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Direito Administrativo
para Gerentes
no Setor Público
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público 2
Sumário
Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos 3

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo 4
Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo 10
Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato 16
Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração 21
Módulo II - Comentários à Lei 8.666/93 26

Unidade 1 - Disposições Preliminares 27
Unidade 2 - Da Formalização dos Contratos e da Alteração dos Contratos 36
Unidade 3 - Da Execução dos Contratos 48
Unidade 4 - Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos 57
Módulo III - Noções de Administração Orçamentária 65

Unidade 1 - O que é Orçamento Público? 66
Unidade 2 - Dotação Orçamentária X Recursos Financeiros 74
Unidade 3 - Estágios e execução das despesas orçamentárias 80
Unidade 4 - Créditos adicionais,restos a pagar e despesas de exercícios
anteriores 87
Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos
- Apresentar os conceitos e as características de

um contrato administrativo;
- Reconhecer a importância do Contrato

Administrativo e de sua gestão para a
Administração Pública;
- explicar as características de um Contrato

Administrativo, bem como seus tipos;
- demonstrar as diferenças entre um Contrato

Administrativo e um contrato firmado entre
particulares;
- avaliar situações que ensejam o reequilíbrio

econômico-financeiro de um Contrato
Administrativo; e
- explicar as Cláusulas Exorbitantes dos

Contratos Administrativos.
Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo
Não podemos deixar de iniciar nosso estudo sem citar o art. 1º da Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para Licitações e Contratos
da Administração Pública:
“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos

administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”
A partir da leitura do dispositivo podemos observar que

o legislador considera esse tema crucial para a Administração
pública. Aliás, tão importante quanto a celebração de um
Contrato Administrativo, é a sua gestão e/ou fiscalização.
Tanto isso é verdade que o artigo 67 da Lei nº 8.666/93
obriga a Administração a designar um representante para
acompanhar e fiscalizar os contratos por ela firmados.
Vejamos o que diz o citado artigo:
“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada

por um representante da Administração especialmente designado,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes a essa atribuição."
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio

todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados.
§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do

representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil
para a adoção das medidas convenientes.”
No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comissão Diretora nº 2, de 13

de fevereiro de 2008, em seu art. 3º, estabelece a obrigatoriedade da
designação de um gestor e um substituto. Vejamos o que diz a norma:
“Art. 3º - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal

será designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos
deste Ato.”
Nunca é demais lembrarmos a responsabilidade do gestor ou fiscal de

Contrato Administrativo, afinal seus atos estarão sujeitos ao crivo dos Tribunais
de Contas.
No caso da União, temos o art. 1º da Lei nº 8.443, de 16/07/92 (“Dispõe

sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências.”),
determinando que:
“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,

compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das
entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao
Erário;”
Indo mais além, a Lei Orgânica do TCU estabelece a responsabilidade

solidária do fiscal do contrato com a empresa contratada por possíveis danos
causados pela execução irregular do contrato. Vejamos o que dizem os arts. 15 e
16:
“Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares,

regulares com ressalva, ou irregulares.
Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão

dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou

qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência

no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência,
feita em processo de tomada ou prestação de contas.
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao

julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do

mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado.
§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o

Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente
ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais
cabíveis.”
É daí que decorrem as inúmeras consequências que serão estudadas neste

curso.
A missão de seguir à risca as incumbências legais, muitas vezes, se torna

difícil para a maioria dos Gestores, surgindo, como resultado, uma demanda
quase unânime por um Curso de Gestão de Contratos. É aqui em que entramos,
oferecendo a você os instrumentos necessários para uma gestão eficiente, eficaz
e efetiva.
Contrato Administrativo
Ao utilizarmos o termo “contrato”, automaticamente vem à nossa mente a

ideia de ajuste de vontades entre duas partes, de forma escrita, registrado em
cartório e regido pela legislação civil. Porém, quando nos referirmos ao Contrato
Administrativo esse conceito muda significativamente, como veremos a seguir.
O Contrato Administrativo é um ajuste de vontades firmado entre a

Administração e um particular. Porém, como instituto de direito público, com
características próprias, o Contrato Administrativo é diferente de um contrato
regido pelo direito privado.
Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas características que seriam

impensáveis em um contrato privado, principalmente porque há o interesse
público envolvido, que sempre será mais importante do que o interesse privado.
Vamos então conceituar contrato administrativo?
O parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93, define contrato da

seguinte forma:
“Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,

concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas
com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e

qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a

Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra
entidade administrativa para a consecução de objetivos do interesse público, nas
condições estabelecidas pela própria Administração”.
De início, devemos destacar que nem todo contrato da Administração é um

Contrato Administrativo, pois existem contratos em que o órgão público está em
igualdade de condições com o contratado. Nesses casos, o contrato é regido
pelas leis de direito comum – por exemplo, a simples locação de um imóvel pela
Administração para ali exercer uma determinada atividade pública. O Contrato
Administrativo conduz à ideia de supremacia do interesse público sobre o
privado, sendo submetido a um conjunto próprio de regras, onde prevalecem

diversas condições em favor da Administração.
Assim, feita essa distinção, o Contrato Administrativo a ser examinado é

aquele ajuste em que a Assembleia Legislativa ou a Câmara Municipal, por
exemplo, figura como parte investida da qualidade de Administração
Pública, com a finalidade de atender ao interesse público, vinculada a outra
pessoa (o contratado) mediante um acordo de vontades, usufruindo de
privilégios e prerrogativas decorrentes do Direito Público.
Mas ainda falta, para finalizar essa lição, conhecer os tipos de Contratos
Administrativos:
Contrato de obra pública – o objeto do contrato é a construção, reforma ou

ampliação de um imóvel público, estrada, barragem etc.;
Contrato de prestação de serviço – tem por objeto todo e qualquer serviço

prestado à Administração, quer para atender as necessidades da população, quer
para o atendimento das necessidades da própria Administração, incluídos nessa
categoria os contratos de transporte, manutenção, comunicação, reparos, etc.;
Contratos de fornecimento – voltado à aquisição de bens necessários para a

Administração;
Contrato de concessão – é aquele em que a Administração concede a um

particular a realização de determinada atividade.
Vimos que a Lei nº. 8.666/93 estabelece normas

gerais sobre licitações e Contratos Administrativos
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração

Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade
administrativa para a consecução de objetivos do interesse público, nas
condições estabelecidas pela própria Administração.
A execução do Contrato Administrativo deverá ser acompanhada e

fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado para
tal, conhecido como Gestor ou Fiscal do contrato. O gestor responde de maneira
solidária com a empresa contratada por possíveis danos causados pela execução
irregular do contrato.
Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:
● Contrato de obra pública;

● Contrato de prestação de serviço;
● Contratos de fornecimento; e
● Contrato de concessão.
Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo
Além da importância do conceito de Contrato Administrativo, devemos

conhecer as características que o identificam, principalmente os pontos de
distinção entre um contrato comum e o chamado “Contrato Administrativo”.
De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato

Administrativo possui as seguintes características: “bilateralidade, estabilidade,
onerosidade, comutatividade, celebração intuitu personae e formalidade”. Vamos
a eles.
Bilateralidade:
A bilateralidade vem da ideia de livre acordo de vontade entre as partes,

pois ninguém pode ser obrigado a assinar um contrato com a Administração. Ou
seja, o Contrato Administrativo é a formação voluntária de um ajuste entre a
Administração Pública e o particular, cada qual movido pelos próprios interesses
– a Administração quer construir um hospital, por exemplo, e a empresa de
engenharia quer executar a obra e obter o seu lucro devido.
Estabilidade:
Atenção
Uma vez celebrado o contrato, a estabilidade determina que seja

integralmente cumprido. As partes adquirem um direito à execução
de seu objeto, sem espaço para mudanças ou desistência por simples
capricho ou vontade infundada.
Devido à estabilidade do Contrato Administrativo, a parte que motivar a

rescisão antes de executado o objeto, mesmo sendo a Administração, deverá
indenizar a parte que porventura tenha sido prejudicada.
Aqui devemos examinar alguns princípios de direito que reforçam a

característica da estabilidade.
Nos contratos de direito privado uma das partes só pode exigir o

cumprimento da obrigação da outra parte se houver cumprido integralmente
suas próprias obrigações contratuais.
Nos Contratos Administrativos, regidos pelo direito público, essa regra não
vale. A princípio, mesmo que a Administração não cumpra integralmente suas
obrigações estabelecidas em contrato, o contratado não pode interromper as
suas obrigações, tudo em decorrência da supremacia do interesse público sobre
o do particular.
Porém, essa prerrogativa não possibilita o abuso desse direito pela

Administração, muito menos elimina os direitos e as garantias individuais da
parte contratada – inclusive indenizações posteriores.
A própria Lei de licitações estabelece no art. 78, incisos XIII ao XVI, casos
que constituem motivo para a rescisão, todos provocados pela Administração:
“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
…
XIII - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou

compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração,

por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento
obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas
desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado,
nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações
assumidas até que seja normalizada a situação;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela

Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave
perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja
normalizada a situação;
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto

para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem
como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente

motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
Onerosidade:
O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações recíprocas para

as partes contratantes. O contratado deve executar o objeto do contrato (o
fornecimento de um bem, a execução de um serviço ou de uma obra) e a
Administração deve pagá-lo nos termos pactuados. A Administração não tem o
poder de enriquecer ilicitamente, ou seja, de não pagar a um contratado que
cumpriu suas obrigações.
Comutatividade:
A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilíbrio das

obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência dos deveres
contratados.
Está diretamente relacionada ao

equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, ou seja, o contratado não é
obrigado a cumprir obrigações com
acréscimos ou supressões
desproporcionais à sua capacidade.
A equação econômico-financeira
constitui-se na relação que as partes
inicialmente estabelecem no contrato,
objetivando a justa remuneração do
contratado.
É importante destacar que a

comutatividade garante as condições
contratadas inicialmente, desde que o cenário se mantenha estável, sem
alterações bruscas que possam inviabilizar a execução do contrato. Se algum
fator externo ao contrato onerá-lo de forma a desequilibrar a equação
econômico-financeira, a própria Administração deve alterá-lo.
Na Lição 3 abordaremos as situações em que a Administração deve agir

para restabelecer as condições econômicas e financeiras inicialmente pactuadas.
Celebração Intuitu Personae:
A celebração intuitu personae diz respeito às condições pessoais do contratado.

Os Contratos Administrativos exigem que as pessoas contratadas cumpram
direta e pessoalmente as obrigações a que se vincularam, não lhes sendo
permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigações.
Vejamos o que diz o art. 78, inciso VI da Lei nº 8.666/93:
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
…
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do

contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a
fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
Porém, tal vedação não é absoluta, desde que prevista em edital e no

contrato. Vejamos o que diz o art. 72 da mesma lei:
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das

responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra,
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela
Administração.
Formalidade:
Os Contratos Administrativos obedecem, necessariamente, a formalidade

para existirem. Isto quer dizer que, em primeiro lugar, deve o Contrato
Administrativo seguir a forma determinada em lei.
A própria Lei nº 8.666/93, especialmente em seus arts. 60 a 64,

estabelece várias normas referentes ao aspecto formal, que serão
oportunamente estudadas no próximo módulo deste curso.
É importante destacar que o Contrato Administrativo deverá ser

formalizado sempre de forma escrita, salvo o caso excepcional de que trata o
parágrafo único do art. 60 da Lei n.º 8.666/93, que permite a forma verbal para
pequenas compras de pronto pagamento no valor de até R$ 8.800,00.
Ao finalizar a lição vimos que são características

de um Contrato Administrativo:
Bilateralidade: o Contrato Administrativo é a

formação voluntária de um ajuste entre a
Administração Pública e o particular, cada qual movido
pelos próprios interesses.
Estabilidade: Uma vez celebrado, o contrato deve ser

integralmente cumprido. As partes adquirem um direito à execução de seu
objeto, sem espaço para mudanças ou desistência por simples capricho ou
vontade infundada. Onerosidade: O Contrato Administrativo é oneroso, pois
contém obrigações recíprocas para as partes contratantes.
Onerosidade: O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém

obrigações recíprocas para as partes contratantes.
Comutatividade: A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo

pelo equilíbrio das obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência dos
deveres contratados. Está diretamente relacionada ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
Celebração Intuitu Personae: Os Contratos Administrativos exigem que

o contratado cumpra direta e pessoalmente as obrigações a que se vinculou, não
lhe sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigações (a
não ser que conste expressamente do Edital de Licitação tal possibilidade).
Formalidade: Os Contratos Administrativos devem, necessariamente,

seguir a forma determinada em lei.
Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato
Inicialmente vale lembrar que a equação econômico-financeira constitui-se

na relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a
justa remuneração do contratado.
Vejamos o que determina o art. 65, inciso II, alínea da Lei nº. 8.666/93:
“Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
...
II - por acordo das partes:
...
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre

os encargos do contratado e a atribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem
fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis,
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual.”
Nesse sentido, podemos concluir que

existem determinadas situações que ensejam o
reequilíbrio (restabelecer a relação que as partes
pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e sua justa remuneração) dos
Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis,
porém de consequências incalculáveis, que
retardam ou impedem a execução do contrato.
As situações que podem levar ao agravamento dos encargos contratuais

do particular são as seguintes: ·
● Fato do Príncipe;
● Fato da Administração;
● Caso Fortuito ou Força Maior;
● Teoria da Imprevisão.
Vamos a elas.
Fato do Príncipe:
De acordo com o prof. Diógenes Gasparini (2001:557), o Fato do Príncipe é

“toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível ou
previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera extraordinariamente
ou que impede a execução do contrato e obriga a Administração Pública a
compensar integralmente os prejuízos suportados pelo particular.”
Essa determinação estatal pode ser entendida como a edição de uma nova
norma (pode ser uma lei ou um decreto), que venha afetar diretamente o
contrato, provocando um aumento das obrigações do particular contratado. Por
vezes esse aumento é tão grande que impossibilita a execução do contrato.
Exemplo: um contrato entre a administração e uma empresa privada tem

como objetivo uma obra. Parte do material necessário para obra seria importado.
Acontece que o governo, por intermédio de uma norma legal, eleva
substancialmente a alíquota do imposto de importação desse material. Tal fato
irá onerar substancialmente os custos do contratado, podendo até inviabilizar a
obra, sem que o particular detenha qualquer ingerência sobre isso.
Nesses casos, é dever da Administração recompor o contrato aos moldes

da contratação original, buscando o seu reequilíbrio econômico-financeiro.
Vejamos o que diz o § 5º do art. 65 da Lei nº 8.666/93:
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos,

bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data
da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços
contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o
caso.
Deve-se destacar que a norma deve ser geral e abstrata, ou seja, se dirigir
e obrigar indistintamente a toda a sociedade. Caso a ação da Administração
atinja somente os termos contratados, não se pode falar em Fato do Príncipe,
mas em Fato da Administração.
Fato da Administração:
Da mesma forma que o Fato do Príncipe, o Fato da Administração também

afeta o contrato, mas neste caso de forma direta, ou seja, o ato da
Administração tem incidência exclusiva sobre as condições do Contrato
Administrativo.
Como exemplo, podemos tomar a não-desapropriação pela Administração

de terreno necessário para a construção de um prédio público, por motivos

ambientais. Não há como prosseguir com a obra sem o terreno onde se dará a
construção.
Caso Fortuito ou Força Maior:
O Caso Fortuito ou Força Maior também representam ônus contratuais

externos que impedem a execução do contrato.
Nos casos anteriores, a fonte do desequilíbrio vinha da Administração, ora

criando obstáculo por edição de norma geral, dirigida a toda a sociedade (mas
que onera demasiadamente o contrato), ora por fato que afeta tão somente e de
forma direta o contrato assinado entre o particular e a Administração.
Porém, nas hipóteses que examinaremos a seguir, a fonte motivadora que

impede a execução do contrato é externa, sem qualquer participação das partes
envolvidas na relação jurídica, quer seja a Administração, quer o particular.
Tanto eventos provenientes da natureza (enchentes, furacões, etc.),

quanto decorrentes de ações humanas (greves, paralisações, ocupações ilegais,
etc.) são considerados situações que merecem a atuação da Administração para
não atribuir ao particular encargo excessivo e injusto, principalmente porque não
foi ele quem deu causa ao fato modificador das condições originais da
contratação.
Segundo Hely Lopes Meirelles, Caso Fortuito ou Força Maior são “eventos
que por sua imprevisibilidade e inevitabilidade criam para o contratado
impossibilidade intransponível de normal execução do contrato”. Neste caso,
como se verifica uma impossibilidade de execução do contrato, a Administração
rescinde o contrato liberando do compromisso, o fornecedor.
Vejamos o que diz o art. 78, inciso XVII da Lei n.º 8.666/93:
...
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente

comprovada, impeditiva da execução do contrato.”
Teoria da Imprevisão:
A Teoria da Imprevisão “é todo acontecimento externo ao contrato,

estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um
desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente
onerosa para o contratado.”
Portanto, trata-se de um fato imprevisível quanto à sua ocorrência e

consequências, que não decorre da ação de nenhuma das partes e causador de
grande desequilíbrio econômico, que onera exageradamente a obrigação do
particular, muito além do que inicialmente pactuado.
Tomemos como exemplo um contrato que prevê a entrega futura (por

exemplo, seis meses após a licitação) de um determinado bem. Quando da
entrega do bem, o preço do produto no mercado sofreu grande aumento em
decorrência da inflação registrada entre a data da licitação e a da entrega, o que
gerará um significativo prejuízo ao fornecedor. Neste caso, a Administração deve
proceder a alterações de cláusulas contratuais financeiras para permitir a
continuidade do contrato.
Vimos, nesta lição, que a equação

econômico-financeira constitui-se na relação que as
partes inicialmente estabelecem no contrato,
objetivando a justa remuneração do contratado.
Existem determinadas situações que ensejam o

desequilíbrio da equação econômico-financeira original dos Contratos
Administrativos, como aquelas decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis,
porém de consequências incalculáveis, que retardam ou impedem a execução do
contrato. São elas:
Fato do Príncipe: toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e

imprevisível ou previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera em
demasia ou que impede a execução do contrato e obriga a Administração Pública
a compensar os prejuízos do particular.
Fato da Administração: ato da Administração que afeta o contrato de

forma direta, ou seja, tem incidência exclusiva sobre as condições pactuadas.
Caso Fortuito ou Força Maior: acontecimento externo ao contrato, que não

deriva da Administração, estranho à vontade das partes, imprevisível e
inevitável, que impede a execução da avença.
Teoria da Imprevisão: acontecimento externo ao contrato, estranho à

vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio muito
grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa para o
contratado.
Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração
Por fim, para completarmos este estudo inicial dos Contratos

Administrativos, abordaremos as chamadas “Cláusulas Exorbitantes”, que nada
mais são do que condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que favorecem a
Administração frente ao contratado, tendo em vista a supremacia do interesse
público sobre o particular.
Tais cláusulas, como frisa Hely Lopes Meirelles, excedem o Direito Comum,
para consignar uma vantagem ou uma restrição à Administração ou ao
Contratado, sendo absolutamente válidas no Contrato Administrativo.
Atenção
São consideradas “Cláusulas Exorbitantes”: exigência de garantia,

alteração unilateral, rescisão unilateral, retomada do objeto,
fiscalização, aplicação de penalidades e manutenção do equilíbrio
financeiro.
A exigência de prestação de garantia pelo

contratado visa assegurar a completa execução do
contrato pelo particular e está prevista no art. 56, § 1º,
da Lei nº 8.666/93. Pode ser em forma de caução em
dinheiro ou em títulos da dívida pública,
seguro-garantia e fiança bancária.
Explicando melhor, se o contratado não executar

suas obrigações nos termos pactuados, a
Administração ficará com a garantia depositada para
ressarci-la dos prejuízos derivados da não-execução do
contrato.
Nos contratos privados a existência de cláusulas de garantia é possível,

mas as duas partes têm que concordar com isso. Já nos Contratos
Administrativos tal cláusula é imposta pela Administração e de aceitação
obrigatória pelo contratado, e sempre estará presente no edital da licitação.
A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58, inciso

I, da Lei nº 8.666/93, que diz que a Administração pode modificar o contrato,
unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado. De acordo com o art. 65 da mesma lei, os
contratos poderão se alterados unilateralmente pela Administração quando

houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação
técnica aos seus objetivos; ou quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu
objeto.
Vale ressaltar que essa prerrogativa da Administração não impede o

contratado de pleitear o seu direito ao equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, inclusive buscando suporte na Justiça, se entender necessário.
A rescisão unilateral também é prerrogativa da Administração (art. 58,

inciso II, da Lei nº. 8.666/93) justificada na superioridade do interesse público
sobre o privado e somente admitida no Contrato Administrativo.
Porém, essa vantagem está restrita às hipóteses do art. 79, inciso I, da lei
de licitações, que resumidamente permite a rescisão contratual por falha do
contratado (cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações,
projetos e prazos; a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a
comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do
fornecimento, nos prazos estipulados; atraso injustificado no início da obra,
serviço ou fornecimento; a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento,
sem justa causa e prévia comunicação à Administração, etc.) ou pela ocorrência
de caso fortuito ou de força maior.
É importante destacar que em qualquer caso de rescisão unilateral, não

tendo o particular motivado o fato, a Administração tem o dever de indenizá-lo
pelos custos já incorridos e não ressarcidos.
A retomada do objeto pode ser definida como o direito da Administração,

em caso de rescisão unilateral, de assegurar a continuidade da execução do
contrato por meio da assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do
contratado representar risco ao interesse público.
Caso típico de retomada do objeto, em caso de rescisão unilateral, é o

contrato de concessão, onde a Administração retoma os serviços prestados pelas
concessionárias, inclusive revertendo bens para o Poder Público, tudo para
manter em operação os serviços concedidos.
Imaginem um determinado serviço

público, por exemplo, o fornecimento de energia
elétrica, deixar de ser fornecido como forma de
pressão por aumento da tarifa. Neste caso, a
Administração retoma a concessão, assim como
todos os bens necessários à execução dos
serviços, visando garantir a continuidade do
fornecimento de energia. Tudo isso se justifica
em função do prejuízo para a população pela
interrupção desse serviço público essencial.
Outra prerrogativa da Administração é o seu poder de fiscalização da

execução do contrato, conforme disposto no art. 58, inciso III, e art. 67 da Lei
nº. 8.666/93, que será realizado por um representante da Administração (gestor
ou fiscal do contrato) especialmente designado.
Lembra a profª. Di Pietro que "A este fiscal caberá anotar em registro
próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados ou, se as decisões ultrapassarem sua competência, solicitá-las a seus
superiores."
E continua: "O não atendimento das determinações da autoridade

fiscalizadora enseja rescisão unilateral do contrato (art. 78, VII), sem prejuízo
das sanções cabíveis".
A aplicação de penalidades contr atuais, prerrogativa relacionada com o

poder fiscalizatório, permite a imposição de pena diretamente pela Administração
ao contratado, logicamente dentro dos limites legais e estabelecidos no pacto.
Dessa forma, as faltas cometidas pela empresa contratada ensejam a

incidência de uma das punições elencadas nos arts. 86 e 87 da lei de licitações,
aplicada pela Administração sem necessidade de remessa do caso para a
apreciação do Poder Judiciário. É natural que o contratado sempre poderá
procurar o Judiciário para defender-se de qualquer excesso do Poder Público.
É conveniente ressaltar que a Administração deve sempre respeitar os

princípios do contraditório e da ampla defesa, permitindo que o contratado se
defenda ou exponha suas razões antes da aplicação da penalidade.
A manutenção do equilíbrio financeiro, apesar de ser considerada uma das

cláusulas exorbitantes, não é uma prerrogativa da Administração, mas um dever
a ser cumprido. Ou seja, sempre que a equação obrigações remuneração de um
contrato se tornar desbalanceada em desfavor do contratado, deve a
Administração rever as cláusulas econômicas da avença para retornar às
condições iniciais pactuadas. Já nos contratos entre particulares, tal obrigação
inexiste.
Como vimos anteriormente, apesar da possibilidade de alteração unilateral

do contrato pela Administração, ela não pode alterar as condições
econômico-financeiras estabelecidas no contrato. Esse é um direito inalienável do
contratado, que deve sempre ser observado.
Resumindo a lição, vimos que “Cláusulas

Exorbitantes” são condições estabelecidas pela Lei nº.
8.666/93 que favorecem a Administração frente ao
contratado, tendo em vista a supremacia do interesse
público sobre o particular.
São elas:
Exigência de prestação de garantia: visa assegurar a completa execução

do contrato pelo particular e está prevista no art. 56, § 1º, da Lei nº. 8.666/93.
Pode ser em forma de caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública,
seguro-garantia e fiança bancária.
Alteração unilateral do contrato: prerrogativa da Administração de

modificar o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.
Rescisão unilateral: possibilidade da Administração, em determinadas

circunstâncias, de rescindir unilateralmente um Contrato Administrativo.
Retomada do objeto: direito da Administração, em caso de rescisão

unilateral, de assegurar a continuidade da execução do contrato por meio da
assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do contratado
representar risco ao interesse público.
Aplicação de penalidades: prerrogativa relacionada com o poder

fiscalizatório, que permite a imposição de pena diretamente pela Administração
ao contratado, dentro dos limites legais e estabelecidos no pacto.
Manutenção do equilíbrio financeiro: poder-dever da Administração de

manter a equação obrigações x remuneração originalmente pactuada em um
Contrato Administrativo.
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso Direito

