O INQUÉRITO CIVIL COMO MEIO PARA SOLUÇÃO CONSENSUAL DE

CONFLITOS COLETIVOS

Resumo: O presente trabalho, fundado em pesquisa bibliográfica, se destina a examinar as

peculiaridades do inquérito civil no sistema jurídico brasileiro e a sua utilização como meio
extrajudicial de resolução de conflitos coletivos. Primordialmente, foi analisado como se deu a
reestruturação do processo civil e a evolução da tutela jurisdicional coletiva no ordenamento
pátrio. A partir disso, debruçando-se sobre a crise que afeta o Poder Judiciário e a sua
capacidade de atuar com eficiência e qualidade, notou-se que tal problema se acentua no âmbito
dos litígios coletivos, devido a sua ampla complexidade. Assim, buscou-se demonstrar como o
inquérito civil, procedimento investigatório para a defesa dos interesses metaindividuais, em
conjunto com a celebração de termo de ajustamento de conduta, pode colaborar com a
construção de uma célere e efetiva solução consensual no âmbito dos conflitos coletivos.
Palavras-chave: Interesses transindividuais, Direitos Coletivos, Inquérito Civil, Ministério
Público, Termo de Ajustamento de Conduta.

Abstract: The present work, based on bibliographic research, aims to examine the peculiarities
of the civil inquiry in the Brazilian legal system and its use as an extrajudicial means of
resolving collective conflicts. Primarily, it analyzed how the restructuring of the civil procedure
took place in the country and the evolution of collective judicial protection in the national order.
From this, focusing on the crisis that affects the Judiciary and its ability to act with efficiency
and quality, it was noted that this problem is accentuated in the context of collective litigation,
due to its wide complexity. Thus, we sought to demonstrate how the civil inquiry, an
investigative procedure for the defense of meta-individual interests, together with the term of
conduct adjustment, can collaborate with the construction of a quick and effective consensual
solution in the scope of collective conflicts.
Keywords: Transindividual interests; Collective rights; Preliminary Civil Investigation;
Brazilian Public Prosecution Service; Commitment to conduct adjustment.

Sumário: 1: Introdução. 2. A tutela coletiva e o campo de atuação do inquérito civil. 3.

Inquérito civil. origem, conceito e natureza jurídica. 4. Especificidades do inquérito civil. 5. O
inquérito civil e a celebração de termo de ajustamento de conduta. 6. Conclusão.

I. INTRODUÇÃO
 A experiência jurídica brasileira tem passado por profundas transformações desde as
últimas décadas do século passado, mudanças estas que foram intensificadas nos primórdios
deste século e encontram-se representadas, em significativa parte, no Código de Processo Civil
de 2015. Nesse contexto, Mancuso enfatiza que a interpretação contemporânea dada a temas
como “resolução de conflitos” e “distribuição de justiça” não mais permite uma instintiva
aproximação de tais conceitos ao serviço judiciário estatal e suas prestações tipicamente
ofertadas à populaçãoi.
Desse modo, não é mais concebível, na atualidade, a ideia de monopólio estatal da
distribuição da justiça, o que não significa, por assim dizer, que a comunidade jurídica brasileira
conseguiu superar sua cultura demandista. Veja-se, apesar de o próprio CPC/2015 incentivar o
manejo de outros meios auto e heterocompositivos para resolução de conflitos, como pode ser
visto nos §§ 3º e 4º do art. 3º1, dados emitidos pelo Conselho Nacional de Justiça, no relatório
Justiça em Números de 2021ii, indicam que as demandas dos jurisdicionados brasileiros seguem
numa crescente procura pelo serviço judiciário estatal2, o qual tem tentado solucionar a questão
com o crescimento desmesurado de sua estrutura física - que já abarca mais de 433.000
(quatrocentos e trinta a três mil) servidores - o que, ao fim e ao cabo, não resolve o problema.
Nesta senda, tem-se, de um lado, a cultura demandista enraizada na sociedade brasileira
e, de outro, a desinformação social acerca das outras possibilidades de resolver os conflitos, o
que resulta na sobrecarga de processos judiciais e na incapacidade de o Poder Judiciário
promover uma adequada prestação jurisdicional. É preciso perceber que, como observa
Humberto Theodoro Jr.: “A prestação jurisdicional nunca foi o único meio de compor litígios.
Sempre se conheceram outras formas alternativas ao lado do processo judicial, como a
autocomposição, a autotutela e o recurso à intermediação de terceiros”iii. Dessa forma, faz-se
necessário promover, aos jurisdicionados, acesso à informação sobre os ônus, encargos e riscos
intrínsecos ao processo judicial, à medida que sejam criados e incentivados outros modos de
prevenção e resolução de controvérsias.
Tal problema se acentua no âmbito dos conflitos metaindividuais, os quais, segundo
Edilson Vitorelli, se instalam dada a lesão ou ameaça de lesão ao direito de um grupo de pessoas

1
Código de Processo Civil de 2015. Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.
§ 2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos. § 3º A conciliação, a mediação
e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores
públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.
2
No relatório anual Justiça em Números, o CNJ indica que, somados os casos novos da Justiça Estadual, Justiça
do Trabalho, Justiça Federal e Justiça Eleitoral, tem-se um total de 25.074.252 (vinte e cinco milhões, setenta e
quatro mil e duzentos e cinquenta e seis) novos litígios ao longo do último ano. CONSELHO NACIONAL DE
JUSTIÇA. Justiça em Números 2021. Brasília: CNJ, 2021, p. 46-50.
enquanto sociedade, sem que haja, por parte do adversário, atuação direcionada contra alguma
dessas pessoas – em particular -, mas contra o todoiv. Desse modo, o autor destaca que tais lides
são caracterizadas por sua complexidade, que deriva das múltiplas possibilidades de tutela de
um direito; e conflituosidade, a qual deve ser avaliada a partir da uniformidade das posições
dos integrantes da sociedade em relação ao litígio. Assim, considerando que tais elementos que
terão graus variados de acordo com a situação fática, não podem todos os litígios coletivos
serem tratados de uma mesma forma, sob pena de restar inviabilizada a sua plena resolução.
Diante disso, cabe considerar que muitas das regras processuais, estruturadas para a
tutela de interesses tipicamente individuais e privados, não podem ser utilizadas no campo
coletivo, caracterizado pela ênfase ao interesse público. Não à toa, a doutrina passou a defender
a tese de que aos processos coletivos já se aplicariam as regras do “microssistema processual
coletivo”, definido por Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr. como um diálogo de fontes
composto pelo Código de Defesa do Consumidor, a Lei de Ação Civil Pública, a Lei de Ação
Popular – no seu núcleo –, e a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei do Mandado de
Segurança e outras leis avulsas, na sua periferia, devendo tais diplomas legais serem
interpretados em consonância com a Constituição e o CPCv.
Ocorre que, apesar desse relevante avanço, no tocante à tentativa de sistematizar os
diplomas legais visando a efetividade da tutela jurisdicional coletiva, vê-se a criação de um
contingente de demandas dotadas de particularidades que superam, em muito, a capacidade da
estrutura judiciária, o que denota a necessidade de utilização de outros meios para solução de
conflitos. Dessa maneira, Rodolfo de Camargo Mancuso destacou, dentre o extenso rol de
meios aceleratórios já positivados em nosso ordenamento, alguns exemplos: as antecipações de
tutela (CPC, arts. 345-356); a ação monitória (CPC, arts. 700-702); o rito sumarizado e
predominante oral dos Juizados Especiais, Cíveis e Criminais, estaduais e federais (Leis
9.099/95 e 10.259/2001). E, em paralelo, o autor evidenciou formas de solução extrajudicial de
conflitos, como a arbitragem – que inclusive funciona como pressuposto processual negativo –
(CPC, art. 485, VII; Lei 9.307/96, art. 18); a mediação nos conflitos envolvendo a administração
pública (Lei 13.140/2015, arts. 3º e §§; art. 32, incisos e §§) e o inquérito civilvi, objeto do
presente estudo, instituto que ganha relevância nos contornos do processo coletivo.
O ponto ora focado foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro com o advento da
Lei Federal nº 7.347/1985 e materializa uma autêntica forma de defesa da cidadania e dos
direitos de propriamente coletivos. Desse modo, este artigo se propõe a examinar o inquérito
civil, as suas especificidades e a sua utilidade para a resolução de conflitos coletivos na atual
realidade brasileira, identificando, assim, como tal instrumento pode contribuir para a redução
do volume de processos judiciais e para a proteção dos direitos metaindividuais.

II. A TUTELA COLETIVA E O CAMPO DE ATUAÇÃO DO INQUÉRITO

CIVIL
O processo civil clássico tinha como base a racionalidade de um Estado Liberal, o que deu
origem a uma concepção individualista de processo e a um procedimento pautado no rigor
técnico com foco na proteção de interesses privados, sem qualquer preocupação com o princípio
da efetividade do direito material e os reflexos que o provimento jurisdicional poderia trazer
para a sociedade. O comprometimento do Direito Processual Civil Clássico, na visão de Carlos
Alberto de Salles, era tão somente com a realização de seus objetivos internos e a resolução de
controvérsias sob um rito padronizado, o qual se restringia à fiscalização da ordem e da
formalidade dos atos processuais, sendo prolatada, ao final, uma decisão vinculativa e
coercitiva às partesvii.
No entanto, o desenvolvimento da sociedade a aproximou de valores como solidariedade e
coletivismo, resultando na substituição do Estado Liberal pelo Estado Social. Sob este ideário,
os preceitos democráticos, a proeminência dos direitos fundamentais e da dignidade da pessoa
humana, que fora elevada a fundamento político da República, consolidaram as bases para o
Estado Democrático de Direito.
É evidente que tais transformações refletiram no direito material e exigiram mudanças
estruturais no processo civil, forçando a sua adaptação para implementação e efetivação dos
direitos que emergiram das novas dimensões da sociedade. Desse modo, houve uma ampliação
no campo de atuação da função jurisdicional, que passou a lidar com uma diversidade de
situações jurídicas que supera a perspectiva meramente individual e atinge grupos de pessoas -
determináveis ou não -, impondo ao sistema jurídico a promoção de adaptações capazes de
acompanhar as referidas mudanças sociaisviii.
Nesta toada, a tutela jurisdicional coletiva se caracteriza, na concepção de Fredie Didier Jr.
e Hermes Zaneti Jr., pela proteção que confere a uma situação jurídica coletiva ou a efetivação
de situações jurídicas em face de uma coletividade, ou seja, de um grupo titular de uma situação
jurídica coletiva passivaix. Apreciam-se, assim, interesses supra ou metaindividuais, institutos
de tamanha complexidade que tornaram imprescindível a precisa definição e delimitação de
suas espécies, quais sejam, os interesses difusos, os interesses coletivos em sentido estrito e os
interesses individuais homogêneos.
 A relevância do tema é inegável, não à toa, Mauro Cappelleti, na década de 80, já se
preocupava com a efetiva tutela dos “direitos e interesses de grupo”, estabelecendo-a como a
segunda onda do movimento universal de acesso à justiça. O referido autor constatou que os
procedimentos ordinários eram inadequados para certas áreas, o que o motivou a tratar, na
terceira onda, sobre os métodos alternativos de solução de conflitosx. Barbosa Moreira também
apontou a inadequação do processo tradicional para os conflitos coletivos:
Os esquemas tradicionais e os meios ordinariamente previstos para a solução de
conflitos de interesses parecem aí, com frequência, inadequados ou insuficientes. Não
são poucas as questões que, postas em relação a tais temas, passam a revestir feição
peculiar, e por isso mesmo a exigir tratamento específico, diverso daquele a cujo
emprego se acostumaram os juristas, no campo do processo e alhures.xi

É neste contexto, de ressignificação do direito processual civil, massificação de

demandas, surgimento de megaconflitos e de tendência à desjudicialização das controvérsias,
que emerge o inquérito civil, um dos meios que se põe ao serviço da proteção dos interesses
supraindividuais ainda na fase pré-processual. Assim, o inquérito civil constitui um dos pontos
sensíveis no estudo do processo coletivo e, notoriamente, um meio adequado de solução de
conflitos, visto que, além de se apresentar como instrumento de coleta de informações para o
ajuizamento de ações coletivas, propicia solução não adjudicada de litígios coletivosxii.

III. INQUÉRITO CIVIL: Origem, conceito e natureza jurídica

O legislador pátrio introduziu o inquérito civil no ordenamento jurídico nacional com a
edição da Lei n. 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), legislação que legitimou o Ministério
Público para a propositura da ação civil pública e, em caráter privativo, para “instaurar, sob sua
presidência, inquérito civil” (art. 8º, § 1º, da Lei 7.347/85).
xiii
A Constituição Federal de 1988 consagrou o inquérito civil, prevendo expressamente a
sua existência e tratando-o como mecanismo de exercício das atribuições do Ministério Público
(art. 129, III). Atualmente, diversos outros diplomas infraconstitucionais consignam sua
previsão legal, tais quais o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.060/90, art. 201, V), o
Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003, art. 74, I), dentre outros.
Por sua vez, a Lei 8.625/1993, que regula a Lei Orgânica do Ministério Público, está em
conformidade com a Magna Carta de 1988, tendo em vista que reforça o papel da instituição na
aplicabilidade do inquérito civil, dispondo-o como uma das funções gerais da instituição:
Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei
Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a
proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
 paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e
homogêneos.xiv

A criação deste instituto foi inspirada no inquérito policial, no entanto, tem finalidade
diversa, pois não visa a obtenção de elementos para prova de autoria e de materialidade delitiva
das infrações penais, mas, sim, a colheita de elementos e a investigação de fatos que dão ensejo
à atuação do Ministério Público no âmbito cível para a efetivação da tutela jurisdicional
coletiva. Para além disso, destaca-se que, apesar de existirem algumas semelhanças, os
institutos não podem ser confundidos. Isso porque, enquanto o inquérito policial é presidido,
em geral, pela Polícia e tem uma atuação indireta do Ministério Público, no inquérito civil a
investigação é feita diretamente e sob o comando do Ministério Público, não havendo, inclusive,
interferência judicial – que só se realizará, eventualmente, para o controle de legalidade.
Não se pode olvidar que, no curso do inquérito civil, caso o órgão do Ministério Público
tenha conhecimento de algum fato que possa restar enquadrado em um tipo penal, deve dar
notícia ao segmento da instituição que cuida da matéria criminal, para que, sendo o caso, dê
início ao processo penal.
Dessa forma, o inquérito civil constitui um procedimento administrativo, de caráter
inquisitorial, unilateral e facultativo, de titularidade exclusiva do Ministério Público, servindo
para angariar provas e outros elementos de convicção para o embasamento e propositura da
ação civil pública. Neste sentido se posicionou Celso de Mello Filho, em nota constante do
expediente referente ao Projeto que resultou na edição da Lei 7.347/85:
Trata-se de procedimento meramente administrativo, de caráter pré-processual, que
se realiza extrajudicialmente. O inquérito civil, de instauração facultativa,
desempenha relevante função instrumental. Constitui meio destinado a coligir provas
e quaisquer outros elementos de convicção, que possam fundamentar a atuação
processual do Ministério Público. O inquérito civil, em suma, configura um
procedimento preparatório, destinado a viabilizar o exercício responsável da ação
civil pública [...]xv [grifos nossos]

Cabe pontuar que a estrutura tradicional do inquérito civil trabalhava com uma lógica
binária, ou seja, caso as informações obtidas pelo Ministério Público indicassem a existência
de ilícito, haveria propositura de ação e, no sentido contrário, haveria o arquivamento do
inquérito e a sua submissão ao controle interno - no âmbito do próprio Ministério Público.
Entretanto, diante da diversidade e da complexidade dos conflitos metaindividuais, o inquérito
civil passou a não se enquadrar no binômio “ato lícito = arquivamento; ato ilícito = ajuizamento
de ação”, o que gerou a necessidade de reflexão e ampliação do seu papel institucional.
Diante disso, considerando que a solução adequada ao conflito coletivo pode estar fora do
arquivamento do inquérito civil ou de sua utilização como fundamento para propositura da
demanda, infere-se que tal instituto funciona, também, como instrumento facilitador da
conciliação extrajudicial do conflito coletivoxvi, visto que pode dar ensejo à elaboração de
eventual compromisso de ajustamento de conduta.
É necessário, portanto, afastar-se daquilo que Cândido Rangel Dinamarco chama de
fetichismo da jurisdição, que acaba por inviabilizar a utilização de meios alternativos para a
solução de conflitosxvii, sobretudo quando o objeto da demanda se trata de um direito coletivo.
Logo, cumpre fortalecer a utilização do inquérito civil, dada a sua evidente aptidão para o
tratamento da controvérsia de maneira prévia, com investigação, análise e possível celebração
do compromisso de ajustamento de conduta posteriormente.
Cumpre evidenciar que a prática vem demonstrando que o inquérito civil, aliado aos poderes
de requisição e investigação em seu curso exercidos, configura relevante instrumento para a
prevenção dos danos aos interesses metaindividuais. Isto porque, a instauração do procedimento
investigatório pode se dar ante a iminência de danos, e não apenas quando a lesão for
materializada, tendo, assim, potencial para embasar a celebração de termo de ajustamento de
conduta com finalidade preventivaxviii – cominando, por exemplo, obrigações de não fazer.
Destaca-se, ao fim, que a faceta extrajudicial deste instituto se dá num ambiente de
negociação e consensualidade capaz de produzir os efeitos adequados à solução do caso, face
aos interessados, em menor tempo. Preservando, assim, como alude Mancuso, uma boa equação
custo-benefício em comparação com a judicialização de conflitos, que se caracteriza,
habitualmente, pela morosidade na resposta, imprevisibilidade do desfecho final, acirramento
das posições contrapostas, resistências ao cumprimento do julgado e o constrangedor desgaste
para as partes envolvidasxix.

IV. ESPECIFICIDADES DO INQUÉRITO CIVIL

O inquérito civil, na visão contemporânea, é um dos pontos sensíveis do processo coletivo,
na medida em que, como visto, serve tanto como instrumento para coleta de informações para
o ajuizamento de ações coletivas, quanto de oportunidade para solução extrajudicial de litígios
coletivos por meio da celebração de termo de ajustamento de conduta.
Uma de suas principais características é a informalidade, isto é, não há um rito específico a
ser observado no curso do procedimento investigatório, mas apenas orientações básicas para a
sua condução e encerramento. Entretanto, deve o instituto observar os pressupostos mínimos
de fato e de direito para que não haja o dispêndio da movimentação do Poder Público.
Nesta perspectiva, faz-se mister explicitar que o pressuposto material ou substancial para a
instauração do inquérito civil é a notícia da existência de fatos ou de determinada situação que,
ao menos em tese, sejam aptos a justificar a propositura de determinada demanda coletiva, se
comprovados os indícios. É dizer, em outras palavras, que o inquérito civil se inicia após
verificada a existência de justa causa para o início da investigação, pressuposto que, caso
ausente, pode dar ensejo ao trancamento do inquérito civil em mandado de segurança. Ao
propósito, assim se consolidou a posição do Superior Tribunal de Justiça sobre o acionamento
do Poder Judiciário para resolver tal questão:
Somente em situações excepcionais, quando comprovada, de plano,
atipicidade de conduta, causa extintiva da punibilidade ou
ausência de indícios de autoria, é possível o trancamento de inquérito civilxx.

