Noções de Direito Administrativo: Contratos

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

Não podemos deixar de iniciar nosso estudo sem citar o art. 1º da Lei
nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para
Licitações e Contratos da Administração Pública:

“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e

contratos administrativos pertinentes a obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios.”

A partir da leitura do dispositivo podemos observar que o legislador

considera esse tema crucial para a Administração pública. Aliás, tão
importante quanto a celebração de um Contrato Administrativo, é a
sua gestão e/ou fiscalização. Tanto isso é verdade que o artigo 67 da
Lei nº 8.666/93 obriga a Administração a designar um representante
para acompanhar e fiscalizar os contratos por ela firmados. Vejamos
o que diz o citado artigo:

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e

fiscalizada por um representante da Administração
especialmente designado, permitida a contratação de
terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição."

§ 1º O representante da Administração anotará em registro

próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do
contrato, determinando o que for necessário à regularização
das faltas ou defeitos observados.

§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a

competência do representante deverão ser solicitadas a seus
superiores em tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.”

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

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No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comissão Diretora nº 2,
de 13 de fevereiro de 2008, em seu art. 3º, estabelece a
obrigatoriedade da designação de um gestor e um substituto.
Vejamos o que diz a norma:

“Art. 3º - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal será
designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste Ato.”

Nunca é demais lembrarmos a responsabilidade do gestor ou fiscal de

Contrato Administrativo, afinal seus atos estarão sujeitos ao crivo dos
Tribunais de Contas.

No caso da União, temos o art. 1º da Lei nº 8.443, de 16/07/92 (“Dispõe

sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras
providências.”), determinando que:

“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,

compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta
Lei:

I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das
entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano
ao Erário;”

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

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Indo mais além, a Lei Orgânica do TCU estabelece a responsabilidade

solidária do fiscal do contrato com a empresa contratada por
possíveis danos causados pela execução irregular do contrato.
Vejamos o que dizem os arts. 15 e 16:

“Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares,

regulares com ressalva, ou irregulares.

Art. 16. As contas serão julgadas:

I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão

dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou
qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;

III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional ou patrimonial;

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

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§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência

no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido
ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas.

§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao

julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

a) do agente público que praticou o ato irregular, e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do

mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado.

§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o

Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação
pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis
e penais cabíveis.”

É daí que decorrem as inúmeras consequências que serão estudadas neste

curso.

A missão de seguir à risca as incumbências legais, muitas vezes, se torna

difícil para a maioria dos Gestores, surgindo, como resultado, uma demanda
quase unânime por um Curso de Gestão de Contratos. É aqui em que
entramos, oferecendo a você os instrumentos necessários para uma gestão
eficiente, eficaz e efetiva.

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

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Contrato Administrativo

Ao utilizarmos o termo “contrato”, automaticamente vem à nossa mente a

ideia de ajuste de vontades entre duas partes, de forma escrita, registrado
em cartório e regido pela legislação civil. Porém, quando nos referirmos a
Contrato Administrativo esse conceito muda significativamente, como
veremos a seguir.

O Contrato Administrativo é um ajuste de vontades firmado entre a

Administração e um particular. Porém, como instituto de direito público,
com características próprias, o Contrato Administrativo é diferente de um
contrato regido pelo direito privado.

Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas características que seriam

impensáveis em um contrato privado, principalmente porque há o interesse
público envolvido, que sempre será mais importante do que o interesse
privado.

Vamos então conceituar contrato administrativo?

O parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93, define contrato da seguinte

forma:

“Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,

concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando
contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação,
ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e

qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de
vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada.”
Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a
Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou
outra entidade administrativa para a consecução de objetivos do interesse
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”.

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

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De início, devemos destacar que nem todo contrato da Administração
é um Contrato Administrativo, pois existem contratos em que o órgão
público está em igualdade de condições com o contratado. Nesses
casos, o contrato é regido pelas leis de direito comum – por exemplo,
a simples locação de um imóvel pela Administração para ali exercer
uma determinada atividade pública. O Contrato Administrativo
conduz à ideia de supremacia do interesse público sobre o privado,
sendo submetido a um conjunto próprio de regras, onde prevalecem
diversas condições em favor da Administração.

Assim, feita essa distinção, o Contrato Administrativo a ser

examinado é aquele ajuste em que a Assembleia Legislativa ou a
Câmara Municipal, por exemplo, figura como parte investida da
qualidade de Administração Pública, com a finalidade de atender
ao interesse público, vinculada a outra pessoa (o contratado)
mediante um acordo de vontades, usufruindo de privilégios e
prerrogativas decorrentes do Direito Público.
Mas ainda falta, para finalizar essa lição, conhecer os tipos de
Contratos Administrativos:
Contrato de obra pública – o objeto do contrato é a construção,
reforma ou ampliação de um imóvel público, estrada, barragem etc.;
Contrato de prestação de serviço – tem por objeto todo e
qualquer serviço prestado à Administração, quer para atender as
necessidades da população, quer para o atendimento das
necessidades da própria Administração, incluídos nessa categoria os
contratos de transporte, manutenção, comunicação, reparos, etc.;
Contratos de fornecimento – voltado à aquisição de bens
necessários para a Administração;
Contrato de concessão – é aquele em que a Administração concede
a um particular a realização de determinada atividade.
Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo
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Vimos que a Lei nº. 8.666/93 estabelece normas gerais sobre

licitações e Contratos Administrativos pertinentes a obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo

nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa
para a consecução de objetivos do interesse público, nas condições
estabelecidas pela própria Administração.

A execução do Contrato Administrativo deverá ser acompanhada e

fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado
para tal, conhecido como Gestor ou Fiscal do contrato. O gestor responde
de maneira solidária com a empresa contratada por possíveis danos
causados pela execução irregular do contrato.

Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:

• Contrato de obra pública;

• Contrato de prestação de serviço;
• Contratos de fornecimento; e
• Contrato de concessão.

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

Além da importância do conceito de Contrato Administrativo,

devemos conhecer as características que o identificam,
principalmente os pontos de distinção entre um contrato comum e o
chamado “Contrato Administrativo”.

De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato

Administrativo possui as seguintes características: “bilateralidade,
estabilidade, onerosidade, comutatividade, celebração intuitu
personae e formalidade”. Vamos a eles.

Bilateralidade:
A bilateralidade vem da idéia de livre acordo de vontade entre as
partes, pois ninguém pode ser obrigado a assinar um contrato com a
Administração. Ou seja, o Contrato Administrativo é a formação
voluntária de um ajuste entre a Administração Pública e o particular,
cada qual movido pelos próprios interesses – a Administração quer
construir um hospital, por exemplo, e a empresa de engenharia quer
executar a obra e obter o seu lucro devido.

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

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Estabilidade:

Atenção

Uma vez celebrado o contrato, a estabilidade determina

que seja integralmente cumprido. As partes adquirem um
direito à execução de seu objeto, sem espaço para
mudanças ou desistência por simples capricho ou vontade
infundada.

Devido à estabilidade do Contrato Administrativo, a parte que motivar a

rescisão antes de executado o objeto, mesmo sendo a Administração,
deverá indenizar a parte que porventura tenha sido prejudicada.

Aqui devemos examinar alguns princípios de direito que reforçam a

característica da estabilidade.

Nos contratos de direito privado uma das partes só pode exigir o

cumprimento da obrigação da outra parte se houver cumprido
integralmente suas próprias obrigações contratuais.

Nos Contratos Administrativos, regidos pelo direito público, essa regra não
vale. A princípio, mesmo que a Administração não cumpra integralmente
suas obrigações estabelecidas em contrato, o contratado não pode
interromper as suas obrigações, tudo em decorrência da supremacia do
interesse público sobre o do particular.

Porém, essa prerrogativa não possibilita o abuso desse direito pela

Administração, muito menos elimina os direitos e as garantias individuais da
parte contratada – inclusive indenizações posteriores.
Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

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A própria Lei de licitações estabelece no art. 78, incisos XIII ao XVI, casos
que constituem motivo para a rescisão, todos provocados pela
Administração:

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou

compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração,

por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a
situação;

XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela

Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que
seja normalizada a situação;

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto

para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,
bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;

...

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente

motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla
defesa.

...”

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

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Onerosidade:

O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações recíprocas para as

partes contratantes. O contratado deve executar o objeto do contrato (o
fornecimento de um bem, a execução de um serviço ou de uma obra) e a
Administração deve pagá-lo nos termos pactuados. A Administração não tem o
poder de enriquecer ilicitamente, ou seja, de não pagar a um contratado que
cumpriu suas obrigações.

Comutatividade:

A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilíbrio das

obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência dos deveres
contratados.

Está diretamente relacionada ao equilíbrio econômico-financeiro do

contrato, ou seja, o contratado não é obrigado a cumprir obrigações com
acréscimos ou supressões desproporcionais à sua capacidade.

A equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes

inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa remuneração do
contratado.

É importante destacar que a comutatividade garante as condições

contratadas inicialmente, desde que o cenário se mantenha estável, sem
alterações bruscas que possam inviabilizar a execução do contrato. Se
algum fator externo ao contrato onerá-lo de forma a desequilibrar a
 equação econômico-financeira, a própria Administração deve alterá-lo.

Na "Unidade 3" abordaremos as situações em que a Administração deve

agir para restabelecer as condições econômicas e financeiras inicialmente
pactuadas.

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

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Celebração Intuitu Personae:

A celebração intuitu personae  diz respeito às condições pessoais do contratado.

Os Contratos Administrativos exigem que as pessoas contratadas cumpram
direta e pessoalmente as obrigações a que se vincularam, não lhes sendo
permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigações.     

Vejamos o que diz o art. 78, inciso VI da Lei nº 8.666/93:

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do

contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem
como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;

Porém, tal vedação não é absoluta, desde que prevista em edital e no

contrato. Vejamos o que diz o art. 72 da mesma lei:

Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das

responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra,
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela
Administração.

Formalidade:

Os Contratos Administrativos obedecem, necessariamente, a formalidade

para existirem. Isto quer dizer que, em primeiro lugar, deve o Contrato
Administrativo seguir a forma determinada em lei.

A própria Lei nº 8.666/93, especialmente em seus arts. 60 a 64, estabelece

várias normas referentes ao aspecto formal, que serão oportunamente
estudadas no próximo módulo deste curso.

É importante destacar que o Contrato Administrativo deverá ser formalizado

sempre de forma escrita, salvo o caso excepcional de que trata o parágrafo
único do art. 60 da Lei n.º 8.666/93, que permite a forma verbal para
pequenas compras de pronto pagamento no valor de até R$ 8.800,00.

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

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Ao finalizar a lição vimos que são características de um Contrato

Administrativo:

Bilateralidade: o Contrato Administrativo é a formação voluntária de um

ajuste entre a Administração Pública e o particular, cada qual movido pelos
próprios interesses.

Estabilidade: Uma vez celebrado, o contrato deve ser integralmente

cumprido. As partes adquirem um direito à execução de seu objeto, sem
espaço para mudanças ou desistência por simples capricho ou vontade
infundada.

Onerosidade: O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações

recíprocas para as partes contratantes.

Comutatividade: A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo

pelo equilíbrio das obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência
dos deveres contratados. Está diretamente relacionada ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.

Celebração Intuitu Personae: Os Contratos Administrativos exigem que o

contratado cumpra direta e pessoalmente as obrigações a que se vinculou,
não lhe sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas
obrigações (a não ser que conste expressamente do Edital de Licitação tal
possibilidade).
Formalidade: Os Contratos Administrativos devem, necessariamente, seguir
a forma determinada em lei.

Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

Inicialmente vale lembrar que a equação econômico-financeira

constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem no
contrato, objetivando a justa remuneração do contratado.

Vejamos o que determina o art. 65, inciso II, alínea da Lei nº.
8.666/93:

“Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:

...

II - por acordo das partes:

...

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente

entre os encargos do contratado e a retribuição da administração
para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento,
objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial
do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força
maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual."

Nesse sentido, podemos concluir que existem determinadas situações

que ensejam o reequilíbrio (restabelecer a relação que as partes
pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e sua justa
remuneração) dos Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis, porém de
 consequências incalculáveis, que retardam ou impedem a execução
do contrato.
As situações que podem levar ao agravamento dos encargos
contratuais do particular são as seguintes:

· Fato do Príncipe;

· Fato da Administração;

· Caso Fortuito ou Força Maior;

· Teoria da Imprevisão.

Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

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Vamos a elas.

Fato do Príncipe:

       De acordo com o prof. Diógenes Gasparini (2001:557), o Fato do Príncipe

é “toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível ou
previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera extraordinariamente ou
que impede a execução do contrato e obriga a Administração Pública a compensar
integralmente os prejuízos suportados pelo particular.”                   

Essa determinação estatal pode ser entendida como a edição de uma nova
norma (pode ser uma lei ou um decreto), que venha afetar diretamente o
contrato, provocando um aumento das obrigações do particular contratado.
Por vezes esse aumento é tão grande que impossibilita a execução do
contrato.

Exemplo: um contrato entre a administração e uma empresa privada tem

como objetivo uma obra. Parte do material necessário para obra seria
importado. Acontece que o governo, por intermédio de uma norma legal,
eleva substancialmente a alíquota do imposto de importação desse material.
Tal fato irá onerar substancialmente os custos do contratado, podendo até
inviabilizar a obra, sem que o particular detenha qualquer ingerência sobre
isso.

Nesses casos, é dever da Administração recompor o contrato aos moldes da

contratação original, buscando o seu reequilíbrio econômico-financeiro.
Vejamos o que diz o § 5º do art. 65 da Lei nº 8.666/93:

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos,

bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a
data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços
contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos,
conforme o caso.

Deve-se destacar que a norma deve ser geral e abstrata, ou seja, se dirigir
e obrigar indistintamente a toda a sociedade. Caso a ação da Administração
atinja somente os termos contratados, não se pode falar em Fato do
Príncipe, mas em Fato da Administração.

Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

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Fato da Administração:

Da mesma forma que o Fato do Príncipe, o Fato da Administração também

afeta o contrato, mas neste caso de forma direta, ou seja, o ato da
Administração tem incidência exclusiva sobre as condições do Contrato
Administrativo.

Como exemplo, podemos tomar a não-desapropriação pela Administração

de terreno necessário para a construção de um prédio público, por motivos
ambientais. Não há como prosseguir com a obra sem o terreno onde se
dará a construção.

Caso Fortuito ou Força Maior:

O Caso Fortuito ou Força Maior também representam ônus contratuais

externos que impedem a execução do contrato.

Nos casos anteriores, a fonte do desequilíbrio vinha da Administração, ora

criando obstáculo por edição de norma geral, dirigida a toda a sociedade
(mas que onera demasiadamente o contrato), ora por fato que afeta tão
somente e de forma direta o contrato assinado entre o particular e a
Administração.

Porém, nas hipóteses que examinaremos a seguir, a fonte motivadora que

impede a execução do contrato é externa, sem qualquer participação das
partes envolvidas na relação jurídica, quer seja a Administração, quer o
particular.

Tanto eventos provenientes da natureza (enchentes, furacões, etc.), quanto

decorrentes de ações humanas (greves, paralisações, ocupações ilegais,
etc.) são considerados situações que merecem a atuação da Administração
para não atribuir ao particular encargo excessivo e injusto, principalmente
porque não foi ele quem deu causa ao fato modificador das condições
originais da contratação.

Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

pág. 4
Segundo Hely Lopes Meirelles, Caso Fortuito ou Força Maior são “eventos
que por sua imprevisibilidade e inevitabilidade criam para o contratado
impossibilidade intransponível de normal execução do contrato”. Neste
caso, como se verifica uma impossibilidade de execução do contrato, a
Administração rescinde o contrato liberando do compromisso o fornecedor.

Vejamos o que diz o art. 78, inciso XVII da Lei n.º 8.666/93:

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente

comprovada, impeditiva da execução do contrato.”

Teoria da Imprevisão:

A Teoria da Imprevisão “é todo acontecimento externo ao contrato,

estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um
desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato
excessivamente onerosa para o contratado.”

Portanto, trata-se de um fato imprevisível quanto à sua ocorrência e

consequências, que não decorre da ação de nenhuma das partes e causador
de grande desequilíbrio econômico, que onera exageradamente a obrigação
do particular, muito além do que inicialmente pactuado.
Tomemos como exemplo um contrato que prevê a entrega futura (por
exemplo, seis meses após a licitação) de um determinado bem. Quando da
entrega do bem, o preço do produto no mercado sofreu grande aumento em
decorrência da inflação registrada entre a data da licitação e a da entrega, o
que gerará um significativo prejuízo ao fornecedor. Neste caso, a
Administração deve proceder a alterações de cláusulas contratuais
financeiras para permitir a continuidade do contrato.

Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

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Vimos, nesta lição que a equação econômico-financeira constitui-se na

relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a
justa remuneração do contratado.

Existem determinadas situações que ensejam o desequilíbrio da equação

econômico-financeira original dos Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis, porém de consequências
incalculáveis, que retardam ou impedem a execução do contrato. São elas:

Fato do Príncipe: toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e

imprevisível ou previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera
em demasia ou que impede a execução do contrato e obriga a
Administração Pública a compensar os prejuízos do particular.

Fato da Administração: ato da Administração que afeta o contrato de forma

direta, ou seja, tem incidência exclusiva sobre as condições pactuadas.

Caso Fortuito ou Força Maior: acontecimento externo ao contrato, que não

deriva da Administração, estranho à vontade das partes, imprevisível e
inevitável, que impede a execução da avença.

Teoria da Imprevisão: acontecimento externo ao contrato, estranho à

vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio
muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa
para o contratado.

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

Por fim, para completarmos este estudo inicial dos Contratos

Administrativos, abordaremos as chamadas “Cláusulas Exorbitantes”,
que nada mais são do que condições estabelecidas pela Lei nº.
8.666/93 que favorecem a Administração frente ao contratado, tendo
em vista a supremacia do interesse público sobre o particular.

Tais cláusulas, como frisa Hely Lopes Meirelles, excedem o Direito

Comum, para consignar uma vantagem ou uma restrição à
Administração ou ao Contratado, sendo absolutamente válidas no
Contrato Administrativo.

Atenção
São consideradas “Cláusulas Exorbitantes”: exigência de garantia,
alteração unilateral, rescisão unilateral, retomada do objeto,
fiscalização, aplicação de penalidades e manutenção do equilíbrio
financeiro.

A exigência de prestação de garantia pelo contratado visa assegurar a

completa execução do contrato pelo particular e está prevista no art.
56, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Pode ser em forma de caução em
dinheiro ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança
bancária.

Explicando melhor, se o contratado não executar suas obrigações nos

termos pactuados, a Administração ficará com a garantia depositada
para ressarci-la dos prejuízos derivados da não-execução do contrato.

Nos contratos privados a existência de cláusulas de garantia é

possível, mas as duas partes têm que concordar com isso. Já nos
Contratos Administrativos tal cláusula é imposta pela Administração e
de aceitação obrigatória pelo contratado, e sempre estará presente
no edital da licitação.

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

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A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58, inciso
I, da Lei nº 8.666/93, que diz que a Administração pode modificar o
contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.

De acordo com o art. 65 da mesma lei, os contratos poderão se alterados

unilateralmente pela Administração quando houver modificação do projeto
ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
ou quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.

Vale ressaltar que essa prerrogativa da Administração não impede o

contratado de pleitear o seu direito ao equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, inclusive buscando suporte na Justiça, se entender necessário.

A rescisão unilateral também é prerrogativa da Administração (art. 58,

inciso II, da Lei nº. 8.666/93) justificada na superioridade do interesse
público sobre o privado e somente admitida no Contrato Administrativo.

Porém, essa vantagem está restrita às hipóteses do art. 79, inciso I, da lei
de licitações, que resumidamente permite a rescisão contratual por falha do
contratado (cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações,
projetos e prazos; a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração
a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do
fornecimento, nos prazos estipulados; atraso injustificado no início da obra,
serviço ou fornecimento; a paralisação da obra, do serviço ou do
fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração, etc.)
ou pela ocorrência de caso fortuito ou de força maior.

É importante destacar que em qualquer caso de rescisão unilateral, não

tendo o particular motivado o fato, a Administração tem o dever de
indenizá-lo pelos custos já incorridos e não ressarcidos.

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

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A retomada do objeto pode ser definida como o direito da Administração,
em caso de rescisão unilateral, de assegurar a continuidade da execução do
contrato por meio da assunção de seu objeto, quando a paralisação por
parte do contratado representar risco ao interesse público.

Caso típico de retomada do objeto, em caso de rescisão unilateral, é o

contrato de concessão, onde a Administração retoma os serviços prestados
pelas concessionárias, inclusive revertendo bens para o Poder Público, tudo
para manter em operação os serviços concedidos.

Imaginem um determinado serviço público, por exemplo, o fornecimento de

energia elétrica, deixar de ser fornecido como forma de pressão por
aumento da tarifa. Neste caso, a Administração retoma a concessão, assim
como todos os bens necessários à execução dos serviços, visando garantir a
continuidade do fornecimento de energia. Tudo isso se justifica em função
do prejuízo para a população pela interrupção desse serviço público
essencial.

Outra prerrogativa da Administração é o seu poder de fiscalização da

execução do contrato, conforme disposto no art. 58, inciso III, e art. 67 da
Lei nº. 8.666/93, que será realizado por um representante da Administração
(gestor ou fiscal do contrato) especialmente designado.

Lembra a profª. Di Pietro que "A este fiscal caberá anotar em registro
próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados ou, se as decisões ultrapassarem sua competência, solicitá-las a
seus superiores."

E continua: "O não atendimento das determinações da autoridade

fiscalizadora enseja rescisão unilateral do contrato (art. 78, VII), sem
prejuízo das sanções cabíveis".

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

pág 4
A aplicação de penalidades contratuais, prerrogativa relacionada com o
poder fiscalizatório, permite a imposição de pena diretamente pela
Administração ao contratado, logicamente dentro dos limites legais e
estabelecidos no pacto.

Dessa forma, as faltas cometidas pela empresa contratada ensejam a

incidência de uma das punições elencadas nos arts. 86 e 87 da lei de
licitações, aplicada pela Administração sem necessidade de remessa do caso
para a apreciação do Poder Judiciário. É natural que o contratado sempre
poderá procurar o Judiciário para defender-se de qualquer excesso do Poder
Público.

É conveniente ressaltar que a Administração deve sempre respeitar os

princípios do contraditório e da ampla defesa, permitindo que o contratado
se defenda ou exponha suas razões antes da aplicação da penalidade.

A manutenção do equilíbrio financeiro, apesar de ser considerada uma das

cláusulas exorbitantes, não é uma prerrogativa da Administração, mas um
dever a ser cumprido. Ou seja, sempre que a equação obrigações x
remuneração de um contrato se tornar desbalanceada em desfavor do
contratado, deve a Administração rever as cláusulas econômicas da avença
para retornar às condições iniciais pactuadas. Já nos contratos entre
particulares, tal obrigação inexiste.

Como vimos anteriormente, apesar da possibilidade de alteração unilateral

do contrato pela Administração, ela não pode alterar as condições
econômico-financeiras estabelecidas no contrato. Esse é um direito
inalienável do contratado, que deve sempre ser observado.

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

pág. 5

Resumindo a lição, vimos que “Cláusulas Exorbitantes” são

condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que favorecem a
Administração frente ao contratado, tendo em vista a supremacia do
interesse público sobre o particular. São elas:

Exigência de prestação de garantia: visa assegurar a completa execução do

contrato pelo particular e está prevista no art. 56, § 1º, da Lei nº.
8.666/93. Pode ser em forma de caução em dinheiro ou em títulos da dívida
pública, seguro-garantia e fiança bancária.

Alteração unilateral do contrato: prerrogativa da Administração de modificar

o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.

Rescisão unilateral: possibilidade da Administração, em determinadas

circunstâncias, de rescindir unilateralmente um Contrato Administrativo.

Retomada do objeto: direito da Administração, em caso de rescisão

unilateral, de assegurar a continuidade da execução do contrato por meio
da assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do contratado
representar risco ao interesse público.

Aplicação de penalidades: prerrogativa relacionada com o poder

fiscalizatório, que permite a imposição de pena diretamente pela
Administração ao contratado, dentro dos limites legais e estabelecidos no
pacto.

Manutenção do equilíbrio financeiro: poder-dever da Administração de

manter a equação obrigações x remuneração originalmente pactuada em
um Contrato Administrativo.
Exercícios de Fixação - Módulo I

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso

Direito Administrativo para Gerentes no Setor Pubico.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você

faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de
Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas
servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do
conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação.