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UNIVERSIDADE CATLICA DE GOIS

Departamento de cincias jurdicas

ALUNA: GERMANA DA SILVA LEAL


ORIENTADOR: ARI FERREIRA DE QUEIROZ

PODER DE POLCIA: PROPORCIONALIDADE E ABUSO DE PODER

Monografia apresentada Banca Examinadora da


Universidade Catlica de Gois, como exigncia
parcial para obteno do ttulo de Bacharel em
Direito, sob a orientao do professor Ari Ferreira
de Queiroz.

GOINIA
2007

Banca examinadora

__________________________
__________________________
__________________________

Dedicatria

Aos meus amados e abenoados pais,


Ao meu orientador Ari Ferreira de Queiroz.

Agradecimentos
A Deus pela infinita misericrdia e ajuda sempre
presente nas madrugadas de estudo;
Aos meus pais pelo apoio e incentivo constantes;
Ao meu orientador Professor Ari Ferreira de
Queiroz pelo direcionamento e competncia com a
qual me conduziu neste trabalho;
A todas as pessoas que de alguma forma
participaram de minha caminhada dando fora e
estmulo.

Resumo: Como estrutura maior de representao do poder pblico atravs dos trs
nveis de Poder, o Estado tem o dever de propiciar sociedade como um todo uma
situao em que seja possvel vivenciar o que apregoa o texto legal quanto ao que se
refere a uma convivncia coletiva harmnica - um estado de segurana pblica real e
presente. Para isso este ente se utiliza, atravs de seus representantes, do poder de
polcia. Visto aqui como um poder inerente Administrao pblica, se difunde de forma
abrangente por todas as vertentes administrativas e em uma atitude de supresso da
vontade individual, quando esta tende a dissuadir-se do bem-estar coletivo, age de
maneira coercitiva e discricionria para restabelecer qualquer situao de desvirtuamento
da ordem. mais um instrumento limitador, mas tambm limitado, que o poder pblico
tem ao seu dispor para imprimir realidade concreta, o desejo maior de uma nao
soberana e democrtica, qual seja, um Estado democrtico de direito. Isto , o do bem
comum.

Palavras-chaves:

Estado.
Administrao. Bem comum.

Sociedade.

Poder

de

polcia.

Segurana.

SUMRIO
INTRODUO......................................................................................
.........1
CAPTULO I
ORIGEM DO PODER DE POLCIA
1. ASPECTOS HISTRICOS.......................................................................3
2. QUESTES CONCEITUAIS....................................................................6
3. A IGREJA E O PODER DE POLCIA........................................................10
4. A EXPRESSO PODER DE POLCIA.......................................................14
5. ATOS DE EXPRESSO DO PODER DE POLCIA.........................................16

CAPTULO II
ORDEM PBLICA, SEGURANA PBLICA E PODER DE POLCIA
1. QUESTES CONCEITUAIS..................................................................19
2. ADMINISTRAO PBLICA, POLCIA E PODER DE POLCIA.....................22
3. PODER DE POLCIA E SEGURANA NACIONAL.......................................29

4. POLCIA JUDICIRIA E POLCIA ADMINISTRATIVA................................33


5. PRESERVAO DA ORDEM PBLICA E APURAO DE DELITOS...............36

CAPTULO III
O PODER DE POLCIA NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
1. CARACTERSTICAS OU ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA....................40
1.1 NOES....................................................................................40
1.2 A DISCRICIONARIEDADE DO PODER DE POLCIA............................41
1.3 A AUTO-EXECUTORIEDADE DO PODER DE POLCIA.........................43
1.4 A COERCIBILIDADE DO PODER DE POLCIA...................................46
1.5 O PODER DE POLCIA COMO UMA ATIVIDADE NEGATIVA.................47
2. ATUAO E MBITO DE INCIDNCIA DO PODER DE POLCIA..................48
3. A HEGEMONIA DA FACE PREVENTIVA SOBRE A FACE REPRESSIVA..........51
4. O PODER DE POLCIA E A GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS......53
5. FUNDAMENTO E FINALIDADE DO PODER DE POLCIA.............................56

CAPTULO IV
LIMITAES AO EXERCCIO E ABUSO DO PODER DE POLCIA
1. PRINCPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.......................60
2. CONSIDERAES ACERCA DA SEGURANA E INSEGURANA PBLICA EM
MEIO AO COLAPSO DO SISTEMA CRIMINAL BRASILEIRO.......................65
2.1 ASPECTOS RELATIVOS SEGURANA PBLICA...............................66
2.2 O SISTEMA CRIMINAL E A REALIDADE DA POLCIA..........................72
3. POLCIAS MILITAR E CIVIL NO EXERCCIO DO PODER DE POLCIA..........76
3.1 ASPECTOS HISTRICOS SOBRE A POLCIA MILITAR........................76
3.2 CONCEITO E CARACTERSTICAS DA POLCIA MILITAR......................77
3.3 ABUSO DE PODER NO MBITO DA POLCIA MILITAR........................79
3.4 CONCEITO E ATUAO DA POLCIA CIVIL.......................................80

3.5 ABUSO DE PODER NO MBITO DA POLCIA CIVIL............................82


4. LIMITES DO PODER DE POLCIA..........................................................85
5. EXTENSO EXCEPCIONAL DO PODER DE POLCIA.................................86
6. CONCLUSO.....................................................................................88

BIBLIOGRAFIA.........................................................................92

INTRODUO
O Estado, responsvel pela preservao e manuteno da ordem e
segurana dos cidados em sociedade, busca atravs de seus agentes a concreo
de meios sancionadores e coercitivos capazes de restringir condutas particulares
que venham a afetar negativamente a coletividade ou o prprio Estado.
Esta atividade do ente estatal fundamenta-se legalmente tanto na
Constituio Federal quanto em normas de ordem pblica e busca precipuamente
garantir a proteo ao interesse pblico no seu sentido mais amplo abrangendo
valores de ordem material, moral e espiritual do povo.
A prpria Constituio Federal ao outorgar aos indivduos uma vasta gama
de direitos, assegurando-os por meio de diversos dispositivos, deixa claro alm da
plena liberdade de exerccio conferida aos cidados, a necessidade de imposio
de limites.
No sendo, portanto, incondicionados os direitos conferidos pela Lei aos
indivduos, faz-se necessria a observncia por parte do Estado democrtico de
direito garantir o gozo dos mesmos por parte dos cidados de maneira que o
interesse coletivo se ache tutelado em face de abusos que venham a feri-lo.
Com esse intuito, que o Estado atravs de seus Poderes estabelece um
mecanismo de frenagem da conduta individual. Inicialmente, tal atividade acha-se
cumprida pelo Poder Legislativo, a quem incumbe a formulao de leis que
estabeleam condies e limites de exerccio fruio de direitos individuais e
coletivos.
No entanto, como no bastam tais providncias, preciso que a
Administrao Pblica de maneira efetiva aja nos casos concretos, intervindo em
situaes que destoem do que regulamenta a Lei e, assim, faam-na cumprir.
Agindo dessa forma, o Estado atravs de seus agentes, estar utilizando dos
poderes administrativos, instrumento de trabalho do administrador pblico,
especificamente do poder de polcia, evidenciado atravs da preveno e represso
da conduta negativa e anti-social, preservando o interesse geral da comunidade
em face do abuso do direito individual.
, portanto, o poder de polcia, faculdade discricionria da Administrao
Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens e direitos individuais,
em benefcio da sociedade ou do prprio Estado.

Tendo ento como objeto, todo bem, direito ou atividade pessoal que
possa afetar a coletividade ou pr em risco a segurana desta. Ao condicionar
direitos e o uso de bens individuais delimita a execuo das atividades por meio de
fiscalizao e controle.
Atualmente, o tema relativo ao poder de polcia largamente discutido
principalmente quanto medida de sua aplicabilidade. At que ponto e de que
maneira dever atuar o Estado por meio do poder de polcia sem ferir a garantia
conferida pela Constituio Federal s liberdades pessoais?
Como resposta a tal indagao, faz-se necessrio observar dentre outros
aspectos, a proporcionalidade imputada ao ente estatal na execuo das medidas
coercitivas e, a fuga deste princpio, o que resultar em abuso de poder por parte
do Estado.
Estes e outros pontos sero levantados neste trabalho no af de expor o
presente tema de maneira clara e explicativa com o objetivo de situar o poder de
polcia na esfera que prope a Lei Maior.

10

CAPTULO I: ORIGEM DO PODER DE POLCIA


1. ASPECTOS HISTRICOS
Para se entender o significado do termo poder de polcia, faz-se necessrio
primeiramente situ-lo historicamente ao longo do tempo, inicialmente, na
Antigidade e Idade Mdia, em seguida dentro do que se denominou estado de
polcia e, por fim, dentro do estado de direito compreendido neste o estado liberal,
o social e o democrtico.
A palavra portuguesa polcia, representada nas vrias lnguas romnicas e
anglo-germnicas, origina-se do grego politeia atravs da forma latina politia.
Ligada etimologicamente ao vocbulo poltica, pois ambas vm do grego plis (=
cidade, Estado), indicou entre os antigos helnicos a constituio do Estado, o
bom ordenamento,1 sendo utilizado para designar todas as atividades da cidadeestado (plis), sem qualquer relao com o sentido atual da expresso.2
Na Antigidade, ento, limitou-se organizao do Estado estabelecendo a
idia de governo e estrutura deste. Durante a Idade Mdia, no perodo feudal, o
sentido do vocbulo teve nova vertente, tendo sido usado para designar a boa
ordem da sociedade civil sob a autoridade do Estado, em contraposio boa
ordem moral e religiosa da competncia exclusiva da autoridade eclesistica.

Nesta poca, havia o jus politiae, poder do qual o prncipe era detentor e
que designava a este ampla ingerncia na vida particular dos cidados, incluindo a
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
405.
2
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 109.
3
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
405.
1

11

vida religiosa e espiritual, sempre com o pretexto de alcanar a segurana e o


bem-estar coletivo. Compreendia uma srie de normas postas pelo prncipe e que
se colocavam fora do alcance dos tribunais. Esta fase foi denominada de estado de
polcia.

Ainda na Idade Mdia, retira-se, a partir do sculo XI, da noo de polcia o


aspecto referente s relaes internacionais e j se detecta o exerccio do poder de
polcia, tal como hoje considerado, no mbito das comunas (municpios)
europias, por seus administradores, contribuindo para fixar a raiz nascente da
cidade moderna. Saindo aos poucos do mbito da polcia as matrias relativas
justia e s finanas.

A primeira etapa do estado moderno foi ento caracterizada por uma fase
de opresso nas vidas dos cidados, com o poder intervencionista do prncipe.
Uma total intromisso do Estado, caracterizando o direito de polcia do soberano.
Era a poca do estado iluminista, no qual o governante agia de acordo com a sua
prpria lei, segundo a sua tica particular e sem limitaes.
Logo depois vem a segunda fase do estado moderno: o estado de direito, o
qual se desenvolve sob a gide de princpios, como o liberalismo e a legalidade,
advindos da Revoluo Francesa ocorrida no sculo XVIII.
Com o estado de direito, inaugura-se nova fase em que j no se aceita a
idia de existirem leis a que o prprio prncipe no se submeta. Alm de que a
preocupao passa a ser a de assegurar ao indivduo uma srie de direitos
subjetivos, dentre os quais a liberdade. Em conseqncia, tudo o que significasse
uma interferncia nessa liberdade deveria ter um carter excepcional. A regra era
o livre exerccio dos direitos individuais assegurados nas Declaraes Universais de
Direitos, transpostos depois para as constituies.6
A partir de ento, polcia passa a ser vista como uma parte das atividades
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 109.
5
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 331-332.
6
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 109-110.
4

12

da Administrao, destinada a manter a ordem, a tranqilidade, a salubridade


pblicas. Momento em que o vocbulo polcia deixou de ser usado isoladamente
e surgiu primeiramente na Frana, a expresso polcia administrativa; 7 sendo esta
essencialmente uma polcia de segurana.8
Um outro momento se inicia, ainda com idias liberais, em que a atuao
estatal no se limita mais segurana, entendendo-se tambm ordem
econmica e social e, antes mesmo de iniciar-se o sculo XX, fala-se em uma
polcia geral, relativa segurana pblica, e em polcias especiais, que atuam nos
mais variados setores da atividade dos particulares.9
Foi o momento do estado social, no qual a polcia passou a ter nova face,
preocupando-se com questes relacionadas ao bem-estar da coletividade sempre
com o objetivo de adequar o exerccio dos direitos individuais a uma situao de
harmonia com o interesse geral.
Posteriormente, em um terceiro momento do Estado de Direito, observa-se
uma preocupao do ente estatal com sua face democrtica, o que refletiu no
exerccio do poder de polcia. Momento em que a populao obrigatoriamente
participa das negociaes, relativas sociedade como um todo, em nvel de
constituio, estando at organizada, muitas vezes, em classes.
o estado democrtico de direito procurando garantir aos cidados o pleno
exerccio dos direitos e liberdades pessoais assegurados em Lei e, ainda
vinculando seus atos ao que esta prope. De maneira que o exerccio do poder de
polcia no seja mais do que o que esteja definido como suficiente garantia da
convivncia pacfica da coletividade.
Assim, a evoluo do poder de polcia ao longo da histria norteou sua
execuo nos dias atuais e permitiu a consagrao de um Direito Administrativo
estruturado e embasado em princpios basilares atuao da Administrao
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 332.
8
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 110.
9
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 110.
7

13

Pblica. A qual procura contrabalancear de um lado a garantia de efetivao plena


dos direitos individuais almejada pelo cidado, e de outro a contenso desse
mesmo direito quando seu exerccio individual venha sobrepujar o coletivo.

2. QUESTES CONCEITUAIS
Grande relevncia tem neste ponto, para esclarecimento pertinente do
trabalhado realizado, expor por parte de doutrinadores e tambm da legislao, o
conceito de poder de polcia ao longo dos tempos como requisito primrio e slido
necessrio compreenso e desenvolvimento do tema.
Pelo conceito clssico, ligado concepo liberal do sculo XVIII, o poder de
polcia compreendia a atividade estatal que limitava o exerccio dos direitos
individuais em benefcio da segurana.10 Sob essa tica, o poder de polcia acha-se
norteado pela noo que lhe emprestavam os gregos, na qual a polcia significava
o prprio governo, idia aceita tambm pelos norte-americanos na lio de Paulo
Almeida Dutra:
O poder de polcia , entre eles (os americanos), o poder do Estado de
promover a sade pblica, a segurana, a moral e o bem-estar geral;
ou, como foi mais simples e compreensivamente descrito, o poder de
governar homens e coisas.11

Ainda neste sentido, o poder de polcia, em geral, sempre existiu no Estado,


qualquer que tenha sido sua natureza e funes, no que diz respeito aos fins da
sociedade a ele referida, quer tenha tido um carter amplo de poltica interna
(concepo originria da polcia como governo), quer tenha sido concebido como
instituio essencialmente administrativa, ou como administrao jurdica, ou
administrao social do Estado. A idia de Estado inseparvel da de polcia.12
Modernamente,

poder

de

polcia

faculdade

de

que

dispe

Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,


atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 111.
11
DUTRA, Paulo de Almeida. Desvio de poder. So Paulo: Max Limonad, 1986. p. 34
12
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
419.
10

14

o mecanismo de frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os


abusos do direito individual.13
Sob esse ngulo, Petrnio Braz conceitua o poder de polcia como um
poder de vigilncia objetivando o bem-estar social, impedindo que os abusos dos
direitos

pessoais

possam

perturbar

ou

ameaar

os

interesses

gerais

da

14

coletividade.

Concordando com esse pensamento, Odete Medauar tem o poder de polcia


como a atividade da Administrao que impe limites ao exerccio de direitos e
liberdades. Para ela, uma das atividades em que a Administrao mais expressa
sua face autoridade e imperativa. Pois, onde existe um ordenamento, este no
pode

deixar

de

adotar

medidas

fundamentais de indivduos e grupos.

para

disciplinar

exerccio

de

direitos

15

Assim expe tambm Odlia Oliveira ao ter o poder de polcia como


conjunto

de

atribuies

da

Administrao

Pblica,

consistentes

em

atos

normativos e atos individuais executrios, de fiscalizao e controle da atividade


privada, no s mediante a preveno, mas tambm por via da represso de atos
violadores da ordem jurdica, que tenham repercusso social.16
Ainda sob este ponto de vista, corrobora Maria Slvia Zanella Di Pietro ao
afirmar que o poder de polcia tido como a atividade do Estado consistente em
limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.17
Sem embargo, convm expor segundo a viso de Celso Antnio Bandeira
de Mello, seu conceito de poder de polcia evidenciando um sentido amplo e estrito
deste:
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p.
131.
14
BRAZ, Petrnio. Manual de direito administrativo. 2. ed. Leme: Editora de Direito, 2001, p. 141.
15
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 331.
16
OLIVEIRA, Odlia Ferreira da Luz. Implicaes da distino entre poder de polcia e servio
pblico. Revista de direito pblico, n. 74, p. 208-209.
17
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 111.
13

15

ajustando-as aos interesses coletivos designa-se poder de polcia. A


expresso tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do
Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de
medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da
liberdade e da propriedade dos cidados.
A expresso poder de polcia pode ser tomada em sentido mais
estrito, relacionando-se unicamente com as intervenes, quer gerais e
abstratas, como os regulamentos, quer concretas e especficas (tais as
autorizaes, as licenas, as injunes), do poder Executivo destinadas
a alcanar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de
atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta
acepo mais limitada responde noo de polcia administrativa.18

Noutro aspecto, traz Jos Cretella Jnior que, por informar todo o sistema
de proteo que funciona atualmente nos estados de direito, o poder de polcia
deve satisfazer a trplice objetivo, qual seja, o de assegurar a tranqilidade, a
segurana e a salubridade pblicas.
Em contrapartida, partindo-se do fato de que o conceito de poder de polcia,
ao longo dos tempos teve vrias faces, correspondendo realidade histrica de
cada poca e, que hoje, acha-se dotado de vasta abrangncia, seria estabelecer
uma grande limitao condicion-lo a um trplice objetivo como o exposto acima.
Coadunando com esse pensamento Maria Slvia Zanella Di Pietro acrescenta
que o interesse pblico a que deve atender a execuo do poder de polcia, diz
respeito aos mais variados setores da sociedade, tais como segurana, moral,
sade, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio cultural, propriedade.19
Ento, no h que se indagar se h no exerccio do poder de polcia o trio:
tranqilidade, segurana e salubridade pblicas. Principalmente no Brasil, onde
este poder visto pela maior parte dos doutrinadores como atuante nas mais
diversificadas esferas da sociedade. Neste sentido, afirma Celso Antnio Bandeira
de Mello:
Ocorre que no Brasil s existem regulamentos executivos, isto , para a
fiel execuo das leis. Foge alada regulamentar inovar na ordem
jurdica. Para ns, ento, no interessa indagar se se trata de
segurana, ordem ou salubridade pblicas, ou qualquer outro setor,
uma vez que se encontram niveladas todas as intervenes da
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 718.
19
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 111.
18

16

Administrao.20

ainda dessa noo que esse autor acentua os sentidos amplo e estrito do
poder de polcia j expostos em momento anterior. No se limitando, portanto, a
uma definio rgida do termo. Partindo desse pressuposto, tem-se no artigo 78 do
Cdigo Tribunal Nacional, referente cobrana de taxa, um conceito para o poder
de polcia da Administrao:
Considera-se poder de polcia da atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.

H tambm na Constituio Federal de 1988, em vrios artigos e incisos,


abordagem do legislador a cerca do poder de polcia como, por exemplo, o artigo
5, VI, VIII, XIII, XVI, XXIII e XXIV, artigo 145, II, artigo 170 e artigo 172, entre
outros.
Ainda a ttulo de conceituao, mas abordando um outro aspecto
extremamente relevante, Maral Justen Filho afirma que o poder de polcia
administrativa a competncia administrativa de disciplinar o exerccio da
autonomia privada para a realizao de direitos fundamentais e da democracia,
segundo os princpios da legalidade e da proporcionalidade.21
A partir deste conceito possvel depreender que alm de zelar pela
convivncia dos cidados em sociedade, assegurando seus direitos e permitindo o
livre exerccio deles, a execuo do poder de polcia a que se pautar nos princpios
que regem a administrao pblica de forma que no se desvie do que prope a lei
e ainda o realize de maneira ponderada.
Assim, a partir de todas as definies oferecidas tanto pela legislao
quanto pelos diversos doutrinadores, possvel observar o carter limitativo da
conduta individual do ser humano por parte do poder de polcia, em prol de uma
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 734-735.
21
FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.385.
20

17

situao de convivncia social aceitvel e permissiva de benefcios coletividade.

