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 O Contrato Administrativo

O Contrato Administrativo
2 de fevereiro de 2017 Actualizado em: 1 de setembro de 2017

1. Preliminares

Normalmente, a Administração Pública actua por via de autoridade e toma decisões

unilaterais, isto é, prática actos administrativos: o acto administrativo é o modo mais
característico do exercício do pode administrativo, é a forma típica da actividade
administrativa.

Muitas vezes, porém, a Administração Pública actua de outra forma, desta feita em
colaboração com os particulares, usando a via do contrato, que é uma via bilateral,
para prosseguir os fins de interesse público que a lei põe a seu cargo. Isso significa
que, estes casos, a Administração Pública, em vez de impor a sua vontade aos
particulares, necessidade chegar a acordo com eles para obter a sua colaboração na
realização dos fins administrativos.

Mas a utilização da via contratual pela Administração Pública pode-se traduzir no uso
de dois tipos completamente diferentes de contratos: se a Administração está no
exercício de actividades de gestão privada, lançará mão do contrato civil ou
comercial; se, pelo contrário, se encontra no exercício de actividade de gestão
pública, lançará mão do contrato administrativo.

Significa isto que o contrato administrativo não é sinónimo de qualquer contrato

celebrado pela Administração Pública com outrem: só é contrato administrativo o
contrato sujeito ao Direito Administrativo, isto é, o contrato com um regime jurídico
traçado por este ramo do Direito.

2. Conceito de Contrato Administrativo

Constitui um processo próprio de agir da Administração Pública que cria, modifica ou

extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito
administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e
os particulares. O Código do Procedimento Administrativo, inclui no art. 179º uma
verdadeira norma de habilitação em matéria de celebração de contratos
administrativos: a não ser que a lei impeça ou que tal resulte da natureza das
relações a estabelecer, as competências dos órgãos da Administração Pública podem
ser exercidas por via da outorga de contratos administrativos.

O contrato administrativo há-de definir-se em função da sua subordinação a um

regime jurídico de Direito Administrativo: serão administrativos os contratos cujo o
regime jurídico seja traçado pelo Direito Administrativo; serão civis ou comerciais os
contratos cujo regime jurídico seja traçado pelo Direito Civil ou Comercial.

O Código do Procedimento Administrativo definiu contrato administrativo no art.

178º/1, disposição que de resto, reproduz o art. 9º/1 ETAF. Aí se escreve que o
contrato administrativo é o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada
ou extinta uma relação jurídico-administrativa. Resta saber o que se deve entender
por “relação jurídica de Direito Administrativo”. É aquela que confere poderes de
autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os
particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares
perante a Administração.

3. Espécies

3.1. Principais Espécies de Contratos Administrativos

As principais espécies de contratos administrativos, são sete:

1. Empreitada de obras públicas: é o contrato administrativo pelo qual um

particular se encarrega de executar uma obra pública, mediante retribuição
a pagar pela Administração;
2. Concessão de obras públicas: é o contrato administrativo pelo qual um
particular se encarrega de executar e explorar uma obra pública, mediante
retribuição a obter directamente dos utentes, através do pagamento por
estes de taxas de utilização;
3. Concessão de serviços públicos: é o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de montar e explorar um serviço público, sendo
retribuído pelo pagamento de taxas de utilização a cobrar directamente dos
utentes.
4. Concessão de uso privativo do domínio público: é o contrato
administrativo pelo qual a Administração Pública faculta a um sujeito de
Direito Privado a utilização económica exclusiva de uma parcela do domínio
público para fins de utilidade pública;
5. Concessão de exploração de jogos de fortuna e azar: é o contrato
administrativo qual um particular se encarrega de montar e explorar um
casino de jogo, sendo retribuído pelo lucro auferido das receitas dos jogos;
6. Fornecimento contínuo: é o contrato administrativo pelo qual um
particular se encarrega, durante um certo período, de entregar
regulamente à Administração certos bens necessários ao funcionamento
regular de um serviço público;
7. Prestação de serviços: abrange dois tipos completamente diferentes um
do outro: contrato de transporte é o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de assegurar a deslocação entre lugares
determinados de pessoas ou coisas a cargo da Administração; e
o contrato de provimento, é o contrato administrativo pelo qual um
particular ingressa nos quadros permanente da Administração Pública e se
obriga a prestar-lhe a sua actividade profissional de acordo com o estatuto
da função pública.
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4. Regime jurídico

4.1. Preliminares

O regime jurídico dos contratos administrativos é constituído quer por normas que
conferem prerrogativas especiais de autoridade à Administração Pública, quer por
normas que impõe à Administração Pública especiais deveres ou sujeições que não
têm paralelo no regime dos contratos de Direito Privado.

4.2. A Formação do Contrato Administrativo

Trata-se de regras que versam sobre os elementos essenciais do contrato

administrativo – a competência para contratar, a obtenção do mútuo consenso em
que o contrato administrativo se traduz, a autorização das despesas públicas a
realizar através do contrato, e a forma e formalidades de celebração do contrato
administrativo.

A escolha dos particulares está sujeita a normas muito restritivas. Pode ser feita
através de ajuste directo, concurso limitado ou concurso público (art. 182º CPA).

A regra geral é que todo o contrato administrativo tem de ser celebrado precedendo
concurso público, salvo se a lei autorizar outro processo. (art. 183º CPA e DL 55/95)

A liberdade contratual da Administração Púbica não é limitada somente pelas regras

legais relativas à escolha do contraente privado: também a liberdade de
conformação do conteúdo da relação contratual está condicionada pela proibição da
exigência de prestações desproporcionadas ou que não tenham uma relação directa
com o objecto do contrato (art. 179º/2 CPA).

Os contratos administrativos estão sujeitos à forma escrita (art. 184º CPA).

Acontece muitas vezes que as leis administrativas prevêem a figura

da adjudicação. Esta é um acto administrativo: trata-se do acto pelo qual o órgão
competente escolhe a proposta preferida e, portanto, selecciona o particular com
quem pretende contratar. A adjudicação é assim, um acto administrativo, ou seja,
um acto jurídico unilateral, ao passo que o conteúdo é um acto jurídico bilateral, um
acordo de vontades.

5. A Execução do Contrato Administrativo

A administração surge sobretudo investida de poderes de autoridade, de que os

particulares não beneficiam no âmbito dos contratos de Direito Privado que entre si
celebraram.
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Os principais poderes de autoridade de que a Administração beneficia na execução

do contrato administrativo (art. 180º CPA) são três:

a) O poder de fiscalização: consiste no direito que a Administração Pública tem,

como parte pública do contrato administrativo, de controlar a execução do contrato
para evitar surpresas prejudiciais ao interesse público, de que a Administração só
viesse, porventura, a aperceber-se demasiado tarde;

b) O poder de modificação unilateral: decorre da variabilidade dos interesses

públicos prosseguidos com o contrato e tem correspondência no dever de
manutenção do equilibro financeiro do contrato, dever que dita, em condições
normais, o aumento das contrapartidas financeiras do co-contratante privado;

1. c)      O poder de aplicar sanções: ao contraente particular, seja pela

inexecução do contrato, seja pelo atraso na execução, seja por qualquer
outra forma de execução imperfeita, seja ainda porque o contraente
particular tenha trespassado o contrato para outrem sem a devida
autorização da Administração. As duas modalidades mais típicas são
a aplicação de multas, e o sequestro, quando o contraente abandone o
exercício da actividade que foi encarregado pelo contrato administrativo, a
Administração tem o direito de assumir o exercício dessa actividade e as
obrigações do particular relativamente ao contrato, ficando a cargo do
contraente particular todas as despesas que a Administração fizer
enquanto essa situação durar.
 

283. A Extinção do Contrato Administrativo

Para além das causas normais de extinção do contrato administrativo,
designadamente por caducidade ou termo, (art. 186º CPA) há duas causas
específicas:

1. a)        A rescisão do contrato a título de sanção: que se verifica

quando o contraente particular não cumpre, ou não cumpre rigorosamente,
as cláusulas do contrato: aí a Administração tem o direito de rescindir o
contrato, a título de aplicação duma sanção ao contraente faltoso.
2. b)        O resgate: que se verifica sobretudo nas concessões. Consiste no
direito que a Administração tem, antes de findo o prazo do contrato, de
retomar o desempenho das atribuições administrativas de que estava
 encarregado o contraente particular, não como sanção, mas por
conveniência do interesse público, e mediante justa indemnização.
O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art. 185º CPA, situa-
se numa área em que é muito intensa a confluência do Direito Público e do Direito
Privado, circunstância que lhe confere uma especial complexidade, são as suas linhas
gerais:

1. a)      Os contratos administrativos, quando precedidos de actos

administrativos inválidos, são “contagiados”  pela invalidade destes; o
objecto evidente é tentar obviar a que os órgãos administrativos, em face
da generalização da via contratual permitida pela lei, cedam à tentação de
procurar obter por esta via efeitos jurídicos que a prática de um acto
administrativo válido não possibilitaria;
2. b)      As disposições do Código Civil relativas à falta e aos vícios da
vontade – arts. 240º a 257º – aplicam-se a qualquer contrato
administrativo;
3. c)      Se a alternativa é a outorga de um contrato administrativo for a
prática de um acto administrativo, a invalidade do contrato decorre
daquele acto, sendo-lhe aplicáveis as regras dos arts. 133º a 136º CPA;
d)      Se a alternativa à outorga de um contrato administrativo for a celebração de
um contrato de Direito Privado, a invalidade daquele contrato decorre, sendo-lhe
aplicáveis as regras dos arts. 285º a 294º CC.