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A gesto das regies metropolitanas do interior

paulista: Regio Metropolitana de Campinas e Regio
Metropolitana da Baixada Santista
Aurea M.Q. Davanzo
Rovena Negreiros

Apresentao
Este texto discute as condies de emergncia, as trajetrias e algumas
caractersticas dos modelos de gesto adotados para a regulao do funcionamento das duas regies metropolitanas do interior de So Paulo: Regio
Metropolitana de Campinas e Regio Metropolitana da Baixada Santista.
Procura evidenciar aspectos que tm favorecido ou no a atuao
concreta desses novos recortes territoriais, criados recentemente no Estado
de So Paulo. Para isto, discute, sobretudo, aspectos ligados a sua delimitao territorial e organizao de seus aparatos de gesto, assim como as
condies internas de articulao poltica e de formao de consensos sobre
prioridades regionais, bem como de representao de interesses junto ao
governo estadual. Finalmente, aborda ainda questes relativas s condies
de financiamento de aes de carter metropolitano, argumentando que, a
despeito da importncia indiscutvel da existncia de um aparato institucional que fornece o substrato institucional, legal e financeiro necessrio para a
atuao regional, esta no constitui uma condio suficiente para assegurar
objetivos do desenvolvimento regional sustentado. Para isso, a constituio
das regies metropolitanas deve levar em conta fatores sociais, econmicos

e polticos, forjados no bojo da histria concreta das regies, os quais podem

contribuir para criar territrios passveis de ser considerados entes coletivos
e que tenham, por isso mesmo, relevncia poltica.
Marcos e limites da gesto metropolitana no Brasil
A regulao destinada a disciplinar a organizao de regies metropolitanas no pas teve incio nos anos 70, contemporaneamente acelerao do
processo de urbanizao e em resposta necessidade de disciplinamento e
controle do fenmeno de formao de aglomeraes urbanas, sobretudo em
funo da grave problemtica sociodemogrfica que a ele se associou. Neste
contexto, foram criadas inicialmente nove regies metropolitanas,1 adotandose um modelo de gesto homogneo que desconsiderou as especificidades
socioeconmicas e as peculiaridades das aglomeraes urbanas, cuja instituicionalizao e funcionamento se pretendia disciplinar.2
Na verdade, no constitui uma tarefa trivial lidar com a multiplicidade de
determinantes e caractersticas dos processos de urbanizao e de formao
de aglomeraes urbanas, o que coloca dificuldades para a anlise, assim
como para a gesto, da dinmica de crescimento das metrpoles.
Constitui um problema adicional o fato de que a diversidade de situaes
urbanas no Brasil configurou-se, em grande medida, como um resultado da
forma como se estruturaram historicamente as economias regionais. Assim,
mesmo que a anatomia das metrpoles brasileiras assemelhe-se, h que se
ter em mente que as especificidades regionais no se diluram no bojo dos
processos que levaram a sua constituio, sendo fundamental considerar a
influncia da dinmica interna ou, dito de outra forma, dos fatores endgenos
, at mesmo em termos polticos e sociais, sobre as condies econmicas,
sociais e polticas de desenvolvimento das regies metropolitanas.
De todo modo, a despeito das especificidades a ser observadas, o
processo de metropolizao no pas apresenta traos de regularidade, que
podem ser identificados, mesmo que se considerem os distintos ritmos desse
fenmeno nos diferentes nveis de metrpoles: metrpoles de mbito mundial,
nacional, regional e sub-regional.3

Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
Para detalhes, ver Constituio de 1967 e Leis complementares n 14/1973 e n 20/1974.
Rolnick e Somekh chamam ateno para este aspecto, destacando que a criao das regies
metropolitanas obedecia parmetros genricos, em detrimento das especificidades da organizao
socioeconmica ou das peculiaridades das reas metropolitanas. Ver Governar as metrpoles:
dilemas da recentralizao (ROLNICK, SOMEKH, 2000, p.85).
3
Sobre urbanizao brasileira e regies metropolitanas, consulte-se Caracterizao e tendncias
da rede urbana do Brasil (IPEA; NESUR/IE/UNICAMP; IBGE, 1999). Idem sobre classificao da
rede urbana brasileira.
1

256

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

A formao de metrpoles, com sedes definidas pela concentrao de

atividades comerciais e de servios e pela formao de periferias urbanas com
funes industriais e residenciais estas ltimas predominantemente para as
populaes de baixa renda , um fenmeno recente da histria brasileira.
Um de seus determinantes principais foi a urbanizao acelerada dos anos
60 e 70, em parte resultado da forte migrao que se inicia j nos anos 50,
com elevados fluxos populacionais de sentido rural-urbano, que se acelera
a partir dos anos 70, com a migrao j acentuadamente urbana. Alguns de
seus traos constitutivos principais so: a periferizao das cidades grandes
e mdias; a conurbao entre municpios limtrofes e, como decorrncia, a
configurao de demandas comuns por servios e infra-estrutura; a especializao de funes urbanas e o surgimento de cidades-dormitrios; a segregao
espacial da populao de baixa renda, associada formao das periferias
urbanas e acompanhada de favelizao, fenmeno tambm presente em espaos centrais do ncleo metropolitano; a deteriorao de espaos dotados
de infra-estrutura urbana e, em contrapartida, a intensificao da ocupao
de reas no providas de servios e equipamentos pblicos.
A partir da Constituio Federal de 1988, a atribuio de criar e institucionalizar RMs passou a ser competncia dos Estados. Essa disposio resultou,
at o ano de 2000, na criao de 20 novas regies metropolitanas em todo
pas.4 Contudo, a despeito dessa acelerao do processo de institucionalizao
de RMs, ainda permanecem em aberto alguns dos principais limites que se
colocam a sua gesto, assim como tambm vm-se agravando os problemas
por elas enfrentados.
Um dos limites colocados gesto e ao enfrentamento da problemtica
metropolitana est ligado fragmentao governamental. Por tratar-se de
um pas federativo, a gesto metropolitana, no Brasil, diz respeito a dois, ou
at mesmo trs, nveis de governo, os quais nem sempre mantm relaes
polticas harmoniosas. Freqentemente, as relaes de conflito que se perfilam
so derivadas de diferenas poltico-partidrias, que problematizam o processo
de tomada de deciso com relao aos problemas de interesse comum, vis-vis os interesses locais.
Um outro limite situa-se no mbito da disperso da atuao das agncias
setoriais. Os rgos setoriais so responsveis pelo planejamento e execuo
de atribuies que dizem respeito esfera das chamadas funes pblicas
de interesse comum. Mesmo assim, incomum a observncia de articulao
poltica e o compartilhamento de decises com os rgos metropolitanos.
Tambm rara a adoo, por parte dos rgos setoriais, de estratgias e prio-

Sobre isso, consulte-se Relatrio de Pesquisa Regies Metropolitanas Institucionalizadas (NESUR/

IE/UNICAMP; IPEA, 1999).

