Os retrocessos trazidos pela Instruo Normativa do Incra n.

49/2008 na garantia
dos direitos das Comunidade Quilombolas

Ana Carolina da Matta Chasin

Daniela Carolina Perutti1

O presente artigo tem como objetivo analisar a Instruo Normativa (IN) do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) n. 49, de 29 de setembro de 2008
(IN n. 49/2008). Publicada no Dirio Oficial em 1 de outubro de 2008, essa norma tem
como objetivo regulamentar o procedimento para identificao, reconhecimento,
delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das terras das comunidades
quilombolas2.
Trata-se da terceira Instruo Normativa editada pelo rgo com essa finalidade. A cada
nova instruo normativa, o processo de titulao vem se tornando mais complexo,
dificultando a sua concluso. Desde a Instruo Normativa n. 16/2004 (a primeira
delas) at a norma atual, inmeras novas exigncias que no encontram
fundamentao em disposio legal superior foram acrescidas ao procedimento.
Em diversos pontos as disposies trazidas pela nova norma afrontam os direitos das
comunidades quilombolas. Objetivando apontar tais violaes, iremos aqui cotejar o
texto da instruo normativa com o texto da Constituio Federal e demais normas
superiores que estabelecem e detalham tais direitos.
Os remanescentes das comunidades dos quilombos grupos sociais tambm referidos
como comunidades quilombolas tiveram seus direitos estabelecidos pela primeira
1

A redao do artigo contou com a colaborao de Carolina Bellinger.

O texto completo dessa Instruo Normativa, bem como das demais leis e normas referidas ao longo do
artigo, pode ser encontrado no seguinte endereo-eletrnico: <www.cpisp.org.br/htm/leis>.
2

vez no Brasil com a promulgao da Constituio Federal de 1988. O Art. 68 do Ato

das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio estabelece que aos
remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras,
reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes ttulos respectivos.
Alm disso, os artigos 215 e 216 da Constituio Federal, que tratam do patrimnio
cultural brasileiro, estabeleceram a proteo s manifestaes afro-brasileiras e o
tombamento de documentos e stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos
quilombos.
Os direitos das comunidades quilombolas esto ainda garantidos pela Conveno 169 da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Trata-se de um instrumento internacional
que vigora no Brasil desde 2003 e assegura, dentre outras disposies, que o critrio
para determinar a identidade de um povo indgena ou tribal (onde esto includos os
quilombolas) a conscincia de sua identidade (artigo 1, item 2). Garante tambm a
tais grupos o direito propriedade e posse de suas terras, estabelecendo a necessidade
de consulta sobre todas as medidas que possam afet-los.
Ademais, tambm hierarquicamente superior ao texto da Instruo Normativa do Incra
est o Decreto n. 4.887, de 20 de novembro de 2003, que regulamentou em nvel
federal o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e
titulao das terras ocupadas pelas comunidades quilombolas. Tanto a atual instruo
normativa quanto as anteriores cumprem determinao do prprio decreto, que
estabelece a obrigatoriedade do Incra em detalhar o procedimento de titulao. A IN n.
49/2008, no entanto, em diversos pontos se afasta das disposies contidas no decreto
que lhe deu origem, chegando, inclusive, a contrari-lo em algumas passagens.
Alm de afrontar os direitos garantidos s comunidades quilombolas, uma srie de
passagens da Instruo Normativa contraria alguns princpios gerais da administrao
pblica, em especial, os princpios da economia processual, da razoabilidade e da
proporcionalidade.
Ao longo deste artigo, pretendemos demonstrar, justamente, os pontos nos quais a IN
n. 49/2008 contraria as normas superiores. Antes de entrar nessa anlise, iremos
apresentar uma breve contextualizao do surgimento dessa nova norma.

A conjuntura do surgimento da Instruo Normativa n. 49/2008

Os direitos das comunidades quilombolas brasileiras, garantidos pela Constituio
Federal de 1988 e pela Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), vm sofrendo, nos ltimos anos, fortes ameaas.
As ofensivas tiveram incio aps a publicao do Decreto n. 4.887, em 20 de novembro
de 2003. Sua publicao suscitou reaes contrrias por parte dos setores conservadores
da sociedade.
A primeira ofensiva partiu do ento Partido da Frente Liberal - PFL (atual Democratas DEM) que, em junho de 2004, ingressou com uma ao direta de inconstitucionalidade
(ADIN n 3239) no Supremo Tribunal Federal contra o Decreto. A ao, que at maro
de 2009 ainda no tinha sido julgada, requer a impugnao do Decreto 4.887/2003,
questionando os critrios adotados para a identificao da condio quilombola e para a
delimitao do territrio, bem como o uso do instrumento da desapropriao.
As reaes posteriormente se dispersaram, ultrapassando as barreiras do sistema
Judicirio. O ano de 2007 marca a intensificao de movimentaes contrrias aos
direitos das comunidades quilombolas por meio da mdia. Naquele ano, os quilombolas
foram alvo de campanha discriminatria que divulgou dezenas de matrias em
telejornais, revistas e jornais de grande circulao, acusando o Governo Federal de
reconhecer e identificar falsos quilombos e extrapolar os direitos assegurados pela
Constituio Federal3.
Alm disso, em maio de 2007, o Deputado Federal Valdir Colatto (PMDB-SC)
apresentou o projeto de Decreto Legislativo n 44/2007 que visa sustar o Decreto n
4.887/2003 sob a justificativa que este pretenderia regulamentar direta e imediatamente
um preceito constitucional, o que seria inconstitucional. Tal projeto foi refutado por um
parecer do Ministrio Pblico Federal, com o principal argumento que o artigo 68 da
ADCT auto-aplicvel, ou seja, possui densidade normativa prpria, sendo que o

Ver: Dossi Imprensa Anti-quilombola, disponvel em <http://www.koinonia.org.br/OQ/>.

Decreto visaria apenas detalhar aspectos administrativos relacionados ao dispositivo

constitucional em questo4.
O mesmo Deputado tambm autor do Projeto de Lei n 3654, que tem por objetivo
regulamentar o artigo 68 da ADCT de modo a restringir os direitos das comunidades
quilombolas. O projeto pretende alterar a definio de remanescentes de quilombos,
restringir o direito titulao s zonas rurais e possibilitar a titulao individual dos
territrios.
Essa delicada conjuntura ensejou mudanas nada favorveis aos direitos dos
quilombolas na orientao da poltica do Governo Federal. Um grupo inter-ministerial
foi criado em julho de 2007 tendo como objetivo analisar a questo referente
demarcao de terras das comunidades remanescentes de quilombos5. Em um primeiro
momento, esse grupo props alteraes ao Decreto n. 4.887/2003, o que despertou
fortes reaes contrrias por parte dos quilombolas e sociedade civil. Sendo assim, o
grupo reorientou seus trabalhos para aperfeioar as normas referentes titulao das
terras quilombolas por meio da elaborao de um novo texto para a norma interna do
Incra6 (grifo nosso). Essa inflexo para a realizao de alteraes em norma do prprio
Incra teve como objetivo dissipar as reaes contrrias, de modo a manter o Decreto
4.887/2003 estrategicamente intacto.
As movimentaes governamentais passaram a sinalizar, assim, um recuo na defesa dos
direitos ora garantidos s comunidades quilombolas. Assim, em novembro de 2007, a
Fundao Cultural Palmares editou sem que realizasse qualquer discusso pblica
com os interessados nova regulamentao para o Cadastro Geral de Remanescentes

ROTHENBURG, Walter Claudius. Parecer contrrio ao Projeto de Decreto Legislativo n. 44, de

2007, de autoria do Deputado Federal Valdir Colatto. Piracicaba, 2007. Disponvel em
<http://www.cpisp.org.br/acoes/html/artigos.aspx >.
5
O Grupo de Trabalho, institudo por determinao do Presidente da Repblica, era composto por
representantes da Casa Civil; Procuradoria-Geral da Unio (PGU); Secretaria-Geral do Contencioso da
AGU; Procuradoria-Geral Federal (PGF); Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Incra; Secretaria de
Promoo de Polticas para a Igualdade Racial; Fundao Cultural Palmares; Ministrio do Meio
Ambiente; Ibama; Instituto Chico Mendes; Ministrio da Justia; Funai; Gabinete de Segurana
Institucional, Ministrio da Defesa, entre outros rgos. Informao retirada de Grupo de Trabalho
coordenado pela AGU consulta representantes das comunidades quilombolas de todo o pas, disponvel
em < http://www.agu.gov.br/noticias/inteiro_teor.asp?codconteudo=9320&codsecao=2 >.
6
Termos retirados do Ofcio-circular 05/2007/CGU/AGU, do Consultor-Geral Unio, Ronaldo Jorge
Arajo Viera Jnior, de 9/11/07.

