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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio

Pblico: Reflexes sobre a Natureza Instrumental


da Independncia Funcional1

Dicken William Lemes Silva


Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios,
titular da 5 Promotoria de Justia de Fazenda Pblica. Assessor Cvel da Pro-
curadoria-Geral de Justia do Distrito Federal e Territrios. Mster em Direito
Constitucional pela Universidade de Sevilha, Espanha. Especialista em Direito
Pblico pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico. Especialista em Direitos
Humanos pela Fundao Universidade de Braslia/Faculdade de Direito em
conjunto com a Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios e em cooperao com a University of Essex/Departament
of Law/Human Rights Centre. Especialista em Direito Penal pela Universidade
Federal de Gois. Especialista em Direito Constitucional pela Academia de Po-
lcia da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de Gois.

Resumo: Este trabalho apresenta reflexes sobre a eficincia


da atuao do Ministrio Pblico brasileiro, luz da adequada
compreenso do princpio da independncia funcional, para re-
alizao de suas incumbncias fixadas na CF/1988. Nesta pers-
pectiva, so apresentadas noes dos chamados litgios estra-
tgicos de interesse pblico, compreendidos como uma prtica
diferenciada de litgio, com a eleio de casos paradigmticos,
que so apresentados ao judicirio com o objetivo de alcanar
mudanas sociais, atravs da transformao da jurisprudncia e
da criao de precedentes, objetivando alcanar mudanas legis-
lativas e de polticas pblicas. O Ministrio Pblico brasileiro
apresenta-se como uma instituio qualificada e legitimada para
tais litgios, em vista do seu papel de agente de transformao
social fixado a partir da vigente Carta Magna. Assim, so apre-
sentadas reflexes, luz de teorias contemporneas do Direito
Constitucional, sobre a eficincia que se exige da atuao do
Ministrio Pblico brasileiro, inclusive com o manejo dos con-
ceitos e tcnicas do litgio estratgico, a partir de uma melhor

1 Artigo escrito como requisito final para concluso do Curso Litgio Estratgico de
Interesse Pblico (2 semestre de 2012, Braslia, DF) - Fundao Getlio Vargas
(FGV): Escola de Direito de So Paulo.

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compreenso do princpio da independncia funcional.

Palavras-Chave: Ministrio Pblico. Litgio estratgico de in-


teresse pblico. Princpios constitucionais. Independncia fun-
cional.

Sumrio: Introduo. 1 Noes de Litgio Estratgico de Inte-


resse Pblico. 2 O Ministrio Pblico Brasileiro como Agente
de Transformao Social. 3 O Ministrio Pblico na CF/1988 e
os Respectivos Princpios Reitores. 4 O Princpio Constitucional
da Independncia Funcional do Ministrio Pblico: Contornos e
Limites. 5 Concluses. Referncias.

Introduo
O tema que desafia a presente reflexo expressa uma
preocupao pertinente eficincia da atuao do Ministrio
Pblico brasileiro, luz da adequada compreenso do princpio
da independncia funcional, para realizao de suas incumbncias
fixadas na Constituio Federal de 1988 (CF/1988), desde
quando a instituio passou a ocupar uma posio jurdico-
poltica fundamental para construo (PAES, 2003), manuteno
e preservao do modelo de Estado Social e Democrtico de
Direito.
Com efeito, no contexto do que Peter Hberle (2004)
chamou, ao analisar a atual fase de desenvolvimento da Jurisdio
Constitucional, de logro cultural do Estado Constitucional2

2 Expresso utilizada por Peter Hberle (2004, p. 156), ao realizar uma anlise da
Jurisdio Constitucional na fase atual do desenvolvimento do Estado Constitucio-
nal, dividindo-a em trs partes. Uma primeira, histrica, desde a fase anterior II
Guerra Mundial, partindo do surgimento da ideia da noo de Jurisdio Constitu-
cional autnoma (Marbury vs. Madison Estados Unidos e Constituio de Wei-
mar 1919), passando pelo perodo do aps Guerra (Constituies Italiana - 1947

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observa-se, ao lado da tradicional funo de proteo do interesse


pblico, com a manuteno da paz social e da legalidade, a
consolidao de um processo evolutivo no curso do qual foram
confiadas ao Ministrio Pblico novas e indispensveis funes de
transformao social, para defesa, em ltima anlise, do princpio
da dignidade da pessoa humana.
Nesta perspectiva, observa-se um liame inquebrantvel
entre o papel fixado constitucionalmente ao Ministrio Pblico
brasileiro e a imprescindibilidade de uma atuao eficiente para
tornar efetivos os valores do Estado Social e Democrtico de
Direito.
No contexto, o Ministrio Pblico tem se utilizado dos
conceitos e tcnicas derivados dos chamados litgios estratgicos
de interesse pblico, com o manejo de uma prtica diferenciada
de litgio atravs da qual, como salienta Evorah Cardoso (2011,
p. 363-378), so eleitos casos paradigmticos, os quais so
apresentados ao judicirio com o objetivo de alcanar mudanas
sociais, atravs da transformao da jurisprudncia e criao de
precedentes, em ordem a influir em mudanas legislativas e de
polticas pblicas.
Sem embargo, essa atuao do Ministrio Pblico no tem se
apresentado, na prtica, de forma sistemtica e organizada, sendo,
antes, fruto da iniciativa isolada de certos membros da instituio
que, protegidos pelo manto da independncia funcional, operam

e Alem 1948), e chegando ao perodo de expanso da Jurisdio Constitucional,


posterior a 1989.

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em busca de atingir objetivos que consideram adequados


consecuo das atribuies fixadas constitucionalmente para a
instituio.
Por um lado, muitas so as iniciativas de sucesso e que
encontram respaldo na opinio majoritria dos membros do
Ministrio Pblico brasileiro e no prprio seio da sociedade
civil, pelos bons resultados alcanados na proteo de direitos
humanos e fundamentais. Por outro lado, entretanto, nem sempre
esses resultados so alcanados, observando-se precipitaes e
equvocos na percepo isolada do interesse pblico, ou mesmo no
manejo de tcnicas inadequadas, o que termina por comprometer,
alm da imagem da prpria instituio do Ministrio Pblico
como um todo, o prprio direito ou interesse objeto dessa atuao.
Desta forma, o que aqui se prope apresentar reflexes,
luz de teorias contemporneas do Direito Constitucional, sobre a
eficincia que se exige da atuao do Ministrio Pblico brasileiro,
inclusive com o manejo dos conceitos e tcnicas do litgio
estratgico, a partir de uma melhor compreenso do princpio da
independncia funcional (CF/1988 - art. 127, 1 )3.

1 Noes de Litgio Estratgico de Interesse Pblico


Destaca Evorah Cardoso (2011, p. 367), a partir da afirmao
da inexistncia de um conceito consolidado de litgio estratgico e

3 Art. 127 - O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo


jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime de-
mocrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. 1 - So princpios
institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independn-
cia funcional. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

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da eleio de design-lo como um discurso-prtica, que em razo


de sua finalidade ltima, de alcanar transformaes ou impactos
sociais, tal litgio diferenciado no teria como endereados
exclusivamente os rgos judiciais, seus palcos por excelncia,
mas tambm os tomadores de deciso (decision makers), os
formuladores de polticas pblicas (policy makers) e a sociedade
em geral.
Desta forma, aps realar o alcance mais amplo do litgio
estratgico, que no se limitaria ao trmite processual no judicirio,
e apontar que a respectiva utilizao deriva de um manejo
combinado de tcnicas legais, polticas e sociais que percorrem
todo o caminho que vai desde antes da prpria propositura da
ao judicial at a efetiva implantao de uma eventual deciso
judicial favorvel, a referida autora destaca:

Mesmo quando no h deciso judicial favorvel, ou quando


o caso paradigmtico no tem chances de ser implementado,
outros objetivos podem manter o propsito de lev-lo adiante,
como o de esclarecer a interpretao do direito para casos
futuros, treinar juzes e advogados linguagem de proteo dos
direitos humanos, documentar violaes de direitos humanos,
promover a accountability governamental, alterar a opinio
pblica e proteger grupos minoritrios (ERRC, Interights,
MPG, 2004, p. 37). (CARDOSO, 2011, p. 367).

Fcil constatar, como se ver melhor nos prximos tpicos,


que o papel do Ministrio Pblico brasileiro, fixado a partir
da CF/1988, permite inseri-lo dentre os atores habilitados e
vocacionados prtica do litgio estratgico de interesse pblico,

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voltado provocar transformaes sociais, enquadrando-se,


ento, no conceito de human rights lawyering organization4.
que no contexto da realidade contempornea, marcada
pela complexidade do Estado e a superao do esquema clssico
de tripartio de poderes (GARCA-PELAYO, 1995, p. 57-60), o
Ministrio Pblico passou no somente expressar um importante
mecanismo para controle do exerccio do poder e para encaminh-
lo consecuo dos valores superiores do ordenamento
(BOURSAULT, 1993, p. 20-21), mas tambm a integrar-se a um
conjunto institucional articulado em torno do Estado assistencial,
e cuja misso estaria em tornar efetivos os princpios e direitos
fundamentais em direo aos quais devem se orientar tanto
produo quanto aplicao do ordenamento jurdico (PRADA,
1999, p. 164-165).

2 O Ministrio Pblico Brasileiro como Agente de Transfor-


mao Social
Mesmo antes da entrada em vigor da Constituio Federal
de 1988, o papel do Ministrio Pblico brasileiro j vinha sendo
reforado, com a tendncia mundial no sentido de se buscar um
acesso efetivo dos cidados Justia, movimento iniciado na

4 A expresso designa mltiplas formas de organizao de entidades voltadas


advocacia em matria atinente aos direitos humanos, cuja identificao se pode ex-
trair de um amplo panorama contido na publicao da ONG internacional IHRLG
(2001), resultado de um amplo processo de consulta com entidades de vrios
pases (IHRLG, 2001, p. 1). (CARDOSO, 2011, p. 366-367).

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segunda metade do sculo XX5, e que se refletiu nas iniciativas de


reforma processual do direito brasileiro.
Com efeito, concretizaram-se previses legislativas de
interveno do Ministrio Pblico em instrumentos processuais
para proteo de valores e bens de relevncia social6, dentre
os quais se destaca a atuao do Ministrio Pblico nas aes
integrantes do chamado sistema de proteo de interesses
metaindividuais7, com a instrumentalizao das chamadas aes

5 O recente despertar de interesse em torno do acesso efetivo Justia levou a trs


posies bsicas, pelo menos nos pases do mundo Ocidental. Tendo incio em
1965, estes posicionamentos emergiram mais ou menos em sequncia cronolgica.
Podemos afirmar que a primeira soluo para o acesso a primeira onda desse
movimento novo foi a assistncia judiciria; a segunda dizia respeito s refor-
mas tendentes a proporcionar representao jurdica para os interesses difusos,
especialmente nas reas de proteo ambiental e do consumidor; e o terceiro e
mais recente o que nos propomos a chamar simplesmente enfoque de acesso
justia porque inclui os posicionamentos anteriores, mas vai muito alm deles,
representando, dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso de modo
mais articulado e compreensivo. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 31, grifo
nosso).
6 Paulatinamente, o Legislativo conferiu novas funes ao MP. Alm das codifi-
caes mencionadas (Cdigo civil, processo civil, penal e processual penal), as
seguintes leis previam a interveno do MP: Lei do Mandado de Segurana (Lei
1.533/51, art. 10), Lei de Falncia (Dec.-lei 661/45, art. 210), Lei da Ao Popular
(Lei 4.717/65), Lei de Alimentos (Lei 5.478/68, art. 9.), Lei de Registros Pblicos
(Lei 6.015/73), Leis de Acidentes de Trabalho (Lei 5.638/70, Lei 6.367/76 e Lei
8.213/91), dentre outros diplomas legais. (MACHADO, 2007, p. 122).
7 Em verdade, cabe salientar que hoje podemos contar com um regime integrado
de mtua complementariedade entre as diversas aes exercitveis na jurisdio
coletiva: a ao civil pblica recepcionou a ao popular, ao invoc-la expressa-
mente no caput do art. 1. da Lei 7.347/85; a parte processual do CDC (Ttulo III
da Lei 8.078/90) de se aplicar, no que for cabvel, ao civil pblica (art. 21 da
Lei 7.347/85); outras aes podem ser exercitadas no trato de matria integrante do
universo coletivo (arts. 83 e 90 do CDC); finalmente, fechando o circuito, o CPC
aparece como fonte subsidiria (CDC, art. 90; Lei 7.347/85, art. 19; LAP, art. 22).
(MANCUSO, 2003, p. 41).

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coletivas, cuja pioneira no Brasil foi a Lei da Ao Civil Pblica


(Lei n 7.347, de 24/07/1985), entrando em vigor antes mesmo da
Constituio de 1988.
Vale dizer, inicia-se um processo histrico de consolidao
do Ministrio Pblico brasileiro, como agente privilegiado e
vocacionado ao manejo dos chamados litgios estratgicos de
interesse pblico, que sofre uma efetiva hipertrofia com a entrada
em vigor da Constituio Federal de 1988.
Com efeito, a CF/1988, promulgada em 05/10/1988,
apontada como um marco jurdico da transio democrtica e
como instrumento de institucionalizao dos direitos humanos
no Brasil, que, aps um longo perodo de vigncia de um
regime ditatorial (1964-1984), demarca a ruptura com o regime
autoritrio militar instalado em 1964, refletindo o consenso
democrtico ps-ditadura (PIOVESAN, 2009, p. 28).
A doutrina constitucional brasileira8 reala a adequao
da Carta Poltica de 1988 aos parmetros do constitucionalismo

8 E.g.: A Constituio Federal de 1988, que converteu todos os direitos da Decla-


rao da ONU em direitos legais no Brasil e instituiu uma srie de mecanismos
processuais que buscam dar a eles eficcia, certamente a principal referncia da
incorporao desta linguagem de direitos. [...] Pela primeira vez na histria brasi-
leira uma Constituio definiu os objetivos fundamentais do Estado e, ao faz-lo
orientou a compreenso e interpretao do ordenamento constitucional pelo crit-
rio do sistema de direitos fundamentais. Em outras palavras, a dignidade humana,
traduzida no sistema de direitos constitucionais, vista como valor essencial que
d unidade de sentido Constituio Federal. [...]. Desta forma, enquanto valores
constitucionais, o sistema de direitos fundamentais, ao mesmo tempo que se cons-
titui em ncleo bsico de todo o ordenamento constitucional, tambm funciona
como seu critrio de interpretao. (CITTADINO, 2000, p. 12-19). O valor da
dignidade humana impe-se como ncleo bsico e informador do ordenamento ju-
rdico brasileiro, como critrio e parmetro de valorao a orientar a interpretao
e compreenso do sistema constitucional instaurado em 1988. A dignidade humana

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contemporneo, pois o respectivo texto contempla a fora


expansiva da dignidade humana e dos direitos fundamentais,
concebidos como parmetros axiolgicos orientadores da
compreenso do fenmeno constitucional.
Nesse contexto, deve-se ressaltar o papel reservado ao
Ministrio Pblico na Constituio de 1988, dentro do processo
de democratizao das relaes polticas, jurdicas, econmicas e
estatais (MACHADO, 2000, p. 142), que recebeu um desenho
de instituio voltada defesa dos interesses mais elevados da
convivncia social e poltica, no apenas perante o Judicirio,
mas tambm na ordem administrativa (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p. 1.039).
O Ministrio Pblico brasileiro, a partir da Carta Poltica
de 1988, passou a situar-se no epicentro dessa transformao
do tradicional papel do Estado e do Direito (STRECK, 2010, p.
184), na medida em que, recebendo uma condio praticamente
anloga de um dos Poderes do Estado, foi dotado de funes
e meios para converter-se em agente qualificado na busca da
efetividade da pauta de valores constitucionalizados, tendentes

e os direitos fundamentais vm a constituir os princpios constitucionais que incor-


poram as exigncias de justia e dos valores ticos, conferindo suporte axiolgico
a todo o sistema jurdico brasileiro. Os direitos e garantias fundamentais passam
a ser dotados de uma especial fora expansiva, projetando-se por todo universo
constitucional e servindo como critrio interpretativo de todas as normas do or-
denamento jurdico nacional. (PIOVESAN, 1997, p. 315). Deve-se, no entanto,
reconhecer que a Constituio [...] constitui um texto razoavelmente avanado.
um texto moderno, com inovaes de relevante importncia para o constituciona-
lismo brasileiro e at mundial. Bem examinada, a Constituio federal, de 1988,
constitui, hoje, um documento de grande importncia para o constitucionalismo
geral. (SILVA, 2002, p. 89).

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concretizao dos princpios fundamentais, embasados, dentre


outros valores, na cidadania e na dignidade da pessoa humana9
e tendo como objetivo central a reduo das desigualdades
materiais10.
Na mesma ordem de ideias, e avaliando o papel da instituio
sob a perspectiva do neoconstitucionalismo, Gregrio Assagra de
Almeida (2010) destaca que, a partir das novas atribuies que
recebeu com a CF/1988, o Ministrio Pblico converteu-se em
instituio de fundamental importncia para a transformao da
realidade social e efetivao do Estado Democrtico de Direito
(ALMEIDA, 2010, p. 26).

3 O Ministrio Pblico na CF/1988 e os Respectivos Princ-


pios Reitores
A Constituio Federal brasileira de 1988 contempla a
regulao do Ministrio Pblico em um captulo intitulado Das
Funes Essenciais Justia, que por sua vez integra o ttulo
IV (Da Organizao dos Poderes). Vale dizer, aps disciplinar
o regime constitucional do Poder Legislativo (artigos 49-75), do
Poder Executivo (artigos 76-91) e do Poder Judicirio (artigos

9 CF/1988 Dos Princpios Fundamentais - Art. 1 A Repblica Federativa do


Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...] II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; [...].
10 CF/1988 Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desen-
volvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos
de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

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92-126), a regulao do Ministrio Pblico (artigos 127-130-


A) foi efetivada em tpico parte, juntamente com a Advocacia
Pblica (artigos 131-132), a Advocacia e a Defensoria Pblica
(artigos 133-135).
Em seu art. 127, a CF/1988 apresentou a seguinte
conceituao:

O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial


funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. (BRASIL, 1988).

No pargrafo 1 do art. 127 da CF/1988 foram fixados


como princpios institucionais: a unidade, a indivisibilidade e a
independncia funcional, que se consubstanciam nos princpios
reitores da atuao do Ministrio Pblico. No pargrafo 2 foi
conferida, instituio, a autonomia funcional e administrativa11,
alm de se contemplar o regime de cargos, inclusive ingresso
por concurso pblico. Mais outros quatro pargrafos ( 3 a 6)
complementam o dispositivo, tratando de questes oramentrias
e das respectivas condies para garantia da autonomia financeira
da instituio.
Essa clusula constitucional corporifica a premissa
fundamental que serve de parmetro para a definio da instituio
do Ministrio Pblico brasileiro, vinculando as concluses sobre a

11 Em razo de tal autonomia pode o Ministrio Pblico, por seu chefe e observas
regras oramentrias (art. 169 da CF/1988), apresentar proposta ao Legislativo
da criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, a serem providos por
concurso pblico, alm da poltica remuneratria e dos planos de carreira.

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sua natureza jurdica, seu posicionamento no mbito da estrutura


estatal, sua identidade institucional, sua estrutura orgnica suas
funes, garantias e vedaes e seus princpios reitores.
O primeiro dos princpios reitores referidos na CF/1988,
o princpio da unidade, que expressa uma ideia de coeso do
Ministrio Pblico brasileiro, quer significar que a instituio,
nessa sua unicidade, encontra-se integrada por seus membros em
um s rgo, sob a chefia do Procurador-Geral.
Assim, apesar de existirem diferentes Ministrios Pblicos
(uns vinculados Unio e os outros a cada um dos Estados
Federados), no se podendo conceber uma unidade orgnica de
toda instituio, certo que, respeitada a autonomia de cada um12,
seria possvel falar em pontos de contato, extrados do princpio
da unidade. Tais pontos permitem que, em dadas circunstncias,
a atuao de um possa ser aproveitada ou exercida pelo outro,
conforme j entendeu o Supremo Tribunal Federal13. Essa lgica

12 Essa posio foi reforada em recente deciso do STJ (AREsp 144892), atravs
da qual a Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia (STJ) reconheceu que
os Ministrios Pblicos dos Estados so parte legtima para atuar autonomamente
perante a Corte. Seguindo voto do relator, ministro Mauro Campbell Marques, a
Seo reconheceu que o entendimento at ento vigente, que dava exclusividade
de atuao ao Ministrio Pblico Federal, cerceava a autonomia dos MPs estaduais
e violava o princpio federativo. Disponvel em: <http://www.stj.gov.br/portal,>.
Acesso em: 30 nov. 2012.
13 [...] 2. O Ministrio Pblico nacional uno [art. 128, I e II, da Constituio do
Brasil], compondo-se do Ministrio Pblico da Unio e dos Ministrios Pblicos
dos Estados. 3. No exerccio das atribuies previstas nos artigos 109, 3 da
Constituio e 78 e 79 da LC n. 75/93, o Ministrio Pblico estadual cumpre papel
do Ministrio Pblico Federal. [...] A propsito, a observao de Jos Afonso da
Silva: a instituio do Ministrio Pblico abrange todos os Ministrios Pblicos
ali indicados. Realmente, a pretenso da unidade nesse sentido j constava na
Exposio de Motivos da comisso elaboradora dos estudos e do anteprojeto de

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expressa a concepo do Ministrio Pblico como instituio


nacional.
O princpio da indivisibilidade, que identificado como
um corolrio do princpio da unidade, buscando a respectiva
concretizao, permite a substituio recproca entre os membros
da instituio em sua atuao processual dentro da mesma funo,
no de uma maneira arbitrria, seno nos casos legalmente
previstos (promoo, remoo, aposentadoria, morte, etc.) sem
que isso constitua qualquer alterao processual (PAES, 2003,
p. 184).
Manifestando-se no plano da atuao tpica da atividade
finalstica dos membros do Ministrio Pblico, o princpio da
independncia funcional expressa a repulsa hierarquia. Isso,
porque afasta a possibilidade de subordinao de cada membro
do Ministrio Pblico, quando no exerccio de suas atividades
finalsticas, em relao a outros membros ou rgos da mesma
carreira, inclusive do prprio Chefe da Instituio.
Tem por finalidade, tal princpio, garantir que se possa
atuar livremente, realizando as opes adequadas diante de cada
situao concreta com a qual se defronte o membro do MP, ao
exercer suas atribuies tpicas, em ateno somente lei e s
respectivas interpretaes que julgue mais apropriadas para
conduo de suas opes.

que resultou a LC 40/1981, segundo a qual o Ministrio Pblico , em seus deli-


neamentos bsicos, uma s instituio, quer atue no plano federal, junto justia
comum ou especial, quer no plano dos Estados, Distrito Federal e Territrios
(SILVA, 2007, p. 595). (MS 26690, Min. EROS GRAU, grifo nosso).

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Por fim, e concluindo este tpico, cabe destacar que a


propalada independncia, conferida ao Ministrio Pblico
brasileiro, expressa a conjugao, a partir da conceituao
constitucional e finalidades conferidos instituio, do conjunto
de princpios reitores, garantias e vedaes que terminam por
configurar um rgo, como j salientou (RTJ 147/129-30) o ento
Ministro do STF Seplveda Pertence:

Cercado do contraforte de independncia e autonomia que o


credenciam ao efetivo desempenho de uma magistratura ativa
de defesa impessoal da ordem jurdica democrtica, dos direitos
coletivos e dos direitos da cidadania. (MORAES, 2011, p. 627).

4 O Princpio Constitucional da Independncia Funcional do


Ministrio Pblico: Contornos e Limites
relevante e significativo o fato de que o tema da
independncia ou autonomia do Ministrio Pblico encontra-se
positivado no Brasil, como visto acima, sob a forma de princpios
constitucionais.
Nesta perspectiva, a compreenso dos princpios
constitucionais pertinentes independncia e autonomia do
Ministrio Pblico no prescinde da respectiva contextualizao
luz de alguns instrumentos forjados no contexto da jurisdio
constitucional contempornea, identificada por vrios estudiosos
como neoconstitucionalismo, como salienta Miguel Carbonell
(2010)14.

14 Este autor destaca que a novidade que marca e caracteriza este fenmeno o fato
de que, neste incio do sculo XXI, opera-se a sua efetiva concretizao no Estado

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Alm disso, a ideia do neoconstitucionalismo, como


contemplada no cenrio dos debates e estudos atuais, liga-se a outras
duas: do ps-positivismo15, que expressaria a designao dada s
novas tendncias crticas ao positivismo jurdico formalista; e da
nova hermenutica constitucional, cuja existncia, ligada noo
de princpios constitucionais, assenta-se em um conjunto de
relaes com a teoria dos direitos fundamentais, e cuja edificao
estaria embasada no princpio da dignidade humana.
Observa-se, no ponto, a pertinncia dos temas do
neoconstitucionalismo, ps-positivismo e nova hermenutica
constitucional, para melhor compreenso do princpio da
independncia funcional do Ministrio Pblico brasileiro,
incorporado na CF/1988. Para tal finalidade, devem ser

Constitucional, valorizando-se a combinao de trs elementos pr-existentes


(textos constitucionales, practicas jurisprudenciales y desarrollos tericos), cuja
dinmica terica e prtica explica o contedo e significado do termo. (CARBO-
NELL, 2010, p. 153-158).
15 Uno de los signos caractersticos de la filosofa y la teora del derecho de la hora
presente consiste en la aparicin de una serie de doctrinas que poseen en comn
el propsito de enmendar las principales crticas avanzadas frente al positivismo
jurdico formalista. Estas tendencias que, convencionalmente, se suelen designar
como postpositivistas, han contado tambin con significativos representantes en
la cultura jurdica espaola actual. Uno de los focos de recepcin e irradiacin
de las actuales tendencias del postpositivismo jurdico es, sin resquicio a duda, el
ncleo de iusfilsofos formados en torno al magisterio de Gregorio Peces-Barba en
la Universidad Carlos III de Madrid [], Peces-Barba ha considerado necesario
superar el formalismo kelseniano mediante los estmulos intelectuales de Bobbio,
Hart y Ross. Esa directriz cientfica se ha prolongado en sus ms allegados discpu-
los en los que la apertura y, en cierto modo, la correccin del iuspositivismo for-
malista, se ha operado a partir del reconocimiento de la dimensin de facticidad
del derecho, encarnada en la funcin del poder poltico en las sociedades democr-
ticas. Al propio tiempo, la necesidad de fundar el sistema jurdico en valores y, en
particular, en los derechos fundamentales [] (PREZ LUO, 2007, p. 197).

R. Minist. Pbl. Dist. Fed. Territ., Braslia, n. 7, p. 73-108, 2013


88 Dicken William Lemes Silva

realados trs aspectos relacionados ao tema: a normatividade


dos princpios16, a interpretao concretizadora17 e a tcnica da
ponderao18.
Pois bem, como salientado no tpico anterior, o princpio
da independncia funcional expressa a repulsa hierarquia no
exerccio de atividades finalsticas dos membros da instituio,
buscando garantir uma atuao livre de presses indevidas, ao
exercer suas atribuies tpicas (e.g.: propor uma ao penal,

16 Nos ltimos anos, todavia, ganhou curso generalizado uma distino qualita-
tiva ou estrutural entre regra e princpio, que veio a se tornar um dos pilares da
moderna Dogmtica Constitucional, indispensvel para a superao do Positivismo
legalista, onde as normas se cingiam as regras jurdicas. A Constituio passa a
ser encarada como um sistema aberto de princpios e regras, permevel a valores
jurdicos suprapositivos, no qual as ideias de justia e de realizao dos direitos
fundamentais desempenham um papel central. A mudana de paradigma nessa
matria deve especial tributo s concepes de Ronald Dworkin e aos desenvolvi-
mentos a ela dados por Robert Alexy. A conjugao das ideias desses dois autores
dominou a teoria jurdica e passou a constituir o conhecimento convencional na
matria. (BARROSO; BARCELLOS, 2003, p. 108-109).
17 Se trata principalmente de los procedimientos interpretativos (en sentido lato) que
se aplican a las disposiciones constitucionales que expresan no reglas, sino-
principios []. En efecto, la gran parte de las disposiciones constitucionales
sustantivas, utilizadas por los jueces constitucionales en las decisiones sobre la
legitimidad constitucional de las leyes, no expresan reglas precisas, sino principios
generales, los cuales exigen: por un lado, un trabajo de concretizacin, para ser
aplicados a controversias concretas []; por otro lado, una estrategia de ponde-
racin o balanceamiento, siempre que entran en conflicto uno con el otro [].
(GUASTINI, 2010, p. 73).
18 [] en el derecho constitucional alemn la ponderacin es una parte de aqul,
que postula un principio general. Ese principio general es el principio de propor-
cionalidad, que consta de tres subprincipios: los principios de idoneidad, necesidad
y proporcionalidad en sentido estricto. Los tres principios expresan la idea de la
optimizacin. Los derechos fundamentales, como principios, son mandatos de
optimizacin. Como mandatos de optimizacin los principios son normas que
ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible en atencin a las pers-
pectivas fcticas y jurdicas. (ALEXY, 2010, p. 111).

R. Minist. Pbl. Dist. Fed. Territ., Braslia, n. 7, p. 73-108, 2013


Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 89

lanar uma manifestao como custos legis em um processo na


rea cvel, recorrer de uma sentena etc.), em ateno somente
lei e s interpretaes que julgue mais apropriadas para conduo
de suas opes.
Observe-se que, reforando o contedo de tal princpio, a
CF/1988, em seu art. 85, II, definiu como crime de responsabilidade
do Presidente da Repblica atentar contra o livre exerccio do
Ministrio Pblico.
Entretanto, deve-se destacar que cabe ao Procurador-Geral
do Ministrio Pblico o exerccio de chefia das atividades-meio,
tipicamente administrativas (resoluo de conflito de atribuies
entre membros, imposio de medidas disciplinares, etc.), em
relao s quais, a sim incidindo a hierarquia, os membros do
Ministrio Pblico devem obedincia.
Alm disso, essa relativa liberdade de que goza o membro
do Ministrio Pblico brasileiro busca garantir uma atuao
livre de presses indevidas, esboando uma proteo contra, por
exemplo, poderosas foras econmicas e/ou polticas, que tentem
desvi-lo do mbito da legalidade, para satisfao de ilegtimos
interesses pessoais, polticos, financeiros, etc. Nessa ordem de
ideias, Jatahy (2008) afirma o seguinte:

Princpio mais importante da Instituio, a independncia


funcional preconiza que os membros do Parquet, no desempenho
de suas atividades, no esto subordinados a nenhum rgo
ou poder, mas somente sua conscincia, devendo sempre
fundamentar suas atuaes processuais CF art. 129, VIII; Lei
8.625/93 art. 43, III. (JATAHY, 2008, p. 131).

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90 Dicken William Lemes Silva

No se pode deixar de observar, no ponto, que os contornos


do princpio da independncia funcional, reitor da atuao do
Ministrio Pblico brasileiro revelam de forma explcita que o
membro do Ministrio Pblico exerce uma parcela da soberania
estatal ao adotar decises para defesa do interesse pblico. No
por outra razo, a doutrina brasileira classifica os membros do
Ministrio Pblico como agentes polticos19.
Alm disso, esse princpio, incidente diretamente em cada
membro da instituio do Ministrio Pblico, encontra-se em
consonncia com uma ideia tpica do neoconstitucionalismo, no
contexto da chamada teoria da argumentao, pela qual, diante de
um problema concreto com o qual se defronta o intrprete da lei,
muitas vezes, no haver uma resposta certa, mas um conjunto
de solues plausveis e razoveis (ATIENZA, 2002, p. 40 apud
BARROSO, 2011, p. 366).
No significa isso dizer, entretanto, que se possa conferir
ao princpio da independncia funcional um alcance absoluto,
de molde a pretender que a sua incidncia afaste a convivncia
harmnica com os demais princpios aos quais deve ater-se o
membro do Ministrio Pblico no exerccio de suas atividades
tpicas.
Vale dizer, o recurso independncia funcional no pode
desprezar a necessidade de se conceber que, nada obstante a sua

19 E por conta da independncia funcional, os membros do Ministrio Pblico so


classificados como agentes polticos. No so funcionrios pblicos em sentido
estrito, pois possuem atribuies constitucionais (que desempenham com poder de-
cisrio) e integram os mais altos escales do estado (Hely Lopes Meirelles, Direito
Administrativo brasileiro, 1985). (SANTOS; MAURCIO, 2012, p. 717).