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ROVENA NEGREIROS

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ridades que, porventura, derivem do processo de planejamento metropolitano,

mesmo quando este existe. Na verdade, a falta de centralidade das questes
urbanas e metropolitanas nas agendas governamentais tem contribudo para
que as estruturas de governo organizem-se e atuem setorialmente, mesmo
nas aglomeraes urbanas, onde esse tipo de atuao mostra-se sempre
ineficaz.
Um terceiro limite gesto metropolitana est ligado ao princpio constitucional do regime federativo, que institucionaliza a autonomia poltica e
fiscal dos municpios, ainda que boa parte deles encontre, na prtica, graves
entraves financeiros para gerir suas administraes com autonomia. O resgate do municipalismo, procedido pela Constituio de 1988, reforou essa
instncia federativa e credenciou o municpio como partcipe nas decises de
governo, o que serviu para instrumentalizar a adoo de uma viso localista
no trato dos problemas metropolitanos.
Uma outra limitao central diz respeito demanda de recursos financeiros que possam dar suporte soluo dos problemas metropolitanos. Do
mesmo modo que as solues tcnicas nem sempre podem ser adotadas
a partir de uma perspectiva local, o volume de recursos necessrio para o
enfrentamento dos problemas metropolitanos, geralmente, s pode ser equacionado a partir da cooperao de todos os nveis de governo. Alm disso,
evidente que o quadro social das metrpoles tem-se agravado nos anos recentes, sendo marcado pela elevada presena de populao pobre, altas taxas
de desemprego, ocupao desordenada do territrio, dfice de infra-estrutura
urbana e social, violncia urbana e crise na proviso de infra-estrutura, o que
torna difcil adotar solues na vertente local.
preciso considerar que a Constituio Federal de 1988 assim como
as constituies estaduais abriu espao para modificaes nos formatos
institucional e financeiro dos arcabouos de gesto metropolitana. Mesmo
assim, o que se observou, nos anos recentes, foi uma espcie de mimetismo
que fez com que a configurao dos novos aparatos de gesto reproduzisse
o formato daqueles que j existiam.
Para assegurar sua eficcia e legitimidade, alm da participao
democrtica da sociedade organizada, a institucionalizao de mecanismos
de gesto metropolitana deve observar outros requisitos fundamentais: a
implementao do processo de planejamento, para viabilizar a interveno
organizada, pactuada e compartilhada com relao s prioridades metropolitanas; a busca de ganhos de escala na implementao dos servios e da
infra-estrutura; a necessidade de conferir racionalidade alocao e uso dos
recursos e investimentos pblicos.
bem verdade que o agravamento dos problemas de dimenso supramunicipal tem imposto novas formas de enfrentamento, atravs de associa-

258

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

es e outras parcerias entre municpios, e destes com rgos estaduais,

ou mesmo com a iniciativa privada. Contudo, o financiamento das funes
pblicas de interesse comum ainda viabilizado praticamente apenas com
recursos oramentrios, sendo insignificante a contribuio de outras fontes
financeiras negociadas regionalmente, em que pese no existirem limitaes
legais impeditivas da adoo desse tipo de iniciativa. Com efeito, dada a
escala dos problemas, parece insuficiente subsumir o financiamento da ao
metropolitana apenas aos recursos oramentrios, em especial se considerada
a crise fiscal-financeira que os estados e municpios atravessam, assim como
as limitaes de gasto impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Deriva
da a necessidade de determinar as instncias que devero articular-se para a
atuao regional, definindo-se as dotaes de recursos de cada uma, considerando-se as diferentes capacidades de gasto e a abrangncia dos benefcios
porventura alcanados.
Uma questo central est em definir fontes que possam garantir um
fluxo permanente de recursos, para fazer frente aos gastos metropolitanos.
Neste sentido, pode ser fundamental que todas as instncias envolvidas na
gesto metropolitana participem do financiamento de decises de investimento
adotadas, atravs de contribuies financeiras compulsrias. Essa participao
pode ter origem em percentuais dos oramentos do estado e dos municpios, na
constituio de um fundo metropolitano, hiptese que, se de um lado aponta
para maior eficcia, de outro de difcil efetivao, j que envolve instncias
poltico-administrativas de diferentes esferas de governo.
Com relao prestao de servios de interesse comum, parece
promissora a idia de unificao regional de tarifas de servios pblicos,
mesmo que sua gesto e, at mesmo, sua execuo continuem a ser feitas
pelos municpios. A unificao das tarifas pode contribuir para evitar uma
possvel concentrao da demanda por servios mais baratos em uma localidade determinada, devendo, contudo, ser acompanhada da implantao de
servios de qualidade homognea, como forma de garantir um equilbrio no
atendimento tanto em relao qualidade como no que se refere ao valor
do servio prestado.
Por outro lado, preciso considerar que a soluo de problemas metropolitanos tem diferentes impactos nos municpios que integram uma regio.
Alguns deles so beneficiados diretamente por ela, e outros so, por vezes,
penalizados Para evitar os impasses polticos e financeiros que as decises
metropolitanas possam envolver, fundamental estimular a criao de mecanismos de compensao financeira internos s regies. Uma vez adotados,
esses mecanismos podem corrigir desequilbrios ou eventuais nus decorrentes de perdas de arrecadao, provenientes de decises do planejamento
metropolitano. Ou podero compensar os que tenham tido maior participao

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no desempenho das funes pblicas de interesse comum. Essas compensaes podem ser realizadas, inclusive, com relao s transferncias tributrias
feitas para os programas metropolitanos.
Por fim, para que se d uma participao democrtica mais efetiva no
processo de gesto, necessrio criar canais apropriados de comunicao e
de participao da sociedade civil. A regularidade de audincias pblicas, que
esclaream a natureza dos problemas e as possibilidades de soluo, ajuda a
criar aliados na tomada de deciso, assim como contribui para apresentao
de solues que no apenas aquelas gestadas pelas estruturas institucionais
formalmente constitudas. Para que os modelos de gesto metropolitana constituam-se de forma mais eficiente, fundamental que ocorra uma articulao
poltica entre os diferentes nveis de governo, envolvendo tambm a populao
metropolitana, atravs de seus segmentos organizados, no s nos debates
como tambm na busca de resoluo para seus conflitos e problemas, atuando
propositivamente, especialmente junto s instncias deliberativas. Aqui, fundamental considerar os recortes territoriais e os desenhos institucionais mais
adequados para a constituio das RMs, como condio poltica fundamental
para o desenvolvimento regional. Para tanto, fazem-se necessrios envolver
os mltiplos atores, que so especficos de cada regio, e, assim, mobilizar
seu potencial poltico endgeno em favor das prioridades de cada uma.
Trajetria e caractersticas das regies metropolitanas de Campinas
e Baixada Santista
Regio Metropolitana de Campinas
Formato do aparato de gesto
A institucionalidade da Regio Metropolitana de Campinas RMC regulada pela Lei Complementar n 870, de 19 de junho de 2000,5 que define as
normas relativas a sua criao e organizao do seu aparato de gesto.
De acordo com essa regulao, a RMC integrada por um conjunto
de 19 municpios,6 prevendo-se que sua criao deva cumprir o objetivo de
integrar a organizao, o planejamento e a execuo das chamadas funes
pblicas de interesse comum.7

Consulte-se Dirio Oficial do Estado de So Paulo, v.110, n.117, 20/6/2000.

Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia,
Indaituba, Itatiba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Brbara dOeste,
Santo Antnio de Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo.
7
Tais funes englobam os seguintes campos funcionais da administrao pblica: planejamento e
uso do solo; transportes e sistema virio regional; habitao; saneamento bsico; meio ambiente
e atendimento social (sade, educao e planejamento integrado da segurana pblica).
5
6

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GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

O rgo central de gesto da RMC o Conselho de Desenvolvimento

da Regio Metropolitana de Campinas CD, que tem carter normativo e
deliberativo e composto por um representante de cada um dos municpios
da regio. Tambm integrado por representantes do governo do estado,
naqueles campos funcionais de interesse comum, sendo que a lei define a
forma de designao da representao no Conselho, assegurando a participao paritria do conjunto dos municpios em relao ao estado.8
Alm do CD, a estrutura de gesto da RMC composta tambm por
um Conselho Consultivo CC, no qual tm assento parlamentares federais
e estaduais, com domiclio eleitoral na regio, e representantes das cmaras
municipais. O CC tambm integrado por representantes da sociedade civil
e, sendo assim, a lei assimila a preocupao de viabilizar a participao da
sociedade nas decises metropolitanas, prevendo, para isto, um conjunto de
mecanismos.9
A lei prev ainda a instituio de cmaras temticas, ligadas ao exerccio
das funes pblicas de interesse comum, e cmaras temticas especiais,
voltadas para o acompanhamento de programas, projetos ou atividades
especficas.
Na institucionalidade que rege a implantao dos rgos de gesto
metropolitana, alm da execuo das chamadas funes pblicas de interesse
comum, tambm tem centralidade, como j se mencionou, a idia de integrar
a organizao e o planejamento regional, tendo por base a cooperao entre
os entes metropolitanos e os rgos estaduais com atuao na regio, bem
como a articulao de seus planos, programas e projetos. Para cumprir essa
finalidade, a lei prev a constituio de uma autarquia a Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp, rgo responsvel pelo planejamento
metropolitano, dotada de uma estrutura administrativa prpria10 e tambm
de estruturas tcnicas especficas.
Tendo em vista o imperativo de mobilizar recursos para o financiamento
de programas e projetos de interesse metropolitano, a LC 870/2000 faculta
a constituio do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de

A composio e organizao do Conselho obedece regras estabelecidas nos artigos 9 e 16 da LC

760 e no artigo 154 da Constituio do Estado de So Paulo.
9
Tais mecanismos incluem: apresentao, pelo Legislativo, de propostas representativas de interesses
da sociedade civil dos municpios metropolitanos; divulgao de planos, programas, projetos e
propostas deliberadas no Conselho; acesso a estudos de viabilidade tcnica, econmica, financeira
e ambiental que do sustentao aos projetos que o Conselho aprova; solicitao de audincias
pblicas de esclarecimento; possibilidade de representao por discordncia e de comparecimento
s reunies do Conselho para sua sustentao.
10
De acordo com o art. 25 da LC 870/2000, a Autarquia conta com a seguinte estrutura administrativa
bsica: uma Diretoria Executiva integrada por um diretor superintendente e dois diretores adjuntos,
nos termos do que estabelece a LC 760/1994.
8

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Campinas, que integra o oramento anual do estado, sendo constitudo por

recursos provenientes de fontes diversas.11
Trajetria e caractersticas
Para analisar a trajetria e as caractersticas do funcionamento da RMC,
considera-se importante, inicialmente, contrap-las experincia brasileira de
gesto metropolitana, ainda que elegendo apenas alguns aspectos considerados centrais, que so abordados na primeira parte deste artigo.
Como j se mencionou, quer se considere a experincia derivada da institucionalidade decorrente da Constituio de 1967 e das leis complementares
n 14/1973 e n 20/1974, quer se considere aquela posterior promulgao da
Constituio de 1988, a gesto metropolitana no Brasil pouco exitosa, como
resultado de alguns vcios: a simetria na constituio das estruturas de gesto;
seu formato hierrquico, fortemente centralizado nos executivos estaduais; a falta
de legitimidade poltica das instncias metropolitanas, como lcus de negociao e
arbitragem no processo de tomada de deciso e de coordenao das intervenes
nas reas metropolitanas; a falta de mecanismos de financiamento, garantidores
de fluxos permanentes de recursos para sustentar a ao metropolitana.
Tomando-se como referncia estes pontos, constata-se que, pelo menos no nvel jurdico-institucional, a regulao do aparato de gesto da RMC
reproduz alguns desses equvocos, configurando limites e constrangimentos,
principalmente de ordem poltica e financeira, comprometedores da efetividade da sua atuao.
Reproduzindo o formato clssico dos aparatos de gesto metropolitana
do pas, a estrutura de gesto da RMC, mesmo que prevendo representaes
distintas, baseia-se na existncia de um Conselho Deliberativo e de um Conselho
Consultivo. Trata-se de uma estrutura hierrquica que, a despeito da participao paritria dos municpios e do estado no Conselho, prev mecanismos
de centralizao das decises nas mos do estado, em especial na forma de
vinculao da Autarquia e do Fundo de Desenvolvimento a esse nvel de governo. Essa vinculao, que pode parecer adequada num primeiro momento,
na prtica compromete a constituio de um espao poltico regional, como
instncia compartilhada de poder e de deciso sobre prioridades e investimentos
regionais. Com efeito, embora esta no seja uma questo trivial, a LC 870/2000
no clara no que diz respeito repartio de atribuies entre estado e os
11
Recursos do estado e dos municpios a ele destinados; transferncias da Unio alocadas para o
financiamento de aes de interesse metropolitano; emprstimos nacionais e internacionais e recursos
provenientes de ajuda e convnios de cooperao internacional, ou acordos intergovernamentais;
retorno de operaes de crdito contratadas com rgos ou entidades da administrao direta e
indireta do estado e dos municpios e concessionrias de servios pblicos; produto de operao
de crdito e rendas provenientes da aplicao de seus recursos; resultado da aplicao de multas;
recursos decorrentes do rateio de custos de obras de interesse comum; doaes de pessoas fsicas
e jurdicas, pblicas e privadas

