Aula 1 Direito Administrativo Turma Investigador PCRJ Noes de Direito Administrativo

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Do
Francisco Saint Clair- Direito Administrativo
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r is
La
Capítulo 1 – Noções de Direito Administrativo
11
97
1. Introdução
00
28
O Direito é dividido, tradicionalmente, pela doutrina, em direito público e direito
87
privado. O direito púbico tutela, protege, o interesse público, só alcançando as condutas
a1
individuais, indireta ou reflexamente, com o objetivo de resguardar o interesse da
tan
coletividade. Decorre, então, sua característica principal: a desigualdade nas relações
an
jurídicas regidas pelo direito público, prevalecendo o interesse da sociedade sobre o
eS
interesse privado ou individual. Nas relações jurídicas regidas pelo direito público, o Estado
sd
encontra-se em posição de desigualdade jurídica frente ao particular (verticalidade nas
ue
relações), subordinando os interesses individuais aos interesses da coletividade, ao interesse
ing
público, representados pelo Estado na relação jurídica.
om
aD
Assim, quando o Estado atua na defesa do interesse público, dispõe de algumas
iss
prerrogativas concedidas pelo Ordenamento Jurídico que o situam em posição de
r
La
superioridade ante o particular (Princípio da Supremacia do Interesse Público), em
11
conformidade com a lei e o Direito e respeitados os direitos fundamentais consagrados pela
97
Constituição Federal. Portanto, a desapropriação de um imóvel particular para construção
00
de uma escola deve respeitar a justa e prévia indenização em dinheiro ao proprietário, bem
28
como o devido processo legal.

87
a1
O direito privado regula os interesses privados ou particulares, como forma de

tan
controlar o convívio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruição de seus bens. Suas
an
características principais são a autonomia de vontade, a isonomia ou igualdade jurídica nos

eS
polos das relações regidas pelo direito privado (horizontalidade nas relações), a liberdade
sd
negocial, dentre outras.

ue
ing
Segundo Hely Lopes Meirelles1, o Direito Público Interno visa a regular,

om
precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta

aD
individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário,

iss
Direito Penal ou Criminal, Direito Processual Penal, Direito do Trabalho, Direito Eleitoral,
r
La
Direito Municipal etc. Esta subdivisão não é estanque, admitindo o despontar de outros
1
ramos do Direito, com o desenvolver da Ciência Jurídica, que enseja, a cada dia,
71
especialização do Direito e a consequente formação de disciplinas autônomas. Segue o autor

0 09
ensinando que o Direito Público Externo destina-se a reger as relações entre os Estado
28
Soberanos e as atividades individuais no plano internacional. Já o Direito Privado tutela

7
18
predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência das

na
pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relações de indivíduo a indivíduo,
ta
an
quer nas relações do indivíduo com o Estado.

eS
É importante ressaltar que não é possível alguma atuação do Estado, em qualquer

sd
hipótese, ser regida exclusivamente pelo direito privado, com total afastamento de normas
ue
ing
de direito público, em virtude do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público. Até

om
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La
mesmo nas relações jurídicas entre os particulares pode haver a derrogação de normas de
11
direito privado por normas de direito público, se dessas relações houver repercussões nos
97
interesses da coletividade. O Estado integra relações jurídicas regidas exclusiva ou
00
predominantemente pelo direito público, ou predominantemente pelo direito privado.
28
87
a1
tan
Exercicios:
an
eS
1. Ano: 2014 - Banca: CONSULPLAN - Órgão: MAPA - Prova: Agente Administrativo
sd
Sobre o Direito Público, é INCORRETO afirmar que
ue
ing
a) Direito internacional público é um exemplo de direito público externo.
om
b) São exemplos de direito público: o direito empresarial, o civil e o do consumidor.
aD
c) Normas de ordem pública são normas imperativas, de obrigatoriedade inafastável.
iss
d) Se refere ao conjunto das normas jurídicas de natureza pública, compreendendo
r
La
tanto o conjunto de normas jurídicas que regulam a relação entre o particular e o
11
estado, quanto o conjunto de normas jurídicas que regulam as atividades, funções e
97
organizações de poderes do estado.
00
28
87
RESOLUÇÃO
a1
tan
a) CERTO. O Direito Público Externo tem como objetivo reger as relações entre os
an
Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.

eS
b) ERRADO. O Direito Privado cuida com predominância dos interesses individuais,

sd
de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens. Exemplo: o direito

ue
civil, comercial e o empresarial.

ing
c) CERTO. Normas de ordem pública são normas imperativas, de obrigatoriedade

om
inafastável, submetidos aos Princípios da Supremacia do Interesse Público e da

aD
Indisponibilidade do Interesse Público.

iss
d) CERTO. O direito público compõe-se predominantemente de normas que

r
La
disciplinam as relações jurídicas, tendo o Estado como parte, seja nas questões
1
71
internas, seja nas internacionais, visando regular, precipuamente, os interesses

09
estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta individual.

0
28
7
18
na
ta
an
São vários os conceitos para o direito administrativo, citemos alguns doutrinadores:

eS
1º) Maria Sylvia Z. Di Pietro2: “Ramo do direito público, que tem por objeto os órgãos,
sd
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a

ue
ing
om
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atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens que se utiliza para consecução de
11
seus fins, de natureza pública”.
97
00
2º) Celso Antônio Bandeira de Mello3: “Ramo do direito público que disciplina a função
28
administrativa e os
87
a1
órgãos que a exercem.”
tan
3º) Hely Lopes Meirelles1: “Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos,
an
eS
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
sd
fins desejados pelo Estado.”
ue
4º) Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo4: “Conjunto de regras e princípios aplicáveis à
ing
estruturação e ao funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da administração
om
pública, às relações entre esta e seus agentes, ao exercício da função administrativa,
aD
especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em
iss
conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público.”
r
La
11
5º) Marçal Justen Filho5: “O Direito Administrativo é o conjunto das normas jurídicas de
97
direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à realização dos
00
direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não

28
estatais encarregadas de seu desempenho”.

87
a1
6º) Alexandre Santos Aragão6: “Ramo do Direito Público que tem por objeto as regras e
tan
princípios que regem as atividades administrativas do Estado, entendidas estas como as que
an
não são jurisdicionais ou legislativas, seus meios, prerrogativas, deveres, limites e controles”.
eS
sd
7º) José dos Santos Carvalho Filho7: “o conjunto de normas e princípios que, visando sempre
ue
ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre
ing
este e as coletividades a que devem servir”.

om
aD
Segundo Matheus Carvalho, a disciplina do Direito Administrativo encontra pontos de

iss
interseção com diversos outros ramos jurídicos, e dá exemplos:

r
La
a) Direito Constitucional: assim como o Direito Administrativo, esse ramo atua

1
71
diretamente na análise e estudo do Estado. Ocorre que, enquanto o Direito Administrativo

09
se preocupa com a organização interna do Estado, bem como sua atuação nas relações
0
28
jurídicas para satisfazer suas finalidades essenciais, o Direito Constitucional se dedica à

7
analise das estruturas do Estado, estabelecendo os fins aos quais o ente público se dedica,
18
bem como definindo as garantias dos particulares;

na
ta
an
b) Direito Tributário: esse ramo se preocupa com a aquisição de disponibilidade de

eS
receita pelo Poder Público, o que vai proporcionar toda a atuação administrativa na busca do
sd
interesse de toda a coletividade. O Direito Financeiro, assim como o tributário, se volta aos
ue
ing
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estudos da disponibilização orçamentária, instrumentalizando o Poder Público para a
11
realização das despesas, atividade inerente ao Direito Administrativo;
97
00
c) Direito Processual: o processo administrativo segue algumas normas e princípios
28
presentes também no processo civil e no processo penal, como princípios para
87
movimentação de processos e garantia de defesa aos interessados;
a1
tan
d) Direito do Trabalho: em relação a essa disciplina, os pontos de interseção podem
an
ser definidos na possibilidade de contratação de empregados regidos pela Consolidação das
eS
Leis trabalhistas, para prestação de serviços nos entes da Administração Indireta, mediante
sd
aprovação em concurso público. Nessas hipóteses, inclusive, as controvérsias decorrentes
ue
dessas relações serão julgadas pela justiça do trabalho. Modernamente, vem-se discutindo
ing
ainda a possibilidade de responsabilização subsidiária, na esfera trabalhista, quando o ente
om
público contrata empresas privadas que não respeitam os direitos de seus trabalhadores.
aD
Trata-se de terceirizações em que o Estado atua como tomador do serviço;
riss
La
e) Direito Penal: os ilícitos penais praticados por agentes públicos e em face da
11
própria Administração Pública encontram punição na esfera penal, sem prejuízo das sanções
97
administrativas que sejam aplicadas a esses servidores pelo mesmo fato. Ademais, os crimes
00
contra a Administração estão regulamentados pelo Código Penal, ainda que praticado por
28
particulares, não servidores;

87
a1
f) Direito Civil: a teoria geral dos contratos e as regras referentes à função social da
tan
propriedade são preponderantes respectivamente na análise dos contratos administrativos e

an
nas restrições impostas à propriedade privada;

eS
sd
g) Direito Empresarial: esse direito estabelece algumas regras a serem aplicadas às

ue
empresas estatais, sejam elas empresas públicas ou sociedades de economia mista, como,
ing
por exemplo, a celebração de contratos e exploração de atividades econômicas.

om
aD
h) Direito Eleitoral: primeiramente, compete ao Direito Administrativo organizar a

estrutura da justiça eleitoral, bem como definir as regras de votação e apuração dos pleitos e
riss
funcionamento dos partidos políticos;

La
1
i) Ciências Sociais: A Sociologia, Economia, Ciência das Finanças atuam na busca do

71
09
interesse coletivo, analisando as atividades entre o Estado e os particulares. Ocorre que tais
0
ciências não são deontológicas, ou seja, não impõem obrigações, por não possuírem a força
28
7
coercitiva das ciências jurídicas.

18
na
Pode-se notar que a classificação do Direito em Público e Privado é meramente

ta
acadêmica. Na prática é bem diferente, conforme as esclarecedoras palavras do prof. José

an
eS
dos S. Carvalho Filho7: “Tal classificação está hoje superada, como registram praticamente
todos os estudiosos. O fundamento está em que todo ramo jurídico contém, de algum
sd
ue
modo, normas de ambos os campos; significa, portanto, que nenhuma disciplina se afigura
ing
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inflexível quanto à natureza das normas que a integram. Se tal fundamento é verdadeiro,
11
não menos o é o fundamento de que, em cada Direito, predominam as normas de um ramo
97
sobre as do outro. E sob esse aspecto não há dúvida de que o Direito Administrativo se
00
insere no ramo do Direito Público, tal como ocorre com o Direito Constitucional, o Direito
28
87
Penal, o Direito Processual, o Direito Eleitoral e outros. No campo do Direito Privado ficam,
a1
em última instância, o Direito Civil e o Direito Comercial (ou Empresarial, se assim se
tan
preferir)”.
an
eS
Não se pode confundir o Direito Público, enquanto ramo do direito com as normas de
ordem pública, presentes em todos os ramos jurídicos e que se configuram como normas
sd
imperativas e inafastáveis impostas pelo ordenamento jurídico. Isso porque não há situação
ue
ing
em que o direito privado seja regente único de todas as relações jurídicas. Em determinadas
om
relações, mesmo travadas exclusivamente entre particulares, as atividades podem ter
aD
repercussão nos interesses da coletividade como um todo. Nesses casos, é comum o
iss
ordenamento estabelecer normas de ordem pública, impositivas, derrogatórias do direito
r
privado, excluindo a possibilidade de as partes livremente fazerem valer sua vontade,
La
afastando a incidência da autonomia da vontade e liberdade negocial que regulamenta o
11
97
direito privado. Dessa forma, o Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público,
00
uma vez que rege a organização e o exercício de atividades do Estado e se direciona na

28
busca dos interesses da coletividade.

87
a1
Destarte, dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público não

tan
significa que seu objeto esteja restrito a relações jurídicas regidas pelo direito público. Em
an
síntese, o objeto do direito administrativo abrange todas as relações internas à

eS
administração pública, todas as relações entre a administração e os administrados (relações

sd
externas), regidas predominantemente pelo direito público ou privado, bem como

ue
atividades de administração pública exercidas por particulares sob regime de direito público,
ing
a exemplo da prestação de serviços públicos mediante concessão e permissão.

om
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iss
Exercicios:
r
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1
2. Ano: 2017 - Banca: CESPE - Órgão: TRE-PE - Prova: Analista Judiciário - Área
71
09
Administrativa
0
28
O direito administrativo é:
7
18
a) um ramo estanque do direito, formado e consolidado cientificamente.

na
ta
b) um ramo do direito proximamente relacionado ao direito constitucional e possui

an
interfaces com os direitos processual, penal, tributário, do trabalho, civil e

eS
empresarial.
sd
c) um sub-ramo do direito público, ao qual está subordinado.

ue
ing
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d) um conjunto esparso de normas que, por possuir características próprias, deve ser
11
considerado de maneira dissociada das demais regras e princípios.
97
e) um sistema de regras e princípios restritos à regulação interna das relações
00
jurídicas entre agentes públicos e órgãos do Estado.
28
87
a1
RESOLUÇÃO
tan
an
a) ERRADO. Nenhum ramo do direito é estanque.
eS
b) CERTO. José dos Santos Carvalho Filho destaca que a classificação do direito em
sd
“direito público” e “direito privado” está, hoje, superada, uma vez que todo ramo do
ue
direito possui, de algum modo, normas de ambos os campos, ora com predomínio de
ing
regras de direito público, ora com predomínio de normas de direito privado.
om
c) ERRADO. Um sub-ramo do direito público, mas não está a ele subordinado. Em
aD
várias situações há predomínio do direito privado nas relações regidas pelo direito
iss
administrativo.
r
La
d) ERRADO. Pelo contrário, o Direito Administrativo está inserido com as demais
regras e princípios de outros ramos do Direito. 11
97
e) ERRADO. O Direito Administrativo não regula apenas relações internas entre os
00
28
agentes e os órgãos estatais, mas também as relações com os particulares.

87
a1
tan
an
eS
2. Noções de Estado
sd
O homem é notadamente um ser social. O espírito de associação é da própria

ue
ing
natureza humana. Uma das explicações para tal comportamento pode ser o fato de que em
om
várias situações as necessidades e os interesses dos indivíduos somente podem ser

aD
atendidos com a cooperação de outras pessoas. O Direito, atento a essa realidade, passou a
iss
conferir personalidade jurídica a determinados grupos de pessoas, possibilitando que

r
atuassem e respondessem em nome próprio por seus atos, como uma pessoa distinta dos
La
indivíduos que participaram da sua constituição. Logo, podemos afirmar que pessoas
1
71
jurídicas são entidades a quem a ordem jurídica confere personalidade jurídica,

09
possibilitando-lhes a atuação como sujeitos de direitos e obrigações próprios.

0
28
7
Diversos são os sentidos do termo “Estado”, e isso porque diversos podem ser os
18
ângulos em que pode ser enfocado. No sentido, porém, de sociedade política permanente, a
na
denominação “Estado” surge pela primeira vez no século XVI na obra O Príncipe, de
ta
an
Maquiavel, indicando, no entanto, as comunidades formadas pelas cidades-estados.

eS
sd
Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu o Estado, ou seja, qual a

ue
precedência cronológica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos Dalmo Dallari que para certa
ing
om
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doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mínima pudesse ser, teria
11
havido uma organização social nos grupos humanos. Outra doutrina dá à sociedade em si
97
precedência sobre a formação do Estado: este teria decorrido de necessidade ou
00
conveniências de grupos sociais. Uma terceira corrente de pensamento ainda retarda o
28
87
nascimento do Estado, instituição que só passaria a existir com características bem definidas.
a1
A matéria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, aí, portanto,
tan
devendo ser desenvolvida. O que é importante para o presente estudo é o fato, atualmente
an
eS
indiscutível, de que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas
exteriormente, nas relações internacionais, como internamente, neste caso como pessoa
sd
jurídica de direito público, capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica.
ue
ing
Quanto à função e à órbita de atuação, as pessoas jurídicas podem ser classificadas
om
como de direito privado ou de direito público (interno ou externo). Segundo o nosso Código
aD
Civil (art. 44), as pessoas jurídicas de direito privado são:
riss
La
a) as associações;
b) as sociedades; 11
97
c) as fundações;
00
d) as organizações religiosas;
28
e) os partidos políticos; e
87
f) as empresas individuais de responsabilidade limitada (EIRELI).

a1
tan
Por sua vez, as pessoas jurídicas de direito público externo são os Estados
an
eS
estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público (art.
sd
42). As pessoas jurídicas de direito público interno, por seu turno, são (art. 41): a) a União; b)
ue
os Estados (federados); c) o Distrito Federal; d) os territórios; e) os municípios; f) as

ing
autarquias (inclusive as associações públicas); e g) as demais entidades de caráter público,

om
criadas por lei.

aD
r iss
La
Exercicios:
1
71
09
3. Ano: 2017 - Banca: NC-UFPR - Órgão: UFPR - Prova: Técnico em Mecânica

0
7 28
Assinale a alternativa que indica corretamente exemplo de pessoa jurídica de direito

18
público interno:
na
ta
a) Estados estrangeiros.
an
eS
b) Fundações.
c) Organizações religiosas.
sd
d) Autarquias.
ue
ing
e) Partidos políticos.
om
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11
97
RESOLUÇÃO
00
28
Segundo o Código Civil, as pessoas jurídicas de Direito Público interno são a
87
União, os Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, autarquias (inclusive as
a1
associações públicas) e demais entidades de caráter público que a lei assim definir.
tan
Gabarito letra “d”.
an
eS
Em nosso regime federativo, por consequência, todos os componentes da
sd
federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) materializam o Estado, cada
ue
um deles atuando dentro dos limites de competência traçados pela Constituição. A
ing
evolução da instituição acabou culminando no surgimento do Estado de direito,
om
noção que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito
aD
deve sujeitar-se a ele.
iss
Dentro desse contexto, torna-se fundamental o entendimento do conceito de
r
La
Estado. O Estado é a pessoa jurídica de direito público constituída por quatro
11
elementos indissociáveis: povo, território, governo soberano e finalidade. O povo é o
97
00
elemento humano; o território é o elemento físico; governo soberano (elemento

28
político) é aquele que não se submete a nenhum outro governo, que exerce o poder
87
(emanado do povo) de autodeterminação e auto- organização e a finalidade são os

a1
objetivos do Estado (elemento teleológico). Além disso, o Estado, enquanto ente

tan
personalizado, apresenta-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais,

an
mas também internamente, como pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir
eS
direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. É o povo, em um dado território,

sd
organizado segundo sua livre e soberana vontade e orientado para determinados

ue
fins.
ing
om
aD
4. Ano: 2017 - Banca: MS CONCURSOS - Órgão: Prefeitura de Piraúba – MG -

r iss
Prova: Assistente Administrativo

La
1
Acerca dos conceitos básicos de direito administrativo, analise a assertiva. O Estado é

71
09
formado por três elementos: povo, território e governo soberano.

0
28
( ) CERTO ( ) ERRADO
7
18
na
ta
an
RESOLUÇÃO:
eS
Algumas bancas e doutrinadores ainda relutam em colocar a finalidade como

sd
elemento do Estado. Portanto, em questões de concurso não convém colocar como

ue
ERRADO tal assertiva. A Banca deu como Gabarito CERTO.

ing
om
D
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Do
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A organização do Estado é matéria de cunho constitucional: forma de Estado,
11
forma de governo, Poderes do Estado, sistema de governo e regime político. A partir
97
da organização política do território (Forma de Estado) surge a noção de Estado
00
Unitário e de Estado Federado. Caso no território haja um só poder político central,
28
87
teremos o chamado Estado unitário; caso no mesmo território coexistam poderes
a1
políticos distintos, estaremos diante do chamado Estado Federado. A CF/1988
tan
adotou a Federação como forma de Estado, caracterizada pela descentralização
an
política.
eS
A descentralização política é marcada pela convivência, em um mesmo
sd
território, de diferentes entidades políticas autônomas (não soberanas). No Brasil,
ue
ing
são entidades políticas a União, os estados-membros, o Distrito Federal e os
om
municípios. A relação entre eles é marcada pela coordenação, tendo, cada um,
aD
autonomia política, financeira e administrativa. Não existe subordinação entre os
iss
entes federados. Todos eles possuem autonomia para editar suas próprias leis e
r
prover sua organização política, administrativa e financeira, respeitados os preceitos
La
estabelecidos na Constituição Federal. Em decorrência dessa forma de organização,
11
97
temos uma administração pública federal, uma administração pública distrital,
00
administrações públicas estaduais e administrações públicas municipais. Todas essas

28
administrações estão adstritas às regras e princípios orientadores do direito

87
administrativo como um todo.

a1
tan
an
eS
sd
3. Governo e Administração
ue
ing
As expressões Governo e Administração são frequentemente confundidas, apesar de

om
significarem coisas distintas, porém, interligadas. O Governo tem natureza política, tendo a
aD
atribuição de formular as políticas públicas, enquanto a Administração é responsável pela

iss
execução de tais decisões políticas. Por outro lado, o Governo é exercido por agentes que
r
La
tomam decisões políticas de maneira relativamente independente e discricionária; já a

1
Administração age de maneira técnica, neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma

71
09
técnica e exercida mediante conduta hierarquizada.

