Politicas Publicas - Aula 04

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 04
Ol, pessoal!
Esta a quarta e ltima aula de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Nela,
veremos o seguinte contedo:
Aula 04 17/07:
7. Avaliao de polticas pblicas. Principais componentes do processo

de avaliao. Custo-benefcio, escala, efetividade, impacto das polticas
pblicas. 8. Mobilizao, organizao e participao social nos processos de gesto das instituies estatais: conselhos, conferncias e outros fruns. Mecanismos legais e institucionais de ampliao,
diversificao e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos.
Espero que vocs tenham gostado do curso e que ele possa ajud-los a conquistar uma vaga num dos cargos que eu considero dos mais interessantes do
servio pblico, principalmente porque lida com temas que eu gosto muito.
Boa aula e boa prova!
Sumrio
1.
2.
3.
4.
AVALIAO .......................................................................................................... 2
1.1.
CONCEITOS BSICOS ............................................................................................ 5
1.2.
TIPOS DE AVALIAO .......................................................................................... 13
1.3.
TENDNCIAS NA AVALIAO .................................................................................. 22
PARTICIPAO SOCIAL ..................................................................................... 24

2.1.
ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL ........................................................................ 26
2.2.
CONSELHOS DE GESTO....................................................................................... 29
2.3.
CONFERNCIAS ................................................................................................. 34
2.4.
AUDINCIAS PBLICAS ........................................................................................ 35
2.5.
ORAMENTO PARTICIPATIVO .................................................................................. 37
2.6.
OUVIDORIAS .................................................................................................... 42
2.7.
MECANISMOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS ................................................................... 44
QUESTES DISCURSIVAS................................................................................... 53
3.1.
AVALIAO ...................................................................................................... 53
3.2.
PARTICIPAO SOCIAL NO SUS .............................................................................. 54
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 55
Prof. Rafael Encinas
www.pontodosconcursos.com.br

1. Avaliao
Para Carol Weiss a avaliao :
uma anlise sistemtica do processo e/ou dos resultados de um programa
ou poltica, em comparao com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de contribuir para o seu aperfeioamento.
Essa definio pode ser decomposta em cinco elementos:

O primeiro a anlise sistemtica, onde se enfatiza a natureza metodolgica da pesquisa;
O segundo e o terceiro referem-se ao foco da investigao, ou seja, o
processo de execuo ou os resultados.
O quarto trata dos critrios, que so os padres de comparao;
O quinto relaciona-se ao propsito da avaliao: contribuir para a melhoria do programa e/ou poltica, por meio da utilizao dos resultados por
pessoas com autoridade para tomar decises.
Com base no ltimo elemento apresentado por Weiss, pode-se depreender que
o propsito da avaliao pressupe a existncia de duas variveis: o objetivo
do trabalho (para qu?) e o usurio dos resultados (para quem?).
No que diz respeito aos interessados na utilizao das avaliaes, Carol Weiss
faz uma distino entre os interesses dos polticos e altos executivos, e, o interesse dos gerentes. Segundo a autora, os polticos e altos executivos esto
mais preocupados com a efetividade do programa, sendo que os primeiros tm
maior interesse nos efeitos do programa, nos seus impactos; e os ltimos, na
sua estratgia de implementao, no que deve ser feito. J os gerentes esto
preocupados com as aes do dia a dia, com o operacional (como fazer).
Alm desses atores, a autora ainda destaca outros interessados, como os financiadores, o pblico (contribuintes), os usurios dos servios, os gerentes de
programas similares, os formuladores de poltica e programas e os cientistas
sociais.
Desta forma, com todas as possibilidades de interesses e interessados que a
avaliao pode servir, o avaliador tem de fazer escolhas. impossvel atender
a todos os propsitos dentro dos limites de um nico estudo. Muito embora
seja possvel contemplar diferentes tipos de questes no mesmo trabalho, nem
mesmo um estudo bem planejado poder fornecer informaes para todas as
questes apresentadas por todos os atores envolvidos. H que se considerar,
ainda, a possibilidade de incompatibilidade entre os propsitos.

A autora classifica os propsitos das avaliaes em duas categorias: para influenciar a tomada de deciso ou como aprendizado. As avaliaes que tm por
finalidade a tomada de deciso podem ter por objetivos:
Corrigir o curso de um programa ou poltica com vistas a obter melhorias
nos processos de execuo;
Verificar o alcance dos objetivos com vistas continuao, expanso ou
institucionalizao de um programa-piloto; assim como corte, finalizao
ou abandono de programa em execuo;
Testar novas ideias sobre determinado programa;
Escolher a melhor alternativa, dentre vrias opes;
Decidir sobre a continuidade de um financiamento.
As avaliaes que tm como propsito o aprendizado tm como objetivos:
Documentar a histria do programa de forma a contribuir para a sua
compreenso e influenciar decises futuras;
Contribuir como feedback para os executores disponibilizando informaes sobre o andamento de determinado programa;
Influenciar o comportamento dos executores por intermdio da nfase
nos objetivos do programa;
Promover a accountability;
Compreender a interveno social
Cabe observar, que diferentes propsitos relacionam-se a diferentes formas de
utilizao e tm implicaes no desenho da avaliao; na mensurao, anlise
e interpretao dos dados; bem como na forma de apresentao do relatrio,
na disseminao dos resultados e nos critrios para julgamento da qualidade
do trabalho.
Michael Patton prope seis alternativas de abordagens categorizadas de acordo
com os propsitos da avaliao, com vistas a atender, primeiramente, os interessados na utilizao.
Avaliaes Somativas: orientadas para o julgamento, cujo objetivo
determinar o mrito em geral, valor ou significncia de alguma coisa. Patton faz uma distino entre mrito e valor. O mrito intrnseco ao programa, examinado a partir da perspectiva daqueles que so
beneficiados por um determinado programa. Por outro lado, valor extrnseco, diz respeito aos efeitos do programa para aqueles que no so

seus beneficirios diretos, como a sociedade em geral. As avaliaes somativas so utilizadas para subsidiar decises, como, por exemplo, continuar, expandir ou modificar um programa.
Avaliaes formativas: orientadas para o aperfeioamento e tm por
objetivo promover melhorias por intermdio da coleta de uma variedade
de informaes sobre foras e fraquezas do programa e que sero utilizadas para subsidiar um processo de reflexo e inovao em andamento.
Avaliaes para accountability: tem como objetivo o exame da conformidade e a identificao de falhas, ou seja, em que medida um programa observa as diretrizes, regulamentos, padres legais ou qualquer
outra expectativa formal. Uma abordagem comumente utilizada nesse tipo de avaliao a anlise de indicadores de desempenho.
Monitoramento: algumas vezes o monitoramento subentendido como
uma modalidade da accountability, porque ambos utilizam indicadores de
desempenho. No entanto, os indicadores de desempenho podem servir
para diferentes propsitos, tanto para accountability, quanto para o
acompanhamento da gesto. Neste caso, os propsitos envolvem diferentes interessados primrios na utilizao, o que pode gerar conflitos. A
abordagem de avaliao que tem como propsito a accountability direcionada para os stakeholders externos e para aqueles que so responsveis
pelo programa. J o monitoramento atende s necessidades internas, mediante a disponibilizao de informaes sobre o programa, para melhorar
o seu gerenciamento.
Avaliaes para produo de conhecimento: tem-se, como unidade
de anlise, os achados de diferentes avaliaes de programas, que so
examinados com o objetivo de identificar e formular generalizaes sobre
os processos e intervenes que contriburam para a efetividade dos programas estudados.
Avaliaes voltadas para os ambientes dinmicos, cujas condies
exigem adaptaes constantes: so as avaliaes desenvolvimentistas.
Ao contrrio das avaliaes formativas, orientadas para o aperfeioamento, que tm como foco melhorias nas intervenes ou nos modelos, as
avaliaes desenvolvimentistas direcionam-se para mudanas na interveno, adaptando-as a novas circunstncias, alterando as tticas com
base nas condies emergentes.

1.1. Conceitos Bsicos

Vamos ver agora alguns conceitos importantes relacionados avaliao:
Objetivos e Metas
Objetivo a situao que se deseja obter ao final do perodo de durao do
projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas.
J a meta definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente
dimensionado. um objetivo para o qual se estabeleceu o sujeito da ao, se
quantificou o objetivo e se determinou um prazo para atingi-lo.
Por exemplo, o programa Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)
tem como objetivo Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com
equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade,
aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada. Entre as
metas desse objetivo esto: ampliar a rea fsica de 15.000 unidades bsicas
de sade; ampliar em 7.200 o nmero de equipes de sade bucal, passando
de 20.400 equipes em 2011 para 27.600 at 2015; Aumentar em 10% ao ano
o nmero de transplantes de rgos.
Populao-objetivo ou Pblico-alvo
A definio das metas inclui a determinao do conjunto de pessoas ao qual se
destina o projeto, o que denominado populao-objetivo, pblico-alvo, populao-meta ou grupo focal. Especifica os segmentos da sociedade aos quais o
programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execuo. So os grupos de pessoas, comunidades, instituies ou setores que
sero atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definio do pblico-alvo importante para identificar e focar as aes que devem compor o
programa. No programa do exemplo acima, o pblico-alvo : Jovens e adultos
de 15 anos ou mais de idade no alfabetizados ou com baixa escolaridade.
Os programas e projetos so concebidos para os beneficirios diretos. Os indiretos so uma categoria de pessoas que recebem impactos positivos da realizao do projeto, mesmo quando sua situao no tenha sido considerada no
momento de tomada de decises. Um exemplo de beneficirios diretos num
projeto de pesquisa sobre o tratamento do cncer seriam aqueles doentes que
poderiam ser curados; os indiretos se identificam com aqueles que, ao saber
da existncia de um remdio, tenham menos temor doena.
preciso ainda distinguir do pblico-alvo a cobertura. Esta se refere proporo de pessoas dentro da populao-objetivo que realmente recebe os servios. Vamos supor que o pblico-alvo do programa acima composto por 10
milhes de pessoas acima de 15 anos que no estejam alfabetizados ou com

baixa escolaridade. Contudo, o programa no conseguir atender a todos. Vamos supor que atenda a 500 mil pessoas. A cobertura ser de 5%.
Efeito e Impacto
Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente
dizer que sofreu influncia de algum aspecto do projeto ou programa. Enquanto os objetivos constituem a situao que se pretende atingir com a realizao
do projeto, se localizando temporalmente antes da realizao do projeto, os
efeitos constituem resultados das aes consideradas pelo projeto e, portanto,
so verificados durante ou depois do mesmo.
Por definio, dados seus objetivos de resultado, um projeto deve ter efeitos
procurados, previstos, positivos e relevantes. Os efeitos procurados tm que
ser previstos, uma vez que no se pode procurar ou desejar o que se desconhece, e tambm tm de ser positivos, j que no seria lgico elaborar projetos para conseguir resultados negativos.
Contudo, tambm podemos falar em efeitos no procurados. Estes podem ter
sido previstos na elaborao do projeto, sendo positivos quando se trata de
consequncias no centrais para os propsitos estabelecidos, ou negativos,
quando podem prejudicar o possvel xito do projeto. Neste caso se tentar
minimizar seu impacto. Tambm haver efeitos no previstos, surgidos em
decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por desinformao
daqueles que elaboraram o projeto.
O impacto definido como um resultado dos efeitos de um projeto. A determinao do impacto exige estabelecimento de objetivos operacionais e de um
modelo causal que permita vincular o projeto com os efeitos resultantes de sua
implementao.
Depois que o projeto esteve funcionando por um perodo de tempo suficientemente longo, podemos observar os Resultados Brutos (RB), que correspondem
s modificaes verificadas na populao-objetivo. J os Resultados Lquidos
(RL) so as alteraes no pblico-alvo que podem ser atribudos nica e exclusivamente ao projeto. Isso exige a eliminao dos efeitos externos (EE).
RL = RB - EE
O Resultado Lquido igual ao impacto. Portanto, o impacto representa as
modificaes que ocorreram na sociedade decorrentes exclusivamente do programa ou projeto. Por exemplo, um programa que tenha como objetivo a melhorar a educao fundamental por meio do treinamento de professores.
Contudo, a melhora na educao aps o programa pode ser resultado tambm
de investimentos em infraestrutura, material didtico, maior participao dos
pais, etc.

Eficincia, Eficcia e Efetividade
A avaliao pode abordar diferentes dimenses do desempenho. Vamos conhecer as trs principais. Segundo o MPOG:
Eficincia: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e
recursos empregados na implementao das aes.
Eficcia: capacidade de alcance das metas previstas;
Efetividade: correspondncia entre os resultados da implantao de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referncia os
impactos na sociedade;
Assim, podemos dizer que a EFICINCIA a racionalizao no uso dos insumos. A eficincia alcanada quando os insumos so manipulados de forma
adequada para atingir os produtos.
A EFICCIA consiste no grau de alcance das METAS em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o
grau de realizao dos objetivos e metas, mais a organizao eficaz.
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ao governamental. No basta chegar ao produto, alcanando as metas, preciso que
ele produza alguma alterao na sociedade.
Podemos observar melhor estas dimenses no quadro abaixo:
Efetividade
Eficincia
OBJETIVO
INSUMOS
AO
PRODUTO
RESULTADO
Eficcia
Assim, a eficincia observa a relao entre PRODUTOS (bens e servios) gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo. Uma organizao eficiente quando utiliza seus
recursos da forma mais produtiva e econmica possvel, tambm conhecida
como forma racional de utilizao.
A eficincia definida como a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los
em um determinado perodo de tempo, mantidos os padres de qualidade.
Essa dimenso refere-se ao esforo do processo de transformao de insumos

em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimizao do custo total ou dos meios necessrios para obter a mesma quantidade e qualidade
de produto; ou otimizao da combinao de insumos para maximizar o produto quando o gasto total est previamente fixado. Nesse caso, a anlise do
tempo necessrio para execuo das tarefas uma varivel a ser considerada.
A eficincia pode ser medida calculando-se e comparando-se o custo unitrio
da produo de um bem ou servio. Portanto, podemos considerar que o conceito de eficincia est relacionado ao de economicidade.
A eficcia definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens
e servios) em um determinado perodo de tempo, independentemente dos
custos implicados. O conceito de eficcia diz respeito capacidade da gesto
de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produo ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou servios de acordo com o
estabelecido no planejamento das aes.
importante observar que a anlise de eficcia deve considerar os critrios
adotados para fixao da meta a ser alcanada. Uma meta subestimada pode
levar a concluses equivocadas a respeito da eficcia do programa ou da atividade sob exame. Alm disso, fatores externos como restries oramentrias
podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem ser levados em
conta durante a anlise da eficcia.
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a mdio e
longo prazo. Refere-se relao entre os resultados de uma interveno ou
programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalsticos da interveno. Trata-se de verificar a ocorrncia de mudanas
na populao que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa.
Portanto, ao examinar a efetividade de uma interveno governamental, pretende-se ir alm do cumprimento de objetivos imediatos ou especficos, em
geral consubstanciados em metas de produo ou de atendimento (exame da
eficcia da gesto). Trata-se de verificar se os resultados observados foram
realmente causados pelas aes desenvolvidas e no por outros fatores. A
avaliao da efetividade pressupe que bens e/ou servios foram ofertados de
acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliao de impacto requer
tratamento metodolgico especfico que busca estabelecer a relao de causalidade entre as variveis do programa e os efeitos observados, comparando-os
com uma estimativa do que aconteceria caso o programa no existisse.
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuio de
culos para crianas do ensino fundamental, o objetivo melhorar a educao,
j que as crianas estaro enxergando melhor e podero se concentrar mais.
Entende-se que os pais no apresentam condies financeiras de levar a crian-

a a um oftalmologista e de comprar os culos, por isso seria importante que o
Estado desempenhasse esse papel. A eficincia refere-se ao governo entregar
um nmero maior de culos com os mesmos recursos, o mesmo nmero de
pessoas, de carros, etc. A eficcia corresponde ao alcance de metas. Assim, se
o objetivo era entregar 20.000 culos e foi entregue um nmero maior, o programa eficaz. Por fim, a efetividade o resultado da ao governamental na
sociedade. No exemplo, corresponde a melhora no ndice de educao.
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graas Rua:
Eficcia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por
exemplo, que uma ao de governo uma campanha de vacinao para
50000 crianas. A eficcia ser dada pelo numero de crianas vacinadas.
As perguntas, ento, so: os insumos foram disponibilizados? Estiveram
disponveis a tempo?
Eficincia: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a
estratgia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A
eficincia um critrio que remete racionalidade dos processos, no se
refere somente aos resultados, mas s relaes entre meios e fins. As
perguntas so: Os insumos foram totalmente utilizados para os fins
pretendidos? Houve insumos no utilizados? Algum dos insumos foi usado
de maneira que no contribuiu para os resultados? A escala de utilizao
dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente? Houve atrasos?
Erros?Haveria algum mtodo de obter o mesmo resultado com custo e
prazo menor? Houve perdas, desperdcios? Houve inadequao de
quantidade ou qualidade dos insumos?
Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos
pretendidos. A efetividade o grande critrio de sucesso de um programa
ou projeto. Refere-se aos efeitos, que so resultados diretos da ao
realizada. muito importante lembrar que possvel ter eficcia sem ter
efetividade. Exemplo; possvel ter todas as 50000 crianas vacinadas e
ainda assim ter muitos casos da doena devido baixa qualidade das
vacinas ou devido sua aplicao numa ocasio em que uma epidemia j
estivesse em andamento.
Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficincia e da eficcia
ao longo do tempo. No concordo com esta viso, mas importante conhecermos, pois j deram como certa. Vocs podem observar no exemplo de efetividade da Maria das Graas Rua que ela afirma que muito importante
lembrar que possvel ter eficcia sem ter efetividade.

Essa confuso feita porque a eficcia possui sentidos diferentes na administrao pblica e na administrao privada. Nesta, fala-se que eficincia fazer certo e eficcia fazer o certo. Assim, eficincia fazer da forma
correta, com pouco desperdcio e em pouco tempo. J a eficcia fazer o produto que o cliente deseja, produzir aquilo que as pessoas realmente precisam.
J no setor pblico, o conceito de eficcia muito simplista, apenas reflete o
alcance de metas. Se considerssemos tambm fazer o certo, no exemplo
das vacinas, ser eficaz seria usar uma vacina de qualidade e no momento correto. Assim, sendo eficiente e eficaz, o programa seria sim efetivo.
Existem outras dimenses do desempenho que tambm so importantes, alm
da eficincia, eficcia e efetividade. O GESPBLICA, programa de qualidade do
governo federal, fala em 6Es do desempenho, divididos em duas categorias de
dimenses. Vamos ver uma questo:
1. (CESPE/MCTI/2012) Alm da dimenso de resultado composta por eficincia, eficcia e efetividade, o desempenho governamental medido pela dimenso de esforo, que engloba economicidade, excelncia e execuo. A unio de todos esses
elementos ficou conhecida como os 6 s (6E) do desempenho.
O Gespblica possui um Guia Referencial para Medio do desempenho, que

est na leitura sugerida. Segundo o documento:
O presente modelo prope uma tipologia de seis categorias de indicadores,
conforme apresentado anteriormente, que esto relacionados s dimenses
de esforo e resultado.
A figura a seguir demonstra os indicadores de resultado e de esforo:
Vamos ver as definies:
10

Efetividade so os impactos gerados pelos produtos/servios, processos
ou projetos. A efetividade est vinculada ao grau de satisfao ou ainda
ao valor agregado, a transformao produzida no contexto em geral. Esta
classe de indicadores, mais difcil de ser mensurada (dada a natureza dos
dados e o carter temporal), est relacionada com a misso da instituio.
Por exemplo, se uma campanha de vacinao realmente imunizar e diminuiu a incidncia de determinada doena entre as crianas, a campanha
foi efetiva. Indicadores de efetividade podem ser encontrados na dimenso estratgica do Plano Plurianual (PPA);
Eficcia a quantidade e qualidade de produtos e servios entregues ao
usurio (beneficirio direto dos produtos e servios da organizao). Por
exemplo, se, na mesma campanha citada, a meta de vacinao imunizar
100.000 crianas e este nmero foi alcanado ou superado, a campanha
foi eficaz. Indicadores de eficcia podem ser definidos a partir da Carta de
Servios do rgo;
Eficincia a relao entre os produtos/servios gerados (outputs) com
os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade.
Por exemplo: uma campanha de vacinao mais eficiente quanto menor
for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendose
os objetivos propostos. Indicadores de eficincia podem ser encontrados
na Carta de Servios com seus elementos de custos e em informaes de
sistemas estruturantes do Governo, como o SIAFI;
Execuo referese realizao dos processos, projetos e planos de ao
conforme estabelecidos. Indicadores de execuo podem ser encontrados
no monitoramento das aes do PPA;
Excelncia a conformidade a critrios e padres de qualidade/excelncia para a realizao dos processos, atividades e projetos na
busca da melhor execuo e economicidade; sendo um elemento transversal. Indicadores e padres de excelncia podem ser encontrados no
Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (IAGP); e
Economicidade est alinhada ao conceito de obteno e uso de recursos
com o menor nus possvel, dentro dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos financeiros e fsicos.
Indicadores de economicidade podem ser encontrados nas unidades de
suprimentos.
As seis categorias de indicadores esto relacionados a algum dos elementos da
cadeia de valor, que representa a atuao da ao pblica desde a obteno
11

dos recursos at a gerao dos impactos provenientes dos produtos/servios.
Os elementos da cadeia de valor so:
Insumos (inputs);
Processos/Projetos (aes);
Produtos/servios (outputs)
Impactos (outcomes).
A figura a seguir mostra a relao entre os elementos que compem a cadeia
de valor e sua contribuio para os resultados finais, tambm relaciona a pergunta que os indicadores associados procuram responder:
12

1.2. Tipos de avaliao

A avaliao tem sido classificada em funo do seu momento (antes, durante
ou depois da implementao da poltica ou programa), da posio do avaliador
em relao ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da
natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados).
a)
Em relao ao momento em que realizada
Essa classificao refere-se ao momento em que a avaliao realizada.

Avaliaes Ex-ante
Refere-se avaliao que realizada antes do incio do projeto, ou seja, tratase de uma avaliao que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado. Geralmente muito utilizada por rgos financiadores de projetos
e pode ter como objetivo a identificao de prioridades e metas. Entretanto,
Lubambo e Arajo mencionam que nem sempre essa relao pode ser restringida viabilidade econmico-financeira, uma vez que a viabilidade poltica e
institucional, bem como as expectativas dos beneficirios da ao, devem ser
consideradas e incorporadas nessa conta.
A avaliao ex-ante, procura orientar sobre a realizao de um dado programa, no que diz respeito a sua formulao e desenvolvimento, atravs do estudo de seus objetivos, dos beneficirios e suas necessidades e do seu campo de
atuao. Desta forma, prope-se ser um instrumento que permite escolher a
melhor opo estratgica. A avaliao ex-ante permite escolher a melhor opo dos programas e projetos nos quais se concretizam as polticas.
Avaliaes Ex-post ou Somativas
So conduzidas, frequentemente, quando o programa j est implementado,
para estudar sua eficcia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliaes
so tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocao de recursos ou na
promoo de mais responsabilidade. Os clientes geralmente so externos, tais
como polticos e outros agentes de deciso. Essas avaliaes muitas vezes so
conduzidas por avaliadores externos. As questes quanto ao resultado ou relevncia geral do programa devem ser abordadas.
Esta categoria de avaliao investiga em que medida o programa atinge os
resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa anlise de resultados pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados no esperados. Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos
efeitos no antecipados pelo programa no plano de implementao.
13

Quando a varivel resultados, independentemente de sua modalidade, ganha
centralidade no processo de avaliao, prudente reputar algumas indagaes, que so tidas como essenciais:
Que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto
recebendo?
Em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos
beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos
formuladores?
Os beneficirios esto satisfeitos com os resultados do programa?
Os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados?
Como e porque os programas geram resultados no esperados?
Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou poltica so focalizados, a avaliao assume um carter somativo. Essa modalidade de avaliao
que se realiza ao final da fase de implementao ou aps a concluso de um
programa, consiste no exame e anlise de objetivos, impactos e resultados.
Focaliza a relao entre processo, resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e vivel para
atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliao Somativa o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que
medida o mesmo atingiu os resultados esperados.
Avaliaes formativas
Geralmente adotadas durante a implementao de um programa (avaliao
intermediria) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propsito o de
apoiar e melhorar a gesto, a implementao e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente so internos, e, frequentemente, os gerentes do programa em questo (auto-avaliao). A
objetividade das constataes geralmente no se coloca como preocupao
central: mais nfase dada aplicabilidade direta dos resultados.
Esse tipo de avaliao procura investigar como o programa funciona (observao das etapas, mecanismos, processos e conexes), quais so as estratgias
utilizadas para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os meios
com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonncia ou incompatibilidade.
Nesta situao, em que se procura focar o funcionamento e a gesto do programa, a avaliao assume carter formativo. Como este tipo de avaliao se
centraliza nos processos e no nos resultados, podemos concluir que mais
utilizada na fase de implementao de um programa ou poltica, pois focaliza
14

os aspectos que tm relao direta com a formao do programa, enquanto
est em funcionamento, portanto, desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada.
Trata de realizar o acompanhamento de aes e tarefas, no que fiz respeito ao
contedo, mtodo e instrumentos inerentes execuo de um programa ou
projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevncia no processo
de avaliao de polticas pblicas, pois possibilita compreender em que medida
a otimizao dos recursos pblicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais e humanos - atravs da comparao entre metas
alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo.
Portanto, este tipo de avaliao no se preocupa com a efetividade do programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execuo. Sua funo maior
a de observar em que medida o programa est sendo implementado como
planejado. Preocupa-se em responder, entre outras, s seguintes indagaes:
A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas?
O cronograma est sendo cumprido?
Os recursos esto sendo alocados com eficincia?
Assim, a avaliao de processos se constitui, basicamente, em um instrumento
que se preocupa em diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que
diz respeito aos instrumentos, procedimentos, contedos e mtodos, adequao ao pblico-alvo, visando o seu aperfeioamento, atravs da interferncia
direcionada para seus aspectos intrnsecos. Esta modalidade de avaliao tem
por objetivo fazer as coisas certas
Comparando a avaliao formativa com a somativa, temos que estes conceitos
so originrios do campo da educao, no contexto da avaliao de currculos.
A "avaliao formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda
estivesse em andamento, com a finalidade de melhor-la, redirecion-la. Em
contraste, a "avaliao somativa" seria dirigida a um produto final, buscando
verificar a efetividade da interveno, bem como o potencial deste "produto"
em relao a futuras aplicaes.
A Avaliao Formativa ocorre durante o processo de execuo de um programa
ou projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsveis pela
interveno que est sendo avaliada, podendo realizar-se durante o desenvolvimento da interveno, nas fases de diagnstico, formulao, implementao
da execuo da mesma. J a avaliao somativa refere-se aos resultados ou
efeitos da interveno, sendo realizada ao final da mesma, denominada de
"avaliao final", cujos resultados servem para determinar futuras aes sobre
a interveno, no sentido de mant-la, modific-la ou suspend-la.
15

b)
Em relao procedncia dos avaliadores
A avaliao externa realizada por pessoas no ligadas organizao executora do projeto. So pessoas no envolvidas com os processos organizacionais.
Esse no envolvimento permite uma maior objetividade na avaliao e, alm
disso, supostamente, esses avaliadores possuem maior experincia e so capazes de realizar comparaes sobre eficincia e eficcia de diferentes solues aos problemas enfrentados.
No entanto, afirma-se que as avaliaes externas tendem a dar mais importncia ao mtodo da avaliao do que ao conhecimento substantivo da rea
em que o projeto foi avaliado. A maior vantagem do avaliador externo estaria
em seu conhecimento da metodologia de avaliao. J seus pontos fracos estariam na rea substantiva e nas especificidades do projeto.
A avaliao interna realizada dentro da organizao gestora do projeto, mas
no por pessoas diretamente responsveis por sua execuo. Por ser realizada
por pessoas conhecedoras da disciplina, "o fato de participar desse processo
permite compreender melhor as atividades que so avaliadas e enfocar de
modo mais construtivo sua execuo e as necessidades de ao futura". No
entanto, a literatura alerta para o risco de perda de objetividade uma vez que
a organizao agente seria "juiz e interessado" e que os avaliadores teriam
ideias preconcebidas (e, portanto, no imparciais) a respeito do projeto.
Na avaliao mista recorre-se a uma combinao das duas anteriores, fazendo
com que avaliadores externos realizem seu trabalho em estreito contato com a
equipe interna. Assim, busca-se eliminar os fatores negativos de ambas as
avaliaes anteriores (objetividade e conhecimento necessrio avaliao).
A avaliao participativa surge como alternativa democrtica e resposta crtica
aos trs tipos anteriormente apresentados, que ausentam os beneficirios do
projeto de sua avaliao. Cohen e Franco esclarecem que no processo de um
projeto social a estratgia participativa prev a adeso da comunidade no planejamento, programao, execuo, operao e avaliao do mesmo e que na
avaliao, existem instncias em que a participao social imprescindvel.
c)
Enfoques da avaliao
Outra classificao importante a da Maria Ozanira da Silva, segundo a qual a

avaliao pode ocorrer atravs de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a avaliao poltica da poltica, a avaliao de processo e a avaliao de
impacto.
O monitoramento permite o acompanhamento constante, atravs do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do
cronograma das atividades para garantir a eficincia do programa.
16

A avaliao poltica da poltica emite juzo de valor em relao poltica ou
ao programa a partir de critrios e princpios fundamentados em concepes
tericas de bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliao possibilita uma anlise da operacionalizao do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Est centrada nos fundamentos e condicionamentos de
formulao da poltica ou de elaborao de um plano, discutindo e buscando
novas alternativas, at mesmo no perodo de implementao de um certo programa ou poltica. Considera, tambm, os mecanismos institucionais disponveis, seus limites e todos os recursos necessrios para que o programa
acontea.
A avaliao de processo est centrada no desenvolvimento do programa,
tendo em vista aferir sua eficcia e efetuar correes durante a implementao. Assim, pretende antecipar se o desejo inicial pode ou no ser alcanado,
sendo a questo central da avaliao de processo o funcionamento do programa e os servios prestados.
A avaliao de impactos tem como foco central as mudanas quantitativas e
qualitativas decorrentes de determinadas aes governamentais (poltica/programa) sobre as condies de vida de uma populao, tendo, portanto,
como critrio a efetividade. H que se considerar que sempre se parte da suposio de que existe relao causal entre uma varivel independente (o programa) e uma varivel dependente (alterao nas condies sociais).
Para entender o que seja impacto, preciso conceituar primeiro efeito,
entendido como todo comportamento ou acontecimento que sofreu influncia
de algum aspecto do programa. O efeito pode ser procurado, previsto, positivo
e relevante ou no procurado, positivo ou negativo.
Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos lquidos decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinao
de impactos exige considerar dois momentos antes e depois para se saber
qual a diferena entre eles.
d)
Avaliao X Monitoramento
A avaliao deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU:

o exame contnuo ou peridico efetuado pela administrao, em todos os
seus nveis hierrquicos, do modo como se est executando uma atividade.
Com isso, se procura assegurar que a entrega de insumos, os calendrios
de trabalho, os produtos esperados se consubstanciam nas metas estabelecidas e que outras aes que so necessrias progridam de acordo com o
traado.
17

O monitoramento ou acompanhamento uma atividade gerencial interna
que se realiza durante o perodo de execuo e operao. J a avaliao pode
ser realizada tanto antes quanto durante a implementao, ou ainda depois
desta estar concluda.
O monitoramento um processo sistemtico e peridico de anlise da gesto,
funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo
identificar desvios na execuo das aes, entre o programado e o executado,
diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas
adequao entre o plano e sua implementao.
As atividades de monitoramento so desenvolvidas durante a execuo do
programa. Entretanto, para realiz-las necessrio ter conhecimento do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento,
pois isto permite verificar o seu andamento com relao a objetivos e metas,
viabilizando, se necessrio, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas
aes que se comportaram de forma no prevista. Trata-se, portanto, de um
processo contnuo que retroalimenta o ciclo de ajustes de uma poltica.
De forma resumida, o monitoramento um processo sistemtico e contnuo
que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma as aes
monitoradas.
Algumas caractersticas do monitoramento de projetos de desenvolvimento,
que neste estudo tem especial relevncia, so assinaladas:
Visa otimizar a realizao dos objetivos do projeto e evitar efeitos
negativos.
Facilita obter os conhecimentos que esto sendo aproveitados para
redefinio e a adequao do projeto.
Observa elementos especficos e definidos, isto quer dizer que no
trabalha com todos os aspectos do projeto.
realizado sistematicamente, com um objetivo definido.
Usa como instrumento de medio indicadores, que so qualitativos e/ou
quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser interpretados de
maneira qualitativa.
Basicamente feito por pessoas internas, ao projeto.
18

e)
Anlise Custo-Benefcio e Custo-Efetividade
Durante a dcada de 1960 nos Estados Unidos, estudos realizados comprovaram que algumas obras pblicas estavam degradando a qualidade de vida e o
meio ambiente. Entre essas obras estavam estradas e hidroeltricas, os crticos argumentavam que as consequncias ambientais e sobre a sade pblica
no estavam sendo consideradas. Assim na dcada de 70, muitos pases industrializados estabeleceram polticas, nas quais os impactos ambientais passaram a ser considerados no processo de tomada de deciso, utilizando
instrumentos de auxilio ao processo de tomada de deciso.
A anlise custo benefcio (ACB) e a anlise custo-efetividade (ACE) so ferramentas que buscam comparar os custos estimados de determinado projeto
com os benefcios esperados. Trata-se de uma forma de decidir sobre a adequabilidade e aceitabilidade de prosseguir com um projeto.
Essas avaliaes olham para a relao custo-resultado, que vimos que se refere ao conceito de eficincia. Essa a base dessas avaliaes, a eficincia. As
duas medem a eficincia de diferentes alternativas.
A principal diferena entre a ACB e a ACE que, na primeira, os custos e resultados podem ser traduzidos em unidades monetrias; j na segunda, os impactos no podem ser valorizados em moeda. Por exemplo, num programa que
tenha como objetivo melhor a educao no temos como dar um valor monetrio para esta melhora.
A ACB se baseia em uma regra muito simples: compara os benefcios e os custos de um projeto em particular e se os primeiros excedem aos segundos, fornecendo um elemento de julgamento inicial que indica sua aceitabilidade.
Dado que sempre existem alternativas para o investimento que se traduzem
em projetos, a ACB proporciona um guia para hierarquiza-los racionalmente,
ao relacionar seus benefcios e seus custos. Se os projetos esto sendo executados, permite determinar em que medida esto sendo obtidos seus fins,
quando estes podem ser traduzidos a unidades monetrias.
A ACE segue exatamente a mesma lgica. Sua particularidade reside em comparar os custos com a potencialidade de alcanar mais eficaz e eficientemente
os objetivos no expressveis em moeda (avaliao ex-ante) ou com a eficcia
e eficincia diferencial real que as diferentes formas de implementao mostraram no alcance de seus objetivos.
Anlise Custo-Benefcio
ACB permite determinar se os projetos so ou no rentveis, comparando os
fluxos atualizados de benefcios e custos previstos em sua implementao. A
avaliao pode ser realizada a partir de duas ticas diferentes: a avaliao
19

privada e a avaliao social. A principal diferena entre as duas que a privada utiliza preos de mercado, tanto nos custos quanto nos produtos e se preocupa apenas com aquilo que relevante na tica do capitalismo, do empresempresrio. J a avaliao social considera importantes valores sociais, que
no so precificados pelo mercado, como: impactos distributivos, os efeitos
intangveis, externalidades.
Tanto os custos quanto os benefcios so valorizados a preos-sombra ou de
eficcia. Preo-sombra, segundo Mishan, aquele que o economista atribui a
um bem ou fator com base no argumento de que ele o mais apropriado para
a finalidade do clculo econmico do que o seu preo vigente, se houver. Na
avaliao de um projeto, o economista corrige certo nmero de preos de
mercado e, da mesma forma, atribui preos a ganhos e perdas que no tm
preos e que se espera que o esquema produza. Pode adicionar algo ao custo
de um fator, ou subtrair do custo de um bem.
Na avaliao social, acrescenta-se ou retira-se do preo de mercado valores
sociais importantes, como efeitos distributivos, custos e benefcios secundrios, ou externalidades. Eles so produzidos como consequncia, mas fora do
mbito em que este realizado. H tambm os efeitos intangveis, como integrao regional, efeitos sobre o clima e o meio ambiente, etc.
Se os custos e benefcios de um projeto se produzissem ao mesmo tempo, ou
em um limitado perodo de tempo, no seria necessrio considerar a dimenso
temporal. Entretanto, normalmente os projetos incorrem em custos durante
vrios anos antes de comear a produzir benefcios. Isto mostra a necessidade
de traduzir os custos de hoje e os benefcios futuros mesma unidade de medida. A taxa de desconto deve ser considerada tanto na avaliao privada
quanto na avaliao social de projetos.
Na avaliao privada, os projetos geram custos e benefcios ao longo de toda
sua implementao. Para torn-los comparveis necessrio que ambos convirjam para um momento do tempo. Por conveno e visando torn-los mais
facilmente comparveis a transaes comuns, escolhido o momento em que
realizada a avaliao. A taxa de desconto tem por objetivo traduzir a um
valor presente os custos e benefcios que resultaro do projeto no futuro.
A taxa de desconto fixada sobre a base do custo de oportunidade do capital, ou seja, quanto se pode ganhar com o seu investimento no mercado de
capitais, ou em outro investimento alternativo.
Na avaliao social, as suposies da taxa de desconto so similares aos da
avaliao privada. Utilizar os recursos disponveis em um determinado projeto
implica em no utiliz-los para outros fins. A taxa de desconto tambm ser o
custo de oportunidade, neste caso os ganhos que ocorreriam caso fosse escolhido outro projeto social.
20

Anlise Custo-Efetividade
A ACE definida como a tcnica que leva em conta os custos e efeitos de selecionar alternativas, tornando possvel escolher as que proveem os melhores
resultados para qualquer determinado dispndio de recursos ou aquela que
minimize a utilizao do recurso para qualquer determinado resultado.
Vimos que a ACE usada quando no conseguimos valorar monetariamente os
benefcios. Portanto, ela utilizada como uma forma de comparar diferentes
alternativas de soluo. Para isso ela compara o grau de eficincia relativa de
cada projeto, para estabelecer o que possui a melhor relao custo-benefcio.
Vimos que a eficincia se refere relao custos e produtos, otimizao no
uso de recursos com vistas a atingir uma produo maior. Apesar do nome da
avaliao ser custo-efetividade, ela compara a eficincia porque ela quer saber
qual projeto tem uma melhor relao entre custo e resultado. Para isso, ela
precisa colocar os projetos sobre a mesma base de comparao. Esta pode ser
colocada no resultado, ou seja, Qual projeto custo menos para produzir determinado resultado?, ou sobre o custo, Qual projeto produz mais resultado
para cada unidade monetria gasta?.
A ACE avalia as alternativas de deciso tornando comparveis todos os efeitos
em termos de uma unidade de produto no monetria e comparando o impacto das alternativas. A ACE permite comparar o grau de eficincia relativa que
tm projetos diferentes para obter os mesmos produtos. De modo similar, no
caso de existir diversas alternativas para alcanar os objetivos de um projeto,
pode ser descoberta a tima, seja minimizando os custos a um certo nvel dado de xito, ou maximizando o alcance dos fins para um nvel de gasto total
prefixado.
A ACE apropriada principalmente quando se deseja comparar opes alternativas de programas que tm o mesmo objetivo, com a finalidade de definir qual
deles ter a melhor performance em comparao com os recursos gastos.
Contudo, caso os projetos tenham objetivos diferentes, no poderemos compar-los com a ACE. Um projeto que busque a melhora na educao no poder ser comparado com outro que busque a reduo das mortes nas estradas.
O uso da anlise custo-efetividade libera o avaliador das restries impostas
correta medio dos benefcios, colocando-lhe, por outro lado, frente a no
menos difcil tarefa de medir os impactos do programa em termos da efetividade da interveno como um produto especfico. O produto, portanto, pode
ser avaliado de acordo com seus prprios atributos, ao invs de ter de ser convertido em valores monetrios. Nesse sentido, a abordagem da ACE permite
uma avaliao direta de alternativas de programas que tm os mesmos objetivos.
21

Vamos ver um exemplo: um programa que busque melhorar os ndices de
educao no ensino fundamental. As alternativas de soluo so: treinar professores, construir mais escolas ou comprar computadores. Na tabela a seguir
temos os custos e benefcios esperados de cada alternativa:
Custo
(A)
Melhora no ndice
de Educao (B)
Custo-Efetividade
(A/B)
Treinamento de
professores
30
15%
Computadores
50
20%
2,5
Infraestrutura
40
18%
2,22
Alternativas
O custo-efetividade representa a diviso do custo pelo resultado, ou seja,

quanto custa para aumentar em 1% o ndice de educao. O treinamento de
professores custar 2,00 para cada ponto percentual aumentado, Os computadores custaro 2,5 e a infraestrutura 2,22. Portanto, o treinamento a melhor
opo, pois possui a melhor eficincia relativa entre as alternativas. Poderamos fazer a diviso inversa, a saberamos quanto cada alternativa aumentaria
no ndice de educao para cada unidade monetria gasta.
1.3. Tendncias na Avaliao

Worthen ressalta algumas tendncias ou questes novas, que podem influenciar de forma significativa o futuro da avaliao:
Prioridade e legitimidade crescentes da avaliao interna;
Uso mais frequente de mtodos qualitativos;
Combinao de mtodos quantitativos e qualitativos;
Preferncia por avaliaes com mltiplos mtodos;
Desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria;
Preocupao com a questo tica na avaliao;
Uso maior da avaliao no setor privado;
Uso da avaliao para empoderar os interessados num programa;
Avano da tecnologia e as preocupaes ticas que surgem em paralelo;
Alterao nos formatos das avaliaes em acompanhamento ao processo
de reforma do Estado, no mbito do neoliberalismo.
22

a)
Pesquisa Quantitativa X Qualitativa
Uma das maiores controvrsias em relao avaliao de programas girava

em torno do uso de mtodos qualitativos ou quantitativos. Atualmente, esta
discusso parece estar superada. Vimos acima as tendncias na avaliao, e
uma delas a combinao de mtodos quantitativos e qualitativos, ou seja,
deve-se utilizar os dois tipos, conjuntamente. Vamos ver duas questes:
2. (CESPE/DESO/2003) Atualmente, no existe consenso entre os avaliadores de programas e projetos sociais a respeito do mtodo (qualitativo ou quantitativo) a ser adotado no processo de avaliao.
A questo errada. Existe consenso sim. Devem-se utilizar os dois mtodos

juntos, avaliando tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
3. (CESPE/DPF/2004) Na avaliao de polticas e programas sociais, a partir da dcada passada, procurou-se superar o uso de mtodos economtricos, originrios de estudos econmicos.
A questo certa. O termo superar significa ir alm sem abandonar. Portanto, procurou-se incorporar aos mtodos quantitativos os qualitativos. A maior
parte dos avaliadores concorda que nenhum mtodo isolado sempre apropriado. O mtodo deve ser selecionado com base na questo que a pessoa est
tentando resolver. Segundo Maruso Serapioni:
Do ponto de vista metodolgico, no h contradio, assim como no h
continuidade, entre investigao quantitativa e qualitativa. Ambas so de
natureza diferente. A investigao quantitativa atua em nveis de realidade
e tem como objetivo trazer luz dados, indicadores e tendncias observveis. A investigao qualitativa, ao contrrio, trabalha com valores, crenas,
representaes, hbitos, atitudes e opinies.
De um lado, os mtodos quantitativos so dbeis em termos de validade interna (nem sempre sabemos se medem o que pretendem medir), entretanto so
fortes em termos de validade externa: os resultados adquiridos so generalizveis para o conjunto da comunidade. Ao contrrio, os mtodos qualitativos
tm muita validade interna (focalizam as particularidades e as especificidades
dos grupos sociais estudados), mas so dbeis em termos de sua possibilidade
de generalizar os resultados para toda a comunidade.
Os mtodos qualitativos devem ser utilizados quando o objeto de estudo no
bem conhecido. Por sua capacidade de fazer emergir aspectos novos, de ir ao
23

fundo do significado e de estar na perspectiva do sujeito, so aptos para descobrir novos nexos e explicar significados. Por isso, os mtodos qualitativos
so muito importantes na fase preliminar da pesquisa.
Se o objeto de estudo est bem definido, j que outras pesquisas tm acumulado um corpo suficiente de conhecimentos sobre o tema, trata-se ento de
verificar somente se este corpo de conhecimentos vale em outras situaes,
ainda no exploradas empiricamente. Neste caso podem-se utilizar mtodos de
pesquisa quantitativa.
Existem alguns preconceitos em relao aos mtodos qualitativos que devem
ser superados. Primeiro, eles no esto relacionados sensibilidade e intuio
do pesquisador. A sensibilidade um atributo necessrio e desejvel em todos
os tipos de pesquisa social. Segundo, atribui-se maior cientificidade abordagem quantitativa, mas os mtodos qualitativos so to rigorosos quanto os
quantitativos. Qualquer mtodo requer um conjunto de regras e procedimentos, que permitem controlar os componentes subjetivos da interpretao.
Vamos ver as caractersticas de cada mtodo segundo Reichardt & Cook:
Qualitativos
Quantitativos
Analisam o comportamento humano,

do ponto de vista do ator, utilizando a
observao naturalista e no controlada;
So orientados busca da
magnitude e das causas dos
fenmenos sociais, sem interesse pela
dimenso subjetiva e utilizam
procedimentos controlados;
So subjetivos e esto perto dos

dados (perspectiva de dentro, insider),
orientados ao descobrimento;
So exploratrios, descritivos e
indutivos;
So orientados ao processo e
assumem uma realidade dinmica;
So holsticos e no generalizveis.
So objetivos e distantes dos dados

(perspectiva externa, outsider),
orientados verificao e so
hipottico-dedutivos;
Assumem uma realidade esttica;
So orientados aos resultados, so
replicveis e generalizveis.
2. Participao Social
Uma das disfunes do modelo racional-legal que a burocracia autoreferida, ou seja, se preocupa mais com suas prprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administrao pblica gerencial
buscar criar uma srie de ferramentas que permitam que as pessoas possam
participar das decises do Estado e consigam expressar suas demandas. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
24

4. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gesto participativa tensionam a forma de gesto
burocrtica e demandam, para seu efetivo funcionamento, alteraes na forma de se
dirigirem organizaes pblicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.
A questo CERTA. Segundo Maria da Glria Gohn, a participao, pelas caractersticas e funo, sinnimo de descentralizao. a transferncia do
poder decisrio para a comunidade. A administrao burocrtica no condizente com modelos de gesto participativa porque a deciso centralizada nos
altos escales e o formalismo impede a sociedade de participar das decises.
Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participao, h uma
tenso sobre o modelo burocrtico, que no consegue atender a estas demandas e necessita de maior descentralizao.
Para que haja descentralizao, participao, imprescindvel que haja a
transferncia do poder decisrio. Para Pateman, so possveis trs nveis de
participao:
Pseudoparticipao: os indivduos apenas so consultados sobre algum
assunto e endossam as decises do lder, ou seja, no ocorre, de fato,
participao alguma na tomada de deciso;
Participao parcial: muitos tomam parte no processo decisrio, mas o
poder final de decidir pertence a apenas uma das partes;
Participao plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decises.
A descentralizao pode ser vista sob trs dimenses:
Na dimenso poltica, a descentralizao uma estratgia para redistribuio do poder poltico do Estado, do nvel central para os nveis perifricos.
Baseia-se na concepo de que a descentralizao afeta as relaes de poder e
introduz novos conflitos nas relaes entre esferas de governo e na distribuio de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade. Esse entendimento
fundamenta-se no conceito de descentralizao como estratgia para democratizao do poder, atravs da ampliao dos nveis de participao cidad e da
multiplicao de estruturas de poder, com vistas melhoria da eficincia da
gesto pblica.
Na dimenso administrativa, a descentralizao refere-se delegao, ou
seja, transferncia de competncias e de funes entre unidades, entre esferas de governo ou entre rgos. Esta concepo de descentralizao justificada em funo da necessidade de se buscar maior eficcia na gesto pblica,
25

eliminao de intermediaes burocrticas e possibilidade de um contato mais
prximo com o cidado, o que geraria maior fidelidade s demandas sociais e
melhor adequao da administrao ao cumprimento de seus objetivos. Assim,
a descentralizao facilita a relao do usurio com o Estado, simplificando a
tramitao burocrtica e permitindo canalizar cada demanda de forma mais
singularizada e mais adequada s suas especificidades.
Na dimenso social, a descentralizao traduz-se como participao social na
gesto pblica. Trata-se de transferncia de parcelas de poder, competncias e
funes da administrao pblica para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas combinaes. Desse modo, a descentralizao
tratada como estratgia de capacitao de grupos sociais para decidirem sobre
problemas da gesto pblica local, seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instncias de tomada de deciso,
seja como forma de possibilitar populao exercer funes de fiscalizao e
controle sobre a gesto dos servios pblicos.
2.1. Administrao Pblica Societal

Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas dcadas foram marcadas pela
luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo
mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era
uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, que as atenes voltam-se para a sociedade e o pblico
passa a ser entendido como interesse pblico.
Ana Paula Paes de Paula tambm diferencia estes dois perodos e afirma que
as reformas anteriores dcada de 1970 se caracterizavam pela nfase nos
meios e tcnicas administrativas, fazendo com que as dimenses econmicafinanceira e institucional-administrativa sobrepujassem a dimenso sociopoltica. J a reforma dos anos 1990 se singulariza justamente pela incluso dessa
dimenso no seu debate, mas a forma como os atores polticos abordam tal
dimenso no unnime.
Ao analisar esse contexto histrico, a autora identifica dois projetos polticos
em desenvolvimento e disputa. De um lado est a administrao pblica gerencial, que se alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliProf. Rafael Encinas
26

za como referenciais as experincias do Reino Unido e dos Estados Unidos. De
outro lado, est a administrao pblica societal, que herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela redemocratizao no Brasil
nas dcadas de 1970 e 1980. O tema da insero da participao popular na
gesto pblica o cerne dessa vertente, que se inspira nas experincias alternativas de gesto pblica realizadas no mbito do poder local no Brasil, como
os conselhos gestores e o oramento participativo.
Comparando as duas vertentes, a autora afirma que:
Ambas fazem propostas de descentralizao, se dizem portadoras de um novo
modelo de gesto pblica e se opem ao estilo burocrtico de gesto. Tambm
afirmam estar buscando uma ampliao da democracia por meio de uma maior insero e participao da sociedade organizada na administrao pblica.
Em relao abordagem gerencial um desapontamento em relao aos indicadores de crescimento econmico e progresso social obtidos. Quanto abordagem societal, a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas ltimas eleies
presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se tornasse a marca do
governo federal. No entanto, o que se observa uma continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas polticas sociais.
A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

Varivel
Gerencial
Societal
Origem
Movimento internacional pela

reforma do Estado, que se
iniciou nos anos 1980 e se
baseia principalmente nos modelos ingls e estadunidense.
Movimentos sociais brasileiros que

tiveram incio nos anos 1960 e
desdobramentos nas trs dcadas
seguintes.
Projeto Poltico
Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos

organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.
Enfatiza a participao popular e

procura estruturar um projeto
poltico que repense o modelo de
desenvolvimento brasileiro, a
estrutura do aparelho do Estado e
o paradigma de gesto.
Dimenses estruturais enfatizadas na

gesto
Dimenses econmicofinanceira e institucionaladministrativa.
Dimenso scio-poltica.
Organizao administrativa do aparelho do Estado
Separao entre as atividades

exclusivas e no-exclusivas do
Estado.
No tem uma proposta para a

organizao do aparelho do Estado
e enfatiza iniciativas locais de
organizao e gesto pblica.
27

Abertura das instituies polticas

participao popular
Participativa no nvel do discurso, mas centralizador no que se

refere ao processo decisrio,
organizao das instituies
polticas e construo de
canais de participao popular.
Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de

estruturas e canais que viabilizem
a participao popular.
Abordagem de
gesto
Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.
Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto

focalizadas nas demandas do
pblico-alvo, incluindo questes
culturais e participativas.
Ela afirma que, na administrao gerencial, h um discurso participativo, mas

na prtica se enfatiza o engajamento da prpria burocracia pblica ou dos
quadros das organizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e a dinmica do aparelho do Estado ps-reforma no apontam os canais que permitiriam a infiltrao das demandas populares.
J a administrao societal realizaria a defesa da esfera pblica no-estatal,
em que a gesto tecnoburocrtica e substituda por um gerenciamento mais
participativo, com dilogo, no qual o processo decisrio exercido por meio de
diferentes sujeitos sociais. A gesto aqui entendida como uma ao poltica
deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino. Em complemento democracia participativa, temos o surgimento da democracia deliberativa.
Segundo o Dicionrio Houaiss, deliberao significa: 1. debate com o objetivo
de resolver algum impasse ou tomar uma deciso; 2. ao empreendida aps
consulta e/ou reflexo. Assim, o carter deliberativo se refere ao poder de
tomar decises, de ir alm da simples consultas para participar de forma plena
da gesto pblica.
O xito de uma forma deliberativa de democracia depende da criao de condies sociais e de arranjos institucionais que permitam um dilogo livre e aberto entre cidados. Algumas experincias participativas que tm tais
caractersticas esto em curso: o caso dos conselhos gestores de polticas
pblicas e do oramento participativo. Segundo Ana Paula:
Essas experincias emergiram a partir da vertente societal e se diferenciam
porque colocam em questo a tradicional prerrogativa do Executivo estatal
de monopolizar a formulao e o controle das polticas pblicas permitem a
incluso dos setores marginalizados na deliberao a respeito dos interesse
pblico e possibilitam que os diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados num espao pblico transparente.
28

2.2. Conselhos de Gesto

Os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo
dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador na relao do Estado com a sociedade e esto inscritos na Constituio
de 1988, e em outras leis no pas, na qualidade de instrumentos de expresso,
representao e participao da populao.
A CF88 adotou como princpio geral a cidadania e previu instrumentos concretos para seu exerccio via a democracia participativa. Leis Orgnicas especficas, ps-1988, passaram a regulamentar o direito constitucional participao
por meio de conselhos deliberativos, de composio paritria entre representantes do poder executivo e de instituies da sociedade civil. Desde ento, um
nmero crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigncia constitucional em diversos nveis das administraes (federal, estadual e municipal).
Segundo Raquel Raichelis:
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so
espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de
segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do
governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias
de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto,
como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados
e resultantes polticos.
Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pblica, eles criam

uma nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo
padro de relaes entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participao de segmentos sociais na formulao de polticas sociais e possibilitam
populao o acesso aos espaos nos quais se tomam decises polticas.
Os conselhos gestores so importantes porque so fruto de lutas e demandas
populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas. Contudo, foram criados em um contexto de uma avalanche de reformas do Estado,
de carter neoliberal, o que faz com que vrios analistas e militantes de movimentos sociais desacreditem os conselhos enquanto possibilidade de participao real, ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos
pelos movimentos em passado recente.
Na dcada de 1990 o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendncia de concentrao do poder em grupos de presso e de lobbies, indo contra os movimentos de organizao coletiva. Segundo Raquel Raichelis:
29

As diferentes experincias de organizao dos Conselhos atualmente em
curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia social, cidade,
meio ambiente, cultura e tantas outras, so expresses da busca de novos
canais de participao da sociedade civil na coisa pblica, rumo constituio de esferas pblicas democrticas, embora estejam na contra-corrente
da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaos de representao coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de
presso e de lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao coletiva.
Nessa viso, os conselhos se inserem na administrao pblica societal, contra-corrente s reformas gerenciais.
Apesar da importncia que a CF88 deu ao tema, a proliferao de conselhos
gestores s foi ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro
vincularam o repasse de recursos financeiros do nvel federal ao estadual e ao
municipal existncia de conselhos. A legislao em vigor no Brasil preconiza,
desde 1996, que para o recebimento de recursos destinados s reas sociais,
os municpios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data.
Foram criados conselhos circunscritos s aes e aos servios pblicos (sade,
educao e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente,
defesa do consumidor, patrimnio histrico-cultural), assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especficas, como crianas e adolescentes,
idosos, mulheres, etc.
Luciana Tatagiba aponta que os conselhos gestores de polticas pblicas so
espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade
civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo
das polticas pblicas setoriais. A autora, utilizando a diviso proposta pelo
Programa Comunidade Solidria, classifica os conselhos gestores em:
Conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto
ao seu escopo e a sua clientela. Ex: conselhos de alimentao escolar;
Conselhos de polticas: ligados s polticas pblicas mais estruturadas
ou concretizadas em sistemas nacionais. Ex: conselho de sade, assistncia, de direitos da criana e do adolescente, educao, antidrogas;
Conselhos temticos: sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional, existem por iniciativa local. Ex: conselho da mulher.
30

A legislao federal preconiza aos conselhos o carter deliberativo, parte do
processo de gesto descentralizada e participativa, e os constitui como novos
atores deliberativos e paritrios.
J vimos que deliberao envolve deciso, no apenas consulta. J a paridade
se refere ao equilbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil.
Excepcionalmente, so tripartites os Conselhos de Sade e os de Emprego. No
primeiro caso, participam os segmentos dos usurios (com direito de ocupar
metade das cadeiras do Conselho), dos trabalhadores do setor e dos prestadores de servios pblicos e privados. No segundo caso, a representao se distribui entre governo e representantes dos trabalhadores e dos empresrios.
Um exemplo de composio paritria est na Lei Orgnica da Assistncia Social, a Lei 8.742/93:
Art. 16. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so:
I - o Conselho Nacional de Assistncia Social;
II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social;
III - o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal;
IV - os Conselhos Municipais de Assistncia Social.
Art. 17. Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
rgo superior de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da
Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da
Repblica, tm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma nica reconduo
por igual perodo.
1 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) composto por 18
(dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes so indicados ao
rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da
Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os critrios seguintes:
I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante
dos Estados e 1 (um) dos Municpios;
II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos
usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de
assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio
sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
Na sade a composio do conselho diferente. Segundo a Lei 8.142/1990:
31

2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo.
4 A representao dos usurios nos Conselhos de Sade e Conferncias
ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos.
Portanto, a paridade refere-se a quantidade de representantes dos usurios

em relao aos representantes dos demais segmentos, que so trs: governo,
prestadores de servio e profissionais de sade. Assim, pelo menos 50% dos
representantes devem ser usurios. A figura a seguir descreve a composio:
As novas estruturas inserem-se na esfera pblica no-estatal e, por fora de

lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte
ao funcionamento das reas onde atuam. Eles so compostos, portanto, por
representantes do poder pblico e da sociedade civil. Esta a principal diferena dos conselhos gestores em relao aos conselhos populares e comunitrios,
j que estes so compostos exclusivamente de representantes da sociedade
civil, cujo poder reside na fora da mobilizao e da presso e, usualmente,
no possuem assento institucionalizado junto ao poder pblico.
32

Contudo, apesar do carter deliberativo previsto em lei, isto no garante uma
efetiva atuao dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados
a sua atuao, que inibem uma real participao da sociedade.
Segundo Raquel Raichelis:
O acompanhamento das prticas dos Conselhos nas diferentes polticas sociais e nos vrios nveis governamentais, revela o controle do Estado sobre
a produo das polticas pblicas, e aponta os riscos de burocratizao, cooptao e rotinizao do seu funcionamento. A centralizao do poder nas
mos do executivo fragiliza, em muitos casos, a autonomia dos Conselhos
diante das condies que os governos renem para interferir, neutralizar ou
mesmo minar suas aes e decises.
So inmeros os exemplos que expressam essa interferncia em todos os nveis, que vo desde a sonegao de informaes, principalmente as relativas
ao oramento, e das decises governamentais que passam ao largo dessa instncia coletiva, at a nomeao dos representantes da sociedade civil sem a
mediao de processo eleitoral democrtico, mudanas unilaterais e manipulao nas regras da eleio, cooptao de conselheiros, presidncias impostas.
Segundo Maria da Glria Gohn:
Vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. Nos
municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido
apenas uma realidade jurdico-formal e muitas vezes um instrumento a
mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade,
somo seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.
A questo da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a

serem melhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da no existncia de critrios que garantam uma efetiva
igualdade de condies entre os participantes. A participao deve ser paritria, mas ela no deve ser uma questo apenas numrica.
A disparidade de condies para participao em um conselho de membros
advindos do governo daqueles advindos da sociedade civil grande. Os primeiros trabalham em atividades dos conselhos durante seu perodo de expediente
de trabalho normal remunerado, tm acesso aos dados e informaes, tm
infraestrutura de suporte administrativo, esto habituados com linguagem
tecnocrtica, etc. J aos representantes da sociedade civil faltam cursos ou
capacitao, de forma que a participao seja qualificada em termos, por
exemplo, da elaborao e gesto das polticas pblicas.
33

Outro problema que o carter deliberativo das decises dos conselhos no
garante sua implementao efetiva, pois no h estruturas jurdicas que dem
amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decises dos conselhos.
2.3. Conferncias
As conferncias funcionam como uma extenso dos conselhos gestores. Enquanto os conselhos se renem de forma permanente, discutindo as questes
da poltica pblica no dia-a-dia, as conferncias ocorrem periodicamente. Por
exemplo, na sade, elas ocorrem de quatro em quatro anos. Em outras reas,
a periodicidade pode ser diferente.
No em todas as polticas que obrigatria a criao de conselhos e conferncias. Na sade, h a obrigao de criao de conselhos e conferncias nas
trs esferas de governo federal, estadual e municipal. Segundo a Lei
8.142/1990:
Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19
de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo
das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:
I - a Conferncia de Sade; e
II - o Conselho de Sade.
1 A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e
propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por
esta ou pelo Conselho de Sade.
Portanto, temos duas instncias colegiadas no SUS. Os conselhos de sade

funcionam permanentemente, ou seja, as suas reunies acontecem ao longo
de todo ano, atuando na formulao de polticas e na fiscalizao do poder
pblico. J as conferncias so peridicas, acontecem de quatro em quatro
anos, definindo as diretrizes da sade para aquele perodo.
Um dispositivo importante da Lei 8.142/1990 o seguinte:
5 As Conferncias de Sade e os Conselhos de Sade tero sua organizao e normas de funcionamento definidas em regimento prprio, aprovadas pelo respectivo conselho.
Trata-se do princpio da autorregulao, segundo o qual os prprios conselhos

e conferncias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante
dinamicidade a estes instrumentos. A ltima Conferncia Nacional de Sade
levou pelo menos dois dias para definir as regras de como ela iria funcionar.
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2.4. Audincias Pblicas

As audincias pblicas so exigncias legais para que a sociedade tome parte
no processo de discusso da formulao das leis e das polticas pblicas. A
funo primordial da audincia pblica a troca de informaes entre a administrao e os cidados. Trata-se de uma atividade de natureza consultiva,
pois as opinies colhidas no vinculam a deciso da autoridade. Assim, embora
seja uma conquista de grande importncia poltica que prima pelo exerccio da
democracia e da cidadania, no possui obrigatoriedade absoluta.
Os pases latino-americanos tm adotado duas formas distintas de realizar
audincias pblicas. Alguns estabelecem que em determinada data o legislativo
aberto sociedade, para que esta apresente queixas e sugestes. Outros
abrem a participao dentro das comisses do Legislativo. O Brasil adota este
segundo tipo. Segundo a CF88:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e
temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
II - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil;
As audincias pblicas tm possibilitado que segmentos da sociedade participem das discusses legislativas, apresentando pontos de vista que ora correspondem a vises tcnicas a respeito do assunto em questo, ora tm a funo
de trazer sem subterfgios os interesses especficos para dentro do debate
parlamentar. Em qualquer dos casos, trata-se de um avano no sentido de
estreitar a relao entre representantes e representados.
Vamos ver alguns exemplos na legislao.
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
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O STF comeou tambm a adotar as audincias pblicas como forma de permitir uma discusso maior acerca de temas importantes, permitindo assim uma
abertura do procedimento de interpretao constitucional. A primeira audincia
pblica foi realizada em 2007, para discutir a constitucionalidade da Lei de
Biossegurana, que tratava do uso de clulas-tronco embrionrias.
Apesar dos grandes avanos conquistados e da maior participao da sociedade, as audincias, contudo, no possuem carter vinculante, ou seja, as posturas defendidas nas audincias no tm relao com as concluses a que devam
chegar os parlamentares. Nesse sentido, embora se reconhea que elas so
um estgio importante do debate pblico, considera-se que o peso das audincias relativamente menor do que o das outras formas de participao.
A crtica mais comum refere-se ao fato de que a populao no devidamente
esclarecida sobre seus direitos. E, em certos casos, os cidados so convocados para a audincia pblica num momento procedimental em que acordos j
foram firmados com as empresas, governos e setores interessados.
Por exemplo, na poltica ambiental, Vasconcelos afirma que as audincias pblicas so exigidas pela legislao como uma etapa do processo de licenciamento a empreendimentos que gerem impactos no meio ambiente. Dessa
forma, propem-se a ser um espao democrtico para o debate e a troca de
ideias entre os diferentes setores da sociedade. No entanto, na realidade, costumam ser essencialmente expositivas, apresentando aos interessados informaes muitas vezes complexas, que no so apreendidas no pouco tempo
disponvel. O debate considerado insuficiente, e as reflexes e ideias surgidas
geralmente no so levadas em considerao para o aperfeioamento do planejamento e da execuo das polticas, tornando esse modo de participao
popular meramente uma formalidade legal, cuja importncia passa a ser apenas constar no processo de licenciamento.
Segundo Andra Zhouri:
Concebido como espao de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos, na prtica este procedimento configura-se to-somente como uma formalizao do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de
procedimentos democrticos e participativos. Programadas para uma etapa
do licenciamento j em curso, as Audincias acontecem tardiamente, quando decises j foram tomadas e as dificuldades de acesso documentao
apontadas anteriormente dificultam uma participao informada. No Brasil,
os relatos tcnicos das Audincias, em geral, apenas contabilizam os participantes e as posies a favor e contra o empreendimento, como num jogo
esportivo. O contedo do debate raramente consta dos relatos, e as dvidas
e questionamentos da populao nunca so respondidas. por essa via que
as comunidades atingidas, como sujeitos ativos, so negligenciadas e transformadas em meras legitimadoras de um processo previamente definido.
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2.5. Oramento Participativo

na esfera local que a sociedade pode realmente participar, na comunidade
que as pessoas tm voz. Assim, nos governos municipais que o oramento
participativo ganhou mais fora. Muitos associam o surgimento do oramento
participativo experincia do municpio de Porto Alegre, a partir de 1989, mas
outras iniciativas j haviam sido empreendidas no Brasil no final dos anos
1970, ainda durante o regime militar.
Alguns estados j se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por enquanto ainda so promessas. O governo federal divulgou em maro
de 2007 a criao de um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de
formular propostas de participao da sociedade no acompanhamento da elaborao e execuo dos trs principais instrumentos da administrao pblica
o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual, dando um passo na direo do Oramento Participativo. No entanto,
at hoje no h produtos concretos deste grupo de trabalho.
Segundo o site da Cmara dos Deputados:
A proposta oramentria para 2009, em tramitao no Congresso, poder
servir de experimento para uma iniciativa que a Comisso Mista de Oramento quer adotar nos prximos anos: o oramento federal participativo. A
ideia fazer um ensaio nas audincias regionais que sero realizadas neste
ano para debater a proposta, em locais ainda a serem definidos.
Podemos observar que esta experincia ainda bastante tmida, caminhou-se

muito pouco rumo a um oramento participativo.
Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participao, uma participao plena, preciso que a deciso seja compartilhada. Assim, o oramento
participativo, da mesma forma como os conselhos gestores, tambm tem carter deliberativo. No podemos pensar que OP esteja associado noo de democracia direta, que prev a participao de todos os cidados em todas as
decises a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que h
uma articulao entre democracia representativa e democracia participativa.
Num primeiro nvel, o local, h a participao direta; j no nvel regional, temos as assembleias, com mecanismos de delegao, mediante escolha de
delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal.
Em Porto Alegre, por exemplo, o Oramento Participativo consiste em um processo com duas rodadas de assembleias regionais e temticas intercaladas por
uma rodada de assembleias ao nvel local. Em uma segunda fase, se d a instalao do Conselho do Oramento Participativo, um rgo de conselheiros
representantes das prioridades oramentrias decididas nas assembleias regionais e locais.
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De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam:
Princpios do Oramento Participativo
a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder
executivo, pela criao de um conjunto de espaos participativos
(assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem
participar com igual poder de deliberao;
a articulao da participao local ou direta, por intermdio das
assembleias regionais, com mecanismos de delegao, mediante
escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao
regional e municipal;
a autodeterminao na formulao das regras e critrios de participao
e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma tradio de
reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras
da deliberao so determinadas pelos prprios participantes;
o objetivo de promoo da reverso das prioridades na

distribuio dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais
carentes da populao
De acordo com o primeiro princpio, ao institurem o OP, os polticos esto

abrindo mo de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a deciso
acerca da destinao de parcela dos recursos pblicos. Com isso, a programao oramentria ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o
Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O
Oramento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais informaes so imprescindveis
para a fundamentao de decises ligadas alocao dos recursos pblicos.
No podemos dizer que o Executivo obrigado a acatar as decises tomadas

nos fruns do oramento participativo. A competncia para a iniciativa de lei
oramentria privativa do Executivo, portanto ele quem define a proposta
do oramento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,
Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Oramento Regionalizado elaborar o relatrio final das propostas aprovadas nas audincias pblicas regionais e encaminh-las Gerncia do Oramento da Secretaria de Estado da
Fazenda, para incluso na Proposta de Oramento Anual.
38

O Relator Ministro Seplveda Pertence afirmou que tal dispositivo no fere o
art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audincias pblicas
no compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, no
havendo que se falar, pois, em ofensa ao princpio da independncia dos poderes. Caso houvesse tal vinculao, o artigo seria considerado inconstitucional,
uma vez que a iniciativa dos projetos de lei oramentrios do Poder Executivo.
Contudo, mesmo no havendo esta vinculao, o oramento participativo confere maior fidelidade ao oramento, j que o Estado est ouvindo o que a sociedade tem a dizer.
A segunda caracterstica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participao direta com a participao representativa. Numa primeira
rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. J numa
segunda rodada, as assembleias so mais regionais e envolvem a eleio de
representantes.
A terceira caracterstica aborda o princpio da auto-regulao do OP. As prprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP.
Por fim, vrios estudos tm demonstrado que o OP representa um mecanismo
eficaz na reduo das desigualdades sociais, j que os recursos so destinados
para aqueles que mais precisam deles.
Srgio de Azevedo enumera algumas vantagens do OP. Primeiro, ele aumenta
a visibilidade do processo oramentrio, anteriormente percebido apenas como
assunto de especialistas. Cresce o nmero de pessoas envolvidas com a temtica, possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do
poder pblico municipal com prticas mais transparentes
Alm disso, trata-se de um processo educativo. Segundo o autor:
O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um
formato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o
processo com uma viso micro (a casa, a rua e, no mximo, o bairro) e
uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma viso mais
abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, e a defender, portanto, uma pauta vivel. Em suma, ocorre um
aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e
barganhas.
39

Portanto, o carter educativo do oramento participativo se refere possibilidade da comunidade poder entender de forma mais ampla os problemas do
municpio, deixando de olhar apenas para os buracos na sua rua, da rvore
que est invadindo seu quintal, para se preocupar com aqueles problemas que
afetam a coletividade. Por isso que a questo fala em faz com que se chegue,
a partir de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos
problemas urbanos e das limitaes governamentais. Alm disso, a pessoa
passa a entender melhor as limitaes da atuao estatal, passando a buscar
solues que possam ser alcanadas.
Acredita-se que o Oramento Participativo tem potencial de atuao como indutor de capital social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento
maior dos indivduos com questes coletivas e, por consequncia, com o Poder
Pblico, verifica-se uma tendncia por maior organizao dos indivduos enquanto sociedade civil, alm da formao e capacitao de lideranas. Os participantes do oramento participativo desenvolvem uma srie de habilidades
democrticas, principalmente no que diz respeito aquisio de hbitos indispensveis ao processo de tomada de deciso coletiva.
Outra questo crucial diz respeito s transformaes poltico-administrativas
advindas da mobilizao da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas
experincias analisadas o Legislativo Municipal, inicialmente refratrio ao novo
procedimento, termina se no abrindo mo pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio do seu poder de veto s prioridades definidas pelo Oramento Participativo, quando percebe a legitimidade social do mesmo e sente
a presso da sociedade organizada durante o processo legislativo.
Srgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:
Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de
recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas
com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
Tanto assim que nas municipalidades onde o Oramento Participativo tem
sido adotado regularmente at mesmo polticos de tradio clientelista vm
percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo nus poltico.
O oramento participativo, apesar de no ter carter vinculador, traz mais

fidelidade da programao dos investimentos em relao s necessidades sociais, at mesmo por que a presso da sociedade passa a ser maior. mais fcil
o controle social j que as pessoas esto participando do processo. Os Legislativos Municipais, por exemplo, normalmente refratrios a ideia do oramento
participativo, acabam por, se no abrindo mo, pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio de seu poder de veto.
40

Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Oramento
Participativo sobre as diferentes agncias pblicas municipais responsveis
pelas obras e prestao de servios sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernizao implementadas (reformas administrativas, reformulao dos organogramas etc.), h consenso de que as transformaes e o
aumento da eficincia daqueles rgos deveriam ser, em grande parte, debitados presso e maior capacidade de fiscalizao dos cidados propiciadas
pelos instrumentos conferidos pelo Oramento Participativo.
Apesar destas vantagens tambm devemos ter em mente que o oramento
participativo apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:
Se por um lado o OP reduz as prticas clientelistas no processo de alocao de recursos, por outro, em diferentes experincias, constataram-se
tentativas, por parte dos polticos tradicionais, de capturar o OP. Os polticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle sobre algum
tipo de recurso estratgico procuram, por vezes, atuar no sentido de
adaptar prticas clientelistas aos novos procedimentos do OP.
O OP enfrenta o chamado engessamento dos gastos oramentrios, que
reduz consideravelmente as margens de manobra na alocao de recursos
do poder executivo nos trs mbitos de governo. Na verdade, devido a
dotaes previamente definidas em lei e s despesas de custeio da mquina pblica municipal, no grande o volume de recursos cuja alocao
pode ser decidida atravs do Oramento Participativo.
Apesar presso da sociedade para que as decises OP sejam implementadas, os rgos e as empresas pblicas voltados para a realizao das
obras no tm desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar
a aplicao efetiva dos parcos recursos disponveis. Na maioria dos casos
estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas disponibilizadas
foram relativamente baixos para o porte das respectivas cidades, no ultrapassando 10% da receita prpria do municpio.
H uma baixa participao da classe mdia, que se sente sem condies
de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em nmero e
em nveis de carncia), e uma baixa participao dos setores populares de
mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os grupos mais necessitados;
Devido dificuldade de aprovao de projetos estratgicos de longo prazo, no lugar de inmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras
optaram por no incluir os projetos estratgicos no OP;
41

2.6. Ouvidorias
A implementao de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma
de controle social, na medida em que essas ouvidorias tm como objetivo fundamental servir de interlocutores entre a sociedade civil e os rgos pblicos
responsveis legais pela constatao e defesa dos direitos que, por ventura,
sejam violados.
Segundo Vaz, o princpio bsico do trabalho de um ouvidor (tambm conhecido
como ombudsman) o de ser um representante dos cidados dentro do governo, atuando de forma independente no desempenho de suas funes, funcionando como uma crtica interna da administrao pblica, sob a tica do
cidado. um canal de comunicao direta entre o cidado e o governo. O
trabalho do ombudsman realizado em carter individual.
Para isso, as solicitaes rotineiras devem ser acolhidas por telefone ou
pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A interveno direta do
ouvidor fica reservada para reclamaes sobre servios, solicitaes no
atendidas e problemas j notificados e no resolvidos.
Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de informaes de avaliao dos servios pelos cidados.
No h previso legal expressa sobre as ouvidorias na Constituio Federal,
nem em nenhuma lei complementar ou ordinria. Contudo a Emenda Constitucional n 19 de 1998 alterou a redao do art. 37 da CF/88:
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Por meio de uma interpretao extensiva deste dispositivo, podemos consider-lo a base legal para a institucionalizao de ouvidorias no poder pblico,
cuja lei regulamentadora ainda no foi editada. Vamos ver uma questo:
5. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho

das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.
42

O Decreto N 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixao de padres de qualidade do atendimento prestado pelos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidados. Observou o 2 do Art. 40 do
Decreto a obrigatoriedade da aferio do grau de satisfao dos usurios com
o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituio de uma unidade administrativa ou metodologia para realiz-la.
No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposies contidas no
Decreto 3.507 sugerem a instalao de um organismo ou servio de ouvidoria
na Administrao Pblica. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas
na esfera federal tem por objetivo o aprimoramento das prticas administrativas e dos servios prestados ao cidado.
A funo de ouvidoria empregada na Administrao Pblica e corresponde
de ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propsitos so: receber
observaes, queixas e dvidas dos cidados; buscar solues e respostas a
tais comunicaes; e subsidiar os gestores com dados e informaes que promovam o aprimoramento das atividades e servios pblicos.
Com a publicao do Decreto n 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da Unio
incorporou a competncia de Ouvidoria-Geral, com jurisdio sobre toda a
administrao do Executivo Federal, atrada do Ministrio da Justia, que resguardou apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde ento, a Corregedora-Geral tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em
suas pastas.
Segundo Eliana Pinto, Ouvidora-Geral da Unio, so quatro os princpios fundamentais da ouvidoria:
ser um instrumento de democracia;
um rgo de controle;
um espao de resoluo de conflitos extra-judicial; e
uma ferramenta para melhoria da gesto.
A Ouvidoria Pblica busca a soluo de conflitos extrajudiciais, por isso se torna mediadora eficaz. No apenas canal inerte entre o cidado e a administrao pblica. A agregao e anlise das reclamaes recebidas devem servir
de base para dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial
do organismo sobre a incidncia de problemas, servindo como indutor de mudanas estruturais, e informar ao pblico sobre as mudanas introduzidas na
estrutura como resultado da atividade.
Segundo Eliana Pinto:
43

As ouvidorias no devem ser voltadas para as atividades fins dos rgos,
mas para o seu funcionamento na consecuo dessas atividades, tendo como objetivo a qualificao do prprio rgo ao qual ela est vinculada, propondo solues viveis e, sempre que possvel, aceitvel por todas as
partes envolvidas, atuando como mediadora na definio das polticas pblicas, pois sua matria prima envolve questes referentes a cidadania e o
fortalecimento de seus conceitos.
A Ouvidoria-Geral da Unio integra a Controladoria Geral da Unio e tem como

competncias, segundo o Decreto 5.683 de 2006:
Art. 14. Ouvidoria-Geral da Unio compete:
I - orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
II - examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
III - propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e
omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico;
IV - produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos
servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal;
V - contribuir com a disseminao das formas de participao popular no
acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos;
VI - identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria
do Poder Executivo Federal;
VII - sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e
VIII - promover capacitao e treinamento relacionados s atividades de
ouvidoria.
2.7. Mecanismos Legais e Institucionais

Vamos ver agora alguns instrumentos de ampliao, diversificao e garantia de
direitos individuais, coletivos e difusos.
a)
Constituio Federal
A CF88 prev diversos mecanismos de controle social:

Art. 1. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princpio democrtico, afirma que:
44

O princpio democrtico exprime fundamentalmente a exigncia de integral
participao de todos e de cada uma das pessoas na vida poltica do pas, a
fim de garantir-se o respeito soberania popular.
Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular exercida em regra por meio da Democracia
representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma
vez que so vrios os mecanismos de participao mais intensa do cidado
nas decises governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem
como so consagrados mecanismos que favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito de reunio, direito de associao, direito de petio,
direito de sindicalizao).
O dispositivo afasta qualquer dvida sobre a titularidade do poder poltico no

Estado brasileiro: o povo. Este, titular nico e absoluto do poder poltico, pode
exerc-lo diretamente, mediante a utilizao de um dos diversos instrumentos
de participao prescritos na Constituio, ou indiretamente, mediante a eleio de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
O direito de sufrgio a essncia do direito poltico, expressando-se pela capacidade de eleger e ser eleito. Assim, o direito de sufrgio apresenta-se em
seus dois aspectos:
Capacidade Eleitoral Ativa (direito de votar alistabilidade).
Capacidade Eleitoral Passiva (direito de ser votado elegibilidade).
O direito ao sufrgio pode ser classificado em universal ou restrito. O primeiro
ocorre quando todas as pessoas possuem direito de votar concedido a todos
os nacionais, independentemente de fixao de condies de nascimento, econmicas, culturais ou outras condies especiais. A existncia de requisitos
como a necessidade de alistamento eleitoral e idade mnima no retiram a
universalidade do sufrgio. J o sufrgio restrito existe quando o direito de
voto concedido em virtude da presena de determinadas condies especiais
possudas por alguns nacionais. O sufrgio restrito poder ser censitrio,
quando o nacional ter de preencher qualificao econmica (renda, bens,
etc.), ou capacitrio, quando necessitar apresentar alguma caracterstica especial (sexo, natureza intelectual, etc.).
45

A iniciativa popular um instrumento da democracia direta que torna possvel
populao apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e
Senadores. Segundo a CF88:
Art. 61. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
J o art. 31, 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as

constas do Municpio:
Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O art. 62, 2 dispe sobre a participao popular nas leis complementares e

ordinrias junto Cmara dos Deputados:
Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer
membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio.
2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos
de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O art. 5, inciso XXXIII prev que todo o cidado tem o direito informao:
Art. 5, XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petio:

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
46

b)
Ao Popular
Nascida em plena ditadura militar, atravs da Lei n 4.717, de 29 de junho de

1965, a Ao Popular ganhou novo flego ao ser consagrada pelo artigo 5,
inciso LXXIII, da Constituio Federal de 1988, que dispe:
Art. 5, LXXIII: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o
Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento
de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
Hoje um importante instrumento de exerccio da cidadania e do controle

social sobre a Administrao Pblica, que permite ao particular fiscalizar a atuao de seus representantes pblicos, servidores e agentes que tratam da
coisa pblica em todos os nveis hierrquicos administrativos. Seu conceito e
abrangncia so definidos por Hely Lopes Meirelles:
o meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a
invalidao de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados
ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, ao popular

a ao civil pela qual qualquer cidado pode pleitear a invalidao de atos
praticados pelo poder pblico ou entidades de que participe, lesivos ao patrimnio pblico, ao meio ambiente, moralidade administrativa ou ao patrimnio histrico e cultural, bem como a condenao por perdas e danos
dos responsveis pela leso.
Promover a defesa do patrimnio pblico combater danos morais e patrimoniais causados contra o errio por agentes, servidores e representantes pblicos corruptos, por abuso de poder ou m gesto do dinheiro pblico como, por
exemplo, obras com preos superfaturados, contratao de servidores no servio pblico sem prvio concurso pblico, concesso de benefcios fiscais, administrativos e creditcios ilegais, dentre outros.
A Ao Popular pode ter carter preventivo quando se pretende evitar a efetivao do ato ou contrato que venha a causar leso ao patrimnio pblico por
ferir o princpio da legalidade ou da legitimidade. Tem carter repressivo quando procura reparar dano decorrente de tal tipo de ato ou contrato administrativo. Pode tambm deter carter corretivo quando procura corrigir o ato mprobo
executado pelo administrador e supletivo quando a Administrao Pblica deve
fazer ou executar determinado ato obrigado em lei e no o faz, omitindo-se e
trazendo prejuzo ao patrimnio pblico.
47

A ao ao mesmo tempo constitutiva e condenatria, uma vez que o que se
pleiteia ao rgo jurisdicional :
A anulao do ato lesivo;
A condenao dos responsveis ao pagamento de perdas ou danos, ou
restituio de bens ou valores.
No necessria a comprovao da lesividade do ato, ou seja, de que houve
efetivo dano material, pecunirio. Desde que o ato seja ilegal, j cabvel a
ao popular. Outro beneficio da ao popular que mesmo no tendo a disposio todos os documentos necessrios para provar os fatos alegados, podese iniciar a ao e requerer ao Juiz que requisite os documentos que faltam
diretamente ao rgo que for mencionado na ao.
c)
Mandado de Injuno
O mandado de injuno est previsto na Constituio da Repblica de 1988,

sob o art. 5, LXXI:
Art. 5, LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de
norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;
Trata-se de uma importante ferramenta garantidora de direitos bsicos. So

duas as condies para o seu cabimento:
Ausncia de normas regulamentadoras
Impedimento do exerccio dos direitos constitucionais.
Portanto, no basta que haja a ausncia de norma regulamentadora. Se no
h impossibilidade de exerccio do direito, a ao no cabvel.
A Constituio no fala nada a respeito da legitimidade ativa para o mandado
de injuno, o que nos leva a crer que parte legtima para impetrar o mandado de injuno toda pessoa, fsica ou jurdica, que por falta de uma regulamentao se veja impedida de exercitar direito previsto na Constituio. O
STF tambm vem admitindo o mandado de injuno coletivo, proposto por
entidades associativas na defesa dos interesses de seus filiados.
Por norma regulamentadora entende-se desde leis at portarias, ou seja, pode
ter natureza legal ou regulamentar. O mandado de injuno se configura, assim, como uma forma de se criar e estabelecer um princpio de respeito
norma constitucional, mesmo que no haja lei regulamentar, para que autoridade pblica no abuse do poder que ora se encontra investido.
48

H diferentes correntes sobre os efeitos de uma deciso em mandado de injuno, que se dividem em duas grandes teorias: concretista e no concretista.
Pelo entendimento concretista, a deciso dada em um mandado de injuno
constitutiva, capaz de declarar a omisso legislativa e implementar o exerccio
do direito at que se elabore a lei pelo poder competente. A posio concretista ainda se divide em concretista geral e concretista individual. Pela concretista
geral os efeitos da deciso so erga omnes, pela concretista individual a deciso s tem efeitos para o impetrante do mandado de injuno.
A posio concretista individual desmembra-se em duas: a concretista individual direta, pela qual o Judicirio, aps reconhecer a omisso legislativa, imediatamente estabelece a norma aplicvel para o caso concreto, implementando
desde j o exerccio do direito para o autor da ao; e a concretista individual
intermediria, segundo a qual o Judicirio, uma vez reconhecida a omisso,
num primeiro momento deve fixar um prazo para que o rgo ou autoridade
competente elabore a norma; permanecendo a inrcia, o Judicirio fixa a regulamentao para o caso em concreto.
Em sentido oposto, a corrente no concretista entende que a deciso do mandado de injuno tem a finalidade de apenas reconhecer formalmente a inrcia
do legislativo, no estabelecendo qualquer medida jurisdicional que estabelea
prontamente condies que viabilizem o exerccio do direito.
O STF adotava predominantemente o entendimento no concretista. Em regra,
o STF entendia que cabe ao Poder Judicirio to-somente dar cincia ao rgo
omisso. Por tal posio, pode-se concluir, na lio de Vicente Paulo, que a deciso proferida em mandado de injuno tem eficcia declaratria reconhecendo a inconstitucionalidade da omisso e mandamental cientificando o
rgo ou a autoridade competente sobre sua mora na edio da norma regulamentadora.
Excepcionalmente, tem a Corte adotado, em algumas de suas decises, uma
posio mais prxima da corrente concretista. Entende a Corte que cabvel a
fixao de prazo para a edio da norma regulamentadora quando o Estado
tiver dupla sujeio passiva no caso, o que se configura, nesse contexto,
quando o Estado, alm de ser o responsvel pela elaborao da norma, tambm ocupar o plo passivo nas relaes jurdicas que resultariam do exerccio
do direito, o que se encontra inviabilizado pela inexistncia da norma. o caso
de uma imunidade tributria, que precisaria de norma do executivo para que a
empresa deixasse de pagar o imposto. O Estado o plo passivo na relao da
imunidade, uma vez que recebe os recursos, e na edio da norma.
Contudo, ao julgar mandado de injuno acerca do direito de greve dos servidores pblicos, o STF determinou que se utilizasse a Lei de Greve do setor
privado. O CESPE e a ESAF cobraram questes aps este julgamento:
49

6. (CESPE/TRF-5/2007) A matria acerca dos efeitos da deciso no mandado de injuno no est solucionada em definitivo no mbito do STF. Controverte-se a possibilidade de a prestao jurisdicional no se limitar declarao da mora legislativa, mas
de assegurar, no caso concreto, o exerccio do direito pleiteado, bem assim de fixar
prazo ao rgo do qual emana a omisso.
7. (ESAF/PFN/2007) A conformao constitucional do mandado de injuno tem recebido novas leituras interpretativas do Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual a
deciso nele proferida no se encontra mais limitada possibilidade de declarao da
existncia da mora legislativa para a edio da norma regulamentadora especfica,
sendo atualmente aceitvel a possibilidade, dentro dos limites e das possibilidades do
caso concreto, de uma regulao provisria pelo prprio Judicirio.
As duas questes so CERTAS. Creio que no podemos ainda dizer em definitivo que o STF adota a posio concretista, mas podemos observar que se abriu
uma possibilidade ampla dele regulamentar o caso concreto. Com base no
histrico das decises do STF, a posio dominante a no-concretista. Contudo, a tendncia recente que a Corte esteja revendo esta posio.
d)
Mandado de Segurana Coletivo
O Mandado de Segurana Coletivo outra inovao da CF/88. Ele foi criado

com o objetivo de permitir que determinadas pessoas jurdicas fossem a juzo
em defesa de direitos lquidos e certos pertencentes a uma coletividade ou
categoria de pessoas. Assim, evita-se a avalanche de aes idnticas, propostas por cada um dos membros do grupo, permitindo-se que essas pessoas
jurdicas, atuando em nome prprio, defenda-os coletivamente em juzo.
Segundo o STF, o mandado de segurana coletivo se sujeita s mesmas exigncias e princpios bsicos que o mandado de segurana individual:
Violao ou ameaa de violao a direito lquido e certo;
Ilegalidade ou abuso de poder;
Ato de autoria de autoridade pblica ou de agente de pessoa jurdica no
exerccio de atribuies tpicas do Poder Pblico.
Os legitimados para a propositura do mandado de segurana coletivo so:
LXX o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses
de seus membros ou associados;
50

Um detalhe interessante que traz enorme reforo na justificativa legal para o
instrumento, bem como outras formas de participao popular, est na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, quando se
refere ao Princpio da Participao, baseado no artigo 225 da Constituio
Federal e que estabelece a participao da coletividade para a preservao do
meio ambiente: participao na elaborao de leis, participao nas polticas
pblicas atravs de audincias pblicas e participao no controle jurisdicional
atravs de medidas judiciais como ao civil pblica, mandado de segurana
coletivo, mandado de injuno e ao popular.
O objeto do mandado de segurana coletivo ser um direito dos associados,
independentemente de guardar vnculo com os fins prprios da entidade impetrante, exigindo-se, entretanto, que o direito esteja compreendido na titularidade dos associados e que exista em razo das atividades exercidas por eles,
mas no se exigindo que o direito seja peculiar, prprio da classe.
O mandado de segurana coletivo no pode ser utilizado em substituio
ao popular, por meio da qual se defendem interesses de toda a coletividade.
indispensvel que o interesse defendido por meio do writ corresponda a um
direito subjetivo lquido e certo dos membros da classe ou categoria, originando-se do exerccio de suas atividades e que a eles pertena, mesmo que no
lhes seja exclusivo, pertencendo tambm aos membros de outras coletividades
ou aos indivduos em geral. Enfim, no mandado de segurana coletivo buscase a satisfao de direitos lquidos e certos pertencentes aos membros da categoria, mesmo que de modo no-exclusivo, ao passo que na ao popular
busca-se a satisfao de interesses no pertencentes ao prprio impetrante,
mas sim coletividade. Logo, o mandado de segurana no poder ser utilizado em substituio ao popular, e vice-versa.
e)
Ao Civil Pblica
Quando se fala em controle social, abre-se um leque de interesses voltados a

toda comunidade. Por isso, este controle no deve ser exercido somente sobre
os atos da Administrao Pblica, mas tambm sobre os atos de particulares
que atentem contra o patrimnio da coletividade.
A Lei n 7.347/85 teve papel fundamental e inovador na tutela dos interesses
coletivos e difusos, trazendo a ao civil pblica para o ordenamento jurdico
brasileiro. Por se tratar de direitos e interesses inerentes a toda a sociedade,
deu ao Ministrio Pblico ampla legitimidade para atuar, tanto como parte
quanto como rgo fiscalizador dos danos eventuais e efetivos coletividade.
o instrumento processual para a defesa dos interesses relativos ao meio ambiente, bens e direitos de valor histrico, turstico, artstico, esttico, paisagstico, dos deficientes fsicos, investidores do mercado de capitais e direitos
51

fundamentais das crianas e dos adolescentes, amparando interesses coletivos
e que so chamados de direitos difusos, coletivos e individuais homogneos.
Segundo a Lei da Ao Civil Pblica:
Art. 1: regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular,
as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I - meio ambiente;
II - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
V - por infrao da ordem econmica.
Os interesses ou direitos difusos dizem respeito a um conjunto indeterminado

de cidados entre os quais no existe qualquer vnculo jurdico e a reparao
do prejuzo sofrido ou direito lesado no pode ser quantificado ou divisvel. o
que ocorre, por exemplo, nos crimes contra o meio ambiente.
Os interesses ou direito coletivos so aqueles inerentes a um conjunto determinado de pessoas, so indivisveis, mas existe uma ligao jurdica entre os
membros do grupo ou com a parte que pratica o ato lesivo, pois fazem parte
de um grupo, categoria ou classe. Como exemplo, temos o aumento ilegal e
diferenciado das prestaes de um consrcio, que atinge o interesse coletivo
do grupo consorciado de forma linear.
At 1997 a sentena proferida em ao civil pblica fazia coisa julgada erga
omnes, exceto se o pedido fosse rejeitado por deficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poderia intentar outra ao, com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Com a inovao, pretendeu-se restringir a
coisa julgada erga omnes aos limites da competncia territorial do rgo prolator da deciso.
Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado
poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova. (Redao dada pela Lei n 9.494, de 10.9.1997)
possvel que seja discutida a constitucionalidade de lei mediante ao civil

pblica, mas a deciso no ter o efeito erga omnes, ocorrendo apenas o controle incidental. Na ao civil pblica, a inconstitucionalidade invocada como
fundamento, como causa de pedir, constituindo questo prejudicial ao julgamento do mrito. A constitucionalidade questo prvia (decidida antes do
52

mrito da ao principal) que influi (prejudica) na deciso sobre o pedido referente tutela do interesse pblico.
Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:
Ministrio Pblico;
Defensoria Pblica;
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
Autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;
Associao que, concomitantemente
Esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
3. Questes Discursivas
3.1. Avaliao
O policy cycle v a poltica pblica como um ciclo dinmico, formado por
vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. As
etapas bsicas da poltica pblica so a formulao, a implementao e a
verificao dos resultados. Elabore uma dissertao relacionjando essas
fases e com o processo de avaliao, abordando necessariamente em cada uma delas:
- O tipo de avaliao utilizado;
- O papel desempenhado pela avaliao;
A concepo terica do policy cycle entende que as polticas

pblicas ocorrem por meio de ciclos formados por vrios estgios, constituindo um processo dinmico e de aprendizado.
Apesar de na prtica estes estgios ocorrerem de forma sobreposta, sem uma distino clara entre eles, normalmente so
enumeradas trs fases: formulao, implementao e verificao dos resultados. A avaliao pode ocorrer em todas elas.
53

A formulao consiste no momento de deciso, em que escolhida a alternativa de soluo que ser empregada. A avaliao
pode ser usada nesta fase com o objetivo de verificar a viabilidade do planejamento e para determinar sua aceitabilidade.,
sendo denominada de ex-ante, pois ocorre antes da implementao. Poderia se empregada a Anlise Custo-Benefcio ou a
Anlise Custo-Efetividade, analisando as vrias alternativas de
soluo com base na eficincia relativa de cada uma.
A implementao envolve o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. A avaliao tem como objetivo verificar se o que foi planejado est sendo colocado
em prtica e se a execuo est no caminho certo, cumprindo o
cronograma de forma eficiente e eficaz. Podem ser empregadas
aqui a avaliao de processo, que tem como foco o funcionamento do programa e os servios prestados, e o monitoramento, que permite o acompanhamento constante das aes.
A verificao dos resultados corresponde ao estgio final das
polticas pblicas, quando se identifica se houve efetividade do
programa. A avaliao empregada para conhecer os impactos
da ao governamental, isolando os efeitos que tm relao direta com a interveno. O tipo de avaliao a ser empregado
seria a avaliao de impactos, denominada ainda de ex-post,
pois ocorre aps a fase da implementao.
3.2. Participao Social no SUS

A Lei 8.142 de 1990 define que o Sistema nico de Sade contar com
duas instncias colegiadas. Elabore um texto dissertativo acerca da
participao
da
comunidade
na
gesto
do
SUS,
descrevendo
as
caractersticas das duas instncias colegiadas.
A participao social constitui um dos princpios basilares do Sistema nico de Sade (SUS), prevista no art. 198 da Constituio
Federal de 1988 (CF88). Buscou-se romper com o modelo de
gesto anterior da ditadura militar, promovendo uma ampla descentralizao para os estados e, principalmente, os municpios,
aproximando assim as decises da comunidade, que poderia par-
54

ticipar por meio das instncias colegiadas, os conselhos e as conferncias de sade, presentes em cada esfera de gesto.
O Conselho de Sade possui carter permanente e deliberativo,
o que significa que deve participar de forma concreta das decises relativas ao SUS. Trata-se de rgo pblico, vinculado
respectiva secretaria de sade, mas no est inserido na hierarquia estatal, sendo enquadrado no setor pblico no-estatal.
composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios. O conselho atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de
sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros.
A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a
representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica
de sade nos nveis correspondentes. Ela convocada pelo Poder
Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de
Sade.
As duas instncias colegiadas so regidas pelo princpio da autorregulao, ou seja, tem sua organizao e normas de funcionamento definidas em regimento prprio, aprovadas pelo
respectivo conselho. Alm disso, a representao dos usurios
ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos.
4. Leitura Sugerida
Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais, Mnica Cavalcanti
http://www.socialiris.org/antigo/imagem/boletim/arq48975df171def.pdf
55

Politicas Publicas - Aula 04

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

7. Avaliao de polticas pblicas. Principais componentes do processo

CONCEITOS BSICOS ............................................................................................ 5

TIPOS DE AVALIAO .......................................................................................... 13

TENDNCIAS NA AVALIAO .................................................................................. 22

PARTICIPAO SOCIAL ..................................................................................... 24

ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL ........................................................................ 26

AUDINCIAS PBLICAS ........................................................................................ 35

ORAMENTO PARTICIPATIVO .................................................................................. 37

MECANISMOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS ................................................................... 44

PARTICIPAO SOCIAL NO SUS .............................................................................. 54

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 55

Prof. Rafael Encinas

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG

Essa definio pode ser decomposta em cinco elementos:

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1.1. Conceitos Bsicos

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O Gespblica possui um Guia Referencial para Medio do desempenho, que

A figura a seguir demonstra os indicadores de resultado e de esforo:

Vamos ver as definies:

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1.2. Tipos de avaliao

Em relao ao momento em que realizada

Essa classificao refere-se ao momento em que a avaliao realizada.

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Em relao procedncia dos avaliadores

Outra classificao importante a da Maria Ozanira da Silva, segundo a qual a

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A avaliao deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU:

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Anlise Custo-Benefcio e Custo-Efetividade

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O custo-efetividade representa a diviso do custo pelo resultado, ou seja,

1.3. Tendncias na Avaliao

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