Administrativo para Gerentes no Setor Público.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correção imediata das suas respostas!
Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

Módulo II - Comentários à Lei 8.666/93
- Conhecer os principais dispositivos constantes

da Lei nº. 8.666/93;
- reconhecer as principais disposições legais

relativas à formalização dos contratos;
- avaliar casos e circunstâncias em que se fazem

necessárias alterações contratuais;
- listar as regras a serem observadas durante a

execução dos contratos e
- justificar ocorrências que ensejam rescisão

contratual e suas consequências.
Unidade 1 - Disposições Preliminares
“Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se

pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes,
supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de
direito privado.
§ 1º Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições

para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da
proposta a que se vinculam.
§ 2º Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de

licitação devem atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva
proposta.”
O caput do art. 54 faz menção aos preceitos de Direito Público – tema já

abordado no Módulo I. A novidade aqui é que, além das regras já estudadas,
aplicam-se também aos Contratos Administrativos as regras de Direito Privado
(Direito Civil ou, em alguns casos, Direito Comercial) – claro, desde que não haja
conflito com as normas de Direito Público, pois essas são prioritárias.
Devemos ter em mente que o gestor,

sempre que possível, deve participar de todas as
etapas da contratação que ficará sob sua
responsabilidade: descrição detalhada do objeto,
elaboração do Projeto Básico ou Termo de
Referência (no caso de pregão), pesquisa de
preço, procedimento licitatório, contratação e,
finalmente, a gestão propriamente dita da
contratação.
Atuando dessa maneira, o gestor terá a possibilidade de auxiliar na

instrução da licitação, permitindo o estabelecimento de cláusulas contratuais
claras e precisas, que definam corretamente os direitos, obrigações e
responsabilidades do contratado e da Administração, facilitando assim a gestão
do contrato.
O art. 54 também obriga a Administração a estar sempre vinculada ao

respectivo processo administrativo que deu origem à contratação, não sendo
permitida a alteração, no decorrer da execução, das condições que ensejaram a
contratação.
“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e

periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária
entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de

observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação

funcional programática e da categoria econômica;
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os

valores das multas;
VIII casos de rescisão;
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão

administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão,

quando for o caso;
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a

inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos

omissos;
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato,

em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
§ 1º (Vetado)
§ 2º Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas

físicas ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar
necessariamente cláusula que declare competente o foro da sede da
Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto no § 6º
do art. 32 desta Lei.
§ 3º No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade

comunicarão, aos órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da
União, Estado ou Município, as características e os valores pagos, segundo o
disposto no art. 63 da Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964.”
Para que uma contratação possa ser realizada com sucesso, deve ser
instruída pelo órgão técnico competente ou pela unidade solicitante, conforme o
caso, com a elaboração de Projeto Básico ou Termo de Referência, contendo, no
que couber, as seguintes informações:
a) objeto perfeitamente descrito, com características e quantidades;
b) justificativa da necessidade da contratação;
c) descrição circunstanciada da situação atual e previsão da situação futura;
d) forma e local de execução dos serviços ou recebimento dos bens;
e) prazo para início dos serviços ou de entrega dos bens;
f) condições de recebimento do serviço ou dos bens;
g) formalização e prazo de vigência do contrato;
h) prazo de garantia;
i) previsão dos materiais, instalações ou equipamentos necessários;
j) indicação de pessoal técnico adequado;
k) capacidade técnica necessária;
l) planilha de composição de custos;
m) vistoria técnica e regras pertinentes;
n) obrigações da contratada e do contratante;
o) condições de pagamento;
p) acompanhamento e fiscalização do contrato;
q) estimativa de custo;
r) previsão orçamentária;
s) possibilidade de subcontratação, se for o caso;
t) possibilidade de participação de consórcio, se for o caso; e
u) marcas e modelos de referência, quando aplicável, visando facilitar a pesquisa

de preço.
No caso de Compras a definição das quantidades a serem adquiridas deve

ser estabelecida em função do consumo e da utilização prováveis, estimados em
conformidade com técnicas adequadas.
Um Projeto Básico ou Termo de Referência bem feito se revelará de grande

utilidade na elaboração da minuta de contrato que fará parte do edital da
licitação. Essa minuta deverá conter, no mínimo, as cláusulas estabelecidas pelo
art. 55.
Vale ressaltar que é fundamental ao gestor conhecer bem o objeto

contratado e suas características principais; a forma de execução, condições e
prazos estabelecidos em contrato; garantias, direitos e responsabilidades das
partes; etc. Nesse sentido, também recomendamos ao gestor o estudo atento do
Projeto Básico ou Termo de Referência, caso não tenha participado de sua
elaboração.
Especificamente no que se refere aos incisos VII e VIII do art. 55, devemos ter
em mente que o gestor deve registrar de forma clara e objetiva os fatos que
possam ensejar a imposição de penalidades ou rescisão do contrato,
comunicando-os prontamente ao setor responsável pela aplicação das sanções.
É importante que todas as possíveis penalidades constem explicitamente

no contrato firmado com o particular, pois, caso contrário, a Administração não
poderá aplicar sanções à contratada. Vejamos o que diz o prof. Marçal Justen
Filho: “a Lei faculta a aplicação de multa ao contratado inadimplente. Porém, se
o ato convocatório e o contrato forem omissos, a multa será inaplicável pela
impossibilidade de apuração da quantia da penalidade. Não se admite a remessa
à discricionariedade da Administração para aplicar multa.”
“Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que

prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia
nas contratações de obras, serviços e compras.
§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de

garantia:
I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter

sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado
de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados
pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;
II - seguro-garantia;
III - fiança bancária.
§ 2º A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco

por cento do valor do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições
daquele, ressalvado o previsto no parágrafo 3º deste artigo.
§ 3º Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta

complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através
de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de
garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por
cento do valor do contrato.
§ 4º A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a

execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.
§ 5º Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela

Administração, dos quais o contratado ficará depositário, ao valor da garantia
deverá ser acrescido o valor desses bens.”
A garantia contratual visa assegurar à Administração o cumprimento da

obrigação assumida pelo contratado, devendo estar prevista no instrumento
convocatório.
O próprio art. 55, inciso VI, determina que é cláusula necessária em todo
contrato a que estabeleça as garantias oferecidas para assegurar sua plena
execução, quando exigidas.
Atenção
Sempre que a Administração entender que não existem riscos que

justifiquem a exigência de garantia, poderá deixar de exigi-la - as
contratações de pequeno valor e entrega imediata são exemplos da
ausência de necessidade de garantia.
A garantia, toda vez que exigida, deverá constar do edital da licitação,

podendo ser apresentada sob forma de caução, seguro-garantia ou fiança
bancária – a modalidade a ser fornecida é uma escolha do contratado. Como
algumas garantias têm prazo de validade fixo, deve o gestor ficar atento para,
sempre que necessário, solicitar sua renovação.
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas

no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da
Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão

ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à
obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses.
III - (Vetado).
IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática,

podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses
após o início da vigência do contrato.
V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos
contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja
interesse da administração.
§ 1.º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de

entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e
assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que
ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das

partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por

ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites

permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido

pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive

quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou
retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais
aplicáveis aos responsáveis.
§ 2.º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e

previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.
§ 3.º É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.
§ 4.º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante

autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput
deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.”
O art. 57 trata dos prazos de duração dos contratos e dispõe sobre a

possibilidade de prorrogação de sua execução. De início destacamos a faculdade
da Administração de prorrogar por iguais e sucessivos períodos a prestação de
serviços a serem executados de forma contínua, até o limite de sessenta meses.
Ex.: Contratos de limpeza, conservação, cópias reprográficas etc.
Atenção
Em caráter excepcional e devidamente justificado, o prazo de

sessenta meses poderá ainda ser prorrogado por mais doze meses,
desde que devidamente autorizado por autoridade superior. Um
exemplo de caso que justificaria tal prorrogação seria o atraso de
uma licitação devido à interposição de mandados de segurança por
parte dos licitantes.
As prorrogações contratuais deverão ser sempre realizadas visando à

obtenção comprovada de preços e condições mais vantajosas para a
Administração. Lembramos que o gestor deve sempre ficar atento à duração do
contrato sob sua responsabilidade, e avisar com antecedência à Administração o
término de sua validade, bem como o interesse ou não em sua prorrogação.
Já o aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática

têm sua duração máxima – já consideradas todas as prorrogações – limitada a
48 (quarenta e oito) meses.
“Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta
Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de

interesse público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79

desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis,

imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da
necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na hipótese de rescisão do Contrato Administrativo.
§ 1.º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos

administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do
contratado.
§ 2.º Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas

econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o
equilíbrio contratual.”
Aqui estão dispostas algumas das prerrogativas da Administração que

conhecemos como “Cláusulas Exorbitantes”, já vistas na Unidade I.
Vale atentar para o disposto no § 2º: sempre que a Administração

modificar um contrato unilateralmente para melhor adequação às finalidades de
interesse público, deve verificar se dessa ação derivou algum desequilíbrio
contratual (imposição de encargos excessivos ao contratado), e nessa hipótese,
proceder à revisão das cláusulas econômico-financeiras.
Advertimos que a faculdade de alteração unilateral de um Contrato

Administrativo pela Administração refere-se apenas às chamadas “cláusulas de
serviço” (ou “regulamentares”), que dizem respeito ao objeto e sua execução.
Tal faculdade não alcança as chamadas “cláusulas econômico-financeiras”, que
dizem respeito à remuneração do contratado.
Mais uma vez ressaltamos a importância de o gestor registrar todas as

ocorrências relativas ao contrato, principalmente as que ensejarem punições à
contratada, pois qualquer imposição de sanção deve sempre ser justificada pela
Administração.
“Art. 59. A declaração de nulidade do Contrato Administrativo opera

retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria
produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de

indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for
declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não
lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.”
O art. 59 estabelece que uma vez declarada a nulidade de um Contrato

Administrativo, é com se ele nunca houvesse existido, desconstituindo todos os
efeitos já produzidos e não permitindo que outros sejam gerados.
Porém, mais uma vez, a Lei determina à Administração indenizar o

particular pelos trabalhos realizados ou bens fornecidos até o momento da
declaração de nulidade – desde que o contratado não tenha sido o causador da
declaração de nulidade e tenha agido de boa-fé.
Finalizando a lição, vimos que se aplicam aos

Contratos Administrativos as regras de Direito Privado
(Direito Civil ou, em alguns casos, Direito Comercial) –
desde que não haja conflito com as normas de Direito
Público, pois essas são prioritárias.
Sempre que possível, o gestor deve participar de todas as

etapas do procedimento do qual resultará a contratação.
A Administração deve estar sempre vinculada ao respectivo processo

administrativo que deu origem à contratação, não sendo permitida a alteração
das condições que ensejaram a contratação no decorrer de sua execução.
Para que uma contratação possa ser realizada com sucesso, deve ser
instruída pelo órgão técnico competente ou pela unidade solicitante, conforme o
caso, com a elaboração de Projeto Básico ou Termo de Referência contendo o
maior número possível de informações que descrevam detalhadamente a
contratação solicitada.
É importante que todas as possíveis penalidades constem explicitamente

do contrato firmado com o particular, pois caso contrário a Administração não
poderá aplicá-las à contratada.
A garantia contratual de que trata o art. 56 da Lei nº. 8.666/93, toda vez
que exigida, deverá constar do edital da licitação, podendo ser apresentada sob
forma de caução, seguro-garantia ou fiança bancária – a modalidade a ser
fornecida é uma escolha do contratado. Como algumas garantias têm prazo de
validade fixo, deve o gestor ficar atento para, sempre que necessário, solicitar
sua renovação.
É faculdade da Administração a prorrogação dos contratos de prestação de

serviços a serem executados de forma contínua, até o limite de sessenta meses.
Em caráter excepcional e devidamente justificado, esse prazo poderá ainda ser
prorrogado por mais doze meses, desde que devidamente autorizado por
autoridade superior.
Os contratos de aluguel de equipamentos e utilização de programas de

informática têm sua duração máxima – já consideradas todas as prorrogações –
limitada a quarenta e oito meses.
Unidade 2 - Da Formalização dos Contratos e da Alteração dos Contratos
“Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições

interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e
registro sistemático do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre
imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, de
tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a

Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite
estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.”
A regra geral para os Contratos Administrativos é a forma escrita, devendo

os instrumentos contratuais, devidamente assinados, serem mantidos nas
respectivas repartições públicas, bem como seus posteriores aditamentos. Via de
regra, essa não é uma atribuição do gestor, que deverá manter sob sua guarda
apenas cópia do contrato para posteriores consultas, mas não o original.
A regra pode ser estendida por analogia a todos os fatos relativos à gestão
dos Contratos Administrativos. Deve o gestor registrar por escrito todas as
ocorrências relativas à gestão, inclusive correspondências trocadas com o
contratante. Deve-se evitar ao máximo comunicações verbais com o particular, a
regra é TUDO POR ESCRITO.
Atenção
Quanto à obrigatoriedade de formalização dos contratos, a Lei nº.

8.666/93 abre exceção apenas para as pequenas compras de pronto
pagamento, desde que em valor não superior a R$ 8.800,00.
Exemplo típico dessa situação são os gastos efetuados por
suprimento de fundos.
“Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do
processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos
contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de

seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua
eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês
seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data,
qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art.
26 desta Lei.”
O caput art. 61 trata das informações básicas

que devem constar de um Contrato Administrativo,
enquanto o parágrafo único cuida da obrigatoriedade
de atendimento de um dos princípios basilares da
Administração Pública: A Publicidade.
Nesse diapasão, a lei determina que a

Administração deve enviar o extrato para a imprensa
oficial até o quinto dia do mês seguinte ao da
assinatura do contrato. A partir daí, a imprensa oficial
dispõe de 20 dias para publicar o extrato do contrato.
“Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de

concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades
cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por
outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de
despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço. § 1.º A
minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório da
licitação. § 2.º Em "carta contrato", "nota de empenho de despesa", "autorização
de compra", "ordem de execução de serviço" ou outros instrumentos hábeis
aplica-se, no que couber, o disposto no art. 55 desta Lei.
§ 3.º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais

normas gerais, no que couber:
I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público

seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por
norma de direito privado;
II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço

público.
§ 4.º É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição

prevista neste artigo, a critério da Administração e independentemente de seu
valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos,
dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica.”
A tabela abaixo apresenta os limites definidores da modalidade de licitação

a ser praticada pela Administração, nos termos do art. 23 da Lei nº. 8.666/93:
Modalidade Obras e Serviços de En.ª Compras e Serviços
Convite Até R$ 330.000,00 Até R$ 176.000,00
Tomada de Preços Até R$ 3.300.000,00 Até R$ 1.430.000,00
Concorrência Acima de R$ 3.300.000,00 Acima de R$ 1.430.000,00
Buscando o informalismo e a agilidade, o legislador facultou à

Administração substituir em alguns casos o contrato por outros instrumentos
hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de
compra ou ordem de execução de serviço.
Todas essas modalidades substitutas, no entanto, devem, no que couber,

possuir cláusulas ou itens que indiquem as obrigações e os direitos das partes.
A possibilidade de substituição do instrumento contratual fica restrita às

contratações realizadas por meio de Convite, ou ainda de Dispensas e
Inexigibilidades até os valores de R$ 150 mil para Obras e Serviços de
Engenharia, e R$ 80 mil para Compras e Demais Serviços.
Devemos nos lembrar, entretanto, da obrigatoriedade de publicação em

extrato desses documentos substitutivos no Diário Oficial, nos termos do art. 61
da Lei nº. 8.666/93.
Para o gestor, que infelizmente na maior parte das vezes recebe a

contratação já concluída, vale o dispositivo para alertá-lo sobre possíveis
equívocos que possam ter ocorrido na fase pré-contratual, e que, uma vez
conhecidos, deverão ser informados à Administração.
“Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do

contrato e do respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a
obtenção de cópia autenticada, mediante o pagamento dos emolumentos
devidos.”
Mais uma vez aqui vemos a preocupação do legislador com a Publicidade

dos atos e fatos públicos. Porém, deve o gestor tomar algumas precauções com
relação ao fornecimento indiscriminado de cópias dos autos. Vejamos o caso do
Senado, cuja questão é regulamentada pelo Ato da Comissão Diretora nº.
16/2005.
Nos termos deste normativo, para o atendimento do disposto no art. 63,

deve o interessado formalizar requerimento acompanhado de cópia autenticada
da carteira de identidade, comprovante de residência, motivação detalhada do
pedido, termo de responsabilidade devidamente assinado e autenticado, além de,

sendo o interessado pessoa jurídica, procuração se o requerente atuar como
representante legal, e cópia do contrato social da empresa, ambos
obrigatoriamente reconhecidos em cartório.
Assim, deve o gestor se inteirar das normas de

seu órgão que regulamentem o fornecimento de cópias
de autos a particulares. Caso tais normas não existam,
é de bom tom colher autorização de seu superior
hierárquico para o atendimento do pleito.
Por fim, “pagamento dos emolumentos devidos“

refere-se aos custos de reprografia das cópias.
“Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para

assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro
do prazo e condições estabelecidos, sob pena de decair o direito à contratação,
sem prejuízo das sanções previstas no art. 81 desta Lei.
§ 1º O prazo de convocação poderá ser prorrogado uma vez, por igual

período, quando solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que
ocorra motivo justificado aceito pela Administração.
§ 2º É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo

de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e
condições estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de
classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo
primeiro classificado, inclusive quanto aos preços atualizados de conformidade
com o ato convocatório, ou revogar a licitação independentemente da cominação
prevista no art. 81 desta Lei.
§ 3º Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das propostas, sem

convocação para a contratação, ficam os licitantes liberados dos compromissos
assumidos.”
O artigo 64 descreve a etapa final do procedimento licitatório, qual seja,

convocar o licitante vencedor para a assinatura do contrato, nos prazos
estabelecidos.
Caso o licitante vencedor assine a avença, inicia-se a etapa da gestão e

fiscalização do contrato. Somos nós, gestores, assumindo as rédeas do processo
com zelo e profissionalismo.
Se o contrato não for assinado, poderá a Administração convocar os

licitantes remanescentes para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas condições
propostas pelo primeiro classificado. Os convocados poderão aceitar ou rejeitar a

contratação.
A seguir transcrevemos o art. 81 da Lei nº. 8.666/93, que trata de

eventuais sanções pela recusa do licitante vencedor em assinar o contrato:
“Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato,

aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela
Administração, caracteriza o descumprimento total da obrigação assumida,
sujeitando-o às penalidades legalmente estabelecidas.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos licitantes

convocados nos termos do art. 64, § 2o desta Lei, que não aceitarem a
contratação, nas mesmas condições propostas pelo primeiro adjudicatário,
inclusive quanto ao prazo e preço.“
“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor

adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de

acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por
esta Lei;
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço,

bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de

circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a
antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra
ou serviço;
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os

encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem
fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis,
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual.
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições

contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou
compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites

estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
I - (VETADO)
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados preços unitários

para obras ou serviços, esses serão fixados mediante acordo entre as partes,
respeitados os limites estabelecidos no § 1º deste artigo.
§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já

houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverão ser
pagos pela Administração pelos custos de aquisição regularmente comprovados e
monetariamente corrigidos, podendo caber indenização por outros danos
eventualmente decorrentes da supressão, desde que regularmente comprovados.
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos,

bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data
da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços
contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o
caso.
§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os

encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o
equilíbrio econômico-financeiro inicial.
§ 7º (VETADO)
§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços

previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações
financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o
empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.”
O presente artigo traz uma das “Cláusulas Exorbitantes” que estudamos

na Unidade I de nosso curso: a Alteração Unilateral do Contrato.
Lembremos:
A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58, inciso I, da

Lei nº. 8.666/93, que permite à Administração modificar o contrato,
unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado.
Além da prerrogativa de alterações unilaterais, o artigo também apresenta

possibilidades de alterações por acordo entre as partes. Lembremos que
qualquer alteração, seja unilateral ou acordada, deve sempre estar justificada
nos autos. Vamos a elas:
Unilateralmente:
● quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor

adequação técnica do projeto a uma nova realidade;
● quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos
por esta Lei.
Em ambos os casos, há que se observar os limites fixados pelo parágrafo

primeiro, que estabelece: “O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas
condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras,
serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado
do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até
o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.”
Portanto, o gestor deve sempre ter em mente esses limites, de forma que
as alterações que se fizerem necessárias não ultrapassem os 25% do valor do
contrato, para mais ou para menos.
O ideal é que o Projeto Básico ou Termo de Referência que originou a

contratação seja feito com técnica e rigor, de forma a dimensionar
adequadamente os quantitativos, evitando assim aditamentos ao longo da
execução.
Por fim, a Administração deve considerar que um aumento quantitativo dá

ao contratado o direito de obter a prorrogação do prazo contratual, de modo a
viabilizar a execução da obra, o fornecimento dos bens ou a execução dos
serviços.
Por acordo entre as partes:
● quando conveniente a substituição da garantia de execução. Por exemplo,

se a instituição financeira que emitiu a garantia em favor da contatada
sofrer uma intervenção por parte do Banco Central. Nesse caso, deve o
gestor solicitar que a contratada substitua a garantia por outra à escolha
do particular.
● quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou

serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação
técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários. Nos termos
do art. 10 da Lei nº. 8.666/93, as obras e serviços poderão ser executados
nas seguintes formas:
I - execução direta (quando é realizada pela própria Administração);
II - execução indireta (quando a Administração contrata um terceiro), nos

seguintes regimes:
● empreitada por preço global (quando se contrata a execução da obra ou

do serviço por preço certo e total);
● empreitada por preço unitário (quando se contrata a execução da obra ou

do serviço por preço certo de unidades determinadas);
● tarefa (quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço

certo, com ou sem fornecimento de materiais);
● empreitada integral (quando se contrata um empreendimento em sua

integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a
sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação,
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições
de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas
às finalidades para que foi contratada).
Aqui o gestor terá um papel preponderante, pois é de sua responsabilidade

avaliar os critérios técnicos que atestem a inadequação da forma original de
execução contratual, comprovando, ainda, que a solução anteriormente
contratada se mostra antieconômica, ineficaz e inviável. Enfim, deve demonstrar
objetivamente que a solução original não atende aos interesses da
Administração.
● quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição

de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado.
Devemos observar que a Lei veda a antecipação do pagamento sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de
obra ou serviço.
A lei procura prever uma ocorrência relativamente comum em obras ou

serviços de grande valor, permitindo que se adapte o contrato a circunstâncias
posteriores à sua assinatura que obriguem a alteração do cronograma de
pagamento inicialmente pactuado. Como exemplo temos um atraso na obra
decorrente de uma greve geral ou de eventos climáticos imprevisíveis – não há
dolo ou negligência do contratado.
Mais uma vez o gestor desempenhará papel fundamental nessa hipótese,

pois caberá a ele relatar e comprovar a ocorrência da circunstância
superveniente.
● para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os

encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. O citado reequilíbrio
será necessário na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado.
A Lição 3 da Unidade 1 de nosso curso já tratou com a profundidade

adequada a questão do reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato. Vale
destacar novamente que a atuação do gestor nesses casos será fundamental no
restabelecimento da equação original.
Por fim, quando se tratar de mero reajuste de preços com previsão

contratual, tal como a recomposição de índices econômicos, não se pode aí falar
em alteração contratual, devendo o caso ser tratado por simples apostilamento

(anotação ou registro administrativo, que pode ser realizado no verso do próprio
termo de contrato, ou por termo ato separado, juntado aos autos do processo
administrativo respectivo).
Ao final da lição, você aprendeu que a regra

geral para os Contratos Administrativos é a forma
escrita, devendo os instrumentos contratuais,
devidamente assinados, serem mantidos nas
respectivas repartições públicas, bem como seus
posteriores aditamentos. No caso de pequenas
compras de pronto pagamento, desde que em valor
não superior a R$ 8.800,00, pode ser dispensada a
formalização de contrato.
Atenção
Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus

representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o
número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, e
a sujeição dos contratantes às normas da Lei e às cláusulas
contratuais.
A Administração deve enviar o extrato para a imprensa oficial até o quinto

dia do mês seguinte ao da assinatura do contrato – a partir daí, a imprensa
oficial dispõe de 20 dias para publicar o extrato do contrato.
O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de

tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços
estejam compreendidos nos limites dessas duas modalidades de licitação, e
facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros
instrumentos hábeis (contratações realizadas por meio de Convite, ou ainda de
Dispensas e Inexigibilidades até os valores de R$ 150 mil para Obras e Serviços
de Engenharia, e R$ 80 mil para Compras e Demais Serviços).
Os contratos podem ser alterados:
Unilateralmente:
● quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor

adequação técnica do projeto a uma nova realidade;
● quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de

acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.
Por Acordo Entre as Partes:

● quando conveniente a substituição da garantia de execução;
● quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou

serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação
técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
● quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição

de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado;
● para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Unidade 3 - Da Execução dos Contratos
“Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo
com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma
pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.
Parágrafo único. Cabe à administração fiscalizar o cumprimento dos requisitos

de acessibilidade nos serviços e nos ambientes de trabalho.”
Neste ponto iniciamos os estudos relativos à execução dos contratos, que

balizam a atuação do gestor, sempre vinculada à lei e aos termos do contrato.
“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por

um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes
a essa atribuição.
§ 1º O representante da Administração
anotará em registro próprio todas as ocorrências
relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à
regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2º As decisões e providências que

ultrapassarem a competência do representante
deverão ser solicitadas a seus superiores em
tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.”
O art. 58 da Lei nº. 8.666/93 estabelece ser uma prerrogativa da

Administração fiscalizar a execução de seus contratos. Portanto, para a execução
desse poder-dever, o art. 67 determina a designação de um representante da
Administração para acompanhar e fiscalizar a execução contratual.
No Senado, em complementação ao dispositivo da lei, o Ato da Comissão

Diretora nº. 2, de 13 de fevereiro de 2008, em seu art. 3º, expressa que tal
representação deverá ser exercida por um gestor e um substituto. Vejamos:
“Art. 3º Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal será
designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste Ato.”
Porém, não está excluída a possibilidade de a gestão ser exercida por

mais de um servidor, especialmente porque a lei fala em
“representante”,sem restringir o termo a um único servidor. Esse
também é o entendimento da Advocacia do Senado, que assim se
manifestou:
“A Lei nº. 8.666/93 impõe à Administração a prerrogativa e o dever de

fiscalizar a execução dos contratos (art. 58, III), sendo que o art. 67
determina o acompanhamento e a fiscalização por um representante
da Administração, especialmente designado para a gestão, bem como
autoriza a contratação de terceiros para assisti-lo ou subsidiá-lo com
informações.
O fato da literalidade do caput do art. 67 da referida lei estabelecer que

um representante da Administração, especialmente designado, acompanhará a
execução do contrato, não nos parece ser um impedimento para que esse
acompanhamento seja feito por uma comissão representante, isto é, nada
impede que a fiscalização seja realizada por uma comissão de servidores, desde
que especialmente designados para exercer a fiscalização.
O que importa fundamentalmente a nosso ver é que a Administração

cumpra a finalidade do que a doutrina chama de ‘poder-dever de acompanhar
atentamente a atuação do particular’, fiscalizando de perto a execução do
contrato, tal como estabelecido no art. 58, III, da Lei de Licitações e Contratos.
Portanto, se a Administração entender ser conveniente que em alguns

contratos, em razão da complexidade, especialidade e/ou quantidade das
obrigações decorrentes do objeto, a fiscalização será melhor exercida por uma
comissão de representantes, ao invés de apenas um, não vemos qualquer óbice
legal impedindo que possa fazê-lo, desde que entenda conveniente e oportuno.”
(Informação nº. 130/2006 – Proc. Nº. 015.902/06-4)
A fiscalização dos contratos de que trata o art. 67, além de poder ser
exercida por mais de um servidor, também pode ser assistida ou subsidiada por
terceiros estranhos aos quadros do órgão, devidamente contratados para tal. Tal
prerrogativa deve estar devidamente justificada nos autos do processo, como no
caso de uma contratação com objeto muito técnico, que requeira conhecimentos
específicos que o gestor ou outro servidor do Órgão não possua.
Mais uma vez devemos frisar a necessidade de o gestor, sempre que

possível, registrar por escrito todas as ocorrências relativas ao contrato, bem
como evitar comunicações informais com a contratada, procurando sempre
fazê-lo por meio de correspondências oficiais.
Por fim, nada impede que o gestor recorra ao seu superior hierárquico ou
a técnicos especialistas de seu Órgão para dirimir eventuais dúvidas que
porventura surjam ao longo da gestão contratual.
“Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração,

no local da obra ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.”
Da mesma forma que a Administração designa um representante para

acompanhar a execução do contrato, o particular também deverá indicar um
preposto para representá-lo, formando assim um canal de comunicação entre a
Administração e o contratado.
Cabe ao gestor avaliar e referendar a indicação do representante da empresa,

pois, se justificadamente recusado, deverá o contratado indicar novo preposto.
“Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir

ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em
que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de
materiais empregados.”
Novamente constatamos a responsabilidade do gestor, pois recai sobre

seus ombros a obrigação de verificar a correta execução do contrato,
determinando o reparo e correção de eventuais problemas constatados.
Alertamos também que cabe ao gestor firmar os termos de recebimento

provisório ou definitivo, entendidos como:
Recebimento Provisório - É o recebimento preliminar do objeto contratado,

que deverá ser examinado em confronto com as exigências legais e contratuais.
Deve ser feito de forma expressa, por termo circunstanciado, discriminando
pormenorizadamente o objeto recebido. O recebimento provisório não exonera a
contratada de suas responsabilidades contratuais e legais, nem lhe dá quitação
de suas obrigações.
Recebimento Definitivo - É o reconhecimento da Administração, mediante

termo circunstanciado, da correta execução e da entrega total do objeto do
contrato. Isto se dá após o recebimento provisório, sempre precedido de todas as

verificações, medições, testes, vistorias, ou seja, todos os exames que atestem a
exata correspondência entre o contratado e o objeto recebido.
“Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à

Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do
contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o
acompanhamento pelo órgão interessado.”
O art. 70, de certo modo de maneira redundante, atribui ao contratado a

responsabilidade por danos causados à Administração ou a terceiros, decorrentes
da execução do contrato, mesmo que de forma involuntária.
A lei ainda esclarece que o fato de a Administração acompanhar e fiscalizar

a execução do contrato não pode ser considerado como atenuante da falha do
particular. Em outras palavras, a contratada não pode alegar que a fiscalização
efetuada pela Administração a exime de eventuais erros observados
posteriormente.
Porém, deve o gestor se esforçar ao máximo para prevenir a ocorrência de

falhas durante a execução da obra ou serviço, pois, nos termos de entendimento
firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o Estado responde perante terceiros,
solidariamente com o contratante, pelos danos causados na execução de obra ou
serviço.
“Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas,

previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos

trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a
responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou
restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o
Registro de Imóveis.
§ 2º A Administração Pública responde solidariamente com o contratado

pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos
do art. 31 da Lei nº. 8.212, de 24 de julho de 1991.
§ 3º (Vetado)”
Atenção
O art. 71 exime a Administração das dívidas da contratada que não

guardem relação com o contrato, porém a responsabiliza, de modo
solidário com o particular, por eventuais débitos previdenciários
gerados pela execução do Contrato Administrativo.
Isso significa que somente determinadas dívidas relacionadas ao contrato

poderão ser cobradas da Administração, e mesmo assim após o insucesso da
cobrança direta do contratado. Primeiro tenta-se receber do particular, e somente
em caso de insucesso da cobrança é que a Administração pode ser acionada para
efetuar os devidos recolhimentos.
Vale destacar que o artigo fala somente em débitos previdenciários, mas o

Tribunal Superior do Trabalho já sumulou a questão, definindo que os débitos
trabalhistas também devem ser incluídos na responsabilidade solidária da
Administração, caso se constate que houve falha na fiscalização do cumprimento
das obrigações contratuais e legais da contratada:
“Súmula Nº. 331 do TST.
...
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do

empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços
quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e
conste também do título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da administração pública direta e indireta

respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº.
8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações
contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida
responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas

as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação
laboral.”
Novamente constatamos a importância da atuação do gestor, pois a

responsabilidade solidária da Administração citada na lei somente ocorrerá em
caso de falha na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais
da contratada.
Portanto, especialmente nos casos de contratos de terceirização de

mão-de-obra, deve o gestor, antes de autorizar o pagamento de qualquer fatura,
verificar se a empresa realizou o recolhimento de todos os encargos trabalhistas
e previdenciários (INSS, FGTS, salário, 13º. salário, vale-transporte,
vale-refeição etc.).
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das

responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra,
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela
Administração.
A subcontratação é permitida em lei, mas só será admitida nos limites e

condições previstas no edital, e quando a execução da prestação envolver objeto
complexo, de difícil execução por uma única pessoa. Além disso, exige-se a
comprovação de capacitação da subcontratada para a execução de sua parte do
contrato. É o caso da maioria das obras de grande porte, como a construção de
um edifício público.
Ressaltamos que na hipótese de subcontratação, a Administração não

estabelece nenhuma relação jurídica direta com a subcontratada, mas a
responsabilidade desta é solidária com a contratada na execução do contrato.
“Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização,

mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias
da comunicação escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade

competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o
decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do
objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do

material com a especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e

consequente aceitação.
§ 1º Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o

recebimento far-se-á mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante
recibo.
§ 2º O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade

civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela
perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo
contrato.
§ 3º O prazo a que se refere a alínea "b" do inciso I deste artigo não

poderá ser superior a 90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais,
devidamente justificados e previstos no edital.
§ 4º Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se

refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos
prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que comunicados à
Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos mesmos.”
O art. 73, a princípio, parece fazer uma diferenciação entre os

responsáveis pelo recebimento provisório (pelo responsável por seu
acompanhamento e fiscalização) e pelo recebimento definitivo (por servidor ou
comissão designada pela autoridade competente).
Tal diferenciação pode existir, mas não invalida a possibilidade de um único

servidor – no caso o gestor – realizar ambos os recebimentos, como
normalmente ocorre na maioria dos Órgãos da Administração Pública.
Todavia, sempre que o gestor se sentir inseguro para firmar o recebimento

definitivo devido à complexidade do objeto, deve solicitar formalmente ao seu
superior hierárquico a formação de comissão especial destinada a tal.
O importante, para a própria segurança do gestor do contrato, é que o

objeto seja recebido definitivamente nos prazos estabelecidos, pois, caso isso
não aconteça, tal circunstância poderá caracterizar inexecução contratual, motivo
para a rescisão unilateral do contrato.
Porém, isso não significa que o gestor deve receber definitivamente algo
em desconformidade com o contrato. Lembramos que nessa hipótese deve o
gestor determinar a correção das eventuais desconformidades, e só após os
devidos reparos receber definitivamente o objeto do contrato.
O recebimento definitivo tem, entre suas consequências, a liberação das

garantias contratuais de que trata o art. 56 da Lei nº. 8.666/93 – quando
existentes -, bem como o início da contagem dos prazos de garantia técnica e,
também, de prescrição e de decadência para possíveis ações judiciais.
“Art. 74. Poderá ser dispensado o recebimento provisório nos seguintes

casos:
I - gêneros perecíveis e alimentação preparada;
II - serviços profissionais;
III - obras e serviços de valor até o previsto no art. 23, inciso II, alínea
"a", desta Lei, desde que não se componham de aparelhos, equipamentos e
instalações sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade.
Parágrafo único. Nos casos deste artigo, o recebimento será feito mediante
recibo.”
O art. 74 traz alguns objetos contratuais que dispensam o recebimento

provisório, mas não o recebimento definitivo – em muitos casos é praticamente
impossível o recebimento provisório. Nesses casos o gestor deve registrar o
recebimento do bem, obra ou serviço, de forma simplificada, mediante recibo.
Alertamos, porém, que o art. 74 é autorizativo - se o gestor entender que

cabe recebimento provisório, pode assim proceder.
“Art. 75. Salvo disposições em contrário constantes do edital, do convite

ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por normas
técnicas oficiais para a boa execução do objeto do contrato correm por conta do
contratado.”
O art. 75 alerta para a obrigatoriedade do particular custear todos os

testes e exames necessários ao recebimento do objeto do contrato. Porém, tais
provas técnicas deverão estar especificadas no ato convocatório, até porque
farão parte da planilha de custos para a formação do preço do licitante.
Convém destacar que os ensaios, testes e demais provas a que se refere a

lei não são cláusulas obrigatórias dos editais, podendo ser exigidos ou não,
segundo conveniência da Administração. Mas, se forem exigidos, devem estar
presentes no edital.
“Art. 76. A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou

fornecimento executado em desacordo com o contrato.”
O art. 76 se refere à faculdade da rejeição do objeto contratado pelo

gestor, fato que ensejará inúmeras consequências que apresentaremos na lição
seguinte.
Importante salientar que tanto o recebimento como a rejeição do objeto

são de competência do gestor. Deve o gestor analisar e avaliar o objeto que está
sendo entregue, recebendo integralmente, parcialmente, ou rejeitando-o, sempre
de forma fundamentada.
É sempre prudente que o gestor, ao pretender rejeitar no todo ou em

parte obra, serviço ou fornecimento executado, permita que o contratado
apresente suas contra-razões, que devem ser avaliadas e julgadas à luz dos
dispositivos contratuais.
Vimos nesta lição que a execução dos Contratos

Administrativos deve ser acompanhada e fiscalizada
por um gestor/fiscal ou comissão especialmente
designada para a tarefa, permitida a contratação de
terceiros para auxiliá-los. De forma análoga, o
contratado deve indicar um preposto para
representá-lo perante a Administração.
O gestor, sempre que possível, deve registrar por escrito todas as

ocorrências relativas ao contrato, bem como evitar comunicações informais com
a contratada, procurando sempre fazê-lo por meio de correspondências oficiais.
O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou

substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que
se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de
materiais empregados.
Recebimento Provisório - É o recebimento preliminar do objeto contratado,

que deverá ser examinado em confronto com as exigências legais e contratuais.
Deve ser feito de forma expressa, por termo circunstanciado, discriminando
pormenorizadamente o objeto recebido.
Recebimento Definitivo - É o reconhecimento da Administração, mediante

termo circunstanciado, da correta execução e da entrega total do objeto do
contrato.
Recai sobre o contratado a responsabilidade por danos causados à

Administração ou a terceiros, decorrentes da execução do contrato, mesmo que
de forma involuntária.
Antes de autorizar o pagamento de qualquer fatura, deve o gestor verificar

se o contratado realizou o recolhimento de todos os encargos trabalhistas e
previdenciários (INSS, FGTS, salário, 13º salário, vale-transporte, vale-refeição
etc.), pois a Administração responde subsidiariamente, nas mesmas condições do
contratado, caso evidenciada sua conduta culposa na fiscalização do
cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como
empregadora.
A subcontratação da execução de parte de um contrato é permitida em lei,

mas só será admitida nos limites e condições previstas no edital, e quando a
execução da prestação envolver objeto complexo, de difícil execução por uma
única pessoa.
A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou

fornecimento executado em desacordo com o contrato. É sempre prudente que o
gestor, ao pretender rejeitar no todo ou em parte obra, serviço ou fornecimento

executado, permita que o contratado apresente suas contra-razões, que devem
ser avaliadas e julgadas à luz dos dispositivos contratuais.
Unidade 4 - Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos
“Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão,

com as consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento.”
Aqui a lei passa a tratar os casos de inexecução contratual e desfazimento

do contrato. O dispositivo em comento estabelece que a inexecução total ou
parcial enseja a rescisão.
Entretanto, a sua interpretação não pode ser literal, a ponto de se

pretender rescindir o contrato por qualquer violação contratual. Deve o gestor,
tendo em mente o princípio da razoabilidade – a sanção aplicada à irregularidade
deve ser proporcional à infração cometida pelo particular –, realizar uma
avaliação séria das ocorrências contratuais, avaliando o risco ao interesse
público.
Vale, mais uma vez, lembrar que a

fiscalização contratual não é somente uma
prerrogativa da Administração, mas sim um
dever, cabendo inclusive ao gestor a
responsabilização por desídia no cumprimento
dessa tarefa. Esse é o princípio da
responsabilidade pessoal do agente público
estabelecido no art. 37, §6º, da CF/88:
“Art. 37. …
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.”
I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou

prazos;
II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e

prazos;
III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a

impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos
estipulados;
IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e

prévia comunicação à Administração;
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado

com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão
ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada

para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores;
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma do

§ 1º do art. 67 desta Lei;
IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;
X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;
XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da

empresa, que prejudique a execução do contrato;
XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento,

justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a
que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que
se refere o contrato;
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras,

acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no
§ 1º do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por

prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento
obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas
desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado,
nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações
assumidas até que seja normalizada a situação;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela

Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave
perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja
normalizada a situação;
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para
execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como
das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada,

impeditiva da execução do contrato;
XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo das

sanções penais cabíveis.
Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente

motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.”
De acordo com a doutrina normalmente aceita pela maioria dos juristas, a

rescisão de um Contrato Administrativo pode ocorrer de quatro formas, a saber:
Rescisão Administrativa ou Unilateral – realizada por ato unilateral da

Administração.
Rescisão Amigável – acontece por acordo entre as partes.
Rescisão Judicial – determinada pelo Judiciário motivado por ação movida

por qualquer das partes.
Rescisão de Pleno Direito – ocorre de forma independente da vontade de

ambas as partes. Seria o caso do falecimento do contratado, por exemplo, ou
ainda da falência da empresa.
Mais uma vez devemos ter

em mente o princípio da
razoabilidade antes de determinar a
rescisão de um Contrato
Administrativo. Pequenas falhas que
não colocam em risco a execução
do objeto não são motivos
suficientes para a rescisão de um
contrato. O que provoca a rescisão
é inexecução que coloque em risco
o interesse público.
É interessante observar neste dispositivo o desequilíbrio em favor da

Administração que a lei estabelece. Nos motivos de rescisão elencados
no art. 78, somente os incisos XIII à XVI constituem casos de rescisão
provocados pela Administração.
As hipóteses contidas no inciso IX (decretação de falência ou a instauração

de insolvência civil) devem ser previamente decretadas pelo Judiciário, ou seja,
pressupõem a existência de sentença judicial de declaração de falência ou, na
hipótese de insolvência civil, de declaração judicial que determina o vencimento
antecipado das dívidas da empresa e a arrecadação dos bens passíveis de
penhora.
As razões de interesse público mencionadas no inciso XII podem ser

entendidas como situações de significativa relevância, amplamente conhecidas,
nas quais a autoridade superior considere inviável a continuação da execução do
contrato. (exemplos: estado de calamidade, frustração de receitas públicas que
inviabilizem os pagamentos, grave crise cambial etc.).
As reduções contratuais superiores a 25% (inciso XIII) – ou 50% no caso

de reforma de edifício ou equipamento – também configuram motivos para a
rescisão contratual.
Por fim, o inciso XVIII faz menção à proibição constitucional de trabalho

noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a
menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze
anos.
“Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:
I - determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos

enumerados nos incisos I a XII e XVII do artigo anterior;
II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da

licitação, desde que haja conveniência para a Administração;
III - judicial, nos termos da legislação;

IV - (Vetado).
§ 1º A rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de

autorização escrita e fundamentada da autoridade competente.
§ 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo
anterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos prejuízos
regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito a:
I - devolução de garantia;
II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;
III - pagamento do custo da desmobilização.
§ 3º (Vetado).
§ 4º (Vetado).
§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o

cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo.”
Nos termos do art. 79, a rescisão por ato unilateral ocorrerá nas hipóteses
contidas nos incisos I a XII e XVII do art. 78, exercendo a Administração suas
prerrogativas.
Já nos casos de rescisão motivada por atos da Administração, o término da

relação contratual poderá ocorrer segundo acordo entre as partes ou por meio de
decisão judicial.
A lei estabelece ainda que caso o particular não tenha sido o causador da
rescisão, terá direito de ser ressarcido de todos os seus prejuízos, inclusive
devolução da garantia, recebimento de pagamentos devidos até a data da
rescisão, além do custo de desmobilização.
O custo de desmobilização é aquele que o particular já despendeu em

função do início da execução do objeto contratado. Por exemplo, é o caso de uma
obra em que o contrato é rescindido logo no seu início, tendo a empresa
montado o canteiro de obra. Todo o custo de montagem e desmontagem do
canteiro e outros que comprovadamente tenham sido realizados para o início da
execução do contrato deverão ser ressarcidos.
Vale mais uma vez repisar o tema responsabilidade pessoal do gestor, pois
a sua atuação concreta poderá levar a uma rescisão contratual por culpa da
Administração, dando margem a pedido indenizatório par parte do particular.
Como exemplo temos o pagamento com atraso pela desídia do gestor; a
oposição do gestor, sem justificativa plausível, ao pagamento de qualquer direito
do particular; ou ainda, entre tantas possibilidades, qualquer atitude do gestor
que dificulte ou impeça o particular de executar suas obrigações.
Marçal Justen Filho assevera que “Essas considerações são imperiosas,

para evitar que decisões individuais desastrosas desemboquem em condenações
judiciais milionárias. Tem-se verificado, na experiência dos Tribunais, que
decisões meramente subjetivas do agente público produzam o nascimento de
pretensões indenizatórias de montante vultosíssimo. Encerrado o processo, os
orçamentos públicos sofrem grande oneração. O particular recebe indenizações
extraordinárias. E, não obstante tal, o agente público que atuou para produzir tal
resultado não sofre qualquer consequência. É imperioso, portanto, que o agente
público tome consciência de que o equívoco em suas decisões poderá produzir
consequências pelas quais ele responderá pessoalmente – essa é uma das vias
para evitar a situação alarmante que ora se verifica.”
“Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as

seguintes consequências, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei:
I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se

encontrar, por ato próprio da Administração;
II - ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material e pessoal

empregados na execução do contrato, necessários à sua continuidade, na forma
do inciso V do art. 58 desta Lei;
III - execução da garantia contratual, para ressarcimento da Administração, e

dos valores das multas e indenizações a ela devidos;
IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos

causados à Administração.
§ 1º A aplicação das medidas previstas nos incisos I e II deste artigo fica a

critério da Administração, que poderá dar continuidade à obra ou ao serviço por
execução direta ou indireta.
§ 2º É permitido à Administração, no caso de concordata do contratado,

manter o contrato, podendo assumir o controle de determinadas atividades de
serviços essenciais.
§ 3º Na hipótese do inciso II deste artigo, o ato deverá ser precedido de

autorização expressa do Ministro de Estado competente, ou Secretário Estadual
ou Municipal, conforme o caso.
§ 4º A rescisão de que trata o inciso IV do artigo anterior permite à

Administração, a seu critério, aplicar a medida prevista no inciso I deste artigo.”
O art. 80 estabelece uma série de consequências que se apresentam nos

casos de rescisão por ato unilateral, fortalecendo o primado da supremacia do
interesse público sobre o privado.
Apesar de terem aparência de punição, tais consequências não têm natureza

sancionatória, sendo a efetiva punição por inadimplemento tratada em outros
dispositivos da lei. O que o artigo busca é limitar os possíveis prejuízos da
Administração com a rescisão do contrato.
Dessa forma, o art. 80 permite à Administração assumir o objeto em

execução, no estado e local em que se encontrar, passando a executá-lo de
maneira direta ou contratando outra empresa para a execução (execução
indireta).
Vimos nesta lição, que a inexecução total ou

parcial do contrato enseja a sua rescisão, porém deve
o gestor, tendo em mente o princípio da razoabilidade,
realizar uma avaliação séria das ocorrências
contratuais. Pequenas falhas que não colocam em risco
a execução do objeto não são motivos suficientes para
a rescisão de um contrato. O que provoca a rescisão é
inexecução que coloque em risco o interesse público.
A rescisão de um Contrato Administrativo pode ocorrer de quatro formas,

a saber:
Rescisão Administrativa ou Unilateral – realizada por ato unilateral da

Administração.
Rescisão Amigável – acontece por acordo entre as partes. Rescisão Judicial

– determinada pelo Judiciário motivado por ação movida por qualquer das
partes.
Rescisão de Pleno Direito – ocorre de forma independente de vontade de

ambas as partes. Seria o caso do falecimento do contratado, por exemplo, ou
ainda da falência da empresa.
A rescisão de um Contrato Administrativo por ato unilateral ocorrerá nas

hipóteses contidas nos incisos I a XII e XVII do art. 78 da Lei nº. 8.666/93. Já
nos casos de rescisão motivada por atos da Administração, o término da relação
contratual poderá ocorrer segundo acordo entre as partes ou por meio de decisão
judicial.
Caso o particular não tenha sido o causador da rescisão, terá direito de ser
ressarcido de todos os seus prejuízos, inclusive devolução da garantia,
recebimento de pagamentos devidos até a data da rescisão, além do custo de
desmobilização.
O gestor deve sempre atuar de modo responsável e vinculado à lei, pois a

sua atuação concreta poderá levar a uma rescisão contratual por culpa da
Administração, dando margem a pedido indenizatório por parte do particular.
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II de estudo do curso Direito

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correção imediata das suas respostas!