0
28
Portanto, por exemplo, a decisão de melhorar a segurança pública, mediante a

7
18
aquisição de novos armamentos e viaturas, bem como a admissão de novos policiais e

na
melhoria de suas remunerações, é atividade de Governo passando por manifestações

ta
políticas independentes e discricionárias do Chefe do Executivo e do Órgão Legislativo.

an
Tomada a decisão, cabe à Administração, de forma politicamente neutra e em estrita

eS
obediência à política de Governo, promover o processo licitatório, a aquisição das viaturas e

sd
armamentos, a realização de concurso público e a nomeação dos aprovados. Em suma,

ue
ing
podemos afirmar que o Governo tem caráter político, já tendo sido encarado como um
om
D
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verdadeiro “arquiteto do bem-estar social”, enquanto a Administração tem caráter
11
instrumental, uma vez que serve como ferramenta à disposição do Governo para a
97
concretização das políticas públicas por este formuladas. Dessa forma, o governo é elemento
00
formador do Estado, não se confundindo com ele, não possuindo personalidade jurídica.
28
87
Pode-se dizer que o governo é a cúpula diretiva do Estado, que se organiza sob uma ordem
a1
jurídica por ele posta, a qual consiste no complexo de regras de direito baseadas e fundadas
tan
na Constituição Federal.
an
eS
Matheus Carvalho comenta que “a expressão governo vem sofrendo alterações de
conteúdo ao longo dos tempos. A concepção clássica dispunha que governo era sinônimo de
sd
Estado, somatória dos três poderes. Atualmente, porém, governo - em sentido subjetivo - é
ue
ing
a cúpula diretiva do Estado responsável pela condução das atividades estatais, ou seja, o
om
conjunto de poderes e órgãos constitucionais. Na acepção objetiva ou material, governo é a
aD
atividade diretiva do Estado, confundindo-se com o complexo de suas funções básicas”.
iss
A função política de governo, atividade voltada para a elaboração de políticas
r
La
públicas, de determinação das diretrizes de atuação da administração pública, e não de
11
mera execução dessas diretrizes e políticas, não constitui objeto do direito administrativo, e
97
sim do direito constitucional.
00
28
87
a1
Exercicios:
tan
an
5. Ano: 2013 - Banca: CESPE - Órgão: M.I.N. - Prova: Analista Técnico

eS
Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a

sd
uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade

ue
ing
eminentemente técnica.
om
aD
r iss
La
RESOLUÇÃO:
1
71
09
O Governo tem natureza política, tendo a atribuição de formular as políticas públicas,

0
enquanto a Administração é responsável pela execução de tais decisões políticas.

28
7
Gabarito: CERTO.
18
na
ta
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6. EXEMPLO: Ano: 2010 - Banca: CESPE - Órgão: INSS - Prova: Engenheiro Civil
11
97
O governo é atividade política e discricionária e tem conduta independente,
00
enquanto a administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à
28
87
norma técnica e exercida mediante conduta hierarquizada.
a1
tan
an
eS
sd
RESOLUÇÃO:
ue
De acordo com o que foi explicado. Gabarito: CERTO.
ing
om
aD
7. Ano: 2017 - Banca: IBADE - Órgão: PC-AC - Prova: Delegado de Polícia Civil
riss
La
Quanto aos temas órgão público, Estado, Governo e Administração Pública, analise as
assertivas. 11
97
00
Governo é pessoa jurídica de direito público que possui aptidão para titularizar
28
direitos e contrair obrigações.

87
a1
tan
an
eS
RESOLUÇÃO:
sd
ue
Governo não possui personalidade jurídica, em verdade é o conjunto de órgãos

ing
que realizam atividades políticas. Quem possui personalidade jurídica é o Estado.

om
Gabarito ERRADO.
aD
r iss
La
1
71
09
4. Poderes do Estado
0
28
O Poder é um atributo do Estado, ainda que emanado do povo. O Poder do Estado

7
18
tem caráter instrumental, servindo como meio (instrumento) para alcançar os fins estatais.
na
O Estado Democrático de Direito tem por objetivo ou finalidade geral o atendimento do

ta
interesse público. Com efeito, se, no exercício do poder que lhe foi conferido pelo povo, o
an
Estado se afastar do interesse coletivo, o ato praticado pela Administração padecerá de

eS
“vício de finalidade”, tecnicamente denominado de “desvio de poder” ou “desvio de

sd
finalidade”. Tal falha deve resultar na invalidação do ato na via administrativa ou judicial,
ue
ing
como será visto no Capítulo sobre Atos Administrativos.

om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
A Constituição declara que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre
11
si: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Pode-se dizer que cada Poder exerce sua função
97
típica (função legislativa, administrativa e jurisdicional) e que, entre essas funções, há
00
preponderância e não exclusividade.
28
87
O Poder do Estado se manifesta por meio de seus órgãos estruturais, sempre no
a1
exercício de três funções básicas: as administrativas (ou executivas), as legislativas e as
tan
judiciais. Para que fosse possível o desempenho a contento das funções estatais, elas foram
an
eS
atribuídas a diversos órgãos do Estado, os quais foram agrupados em três blocos orgânicos,
denominados “Poderes” (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário). Desde já,
sd
devemos esclarecer que nem os Poderes, nem os órgãos que os integram, possuem
ue
ing
personalidade jurídica. A personalidade jurídica é do ente político ou do Estado (União,
om
estados, Distrito Federal e municípios), do qual fazem parte os “Poderes”. Registramos,
aD
ainda, que todos os entes federativos possuem Poderes Executivo e Legislativo. Já o Poder
iss
Judiciário existe apenas no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal, não existindo
r
Poder Judiciário municipal. A ideia de atribuir a órgãos especializados a execução das
La
atribuições estatais funda-se em dois objetivos básicos.
11
97
Em primeiro lugar, pretende-se proteger os próprios direitos individuais, pois todo
00
28
poder tende a se tornar absoluto, só encontrando limite em outro poder que o controle.
87
Usando as palavras de Montesquieu, “quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de

a1
magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não há liberdade, porque
tan
se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado façam leis tirânicas para executá-
an
las tiranicamente”. Assim, a título de exemplo, de nada serviria estabelecer o direito

eS
fundamental à liberdade, do qual decorre a garantia de não ser preso, salvo em flagrante
sd
delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária, se quem fosse julgar
ue
eventual habeas corpus contra uma prisão ilegítima fizesse parte da mesma estrutura
ing
responsável pela prisão. Da mesma forma, tal regra não traria uma garantia efetiva da
om
liberdade se ela pudesse ser alterada livremente pelo órgão que realiza as prisões. Podemos
aD
concluir, portanto, que na clássica separação de Poderes (legislativo, executivo e judiciário)

iss
reside essencialmente a proteção aos direitos individuais, uma vez que o sistema de
r
La
controles recíprocos entre os poderes, denominado “freios e contrapesos” (checks and

1
71
balances), tende a reduzir a probabilidade de abusos no uso do Poder.

09
Em segundo lugar, a separação de Poderes também pretende garantir a eficiência

0
28
mediante uma racional divisão de atribuições e competências entre órgãos teoricamente

7
18
especializados nas atividades de que foram incumbidos. Ressaltamos que no Brasil, à

na
semelhança da forma federativa de Estado, a separação dos poderes também é protegida

ta
por cláusula pétrea, estando a salvo de emendas constitucionais tendentes a aboli-la (CF,
an
eS
art. 60, § 4.º, III). Não obstante a quase universalização da “tripartição de poderes”, é
sd
ensinamento comezinho em direito constitucional que as funções estatais não são divididas
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
de forma estanque. A própria teoria dos freios e contrapesos, ao prever controles recíprocos
11
entre os poderes, mostra uma interdependência.
97
00
Nessa linha, o Legislativo edita leis que podem ser vetadas pelo Chefe do Executivo
28
ou declaradas inconstitucionais pelo Judiciário. Da mesma forma, os atos praticados pelo
87
Poder Executivo também estão sujeitos ao controle pelo Poder Judiciário e, em alguns casos,
a1
pelo Legislativo, que pode suspender contratos ou sustar atos que exorbitem do poder
tan
regulamentar (CF, artigos 71, § 1.º, e 49, V). Por fim, merece destaque a possibilidade de o
an
eS
Presidente da República conceder graça ou indulto, extinguindo a punibilidade de pessoas
condenadas pelo Poder Judiciário. Além do sistema de controles recíprocos (freios e
sd
contrapesos), a natureza não estanque da separação de poderes pode também ser
ue
ing
percebida – e este é o aspecto mais importante neste ponto da matéria – pelo fato de cada
om
poder exercer, ao lado de suas funções típicas, algumas funções atípicas, que, a rigor, se
aD
encaixam nas funções típicas dos demais poderes. A função típica de cada Poder é
iss
facilmente identificada pela própria designação que a Constituição Federal lhe atribui. Assim,
r
a função precípua (ou típica) do Poder Legislativo é a legiferante, exercida por intermédio da
La
edição das regras de conduta que regerão as relações sociais (leis). A função principal do
11
97
Poder Judiciário é a jurisdicional, cumprida mediante a aplicação das normas para a solução
00
dos litígios com a definitividade característica do instituto da coisa julgada. Já a função

28
primordial do Poder Executivo é a administrativa ou executiva, levada a cabo pela gestão dos
87
bens, serviços e interesses públicos nos termos da lei. Conforme citamos, não obstante suas
a1
funções típicas, os Poderes do Estado também exercem funções atípicas. A título de

tan
exemplo, o Executivo legisla ao editar medidas provisórias e julga processos administrativos

an
(embora sem a definitividade decorrente da coisa julgada em sentido estrito); o Legislativo

eS
julga o Presidente da República por crimes de responsabilidade e administra os bens que lhe
sd
são confiados; o Judiciário legisla quando os tribunais editam seus regimentos e administra
ue
ing
seu pessoal.
om
aD
iss
Exercicios:
r
La
8. Ano: 2009 - Banca: CESPE - Órgão: SEJUS-ES - Prova: Agente Penitenciário

1
71
09
A vontade do Estado é manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e

0
Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa, devem obediência às

28
7
normas constitucionais próprias da administração pública.

18
na
ta
an
eS
sd
ue
RESOLUÇÃO:
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
A função administrativa é exercida de maneira preponderante pelo Poder executivo
11
(função típica), porém ela também é exercida atipicamente pelo poder judiciário
97
quando este organiza os seus serviços e também, da mesma forma, pelo Poder
00
Legislativo. Gabarito: CERTO.
28
87
O estudo aprofundado da separação e interdependência dos Poderes do Estado é
a1
feito no âmbito do direito constitucional. Não obstante, chegamos, neste ponto, à
tan
informação que interessa de perto ao direito administrativo: a atividade
an
eS
administrativa, apesar de ser típica do Poder Executivo, também é exercida
atipicamente nos âmbitos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pois ambos têm a
sd
incumbência de gerir bens, serviços e interesses que lhes são confiados. Assim, as
ue
ing
normas do Direito Administrativo, apesar de encontrarem no Executivo seu campo de
om
atuação por excelência, também são aplicáveis no âmbito dos demais Poderes
aD
quando no exercício da função administrativa.
riss
La
11
9. Ano: 2013 - Banca: CESPE - Órgão: Ministério da Saúde - Prova: Analista Técnico
97
00
A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do Estado.

28
87
a1
tan
an
RESOLUÇÃO:
eS
sd
As funções estatais não são atribuídas de forma absoluta a cada Poder, na medida em
ue
que cada um destes, ao lado das suas funções típicas, também exerce outras funções
ing
que lhe são atípicas. Gabarito: ERRADO.

om
aD
r iss
La
5. Conceitos sobre o Direito Administrativo

1
71
09
O conceito de Direito Administrativo depende dos critérios utilizados para a sua

0
28
formulação. Tais critérios podem ser unitários (unidimensionais ou simples), quando são
7
utilizados de forma isolada, ou conjugados (pluridimensionais ou compostos), quando o

18
conceito se apoia em pelo menos dois critérios. Dentre os critérios unitários adotados
na
sobressaem-se os apresentados a seguir.

ta
an
eS
Critério legalista ou Escola Legalista ou Escola Exegética

sd
Para a corrente legalista, o Direito Administrativo consiste na disciplina jurídica

ue
responsável pelo estudo das normas administrativas (leis, decretos, regulamentos) de um

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
determinado país. É critério reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da
11
doutrina e da jurisprudência na identificação dos princípios básicos formadores do direito.
97
00
28
87
Exercicios:
a1
tan
10. Ano: 2010 - Banca: CESPE - Órgão: INSS - Prova: Perito Médico Previdenciário
an
Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser conceituado como o
eS
conjunto de leis administrativas vigentes em determinado país, em dado momento.
sd
ue
ing
om
aD
RESOLUÇÃO:
riss
La
Para os integrantes da corrente legalista (chamada de Escola Legalista), o Direito
11
Administrativo consiste na disciplina jurídica responsável pelo estudo das normas
97
administrativas (leis, decretos, regulamentos) de um determinado país. Gabarito:
00
CERTO.
28
87
Critério do Poder Executivo

a1
tan
Alguns autores, utilizando a noção de Poder Executivo, conceituam o Direito

an
Administrativo como a disciplina jurídica das atividades do Poder Executivo, somente.

eS
Esta noção também se revelou insuficiente, haja vista que a função administrativa
sd
também é exercida pelos Poderes Legislativo e Judiciário, de forma atípica. Ademais,

ue
o Poder Executivo, além das funções administrativas, exerce as funções de governo,

ing
que não são objeto de estudo do Direito Administrativo.

om
aD
Critério do Serviço Público ou Escola do Serviço Público

iss
A Escola do Serviço Público surgiu na França, inspirada na jurisprudência do Conselho

r
La
de Estado Francês, que, a partir do caso Blanco (1873), passou a fixar a competência
1
71
dos Tribunais Administrativos em razão da execução de serviços públicos. Essa escola

09
se desenvolveu em torno de duas concepções: a primeira, cujos principais expoentes

0
28
são Duguit e Bonnard, considerava o serviço público em sentido amplo, abrangendo

7
todas as funções do Estado, sem especificar o regime jurídico a que estas se

18
sujeitavam. Qualquer atividade prestada pelo Estado é serviço público; a segunda,

na
cujo nome mais destacado é o de Jèze, ao contrário, adotava o sentido estrito de

ta
an
serviço público, para compreender apenas as atividades materiais exercidas pelo

eS
Estado para a satisfação de necessidades coletivas, desde

sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
que submetidas a regime exorbitante de direito comum. Qualquer que seja o sentido
11
que se atribua à expressão serviço público, ela não serve para definir o objeto do
97
Direito Administrativo, uma vez que o sentido amplo ultrapassa o seu objeto e o
00
sentido estrito deixa de lado matérias a ele pertinentes, a exemplo dos serviços
28
87
públicos exercidos parcialmente sob regime de direito privado.
a1
tan
an
11. EXEMPLO: Ano: 2009 - Banca: CESPE - Órgão: AGU - Prova: Advogado
eS
sd
Na França, formou-se a denominada Escola do Serviço Público, inspirada na
ue
jurisprudência do Conselho de Estado, segundo a qual a competência dos tribunais
ing
administrativos passou a ser fixada em função da execução de serviços públicos.
om
aD
riss
La
RESOLUÇÃO:
11
97
A Escola do Serviço Público surgiu na França, inspirada na jurisprudência do Conselho
00
de Estado Francês, que, a partir do caso Blanco (1873), passou a fixar a competência
28
87
dos Tribunais Administrativos em razão da execução de serviços públicos. Gabarito:

a1
CERTO.
tan
Critério teleológico ou finalístico

an
eS
Os adeptos do critério teleológico ou finalístico consideram o Direito Administrativo

sd
como o conjunto de normas que disciplinam a atuação concreta do Estado para

ue
consecução de seus fins (fins públicos).

ing
om
Critério negativo ou residual

aD
Para os seus defensores, o Direito Administrativo tem por objeto as normas que
r iss
disciplinam as atividades desenvolvidas para a consecução dos fins públicos,

La
excluídas a atividade legislativa e a jurisdicional, além das atividades patrimoniais,

1
71
regidas pelo direito privado. Aquilo que não for pertinente às funções legislativas e
09
jurisdicionais será objeto do direito administrativo.

0
7 28
Critério das relações jurídicas

18
na
Há quem trate o Direito Administrativo como o conjunto de normas jurídicas que

ta
regem as relações jurídicas entre a Administração e os administrados. O critério é

an
eS
insuficiente porque há outras disciplinas jurídicas que também têm esse mesmo
objetivo. Além disso, essa noção deixa de fora as normas referentes à organização
sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
interna da Administração, à atividade por ela exercida e à disciplina jurídica atinente
11
aos bens públicos.
97
00
12. Ano: 2009 - Banca: CESPE - Órgão: AGU - Prova: Advogado da União
28
87
Pelo critério teleológico, o Direito Administrativo é considerado como o conjunto de
a1
normas que regem as relações entre a administração e os administrados. Tal critério
tan
leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou negativo do Direito
an
Administrativo.
eS
sd
ue
ing
om
RESOLUÇÃO:
aD
Critério Teleológico ou Finalístico: sistema formado por princípios jurídicos que
riss
disciplinam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Critério das
La
relações jurídicas: conjunto de normas que regem as relações jurídicas entre a
11
97
Administração e os administrados. Critério negativo ou residual: Para os seus
00
defensores, o Direito Administrativo tem por objeto as normas que disciplinam as

28
atividades desenvolvidas para a consecução dos fins públicos, excluídas a atividade

87
legislativa e a jurisdicional. Gabarito: ERRADO.

a1
tan
Critério da Administração Pública: Os autores que adotam esse critério afirmam que
an
o Direito Administrativo corresponde ao conjunto de princípios e normas que regem

eS
a Administração Pública.
sd
ue
Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado: Consoante este

ing
critério, o direito administrativo é o conjunto dos princípios que regulam a atividade

om
jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação
aD
em geral.
r iss
La
1
71
09
6. Codificação e Fontes do Direito Administrativo

0
7 28
O Direito Administrativo no Brasil não se encontra codificado, isto é, as normas

18
administrativas não estão reunidas em um só corpo, como ocorre com outros ramos como o
na
Direito Processual, o Direito Penal e o Direito Civil. As normas administrativas estão

ta
an
espalhadas, tanto no texto da Constituição Federal como em leis ordinárias e

eS
complementares e em outros diplomas normativos como decretos-leis, medidas provisórias,

sd
regulamentos e decretos do Poder Executivo, circunstância que dificulta um conhecimento

ue
abrangente, bem como a formação de uma visão sistemática, orgânica desse ramo do
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
Direito. Dessa forma, a doutrina costuma apontar como fontes deste ramo do Direito a lei, a
11
jurisprudência, a doutrina e os costumes.
97
00
As fontes do Direito podem ser classificadas de diversas formas, conforme
28
demonstrado a seguir:
87
a1
a) fontes formais: são aquelas que emanam do Estado, criadas por meio de processos
tan
formais estabelecidos pela ordem jurídica (ex.: lei); e fontes materiais (ou reais): são
an
produzidas fora do ambiente institucional (ex.: costumes);
eS
sd
b) fontes imediatas ou diretas: são aquelas que possuem força suficiente para gerar
ue
normas jurídicas (ex.: lei); e fontes mediatas ou indiretas: não possuem força suficiente para
ing
produção de normas jurídicas, mas condicionam ou influenciam essa produção (ex.: doutrina
om
e jurisprudência);
aD
c) fontes escritas (ex.: lei em sentido amplo) e fontes não escritas (jurisprudência,
iss
costumes e os princípios gerais de direito).
r
La
11
97
00
Exercícios:
28
87
13. Ano: 2017 - Banca: IDIB - Órgão: CRO-BA - Prova: Técnico Administrativo
a1
tan
O Direito Administrativo tem como fontes norteadoras quatro principais objetos, são
an
eles: a doutrina, a jurisprudência, a lei e os poderes constituídos.