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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 91

intrnseca abertura de contedo, o interesse pblico possa ser


aferido de maneira descontextualizada dos demais princpios
de observncia obrigatria para o Ministrio Pblico, como a
unidade e indivisibilidade da instituio, a segurana jurdica, a
legalidade, a eficincia, a razoabilidade, etc.
Nesse ponto, vale destacar a existncia de uma tenso
entre o princpio da independncia funcional e os outros dois
princpios reitores da atuao do Ministrio Pblico (unidade
e indivisibilidade), derivada da incidncia da hierarquia. Como
lembra Emerson Garcia (2008, p. 56), enquanto o primeiro repudia
a ideia de hierarquia os outros dois esto com ela intimamente
relacionados, resultando em uma incompatibilidade de difcil
soluo.
Desta forma, o referido autor, aps destacar que a opo do
constituinte brasileiro (CF/1988, art. 127, 1) foi pela adoo
de um critrio hbrido, adotando-se a unidade e indivisibilidade
(relacionadas hierarquia) e, ao mesmo tempo, a independncia
funcional de seus membros (repudiando-se a hierarquia neste
ponto), conclui que quanto maior for a independncia funcional
dos membros do Ministrio Pblico, menor ser a unidade da
instituio (GARCIA, 2008, p. 57), pois seriam ilegais quaisquer
atos dotados de coero que intentem uma uniformizao
de atuao ressalvadas as recomendaes destitudas de
imperatividade.
Nesta perspectiva, pode-se afirmar que a nica alternativa
possvel para efetiva compreenso e aplicao do princpio da

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92 Dicken William Lemes Silva

independncia funcional do membro do Ministrio Pblico


brasileiro deriva da constatao da respectiva natureza
instrumental, que se pode alcanar no contexto dos conceitos e
instrumentos do constitucionalismo contemporneo referidos
acima.
Alm disso, resta uma breve referncia a instrumentos que,
alm de revelarem a natureza relativa da independncia funcional
do membro do Ministrio Pblico, podem viabilizar a respectiva
incidncia harmnica com outros princpios, especialmente com
os princpios da unidade e indivisibilidade da instituio.
Nesta perspectiva, certo que existem mecanismos
estabelecidos no mbito infraconstitucional: LOMPU (Lei
Complementar n 75/1993) e na LONMP (Lei Federal n 8.625,
de 12/02/1993), Cdigo de Processo Penal, dentre outros, aptos a
garantir alguns parmetros pelos quais devem guiar-se os membros
do Ministrio Pblico, especialmente em relao realizao de
opes em sintonia com as tendncias j consolidadas no mbito
de atuao da prpria instituio do Ministrio Pblico.
Com efeito, e sem pretender realizar uma avaliao
exaustiva, basta referir ao fato de que tanto o MPU (MPF, MPT,
MPM e MPDFT) quanto os MPEs, foram organizados com a
criao de rgos colegiados direcionados obteno de uma
atuao o tanto quanto possvel uniforme, em ateno segurana
jurdica que deve nortear a atuao de qualquer instituio do
Estado e, especialmente aquelas que, como o Ministrio Pblico,
so dotadas de grande importncia na atividade de proporcionar

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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 93

um equilbrio entre os Poderes, para tornar efetivos os valores


constitucionalizados.
Pois bem, alm da existncia da Chefia em cada Ministrio
Pblico, so previstos rgos que, grosso modo, poderiam ser
assim relacionados: o Conselho Superior (MPU e MPEs); o
Colgio de Membros do Ministrio Pblico (MPU e MPEs); a
Corregedoria (MPU e MPEs); as Cmaras e Coordenao e
Reviso (MPU); alm dos ofcios ocupados pelos membros do
Ministrio Pblico atuando em primeiro grau de jurisdio e
diante dos Tribunais colegiados (MPU e MPEs).
Em apertada sntese, para no extrapolar os limites deste
trabalho, basta considerar que a atuao conjunta e harmnica
de todos esses rgos do Ministrio Pblico, concebidos para dar
unidade atuao institucional em busca de um imprescindvel
parmetro de segurana jurdica, deve ser alcanada a partir da
conjugao de esforos de coordenao das atividades tpicas
dos membros, preservando-se, ao mximo, os princpios da
independncia funcional e da unidade e indivisibilidade, dentre
outros, com parmetro em tcnicas da nova hermenutica
constitucional.
Com efeito, o tema insere-se no contexto da normatividade
dos princpios, e particularmente princpios de status
constitucional, os quais, em sua aplicao concreta, muitas vezes
encontram-se, diante de dadas situaes, em rota de coliso e,
portanto, exigem a utilizao da tcnica da ponderao, que se
socorre do princpio da razoabilidade-proporcionalidade para

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94 Dicken William Lemes Silva

promover a mxima concordncia prtica entre os direitos em


conflito (BARROSO, 2011, p. 362).
Nessa linha, Emerson Garcia (2010, p. 57-79) analisa o tema
do exerccio da atividade funcional do membro do Ministrio
Pblico diante da avaliao e definio de sua atribuio. Assim,
aps destacar a existncia de fundamentos jurdicos nas leis de
regncia respectivas (LOMPU art. 49, VIII e LONMP art. 10,
X), para que o chefe da instituio possa definir, no caso de um
conflito positivo ou negativo de atribuies, qual membro deve
atuar, defende que o Procurador-Geral seria legitimado, inclusive,
para determinar, concebendo a existncia de interesse pblico, a
interveno ou atuao do membro em caso de omisso ou recusa
deste em faz-lo.
Conclui esse autor, ento, que, no caso, a declarao de
atribuio um minus em relao ao conflito, inexistindo qualquer
distino axiolgica entre ambas, mas to somente a presena de
uma nica manifestao ministerial ao invs de duas (GARCIA,
2010, p. 77).
Tomando como parmetros a Lei da Ao Civil Pblica
(LACP), em seu art. 9, 4 e o Cdigo de Processo Penal, art. 28,
Mazzilli (2012, p. 74) afirma que no h quebra da independncia
funcional quando o membro do Ministrio Pblico recebe
a determinao de propor a ao pblica, seja civil ou penal,
respectivamente, em decorrncia da reviso do arquivamento
do inqurito policial ou inqurito civil, realizada pelo rgo

R. Minist. Pbl. Dist. Fed. Territ., Braslia, n. 7, p. 73-108, 2013


Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 95

competente, por lei, para adoo da deciso final: Procurador-


Geral ou Conselho Superior do Ministrio Pblico.
No caso, assim como ocorre com a Magistratura na hiptese
de reforma da sentena pelo Tribunal, vinculando o juiz de 1
grau, o rgo de cpula da instituio do Ministrio Pblico
que, este sim, age com independncia funcional. Tal linha de
raciocnio, alis, j foi contemplada em deciso do STF20.
Em coerncia com as afirmativas acima, vlido afirmar,
com Emerson Garcia (2010, p. 78-79), que legtima, ao
Procurador-Geral, a edio de atos orientadores dos membros
do Ministrio Pblico quanto posio a ser seguida em
determinadas situaes em que ordinariamente divisada a
presena do interesse pblico justificador da atuao ministerial.
Isso, porque a definio de atribuies dos membros da instituio
situa-se no plano administrativo funcional e reclama incidncia
do princpio da unidade em harmonia com o carter instrumental
da independncia funcional que, em ltima ratio, prerrogativa
afeta misso institucional do Ministrio Pblico [...].

20 luz de copiosa jurisprudncia do STF, no caso de inqurito para apurao de


conduta tpica em que a competncia originria seja da Corte, o pedido de arquiva-
mento pelo PGR no pode ser recusado. Na hiptese dos autos, o PGR requerera,
inicialmente, o arquivamento dos autos, tendo seu sucessor oferecido a respectiva
denncia sem que houvessem surgido novas provas. Na organizao do Ministrio
Pblico, vicissitudes e desavenas internas, manifestadas por divergncias entre os
sucessivos ocupantes de sua chefia, no podem afetar a unicidade da instituio.
A promoo primeira de arquivamento pelo Parquet deve ser acolhida, por fora
do entendimento jurisprudencial pacificado pelo STF, e no h possibilidade de
retratao, seja tcita ou expressa, com o oferecimento da denncia, em especial
por ausncia de provas novas. (Inq 2.028, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento
em 28-4-2004, Plenrio, DJ de 16-12-2005).

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96 Dicken William Lemes Silva

Nessa perspectiva, uma repercusso prtica relevante no


debate da atuao do Ministrio Pblico brasileiro atualmente e
que suscita reflexes importantes quanto ao tema aqui analisado,
que comporta o exerccio dos chamados litgios estratgicos de
interesse pblico, apresentada por Walter Paulo Sabella (2007).
E consiste na necessidade de conciliao entre os planos de metas
e atuao adotados pelas chamadas Administraes Superiores
do Ministrio Pblico, com vistas a uma atuao mais eficiente da
instituio, e a independncia funcional dos respectivos membros.
A indagao que se formula a seguinte: os membros da
instituio poderiam se recusar a participar de tais programas
com fundamento na independncia funcional?
Aps utilizar-se de uma slida argumentao permeada por
elementos de natureza conceitual21 e de contextualizao evolutiva
do Ministrio Pblico brasileiro22, o referido autor apresenta

21 Da incidncia do princpio da independncia funcional sobre o agir do membro


do Ministrio Pblico decorrem os seguintes principais efeitos, conforme assina-
lam os autores em geral: a) impossibilidade de haver sujeio hierrquica entre os
membros e o Chefe da Instituio, exceo feita ao mbito administrativo, sem
qualquer chance de que a relao hierarquizada se estenda seara tcnico-fun-
cional; b) impossibilidade de serem responsabilizados por equvocos de atuao
no estrito exerccio de suas funes, salvo hipteses de culpa grosseira, m-f ou
abuso de poder. (SABELLA, 2007, p. 02-03).
22 E esse estudo nos leva a constatar que o princpio surgiu no ordenamento constitu-
cional em 1988, porm preexistia no campo infraconstitucional, pois j era locali-
zado, como antes visto, na Lei Orgnica Nacional de 1981. [...] Ora, o Ministrio
Pblico, nesse quadrante temporal da histria, tinha predominantemente funes
de custos legis, ou de parte meramente interveniente, [...]. No lhe competia de-
fender a ordem jurdica, o regime democrtico e os interesses sociais e individuais
indisponveis; no presidia o inqurito civil, nem promovia a ao civil pblica;
no era responsvel, na escala e no espectro em que hoje o , pela defesa do patri-
mnio pblico, histrico, turstico, artstico e paisagstico, do meio ambiente, da
habitao e urbanismo, do consumidor, dos portadores de necessidades especiais,

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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 97

resposta negativa indagao referida. Com efeito, afirma que


no se poderia admitir um resultado absurdo interpretao do
princpio instrumental da independncia funcional, que resultasse
em conferir carter absoluto a tal princpio, prevalecendo mesmo
como fator impeditivo do aprimoramento dos servios estatais.
Alm disso, tem-se que a submisso do Ministrio Pblico
brasileiro a um conjunto amplo de princpios constitucionais,
no apenas queles institucionais, impe a utilizao da tcnica
de ponderao, por exemplo, quando em jogo a independncia
funcional e o princpio constitucional da eficincia (CF/1988
- art. 37). Isso, particularmente na concretizao de planos de
metas institucionais, a fim de privilegiar, nessa atividade, aqueles
resultados que contemplem a mxima eficcia em garantir a
efetividade dos direitos fundamentais, concretizadores do Estado
Social e Democrtico de Direito.

dos idosos, dos excludos; no presidia audincias pblicas. Na rea criminal, era-
-lhe desconhecido o diuturno combate ao crime organizado, aos cartis, lavagem
de dinheiro em suas mltiplas formas, tudo isso em amplitude transnacional, com
suporte nas tecnologias digitais e nas facilidades das comunicaes instantneas
entre continentes separados por oceanos e milhares de quilmetros. [...] Alguns
outros signos lingsticos e suas novas polissemias tambm eram enigmas do
orculo, tais como globalizao, marcos regulatrios e tantos outros. Ora, ningum
podia dizer ao promotor o que fazer dentro de um processo e ningum pode diz-lo
ainda hoje. Mas, da no se segue, em face das metamorfoses cotidianas do mundo,
que no possa ou no deva o Estado, com amparo na lei, com a participao dos
prprios promotores, traar objetivos e diretrizes que tornem sua atividade presta-
cional mais consentnea com as necessidades de seus sditos. (SABELLA, 2007,
p. 04-05).

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98 Dicken William Lemes Silva

5 Concluses
O papel do Ministrio Pblico brasileiro, fixado a partir
da CF/1988, permite inseri-lo dentre os atores habilitados e
vocacionados prtica do litgio estratgico de interesse pblico,
voltado a provocar transformaes sociais, enquadrando-se
a instituio, ento, no conceito de human rights lawyering
organization23.
Com efeito, o Ministrio Pblico brasileiro, a partir da Carta
Poltica de 1988, assumiu uma condio indita na transformao
do tradicional papel do Estado e do Direito, recebendo uma
condio praticamente anloga de um dos Poderes do Estado.
Ou seja, foi dotado de funes e meios para converter-se em

23 Para um panorama das mltiplas formas de organizao de entidades voltadas


advocacia em direitos humanos, conferir a publicao da ONG internacional
IHRLG (2001), resultado de um amplo processo de consulta com entidades de
vrios pases. [T]he term human rights lawyering is intended to convey a tra-
ditional concept of poverty lawyering as well as modern conception of lawyering
on behalf of universally recognized human rights. It describes a broad range of
human rights lawyering for the poor, the powerless and other marginal popula-
tions. The action taken by human rights lawyers may be legal including such
actions as impact or test litigation, advice, counseling, referral, or legislative
advocacy - but recognizes that many organizations, using a more holistic appro-
ach, include community service referrals, education programs, media and other
extralegal approaches in their strategies. Human rights lawyering organizations
include traditional legal aid organizations providing legal assistance to those who
cannot afford to hire private counsel or cannot access private counsel for political
or other reasons, as well as human rights organizations employing specific legal
strategies to promote human rights and justice. Under this definition, governmental
and non-governmental organizations can be considered human rights lawyering
organizations. The term thus includes, but is not limited to, organizations identi-
fied as legal aid organizations, public defender or public interest offices, human
rights non-governmental organizations (NGOs), issue-focused NGOs, or NGOs
representing a particular constituency (IHRLG, 2001, p. 1) (CARDOSO, 2011, p.
366-367, grifo nosso).

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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 99

agente qualificado na busca da efetividade da pauta de valores


constitucionalizados, tendentes concretizao dos princpios
fundamentais, embasados, dentre outros valores, na cidadania e
na dignidade da pessoa humana24 e tendo como objetivo central a
reduo das desigualdades materiais25.
Em poucas palavras, a instituio do Ministrio Pblico
passou a ser dotada de um poder/dever irrenuncivel direcionado
transformao da realidade social, no contexto da concretizao
dos valores do Estado Democrtico de Direito.
Nesse contexto, o princpio da independncia funcional,
contemplado no art. 127, 1 da CF/1988, expressa a repulsa
hierarquia no exerccio de atividades finalsticas dos membros
da instituio, buscando garantir uma atuao livre de presses
indevidas, ao exercer suas atribuies tpicas (e.g.: propor uma
ao penal, lanar uma manifestao como custos legis em
um processo na rea cvel, recorrer de uma sentena etc.), em
ateno somente lei e s respectivas interpretaes que julgue
mais apropriadas para conduo de suas opes. Nesse cenrio,
o princpio da independncia funcional chega a ser apontado

24 CF/1988 Dos Princpios Fundamentais - Art. 1 A Repblica Federativa do


Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...] II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; [...]
25 CF/1988 - Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desen-
volvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos
de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

R. Minist. Pbl. Dist. Fed. Territ., Braslia, n. 7, p. 73-108, 2013


100 Dicken William Lemes Silva

pela doutrina brasileira como o principal princpio que regula a


instituio.
Entretanto, no se pode conferir a tal princpio um alcance
absoluto, de molde a pretender que a sua incidncia afaste a
convivncia harmnica com os demais princpios aos quais deve
ater-se o membro do Ministrio Pblico no exerccio de suas
atividades tpicas.
Vale dizer, o recurso independncia funcional no pode
desprezar a necessidade de se conceber que, nada obstante a sua
intrnseca abertura de contedo, o interesse pblico possa ser
aferido de maneira descontextualizada dos demais princpios
de observncia obrigatria para o Ministrio Pblico, como a
unidade e indivisibilidade da instituio, a segurana jurdica, a
legalidade, a eficincia, a razoabilidade, etc.
Nesse ponto, vale destacar a existncia de uma tenso
entre o princpio da independncia funcional e os outros dois
princpios reitores da atuao do Ministrio Pblico (unidade e
indivisibilidade), derivada da incidncia da hierarquia, de difcil
conciliao, na medida em que apontam caminhos opostos:
independncia hierarquia.
Sem embargo, tal conciliao somente pode ser alcanada,
viabilizando uma atuao eficiente dos membros do Ministrio
Pblico brasileiro, inclusive no exerccio dos litgios estratgicos
de interesse pblico, a partir da efetiva compreenso e
aplicao do princpio da independncia funcional, de natureza

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Litgio Estratgico de Interesse Pblico e Ministrio Pblico... 101

instrumental, extrada do contexto dos conceitos e instrumentos


do constitucionalismo contemporneo.
Vale dizer, tal princpio s existe, foi adotado e se mantm
em vigor para que o Ministrio Pblico possa desempenhar o seu
papel de instituio essencial para o funcionamento do Estado
Social e Democrtico de Direito.
Desta forma, pode-se afirmar que o exerccio eficiente
dos litgios estratgicos de interesse pblico demanda uma
compreenso adequada do princpio da independncia
funcional, que s pode ser obtida, nas situaes concretas em
que tal concluso seja exigida, no contexto de uma atividade
de hermenutica constitucional harmonizadora de princpios,
tendo como parmetros: a) os demais princpios constitucionais,
principalmente o princpio da unidade de atuao e; b) as
finalidades essenciais da instituio do Ministrio Pblico.
Vale ressaltar, por fim, que a submisso do Ministrio Pblico
brasileiro a um conjunto amplo de princpios constitucionais,
no apenas queles institucionais, impe a utilizao da tcnica
de ponderao, por exemplo, quando em jogo a independncia
funcional e o princpio constitucional da eficincia (CF/1988
art. 37).
Isso, particularmente na concretizao de planos de metas
institucionais, no seio das quais devem ser contempladas as
iniciativas de litgio estratgico de interesse pblico por parte dos
membros do Ministrio Pblico brasileiro, a fim de privilegiar,
nessa atividade, aqueles resultados que contemplem a mxima

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eficcia em garantir a efetividade dos direitos fundamentais,


concretizadores do Estado Social e Democrtico de Direito.

Title: Strategic Litigation of Public Interest and the Public


Prosecutors Office: Reflections Over the Instrumental Nature
of Occupational Independence

Abstract: This paper presents reflections on the efficiency of


the Brazilian Prosecutors work, focusing the proper understan-
ding of the functional independence rule, to carry out its du-
ties set out in the Brazilian Constitution (1988). The strategic
litigation is presented as a differentiated practice of litigation,
which selects paradigmatic cases that are filed in Court aiming
to achieve social change through the jurisprudence transforma-
tion and the creation of new precedents, seeking legislative and
public policies changes. The Brazilian Prosecutors presents the-
mselves as legitimate and qualified agents for such disputes, in
view of theirs role as agents of social change set from the current
Constitution. Thus, according to contemporary theories of cons-
titutional law regarding the expected efficiency to the Brazilian
Prosecutors role, its work must include and handle concepts and
techniques of strategic litigation, towards a better understanding
of the functional independence rule.

Keywords: Prosecutors. Strategic litigation of public interest.


Constitutional principles. Functional independence rule.

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Referncia bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

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pblico e Ministrio Pblico: reflexes sobre a natureza instru-
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blico do Distrito Federal e Territrios, Braslia, n. 7, p. 73-108,
2013. Anual.
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Submisso: 25/04/2013
Aceite: 18/06/2013

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