Módulo III - Noções de Administração Orçamentária
- Conceituar Orçamento Público e seus principais

componentes, bem como diferenciar Dotação
Orçamentária de Recursos Financeiros;
- distinguir os diferentes estágios da Despesa

Pública (empenho, liquidação e pagamento);
- compreender o que são Créditos Adicionais e

em quais ocasiões são utilizados e
- entender o mecanismo dos Restos a Pagar e

das Despesas de Exercícios Anteriores.
Unidade 1 - O que é Orçamento Público?
O Orçamento Público é, em resumo, parecido com qualquer outro

orçamento: a previsão de um conjunto de despesas que serão pagas com um
conjunto de receitas. O orçamento particular de cada um, por exemplo, elenca
um conjunto de despesas (aluguel, gasolina, supermercado, lanches, passagens,
empregada doméstica, luz, gás, etc.) que serão pagas com o respectivo salário.
No âmbito governamental isso ocorre de uma maneira bem mais

detalhada e com outro enfoque, pois no orçamento público se pretende mostrar o
que o governo fará com o dinheiro arrecadado da sociedade em termos de plano
de trabalho, e não propriamente o que ele vai comprar com aquele recurso.
ORÇAMENTO = PROGRAMA DE TRABALHO DO GOVERNO
Em outros termos, o orçamento público evidencia o plano de trabalho do

governo para um determinado ano, apresentando objetivos e metas a serem
atingidas com o gasto.
Um exemplo de como um plano de trabalho aparece no orçamento público

pode ser obtido do Orçamento da Câmara dos Deputados para 2010:
Programa/Ação/Produto/Localização: Reforma dos Imóveis Funcionais

destinados à moradia dos Deputados Federais em Brasília – DF. Meta: Imóvel
reformado (unidade): 82. Valor R$ 24.157.260,00.
Depois de apresentar a despesa dessa forma, o orçamento público a

detalha ainda mais, agora já em termos de Grupos de Natureza de Despesa
(GND), o que nos permite saber em qual classe de gasto será enquadrada a
despesa.
Os Grupos de Natureza da Despesa são:
- GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais
- GND 2 – Juros e Encargos da Dívida
- GND 3 – Outras Despesas Correntes
- GND 4 – Investimentos
- GND 5 – Inversões Financeiras
- GND 6 – Amortização da Dívida
Explicando cada um:
GND 1 - Pessoal e Encargos Sociais
Despesas com salários de pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a

mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis e militares.
GND 2 - Juros e Encargos da Dívida
Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de

operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária.
GND 3 - Outras Despesas Correntes
Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,

auxílio-alimentação, auxílio-transporte, pagamento de serviços prestados por
pessoa física sem vínculo empregatício, etc.
GND 4 - Investimentos
Despesas com softwares e com o planejamento e a execução de obras,

inclusive com a aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material
permanente.
GND 5 - Inversões Financeiras
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização;

aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital.
GND 6 - Amortização da Dívida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da

atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual

ou mobiliária.
Observando os grupos de despesa, vemos que ao gestor de contratos

administrativos interessam basicamente os itens “Outras Despesas
Correntes” e “Investimentos”, pois ali estão concentradas as despesas cuja
aquisição iremos gerir (material de consumo, softwares, execução de obras,
compra de equipamentos e material permanente).
Como exemplo da utilização de GND, tomemos o orçamento do Senado

Federal para 2010, mais especificamente o do PRODASEN. O Programa de
Trabalho “Gestão de Sistema de Informática”, tem previsão de gastos para este
ano no montante de R$ 48.206.517,00, dos quais R$ 31.253.575,00 são gastos
com GND 3 (Outras Despesas Correntes) e R$ 16.952.942,00 com GND 4
(Investimentos).
No orçamento a despesa aparece dessa forma:
Programa/Ação/Produto/Localização Valor Total GND Valor por GND
Gestão de Sistema de Informática - Brasília 48.206.517 ODC - 3 31.253.575
Meta: Sistema Gerido (Unidade): 605 INV - 4 16.952.942

Depois de desmembrado em Grupos de Natureza de Despesa, o gasto

sofre mais um detalhamento, dessa vez chamado “Elemento da Despesa”, que
tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como material de
consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, obras e
instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros
que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins.
A título de ilustração, apresentamos a seguir alguns Elementos de

Despesa utilizados pelo Orçamento da União:
ELEMENTOS DE DESPESA
01 - Aposentadorias
03 - Pensões
04 - Contratação por Tempo Determinado
05 - Outros Benefícios Previdenciários
06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso
07 – Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência
...
30 - Material de Consumo
31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras
32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita
33 - Passagens e Despesas com Locomoção
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização
35 - Serviços de Consultoria
36 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física
37 - Locação de Mão-de-Obra
38 - Arrendamento Mercantil
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica
...
51 - Obras e Instalações
52 - Equipamentos e Material Permanente
61 - Aquisição de Imóveis
...
91 - Sentenças Judiciais
92 - Despesas de Exercícios Anteriores
93 - Indenizações e Restituições
94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas
95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado
97 - Aporte para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS
Há ainda diversas outras modalidades de classificação das Despesas

Públicas – tais como modalidade de aplicação, categoria econômica,
identificador de uso, etc. – mas para o nosso objetivo, que é gestão de
contratos, as aqui apresentadas são as mais relevantes.
Bem, para um primeiro contato com orçamento público acreditamos que a

exposição já está de bom tamanho. Lembrem-se de que não é necessário
decorar nada disso, mas apenas entender a lógica do orçamento público e o
significado dos termos aqui apresentados.
Vimos, na lição que o Orçamento Público

evidencia o plano de trabalho do governo para um
determinado ano, apresentando objetivos e metas a
serem atingidas com o gasto público.
Os Grupos de Natureza da Despesa são detalhamentos dos gastos públicos

segundo o seu destino, obedecendo à seguinte classificação:
● GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais (salários de pessoal ativo, inativo e

pensionistas);
● GND 2 – Juros e Encargos da Dívida (pagamento de juros, comissões e

outros encargos de dívidas);
● GND 3 – Outras Despesas Correntes (aquisição de material de consumo,

pagamento de serviços prestados por pessoa jurídica ou física sem vínculo
empregatício, etc.);
● GND 4 – Investimentos (planejamento e a execução de obras, inclusive

com a aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material
permanente, softwares);
● GND 5 – Inversões Financeiras (aquisição de imóveis ou bens de capital já

em utilização; aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a
operação não importe aumento do capital);
● GND 6 – Amortização da Dívida (pagamento e/ou refinanciamento do

principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública).
Os Elementos da Despesa são um desdobramento dos Grupos de Natureza

de Despesa, e têm a finalidade de identificar os objetos de gasto, tais como

material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, obras
e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e
outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins.
Unidade 2 - Dotação Orçamentária X Recursos Financeiros
A partir dos conceitos apresentados na lição anterior, podemos definir

despesa pública como o conjunto de gastos do Estado necessários para o
funcionamento e aperfeiçoamento dos serviços públicos postos à disposição da
sociedade.
Após termos entendido o que é orçamento público e despesa pública,

vamos distinguir agora dois conceitos que geram confusão em muitas pessoas
não familiarizadas com a área: dotação orçamentária x recurso financeiro.
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA X RECURSO FINANCEIRO

Uma grande diferença do orçamento público em relação ao seu orçamento

pessoal ou ao orçamento de uma empresa é que o orçamento público é uma lei,
proposta pelo Poder Executivo, votada e aprovada pelo Poder Legislativo
correspondente. Vejamos o que diz o art. 165 da Constituição Federal:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”
Se o orçamento que você está estudando for o da União, ele deve ser
discutido, votado e aprovado no Congresso Nacional; se for de um Estado, na
respectiva Assembléia Legislativa; e se for de um Município, na Câmara
Municipal. No caso do Distrito Federal, na Câmara Distrital.
Você já deve ter percebido que cada Estado e cada Município têm o seu
próprio orçamento, independente do da União, e que cada orçamento conterá o
programa de trabalho daquele ente (União, Estado, DF ou Município) e as
respectivas receitas. Isso vale para todo e qualquer município, não importa o seu
tamanho.
Até agora não falamos nada sobre a que período o orçamento público se
refere. Você tem alguma idéia?
No Brasil, ele vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, ou seja,

coincide com o ano civil. Portanto, há um orçamento (ou melhor, uma Lei
Orçamentária Anual) para cada ano.
Outra regra fundamental do orçamento público (e que vale tanto para a

União, quanto para os Estados, DF ou Municípios) é a de que, se uma despesa
não está prevista no orçamento, ela não poderá ser realizada.
IMPORTANTE: NÃO PODE GASTAR SE NÃO ESTÁ PREVISTO NO

ORÇAMENTO
Essa regra consta tanto na nossa Carta Magna, a Constituição Federal, como na
Lei n.º 4.320/64, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal”:
Constituição Federal Lei n.º 4.320/64

“Art. 167. São vedados: “Art. 4.º:
I - o início de programas ou projetos não A Lei de Orçamento compreenderá todas as

incluídos na lei orçamentária anual;” despesas próprias dos órgãos do Governo e
da administração centralizada, ou que, por
intermédio deles se devam realizar,
observado o disposto no artigo 2°.”
Ou seja, o Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode

executar os gastos que estão previstos no seu orçamento. Se não está no
Orçamento, não pode gastar. Com essa regra em mente, podemos dizer que o
orçamento público fixa as despesas do governo para aquele ano.
Tanto isso é verdade que a Lei do Orçamento da União para 2011 - Lei nº.
12.381, de 9 de fevereiro de 2011, traz a seguinte ementa:
“Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de

2011.”
Nesse mesmo rumo, podemos dizer também que o orçamento público,

mais do que fixar, autoriza o governo a executar os gastos nele previstos, e
somente aqueles nele previstos.
Esse é o termo que os estudiosos de orçamento público mais gostam de

utilizar: “autoriza”. Para eles, o orçamento é um instrumento autorizativo, pois
qualquer despesa que esteja fora dele é proibida de ser realizada, é dizer-se, não
autorizada.
Juntando os conceitos expostos até agora, podemos dizer que o orçamento

público contém as autorizações de despesas que o governo realizará naquele
ano, ou, de forma mais técnica, as dotações orçamentárias de um determinado
exercício financeiro.
Esse é o termo correto para se referir a um gasto autorizado pelo

orçamento (ou seja, constante do orçamento): DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.
Sempre lembrando que as Dotações Orçamentárias virão discriminadas no
orçamento, como vimos na Lição 1, em Programas de Trabalho, que por sua vez
serão desmembrados em Grupos de Natureza da Despesa, que por fim serão
subdivididos em Elementos de Despesa.
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA = FIXAÇÃO DE GASTOS = AUTORIZAÇÃO

PARA REALIZAÇÃO DE DETERMINADAS DESPESAS
OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: As dotações orçamentárias também são

chamadas de créditos orçamentários.
Para reafirmar a necessidade de haver dotação

orçamentária para que uma despesa possa ser realizada, o
art. 55 da Lei 8.666/93 determina que deve constar dos
contratos firmados pela Administração o crédito orçamentário
da despesa. Vejamos:
“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e

periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária
entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de

observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação

funcional programática e da categoria econômica;
...”
Você pode reparar que até este momento não se falou em dinheiro
propriamente dito, mas somente em dotação orçamentária, que como vimos vem
a ser a autorização para a realização de determinado gasto que consta do
orçamento na forma de um programa de trabalho.
Os recursos financeiros são os dinheiros arrecadados pelo governo, em

caixa, que serão utilizados para o pagamento das despesas públicas (dotações
orçamentárias).
Portanto, para que uma despesa pública seja realizada, é necessário ter a
respectiva dotação orçamentária (constar do orçamento) e ter os recursos
financeiros para o seu pagamento. Entende a diferença?
Nesta lição, vimos que cada ente federativo

(União, Estado, Distrito Federal ou Município) tem o
seu próprio orçamento, independente do da União, que
deve ser votado e aprovado pelo respectivo Poder
Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia
Legislativa, Câmara Distrital e Câmara de Vereadores).
Os Orçamentos Públicos contém as dotações orçamentárias (ou créditos

orçamentários) de um ente federativo para um determinado exercício financeiro,
frente às receitas públicas.
Os recursos financeiros são os valores em dinheiro arrecadados pelo

governo, em caixa, que serão utilizados para o pagamento das despesas

públicas, que aparecem nos orçamentos sob forma de dotações orçamentárias.
O Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode executar os

gastos que estão previstos no seu orçamento - se não está no orçamento, não
pode gastar.
Unidade 3 - Estágios e execução das despesas orçamentárias
Conforme estudamos na lição anterior, para que um gasto público seja

realizado, é necessário ter a respectiva dotação orçamentária (constar do

orçamento) e deter os recursos financeiros (dinheiro em caixa) para o seu
pagamento.
Porém, para que a despesa possa ser efetivamente paga, são necessários
alguns procedimentos formais para se ter certeza:
I) da existência de necessária dotação orçamentária;
II) do efetivo recebimento do objeto do gasto; e
III) da certeza quanto ao destinatário do pagamento.
Nesse sentido, a despesa pública passa por três etapas (a doutrina chama
de estágios):
Vamos a cada um deles?
Empenho
Empenho:
É o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado de acordo com

o que estabelece o art. 58 da Lei nº. 4.320/64:
“O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente

que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição”.
O empenho é obrigatório e fundamental, não sendo permitida a realização

de despesa sem prévio empenho. O empenho é a garantia de que existe uma
autorização no orçamento para aquele gasto, ou seja, de que existe dotação
orçamentária para a despesa que se quer realizar.
Em outras palavras, empenhar é reservar créditos orçamentários no valor

da despesa que se quer executar.
Quando o administrador faz o empenho de uma dotação orçamentária, ele

está dizendo ao orçamento que aquela dotação está reservada para uma
determinada empresa que, caso execute o contrato a contento da Administração,
receberá o devido pagamento.
Por isso o empenho também é visto como uma garantia para o fornecedor
ou prestador de serviço contratado pela Administração Pública de que receberá o
pagamento se cumprir o contrato. A empresa contratada recebe da
Administração um documento chamado Nota de Empenho, que contém o
número do empenho, o nome do contratado, o objeto e o valor do contrato.
Aliás, nos casos de Licitação na modalidade Convite, a Administração pode

substituir o respectivo contrato administrativo a ser firmado com o licitante
vencedor pela própria nota de empenho, nos termos do art. 62 da Lei
8.666/93:
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de

concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades
cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por
outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de
despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
Como já dissemos, o empenho é prévio, precede a realização da despesa e

tem por objetivo respeitar o limite da dotação orçamentária, como, a propósito,
prevê o art. 59 da Lei nº. 4.320/64: “O empenho da despesa não poderá
exceder o limite de créditos concedidos”.
A emissão de um empenho abate o seu valor da dotação orçamentária

total do respectivo programa de trabalho a que pertence a despesa, tornando a
quantia empenhada indisponível para novo empenho. Ou seja, o valor fica lá no
orçamento reservado para aquele contratado.
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são

classificados em:
empenho ordinário: utilizado para despesas com valor previamente

conhecido e cujo pagamento deve ocorrer de uma só vez. Exemplo: uma compra
simples – um móvel para a Assembléia Legislativa. É a modalidade mais comum.
empenho global: destinado a atender às despesas com valor também

previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado
(§ 3º do art. 60 da Lei nº. 4.320/64). Exemplos: aluguéis, prestação de serviços
por terceiros, salários, proventos e pensões, inclusive as obrigações patronais
decorrentes, etc.
empenho estimativa: para acolher despesas cujo valor não se possa

determinar previamente. Exemplo: água, luz, telefone, gratificações, diárias,
reprodução de documentos, etc.
Nós dissemos há pouco que a emissão de um empenho abate o seu valor

da dotação orçamentária total do respectivo programa de trabalho a que
pertence a despesa, tornando a quantia empenhada indisponível para novo
empenho. Mas e se o contratado não cumprir o contrato? Perde-se essa dotação
orçamentária?
Não, nesse caso podemos anular aquele empenho e o seu valor volta a se
tornar disponível para outro novo empenho. A anulação de um empenho pode
ocorrer:
● no decorrer do ano:
○ Parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa

realizada;
○ Totalmente:
■ quando o serviço contratado não tiver sido prestado;
■ quando o material encomendado não tiver sido entregue; ou
■ quando o empenho tiver sido emitido incorretamente.
● no final do ano, quando o empenho se referir a despesas não realizadas,

salvo aquelas que se enquadrarem nas condições previstas para inscrição
em Restos a Pagar – nós veremos o que são Restos a Pagar mais à frente.
Liquidação do Empenho:
Esse é o segundo estágio da despesa. De acordo com o art. 63 da Lei nº.

4.320/64:
“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito

adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos

comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços

prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do

serviço.”
Vale dizer que é a comprovação de que o contratado cumpriu todas as

obrigações constantes do empenho, ou seja, forneceu o bem ou executou o
serviço contratado.
É nessa etapa que o gestor atua, verificando

cuidadosamente se o contrato foi cumprido
integralmente, fazendo constar do processo de compra
toda e qualquer ocorrência que julgue importante ou
que eventualmente possa resultar em glosas.
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de

verificação e conferência, desde o recebimento (provisório ou definitivo) do
material ou o atesto da prestação do serviço, observando se tudo está de acordo
com as especificações do contrato. É tarefa básica do gestor de contratos.
Pagamento:
Por último, o pagamento é a etapa final da despesa. Este estágio consiste

no pagamento das faturas do contratado. No caso do Governo Federal, todos os
pagamentos são realizados por meio de ordem bancária, geralmente pelo Banco
do Brasil.
Recapitulando a lição vimos que para que a

despesa pública possa ser realizada, deve passar por
três estágios: Empenho, Liquidação e Pagamento.
O Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O
empenho é prévio, precede a realização da despesa e tem por objetivo respeitar
o limite da dotação orçamentária.
Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são classificados

em: empenho ordinário; empenho estimativa; e empenho global.
O segundo estágio da despesa – Liquidação do Empenho – consiste na

verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito. É nessa etapa que o gestor
atua, verificando cuidadosamente se o contrato foi cumprido integralmente,
fazendo constar do processo de compra toda e qualquer ocorrência que julgue
importante ou que eventualmente possa resultar em glosas.
O Pagamento é a etapa final da despesa, e consiste na entrega dos

recursos financeiros ao contratado por meio de ordem bancária.
Unidade 4 - Créditos adicionais,restos a pagar e despesas de exercícios

anteriores
Bem, sabemos o que é orçamento público, dotação orçamentária (ou

crédito orçamentário), recursos financeiros e conhecemos as fases da despesa.
Vamos agora ver o que são créditos adicionais.
Você se lembra que dissemos que se uma despesa não está prevista no
orçamento ela não poderá ser realizada? Pois é, essa é uma regra que não pode
ser desrespeitada. Porém, imaginemos os seguintes acontecimentos:
1. Houve uma enchente no seu estado e o Governo Estadual tem que realizar,
com urgência, obras de contenção de várias encostas e recuperação da estrutura
de três pontes. Porém, estas obras não estavam previstas no orçamento, pois
não se imaginava que fosse acontecer uma enchente dessas. Como então
executar as obras?
2. A sua cidade foi eleita a sede da olimpíada estadual da criança e do

adolescente. Para tanto, o governo estadual pediu que a Prefeitura construísse
mais dez novas quadras poliesportivas ainda este ano. Porém, quando o
orçamento foi aprovado na Câmara Municipal, não se fazia ideia de que a cidade
seria eleita, portanto a construção dessas quadras não constou do orçamento.
Como então construí-las?
3. Houve uma decisão judicial que concedeu aumento de remuneração dos

funcionários públicos de sua cidade. Quando o orçamento foi feito, não se
considerou esse aumento, assim as dotações orçamentárias existentes para
pagamento de pessoal não serão suficientes para o ano todo. Sabe-se que não se
pode descumprir uma ordem judicial. Como fazer então?
Para essas três situações existem os chamados CRÉDITOS ADICIONAIS,

que são uma maneira de alterar o orçamento vigente, acrescentando dotações
que não existiam ou que se tornaram, ao longo do ano, insuficientes.
Vejamos o que dizem os artigos 40 e 41 da Lei 4.320/64:
“Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou

insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação

orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso

de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.”
A regra é que todos esses créditos devem, da mesma forma que o orçamento,
ser aprovados pelo Poder Legislativo correspondente (Congresso Nacional,
Assembleia Legislativa ou Câmara Municipal, conforme o caso), na forma de
um projeto de lei.
Mas há exceções. No exemplo 1, o crédito seria na modalidade

extraordinário, pois o fato se enquadra no conceito de calamidade pública. Nesse
caso, o Governo Estadual não pode esperar para agir sob risco de perdas de
vidas. Portanto, ele cria o crédito extraordinário por meio de uma Medida
Provisória, que altera o orçamento, acrescentando as dotações orçamentárias
para as obras de contenção de encostas e recuperação de pontes.
Já o exemplo 2 é considerado como crédito especial – não havia dotação

específica para a construção das quadras, mas essa ausência não decorreu de
calamidade pública ou de guerra. Nesse caso, deve-se seguir o rito ordinário do
processo legislativo: o Prefeito propõe à Câmara Municipal da cidade um projeto
de lei criando o crédito adicional, que será votado e aprovado pela Câmara.
Por fim, o exemplo 3 enquadra-se na modalidade suplementar, pois já

havia a dotação no orçamento para pagamento de pessoal, porém ela não vai ser
suficiente. Nesses casos, pode-se fazer o reforço da dotação até um determinado
percentual (geralmente 10% - depende da legislação de cada Estado e Município)
por decreto do Prefeito, sem precisar da aprovação da Câmara Municipal. Acima
desse percentual, o procedimento adequado deve ser também a via do projeto
de lei.
No caso da gestão de contratos, o gestor deve ficar atento para a

necessidade de um eventual pedido de crédito suplementar, caso as dotações
orçamentárias que suportam seu contrato se tornem insuficientes.
Agora, passemos a outro assunto que está envolvido diretamente com a

gestão de contratos: Restos a Pagar. Vejamos o que diz o art. 36 da Lei nº.
4.320/64:
“Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas

não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das
não processadas.”
De uma maneira mais simples, se uma despesa foi empenhada no final do

ano, mas não deu tempo para a empresa contatada entregar o material ou
prestar o serviço ainda naquele ano, deve-se inscrever esse empenho em “Restos
a Pagar” para o próximo ano, de forma que não se misturem despesas relativas a
um ano com as do ano seguinte.
Essa exigência volta-se a atender à obrigação legal de adoção do regime

de competência, que exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o
exercício a que pertençam, ou seja, em que foram gerados.
Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no

seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício em que foi
empenhada.
Os Restos a Pagar podem ser classificados em:
a) São Restos a Pagar processados as despesas em que a empresa contratada

já tenha cumprido sua obrigação (já tenha entregue o material, prestado o
serviço ou executado a obra) até o final do ano, porém não houve tempo de
pagá-la até 31 de dezembro. Ou seja, a despesa já foi liquidada, mas ainda
não foi paga.
b) São Restos a Pagar não-processados as despesas empenhadas que

dependem, ainda, da prestação do serviço ou fornecimento do material. Ou
seja, até o final do ano ainda não foram liquidadas.
A inscrição de empenhos em Restos a Pagar terá validade até 31 de

dezembro do ano subsequente. Após essa data, os saldos remanescentes serão
automaticamente cancelados.
Não se deve confundir Restos a Pagar com Despesas de Exercícios

Anteriores.
Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes de

compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que
devem ocorrer os pagamentos, e que não estejam inscritos em Restos a Pagar,
no caso de se referirem ao exercício imediatamente anterior.
Por exemplo, o pagamento de um valor atrasado devido a um servidor

público, referente ao exercício financeiro de 2007, que somente agora, em 2011,
foi reconhecido pela Administração. Este valor não estava inscrito em Restos a
Pagar nem tampouco se refere a 2011. Nesse caso, vai ser pago sob o título de
“Despesas de Exercícios Anteriores”.
Créditos Adicionais são entendidos como mecanismos para se alterar o

orçamento vigente de modo a se acrescentar dotações que não existiam ou que
se tornaram, ao longo do ano, insuficientes.
São classificados em:
● Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
● Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação

orçamentária específica;
● Extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, tais

como em caso de guerra ou calamidade pública.
Restos a Pagar são despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de
dezembro, cuja execução interessa ao Poder Público, mesmo que aconteça no
exercício seguinte. São classificados em Processados (liquidados, mas não pagos)
e Não Processados (ainda não liquidados e consequentemente não pagos).
Já as Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes de

compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que
devem ocorrer os pagamentos, e que não estejam inscritos em Restos a Pagar,
no caso de se referirem ao exercício imediatamente anterior.
Parabéns! Você chegou ao último módulo de estudo do curso Direito

Sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios

de Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como
oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a
plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas!
Porém, não esqueça de realizar a Avaliação Final do curso, que

encontra-se no Módulo de Conclusão. Lembramos que é por meio dela que você
pode receber a sua certificação de conclusão do curso.
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Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos 3

Módulo II - Comentários à Lei 8.666/93 26

Módulo III - Noções de Administração Orçamentária 65

Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos

- Apresentar os conceitos e as características de

- Reconhecer a importância do Contrato

- explicar as características de um Contrato

- demonstrar as diferenças entre um Contrato

- avaliar situações que ensejam o reequilíbrio

- explicar as Cláusulas Exorbitantes dos

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo

“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos

A partir da leitura do dispositivo podemos observar que

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada

§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio

§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do

No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comissão Diretora nº 2, de 13

“Art. 3º - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal

Nunca é demais lembrarmos a responsabilidade do gestor ou fiscal de

No caso da União, temos o art. 1º da Lei nº 8.443, de 16/07/92 (“Dispõe

“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,

I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

Indo mais além, a Lei Orgânica do TCU estabelece a responsabilidade

“Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares,

Art. 16. As contas serão julgadas:

I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão

II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou

III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência

§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao

a) do agente público que praticou o ato irregular, e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do

§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o

É daí que decorrem as inúmeras consequências que serão estudadas neste

A missão de seguir à risca as incumbências legais, muitas vezes, se torna

Ao utilizarmos o termo “contrato”, automaticamente vem à nossa mente a

O Contrato Administrativo é um ajuste de vontades firmado entre a

Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas características que seriam

Vamos então conceituar contrato administrativo?

O parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93, define contrato da

“Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e

Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a

De início, devemos destacar que nem todo contrato da Administração é um

privado, sendo submetido a um conjunto próprio de regras, onde prevalecem

Assim, feita essa distinção, o Contrato Administrativo a ser examinado é

Contrato de obra pública – o objeto do contrato é a construção, reforma ou

Contrato de prestação de serviço – tem por objeto todo e qualquer serviço

Contratos de fornecimento – voltado à aquisição de bens necessários para a

Contrato de concessão – é aquele em que a Administração concede a um

Vimos que a Lei nº. 8.666/93 estabelece normas

Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração

A execução do Contrato Administrativo deverá ser acompanhada e

Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:

● Contrato de obra pública;

Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

Além da importância do conceito de Contrato Administrativo, devemos

De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato