actividade do poder pblico destinada a dar resposta
aos problemas sociais da educao, pelo que no fundo se converte num conjunto de
medidas de poltica geral cujo objectivo especfico , em todas as suas dimenses, o
educativo (COLOM, DOMINGUEZ, 1997, p. 20).

254

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Entende-se que a diversidade de assuntos que cabem no mbito desta cincia levam
a que uma abordagem da poltica educativa possa evidenciar tendncias e perspectivas muito
diferenciadas, consoante as orientaes da escola ou os interesses cientficos dos investigadores
que se debruam sobre estes fenmenos. Com efeito, estes podem destacar diferentes assuntos
entre aqueles que constituem a pliade de temas que merecem uma anlise aprofundada das
decises e das prticas do foro educativo. Da que possamos enriquecer a lista de contributos
com novas propostas de definio.
Para Dacal (1986, p. 356), a poltica educativa o conjunto de aces que, no domnio da
educao, so realizadas com vista prossecuo do bem comum de uma sociedade ou,
ainda, o conjunto de normas que regulam o exerccio da educao de forma a cumprirem um
direito comum (o direito educao) e o desempenho, atravs de orgos prprios de direco
e de gesto, por meio dos quais o poder poltico realiza a sua poltica educativa (administrao
educativa) (Loc. cit.).
J Bentez (1991, p. 29) entende que a poltica educativa consiste na anlise dos sistemas
educativos, tanto a educao formal como a educao no formal ou, ainda, no estudo dos
aspectos polticos dos fenmenos educativos e da poltica educativa do Estado, bem como
poltica educativa dos outros grupos sociais (confessionais, sindicais, patronais, associaes,
etc.) (Op. cit., p. 33).
A identificao do objecto da poltica educativa exige outro tipo de consideraes, relacionadas
com os pressupostos tericos de aco: doutrina poltica, ou j formas de aco concreta, a
Policy. Se atendermos primeira, importa salientar que os assuntos de anlise de poltica
educativa podem ser igualmente objecto de anlise por parte de outras cincias, nomeadamente
por parte da Filosofia Poltica, entendida esta como a reflexo sobre a natureza do Estado, do
Poder, do bem colectivo que uma poltica concreta deve visar, sobre as leis da moral colectiva
que devem guiar a constituio e o exerccio do Poder (tica poltica) e sobre as melhores
formas de governo (BIROU, 1978, p. 308). O mesmo autor (Loc. cit.) refere que a doutrina
poltica o conjunto estruturado de opes gerais sobre o projecto global de uma sociedade
ou de um modelo de governo.
A Policy pode ser entendida de formas distintas (HOUGH, 1984, p. 13), como sinnimo de
plano, de programa, distinguindo-se destas, no entanto, como uma medida de aco e como
resposta a um problema, orientado por objectivos concretos no sentido da sua resoluo e
por uma apreciao final sobre os resultados alcanados.
Outras propostas, como a da UNESCO (2006), consideram a poltica educativa como
um plano de aco para a educao e a traduo operacional da educao de um Governo,
contemplando a anlise sectorial, a poltica e estratgias e o programa de aco. Pelo seu
interesse, transcrevemos os principais domnios em que se pode basear um processo desta
natureza, relacionado com a anlise dos fenmenos sociais e educacionais, sobretudo os que
ocorrem no seio do sistema educativo. Quanto sua natureza, esta pode ser:
anlise casustica, quando a apreciao incide sobre os fenmenos de procura e acesso,
ao processo educativo, aos recursos humanos, gesto e avaliao do sistema, no seu
conjunto ou de algum dos seus subsistemas em particular, ou organizao escolar;
reformas educativas, entendidas como alteraes profundas dos processos e das
opes relativas ao funcionamento do sistema;

Jorge Carvalho Arroteia

255

estudos comparados, relacionados com a anlise de temas diversos, incidindo sobre a


organizao, a estrutura ou sobre determinados aspectos do funcionamento dos sistemas
educativos, no seu conjunto ou de algum dos seus subsistemas em particular.

Estes exemplos no escondem a necessidade das anlise parcelares relacionadas com a


organizao escolar, isoladamente e nas suas relaes com outras organizaes sociais, os
seus pblicos e a sociedade. Assim, o interesse de uma articulao entre as diferentes reas
do saber e a sua explorao atravs de uma disciplina cientfica e curricular, sobretudo em
cursos de ps-graduao, implica, no dizer de Afonso (1999, Introduo), um esforo prvio
de reflexo em torno de dimenses analticas diversas, que podem ir da simples procura de
novas especificidades legitimadoras quer a nvel acadmico, quer ao nvel institucional at
procura de justificaes de cariz mais epistemolgico e terico-conceptual.
Como construo social, a Poltica Educativa obedece a um conjunto de factores que
condicionam a sua preparao e execuo, bem como o desenvolvimento das aces
que a identificam.

Construo da poltica educativa


As consideraes anteriores relacionadas com a anlise dos fenmenos sociais e com
a poltica educativa podem ser completadas com um outro tipo de anlise que incida sobre
a sua construo e actualidade. Este tipo de anlise implica ter em ateno um conjunto de
aspectos que interferem no desenvolvimento das medidas condicionadoras do funcionamento
e do desempenho do sistema.
Como observa DHainaut (1980, p. 42), o termo de poltica implica uma certa conscincia da
filosofia da aco educativa, e uma certa estratgia na sua realizao. Por isso, ela inscreve-se
no quadro mais largo de uma filosofia da educao e o resultado de mltiplas influncias em
interaces, provenientes dos sistemas sociais que agem sobre o sistema educativo e que eles
mesmos esto sob a influncia do contexto filosfico, tico e religioso, do contexto histrico,
do quadro geogrfico e fsico, assim como do contexto sociocultural onde se situa o sistema
educativo considerado. Tendo presente esta reflexo, salientamos a importncia de diferentes
contextos na construo das polticas de educao:
o contexto demogrfico, que determina a maior ou menor procura natural da educao
e a sua evoluo;
o econmico, que condiciona os recursos fsicos, materiais e financeiros a alocar
ao sistema;
o poltico, que determina as opes estratgicas da governao e o quadro genrico que
acolhe essas medidas;
o administrativo, que enquadra a aco governativa dentro dos pressupostos tericos
da administrao e do direito constitucional.
Para alm destes contextos, a construo das polticas de educao deve ter em considerao
outros cenrios, determinados pelos processos de mudana social e pela avaliao da aco
governativa. Contamos, para isso, com as iniciativas relacionadas com o planeamento, a direco
e organizao dos sistemas educativos, o modelo de gesto das escolas, o desempenho e

256

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

participao dos actores, a regulao e a avaliao do sistema, no seu conjunto, e dos diversos
subsistemas que o compem, das organizaes, dos agentes e dos alunos. Importante ter
ainda em conta os resultados de iniciativas anteriormente postas em execuo e apreciadas
de forma correcta, de modo a que os seus resultados possam ser bem interpretados.
A construo de uma poltica de educao no possvel de concretizar se no tiver
em considerao um iderio, um projecto de desenvolvimento e uma viso prospectiva,
relacionada com os objectivos a atingir, os resultados esperados e as suas consequncias
sobre a sociedade em geral. De facto, tendo em conta Duverger e Laderrire (1999, p. 19), a
construo das polticas educativas, cada vez mais dependentes da economia da educao
devem ter em conta um conjunto de princpios orientadores, dos quais salientamos:
a evoluo acelerada da sociedade do conhecimento, baseada no desenvolvimento
dos recursos humanos e respondendo s necessidades sociotcnicas constantemente
diversificadas e renovadas;
a emergncia () da educao ao longo da vida, em que o perodo inicial, fundamental,
no seno a primeira etapa;
a competio cada vez mais intensa, face ao acrscimo de novas necessidades sociais,
entre diferentes modalidades de financiamento, tanto pblicos como privados;
a considerao do processo de descentralizao no funcionamento dos sistemas
educativos e de formao, considerado como favorvel a uma melhor gesto, e mais
prximos das necessidades expressas pelos diversos actores e parceiros e, em simultneo,
o desenvolvimento de processos de avaliao que permitam conduzir de forma mais
apropriada e favorecer a auto-regulao.
A este respeito recorda-nos, ainda, F. Pedr (1988, p. 110) que as polticas educativas
nunca devem ser consideradas como polticas isoladas, mas como fazendo parte de um
esforo mais global que afecta as polticas de infra-estruturas, de telecomunicaes, de
investigao e desenvolvimento, de ocupao e formao permanente dos recursos humanos.
Por isso, se tivermos em conta a construo da escola, na sociedade de informao, h que
atender a trs elementos crticos fundamentais:
os investimentos em soft e hard, que deviam passar a ser considerados gastos correntes
e amortizados por outras utilizaes educativas no estritamente escolares;
o risco de excluso e de fractura social, segregando aqueles que j vivem na sociedade
da informao dos que provavelmente nunca o conseguiro;
a resistncia mudana, tpica de todos os sistemas educativos.
Estes so, alguns dos aspectos que consideramos relevantes aquando da anlise das
polticas de educao e que nos ajudam a compreender algumas das medidas relacionadas
com a natureza, a participao, a motivao, a satisfao e as expectativas sociais da
aco educativa.
A apreciao da poltica educativa abarca diversas dimenses, que incluem critrios e
indicadores distintos. Passamos a referir alguns destes aspectos.

Jorge Carvalho Arroteia

257

Dimenses de anlise
As escolhas relativas ao enunciado e ao desenvolvimento dos temas de estudo seguem o
modelo de anlise de certos autores (GIROD, 1981, BENTEZ, 1991, HADDAD, 1995 e outros)
e as nossas preocupaes no domnio da anlise social e organizacional da educao. Para o
efeito, contemplamos seis dimenses que podem ser utilizadas na construo de uma grelha
interpretativa das polticas educativas:
a primeira tem a ver com a dimenso pessoal das aces de poltica educacional e os
seus reflexos no cidado, enquanto aluno, docente ou funcionrio. Aqui se incluem os
aspectos relacionados com o cumprimento das funes da educao, nomeadamente
as que contribuem para estruturar a personalidade do discente. Da mesma forma, cabem
aqui os aspectos relativos motivao e participao dos docentes e funcionrios e
as questes de profissionalismo e desempenho;
a segunda est relacionada com a dimenso social dessas aces, ou seja, com os
efeitos sobre os cidados, particularmente no domnio das relaes entre a escola e a
sociedade. Relevante neste tipo de anlise , ainda, a apreciao das diferentes funes
da educao, que no s as que preparam o indivduo para a vida em sociedade, mas
tambm as demais que contribuem para a integrao profissional, poltica e cvica do
cidado. Neste grupo, podemos ainda analisar as questes relacionadas com o acesso, a
igualdade de oportunidades, a incluso e a mudana social operada pela escolarizao de
um maior nmero de alunos e as consequncias que da resultam para a sociedade;
a terceira centra-se na dimenso organizacional da escola, sobre o sistema educativo, no
seu conjunto, e o relacionamento deste com o meio ambiente. No primeiro caso, cabem
as anlises sobre a tipologia do sistema; no segundo, os aspectos que se prendem com a
anlise do funcionamento das organizaes escolares, com a sua organizao, estrutura,
liderana, participao pblica e abertura sociedade;
a quarta preocupa-se com a dimenso territorial das iniciativas de aco educativa,
particularmente no que respeita sua extenso territorial e sua interligao com
as diferentes polticas pblicas. Aqui, importa ter em ateno a extenso da rede de
equipamentos de ensino e os seus efeitos na organizao do territrio; as formas de
articulao entre o poder central e o poder local, ao nvel da transferncia e da partilha
de poderes, e a integrao entre as diferentes polticas pblicas;
a quinta atende dimenso prospectiva e ao desenvolvimento futuro da educao. Pela
sua natureza, este tipo de anlise tem a ver com a antecipao dos cenrios relacionados
com o futuro e a prospectiva em educao, o projecto de sociedade e os pilares de
desenvolvimento em que este deve assentar;
a sexta, e ltima, reala a dimenso comparada de anlise das polticas de educao.
Neste caso, incluem-se os mltiplos aspectos que permitem identificar as semelhanas
e diferenas entre os sistemas educativos, quer em relao ao seu funcionamento global,
utilizando indicadores, quer atravs da anlise dos modelos de governao. Estes so
diferentes aspectos que permitem a anlise das polticas comparadas no mbito da
educao e da formao.

258

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

No seu conjunto, estes aspectos tm em linha de conta uma perspectiva sistmica de anlise
dos fenmenos sociais e educacionais. Defendemos que o sistema de ensino deve ser tratado
como um todo, interagindo com o seu meio e enquadrado por contextos distintos, tais como
o histrico, o sociocultural e outros.
Os efeitos das medidas de poltica da educao fazem-se sentir no s a nvel individual,
mas tambm societal e organizacional. Mais ainda, exercem a sua influncia sobre as dinmicas
que acompanham as opes estratgicas relacionadas com a organizao e o desempenho
do sistema de ensino e de formao; repercutem-se sobre as organizaes e os territrios
educativos dominados por ns de uma rede mais extensa, que se d pelo nome de rede
escolar, e pelas circunscries territoriais de maior extenso. De facto, embora incidindo sobre
uma populao escolar diferenciada, as tomadas de deciso relativas ao sector da educao e
da formao exercem a sua aco sobre o territrio, o seu ordenamento e sobre os fluxos de
pessoas, de capitais, de informao, de conhecimento e outros. Permitem, alm disso, construir
espaos cimentados pela formao e conhecimento, tanto mais evidentes quanto maior for a
dinmica associada a estes processos.
As consideraes acima referidas no escondem a oportunidade de anlise das polticas
de ensino numa perspectiva sectorial e aprofundada, sobretudo no mbito da cincia poltica,
da economia, da demografia, da sociologia ou de outras cincias sociais. Neste caso,
as abordagens incluem no s o estudo dos fenmenos educacionais, mas tambm o seu
tratamento especializado, com base no corpus cientfico dessas matrias. Em qualquer dos
casos, a poltica de educao deve manter como epicentro a escola, sendo condicionada por
contextos bastante diferenciados, que passamos a referir.

Contextos
Como aco social deliberada, a preparao e execuo das polticas sociais, educativas,
culturais e outras so condicionadas pelo seu meio ou contexto. Destacamos os que nos
parecem mais significativos:

Contexto administrativo
A construo da poltica educativa, o relato das iniciativas e medidas que incidem sobre o
sistema educativo, sobre o seu funcionamento e desenvolvimento, bem como a avaliao dos
resultados evidenciam diversos condicionalismos, nacionais e internacionais, que influenciam
essas aces. Mais ainda, reflectem os diversos contextos, de natureza administrativa, poltica,
demogrfica, socioeconmica e pessoal em que as mesmas se inserem.
Anteriormente, j nos referimos importncia que DHainaut (1980) lhe atribui. Recordamos,
no entanto, como toda a anlise da aco e da poltica educativa no pode ser desligada do
meio social alargado que a acolhe, nem dos ambientes especficos que determinam as opes
e as estratgias, os meios, os recursos e os resultados que as acompanham. O conjunto destes
aspectos determina a diversidade de contextos de aco, de que comeamos por salientar
o contexto administrativo, assente em princpios estruturantes que orientam a gesto das
entidades (organizaes e sistemas) que tm a seu cargo a concepo, execuo e avaliao
das polticas de educao. Este contexto assenta num leque de princpios orientadores da
actividade administrativa.

Jorge Carvalho Arroteia

259

Contexto demogrfico
A oferta dos equipamentos educativos e as acessibilidades conferidas frequncia da
escola, ditadas por princpios que tm a ver com a construo de um projecto poltico e social,
dependem, em termos reais, da presso demogrfica exercida pelo montante, pela distribuio
e pela estrutura da populao residente. Da a relevncia do contexto demogrfico, relacionado
com a carga e os movimentos da populao, na construo da poltica de educao.
Embora direccionada a todos os cidados, os resultados da poltica educativa so fortemente
condicionados pela extenso das diferenas territoriais, nomeadamente as assimetrias existentes,
que entravam a sua aplicao e resultados.

Contexto pessoal e social


A natureza social da educao exige que se atenda s dimenses pessoal e social da
educao, as quais podem justificar alguns tipos de medidas de poltica de educao, orientadas
para certos grupos de alunos, de cidados e da populao em geral.
Embora tendo presente a aco educativa direccionada ao cidado, a poltica educativa
deve ter em considerao as necessidades dos diferentes estratos sociais que depositam nas
iniciativas de carcter poltico fundadas expectativas de mudana, de desenvolvimento social
e cultural e, sobretudo, de desenvolvimento humano.

Contexto poltico
Mais do que o contexto administrativo, o contexto poltico o principal responsvel pelo
processo de aco educativa, a nvel da concepo, desenvolvimento, regulao e avaliao da
poltica de educao. Em regimes democrticos, estes atributos decorrem da responsabilidade
que advm do sufrgio universal e do exerccio dos mandatos de Governo, elaborados segundo
as bases ideolgicas e programticas do partido no poder e sufragados nas urnas.
A aprovao, em assembleia parlamentar, dos diplomas legais que regem a actuao do
Governo dever estar articulada com os princpios universais consagrados na DUDH e com
outros princpios basilares assentes no direito e em convenes internacionais. No seu conjunto,
os valores universalmente aceites constituem a armadura poltica que suporta o conjunto de
iniciativas e de decises no mbito da poltica de educao.
Tendo presente a situao portuguesa, a CRP (art 16) estabelece que os preceitos
constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados
em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos do Homem. Mais ainda, no seu art 111,
define que o poder poltico pertence ao povo e exercido nos termos da Constituio, sendo
que a participao directa e activa dos cidados na vida poltica constitui condio e instrumento
fundamental de consolidao do sistema democrtico (art 112 CRP).

Contexto socioeconmico
A relevncia do contexto socioeconmico ultrapassa a ateno que devemos dar aos
aspectos relacionados com as disponibilidades e as oportunidades de natureza econmica
estabelecidas no pas, mas deve atender s grandes questes relacionadas com o processo
de desenvolvimento de uma sociedade e ao papel que educao cabe nesse processo
de crescimento.

Procura social da educao

O aumento crescente da populao escolar, em todos os nveis de ensino, tem sido um


fenmeno comum registado em diversos contextos e pases do globo, principalmente nos
pases em vias de desenvolvimento, justificado por razes de natureza demogrfica e de poltica
de educao. A primeira prende-se com o crescimento da populao e com o aumento do seu
movimento natural; a segunda justifica-se pelos esforos de democratizao e pela importncia
crescente atribuda educao e formao, como potenciadoras do desenvolvimento
econmico, social, e inovao.
Este movimento tem vindo a prosseguir na actualidade, no s por razes de natureza
individual (decorrentes das expectativas do indivduo), social (derivadas do processo de
mobilidade social), e econmica (valorizao crescente dos diplomas), mas tambm de
ndole cultural (enriquecimento e satisfao das necessidades de aprendizagem) e tecnolgica
(decorrentes da maior segmentao e estratificao do trabalho social).
Estas so algumas das causas que levam procura crescente da educao, encarada,
globalmente, como factor de desenvolvimento humano e de progresso social. Assim o encarou
a UNESCO, que, em tempo, justificou este fenmeno: Pour la majorit des tats membres
(de lUnesco), il apparat indispensable daccrotre lfficacit du dispositif ducatif dans
une perspective de dveloppement global, en cherchant apprhender et matriser les
inter-relations entre lensemble des processus ducatifs et lenvironnement conomique,
social et culturel. Repare-se, no entanto, que, a par das dificuldades de natureza econmica
apresentadas pelos pases onde a expanso dos sistemas de ensino se registou com maior
intensidade, a progresso nos estudos da populao jovem contrariada pelo prprio sistema
de ensino, em regra mal adaptado s necessidades dos alunos e s prprias necessidades de
desenvolvimento sentidas na actualidade.
Por outro lado, devemos, igualmente, contar com as dificuldades crescentes dentro do
prprio sistema, j que, como nota Girard (1970, XXVII), apesar da mobilidade crescente, a
probabilidade de acederem aos estudos superiores e de ocuparem funes elevadas na vida
profissional no igual para as crianas dos diferentes meios. Particularmente significativas so
as diferenas encontradas, em pases de imigrao, entre a populao escolar autctone e a
populao imigrante. Nestes casos, as perspectivas de mobilidade social destes alunos parecem
ser mais reduzidas, devido aos mecanismos de ascenso e de mobilidade social serem mais
apertados para estes cidados.
No que respeita situao portuguesa, verifica-se que a evoluo da populao escolar no
sistema educativo acompanha as tendncias da regresso demogrfica, causada pela quebra

262

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

de nascimentos. Mesmo assim, a procura da educao nos diversos nveis e ciclos de ensino, do
pr-primrio ao superior, constitui um fenmeno que deve ser analisado, no s na perspectiva
demogrfica, mas tambm social, devido s expectativas de mobilidade social conferidas pela
obteno de um diploma. Assim, dentre os diferentes tipos de anlise relacionados com a procura
do ensino, destaca-se a democratizao do mesmo, registada na sociedade portuguesa no ltimo
quartel do sculo XX, que se afigura como aquela que se manifestou com maior evidncia na
sua evoluo e resultados. A abertura do sistema educativo a um nmero crescente de alunos,
o alargamento progressivo da rede de estabelecimentos de ensino, as expectativas geradas pela
obteno de uma formao especializada e a obteno de um diploma explicam uma procura
acentuada da educao, praticamente em todos os subsistemas de ensino.
No domnio da educao pr-escolar, a procura acompanhou a emancipao progressiva
da mulher, e a sua insero no mercado de trabalho tornou-se inevitvel medida que as novas
oportunidades de emprego e a alterao dos padres de famlia tradicionais cederam aos
impactos da industrializao-urbanizao e terciarizao da nossa sociedade. E o alargamento
da rede actual configura-se tanto como o resultado daquelas tendncias como pelo entendimento
da importncia da educao de infncia no desenvolvimento cognitivo, escolar e social da
populao mais jovem.
Quanto ao ensino bsico, a sua evoluo a partir da dcada de setenta faz transparecer
duas situaes distintas: a conjugao dos factores demogrficos com a natalidade em
franca recesso e os reflexos da poltica educativa posteriores publicao da Lei de Bases do
Sistema Educativo (Lei n 46/86), que promoveram o aumento da esperana de vida escolar
e o alargamento da escolaridade obrigatria para nove anos. Independentemente das vias em
que se desenvolve o ensino secundrio, a progresso de alunos neste ciclo, terminal para uns
e intermdio para a maior parte da populao escolar que entra no ensino superior, reala o
efeito de onda causado pela maior permanncia dos discentes no sistema e da sua transio
para o ciclo seguinte. Tal facto sugere o aprofundamento de estudos relacionados com o
conhecimento no s da evoluo da populao escolar no decurso das ltimas dcadas, mas
tambm os resultados imediatos dos investimentos realizados neste sector.
Como observa Azevedo (2002) num estudo sobre a educao em Portugal no incio do
sculo XXI, a sociedade est a mudar muito e a nova sociedade do conhecimento parece
defluir sobre a realidade social portuguesa simultaneamente como uma enorme oportunidade
e como um pesadelo incomensurvel, at porque, com o acentuar das assimetrias sociais e
espaciais, o alargamento da Europa aos pases de Leste e o incremento da competividade da
economia de mercado constituem factores acrescidos de preocupao (Op. cit., p. 7).
Os exemplos acima referidos testemunham a existncia de uma rede nacional de formao
que abarca estabelecimentos de ensino pblico e de natureza particular e cooperativa.
A sua criao foi determinante para que o processo de democratizao do ensino e da prpria
sociedade se garantisse e consolidasse. Com esta, abriram-se novas oportunidades de
aprendizagem, bem como novas perspectivas de formao e de mobilidade social, contrariando,
assim, os figurinos dominantes que reconheciam a educao como um privilgio das lites,
acessvel, quase exclusivamente, aos dotados de maior capital econmico e cultural.
Quanto ao ensino superior, a abertura do subsistema universitrio seguiu a lgica
dos princpios que tiveram na base a Revoluo de Abril e que defendiam a aproximao

Jorge Carvalho Arroteia

263

progressiva das diferentes classes e grupos sociais. E a frequncia escolar, mas principalmente
o ensino superior, desde sempre responsvel pela formao das classes dirigentes, foi ento
encarado como um factor determinante da democratizao da prpria sociedade. A anlise
da evoluo recente deste subsistema de ensino sugere algumas reflexes. Em primeiro lugar,
e considerando o subsistema de ensino superior no seu todo, a formao especializada de
longa durao, indispensvel ao progresso cientfico e tecnolgico do pas, tornou-se acessvel
s camadas letradas e populares, por via do alargamento progressivo da rede escolar e da
institucionalizao do sistema binrio (universitrio e politcnico).
Note-se que a aproximao gradual de Portugal Europa e a sua integrao na Unio
Europeia obrigam a uma qualificao crescente da populao portuguesa. Esta qualificao
tem vindo a ser implementada pelo poder poltico, favorecendo a criao de uma rede pblica
de estabelecimentos de ensino universitrio e politcnico, de uma rede de estabelecimentos
de natureza concordatria e de uma rede de estabelecimentos de ensino superior de natureza
particular e cooperativa.
Sem pretender recuar no tempo, lembramos que as cohortes, que, primeiramente,
experimentaram os efeitos da abertura do sistema educativo, da expanso da rede, do
alargamento da escolaridade obrigatria e da melhoria das acessibilidades fsica, cultural e
econmica da populao portuguesa, constituram um primeiro e largo caudal demogrfico
que as instituies universitrias e politcnicas, pblicas, concordatrias, particulares e
cooperativas acolheram sem grandes restries. Contudo, porque o nmero de nascimentos
se manteve tendencialmente decrescente e apesar das taxas de escolarizao, sobretudo nos
grupos etrios mais jovens, terem aumentado, a oferta continuou a subir, gerando os primeiros
sintomas de preocupao.
Na situao actual, a frequncia dos estabelecimentos de ensino superior, sendo inferior
capacidade de acolhimento do prprio sistema, tem vindo a gerar sinais evidentes de uma
crise quantitativa de alunos, sugerindo novas estratgias de recrutamento e de acolhimento da
populao discente. Para alm do dfice de alunos face capacidade de acolhimento actual,
juntaram-se indicadores de ausncia de qualidade (devido expanso, no regulada, deste
subsistema de ensino), que, afectando alguns ns desta rede, acaba por denegrir alguns dos
estabelecimentos que integram a referida malha. De facto, como assinala Costa (2003, p. 99),
em especial na dcada de 90, o percurso evolutivo do ensino superior assumiu uma fase de
crescimento alucinante, sem qualquer lgica de racionalidade organizativa, sempre sacrificada
pela inteno de um aliciamento fcil da procura, perante a qual foram perdendo sentido
critrios de exigncia qualitativa, intenes de resposta, motivaes de natureza vocacional ou
preocupaes de relevncia socioeconmica ou cultural dos cursos que eram ministrados.
Sendo certo que a expanso recente da rede de ensino superior no obedeceu a critrios
de correco das assimetrias espaciais, nem tem respondido cabalmente s necessidades
de formao dos recursos humanos necessrios ao desenvolvimento regional, parece-nos,
mesmo assim, que, no seu conjunto, as instituies de ensino, universitrias e politcnicas,
de natureza pblica, concordatria, particular e cooperativa, geraram sinergias potenciadoras
do desenvolvimento endgeno e da formao do capital humano que o pas tem vindo a
aproveitar. Mais recentemente, esta procura pode ser encarada como resultado, tambm, da
saturao do mercado de emprego, incapaz de absorver, em tempo til, os excedentes de

264

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

mo-de-obra jovem e adulta no fim de alguns dos ciclos de formao acadmica e profissional.
Mesmo assim, a procura da educao tem sido encarada como facilitadora da promoo
social e profissional dos novos diplomados, juntando-se funo que lhe reconhecida, por
algumas correntes do pensamento, a sua capacidade de romper com a estratificao social
dominante e auxiliar a mobilidade social dos alunos bem como permitir a inovao, a mudana
e o desenvolvimento socioeconmico e cultural da sociedade portuguesa.
Sempre que o sistema educativo no se encontra em condies de acolher todos os alunos
que o procuram, gera-se o excesso da populao escolar, que se traduz no fenmeno de
massificao escolar e de crise.

Alunos
A apreciao do desenvolvimento dos sistemas de ensino pode ser expressa no s em
termos de frequncia de alunos, mas tambm atravs da anlise da populao docente e dos
funcionrios que garantem o seu funcionamento. Importa assinalar que por alunos entende-se
o indivduo matriculado no sistema educativo e, por isso, sujeito a um conjunto de normas,
de deveres e de direitos relacionados com a postura cvica, a aprendizagem e a avaliao de
conhecimentos atinentes s necessidades formativas e de desenvolvimento humano e cvico.
O conjunto destes princpios so referidos em documentos prprios Estatuto do Aluno ,
de que referimos a Lei n 30/2002 de 20 de Dezembro, relativa aos alunos do ensino no
superior. De acordo com este documento (art 11), a matrcula em conformidade com a lei
confere o estatuto de aluno, o qual compreende direitos e deveres a consagrados. No seu
todo, promove a assiduidade, a integrao dos alunos na comunidade educativa e na escola, o
cumprimento da escolaridade obrigatria, o sucesso escolar e educativo e a efectiva aquisio
de saberes e competncias (art 2).
A admisso e registo permite conhecer o total de inscries e os movimentos dos alunos
dentro do sistema, no caso deste se organizar em ciclos de estudos, obrigatrios ou no.
A esta evoluo do nmero de inscritos designamos por frequncia, expressa em valores
globais, por ciclo de estudos, por curso e ano escolar. Estes dados traduzem-se, geralmente,
em valores globais, ou brutos, representados por taxas, para os separar dos que expressam
as suas relaes com outros elementos atravs do clculo de indicadores de natureza diferente,
como os quocientes, os rcios e outros.
A anlise da populao escolar, em particular dos alunos, tem vindo a ser realizada atravs
de publicaes e outras fontes de informao divulgadas pelas entidades oficiais, em especial
pelo Ministrio da Educao, por acadmicos e outros estudiosos com preocupaes na rea
da educao e pelas diversas cincias que lhe consagram os seus estudos.

Escolarizao
O aprofundamento do significado de alguns valores relacionados com a frequncia e o
aproveitamento escolar pode ser apreciado atravs da qualificao acadmica da populao,
registada aquando da realizao dos censos da populao. O mesmo pode ser completado,
anualmente, atravs da consulta de estatsticas especializadas, tais como as Estatsticas
Demogrficas e as Estatsticas da Educao, que permitem calcular a relao percentual
entre o nmero de alunos matriculados e a populao residente, em cada uma das idades

Jorge Carvalho Arroteia

265

(SILVA, 2006, p. 82). Se tivermos em conta os dados do ltimo censo da populao (INE, 2002,
LXVII), em 2001 a situao era a seguinte:
Em 2001, a maioria da populao portuguesa tinha apenas completado o 1 ciclo
do ensino bsico (27,8%) ou no sabia ler nem escrever (26,4%). A populao que
completou o 2 e o 3 ciclos representava em cada ciclo 13,8% do total. Nos restantes
nveis, destaca-se o ensino secundrio com 11,0% e o ensino superior com 7,1%.
No perodo intercensitrio, verificou-se uma melhoria das qualificaes acadmicas tanto
para homens como para mulheres. Nos ensinos secundrio e superior, as propores
quase duplicaram, sendo mais elevadas para a populao feminina, especialmente ao
nvel do bacharelato/licenciatura.
A situao das mulheres manteve-se mais desvaforvel nos nveis mais baixos (sem
qualquer qualificao e 1 ciclo do ensino bsico).
Os dados acima referidos podem ser completados atravs de uma anlise evolutiva,
calculados por Silva (2006, p. 82), segundo os nveis de educao/ensino, pblico e privado,
em diferentes anos lectivos. No seu conjunto, e parte das diferenas que reflectem a nvel
regional, urbano e rural, so reveladores do processo de democratizao do ensino em Portugal
e das polticas sociais e educativas levadas a cabo nas ltimas dcadas.
Quadro 12
Ano lectivo
1985/86
1990/91
1995/96
2000/01
2003/04

E.P. Esc.
26,7
47,1
55,7
74,8
77,1

1 CEB
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

2 CEB
60,7
71,7
88,1
87,0
86,9

3 CEB
41,0
58,3
80,8
86,8
82,0

E. Sec.
17,8
31,0
58,8
62,5
58,0

E. Sup. (%)
6,0
10,8
20,3
26,1
27,3

Este valores, de ndole geral, devem ser completados atravs do clculo de alguns
indicadores, de frequncia, aproveitamento, sucesso, insero na vida activa e outros, que
permitam a sua comparao entre diferentes regies do pas e o melhor conhecimento do
funcionamento interno do sistema educativo. Passaremos a enunciar alguns deles, deixando a
sua explicao e clculo para ser apreciado noutros estudos da especialidade.
Os indicadores de resoluo mais simples referem-se escolarizao dos alunos,
expressas nas respectivas taxas. Recorde-se que, de acordo com Pressat (1979, p. 243),
as taxas podero definir-se como uma relao entre os acontecimentos registados
numa dada populao e a sua populao mdia durante um determinado perodo, sendo
designadas taxas brutas as que medem a frequncia com que os fenmenos demogrficos
se manifestam no conjunto da populao e taxas especficas as que se restringem a
determinadas parcelas dessa populao. De acordo com esta definio, ganham particular
relevncia as seguintes: quanto escolarizao, as taxas bruta, geral e especfica
de escolarizao.

266

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Um segundo grupo de indicadores diz respeito s taxas de aproveitamento. Destas,


destacamos as taxas de aprovao e de reprovao, as taxas de repetncia e de passagem,
a taxa de reteno, etc. No que concerne aos abandonos, salientamos as taxas de abandono
dos aprovados e dos reprovados e a taxa de desistncia. Por fim, resta considerar outros
indicadores ou ndices relativos, por exemplo, ao aproveitamento escolar e s entradas e
sadas do sistema.
No sendo tratados de forma exaustiva, os indicadores anteriores permitem-nos, se
devidamente calculados, conhecer alguns dos aspectos da demografia interna do sistema
educativo, sendo certo que tal informao ser ampliada se, aos elementos em apreo,
associarmos outros dados, tais como os rcios e os quocientes, que melhor nos permitam
aprofundar o diagnstico deste sistema.
Da mesma forma, ser vantajosa a utilizao de outros indicadores que contemplem
a cobertura e a estrutura do sistema, a qualidade e o rendimento do processo educativo,
os seus gastos e financiamento e, eventualmente, os restantes indicadores de natureza
macroeconmica, social e cultural que precisem o contexto em que se desenvolvem as
actividades de ensino-aprendizagem.

Massificao escolar
O acrscimo, constante, da populao escolar, sobretudo nos ciclos elementares da
educao formal escolaridade bsica ou mesmo nos ciclos mais avanados do secundrio
e superior, tem-se vindo a reflectir no s na saturao dos sistemas educativos, mas, acima
de tudo, na deteriorao quer da qualidade de ensino quer das condies do exerccio da
profisso docente. Da que, procurando responder s solicitaes desta populao (em
crescimento), a escola tenha relevado alguns dos atributos que a identificavam como elemento
principal do processo de desenvolvimento humano e de socializao.
Algumas das questes acima referidas esto, hoje em dia, a ser contrariadas devido
quebra da natalidade e reduo natural da procura do ensino, permitindo, assim, uma reflexo
adequada sobre as medidas de poltica educativa que contrariem os efeitos do excesso da
frequncia escolar.
Note-se, mesmo assim, que a procura social que, hoje, se verifica em certas reas da
formao e do ensino realam a necessidade de se atender ao incremento dos limiares
de frequncia de certos cursos e instalaes, promovendo a sua habilitao, de forma a
responder necessidades locais e nacionais de formao de recursos humanos. Por isso,
se impe a formulao adequada de polticas de formao e ensino que tenham em conta
os princpios basilares do planeamento da educao, da gesto adequada de todos os seus
recursos, fsicos, humanos e financeiros, e a participao acrescida da comunidade e das
autarquias locais.

Crise de educao
O debate em torno da situao dos sistemas educativos, confrontados, hoje em dia, com
um aumento da procura dos recursos humanos, materiais e financeiros e com as expectativas
crescentes, relacionadas com os resultados e o desempenho, tem vindo a alimentar
um conjunto de reflexes, sugeridas por diferentes autores e organismos internacionais.

Jorge Carvalho Arroteia

267

Entre estes, destaca-se a UNESCO, que, em 1968, promoveu, em Paris, a Confrence


Internationale sur la Planification de lducation, consagrada a este tema.
reconhecido entre os economistas da educao que a crise da sociedade actual exerce
os seus efeitos sobre a educao, traduzindo-se os mesmos ao nvel: poltico, devido ao
fracasso dos sistemas poltico-sociais; econmico, devido escassez de recursos financeiros;
social, resultante do excesso da procura; tico, acompanhando a crise de valores e tcnico,
decorrente do processo acelerado de mudana social. Os resultados destas mudanas so
sentidas por uma populao numerosa, sobretudo os jovens, para os quais o seu futuro no
deve, necessariamente, inscrever-se nos limites de uma sociedade inexoravelmente votada
ao desemprego e precariedade (LIARD, 2000, p. 126), em que se questiona a misso da
escola, no em termos de adaptao sociedade actual, em vias de mudana, mas em termos
de futuro, de progresso da humanidade (Op. cit., p. 128).
Note-se, contudo, que o acrscimo de frequncia escolar, decorrente do processo de
democratizao do ensino, foi responsvel pelo aumento da populao escolar, no s nos nveis
correspondentes formao de base, mas tambm noutros ciclos de ensino, encaminhando
para a escola um nmero crescente de alunos com diferentes origens geogrficas e sociais. Este
fenmeno foi acompanhado por uma utilizao intensa dos equipamentos educacionais e por
um aumento das despesas de funcionamento, com a construo de novos edifcios e aquisio
de equipamentos, contratao e formao de recursos, apoios concedidos aos alunos, etc.,
levando a uma reduo da eficcia e da qualidade dos servios educativos.
Em alguns contextos, ao fenmeno de exploso escolar associaram-se outros acontecimentos
de natureza poltica, econmica, social e cultural que afectaram o funcionamento dos sistemas de
ensino, no seu conjunto, levando ao agravamento das condies de ensino e ao desfasamento
entre as necessidades e as respostas, as expectativas e o produto, os projectos e a sua gesto
e desenvolvimento. Tais situaes alimentaram o conceito de crise, designao que identifica
as consequncias da grande afluncia escolar registada durante os ltimos anos, na maior
parte dos pases do globo; o aumento da procura social da educao, em reas de formao
e especializao profissional (no caso dos pases desenvolvidos) ou a nvel da educao bsica
(nos outros pases); a quebra da qualidade do ensino e a ineficcia dos sistemas educativos,
constantemente confrontados com as mutaes sociais, econmicas e tecnolgicas, registadas
na actualidade.
A este respeito, parece-nos pertinente evocar um relato extrado de um estudo promovido
pelo Ministre de lducation du Qubec (1982), sobre a quebra de confiana na Escola, facto
que tem vindo a acentuar-se, devido a:
O pblico em geral no acredita que o sistema escolar seja capaz de definir, e, ainda
menos, atingir, os objectivos prioritrios;
os pais julgam que os professores so incompetentes para promoverem as aprendizagens
dos seus filhos;
os professores esto cada vez menos convencidos que os seus alunos (estudantes) so
capazes de estudar;
os pais, e a sociedade em geral, implicam-se cada vez menos nos trabalhos escolares;
os governos esto cada vez menos disponveis para conceder fundos adicionais destinados
ao desenvolvimento escolar.

268

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

O conjunto destas observaes sugere o desenvolvimento de estratgias pedaggicas,


administrativas e de gesto, que privilegiem a inovao e a mudana, uma utilizao eficaz
dos recursos disponveis e a divulgao de mtodos de ensino que permitam uma resposta
adequada, e em tempo oportuno, aos desafios que hoje se colocam aos sistemas de ensino
e de formao, nomeadamente as que respeitem: a modernizao dos processos de gesto,
dos contedos e dos mtodos de ensino; a formao dos docentes; o alargamento da rede
dos estabelecimentos pblicos e no pblicos; e a participao alargada da sociedade em
iniciativas relacionadas com a aco e a poltica educativa.
Em suma, podemos assinalar, tal como fez Cabanas (1984, p. 29), que a crise da e na
educao baseia-se no desfasamento existente entre as necessidades e as respostas do
sistema educativo.

Profisso docente

As preocupaes que, nos ltimos anos, tm surgido devido ao processo de democratizao


do sistema educativo portugus traduzem-se no aumento da populao discente e docente.
Este fenmeno est na origem da profissionalizao do corpo docente, uma vez que a
sociedade exige, crescentemente, um professor qualificado, tanto nos planos cientfico e
tecnolgico, como nos planos cultural e pedaggico (PARDAL, 1993, p. 28), bem como o
desenvolvimento de estudos diversos, relacionados quer com as caractersticas organizacionais
da escola, quer com o exerccio da profisso docente, nomeadamente no contexto das
organizaes escolares e no confronto com as outras profisses.
Sobre este assunto, Barroso (1999, p. 29) afirma que a maior parte dos estudos
organizacionais sobre a escola tm demonstrado de que modo as caractersticas do trabalho
docente contriburam para alterar as estruturas burocrticas que serviram de modelo
administrao e organizao da escola pblica, facto que tem a sua origem na forte exigncia
de profissionalismo dos seus agentes (Loc. cit.). Por sua vez, Mendes (1996) discute o tema
do profissionalismo docente em Portugal, tendo afirmado que o enquadramento da profisso
docente no contexto geral das ocupaes sociais objecto de interpretaes divergentes
consoante o quadro terico e conceptual subjacente ao exerccio () (Op. cit., p. 11).
Noutro estudo dedicado ao mesmo assunto, o referido autor (MENDES, 2000, p. 4) diz-nos
que os professores so naturalmente aqueles sobre cujos ombros a sociedade deixou cair o
mais pesado fardo, quase todo feito de exigncias e de responsabilidades. De facto, perante
a diversidade de pblicos que frequentam a escola e as expectativas pessoais que encerram,
torna-se difcil, num contexto de profundas mudanas sociais e de desenvolvimento tecnolgico,
bem como de profundas alteraes organizacionais na gesto pedaggica e administrativa
destas instituies, desenvolver uma adequada construo e actualizao de modelos de
formao e de desempenho desta profisso. De facto, como assinala Barroso (1999, p. 29),
o governo das escolas exige um forte compromisso entre o Estado e os profissionais que
permita preservar uma tica do servio pblico, no quadro de uma relao profissional face a
face, em que o prestador de servio (o professor) desenvolve a sua aco como o agente dos
interesses do segundo (aluno-cidados e suas famlias), devido confiana que nele depositam
e ao capital de conhecimentos e de informao que possui.
Ainda sobre este tema e relacionado com os reptos desta profisso, Mendes (Loc. cit.)
interroga-se sobre is teaching a science or a art?. A resposta a seguinte: preferimos
responder que o trabalho dos professores evidentemente enformado por contributos
cientficos e artsticos, resultantes de um complexo processo de socializao profissional e

270

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

no s, o que confere s suas escolhas () um carcter inevitavelmente poltico, relegando


o tcnico para o devido nvel da instrumentalidade que lhe cabe.
Para alm de diferentes contributos cientficos acerca da matriz de formao dos docentes,
sobre a qual Mendes (Op. cit., p. 97-156 ) destaca a do professor como professor reflexivo
(Schon), a de professor-investigador (Stenhouse) e a de professor como intelectual transformador (Giroux), reconhecemos o como o exerccio desta profisso exige uma slida formao
cientfica de base, complementada por sucessivas formaes ao longo da vida. Mais ainda,
torna-se necessrio que se atenda especificidade das organizaes escolares e dos novos
pblicos, natureza das matrias leccionadas e ao perfil de sada dos diplomados pelo ensino
superior, de modo a entendermos os desafios e as oportunidades relacionadas com o exerccio
da profisso docente. Embora reconhecendo a dificuldade desta reflexo, apresentamos
algumas questes que se prendem com o exerccio da prtica docente e com as necessidades
especficas de formao, relacionadas com o desempenho da actividade docente.
Vejamos alguns aspectos que determinam a abertura permanente formao ao longo da
vida, ao desenvolvimento da investigao e participao docente, decorrente da alterao dos
contextos sociais e da escola. Consideramos, em primeiro lugar, as alteraes dos contextos,
social, econmico, cultural, tecnolgico e cientfico, decorrentes das transformaes sociais
que se tm operado de forma acelerada, agindo como indutores de processos de globalizao
que se repercutem na escola, na famlia e na sociedade, influenciando os alunos, os pais e os
professores. Tais transformaes levam-nos a encarar a necessidade no s de novos modelos
de formao inicial, mas tambm de novas formas de organizao e de gesto pedaggica e
institucional que facilitem a tarefa docente, a construo do conhecimento e a sua adequao
aos novos cenrios impostos pela mobilidade, internacionalizao, ensino distancia e
aprendizagem ao longo da vida.
Num contexto social marcado pelas alteraes dos sistemas sociais e educativos decorrentes
da abertura da escola a pblicos diversificados nas suas origens geogrficas, sociais e culturais
a democratizao surge como principal responsvel pelo aumento da frequncia escolar, pelo
alargamento da rede, pelo aumento da populao (discente, docente e funcionrios), pela
diversificao das tarefas e dos servios educativos, pelo maior envolvimento dos diversos
actores sociais, nomeadamente dos empregadores que, cada vez mais, reclamam uma ampla
participao nos processos de deciso e de gesto do sistema educativo , os seus efeitos
repercutem-se no s na escola, mas tambm no desempenho profissional dos docentes.
De facto, com a democratizao do ensino, a escola acolheu, igualmente, uma populao
docente heterognea na sua formao e interesses, nas suas expectativas e projectos, no seu
envolvimento e participao na vida da prpria instituio escolar. E como foi notado, trouxe,
igualmente, alunos herdeiros de diversas culturas e bens culturais, possuidores de capitais
diferenciados e de heranas de saber distintas, de todo difceis de integrar em modelos de
formao e em projectos educativos estticos, menos atentos diversidade desta populao
discente. De facto, numa sociedade em mudana implica ter em ateno a emergncia de um
novo tipo de aluno e de indivduo, capaz de expressar, atravs da sua formao, os efeitos
da cultura (formao) adquirida atravs da sua frequncia da instituio escolar. No plano
individual, algum capaz de se integrar socialmente, nomeadamente atravs do exerccio de
uma profisso.

Jorge Carvalho Arroteia

271

Por outro lado, o exerccio da actividade docente em instituies que so solicitadas


a abrir-se sociedade local, comunidade de origem urbana, industrial ou de servios,
comunidades estas detentoras de saberes e de experincias diferenciados, de projectos e de
culturas distintas, de tradies e de heranas socioculturais diferenciadas, exige das instituies
de ensino superior e dos seus agentes posturas e modos de interveno distintos. Tal facto
decorre do exerccio da actividade docente e da sua actividade num contexto em que as
escolas, na sua origem, objectivos e funes, repartem a sua aco com outros meios de
saber, formativos e culturais, e com outras entidades, formais e paralelas, que convergem,
sua maneira, para a construo do conhecimento. Embora no estando em causa a razo da
instituio escolar nem a especificidade destas organizaes sociais, quedamo-nos perante
algumas das funes que lhe so mais adequadas.
Referem-se diversos autores sua funo primordial, de capacitao profissional, e
funo de mudana social que desempenha nas sociedades hodiernas. Capacitao
profissional que deve habilitar para o desempenho de uma actividade especfica, mesmo que
a sociedade actual se veja to confrontada com a mutao dos saberes, com a evoluo dos
conhecimentos, com o domnio das novas tecnologias, com a obsolescncia dos saberes
tradicionais, com a precariedade dos estatutos sociais e, com o questionamento constante
dos modelos de formao. E se a formao ao longo da vida entrou j no nosso quotidiano,
no ser possvel escola e ao professor preparar-se para a mudana se ele prprio no
interiorizou essa mudana e se no lhe forem dados meios para a sua constante e permanente
actualizao.
O mesmo acontece se as escolas no forem capazes de acompanhar, a par e passo, a
evoluo da prpria sociedade ou se esta no as considerar como parceiros adequados para
este desafio. Se no se consolidar uma cultura adequada, ou ethos organizacional, capaz
de enfrentar a mudana como uma necessidade e no como algo que trava a liberdade e
desempenho dos professores, e se no forem, enfim, tomadas iniciativas facilitadoras do
desempenho da profisso docente no mbito da pedagogia de ensino superior, no
possvel renovar a Escola. As exigncias contidas na LBSE, relacionadas com as qualificaes
do professor do ensino superior (art 32), exigem a habilitao acadmica de grau de doutor, de
mestre ou de licenciados que tenham prestado provas de aptido pedaggica e capacidade
cientfica. Contudo, no so considerados parmetros especficos os atributos individuais
relacionados com a capacidade de exposio e de sntese, a comunicao interpessoal, a
disponibilidade pessoal perante os alunos ou mesmo a valorizao concreta destas caractersticas,
a par da capacidade investigativa.
O exerccio da actividade docente, nos contextos que descrevemos e nos cenrios que
apresentmos, constitui um desafio a toda a prova: uma tarefa que exige saber, tenacidade,
doao e empenhamento, formao constante e orientada para enfrentar as novas realidades
e contextos societais, o exerccio de novas funes e a perenidade da aco da velha
instituio escolar. Ser professor no , apenas, ser um actor social, interessado no devir da
prpria instituio escolar e atento aos sinais de mudana que afectam o seu funcionamento.
Nos dias de hoje, ter igualmente em conta o exerccio de uma profisso distinta das demais,
pelas funes pedaggicas e cientficas que desempenha, pelos mtodos de trabalho que
utiliza e pelos resultados que obtm.

272

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Tal reflexo obriga-nos a considerar outros aspectos inerentes profisso docente,


nomeadamente os que se relacionam com as representaes sociais do prprio docente, que
podem assumir significados diferentes consoante o subsistema de ensino universitrio ou
politcnico e a tipologia da instituio em que se lecciona e as caractersticas da comunidade
e da sociedade em que se vive. Da que o exerccio da funo docente tenha no domnio das
representaes sociais e dos efeitos prticos dessas representaes (traduzidas no valor dos
respectivos salrios ou no estatuto social da carreira docente) efeitos muito diversos, que se
repercutem, inevitavelmente, no desempenho da profisso.
Este facto exige estratgias diferenciadas, que condicionam a tarefa e o mnus profissional,
referentes ao desempenho profissional e mobilidade. Mobilidade que decorre da natureza da
funo docente, muitas vezes geradora de conflitos com a profisso, com a instituio, com
os alunos e com a sociedade. Mobilidade imposta pela identificao e escolha de estratgias
adequadas ao desempenho profissional. Estratgias estas que, iniciadas geralmente na
titularidade de um Mestrado ou j de um Doutoramento, marcam formas distintas de
desempenho e de progresso numa carreira definida por estatutos autnomos (universitrio
e politcnico).
Importa, ainda, atender produo/reproduo de ambientes escolares diferenciados, de
produes/reprodues sociais diversificadas, relativas ao exerccio profissional e, muitas vezes,
geradores de conflitos geracionais que afectam, indistintamente, esta profisso. E nestes
contextos que emergem diversas orientaes metodolgicas e linhas de pensamento, diferentes
actuaes e prticas profissionais, distintos actores, muitas vezes com linhas de orientao
metodolgica contraditrias, onde as experincias de natureza individual ou mesmo grupal se
sobrepem, tantas vezes, s linhas de orientao metodolgica dos programas e dos projectos
educativos definidos pela prpria instituio escolar. Contudo, o exerccio da docncia no
ensino superior exige o ser solidrio ao nvel da instituio onde se lecciona e da rea cientfica
e profissional em que se integra, dando, assim, oportunidade sobrevivncia e continuidade
da instituio escolar. manter a solidariedade funcional do grupo a que se pertence e manter
essa afiliao, no domnio laboral, para alm da escola e da comunidade onde se reside.
O enunciado das questes anteriores, embora relativas a contextos das nossas instituies
escolares, leva-nos a recordar a actividade docente entendida como aco educativa, na
perspectiva de Durkheim como uma empresa contraditria, geradora de angstia e de
entusiasmo (HANNOUN, 1995). De angstia, porquanto enfrentando, no seu dia-a-dia, uma escola
em mutao e um pblico cada vez mais diferenciado e afectado por estas transformaes, o
professor sente as dificuldades de, sozinho, promover essa mudana. E no consegue, por si
s ou mesmo associado aos seus companheiros, mudar isoladamente a escola e muito menos
a sociedade onde vive. De entusiasmo, porque a riqueza e o contacto das experincias vividas,
as metodologias utilizadas e as iniciativas desenvolvidas, de acordo com a diversidade e a
especificidade desses alunos, bem como os afectos cultivados permitem vislumbrar, na sua
actividade profissional, a riqueza de acompanhar o crescimento e o desenvolvimento humano
dos seus alunos numa interaco mtua com a prpria sociedade.
Os aspectos assinalados mostram como necessrio ter em conta o contexto social da
prpria escola e recuperar o humanismo que identificou as sociedades ocidentais; ter em
ateno o desenvolvimento humano dos alunos; ter em considerao o saber e o exemplo de

Jorge Carvalho Arroteia

273

professor; prosseguir mtodos pedaggicos adequados, baseados em objectivos claros e no


envolvimento de todos os actores (alunos e professores); ter em conta a leitura dos sinais dos
tempos, como forma determinante de anlise e da aco sociocultural.
Embora sem pretendermos apontar qualquer resposta simplificadora da realidade complexa
do exerccio da funo docente ou da importncia das didcticas no ensino superior,
parece-nos oportuno recordar que a criao de ambientes escolares humanizados, fundados
na construo de espaos de trabalho onde coexistam o trabalho escolar e o extra-curricular,
necessrios ao exerccio desta profisso. Aqui devemos construir espaos onde os saberes
curriculares consigam responder aos insucessos das aprendizagens dos alunos e contribuir
para a construo de comunidades inclusivas, centradas na formao e no desenvolvimento
humano da populao discente e dos professores.
Parafraseando Hannoun (1995), diramos ainda que, na sua funo de educador e de
produtor de conhecimentos, o professor deve conseguir: conciliar as determinaes do mundo
com a liberdade da pessoa humana. Para tanto, tem de saber aliar:
as competncias profissionais adequadas que lhe permitam dominar um corpus
cientfico na sua rea ou domnio profissional;
auxiliar os alunos na aquisio desses saberes, promovendo e incentivando a reflexo e
pesquisa prprias;
promover a explorao adequada das metodologias e tcnicas de ensino que facilitem
a construo de saberes fundada nas tarefas de docncia e de investigao;
basear a sua actividade, nas suas dimenses formativa e de investigao, numa aco
pedaggica, de natureza relacional e humanista, que d corpo a uma nova escola
e pedagogia.
neste contexto e aco que se fundamenta o interesse pelas iniciativas e realizaes que
se prendem com o prosseguimento de polticas que atendam, convenientemente, formao
dos recursos humanos para os diversos subsistemas de ensino, nomeadamente do ensino
superior. Neste caso, justifica-se o aprofundamento da Pedagogia Universitria (REIMO, 2001),
entendida no como uma cincia obsoleta, de carcter oculto ou de menor interesse, mas
sim como uma nova rea cientfica, aberta a novas investigaes e de reconhecido interesse
no desenvolvimento de novos contextos e situaes de aprendizagem, de comunicao e de
construo do conhecimento cientfico, no mbito do ensino superior.