262

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

municpios no que se refere execuo das funes metropolitanas. A exceo

a esta regra dada apenas pelo transporte, que, apesar de constituir numa
das funes pblicas de interesse comum, j comparece na Constituio Estadual como funo do estado. Tanto assim que, recentemente, implantouse na RMC uma unidade regional da Empresa Metropolitana de Transportes
Urbanos EMTU, com a atribuio de gerir o transporte intermunicipal. No
caso das demais funes metropolitanas, a repartio de atribuies entre os
dois nveis de governo no est formalmente equacionada, cabendo meno
problemtica situao do saneamento bsico, que est sob gesto de companhias autnomas, na maioria dos municpios que integram a RMC, o que
pode perfilar dificuldades de cooperao, frente aos conflitos de competncia,
ainda no dirimidos, entre a Sabesp e as companhias municipais de prestao
de servios de saneamento.
Tambm no desprezvel a possibilidade de configurao de conflitos
polticos internos, de difcil soluo, j que, estruturalmente, estes tambm
podem decorrer do centralismo do formato de gesto, que desestimula um
processo regional de cooperao entre os municpios integrantes da regio e
entre estes e o estado.
Cabe meno, tambm, ao esquema de participao da sociedade no
processo de gesto. Da forma como prevista na LC 870/2000, essa participao deve ocorrer atravs da representao poltica dos legislativos no CC,
assim como da adoo de procedimentos direta de participao de segmentos
organizados da sociedade. Embora contemplando esse princpio de incluso
da participao social, os dispositivos da LC a concebem de uma forma frgil,
na medida em que no se admite a necessidade do exerccio do controle
democrtico sobre os processos decisrios, bem como sobre a destinao dos
recursos alocados para o exerccio das funes metropolitanas.12
Tambm se impe a evidncia da adoo de um formato institucional de
gesto que confere primazia interveno setorial uma distoro presente
na experincia brasileira de gesto metropolitana , via a constituio de cmaras temticas e de cmaras especiais. Pela letra da lei, essas cmaras so
entendidas como rgos de apoio ao funcionamento do CD, o que fez com que,
na prtica, a instalao de vrias delas antecedesse a criao da Agemcamp,
evidenciando claramente a concepo de que sua atuao poderia independer
da organizao e implementao do processo de planejamento metropolitano,
fragilizando o processo de definio de prioridades que certamente no deixa
Tais mecanismos incluem: apresentao, pelo Legislativo, de propostas representativas de
interesses da sociedade civil dos municpios metropolitanos; divulgao de planos, programas,
projetos e propostas deliberadas no Conselho; acesso a estudos de viabilidade tcnica, econmica,
financeira e ambiental que do sustentao aos projetos que o Conselho aprova; solicitao de
audincias pblicas de esclarecimento; possibilidade de representao por discordncia e de
comparecimento s reunies do Conselho, para sua sustentao.

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ROVENA NEGREIROS

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de perpassar o trabalho das cmaras e tambm a composio da agenda

poltica de atuao metropolitana.
No que tange mobilizao de recursos para financiamento da ao
metropolitana, a LC 870/2000 recorre ao modelo clssico de constituio de
fundos, centrando sua composio em fontes pblicas. Ou seja, alm de no
inovar em relao experincia pregressa, a proposta de constituio do Fundo
da RMC desconsidera as severas limitaes impostas pela crise fiscal-financeira
do setor pblico um srio gargalo capacidade do estado e dos municpios
de fazer face a novos dispndios de investimento e mesmo de custeio, alm de
no considerar tambm as restries colocadas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Isso, ademais de no existir na lei nenhuma abertura para a mobilizao
de novas fontes de recursos, em especial brechas que possam incluir a participao do setor privado no financiamento da ao metropolitana.
Algumas caractersticas da atuao concreta dos rgos de gesto da
RMC podem ser derivadas de resultados do I Frum Metropolitano da RMC,
realizado em 2005.13
Os elementos existentes indicam que, at o momento, decorridos quase
cinco anos da implantao dos rgos de gesto da RMC, o planejamento metropolitano ainda no adquiriu centralidade na agenda poltica regional, sendo
que, no mbito do frum, chegou-se a debater a necessidade de composio do
Plano de Ao da Agemcamp, para definir prioridades e objetivos de interesse
regional, sem se fazer meno, porm, eventual insero desse plano no
mbito de um processo permanente de planejamento metropolitano.
Com efeito, a atuao do CD tem sido marcada pela tentativa de equacionamento das questes metropolitanas num eixo setorial, prescindindo do
balizamento do planejamento metropolitano, ainda que algumas das aes por
ele encaminhadas tenham, indiscutivelmente, relevncia para a regio, como
o caso de aes no mbito dos recursos hdricos, do saneamento bsico,
da segurana pblica, da habitao, do transporte etc.14 Se verdade que a
13
Sobre o frum, consulte-se Relatrio 3 Sistematizao e organizao de resultados do I Frum
Metropolitano e subsdios para o Plano de Ao (da Agemcamp). Ncleo de Economia Social Urbana
e Regional (NESUR/IE/UNICAMP, 2005).
14
Durante este perodo de funcionamento, ademais da atuao com relao organizao interna
(Regimento Interno do CD, do CC e das cmaras temticas; instalao das cmaras temticas;
inaugurao da sede da RMC), destacam-se, dentre as aes do CD: formulao do Plano Integrado
de Segurana Pblica; levantamento das reas da regio sujeitas inundao e deslizamento;
levantamento da demanda por moradia e proposio da constituio de um Fundo Metropolitano
de Habitao, com recursos de 1% do ICMS e linhas de financiamento da Caixa Econmica Federal;
negociao da proposta de reverso da vazo do Sistema Cantareira como garantia do abastecimento
regional; negociao de nova sistemtica de atendimento do HCUnicamp, priorizando o atendimento
de casos graves, e suplementao de recursos para os hospitais de Sumar e Hortolndia;
identificao de prioridades regionais propostas ao PPA do estado; aprovao do traado do Corredor
Metropolitano Noroeste (Sumar/Hortolndia/Campinas/Nova Odessa e Americana) e do Sivim
Sistema Virio Metropolitano; discusso do Plano Diretor de Ampliao de Viracopos etc. Para
detalhes, consulte-se Nesur, op. cit.

264

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

preocupao com o planejamento metropolitano parece informar algumas das

aes do CD,15 tambm indiscutvel que sua atuao tem sido, sobretudo,
pontual, no tendo se estruturado ainda na regio um consenso poltico que
possa dar suporte ao desenvolvimento do processo de planejamento regional e,
com base em suas diretrizes, objetivos e metas, definio de prioridades de
ao e de investimentos que possam ser negociadas politicamente pelo CD.
A fragmentao da ao a marca mais evidente, tambm, da atuao
das cmaras temticas e das cmaras especiais. Embora j tenham sido
implantadas 17 cmaras que no contam com nenhum mecanismo de articulao cruzada , como regra geral, elas tm um desempenho marcado por
aes pontuais, por dificuldade de articulao poltica com o CD, por falta de
representatividade poltica dos seus integrantes o que fragiliza sobremodo
as propostas geradas no seu mbito e, ainda, por dificuldade de obteno de
apoio executivo para dar curso s propostas geradas. Assim, o que resultou do
trabalho das cmaras foi apenas um amplo elenco de necessidades setoriais,
sem preocupao com a formao de consensos polticos sobre prioridades e
tambm sem preocupao com a viabilidade econmico-financeira e o financiamento das aes propostas.16
A constituio do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, mecanismo
especfico de financiamento das aes na RMC, ocorreu apenas em maro de
2006, ou seja, cinco anos aps a criao da regio, fato que denota que as
dificuldades polticas antepostas ao dos rgos metropolitanos, por parte
do governo do estado, no so nada desprezveis.
Ademais da integralizao de recursos da ordem de R$ 2 milhes, previstos no Oramento Estadual, conforme consensos j firmados regionalmente,
o Fundo receber uma dotao de mais R$ 1,5 milho, a ser aportado pelos
municpios.17 Aqui, mais uma vez, evidencia-se a falta de consenso poltico ou
at mesmo o dissenso poltico interno regio , na medida em que alguns
deles, incluindo Campinas, at o momento ainda no aprovaram leis municipais
que autorizem repasses para integralizao de recursos do Fundo.18
H que se ressaltar, por outro lado, que esse montante de recursos
alocados para 2006 claramente insuficiente para financiar intervenes es-

Alguns trabalhos de base, normalmente situados na esfera do Planejamento, foram encomendados

ao Seade e Emplasa, como o caso dos seguintes: constituio e anlise de bancos de dados
regionais; atualizao de planos diretores municipais e compatibilizao das legislaes municipais
de uso do solo.
16
Sobre as prioridades listadas pelas vrias cmaras, consulte-se NESUR, op. cit., pp. 98 e segs.
17
Os aportes municipais so baseados na seguinte frmula: alquota de 0,1%, aplicada sobre uma
ponderao que leva em conta populao e valor do repasse de ICMS no exerccio anterior. Dezesseis
municpios j aprovaram leis municipais que autorizam os repasses.
18
Dezesseis municpios da RMC j aprovaram o repasse de recursos ao Fundo. Faltam ainda Campinas,
Paulnia e Engenheiro Coelho. Nota-se que Campinas e Paulnia so os municpios que faro as
maiores contribuies, uma vez que a eles corresponde o maior peso nos repasses de ICMS.
15

AUREA M.Q. DAVANZO

ROVENA NEGREIROS

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truturais na regio. Um indicativo desta condio o fato de que apenas as

obras do Corredor Metropolitano esto oradas em cerca de R$ 100 milhes.
Assim, parece evidente que os recursos que vierem a integralizar o Fundo
devero ser maximizados um processo de definio de prioridades, evitandose sua excessiva pulverizao para financiamento de pequenas intervenes
urbanas, que podem ser viabilizadas com recursos municipais.
Pela forma como foi institudo, o Fundo est vinculado Agemcamp, o
que pode significar tanto um reforo da centralizao de decises na mo do
estado com os conflitos polticos provavelmente da decorrentes , quanto
uma eventual articulao com o processo de planejamento regional atribuio de responsabilidade formal da Autarquia estadual , desde que se
logre obterem-se consensos polticos em torno da sua importncia, conferindo
consistncia ao processo de definio de prioridades regionais.
De todo modo, a instituio do Fundo constitui um avano importante do
ponto de vista das possibilidades de concretizao de investimentos metropolitanos, cabendo, contudo, a realizao de esforos para a mobilizao de fontes de
financiamento que possam possibilitar um incremento dos recursos disponveis.
Regio Metropolitana da Baixada Santista
Formato do aparato de gesto
A institucionalidade da Regio Metropolitana da Baixada Santista19
est amparada pela Lei Complementar n 815, de 30 de julho de 1996, que
institui o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada
Santista, autoriza a criao de entidade autrquica e a constituio do Fundo
de Desenvolvimento Metropolitano.
A modelagem de gesto da Regio Metropolitana da Baixada Santista
RMBS, descrita na lei complementar de sua criao, obedece parmetros
legais rgidos impostos pela Lei Complementar n 760, de 1 de agosto de
1994, que estabelece diretrizes para a organizao regional do estado de So
Paulo. Neste sentido, a escolha do modelo de gesto j se encontrava definida,
ficando a articulao poltica dos municpios sem margem de negociao para
a adoo de um modelo de gesto prprio, que se adequasse aos embates
polticos e financeiros particulares da regio da Baixada Santista.
Um dos aspectos centrais da imposio desse modelo nico para todas
as RMs do ESP est na participao paritria, entre o estado e o conjunto dos
municpios, na composio do Conselho de Desenvolvimento. Isso deixa claro
que o modelo de gesto desconsidera a diferenciao entre os municpios
que compem a RM, bem como no leva em considerao o fato de serem os
19
Formada pelo agrupamento dos municpios de Bertioga, Cubato, Guaruj, Itanham, Mongagu,
Perube, Praia Grande, Santos e So Vicente.

266

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

municpios os que mais comumente se deparam com o enfrentamento dos

problemas metropolitanos, devendo ter, portanto, um espao normativo e
deliberativo maior do que o da instncia estadual.
Com se sabe, a gesto metropolitana deve estar assentada em fortes
consensos entre municpios para estabelecer prioridades e viabilizar solues
tcnicas capazes de se ajustar s demandas de todos os municpios e, principalmente, capacidade de gasto pblico municipal. Aqui, sem dvida, a
participao do estado fundamental, dado que os investimentos que as RMs
demandam so impossveis de se resolverem com financiamento de recursos
municipais. Para minimizar essa questo da paridade e da diferenciao entre
os municpios, na lei complementar definiu-se, como uma das atribuies do
Conselho de Desenvolvimento, propor critrios de compensao financeira
aos municpios metropolitanos, que suportem nus decorrentes da execuo
de funes ou servios pblicos de interesse comum. No entanto, a deciso
de se adotar eventual mecanismo de compensao est atrelada ao jogo de
foras imposto pela paridade e pela igualdade de papis dos municpios.
Cabe ressaltar que um aspecto positivo do modelo est dado pela obrigatoriedade do Conselho de Desenvolvimento de convocar, ordinariamente,
a cada seis meses, audincias pblicas para expor suas deliberaes, com
relao a estudos e planos de desenvolvimento, como tambm para prestar
contas relativas utilizao dos recursos do Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano. Esta uma determinao importante, na medida em que a
divulgao das iniciativas metropolitanas, junto sociedade, pode despert-la
para a importncia das questes metropolitanas nas agendas governamentais,
bem como estimular a constituio do que vem sendo chamado de cidados
metropolitanos. preciso assinalar que, no caso da Baixada Santista, a constituio de um espao urbano integrado, em funo das condies geogrficas da regio, e tambm a especializao funes econmicas, no contexto
do estado, contribuiu para a criao de uma institucionalidade que pudesse
ajudar a superar os problemas comuns dos municpios. Talvez por isso esta
tenha sido a primeira RM a ser institucionalizada, a partir das determinaes
constitucionais de organizao territorial do ESP.
Por fim, cabe ainda ao Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista constituir cmaras temticas, para desempenhar
um papel auxiliar na formulao de estudos, projetos e planos para as funes pblicas de interesse comum,20 e cmaras temticas especiais, voltadas
a formular programas, projetos ou atividades especficas, como subfunes
entre as funes pblicas definidas pelo Conselho.
20
Constituem funes pblicas de interesse comum: planejamento e uso do solo; transporte e
sistema virio regional; habitao; saneamento bsico; meio ambiente; desenvolvimento econmico;
e atendimento social.

AUREA M.Q. DAVANZO

ROVENA NEGREIROS

267

Alm do Conselho de Desenvolvimento, integra o modelo de gesto uma

Autarquia,21 com a finalidade de promover a organizao, o planejamento e
a execuo das funes pblicas de interesse comum da RMBS. A Autarquia
adota como princpio a manuteno de estruturas tcnicas e administrativas
de dimenses adequadas, dando prioridade execuo descentralizada de
obras e servios que so atribudos a rgos e entidades pblicas ou privadas,
capacitadas para tanto. Dentre outras atribuies, deve manter atualizadas
as informaes estatsticas necessrias para o planejamento metropolitano,
especialmente as de natureza fsico-territorial, demogrfica, econmica,
financeira, urbanstica, social, cultural, ambiental, e outras, de relevante
interesse pblico, bem como promover, anualmente, sua ampla divulgao.
Na verdade, no modelo de gesto definido, a Autarquia configura-se como o
principal rgo do aparato de gesto, na medida em que desempenha uma
funo mais operacional, ao lidar, cotidianamente, com as demandas executivas dos municpios da RMBS.
Para completar o modelo de gesto, definiu-se a constituio de um
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e s aes
conjuntas decorrentes das funes pblicas de interesse comum. So seus
objetivos: financiar e investir em programas e projetos de interesse da rea;
contribuir com recursos tcnicos e financeiros para a melhoria dos servios
pblicos municipais; contribuir com recursos tcnicos e financeiros para a
melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento socioeconmico da
regio; e contribuir com recursos tcnicos e financeiros para a reduo de
suas desigualdades sociais. Nota-se que os objetivos do Fundo confundem-se
com seu papel de financiador das funes metropolitanas (incisos I, II e IV)
e das funes municipais (inciso II), o que pode contribuir para pulverizar os
recursos financeiros em aes municipais, adequando-se ao volume de recurso
disponvel no Fundo. Constituem recursos do Fundo: dotaes financeiras
provenientes do estado e dos municpios; transferncias da Unio; recursos
externos e de operaes de crdito, dentre outros.22
21
Lei Complementar n 853, de 23 de dezembro de 1998, que dispe sobre a criao da Agncia
Metropolitana da Baixada Santista Agem.
22
So recursos do Fundo: recursos do estado e dos municpios a ele destinados por disposio legal;
transferncias da Unio, destinadas execuo de planos e programas de interesse comum entre
a Regio Metropolitana da Baixada Santista e a Unio; emprstimos nacionais e internacionais e
recursos provenientes da ajuda e cooperao internacional e de acordos intergovernamentais; retorno
das operaes de crdito contratadas com rgos e entidades da administrao direta e indireta do
estado e dos municpios e concessionrias de servios pblicos; produto de operaes de crdito
e rendas provenientes da aplicao de seus recursos; resultado de aplicao de multas cobradas
de infratores cuja competncia tenha sido delegada ou transferida para a Regio Metropolitana
da Baixada Santista; recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras de interesse
comum; e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou
multinacionais e outros recursos eventuais.

268

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

A aplicao dos recursos do Fundo ser supervisionada por um Conselho de Orientao, composto por seis membros, eleitos por seus pares em
escrutnio secreto, por perodo de 24 meses, permitida a reconduo, sendo
quatro integrantes do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana
da Baixada Santista e dois integrantes da diretoria da Autarquia.
Segundo este modelo, fica claro que o Conselho de Desenvolvimento
tem o papel poltico de articulao e proposio da agenda metropolitana e
de interlocuo com a sociedade, constituindo o rgo superior da gesto
metropolitana. A Autarquia caracteriza-se como o brao operacional da agenda
metropolitana definida pelo Conselho, e o Fundo constitui uma das alternativas
de financiamento das aes priorizadas na agenda.
Trajetria e caractersticas
Conforme j foi mencionado, a Autarquia, enquanto rgo operacional
do modelo de gesto da RMBS, materializou-se com a criao da Agncia
Metropolitana da Baixada Santista Agem, com a finalidade de integrar a
organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse
comum na RMBS. Dentre outras atribuies,23 coube agncia estabelecer
metas, planos, programas e projetos de interesse comum, fiscalizar e avaliar
sua execuo e manter atualizadas as informaes estatsticas necessrias ao
planejamento metropolitano, especialmente as de natureza fsico-territorial,
demogrfica, financeira, urbanstica, social, cultural, ambiental, que sejam
de relevante interesse pblico.
Ao longo de seus oito anos de existncia, a Agem desenvolveu importantes trabalhos, que revelam o cumprimento de suas atribuies, em especial aquelas voltadas para o planejamento metropolitano, tendo participado
diretamente da elaborao de cerca de uma dezena de projetos, quais seja: o
Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PDMI; os Planos Virio
Metropolitano e de Cargas PVM e PVMC; o Plano de Valorizao das Intervenes propostas no estudo de impacto da segunda pista da Rodovia Imigrantes
na RMBS Planvor; o Plano Diretor de Turismo da BS PDTUR e o Programa
Regional de Identificao e Monitoramento de reas Crticas (de inundao,
eroso e deslizamento) Primac. Alm disso, organizou uma importante base

Atribuies da Agem: arrecadar as receitas prprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas,
inclusive multas e tarifas relativas a servios prestados; fiscalizar a execuo das leis que dispem
sobre regies metropolitanas e aplicar as respectivas sanes, no exerccio do poder de polcia;
estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum, bem como fiscalizar e avaliar
sua execuo; promover a desapropriao de bens declarados de utilidade pblica, quando necessrio
realizao de atividades de interesse comum; manter atualizadas as informaes estatsticas e
de qualquer outra natureza, necessrias para o planejamento metropolitano, especialmente as de
natureza fsico-territorial, demogrfica, financeira, urbanstica, social, cultural, ambiental, que sejam
de relevante interesse pblico, bem como promover, anualmente, a sua ampla divulgao; exercer
outras atribuies que lhe sejam legalmente conferidas.

23

AUREA M.Q. DAVANZO

ROVENA NEGREIROS

269

de dados metropolitanos e municipais, capaz de viabilizar o planejamento das

aes metropolitanas e de municiar os municpios com informaes para a
interlocuo de planejamento regional. Neste sentido, foi montado um Sistema
de Informaes Metropolitanas SIM, o Sistema Cartogrfico Metropolitano
SCM e o Plano Executivo de Implantao de Sinalizao Vertical de carter
metropolitano, nas vias que compem o sistema virio de interesse metropolitano Sinalvim, projeto integralmente realizado com recursos do Fundo
Metropolitano de Desenvolvimento.
Alm dos trabalhos elaborados diretamente, a Agem vem realizando aes
de fomento, ou de intervenincia, junto a distintos segmentos. So exemplos:
o macrozoneamento ecolgico e econmico da RMBS, em que o papel da Agem
foi viabilizar, junto aos municpios e sociedade civil, e conjuntamente com
o estado, a elaborao e implementao da Lei de Gerenciamento Costeiro,
resguardando os interesses regionais, tanto no nvel do uso e ocupao do
solo quanto no de preservao ambiental; a avaliao do impacto da segunda
pista da Rodovia dos Imigrantes (SP 160) sobre o sistema virio da Baixada
Santista, tendo a Agem o papel de promover, junto Secretaria de Transportes
Metropolitanos, a complementao dos estudos efetuados para a rea de impacto direto (Santos, So Vicente e Praia Grande), e para as reas de impacto
indireto, ao sul e ao norte da regio; o levantamento das caractersticas fsicooperacionais da rede estrutural do sistema virio de interesse metropolitano
da Baixada Santista, no qual a Agem atua como implementadora das aes
preconizadas, tornando-as realidade atravs do Plano Virio Metropolitano;
o Programa Serra do Mar, de aproveitamento ecoturstico dos equipamentos
arquitetnicos e histricos, da antiga Estrada do Mar, da usina Henry Bordem,
bem como de equipamentos histricos da poca do Imprio, existentes no
Parque Estadual da Serra do Mar, em que o papel da Agem acompanhar o
processo de definio do projeto, resguardando as posies de interesse da
regio, de forma a concaten-las com o Plano Diretor de Turismo, bem como
inserir o municpio de Cubato como estncia turstica regional.
Na rea de transportes e circulao, dois importantes e antigos projetos
continuam em pauta. O primeiro o VLT Veculo Leve Sobre Trilhos, destinado a aproveitar as condies excepcionais de implantao de um sistema
de transportes estruturado na antiga faixa de domnio do TIM Trem Intrametropolitano, com alimentao de nibus, para compor um sistema troncal
de mdia capacidade, melhorando a qualidade do atendimento ao usurio,
a segurana, a rapidez e o conforto. Neste projeto, o papel da Agem est
em atuar como interveniente no processo de definio tcnica do modal,
tipo de veculo, localizao das vias, articulao e integrao dos interesses
dos municpios abrangidos com os interesses do operador/concessionrio,
bem como viabilizaao da remoo do transporte ferrovirio de cargas, do

270

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

trecho operado pela Ferroban. O segundo constitui a construo de um tnel

Submarino Santos-Guaruj, para a implantao de uma ligao viria seca,
entre os municpios de Santos e Guaruj, sob o esturio do Porto de Santos,
na altura da linha de transmisso da Codesp (Itatinga), ligando Santos ao
distrito de Vicente de Carvalho. A Agem desempenhar o papel de fomentar
a construo do tnel, atravs da viabilizao dos interesse dos municpios
envolvidos, com os interesses da Codesp, verificando a interface com o projeto
do VLT acima citado.
Alm dessas iniciativas, esto em andamento mais trs projetos, a saber: a Pesquisa Origem e Destino de passageiros e cargas, o Plano Ciclovirio
Metropolitano e o Projeto Caminhos de Anchieta.
Regulamentado em 1998,24 o Fundo tem como finalidade dar suporte
financeiro ao planejamento integrado e s aes conjuntas dele decorrentes,
no que se refere s funes pblicas de interesse comum entre o estado e os
municpios integrantes da regio. Est vinculado Secretaria dos Transportes
Metropolitanos e tem como agente financeiro a Nossa Caixa Nosso Banco.
De 2001 a fevereiro de 2006, perodo de operao do Fundo, foram
aprovados projetos ou obras que perfazem um total de R$14, 9 milhes.
Por ano, os valores variaram de R$1.418.113,92, em 2001, passando a
R$ 2.786.049,29, em 2005; nos primeiros meses de 2006, contou com
R$ 1.402.557,58. No entanto, os anos de 2003 e 2004 foram os que contaram com os maiores volumes de recursos, sendo de R$ 5.169.770,90 e
R$ 4.359.777,34, respectivamente. Parte da alocao desses recursos destinou-se implantao de projetos de carter e interesse metropolitano, especialmente aqueles investimentos decorrentes do Plano Diretor de Turismo e
do Sinalvim Sinalizao do Virio Metropolitano. Outro montante foi alocado
para financiar estudos de interesse metropolitano e obras em municpios, que
nem sempre tm impacto metropolitano.
Consideraes finais
A ttulo de concluso, e estabelecendo um confronto entre as trajetrias
de constituio do aparato de gesto das duas regies metropolitanas do
interior paulista, tornam-se evidentes resultados significativamente diferentes, os quais decorrem, pelo menos em parte, dos seus distintos perodos de
implantao: o aparato de gesto da RMC encontra-se ainda em processo de
constituio com todas as dificuldades da derivadas , ao passo que o do
RMBS j apresenta um formato completo.

24

Decreto n 42.833, de 28 de janeiro de 1998.

AUREA M.Q. DAVANZO

ROVENA NEGREIROS

271

Um outro aspecto relevante para a diferenciao dessas duas regies

metropolitanas diz respeito forma como foram definidas suas configuraes
territoriais. No caso da RMBS, em que pesem os aspectos fsicos ligados
indiscutvel conurbao urbana entre os municpios que a constituem, a conformao do territrio metropolitano se sobreps s condies polticas j
existentes, fornecendo um substrato institucional para prticas de articulao
que eram correntes no trato com os problemas do desenvolvimento regional.
J no caso de Campinas, a despeito da adoo de um conjunto de critrios
de ordem tcnica, a rigor, a definio territorial do espao metropolitano respondeu condies ad hoc, acabando por envolver municpios ou em outras
palavras, atores polticos com uma frgil tradio de articulao poltica, em
termos de propsitos e prioridades do desenvolvimento regional.
De acordo com Bandeira,25 a delimitao de recortes geogrficos, assim como de desenhos institucionais mais adequados para a constituio
de novas unidades territoriais como o caso das regies metropolitanas
so condies indispensveis para seu potencial desenvolvimento e para
sua relevncia poltica, na medida em que estes podem (ou no) reforar sua
dinmica interna, em termos polticos e sociais, favorecendo as condies de
articulao entre os atores polticos, econmicos e sociais considerando-se
aqui, inclusive, representantes da sociedade , bem como para a construo
de consensos polticos acerca dos rumos e prioridades do desenvolvimento
regional. Ou seja, nas palavras do autor, para alcanar esses resultados
preciso compreender processos (de interao social, poltica e econmica,
desenvolvidos ao longo da histria) que contribuem para criar territrios passveis de serem considerados entes coletivos.26
No caso de Baixada Santista, o recorte geogrfico adotado obedeceu
condies desta ordem, o que facilitou a articulao poltica entre atores, a qual
, de resto, pretrita criao da Regio Metropolitana, como j se mencionou.
Isto vem propiciando condies polticas que tm favorecido a construo de
uma agenda de atuao conjunta, pactuada pelos municpios e entre eles e o
governo do estado. No caso de Campinas (RMC), ao contrrio, a fragilidade da
definio do recorte geogrfico implicou uma dificuldade de articulao poltica
entre atores na definio da pauta metropolitana, bem como na sua configurao como interlocutores polticos relevantes na intermediao de demandas e
interesses regionais frente ao governo do estado, j que alguns dos municpios
abrangidos na delimitao da regio nem mesmo se reconhecem como parte
da metrpole. Um indcio deste fato , por exemplo, o projeto de ampliao
do Aeroporto de Viracopos, no municpio de Campinas, e sua transformao

25
26

Bandeira, 2006.
Idem, op. cit., 2006, p.35.

272

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

em aeroporto industrial. Este , certamente, um projeto de grande interesse econmico para a regio, mas que no tem conseguido mobilizar foras
polticas e atores do territrio metropolitano, restringindo-se, pelo menos
at o momento, a uma negociao entre Campinas e o governo federal, ou
seja, sendo conduzido numa vertente de interesse apenas local.
Ao lado das condies polticas internas e aquelas que se colocam frente
ao governo estadual, um outro aspecto, a respeito das trajetrias das regies
metropolitanas aqui enfocadas, a ser destacado, relaciona-se constituio
de mecanismos de financiamento, capazes de garantir fluxos permanentes
de recursos para os fundos, j que estes se constituem na nica alternativa,
at agora pensada, para o financiamento das funes metropolitanas. Dado
o tempo de sua existncia seis anos , o montante de recursos e o desempenho financeiro do Fundo da RMBS muito mais vigoroso do que o de
Campinas, que foi apenas recentemente institucionalizado e conta com um
montante de recursos que pode ser considerado pfio, em face da magnitude
das demandas e necessidades regionais.
De todo modo, cabe destacar que os fundos guardam algumas similitudes
importantes: a primeira delas diz respeito composio de suas fontes de
recursos, baseadas, sobretudo, em recursos oramentrios pblicos, o que,
diante da crise fiscal e financeira do estado e dos municpios, constitui uma
limitao importante possibilidade de ampliao concreta de suas receitas; a
segunda decorre da sua vinculao direta instncia estadual, criando dificuldades polticas nas negociaes para a mobilizao e aplicao dos recursos,
condio esta que se sobrepe disputa interna entre municpios na definio
de prioridades regionais para a alocao dos recursos disponveis.
Neste sentido, parece fundamental explorar, seja no mbito dos conselhos
de Desenvolvimento, seja no das agncias, organismos que so responsveis
pelo planejamento metropolitano e pelas articulaes que dizem respeito
ao financiamento das aes metropolitanas, as possibilidades de utilizao
de fontes de recursos at o momento no mobilizadas,27 como o caso de
linhas de financiamento do BNDES e de organismos internacionais e de fontes
privadas, por via de parcerias pblico-privadas. Tambm pode ser que se
mostre promissora, neste sentido, a possibilidade de regulamentao e adoo
de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade Lei Federal n 10.257/2001.
Com efeito, o Estatuto da Cidade estabelece condies para a utilizao, pelos

27
O I Frum Metropolitano, realizado na RMC, debateu questes desta ordem abrangendo a exposio
de temas que so importantes do ponto de vista de ampliar as possibilidades de financiamento
de aes metropolitanas, como o caso da instituio de consrcios pblicos, da celebrao de
contratos de gesto com organizaes sociais e dos termos de parceria com Oscips (Organizaes
da Sociedade Civil com Interesse Pblico) e, ainda, da instituio das parcerias pblico-privadas.
Ver Nesur/IE/Unicamp, 2005.

AUREA M.Q. DAVANZO

ROVENA NEGREIROS

273

municpios, de um conjunto de mecanismos urbanstico-financeiros,28 que

podem significar a possibilidade de obteno de um potencial adicional de
recursos a ser destinados ao desenvolvimento urbano, que poderiam, eventualmente, ser carreados para os fundos de Desenvolvimento Metropolitano.
Tambm cabe estudar a possibilidade de utilizao de recursos decorrentes
da adoo da tarifao regional sobre prestao de servios pblicos. Tais
mecanismos poderiam constituir-se em fontes alternativas de alavancagem
de recursos privados para aplicao no desenvolvimento urbano.
De toda maneira, no se pode desconhecer o fato de que, sem a construo de consensos polticos fortes que visem remover os gargalos financeiros
at agora existentes, dificilmente as regies metropolitanas podero influir
sobre o potencial de envolvimento regional, assim como, certamente, tero
uma ao de pouca relevncia no sentido de estimular a competitividade
econmica, a eliminao das acentuadas disparidades internas e o surgimento
de processos de desenvolvimento sustentado, com base na potencializao
dos recursos regionais.
Referncias bibliogrficas
BANDEIRA, P. S. Institucionalizao de Regies no Brasil. Cincia e Cultura,
So Paulo, Ano 58, n.1, jan./mar.2006.
IPEA; NESUR/IE/UNICAMP; IBGE (Org.). Caracterizao e tendncias da
rede urbana do Brasil. Campinas: IE/Unicamp, 1999. (Coleo Pesquisas,
3).
NESUR/IE/UNICAMP. Sistematizao e organizao de resultados do I
Frum Metropolitano e Subsdios para o Plano de Ao (da AGEMCAMP).
Campinas, 2005. (Relatrio 3).
______; IPEA. Regies metropolitanas institucionalizadas. Campinas,
1999. (Relatrio de Pesquisa).
ROLNICK, R.; SOMEKH, N. Governar as metrpoles: dilemas da re-centralizao.
So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.14, n.4, 2000.
Site <www.agem.sp.gov.br>.

28
Dentre estes, destaca-se a possibilidade de utilizao dos seguintes instrumentos: IPTU progressivo
no tempo; emisso de ttulos da dvida pblica; outorga onerosa do direito de construir; operaes
urbanas consorciadas e consrcio imobilirio.

274

GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA