FIP - FACULDADES INTEGRADAS DE PATOS

FUNDAO FRANCISCO MASCARENHAS

BACHARELADO EM DIREITO

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Luciana Magalhes Carvalho Ferraz Menezes

Patos
Abril - 2013

LUCIANA MAGALHES CARVALHO FERRAZ MENEZES

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho Acadmico Curricular apresentado no

Curso de Bacharelado de Direito da FIP
Faculdades Integradas de Patos da disciplina
tica Profissional e Jurdica.

Professor Msc. Jos Lacerda

Patos
Abril - 2013

RESUMO

A Constituio Federal de 1988 incluiu a moralidade como um dos princpios da

Administrao Pblica, porm, muitos so os atos cometidos que atentam contra
esse princpio. Os atos decorrentes da imoralidade administrativa so caracterizados
como Improbidade Administrativa, que alm de ato imoral, pode se constituir de ato
ilegal e possui conceito mais amplo do que a imoralidade administrativa. Os
conceitos de Improbidade Administrativa e a diferenciao desta com a Imoralidade
Administrativa sero apresentados neste trabalho. Os Atos de Improbidade, alm de
atentarem contra os princpios da Administrao Pblica tambm podem causar
enriquecimento ilcito e prejuzo ao errio e esto tipificados na Lei de Improbidade
Administrativa 8.429/92, mais conhecida como LIA, que ser apresentada mais
detalhadamente adiante. A LIA abrange, no s o servidor pblico, mas tambm
terceiros que possam estar envolvidos direta ou indiretamente nos atos de
Improbidade Administrativa, alm de qualificar os possveis atos mprobos tambm
apresenta as sanes previstas para cada caso, como forma de garantir a
moralidade na Administrao Pblica.

Palavras-Chave: Improbidade Administrativa. Imoralidade Administrativa. LIA.

Sujeitos Passivos. Sujeitos Ativos. Penas.

SUMRIO

1 INTRODUO............................................................................................

05

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA............................................................

06

3 PRINCPIOS MORAIS NA ADMINISTRAO PBLICA: IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA OU IMORALIDADE ADMINISTRATIVA?.....................

10

4 VISO GERAL DA LEI N 8.429/1992 LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA....................................................................................... 13
4.1 Titularidade: Sujeitos Passivos E Sujeitos Ativos.............................

13

4.2 Dos Atos De Improbidade Administrativa.........................................

15

4.3 Das Penas........................................................................................

20

5 CONSIDERAES FINAIS........................................................................

23

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................

25

1 INTRODUO
O Brasil um pas marcado por cenas lstimas de corrupo na esfera
pblica e no meio poltico. A corrupo brasileira remota pocas longnquas, desde o
Brasil-Colnia. Cultura ladroeira que se instaurou quase que legitimada nesta nao.
Com as mudanas sociais ocorridas ao longo dos sculos, do importante papel da
mdia na divulgao dos escndalos envolvendo a Administrao Pblica, e dos
direitos adquiridos e positivados na Constituio Federal de 1988, os atos mprobos
esto sendo perseguidos incansavelmente, e h quem acredite que a imoralidade
administrativa est com seus dias contados.
Apenas o exposto da Carta Magna de 88 no foi suficiente para diminuir os
casos de abuso do uso da coisa pblica, sendo promulgada em 1992, a Lei n 8.429,
a chamada Lei de Improbidade Administrativa (LIA) que, embora no detalhe
minuciosamente os atos de improbidade administrativa, consegue dar uma viso
ampla ao tema, bem como ampliar o leque dos envolvidos nas aes desonestas
para queles sujeitos que contriburam ou mesmo esto ligados direta e
indiretamente com o fato, mesmo no se tratando de serventurios pblicos.
A LIA caracteriza-se como uma grande conquista na luta pelo fim da
corrupo, da imoralidade no servio pblico, servio este voltado ao povo que o
financia atravs do pagamento de seus impostos e so lesados diretamente por
aqueles que se utilizam de cargo/funo pblica em benefcio prprio ou de terceiro,
quando o fim principal de suas atividades o bem-comum, o bem-estar social.
As penas impostas na LIA so instrumentos de segurana pblica e visam
garantir a moralidade administrativa, a legalidade e a finalidade dos servios
pblicos. Embora de carter civil, no descarta a possibilidade de ao penal
cabvel, que poder resultar em processo na esfera criminal.
A corrupo, no Brasil, embora de nmeros considerveis, no mais aceita
pela populao que est conseguindo, lentamente, diga-se de passagem, emergir
seus anseios revestindo a poltica e toda a administrao pblica de tica, to
esquecida em outrora. A Constituio Federal de 1988 j previu a necessidade da
moralidade como princpio bsico, e a Lei de Improbidade Administrativa vem
reafirmar esse compromisso com a sociedade.

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Improbidade palavra derivada do latim improbitate, significando falta de
probidade, desonestidade e desonradez1.

Improbidade Administrativa um tipo de corrupo no mbito da

Administrao Pblica, ou seja, um comportamento ilegal no desempenho de uma
funo pblica, utilizando desta para atender finalidade diferente daquela que lhe
cabe, em benefcio prprio ou de terceiro.
2

Segundo Marino Pazzaglini Filho , a improbidade administrativa um termo

tcnico

para

designar

corrupo

administrativa,

adquirindo

vantagens

indevidas, exercendo funes nocivas e fornecendo empregos pblicos a

parentes, utilizando para isso o trfico de influncia nas esferas da
Administrao Pblica, favorecendo poucos em detrimento dos interesses da
sociedade, concedendo favores e privilgios ilcitos.

Outro conceito interessante e amplo elaborado por Martins Jnior que diz:
Improbidade administrativa, em linhas gerais, significa servir-se da funo
pblica para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem,
vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com
violao aos princpios e regras presidentes das atividades na Administrao
Pblica, menosprezando os valores do cargo e a relevncia dos bens, direitos,
interesses e valores confiados sua guarda, inclusive por omisso, com ou
sem prejuzo patrimonial. A partir desse comportamento, desejado ou fruto de
incria, desprezo, falta de precauo ou cuidado, revelam-se a nulidade do ato
por infringncia aos princpios e regras, explcitos ou implcitos, de boa
administrao e o desvio tico do agente pblico e do beneficirio ou partcipe,
demonstrando a inabilitao moral do primeiro para o exerccio de funo
3

pblica .

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas, 2001, pg.
50.
2
PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade
Administrativa, So Paulo: Atlas, 1996, pg. 35.
3
MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. So Paulo: Saraiva, 2006, pg. 113.

A Constituio Federal da Repblica de 1988, em seu art. 37, 4, trata da

Improbidade Administrativa, incluindo, inclusive, as possveis consequncias de sua
prtica. Sendo:
Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao prevista em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.

A Improbidade administrativa caracterizada pela Lei n. 8.429/1992,

conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrativa), que define como tal,
determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambm por particulares
que contribua ou se beneficie de tal conduta.

Como Identificar um ato de improbidade administrativa?

A improbidade administrativa significa o exerccio de funo, cargo, mandato

ou emprego pblico sem observncia dos princpios administrativos da legalidade,
da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficincia. o
desvirtuamento do exerccio pblico, que tem como fonte a m-f4.
Trata-se de um fato jurdico, e como tal, uma conduta humana comissiva ou
omissiva, de efeitos jurdicos involuntrios, compreendida na categoria das
ilicitudes.5

Adaptando a noo, acima descrita, de Hans Kelsen, podemos afirmar, em

sntese, que a improbidade administrativa :

Uma conduta de efeitos jurdicos involuntrios;

Comissiva ou omissivamente praticada por agente pblico;

Com ou sem auxlio, favorecimento ou induo de terceiro;

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas, 2001, pg.
50-51.
5
CF. Hans Kelsen (Teoria pura do direito. 4. Ed. Coimbra: Armenio Amado, 1976. p. 169-170), o ilcito no um
fato que esteja fora do direito e contra o direito, mas um fato que est dentro do direito e que por ele
determinado.

Que ofende os princpios constitucionais da Administrao Pblica

(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).

Segundo a LIA, podemos classificar os atos de improbidade administrativa em

trs categorias, conforme os efeitos que produzem:

Os que importam enriquecimento iltico do agente pblico, acarretam

ou no dano ao errio (art. 9);

Os lesivos ao errio e que importam enriquecimento indevido de

terceiro (art. 10);

Os que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11),

causem ou no leso ao errio ou enriquecimento ilcito do agente
pblico.
Advirta-se que preditas modalidades/efeitos (arts. 9, 10 e 11), na prtica, no se
apresentam compartimentados. s vezes, e no so poucas, misturam-se. Por
exemplo, se o gestor de uma empresa privada suborna o prefeito e este facilita
a contratao de servio superfaturado, em benefcio daquela pessoa jurdica,
incide o art. 9 (enriquecimento ilcito) para o empresrio (por fora da regra
extensiva do art. 3) e para o prefeito. Por outro lado, se o prefeito, ainda que
sem

perceber

vantagem

econmica,

dispensa

indevidamente

processo

licitatrio, em detrimento do patrimnio municipal, incorrer nas sanes

atinentes do art. 10, inciso X (leso ao errio).

A casustica revela um sem-nmero de situaes em que as trs modalidades

interagem, gerando quadros complexos de improbidade, o que normal em
6

virtude da natural inter-relao das condutas descritas na lei .

Vale ressaltar que na Lei n 8.429/1992 no h, expressamente, um critrio

ou conceito geral de improbidade administrativa que detalhe minunciosamente os
atos relacionados a esta, e possa nos fornecer maior segurana, a aplicao dos
artigos 9o, 10 e 11 da referida Lei, nem em qualquer outro texto legal, at porque as
leis no costumam fornecer conceitos jurdicos. Sendo assim, a amplitude do sentido
de improbidade resultante da nova Lei, permite que adotemos, como norte, na
6

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas, 2001, pg.
51-52.

avaliao de cada caso, se determinada conduta enquadra-se nas hipteses

previstas na LIA, o padro do comportamento tico que se espera do agente pblico
em nosso Pas, considerando, para isso, o atual grau de desenvolvimento de nossa
cultura poltica, bem como, por fim, a relao de proporcionalidade com as sanes
previstas na Lei n 8.429/1992.

10

3 PRINCPIOS MORAIS NA ADMINISTRAO PBLICA: IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA OU IMORALIDADE ADMINISTRATIVA?
Os princpios da Administrao Pblica esto listados no caput do art. 37 da
Constituio Federal de 1988, so eles: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de qualquer ato
administrativo. Meirelles (2008, p. 90) desenvolve um conceito no qual a moralidade
administrativa no igual moralidade comum. Aquela composta por regras finais
e disciplinares suscitadas no s pela distino entre o bem e o mal, mas tambm
pela ideia geral de administrao e de funo administrativa.
No mesmo sentido, entende Mello (2008, p. 120) que o princpio da
moralidade no uma referncia moral comum, mas se reporta aos valores morais
citados nas normas jurdicas. Assim, no qualquer ofensa moral social que se
considerar idnea para dizer-se ofensiva ao princpio da moralidade administrativa.
Este ser violado quando houver uma transgresso a uma norma moral social que
traga consigo menosprezo a um bem jurdico valorado.
O princpio da moralidade administrativa em conjunto com os princpios da
legalidade, da finalidade, da adequao e os demais princpios formam os
elementos de validade de toda a atividade administrativa, pois sem eles tal atividade
seria ilegtima. A moralidade se compara boa f objetiva do Direito Privado, a qual
vista como uma norma de comportamento leal, onde cada pessoa pode ajustar a
sua conduta, como agiria um homem reto com honestidade, lealdade e, sobretudo,
com probidade.
Martins Junior (2006, p. 2) esclarece que a sobrevivncia do Estado
Democrtico de Direito impe a proteo da moralidade e da probidade
administrativa nos atos administrativos em geral. Ele evidencia as regras da boa
administrao e exclui do quadro funcional da Administrao Pblica os agentes
inabilitados para o exerccio das funes pblicas.
A Constituio Federal de 1988 trouxe um avano quando inseriu no caput do
art. 37 a moralidade como um princpio autnomo e no 4 do mesmo artigo quando
prev a punio por atos de improbidade administrativa. O princpio da moralidade
deve sempre ser seguido pelos agentes pblicos, mas deve, tambm, ser observado
pelo particular que se relaciona com a Administrao Pblica. Assim, sempre que se

11

observar que o comportamento da Administrao ou do administrado ofender a

moral, os bons costumes, as regras da boa administrao, a ideia comum de
honestidade, estar havendo ofensa ao princpio da moralidade. Citou-se moralidade
e improbidade, so sinnimos?
O princpio da moralidade administrativa deve observncia s regras ticas,
informadas por valores, como a boa-f, diretivas da boa administrao, honestidade,
lealdade, interesse pblico, imparcialidade etc. Elas devem estar presentes na
conduta do agente pblico e do ato praticado. Contido no princpio da moralidade
administrativa est o da probidade. A norma constitucional criou uma regra derivada
do princpio da moralidade administrativa, a probidade administrativa, que assume
paralelamente o contorno de um direito subjetivo pblico a uma Administrao
Pblica proba e honesta.
Osrio (2007, p. 89) anota que a moral administrativa considerada fonte do
dever de probidade, porque se trata, esse dever, de uma espcie de moralidade.
Probidade espcie do gnero moralidade administrativa. Improbidade
imoralidade qualificada. Toda improbidade deriva de uma imoralidade administrativa,
mas nem toda imoralidade constitui uma improbidade administrativa.
Di Pietro (2007, p. 743) assegura que no fcil estabelecer a distino entre
moralidade administrativa e probidade administrativa, mas as expresses se
equivalem. A rigor, pode-se dizer que so expresses sinnimas, tendo em vista que
ambas se relacionam ideia de honestidade na Administrao Pblica. Quando se
exige probidade ou moralidade administrativa, exige-se observncia aos princpios
ticos, de lealdade, de boa-f, de regras que assegurem a boa administrao e
disciplina na Administrao Pblica.
A Constituio Federal mencionou a moralidade como princpio, art. 37, caput
e a improbidade como leso ao mesmo princpio, art. 37, 4. Podemos dizer que,
quando se trata da improbidade como ato ilcito, como uma infrao sancionada pelo
ordenamento jurdico, deixa de haver sinonmia entre as expresses improbidade e
imoralidade, porque aquela tem um sentido mais amplo, que abrange no s atos
desonestos ou imorais, mas tambm atos ilegais. Na Lei de improbidade
administrativa, a leso moralidade apenas uma das inmeras hipteses de atos
de improbidade previstos em Lei.
Carvalho Filho (2007, p. 907) comenta que a moralidade administrativa e a
probidade

administrativa

so

vocbulos

semelhantes,

dessa

forma

seria

12

desnecessrio buscar diferenas no cenrio para qual elas foram utilizadas, tendo
como fim a preservao do princpio da moralidade administrativa.
Entende-se que o conceito de improbidade mais abrangente que o conceito
de imoralidade administrativa, uma vez que existem atos de improbidade que, alm
de atentarem contra o princpio da moralidade administrativa, ferem outros princpios
constitucionais da Administrao Pblica. Por exemplo, quando se dispensa
processo licitatrio obrigatrio est ferindo tanto o princpio da moralidade como o da
legalidade. Nos casos em que a Lei estipula como obrigatria a licitao, deixar de
faz-la ato de improbidade administrativa que causa prejuzo ao errio.
Resta esclarecer que nem a Constituio Federal de 1988 e nem a Lei de
Improbidade

Administrativa

(n

8.429/92)

conceituam

ato

de

improbidade

administrativa. Todavia, probidade significa retido de conduta, honradez, lealdade,

integridade, virtude e honestidade7.

CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Pg. 20-23. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082

13

VISO

GERAL

DA

LEI

8.429/1992

LEI

DE

IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA
A LIA veio luz para regulamentar o art. 37, 4, da Constituio Federal,
revoga (art. 25) expressamente os diplomas legais vigentes at ento: a Lei Federal
n 3.164/57 (Lei Pitombo-Godi Ilha) completada pela Lei Federal n 3.502/58 (Lei
Bilac Pinto)8.
A noo de improbidade administrativa derivada da Lei n. 8.429/1992 bastante
abrangente, modificando qualquer referncia legal ou terica que, anteriormente
edio dessa lei, vinculasse o termo improbidade ideia de desonestidade. A partir
da LIA, devemos entender a improbidade administrativa como aquela conduta
considerada inadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento
imprprio ao exerccio da funo pblica, merecedora das sanes previstas no
referido texto legal9.
Deve-se

esclarecer

que

um

ato

de

improbidade

administrativa

pode

corresponder a um ilcito penal se for enquadrado em algumas das hipteses

previstas no Cdigo Penal Brasileiro ou na legislao complementar. Porm
uma ao cvel, devendo ser processada e julgada perante o juzo cvel. O ato
10

de improbidade em si no constitui crime .

No primeiro momento, a LIA determina quem so os sujeitos, ou seja, a

titularidade dos atos de improbidade administrativa. Em seguida, classifica os atos
de improbidade administrativa: o artigo 9o define os atos de enriquecimento ilcito; o
artigo 10, os atos que acarretam leso ao errio; e o artigo 11, os atos que violam os
princpios da administrao pblica. As penas impostas pela LIA obedecem
classificao j mencionada, que detalharemos a seguir.

4.1 Titularidade: Sujeitos Passivos e Sujeitos Ativos

8

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas, 2001, pg.
47.
9
BARBOZA, Mrcia Noll, coordenadora. CEM PERGUNTAS E RESPOSTAS SOBRE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA: Incidncia e Aplicao da Lei n. 8.429/1992. Braslia: ESMPU, 2008, pg. 13.
10
CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Pg. 34. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082

14

Sujeitos Passivos
Os Sujeitos Passivos so as vtimas de atos de improbidade administrativa, e
esto descritos no Art. 1 da LIA:
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor
ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma
desta lei.

Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de

improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno,
benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como
daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se,
nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a
contribuio dos cofres pblicos.

Segundo a LIA, os sujeitos passivos sero sempre Pessoas Jurdicas

(pblicas e privadas), de acordo com as determinaes do referido artigo. Os
sujeitos passivos que tiverem seu patrimnio violado por ato de improbidade
administrativa so parte legtima ativa para ajuizar ao civil de improbidade
administrativa, e est estabelecido na LIA que a ao principal, seguindo o rito
ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada.
Vale ressaltar que os sindicatos e os Conselhos de fiscalizao do exerccio
profissional

podem

ser

considerados

sujeitos

passivos

dos

atos

de

improbidade, por serem destinatrios de recursos denominados como

11

contribuies sindicais e contribuies oriundas das categorias .

Sujeitos Ativos
11

CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Pg37. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082

15

Entende-se por sujeito ativo aquele que pratica ato de improbidade

administrativa, determinados na LIA em seus artigos 2 e 3:
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou
vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no
artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que,
mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Infere-se, dos artigos supracitados, que h um alargamento, pela LIA, do

conceito de agente pblico, bem como a aplicao desta a um terceiro alheio
administrao, que mesmo no sendo agente pblico, participe ou se beneficie do
ato de improbidade. Vale ressaltar que os sujeitos ativos podem ser pessoas fsicas
ou jurdicas.
Segundo Martins Junior (2006, p. 254 e 298), o conceito de agente pblico,
para os efeitos da lei de improbidade, mais abrangente do que o comumente
adotado em outros ramos do direito pblico. V-se que a incidncia desta lei no se
esgota no servidor pblico, abrange o particular em colaborao com a
Administrao Pblica (tabelies, jurados, mesrios, concessionrios de servio
pblico, etc.). Esta lei alcana todos aqueles que mantenham algum tipo de vnculo
com o Poder Pblico, o que inclui os agentes pblicos delegados, os quais
desempenham uma funo pblica, como os hospitais e mdicos conveniados dos
SUS que, alm de exercerem funo pblica delegada, administram verbas pblicas.

4.2 Dos Atos de Improbidade Administrativa

Como j mencionado anteriormente, a LIA classifica os atos de improbidade

administrativa em trs categorias:

16

Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento

Ilcito (art. 9);

Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio

(art. 10);

Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios

da Administrao Pblica (art. 11).

Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito

LIA: Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas
atividades mencionadas no Art. 1 desta Lei, e notadamente.

Segundo reportagem da revista Jus Navigandi, publicada em 02/2003,

podemos definir enriquecimento ilcito administrativo como sendo:
O enriquecimento ilcito administrativo sem justa causa caracteriza-se pelo
acrscimo de bens ao patrimnio do agente pblico, em detrimento do errio, sem que
para isso tenha havido motivo determinante justificvel. No necessrio, para tanto,
enriquecimento de grande porte econmico, bastando apenas a ocorrncia de
acrscimos indevidos.
So trs os requisitos essenciais para a configurao do enriquecimento ilcito,
quais sejam, a prtica do ato por um agente pblico; a inexistncia de fundamento que
justifique a apropriao alheia; a obteno da vantagem por parte do agente pblico
em virtude da sua condio profissional.
Vale lembrar que no h a necessidade de resultado danoso Administrao
Pblica para restar configurado o enriquecimento ilcito, bastando apenas a
expectativa de sua efetivao. Neste contexto, vale mencionar o exemplo dado por
Carlos Frederico Brito dos Santos:
o caso do professor de escola pblica que, afrontando a tradio de
dignidade de uma das categorias mais respeitveis e nobres dos servidores pblicos
do pas, a dos professores, resolve exigir do pai de um aluno j reprovado na matria,
certa quantia em troca de sua aprovao no exame de recuperao. Percebida a
quantia, no se pode dizer que ouve prejuzo ao errio.

17

Com efeito, nada impede que um agente pblico, como qualquer

pessoa, conhea acrscimo patrimonial, tenha lucro em seus negcios e
acumule fortuna. O que no pode beneficiar-se de vantagem patrimonial
imerecida derivada do exerccio de seu cargo. A vantagem patrimonial que
obtiver (por exemplo, aplicando seu patrimnio pessoal em aes) pode, at
mesmo, ser concomitante com seu exerccio. O que torna indevida a
vantagem, para fins do enriquecimento ilcito regrado na LIA, a fonte de sua
obteno: o abuso no exerccio de cargo pblico12.
Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
LIA: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente.

Para essa norma, leso ao errio qualquer das condutas explicitadas nesse
mencionado artigo, perda, desvio, apropriao, malbaratamento, dilapidao, por
ao ou omisso, dolosa ou culposa. Contudo, se houver concomitante ganho ilcito
do agente, a conduta haver de ser enquadrada no art. 9.

Assim, qualquer conduta somente se enquadrar como ato de improbidade

administrativa previsto pelo art. 10, se dela advier prejuzo patrimonial para qualquer
das entidades mencionadas no art. 1 da mencionada lei, isso sem que tenha havido
ganho patrimonial ilcito para o agente pblico.

Nesse artigo cuida-se da hiptese de atos lesivos ao patrimnio pblico que,

por obra do comportamento doloso ou culposo do agente pblico, causaram bnus
indevido a particular, e impuseram nus injusto ao errio, independentemente de o
agente pblico obter vantagem indevida. (MARTINS JUNIOR, 2006, p. 247).

A nomenclatura usada pelo legislador que elaborou a Lei n 8429/92 no foi

uniforme quando trata de errio e patrimnio pblico. H uma diferena entre esses
12

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas, 2001, pg.
68.

18

institutos. O primeiro uma parcela do segundo, ou seja, o errio parte do

patrimnio, parcela esta que se relaciona com o contedo econmico-financeiro.
Patrimnio pblico mais abrangente, pois contempla o complexo de bens e de
direitos pblicos de valores econmico, artstico, esttico, histrico, ambiental e
turstico13.
Entende-se por errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmicofinanceira pertencentes ao Poder Pblico (rectius: Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios, entidades da administrao indireta e demais destinatrios
do dinheiro pblico previstos no art. 1 da Lei n 8429/92. Patrimnio pblico,
por sua vez, o conjunto de bens e interesses de natureza moral, econmica,
esttica, artstica, histrica, ambiental e turstica pertencentes ao Poder
Pblico, conceito este extrado do art. 1 da Lei n 4717/65 e da dogmtica
contempornea que identifica a existncia de um patrimnio moral do Poder
Pblico. (GARCIA, 2006, p. 265).

Insere-se nessa categoria de improbidade administrativa que causa leso ao

patrimnio pblico a conduta ilegal do agente, sendo ativa ou omissa, dolosa ou
culposa, no exerccio da funo pblica. A improbidade lesiva ao errio dolosa
ocorre quando o agente tem conscincia da antijuridicidade de que sua ao ou
omisso acarretar um resultado danoso para o errio. A forma culposa quando a
conduta comissiva ou omissiva do agente for previsvel de causar dano ao errio e
aquele age de forma voluntria e contrria ao seu dever funcional de boa gesto
administrativa, de prudncia e de eficincia na prestao do servio pblico14.

Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da

Administrao Pblica
LIA: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os

13

CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Pg. 45-46. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082
14

__________. Pg. 46.

19

deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e

notadamente.

O art. 11 elenca os atos de improbidade administrativa que atentam contra os

princpios da Administrao Pblica atravs de qualquer ao ou omisso que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies.
Mencionado artigo ao ditar a expresso: violao da legalidade elucida que o
preceito compreende a transgresso dos princpios constitucionais da Administrao
Pblica listados no caput do art. 37 da Constituio Federal (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).
Tambm, os implcitos como os princpios da proporcionalidade, da
razoabilidade e de outros que constituem deveres de boa administrao dos agentes
pblicos (lealdade, boa-f, igualdade).

Observa-se que o descrito no caput do art. 11 segue o mesmo raciocnio

utilizado na descrio das demais categorias de ato de improbidade administrativa j
citadas, arts. 9 e 10. sabido que o agente pblico, ao praticar ato de improbidade
que importa enriquecimento ilcito (art. 9) ou que cause leso ao errio (art. 10),
infringe o princpio constitucional da legalidade e outros relacionados ao contedo da
sua conduta mproba. Portanto, conclui-se que a norma em exame residual em
relao s que tratam das duas outras modalidades de atos de improbidade15.
Desse modo, se o agente pblico no enriqueceu ilicitamente nem
causou prejuzo ao errio, aes e omisses que atentem contra os
princpios da Administrao Pblica (no somente os do art. 37 da CF,
mas os inerentes ao sistema, exemplificativamente arrolados no art. 11,
caput, da Lei Federal n 8.429/92) so censuradas, porquanto revelam o
desvio tico de conduta, a inabilitao moral do agente pblico para o
exerccio de funo Pblica. (MARTINS JUNIOR, 2006, p. 276).

Em sntese, pode-se dizer que a norma do art. 11 constitui soldado de

reserva (expresso do saudoso jurista Nelson Hungria), configurando-se
pelo resduo na hiptese da conduta ilegal do agente pblico no se
15

CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Pg. 51. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082

20

enquadrar nas duas outras categorias de improbidade. (PAZZAGLINI

FILHO, 2002, p. 101).

4.3 Das Penas

A Constituio Federal dispe em seu artigo 37, 4 que "os atos de

improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos pblicos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel."
Com o intuito de regulamentar e completar o elenco do artigo acima citado surge
o artigo 12 da Lei n 8.429/92:
LIA: Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade
sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n
12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente
ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de
multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens
ou

valores

acrescidos

ilicitamente

ao

patrimnio,

se

concorrer

esta

circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de

cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos,

21

pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida

pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido
pelo agente.

O ressarcimento integral do dano causado Administrao Pblica atinge o

direito de propriedade pelo agente que praticou o ato de improbidade. Ele ser
determinado por sentena judicial, no havendo necessidade de interposio de
ao prpria.
Quanto perda da funo pblica, vale mencionar que, importa na perda
definitiva da funo que o agente pblico esteja exercendo ao tempo da
condenao, pouco importando o cargo ocupado quando da prtica do ato mprobo.
A suspenso dos direitos polticos tambm prevista no artigo 15 da
Constituio Federal. Ao graduar a suspenso deve-se observar os limites mnimos
e mximos previstos pela Lei de Improbidade (artigo 9 8 a 10 anos; artigo 10 5 a
8 anos e artigo 11 3 a 5 anos), sendo imprescindvel a fundamentao da
aplicao do grau imposto.
A multa civil ser fixada observada a natureza e a gravidade do ato mprobo,
levando-se em conta os danos causados ao errio, a capacidade econmica do
agente e sua conduta, entre outros.
A perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, por sua
vez, tambm atingir o direito de propriedade do agente que causou prejuzo
Administrao Pblica. Para tanto, necessrio comprovar o nexo de causalidade
entre a aquisio indevida do bem e o exerccio da funo pblica.
A proibio de contratar com o Poder Pblico ir limitar a atividade
profissional do agente mprobo. Esta penalidade, contudo, no poder ser eterna,

22

dever ter um tempo mximo de durao, sob pena de violao ao artigo 5, inciso
XLVI, alnea e) e XLVII, alnea b).
Ao analisar os incisos do artigo 12 da lei n 8.429/92 percebe-se que as penas
encontram-se escalonadas de acordo com a gravidade de cada uma das
modalidades de ato mprobo correspondente.
No entanto, notria a polmica em torno da aplicabilidade das penas
constantes no artigo em questo. A leitura do dispositivo leva a concluso de que as
penas obrigatoriamente devem ser aplicadas de forma cumulativa.
Contudo, necessrio observar os princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade na interpretao e na aplicao das penalidades previstas. Isto porque
esta aplicao depender da anlise da conduta do agente caso a caso. A pena
deve ser prudente e adequadamente aplicada.
A este respeito, vale lembrar os ensinamentos de Marcelo Figueiredo:
Ainda aqui, mostra-se adequado o estudo a respeito do princpio da
proporcionalidade, a fim de verificarmos a relao de adequao entre a
conduta do agente e sua penalizao. dizer, ante a ausncia de dispositivo
expresso que determine o abrandamento ou a escolha das penas qualitativa e
quantitativamente aferidas, recorre-se ao princpio geral da razoabilidade, nsito
jurisdio (acesso Justia e seus corolrios). Deve o Judicirio, chamado a
aplicar a lei, analisar amplamente a conduta do agente pblico em face da lei e
verificar qual das penas mais "adequada" em face do caso concreto. No se
trata de escolha arbitrria, porm legal.

Ou seja, o agente mprobo pode sofrer cominaes nas esferas penal, civil e
administrativa. Sendo este punido com a perda do cargo na esfera administrativa e
tal deciso j se tornou definitiva, no se cogitar de aplic-la no processo judicial.
Desta forma, o judicirio poder deixar de aplicar uma ou outra das sanes
previstas

no

artigo

12

da

Lei

de

Improbidade,

valendo-se

assim

da

discricionariedade16.
16

VALENA, Danielle Peixoto. Improbidade administrativa. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 65, 1 maio 2003 .
Disponvel em: http://jus.com.br/revista/texto/4008. Acesso em: 13 abr. 2013.

23

5 CONSIDERAES FINAIS

O Combate corrupo tem sido uma das maiores preocupaes do povo

brasileiro, no se tratando de tema recente, e sim de tema j abordado em diversos
debates, pela mdia e outros instrumentos de comunicao, h muitos anos. A Lei de
Improbidade Administrativa de grande importncia como instrumento de defesa da
moralidade pblica, e encontra seus princpios na Constituio Federal de 1988, que
positivou a moralidade como princpio bsico da Administrao Pblica.
A mdia e os movimentos populares possuem grande importncia na luta
contra os atos irregulares cometidos por agentes pblicos, mas est na Lei n
8.429/92 LIA as sanes cabveis aos agentes e terceiros que pratiquem ou
corroborem com a prtica de atos mprobos.
A Improbidade administrativa caracterizada pela Lei n. 8.429/1992,
conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrativa), que define como tal,
determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambm por particulares
que contribua ou se beneficie de tal conduta.
Vale ressaltar a diferena existente entre improbidade administrativa e
imoralidade administrativa como forma de entender melhor a amplitude daquela.
Entende-se que o conceito de improbidade mais abrangente que o conceito de
imoralidade administrativa, uma vez que existem atos de improbidade que, alm de
atentarem contra o princpio da moralidade, ferem outros princpios constitucionais
da Administrao Pblica, como a legalidade e a finalidade.
Os atos de improbidade administrativa esto classificados na LIA em seus
artigos 9, 10 e 11. O artigo 9o define os atos de enriquecimento ilcito; o artigo 10,
os atos que acarretam leso ao errio; e o artigo 11, os atos que violam os princpios
da administrao pblica. As penas impostas pela LIA tambm obedecem a essa
classificao, sendo , entre outras, suspenso dos direitos pblicos, perda da funo
pblica, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, suspenso dos
direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou

24

creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da

qual seja scio majoritrio.
A ao de improbidade administrativa de natureza cvel, assim expressa o
art. 37, 4 da CF de 1988. Desta forma, no h de ser conferido sentido penal.
Pode ser que um ato de improbidade administrativa corresponda a um ilcito penal,
se for enquadrado em algumas das hipteses previstas no Cdigo Penal Brasileiro
ou na legislao complementar. Logo, alm das penas previstas na LIA, poder
haver ainda ao penal cabvel.

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REFERNCIAS:

BARBOZA, Mrcia Noll, coordenadora. CEM PERGUNTAS E RESPOSTAS SOBRE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA: Incidncia e Aplicao da Lei n. 8.429/1992. Braslia: ESMPU, 2008.

CARVALHO, Isabel Freitas de, editora. AS MEDIDAS CAUTELARES NA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA E SUA EFICCIA [monografia na Internet]. Fortaleza: UNIVERSIDADE DE
FORTALEZA UNIFOR; 2009 [acesso em 2013 Abr 13]. Disponvel em:
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=161082

FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos, So Paulo: Atlas,

2001.

MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. So Paulo: Saraiva, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 26 Ed. So Paulo: Malheiros Editores: 2003.

PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa, So Paulo: Atlas, 1996.
VALENA, Danielle Peixoto. Improbidade administrativa. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 65, 1
maio 2003 . Disponvel em: http://jus.com.br/revista/texto/4008. Acesso em: 13 abr. 2013.