Reformas de ensino

O processo de mudana dos sistemas educativos e a sua adaptao s exigncias de novos


contextos sociais e polticos, por iniciativa reformista do Governo ou por aco externa, tal como
acontece em relao ao ensino superior com a sua configurao ao Processo de Bolonha, so
acompanhados de alteraes pedaggicas, organizacionais e administrativas, que, dada a sua
profundidade, se podem enquadrar no mbito das reformas do ensino.
No havendo concordncia em relao sua melhor definio, transcrevemos de Figueiredo
(2001, p. 26), baseado num estudo de T. Husen (1986), que o desenvolvimento de uma
reforma educativa, na sua perspectiva de estratgia de formulao, adopo, implementao e
avaliao, deve obedecer a seis princpios estruturantes: o primeiro considera que as reformas
educativas so parte das reformas sociais; o segundo, relativo inciativa da reforma, a nvel
nacional e central, mas exige debate, negociao, consulta pblica e motivao, a nvel local
e institucional; o terceiro considera que, ao planear uma reforma de grande envergadura,
deve ter-se em conta as tradies e as prticas fortemente enraizadas, considerando que a
mudana deve vir a ocorrer gradualmente; o quarto obriga maior participao possvel em
todas as fases de construo da reforma; o quinto deve ter em considerao a resistncia
mudana; e o sexto preconiza a necessidade de construo desde o incio de um sistema de
avaliao e monitorizao da reforma.
Por sua vez, Colom e Domnguez (1997, p. 26) afirmam: As reformas educativas pretendem
de forma flexvel desenhar as estruturas dos sistemas educativos mediante contributos especficos
a fim de alcanarem a igualdade educativa entre todos os cidados (). As inovaes pedaggicas
vo mais orientadas para a escolarizao dos mais incapacitados a fim de alcanarem as quotas
de aprendizagem que pode assumir: neste sentido, as polticas de compensao educativa,
a implantao de novas tecnologias ou a poltica de integrao so algumas das medidas
demonstrativas das funes que se pretendem concretizar mediante medidas inovadoras.
Tambm Mendes (2000, p. 307) adianta que as reformas educativas, do ponto de vista
conceptual e da deciso poltica, so objecto de uma problematizao crescente (), aumentando
tal criticismo medida que se vo sucedendo as experincias reformistas no terreno e medida
que o desenvolvimento das cincias sociais e humanas permite nveis de conhecimento superiores
sobre a aco dos actores e seus constrangimentos e consequncias.
Relativamente ao contexto europeu e internacional, o estudo realizado pela Eurydice (1997,
p. 7), relativo s reformas dos sistemas educativos entre 1984 e 1994, entende por reforma
educacional como toda a inovao educacional que abrange a elaborao, implementao ou
abolio de polticas destinadas a mudar o produto social do processo educativo e das suas

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

276

prioridades ideolgicas, econmicas e polticas. Ainda no contexto internacional, o estudo de


Carnoy (1999) acerca dos efeitos da mundializao sobre as reformas educativas aponta trs
tipos distintos (Op. cit., p. 41-51):
as que respondem evoluo da procura de qualificaes para o mercado de trabalho
nacional e internacional e s novas idias de organizao da produo, baseadas no xito
escolar e nas competncias profissionais reformas baseadas na competitividade;
as que respondem s restries oramentais do sector pblico e ao rendimento das
sociedades privadas, reduzindo os meios de que dispem o sector pblico e o sector
privado para financiar a educao e a formao reformas baseadas em imperativos
financeiros;
as que tentam cumprir a funo poltica importante da educao como agente de
mobilidade social e de igualdade social as reformas baseadas na equidade.
Tendo em conta a evoluo prxima do sistema educativo portugus, diversos estudos
permitem a compreenso e anlise das principais medidas e reformas realizadas. De Fernandes
(1992) transcrevemos alguns dados que nos permitem compreender a sua evoluo prxima,
nomeadamente nos perodos liberal e republicano. Assim, de acordo com este autor (Op. cit.
p. 57), com a criao dos liceus em 1836 por Passos Manuel (Decreto de 17 de Novembro)
institucionaliza-se em Portugal um sistema de educao escolar em trs nveis primrio,
secundrio e superior , que perdurou at actualidade. Mesmo assim, no obstante a ruptura
poltica com o antigo regime, assumida pelo regime liberal, h uma continuidade de concepes
educativas, de formas de organizao da instruo e do processo poltico de implantao das
reformas entre os dois (Op. cit., p. 58).
Por sua vez, Simes (1988) estudou o conjunto das reformas de poltica educativa
durante o perodo do Estado Novo (1926-1968), permitindo-lhe destacar a natureza das
medidas ento tomadas, nomeadamente a orientao da educao para a passividade,
em funo das caractersticas do regime de Salazar e dos traos rurais dominantes da
sociedade portuguesa.
Relacionado com o perodo alargado da 1 Repblica Revoluo de Abril/74, transcrevemos
de Carvalho (1986) algumas notas relacionadas com a evoluo das reformas educativas
em Portugal.

1. Aspectos gerais da 1 Repblica

Como nota dominante do perodo referente 1 Repblica, constata-se a necessidade da


reforma da mentalidade portuguesa, que muitos consideram s ser possvel atravs da
instruo e da educao. Por isso, a educao republicana surge como uma educao
interessada na criao e consolidao de uma maneira de ser portugus, capaz de
expurgar a Nao de quantos males a tinham mantido () arredada do progresso
europeu, sem fora, sem coragem, sem meios para sacudir de si a sonolncia em
que mergulhara (CARVALHO, 1986, p. 651 e segs.). Algumas circunstncias pesam
negativamente no desenvolvimento deste projecto. Vejamos algumas delas:
analfabetismo: Portugal um pas de analfabetos. De facto, em 1911, 75% da
populao portuguesa era analfabeta; em 1930, 67,8%;

Jorge Carvalho Arroteia

277

insuficiente n de escolas primrias: em 1910/11 existiam em Portugal 5 552


escolas oficiais do ensino primrio, em 1925/26, existiam 7 126;
deficiente preparao pedaggica dos professores;
msera situao econmica.

No obstante estas dificuldades, foram promovidas algumas medidas, de que se destaca a


Reforma do Ensino Primrio, em trs escales (Decreto de 29 Maro 1911):
elementar (obrigatrio, para todas as crianas, entre os 7 e 9 anos);
complementar (facultativo, para as crianas dos 10 aos 12 anos);
superior (facultativo, para crianas dos 12 aos 14 anos).
Acompanhou esta iniciativa a criao das Escolas Normais Primrias (Lisboa, Porto
e Coimbra).
Reconhece R. Carvalho (Op. cit., p. 678) que o pas real no possua as condies mnimas
para suportar o arranque das providncias decretadas, no s por dificuldades econmicas,
que em tudo tinham reflexo, como tambm por carncia de uma mentalidade disposta a aceitar
mudanas de comportamento social. Mesmo assim, o mpeto reformista da 1 Repblica
prosseguiu com:
reforma do ensino primrio (10 Maio 1919), que determinou os seguintes graus: geral
(obrigatrio, para todas as crianas, entre os 7 e os 12 anos) e superior (facultativo, dos
12 aos 15 anos);
reforma do ensino secundrio (17 Abril 1917).
Estas medidas foram completadas com as seguintes propostas legislativas:
manuteno dos Cursos Complementares de Letras e de Cincias;
manuteno dos Liceus Nacionais centrais (Lisboa, Porto e Coimbra) e dos Liceus
Nacionais (1 por cada capital de distrito);
criao das Universidades de Lisboa e do Porto (22 Maro 1911);
estatuto da Educao Pblica (Joo Camoesas) 1923.
Com o fim da 1 Repblica (28 Maio 1926), e nos anos posteriores, foram tomadas
medidas, relacionadas com o ensino primrio e com os outros nveis de ensino. Resumimos
as seguintes:
reforma do ensino primrio (1927) reduo de 2 anos no total da escolaridade;
reduo do ensino primrio geral (elementar), entre os 7 e os 11 anos;
reduo do ensino primrio superior (complementar), entre os 11 e os 13 anos;
reforma do ensino primrio (1930). Neste caso, dos 4 anos de ensino primrio obrigatrio,
s os trs anos passam a constituir o ensino elementar (exame final), sendo o 4 ano de
complementaridade.
Para alm destas medidas, foi ainda determinado:
proibio da co-educao;
extino do ensino primrio complementar;

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

278

encerramento das Escolas Normais Primrias e sem substituio pelas escolas de


Magistrio Primrio, destinadas preparao dos professores primrio elementar e aos
do ensino infantil;
criao dos Postos de ensino (1931) e dos Regentes Escolares e a desvalorizao
da profisso de professor do ensino primrio;
afirmao da cultura do saber ler, escrever e contar nas populaes rurais.

Estas medidas foram acompanhadas de diversas iniciativas relacionadas com os outros


sistemas de ensino, tais como:
reforma do ensino liceal (1927) reduo da escolaridade liceal de sete para seis anos;
publicao do Estatuto do Ensino Secundrio (18 Dez 1931), destinado a codificar
toda a dispersa legislao respeitante a este grau de ensino (programas, normas de
concursos de livros a adoptar, uso do caderno dirio, funes dos Reitores; Liceus:
nacionais centrais, nacionais e municipais);
criao dos cursos de Cincias Pedaggicas (1930);
publicao do Estatuto da Instruo Universitria (1926);
Bases da Remodelao do Ministrio da Instruo Pblica (1936) e a criao da
Mocidade Portuguesa;
adopo do Livro nico (1936);
realizao do Plano dos Centenrios, em 1940 (Centenrios de 1140 e de 1640);
a reforma do ensino liceal (1947), com Curso Geral de 5 anos e Curso Complementar
(Letras e Cincias) de 2 anos;
a reforma do ensino tcnico profissional, industrial e comercial (1947) (ciclo preparatrio
de 2 anos e aperfeioamento profissional de 4 anos).
No incio da segunda metade de Novecentos, destacamos outras medidas, tais como:
lanamento do Plano de Educao Popular (1952) dos Cursos de Educao de
Adultos e da Campanha Nacional de Educao de Adultos (Pires de Lima);
determinao relativa escolaridade de 4 anos (4 classe) para os alunos do sexo
masculino (1956) Leite Pinto;
alargamento do ensino dos adultos para a 4 classe (Leite Pinto);
alargamento da escolaridade obrigatria para 4 anos (1960) (Leite Pinto);
criao da Faculdade de Letras do Porto (1962);
criao dos Estudos Gerais Universitrios de Angola e de Moambique (1962);
desenvolvimento do Projecto Regional do Mediterrneo (1959-1964), pelo Ministro Leite
Pinto, e a insero da escola portuguesa no moderno esquema de correlao entre o
Ensino e a Economia (1959);
alargamento do perodo de escolaridade obrigatria para 6 anos (ensino primrio com
dois ciclos: elementar 4 classes e complementar 2 classes (Galvo Teles);
criao do Ciclo Preparatrio (2 anos) aps aprovao no exame da 4 classe (1968),
criao do IMAVE (Instituto dos Meios Audiovisuais de Ensino);
exonerao de Salazar e nomeao do Primeiro-Ministro, Marcelo Caetano (1968);

Jorge Carvalho Arroteia

279

lanamento do Projecto do sistema escolar e Linhas gerais da reforma do ensino


superior (1971), pelo Ministro da Educao, Veiga Simo.

Entre os exemplos recentes de reforma do sistema educativo portugus, recordam-se,


apenas, duas das mais recentes: a Lei n 5/73 e a Reforma promovida pela CRSE.
Lei n 5/73 Como princpio geral, o estabelecimento do regime de escolaridade obrigatria
de 8 anos, bem como a exigncia de frequncia at 14 anos. No que respeita ao Ensino
Bsico, assegurado pelo Estado, a durao prevista era de 8 anos, repartidos em dois
ciclos distintos: o Ensino Primrio de 4 anos e o Ensino Preparatrio, com igual durao.
Para alm destes aspectos, previa ainda a Lei n 5/73 a generalizao da educao pr-escolar,
com carcter supletivo em relao famlia, destinado s crianas dos 3 aos 6 anos de idade.
Ao Ministrio da Educao caberia a responsabilidade da formao do respectivo pessoal docente.
Para tanto, contemplava a referida Lei o reforo do Ensino Mdio e a criao de diversos cursos,
de educadores de infncia, Professores do Ensino Primrio, Auxiliares Sociais, etc.
Tambm em relao ao ensino secundrio, previa-se a constituio de um 2 ciclo secundrio,
com a durao de 4 anos, repartido em dois ciclos distintos: o 1 Ciclo ou Curso Geral e 2 Ciclo
ou Curso Complementar.
A preocupao com a democratizao do ensino passava, igualmente, pela reforma do
ensino superior, de que destacamos: a institucionalizao de cursos de ps-licenciatura (de
doutoramento e de especializao profissional), o desenvolvimento da investigao cientfica,
o alargamento da rede de estabelecimentos do ensino superior (Politcnico e Universitrio), e
a possibilidade dos adultos poderem ingressar neste nvel de ensino atravs da realizao de
exames Ad-hoc.
Em complemento ao que anteriormente referimos, transcrevemos parte do texto da Base I
da Lei n 5/73:
e) Assegurar a todos os cidados o acesso aos vrios graus de ensino e aos bens da
cultura, sem outra distino que no seja a resultante da capacidade e dos mritos, para
que o Estado dever organizar e manter as convenientes instituies oficiais de ensino,
de investigao e de cultura e apoiar instituies particulares com a mesma finalidade.
f) Proporcionar uma educao bsica a todos os portugueses.
A queda do Governo de Marcelo Caetano, em 25 de Abril de 1974, interrompeu o processo
de aplicao desta reforma, sucedendo-se, nos anos seguintes, um conjunto de medidas que
vieram permitir o acesso de um nmero cada vez maior de alunos educao.
Depois da Revoluo de Abril de 1974, e particularmente desde o incio da dcada de
oitenta, segue-se um perodo de longa discusso poltica, com a elaborao de diferentes
projectos de Lei de Bases do Sistema Educativo Portugus, at sua aprovao, em 1986.
Depois desta, iniciam-se os trabalhos da Comisso de Reforma do Sistema Educativo, que,
em 1986, publica o Projecto Global de Actividades e, em 1988, o Projecto de Reforma
(CRSE, Julho de 1988), onde se registam os seguintes princpios orientadores:
a) a concepo de uma escola pluridimensional, orientada para a prossecuo do sucesso
educativo de cada um;

280

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

b) a elaborao de uma organizao curricular, marcada por preocupaes de modernidade,


sentido de utilidade e respeito pelos valores da cultura portuguesa;
c) a racionalizao da administrao da educao , orientada por uma decidida descentralizao
regional e institucional e por um sentido participativo alargado;
d) o desenvolvimento de um subsistema de formao tcnica e profissional, orientado por
uma matriz coerente e aberta de valorizao e de creditao de aces de formao
profissional, integradas ou articulveis com a educao escolar;
e) a adopo de novos modelos de formao e gesto dos agentes educativos, designadamente atravs de maior exigncia qualitativa na formao inicial e contnua dos
professores e da aprovao de um estatuto dignificador das carreiras docentes e tcnicas
de educao.
O aprofundamento do estudo relacionado com a evoluo do sistema educativo portugus,
no decurso das duas ltimas dcadas, reala um conjunto de profundas alteraes que foram
introduzidas nos domnios dos planos curriculares de ensino, da organizao pedaggica e
administrativa das escolas, na formao dos recursos humanos e nos estatutos profissionais
dos docentes, medidas que configuram processos de reforma a destacar na histria recente do
nosso sistema educativo. No seu conjunto, estas medidas identificam a orientao das polticas
educativas na actualidade, as quais tm sido condicionadas por um conjunto de factores, entre
os quais sublinhamos:
a ideologia dominante e os programa da aco (enquadramento geral das grandes
famlias polticas europeias);
a situao econmica do pas determina os meios e os recursos disponibilizados;
os programas de Governo e a estratgia e aco polticas, no sentido do papel a desenvolver
pela escola e o papel que lhe cabe na transformao da prpria sociedade;
os relatrios sobre avaliao e sobre polticas educativas, escolas de qualidade e outros,
produzidos pela OCDE, bem como as recomendaes elaboradas por outros organismos
internacionais.
Mesmo assim, os resultados alcanados no conseguiram superar as expectativas sociais e
pedaggicas, pelo que, como observa Azevedo (2001, p. 121), importa prosseguir com novas
medidas e investimentos que permitam uma nova dinmica de assuno de responsabilidades,
uma maior liberdade de ensinar e de aprender, uma maior participao social, procurando e
construindo a informao, avaliando, contrapondo, dando fim a um ciclo de mera diabolizao
da administrao pblica e de profunda inaco social.
No conjunto dos pases do Ocidente Europeu, tem-se vindo a assistir, a partir dos finais dos
anos sessenta do sculo XX, a um conjunto de reformas do ensino que traduzem as profundas
mudanas sociais e laborais aqui registadas. Entre elas, salientamos as mudanas introduzidas,
no decurso da dcada de oitenta, nos sistema de educao e de formao nos pases de UE
e da EFTA/EEA, particularamente ao nvel da escolaridade obrigatria, no sentido de preparar
as geraes mais novas, os futuros actores da Europa do sculo XXI (EURYDICE, 1997), o
que pe em evidncia a importncia acordada entre os Governos de diferentes pases, a fim de
dar resposta procura social, econmica e cultural dos sistemas sociais nos pases de regime

Jorge Carvalho Arroteia

281

democrtico e ao progresso em curso. Esta situao incentivou a mobilidade geogrfica da


populao entre os pases do centro e os da periferia e deu origem a diversos ajustamentos
dos sistemas educativos a estas novas condies, impostas pelo desenvolvimento social,
econmico e tecnolgico.

Regulao do sistema educativo

O normal funcionamento do sistema educativo requer a aplicao de um conjunto de


princpios orientadores da sua actividade e de normas que garantam a universalidade de
procedimentos, sobretudo de natureza administrativa e pedaggica, a funcionalidade das
escolas e as aprendizagens dos alunos. Se aplicados escola, a regulao consiste, de acordo
com Sarmento, citando Derouet (1997, p. 441), no efeito de coordenao onde se mobiliza o
conjunto de processos que fazem com que que todos os estabelecimentos, apesar de tudo,
funcionem, aspectos que nos remetem para as questes relacionadas com a administrao
e a gesto dos estabelecimentos de ensino.
Conforme se notou, estes atributos requerem a coordenao das diferentes iniciativas e
a aco das entidades responsveis por essas tarefas, nomeadamente no que se refere ao
cumprimento da legislao em vigor. Por isso, o acompanhamento e o controlo do sistema
educativo, nomeadamente no que respeita ao cumprimento da legislao, ao desempenho
das organizaes escolares e do pessoal e avaliao dos resultados dos alunos, exigem,
de acordo com Silva (2006, p. 123), a definio do projecto de sociedade, sendo que
a tendncia para esta regulao clara e, aparentemente, at um pouco irracional visto que a
taxa de esforo que existe no parece ser compensada por ganhos sociais ou de eficincia.
No seio do sistema educativo portugus, a regulao da responsabilidade dos servios
de inspeco. De acordo com a LBSE (art 49):
1. o sistema educativo deve ser objecto de avaliao continuada, que deve ter em conta
os aspectos educativos e pedaggicos, psicolgicos e sociolgicos, organizacionais,
econmicos e financeiros e ainda os de natureza poltico-administrativa e cultural.
2. Esta avaliao incide, em especial, sobre o desenvolvimento, regulamentao e aplicao
da presente lei.
Ainda no captulo referente ao desenvolvimento e avaliao do sistema educativo, diz o
art 53: a inspeco escolar goza de autonomia no exerccio da sua actividade e tem como
funo avaliar e fiscalizar a realizao da educao escolar, tendo em vista a prossecuo
dos fins e objectivos estabelecidos na presente lei e demais legislao complementar.
Esta apresentao deixa em aberto a orientao precisa das actividades de avaliao e de
inspeco do sistema, separando as actividades relacionadas com o ensino superior dos
demais subsistemas de ensino.
No seu estudo sobre a avaliao e inspeco das escolas, Silva (Op. cit., p. 207) observa
que Inspeco foram atribudas funes de controlo do sistema educativo ao servio de um
poder ou de uma administrao burocrtica centralizada. Assim, a IGE tem pautado a sua

284

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

poltica e orientao operacional, fundamentalmente a partir da dcada de noventa do sculo


XX, por alguma articulao com as tendncias dos servios europeus de inspeco congneres,
designadamente atribuindo um papel significativo s tarefas de avaliao das escolas.
No havendo uniformidade quanto s orientaes relacionadas com o significado da
avaliao e da inspeco, aceitamos que a primeira se pode orientar mais para actividades
atinentes ao desempenho do sistema, enquanto que a segunda para as actividades referentes
ao seu acompanhamento, funcionamento e verificao da conformidade. Vrias leituras
podemos fazer desta orientao e da noo de controlo:
em sentido restrito, este resume-se verificao da exactido, da preciso, da conformidade
(check) (LANDSHEERE, 1979, p. 57);
eventualmente, este pode ser menos rgido e ter em devida considerao as performances
do processo (adaptive control);
pode, ainda, orientar-se para a qualidade (quality control), tendo, neste caso, em considerao
a conformidade do produto s normas de preciso, de composio, de forma, ()
previamente determinadas. Como assinala o mesmo autor ((Loc. cit.), deve incidir sobre
o sistema educativo ((monitoring of a educacional system), consistindo ento numa
observao sistemtica e regular da evoluo de um sistema educativo, a fim de o manter
na linha dos objectivos fixados e de impedir eventuais disfuncionamentos.
Recordamos Landsheere (Op. cit., p. 238), que nos esclarece sobre a tarefa do auditor
(evaluation
evaluation auditor
auditor). Neste caso (Loc. cit.), a auditoria consiste em confiar a experts externos a
responsabilidade de verificar se a avaliao do ensino, realizada pelos inspectores, directores
gerais ou avaliadores ligados a um estabelecimento () foi efectuada de forma correcta,
suficientemente rigorosa e imparcial. Trata-se de uma tarefa complementar da actividade
inspectiva, mas com ela intimamente relacionada.
Para I. Mayo (1990, p. 11), a misso da inspeco observar algo a partir de dentro, ou
seja, desempenhar a funo inspectiva com base no exame e na observao (Inspectio-onis)
de algo que se conhece bem o seu interior e funcionamento. Esta perspectiva no exclui, antes
completa, a tendncia para o cumprimento desta tarefa conjuntamente com a verificao dos
procedimentos e da sua conformidade em relao s normas e aos critrios previamente
determinados. Tal pode corresponder a um novo conceito de avaliao, caracterizado pelo
acompanhamento dos resultados, pela sua discusso permanente, negociao e participao
acrescida dos actores envolvidos no processo. Trata-se de uma avaliao interactiva, assente
em novos conceitos e metodologias de gesto, nomeadamente a gesto estratgica.
Crtico em relao s funes de inspeco, M. Santos (2003, p. 94) afirma: a inspeco
incide no processo e no no produto, isto , preocupa-se prioritariamente com a conformidade
dos procedimentos administrativos, no cumprimento estrito do texto da lei, sem preocupaes
explcitas pela qualidade da gesto e pela prossecuo dos objectivos dos Servios, incluindo a
satisfao dos clientes. Logo de seguida, acrescenta: esta viso estrita e redutora do conceito
de base legal necessita de uma alterao profunda. Por isso, conclui o autor: sem fugir
questo central da responsabilizao dos agentes autonomia e responsabilizao so duas
faces da mesma moeda , o controlo externo dever ter como orientao predominante o
contributo construtivo para a melhoria da qualidade dos Servios.

Jorge Carvalho Arroteia

285

Outros autores, nomeadamente M. Bernard (1987, p. 12), defendem a realizao de


auditorias ao sistema educativo, entendidas como o controle dos controles, ou seja,
um processo construdo e negociado, baseado numa leitura plural e interactiva entre o controlo
e a avaliao. Este acompanhamento sistemtico do sistema pode, assim, ser entendido como
uma forma de regulao, justificvel em instituies dotadas de alguma autonomia, que permita
um maior envolvimento e participao dos actores sociais, mormente no que respeita sua
aprendizagem colectiva, relacionada com os objectivos e os meios postos disposio das
instituies de ensino superior. Por isso, os resultados decorrentes da avaliao dos sistemas
educativos contribuem no s para melhorar a sua organizao, funcionalidade e relaes
com a sociedade, mas tambm, para induzir um conjunto de procedimentos e de mudanas
que afirmem o desempenho deste sistema, isoladamente e na sua articulao com os demais
sistemas sociais.
Com base em estudos de diversos autores, Silva (2006, p. 224) questiona estes resultados,
afirmando que persistem muitas dvidas e incertezas acerca da capacidade das inspeces
proporcionarem uma genuna melhoria do desempenho e dos resultados dos servios que so
objecto de inspeco. De qualquer modo, a tendncia para a criao de um Estado regulador
(SILVA, Op. cit., 228) justifica a existncia legal dos servios de inspeco, no obstante a
necessidade de uma avaliao ajustada do seu funcionamento e resultados.
Embora tendo presente as manifestaes relacionadas com a evoluo e a expanso
do conhecimento, a aco e a poltica educativas, no se podem desligar dos contextos
institucionais e societais que afectam os diversos cenrios, educacionais, culturais e outros,
que condicionam a aco reformista e inovadora das instituies educativas. Neste sentido, as
tarefas de inspeco e de avaliao podem desempenhar uma importante funo reguladora,
com benefcios para as instituies, os alunos e os cidados.
Pelo seu interesse, referimos, em separado, alguns aspectos relativos regulao do
ensino superior.

Regulao do ensino superior

A anlise da evoluo recente do sistema de ensino superior em Portugal anda associada


publicao de legislao diversa, relacionada com os estatutos, autonomia, financiamento e
avaliao deste sistema. Entre esta, conta-se a que diz respeito ao desenvolvimento e qualidade,
com particular incidncia na regulao externa atravs da avaliao e da inspeco. Note-se que
as exigncias actuais da nossa sociedade e do Estado vo no sentido de uma maior exigncia
e qualidade da administrao pblica e do desenvolvimento de actividades de regulao interna
(controlo interno ou autocontrolo), apoiadas por mecanismos de controlo externo, desenvolvidos
por entidades independentes.
Embora de forma complementar, as prticas seguidas pela administrao pblica, relativas
verificao do desempenho e ao cumprimento legal dos procedimentos, devem ser consideradas
como instrumentos de apoio gesto da coisa pblica e, por isso, consideradas como
instrumentos relevantes de apoio deciso poltica. Contudo, tendo em conta algumas
prticas da administrao pblica, o controlo externo tido, geralmente, como demasiado
desincentivador da gesto. E, na situao presente, colide at, em diversos aspectos, com o
esprito das instituies de ensino superior, que reclamam a sua funo como promotoras da
inovao e da modernizao, e da prpria sociedade.
Embora prosseguindo mtodos distintos, o conhecimento aprofundado da organizao
e do funcionamento dos servios pblicos , hoje, objecto de diversas intervenes, que
assentam no desenvolvimento de mecanismos internos de controlo interno (particularmente
no domnio da avaliao interna) e, sobretudo, em aces de controlo externo. Neste caso,
regista-se a importncia das aces de auditoria como indutoras do processo de melhoria de
funcionamento interno das organizaes , bem como as intervenes de carcter inspectivo,
baseadas na apreciao do cumprimento estrito da lei. Estes procedimentos enquadram-se,
globalmente, em actividades de regulao pblica, ou seja, desenvolvida directamente pelo
Estado ou por outras entidades de natureza pblica.
Importa referir que a regulao do ensino superior corresponde ao conjunto de normas e
de regras que estabelecem a organizao, funcionamento e o cumprimento das actividades
desenvolvidas pelas instituies que integram este sistema. Assim, a regulao compreende no
s a preparao e aprovao das normas, mas tambm a sua implementao e a verificao
do cumprimento das regras, determinadas pela administrao pblica.
No nosso caso, o Regime jurdico do desenvolvimento e qualidade do ensino superior
(Lei n 1/2003) estabelecia no Captulo V, referente Garantia de qualidade do ensino superior,
serem atribuies do Estado nesta matria (art 33 2):

288

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

a) Assegurar que as instituies prestem informao sobre os indicadores de qualidade


dos estabelecimentos de ensino e cursos e publicit-la;
b) Assegurar a existncia de um sistema de avaliao e acompanhamento das instituies
de ensino superior;
c) Criar um sistema de fiscalizao, assente na Inspeco-Geral da Cincia e do Ensino
Superior, independentemente do sistema de avaliao.
De acordo com a citada Lei (art 39), Inspeco-Geral compete-lhe fiscalizar o ensino
superior e o cumprimento da legislao em vigor.
Como assinala Afonso (CNE, 2002, p. 97), a responsabilidade da verificao da conformidade
legal uma funo primordial da inspeco na lgica da burocracia weberiana, constando,
portanto, da verificao do cumprimento dos normativos e o respeito pelas formalidades.
Entendemos, porm, no ser a nica, uma vez que os servios de inspeco no podem deixar
de ter presente os conceitos da Nova Gesto Pblica ((New
New Public Management
Management),
), bem como a
sua adequada aplicao modernizao do Estado e s reformas da administrao pblica.
Nesta perspectiva, importa melhorar a morfologia e o funcionamento dos servios de
interesse pblico, de modo a garantir a sua melhor prestao e de proteger e garantir os direitos
de cidadania da populao portuguesa. Por isso, a implementao de estratgias conducentes
reforma e modernizao do Estado exige a adopo de alternativas actual prestao
dos servios pblicos, sugerindo no s a melhoria do seu funcionamento, mas tambm o
aproveitamento adequado dos recursos materiais, humanos e financeiros ora disponveis.
neste contexto que se inserem as actividades relacionadas com a inovao e a mudana,
onde a avaliao das polticas pblicas desempenha um papel fundamental.
Tendo presente a evoluo da sociedade de informao em que vivemos e os desafios que
esta encerra no mbito dos modelos de interveno pblica e da sua ligao aos cidados,
parece-nos relevante defender a complementaridade de aces em matria de avaliao das
polticas pblicas. Por isso, achamos oportuno recordar a proposta de Ferro (1996, p. 45),
relativa avaliao comunitria de programas regionais, avaliao esta que, sendo comum aos
trabalhos no mbito das cincias sociais, exercida em trs nveis distintos:
ex-ante, que opera na fase de formulao dos objectivos de poltica e da configurao
dos programas de actuao, um nvel que se socorre essencialmente de critrios avaliativos,
como a coerncia, a pertinncia e a adicionalidade;
on-going, que opera na fase de desenvolvimento/execuo dos programas, muito centrada
no sistema de acompanhamento e gesto, e que lana mo de critrios avaliativos do tipo
eficincia e conformidade;
ex-post, que opera na fase de confronto com resultados/realizao efectivos e, sobretudo,
com a produo de efeitos, a qual valoriza critrios avaliativos, como a eficcia, a
eficincia e a adeso.
A referncia a estes nveis de avaliao (geralmente utilizados em trabalhos no domnio
das cincias sociais) entendida como um processo amplo, pressupondo procedimentos de
interaco mais ou menos longos e administrativamente institucionalizados (Op. cit., p. 31)

Jorge Carvalho Arroteia

289

refora o sentido instrumental, estratgico e substantivo da avaliao total, reguladora


do sistema de ensino superior.
certo que, nestas aces de regulao, a avaliao e a inspeco, embora de forma
distinta como se deduz das modalidades de avaliao ex-ante, on-going e ex-post acima
referidas tm de articular entre si os procedimentos, de modo a reforarem as suas funes de
fiscalizao e de acompanhamento do sistema. Mais ainda, como aponta Ferro (Op. cit., p. 40),
torna-se necessrio transformar a avaliao em processos mobilizadores e de aprendizagem
colectiva, superando as vises que a reduzem a um conjunto de procedimentos tcnicos e
burocrticos de fiscalizao.
este o desafio que se coloca aos servios de inspeco no mbito dos sistemas de
ensino superior cientfico e tecnolgico nacional. Um desafio que emerge da necessidade de
dar resposta ao Governo e opinio pblica relativamente ao funcionamento do sistema das
instituies de ensino superior; s actividades desenvolvidas pelos parceiros do sistema; aos
investimentos realizados, bem como aos resultados alcanados. Uma actuao que aponte para
o reforo da sua interveno no domnio das auditorias de gesto, que promova a qualidade
e o desempenho das instituies de ensino superior ao nvel da eficincia, da eficcia e dos
resultados e que facilite a participao e a aproximao aos cidados. Esta cooperao passa,
ainda, pela colaborao estreita com outros servios pblicos, nomeadamente com os que
tm a seu cargo o registo de indicadores de funcionamento do ensino superior, a acreditao
e a avaliao.
No mbito do sistema de ensino superior, recordamos a legislao, em tempo publicada,
que consagra a existncia dos mecanismos de regulao:
Lei n 38/94, de 21 de Novembro, estabelece as bases do sistema de avaliao e
acompanhamento das instituies de ensino superior;
Decreto-Lei n 205/98, de 11 de Julho, cria o Conselho Nacional de Avaliao do Ensino
Superior;
Decreto-Lei n 205/2002, cria a Inspeco-Geral da Cincia e do Ensino Superior;
Lei n 1/2003, de 6 de Janeiro, aprova o Regime Jurdico do Desenvolvimento e da
Qualidade do Ensino Superior;
Decreto-Lei n 149/2003, de 11 de Julho, aprova a orgnica da Inspeco-Geral da
Cincia e do Ensino Superior.
Ao estabelecer as normas de regulao dessas instituies, o Estado pretendeu assegurar
o seu bom funcionamento e desempenho, incentivando a qualidade e defendendo os direitos
elementares de cidadania da sua populao. Definiu, ainda, as regras a cumprir, de modo a
garantir a sobrevivncia das instituies em benefcio da comunidade cientfica e da prpria
sociedade portuguesa.
Importa assinalar que a regulao, permitindo a reproduo de uma determinada entidade
em condies de equilbrio, principalmente sob a forma de contratos (FRREOL, 1995, p. 228),
no est isenta de conflitos. Assim acontece em qualquer processo de regulao social,
em que as normas estabelecidas (e os resultados do desempenho) nem sempre geram um
julgamento unnime da parte dos indivduos e das instituies, particularmente das instituies
de ensino superior. A este respeito, recordamos que a misso do ensino superior no se

290

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

esgota no imediatismo dos resultados de curto prazo, sendo necessria prudncia na anlise
dos indicadores de desempenho, por forma a no pr em causa o ambiente adequado
reflexo, aprendizagem e criao (SIMO, 2003, p. 32), pelo que a inovao e a mudana,
a operarem-se, so merecedoras de algum tempo de reflexo.
Pensamos oportuno referir, a este respeito, dois dos mecanismos de regulao deste
subsistema, pela mo da avaliao e pela mo da inspeco.

Regulao pela mo da avaliao


A expanso registada pelo sistema do ensino superior, universitrio e politcnico, no decurso
das duas ltimas dcadas, expressa na evoluo da sua populao docente e discente, no
alargamento da rede, na diversificao dos cursos e, naturalmente, no empolamento dos
oramentos relativos ao funcionamento das instituies pblicas e privadas, justifica a ateno
que, hoje em dia, o poder poltico e a prpria sociedade conferem a este subsistema de
ensino. Justifica-se, ainda, este facto pelas alteraes registadas nos sistemas produtivos e
de emprego, conduzindo a situaes de emprego desqualificado e de desemprego nos jovens
diplomados, o que faz agravar muitas das observaes crticas e expectativas goradas que se
colocam ao funcionamento e organizao deste subsistema de ensino.
Referidos na LBSE os princpios orientadores do ensino superior universitrio e politcnico,
o funcionamento das escolas e a actuao do seu corpo docente so regulamentados por
diversos documentos legais. Destes, destacamos os que acentuam as questes relacionadas
com a democratizao do ensino superior, das suas relaes com a sociedade e da autonomia
das instituies de natureza universitria e politcnica. A estas preocupaes tm-se vindo a
juntar outras mais recentes, relacionadas com a natureza e a qualidade do ensino, a natureza
da investigao e a internacionalizao do ensino e da investigao.
Englobando aspectos distintos, ao ensino superior universitrio so atribudas, por lei,
responsabilidades diferentes das do ensino superior politcnico, razo pela qual o processo de
avaliao em curso, embora baseado em princpios comuns, tem vindo a contemplar algumas
nuances assentes na diversidade, na organizao deste subsistema e no seu funcionamento.
Contudo, como nota Costa (2003, p. 110), o interesse pelo papel da avaliao s pode ser
interpretado como uma mensagem clara de que, a um tempo de crescimento anrquico do
sistema de ensino superior (), se vai seguir um outro em que a lgica ser a de uma regulao
consistente. Mais ainda, que o desequilbrio do binmio quantidade versus qualidade, at
agora em favor do primeiro, vai ser decididamente invertido.

Regulao pela mo da inspeco


A criao da Inspeco-Geral da Cincia e do Ensino Superior, servio integrado na
administrao directa do Estado, sob tutela do ento Ministrio da Cincia e do Ensino Superior
(em 2002), coincide, temporalmente, com a evoluo da sociedade portuguesa, dominada pela
procura crescente da educao terciria, pelo incremento da formao ao longo da vida e
pela consciencializao da necessidade de reviso das polticas educativas, relacionadas com
os modelos de formao, o desempenho e a avaliao das instituies de ensino superior.
Para alm dos factores relacionados com os sectores do ensino e da investigao, juntam-se,
neste contexto, novos cenrios societais, determinados pela globalizao e internacionalizao

Jorge Carvalho Arroteia

291

dos mercados; pelo progresso cientfico e inovao tecnolgica; pelo acrscimo da mobilidade
de mo-de-obra e de capitais, conjuntamente com as exigncias de competitividade, de
mobilizao do capital humano e de adequao dos novos conhecimentos e competncias da
educao terciria e do seu ajustamento aos sistemas de emprego. Tais circunstncias obrigam
a acrscimos significativos do investimento na qualificao dos recursos humanos e inovao
nas prticas de gesto pedaggica e cientfica das instituies do sistema de ensino superior.
Este o cenrio dominante no contexto europeu e internacional e que est na origem dos
esforos oficiais encetados, com vista melhoria dos sistemas de ensino e de formao
superior,a fim de garantir o desenvolvimento sustentado das sociedades ps-industriais e o
desempenho eficaz das actividades econmicas que as animam. Tendo presente esta realidade,
importa assinalar a importncia do ensino superior, universitrio e politcnico, na formao do
capital humano, em diversas reas cientficas, e nos processos de investigao e inovao,
indispensveis ao desenvolvimento da nossa sociedade e sua afirmao internacional.
Se atendermos evoluo recente do sistema educativo portugus, em particular ao
subsistema de ensino superior, verificamos que, decorrida a fase de expanso da rede de
estabelecimentos universitrios e politcnicos de natureza pblica, concordatria, particular
e cooperativa e da sua abertura a uma populao cada vez mais diversificada nas suas
origens geogrficas e sociais, este tem vindo a consolidar-se, permitindo o aprofundamento do
processo de democratizao social e de participao cvica da nossa populao.
Tendo em conta as diferenas socioculturais e as assimetrias espaciais que afectam a
igualdade dos cidados ao acesso aos benefcios da educao, da cultura e da cincia
importante recordar que a democratizao do ensino, da cultura e da cincia, tem de ser
acompanhada da melhoria dos indicadores de desempenho e de qualidade ao nvel da
docncia, da formao e da investigao, asseguradas pelas instituies de ensino superior.
Estes requisitos devem igualmente permitir uma melhor articulao entre os sistemas de
educao-formao-investigao e a sociedade, o seu reconhecimento cultural e cientfico,
a validao dos padres de exigncia, a valorizao do mrito e a afirmao da funo social
das instituies de ndole superior.
Os aspectos acima referidos so indispensveis consolidao do sistema de educao
terciria e nossa participao na construo do espao europeu de ensino superior consubstanciado no tratado de Bolonha. Contribuem, ainda, para o desenvolvimento da nossa sociedade
e para a criao de condies que garantam a melhoria dos nveis de instruo, de qualificao
profissional e de qualidade de vida dos portugueses. Sendo estas algumas das preocupaes
evidenciadas pela comunidade acadmica e cientfica, importa reafirmar:
a oportunidade das medidas de poltica educativa que garantam a aposta na qualidade
do ensino e da investigao e o reforo das sinergias entre ambos;
que promovam a igualdade de oportunidades no acesso aos bens culturais e cientficos;
que fomentem o desenvolvimento de projectos e de programas de natureza cientfica
e tecnolgica;
que garantam o aumento da produtividade e da utilidade pblica dos sistemas de ensino
superior e de investigao cientfica e tecnolgica, sobretudo atravs da introduo de
prticas de gesto eficientes, da internacionalizao da sua actividade e da avaliao
adequada dos seus resultados.

292

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Por isso, importa:


garantir, nesta misso, a liberdade entre o ensino superior, pblico e o no pblico
(assente em critrios idnticos de exigncia e rigor de funcionamento);
fomentar a cooperao entre si e a sua ligao ao mercado de trabalho.
Os objectivos anteriormente enunciados reforam a necessidade de uma constante inovao
e o enfrentar de novos desafios com que se debatem os nossos sistemas de ensino e de
investigao:
no seu desempenho nacional e internacional, no mbito da formao do capital humano e da
aplicao da investigao na promoo do desenvolvimento humano, no progresso social,
cultural e econmico da sociedade portuguesa, bem como na melhoria do bem-estar
da sua populao;
na promoo de uma utilizao adequada dos recursos de investigao financiados
pelo Estado, no sentido de melhorar a capacidade de resposta das instituies de
ensino e de investigao s necessidades do desenvolvimento do pas e aos desafios
da internacionalizao;
na prestao de um servio pblico de mbito nacional, capaz de congregar as sinergias
necessrias para a estabilidade social e poltica, institucional e intergeracional, dos actores
individuais e colectivos interessados na afirmao da educao terciria.
Estes so alguns dos aspectos considerados pela Inspeco-Geral da Cincia, Inovao e
do Ensino Superior, aquando da publicao do Decreto-Lei, n 205/2002 (art 10), que referia:
A Inspeco-Geral da Cincia e do Ensino Superior um servio dotado de autonomia
administrativa e tcnica, com atribuies no mbito da auditoria e do controlo do funcionamento
do sistema de ensino superior e do sistema cientfico e tecnolgico, bem como dos restantes
servios e organismos do MCES e de salvaguarda dos interesses dos utentes dos mesmos.
A leitura desta legislao levou-nos a considerar que as atribuies deste servio apontam,
fundamentalmente, para duas tarefas distintas: auditoria e controlo do funcionamento dos
sistemas de ensino superior, cientfico e tecnolgico nacionais, tarefas a desempenhar com
outras instituies oficiais, nomeadamente com as entidades responsveis pela avaliao deste
subsistema de ensino. Neste caso, e como aponta M. Santos (2003, p. 96): o sistema de avaliao
dever alimentar uma base de dados e indicadores, por forma a propiciar informao devidamente
validada e, consequentemente, com credibilidade, a todos os parceiros interessados.
Note-se que as questes relacionadas com a regulao externa (inspeco e avaliao) so
indissociveis da autonomia e do projecto das instituies de ensino superior. Este deve assentar
na identificao clara do projecto pedaggico, cientfico, cultural e de insero na comunidade
(BROCH, CROS, 1992) e constituir-se como um aspecto fundamental a ter em conta por esta
nova inspeco. De facto, como nota Costa (2003, p. 105), ao Estado incumbe () assegurar
que esses projectos educativos prprios dispem de qualidade justificativa da sua integrao
na oferta disponvel e, ainda, que so conformes Constituio da Repblica.
Nestas circunstncias, justifica-se que a liberdade de livre escolha por parte dos candidatos
ao ensino superior, entre estabelecimentos de ensino de natureza diferente, traduzida na
liberdade de ensinar e aprender, deve assentar em requisitos fundamentais de qualidade e de

Jorge Carvalho Arroteia

293

constitucionalidade, garantidos pelo Estado. Em complemento, referimos, mais uma vez, ser nosso
entendimento que a autonomia destas instituies traduzida no seu projecto educativo
deve ser tida em conta nas aces que incidam sobre estas instituies de ensino superior pelas
entidades com responsabilidade de auditoria e de controlo do seu funcionamento.
Relativamente ao ensino no pblico, a autonomia pedaggica, cientfica e cultural constitui
um dos aspectos do seu funcionamento, estabelecido nos estatutos das referidas instituies,
pelo que a realizao de auditorias e de inspeces devem propiciar:
uma reflexo sobre o seu desempenho e sobre a melhoria da qualidade do sistema;
favorecer a troca de experincias em torno dos resultados da regulao no ensino superior;
contribuir para o desenvolvimento de programas de qualidade no ensino superior,
particularmente no sistema no pblico.
Estas atribuies esto de acordo com o referido por alguns autores.
Citando P. Boumard ((in: ESTRELA, RODRIGUES, 1994, p. 53), falar de auditoria considerar
os estabelecimentos como sujeitos sociais coerentes, e o eventual desvio entre esta coerncia
vital e as modalidades efectivas de sua realizao que constitui objecto de exame. Importa,
por isso, que os mecanismos de auditoria e de controlo, interno e externo, permitam identificar
e acompanhar as situaes normais e as que carecem de interveno apropriada, permitindo
informar o decisor poltico e o pblico interessado sobre a natureza das anomalias e das
disfunes que afectam este ou aquela parte do sistema. Nestas circunstncias, deve o
processo de fiscalizao ser complementar da auditoria e do controlo interno e externo e
que, uma vez posto em prtica, seja o garante da tomada das melhores decises polticas,
relacionadas com o funcionamento e o desenvolvimento das nossas instituies de ensino e
de investigao.
Controlo interno, auditoria e fiscalizao devem, portanto, ser entendidas como complementares entre si e fundamentais na procura de solues adequadas que visem o melhor
funcionamento das instituies e o exerccio das boas prticas de gesto correntes nos nossos
estabelecimentos de ensino. Deve esta triangulao assegurar o cumprimento da lei em vigor,
dos princpios de conformidade e a autonomia das instituies, de forma a:
promover o seu envolvimento no processo de melhoria da qualidade;
apreciar devidamente a pertinncia dos projectos institucionais em que esteja envolvida
e a sua coerncia contextual;
exigir os melhores resultados do desempenho em termos de: eficcia (objectivos/
resultados) e de eficincia (recursos/resultados).
Os procedimentos acima referidos poderiam dar oportunidade ao desenvolvimento de
propostas inovadoras ao nvel da administrao pblica, reiterando a confiana nos parceiros
sociais e nas entidades que compartilham com o Estado a responsabilidade da formao dos
recursos humanos, da inovao e da internacionalizao destes sistemas sociais.
Destas propostas, destacamos a elaborao de contratos de confiana, baseados
na construo da memria organizacional (LOUCHE, 1994, p. 190) que deve animar
as instituies de ensino superior. Este tipo de contratos, reconhecedores da cultura

294

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

organizacional de cada uma das entidades, facilitaria a implementao de mecanismos de


avaliao interna das instituies e, por conseguinte, a funo de uma Inspeco.
Utilizando a proposta de M. Santos (2003, p. 95), a incidncia dos contratos de confiana
deveria passar pelo acompanhamento e anlise de procedimentos, com vista sua adequao
e prossecuo dos objectivos estabelecidos, pelo levantamento de indicadores de input e
desempenho e pela reflexo sobre estes indicadores conducente a uma eventual (re)definio
de estratgias, planos e procedimentos.
Este projecto no nos parece estar em desacordo com os princpios estabelecidos na Lei
n 1/2003 (6JAN03) Regime Jurdico do Desenvolvimento e Qualidade do Ensino Superior,
que atribuiu ao Estado (art 33-1) uma funo essencial na garantia da qualidade do
ensino superior, mas subsidiria da sociedade e das instituies. Por esta via, cabe a esta
Inspeco-Geral a responsabilidade de fiscalizao do sistema (art 33-2.c).

Rendimento escolar

A permanncia dos alunos no sistema educativo e as migraes internas que ocorrem


atravs da sua frequncia em diversos ciclos de ensino so apreciadas atravs de um conjunto
de parmetros de avaliao, que nos permitem identificar o rendimento escolar desta populao.
Contudo, importa assinalar a existncia de diferentes critrios que nos permitem conhecer os
aspectos relativos vida escolar e s sadas dos alunos do sistema educativo.
De salientar que, apesar dos encargos acrescidos com o funcionamento dos sistemas
educativos e das polticas promotoras da democratizao do ensino, apoiadas pelos organismos
internacionais, tais como a UNESCO, o fraco rendimento escolar , ainda hoje, responsvel pela
excluso escolar e social de milhares de indivduos que no conseguem cumprir a escolaridade
de base ou que, tendo-a frequentado, permanecem econmica e culturalmente marginalizados
por via dos resultados escolares, das representaes sociais que impendem sobre eles ou
pela ausncia de programas de remediao eficazes, que permitam ultrapassar as barreiras,
nefastas, impostas pelas avaliaes escolares.
Perante diversas propostas de anlise do rendimento escolar, inclumos aqui as que se
referem a sadas antecipadas do sistema educativo

Abandono escolar
A sada prematura do sistema educativo, antes dos alunos completarem o ciclo de estudos
que iniciaram, conhecida por abandono escolar. Este conceito aplica-se aos alunos que
frequentam o perodo de escolaridade obrigatria, ou seja, os que saem do sistema educativo
antes de completarem o 9 ano de escolaridade, e calculado em relao ao total da populao
entre os 10 e os 15 anos de idade.
No caso de outras sadas que se verificam ao longo do ano ou no termo do ano escolar,
antes, durante, ou aps a concluso da escolaridade obrigatria, podem ser referidas: como
sadas antecipadas, no caso do clculo incidir sobre a populao entre os 18 e os 24 anos,
e sadas precoces, no caso dos alunos sarem da escola antes de completarem o ensino
secundrio (12 ano), e tomando por base o mesmo grupo de cidados, dos 18 aos 24 anos
de idade (SILVA, 2006).
Trata-se de indicadores escolares de grande significado, qualitativo e quantitativo, uma vez
que expressam o fracasso escolar dos alunos, bem como a importncia de factores internos
e externos no sistema, geradores de situaes de excluso social.
A extenso do abandono escolar revela aspectos relacionados com o desenvolvimento
pessoal dos alunos, nomeadamente os que se referem inteligncia, personalidade e atitudes,

296

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

que afectam, de forma distinta, o seu rendimento acadmico, assim como causas sociais,
relacionadas com a origem geogrfica e social, o gnero, as acessibilidades, a tipologia da
escola, etc.. Por outro lado, pe em causa a organizao e funcionamento dos sistemas de
ensino e de formao quando este abandono, geralmente precoce, acompanhado por uma
entrada desqualificada no mercado de trabalho.
O incremento deste fenmeno em alguns contextos locais e regionais pe a descoberto
as diferentes condies sociais, econmicas e culturais dominantes, geralmente externas
ao sistema educativo, mas tambm condies internas, relacionadas com a escola, que
condicionam a sua organizao, funcionamento e o sucesso dos alunos.
A estas condies, responsveis pela excluso social da populao escolar, devemos
associar factores internos ao sistema, relacionados com os planos curriculares, a gesto
pedaggica e administrativa da escola, o desempenho dos professores e outros condicionalismos
responsveis pela reduo da esperana de vida escolar de muitas populaes escolares. Estas
circunstncias determinam a oportunidade de diferentes medidas de natureza pedaggica,
organizacional e de aco social, que permitam a reduo deste fenmeno, o qual pode ter,
como causas imediatas, elevados nveis de absentismo, indutores das sadas prematuras do
sistema de ensino.

Desperdcio escolar
O desperdcio um conceito que tem em conta quer o rendimento efectivo dos alunos,
enquanto frequentam o sistema educativo, quer o no aproveitamento global das suas
possibilidades, essencialmente por razes de natureza pessoal ou institucional.
Poderemos, ainda, falar em desperdcio, em sentido mais amplo, quando avaliamos os
resultados finais alcanados pela populao escolar (ou apenas por algumas cohortes
conjunto de indivduos que vivem o mesmo fenmeno durante o mesmo perodo de tempo,
em geral o ano civil ou estratos profissionais), em funo dos objectivos, dos recursos e dos
meios que lhe so oferecidos, dificultando a aprendizagem ou o exerccio da funo docente.
Durante a vida escolar dos alunos, o desperdcio escolar um importante indicador de
eficcia interna do sistema e manifesta-se atravs das sadas precoces dos alunos do sistema
(abandono escolar), pela sua permanncia alm do perodo de escolaridade obrigatria
(repetncia) ou, ainda, pelos resultados da aprendizagem (sucesso/insucesso escolar).
A manifestao deste fenmeno tem diversas consequncias, quer para os alunos quer para
a sociedade. Em relao aos discentes, o desperdcio reduz a eficincia educacional da escola,
e os alunos atingidos pelo insucesso podem manifestar formas de desajustamento social,
decorrentes da falta de confiana, dos sentimentos de inferioridade ou da falta de confiana
em si. Na sociedade, estes fenmenos traduzem-se num acrscimo significativo de encargos,
designadamente os que respeitam realizao de programas especficos, orientados para a
socializao, a capacitao profissional e a ocupao dos tempos de lazer desta populao.
O conhecimento do desperdcio escolar, referido pelas taxas de reteno (ou seja, de
alunos que permanecem num dos ciclos do ensino bsico, em relao ao total de discentes que
iniciaram esse ciclo de estudos), de abandono e de promoo (ou passagem), fundamental
para estabelecer o diagnstico e conhecer a eficcia interna de um ciclo de estudos ou do
prprio sistema educativo.

Jorge Carvalho Arroteia

297

Resultados
O desenvolvimento dos sistemas educativos na actualidade e a abordagem que deles
fazemos com base na anlise sistmica impem que tenhamos em considerao o rendimento
e os resultados finais do processo educativo. Estes podem ser expressos de forma distinta,
consoante consideramos as aprendizagens dos alunos, traduzidas no sucesso acadmico dos
mesmos, no total de diplomados, na adaptao das aprendizagens ao mercado de trabalho, no
contributo dos investimentos em educao no processo de desenvolvimento social, econmico
e cultural do pas, etc.
No podendo existir uniformidade de critrios em relao importncia de cada um
dos aspectos referidos, o produto resultante do processo educativo, traduzido em termos
quantitativos, qualitativos e no desenvolvimento humano da populao escolar, cabe no
mbito desta designao, cuja expresso estatstica vem consubstanciada em diversos
tipos de indicadores: de frequncia, de aproveitamento, de sada e de insero profissional,
classificados, geralmente, por insucesso. Como nos recorda Martins (MARTINS, CABRITA,
1991, p. 10), diz-se que qualquer entidade apresenta insucesso quando no consegue atingir
os objectivos propostos ou isso no acontece no tempo previsto.
Em relao populao escolar, o referido autor (Loc. cit.) prossegue, afirmando que,
em relao ao insucesso escolar, este usualmente atribudo ao facto de os alunos no
atingirem as metas fim de ciclos dentro dos limites temporais estabelecidos, traduzindo-se
na prtica pelas taxas de reprovao, repetncia e abandono escolar. Contudo, muitas outras
consequncias das aprendizagens escolares no podem ser expressas quantitativamente,
mas podem ser aproveitadas em processo de certificao de competncias, individuais e
profissionais, permitindo, assim, uma melhor integrao social e laboral do indivduo.
Tomando por base um estudo internacional desenvolvido pela OCDE sobre Schools and
quality. A International report, do qual utilizmos a traduo em lngua espanhola (PAIDS/
MEC, 1991, p. 184), transcrevemos as dez caractersticas referidas pelas escolas que ento
foram consideradas como desempenhando um papel decisivo na determinao dos resultados
escolares dos alunos:
1. Um compromisso com normas e metas clara e previamente definidas.
2. Planificao em colaborao, co-participao na tomada de decises e trabalho colectivo
em tarefas de experimentao e de avaliao.
3. Direco favorvel ao incio e manuteno da melhoria.
4. Estabilidade de pessoal.
5. Estratgia para a continuidade do desenvolvimento do pessoal relacionado com as
necessidades pedaggicas e de organizao de cada escola.
6. Elaborao de um currculo cuidadosamente planeado e coordenado que assegure um
papel relevante para cada aluno adquirir o conhecimento e as destrezas essenciais.
7. Um elevado nvel de implicao e apoio dos pais.
8. Procura e reconhecimento dos valores prprios de cada escola.
9. Mximo emprego do tempo de aprendizagem.
10. Apoio activo e substancial da autoridade educativa responsvel.

298

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Outros aspectos podem ser considerados. Assim, num texto publicado por Nvoa (1992,
p. 77-98), de T. Good e R. Weistein, sobre As escolas marcam a diferena: evidncias, crticas
e novas perspectivas, estes autores chamam a ateno para as limitaes quanto ao modo
de encarar os resultados escolares dos alunos, considerando, para o efeito, a estabilidade dos
resultados escolares, a validade e a multiplicidade de critrios e o facto dos resultados mdios
dos alunos poderem ser enganadores.

Sucesso escolar
O sucesso escolar expressa os resultados finais de funcionamento do sistema educativo
no seu todo, por subsistemas, nveis e estabelecimentos de ensino. A nvel pessoal, traduz o
aproveitamento escolar dos alunos, individualmente, por turma e por curso.
A este respeito, recordamos que a transmisso e avaliao de conhecimentos constituem
uma das tarefas essenciais da escola, sendo certo que a esta no cabe o domnio absoluto
na transmisso e na construo dos saberes, exigindo a participao de outros meios e
agentes que favoream a aquisio de um conjunto de normas de actuao e de regras de
convivncia que favoream a integrao social do indivduo. Estas tarefas assentam num
processo complexo de socializao, que pressupe uma aprendizagem social, a qual, segundo
Cabanas (1984, p. 145), abarca trs aspectos distintos: psicolgico, cultural e social:
o primeiro pressupe um desenvolvimento das estruturas psquicas do indivduo de tal
forma que este no perca a sua identidade nem autonomia individual;
o segundo, os contedos e traos culturais especficos de uma sociedade e cultura
determinadas;
o terceiro, uma vasta aprendizagem social educao social , que abarca a formao
de uma conscincia social, a elaborao de uma postura social e, finalmente, uma
participao activa aco social.
Como nos recorda Martins (MARTINS, CABRITA, 1991, p. 13-19), diversas causas podem
estar associadas ao sucesso dos alunos, tais como as condies econmicas e culturais da famlia
de origem dos alunos; as condies socioculturais e escolares, associadas forma como est
organizada a escola, sobretudo os currculos acadmicos e causas escolares, relacionadas com
o sistema de ensino, e que Martins (Op. cit., p. 15-16) considera responsveis pelo insucesso
estrutural que o afecta, relacionadas com o tipo de articulao escola-alunos, caracterizada por
um poder arbitrrio da escola que na senda da unificao formal no contempla as desigualdades
socioculturais das diferentes populaes escolares que a frequentam.
A avaliao das aprendizagens dos alunos, dos conhecimentos adquiridos e da sua
integrao na sociedade permite identificar, no seu conjunto, o sucesso da populao escolar,
a qual no indissocivel do desempenho e do sucesso do sistema educativo que os acolhe,
revelando, na prtica, a necessidade de profundas alteraes no modo de funcionamento da
organizao escolar e na edificao do sistema educativo. De facto, como assinala Martins
(Op. cit., p. 24) no estudo sobre o insucesso escolar, qualquer poltica de fundo sobre a escola
ter de prever novos contedos curriculares, novas formas de orientao e funcionamento,
novos mtodos de avaliao e onde as desigualdades econmicas e culturais dos alunos sejam
claramente contempladas.

Sistema

Tendo presente que a sociedade concebida como um sistema ou um todo integrado


(FERNANDES, 1983, p. 31) e que, assim, qualquer mudana de um elemento tende a
provocar um processo de redefinio dos restantes elementos de forma a conseguir-se de
novo o equilbrio do sistema, fcil entender como as decises e as prticas no mbito do
sistema educativo so indissociveis das tomadas de deciso relativas aos outros sistemas
sociais. Esta referncia tem subjacente a noo de sistema, entendido como o conjunto de
elementos que se articulam entre si, de modo a constiturem um todo organizado, tal como
nos foi definido por L. von Bertalanfy ((in: CHIAVENATO, 1987. II, p. 350), para quem o mesmo
o conjunto de unidades reciprocamente relacionadas, que referem diversas propriedades,
entre as quais se destacam:
o objectivo,
o globalismo, ou totalidade,
a entropia,
a homeostasia.
A primeira destas noes refora o sentido comum ou propsitos da unidade na prossecuo
de fins colectivos; a segunda aponta para a interligao das partes, dos elementos, das
unidades orgnicas deste conjunto; a terceira recorda a tendncia que os sistemas tm para
o desgaste; e a ltima sublinha o equilbrio das partes nas suas relaes internas, entre si, e
externas, com o meio ambiente.
A juno destas duas propriedades refora o sentido que Birou (1978, p. 374) atribuiu
noo de sistema, entendido como uma combinao de partes de um conjunto, articuladas
de modo a constiturem um todo ou a contriburem para um resultado comum. E os resultados
dessa aco podem ser apreciados pela natureza dos produtos, revelados pela natureza e
adequao das formaes e dos recursos humanos que o sistema escolar lana, cada ano,
no mercado de emprego. Ser lgico esperar que os outputs resultantes da laborao do
sistema escolar estejam intimamente ligados s condies de funcionamento da(s) complexa(s)
unidade(s) que integra(m) a(s) unidade(s) central(ais) de processamento e, acima de tudo, dos
inputs que alimentam anualmente esta unidade, nas suas relaes com a sociedade.
Os sistemas sociais podem ser encarados como:
sistemas abertos (caso do sistema educativo);
sistemas fechados, em que o seu funcionamento no sofre influncia do exterior.

300

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

A este respeito, recordam-nos Colom e Dominguez (1997, p. 7) que todo o sistema de


educao se desenvolve de acordo com as necessidades sociais prprias do momento
histrico durante o qual surge para dar resposta adequada s preocupaes, problemticas
e perspectivas que se sentem na sociedade. Nesta perspectiva, as decises de poltica
educativa, ora entendida como interveno deliberada do Estado no domnio da Educao,
referem sempre uma acentuada componente prospectiva e de mudana. No fundo, pretende
com as aces de hoje instaurar novos modelos de convivncia, amanh (Loc. cit.). Esta
uma das razes por que, quando se desenvolvem aces no mbito do sistema educativo, se
devem ter presentes alguns dos pressupostos tericos que suportam a anlise prospectiva,
sobretudo no domnio da construo de projectos de sociedade ou de iniciativas concretas,
diferentes das actuais.

Sistema de ensino
A designao de sistema de ensino antecede a de sistema educativo, tal como definido
na LBSE (art 1). Anteriormente publicao da Lei de Bases, entendia-se que este sistema
integrava todas as estruturas dependentes do Ministrio da Educao, desde a educao
pr-escolar ao ensino bsico, secundrio e superior, o ensino artstico, a educao especial e a
educao de adultos. Um sistema formalmente alargado, estendendo-se desde a educao
pr-escolar ao ensino ps-graduao, ainda que a sua expresso prtica no corresponda
inteiramente a essa dimenso (COSTA, 1981, p. 73).
Com a publicao da LBSE e a clarificao da organizao do sistema educativo, nomeadamente da educao extra-escolar, considera-se que o desenvolvimento das diferentes aces
e iniciativas de natureza educativa respeitantes com a educao formal e com a educao no
formal podem caber a diferentes entidades oficias e no oficiais, relacionadas com formao
pessoal e profissional. Aqui se incluem, tambm, diversas actividades relacionadas com a
educao paralela (designao genrica que abarca o conjunto de conhecimentos adquiridos
fora do sistema formal de ensino, (atravs da imprensa, da rdio, da banda desenhada, do
cinema, da televiso, da internet, etc.), em espaos educativos e de formao.
Citam-se as associaes culturais e outras, os clubes, as academias e outras entidades
capazes de disponibilizarem espaos de formao, orientados para a populao jovem, para
a populao adulta ou j para a populao snior. No seu conjunto, estas podem oferecer
cursos de diferente natureza, vocacionados para a aprendizagem de determinadas matrias
e para o aprofundamento dos aspectos relacionados com a socializao em grupo, com o
desenvolvimento pessoal ou mesmo com actividades de ndole profissional, no reconhecidas
oficialmente pelo seus diplomas, mas com inegvel valor formativo.
semelhana de outros sistemas, consideramos estes espaos educativos como fazendo
parte do sistema de ensino e desempenhando uma funo alargada no domnio da formao,
da ocupao dos tempos livres e do desporto escolar.
A este respeito, importa assinalar que a LBSE (art 48) consagra o desenvolvimento
de actividades de complemento curricular que devem contribuir para o enriquecimento
cultural e cvico, para a educao artstica e insero dos educandos na comunidade.
Da que possamos considerar o conjunto destas entidades e das actividades programadas com
fins educacionais, tais como os programas de ocupao de tempos de lazer, de actividades

Jorge Carvalho Arroteia

301

artsticas, recreativas e desportivas, como fazendo parte de um sistema alargado, reconhecido


pela especificidade dos ensinamentos que ministra, das aprendizagens que faculta, das
competncias que desenvolve, em articulao ou de forma complementar ao sistema escolar
e educativo.

Sistema educativo portugus

Por sistema educativo pode entender-se o conjunto de estruturas, de meios e de recursos


que, de forma organizada e articulada, cumprem as funes da educao, em particular da
educao formal. Neste contexto, importa atender sua organizao administrativa, s
estruturas pedaggicas, aos contedos da educao, s orientaes e mtodos pedaggicos,
populao escolar (docente e discente) e s medidas de aco governativa que o regem,
como aspectos relevantes que permitem a sua identificao e diferenciao dos demais.
No sendo de todo necessrio recordar, salientamos que o nosso sistema educativo
o conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito educao, que se exprime pela
garantia de uma permanente aco formativa orientada para favorecer o desenvolvimento
global da personalidade, o progresso social e a democratizao da sociedade (art 1 LBSE).
Enquanto subsistema social, o sistema educativo rege-se por um conjunto de preceitos
organizativos que assentam em princpios consignados na Constituio da Repblica, tais
como: todos os portugueses tm o direito educao e cultura. Por isso, o nosso sistema
educativo solicitado a desempenhar um conjunto de funes, a saber:
assegurar a transmisso de conhecimentos, de experincias e de informaes que
permitam a formao cultural e cvica dos alunos, bem como a sua formao cvica
e artstica;
assumir, conjuntamente com a famlia e os meios de comunicao social, a aco como
agente de socializao, auxiliar dos demais e promotor do desenvolvimento social e
humano dos alunos;
desempenhar uma aco institucional especfica no mbito da educao pr-escolar e
dos ensinos bsico, secundrio, profissional, artstico, superior e outros, que responda
s necessidades, aspiraes e expectativas da sociedade.
No seu conjunto, o resultado destas atribuies condicionado pelas orientaes polticas dos
seus responsveis, pelos meios afectos ao seu funcionamento, pela formao e participao dos
seus actores, pelo desenvolvimento de parcerias e pelo contributo de outros agentes externos.
De acordo com a LBSE (art 54), reconhecido pelo Estado o valor do ensino particular
e cooperativo, podendo os estabelecimentos desta natureza que se enquadrem nos seus
princpios gerais, finalidades, estruturas e objectivos do sistema educativo serem considerados
parte integrante da rede escolar (art 55 da LBSE).
De acordo com Serro (1981, p. 17), ao olhar do aprendiz de historiador, dado sistema
de ensino, estruturado no tempo e no espao, mergulha sempre as suas razes em realidades

304

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

mais fundas e englobantes que nem sempre so imediatamente acessveis (). Tal facto
obriga a uma anlise detalhada da evoluo do sistema de ensino na sua relao com a
estrutura social e as ideologias dominantes. Da mesma forma, obriga a uma apreciao da
natureza e consistncia das polticas educativas seguidas, da viso estratgica e do projecto
dos seus responsveis, do empenho dos seus actores e, acima de tudo, do desperdcio que
tem caracterizado o funcionamento deste subsistema social.
Estes aspectos no escondem os desafios que se colocam prpria instituio escolar,
exigindo um grande envolvimento e participao de todos os seus utentes e responsveis na
prossecuo dos objectivos acima referidos. Recordamos que tal postura exige, sobremaneira, a
aceitao desta realidade social, que so os sistemas educativos, como um conjunto de unidades
formando um todo organizado, e de elementos interdependentes, de modo a promoverem um
melhor resultado final (output)
output) do que se estas partes funcionassem isoladamente.
output
Naturalmente que, sendo a escola um elemento vital deste universo, de esperar que,
semelhana da clula viva, ela prpria mantenha, no seu quotidiano, as mesmas caractersticas
e exigncias que permitem identificar aquele todo. Melhor dizendo: sendo a escola uma unidade
complexa que alberga uma populao diferenciada, vinculada pela aceitao de certas normas
e do desenvolvimento de projectos comuns centrados nas actividades escolares (ARROTEIA,
1993, p. 31), deve referir as caractersticas que marcam o seu meio e apresentar traos
idnticos aos que identificam as demais organizaes sociais.
Neste caso, como organizao social que , organizada, sobretudo, para a aprendizagem,
mas sem perder o seu pendor burocrtico e administrativo, a escola deve prosseguir um
conjunto de objectivos, pedaggicos, administrativos/organizacionais e institucionais, e ser
dotada de estrutura formal, imposta pela administrao, e espontnea, construda pelos
elementos que a integram. Estas propriedades devem garantir:
a diviso do trabalho social, consubstanciada na partilha das diversas tarefas e no
assumir de diferentes papis;
a diviso de autoridade e a existncia de um sistema de comunicaes entre os seus
membros;
a existncia de critrios objectivos de avaliao e de controle, traduzida numa superviso
hierrquica que abranja as tomadas de deciso dentro da organizao.
Recordam-se que os objectivos anteriores dizem respeito:
os de natureza pedaggica, realizao das actividades educativas e de aprendizagem,
em situao escolar formal e no formal;
os de natureza administrativa/organizacional, s funes e tarefas que tornam possvel
a subsistncia da organizao escolar;
os de natureza institucional, articulao das escolas com as entidades do meio em que
ela se insere.
Para completar esta apreciao, recordam-se alguns dos objectivos principais a prosseguir
pelas organizaes escolares (SERGIOVANI, 1978, p. 32):
servir a sociedade e () buscar a sua aprovao,

Jorge Carvalho Arroteia

305

servir a si mesma, atravs da integrao e da manuteno. A estes requisitos poderamos


ainda acrescentar:
o sucesso escolar, garantido sobretudo pela qualidade das aprendizagens;
a eficincia, traduzida, fundamentalmente, na relao custos da educao/sucesso
escolar dos alunos;
a satisfao profissional da sua populao, manifestada na segurana que sentem em
relao ao seu trabalho e estima, na autonomia e na capacidade da sua auto-realizao.
Note-se que parte destes atributos esto intimamente relacionados com as caractersticas
e o estilo dos docentes, com o seu desempenho profissional, com a diversidade e a natureza
dos alunos, com a progresso dos conhecimentos e aprendizagens desta populao, da sua
fase de crescimento e, sobretudo, da prpria organizao da escola.
Recordamos, no entanto, que, medida que as organizaes sociais vo evoluindo e
aumentando nas suas dimenses, tornam-se mais maduras e complexas, passando, frequentemente, por diversas crises e convulses. De certa forma, as crises de liderana, de autonomia,
de controlo e outras parecem acompanhar as diversas etapas de vida das organizaes sociais
onde as escolas se inserem.
Vejamos outros aspectos, agora relativos territorializao da poltica educativa, tal como nos
referida na LBSE. Em primeiro lugar, convir notar que o sistema educativo portugus tem por
mbito geogrfico a totalidade do territrio portugus continente e regies autnomas. Trata-se
de uma configurao que reala a existncia de um estado unitrio, onde persistem, a par das
estruturas administrativas de mbito nacional, as de nvel regional autnomo, regional e local.
Por outro lado, a coordenao poltica incumbe a um ministrio especialmente vocacionado
para o efeito (art 1), no caso vertente o Ministrio da Educao, que, atravs das suas
estruturas, ilustra diferentes nveis de organizao educacional:
o primeiro nvel, ou institucional, aparece-nos como responsvel pela formulao das
polticas educativas, pela definio do projecto educativo nacional e das suas finalidades,
pela regulamentao genrica do sistema e pela representao global que cabe ao nvel
mais elevado da hierarquia do Ministrio da Educao, representado pelo Ministro e pelos
seus Secretrios de Estado;
ao segundo nvel, intermdio, cabem as aces de planeamento e coordenao de
programas e estruturas administrativas e pedaggicas, relacionadas com a instruo, a
socializao e a estimulao, propriedades que podem ser desempenhadas quer pelos
diversos servios centrais do ME, quer pelos servios regionais;
o terceiro nvel, operacional, caracteriza-se pelo desempenho das funes de planeamento,
execuo e de controle da actividade educativa. Estando sobretudo representado pela
escola, a esta cabe desenvolver um esforo notvel de interligao com a comunidade
local e incentivar a participao dos alunos e professores, das famlias e das autarquias,
das entidades representativas das actividades sociais, culturais, recreativas e das
instituies de carcter cientfico.
No ser difcil aceitar que o desempenho destas aces depende de um conjunto de factores,
de natureza pessoal (relativos populao docente e discente), de natureza material (relacionados

306

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

com as caractersticas das infra-estruturas que servem a escola), e relacionais, dependentes


do tipo de relaes, horizontais e verticais, estabelecidas entre aquela populao.
Estas consideraes lembram-nos os diferentes aspectos que caracterizam as estruturas
organizativas de tipo horizontal, a saber.
pressupem a distribuio de funes entre os diferentes componentes de uma
organizao, baseando-se no princpio da diviso do trabalho;
permitem um maior grau de especializao dos membros da organizao, a ttulo
individual e colectivo;
implicam a dedicao de cada um dos membros da organizao a um trabalho concreto,
bem como a constituio de orgos que assumam a realizao colegial de funes.
Pelo contrrio, as estruturas organizativas de tipo vertical identificam-se:
pela fixao de nveis de responsabilidade devidamente hierarquizados;
pela definio clara de conceitos de responsabilidade, autoridade e delegao;
pela existncia de nveis hierrquicos distintos;
pela definio clara das competncias atravs de organogramas.
Se aplicada gesto dos estabelecimentos de ensino (DACAL, 1986), a organizao
horizontal adopta como soluo prtica a distribuio de funes entre diversos rgos e
pessoas; a vertical assenta no princpio da distribuio do poder por nveis diferenciados e
por critrios de autoridade e responsabilidade.
Tendo presente a realidade portuguesa, verificamos que a LBSE, no seu art 44, discrimina
os nveis de administrao e as funes que cabem administrao central e administrao
regional. primeira compete, nomeadamente:
concepo, planeamento e definio normativa do sistema educativo, com vista a
assegurar o seu sentido de unidade e de adequao aos objectivos de mbito nacional;
coordenao global e avaliao da execuo das medidas da poltica educativa ();
inspeco e tutela, () com vista, designadamente, a garantir a necessria qualidade
do ensino;
definio dos critrios gerais de implantao da rede escolar, da tipolgia das escolas
e seu apetrechamento, bem como das normas pedaggicas a que deve obedecer a
construo dos edifcios escolares;
garantia da qualidade pedaggica e tcnica dos vrios meios didcticos, incluindo os
manuais escolares.
Por sua vez, administrao regional cabe integrar, coordenar e acompanhar toda a
actividade educativa. Para o efeito, as Direces Regionais de Educao, enquanto organismos
desconcentrados do Ministrio da Educao, gozam de alguma autonomia relativamente a
aspectos especficos da sua actuao. J em relao aos princpios gerais que orientam a
administrao do sistema educativo, o art 43 da referida Lei afirma que a administrao e
gesto do sistema educativo devem assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade
e de participao que visem a consecuo de objectivos pedaggicos e educativos,
nomeadamente no domnio da formao social e cvica.

Jorge Carvalho Arroteia

307

O sistema educativo portugus compreende, a par do ensino pblico, funcionando


na directa dependncia da administrao central, das regies autnomas ou das autarquias
(GIASE/ME, 2006, p. 18), o ensino privado, sob iniciativa e responsabilidade de gesto
de entidade privada com tutela pedaggica, cientfica e tcnica (Loc. cit.). Assim, a LBSE
(art 54) reconhece o valor do ensino particular e cooperativo como uma expresso concreta
da liberdade de aprender e ensinar e do direito da famlia a orientar a educao dos filhos.
No seu conjunto, os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que se enquadrem
nos princpios gerais, finalidades, estruturas e objectivos do sistema educativo so considerados
parte integrante da rede escolar (art 55 da LBSE), ficando, por isso, sujeitos aco de
coordenao exercida pelo ministrio da tutela.

Subsistemas
Embora considerado no seu todo, o sistema educativo portugus organiza-se em diversos
subsistemas, cada um dos quais com objectivos, organizao e actividades diferenciadas.
De acordo com a LBSE, este integra, para alm da educao pr-escolar, trs outros subsistemas
fundamentais: o ensino bsico, o ensino secundrio e o ensino superior.

PT

1 Ciclo

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
2 Ciclo

3 Ciclo
Curs. Cientfico-

Jardim de Infncia

Ensino Bsico

-Humansticos Ensino Universitrio


Ensino Politcnico
Cursos Tecnolgicos

Cursos Artsticos Especializados Cursos de Especializao Tecnolgica


Cursos Profissionais

Educao pr-escolar CITE 0

Secundrio inferior geral CITE 2

Ensino superior

(sem ser da responsabilidade do Min. Educao)

(incluindo o pr-profissional)

Educao pr-escolar CITE 0

Secundrio inferior profissional CITE 2

CITE 5A

(da responsabilidade do Min. Educao)

Secundrio superior geral CITE 3


Primrio CITE 1
Estrutura nica CITE 1 + CITE 2

(no h distino institucional entre CITE 1 e 2)

Tempo parcial ou em alternncia


-/n/- Estgio obrigatrio + durao

Figura 3

Secundrio superior profissional CITE 3


Ps-secundrio no superior CITE 4

Escolaridade obrigatria
a tempo inteiro
a tempo parcial
Estudos no estrangeiro

Ano complementar
Atribuies aos nveis CITE:

Ensino superior

CITE 5B

CITE 0

CITE 1

CITE 2

308

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Educao Pr-escolar
De acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo, a educao pr-escolar, no seu
aspecto formativo, complementar e ou supletiva da aco educativa da famlia, com a qual
estabelece estreita cooperao (art 4-2). Destinada s crianas com idade compreendida
entre os trs anos e a idade de ingresso no ensino bsico, a educao pr-escolar preenche,
nos seus objectivos, os grandes desgnios da chamada funo socializadora da educao,
habilitando a criana a adaptar-se ao meio social em que vai viver (DURKHEIM, 1980, p. 58).
o que se pode ler atravs da consulta do art 5 da LBSE, que aponta como primeiros
objectivos da educao pr-escolar:
a) estimular as capacidades de cada criana e favorecer a sua formao e o desenvolvimento
equilibrado de todas as suas potencialidades;
b) contribuir para a estabilidade e segurana afectivas da criana;
c) favorecer a observao e a compreenso do meio natural e humano para melhor integrao
e participao da criana;
d) desenvolver a formao moral da criana e o sentido de responsabilidade, associado ao
da liberdade;
e fomentar a integrao da criana em grupos sociais diversos, complementares da famlia,
tendo em vista o desenvolvimento da sociabilidade;
f) desenvolver capacidades de expresso e comunicao da criana, assim como a
imaginao criativa, e estimular a actividade ldica;
g) incutir hbitos de higiene e de defesa da sade pessoal e colectiva;
h) proceder despistagem de inadaptaes, deficincias ou precocidades e promover a
melhor orientao e encaminhamento da criana.
No sendo nosso objectivo analisar as grandes metas desta iniciao, que apontam no
s para a socializao da criana mas tambm para o desenvolvimento harmonioso da sua
personalidade e orientao escolar futura, recordamos que ao Estado compete garantir uma
rede de estabelecimentos adequada, bem como garantir a formao dos recursos humanos.
Assim, a anlise dos princpios orientadores, relativos formao destes educadores e dos
outros professores, pode ser aprofundada pela leitura dos art s 30 a 33. Mesmo assim,
transcrevemos os princpios gerais em que assenta esta formao (art 30):
a) formao inicial de nvel superior ();
b) formao contnua que complemente e actualize a formao inicial numa perspectiva de
educao permanente;
c) formao flexvel que permita a reconverso e mobilidade dos educadores e professores
dos diferentes nveis de educao e ensino;
d) formao integrada quer no plano da preparao cientfico-pedaggica quer no da
articulao terico-prtica;
e) formao assente em prticas metodolgicas afins das que o educador e o professor
vierem a utilizar na prtica pedaggica;
f) formao que, em referncia realidade social, estimule uma atitude simultaneamente
crtica e actuante;

Jorge Carvalho Arroteia

309

g) formao que favorea e estimule a inovao e a investigao, nomeadamente em relao


com a actividade educativa;
h) formao participada que conduza a uma prtica reflexiva e continuada de auto-informao
e auto-aprendizagem..
Recorde-se que a integrao da educao pr-escolar no sistema educativo portugus
remonta a 1973, aquando da reforma do sistema educativo, e s em 1978 foram criados
jardins-de-infncia dependentes do Ministrio da Educao. Contudo, apenas na dcada
de noventa, em 1995, este Ministrio preparou o plano de expanso da rede de educao
pr-escolar, o qual, em articulao com outros ministrios, vieram a permitir, depois de 1997
e da publicao da Lei-Quadro da Educao Pr-Escolar (Lei n 5/97, de 10 de Fevereiro), o
desenvolvimento da educao pr-escolar, destinada s crianas com idade compreendida
entre os 3 anos de idade e a idade de ingresso nos ensino bsico.
De acordo com esta Lei (art 2), a educao pr-escolar a primeira etapa da educao
bsica no processo de educao ao longo da vida, sendo complementar da aco educativa
da famlia, com a qual deve estabelecer estreita cooperao, favorecendo a formao e o
desenvolvimento equilibrado da criana, tendo em vista a sua plena insero na sociedade
como ser autnomo, livre e solidrio. O referido documento consagra o ordenamento jurdico
da educao pr-escolar.

Ensino Bsico
De acordo com a LBSE (art 4-3), e no que educao escolar diz respeito, esta abarca
o ensino bsico, o ensino secundrio e o ensino superior, diferenciados nos seus objectivos,
organizao, acesso, graus e caractersticas da prpria rede. Recorda-se que a durao do
ensino bsico coincide com o perodo de escolaridade obrigatria (de nove anos, entre os seis
e os quinze anos de idade), sendo este universal, obrigatrio e gratuito (art 6 LBSE).
De acordo com a referida Lei (art 8):
1 o ensino bsico compreende trs ciclos sequenciais, sendo o 1 de 4 anos, o 2 de dois
anos e o 3 de trs anos, organizados nos seguintes termos:
a) No 1 ciclo, o ensino globalizante, da responsabilidade de um professor nico,
que pode ser coadjuvado em reas especializadas;
b) No 2 ciclo, o ensino organiza-se por reas interdisciplinares de formao bsica
e desenvolve-se predominantemente em regime de professor por rea;
c) No 3 ciclo, o ensino organiza-se segundo um plano curricular unificado, integrando
reas vocacionais diversificadas, e desenvolve-se em regime de um professor
por disciplina ou grupo de disciplinas.
Em relao aos grandes objectivos deste nvel de ensino, recordamos no s a sua funo de
socializao, ou seja, de adaptao e de insero dos alunos ao (no) meio e (na) sociedade,
atravs da transmisso de valores, da aquisio de conhecimentos e das aptides, mas
tambm a funo personalizadora, relacionada com o seu desenvolvimento cognitivo, afectivo
e psicomotor.

310

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

Transcrevemos da LBSE (art 7) os principais objectivos do ensino bsico:


a) assegurar uma formao geral comum a todos os portugueses, que lhes garanta a
descoberta e o desenvolvimento dos seus interesses e aptides, () promovendo a
realizao individual em harmonia com os valores da solidariedade social;
b) assegurar que nesta formao sejam equilibradamente inter-relacionados o saber e o
saber-fazer, a teoria e a prtica, a cultura escolar e a cultura do quotidiano;
c) proporcionar o desenvolvimento fsico e motor, valorizar as actividades manuais e
promover a educao artstica ();
d) proporcionar a aprendizagem de uma primeira lngua estrangeira e a iniciao de
uma segunda;
()
No sendo necessrio recapitular os objectivos deste nvel de ensino, diremos, ainda, que
ao ensino bsico caber prosseguir outros fins, relacionados com a insero profissional, com a
prtica da cidadania e com a orientao escolar dos seus alunos, devendo, nomeadamente:
n) proporcionar, em liberdade de conscincia, a aquisio de noes de educao cvica
e moral;
o) criar condies de promoo do sucesso escolar e educativo de todos os alunos.
Quanto sua organizao, estabelece a LBSE (art 8) a existncia de trs ciclos sequenciais,
cabendo a cada ciclo a funo de completar, aprofundar e alargar o ciclo anterior, numa
perspectiva de unidade global do ensino bsico.
A Reorganizao Curricular do Ensino Bsico foi estabelecida atravs dos Dec.-Lei
n 6/2001, de 18 de Janeiro, e 209/2002, de 17 de Outubro. O prembulo do primeiro
documento refere-se ao desenvolvimento do currculo nacional, entendido como o conjunto
de aprendizagens e competncias, integrando os conhecimentos, capacidades, as atitudes e
os valores, a desenvolver pelos alunos ao longo do ensino bsico, de acordo com os objectivos
consagarados na Lei de Bases do Sistema Educativo para este nvel de ensino. Em captulos
distintos, o referido texto debrua-se sobre os princpios gerais, a organizao e gesto do
currculo nacional e sobre a avaliao do mesmo.
Por sua vez, o ltimo diploma (Prembulo) vem rentabilizar os recursos existentes nas
escolas, introduzir a avaliao sumativa externa, as tecnologias de informao e comunicao
como rea curricular disciplinar, bem como clarificar as orientaes constantes nas matrizes
curriculares de forma a conferir-lhes um melhor equilbrio pedaggico.

Ensino Secundrio
O ensino secundrio constitui um nico ciclo de estudos (10, 11 e 12 anos de escolaridade)
e organizou-se, primeiramente, em cursos orientados para o prosseguimento dos estudos e em
cursos predominantemente orientados para a vida activa, ou cursos tecnolgicos. Tm a durao
de trs anos e contemplam trs componentes de formao: geral, especfica e tcnica.
O novo modelo de organizao do ensino secundrio foi iniciado em 1990/91 e generalizado
em 1993/94. De acordo com a LBSE (art 9), os objectivos fundamentais do ensino secundrio
so os seguintes:

Jorge Carvalho Arroteia

311

a) assegurar o desenvolvimento do raciocnio, da reflexo e da curiosidade cientfica e o


aprofundamento dos elementos fundamentais de uma cultura humanstica, artstica,
cientfica e tcnica ();
b) facultar aos jovens conhecimentos necessrios compreenso das manifestaes
estticas e culturais e possibilitar o aperfeioamento da sua expresso artstica;
c) fomentar a aquisio e aplicao de um saber cada vez mais aprofundado, assente no
estudo, na reflexo crtica, na observao e na experimentao;
d) formar, a partir da realidade concreta da vida regional e nacional, e no apreo pelos
valores permanentes da sociedade, em geral, e da cultura portuguesa, em particular,
jovens interessados na resoluo dos problemas do pas e sensibilizados para os
problemas da comunidade internacional;
e) facultar contactos e experincias com o mundo do trabalho ();
f) favorecer a orientao e formao profissional dos jovens ();
g) criar hbitos de trabalho, individual e em grupo, e favorecer o desenvolvimento de atitudes
de reflexo metdica, de abertura de esprito, de sensibilidade e de disponibilidade de
adaptao mudana.
As opes fundamentais estabelecidas na LBSE esto consubstanciadas no Dec.-Lei,
n 286/89 de 29 de Agosto, que procede definio dos planos curriculares dos ensinos
bsico e secundrio. Legislao posterior veio estabelecer novas modificaes neste subsistema
de ensino, em relao quer sua organizao curricular e a novos cursos, como os cursos
de especializao tecnolgica (CET), quer em relao organizao, gesto do currculo,
avaliao e certificao das aprendizagens relacionadas com os cursos de nvel secundrio,
nomeadamente os cursos cientfico-humansticos, os cursos tecnolgicos e os cursos artsticos
especializados, incluindo os do ensino recorrente e os cursos profissionais ministrados em
estabelecimentos de ensino pblico, particular e cooperativo que ofeream o nvel secundrio
de educao (Prembulo do Dec.Lei n 74/2004, de 26 de Maro).
De acordo com esta legislao, a oferta formativa do ensino secundrio passou a estar
agrupada em torno de quatro tipos de cursos: cientfico-humansticos (especialmente orientados
para o prosseguimento de estudos no ensino superior); tecnolgicos (orientados, mormente,
para a qualificao e insero no mercado de trabalho e prosseguimento de estudos superiores);
artsticos especializados (destinados formao avanada nas reas da msica, das artes
visuais e da dana) e cursos profissionais (especialmente orientados para o ingresso no mercado
de trabalho).
Sobre a histria do ensino secundrio em Portugal, recordamos que este se confundiu,
durante dcadas, com o ensino liceal, que evoluiu separadamente para o ensino tcnico,
remontando este aula do comrcio, criada pelo Marqus de Pombal, em 1759 (MARTINS,
1996, p. 245). Contudo, s em meados do sculo XIX que o ensino tcnico e profissional
assumiu importncia e significado com Fontes Pereira de Melo (1852) e, mais tarde, com Emdio
Navarro (1886), a quem se deve a mais importante reforma no sculo passado (Ob. cit., p. 246),
com a sua diviso em ensino elementar, preparatrio e especial.
Recorda-nos Serro (1981, p. 28-30) que, aquando da implantao da Repblica, o nosso
sistema de ensino sofria de diversas vicissitudes, nomeadamente da falta de verbas para

312

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

o recrutamento de professores e para a construo de novos edifcios, sendo que, no que


respeita ao ensino liceal, a Repblica limitou-se a administrar a herana monrquica, mantendo,
alm do mais, o estatuto pedaggico estabelecido em 1895 (Jaime Moniz). Acrescenta este
autor que o mesmo aconteceu no tocante s escolas comerciais e industriais, que, alis, se
foram generalizando.
A estagnao deste subsistema de ensino parece prosseguir durante os primeiros anos do
Estado Novo, facto comprovado atravs do aumento pouco significativo de equipamentos e
da sua populao escolar, que se repartia entre um ensino liceal, que dava acesso directo
Universidade, e um ensino tcnico, pouco desenvolvido (SERRO, 1981, MARTINS, 1996).
Note-se que o incremento do ensino liceal remonta ao tempo de Passos Manuel (1836), que,
procurando valorizar o significado da instruo secundria (CARVALHO, 1986, p. 565), criou
um Liceu em cada uma das capitais de distrito, com excepo de Lisboa, que ficou dotada
de dois. Estas medidas comprovam a perspectiva da poca em circunscrever a formao das
elites nacionais e locais a um reduzido nmero de centros urbanos, situao que se manteve
durante dcadas e s ultrapassada na segunda metade do nosso sculo.
A situao social em Portugal durante os anos trinta, sofrendo dos efeitos da crise
econmica e da prpria guerra, s se alterou na dcada seguinte, com a melhoria gradual das
infra-estruturas, devido electrificao do pas e construo de algumas vias de comunicao.
Estes investimentos incentivaram o desenvolvimento de novas tcnicas de produo, a
construo de fbricas, a formao de mo-de-obra e a industrializao do pas. No admira,
por isso, o esforo desenvolvido no arranque da indstria nacional, a braos com a falta de
pessoal qualificado, e o deficiente nvel de formao cultural da populao, estrangulamentos
fundamentais no processo de desenvolvimento econmico e social do pas. Estas razes
tero justificado, a reforma do ensino tcnico de 1947 (no mesmo ano da reforma do ensino
secundrio), que reforou, na sua essncia, a estrutura binria do nosso ensino secundrio.
Recorde-se que a configurao deste modelo havia sido determinada pela legislao de
1930 (Decreto n 18420), que estabeleceu, como finalidades do ensino tcnico profissional, a
preparao de indivduos de ambos os sexos que se destinam s carreiras da indstria ou do
comrcio e determinou ser este ensino de carcter secundrio, sendo leccionado em escolas
industriais e comerciais, diferente, por isso, do ensino liceal.
Transcrevemos de Martins (1996, p. 251) as caractersticas do ento ensino secundrio,
marcado por dois traos profundamente diferenciados no que respeita:
a) composio curricular: um, mais terico e com predomnio de cadeiras de cariz
humanstico-cientfico, e outro, mais prtico e onde se pretendia desenvolver a destreza
manual;
b) ao tipo de seleco: o ensino liceal era a via escolhida pelas classes mdias e altas e o
tcnico pelas classes mdias baixas e baixas;
c) as sadas diferenciadas quanto ao desempenho de papis sociais e profissionais;
d) ao estatuto diferente: uma via liceal nobre, uma via tcnica associada a um conjunto
de estigmas.
Diversos factores marcaram a evoluo da sociedade portuguesa na transio da primeira
para a segunda metade deste sculo, bem como os primeiros anos das dcadas seguintes.

Jorge Carvalho Arroteia

313

A par das numerosas assimetrias existentes na sociedade portuguesa, bem caracterizadas


por S. Nunes e outros autores, destacamos o reconhecimento da expanso da indstria
portuguesa e a insero geoeconmica de Portugal nos grandes espaos (em particular, a
EFTA e a CEE).
A integrao de Portugal nestes espaos veio permitir explorar, em situao preferencial, certos
segmentos do mercado internacional e de criar ocasies de insero em fluxos internacionais
(de mercadorias, de pessoas e de informao), sugerindo, por isso, diversas tentativas de
ordenamento social e econmico do pas, nomeadamente atravs da elaborao dos Planos de
Fomento e o reconhecimento da necessidade de formao de recursos humanos. o que aponta
Grcio (1985, p. 72): as manifestaes das correntes desenvolvimentistas () vo crescendo
de frequncia, num discurso marcado pela apologia do progresso, da expanso e diversificao
industrial, da modernizao da explorao agrcola, bem como da gesto empresarial, da
liberalizao poltica, das reformas sociais e educativas, da abertura Europa. Assim se
compreende a iniciativa do Ministro da Educao, Galvo Teles, aquando da apresentao do
relatrio Projecto Regional do Mediterrneo (elaborado em ligao com a OCDE), ao determinar
que o mesmo seja tomado em considerao () quer nos trabalhos de planeamento regional das
instalaes escolares () quer nos de planeamento qualitativo da aco educativa.
Alguns indicadores referentes sociedade portuguesa no incio da dcada de sessenta
ajudam-nos a compreender melhor o significado dessas medidas. Entre elas, recordamos os
ndices elevados de analfabetismo, o baixo nvel de instruo da populao portuguesa e a fraca
qualificao da mo-de-obra, onde prevaleciam, sobretudo, os diplomados pelo ensino mdio
(PROJECTO REGIONAL DO MEDITERRNEO, 1964, p. 14). Este documento (Op. cit., p. 91)
d-nos conta do ensino secundrio, o qual vinha a registar notveis acrscimos de frequncia,
devido ao incremento anual das concluses do ensino primrio e ao desejo manifestado por
massas cada vez maiores de populao para prolongar voluntariamente a escolaridade.
No entanto, a proporo dos alunos que prosseguem os estudos secundrios relativamente
aos que se encontravam inscritos na 4 classe de instruo primria est longe de atingir
valores aceitveis, sobretudo quando se atenta na reduzida escolaridade obrigatria vigente.
De todos os cursos secundrios, porm, foram os tcnicos os que mais se expandiram, tendo
as frequncias quase triplicado entre 1950 e 1960. Estas concluses so comprovadas pelos
valores relativos frequncia escolar e sua evoluo, recolhidos por Pardal (1991, p. 147),
no seu estudo sobre o ensino secundrio.
Note-se, ainda, que a necessidade de introduzir melhorias no sistema foi reconhecido por
diversos responsveis da pasta da Educao, de que destacamos o Ministro Leite Pinto, para
quem o desenvolvimento econmico e a instruo andam a par, sendo todo o dinheiro
gasto na educao [] um investimento econmico rentvel (GRCIO, 1985, p. 76). Assim se
compreendem as primeiras medidas relativas ao ensino primrio: obrigatoriedade de frequncia
at 4 classe e alterao dos programas, a que se sucederam as medidas de Galvo Teles,
que alargou o perodo de escolaridade obrigatria para seis anos, atravs da criao do Ciclo
Complementar do Ensino Primrio, do Ciclo Preparatrio do Ensino Secundrio e do Ciclo
Preparatrio TV, como modalidade do Ciclo Preparatrio do Ensino Bsico.
Tratando-se de medidas inovadoras para a poca, a essncia destas reformas no
deixa, mesmo assim, de fazer supor a manuteno de uma certa ordem social, por via da

314

Educao e desenvolvimento: fundamentos e conceitos

prevalncia das condies de reproduo social estabelecidas com este alargamento: o Ciclo
Preparatrio, mantendo-se nos centros urbanos, prosseguia a formao das lites urbanas;
o Ciclo Preparatrio TV e as 5 e 6 classes, a funcionarem nas escolas primrias, rurais, com
professores deste ramo de ensino, sofriam dos efeitos de um ensino no presencial e da menor
preparao d