3. A IGREJA E O PODER DE POLCIA


possvel observar atravs de registros da histria da humanidade que ao
longo dos tempos a Igreja e o Estado estiveram ligados. Ora de forma conflitante
em que o representante poltico e o detentor do poder espiritual interferiam um na
ao do outro, cada qual buscando a supremacia de seu poder e ora unidos
estabelecendo laos de fora dos dois poderes. o que se observa, por exemplo,
no Imprio romano (de 27 a.C. a 476 d.C). Perodo em que os cristos foram
severamente perseguidos e a Igreja crist no exerceu grande influncia na
sociedade:
Ao imperador, supremo mandatrio, cabia exercer totalmente o controle
poltico, sobrepondo-se ao Senado. A ele competia nomear magistrados,
controlar os exrcitos, interferindo, at mesmo, nas questes
religiosas.22

Somente aps a aceitao do cristianismo promovida pelo imperador


Constantino (313-337) por meio do Edito de Milo, o qual concedeu liberdade de
culto aos cristos, j importantes em nmero e influncia23, que a igreja catlica
passou a ter interferncia direta em todos os setores da sociedade.
Foi ento na Idade Mdia que se observou a supremacia desta instituio
feudal, a maior do ocidente europeu. Uma vez que atuando em todos os nveis da
vida social, a Igreja estabeleceu normas, orientou comportamentos e, sobretudo,
imprimiu nos ideais do homem medieval os valores teolgicos, isto , a cultura
religiosa.24
Essa interferncia direta da Igreja foi decisiva para a aceitao da
mentalidade de uma sociedade imvel e estratificada que culminou na sustentao
da realidade poltica vivenciada na poca, necessariamente desigual:
Coube, assim, ao clero forjar a mentalidade da poca, reforando o
predomnio dos senhores feudais (clero e nobreza), justificando os
privilgios estabelecidos e oferecendo ao povo, em troca, a promessa do
22
23
24

VICENTINO, Cludio. Histria geral. 8. ed. So Paulo: Scipione, 1999, p. 90.


VICENTINO, Cludio. Histria geral. 8. ed. So Paulo: Scipione, 1999, p. 93.
VICENTINO, Cludio. Histria geral. 8. ed. So Paulo: Scipione, 1999, p. 111.

18

paraso celestial.25

Era, na verdade, uma aliana de cooperao entre o Estado e a Igreja, em


que esta exercendo sua supremacia, enaltecia a situao poltica e social vigente
em troca de maior fortalecimento de suas bases. E, a cada medida que tomava em
prol do fortalecimento do poder do soberano, tornava-se por parte deste mais
protegida:
Deus quis que, entre os homens, uns fossem senhores e outros servos,
obrigados a venerar e a amar a Deus, e que os servos estejam
obrigados a amar e venerar o seu senhor.26

Em alguns momentos, foi possvel observar confuso entre o papel da Igreja


e do Estado. Este se estruturando aos poucos, de acordo com as mudanas
trazidas pelas modificaes ao longo dos tempos, principalmente da economia, e
aquela devido ao forte poderio que deteve, fazendo as vezes de Estado ao impor
penalidades ao homem que se achasse contrrio ao seus dogmas:
Em sua obsesso pelo poder, os papas passaram a intervir
sistematicamente em assuntos de poltica e economia, acabando por
enfrentar a resistncia da realeza.27

possvel, portanto, observar que a relao Igreja-Estado tem feito parte


diretamente da vida do homem e direcionado a conduta deste. Por meio da
doutrina crist, a qual prega a paz entre os homens, a Igreja tem se relacionado
com as questes sociais que envolvem o ser humano e, buscado imprimir a
necessidade do alcance de um bem comum a todos, dado o fato de o homem ter
sido criado imagem e semelhana de Deus e por isso ser responsvel pelo
exerccio dos seus direitos individuais com os demais pertencentes ao seu grupo
social.
Esse bem comum no seno finalidade social a ser cumprida pelo Estado
e na lio de Dalmo Dallari de Abreu perfeitamente definido pelo Papa Joo
XXIII:
O bem comum consiste no conjunto de todas as condies de vida social
que consintam e favoream o desenvolvimento integral da
VICENTINO, Cludio. Histria geral. 8. ed. So Paulo: Scipione, 1999, p. 111.
ANGERS, St. Laud de. In: FREITAS, Gustavo de. 900 textos e documentos de histria. Lisboa:
Pltano, 1975.
27
VICENTINO, Cludio. Histria geral. 8. ed. So Paulo: Scipione, 1999, p. 152.
25
26

19

personalidade humana. (...) Como se v no feita referncia a uma


espcie particular de bens, indicando, em lugar disso, um conjunto de
condies, incluindo a ordem jurdica e a garantia de possibilidades, que
consintam e favoream o desenvolvimento integral da personalidade
humana. Nesta idia de integral desenvolvimento da personalidade est
compreendido tudo, inclusive os valores materiais e espirituais, que
cada homem julgue necessrio para a expanso de sua personalidade.
Ao se afirmar, portanto, que a sociedade humana tem por finalidade o
bem comum, isto quer dizer que ela busca a criao de condies que
permitam a cada homem e a cada grupo social a consecuo de seus
respectivos fins particulares.28

Dessa forma, necessrio que antes de qualquer lucro pessoal ou interesse


particular, a sociedade coloque o bem comum frente de suas relaes e todos
sejam beneficiados.
Porm, os homens, por si mesmos, individualmente, revelam-se incapazes
de coordenar seus esforos para a verdadeira construo do bem comum, pois ele
carreia em seu bojo complexas teias de relaes humanas. Por isso, o Estado e os
governantes tm a misso de assumir a construo dessa obra monumental.29
da, ento, que advm a necessidade da atuao do ente estatal atravs
do poder de polcia, no sentido de controlar, ajudar e regular as atividades
individuais e, assim, direcion-las de forma harmoniosa ao bem comum.
Para que esta misso do Estado se concretize imperioso que exista um
sistema

de

desfavorveis

segurana
ao

bem

humana
comum

capaz
e

de

coibir

possibilite

um

no

caso

mnimo

concreto
de

aes

segurana

coletividade. A este sistema d-se o nome de polcia, o qual segundo Jos Cretella
Jnior, a atividade concreta exercida pelo Estado para assegurar a ordem
pblica atravs de limitaes legais impostas liberdade coletiva e individual.30
A existncia da polcia como meio de assegurar a ordem pblica, promover a
segurana necessria coletividade e, assim possibilitar o bem comum coaduna
com a doutrina social da Igreja. Destarte, a polcia, em si, como concebida, um
importante elo de ligao entre o Estado e a doutrina social da Igreja.31
Papa Joo XXIII. Pacem in terris (Encclica), I, 58.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 19.
30
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
414.
31
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
28
29

20

4. A EXPRESSO PODER DE POLCIA


Tem origem na jurisprudncia norte-americana. A expresso tcnica advm
do ingls police power. Jos Maria Pinheiro Madeira citando Henrique de Carvalho
Simas, diz:
A expresso veio dos Estados Unidos: police power. Criao da
jurisprudncia dos tribunais americanos, significa, nada mais nada
menos, uma atividade discricionria (no arbitrria) do governo, que
age com certa liberdade para aquilatar da convivncia, oportunidade ou
alcance da aplicao das medidas limitativas ou disciplinadoras dos
direitos individuais.32

Concordando com esta afirmao Jos Cretella Jnior acentua que a


expresso bastante moderna e, que aps ter sido criada em pas de lngua
inglesa, expandiu-se pelo direito pblico de todo o mundo. Faz ainda um breve
relato da utilizao da expresso:
Em 1827, no caso Brown versus Maryland, o juiz Marshall, presidente
da Corte Suprema dos Estados Unidos, trata do poder de polcia, se bem
que a expresso integral, estereotipada - police power ainda no lhe
tivesse ocorrido de modo ntido, tanto assim que, em seu voto, nada
menos que 10 vocbulos se interpem entre os termos constitutivos da
denominao. O mesmo juiz, em caso anterior (1824), Gibbons versus
Ogden, empregara os mesmos vocbulos, tambm afastados um do
outro, no ocorrendo, ainda, a expresso police power. Em 1853, no
caso Commonwealth versus Alger, o juiz Shaw, fez aluso
relatividade dos direitos de propriedade, subordinados aos demais
interesses particulares e coletivos. No caso Noble, a expresso, agora
para sempre consagrada, aparece na ntegra, pela primeira vez: Pode
dizer-se, de um modo geral, que o police power se estende a todas as
grandes necessidades pblicas.33

Em outra vertente, acentua Celso Antnio Bandeira de Mello que a


expresso poder de polcia traz consigo a evoluo de uma poca pretrita, a do
Estado de Polcia, que precedeu ao Estado de Direito. Carregando consigo a
suposio de prerrogativas dantes existentes em prol do prncipe e que se faz
comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo. Dessa forma, raciocina-se
Jris, 2000, p. 22.
32
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 10.
33
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
420.

21

como se existisse uma natural titularidade de poderes em prol da Administrao


e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato poder de
polcia.34
Atualmente, na quase totalidade dos pases europeus, excepcionalmente
Frana, o tema tratado sob a titulao limitaes administrativas liberdade e
propriedade, e no mais sob o rtulo poder de polcia.35
Contudo, como na realidade brasileira a denominao largamente
empregada, tanto por doutrinadores como pela legislao, ser chamada ento de
poder de polcia a prerrogativa da Administrao de impor limitaes conduta
individual do particular em prol do bem comum e, h que se ressaltar a diferena
entre o poder de polcia e a polcia para que no ocorram conflitos nos atos de
expresso de um e de outros resultantes de m-definio. o que assinala Jos
Cretella Jnior:
A polcia (...), a atividade exercida pelo Estado para assegurar a
ordem pblica e particular mediante limitaes impostas liberdade
coletiva e individual dos cidados, tem mbito mais restrito do que o
poder de polcia que a faculdade atribuda pela Constituio do poder
legislativo para regulamentar os direitos individuais, promovendo o
bem-estar geral.36

Neste sentido, na lio de lvaro Lazzarini, podemos dizer que o poder de


polcia uma potencialidade, algo em potncia, ao passo que a polcia uma
realidade, algo em ato. O poder de polcia legitima a ao da polcia e sua
prpria existncia.37

5. ATOS DE EXPRESSO DO PODER DE POLCIA


Na lio de Maral Justen Filho, a natureza de poder de polcia conduz, na
grande parte dos casos, sua exteriorizao por meio de atos administrativos
unilaterais.

especificao

da

espcie

de

ato

adequado

depende

das

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 717.
35
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 717.
36
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
423.
37
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 186.
34

22

circunstncias e da natureza.38
Neste sentido, tomando-se a atuao do poder de polcia em sentido amplo,
com abrangncia em atividades dos Poderes Executivo e Legislativo, tem-se o
exerccio de atos que podem ser normativos em geral, e concretos ou operaes
materiais. Jos Maria Pinheiro Madeira afirma que:
(...) pelos atos normativos em geral, que so leis, criam-se as
limitaes administrativas ao exerccio dos direitos e atividades
individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas
indistintamente s pessoas que estejam em idntica situao;e que
disciplinando a aplicao da lei aos casos concretos, pode o Executivo
baixar decreto, resolues, portarias, instrues.39
(...) os atos administrativos e operaes materiais de aplicao da lei ao
caso concreto compreendem medidas preventivas como fiscalizao,
vistoria, ordem, notificao, autorizao, licenas, objetivando adequar
o comportamento individual lei, e medidas repressivas (dissoluo de
reunio, interdio de atividade, apreenso de mercadorias
deterioradas, internao de doente com patologia contagiosa), com a
finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.40

Na lio de Odete Medauar, a licena ato administrativo vinculado pelo


qual o poder pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias
legais, possibilita-lhe a realizao de atividades ou de fatos materiais, vedados
sem tal apreciao. Como exemplo de licena cite-se: licena de construir,
licena ambiental, licena de localizao e funcionamento.41
Ainda sob o olhar desta autora, tem-se agora a autorizao como ato
administrativo discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao consente no
exerccio de certa atividade; no mbito do poder de polcia, diz respeito, ao
exerccio de atividades cujo livre exerccio pode, em muitos casos, constituir
perigo ou dano para a coletividade, mas que no importuno impedir de modo
absoluto. Os exemplos mais comuns so o porte de armas e o comrcio de fogos.
42

FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.385.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 48
40
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 48
41
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 337.
42
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 337-338.
38
39

23

Como exemplo de regulamentos ou portarias, tem-se tambm as que


probem

soltar

bales

em

pocas

de

festas

juninas

das

normas

administrativas, as que disciplinam horrio e condies de vendas de bebidas


alcolicas em certos locais. So disposies genricas prprias da atividade de
polcia administrativa. 43 Em outra vertente, tem-se:
(...) as injunes concretas, como as que exigem a dissoluo de uma
reunio subversiva, apreenso de edio de revista ou jornal que
contenha noticirio ou reportagem sediciosa, imoral ou dissoluta,
fechamento de estabelecimento comercial aberto sem a prvia
obedincia aos requisitos normativos, interdio de hotel utilizado para
explorao de lenocnio, guinchamento de veculo que obstrua via
pblica, so atos especficos de polcia administrativa praticados em
obedincia a preceitos legais e regulamentares.44

Digenes Gasparini complementa ainda, que a atribuio de polcia


administrativa tambm compreende os atos de fiscalizao. Por eles, previnem-se
os danos decorrentes da ao dos administrados.45 Como exemplo, tem-se:
(...) a fiscalizao dos estabelecimentos de pasto (restaurantes, bares e
lanchonetes), no que concerne higiene e qualidade dos alimentos
postos ao consumo pblico; das construes, no que respeita a higiene,
segurana, habitabilidade; de atividades (caa e pesca), no que diz
respeito poca, ao local e aos equipamentos utilizados; dos txis, no
que se refere segurana, higiene e aferio dos taxmetros.46

Dessa forma, possvel depreender que o poder de polcia est inserido


por toda a Administrao e seus atos de expresso so, portanto, inmeros e
repercutem sobremaneira dentro da sociedade.

CAPTULO II: ORDEM PBLICA, SEGURANA PBLICA E PODER DE


MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 731.
44
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 731.
45
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 132-133.
46
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 132-133.
43

24

POLCIA
1. QUESTES CONCEITUAIS
A ordem pblica, objeto de profunda necessidade para a convivncia
saudvel da coletividade, possui conceituao diversa e abrangente na doutrina
dominante em face da amplitude que possui.
A atual Constituio Federal no artigo 144, faz meno ordem pblica ao
afirmar que a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, mas no oferece definio exata ao termo.
Por isso, consideramos mais procedente entender que a ordem pblica
no se limita s noes de segurana e de tranqilidade, mas tambm abrange os
conceitos de ordem moral, esttica, poltica e econmica.47 neste sentido, por
exemplo, que age amplamente a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia
quando menciona questo de ordem pblica:
PROCESSO CIVIL EXECUO FISCAL EXCEO DE PREXECUTIVIDADE ILEGITIMIDADE PASSIVA RESPONSABILIDADE DO
SCIO DILAO PROBATRIA PRECEDENTES.
1. A controvrsia essencial destes autos restringe-se excluso do
recorrente do plo passivo da relao jurdica, por meio de argio de
exceo de pr-executividade.
2. A exceo de pr-executividade admitida nas hipteses em que a
matria objeto de defesa, pelo executado, seja de ordem pblica e,
portanto, cognoscvel de ofcio pelo juiz, a qualquer tempo e grau
de jurisdio, como, por exemplo, as condies da ao e os
pressupostos processuais (artigo 267, 3, do Cdigo de Processo
Civil).
3. Sobre a excluso da responsabilidade do recorrente, na hiptese
dos autos, denota-se inexistir respaldo legal. Frise-se que a incluso do
co-responsvel execuo, na forma do art. 135 do CTN, origina-se do
disposto no art. 4 da LEF. Nesse sentido, independentemente de terem
nomes expressamente lanados na CDA, os co-responsveis podem ser
citados e, alm disto, terem seus bens penhorados. (...)48

Assim, por ordem pblica, no se entende somente a ausncia de


MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 86.
48
BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. REsp 787116/SC, relatora ministra Eliana Calmon,
julgamento 21/06/2007, DJ 29-06-2007, p. 541.
47

25

desordem, mas tambm a atuao preventiva que possibilite a no ocorrncia de


leses convivncia pacfica da comunidade. Da ser necessria a atuao do
poder de polcia no sentido de promover a situao de ordem pblica, a qual h
de ser garantida atravs de mecanismos de segurana pblica, que havero de ser
adotados por rgos especficos.49
Tais rgos, de acordo com o texto constitucional mencionado acima, nos
incisos I, II, III, IV, V e 8, so a prpria polcia, organizada em corporaes e
distinta pela competncia que cada uma possui, ou seja, a polcia federal, a polcia
rodoviria federal, a polcia ferroviria federal, as polcias civis, as polcias militares
e corpos de bombeiros militares, alm das guardas municipais que os municpios
podero constituir.
Alm destes, conta-se com a polcia administrativa, pois esta na lio de
Jos Cretella Jnior, tem por objeto a manuteno da ordem pblica e exerce
atividades a priori, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os crimes se
verifiquem.50
Ainda sob o ponto de vista deste autor, polcia administrativa ou
preventiva incumbe, em geral, a vigilncia, a proteo da sociedade, manuteno
da ordem e tranqilidade pblicas, bem assim, assegurar os direitos individuais e
auxiliar a execuo dos atos e decises da Justia e da administrao.51
Neste sentido, inegvel que para a existncia da ordem pblica, faz-se
necessria a atuao da polcia, esta encarada tambm em sentido amplo e no
somente sob sua face repressiva, uma vez que na realidade brasileira, polcia
cumpre tambm a preveno dos delitos.
Sem embargo, cumpre observar que embora aja distino entre as polcias
administrativa e judiciria, no Brasil esta diferena no tem integral aplicao,
porque a nossa polcia mista, cabendo ao mesmo rgo atividades preventivas e
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 85.
50
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
416.
51
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
416.
49

26

repressivas.52
Neste aspecto, Jos Cretella Jnior conceitua polcia como a operao que
tem por fim assegurar por via geral ou individual, preventivamente e por certas
medidas apropriadas (que constituem seu objeto), a tranqilidade, a segurana e
a salubridade pblicas, a fim de prevenir as ofensas aos direitos e propriedades
dos indivduos que poderiam resultar numa falta de tranqilidade, de segurana ou
de salubridade.53
Ainda neste sentido, notrio, que a ordem pblica existe sempre que no
h desordem, atos de violncia, de que espcie for, contra pessoas, bens ou o
prprio Estado. Mas ela no pode ser concebida nica e exclusivamente sob esta
tica. No se trata de figura jurdica, embora dela se origine e tenha a sua
existncia formal.54 Assim, na lio de lvaro Lazzarini:
A ordem pblica encerra um contexto maior, no qual se encontra a
noo de segurana pblica, como estado antidelitual, resultante da
observncia das normas penais, com aes policiais repressivas ou
preventivas tpicas, na limitao das liberdades individuais.55

Dessa forma, mesmo que de forma ampla, a ordem pblica objeto de


busca e preservao por parte do poder pblico, uma vez que sem ela ser
impossvel a convivncia social.

2. ADMINISTRAO PBLICA, POLCIA E PODER DE POLCIA


A Constituio Federal no artigo 2 acentua que so poderes da Unio,
independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. No
Estado Moderno ao contrrio do Antigo e Medieval, a existncia dos trs poderes
tem o objetivo de defender os interesses do povo, colecionados no bem-estar,
ordem social e bem comum em contraposio aos anseios individuais.

MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 92.
53
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
409.
54
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 95.
55
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 202.
52

27

Em concordncia com essa afirmativa, acentua Alexandre de Moraes que


o objetivo inicial da clssica separao das funes do Estado e distribuio entre
rgos autnomos e independentes tinha como finalidade a proteo da liberdade
individual contra o arbtrio de um governante onipotente.

56

Reis Friede afirma ainda que a diviso do poder de Estado em trs rgos
distintos (Legislativo, Executivo e Judicirio), independentes e harmnicos entre
si, representa a essncia do sistema constitucional. Uma Constituio que no
contenha este princpio no Constituio, como afirmaram os tericos do
liberalismo.57
Sob esta tica, to fundamental, na concepo do Estado Moderno, o
princpio da separao dos Poderes que, no art. 16 da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, promulgada na Frana em 26 de agosto de 1789, foi
firmado o princpio de que toda sociedade em que a garantia dos direitos no
assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem constituio58,
vale dizer um Estado politicamente no evoludo.

59

(...)