Por outro lado, tem-se o pressuposto formal para a instauração do inquérito civil, qual seja,
a manifestação por parte do Ministério Público com a identificação do fato a ser apurado, a
exposição dos fundamentos jurídicos da investigação e a determinação de quais providências e
diligências serão adotadas.
A partir da exposição sobre os pressupostos para o início do inquérito civil, cumpre pontuar
que a sua instauração pode se dar de ofício, mediante provocação ou por determinação de órgão
da administração superior. Nada impede, inclusive, que o Ministério Público proceda à
investigação civil com base em representação anônima, contanto que a instituição constate a
presença dos elementos de convicção que justifiquem a instauração do inquérito civil. No
mesmo sentido, a Resolução n. 23 do CNMP:
Art. 2º, § 3º. O conhecimento por manifestação anônima, justificada, não implicará
ausência de providências, desde que obedecidos os mesmos requisitos para as
representações em geral, constantes no artigo 2º, inciso II, desta Resolução xxi.

Isto posto, elucida-se que o desenvolvimento deste instituto tem como fulcro o respeito às
garantias constitucionais, devendo o seu prosseguimento atentar-se para a motivação e a
publicidade. A motivação diz respeito à necessidade de fundamentação para os atos a serem
praticados ao longo do procedimento, devendo o órgão ministerial delimitar o objeto da
investigação e justificá-la; enquanto a publicidade constitui um elemento imprescindível, já que
o próprio ordenamento constitucional a estabelece como princípio da Administração Pública.3
No entanto, a publicidade, no âmbito do inquérito civil, não é absoluta. Deve-se levar em
consideração a hipótese de sigilo como item necessário para o prosseguimento adequado da
investigação, como aquele que decorre da colheita de dados protegidos contra a divulgação –
v.g., bancário, fiscal, telefônico etc. Tem-se, ainda, os casos em que o interesse público exige
o sigilo. Dessa forma, é importante pontuar que, após a obtenção da informação advinda da
colhida de documentos protegidos sob o manto do sigilo, o seu uso fica restrito aos fins da

3
BRASIL. Constituição Federal de 1988: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”
investigação ministerial. O que não impede, por sua vez, o acompanhamento dos atos
instrutórios ou a vista aos autos do inquérito por parte do investigado.
Ao lado da informalidade, outra característica relevante do inquérito civil é a sua
dispensabilidade, a qual significa que, sendo este um procedimento investigatório, sua
utilização se justifica diante da real necessidade de colheita de indícios para a propositura da
ação coletiva. Em síntese, há de se considerar a hipótese de, antecipadamente, o Ministério
Público já possuir dados suficientes para o ajuizamento da demanda, tornando procrastinatória
a instauração do inquérito civil, o que foge de sua finalidade básica. Assim, neste caso, não
haveria razão para formalizar a investigação e, não sendo o inquérito civil condição ou requisito
indispensável para a ação, pode ser dispensado.
No tocante aos poderes de investigação do Ministério Público para a instrução do inquérito
civil, remete-se à própria missão institucional do órgão, qual seja, a defesa da ordem jurídica,
do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127, caput).
Com efeito, no exercício de suas atribuições investigatórias, o parquet detém alguns poderes:
CF/88, Art. 129, inciso VI: expedir notificações nos procedimentos administrativos
de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma
da lei complementar respectiva;

Ao propósito, Ricardo de Barros Leonel (2013, p. 350) exemplifica algumas atividades que
coadunam com as previsões contidas no ordenamento a respeito dos poderes investigatórios do
órgão ministerial:
a. A expedição de notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso
de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive com o
auxílio das polícias civis ou militar;
b. A requisição de informações, exames periciais e documentos de autoridades públicas,
órgãos da administração direta ou indireta e de entidades privadas;
c. A promoção de inspeções e diligências investigatórias;
d. A requisição, à autoridade administrativa, para instauração de sindicância ou do
procedimento administrativo cabível;
e. A requisição para instauração de inquérito policial ou policial militar;
f. A sugestão, aos poderes competentes, de edições normativas e alterações da legislação
em vigor;xxii

É imperioso debruçar-se, ainda, sobre a obrigatoriedade ou não de observância do

princípio do contraditório no inquérito civil. O princípio do contraditório é um consectário do
princípio-garantia do devido processo legal e, nas palavras de Ada Pellegrini Grinover, consiste:
“na ciência, por ambas as partes, do que se faz ou se pretende fazer no processo, e na
possibilidade de contrariar”xxiii.
Cabe ressaltar que não há uma posição uníssona na doutrina, tendo aqueles que se
posicionam sob a lógica de que resta inviável a formação e desenvolvimento do inquérito civil
sem a efetiva participação dos interessados e o respeito ao contraditório, como Edgard Fiorexxiv.
Seguindo tal raciocínio, a investigação – e os atos dela decorrentes - realizada sem a
participação contraditória do investigado restaria nula, inviabilizando a propositura de demanda
e a celebração de termo de ajustamento de conduta.
No entanto, é majoritário o entendimento doutrinário de que não vige o princípio do
contraditório - tecnicamente e propriamente dito - no inquérito civil. É preciso considerar que
o instituto aqui estudado tem natureza administrativa de cunho investigativo, destinando-se à
simples colheita de informações sem que haja, em caráter direto, a possibilidade de aplicação
de sanções de natureza administrativa. Isto não significa dizer, contudo, que não seja aplicável
o contraditório no âmbito do inquérito civil, pois este instituto – assim como qualquer outro de
índole processual ou procedimental -, não pode ficar isento à cogente normatividade
constitucional. Ademais, sob um ponto de vista prático, é assegurado ao investigado ou ao seu
procurador acesso às provas indiciárias colhidas no curso do procedimento, bem como, nada
impede que o órgão ministerial oportunize a sua participação, caso seja útil para o
esclarecimento dos fatos. Nas palavras de Mazzili:
Mesmo que no inquérito civil seja importante ouvir o investigado e nele se admitam
os seus requerimentos, tecnicamente não estaremos diante de um verdadeiro e próprio
contraditório. O que pode ocorrer, não de forma necessária, mas apenas se convier, é
que o presidente do inquérito resolva facultar ao investigado uma bilateralidade
consentida em alguns dos atos determinadosxxv.

Essa discussão doutrinária repercute na eficácia probante das informações obtidas no

inquérito civil, que depende, na concepção de Ada Pellegrini Grinover, da observância do
contraditório, ainda que diferido. Assim se posiciona a autora, no seu Anteprojeto de Código
Brasileiro de Processos Coletivos:
O inquérito civil é mantido nos moldes da LACP, mas se deixa claro que as peças
informativas nele colhidas só poderão ser aproveitadas na ação coletiva desde que
submetidas a contraditório, ainda que diferido [...] obtendo-se de sua observância,
como resultado, a maior possibilidade de lavratura do termo de ajustamento de
conduta e da própria antecipação de tutela, com base nas provas colhidas no inquérito,
que poderão atender ao requisito da prova incontroversaxxvi.

De qualquer sorte, vale a interpretação de Martins César, que, ao denominar o inquérito

civil como poderosíssimo instrumento, explicita que deve este ser prestigiado com a presunção
relativa das provas colhidas no seu curso, cabendo à parte contrária o ônus de impugná-las de
forma consistente, sobretudo com relação a eventual vício de consentimento nos depoimentos
colhidosxxvii.
É válido tratar sobre os recursos no inquérito civil, dado que, embora silente a Lei de Ação
Civil Pública sobre a possibilidade de interposição de recursos quando da instauração ou não
do inquérito civil, a Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo inovou e disciplinou, em
seus artigos 107 e 108,4 dois recursos oponíveis em ambas situações. Logo, pode o interessado
apresentar recurso junto ao Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), no prazo de 10
(dez) dias, face à decisão que rejeita a representação para a instauração de inquérito civil. Do
mesmo modo, caberá recurso, também dirigido ao CSMP, por parte do investigado, no prazo
de 5 (cinco) dias, impugnando a decisão que determina a instauração do inquérito civil.
Parcela da doutrina questiona a constitucionalidade dos recursos administrativos, sob o
argumento de que não poderia o legislador estadual regulamentar tal questão, pois configuraria
violação da competência privativa de União. Destacam, ainda, que o recurso contra a
instauração do inquérito civil, detentor de efeito suspensivo, infringiria a regra constitucional
da independência dos órgãos do Ministério Público (CF/88, art. 127, § 1º). xxviii
À despeito da discussão doutrinária, tanto o recurso contra a instauração de procedimento
investigatório, quanto o recurso contra o indeferimento de representação, já fazem parte da
atuação do Ministério Público, de modo que se deve pensar na própria utilidade desses
mecanismos para os cidadãos. Assim, faz-se necessário um posicionamento legislativo concreto
sobre o tema, possibilitando a compatibilização da existência destes recursos e o cumprimento
do seu papel dentro dos parâmetros constitucionais.
Por fim, cumpre analisar como se dá o arquivamento do inquérito civil. Notabiliza-se que,
esgotadas as diligências do inquérito e restando convencido o representante do Ministério
Público que não existe fundamento para a propositura de ação civil pública ou a celebração de
termo de ajustamento de conduta, determinará o seu arquivamento. Existem, segundo Luiz
Guilherme da Costa Wagner Junior, duas razões para o arquivamento do inquérito civil:
O inquérito civil poderá ser arquivado: a) porque a investigação dos fatos demonstrou
inexistirem os pressupostos fáticos ou jurídicos que sirvam de base ou a justa causa
para a propositura da ação civil pública, b) porque a investigação demonstrou que,
embora, tivessem existido tais pressupostos, ficou prejudicado o ajuizamento da
açãoxxix.

Destarte, note-se que o arquivamento dos autos do inquérito civil não impede o posterior
desarquivamento para novas investigações, pois o instituto aqui explorado constitui simples

4
BRASIL. Lei Complementar nº 734/1993, de 26 de novembro de 1993. Institui a Lei Orgânica do Ministério
Público e dá outras providências. São Paulo: Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, 1993.
Art. 107. A representação para instauração de inquérito civil será dirigida ao órgão do Ministério Público
competente e deve conter: a) nome, qualificação e endereço do representante e, sempre que possível, do autor do
fato; b) descrição do fato objeto das investigações; c) indicação dos meios de prova. § 1º - Do indeferimento da
representação de que trata este artigo caberá recurso ao Conselho Superior do Ministério Público no prazo de 10
(dez) dias, contados da data em que o representante tomar ciência da decisão. § 2º - Antes de encaminhar os autos
ao Conselho Superior do Ministério Público, o membro do Ministério Público poderá, no prazo de 5 (cinco) dias,
reconsiderar a decisão recorrida. Art. 108. Da instauração do inquérito civil, caberá recurso do interessado ao
Conselho Superior do Ministério Público, com efeito suspensivo. § 1º- O prazo de interposição dos recursos será
de 5 (cinco) dias a contar da ciência do ato impugnado. Disponível em:
<https://biblioteca.mpsp.mp.br//phl_img/legis/lcp-00734compilado.pdf>. Acesso em: 12 jul. 2022.
procedimento administrativo, de modo que seria desarrazoado criar óbices para a revisão do
órgão ministerial quanto aos seus próprios atos. Logo, não é lícito estabelecer quaisquer
restrições a tal revisão, visto que a possibilidade de a Administração Pública rever seus atos,
consagrada na Súmula 473 do STFxxx, seja por vício, ilegalidade, oportunidade ou conveniência,
é inteiramente aplicável ao desarquivamento do procedimento investigatório.

V. O INQUÉRITO CIVIL E A CELEBRAÇÃO DE TERMO DE

AJUSTAMENTO DE CONDUTA
O Estado brasileiro tem buscado formas para atenuar o problema do excesso de processos
na justiça, dentre as quais é possível destacar o incentivo ao uso de meios alternativos de
prevenção e solução de conflitos fora e além da estrutura judiciária estatal, tornando possível o
alcance da composição justa das controvérsias. Nessa perspectiva, as consequências negativas
da morosidade judicial se amplificam quando se trata da efetivação de direitos individuais
homogêneos, coletivos e difusos, uma vez que os custos pecuniários e emocionais – para as
partes envolvidas na relação jurídica – aumentam.
Para combater essa realidade, o constituinte previu, como função institucional do Ministério
Público, a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Quanto à
repercussão do inquérito civil, Gregório Assagra de Almeida pontua o seguinte:
A conclusão do inquérito civil poderá conduzir: 1) o ajuizamento da ação civil pública
ou de outra ação coletiva pertinente; à realização de novas diligências
imprescindíveis; 2) à realização de audiências públicas para colher informações e
manifestações da comunidade diretamente interessada; 3) à expedição de
recomendação para quem de direito adote medidas mais adequadas e convenientes
para a melhora da eficácia quanto à proteção dos interesses massificados em geral; 4)
o arquivamento do inquérito civil, caso não haja fundamentação fática ou jurídica para
a propositura da ação civil pública ou de outra ação coletiva; 5) à designação de data
e horário para tentativa de tomada de TACxxxi.

Nesse ponto, insta frisar a relevância da atuação extrajudicial do Ministério Público,

com a celebração de termos de ajustamento de condutas (TAC), instrumento que se mostra
capaz de resolver conflitos e garantir os direitos das vítimas com mais segurança e celeridade.
Desse modo, infere-se que o TAC constitui um instrumento autocompositivo que oportuniza a
negociação entre as partes, ampliando a participação no processo decisório e,
consequentemente, a probabilidade de adimplemento das obrigações, sobrevindo a pacificação
justa e tempestiva do conflito.
Ada Pellegrini Grinover observa que a pacificação social:
 Geralmente, não é alcançada pela sentença, que se limita a ditar autoritativamente a
regra para o caso concreto, e que, na grande maioria dos casos, não é aceita de bom
grado pelo vencido, o qual contra ela costuma insurgir-se com todos os meios na
execução; e que, de qualquer modo, se limita a solucionar a parcela de lide levada a
juízo, sem possibilidade de pacificar a lide sociológica, em geral mais ampla, da qual
aquela emergiu, como simples ponta do iceberg. Por isso mesmo, foi salientado que a
justiça tradicional se volta para o passado, enquanto a justiça informal se dirige ao
futuro. A primeira julga e sentencia; a segunda compõe, concilia, previne situações de
tensões e rupturas, exatamente onde a coexistência é um relevante elemento
valorativo. Resulta daí que o método contencioso de solução das controvérsias não é
o mais apropriado para certos tipos de conflito, em que se faz necessário atentar para
os problemas de relacionamento que estão à base da litigiosidade, mais do que aos
meros sintomas que revelam a existência desses problemasxxxii.

É evidente, portanto, que o diálogo aproximado entre as partes, oportunizado pelas

negociações no curso da celebração do termo de ajustamento de conduta, estimula a elaboração
de soluções qualitativamente superioresxxxiii, aptas a produzirem melhores resultados na
prevenção e na reparação de danos, bem como, a reduzirem as chances de descumprimento.
Para além disso, é válido pontuar que o TAC, via de regra, requer menos recursos para sua
celebração, porquanto pode ser firmado extrajudicialmente.
Com vistas a exemplificar a efetividade do instituto, traz-se o caso SAMARCO, no qual
fora celebrado termo de ajustamento de conduta celebrado entre a empresa e diversos órgãos
públicos, em junho de 2018, com a finalidade de recuperar, mitigar, indenizar e compensar os
impactos nos âmbitos socioambiental e socioeconômico. Trícia Cabral, tratando desse mesmo
exemplo, reforça que o TAC permitiu a repactuação das condições para a reparação dos danos
e para a implementação das mudanças ambientais necessárias, que muito provavelmente só
foram viáveis em razão da ampla participação da sociedade e dos prejudicados no processo
decisório e na posterior celebração do acordoxxxiv.
Ocorre que, o instituto não está imune a críticas, devendo ser considerado que este pode
trazer algumas desvantagens para a concretização de direitos, como a celebração de acordo com
termos menos favoráveis ao grupo prejudicado ou incapaz de trazer a maior proteção ao bem
jurídico coletivo. Segundo Fonseca, três efeitos negativos podem ser identificados na
celebração do TAC:
a) Limitação do objeto do TAC. Assim, por vezes, nem todas as responsabilidades
decorrentes do mesmo fato poderão ser absorvidas por este instrumento.
b) Fragmentação dos direitos metaindividuais. Isso vem ocorrendo com as ações
coletivas e, possivelmente, estender-se-á ao TAC.
c) Dificuldade de fiscalização das obrigações contempladas pelo TAC. Esse
obstáculo, também, é encontrado para verificar o cumprimento das decisões judiciais.
Ao MP, normalmente, falta número de membros e corpo técnico suficientexxxv.

Nesse sentido, face à complexidade das questões que envolvem os direitos coletivos, é
inegável que o termo de ajustamento de conduta se mostra como um grande avanço na
composição extrajudicial dos conflitos metaindividuais, porém, não pode o instrumento ser
utilizado sem observar as peculiaridades das partes envolvidas, como o déficit de informações
sobre o caso e as assimetrias financeiras, devendo sempre preservar o interesse social.
Quanto à natureza jurídica do termo de ajustamento de conduta, aqui é seguido o
raciocínio externado por Geisa de Assis Rodrigues, que o trata como negócio jurídico bilateral,
“devido à indisponibilidade intrínseca dos direitos transindividuais bem como da diversidade
entre os legitimados a celebrar o ajuste e os titulares do direito material em questão” xxxvi. Tal
entendimento decorre da interpretação sistemática dos artigos 5º, § 6º, da Lei 7.347/85 e do art.
841 do Código Civil, explicitados abaixo:
LACP, art. 5º, § 6°. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
CC/02, art. 841. Só quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se permite a
transação.xxxvii

Desse modo, não obstante o entendimento de parte da doutrina, não se entende que o
termo de ajustamento de conduta constitui uma verdadeira transação, visto que no TAC não há
qualquer concessão por parte do ente público legitimado para celebrá-lo, mas sim a preservação
do interesse metaindividual em causa. Salienta-se, ainda, que o emprego deste meio resolutivo
implica a busca, do máximo possível, de reparação em relação ao evento ocorrido, sendo esta
uma garantia mínima em favor do interesse objeto do conflito. Logo, à título de exemplo, a
celebração do TAC deve garantir o pleno ressarcimento do erário ou a proteção integral do meio
ambiente, tendo como diferencial o fato de oportunizar ajustes nas condutas indevidas, como a
organização de um cronograma ou de uma logística para que os objetivos sejam alcançados,
não ensejando, assim, qualquer flexibilização de obrigações legais.
É importante explicitar que o compromisso de ajustamento de conduta não pode
implicar na renúncia total ou parcial dos legitimados quanto ao direito material. Veja-se que,
mesmo quando se discute a efetivação de direitos patrimoniais, estes ganham dimensão coletiva
e, ao adquirirem conotação social, se tornam indisponíveis processualmente. Além disso, os
entes públicos legitimados estão habilitados para promover a defesa dos interesses
metaindividuais, de modo que não podem deles dispor, por não serem os seus titulares.
No que tange à legitimidade para celebração de termo de ajustamento de conduta,
Ricardo de Barros Leonel alude que, a despeito de o inquérito civil ser atribuição exclusiva do
Ministério Público, tanto este, como os demais entes públicos legitimados para a tutela de
interesses coletivos, podem celebrar TACxxxviii. Entretanto, tal legitimidade não se estende aos
demais legitimados de natureza privada, como as associações, por ausência de previsão legal.
Neste prisma, cumpre pontuar que Sérgio Arenhart e Gustavo Osha recomendam algumas
práticas para a legitimidade do acordo coletivo, como a participação do maior número de
legitimados coletivos nas negociações, visando reduzir a chance de que surjam propostas
paralelas que concorram entre si para a solução do problema; e a homologação judicial do
acordo, devendo o juiz analisar as particularidades dos termos pactuados, garantindo a sua
estabilidade e a segurança jurídica para as partesxxxix.
Em relação ao objeto do termo de ajustamento de conduta, compreende-se que é o
mesmo de uma eventual ação civil pública/coletiva, ou seja, evitar a ocorrência de uma iminente
lesão ou reparar danos já efetivados em face de interesses transindividuais. Doutra banda, a
doutrina por muito tempo defendeu que não há possibilidade de celebração de TAC no âmbito
da improbidade administrativa, com fulcro no art. 17, § 1º 5, da Lei nº 8.429/92xl. Porém, tal
dispositivo fora revogado com o advento da nova Lei de Improbidade Administrativaxli, o que,
em conjunto com a normatização do Conselho Nacional do Ministério Públicoxlii, indica não
haver vedação expressa à formulação de termo de compromisso de conduta extrajudicial 6.
Ademais, no que tange ao momento de eficácia ou validade, é preciso compreender que,
como aludiu Hugo Nigro Mazzilli, uma das principais características do compromisso de
ajustamento é a formação de um título executivo extrajudicialxliii. Decorre disso a necessidade
de a formação do TAC observar os requisitos para o efetivo cumprimento da obrigação, quais
sejam: liquidez, certeza e cominação de pena para hipótese de descumprimento do preceito. De
modo que, restaria o compromisso de ajustamento dotado de eficácia ou validade a partir do
momento em que fora pactuado e assinado, respeitando as formalidades legaisxliv.
Face à complexidade dos conflitos de natureza coletiva, é evidente que a celebração de
termos de ajustamento de conduta é uma experiência exitosa, porém, não se pode negligenciar
o fato de que o instituto pode ser aprimorado, haja vista seus importantes contornos e impactos
sociais. Depreende-se, por fim, que tal instituto tem relevante papel para a solução consensual
e a reparação de danos coletivamente causados, os quais, de outro modo, se transmudariam em
processos judiciais onerosos, sem o protagonismo das partes e com desfecho imprevisível.

5
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos
de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências.
Brasília, DF: Senado, 1992. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm> Art. 17, § 1º.
É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput (revogado).
6
BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 179, de 26 de julho de 2017. Regulamenta o
§ 6º do art. 5º da Lei nº 7.347/1985, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, a tomada do compromisso de
ajustamento de conduta. Art. 1º, §2º: “É cabível o compromisso de ajustamento de conduta nas hipóteses
configuradoras de improbidade administrativa, sem prejuízo do ressarcimento ao erário e da aplicação de uma ou
algumas das sanções previstas em lei, de acordo com a conduta ou ato praticado”. Disponível em:
<https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-179.pdf>. Acesso em: 13 jul.
2022.
Dessa forma, por meio da construção do consenso, reforça-se a democracia participativa,
pluralista e a pacificação social fora dos meios convencionais de resolução de conflitos.

VI. CONCLUSÃO
A necessidade de superação do conhecido problema da morosidade processual judicial
tornou essencial o ato de repensar fórmulas processuais e procedimentais que levem ao
atingimento dos objetivos estatais, com a plena resolução dos conflitos que exsurgem na
sociedade moderna de maneira a concretizar os direitos fundamentais. Diante disso, partindo
para a órbita do direito coletivo, constatou-se que a pluralização das partes no polo da demanda,
em conjunto com a complexidade dos conflitos que envolvem interesses metaindividuais,
acentuam a necessidade de utilização de meios alternativos propícios e eficientes para a
resolução de tais controvérsias.
Nesse cenário, emerge o inquérito civil, criado pela Lei nº 7.347/1985 e consagrado pela
Constituição Federal de 1988 como instrumento de tutela do patrimônio público e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos,
consubstanciando-se, assim, como importante alternativa aos meios tradicionais de pacificação
social. Desse modo, o inquérito civil constitui um importante procedimento administrativo
investigatório, de competência exclusiva do Ministério Público, realizado extrajudicial e pré-
processualmente, com o objetivo de apuração de elementos de convicção para propositura de
ação civil pública ou de celebração de termo de ajustamento de conduta.
No que tange às características do inquérito civil, coube destacar a sua informalidade e
dispensabilidade, que dizem respeito ao fato de que não se trata, aqui, de procedimento
obrigatório e que, tampouco, tem rito específico a ser seguido. Entretanto, não obstante tais
especificidades, o inquérito civil precisa observar os pressupostos de materialidade e
formalidade para ser regularmente instaurado, bem como, deve respeitar as garantias
constitucionais basilares de nosso ordenamento, oportunizando, sempre que possível, o
contraditório enquanto se desenvolve.
O ponto fulcral elucidado ao longo do artigo foi a aptidão do termo de ajustamento de
conduta para a resolução de conflitos coletivos, tendo em vista que o seu caráter negocial e
extrajudicial possibilita a obtenção de respostas mais céleres e, em tese, mais eficazes na
proteção dos interesses metaindividuais. Isto porque, a práxis jurídica demonstra a insuficiência
do Poder Judiciário em tomar medidas para, em intervalo de tempo razoável, satisfazer alguns
direitos que excedem o plano individual, como o direito ao meio ambiente.
 Para além disso, destacou-se que o inquérito civil, quando resulta na celebração do termo
de ajustamento de conduta, propicia ampla participação das partes envolvidas no processo
decisório, tendo em vista a dinamicidade e flexibilidade do TAC face ao caráter multifacetado
dos eventos lesivos – ou ameaças de lesões - que atingem os direitos coletivos, difusos e
individuais homogêneos. Com efeito, percebe-se que o TAC oferece melhores condições para
a reparação, quando comparado à proposição de ação civil pública, por abarcar uma grande
gama de possíveis soluções e alcançá-las de maneira mais célere.
Sob este prisma, identificou-se que o inquérito civil é meio apto para tutela preventiva de
lesões e ameaças de lesões aos direitos transindividuais, bem como, para garantir a propositura
de uma ação coletiva, por parte do órgão ministerial, de maneira mais assertiva. Evidencia-se,
ao fim, que o instituto discutido ao longo do presente ensaio configura importante mecanismo
para solução extrajudicial dos conflitos coletivos, pois possibilita a composição voluntária para
a construção de soluções consensuais e, consequentemente, contribui para o desafogamento do
Poder Judiciário. Considerando, assim, os pontos positivos explanados ao longo deste artigo,
conclui-se pela necessidade de amplo incentivo, por parte da comunidade jurídica, para que a
utilização deste instituto seja cada vez mais comum por parte do Ministério Público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
i
1. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resolução dos conflitos e a função judicial no
contemporâneo Estado de Direito – 3. ed. rev. ampl. e atual. – Salvador: Editora JusPodvim,
2020, p. 13.
ii
2. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2021. Brasília: CNJ, 2021,
p. 46-50.
iii
3. THEODORO JUNIOR, Humberto. A arbitragem como meio de solução de controvérsias.
Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil, n. 2, nov./dez. 1999, p. 8.
iv
4. VITORELLI, Edilson. O devido processo legal coletivo: dos direitos aos litígios coletivos
– 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 76.
v
5. DIDIER JR., Fredie. ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil, vol. 4, 15 ed.
rev. atual. e ampl. Salvador: Editora JusPodivm, 2021, p. 78.
vi
6. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 99-100.
vii
7. SALLES, Carlos Alberto de. Execução judicial em matéria ambiental. São Paulo: RT,
1998, p. 38.
viii
8. SHIMURA, Sérgio Seiji. Tutela coletiva e sua efetividade. São Paulo: Método, 2006, p. 33.
ix
9. . DIDIER JR., Fredie. ZANETI JR., Hermes. Op. cit., p. 38
10. x CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988, p. 49-73.
11. xi BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou
difusos. Revista de Processo, vol. 39, jul/1985.
12. xii LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do Processo Coletivo. 3 ed. rev. atual. e ampl. – São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013, p. 343.
13. xiii BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti
tuicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 9 jul. 2022.
14. xiv BRASIL. Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos
Estados e dá outras providências. Brasília, DF: Senado, 1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8625.htm>. Acesso em: 8 jul. 2022.
15. xv MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Manifestação na função de Assessor do Gabinete
Civil da Presidência da República, proferida no processo relativo ao projeto que veio a
converter-se na Lei de Ação Civil Pública (Lei Federal nº 7.347/85).
16. xvi DIDIER JR., Fredie. ZANETI JR., Hermes. Op. cit., p. 309. Assim também, LEONEL,
Ricardo de Barros. Op. cit., p. 343.
17. xvii DINAMARCO, Cândido Rangel. In: Tutela jurisdicional. Revista de Processo, vol. 81/1996,
p. 54 - 81 | Jan - Mar / 1996
18. xviii CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira. O Ministério Público e a tutela preventiva dos
interesses metaindividuais: o papel do inquérito civil. Revista de Direitos Difusos, Rio de
Janeiro, v. 4, n. 18, mar./abr. 2003.
19. xix MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 94.
20. xx BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n.
30.510/RJ, relatora Ministra Eliana Calmon, 2ª Turma, julgado em 17/12/2009, DJe de
10/2/2010.
21. xxi BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 23, de 17 de setembro de
2007. Regulamenta os artigos 6º, inciso VII, e 7º, inciso I, da Lei Complementar nº 75/93 e os
artigos 25, inciso IV, e 26, inciso I, da Lei nº 8.625/93, disciplinando, no âmbito do Ministério
Público, a instauração e tramitação do inquérito civil. Brasília, DF: 2007. Disponível em: <
https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Normas/Resolucoes/Resoluo-0232.pdf >. Acesso em:
10 jul. 2022.
22. xxii LEONEL, Ricardo de Barros. Op. cit., p. 350.
23. xxiii GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princípios constitucionais e o Código de Processo Civil.
São Paulo: Ed. José Bushatsky, 1975, p. 93.
24. xxiv FIORE, Edgard. O contraditório no inquérito civil. RT n. 811, São Paulo: RT, maio de
2003, p. 35-42.
25. xxv MAZZILI, Hugo Nigro. O inquérito Civil. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 193.
26. xxvi GRINOVER, Ada Pellegrini. Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos:
Exposição de motivos. In: MENDES, Aluísio Gonçalves de Castro; WATANABE, Kazuo
(Coords.). Direito Processual Coletivo e o anteprojeto de Código Brasileiro de Processos
Coletivos. São Paulo: RT, 2007, p. 451.
27. xxvii CÉSAR, João Batista Martins. Tutela Coletiva: Inquérito Civil – Poderes Investigatórios
do Ministério Público – Enfoques Trabalhistas. São Paulo: LTr, 2006, p. 91.
28. xxviii BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, DF:
Senado, 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 9 jul. 2022.
29. xxix JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa Wagner. Ação Civil Pública como instrumento de
defesa da ordem urbanística. Belo Horizonte: Del Rey. 2003, p. 166.
30. xxx BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 473. A administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Brasília, DF: Supremo
Tribunal Federal. DJe: 10/12/1969. Disponível em:
<https://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=1602>.
Acesso em: 11 jul. 2022.
31. xxxi ALMEIDA, Gregório Assagra de. Manual das ações constitucionais. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007.
32. xxxii GRINOVER, Ada Pellegrini. A conciliação extrajudicial no quadro participativo. Novas
tendências do direito processual de acordo com a Constituição de 1988, Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1990, p. 221.
33. xxxiii CARNAES, Mariana. Compromisso de Ajustamento de Conduta e Eficiência
Administrativa. Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2016, p. 166.
34. xxxiv CABRAL, Trícia Navarro Xavier. Acordos nos processos estruturais. In Coletivização e
unidade do Direito. Luís Alberto Reichelt e Marcos Félix Jobim (orgs.). Londrinha: Thoth,
2019, p. 581-582.
35. xxxv FONSECA, Bruno Gomes Borges. Compromisso de Ajustamento de Conduta. São Paulo:
LTr, 2013, p. 186.
36. xxxvi RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e termo de ajustamento de conduta:
teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 140.
37. xxxvii BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências.
Brasília, DF: Senado, 1985. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347compilada.htm>. Acesso em: 9 jul. 2022.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF:
Senado, 2002. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm>. Acesso em: 9 jul. 2022
38. xxxviii LEONEL, Ricardo de Barros. Op. cit., p. 356.
39. xxxix ARENHART, Sérgio Cruz. OSNA, Gustavo. Curso de Processo Civil Coletivo – 3. ed.
rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 278 e 279.
40. xl BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude
da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição
Federal; e dá outras providências. Brasília, DF: Senado, 1992. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em: 9 jul. 2022.
41. xli BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de
1992, que dispõe sobre improbidade administrativa. Brasília, DF: Senado, 2021. Disponível
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14230.htm>. Acesso
em: 10 jul. 2022.
42. xlii BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 179, de 26 de julho de
2017. Regulamenta o § 6º do art. 5º da Lei nº 7.347/1985, disciplinando, no âmbito do
Ministério Público, a tomada do compromisso de ajustamento de conduta. Disponível em: <
https://www.cnmp.mp.br/portal/atos-e-normas/norma/5275/ >. Acesso em: 13 jul. 2022.
43. xliii MAZZILI, Hugo Nigro. Op. cit., p. 371.
44. xliv ARAÚJO, Fernando Henrique de Moraes. O Ministério Público e o inquérito civil.
Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo,
2007, p. 340. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e termo de ajustamento de
conduta: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 205-206.