das Comunidades dos Quilombos. Trata-se da Portaria FCP n 98 de 2007, que

dificultou o processo de incluso de uma nova comunidade no cadastro da entidade.
A elaborao e aprovao da Instruo Normativa Incra n. 49, em outubro de 2008,
veio, nesse sentido, apenas intensificar tal recuo que o Governo Federal j vinha
sinalizando. Sob a alegao de que a Instruo Normativa do Incra n 20 (norma ento
em vigor) daria margem s manifestaes contrrias ao processo de titulao, o governo
elaborou e promulgou a nova proposta de Instruo Normativa, cuja aprovao
significou um verdadeiro retrocesso regulamentao at ento vigente.
A primeira minuta da nova norma foi produzida pelo grupo de trabalho mencionado
acima, sem que contasse a devida participao dos quilombolas. Somente quando o
texto estava pronto foi que a Advocacia Geral da Unio (AGU) convidou os
quilombolas a discuti-lo em consulta pblica. O evento foi realizado entre os dias 15 e
17 de abril de 2008, em Luzinia (GO) e contou com a participao de cerca de 250
quilombolas e 12 assessorias. No se caracterizou, no entanto, como em espao de
dilogo efetivo em que o movimento e o governo pudessem, de fato, negociar os termos
na nova norma. Por um lado, foram mantidas a maioria das propostas de alterao da
instruo normativa sugeridas pelo governo e no consentidas pelos quilombolas. Por
outro, as mais importantes propostas dos quilombolas entre as quais estavam a no
obrigatoriedade da certido da Fundao Cultural Palmares para o incio do processo de
titulao e a adequao dos quesitos do relatrio destinado a identificar o territrio a ser
titulado no foram acatadas. Estes so alguns dos motivos pelo qual possvel afirmar
que a consulta realizada naquela ocasio no corresponde ao estabelecido na Conveno
169 da OIT7.
Nosso objetivo aqui, no entanto, no est na problematizao do processo de aprovao
e edio da IN n. 49/2008, mas sim na anlise do texto dessa nova norma. A seguir,
procuraremos discutir as principais mudanas trazidas pela IN n. 49/2008, apontando
em que disposies essa nova norma contraria os direitos dos quilombolas assegurados
pela legislao atualmente em vigor.
7

Para uma avaliao acerca da consulta pblica realizada em abril de 2008, ver: ANDRADE, Lcia M.
M. de. O Direito Consulta Livre, Prvia e Informada: os limites da consulta aos quilombolas.
So Paulo, 2008. Disponvel em <http://www.cpisp.org.br/acoes/html/artigos.aspx >.

Violao ao direito auto-identificao

Um dos principais retrocessos que a IN n. 49/2008 traz titulao dos territrios
quilombolas aparece j na abertura do processo, antes mesmo que o Incra inicie os
trabalhos de identificao do territrio. De acordo com a nova norma, o incio do
procedimento de titulao passa a estar condicionado apresentao de certido,
emitida pela Fundao Cultural Palmares (FCP), de Registro no Cadastro Geral de
Remanescentes de Comunidades de Quilombos (artigo 7, 3).
Pela regra anterior, o Incra poderia iniciar o processo de titulao com a apresentao,
pela comunidade, de uma simples declarao de auto-definio como remanescente
de quilombos. O procedimento de titulao no mantinha vinculao alguma com a
certido da Fundao Cultural Palmares, documento que tinha o carter de mero
registro. A nova Instruo Normativa, no entanto, estabelece que os estudos de
identificao do territrio s podero ser iniciados aps a comunidade apresentar a
certido, que passa a figurar como uma espcie de comprovao da condio
quilombola atestada pela Fundao Cultural Palmares.
De acordo com o texto da Portaria FCP n 98 de 2007, a emisso da certido de
autodefinio como remanescentes dos quilombos (necessria para fins de inscrio da
comunidade no Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos)
est condicionada a determinados procedimentos, entre os quais, a apresentao de
relato sinttico da trajetria comum do grupo (histria da comunidade) e a remessa,
caso a comunidade os possua, de dados, documentos ou informaes, tais como fotos,
reportagens, estudos realizados, entre outros, que atestem a histria comum do grupo ou
suas manifestaes culturais (artigo 3, III e IV). Tal regulamentao, ao contrrio do
que previa a Portaria anterior (Portaria n 6 de 2004), impe que a comunidade
justifique (ou at mesmo prove) sua ascendncia quilombola, sendo que a declarao,
em si, passa a no ser mais suficiente.
Ao incorporar no procedimento de titulao as exigncias necessrias para a emisso de
certido de autodefinio, vinculando o incio dos trabalhos de identificao dos

territrios quilombolas apresentao de tal certido, a IN n. 49/2008 violou tanto o

Decreto n 4.887/2003 quanto a Conveno 169 da OIT.
Em primeiro lugar, a violao ao Decreto 4.887/2003 se deu pela imposio de
exigncia contrria ao que est disposto em seu texto:
Art. 2 Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins
deste Decreto, os grupos tnico-raciais, segundo critrios de auto-atribuio, com
trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com
presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso
histrica sofrida.
1 Para os fins deste Decreto, a caracterizao dos remanescentes das
comunidades dos quilombos ser atestada mediante autodefinio da prpria
comunidade [grifo nosso].

De acordo com o texto do Decreto, o critrio para afirmao da identidade quilombola

, assim, a autodefinio da prpria comunidade. No h meno alguma
necessidade de obteno de certido da Fundao Cultural Palmares para que os estudos
de identificao do territrio, necessrios titulao, possam ser iniciados.
Essa disposio do Decreto n. 4.887 est em sintonia com a Conveno 169 da OIT
que estabelece o critrio da conscincia de sua identidade como definidor do
pertencimento tnico:

Artigo 1
(...)
2. A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como
critrio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposies
da presente Conveno.

De acordo com a conveno, a identidade tnica no deve ser atribuda por agente ou
instncia exterior ao grupo, mas sim por ele mesmo. Trata-se do direito autoidentificao, que faculta aos diferentes povos a prerrogativa de se auto-reconhecerem
como tal.

Tanto o Decreto 4.887/2003 quanto a instruo normativa anterior (Instruo Normativa

do Incra n. 20, de 19 de setembro de 2005), ao disporem que a condio quilombola
seria atestada mediante auto-declarao, reconheciam e respeitavam esse critrio. A IN
n. 49/2008, no entanto, contraria tal direito, apresentando-se, assim, como violadora da
Conveno 169 da OIT e do Decreto 4.887/2003.
E no apenas no condicionamento da Certido da Fundao Cultural Palmares para a
abertura do procedimento de titulao o direito auto-identificao foi violado. A nova
norma tambm afronta o direito estabelecido na Conveno 169 ao dispor acerca do
arquivamento ou requisio de novas diligncias ao processo de titulao caso os
estudos de identificao do territrio [Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao]
concluam que a rea definida pela comunidade no pertence ao grupo:
Art 11.
(...)
4. Na hiptese de o RTID concluir pela impossibilidade do reconhecimento da
rea estudada como terra ocupada por remanescentes de comunidades de quilombo,
o Comit de Deciso Regional do Incra, aps ouvidos os setores tcnicos e a
Procuradoria Regional, poder determinar diligncias complementares ou, anuindo
com a concluso do Relatrio, determinar o arquivamento do processo
administrativo.

O texto fala em impossibilidade do reconhecimento da rea estudada como terra

ocupada por remanescentes de comunidades de quilombo, sem que defina, no entanto,
o que poderia dar ensejo a tal concluso. Ora, o que mais daria ensejo a essa
impossibilidade se no a constatao de que a comunidade que reivindica a rea no
seria possuidora desse direito?
Se o artigo 68 da ADCT estabelece que toda comunidade remanescente de quilombo
tem direito titulao de seu territrio, a possibilidade de arquivamento do processo de
titulao fere, ainda que indiretamente, o prprio direito ao auto-reconhecimento
estabelecido na Conveno 169 e adotado pelo Decreto n. 4.887/2003.

Os entraves elaborao do Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao

A IN n. 49/2008 tambm trouxe uma srie de novas exigncias para a elaborao dos
estudos de identificao do territrio, o que provavelmente acarretar em uma demora
incalculvel na concluso do Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao (RTID).
Nesse ponto, vale um detalhamento da evoluo da legislao. A cada nova instruo
normativa, o Incra vem incorporando novos pontos e exigncias ao estudo de
identificao. Em especial, o relatrio antropolgico sofreu srias modificaes, com a
complexificao progressiva do contedo exigido, o que vem tornando sua elaborao
cada vez mais difcil de ser realizada.
Tal pea no estava, inclusive, prevista no Decreto n. 4.887/2003, sendo primeiramente
exigida no procedimento de titulao com a IN Incra n. 20/2005. O Decreto exige para
a identificao do territrio apenas dados gerais de delimitao, levantamento
ocupacional e cartorial, sem apontar para a necessidade de estudos to detalhados:
Art. 7 O INCRA, aps concluir os trabalhos de campo de identificao,
delimitao e levantamento ocupacional e cartorial, publicar edital por duas
vezes consecutivas no Dirio Oficial da Unio e no Dirio Oficial da unidade
federada onde se localiza a rea sob estudo, contendo as seguintes informaes:
I denominao do imvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos
quilombos;
II circunscrio judiciria ou administrativa em que est situado o imvel;
III limites, confrontaes e dimenso constantes do memorial descritivo das
terras a serem tituladas; e
IV ttulos, registros e matrculas eventualmente incidentes sobre as terras
consideradas suscetveis de reconhecimento e demarcao [grifo nossos].

A primeira Instruo Normativa de regulamentao do procedimento de titulao das

terras de quilombo (Instruo Normativa do Incra n. 16/2004), em vigor quatro meses
aps o Decreto n. 4.887/2003, exigia um relatrio de identificao do territrio conciso
de acordo com o previsto no decreto composto por um levantamento geral de
informaes cartogrficas, geogrficas, agronmicas, socioeconmicas, histricas e
afins junto a instituies pblicas e privadas; uma planta e memorial descritivo do

permetro do territrio; um cadastramento das famlias quilombolas e no quilombolas;

alm de um levantamento da cadeia dominial e de outros documentos inseridos no
permetro do territrio quilombola.
Com alegao de que a norma em questo definia poucos critrios para a identificao
do territrio e que daria margem a possveis aes judiciais de contestao do processo,
o Incra elaborou uma nova Instruo Normativa, publicada no ano seguinte (IN n.
20/2005).
A IN n. 20/2005 trazia como principal novidade para esses estudos a exigncia de um
relatrio antropolgico de caracterizao histrica, econmica e scio-cultural. Tal
exigncia trouxe uma nova demanda ao Incra, qual seja, a necessidade de que fossem
contratados antroplogos ou firmados convnios com universidades para que o relatrio
pudesse ser viabilizado. Apesar de ser um fator a mais de morosidade no
encaminhamento dos processos de titulao, as exigncias do relatrio tcnico de
identificao e delimitao da IN n. 20/2005 ainda eram minimamente viveis de
serem realizadas e concludas. Entre 19 de setembro de 2005 e 30 de setembro de 2008
(perodo em que a IN 20 esteve em vigor), foram publicados no Dirio Oficial da Unio
50 RTIDs.
Mas se, com a IN n. 20/2005, a concluso dos estudos de identificao j era difcil e
excessivamente lenta, tendo em vista a exigncia do relatrio antropolgico como uma
pea a mais no RTID, a IN n. 49/2008 trouxe uma piora significativa nesse aspecto,
estabelecendo uma srie de novos empecilhos elaborao e concluso dos relatrios.
A primeira delas (e a mais preocupante) diz respeito s novas exigncias relativas
elaborao do relatrio antropolgico. Os quesitos para elaborao de tal relatrio
trazem uma grande quantidade de novas informaes pouco relevantes para a
identificao do territrio. De acordo com a nova norma, o relatrio dever conter,
dentre outras coisas, uma introduo apontando o referencial terico e metodologia
utilizados e uma lista de itens obrigatrios, como um levantamento de dados sobre as
taxas de natalidade e mortalidade do grupo; uma identificao e caracterizao dos
sinais diacrticos da identidade tnica da comunidade; um mapeamento das redes de
reciprocidade intra e extra-territoriais, alm da descrio das formas de representao

poltica da comunidade; s para citar alguns poucos exemplos8. Tais informaes

podem ser de grande relevncia para uma pesquisa cientfica, de longo prazo, sobre o
grupo em questo, mas no devem estar atreladas ao processo de titulao do territrio.
As conseqncias dessa mudana sero maiores gastos de dinheiro pblico e uma
demora incalculvel na concluso dos processos. Ou, o que ainda mais provvel, a
paralisao no andamento dos poucos procedimentos que j tiveram seu RTID iniciado.
A prpria Associao Brasileira de Antropologia refutou publicamente tais mudanas,
em carta datada de 04 de junho de 2008. A respeito dos requisitos impostos pelo Incra
para a elaborao do relatrio antropolgico, o documento aponta o seguinte:
Ao estabelecer tal lista, a norma produzir uma relao to vasta quanto intil de
tpicos descritivos que, sendo incapaz de apreender o carter varivel e particular
implicado na definio de cada situao territorial, criar, porm, uma obrigao,
que transformar qualquer trabalho realizado em preza fcil de contestaes,
capazes de atac-lo com base em argumentos puramente formais e externos ao seu
mrito propriamente antropolgico, e independentemente de sua capacidade de
responder aos objetivos a que se prope, de delimitao e justificao dos
territrios quilombolas9.

O quadro ainda mais grave tendo em vista que a nova norma exige que os RTID sejam
elaborados exclusivamente por especialistas do prprio Incra, sendo os convnios com
universidades permitidos apenas em casos excepcionais10 (artigo 10, 2). Se
8

O artigo 10, inciso I, da IN-49 traz a relao completa de todos os elementos necessrios para esse novo
modelo de Relatrio antropolgico. So mais de 35 itens, distribudos nos seguintes temas: introduo,
dados gerais, histrico da ocupao, organizao social, ambiente e produo, e concluso.
9
Carta de Porto Seguro. Sobre as posturas estatais diante das consultas formais aos antroplogos.
Associao Brasileira de Antropologia - Grupo de Trabalho Quilombos. Porto Seguro, 04 de junho de
2008.
10
Vale mencionar o impedimento que a IN-49 traz contratao de especialista que mantenha ou tenha
mantido vnculo jurdico com a comunidade quilombola (artigo 10, 3). Nesse caso, deve-se levar em
conta que parte imprescindvel do trabalho antropolgico estabelecer relaes estreitas com o grupo que
objeto de seu estudo, o que pode acarretar, inclusive, em vnculo jurdico com o mesmo. Segundo a
Associao Brasileira de Antropologia: Uma norma estatal no pode levantar suspeio sobre o trabalho
antropolgico realizado por profissionais historicamente ligados aos grupos em questo, recusando, com
isso, justo o que define a particularidade da atividade antropolgica, qual seja, a capacidade de apreender
o ponto de vista nativo sobre o mundo. Com isso, desconhece que, diferentemente de outras percias
tcnicas, o relatrio antropolgico no trabalha sob o suposto de uma verdade absoluta e externa aos
atores, mas desempenha o papel de apreender e interpretar o ponto de vista nativo sobre sua histria,
sociedade e ambiente, de forma a traduzi-lo nas linguagens externas a ele. (...) A recusa de qualquer

considerarmos que, em setembro de 2008, o Incra contava com menos de 40

antroplogos em seu quadro geral de funcionrios nmero insuficiente para
corresponder demanda gerada pelos mais de 600 processos de titulao em curso
percebemos que a nova modalidade de estudos exigida com a IN n. 49/2008 ser,
assim, muito dificilmente realizada.
Alm disso, conforme mencionado anteriormente, aps a concluso desse imenso
trabalho de elaborao dos estudos de identificao do territrio, a IN n. 49/2008 ainda
possibilita que o processo seja arquivado ou reformulado caso o Conselho de Deciso
Regional do Incra conclua pela impossibilidade de reconhecimento da rea pleiteada
(artigo 11, 4), algo inexistente na norma anterior e no Decreto n. 4.887/2003.
H de se ressaltar, tambm, que uma duplicidade de medidas ser implicada com a
realizao dos procedimentos necessrios para a certificao da Palmares e dos
estudos de identificao do Incra. O governo argumenta que os procedimentos impostos
obteno da certido so necessrios para evitar a possibilidade de um grupo de
famlias no quilombola se auto-declarar como tal. No entanto, se o prprio Incra j
produz um estudo to detalhado da comunidade feito por uma equipe interdisciplinar,
porque a necessidade de a Fundao Cultural Palmares tambm exigir que as
comunidades apresentem documentos que justifiquem sua origem quilombola?
Alm disso, tambm poderamos questionar em que medida esse excesso de
procedimentos no contraria o princpio da economia. Trata-se de princpio fundamental
de qualquer ato pblico, que estabelece a necessidade de se evitar formalismos
excessivos e desperdcio de dinheiro pblico:
H que se ter sempre presente a idia de que o processo um instrumento para a
aplicao da lei, de modo que as exigncias a ele pertinentes devem ser
adequadas e proporcionais ao fim que se pretende atingir. Por isso mesmo,
devem ser evitados os formalismos excessivos, no essenciais legalidade do

destes objetivos deve ser assumida pelas agncias de Estado como fruto de deciso poltica explcita, e
no transferida para o exerccio antropolgico por meio de constrangimentos legais ou normativos.
(Carta de Porto Seguro. Sobre as posturas estatais diante das consultas formais aos antroplogos. Porto
Seguro, 04 de junho de 2008).

procedimento que s possam onerar inutilmente a Administrao Pblica,

emperrando a mquina administrativa [grifos da autora]. 11

Consulta a rgos pblicos e entidades

De acordo com a IN n. 49/2008, em quatro diferentes momentos um conjunto de
rgos pblicos federais e estaduais devem ser consultados ou notificados acerca do
procedimento administrativo de titulao de terras quilombolas: na abertura do processo
(art. 7, 4); durante a elaborao do RTID (artigo 10, 4), aps a concluso do RTID
(art. 12), e na anlise da situao fundiria das reas pleiteadas (art. 16).
No primeiro momento (abertura do processo), devem ser notificados o Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN); o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis e seu correspondente na Administrao
Estadual; a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU); a Fundao Nacional do ndio
(FUNAI); a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional (CDN); a Fundao
Cultural Palmares (FCP); o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICM-Bio) e seu correspondente na Administrao Estadual e o Servio Florestal
Brasileiro (SFB). Isso para que tais rgos possam contribuir se for o caso com
informaes necessrias aos estudos de identificao do territrio.
J durante a elaborao do RTID, caso seja verificada qualquer questo de competncia
dos rgos e entidades acima listados, eles devem ser novamente comunicados para o
acompanhamento do processo.
Aps a concluso do RTID (art. 12), uma nova notificao deve ser feita a cada um dos
10 rgos relacionados para que se manifestem sobre o contedo do relatrio, se for o
caso, em um prazo de at 30 dias.
Por ltimo, na anlise da situao fundiria das reas pleiteadas (art. 16), os mesmos
rgos podem ser acionados para gerenciar o processo de acordo com a sua
competncia. Alm disso, o 3 do artigo 16 estipula que, em caso de controvrsia entre
11

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 Edio. So Paulo: Atlas,

2007. P. 588.

os rgos sobre as medidas a serem adotadas, o processo dever ser encaminhado para a
Casa Civil (se a discordncia for de mrito) ou a Advocacia Geral da Unio (se a
divergncia for de ordem jurdica). Na instruo normativa anterior, esses dois ltimos
rgos no participavam de nenhuma etapa do procedimento de titulao.
As Instrues Normativas do Incra n. 16/2004 e n. 20/2005 tambm previam a
consulta a rgos e entidades pblicos. Contudo, tais normas no dispunham de tantas
consultas e notificaes repetidas, mas apenas uma nica, aps a concluso dos estudos
de identificao que tm dentre seus objetivos, justamente, traar a situao fundiria do
territrio a ser titulado, que pode estar sob jurisdio de determinado rgo.
Consideramos que manifestaes e participao de outros rgos da administrao
pblica so necessrias quando o processo envolve terras sob sua jurisdio. No
entanto, as excessivas notificaes - antes mesmo da identificao do territrio
quilombola - podem dificultar ainda mais o andamento dos processos ou suscitar
presses que constranjam os estudos para delimitao de tais reas.
Nesse ponto o procedimento previsto pela IN n. 49/2008 tambm fere o princpio da
economia processual. Afinal, embora a comunicao dos rgos seja imprescindvel
para garantir o interesse pblico da titulao da terra, excessivas e repetidas
comunicaes podem significar, de modo oposto, formalismos desnecessrios que mais
dificultam do que cooperam com o bom funcionamento da mquina pblica.

Contestaes
Aps a publicao dos estudos de identificao do territrio (RTID) e a notificao dos
ocupantes e proprietrios no quilombolas, os interessados podem apresentar sua
contestao ao relatrio que ser apreciada pelo Comit de Deciso Regional da
Superintendncia Regional do Incra (artigos 13 e 14).
Esse primeiro momento da etapa das contestaes pode consumir at 270 dias (nove
meses) considerando que a IN 49/2008 concede um prazo de 90 dias para apresentao
das contestaes e mais 180 para o Incra julg-las. Prazo realmente extenso,
principalmente ao se considerar que a instruo normativa determina que as

contestaes sejam recebidas em efeito suspensivo (artigo 13, pargrafo nico),

condio que no consta do Decreto n. 4.887/2003, nem da instruo anterior.
Em outras palavras, enquanto as contestaes no tiverem sido julgadas, o
procedimento de titulao deve ficar oficialmente suspenso. Como o prazo para
julgamento de at 180 dias, tal disposio significa que o processo de titulao pode
ficar paralisado por at seis meses somente nessa etapa.
Esse prazo no atende ao princpio da razoabilidade e da proporcionalidade da
economia processual. excessivamente longo, comparado aos 30 dias previstos na lei
de Processo Administrativo Federal12 prazo este, alis, que incidia na tanto na IN Incra
n. 20/2005, quanto na IN Incra 16/2004, j que estas silenciavam sobre esse ponto
especificamente. Este novo e extenso prazo estabelecido na nova norma no parece,
assim, contribuir de forma efetiva para o atendimento do interesse pblico em jogo: no
h proporcionalidade entre os meios previstos e o fim que se deseja alcanar.
O lastro de tempo ainda maior se considerarmos que a IN n 49/2008 concede ao
contestante a possibilidade de recorrer ao julgamento desfavorvel ao seu interesse
junto ao Conselho Diretor do Incra em Braslia (artigo 15). Embora, nesse caso, tal
contestao no interrompa necessariamente o andamento do processo, os trinta dias
abertos como prazo para a apresentao desta contestao contam tambm como um
tempo no qual o procedimento de titulao pode permanecer inerte.
Pode-se aferir da que a possibilidade de a fase de contestaes se prolongar por mais de
270 dias no atende ao princpio da economia processual, referido acima.
Alm disso, deve-se ressaltar que, durante o todo o processo, a Administrao Pblica
pode adequar a legalidade de seus atos. O artigo 5, inciso XXXV, da Constituio
Federal de 1988, garante que no ser excluda da apreciao pelo Poder Judicirio
qualquer leso ou ameaa a direito. No haveria, assim, necessidade de previso de
tantas etapas de recursos internos ao procedimento administrativo. Esta etapa no a
12

O art. 49 da Lei 9.784/1999 estabelece o seguinte: concluda a instruo de processo

administrativo, a Administrao tem o prazo de at trinta dias para decidir, salvo prorrogao
por igual perodo expressamente motivada.

nica oportunidade de adequao legal do procedimento, dado que ele poder ser, a
qualquer momento, questionado perante o Judicirio.

Consideraes finais
Como procuramos demonstrar ao longo deste artigo, em diversos pontos a IN n.
49/2008 viola e se afasta das disposies contidas no arcabouo normativo que
regulamenta os direitos das comunidades quilombolas.
Em primeiro lugar, h um flagrante desrespeito Conveno 169 da OIT. A
determinao da IN n. 49/2008 segundo a qual o incio do procedimento de titulao
passa a estar condicionado apresentao da certido de auto-identificao da
Fundao Cultural Palmares infringe diretamente o direito auto-identificao
estabelecido pela Conveno.
Alm disso, foram tambm afrontados pela nova norma princpios gerais da
administrao pblica. A economia processual, em especial, foi desrespeitada nas
diversas exigncias desnecessrias e at repetitivas impostas no novo texto (na
elaborao do RTID e tambm nas consultas a rgos pblicos), bem como o prazo de
180 dias concedido para a contestao.
Por fim, a legislao ordinria foi afrontada pela redao da IN n. 49/2008. O Decreto
n. 4887/2003 foi violado tanto pela a imposio da apresentao da certido da
Fundao Cultura Palmares como condio para iniciao do procedimento de titulao
quanto pelo excesso de etapas e exigncias agora demandadas para a elaborao do
RTID.
Assim, apesar da alegao, por parte do governo federal, de que a nova norma garantiu
a sustentabilidade do Decreto n. 4.887/2003, o fato que ela imps uma srie de
restries e entraves ao andamento dos processos de titulao que, na prtica, significam
retrocessos e dificultam ainda mais a (j lenta) efetivao do direito das comunidades
quilombolas titulao de suas terras.
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Ana Carolina da Matta Chasin advogada e mestre em sociologia pela Universidade de

So Paulo. Daniela Carolina Perutti mestre em antropologia social pela Universidade
de So Paulo. So pesquisadoras da Comisso Pr-ndio de So Paulo no Programa
Comunidades Quilombolas e Direitos Territoriais.