Nesse contexto, imprescindvel salientar que a clssica separao dos


poderes reconhecida e acatada como dogma dos Estados liberais, teve origem no
sculo XVIII por Montesquieu a partir da compilao de diversas divagaes de
filsofos na obra intitulada O Esprito das Leis, a qual exps a necessidade de
impedir a tirania dos governantes que caracterizou os Estados absolutistas do
passado.
Sem embargo, necessrio pontuar que essa separao de poderes no
pode ser entendida da maneira absoluta como pretendiam, nos primeiros tempos,
os tericos do presidencialismo puro norte-americano. Nem decorre da doutrina
de Montesquieu que cada um dos trs clssicos poderes deva funcionar com plena
independncia, plena autonomia, fechado em departamento estanque. Melhor ser

MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 370.
FRIEDE. Reis. Curso de cincia poltica e teoria geral do estado. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2006, p. 459.
58
FENET, Alain. Les libertes publiques en France. 1. ed. Paris: Presses Universitaires de France,
1976, p. 35.
59
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 25-26.
56
57

28

falar-se em separao de funes. A diviso formal, no substancial.

60

Isso tanto mais importante, quando sabe-se que as atividades da


Administrao Pblica, tpicas do Poder Executivo, coexistem nos dois outros
Poderes, isto , no Legislativo e no Judicirio.61(...) Salientando-se, entretanto,
que tal ocorrncia em nada compromete a competncia legtima e especfica de
cada Poder.
Sob esta tica, imprescindvel expor o conceito de Administrao Pblica,
embora nem sempre esta definio seja encontrada de forma bem definida devido
aos vrios sentidos dados expresso. A saber:
Poderes criados, distribudos e administrados pelo governo da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, para atender a
necessidades e interesses da coletividade, com execuo de atividades e
servios pblicos(...)62

Na lio de Hely Lopes Meirelles, se administrar gerir interesses,


segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues guarda e conservao
alheias, e sendo estes bens da coletividade, realiza-se administrao pblica.63
Sendo assim, para este autor, Administrao Pblica, a gesto de bens e
interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual e municipal,
segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum. 64 Nesta
linha, Laubadre, administrativista francs, acentua que:
Administrao Pblica o ramo do direito pblico interno que
compreende a organizao e a atividade daquilo que se denomina
corretamente Administrao, isto , o conjunto de autoridades, agentes
e organismos encarregados, sob o impulso dos poderes polticos, de
assegurar as mltiplas intervenes do Estado moderno.65

MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 23. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 205-207.
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 27.
62
GUIMARES, Diocleciano Torrieri. Dicionrio tcnico jurdico. 5. ed. So Paulo: Rideel, 2003, p.
50.
63
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
84.
64
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
84.
65
LAUBADRE, Andr. Manuel de droit administratif. 10.ed. Paris: Ledy, 1977. p. 11.
60
61

29

Odete Medauar assinala duas faces de observao para o termo. Sob o


aspecto funcional, Administrao Pblica significa um conjunto de atividades do
Estado que auxiliam as instituies polticas de cpula no exerccio de funes de
governo, que organizam a realizao das finalidades pblicas postas por tais
instituies e que produzem servios, bens e utilidades para a populao (...)66
J sob a vertente organizacional, a Administrao Pblica representa o
conjunto de rgos e entes estatais que produzem servios, bens e utilidades para
a populao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio das
funes de governo.67
Na mesma assertiva, mas com diferentes denominaes, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro atribui um sentido subjetivo e objetivo expresso. Segundo ela,
subjetivamente a Administrao Pblica compreende as pessoas jurdicas, rgos
e

agentes

pblicos

incumbidos

do

exerccio

da

funo

administrativa.

Objetivamente, a expresso se refere natureza da atividade exercida por estes


entes, sendo neste caso a prpria atividade administrativa de competncia
precpua do Poder Executivo.68
Mormente

devido

principalmente

diversidade

conceitual

acerca

da

Administrao Pblica, imprescindvel a diferenciao entre esta e Governo.


A funo poltica ou de governo compreende um dos trs elementos
necessrios existncia do Estado. Ao longo dos tempos esteve intrinsecamente
relacionada com a funo administrativa, de forma que sob o aspecto material,
no se distinguem.
No entanto, juridicamente h diferena entre os termos, pois aos rgos do
Governo cabe a competncia de tomar decises polticas, dotadas de forte carga
de discricionariedade, mas no de arbtrio, em relao comunidade governada,
enquanto que os rgos da Administrao Pblica tm a seu cargo a aplicao
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 44.
67
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 44.
68
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 54.
66

30

daquelas decises governamentais, que sejam exeqveis em termos de ao


concreta.69
Em outras palavras, Administrao cabe o papel de execuo, de
operacionalizao aplicada ao caso concreto das ordens emanadas pelo Governo, o
qual possui atribuio de comando poltico do Estado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro citando Renato Alessi, afirma que a funo
poltica ou de governo, implica uma atividade de ordem superior referida
direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a
determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras
funes, buscando a unidade da soberania estatal.70
Neste contexto, necessrio acentuar para a devida compreenso da
atividade administrativa, que esta se acha efetivamente subordinada ao
governamental, o que obriga o agente administrativo a cumprir a deciso
governamental.71
No entanto, muito embora havendo sujeio, tanto os atos de Governo
dotados de soberania poltica e direo quanto os da Administrao evidenciados
na execuo, por meio de atos concretos voltados para a realizao dos fins
estatais, visam a satisfao das necessidades coletivas, ou seja, o fim precpuo do
Estado, qual seja, o bem-comum da coletividade.
Neste af, que a organizao e funcionamento da Administrao Pblica
se acham, no Brasil, alicerados na Lei e em casos excepcionais em decretos
conforme preceitua o artigo 84, inciso VI, da Constituio Federal.72
Como bem afirma Hely Lopes Meirelles, a natureza da administrao
pblica a de um mnus pblico, isto , a de um encargo de defesa, conservao
LAZZARINI, lvaro. Estudos de
1999, p. 28.
70
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella.
p. 56.
71
LAZZARINI, lvaro. Estudos de
1999, p. 28.
72
LAZZARINI, lvaro. Estudos de
1999, p. 30.
69

direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,


Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,

31

e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade73, o que obriga o


administrador pblico ou agente pblico no exerccio de sua atividade, a agir
conforme os preceitos de Direito e morais inerentes posio que ocupam.
Consubstanciados ento no que determina a Lei, que se acham tambm
os administradores pblicos subordinados aos princpios da administrao pblica
previstos no artigo 37, caput, da Constituio Federal e no artigo 2 da Lei federal
9.784

de

29.01.1999.

impessoalidade

ou

Quais

sejam:

finalidade,

princpio

publicidade,

da

legalidade,

eficincia,

moralidade,
razoabilidade,

proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, motivao e


supremacia do interesse pblico. Hely Lopes Meirelles explana a respeito:
Como salientado, por esses padres que devero se pautar todos os
atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder
pblico. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ao
administrativa, ou, por outras palavras, os sustentculos da atividade
pblica.74

nesta linha de ao que as atividades administrativas devero se pautar,


ou seja, com o objetivo maior e principal de alcanar o bem-comum, pois a
Administrao Pblica dever satisfazer o interesse geral, o que no conseguir se
estiver em p de igualdade com particulares.75
Entretanto, como nem sempre as ordens e o interesse pblico so
plenamente aceitos e atendidos por parte da coletividade, o poder pblico, na
figura da Administrao, conta com a ao da polcia e com o Poder de Polcia na
concretizao da vontade geral em detrimento da vontade individual e particular.
Neste degrau, discusso presente em relao diferenciao entre a
atuao da polcia e do poder de polcia. Isto, porque ao longo dos anos a noo
de polcia sofreu mudanas tendo em alguns momentos o propsito de promover o
bem-estar social e em outros sendo norteada pela idia de que ao Estado somente
deveria ser reservada a polcia pertinente segurana e a defesa.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
85.
74
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
87.
75
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 32.
73

32

No entanto, depois de eclodirem vrios pontos de vista acerca desta


discusso, predominante por parte da doutrina a aceitao da polcia bem como
das aes administrativas decorrentes do Poder de Polcia, de que o bem-estar
social dever ser o fim ltimo a ser alcanado. Mesmo que em algumas culturas
ora se verifique com maior nfase a proteo segurana, moralidade e
salubridade.
Neste sentido, afirma Jos Maria Pinheiro Madeira que a polcia ,
portanto, uma atividade estatal com determinado fim, sendo preciso firmar, por
meio de seus rgos, se essa manifestao uma atividade legislativa ou
administrativa e em que casos matria prpria do direito constitucional ou do
direito administrativo.76
Esclarece ainda que o Poder de Polcia atua restringindo o exerccio do
direito de propriedade e liberdade, mas que deve limitar-se aos fatos humanos,
uma vez que, segundo ele, as medidas pertinentes a fatos da natureza no so
de polcia administrativa, e sim de segurana ou de defesa.77
Este mesmo autor expe concordantemente com o pensamento de Jos
Cretella Jnior, idia anteriormente exposta no primeiro captulo deste trabalho,
de que o Poder de Polcia legitima a si prprio e prpria polcia. Sendo portanto,
uma possibilidade estatal de fiscalizao e restrio de, atravs da polcia - forma
organizada limitar as atividades funestas dos cidados.78 Exemplificativamente
se d tambm o entendimento da douta jurisprudncia, a saber:
EMENTA: 1. RECURSO. Extraordinrio. Inadmissibilidade. Taxa de
Controle e Fiscalizao Ambiental - TCFA. Poder de polcia exercido pelo
IBAMA. Lei n. 10.165/2000. Constitucionalidade. Precedente do
Plenrio. Ausncia de razes novas. Deciso mantida. Agravo regimental
improvido. Nega-se provimento a agravo regimental quando a parte
agravante no infirma os fundamentos adotados na deciso agravada..
2. RECURSO. Agravo. Regimental. Jurisprudncia assentada sobre a
matria. Carter meramente abusivo. Litigncia de m-f. Imposio de
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 32.
77
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 30-31.
78
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 30-31.
76

33

multa. Aplicao do art. 557, 2, cc. arts. 14, II e III, e 17, VII, do
CPC. Quando abusiva a interposio de agravo, manifestamente
inadmissvel ou infundado, deve o Tribunal condenar a agravante a
pagar multa ao agravado.79
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIO DE
COMBUSTVEIS. TRR. REGULAMENTAO DL 395/38. RECEPO .
PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exerccio de qualquer
atividade econmica pressupe o atendimento aos requisitos legais e s
limitaes impostas pela Administrao no regular exerccio de seu
poder de polcia, principalmente quando se trata de distribuio de
combustveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princpio
da livre iniciativa no pode ser invocado para afastar regras de
regulamentao do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL
395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e,
na inexistncia da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988,
apresentava-se como diploma plenamente vlido para regular o setor de
combustveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria
62/95 do Ministrio de Minas e Energia, que limitou a atividade do
transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no
exerccio de atribuio conferida pelo DL 395/38 e no ofendeu o
disposto no art. 170, pargrafo nico, da Constituio. 4. Recurso
extraordinrio conhecido e provido.80

3. PODER DE POLCIA E SEGURANA NACIONAL


Nunca se falou tanto sobre a segurana da sociedade quanto nos dias
atuais. Assuntos como a exacerbada violncia e criminalidade tm sido discutidos
nos mais variados meios de comunicao e tm ainda incitado e intrigado
escritores e leitores das mais diversas classes sociais e nveis culturais.
Conseqentemente, a grande indagao que se tem feito , se no
exatamente desta forma, mas neste sentido, sobre o que foi feito de to grave
para que a segurana falhasse tanto ao ponto de os ndices de violncia terem
chegado ao nvel em que se encontram, pois at mesmo o mais simples dos civis
desprovido de qualquer espcie de requinte tem sofrido os efeitos da insegurana,
uma vez que mesmo no sabendo falar sobre eles, indesejavelmente possvel
senti-los.
Talvez a resposta no seja necessariamente afirmativa, ou seja, no se
trata do que foi feito e sim do que no se fez. E vrias so as teorias e sugestes
BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE-AGR 397342/SC, relator ministro Czar Peluso,
julgamento 08/08/2006, DJ 01-09-2006 pp- 01424 ement vol-02245-07 pp- 01424.
80
BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 349686/PE, relatora ministra Ellen Gracie,
julgamento 14/06/2005, DJ 05-08-2005 pp- 00119 ement vol-02199-06 pp- 01118.
79

34

que tentam explicar a desordem na qual se acha revestida a segurana nacional.


H quem defenda a posio norte-americana de que a criminalidade
diminuir se os criminosos forem tirados de circulao, assim como h quem
afirme que a eficcia da segurana de um pas no se medir pelo nmero de
presos que este possua.81
Neste ngulo, h a grande discusso acerca do real papel de um presdio na
vida de algum. Ou seja, at que ponto este ser humano ser reeducado para uma
nova vida em sociedade, curado das anomalias do passado e no transformado em
um criminoso mais perigoso do que era quando l entrou.
H tambm quem concorde com a idia de que a soluo est em
investimento capacitatrio das diversas polcias, como por exemplo, a adoo de
mtodos de investigao altamente tecnolgicos que permitam aprimorar o
trabalho de elucidao dos diversos crimes, bem como a integrao da polcia com
a comunidade e ainda, o rigor nas leis e a celeridade nos processos. Os quais
possibilitem ao criminoso ter cincia de que por ter cometido um crime, ir
responder por ele de maneira substancial.82
No podendo passar por despercebida, h a opinio de que o erro se
encontra na falta de investimentos no setor educacional esta defendida pelo
atual presidente do Brasil Lus Incio Lula da Silva uma vez que quando no se
investe em escolas, necessrio ser investir-se em cadeias.83
Em outra perspectiva, h quem v mais longe com a afirmao de que o
colapso da segurana nacional encontra-se na falta de gesto do Estado, ou seja,
na incapacidade do ente estatal de gerir de forma firme, coerente e produtiva
aes voltadas no s para a punio de criminosos como para a preveno de
possveis delitos e, conseqentemente promover uma situao de segurana para
a populao.84
MAINARDI, D. Vamos soltar os bandidos. VEJA, So Paulo, n. 18, p. 193, maio de 2005.
MUELLER, R. Crime e castigo. VEJA, So Paulo, n. 44, p. 11, 14-15, novembro de 2005.
83
CARNEIRO, M. e PEREIRA, C. Terror em So Paulo. VEJA, So Paulo, n. 20, p. 48, maio de
2006.
84
CARNEIRO, M. e PEREIRA, C. Terror em So Paulo. VEJA, So Paulo, n. 20, p. 48, maio de
2006.
81
82

35

Uma vez que a segurana nacional funo do Poder Nacional e, portanto,


imprescindvel convivncia da populao, necessidade bsica de toda e qualquer
sociedade e ainda instrumento do poder pblico para que o homem possa realizar
suas atividades do modo mais perfeito possvel.
Alm de que, qualquer pas precisa estruturar-se para defender os valores
nacionais contra ameaas que se manifestem, seja no mbito externo, das
relaes internacionais, seja no mbito interno.85
Esta preocupao , por exemplo, verificada no artigo 9 da Constituio
portuguesa, o qual trata das tarefas fundamentais do Estado portugus:
So tarefas fundamentais do Estado:
(...)
e) Proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus,
defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e
assegurar um correcto ordenamento do territrio;

Nessa esteira, as atuaes do Estado voltadas para a promoo do bemcomum e conseqentemente de uma situao de segurana social, tm-se
utilizado do poder de polcia como mecanismo de frenagem de direitos e liberdades
individuais, o que tem demonstrado eficincia e aplausos por parte dos demais
segmentos da sociedade brasileira.86
Mormente, no Brasil apesar de os ndices de criminalidade estarem numa
fase de grande repercusso, os dados que se tm no demonstram que haja uma
ideologia por detrs das aes criminosas. Trata-se de uma criminalidade comum
situada no mbito da ordem pblica.
Entretanto, quando h ocorrncias que ameacem a ordem interna atravs
de manifestaes pblicas e greves, as quais resultem em depredao de
patrimnio pblico, so acionados os Servios de Informaes e a polcia de ordem
poltica e social que buscaro medidas neutralizadoras dos grupos responsveis.87
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 106.
86
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 106.
87
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 107.
85

36

Por outro lado, ultimamente o que muito se tem verificado a atuao de


policiais envolvidos em crimes, na maioria das vezes juntamente com criminosos.
Alm de inmeras aes autoritrias que acabam por desencadear e confirmar por
parte da populao o descrdito desta no fator segurana nacional.
Alguns estudiosos afirmam que as aes autoritrias no mbito de policiais
so mais comuns por parte da polcia ostensiva ou de segurana, as conhecidas
polcias militares. Muito se devendo ao fato de que h certa dificuldade nesta fora
em interpretar adequadamente suas misses e de se estruturar de conformidade
com elas.88 Sobre este fato, complementa Jos Maria Pinheiro Madeira:
Como esta polcia pouco investiga, acaba atuando arbitrariamente,
passando por cima dos direitos individuais atribudos a todos os
cidados pela Constituio Federal. E quando a prpria polcia
descumpre a lei, pode-se ter a mais plena certeza de que a ordem
interna no est garantida, assim como no est sendo preservada a
ordem pblica nem assegurada segurana pblica aos cidados.89

Sendo assim, o uso do poder de polcia como mecanismo de atuao do


Estado, no estar atingindo sua finalidade por meio de aes carregadas de
autoritarismo e, sem dvida, a omisso do ente estatal diante de uma necessidade
to bsica e ao mesmo tempo de tamanha abrangncia como a segurana
nacional, urge aes reparatrias de imprescindvel monta.

4. POLCIA JUDICIRIA E POLCIA ADMINISTRATIVA


O Poder de Polcia tambm pode ser denominado polcia administrativa.
Esta sinonmia resulta de alguns ordenamentos, por exemplo, o francs. E, neste
contexto, tornou-se clssica a diferenciao entre polcia administrativa e polcia
judiciria.
Comumente e em um primeiro momento, h uma tendncia predominante
entre a doutrina de resumir a diferenciao entre as duas polcias atribuindo
primeira um carter preventivo e segunda, um repressivo. No entanto, de acordo
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 107.
89
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 109.
88

37

com a lio de alguns autores, entre eles lvaro Lazzarini, esta diferenciao no
absoluta, em vista de as duas polcias autuarem tanto preventiva quanto
repressivamente.
Exemplificativamente, uma atuao preventiva da polcia administrativa
seria a proibio do porte de arma ou a direo de veculos automotores por quem
no estivesse devidamente habilitado, ao passo que uma atuao da mesma
polcia s que de forma repressiva seria por ocasio da apreenso de arma usada
indevidamente ou de licena do motorista infrator.90 Jos Maria Pinheiro Madeira
acentua, neste sentido:
Mas ainda assim falta preciso ao critrio, pois se pode inferir que a
polcia judiciria, embora seja repressiva em relao ao indivduo
infrator da lei penal, tambm preventiva em relao ao interesse
geral, porque, punindo-o, procura evitar que o indivduo volte a incidir
na mesma infrao.91

Notadamente, a polcia administrativa regida pelo Direito Administrativo,


atua atravs de agentes credenciados por diversos rgos pblicos e incide sobre
bens, direitos ou atividades, enquanto a polcia judiciria incide sobre as pessoas,
regida pelo Direito Processual Penal92, tm como agentes policiais civis e
militares e est diretamente relacionada com a liberdade de ir e vir.93 Outra
diferena importante apontada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A polcia judiciria privativa de corporaes especializadas (polcia civil
e militar), enquanto a polcia administrativa se reparte entre diversos
rgos da Administrao, incluindo, alm da prpria polcia militar, os
vrios rgos de fiscalizao aos quais a lei atribua esse mister, como
os que atuam nas reas da sade, educao, trabalho, previdncia e
assistncia social.94

Neste sentido, complementa Jos Maria Pinheiro Madeira ao estabelecer


ainda uma diferena entre a represso exercida pelas duas polcias. Ou seja, a
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 37.
91
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 37.
92
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 240.
93
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 39.
94
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 113.
90

38

polcia administrativa age repressivamente quando obsta a uma atividade


particular j em curso, uma vez que esta tenha se revelado divergente ao
interesse pblico. A polcia judiciria reprime enquadrando o perturbador nas
normas penais vigentes em auxlio ao Poder Judicirio.95
No obstante, o mesmo autor acentua que a represso tpica da polcia
administrativa somente se justifica enquanto ainda houver proveito na sua ao,
isto , enquanto da sua aplicao ainda possam ser evitados danos futuros. Pois,
uma vez que as atividades se encontrarem em fase final, ser considerado abuso
por parte da Administrao o uso de sua competncia policial. .96
Nesta esteira afirma lvaro Lazzarini que o fator de diferenciao entre as
atividades exercidas pelas duas polcias no est relacionado com a qualificao do
rgo policial em civil ou militar97, bem como no se atm a regras de organizao
caracterizadas pela presena de coao.98
Por outro lado, um fator de diferenciao vlido o fato de que os atos da
polcia administrativa exaurem-se neles mesmos. Por exemplo, fundados em uma
autorizao ou licena, no precisam buscar solidez em qualquer ato futuro. O
que, por sua vez, no acontece com os atos da polcia judiciria que embasados
pela perquirio de um acontecimento s encontram justificativa na inteno
futura de serem submetidos ao Poder Judicirio.99
Sendo assim, levando o carter ecltico de atuao das duas polcias no
sentido de atuarem de modo preventivo e repressivo, necessrio acatar a lio
de lvaro Lazzarini ao afirmar que o norte diferenciador reside na ocorrncia ou
no de ilcito penal. Ou seja, quando este existir, tratar-se- com a polcia
judiciria e quando se tratar de ilcito puramente administrativo, atuar a polcia
administrativa.100
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 38-39.
96
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 41.
97
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 241.
98
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 42.
99
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 41.
100
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
95

39

5. PRESERVAO DA ORDEM PBLICA E APURAO DE DELITOS

O artigo 144 da Constituio Federal ao dispor sobre a segurana pblica e


conseqentemente ao definir a competncia das foras policiais, atribui o exerccio
das polcias civis e militares. O que impulsiona a constatao de atribuies
previstas constitucionalmente a esses rgos de polcia. Assim dispe o texto
legal:
Artigo 144: (...)
(...)
4. s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira,
incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia
judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares.
5. s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da
ordem pblica;(...)

Segundo essa norma, a polcia militar - forma de atuao da polcia


administrativa - exerce o carter ostensivo, ou seja, a forma visvel de atuao
atravs de uniformes, viaturas caracterizadas, equipamentos e armamentos,
buscando promover a preservao da ordem pblica, e a polcia judiciria, por sua
vez, atua investigativamente na apurao dos delitos. Acentua neste sentido Jos
Maria Pinheiro Madeira:
a) Polcia administrativa (polcia ostensiva e de preservao da ordem
pblica, exercida pela autoridade de polcia administrativa), que tem
por formas de atuao o policiamento ostensivo, velado e
semivelado e a investigao (inteligncia policial: informaes). (...)
b) Polcia judiciria (autoridade de polcia judiciria), que tem por
formas de atuao a investigao criminal (apurao de delitos),
polcia judiciria propriamente dita (procedimentos) e custdia de
presos.101

Entretanto, a crtica reside no fato de que na prtica h uma obscuridade no


mbito de atuao de cada uma das polcias e ainda, entre elas, uma rivalidade,
conduzindo a populao a um estado de incerteza sobre a quem dirigir suas
queixas, alm de que a falta de clareza no exerccio das polcias facilita o abuso de
autoridade por parte de policiais.102
1999, p. 240.
101
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 96-97.
102
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 104.

40

A priori, sabe-se que pelo menos at o presente momento, polcia militar


cabe policiar as ruas na busca de promover a segurana da populao contra a
ao de criminosos, e polcia civil, incumbe nas delegacias o registro das queixas
de pessoas contra terceiros que lhe tenham causado algum dano. No entanto, os
relatos abaixo demonstram consideravelmente a contrria realidade na atuao de
grande parte da fora policial:
Joo e Pedro caminhavam, no incio da noite, nas ruas da favela onde
residem. Foram surpreendidos por uma viatura da polcia militar. Dois
policiais desceram e com armas apontadas disseram aos rapazes para
entrar na viatura. Dentro do automvel, receberam diversos pontaps e
socos. Na delegacia de polcia, foram colocados numa cela mida com
fios eltricos espalhados. Sofreram choques eltricos em vrias partes
do corpo. Tudo foi acompanhado por policiais. O delegado fez diversas
perguntas. Joo e Pedro desconheciam o assunto objeto das
investigaes. Horas mais tarde, foram liberados, depois de muito
sofrerem com a violncia policial. Foram constrangidos a ficarem
calados.103
No ltimo sbado, dia 27 de maro, as estudantes Brbara (CefetEdificaes) e Carolina (Pedagogia UFMG), sofreram absurda agresso
de policiais militares no centro de Belo Horizonte. Quando faziam uma
ligao de telefone pblico na esquina de rua Tupinambs com Avenida
Afonso Pena, foram repentinamente cercadas por cinco policiais
uniformizados, mas sem o velcro de identificao, que lhes deram voz
de priso, as algemaram e arrastaram at o camburo da Rotam. Sem
entender o despropsito da ao policial, revoltadas as estudantes
reagiram e no aceitaram ser levadas para a viatura. Dezenas de
camels e pessoas que passavam na rua no momento testemunharam a
arbitrria e truculenta ao policial. Vrias delas, indignadas com tal
violncia, se solidarizaram com as estudantes e tentaram evitar que as
levassem
dali,
mas
foram
impedidas
pelos
policiais.
Brbara e Carolina s tiveram conhecimento de que estavam sendo
acusadas de fazerem parte de uma mfia de roubo cartes telefnicos
quando chegaram na delegacia. De repente tudo que possuam se
transformaram em provas contra elas: uma lista de telefone de
colegas da faculdade tornou-se uma suposta lista de clientes para
compra de cartes; R$ 200 (duzentos reais) do movimento, que se
encontrava no bolso de Brbara, foram transformados em dinheiro
conseguido com a venda de cartes; os cartes de telefone sem
unidades encontrados com Carolina viraram cartes roubados para
serem vendidos. Alm disso, diziam estar de posse das estudantes uma
chave de telefone nunca vista por elas. O despautrio desta situao s
provou o quando eram mentirosas as acusaes, sendo a polcia
obrigada a liber-las no final do dia. Havia todo um teatro preparado a
espera das companheiras. A imprensa chegou em menos de vinte
minutos na delegacia, servindo de porta-voz da verso da PM,
respaldando todas as falsificaes e manipulando as informaes. Sem
103

DHNET (Direitos humanos na internet). Violncia, maus-tratos e tortura. Disponvel em:

www.dhnet.org.br/dados/cartilhas/dh/br/cdhcf/cartilha_cdh/03_violenciatortura.htm
18k. Acesso em 11 de agosto s 23h30min.

41

nenhuma prova a imprensa deu seu veredicto. O sensacionalista jornal


Cidade Alerta (TV Record), com seu reprter de dedo em riste,
acusou-as de criminosas, chamou-as de pilantra, expondo sua imagem
de forma a desmoraliz-las perante a sociedade. O reacionrio jornal
Estado de Minas tambm divulgou as falsas informaes (por exemplo,
a de que elas teriam sido presas em flagrante), ocupando mais da
metade do espao da matria com uma foto das companheiras. (...)104

Esses e muitos outros exemplos de arbitrariedade por parte de policiais


tm contribuindo e incitado a desconfiana e decepo da populao no exerccio
da atividade policial. Por exemplo, um grande fator de descrdito, a forma como
agem, principalmente os policiais militares, com emprego de fora, como se a
criminalidade e violncia somente se combatessem dessa forma.
Assim, a criminalidade e a violncia, portanto, no ho de ser combatidas
apenas com o emprego da fora. Esta compreenso no deve impregnar a mente
nem das pessoas comuns, nem dos integrantes das foras policiais.105
Entretanto, no Brasil e em muitos outros pases, h a presena da
impunidade impulsionando as aes dos infratores da lei. E quando se fala em
infratores da lei, entende-se no somente os criminosos de maneira geral, mas
tambm os profissionais empregados no combate ao crime, uma vez que no
atuem da forma devida e, portanto, sendo omissos ou aceitando subornos.106
A impunidade, portanto, gera a certeza de que nada acontecer aos
infratores da lei e permite que a criminalidade atinja os nveis assustadores em
que se encontra. A partir disso, notrio que o combate impunidade de todos,
inclusive por parte dos policiais, atravs da investigao criminal levada a srio e
dos servios de inteligncia policial desenvolvidos pelas polcias militar e civil,
torna-se possvel acreditar no fim ou pelos menos no controle da criminalidade.
Comunga com esta idia Jos Maria Pinheiro Madeira ao afirmar que:
Uma polcia que funcione inteligentemente, ou seja, desenvolvendo a
investigao, poupar muitas vidas inocentes, solucionar crimes
MEPR (Movimento Estudantil Popular Revolucionrio). Mais um ato de violncia da polcia contra
o povo. CMI, Belo Horizonte, abril de 2004. Disponvel em: http://estudantesdopovo.hpg.com.br. e
www.midiaindependente.org. Acesso em 11 de agosto s 23h40min.
105
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 99.
106
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 100.
104

42

enigmticos, respeitar o homem e far com que a populao,


constituda predominantemente por pessoas de bem, a respeite, em vez
de tem-la. No ser a polcia ostensiva apenas que dever estar
empenhada na luta contra o crime e, portanto, no ser ela a nica a
responder pela preservao da ordem pblica.107

Sendo

assim,

ao

se

contar

com

duas

polcias,

cujas

atividades

preceituadas pela Constituio Federal versem precipuamente promoo de uma


situao de segurana a toda uma populao, seja na investigao e apurao de
delitos ou ainda na preservao direta da ordem pblica, mister que contemos
com a ao conjunta e eficaz das duas de maneira que no hajam dvidas sobre o
papel de cada uma e que o fim a que se propem seja atingido.

CAPTULO III: O PODER DE POLCIA NO ESTADO DEMOCRTICO


DE DIREITO

1. CARACTERSTICAS OU ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA

1.1

Noes

H em torno do poder de polcia, a grande discusso acerca da tnue linha


de separao entre o seu cumprimento, ou seja, a restrio s aes particulares
em nome do bem-comum, e ao mesmo tempo da preservao da liberdade
individual. Por isso, mister que se acentue as caractersticas atribudas a este
poder, com o objetivo de esclarecer at que ponto legtima a atividade
administrativa ao exerc-lo.
Na lio de Hely Lopes Meirelles, os atributos do poder de polcia so a
discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.108 Entretanto, alguns
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 101.
108
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
107

43

autores entre eles Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Jos Maria Pinheiro Madeira,
Jess Torres e outros, lecionam que alm dessas caractersticas h ainda o fato de
o poder de polcia corresponder a uma atividade negativa. Sero aqui expostos os
atributos do poder de polcia com o intuito de elucidar as nuances destes bem
como atravs de exemplos que possibilitem uma perfeita compreenso.

1.2

A discricionariedade do poder de polcia

No tocante discricionariedade, unnime entre os doutrinadores a


afirmativa de que sua aplicao deve antes de tudo, ser analisada com cautela.
Isto, porque o termo discricionrio significa arbitrrio; desptico.109 guisa de uma
definio, Hely Lopes Meirelles acentua que:
A discrionariedade, (...), traduz-se na livre escolha, pela Administrao,
da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem
como de aplicar as sanes e empregar os meios conducentes a atingir
o fim colimado, que a proteo de algum interesse pblico.

Acentua Edimur Faria que na maioria dos casos o poder de polcia


exercido sobre o poder discricionrio, uma vez que o legislador ao editar a norma
jurdica nem sempre tem como estabelecer regras ao agente pblico diante da
situao concreta.110
Notadamente, Maral Justen Filho acrescenta que nem sempre possvel
materialmente lei exaurir a disciplina limitativa das liberdades, pois cada caso
requer anlise diferenciada e um regime democrtico exige que a soluo para o
exerccio da liberdade seja proporcionado s circunstncias concretas.111
Ainda segundo este mesmo autor, o surgimento de situaes imprevistas,
no contempladas na lei em virtude da natureza dos direitos e garantias
fundamentais
manifestaes

propiciarem
no

surgimento

disciplinadas

de

legalmente,

novas

atividades

legitimam

outras

exerccio

da

discricionariedade no mbito do poder de polcia, uma vez que a ausncia de


136.
109
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 52.
110
FARIA, Edimur. Curso de direito administrativo positivo. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p.
178.
111
FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.393.

44

previso legislativa no significa que o direito no regule a situao existente.112


Entretanto, mesmo sem a expressa definio legal, a lei conter uma
disciplina

que

administrativas.

funcionar
113

como

moldura

delimitadora

das

decises

Ou seja, saliente-se que as manifestaes de poder de polcia

da Administrao nem sempre emanam de atos discricionrios, mas tambm de


atos vinculados.
Digenes Gasparini coaduna com esta idia e demonstra que quando a
Administrao Pblica outorga a algum autorizao para portar arma de fogo,
est sendo discricionria e quando licencia uma obra atravs de alvar ou licena,
age de forma vinculada.114 Convm expor a opinio de Celso Antnio Bandeira de
Mello:
Costuma-se afirmar que o poder de polcia atividade discricionria.
Obviamente, tomada a expresso em seu sentido amplo, isto ,
abrangendo as leis condicionadoras da liberdade e da propriedade em
proveito do bem-estar coletivo, a assertiva vlida, desde que se
considere a ao do Legislativo como gozando de tal atributo. Ocorre
que se pretende caracterizar como discricionrio o prprio poder de
polcia administrativa. A afirmativa deixa, ento, de ter procedncia.115

nesta esteira que Maral Justen Filho afirma ser incorreto qualificar o
poder de polcia como um poder discricionrio, pois segundo ele, no existe essa
categoria de poder discricionrio e sim competncias administrativas disciplinadas
por lei que contemplem margem de discricionariedade. Isto, dado o fato de o
poder

de

polcia

ser

integrado

tanto

por

disciplina

discricionria

quanto

vinculada.116
Neste

tocante,

imprescindvel

atentar

para

fato

de

que

discricionariedade somente ser considerada legtima se o ato de polcia se


mantiver dentro dos limites legais e a autoridade dentro da faixa de opo que lhe
atribuda. Esta a lio de Hely Lopes Meirelles:

FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.393.
FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.393.
114
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 132.
115
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 732.
116
FILHO, Maral Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.393.
112
113

45

No uso da liberdade legal de valorao das atividades policiadas e na


graduao das sanes aplicveis aos infratores que reside a
discricionariedade do poder de polcia, mas mesmo assim a sano deve
guardar correspondncia e proporcionalidade com a infrao.117

Fica claro ento, que jamais poder se confundir discricionariedade com


arbitrariedade. Os atos discricionrios somente podero ser acatados se forem
legtimos e vlidos, uma vez que toda e qualquer manifestao da Administrao
dever antes de tudo se pautar de legalidade. Portanto, nenhuma regra de direito
ainda mais de polcia, poder se revestir de caractersticas contrrias lei.

1.3

A auto-executoriedade do poder de polcia

Uma outra caracterstica do poder de polcia a auto-executoriedade, assim


concebida por Hely Lopes Meirelles:
(...) a faculdade de a Administrao decidir e executar diretamente sua
deciso por seus prprios meios, sem interveno do Judicirio (...).
Com efeito, no uso desse poder, a Administrao impe diretamente as
medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias conteno
da atividade anti-social que ela visa a obstar. (...) O princpio da autoexecutoriedade autoriza a prtica do ato de polcia administrativa pela
prpria Administrao, independente de mandado judicial.118

Este mesmo autor exemplifica o princpio da auto-executoriedade ao


afirmar que quando a Prefeitura encontra uma edificao irregular ou oferecendo
perigo coletividade, ela embarga diretamente a obra e promove sua demolio.
(...)119
Odete Medauar reitera este pensamento ao afirmar que segundo o
princpio da auto-executoriedade os atos da Administrao so colocados em
prtica por ela prpria, mediante coao, sem a necessidade de consentimento de
qualquer outro poder.120
Segundo

ainda

esta

autora,

essa

caracterstica

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.


136.
118
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
137.
119
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
137.
120
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10.
2006, p. 131.
117

da

Administrao

32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.


32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,

46

justificada pela necessidade de no se retardar o atendimento dos interesses da


coletividade frente a interesses contrrios e tambm ao fato de que todos os atos
e medidas administrativas gozam de presuno de legalidade.121
Neste tocante, acrescenta Jos Maria Pinheiro Madeira que notria a
impossibilidade de se condicionar os atos da polcia aprovao prvia de
qualquer outro rgo estranho Administrao. Entretanto, facultado ao
particular recorrer ao Poder Judicirio caso se sinta lesado em algum de seus
direitos em face das aes da Administrao. Uma vez que segundo o artigo 5,
inciso XXXV da Carta Magna, no se excluir da apreciao do Judicirio qualquer
espcie de leso ou ameaa a direito.122 Celso Antnio Bandeira de Mello afirma
neste sentido, que:
Ao se indicar a possibilidade jurdica de a Administrao obter
compulsria obedincia aos seus ditames de polcia sups-se,
evidentemente, a atuao regular desta, e no o uso desmedido ou, de
qualquer modo, afrontoso legalidade.123

Nesta esteira, este mesmo autor acentua ser perfeitamente cabvel ao


particular fazer uso dos remdios constitucionais como o habeas corpus ou
mandado de segurana ao se sentir ferido e, que a auto-executoriedade deve ser
praticada dentro de limites. Por isso, expe algumas situaes nas quais o poder
de polcia legitimado atravs dessa caracterstica:
Todas estas providncias, mencionadas exemplificativamente, tm lugar
em trs diferentes hipteses:
a) quando a lei expressamente autorizar;
b) quando a adoo da medida for urgente para a defesa do interesse
pblico e no comportar as delongas naturais do pronunciamento
judicial sem sacrifcio ou risco para a coletividade;
c) quando inexistir outra via de direito capaz de assegurar a satisfao
do interesse pblico que a Administrao est obrigada a defender
em cumprimento medida de polcia.124

auto-executoriedade

ainda

desdobrada

em

dois

princpios:

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 131.
122
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 59.
123
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 738.
124
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 738.
121

47

exigibilidade que resulta da possibilidade da Administrao tomar decises


executrias dispensadas de autorizao prvia do Poder Judicirio. Relaciona-se
tambm a meios indiretos de coao. Por exemplo, a multa ou ainda a
impossibilidade de licenciamento de veculo quando no pagas as multas de
trnsito.125
O outro princpio a executoriedade, a qual consiste na faculdade da
Administrao, depois de tomada a deciso executria, em realizar diretamente a
execuo forada, usando, caso seja necessrio, da fora pblica para obrigar o
administrado a cumprir a deciso.126
Outro aspecto sobremaneira importante levantado por Hely Lopes Meirelles
refere-se ao fato de que no se deve confundir a auto-executoriedade das sanes
de polcia com punio sumria e sem defesa e, neste sentido afirma:
A Administrao s pode aplicar sano sumariamente e sem defesa
(principalmente as de interdio de atividade, apreenso ou destruio
de coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a segurana ou a
sade pblica, ou quando se tratar de infrao instantnea surpreendida
na sua flagrncia, aquela ou esta comprovada pelo respectivo auto de
infrao, lavrado regularmente; nos demais casos exige-se o processo
administrativo correspondente, com plenitude de defesa ao acusado,
para validade da sano imposta.127

Sendo assim, ficam excludas as aes da Administrao que com o intuito


de se ampararem no princpio da auto-executoriedade, mostrem-se ilegais ou que
caso no sejam tomadas, no ponham em risco os interesses ou bem-estar da
coletividade.

1.4 A coercibilidade do poder de polcia

outra

caracterstica

do

poder

de

polcia

da

Administrao

est

intimamente ligada s que anteriormente foram mencionadas. Trata-se da


coercibilidade,

isto

imposio

coativa

das

medidas

adotadas

pela

DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 114.
126
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 114.
127
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
137-138.
125

48

Administrao (...). Pois, todo ato de polcia imperativo (...), admitindo at o


emprego

da

administrado.

fora

pblica

para

seu

cumprimento,

quando

resistido

pelo

128

Na lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a coercibilidade indissocivel


da auto-executoriedade e o ato de polcia s auto-executrio porque dotado de
fora coercitiva. Segundo esta autora, a prpria definio de auto-executoriedade
em nada se distingue da de coercibilidade acima mencionada, expressa por Hely
Lopes Meirelles.129
Entretanto, o fato da coercibilidade se d de forma compulsria nas
medidas de polcia e admitir o emprego de fora fsica quando houver oposio do
infrator, no serve de justificativa para aes autoritrias, nem legalizam a
violncia desnecessria ou desproporcional resistncia. O que se uma vez
acontecesse, evidenciaria excesso de poder e abuso de autoridade suficientes para
anular o ato praticado e ensejar aes civis e criminais para a reparao do dano e
punio dos culpados.

1.5 O poder de polcia como uma atividade negativa

O outro atributo o fato de o poder de polcia ser uma atividade negativa,


distinguindo-se sob este aspecto, do servio pblico, que seria uma atividade
positiva.

Neste, a Administrao Pblica exerce, ela mesma, uma atividade

material que vai trazer um benefcio, uma utilidade, aos cidados (...).130 Neste
sentido, complementa Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
(...) por exemplo, ela executa os servios de energia eltrica, de
distribuio de gua e gs, de transportes etc.; na atividade de polcia,
a Administrao apenas impede a prtica, pelos particulares, de
determinados atos contrrios ao interesse pblico; ela impe limites
conduta individual.131
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed.
138.
129
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro.
p. 115.
130
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro.
p. 115.
131
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro.
p. 115.
128

So Paulo: Mallheiros, 2006, p.


16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,

49

Nesta linha, Odete Medauar concorda ao afirmar que o poder de polcia est
situado na face autoridade, atuando, dessa forma, por meio de prescries, ao
contrrio do servio pblico que opera por meio de prestaes. No deixando
ainda de observar se as prescries esto sendo cumpridas e em caso negativo,
aplicando sanes em caso de desatendimento.

132

Di Pietro acentua ainda que o critrio til na diferenciao entre poder de


polcia e servio pblico. Entretanto, necessrio observar que na classificao do
servio pblico como atividade positiva, considera-se a posio da Administrao,
ou seja, ela desenvolve uma atividade de acrscimo ao indivduo enquanto que
com o poder de polcia ela ocasiona um limite na liberdade de atuao.133
Nesta esteira ensina Celso Antnio Bandeira de Mello que a polcia
administrativa impe ao particular uma inao, um no fazer. Mesmo que
aparentemente parea uma obrigao de fazer como quando exige a habilitao
para se dirigir ou ainda a apresentao de planta para licenciamento de
construo,

pois

Administrao

est

querendo

evitar

que

as

situaes

pretendidas pelos particulares se dem de maneira perigosa se ocorressem fora


dessas condies.134
H, portanto, que serem observadas as caractersticas do poder de polcia
como mecanismo necessrio ao conhecimento deste e reconhecimento de sua
atuao por parte da Administrao nos casos concretos do cotidiano da
sociedade. Imprescindveis ainda na mensurao dos atos de polcia, se legtimos
ou no.

2. ATUAO E MBITO DE INCIDNCIA DO PODER DE POLCIA


O mbito de atuao do poder de polcia extremamente abrangente.
Manifesta-se em diferentes campos e incide por diversos setores da sociedade,
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 335.
133
DI PIETRO, Maria Slvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 115.
134
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 728.
132

50

desde, por exemplo, aos aspectos referentes segurana das pessoas e seus
bens, sade e convivncia pblica, como preservao do meio ambiente natural
e cultural, de gneros alimentcios e ainda no combate ao abuso do poder
econmico.
Esse fato se d devido Administrao se difundir por todos os aspectos
da vida social e, sendo o poder de polcia um instrumento do poder pblico no
tocante ao controle dos atos individuais das pessoas em benefcio da coletividade,
este tambm se insere e dissemina seu exerccio de maneira vasta e ampla como
foi dito anteriormente. Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, tem-se como
exemplo da atuao do poder de polcia os seguintes setores:
(...) polcia de caa, destinada proteo da fauna terrestre; polcia de
pesca, volvida proteo da fauna aqutica; polcia de divertimentos
pblicos, visando defesa dos valores sociais suscetveis de serem
feridos por espetculos teatrais, cinematogrficos; polcia florestal,
destinada proteo da flora; polcia de pesos e medidas, para a
fiscalizao dos padres de medidas, em defesa da economia popular;
polcia de trfego e trnsito, para garantia da segurana e ordem nas
vias e rodovias, afetvel por motivo da circulao nelas; polcia dos
logradouros pblicos, destinada proteo da tranqilidade pblica;
polcia sanitria, voltada defesa da sade pblica e incidente em
vrios campos, tais a polcia dos medicamentos, das condies de
higiene nas casas de pasto, dos ndices acsticos tolerveis; polcia da
atmosfera e das guas, para impedir suas respectivas poluies; polcia
da atmosfera e das guas, para impedir suas respectivas poluies;
polcia edilcia, relativa s edificaes, etc.135

No af de complementar sua idia esclarecedora acerca da incidncia do


poder de polcia, este autor afirma ainda que a polcia administrativa prope-se a
salvaguardar os valores de segurana pblica; de ordem pblica; de tranqilidade
pblica; de higiene e sade pblicas; estticos e artsticos; histricos e
paisagsticos; riquezas naturais; de moralidade pblica e economia popular.
Coadunando com a idia dos autores acima mencionados, Odete Medauar
salienta que a atuao do poder de polcia se d quando este interfere nos
seguintes campos do direito:
(...) de construir, localizao e funcionamento de atividades no
territrio de um municpio; condies sanitrias de alimentos,
elaborados ou no, vendidos populao; medicamentos; exerccio de
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 740.
135

51

profisses (quando regulamentadas, s vezes o poder de polcia


delegado, por lei, s ordens profissionais); poluio sonora, visual,
atmosfrica, dos rios, mares, praias, lagoas, lagos, mananciais; preos;
atividade bancria, atividade econmica; trnsito.136

Neste tocante, a polcia edilcia estabelece limitaes com o objetivo de


tornar a vida na urbis o mais segura possvel, quando regula as construes
pblicas e particulares. Sendo, portanto, um dos instrumentos mais eficazes do
direito urbanstico.
Em outra vertente de imprescindvel monta, encontra-se a polcia sanitria
responsvel pelas medidas relacionadas a assuntos de higiene e sade pblica
sendo direcionada pela ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria).
Entidade executiva vinculada ao Ministrio da Sade, a qual dentre inmeras
atribuies detm o controle sanitrio da produo e comercializao de produtos
e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive sobre portos, aeroportos e
fronteiras.
No menos importante, a aplicao do poder de polcia conta com a polcia
atmosfrica voltada s restries na emisso de gases poluentes ao meio
ambiente. Situao, por sinal, crtica nos dias atuais em que as estatsticas
demonstram altos ndices de destruio na camada de oznio.137
Nesta esteira de atuao da polcia administrativa, acha-se tambm a que
cuida das questes referentes ao comrcio e indstria, compreendida por uma
vasta gama de atividades administrativas disciplinares destes ramos da economia,
voltadas questo da confiabilidade e garantia do consumidor.
Estas atuaes do poder de polcia e as inmeras outras tm suas atividades
regulamentadas e distribudas entre as trs entidades da federao, ou seja,
Unio, Estados e Municpios. E o critrio fundamental para delimitar a competncia
para dada medida de polcia ser estabelecer quem competente para legislar
sobre a matria.138
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 337.
137
OZNIO. Disponvel em http://paginas.terra.com.br/lazer/staruck/ozonio.htm. Acesso em: 17
de outobro de 2007 s 17h.
138
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
127.
136

52

Sob este ponto de vista, caber Unio exercer o poder de polcia em


carter exclusivo sobre o que estiver arrolado no artigo 22 da Constituio Federal
e concorrentemente sobre o que estiver explicitado no artigo 24 da mesma carta
com estados e Distrito Federal.

Aos Estados caber o exerccio exclusivo nas

hipteses do 1. do artigo 25. J os municpios possuem campo de atuao


exclusivo, no que disser respeito ao seu peculiar interesse, sobre as matrias
previstas no artigo 30. Ao Distrito Federal, a quem compete, por fora do artigo
32, 1, atribuies correspondentes s dos municpios e estados (salvo ao que
se refere ao 1. do artigo 25), incumbir o exerccio da polcia administrativa em
carter

exclusivo

no

mesmo

caso

em

que

concorrentemente nas hipteses do artigo 24.

os

municpios

exercem

139

Sob este aspecto, possvel notar a abrangncia da atuao do poder de


polcia nas diversas relaes sociais e da sociedade com o meio que a cerca. Sendo
todas as atividades da polcia administrativa dotadas de extrema importncia e
necessrias convivncia saudvel da coletividade.

3. A HEGEMONIA
REPRESSIVA

DA

FACE

PREVENTIVA

SOBRE

FACE

A todo o momento, tm-se procurado com este trabalho acentuar a


necessidade de o exerccio do poder de polcia se pautar no que apregoa a lei.
Isto, com o objetivo de que os atos da Administrao se fundamentem sob os
pilares da legalidade e assim, alm de serem legtimos, atinjam o objetivo a que
se propem, ou seja, de permitirem ao poder pblico agir com eficcia frente s
necessidades da coletividade, mesmo que signifique impor a ela limites.
Para tanto, a ao preventiva do poder de polcia ser de notria
importncia, uma vez que toda atividade policial deve ser primeiramente
preventiva e, portanto, ter como funo principal a de impedir qualquer motivo
de perturbao da ordem pblica atuando de forma repressiva somente em caso
de quebra dessa ordem.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 741.
139

53

A atividade preventiva se vale do pressuposto de que atravs de uma


maneira antecipada de agir possvel fora policial imprimir meios capazes de se
adiantar a situaes de perturbao contra a ordem pblica. Isso significa dizer
que possvel impedir que essa ordem venha a ser novamente atingida sem que
seja necessria a concretizao do ato perturbador outrora vivenciado.
Sob este aspecto possvel compreender a importncia da atuao
preventiva como de extrema importncia para o poder pblico na consecuo de
seus objetivos, pois a preveno denota uma poltica jurdica inteligente embasada
no estabelecimento de normas capazes de impedir a realizao de distrbios
assegurando aos cidados uma situao de tranqilidade e convivncia social livre
de atentados imprevistos e destruidores.
Jos Maria Pinheiro Madeira comunga com esta idia ao afirmar que de
forte consenso entre os estudiosos do assunto o fato de que as medidas
preventivas devem impor-se antes de uma conduta perturbadora, a qual uma vez
iniciada pode alavancar um processo maior e de propores gigantescas bem mais
difcil de ser resolvido.140
Ento, notria de uma boa administrao a face preventiva de polcia
demonstrando, no estado democrtico de direito, a importncia e o valor da
pessoa humana quando em primeiro lugar se age no sentido de evitar danos, ao
passo que uma ao repressiva comumente iria de encontro com a integridade da
pessoa e ainda no seria garantia de que o mesmo ato perturbador deixasse de
acontecer.
A atuao repressiva demonstra, portanto, o fracasso efetivo de uma
preveno especial ou geral. Uma ao remedida da fora de polcia no sentido de
tentar conter um distrbio na ordem pblica, mas que incertamente poder
resultar em conseqncias positivas. No se admite, dessa forma, uma polcia
repressiva sem o pressuposto da existncia concreta do ato perturbador; sem
preveno no se pode reprimir.141
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 218.
141
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 215.
140

54

Sendo assim, somente sero amplamente legtimos os atos de polcia da


Administrao que pautados na legalidade se amparem tambm na atuao
preventiva capaz de solidificar a ordem pblica vigente e alm de tudo permitam a
existncia de um estado democrtico de direito preocupado com a integridade e
valores da pessoa humana.

4. O PODER DE
FUNDAMENTAIS

POLCIA

GARANTIA

DOS

DIREITOS

Os direitos e as garantias fundamentais assegurados aos cidados esto


dispostos no artigo 5 da Constituio Federal e foram classificados pelo legislador
constituinte em cinco espcies: direitos e garantias individuais e coletivos; direitos
sociais; direitos de nacionalidade; direitos polticos; e direitos relacionados
existncia, organizao e participao em partidos polticos.
Contemporaneamente, a doutrina apresenta esses direitos classificados
em direitos fundamentais de primeira gerao que so os direitos e garantias
individuais e polticos clssicos (liberdades pblicas), surgidos institucionalmente a
partir da Constituio. Os direitos fundamentais de segunda gerao, que so os
direitos sociais, econmicos e culturais, surgidos no incio do sculo e os de
terceira gerao, os chamados direitos de solidariedade ou fraternidade, que
englobam o direito a um meio ambiente equilibrado, uma saudvel qualidade de
vida, ao progresso, paz, autodeterminao dos povos e a outros direitos
difusos.142
Os direitos fundamentais so tidos tambm como direitos de defesa, ou
seja, a maneira que o povo encontrou de barrar o despotismo e a tirania dos
governantes ao longo dos tempos. Na viso democrtica isso se traduz a partir do
fato de que ao povo cabe a escolha de seus representantes, os quais, por sua vez,
agiro como mandatrios e, portanto, no gozaro de poderes absolutos, mas
limitados. Inclusive quanto ao que dispe a Carta Magna sobre os direitos e
garantias individuais e coletivas do cidado relativamente aos demais cidados e
ao prprio Estado.143
142
143

MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 26.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 25.

55

Na lio de Alexandre de Moraes o estabelecimento de constituies


escritas est diretamente ligado edio de declaraes de direitos do homem.144
O que demonstra o fim precpuo de limitao ao poder poltico, ocorrendo a
incorporao de direitos subjetivos do homem em normas formalmente bsicas,
subtraindo-se seu reconhecimento e garantia disponibilidade do legislador
ordinrio.145
Entretanto, os direitos e garantias fundamentais gozam de relatividade,
ou seja, no so ilimitados e jamais podem ser utilizados como
justificativa para o cometimento de atividades ilcitas ou ainda como
argumento para afastar ou diminuir a responsabilidade civil ou penal por
atos criminosos.146

Em relao aos destinatrios da proteo conferida por meio dos direitos e


garantias fundamentais, o artigo 5 da Constituio Federal afirma que todos so
iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade.
nesse contexto que no estado democrtico de direito se acham
justificados os direitos fundamentais, ou seja, acatando-se o princpio da plena
juridicidade ou de supremacia da regra de direito segundo a qual por meio da
racionalizao do poder ocorre a eliminao do arbtrio conferindo ainda por meio
da lei escrita, clareza e certeza intrnseca trama da vida social.
Sem a regra de direito delimitando os atos de governo no seria possvel
assegurar a garantia dos direitos fundamentais nem a existncia de outros
princpios relacionados, como o da diviso de poderes, pois quando se despreza o
princpio da plena juridicidade, d-se lugar legalidade como mecanismo de
assegurar o direito. No existindo limites, a obedincia se transmuda em
subservincia, em nulidade da personalidade, em escravido e o mandar se
transforma em arbitrariedade.
Ento, na esfera jurdico-poltica, fundamenta-se o estado democrtico de
144
145
146

MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 25.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 25.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 27.

56

direito na garantia dos direitos individuais e das liberdades pblicas, com fulcro na
ao de um Poder Judicirio isento de limitaes ao exerccio pleno da
imparcialidade dos julgamentos. Destacando-se ainda dentro desse Estado, um
governo que ao ser democrtico providencia a organizao poltica, mas se depara
com o problema de encontrar homens que concretizem a democracia, fim to
almejado ao bem-comum.147
Depreende-se, portanto, que para a garantia dos direitos fundamentais,
mister que o ideal de democracia ansiado nas diversas esferas da vida social,
extravase o campo das idias e se materialize por meio das aes dos
representantes do poder pblico, o que permitir a segurana tanto para os
cidados quanto para a prpria Administrao.
Neste tocante, pertinente observar que na confluncia do direito e do
dever que se traa a linha demarcatria dos limites dentro dos quais cidados e
administradores podem atuar.148 Deriva-se da o princpio da legalidade, cuja
observncia d-se no sentido de que a nenhum rgo ou agente da Administrao
facultada a prtica de atos que contendam com interesses alheios seno em
virtude de norma geral anterior.149
H que ser observado, sob este aspecto, que havendo no estado
democrtico de direito, uma Administrao moral e legalmente imbuda dos ideais
democrticos

de

agentes

capacitados

para

concretiz-lo,

ser

possvel

estabelecer uma ordem capaz de permitir o exerccio das liberdades sem que isso
signifique obstaculizar a vida social em concordncia com interesses coletivos.
Nesse patamar, ao Estado por meio da Administrao lcito exercer o
poder de polcia devendo para tanto atuar e jamais se omitir, o que se assim
acontecesse deixaria de proteger os direitos fundamentais dos administrados e
no haveria uma boa aplicao dos anseios democrticos, condio precpua do
dever jurdico. Por isso, a necessidade de compromisso por parte do agente
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 221.
148
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 221.
149
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 222.
147

57

administrativo na aplicao do poder de polcia para no incorrer em abuso de


autoridade conforme lio de Jos Maria Pinheiro Madeira:
(...), cada agente administrativo investido da necessria parcela de
poder pblico para o desempenho de suas atribuies, devendo us-lo
normalmente, como atributo do cargo ou da funo, e no como
privilgio da pessoa que o exerce. esse poder que empresta
autoridade ao agente pblico, quando recebe da lei competncia
decisria e fora para impor suas decises aos administrados.
Exatamente por isso, o agente, quando despido da funo ou fora do
exerccio do cargo, no pode usar da autoridade pblica, nem invoc-la
ao talante de seu capricho para superpor-se aos demais cidados.150

O poder de polcia da Administrao se traduz ento, como mecanismo


que visa assegurar o exerccio das liberdades oferecendo condies para que
dentro da legalidade e moralidade, agentes pblicos no caso concreto ofeream
limites a essas mesmas liberdades quando elas fugirem da situao de ordem
necessria convivncia coletiva saudvel.

5. FUNDAMENTO E FINALIDADE DO PODER DE POLCIA


O poder de polcia tem como fundamento a supremacia do interesse pblico
sobre o particular, ou seja, o interesse que o Estado dentro de seu territrio
exerce sobre pessoas, bens e atividades; legitimado pelas normas constitucionais
e de ordem pblica, as quais oferecem oposio e restries ao anseio individual
em favor da coletividade, incumbindo ao poder pblico o seu policiamento
administrativo.151 Hely Lopes Meirelles exemplifica a respeito dessas limitaes:
(...) deparamos na vigente Constituio da Repblica claras limitaes
s liberdades pessoais (art. 5, VI e VIII); ao direito de propriedade
(art. 5, XXIII e XXIV); ao exerccio das profisses (art. 5, XIII); ao
direito de reunio (art. 5 XVI); aos direitos polticos (art. 15);
liberdade de comrcio (arts. 170 e 173). Por igual, o Cdigo Civil
condiciona o exerccio dos direitos individuais ao seu uso normal, ao
exerccio regular de um direito reconhecido (art. 188) proibindo o
abuso, e, no que concerne ao direito de construir, alm de sua
normalidade, condiciona-o ao respeito s normas administrativas e ao
direito dos vizinhos (arts. 1277 e 1299). Leis outras, como a Lei dos
Recursos Hdricos, o Cdigo de Minerao, o Cdigo Florestal, o Cdigo
de Caa e Pesca, a Lei do Meio Ambiente, cominam diversas restries,
visando sempre proteo aos interesses gerais da comunidade contra
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000, p. 225.
151
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
133.
150

58

os abusos do direito individual.152

Para cada restrio de direito individual, seja expressa ou implicitamente


disposta em norma legal, existe uma restrio equivalente por meio do poder de
polcia administrativa com o intuito de dar eficcia e fazer a Administrao ser
obedecida. Isto porque esse poder se embasa, como j vimos, no interesse
superior da coletividade em relao ao direito do indivduo que a compe.153
Nesta linha de pensamento concorda Celso Antnio Bandeira de Mello ao
afirmar que o poder que a Administrao dispe por meio da atividade de polcia
administrativa resulta do fato de ter ela a qualidade de executora das leis
administrativas no podendo deixar de exerc-lo, uma vez que tem o dever de dar
execuo s leis, cabendo-lhe a supremacia geral. Afirma, portanto, que:
O poder, pois, que a Administrao exerce ao desempenhar seus cargos
de polcia administrativa repousa nesta, assim chamada, supremacia
geral, que, no fundo, no seno a prpria supremacia das leis em
geral, concretizadas atravs de atos da Administrao. 154

Necessrio acentuar que mesmo limitando o exerccio dos direitos


individuais, no lcito Administrao abusar na execuo do poder de polcia,
pois o regime das liberdades pblicas assegura o uso normal desses direitos, mas
tambm no permite o exerccio anti-social deles. Hely Lopes Meirelles expe
acerca dessa questo:
As liberdades admitem limitaes e os direitos pedem condicionamento
ao bem-estar social. Essas restries ficam a cargo da polcia
administrativa. Mas sob a invocao do poder de polcia no pode a
autoridade anular as liberdades pblicas ou aniquilar os direitos
fundamentais do indivduo, assegurados na Constituio, dentre os
quais se inserem o direito de propriedade e o exerccio de profisso
regulamentada ou de atividade lcita.155

Por tudo, possvel conceber que a finalidade do poder de polcia delineiase na proteo do interesse pblico em seu sentido mais amplo. Compreendendose como amplitude, desde os valores materiais ao patrimnio moral e espiritual do
MEIRELLES, Hely Lopes.
133.
153
MEIRELLES, Hely Lopes.
133.
154
MELLO, Celso Antnio
Malheiros, 2006, p. 719.
155
MEIRELLES, Hely Lopes.
133.
152

Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.


Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo:
Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.

59

povo, expresso na tradio, instituies e aspiraes nacionais.156


Coadunando com essa idia, Odete Medauar menciona como finalidade do
poder de polcia a defesa da ordem pblica, esta entendida no mbito
administrativo, ou seja, como as condies mnimas e essenciais vida social e
pacfica. Abarcando tambm o aspecto da segurana de bens e pessoas,
salubridade e tranqilidade, bem como as questes econmicas, ambientais e at
estticas.157
Acrescenta ainda que a ordem pblica especificamente relacionada ao poder
de polcia se identifica com o interesse pblico e se refere proteo de qualquer
bem ou interesse coletivo ante o indivduo ou grupo restrito de indivduos.
Segundo esta autora, o interesse pblico mencionado sob diversos nomes:
interesse

geral,

bem

comum,

necessidades da vida social.

interesse

coletivo,

necessidades

coletivas,

158

Sendo assim, notrio que o poder de polcia possui fundamento legal e atua
no sentido de propiciar a existncia de uma convivncia harmnica vida social
evitando atravs de mecanismos preventivos e repressivos toda sorte de conflitos que
venham quebrar a ordem necessria e almejada pelo estado democrtico de direito.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
134.
157
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 335.
158
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 335-336.
156

60

CAPTULO IV: LIMITAES AO EXERCCIO E ABUSO DO PODER DE


POLCIA

1. PRINCPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE


O princpio da razoabilidade se encontra implcito na Constituio Federal
bem como o da proporcionalidade, visto aqui como princpio autnomo.

Ambos

tambm se acham ressalvados na Lei n. 9.784 de 1999, quando esta ao dispor


sobre os processos administrativos, determina a observncia da adequao entre
os meios e fins e veda a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida
superior ao satisfatrio no atendimento do interesse pblico.159
Na viso de Jos dos Santos Carvalho Filho ambos os princpios consistem
em mecanismos de controle dos atos estatais abusivos, seja qual for a sua
natureza. Afirma, porm, que no processo

histrico

de formao desses

postulados, o princpio da razoabilidade nasceu com perfil hermenutico, voltado


em um primeiro momento para a lgica e a interpretao jurdica e somente
depois que foi adotado para a ponderao de outros princpios, ao mesmo tempo
em que o princpio da proporcionalidade j nasceu com direcionamento objetivo,
material, visando o balanceamento de valores, como a segurana, a justia e a
liberdade.160
Por meio da razoabilidade, os atos administrativos e jurisdicionais
adquirem nova e plena justificao teleolgica, uma vez que concretizam o
Direito e lhe vivificam, ao realizarem a proteo e promoo dos interesses
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
92,94.
160
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2006, p. 30.
159

61

prescritos pelos legisladores. com base neste princpio que o Direito no se


exaure em ato estritamente tcnico, neutro e mecnico, tambm no se esgota
no racional, ou seja, a aplicao da vontade da lei se faz por atos humanos aptos
a imporem concretamente o que nela h em abstrato.161
Enraizado nos dois sistemas jurdicos do ocidente o romano-germnico e
o

anglo-saxo

princpio

da

razoabilidade

no

recebe

terminologia

homognea e , por alguns autores, englobado no princpio da proporcionalidade


quando age na interdio do excesso. No entanto, na lio de Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, parece haver concordncia em que haja neste princpio
as trs exigncias:
(1) a de adequabilidade da medida para atender ao resultado
pretendido; (2) a de necessidade da medida, quando outras que possam
ser mais apropriadas no estejam disposio do agente
administrativo; e a de proporcionalidade, no sentido estrito, entre os
inconvenientes que possam resultar da medida e o resultado a ser
alcanado.162

Ainda na lio deste autor, o princpio da razoabilidade visa a afastar o


arbtrio que decorre da desadequao entre meios e fins, da desnecessidade de
meios para atingir afins e da desproporcionalidade, entre os meios empregados e
os fins a serem alcanados. Este princpio tem ainda notria importncia quando
da atuao da Administrao de maneira discricionria, funcionando como um
limitador, assim como nos demais atos administrativos.163
Sobre a oportunidade, a ao administrativa mesmo gozando em vrios
aspectos da prerrogativa da discricionariedade, dever ser considerada nos
termos do que seja razovel de modo a evitar restries desnecessrias ou
abusivas por parte da Administrao Pblica com leso aos direitos fundamentais
e assim no violentar nem o senso comum nem as regras tcnicas. Caso no
acontea dessa maneira, o efeito do ato administrativo inoportuno ensejar sua
nulidade.

NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 14. ed.


Forense, 2006, p. 100.
162
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 14. ed.
Forense, 2006, p. 101.
163
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 14. ed.
Forense, 2006, p. 101.
161

Rio de Janeiro:
Rio de Janeiro:
Rio de Janeiro:

62

Em relao convenincia, a ao administrativa tem que se pautar na


escolha de contedo em conformidade com o objeto a ser realizado e com uma
razovel certeza de que se trata da escolha mais eficiente. Uma vez que a
inconvenincia extravasa os limites legais discricionrios e evidencia, portanto,
uma ilegalidade.164
Convm expor a viso de Jos dos Santos Carvalho Filho quando este
autor afirma que a razoabilidade a qualidade do que razovel, ou seja,
aquilo que se situa dentro de limites aceitveis, ainda que os juzos de valor que
provocaram a conduta possam dispor-se de forma um pouco diversa.165
Acrescenta ainda que o conceito de razoabilidade um tanto instvel, pois
o que razovel para uns pode no ser para outros e isto implica no fato de que
por este motivo, no pode o juiz em ato de controle da conduta do administrador
alegar to somente que no entendeu ser razovel um determinado ato. Aduz,
portanto:
No lhe lcito substituir o juzo de valor do administrador pelo seu
prprio, porque a isso se coloca o seu bice da separao de funes,
que rege as atividades estatais. Poder, isto sim, e at mesmo dever,
controlar os aspectos relativos legalidade da conduta, ou seja,
verificar se esto presentes os requisitos que a lei exige para a validade
dos atos administrativos. Esse o sentido que os Tribunais tm
emprestado ao controle.166

Nesta esteira, este autor frisa que o princpio da razoabilidade tem que ser
observado pela Administrao medida que a conduta desta se apresente dentro
dos padres normais de aceitabilidade, pois se a atuao se der fora desses
padres, algum vcio estar contaminando o comportamento estatal, uma vez
que no pode haver violao do princpio quando a conduta administrativa for
inteiramente revestida de licitude.167 Afirma ainda que:
Assim, na esteira da doutrina mais autorizada e rechaando algumas
interpretaes evidentemente radicais, exacerbadas e dissonantes do
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso
Forense, 2006, p. 101.
165
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual
Lmen Jris, 2006, p. 28.
166
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual
Lmen Jris, 2006, p. 28.
167
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual
Lmen Jris, 2006, p. 28-29.
164

de direito administrativo. 14. ed.

Rio de Janeiro:

de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:


de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:
de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:

63

sistema constitucional vigente, preciso lembrar que, quando se


pretender imputar conduta administrativa a condio de ofensiva ao
princpio da razoabilidade, ter que estar presente a idia de que a ao
efetiva e indiscutivelmente ilegal. Inexiste, por conseguinte, conduta
legal vulneradora do citado princpio: ou a ao vulnera o princpio e
ilegal, ou se no o ofende, h de ser qualificada como legal e inserida
dentro das funes normais cometidas ao administrador pblico.168

Por outro lado, no entendimento de Leonardo Motta Esprito Santo o


conceito de razoabilidade indeterminado por no haver critrios objetivos para
sua aferio.

169

O que no isenta a Administrao de exercer suas atividades

discricionrias de forma racional por meio de condutas coerentes, prudentes,


equilibradas e

com

avaliao

do

custo-benefcio

do

interesse

pblico

desejado.170
Afirma ainda que a ausncia de razoabilidade se traduz na observncia dos
fins legais. No entanto, com inadequao de meios utilizados para atingir estes
fins e que a manifestao arbitrria do administrador dotada de motivos pessoais
ou

sem

fundamento

na

ordem

jurdica,

tambm

pode

ser

considerada

irrazovel.171
Por sua vez, a proporcionalidade compreendida como princpio autnomo
por alguns autores, reside na ao administrativa equilibrada, ou seja, os meios
empregados ainda que legais e com o objetivo de atingirem o fim pblico
devero se dar por meio de decises refletidas e, portanto, equilibradas. o
justo equilbrio entre os sacrifcios e os benefcios resultantes da ao do
Estado.172 Como sabido, os julgadores utilizam dos princpios da razoabilidade
e proporcionalidade como bssola orientadora de suas decises:
EMENTA: COMERCIAL E PROCESSUAL CIVIL. PROTESTO DE DUPLICATA
PAGA
NO
VENCIMENTO.
DANO
MORAL.
PESSOA
JURDICA.
ARBITRAMENTO. PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO. I - A evoluo
do pensamento jurdico, no qual convergiram jurisprudncia e doutrina,
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2006, p. 29.
169
SANTO, Leonardo Motta Esprito. Curso prtico de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2004, p. 34.
170
SANTO, Leonardo Motta Esprito. Curso prtico de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2004, p. 34.
171
SANTO, Leonardo Motta Esprito. Curso prtico de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2004, p. 35.
172
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2006, p. 101.
168

64

veio a afirmar, inclusive nesta Corte, onde o entendimento tem sido


unnime, que a pessoa jurdica pode ser vtima tambm de danos
morais, considerados estes como violadores da sua honra objetiva. II Em se tratando de duplicata paga no dia do vencimento, deve o banco
responder pelo dano moral decorrente do protesto que levou a efeito.
III - A indenizao por dano moral deve ser fixada em termos razoveis,
no se justificando que a reparao venha a constituir-se em
enriquecimento indevido, devendo o arbitramento operar-se com
moderao, proporcionalmente ao grau de culpa, ao porte empresarial
das partes, s suas atividades comerciais e, ainda, ao valor do negcio.
H de orientar-se o juiz pelos critrios sugeridos pela doutrina e pela
jurisprudncia, com razoabilidade, valendo-se de sua experincia e do
bom senso, atento realidade da vida, notadamente situao
econmica atual e s peculiaridades de cada caso. IV - O arbitramento
do valor em nmero de vezes o expresso na crtula significa somente
um critrio adotado no caso especfico, dificilmente servindo de
parmetro demonstrao do dissdio, em face das peculiaridades de
cada caso.173
EMENTA: DIREITO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. PROTESTO
INDEVIDO DE TTULO CAMBIAL DANO MORAL. PREJUZO. REPARAO.
PESSOA JURDICA. POSSIBILIDADE. HONRA OBJETIVA. DOUTRINA.
PRECEDENTES DO TRIBUNAL. CRITRIOS NA FIXAO DO DANO.
PRUDENTE ARBTRIO DO JUIZ. RECURSO DESACOLHIDO. I - O protesto
indevido de ttulo cambial acarreta a responsabilidade de indenizar
razoavelmente o dano moral correspondente, que prescinde da prova de
prejuzo. II - A evoluo do pensamento jurdico, no qual convergiram
jurisprudncia e doutrina, veio a afirmar, inclusive nesta Corte, onde o
entendimento tem sido unnime, que a pessoa jurdica pode ser vtima
tambm de danos morais, considerados esses como violadores da sua
honra objetiva. III - A indenizao deve ser fixada em termos razoveis,
no se justificando que a reparao venha a constituir-se em
enriquecimento indevido, considerando que se recomenda que o
arbitramento deva operar-se com moderao, proporcionalmente ao
grau de culpa, ao porte empresarial das partes, s suas atividades
comerciais e, ainda, ao valor do negcio, orientando-se o juiz pelos
critrios sugeridos pela doutrina e pela jurisprudncia, com
razoabilidade, valendo-se de sua experincia e do bom senso, atento
realidade da vida, notadamente situao econmica atual e as
peculiaridades de cada caso.174

Com efeito, a ao administrativa em concreto representando o Estado


age por meio de prestaes e restries visando o bem-comum em determinao
da lei, que as institui em tese. No entanto, as aes concretas da Administrao
devero estar limitadas pela justa compensao entre a reduo exigida e a
vantagem decorrente. Se o contrrio se der, acontecer o que acentua Diogo de
Figueiredo Moreira Neto:

BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. REsp 214381 MG, relator ministro Slvio de
Figueiredo Teixeira, julgamento 24/08/1999, DJ 29-11-1999 ement vol-13 pp- 285.
174
BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. REsp 171084 MA, relator ministro Slvio de
Figueiredo Teixeira, julgamento 18/08/1998, DJ 05-10-1998 pp- 102.
173

65

Quando esta relao for desequilibrada, seja na prpria formulao da


lei (desproporcionalidade legislativa), seja na sua aplicao concreta
(desproporcionalidade
administrativa),
a
ponto
de
tornar
demasiadamente onerosa a prestao do administrado, seja ela positiva
ou negativa, em confronto com o reduzido ou nenhum proveito para a
sociedade, fica caracterizada a agresso ao princpio, que se apresenta,
assim, como uma derivao do princpio maior da justia distributiva e o
da prpria legitimidade.175

Sendo assim, os princpios da razoabilidade e proporcionalidade visam


juntos assegurar que as aes administrativas sejam elas dotadas ou no de
discricionariedade, venham a acontecer de maneira que o poder pblico atinja o
fim do bem-comum e possibilite a convivncia harmnica dos administrados e,
mesmo que isto signifique estes ltimos serem tolhidos em seus atos, uma vez
que isso se d de forma razovel e equilibrada, portanto, legtima.

2. CONSIDERAES ACERCA DA SEGURANA E INSEGURANA


PBLICA EM MEIO AO COLAPSO DO SISTEMA CRIMINAL
BRASILEIRO
2.1

Aspectos relativos segurana pblica

Um dos grandes problemas da sociedade atual tem razes na insegurana


que permeia os grandes e pequenos centros populacionais, bem como vrios so
os fatores que impulsionam e aceleram a criminalidade atualmente, os quais
ferem a segurana pblica. Entre eles figura os fatores sociais como o
crescimento

populacional

acelerado;

distribuio

demogrfica;

distribuio inadequada de renda; a falta de planejamento familiar; as favelas e


conglomerados e o problema do menor.176
Estes e outros fatores tm sido causa geradora da violncia na realidade
brasileira evidenciando uma tragdia social, pois alm de darem grande
dimenso ao problema, alavancam um poderoso fator de dissociao entre as
camadas da sociedade. Em relato de 25 de novembro de 1979, o Jornal do Brasil
descreveu a realidade brasileira com o seguinte texto:
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2006, p. 102.
176
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 78.
175

66

Numa formulao precisa e dramtica da percepo generalizada de


medo e insegurana, frente escalada da criminalidade violenta, o
poeta Affonso Romano de SantAna no hesitou em evocar imagens de
uma guerra civil, onde exrcitos de marginais avanam contra uma
sociedade e uma poltica excludentes: h uma guerra nas ruas e o
Governo no interfere... Os pobres j so assaltados pelos miserveis.
Quando eles se tornarem todos uma classe, ou quando tiverem
conscincia de classe, viro contra o outro lado... H um exrcito de 30
milhes escalando os muros de Roma.

Nesta esteira coaduna a maioria das estatsticas sobre a origem da


violncia, ou seja, dentre os fatores que a norteiam, as causas sociais de
ordem estrutural - tm maior peso, mesmo que no se possam excluir os fatores
endgenos tratados pela criminologia. Em acepo sobre esta idia, relevante o
comentrio do colunista poltico do Jornal do Brasil Mauro Santayna na
reportagem de 13 de fevereiro de 2007 da revista Carta Maior quando este aduz
construo de um bandido:
Como se faz um criminoso? Os criminosos, salvo os casos de psicopatia
congnita, so construdos, no nascem feitos. A nova deputada federal
Marina Magessi, veterana policial carioca, no pode ser apontada como
esquerdista, fantica defensora dos direitos dos bandidos. Ao
contrrio: sempre foi vista como durona na ao policial. Em recente
depoimento TV Cmara, em companhia do rapper MV Bill, Marina
Magessi lembrou que o dia mais difcil da sua vida foi o do assalto ao
nibus da linha 174, em 2000, no Rio, porque teve que prender uma
menina de 12 anos, envolvida no incidente. Ela resume o problema, ao
dizer que nesses episdios no h algozes: s h vtimas. A menina era
to vtima como Sandro do Nascimento o assaltante, um sobrevivente
do massacre da Candelria, que seria assassinado logo em seguida pela
polcia, e a jovem Geisa Gonalves, morta durante a interveno
policial.
No a pobreza que leva ao crime, mas, sim, a falta de incluso
disse a mesma senhora, em outra oportunidade. No Rio, essas crianas
no pertencem a nada. No tm famlia, no tm igreja, no tm
Estado. Se quisermos ir mais fundo no problema, devemos deixar os
limites das favelas, do Rio de Janeiro e do Brasil. Escolhemos nessa
pobre cultura universal contempornea, induzidos pelos meios de
comunicao de massa, sobretudo do cinema e da televiso, modelo de
vida que pode ser definido como o de pacto com a morte. Passamos
parte de nossa vida vendo as balas penetrarem na testa de bandidos ou
no, acostumamo-nos com o jorro de sangue e, em certos casos,
experimentamos voluptuosa emoo diante dos corpos que tombam.
Mesmo os homens mais velhos se recordam da influncia do cinema nos
jogos infantis - e a violncia daquele tempo era quase inocente, diante
da que nos chega, pela televiso, todos os dias. Brincava-se, ento, de
artista e bandido. Os heris eram artistas, e os viles, os bandidos. Era
o mito da violncia positiva, que os norte-americanos haviam criado,
com suas short-stories, destinadas a distrair os trabalhadores

67

imigrantes do incio do sculo XX, que depois passaram a ser filmadas


por judeus hngaros, em Hollywood. Ainda que houvesse, em
contraponto, a arte de Chaplin e outros, o mito da violncia acabou
prevalecendo. Chaplin era um realizador para quem conseguia pensar.
Hoje, crianas de trs, quatro anos, treinam para matar nos vdeogames, em que, do sangue que espirra dos atingidos pelas balas
virtuais, s falta o cheiro da morte. Os super-heris ganharam a fora
dos eltrons.177

O problema da criminalidade demonstra, portanto, fator de grande


preocupao que obriga conjuntamente autoridades e cidados comuns a
buscarem solues inibidoras do crime, o qual tem tambm como fatores
indutores, o consumo de lcool, o uso de drogas e o porte de armas. Sobre estes
trs aspectos importante mencionar a viso de Joo Manoel Simch Brochado:
O lcool (...) importante vetor da violncia e do crime. A extenso
desse fenmeno e a incongruente facilidade de acesso bebida alcolica
desafiam o nosso bom senso, ao constatarmos a incidncia dele entre
os autores de crimes violentos. O alcoolismo que interesse segurana
pblica o que assola comunidades culturalmente desprotegidas, pois
precisamente a cultura que pode sustentar o consumo de lcool na
sociedade, com comedimento, sem permitir que se transforme em
estmulo da violncia e degradador de costumes (...).
A expanso do consumo de drogas dentro da sociedade brasileira
determinou o crescimento e a organizao de uma forte economia
criminosa que mobiliza a mo-de-obra disponvel pelo desemprego, pela
penria e pela confuso de valores a que est submetida, incorporandoa ao crime. O consumo entre marginais e, particularmente, entre essas
vtimas da crise transforma-se em vetor da violncia ou de deteriorao
do comportamento social. A necessidade de financiamento para o
narcotrfico tem estimulado, de modo crescente, a ao criminosa de
golpes espetaculares que permitam o acesso imediato a polpudas somas
e o desenvolvimento de organizaes que exploram atividades ilegais de
alta rentabilidade e liquidez imediata.
A incidncia de crimes violentos no deve provocar o medo coletivo
dentro da sociedade, com as pessoas procurando um porte oficial ou
enfiando uma pistola na cintura ou na bolsa mesmo sem autorizao
para faz-lo. Cria-se o crculo vicioso da violncia gerando mais
violncia. Desarmar, portanto, deve ser uma sria e permanente
preocupao do Estado.178

Sobre estes aspectos deve haver por parte do Estado atravs das
autoridades competentes, uma mobilizao no sentido de promover campanhas
educativas e preventivas e, quando necessrio, aes repressivas eficazes, sobre
CARTA MAIOR. Questo de ordem (O pacto com a morte a construo de um bandido).
Disponvel em: www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=350i. Acesso em
13 de outubro de 2007 s 12h30min.
178
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 52, 59-60, 126.
177

68

a nocividade dos elementos lcool, drogas e armas, individual e conjuntamente


com o af de impedir seu uso e conseqentemente a ocorrncia de crimes,
principalmente nas reas metropolitanas onde o crime urbano violento tem
consideravelmente deteriorado a qualidade de vida.
O crime urbano violento tem tornado insustentvel a convivncia nos
grandes centros atualmente. As autoridades policias tm classificado nesta
espcie de crimes, o homicdio doloso e tentativa, o roubo, o estupro, a tentativa
de estupro e a leso corporal dolosa como definidores do comportamento
marginal violento.179
possvel identificar dois perfis de criminosos praticantes desses grupos
de crimes: aqueles que possuem vnculo ou envolvimento com a vtima, movidos
por alguma espcie de sentimento ou motivao direcionada, refere-se aos
atentados contra a pessoa e contra a vida, se estendendo desde a leso corporal
dolosa leve at o homicdio doloso. Visivelmente estes delitos so, por exemplo,
os que envolvem disputas do crime organizado ou de quadrilhas e rixas nas
populaes perifricas. O outro tipo de criminoso aquele que atua com pouco
ou nenhum envolvimento com a vtima, destacando-se pelo cometimento de
delito violento contra o patrimnio, desde o assalto simples e de oportunidade
nas vias pblicas at as aes coletivas contra alvos complexos e rigorosamente
protegidos. Os crimes urbanos violentos esto dispostos, portanto, em trs
grupos, dos quais o terceiro engloba a agresso sexual desde o assdio at o
estupro seguido de morte.180
Na lio de Joo Manoel Simch Brochado o combate aos crimes violentos
conveniente segurana pblica, d-se por meio de ao intensa e objetiva da
fora policial, envolvendo esquemas especiais planejados dotados de ao
preventivo-repressiva visando interceptar o ato criminoso e ainda atravs da
atividade de patrulhamento coercivo, demover o criminoso de pratic-lo.181

BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 118-119.
180
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 119-120.
181
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 119.
179

69

Ainda segundo este autor o tipo de criminoso que causa maior pavor
aquele que possui pouco ou nenhum envolvimento com a vtima, pois estes
causam maior insegurana para a populao, uma vez que todos estariam
sujeitos, ou seja, seriam vtimas potenciais. Mais frios, mais assustadores
portanto, porque, ao se expandirem, criam ameaa indiscriminada a todo
cidado, ampliando sobremaneira o sentimento coletivo de insegurana.

182

Joo

Manoel Simch Brochado classifica os crimes segundo o quadro abaixo:


Crimes violentos
(para a segurana
pblica)

Primeiro grupo

Segundo grupo

Terceiro grupo

Crimes violentos
contra
o
patrimnio.

Crimes
violentos
contra a
pessoa.

Agresso sexual.

ao

Roubos simples;
assaltos
complexos;
latrocnio.

Leso corporal;
tentativa
de
homicdio;
homicdio
doloso.

Tentativa de
estupro; estupro;
estupro seguido de
morte.

Vnculos de motivao
entre autor e vtima

Desvinculao
de motivos entre
autor e vtima.

Vinculao de
motivos entre
autor e vtima.

Indigncia cultural
(normalmen-te com
vnculo); desvio de
comportamento
(normalmen-te sem
vnculo).

Patrulhamento
coercivo nas reas
de
expectativa
estatstica;
orientao
das
vtimas potenciais;

Patrulhamento
coercivo em
reas
conflagradas;
restries ao
consumo de
bebidas
alcolicas;

Caracterstica
fundamental

Efeitos
da
criminosa

Ao
de
pblica

segurana

represso.

Orientao
das
vtimas
potenciais;
represso;
ao
integrada de governo;
desarmamento.

represso;
desarmamento
Importante ressaltar que o problema da criminalidade no pertence
somente ao Brasil, embora neste estudo esteja sendo dada maior ateno
realidade brasileira.

Aduz a este fato o colunista Mauro Santayana ao afirmar

que o Brasil no o pior:


H quem debite a violncia brasileira ao nosso carter. uma concluso
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 119.
182

70

estpida. O Brasil tem cerca de duzentos milhes de habitantes, e uma


exgua parcela dessa populao se envolve em episdios violentos, seja
no campo ou nas cidades, maiores e menores. Os criminosos no
chegam a meio por cento da populao. Crimes horripilantes como os
de canibalismo - ocorrem no bero da civilizao ocidental, que a
Europa, isso sem falar nos Estados Unidos, onde meninos de dez, onze
anos, matam seus colegas de escola a tiro limpo. As penas so
pesadssimas e, em alguns Estados, como o Alabama, o Arizona, e
Lousiana, crianas de qualquer idade poderiam ser condenadas morte
at 1 de maro de 2005, quando a Suprema Corte proibiu a execuo
de menores de 18 anos, com base na oitava emenda da Constituio,
que probe castigos cruis. Nem por isso a criminalidade juvenil nos
Estados Unidos se viu reduzida.183

Embora no seja somente um problema brasileiro, a situao do pas, no


tocante a criminalidade e violncia, demonstra o grande problema que se
instalou e que a cada dia tem adquirido propores maiores dentro da sociedade.
A questo nacional , portanto, de alerta, uma vez que as causas de maior
impulso tm se verificado na esfera social, as quais interligadas e relacionadas
com as demais formam uma grande teia de problemas.
Todo grupo social necessita de uma conscincia de proteo, a qual se d
com a idia coletiva de um estado de segurana pblica. No entanto, esse
sentimento bem mais amplo do que um simples posicionamento, alcanado
por meio do esforo conjunto entre autoridades os trs nveis administrativos
altercando em neutralizar os fatores sociais indutores da marginalidade - e a
comunidade.
O estado de segurana pblica importante porque traduz uma situao
de paz conformada pela maioria dominante dos membros de uma comunidade
em relao integridade fsica do cidado e de sua famlia, integridade de seu
patrimnio, sua liberdade de locomoo sem perigo e ao direito de socorro que
todos tm (...).184 No entanto, esse estado goza de grande vulnerabilidade e
instabilidade,

que

faz

motivo

de

constante

preocupao

para

policiais

Administrao.
Por

isso,

necessria

aproximao

das

autoridades

CARTA MAIOR. Questo de ordem (O pacto com a morte o Brasil no o pior). Disponvel em:
www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=350i. Acesso em 13 de outubro
de 2007 s 23h33min.
184
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 41.
183

71

organizao base na busca de proteo e socorro com a comunidade, pois


por meio dessa interao que os problemas relativos segurana pblica sero
discutidos visando assim a obteno de solues de eficcia mxima, alm de
restaurar a confiana da populao na polcia. Sobre este aspecto Joo Manoel
Simch Brochado afirma:
A discusso coletiva dos problemas de segurana e a interao das
solues diretamente com a polcia criam resistncias ao medo
individual e ao pnico social, restabelecendo uma expectativa
consensual de desvantagem para a prtica dos delitos que agridem os
cidados e seu patrimnio, e de vantagem da comunidade, de mos
dadas com a polcia, sobre os criminosos.
Essa integrao comunidade e polcia deve ser permanente, buscada por
intermdio de rotinas de encontros para a troca de experincias: as
pessoas como vtimas potenciais ou seus lderes e as autoridades
policiais como agentes do processo de neutralizao dessa condio.185

Dessa forma, embora notria a real deficincia da segurana pblica,


necessria e urgente a atuao compromissada dos governantes em efetivar
medidas atravs de planejamento capazes de impedir a ao dos criminosos e
conseqentemente garantir populao uma situao de proteo em que todos
possam se sentir confiantes em colaborar com as autoridades policiais.

2.2

O sistema criminal e a realidade da polcia

Atualmente o sistema criminal brasileiro se encontra emperrado. Isso por


causa da carncia de recursos humanos suficientes e bem qualificados, do
obsoletismo das estruturas organizacionais, da alienao em relao tecnologia
moderna disponvel, da morosidade dos processos administrativos, da falta de
articulao e da falta de perspectiva que tudo isso produz em meio aos
profissionais pressionados por uma realidade sem controle.186
H uma falta de integrao dentro do prprio sistema criminal, ou seja, as
polcias constantemente esto em conflito de atribuies e por vezes no se
entendem com o Ministrio Pblico. No diversa desta situao a comunicao
destas categorias com o Judicirio que nem sempre est interagindo com os
demais poderes da Administrao, o que acontece, por exemplo, com a
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 46.
186
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 49.
185

72

insatisfao dos juzes em relao lei de execuo penal. Sobre este assunto,
interessante atentar para o posicionamento de lvaro Lazzarini:
verdadeira a existncia de atritos entre as polcias estaduais.
Conhece-se, inclusive, a existncia de atributos entre a Polcia Civil com
o Ministrio Pblico e com a Polcia Federal. Esses atritos, porm, podem
ser superados pela legislao infraconstitucional, que se disponha a
precisar e detalhar as atribuies de cada rgo, diminuindo, ao
mximo, as zonas cinzentas, as reas de interseco de competncia
das duas polcias estaduais.187

Na viso deste autor necessrio um esforo conjunto por parte do


Legislativo, a quem compete a legislatura infraconstitucional, com a ajuda do
Executivo, dar um fim nos conflitos de competncia que atordoam o sistema
criminal brasileiro e assim ser possvel aperfeioar o modelo policial brasileiro. 188
Uma vez que a falta de coordenao entre essas categorias incita o aumento da
criminalidade ao direcionar as atenes para outro fim que no a atuao dos
criminosos, ferindo, portanto, o interesse pblico. Coaduna com esta idia Joo
Manoel Simch Brochado:
A vigilncia repressiva e uma forte represso, integradas ao Ministrio
Pblico e justia criminal para a identificao e rpida condenao dos
autores, invertero o cerco ameaador ao colocar todo o sistema
criminal voltado e dirigido, com prioridade, para o intuito de retir-los
do convvio social.189

Na lio de lvaro Lazzarini, o conflito de competncias corriqueiramente


noticiado tem origem na superposio de meios, busca de notoriedade por
policiais, disperso de esforos com razes oriundas de uma mistura de
desconhecimento da lei, sentimentos classistas e corporativistas acometidos de
evidente vaidade, busca de publicidade pessoal e at fins polticos quando em
ano eleitoral.190 Exemplificando esta situao, o jornal Daqui veiculou no dia 03
de outubro de 2007 a matria intitulada Tropa de elite da PM provoca briga
entre as polcias:

LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So


1999, p. 169-170.
188
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So
1999, p. 170.
189
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 122.
190
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So
1999, p. 62.
187

Paulo: Revista dos Tribunais,


Paulo: Revista dos Tribunais,
e reflexes sobre segurana
Paulo: Revista dos Tribunais,

73

Uma discusso entre policiais da Rotam e uma delegada da polcia civil


gerou um conflito entre as polcias ontem. Agentes civis, delegados e
escrives exigiram medidas enrgicas e urgentes contra as
arbitrariedades cometidas por militares da Rotam. O protesto ocorreu
horas depois que cinco equipes da Rotam chegaram Delegacia
Estadual de Represso a Narcticos (Denarc), com uma adolescente de
17 anos e o sogro dela. Os dois eram acusados de traficar drogas, e os
policiais exigiram que a delegada Alessandra Batista Dias os autuasse
em flagrante. A delegada recusou-se a fazer a autuao j que no
havia testemunhas e a jovem tem menos de 18 anos, e deveria ser
encaminhada Delegacia de Apurao de Atos Infracionais.

Outro fator que demonstra o descrdito e desmoralizao das instituies


policiais frente sociedade e at compromete a imagem do Brasil no exterior a
corrupo e violncia praticadas por policiais. Por certo, o investimento, a
preparao do policial, especialmente a humanista e jurdica deve ser incentivada
nos diversos nveis dos cursos de formao, especializao e aperfeioamento.191
A fora policial como um todo necessita urgentemente de capacitao e
investimento por parte do poder pblico. Desde a ausncia de equipamentos e
cadeias, armas modernas e munio, viaturas para o cumprimento de diligncias
e at contingente humano tm sido o drama com o qual os profissionais da
segurana pblica tm se deparado cotidianamente.
Tudo isso gera uma grande insatisfao e desestmulo nos profissionais,
incitando medidas violentas ou descompromissadas com o ofcio. Aliado a isso e
no menos importante a realidade das cadeias brasileiras, que se falassem,
pediram por socorro. Isto quer dizer que os estabelecimentos prisionais alm de
no cumprirem a funo essencial que a de reeducao e ressocializao do
preso se encontram totalmente sem estrutura fsica que comporte mais
detentos.192
Bem se sabe que no a priso que impedir a inteno criminosa de
outros e nas circunstncias atuais, de definhamento e deficincia estrutural das
cadeias, certamente no haver qualquer recuperao. No entanto, mais certo
ainda que se no houver vontade poltica, pois o problema da segurana
pblica no propriamente de falta de gesto do Estado, mas tambm de
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 172-173.
192
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 67.
191

74

iniciativa

poltica

em

gerir

os

recursos

pblicos

para

construo

aperfeioamento das penitencirias, no haver mesmo qualquer melhoria na


segurana.

193

O fato que mesmo com todos esses problemas aturdindo o fator


segurana pblica, ainda assim no h justificativa plausvel para que o poder
pblico se omita diante da promoo do estado de segurana que a sociedade
necessita. O sentimento de proteo concretizado nas diversas esferas sociais
de interesse de todos e a polcia, escopo dessa realidade, no pode se refugiar
diante da falta de investimento ou de motivao para o exerccio de suas
atividades.
H que haver urgentemente compromisso pblico e engajado das
autoridades, nos trs nveis de poder, atravs de atividades planejadas e
coordenadas visando acudir o sistema criminal como um todo, desde a atuao
das diversas polcias at a sada do criminoso do estabelecimento prisional
depois de cumprida a pena. Se assim no for, daqui a alguns anos no ser
possvel viver.

3. POLCIAS MILITAR E CIVIL NO EXERCCIO DO PODER DE


POLCIA

3.1 Aspectos histricos sobre a polcia militar

No Brasil, a polcia militar surgiu no ano de 1809 criada primeiramente no


Rio de Janeiro pelo prncipe Regente D. Joo VI. Gozava das caractersticas de
polcia administrativa, organizao militar, dupla vinculao e fora de elite. Com
passar do tempo, o projeto foi expandido para outras localidades do Imprio e
principiava com uma origem de clara e exclusiva destinao para atividades
policiais administrativas vinculadas segurana e tranqilidade da populao e
ao auxlio da justia.194
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 67-68.
194
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 220-222.
193

75

Ao longo da histria, mudanas na legislao incitadas por interesses


polticos acabaram por demonstrar as distores a que essas corporaes foram
submetidas, o que resultou no distanciamento do foco principal das polcias
militares. Foi o que aconteceu, por exemplo, no ano de 1934 quando o governo
central preocupado com os movimentos revolucionrios em alguns estados
agitados, implantou sobre essas corporaes militares a idia de reserva do
Exrcito, submetendo-as legislao e fiscalizao federal.195
Durante um longo perodo as corporaes militares passaram, ainda que
sem jeito, a se comportar como foras do Exrcito e depois de algumas
tentativas infrutferas da legislao em resgatar a idia inicial de criao,
somente com o Decreto-lei n. 667 de 02 de julho de 1969 houve a
reorganizao das polcias militares dos estados, dos territrios e do Distrito
Federal, o que representou um marco de extrema importncia para o retorno
origem de polcia administrativa.196
Foi por meio desse decreto que as polcias militares passaram, com
exclusividade, a executar o policiamento ostensivo fardado. Alm de serem
extintas outras guardas civis uniformizadas e todas as outras polcias com
uniforme que existiam com atividades semelhantes nos estados, dando lugar s
polcias militares.197

3.2 Conceito e caractersticas da polcia militar

Nesta esteira, Joo Manoel Simch Brochado conceitua a atividade da


polcia militar sob a luz de Magalhes Noronha como a de uma polcia
administrativa de organizao militar. Isto quer dizer a atuao de uma polcia
garantidora da ordem pblica que vise a impedir a prtica de delitos atuando
preventivamente, uma vez que se destina a promover ao indivduo o gozo de
seus direitos, vida, integridade corprea e de seu patrimnio, bem como
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 223.
196
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 225.
197
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 226.
195

76

liberdade. Cuidando, pois, que no sejam lesados pelo comportamento ilcito de


algum.198
As corporaes militares dos 26 estados brasileiros, com exceo apenas
do Distrito Federal, embora organizadas, armadas, equipadas e mantidas por
cada estado da federao, possuem superviso do Exrcito brasileiro. De acordo
com a viso de Joo Manoel Simch Brochado, isto se d pelo seguinte:
As organizaes militares armadas dos estados no podem, por uma
eventual disfuno organizacional ou envolvimento com outras
atividades e responsabilidades, colocar em risco ou ameaar a
indissolubilidade da unio dos estados e municpios e, com isso, a
prpria segurana nacional. Esse primeiro ponto que vincula a
necessidade de superviso preocupao com a segurana nacional,
lana o problema, por puro bom senso, para a responsabilidade das
Foras Armadas, que detm a aptido tcnico-militar capaz de definir e
conferir limites, impedindo que sejam ultrapassados.199

Outro

fator

caracterstico

das

corporaes

militares

estrutura

hierrquica, dotada de alto teor de disciplina e a abrangente diversificao de


atividades, a saber:
O
policiamento
preventivo-comunitrio,
prximo
do
cidado,
permanente e contnuo, o policiamento de socorro ao cidado e
prpria polcia, com estrutura gil e confivel, o policiamento de
controle e fiscalizao das vias terrestres (urbanas e rodovias), o
policiamento de segurana especializada (nas reas externas dos
estabelecimentos prisionais, de proteo rede escolar, a prpria
segurana das delegacias de polcia civil), o policiamento de eventos
especiais (esportivos, polticos), o policiamento especial de fiscalizao
(meio ambiente, fazenda pblica etc), o policiamento de restaurao da
ordem pblica (choque e patrulhamento coercivo) (...). A tradio de
vigilncia e guarda externa em instalaes fsicas importantes dos
governos regionais, o trabalho especfico de bombeiros militares e a
tropa cerimonial completam esse conjunto diversificado de atividades
policiais militares.200

As

polcias

militares

so

ainda

organizadas

atravs

de

sistemas

operacionais. Segundo Joo Manoel Simch Brochado um sistema operacional


definido como um conjunto de recursos materiais e humanos com destino
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 217.
199
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 236-237.
200
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 250-251.
198

77

execuo

de

atividades

homogeneidade

exigem

policiais

caractersticas,

qualificao

de

seus

que

guardam

integrantes,

certa

alm

de

equipamentos e at uniformes diferenciados, devendo, por isso, ter superviso


centralizada.201
Como se v, a organizao das corporaes militares alm de complexa,
no sentido de atuarem com grande diversidade e deterem para isso uma
estrutura diferenciada, necessitada de constante investimento por parte do
poder pblico, visando apoiar o exerccio dessas corporaes e ainda evitar os
abusos de autoridade cometidos por seus integrantes, uma vez que muitos
desses desvios de finalidade tm origem no prprio desconhecimento de
atribuies.

3.3 Abuso de poder no mbito da polcia militar

Na lio de Hely Lopes Meirelles, o desvio de finalidade ou abuso de poder


se d quando a autoridade embora competente para a prtica do ato, ultrapassa
os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Como
todo ilcito, reveste-se das formas diversas, ora se apresenta com truculncia,
ora dissimulado e ainda aparenta ser um ato legal.202 Nessa assertiva convm
expor situao de ocorrncia de abuso de poder por parte de policiais militares:
Mais uma ao envolvendo abuso de poder por parte de policiais
militares foi denunciada, na regio de Curitiba. Desta vez, o caso
envolveu um estudante de So Jos dos Pinhais. Segundo reportagem
do PRTV - Segunda Edio, deste sbado, o rapaz, que no quis ser
identificado, estava com mais um amigo no carro e quando passava
pela Avenida das Torres foi abordado por um veculo da Polcia Militar,
com quatro policias. Conforme informaes divulgadas pela reportagem
da RPC-TV, os policiais teriam cortado a frente do automvel que foi
jogado contra o meio-fio.
O estudante relata que um dos soldados chegou a atirar para o alto e
disse que ambos seriam suspeitos de roubo. Os dois foram revistados e
afirmaram ter sofrido agresses. "Eles davam tapas, me jogaram no
cho, me chamavam de vagabundo", conta. O rapaz falou ainda que os
policiais chegaram a cortar os pneus do carro com uma faca. O pai do
estudante comunicou o caso polcia por meio do telefone 190. Um
oficial foi enviado ao local e registrou a ocorrncia, mas nenhum
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 258.
202
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
110.
201

78

documento foi entregue famlia. "Quando pedi a ele (policial) um


boletim de ocorrncia, ele disse que no poderia dar, s poderia
fornecer o nmero do boletim", afirma o pai que tambm no quis se
identificar.
O comandante da polcia, Marcos Teodoro Schremeta, informou que os
policiais foram afastados e que uma investigao interna foi aberta para
apurar o caso. O comandante admitiu que a descrio da ao dos PMs
203
tem caracterstica de abuso.

Sob esta tica, necessrio pontuar que o Brasil ainda no possui um


modelo de polcia militar capaz de garantir a ordem pblica por meio de
patrulhamento

atividades

coordenadas,

alm

de

preventivo-repressivas

inibidoras e neutralizadoras de crimes com a respeitabilidade necessria ao ser


humano e executando os mandos do poder de polcia da Administrao. Uma vez
que aliado aos diversos fatores de deficincia mencionados neste trabalho,
conta-se com a falta de compromisso dos governantes em atender realmente a
necessidade de segurana da populao.

3.4 Conceito e atuao da polcia civil

A polcia civil ou judiciria a fora policial de atuao posterior


ocorrncia do crime. Na viso de lvaro Lazzarini depois da represso imediata
exercida pela polcia militar, a ocorrncia criminal ser transmitida polcia civil,
cabendo, a esta, a tarefa cartorria de formalizao legal e investigante, na
apurao, ainda administrativa, da infrao penal, exceto as militares.204
Coaduna e acrescenta sua opinio a esta idia Joo Manoel Simch Brochado ao
afirmar que:
A polcia civil, como polcia judiciria, inicia seu trabalho onde
teoricamente terminam as responsabilidades da polcia militar em sua
atividade administrativa de preveno da infrao penal e, no sentido
amplo, de manuteno da ordem pblica. A investigao, a percia, a
correta orientao do inqurito policial para a determinao da autoria
dos delitos cometidos exige, dos agentes desse processo, dedicao e
competncia tcnica. Trabalhando, em principio, aps o cometimento do
crime ou da contraveno penal, a polcia civil fundamentalmente
repressiva,
investigadora,
esclarecedora
e
elucidadora
das

GAZETA DO POVO. Policiais so afastados acusados de abuso de poder contra estudante.


Disponvel em: http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/parana/conteudo.phtml?id=643532. Acesso
em 15 de outubro de 2007 s 23h50min.
204
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 170.
203

79

circunstncias e dos autores.205

De acordo com este autor, a polcia civil tambm conta com a inegvel
falta de apoio por parte do poder pblico, no tocante a ausncia de investimentos
tcnico-operacionais quanto em termos de efetivo humano. No entanto, a grande
tnica da organizao polcia civil deve ser a responsabilidade voltada para a
comunidade. Corresponde definio de preocupaes que comprometem a
autoridade policial com a represso ao crime e criminalidade que acometem os
cidados (...).206
Nesta esteira para que a polcia civil desempenhe com eficcia o seu papel
frente sociedade, mister que esta se ache organizada dentro de um sistema,
um conjunto policial judicirio operacional207 dotado de uma estrutura bsica e
lgica e auxiliado pelas delegacias especializadas em determinados tipos de
crimes. A organizao se d, portanto, dentro de uma circunscrio territorial,
normalmente dividida por regies e denominada distrito policial sendo ainda
composta pelo delegado de polcia e os demais policiais civis (agentes e
escrives).
Conta ainda com o apoio tcnico-cientfico com destaque para a figura do
mdico legista, do perito criminal e do papiloscopista. Esses profissionais
conduzem a percia criminal sobre crimes violentos, realizam o levantamento
minucioso de microvestgios, utilizando tambm de fotografias de vtimas
mutiladas em acidentes ou massacradas por agresses. So situaes que por
no darem qualquer ibope para polticos e governantes, conduzem a percia
criminal sem verbas e recursos financeiros, o que acaba por dificultar ainda mais
a ao das polcias civis na elucidao dos delitos.
Nessa toada, interessante tambm pontuar a ao da polcia civil quanto
o combate ao trfico de drogas. Sabe-se que alm de preocupante, crescente a
toxicomania dentro dos estados da federao brasileira e , ou pelo menos deve
ser de interesse dos governantes juntamente com a sociedade, auxiliados pelas
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p.317.
206
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p.323.
207
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p.323.
205

80

autoridades policiais, o cerco ao narcotrfico.


No entanto, as evidncias mostram que no basta uma ao corriqueira
em que o tratamento dispensado ao narcotrfico se d conforme aos demais
ilcitos penais. necessrio um destaque e diferenciao a este crime, dando-lhe
universo prprio. Para isso, os estados devero adotar metas de represso e a
prpria estrutura policial dever ser adaptada necessidade de integrao e
objetividade.208
Um fator de grande importncia para a atuao das polcias civis e que
no gera benefcio somente a elas, mas a todo o sistema criminal, so as
informaes obtidas atravs do registro da ocorrncia policial. No Brasil, a
reunio de todos os dados decorrentes desse registro servir como fonte
alimentadora de informaes necessrias administrao da segurana pblica.
No obstante, necessrio ser efetivar a padronizao dos formulrios de
registro, o que permitir alm de uma linguagem unificada e objetiva, a
consubstanciao de estatsticas diversas. (...) no causar melindres na
conscincia federativa pois estar a servio da integrao de dados em benefcio
da polcia como instituio nacional, lato sensu , e, particularmente, da
administrao da segurana pblica em todo o pas.209

3.5 Abuso de poder no mbito da polcia civil

Por conseguinte, fator no menos importante a ser aduzido neste trabalho


tambm o abuso de poder cometido por policias civis no exerccio de suas
funes. Corriqueiramente a mdia tem noticiado acerca destas situaes, mas
nem sempre a sociedade fica sabendo o desfecho da cena. Alguns exemplos
seguem abaixo:
Cpias de boletins de ocorrncia de mortes violentas registrados pela
Polcia Civil de So Paulo entre os ltimos dias 13 e 19 foram entregues
na tarde desta sexta-feira ao Ministrio Pblico Estadual, conforme
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p.336.
209
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p.340.
208

81

pedido anterior. As mortes ocorreram durante a onda de violncia


promovida em vrios pontos do Estado pelo PCC (Primeiro Comando da
Capital). Segundo a Secretaria de Estado da Segurana Pblica, entre os
boletins esto 123 casos de suspeitos de envolvimento nos crimes
mortos durante confrontos com a polcia; 41 referentes s mortes de
agentes de segurana, policiais civis e militares, guardas municipais e
agentes penitencirios; e 23 sobre mortes de presos em motins. Com os
boletins, a secretaria cumpre dois dos trs itens solicitados pelos
promotores do Gecep (Grupo de Atuao Especial de Controle Externo
da Atividade Policial) na tera-feira (22). Na noite de ontem (25), a
secretaria havia encaminhado cpias dos rascunhos de 130 laudos
periciais do IML (Instituto Mdico Legal) sobre as mortes ocorridas no
mesmo
perodo.
O objetivo do Ministrio Pblico apurar se houve abuso de poder por
parte
dos
policiais
na
represso

onda
de
crimes.210

H quem concorde com lvaro Lazzarini quando este autor afirma que a
violncia a cargo da polcia civil acontece nos pores, nas chefias de
investigadores,

durante

os

interrogatrios

longe

das

vistas

pblicas,

evidenciada at mesmo no inqurito policial.211 o que ponderarem tambm Jos


Carlos Dias e Lus Francisco Carvalho Filho:
O indiciamento passou a ter a conotao de uma condenao pblica. O
reconhecimento posterior da inocncia afirmado pelo Judicirio no tem
mais repercusso, incapaz de apagar da memria a condenao
policial anterior. O indiciamento marca a pessoa com cicatrizes que
nenhuma sentena absolutria tem o poder plstico de apagar de sua
alma e do seu nome. Pelo erro policial, permanece impune o julgador
sem toga. O inocente, assim reconhecido pelo julgador togado, no
recebe, pela leso sofrida, nenhuma reparao moral e material por
parte do Estado. Se a Constituio garante a inviolabilidade da vida
privada, da intimidade, da honra e da imagem, se estabelece a
presuno de inocncia at o julgamento final do processo,
indispensvel que seja cumprida. O indiciamento, por exemplo, uma
ato sem previso expressa na lei, e a Polcia criou um cerimonial que s
objetiva humilhar a pessoa e invadir seu mundo ntimo.212

O abuso de finalidade no mbito da polcia civil se d devido a alguns


fatores notadamente j expostos neste trabalho como, por exemplo, a
caracterstica vaidade individual de grande parte dos policias, pelo fato de
ocuparem posio social de autoridade e, portanto, notrio poder e respeito. Mas
h tambm outros fatores que na argio de lvaro Lazzarini possuem peso
FOLHA ON LINE/ Cotidiano. (MANZINI, Gabriela.) Secretaria entrega boletins da polcia civil ao
Ministrio Pblico. Disponvel em http://folhaonline.com.br/cotidiano. Acesso em: 16 de outubro de
2007 s 21h28min.
211
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 173.
212
DIAS. Jos Carlos e CARVALHO. Lus Francisco Filho. Quando a polcia julga. So Paulo: Folha de
So Paulo/Tendncias/Debates. Domingo 11 de fevereiro de 1990, p.03.
210

82

considervel nesta esteira:


Tudo, isso, alis, est aliado fragilidade dos instrumentos hierrquicos
e disciplinares do rgo policial civil, o que, na realidade, dificulta mais
ainda o controle de tais desvios funcionais, malgrado o reconhecido
esforo de setores especializados da Polcia Civil em cont-los. Essa
fragilidade hierrquica e disciplinar, igualmente, torna a corrupo mais
desenfreada. 213

Coaduna com este posicionamento, Joo Manoel Simch Brochado e


acentua que a idia de disciplina deve fazer parte da conscincia do policial,
quando este completar a formao e fizer sua escolha profissional em virtude da
necessidade de obedincia e ordem em momentos crticos de ao e risco. Assim
como a hierarquia que define as responsabilidades de comando ou direo dentro
das corporaes, dinamizando a estrutura organizacional de maneira objetiva e
eficaz.214
Este autor acrescenta ainda outros fatores de extrema relevncia para o
entendimento das aes abusivas por parte de policiais, sem qualquer inteno
de justific-las, mas com intuito de puro esclarecimento, dada a necessidade
social de total compreenso acerca do real papel das instituies policiais na
promoo da segurana pblica, a saber:
A presso da criminalidade sobre
organizaes despreparadas para
efetivos insuficientes, qualificao
sempre, salrios desatualizados.
corporaes e as compele ao olvido

um sistema criminal desarticulado,


a crise, estruturas ultrapassadas,
profissional insatisfatria e, quase
Tudo isso provoca o colapso das
dos valores institucionais.215

Contudo, mister o esclarecimento inicial de que no se pode englobar os


policiais em sua totalidade como responsveis pelo cometimento desenfreado de
abuso de poder. E mais importante ainda a assertiva acerca do reconhecimento
de que tanto a polcia civil quanto a militar, urgem pela transformao em
instituies modernas, que as permitam obter vantagem ntida em relao
ao de criminosos.

LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 173.
214
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 94-95.
215
BROCHADO. Joo Manoel Simch. Socorro...! Polcia! Opinies e reflexes sobre segurana
pblica. 2. ed. Braslia: Universa, 1997, p. 92.
213

83

Tudo isso, por meio de firmes investimentos de governantes e polticos,


bem como a ao unida e conjunta das instituies policiais. Uma vez que
atravs da coordenao entre os diversos rgos de polcia e posterior
aperfeioamento de cada um deles ser possvel enfrentar os problemas que os
norteiam e dificultam suas aes em prol do alcance do estado de segurana
pblica to almejado.

4. LIMITES DO PODER DE POLCIA


Todo poder para ser legtimo primeiramente dever ser legal, ou seja, a
legalidade a base da atuao de todo agente pblico. No entanto, no basta ser
legal, pois se assim o fosse, em nome da legalidade, poder-se-ia cometer toda
sorte de atrocidades em detrimento do verdadeiro bem que se procurasse
tutelar, ou seja, o bem comum.
Isto quer dizer que os limites do poder de polcia administrativa so
demarcados pelo interesse social em conciliao com os direitos fundamentais do
indivduo

assegurados

na

Constituio

da

Repblica

(art.

5).216

Conseqentemente o poder de polcia no sendo ilimitado, encontra bice nas


atividades humanas despticas que ofeream barreira ao exerccio legtimo dos
direitos fundamentais.
Na lio de Jos Cretella Jnior, a faculdade repressiva no , entretanto,
ilimitada, estando sujeita a limites jurdicos: direitos do cidado, prerrogativas
individuais e liberdades pblicas asseguradas na Constituio e nas leis. 217
Assim como os direitos individuais gozam de relatividade, do mesmo modo o
poder de polcia jamais poder pr em perigo bens tutelados ao longo da histria
como conquistas democrticas, sob pena de sua utilizao excessiva resultar em
abuso de poder. Restando, pois, o controle jurisdicional do ato de polcia.
Como se v, o prprio texto legal acentua claras limitaes ao poder de
polcia como as referentes s liberdades pessoais (art. 153, 5 e 6),
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Mallheiros, 2006, p.
135.
217
CRETELLA, Jos Jnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006,
p. 420.
216

84

manifestao do pensamento e divulgao pela imprensa (art. 153, 22), ao


exerccio das profisses (art. 153, 23), ao direito de reunio (art. 153, 27),
aos direitos polticos (art. 154), liberdade do comrcio (art. 160).218
Sob este ponto de vista, compreende-se que a cada restrio imposta ao
indivduo h correspondente poder de polcia administrativa com o intuito de
fazer a Administrao obedecida. No entanto, nenhuma autoridade sob a
invocao deste poder tem a competncia de anular as liberdades fundamentais
do indivduo.

5. EXTENSO EXCEPCIONAL DO PODER DE POLCIA

Em duas situaes previstas na Constituio Federal - decretao do


estado de defesa e do estado de stio, conforme artigo 136, 1. , I e artigo
139, III, IV e V, respectivamente - em observncia defesa do Estado e das
instituies democrticas admitida a possibilidade de extenso do poder de
polcia.219
Note-se que no estado de defesa conforme artigo acima mencionado h a
possibilidade de restries aos direitos de reunio, sigilo de correspondncia,
sigilo de comunicaes telegrficas e telefnicas. No estado de stio, alm
dessas, decorrem ainda restries liberdade de imprensa, radiodifuso e
televiso bem como inviolabilidade de domcilio.220
Sob esta tica, relevante atentar para o fato de que mesmo em
situaes de crise declarada como essas, os atos praticados continuam
submetidos ao direito e em qualquer circunstncia, os direitos fundamentais
devem ser respeitados. do prprio texto legal, o vocbulo restries e no
abolio como aduz Odete Medauar em clara observao.221
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista
1999, p. 194.
219
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista
2006, p. 340.
220
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista
2006, p. 340.
221
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: Revista
2006, p. 340.
218

dos Tribunais,
dos Tribunais,
dos Tribunais,
dos Tribunais,

85

6. CONCLUSO
O

poder

de

polcia

difundido

executado

nas

diversas

esferas

administrativas a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para, em


casos de necessidade, conter a ao individual abusiva em favor da coletividade,
buscando com isso manter a ordem e garantir sociedade como um todo um
estado de segurana pblica.
A expresso poder de polcia tem origem na jurisprudncia norteamericana e advm do ingls police power. tida como bastante moderna e
aps ter sido criada em pas de lngua inglesa, expandiu-se pelo direito pblico
de todo o mundo, inclusive para a realidade brasileira, presente na legislao, na
doutrina e na jurisprudncia. chamado, ento, de poder de polcia a
prerrogativa da Administrao de impor limitaes conduta individual do
particular em prol do bem comum.
No entanto, este poder da Administrao passou por vrias etapas ao
longo da histria - o que o fez adotar a face correspondente de cada poca para ento chegar sua concepo atual, ou seja, a do estado de direito, no qual
sejam assegurados os direitos e liberdades dos cidados propostos em Lei, de
maneira que o exerccio do poder de polcia no seja mais do que o definido
como suficiente garantia da convivncia pacfica da coletividade.
A partir disso, a evoluo do poder de polcia ao longo da histria norteou
sua execuo nos dias atuais e permitiu a consagrao de um Direito
Administrativo estruturado e embasado em princpios basilares atuao da
Administrao Pblica, que procura contrabalancear, de um lado a garantia de
efetivao plena dos direitos individuais almejada pelo cidado, e, de outro, a
contenso desse mesmo direito quando seu exerccio individual venha sobrepujar
o coletivo.
Fator deveras importante na consolidao de exerccio do poder de polcia,
foi a influncia da Igreja como instituio forte e determinante do pensamento
do homem. Ora aliada ao Estado, na figura de seu governante, ora em
divergncia com este, uma vez que a busca pelo poder era a linha divisria entre

86

a coexistncia pacfica desses dois sustentculos da sociedade, o anseio ao bem


comum foi o elo que, alm de justificar o exerccio do poder de polcia, norteou o
ponto convergente entre Estado e Igreja.
Em sentido amplo, o poder de polcia se expressa por meio de atividades
que abrangem os Poderes Executivo e Legislativo. Ou seja, atravs de atos
normativos, que so as leis, as quais criam limitaes ao exerccio dos direitos
individuais e tambm por meio de atos concretos ou operaes materiais como,
por exemplo, os decretos, resolues, portarias e instrues.
Sob este aspecto, importante ainda acentuar a diferena entre polcia e
poder de polcia, uma vez que os dois institutos so objetos de dvida
costumeira. A polcia uma realidade, algo em ato enquanto o poder de polcia
uma faculdade da Administrao, uma potencialidade, algo em potncia e
legitima, por exemplo, a ao da polcia e a sua prpria existncia.
O poder de polcia tem ainda como caractersticas a discricionariedade, a
auto-executoriedade, a coercibilidade e o fato de corresponder a uma atividade
negativa. A discricionariedade a livre escolha por parte da Administrao da
melhor oportunidade e convenincia para exerc-lo. A auto-executoriedade a
faculdade de a Administrao, de decidir e executar diretamente sua deciso por
seus prprios meios, sem interveno do Judicirio. Ligada s j citadas, tem-se
a

coercibilidade

como

imposio

coativa

das

medidas

adotadas

pela

Administrao, uma vez que todo ato de polcia imperativo e, o fato de o poder
de polcia ser uma atividade negativa, ou seja, est situado na face autoridade,
atuando, dessa forma, por meio de prescries, ao contrrio do servio pblico
que opera por meio de prestaes.
Devido Administrao se difundir por todos os aspectos da vida social, e
sendo o poder de polcia um instrumento do poder pblico para controlar os atos
individuais das pessoas em benefcio da coletividade, este tambm se insere e
dissemina seu exerccio de maneira vasta e ampla.
Por isso, o mbito de atuao do poder de polcia extremamente
abrangente. Manifesta-se em diferentes campos e incide por diversos setores da

87

sociedade, desde, por exemplo, aos aspectos referentes segurana das pessoas
e seus bens, sade e convivncia pblica, como preservao do meio ambiente
natural e cultural, de gneros alimentcios e ainda no combate ao abuso do poder
econmico.
Neste contexto, o poder de polcia fundamenta-se na supremacia do
interesse pblico sobre o particular, ou seja, no interesse que o Estado dentro de
seu territrio exerce sobre pessoas, bens e atividades; legitimado pelas normas
constitucionais e de ordem pblica, as quais oferecem oposio e restries ao
anseio individual em favor da coletividade, incumbindo ao poder pblico o seu
policiamento administrativo.
Por tudo, possvel conceber que a finalidade do poder de polcia delineiase na proteo do interesse pblico em seu sentido mais amplo, compreendendose como amplitude, desde os valores materiais ao patrimnio moral e espiritual
do povo, expresso na tradio, instituies e aspiraes nacionais.
Para tanto, o poder de polcia tem como pressuposto a ao preventiva,
pois atravs de uma maneira antecipada de agir possvel fora policial
imprimir meios capazes de se adiantar a situaes de perturbao contra a
ordem pblica. Isso significa a possibilidade de que essa ordem venha a ser
novamente atingida sem que seja necessria a concretizao do ato perturbador
outrora vivenciado.
Sob esta gide, a ao preventiva do poder de polcia de notria
importncia, uma vez que toda atividade policial deve ser primeiramente
preventiva e, portanto, ter como funo principal a de impedir qualquer motivo
de perturbao atuando de forma repressiva somente em caso de quebra da
ordem pblica.
Ressalte-se ainda que o poder de polcia deve ser mensurado com base
nos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, os quais visam juntos
assegurar que as aes administrativas sejam elas dotadas ou no de
discricionariedade, venham a acontecer de maneira que o poder pblico atinja o
fim do bem comum e possibilite a convivncia harmnica dos administrados,

88

desde que isto se d de forma equilibrada, portanto, legtima.


No obstante, necessrio acentuar que para ser legtimo o poder de
polcia, alm de ser legal, conta com limitaes, as quais so demarcadas pelo
interesse social em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo
assegurados na Constituio da Repblica.
O poder de polcia da Administrao se traduz, ento, como mecanismo
que visa assegurar o exerccio das liberdades oferecendo condies para que
dentro da legalidade e moralidade, agentes pblicos no caso concreto ofeream
limites a essas mesmas liberdades quando elas fugirem da situao de ordem
necessria convivncia coletiva saudvel.
Dessa forma, como os direitos individuais gozam de relatividade, do
mesmo modo o poder de polcia jamais poder pr em perigo bens tutelados ao
longo da histria como conquistas democrticas, sob pena de sua utilizao
excessiva resultar em abuso de poder. Restando, pois, o controle jurisdicional do
ato de polcia.

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