eS
sd
ue
ing
om
RESOLUÇÃO:
aD
O Direito Administrativo tem como fontes norteadoras quatro principais objetos, são
iss
eles: a doutrina, a jurisprudência, a lei e os costumes. Gabarito ERRADO.

r
La
1
Lei: É a fonte primária, primordial ou principal do direito administrativo. Quando se

71
fala em lei, a doutrina e a jurisprudência utilizam o seu sentido amplo, englobando

09
0
Constituição Federal, leis ordinárias, complementares e delegadas, medidas

28
provisórias, atos administrativos normativos, tratados internacionais, bem como os

7
18
princípios gerais do Direito. Tem o significado de ordenamento jurídico.

na
ta
O vocábulo lei deve ser interpretado amplamente, abarcando todas as espécies

an
normativas, incluindo, como fonte principal do Direito Administrativo, a Constituição

eS
Federal e todas as normas ali dispostas que tratem da matéria, sobretudo as regras e
sd
princípios administrativos nela estampados e os demais atos normativos primários

ue
(leis complementares, ordinárias, delegadas, decretos-lei e medidas provisórias).

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
Ademais, devem ser incluídos, como fontes secundárias, também os atos normativos
11
infralegais, expedidos pela administração pública, nos termos e limites da lei, os quais
97
são de observância obrigatória pela própria administração e configuram
00
manifestação do Poder Normativo do Estado, abarcando a edição de regulamentos,
28
87
instruções normativas, resoluções, entre outras espécies normativas.8
a1
Saliente-se que a lei é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e
tan
proibições, obrigações de fazer ou não fazer no Direito Administrativo, ensejando
an
eS
inovação no ordenamento jurídico, estando os demais atos normativos sujeitos a
seus termos. Somente a lei, amplamente considerada, pode criar originariamente
sd
normas jurídicas, sendo por isso, para parte da doutrina, a única fonte direta do
ue
ing
Direito Administrativo.
om
Jurisprudência: É considerada fonte indireta do direito administrativo. Diz respeito às
aD
reiteradas decisões judiciais nos casos concretos (eficácia inter partis/entre as partes)
iss
em um mesmo sentido.
r
La
11
As decisões judiciais com eficácia erga omnes (contra todos) e efeito vinculante
97
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta
00
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal não podem ser consideradas
28
meras fontes secundárias de direito administrativo, e sim como fontes primárias ou

87
principais, uma vez que alteram diretamente o ordenamento jurídico positivo,

a1
estabelecendo condutas de observância obrigatória para toda a administração

tan
pública e o Poder Judiciário (o Poder Legislativo não entra nessa restrição, no

an
eS
exercício da função legiferante). São exemplos: o controle abstrato de

sd
constitucionalidade de normas e as súmulas vinculantes, ambas proferidas pelo

ue
Supremo Tribunal Federal – STF.

ing
Doutrina: Conjunto de teses, construções teóricas, formulações e opiniões de

om
especialistas em direito, emitidas através de livros, artigos jurídicos e etc. Influencia

aD
não só a formulação de novas leis como também o julgamento das lides de cunho
iss
administrativo e, inclusive, as decisões judiciais. Costuma-se apontá-la como fonte

r
La
secundária do direito administrativo, ou, mais propriamente, fonte indireta do direito

1
71
administrativo, visto que não possui força normativa, servindo como forma de
09
condicionamento ou influência na produção das normas.

0
28
Segundo Hely Lopes Meirelles1, “enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a

7
18
jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos

na
princípios ao caso concreto”. A jurisprudência tem um caráter mais prático do que a

ta
an
doutrina e a lei.
eS
sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
14. EXEMPLO: Ano: 2011 - Banca: FCC - Órgão: TRE-PE - Prova: Analista Judiciário
11
97
Uma das características da jurisprudência é o seu universalismo, ou seja, enquanto a
00
doutrina tende a nacionalizar-se, a jurisprudência tende a universalizar-se.
28
87
a1
tan
an
RESOLUÇÃO:
eS
sd
Como podemos observar, a alternativa foi considerada incorreta porque atribuiu à
ue
jurisprudência a característica própria da doutrina, e vice-versa. Gabarito: ERRADO.
ing
om
Usos e costumes sociais
aD
Conjunto de regras não escritas, porém observadas de modo uniforme pelo grupo
iss
social, que as considera obrigatórias. Só tem importância como fonte quando de
r
La
alguma forma influencia a produção legislativa ou a jurisprudência. São no máximo
11
considerados como fonte indireta do direito administrativo, apesar de alguns
97
doutrinadores ainda considerarem os costumes como fonte direta, conforme observa
00
Hely Lopes Meirelles1, “no Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda
28
87
influência, em razão da deficiência da legislação”.

a1
O costume exige dois elementos: 1º) o uso; e 2º) a convicção generalizada da

tan
necessidade de sua obrigatoriedade (cogência). Diogo de Figueiredo Moreira Neto9

an
eS
adverte que “a praxe administrativa (rotina ou costume administrativo) não deve ser
sd
confundida com o costume por faltar-lhe a segunda característica apontada

ue
anteriormente. A praxe administrativa, na opinião de parte dos autores, não se

ing
constitui em fonte do Direito Administrativo”.

om
Os usos e costumes administrativos, assim entendidos a forma reiterada como

aD
determinado agente ou órgão público lida com situações enfrentadas em seu dia-a-
iss
dia, quando praticadas sem violar a lei, passam a vincular a atuação da Administração
r
La
Pública (autovinculação). Destarte, a despeito da legalidade administrativa, o

1
71
costume (ou a praxe) administrativo (a) pode ser fonte do direito administrativo em
09
razão dos princípios da lealdade, da boa-fé, da moralidade administrativa, entre

0
28
outros. Essa é a nossa opinião e do mestre Matheus Carvalho8. Alexandre Santos

7
Aragão9 assim afirma: “Porém, admitem-se os costumes secundum e praeter legem,

18
isto é, o costume que complementa a lei (segundo a lei) e o costume que preenche
na
ta
um vácuo normativo (que não é regulado pela lei)”. O Código Tributário Nacional, em
an
seu art. 100, III, chega a afirmar que “as práticas reiteradamente observadas pelas
eS
autoridades administrativas constituem normas complementares às leis”.

sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
Por fim, os precedentes administrativos também devem ser considerados como
11
fontes do Direito Administrativo.10 O precedente administrativo pode ser
97
conceituado como a norma jurídica retirada de decisão administrativa anterior, válida
00
e de acordo com o interesse público, que, após decidir determinado caso concreto,
28
87
deve ser observada em casos futuros e semelhantes pela mesma entidade da
a1
Administração Pública.
tan
A teoria dos precedentes administrativos é aplicada em relações jurídicas distintas
an
eS
que apresentam identidade subjetiva (mesmo ente federativo e/ou a mesma
entidade administrativa) e objetiva (semelhança entre os fatos envolvidos no
sd
precedente administrativo e no caso atual). Ademais, a teoria pressupõe a legalidade
ue
ing
do precedente (a Administração não pode ser obrigada a seguir, indefinidamente,
om
precedentes ilegais) e a inexistência de justificativa relevante e motivada para
aD
alteração do precedente (a teoria não acarreta o congelamento definitivo da ação
iss
estatal, admitindo-se a superação dos precedentes em razão de transformações
r
jurídicas, sociais, econômicas, entre outros fatores).
La
11
A praxe administrativa não se confunde com os precedentes administrativos.
97
Enquanto os precedentes envolvem decisões administrativas em casos concretos e
00
28
que devem ser respeitadas em casos semelhantes, a praxe administrativa envolve a

87
atividade de rotina interna da Administração.

a1
tan
an
15. Ano: 2008 - Banca: FCC - Órgão: TCE-CE - Prova: Analista de Controle Externo
eS
sd
No Brasil, o Direito Administrativo é ramo do Direito que tem como característica, no

ue
que diz respeito a suas fontes

ing
om
a) A codificação em nível federal, em respeito ao princípio da estrita legalidade.

aD
b) O papel da jurisprudência como criadora de normas aplicáveis à administração e

integradora de lacunas legais.
r iss
c) A pluralidade de leis em níveis federal, estadual e municipal e o papel precípuo da

La
doutrina na unificação da respectiva interpretação.

1
71
d) O papel integrativo da analogia, dos costumes e dos princípios gerais do direito,

09
mesmo em caráter praeter legem ou contra legem.

0
28
e) A prevalência de normas de caráter administrativo, como decretos, portarias e

7
18
resoluções, ainda que em face da aplicação da lei formal.

na
ta
an
RESOLUÇÃO:
eS
sd
a) ERRADO. O direito administrativo no Brasil não se encontra codificado, isto é, os

ue
ing
textos administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei. As normas

om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
administrativas estão espalhadas no texto da Constituição, em diversas leis,
11
ordinárias e complementares, e ainda em muitos outros diplomas normativos.
97
b) ERRADO. A jurisprudência influencia de modo significativo a construção e a
00
consolidação do direito administrativo, mas não cria normas, que é atividade do
28
87
Poder Legislativo.
a1
c) CORRETO. A pluralidade de leis em níveis federal, estadual e municipal e o papel
tan
precípuo da doutrina na unificação da respectiva interpretação.
an
d) ERRADO. A analogia não é fonte do direito administrativo, e não contra lei (contra
eS
legem).
sd
e) ERRADO. É justamente o inverso.
ue
ing
A lei em sentido amplo é também classificada como fonte formal do direito
om
administrativo, aquela que emana do Estado, criada por meio de processos formais
aD
estabelecidos pela ordem jurídica. A jurisprudência, a doutrina e os costumes são
iss
também classificados como fontes materiais do direito administrativo, são
r
produzidas fora do ambiente institucional.
La
11
97
00
28
87
7. Sistemas Administrativos ou de Controle da Atuação Administrativa

a1
tan
Sistema administrativo vem a ser o regime adotado pelo Estado para o controle dos
an
atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público nas diversas esferas
eS
e em todos os Poderes. São dois os sistemas existentes: os Sistemas Inglês e Francês.

sd
Sistema Administrativo Inglês ou de Unicidade de Jurisdição é aquele em que todos

ue
ing
os litígios – administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados – podem

om
ser levados ao Poder Judiciário, único que dispõe de competência para dizer o direito
aD
aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com força da chamada coisa julgada. Diz-se
iss
que somente o Poder Judiciário tem jurisdição, em sentido próprio.

r
La
Sistema Administrativo Francês ou de Dualidade de Jurisdição ou do Contencioso

1
71
Administrativo é aquele em que se veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da

09
administração pública, ficando esses atos sujeitos à jurisdição especial do Contencioso

0
28
Administrativo, formada por Tribunais de índole administrativa. Nesse Sistema há uma

7
dualidade de jurisdição: a Jurisdição Administrativa (formada por juízes e tribunais de

18
natureza administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa e que tem na

na
cúpula o denominado Conselho de Estado, dotado de forte independência em relação ao

ta
an
Poder Executivo) e a Jurisdição Comum (formada pelos órgãos do Poder Judiciário, com
eS
competência de resolver os demais litígios).

sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
O Conselho de Estado exerce a função consultiva, com a expedição de
11
recomendações, e a função contenciosa por meio de decisões sobre conflitos envolvendo a
97
juridicidade das atividades administrativas.
00
28
O Brasil adotou o Sistema Administrativo Inglês ou de Jurisdição Única ou de Controle
87
Judicial. O Princípio da Inafastabilidade (ou Inarredabilidade) de Jurisdição encontra-se no
a1
inciso XXXV do art. 5º da CRFB/88, ostentando o status de cláusula pétrea: “a lei não excluirá
tan
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
an
eS
Isso não significa retirar da administração pública o poder de controlar os seus
sd
próprios atos. Existem órgãos administrativos que decidem litígios de natureza
ue
administrativa. A diferença é que as decisões dos órgãos administrativos não são dotadas da
ing
força e da definitividade que caracterizam as decisões do Poder Judiciário. Suas decisões não
om
fazem coisa julgada, em sentido próprio. Deve, ainda, ficar claro que, mesmo após o início do
aD
processo administrativo, por iniciativa do administrado, este pode abandoná-lo em qualquer
iss
etapa e recorrer ao Poder Judiciário. Pode, também, nem iniciar o processo administrativo,
r
La
recorrendo diretamente ao Poder Judiciário. Além disso, não é obrigado a recorrer ao Poder
Judiciário, resolvendo seu litígio na via administrativa. 11
97
00
Existem outros atos ou decisões (não enquadrados como atos administrativos em

28
sentido próprio) que não se sujeitam a apreciação judicial, como os atos políticos e as
87
decisões nos julgamentos de crimes de responsabilidade, de competência do Senado

a1
Federal. Ademais, é oportuno anotar a existência de pelo menos quatro hipóteses em nosso
tan
ordenamento jurídico nas quais se exige o exaurimento ou a utilização inicial da via

an
eS
administrativa como condição para acesso ao Poder Judiciário:

sd
1a) Só são admitidas pelo Poder Judiciário ações relativas à disciplina e às competições
ue
desportivas depois de esgotadas as instâncias da “justiça desportiva” (CF, art. 217, §1º) , ou
ing
seja, a Constituição exige o exaurimento da via administrativa. Apesar do nome “justiça

om
desportiva”, trata-se de órgãos de natureza administrativa;

aD
iss
2a) O ato administrativo ou a omissão da administração pública que contrarie súmula

r
La
vinculante só pode ser alvo de reclamação no STF depois de esgotadas as vias

1
administrativas (Lei 11.417/2006, art. 7º, §1º);

71
09
3a) É indispensável para caracterizar o interesse de agir no habeas data “a prova do anterior
0
28
indeferimento do pedido de informação de dados pessoais, ou da omissão em atendê-lo;

7
18
sem que se configure situação prévia de pretensão, há carência da ação constitucional do

na
habeas data” (STF, HD 22/DF), ou seja, somente faz sentido utilizar o habeas data se houver
ta
a utilização inicial da via administrativa e esta, por sua vez, por ação ou omissão, não
an
atendeu o administrado.
eS
sd
4a) O STF firmou entendimento de que, em regra, para restar caracterizado o interesse de
ue
agir em ações judiciais contra o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) relativas a
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
concessão de benefícios previdenciários é necessário o prévio requerimento administrativo
11
do benefício, deixando assente que tal exigência “é compatível com o art. 5º, XXV, da
97
Constituição Federal” e não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.
00
28
87
a1
Exercícios:
tan
an
16. Ano: 2014. Banca: FUNCEFET. Órgão: Prefeitura de Vila Velha - Prova:
eS
Especialista em Controladoria Pública
sd
Com relação aos sistemas de controle, é possível afirmar, exceto:
ue
ing
a) O sistema da unidade de jurisdição, também conhecido como sistema da
om
jurisdição una, sistema do monopólio de jurisdição ou sistema inglês, é aquele em
aD
que todos os litígios, administrativos ou de caráter privado, são sujeitos à apreciação
iss
e à decisão da Justiça comum, composta por juízes e tribunais do Poder Judiciário.
r
La
Nele, apenas os órgãos do Judiciário exercem a função jurisdicional e proferem
11
decisões com caráter definitivo. Nenhuma decisão, de qualquer outro Poder, que
97
ofenda direito, ou ameace ofendê-lo, pode ser excluída do reexame, com foro de
00
definitividade, por órgãos do Judiciário. É o sistema adotado para o controle

28
87
jurisdicional da administração pública no direito brasileiro.

a1
b) No sistema do contencioso administrativo, a Justiça Administrativa tem jurisdição

tan
e competência sobre alguns litígios específicos, nos quais uma das partes é, sempre,
an
o Poder Público. Compete-lhe julgar causas que visem à invalidação e à interpretação

eS
de atos administrativos e aquelas em que o interessado requer a restauração da

sd
legalidade por entender que teve direito seu ofendido por conduta administrativa.
ue
Julga também os recursos administrativos de excesso ou desvio de poder.

ing
c) O controle judicial sobre atos da Administração é exercido sobre a legalidade e

om
sobre o mérito dos atos administrativos. O Judiciário tem o poder de confrontar

aD
qualquer ato administrativo com a lei ou com a Constituição e verificar se há ou não

iss
compatibilidade normativa. O Judiciário detém também o poder de reavaliar critérios

r
La
de conveniência e oportunidade dos atos, mesmo que privativos, do administrador

1
público.
71
09
d) Sistemas de controle é o conjunto de instrumentos contemplados no

0
ordenamento jurídico que tem por fim fiscalizar a legalidade dos atos da
28
7
Administração. Dois são os sistemas básicos de controle: i) o sistema do contencioso

18
administrativo; e ii) o sistema da unidade de jurisdição.

na
e) O sistema do contencioso administrativo, também denominado sistema da

ta
an
dualidade de jurisdição ou sistema francês, se caracteriza pelo fato de que o

eS
ordenamento contempla uma Justiça Administrativa, ao lado da Justiça do Poder

sd
Judiciário. Esse sistema apresenta juízes e tribunais em Poderes distintos. Em ambas

ue
as Justiças, as decisões proferidas tornam-se res iudicata, de modo que a causa

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
decidida em uma delas não pode mais ser apreciada pela outra. A jurisdição é dual na
11
medida em que a função jurisdicional é exercida naturalmente por duas estruturas
97
orgânicas independentes.
00
28
87
RESOLUÇÃO:
a1
tan
Letra “c” ERRADA. O Judiciário NÃO detém o poder de reavaliar critérios de
an
conveniência e oportunidade dos atos, mesmo que privativos, do administrador
eS
público, reavalia a legalidade dos atos.
sd
ue
ing
om
aD
8. Regime Jurídico Administrativo
riss
A expressão regime jurídico da administração Pública é utilizada em sentido amplo
La
para designar os regimes de direito público ou de direito privado, dependendo da natureza
11
97
da relação jurídica em que o Estado se posiciona nessa relação. Já a expressão regime
00
jurídico administrativo é reservada para abranger o conjunto de características que tipificam

28
a natureza jurídica de direito público da relação jurídica que a Administração Pública se

87
situa.
a1
tan
A partir do conceito de direito público antes comentado, surge o denominado

an
“Regime Jurídico Administrativo”. É um regime de direito público, aplicável aos órgãos e

eS
entidades que compõem a administração pública e à atuação dos agentes públicos em geral.
sd
Na descrição do regime jurídico administrativo, nossos mais importantes autores acentuam

ue
a existência, de um lado, de prerrogativas especiais da administração pública, de poderes

ing
não existentes no direito privado, e, de outro, contrabalançando, de restrições ou limitações

om
na atuação administrativa que não se verificam entre os particulares.

aD
iss
Do Princípio da Supremacia do Interesse Público nascem as prerrogativas especiais da

r
La
administração pública. Do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público nascem as

1
restrições ou limitações na atuação administrativa. Esses dois princípios são a base, os

71
fundamentos, os pilares de sustentação do Regime Jurídico Administrativo. Eles não estão

009
expressos na Constituição de 1988, mas a Carta Magna enumera outros princípios que
28
diretamente deles decorrem.

7
18
Trazendo mais uma vez as palavras do mestre Matheus Carvalho, podemos dizer que
na
ta
“Para que o Direito Administrativo seja analisado como disciplina, os princípios a ele
an
aplicados são analisados em um conjunto sistematizado designado regime jurídico-

eS
administrativo. Nesse sentido, trata-se de um conjunto de princípios, de direito público,

sd
aplicável aos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública e à atuação dos
ue
agentes administrativos em geral. Baseia-se nos princípios da supremacia do interesse

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
público e da indisponibilidade do interesse público que definem prerrogativas a serem
11
estipuladas ao Estado e de limitações impostas ao ente estatal, sempre com a intenção de se
97
perseguir e alcançar o interesse da coletividade”.
00
28
Posição do Estado na relação jurídica.
87
a1
Desigualdade nas relações jurídicas, prevalecendo o interesse da coletividade.
tan
Isonomia ou igualdade jurídica nos pólos das relações.
an
eS
Por seu turno, da mesma forma que a Administração Pública goza de poderes
sd
especiais, exorbitantes ao direito comum, deve sofrer restrições em sua atuação que não
ue
existem para os particulares. Essas limitações se baseiam no fato de que a administração não
ing
é titular do patrimônio público e do interesse público, mas sim o povo.
om
aD
A possibilidade de realização de obras para a passagem de cabos de energia elétrica
iss
sobre uma propriedade privada, a fim de beneficiar determinado bairro, expressa a
r
La
concepção do regime jurídico-administrativo, o qual dá prerrogativas à administração para
11
agir em prol da coletividade, ainda que contra os direitos individuais, a exemplo do direito
97
de propriedade.
00
28
No caso, trata-se de intervenção restritiva na propriedade privada, decorrente do

87
poder de império do Estado, que, por seu turno, baseia-se no princípio da Supremacia do
a1
Interesse Público sobre o privado, sujeitando o direito de propriedade dos cidadãos ao

tan
cumprimento de sua função social.

an
eS
Segundo o prof. Rafael Carvalho Rezande de Oliveira10, há uma tendência

sd
doutrinária emergindo, afirmando que “Quanto ao fundamento do Direito Administrativo, o

ue
tema sofreu mutações ao longo do tempo, especialmente pelas mudanças no perfil do

ing
Estado e da sociedade. Inicialmente concebido a partir da noção de serviço público, o Direito

om
Administrativo foi alargado e encontrou fundamento na concepção tradicional do interesse

aD
público. Atualmente, influenciado pelo fenômeno da constitucionalização do ordenamento

iss
jurídico, parece adequado sustentar que o seu principal objetivo é a satisfação dos direitos
r
La
fundamentais”.
1
71
Esse regime será analisado em todas as suas nuances em tópico próprio, que se
09
propõe a analisar os princípios aplicáveis ao Direito Administrativo.

0
7 28
18
na
Exercícios:
ta
an
17. Ano: 2017 - Banca: CESPE - Órgão: SEDF - Prova: Conhecimentos Básicos
eS
sd
Em relação aos princípios da administração pública e à organização administrativa,

ue
julgue o item que se segue.

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
O administrador, quando gere a coisa pública conforme o que na lei estiver
11
determinado, ciente de que desempenha o papel de mero gestor de coisa que não é
97
sua, observa o princípio da indisponibilidade do interesse público.
00
28
87
a1
tan
RESOLUÇÃO:
an
eS
Essência do Princípio da indisponibilidade do interesse público. Gabarito: CERTO.
sd
ue
ing
om
18. Ano: 2008 - Banca: ACAFE - Órgão: PC-SC - Prova: Comissário de Polícia Analise
aD
as afirmações a seguir e marque V ou F, conforme sejam verdadeiras ou falsas.
riss
a) ( ) Além do Poder Executivo, as atividades administrativas do Poder
La
Legislativo e do Poder Judiciário, que são atividades de apoio para o exercício
11
97
de suas próprias funções, se regem pelo Direito Administrativo.
00
b) ( ) O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado

28
é da essência de qualquer Estado; já o princípio da legalidade é específico do

87
Estado de Direito.
a1
tan
an
RESOLUÇÃO
eS
sd
a) Os Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercerem suas atividades típicas,

ue
respectivamente, elaborar leis e fiscalizar o Executivo e propiciar a atuação do

ing
direito positivo para pacificação social, também exercem atividades

om
administrativas de apoio daquelas funções, regidas pelo Direito

aD
Administrativo. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 12 ed.

iss
São Paulo: RT, 2008. p. 33). RESPOSTA: VERDADEIRO.

r
La
b) No dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello: Com efeito, enquanto o

1
71
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da

09
essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada

0
28
com fins políticos, o princípio da legalidade é o específico do Estado de

7
18
Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria.

na
Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que

ta
o direito administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce
an
eS
com o Estado de Direito, é uma consequência dele. É o fruto da submissão do

Estado à lei. É em suma: a consagração da ideia de que a Administração
sd
ue
Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a

ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na
11
expedição de comandos complementares à lei. RESPOSTA: VERDADEIRO.
97
00
28
87
a1
tan
9. Organização Administrativa e Administração pública
an
A Organização Administrativa é o estudo da máquina estrutural do Estado. São as
eS
pessoas, entes e órgãos que compõem o aparelho administrativo do Estado, no desempenho
sd
da função ou atividade administrativa. A organização é feita, primordialmente, pela
ue
Constituição Federal, bem como mediante leis ou por meio de decretos e outros atos
ing
om
normativos. É o conhecimento acerca dos agentes, entidades e órgãos que irão
aD
desempenhar a função administrativa para formação da máquina administrativa do Estado -
a Administração Pública.
riss
La
Administração pública em sentido amplo e em sentido estrito
11
97
Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo, que exercem
00
função política – estabelecimento das diretrizes e dos programas de ação governamental,

28
dos planos de atuação do governo, a fixação das denominadas políticas públicas -, e também
87
os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa.

a1
tan
Administração pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que

an
exercem função meramente administrativa, de execução dos programas de governo. Ficam

eS
excluídos os órgãos políticos e as funções políticas, de elaboração das políticas públicas.

sd
ue
O direito administrativo trata da administração pública em sentido estrito, limitado

ing
às funções meramente administrativas e aos órgãos e entidades que as desempenham.

om
aD
iss
Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico

r
La
Tem como foco os sujeitos da administração pública, quem realiza a atividade. É o

1
71
conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica
09
como administração pública, não importando a atividade que exercem (como regra,
0
28
desempenham função administrativa). O Brasil adota o critério formal. Segundo nosso

7
18
ordenamento jurídico, a administração pública é integrada exclusivamente:

na
a) Pelos órgãos (sem personalidade jurídica) integrantes da denominada administração

ta
an
direta: são os órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política (União, estados,
eS
Distrito Federal e municípios) que exercem função administrativa.

sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
b) Pelas entidades (com personalidade jurídica) da administração indireta, e são
11
somente estas quatro: autarquias; fundações públicas (FP); empresas públicas (EP) e
97
sociedades de economia mista (SEM).
00
28
Maria Sylvia Di Pietro2 afirma que, “pode-se definir Administração Pública, em
87
sentido subjetivo, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
a1
exercício da função administrativa do Estado”.
tan
an
ATENÇÃO: Cabe lembrar que há administração pública formal em todos os entes
eS
federados e em todos os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário).
sd
ue
Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional
ing
Representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da
om
função administrativa. O conceito adota como referência a atividade (o que é realizado), não
aD
obrigatoriamente quem a exerce. São usualmente apontadas como atividades próprias da
iss
administração pública em sentido material (atividades administrativas) as seguintes:
r
La
11
1ª) Serviço público: prestações concretas - atividades - que representem, em si mesmas,
97
diretamente, utilidades ou comodidades materiais para a população, oferecidas pela
00
administração pública formal ou por particulares delegatários, sob regime de direito público;
28
87
2ª) Polícia administrativa: restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de

a1
atividades privadas em benefício do interesse público; exemplo típico são as atividades de

tan
fiscalização;
an
eS
3ª) Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante a
sd
concessão de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios; e

ue
ing
4ª) Intervenção: abrangendo toda intervenção do Estado no setor privado, exceto a sua
om
atuação direta como agente econômico; por exemplo, intervenção na propriedade privada,
aD
intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador, etc..

iss
Alguns autores incluem a atuação direta do Estado na economia (“Estado-

r
La
Empresário”) também como atividade administrativa em sentido material, como atividade

1
71
de intervenção. Porém, essas atividades são regidas predominantemente pelo direito

09
privado, por serem atividades econômicas, portanto com intuito de lucro, o que é contrário
0
28
às atividades regidas predominantemente pelo direito público. Porém, fica o alerta.

7
18
A Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional designa a

na
natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública
ta
an
é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

eS
sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
Todas as atividades-meio, assim entendidas aquelas instrumentais, acessórias,
11
concebidas exclusivamente para possibilitar o exercício das atividades-fim da Administração
97
(atividades próprias), são também atividade administrativa. A título exemplificativo, a função
00
de arrecadar tributos, isoladamente considerada, não contribui direta e imediatamente para
28
87
o bem comum. Entretanto, é uma atividade-meio indispensável para que a Administração
a1
disponha de recursos para o exercício de suas atividades-fim, sendo considerada
tan
indubitavelmente uma atividade administrativa. Da mesma forma, olhando isoladamente
an
para o Órgão que administra os tributos federais, temos que, para a consecução de sua
eS
atividade-fim – que já ressaltamos ser uma “atividade administrativa” –, é necessário o
sd
desempenho de diversas atividades-meio, como a realização de licitações, de concursos
ue
públicos, de programas de capacitação, de avaliação de desempenho, a nomeação de
ing
servidores etc. Tais atividades são também exercício da função administrativa.
om
aD
De qualquer forma, detectadas as atividades-fim da Administração Pública (aquelas
iss
direta e imediatamente voltadas à consecução do interesse coletivo), a tarefa de identificar
r
o que é exercício da administração pública estará cumprida, bastando incluir no conceito
La
tanto as próprias atividades-fim quanto aquelas que lhe possibilitam o desempenho
11
97
(atividades-meio).
00
28
Diogo de Figueiredo Moreira Neto9 afirma que as funções enquadradas como

87
atividades-fim da administração, por atenderem a interesses públicos primários, em direto

a1
benefício dos administrados, destinatários da atuação estatal, configuram a Administração

tan
Pública externa ou extroversa. Em sentido oposto, as funções classificadas como atividades-

an
meio, por atenderem interesse público de maneira apenas mediata e, de maneira imediata,
eS
satisfazerem os interesses institucionais da Administração (interesses públicos secundários),

sd
concernentes a seu pessoal, bens e serviços, configuram a Administração Pública interna ou

ue
introversa.
ing
om
aD
Exercícios:
r iss
La
19. Ano: 2007 - Banca: CESPE - Órgão: TJ-TO - Prova: Juiz

1
Acerca da organização da administração pública, analise a assertiva.

71
09
Enquanto a administração pública extroversa é finalística, dado que ela é atribuída

0
28
especificamente a cada ente político, obedecendo a uma partilha constitucional de

7
18
competências, a administração pública introversa é instrumental, visto que é

na
atribuída genericamente a todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.
ta
an
eS
sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
RESOLUÇÃO:
11
97
Classificação dada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Gabarito CERTO.
00
28
87
a1
20. Ano: 2017 - Banca: IBADE - Órgão: PC-AC - Prova: Delegado de Polícia Civil
tan
Quanto aos temas órgão público, Estado, Governo e Administração Pública, analise as
assertivas.
an
eS
Fala-se em Administração Pública Introversa para frisar a relação existente entre a
sd
Administração Pública e os administrados.
ue
ing
om
aD
iss
RESOLUÇÃO:
r
La
11
Administração Pública Extroversa é o conjunto de relações jurídicas externas
97
entre o Poder Público e os administrados. A Administração Pública Introversa
00
significa o complexo das vinculações internas envolvendo agentes públicos, órgãos

28
estatais e entidades administrativas. Gabarito ERRADO.

87
a1
Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de três

tan
critérios: a) subjetivo (ou orgânico), que dá realce ao sujeito ou agente da função; b)

an
objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; e objetivo formal,

eS
que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina.
sd
ue
Nenhum critério é suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para

ing
suscitar o preciso contorno da função administrativa. Na prática, a função

om
administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não
aD
representa a formulação da regra legal nem a composição de lides in concreto9. Mais

iss
tecnicamente pode dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado
r
La
ou por seus delegados, subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob regime

1
de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica.
71
009
28
7
21. EXEMPLO: Ano: 2008 - Banca: CESPE - Órgão: TJ-DFT - Prova: Analista
18
Judiciário
na
ta
Para a identificação da função administrativa como função do Estado, os

an
eS
doutrinadores administrativistas têm se valido dos mais diversos critérios, como o

subjetivo, o objetivo material e o objetivo formal.
sd
ue
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
RESOLUÇÃO:
11
97
Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de critérios de
00
três ordens: 1°) subjetivo (ou orgânico), que dá realce ao sujeito ou agente da função;
28
2°) objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; e 3°) objetivo
87
formal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina, de
a1
direito público ou privado. Gabarito CERTO
tan
an
A despeito da reconhecida diversidade dos critérios identificadores da função
eS
administrativa, como mencionamos acima, é o critério material que tem merecido
sd
justo realce entre os estudiosos. Cuida-se de examinar o conteúdo em si da atividade,
ue
independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa consideração é
ing
que constituem função materialmente administrativa atividades desenvolvidas no
om
Poder Judiciário, de que são exemplos decisões em processos de jurisdição voluntária
aD
e o poder de polícia do juiz nas audiências, ou no Poder Legislativo, como as
iss
denominadas “leis de efeitos concretos”, atos legislativos que, ao invés de traçarem
r
La
normas gerais e abstratas, interferem na órbita jurídica de pessoas determinadas,
11
como, por exemplo, a lei que concede pensão vitalícia à viúva de ex-presidente.
97
00
A função administrativa é exercida de maneira preponderante pelo Poder Executivo

28
(função típica), porém ela também é exercida atipicamente pelo Poder Judiciário
87
quando este organiza os seus serviços e também, da mesma forma, pelo Poder
a1
Legislativo. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello3, “função administrativa é a

tan
função que o Estado, ou quem lhes faça as vezes, exerce na intimidade de uma
an
eS
estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se

sd
caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,

ue
excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade

ing
pelo Poder Judiciário”.

om
O prof. Rafael Carvalho Rezande de Oliveira comenta que10 “Há uma íntima relação
aD
entre a função administrativa e a atividade administrativa. Enquanto a função

iss
administrativa envolve o conjunto de prerrogativas e competências estatais, a

r
La
atividade administrativa é o exercício concreto, por meio de ações ou omissões

1
71
estatais, da função administrativa”.

009
28
7
18
22. Ano: 2003 - Banca: ESAF - Órgão: PGFN - Prova: Procurador da Fazenda
na
Assinale, entre os atos abaixo, aquele que não pode ser considerado como de
ta
manifestação da atividade finalística da Administração Pública, em seu sentido

an
material.
eS
sd
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo urbano.

ue
ing
b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar.

om
D
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ris
La
n
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Do
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La
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a normas de
11
posturas municipais.
97
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso público.
00
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova indústria em
28
87
determinado Estado-federado.
a1
tan
RESOLUÇÃO:
an
eS
a) Serviço público - atividade finalística.
sd
b) Intervenção do Estado no setor privado - atividade finalística.
ue
c) Poder de polícia - atividade finalística.
ing
d) Gabarito. É atividade-meio. A nomeação do servidor é manifestação de atividade
om
da administração pública no seu sentido material, mas não se trata de atividade
aD
finalística, e sim de atividade-meio, uma vez que a admissão de pessoal é necessária
iss
para o desempenho das atividades-fim da administração (serviço público, fomento,
r
La
intervenção e poder de polícia).
e) Fomento - atividade finalística. 11
97
00
28
Alguns autores falam em Administração pública em sentido operacional, para

87
representar o desempenho perene, sistemático, legal e técnico, por meio dos órgãos,
a1
entidades e agentes públicos, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos
tan
em benefício da sociedade.
an
eS
sd
ue
10. Bibliografia
ing
om
1. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo:
aD
Malheiros, 1997. p. xx.

r iss
2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
La
p. xxx-yyy.
1
71
09
3. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 21. ed. São
0
28
Paulo: Malheiros, 2006.

7
18
p. xx-yy.
tana
4. ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 25.

an
ed. São Paulo: Método, 2017. p. xx.

eS
sd
5. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2006. p.
ue
xx.
ing
om
D
sa
ris
La
n
mi
Do
sa
r is
La
6. ARAGÃO, Alexandre Santos de.
11
97
7. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. ed. Rio de
00
Janeiro: Lumen Juris, 2007. p xxx.
28
87
8. CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 4. Ed. Salvador: JusPodivm,
a1
2017, p. xx.
tan
9. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de
an
eS
Janeiro: Forense, 2009. p. xx.
sd
10. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo:
ue
Método, 2018. p.xx.p. xx.
ing
om
11. SANTOS, Aricê Moacyr Amaral, RDP nº 89, p. 165-185
aD
12. DEUS, Ricardo Alexandre João de. Direito Administrativo Esquematizado. 1. ed. São
riss
Paulo: Método, 2015.
La
11
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00
28
87
a1
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sd
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om
aD
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La
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Aula 1 Direito Administrativo Turma Investigador PCRJ Noes de Direito Administrativo

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n

como o devido processo legal.

O direito privado regula os interesses privados ou particulares, como forma de

características principais são a autonomia de vontade, a isonomia ou igualdade jurídica nos

negocial, dentre outras.

Segundo Hely Lopes Meirelles1, o Direito Público Interno visa a regular,

precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta

individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário,

especialização do Direito e a consequente formação de disciplinas autônomas. Segue o autor

Soberanos e as atividades individuais no plano internacional. Já o Direito Privado tutela

predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência das

quer nas relações do indivíduo com o Estado.

É importante ressaltar que não é possível alguma atuação do Estado, em qualquer

de direito público, em virtude do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público. Até

Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.

b) ERRADO. O Direito Privado cuida com predominância dos interesses individuais,

de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens. Exemplo: o direito

civil, comercial e o empresarial.

c) CERTO. Normas de ordem pública são normas imperativas, de obrigatoriedade

inafastável, submetidos aos Princípios da Supremacia do Interesse Público e da

Indisponibilidade do Interesse Público.

d) CERTO. O direito público compõe-se predominantemente de normas que

internas, seja nas internacionais, visando regular, precipuamente, os interesses

estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta individual.

São vários os conceitos para o direito administrativo, citemos alguns doutrinadores:

agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a

direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não

estatais encarregadas de seu desempenho”.

este e as coletividades a que devem servir”.

Segundo Matheus Carvalho, a disciplina do Direito Administrativo encontra pontos de

interseção com diversos outros ramos jurídicos, e dá exemplos:

a) Direito Constitucional: assim como o Direito Administrativo, esse ramo atua

diretamente na análise e estudo do Estado. Ocorre que, enquanto o Direito Administrativo

jurídicas para satisfazer suas finalidades essenciais, o Direito Constitucional se dedica à

bem como definindo as garantias dos particulares;

b) Direito Tributário: esse ramo se preocupa com a aquisição de disponibilidade de

particulares, não servidores;

propriedade são preponderantes respectivamente na análise dos contratos administrativos e

nas restrições impostas à propriedade privada;

g) Direito Empresarial: esse direito estabelece algumas regras a serem aplicadas às

por exemplo, a celebração de contratos e exploração de atividades econômicas.

h) Direito Eleitoral: primeiramente, compete ao Direito Administrativo organizar a

funcionamento dos partidos políticos;

i) Ciências Sociais: A Sociologia, Economia, Ciência das Finanças atuam na busca do

coercitiva das ciências jurídicas.

Pode-se notar que a classificação do Direito em Público e Privado é meramente

acadêmica. Na prática é bem diferente, conforme as esclarecedoras palavras do prof. José

uma vez que rege a organização e o exercício de atividades do Estado e se direciona na

busca dos interesses da coletividade.

Destarte, dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público não

síntese, o objeto do direito administrativo abrange todas as relações internas à

administração pública, todas as relações entre a administração e os administrados (relações

externas), regidas predominantemente pelo direito público ou privado, bem como

a exemplo da prestação de serviços públicos mediante concessão e permissão.

a) um ramo estanque do direito, formado e consolidado cientificamente.

b) um ramo do direito proximamente relacionado ao direito constitucional e possui

interfaces com os direitos processual, penal, tributário, do trabalho, civil e

c) um sub-ramo do direito público, ao qual está subordinado.

agentes e os órgãos estatais, mas também as relações com os particulares.

O homem é notadamente um ser social. O espírito de associação é da própria

várias situações as necessidades e os interesses dos indivíduos somente podem ser

conferir personalidade jurídica a determinados grupos de pessoas, possibilitando que

jurídicas são entidades a quem a ordem jurídica confere personalidade jurídica,